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I CUADRO COMPARTIVO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO PERUANO FRANCES ESTADOS UNIDOS ESPAOL

Derecho administrativo es aquella rama del Derecho pblico que se encarga de estudiar la

Como

consecuencia

de

la el

Derecho EEUU. norteamericano tendencia liberal,

El en

estado clara la

El

Derecho es

administrativo un que

de

Revolucin

Francesa nace

Espaa estatutario,

Derecho regula las

derecho administrativo, como un derecho especial que regulara las relaciones que se dan entre la administracin pblica y los

prioriza

organizacin y funciones de las instituciones del Estado, en

menor injerencia estatal posible en la economa, a la vez que no tiene un sistema dejando a los

relaciones de una cierta clase de sujetos en tanto en cuanto son sujetos singulares o especficos. Se dirige a la regulacin de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones a estos Pblicas, sujetos

especial, aquellas relativas al poder ejecutivo. Tradicionalmente, se ha

particulares y las que se dan entre las mismas institucin. Los esfuerzos de la monarqua

centralizando, amplias facultades

estados (sistema federal). Esto tiene importantes

entendido que Administracin es una sub funcin del Gobierno encargada del buen

absolutista de unificacin y fuerza estatal dieron como resultado la materializacin de un derecho de soberana e del fue consecuencias en la aplicacin del derecho administrativo respecto a los servicios pblicos

sustrayendo

singulares del derecho comn. En Espaa existen mltiples y dispersas normas que regulan el Derecho administrativo. Adems de la Constitucin, a nivel estatal existen una serie de leyes entre 2- TA070320123DUED las que cabe citar:

funcionamiento de los servicios pblicos encargados de mantener el orden pblico y la seguridad jurdica y de entregar a la

indivisible, imprescriptible rey,

inalienable encabeza que

derecho

poblacin diversas labores de diversa ndole (econmicas,

transmitido sin variaciones a la Nacin, una vez surgido este concepto luego de 1789.

educativas, de bienestar.

Las Derecho administrativo orgnico: encargado del estudio sobre las formas y principios de organizacin administrativa. Derecho administrativo funcional: sobre la disfuncin administrativa. Derecho procesal administrativo: normas sobre control administrativo y jurisdiccin en la materia. En Francia donde nace el derecho Administrativo con la revolucin francesa, ya que ellos promulgan la aplicacin de la ley con justicia, edifica una administracin

Administraciones

Pblicas

gozan de personalidad jurdica para el cumplimiento de las funciones que tienen legalmente atribuidas. Se clasifican en tres y niveles: local

Estatal,

autonmico

racional, uniforme y coherente, formula el principio de la primaca de la ley. Siguiendo la idea de derecho pblico, la nocin de servicio pblico estara sustituyendo al concepto de soberana absoluta como su fundamento: el Estado no tiene solamente derecho a mandar Sino que debe cumplir g r a n d e s deberes para con sus habitantes, y esto se traduce en la obligacin de asegurar el cumplimiento de ciertas actividades esenciales

(Administracin del Estado, de las comunidades entidades que autnomas componen y la

Administracin Local).

para la poblacin sin interrupcin.

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II ALTERNATIVA PARA MEJORAR EL DERECHO ADMINISTRATIVO PERUANO

LA DISPONIBILIDAD DE LA RELACIN JURDICA LITIGIOSA Y LA TRANSACCIN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

En tanto son propios de toda transaccin, estos dos requisitos sern igualmente exigibles en las que celebre la Administracin pblica. Sin embargo, en este caso la exigencia de disponibilidad encuentra un primer problema, pues para la Administracin pblica no existen materias propiamente disponibles, en tanto no goza de verdadera autonoma de la voluntad, al tener que justificar toda su actuacin en la consecucin del inters pblico, pues incluso cuando goza de discrecionalidad no tiene libertad.

Esta exigencia produce una primera diferencia entre la transaccin administrativa y la privada. As, se ha discutido cundo una obligacin es dudosa o litigiosa, y si es necesario que la falta de certeza sobre sta sea objetiva: es decir, que realmente haya un fundamento jurdico slido que justifique la posible controversia. Generalmente, en Derecho privado esta pregunta se responde negativamente. Sin embargo, en el caso de la Administracin pblica la solucin cambia, pues sta gestiona intereses ajenos y no puede decidir libremente, por lo que deben existir razones demostrables que hagan aconsejable la transaccin; es decir, ha de existir una incertidumbre objetiva. Y, adems, esta adecuacin de la actuacin administrativa a los intereses generales debe ser susceptible de control judicial. Es decir, la decisin de transar puede ser impugnada por los posibles interesados, para lo cual se ha recurrido a la tcnica de los actos separables, nacida en Francia y luego extendida a otros ordenamientos jurdicos.

Y, si el inters pblico lo justifica y existe una controversia objetiva, sobre qu materias puede transar la Administracin pblica? De acuerdo a las disposiciones del Cdigo civil, su campo natural de aplicacin seran las controversias sobre cuestiones patrimoniales, entre las que jugaran un papel muy destacado las referidas a la ejecucin de los contratos pblicos, como, por ejemplo, sucedera si el contratista y Administracin no estn de acuerdo en el monto de la liquidacin.

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Sin embargo, lo cierto es que admisibilidad de la transaccin en el Derecho administrativo encuentra reticencias adicionales, pues las controversias entre la Administracin y los ciudadanos casi siempre tienen su origen en una previa actuacin de la primera, cuya validez (adecuacin al ordenamiento jurdico) los segundos discuten, como fundamento para satisfacer una pretensin. Y no son pocos los autores que niegan que la Administracin pblica pueda transar sobre la legalidad de sus actos, pues se trata del ejercicio de una potestad, y stas son por naturaleza indisponibles. Cul es la solucin de esta cuestin? Al respecto, en el Derecho espaol algn autor ha distinguido entre las transacciones que tienen por objeto relaciones jurdicas creadas por actos anulables y las creadas por actos nulos. En el primer supuesto, la Administracin no est obligada a anular el acto administrativo (al menos no de oficio), pues en estos casos ser precisa la previa declaracin de lesividad, de modo que para anular el acto ste no slo debe ser invlido, sino adems perjudicial para los intereses generales. Se trata, por tanto, de una potestad discrecional. Por el contrario, cuando el acto es nulo, es decir, est afectado por los vicios ms graves, la Administracin pblica est obligada a anularlo (salvo las excepciones que prev el art. 106 LRJ-PAC). Y as, la Administracin no podr transigir sobre un acto nulo, porque estara renunciando al ejercicio de una potestad, por lo que la transaccin celebrada sera igualmente invlida; pero s lo podr hacer respecto a un acto anulable, pues simplemente se compromete a ejercer su potestad en determinado sentido, previa valoracin del inters general.

Es directamente aplicable a la actuacin de la Administracin pblica, tiene inters lo dispuesto por los arts. 1308 y 1309 del Cc... As, segn el primero la transaccin slo puede tener por objeto obligaciones dudosas o litigiosa anulables (siempre que adems las partes conozcan el vicio), pues si fueran nulas, tambin lo sera la transaccin. Sin embargo, el art. 1309 Cc. establece una excepcin a esta regla, pues cuando la duda o controversia gire en torno a la validez del acto, se admite la transaccin tanto si est afectado por un vicio de nulidad como si se trata de un vicio de anulabilidad.

En consecuencia, en el Derecho privado se admite la transaccin incluso sobre actos nulos, algo no tan extraordinario, ya que las partes de la relacin gozan de la autonoma de la voluntad suficiente como para reemplazarla por otra distinta tambin en este caso. Sin embargo, como ya se ha indicado, la Administracin no goza de 5- TA070320123DUED

dicha autonoma de la voluntad, lo que ha llevado incluso a negar la posibilidad de que sta transe, o a limitar dicha capacidad a los conflictos que tengan por objeto actos anulables. Por tanto, la solucin del Cc. No es trasladable a la Administracin pblica, debiendo obtenerse sta a partir de la interpretacin y aplicacin de su ordenamiento comn y normal: el Derecho administrativo.

Y el primer obstculo para trasladar la teora de HUERGO LORA al Per se encuentra en el rgimen jurdico de la invalidez previsto por la LPAG. As, segn esta norma en nuestro ordenamiento nicamente existira la nulidad de pleno derecho, lo que sera equivalente a una prohibicin general de la transaccin. Sin embargo, dicha consagracin de la nulidad de pleno derecho es meramente formal, porque en realidad bajo dicha denominacin la LPAG recoge la anulabilidad, tanto por la prescriptibilidad de la accin como porque exige para que la administracin pblica revise sus actos de oficio no slo su inadecuacin al ordenamiento jurdico, sino tambin que as lo recomiende el inters general. Es decir, el nico grado de invalidez reconocido expresamente en el Per sera la nulabilidad, con lo que la solucin sera justamente la contraria a la que inicialmente apuntbamos: un reconocimiento general de la posibilidad de que la Administracin transe cuando se discuta la validez de sus actos.

No obstante, es preciso hacer una salvedad: aunque no est prevista expresamente, sera conveniente introducir una categora especial, que permita la anulacin de los actos ms gravemente viciados ms all de los plazos de recurso.

Este papel, como sucede en Francia o en el Derecho comunitario, quiz lo podra jugar la inexistencia, con la consecuencia de que los conflictos sobre los actos afectados por estos vicios no seran susceptibles de transaccin: se tratara de vicios de orden pblico, y por tanto la Administracin pblica estara obligada a declararlos.

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III CUADRO COMPARATIVO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y LA ADMINISTRACIN PRIVADA

ADMINISTRACION PBLICA
-La administracin pblica tiene objetivos de servicio a la comunidad. -Acta tutelarmente sobre la privada porque es un sistema que incluye a toda la comunidad. -Tiene como caracteres distintivos la amplitud del radio de accin y el contenido poltico de los actos ejecutados. -El personal de la administracin pblica generalmente est sometido a los cambios e influencias polticas. -La tendencia legalista del administrador pblico, la ley le sirve para hacer lo que se crea conveniente a la vez es facultada. -Utilidad social. -Direccin de poder limitado. -Dificultas para conseguir unidad de la administracin. -Menos responsables. -Menos libres. -Dificulta para transformar la organizacin. -Dificulta de atender nuevas situaciones. -Mayor dificulta de atender al pblico. -Menos flexibles. -Limitados a lo que la ley dispone. -Mayor formulismo burocrtico, continuidad de directrices, continuidad de direccin. -Ms completa. -Compulsin. Un administrador pblico tiene que estar seguro de que sus acciones se ajusten a las prescripciones legales. En consecuencia, debe consultar constantemente los cdigos y reglamentos que indican la forma de proceder. Identifica la Autoridad soberana. Busca el bien pblico. Cuando deriva de la ley.

ADMINISTRACION PRIVADA
-Tiene objetivos de lucro. -Es un sistema que requiere de la administracin pblica para su subsistencia. -La administracin privada utiliza eficientemente los mtodos y tcnicas de la ciencia administrativa. -Fenmeno de los cambios polticos casi no se presenta en la administracin privada. -El administrador privado la ley le dice aquello que no debe hacer. -Lucro. -Direccin de carcter dictatorial, monrquico. -Facilidad para conseguir unidad de administracin. -Ms responsables. -Ms libres. -Facilidad para transformar la organizacin. -Facilidad de atender nuevas situaciones. -Facilidad de atender los deseos de los consumidores -Ms flexibles. Ausencia de reglamentos. -Menor formalismo burocrtico. -Mayor cantidad de directrices. -Menor continuidad de direccin. -Menos compleja. -No hay compulsin. El administrador privado, tambin consulta cdigos y reglamentos para proceder pero con distinto fin para encontrar la forma de hacer lo que se propone sin ser sancionado. No identifica a la autoridad soberana. Busca el bien particular. Deriva de un acto privado.

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IV RESUMEN SOBRE LA NULIDAD DE PLENO DERECHO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO PERUANO
LA NULIDAD DE PLENO DERECHO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La nulidad absoluta o de pleno derecho de los actos jurdicos se caracteriza por ser automtica e inmediata, teniendo la sentencia efectos declarativos y erga omnes. Al estar basada en el orden pblico, puede ser apreciada de oficio por las autoridades, no se extingue por prescripcin ni puede ser subsanada por convalidacin. El acto jurdico nulo es aquel cuya ineficacia es intrnseca, es decir, cuya carencia de ef ectos negociales ocurre sin necesidad de una previa impugnacin del negocio. El acto nulo, entonces, no produce efectos jurdicos vlidos.

La anulabilidad de los actos jurdicos, por su parte, no tiene carcter automtico e inmediato. Es necesaria su declaracin mediante una sentencia que tendr efectos constitutivos; la anulabilidad, adems, slo puede ser alegada por las personas afectadas y puede ser subsanada por el transcurso del tiempo. El acto jurdico anulable es aquel que tiene todos los aspectos de su estructura y su contenido es perfectamente lcito, slo que tiene un vicio estructural en su conformacin. Finalmente, la inexistencia de los actos jurdicos es una figura prevista en algunos ordenamientos que se aplica a los supuestos de ausencia evidente de los requisitos mnimos indispensables para la validez del acto. La inexistencia es la no configuracin del negocio jurdico que no produce ningn tipo de efecto jurdico. Esta institucin es regulada del mismo modo que la nulidad de pleno derecho.

Al ser extrapoladas estas instituciones al mbito del Derecho Administrativo, han surgido crticas respecto a si deben ser asumidas con las mismas caractersticas que presentan en la teora clsica del Derecho civil o si deben ser acogidas de un modo instrumental por el ordenamiento administrativo, adquiriendo peculiaridades propias. Por otro lado, la nulidad y anulabilidad de los actos se ven matizadas por la presencia de la autotutela administrativa, en virtud de la cual los actos administrativos son inmediatamente eficaces y la Administracin puede, incluso, materializar esa eficacia imponiendo la ejecucin forzosa de los mismos, sin esperar a que se resuelva sobre su validez, en el supuesto de que sta haya sido cuestionada. 8- TA070320123DUED

En virtud de esta ltima situacin sealada, en un sector de la doctrina se argumenta que no existe una relacin necesaria entre el acto administrativo nulo y la ineficacia del acto; es decir, el acto nulo no es necesariamente ineficaz.

Si bien es cierto que en virtud de la autotutela administrativa, los actos administrativos son inmediatamente eficaces al margen de que se cuestione o no su validez, pues producen los efectos prcticos que se derivan de ellos, al decir que el acto nulo es ineficaz ab initio, el concepto de eficacia que se utiliza se traduce principalmente en la obligatoriedad jurdica del acto. Es decir, el acto nulo puede surtir efectos fcticos, pero estos efectos no sern protegibles jurdicamente. Por lo tanto, el contenido bsico de la nocin de eficacia acto administrativo. a la que se refiere la doctrina y la legislacin

comparada cuando habla de ineficacia del acto es la obligatoriedad del contenido del

Es necesario, por ltimo, exponer brevemente uno de los aspectos procesales de la nulidad de pleno derecho del acto administrativo: la imprescriptibilidad de la accin de nulidad. La configuracin de esta institucin parte de una premisa fundamental: la nulidad de pleno derecho ha sido diseada para reaccionar frente a las infracciones ms graves y patentes del ordenamiento jurdico, por ello puede ser apreciada de oficio por las autoridades, no se extingue por prescripcin ni puede ser subsanada por convalidacin. Por lo tanto, la accin para solicitar la declaracin de nulidad de los actos administrativos debe ser imprescriptible. Esta afirmacin, sin embargo, tiende a generar conflictos pues se sostiene tambin que, por motivos de seguridad jurdica, la declaracin de nulidad de los actos administrativos debe someterse a plazos que deben ser respetados por los posibles afectados. No obstante los conflictos y crticas que puedan generarse, la accin para declarar la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos no deben estar sometida a plazos perentorios. Si se reconoce que la nulidad de pleno derecho existe para expulsar del sistema jurdico aquellos actos flagrantemente contrarios al ordenamiento, no es posible sostener que por seguridad jurdica estos actos deben mantenerse pues constituyen manifestaciones del poder pblico. Es la propia seguridad jurdica, principio fundamental del Estado de Derecho, la que obliga a eliminar los actos nulos de pleno derecho pues stos contaminan gravemente la realidad jurdica, pudiendo contravenir principios de carcter constitucional. La Ley del Procedimiento Administrativo General peruana recoge la nulidad de pleno derecho del acto administrativo. 9- TA070320123DUED

Como se ha puesto de manifiesto, el rgimen de invalidez de los actos jurdicos en general y de la nulidad del acto administrativo en especial, es un tema espinoso en la doctrina comparada. Lo mismo sucede en el escenario jurdico peruano, en el cual la regulacin de la invalidez efectuada por la Ley 27444 [] introduce una dosis adicional de oscuridad. A continuacin se expondrn algunas de las razones que conducen a esta afirmacin.

Ante todo, hay que sealar que el anlisis del tema debe basarse en la interpretacin de dos tipos de normas del ordenamiento administrativo peruano. En primer lugar, aquellas normas de la LPAG que tratan de los vicios de los actos administrativos; y, en segundo lugar, aquellas otras que regulan los medios impugnatorios para declarar la invalidez de los actos.

El artculo 10 de la LPAG regula los vicios del acto administrativo que causan su nulidad de pleno derecho. Por otro lado, el artculo 14 de la misma norma regula los vicios no trascendentes que pueden dar lugar a la conservacin del acto administrativo. Asimismo, el artculo 140.3 reconoce la existencia de un vicio considerado irregularidad no invalidante, y por ltimo, el artculo 202 regula una situacin sui generis al considerar que los vicios del acto administrativo reconocidos en el artculo 10 pueden dar lugar a una posible anulacin de oficio, siempre y cuando el acto agravie el inters pblico. As, en el ordenamiento peruano se reconocen tres clases de vicios: trascendentes o que afectan al orden pblico, no trascendentes e irregularidades no invalidantes.

Aparentemente, el artculo 10 de la LPAG reconoce la institucin de la nulidad de pleno derecho del acto administrativo. Sin embargo, esta supuesta nulidad de pleno derecho no ha sido configurada como tal en sus dems aspectos. Si bien el legislador ha previsto vicios trascendentes del acto administrativo que permitiran invocar la nulidad de ste, el rgimen jurdico impugnatorio para solicitar dicha nulidad no es el ms adecuado. El artculo 11.1 de la LPAG seala que: Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Ttulo III Captulo II de la presente Ley. Estos recursos administrativos reconsideracin, apelacin y revisin (este ltimo de carcter extraordinario) slo pueden interponerse en un plazo de 15 das hbiles a partir del momento en que el 10- TA070320123DUED

acto es definitivo, segn detalla el artculo 207. 2 de la LPAG. Si se ha vencido este plazo el acto administrativo se considera firme y no hay lugar para que el particular interponga recurso alguno.

Por su parte, la Administracin pblica cuenta con un plazo ms amplio para revisar de oficio los actos administrativos afectados por algn vicio sealado en el artculo 10 de la LPAG, siempre y cuando el acto agravie el inters pblico. Esta posibilidad se articula de dos modos distintos segn que el presunto acto viciado provenga de un consejo o tribunal administrativo, o no. Cuando el acto procede de un consejo o tribunal administrativo se excluye la posibilidad de revisin de oficio por la propia Administracin, pudiendo plantearse solamente la accin de nulidad ante el Poder Judicial durante los tres aos siguientes desde la fecha en que el acto qued firme. Cuando el acto no procede de un consejo o tribunal administrativo, la Administracin puede declarar la nulidad del acto en el plazo de un ao desde que el acto qued consentido, vencido este plazo, la misma Administracin puede solicitar al Poder Judicial la invalidez del acto mediante proceso contencioso administrativo, dentro de los dos aos siguientes desde la fecha en que prescribi la facultad para declarar la nulidad de oficio.

En el acpite anterior se detall que la nulidad de pleno derecho es una categora que ha sido elaborada como mecanismo para reaccionar frente a las infracciones ms graves y patentes del ordenamiento jurdico, por ello la accin para solicitar su declaracin no se extingue por prescripcin ni puede ser subsanada por convalidacin. No obstante, el rgimen jurdico aplicable a la supuesta nulidad de pleno derecho en el Per se contradice con las notas esenciales de esta institucin. En el ordenamiento peruano las acciones para solicitar la declaracin de nulidad de un acto administrativo se encuentran sujetas a plazos de caducidad, por lo que realmente se trata de acciones de anulabilidad. En efecto, es propio de la anulabilidad la posibilidad de que el particular interponga sus recursos slo en un limitado margen de tiempo, porque en estos casos se otorga preferencia al principio de seguridad jurdica.

En consecuencia, si por un lado el artculo 10 de la LPAG reconoce la existencia de vicios trascendentes que deben dar lugar a la nulidad de pleno derecho del acto administrativo, vicios que por su naturaleza grave no pueden ser convalidados, por otro lado, los medios impugnatorios sujetos a plazos de caducidad niegan esta razonable conclusin. Existe una grosera contradiccin en el articulado de la LPAG, pues todos los vicios que pueden afectar al acto administrativo, sean gravemente 11- TA070320123DUED

contrarios al orden pblico o no, pueden ser convalidados con el transcurso del tiempo si los medios impugnatorios para solicitar la declaracin de nulidad del acto no se interponen.

Por lo tanto, la pregunta planteada en el inicio del presente punto obtiene una respuesta negativa: la LPAG no reconoce la nulidad de pleno derecho del acto administrativo. Aunque formalmente pareciera que s, pues el artculo 10 de esta norma as lo expresa, queda claro que la configuracin de los medios impugnatorios en va administrativa y en sede contencioso administrativa es ms bien la propia del rgimen de anulabilidad del acto administrativo. En sntesis, se asiste a un escenario jurdico en el que la nulidad de pleno derecho se encuentra deformada.

CONCLUSIN

El rgimen de la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos establecido en la LPAG no es conforme a las caractersticas esenciales de esta institucin; por el contrario, si bien se reconoce formalmente esta categora, en realidad lo que se encuentra presente es la anulabilidad del acto administrativo, construida sobre los supuestos de nulidad de pleno derecho. Esta configuracin demuestra que el legislador ha pretendido favorecer el principio de seguridad jurdica soslayando el principio de legalidad, aun cuando este ltimo es considerado pieza clave en la regulacin de la actividad de la Administracin pblica en el actual Estado de Derecho. Sin embargo, no es posible sostener fundamentos de seguridad jurdica ante un acto administrativo nulo ipso iure. No es admisible pretender dotar de estabilidad jurdica a aquellas actuaciones administrativas que contraran los principios y normas fundamentales del ordenamiento administrativo, actuaciones que pueden ser contrarias, inclusive, a valores constitucionales.

Por lo tanto, si lo que se pretende es establecer un ordenamiento jurdico administrativo de carcter constitucional en el que se garantice la vigencia de los principios y normas que regulan la relacin Administracin-administrado, es necesario introducir un rgimen adecuado de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos a fin de expulsar de la realidad jurdica toda aquella actividad administrativa evidentemente contraria al ordenamiento, sin lmites de tiempo.

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