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Documento de Trabajo.

Aportes para un Balance de las Polticas Sociales del Uruguay desde la recuperacin democrtica.
Eduardo de Len IDES (Equipo de Referencia Proyecto Fesur Comparado de Polticas Sociales) Fesur.
Marzo 2004

PRESENTACIN
En este documento 1 se discuten tres cuestiones diferentes de carcter exploratorio: Primero. El anlisis de algunas tendencias del gasto pblico social de los ltimos 20 aos dentro del modelo de desarrollo social seguido en los hechos por el pas desde la recuperacin democrtica de 1985. Segundo. El contraste entre el modelo de hecho configurado por las polticas sociales de la democracia y los resultados sociales alcanzados.. Tercero. La presentacin de algunas hiptesis duras sobre las capacidades estatales efectivas para la ejecucin de polticas pblicas sociales y la identificacin de algunas de las tensiones que implica la construccin de nuevas capacidades estatales ms fuertes y la construccin de ciudadana. Esto es, por un lado las nuevas formas de construccin de ciudadana y sus dificultades en las que se articulan estado y sociedad civil en el espacio pblico no estatal y por otro los graves problemas de ingeniera o diseo institucional, sistemas de gestin y capacidades tcnicas de los aparatos de estado responsables de las reas sociales.
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No hemos discutido ni la dimensin poltica el papel de los partidos y sus modos de representacin de intereses, el rol desempeado por la izquierda., las diversas formas de participacin ciudadana, el juego de pesos y contrapesos corporativos en el contexto de una democracia estable y de gran capacidad de institucionalizacin de conflictos sociales ni las dimensiones institucionales asociadas al desarrollo social del Uruguay postdictadura. La informacin disponible al momento de la redaccin del presente documento, en particular para el examen de las tendencias de evolucin del gasto pblico social, presenta serias desventajas y vacos: a) No existen estudios actualizados y de conocimiento pblico sobre gasto pblico social, series que permitan discriminar ms all de dificultades tcnicas de adopcin de algunas definiciones, como sucede en el caso del sistema de salud gasto pblico de gasto pblico social, gastos corrientes de inversiones sociales y menos an fuentes de financiacin en el tiempo que consideren por ejemplo fuentes tan diferentes como recaudacin tributaria, transferencias de seguridad social o aplicacin y destinos de fondos provenientes de prstamos internacionales. La excepcin es la educacin pblica. b) La informacin conocida (incluso la informacin procesada pero no conocida) de diferentes organismos pblicos de poltica social es pobre cuando no inexistente segn los casos, ello alude tambin a la debilidad de capacidades tcnicas, herramientas analticas y sistemas de informacin eficientes y abiertos al uso pblico dentro de los aparatos del Estado c) La informacin disponible est fragmentada en diferentes agencias pblicas y tambin dentro de ellas lo que, en el mejor de los casos, refleja tambin el extremo sectorialismo existente por ms que siempre es preferible un sectorialismo de calidad a su ausencia. d) Menos an existen estudios tcnicos recientes que evalen la progresividad o regresividad del conjunto del gasto pblico social y sus impactos. Tambin son raros los estudios sobre calidad del gasto. e) No hay estudios que vinculen el estudio del gasto pblico social, sus resultados e impactos en el marco del estudio de polticas pblicas sociales, tanto de sus programas, cuando los hubo, como de sus diseos institucionales y sus sistemas de gestin.

. El ncleo de este Documento de Trabajo fue presentado a solicitud de Nelson Villarreal en el marco del proyecto de Polticas Sociales Comparadas de la Regin (Brasil, Chile y Argentina) que coordina con apoyo de FESUR. Agradezco particularmente tanto sus comentarios como los intercambios fructferos sostenidos con l as como los comentarios crticos de Lilin Celiberti y Juan Pablo Monteverde. Tambin agradezco los comentarios y opiniones de mis compaeros del rea de Polticas Pblicas de IDES y el aporte generoso de informacin y opinin de Sergio Lijtenstein, Renato Opertti, Carlos Grau, Andrea Vigorito y Gabriel Lagomarsino entre muchas personas que sera imposible mencionar. Ninguna de ellas son responsables de los errores y graves omisiones de este documento.
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I. El Sistema de Polticas Sociales y los desafos de la formacin del Estado Social.


1. Consideraciones Preliminares.
No es tarea sencilla aportar elementos an dentro de un estudio exploratorio como el presente para un balance sobre desempeos de las polticas sociales de Uruguay desde el restablecimiento democrtico de 1985 as como algunos fracasos y logros del pas en materia social y, por consiguiente, la herencia de desafos y problemas que, a partir de all, exigen el diseo de ejes centrales de una nueva agenda renovada de estrategias de desarrollo social del Uruguay hacia las prximas dcadas. Un balance que se ubica en una coyuntura de fin de ciclo, nuevos escenarios y alta incertidumbre. Por un lado Uruguay se sita en la frontera indita de posible alternancia de partidos en el gobierno. En pases democrticos de solidez institucional la alternancia no es dramtica. Pero en el Uruguay, que destaca en el continente por su estabilidad institucional comparada, tal hiptesis posee alcance y magnitud histrica tanto porque su concrecin supondra el desplazamiento de la direccin del gobierno de los dos partidos tradicionales que durante el siglo XX han construido su Estado moderno e instituciones democrticas sin dejar de confundirse, en alguna medida, con el propio Estado como por la ideologa de izquierda del partido desafiante y ahora de alternancia. Adems Uruguay navega en el mar embravecido de una cada estructural extraordinaria de su economa cuyas dimensiones en trminos de crisis de modelo de desarrollo propiamente dicho son discutibles con impactos negativos de medio y largo plazo, que plantea serias restricciones e impone no slo urgentes prioridades de corto plazo sino tambin, lo que es ms complejo y a la vez paradjico, urgentes prioridades estructurales o de largo plazo para el conjunto de polticas de desarrollo, entre ellas las polticas sociales. No analizamos aqu la relacin entre la crisis actual y problemas estructurales de largo plazo de crisis fiscal en sentido amplio, O Connor, 1974 con los que Uruguay convive desde mediados del siglo pasado. Esta cada estructural 2 que anul el crecimiento de los aos 90 descriptivamente comenz como crisis cambiaria, sigui como una crisis financiera y de balanza de pagos y continuar como una nueva crisis de la deuda (ms grave que la que precedi a la dcada perdida de los aos 80). El tipo de salida adoptada dejar inevitables secuelas en las prximas dcadas e incide y puede continuar incidiendo muy negativamente en el desarrollo social del Uruguay. Incluso en el caso de una victoria electoral de las fuerzas progresistas aglutinadas en el bloque poltico Encuentro Progresista Frente Amplio Nueva Mayora 3 .
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.La cada del PBI fue de 18.6%, segn el tipo de cambio, entre 1998 y 2002 de acuerdo a los datos del Banco Central del Uruguay. Marzo de 2004. Sin perjuicio del anlisis de sus impactos econmicos es obvio que los impactos sociales de la cada que s se incluyen en este documento exigen una reconsideracin de los puntos de partida de las estrategias de polticas pblicas sociales de Uruguay. 3 Por ejemplo en el caso de la experiencia del Gobierno del P.T. analistas crticos subrayan que Cada vez ms la sensacin que se tiene, acompaando el gobierno Lula, es que el PT asumi el gobierno sin tener programa para la mayora de las reas. Con excepcin de la economa y de las relaciones exteriores que tienen directrices claras, gusten o no, las dems reas no presentan programas consistentes y patinan en discusiones interminables que no se traducen en directrices y proyectos de gobierno... Hasta parece que todo era un montaje de Duda Mendona para vender mejor la imagen del nuevo Lula. En el rea social, donde ms se aguardaba la marca del gobierno, la ineficiencia de las acciones resulta incluso sorprendente. Ya se cambi el ministro de Educacin, ya se cambi la concepcin de los programas sociales...No bast la mana del primer equipo social del gobierno de cambiar programas que estaban dando resultados para no dar continuidad al gobierno tucano, ahora tambin los nuevos ministros alteran los conceptos anteriormente adoptados. Queda la impresin de que los programas dependen del punto de vista personal del ministro y no de un proyecto global del gobierno en las reas sociales. Merval Pereira. O Globo. Los juicios no son pertinentes si recordamos que el Gobierno del PT logr la aprobacin de una reforma estructural de la profundidad de la reforma de la seguridad social, planificada con seriedad desde largo tiempo atrs, en su primer ao de Gobierno, pero son atendibles para el conjunto de las reas sociales tomando en cuenta la histrica coexistencia del patrn fuertemente regresivo y estructural de la distribucin de la renta con el dinamismo del desarrollo capitalista en el Brasil.
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2. Estrategias macroeconmicas, estrategias de desarrollo econmico y estrategias de desarrollo social.


Ahora bien, en primer lugar es pertinente distinguir, tanto a nivel analtico como a nivel del diseo de polticas pblicas, entre: a) estrategias macroeconmicas de los Gobiernos (de corto y medio plazo), b) polticas econmicas activas dentro de estrategias de desarrollo econmico y c) polticas sociales inscriptas dentro de estrategias de desarrollo social. Desde luego, esta distincin es nicamente analtica y posee una finalidad ordenadora. En segundo lugar el tipo de relaciones que se construyen entre crecimiento econmico, maduracin gradual de las fuerzas productivas endgenas de una sociedad y transformacin de un pas en movilizador masivo y receptor de inversin por un lado esto es, entre desarrollo econmico y redistribucin de la renta (reduccin de desigualdades y eliminacin de pobreza) tanto mediante las polticas sociales como mediante la propia capacidad de una economa para la creacin de empleos en general y de empleos modernos y de calidad en particular es absolutamente crucial para definir el tipo de modelo de desarrollo adoptado. Entre las lecciones que dejan los ltimos 50 aos de la historia de la regin resulta claro, a nivel macroeconmico, que la estabilidad econmica es una precondicin del desarrollo y tambin, a nivel de las estrategias de desarrollo, que mercados maduros y dinmicos son instituciones indispensables como asignadores de recursos. Hoy, en Uruguay y Amrica Latina, en particular dentro del mundo de las izquierdas, existe consenso acerca de la imposibilidad an en versiones aggiornadas de regreso al modelo de sustitucin de importaciones o de adopcin de instrumentos de poltica macroeconmica inspirados en diferentes visiones de populismo econmico. En tercer lugar los ltimos 50 aos de la historia de Amrica Latina muestran tambin el fracaso estructural de las diferentes vas seguidas en los capitalismos realmente existentes de la regin para, supuestamente, garantizar el xito de estrategias de desarrollo econmico sustentables. En este panorama destaca el fracaso neoliberal reciente una frustracin histrica ms de los proyectos de los grupos dominantes y el fracaso de las reformas de mercado que simboliz la agenda del consenso de Washington para crear elites empresariales competitivas de raz endgena capaces de operar como verdaderos sujetos del desarrollo. En la Amrica Latina de comienzos de siglo, a nivel tcnico poltico, existe alta competencia para el diseo de programas de corto plazo que aseguren la estabilidad econmica, la confianza de los mercados y el cumplimiento de las metas que suele reiterar el Fondo Monetario Internacional 4 .
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.No obstante la gestin macroeconmica ortodoxa por s misma no garantiza tales resultados ni menos el crecimiento sostenido. La confianza de los mercados gobernados por la lgica financiera es esquiva y a veces resulta insaciable sin que por eso remunere los esfuerzos de los gobiernos y los costos que asumen las fuerzas sociales. Desde luego el xito depende de la eficiencia del manejo de los instrumentos cambiarios, fiscales, monetarios pero tambin de variables polticas. La inteligencia del uso de los instrumentos de poltica macroeconmica y la coherencia o solidez poltica de los gobiernos no est desligada de la adopcin de programas estructurales de desarrollo econmico de medio y largo plazo. La experiencia del hundimiento reciente del Gobierno de la Alianza en la Repblica Argentina es slo un botn de muestra a este respecto. Como lo son las crisis poltico-institucionales recientes en Bolivia, Per y Ecuador. En un contexto macroeconmico mucho ms favorable en trminos de balanza comercial, competitividad exportadora y reservas internacionales la estrategia econmica ortodoxa adoptada en Brasil por el equipo de Palocci Meirelles afronta diversas dificultades no slo polticas sino derivadas de la ausencia de una verdadera agenda y hoja de ruta que sirva de gua de reformas estructurales de medio y largo plazo. En todo caso, una leccin de la estrategia de campaa seguida por el PT durante 2002 es que el exceso de promesas sociales o de crecimiento representa un costo muy alto en trminos de confianza de los mercados, provoc huda de capitales y adems resulta un costo injustificado un elocuente contrasentido si la estrategia econmica posterior se limitar a la adopcin de un programa econmico ortodoxo de corto plazo como el nico programa de medio y largo plazo del Gobierno.
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Pero en cambio resulta notorio el olvido de la economa del desarrollo en el concreto terreno del rigor tcnico de los instrumentos para la gestin del medio y largo plazo y su enlace con una gestin macroeconmica de calidad. Por el contrario, parecen por ejemplo ausentes del debate y ms an del savoir faire de las polticas pblicas las experiencias asiticas de los pases emergentes y, en particular, experiencias de pases pequeos como Taiwn o pases de tamao medio como Corea del Sur que sugieren otros caminos, mucho ms interesantes y creativos, que la mera transformacin de los programas de ajuste de corto plazo en programas permanentes de medio y largo plazo. En cuarto lugar la referencia a la coyuntura de Uruguay en la regin es inexorable en una circunstancia histrica signada por la crisis de modelos de desarrollo en Amrica Latina, el asedio creciente a la ortodoxia y rigidez de las exigencias del Fondo Monetario Internacional, la inestabilidad poltica o vaciamiento de las democracias de la regin, las esperanzas de cambio progresista y la formacin de fuerzas sociales de transformacin de vocacin global que alcanzan nuevas expresiones en el proceso de los Foros Sociales Mundiales. En quinto lugar si el caso de los pases emergentes asiticos parece ms interesante para producir aprendizajes en trminos comparados cuidadosos prcticos sobre estrategias de desarrollo econmico que el caso de la Unin Europea o el modelo de capitalismo norteamericano, la izquierda uruguaya no puede olvidar la comparacin con el modelo europeo de polticas sociales y, en general, con diferentes sistemas de welfare 5 recientes dentro de la propia regin por tres razones bsicas : la primera es la propia referencia histrica a la exitosa matriz de bienestar y redistribucin de la renta que el Uruguay construy durante la primera mitad del siglo 20; la segunda corresponde a las propias seas de identidad de la izquierda fundadas en la afirmacin de la universalidad de los derechos sociales de ciudadana, y la tercera es de orden pragmtico y refiere a los tipos de insercin internacional posibles para pases pequeos como el Uruguay en los procesos de integracin regional y globalizacin en curso. El notable impacto del ingreso de China e India en los mercados globales ha vuelto inviables, en toda Amrica Latina (y mucho ms en los pases del sur del continente que haban creado matrices distributivas ms democrticas), aquellas estrategias de captacin de inversiones externas basadas en formas de dumping social o bajos costos de la fuerza de trabajo por una simple razn de escala de mercados. Mxico y en menor medida el Brasil ya experimentan el techo y los costos de este tipo de polticas de competitividad para las estrategias de los pases emergentes.
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Es al contrario, el Uruguay slo ser exitoso en su insercin regional e internacional si el conjunto de sus estrategias de desarrollo econmico, polticas macroeconmicas y estrategias de desarrollo social o welfare conjugan sistemticamente durante la prxima dcada y media mejoras crecientes y sostenidas del acceso al empleo y de su calidad, mejoras fuertes de la calificacin de sus recursos humanos mediante la educacin 6 , logros serios de reduccin de desigualdades y pobreza con aumentos sustanciales de la productividad. As restricciones estructurales muy serias para la sustentabilidad del gasto pblico social del Uruguay en el presente y hacia el futuro como la baja relacin de activos (1.9) pasivos (1) se volveran muy relativas si la productividad de nuestros activos alcanzara solamente, por ejemplo, los niveles ms bajos de productividad existente entre los pases miembro de la Unin Europea.
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.El proyecto comparativo coordinado por Nelson Villarreal en Fesur y su estudio sobre las experiencias de poltica social recientes de Brasil, Argentina y Chile se orienta al anlisis de programas de los tres pases. 6 .Tanto los casos, precisamente, de Corea del Sur como de Taiwn, muestran la asociacin entre una inversin pblica sostenida y muy elevada en todos los niveles de la educacin formal con estrategias de desarrollo pblico privadas basadas en la aplicacin de sistemas de innovacin a todos los sectores productivos e incrementos sostenidos de la productividad.
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3. Welfare, renovacin del Estado Social y estrategias de desarrollo social. En primer trmino una visin integral de las polticas sociales y de los sistemas de welfare an desde una concepcin de renovacin de la vieja tradicin de estado benefactor para su transformacin en Estado Social de participacin ciudadana implica analizar el desempeo de un conjunto de polticas pblicas sociales : a) duras y de perfil sectorial como la educacin, la salud, la seguridad social, la proteccin laboral y promocin social del empleo; b) polticas sociales ms recientes como las de vivienda, c) polticas sociales blandas en trminos de las mquinas estatales que sustentan sus lineamientos y con frecuencia ms transversales y menos sectoriales orientadas a la reduccin de la vulnerabilidad o la discriminacin sociocultural de la niez, la adolescencia, las mujeres, y grupos tnicos o socioculturales especficos. En segundo trmino esto supone que en aquellas sociedades que crearon diferentes tipos de welfare existen siempre transferencias de rentas desde unos sectores sociales a otros mediante el conjunto de polticas sociales. Hay que subrayar que el medio privilegiado de transferencia de rentas si hablamos de sistemas de bienestar social no consiste en las polticas de ingresos adoptadas en el marco de las polticas econmicas de los gobiernos sino en grados o modos distintos de retiro del juego del mercado de ciertos bienes que pasan a considerarse con independencia del tipo de gestin de estas transferencias como bienes sociales tales como educacin, salud, vivienda, proteccin de la niez, proteccin de la vejez, proteccin laboral, proteccin de la juventud, promocin de equidad de gnero, promocin de equidad tnica, promocin de equidad territorial. Desde luego, asumir que en la base de todo sistema de polticas sociales est el retiro de bienes sociales del mercado no es idntico que asumir que este retiro no tiene un costo econmico. Por el contrario, lo que define la eficacia social o el impacto de un sistema de polticas sociales para reducir desigualdades sociales y eliminar la pobreza, es precisamente tanto la distribucin de los costos de su financiacin progresividad de la financiacin del estado social como la distribucin de sus beneficios esto es, la progresividad del alcance de sus beneficiarios. Si un sistema de polticas sociales es progresivo en los dos sentidos entonces alcanzar impactos fuertes y sostenidos en la redistribucin de las rentas, el poder y el conocimiento dentro de la sociedad. La tradicin de izquierdas sobre polticas sociales se distingue, sea del paternalismo social de tipo conservador sea de corrientes liberales que aplican modelos de mercado a la poltica social, por 4 supuestos de valor que conforman la moderna concepcin del Estado Social de participacin ciudadana: a) El vnculo indisoluble entre acceso a los bienes sociales y cultura de derechos sociales de la ciudadana; b) La bsqueda de universalidad en el acceso de todas/os los ciudadanos a los bienes sociales que es compatible con la focalizacin de acciones y transferencias en tanto sta sea un medio eficaz para mejorar la igualdad de oportunidades y avanzar hacia polticas universales; c) La progresividad de financiacin del sistema de bienestar y la progresividad de sus impactos en la vida de las/os beneficiarias/os de menor nivel socioeconmico o mayor nivel de discriminacin; d) La participacin ciudadana en el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas, esto es, su consideracin como sujetos efectivos 7 y activos de derechos y obligaciones sociales y no como meros receptores pasivos de los beneficios sociales.
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.Por ejemplo en la proteccin de la niez el pasaje del modelo tradicional de Estado Benefactor al Estado Social supone asegurar la transicin efectiva desde la visin tutelar a la concepcin de derechos de la niez siguiendo las pautas de la CIDN la aprobacin del Cdigo de Niez es apenas una condicin formal para ello y su consagracin en las polticas, acciones y sistemas de gestin de las polticas. Similar es el caso del reconocimiento de los derechos de los estudiantes, de acuerdo a sus niveles de madurez, en el proceso educativo cotidiano de la educacin media o de obligaciones y derechos de los familiares de los adolescentes en la vida cotidiana de los centros educativos pblicos en los cuales no existen canales que permitan crear nuevos compromisos entre familias y docentes para el seguimiento de la socializacin de sus hijos. En el caso de los subsidios y transferencias monetarias directas a familias o personas esta concepcin implica contrapartidas individuales claras y evaluables.
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En tercer trmino la renovacin de las polticas sociales hacia la formacin de un Estado Social moderno implica dejar atrs los modelos tradicionales de Estado Benefactor en tres dimensiones relevantes. La primera de ellas, precisamente la cuestin de la participacin ciudadana en las polticas sociales, supone que stas ya no pueden concebirse como una suerte de patrimonio ni de las burocracias especializadas en los sistemas de gestin de las polticas ni tampoco de tecnoburocracias que no pueden sustituir las definiciones mismas de poltica. La segunda dimensin, vinculada a la anterior, implica que tan relevante como el nivel es la calidad del gasto pblico social, la rendicin de cuentas a las/os ciudadanos sea sobre su uso y destino como sobre calidad de gestin y calidad de la oferta de los servicios sociales. La tercera dimensin es el reconocimiento de que todo sistema de polticas sociales debe ser un sistema flexible y abierto a las diversidades socioculturales, regionales, de gnero, de edades y, por otro, que las sociedades contemporneas alientan siempre el surgimiento de nuevas y complejas demandas sociales que exigen su expresin en nuevas generaciones de derechos y su consagracin prctica en trminos de polticas pblicas, calidad de gestin y de ofertas. Por tanto si una estrategia de renovacin de polticas sociales hacia la formacin de un Estado Social moderno debe considerar la creacin de canales de participacin ciudadana y rendicin de cuentas, la mejora permanente de la calidad del gasto, gestin y servicios; la apertura a las iniciativas, creatividad y diversidad provenientes de la heterognea sociedad civil; entonces esta estrategia es inseparable de la democratizacin del Estado por una parte y de la reforma del Estado por otra. En cuarto trmino la renovacin del Estado Social debe concebirse dentro de una orientacin de creacin y ampliacin de nuevas formas de esfera pblica no estatal y estatal. Por otra parte implica disear e implementar tres tipos de transformaciones diferentes que son parte fundamental de toda estrategia de desarrollo social y que por ello implican plazos medios y largos de ejecucin ms all de que medidas inmediatas y de corto plazo son imprescindibles e impostergables en todas las reas sociales del Estado: a) La reforma de la institucionalidad de las polticas sociales que debe entenderse a la vez como reforma del Gobierno 8 o de las capacidades de determinacin poltica efectiva de los lineamientos de cada poltica pblica y como reforma de los organismos pblicos que aseguren la implantacin de canales efectivos de participacin ciudadana, de rendicin de cuentas y control de los usuarios de los servicios 9 .
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. Ejemplos de Reformas Institucionales a nivel del Gobierno de las polticas sociales no discutidas y menos iniciadas en Uruguay son la reforma de la Ley de Emergencia de la Educacin de 1985 que determin la forma del actual Gobierno de la Educacin a nivel de la ANEP as como la nunca discutida inutilidad funcional del Ministerio de Educacin y Cultura en el funcionamiento real de nuestras polticas pblicas educativas o culturales. La ausencia de un sistema de gobierno coherente del conjunto de entes autnomos y programas pblicos orientados a la niez, la adolescencia y la juventud. La insuficiencia de las actuales capacidades polticas y tcnicas del Ministerio de Salud Pblica para regular tanto la actual realidad catica de los diferentes subsistemas de salud como un eventual proceso de transicin hacia un sistema nico de salud. La falta de concrecin del mandato constitucional de 1967 que establece la creacin de una verdadera OPP Social. La ausencia de un Gobierno coherente capaz de determinar con claridad los lineamientos de las polticas pblicas sociales de vivienda orientadas a la reduccin de la pobreza y las desigualdades sociales que se ha expresado desde 1992 en la superposicin de competencias entre el BHU, el MVOTMA, y recientemente el programa PIAI dependiente de Presidencia de la Repblica. La parlisis de los programas de inversin de estos tres mbitos institucionales a partir de 2002 no es excusa sino que podra haber configurado una oportunidad para la puesta en prctica de un verdadero proceso de reingeniera institucional de la estrategia social para reducir la explosiva segregacin socio espacial que experimenta el Uruguay. 9 . Como sealamos los cambios de la institucionalidad al nivel del gobierno o la conduccin poltica de las reas sociales, aunque analticamente diferentes, son inseparables de la eficacia de cambios institucionales que garanticen participacin ciudadana, de actores de la sociedad civil, de usuarios de los servicios. Los ejemplos seran mltiples, sin embargo es preciso tomar en cuenta que los expertos y las culturas corporativas perciben siempre como amenazas los cambios democratizadores de las polticas, an al costo de su desciudadanizacin. Estas tensiones suelen ser falsas, por ejemplo las familias no pueden intervenir en currcula o pedagoga de un centro educativo pero s en toda la socializacin extracurricular de los jvenes y adolescentes cuyo rebote motivacional en el rendimiento curricular est probado.
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b) La reforma de la gestin o de las organizaciones que en teora sirven de soporte de las polticas pblicas pero que en la prctica perduran ms all de los cambios en las orientaciones de las primeras. En el caso de las reas sociales del Estado estas reformas son la gran asignatura pendiente de los ltimos 20 aos de democracia y en el futuro exigirn tanto fuertes cambios de los sistemas de incentivos o de premios y castigos dentro de las organizaciones pblicas como la extensin de lecciones exitosas de reformas estratgicas al nivel de algunas empresas pblicas. c) La reforma institucional de la poltica y las relaciones entre el funcionamiento y la financiacin del sistema de partidos, las grandes instituciones del Estado como el Parlamento y las mquinas del Estado en s mismas 10 . Esta reforma resulta estratgica para la mejora de la calidad de las instituciones y es la contrapartida lgica tanto de una reforma de calidad de las burocracias incompletas del Estado como de las nuevas demandas sociales que reclaman cercana y transparencia de la gestin partidaria en todos los niveles del Estado.
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En quinto trmino, sin embargo, renovar la tradicin del viejo y obsoleto Estado Benefactor, no supone renunciar al legado mismo del estado de bienestar 11 sometido al doble ataque de la derecha neoliberal o conservadora y de la izquierda posmoderna. En el caso uruguayo de los ltimos 30 aos, incluyendo el perodo abierto desde la recuperacin democrtica de 1985, la vieja tradicin de estado benefactor experiment, como lo discutimos enseguida, una creciente degradacin y una catica combinacin con las nuevas oleadas de poltica social focalizada. Pero la salida de este proceso de degradacin y prdida de funcionalidad no consiste en la abolicin de su legado que supone un imposible retorno al siglo 19, arrojar a la cuna con el beb adentro. El legado de las polticas sociales y los derechos sociales de ciudadana es el resultado, entre nosotros, de la confluencia de un rico arco de luchas sociales, puesta en prctica de polticas pblicas y tradiciones de progreso que van desde el cristianismo social al anarquismo pasando por el socialismo, diferentes vertientes del marxismo y desde luego el gran impulso del primer batllismo o el nacionalismo progresista.
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. En Amrica Latina las organizaciones pblicas, como lo discutimos en detalle ms adelante, jams siguieron el modelo burocrtico weberiano en su acepcin tcnica. El particularismo no es idntico a clientelismo partidario y no fue ni es exclusivo de la presencia de los partidos en las mquinas del Estado sino tambin parte de la propia cultura de los cuerpos de funcionarios no partidarios. Las ineficiencias de las organizaciones pblicas en Amrica Latina y Uruguay no se deben especialmente al peso de los partidos en el Estado sino a la falta de legitimidad, transparencia y racionalidad de su papel en las mquinas estatales. En el Reino Unido, pas con una vigorosa tradicin burocrtica de civil service, el premier Tony Blair por ejemplo slo pudo nombrar 44 cargos de confianza en la administracin. Por el contrario en el Estado Espaol, con una tradicin y cultura diferente en las administraciones pblicas, ms similar a la nuestra, por ejemplo el Partido Popular realiz, como parte de su campaa y con absoluta normalidad, un Congreso exclusivamente con los 2.500 cargos polticos que tena en las administraciones centrales. La sustitucin de los funcionarios polticos en estos cargos por los nuevos funcionarios designados por el PSOE ha sido un proceso vivido con absoluta normalidad por la opinin pblica espaola. Al mismo tiempo los funcionarios polticos del Estado espaol tienen la obligacin de cursar estudios gerenciales y de polticas pblicas en la Escuela de Gobierno (bsicamente para cuadros de todos los partidos polticos) del mismo modo que los funcionarios administrativos no partidarios o burocrticos cursan estudios en el equivalente espaol de la ENA francesa. El caso espaol combina el reconocimiento de la realidad de partidos fuertes en la administracin pblica, con la calificacin de sus cuadros, transparencia, alta legitimidad social y alta racionalidad en la gestin pblica. Por el contrario en los casos del Uruguay y Amrica Latina la negacin u ocultamiento esquizofrnico del peso real de los partidos produce una alta irracionalidad en el conjunto de la gestin pblica y un distanciamiento considerable de una opinin pblica crecientemente desconfiada por la falta de reglas de juego claras y sobre todo realistas. 11 . Las vueltas de la vida. Al momento de la redaccin de la versin final de este borrador la informacin sobre la 45 Asamblea Anual del BID seala que los gobernadores del BID han planteado como prioridad estratgica de la orientacin crediticia del Banco el fortalecimiento y la recuperacin de la nocin de Estado de Bienestar. No hace falta recordar que a comienzos de la dcada del noventa y durante la dcada del 80 eran las polticas sociales residuales (orientadas hacia quienes se cayeron del mercado), luego las estrategias de polticas sociales compensatorias (de los costos de los ajustes estructurales) o la privatizacin de servicios sociales el eje de las recomendaciones de los organismos multilaterales.
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La crtica de la izquierda posmoderna postula que la herencia de estado de bienestar sera propia de una era keynesiana perimida, una sociedad ya fragmentada pero que en su pasado desconoci diversidades de gnero, etnia, edades, localismos y que tendera a expresarse en nuevos movimientos sociales. Por lo general la crtica no alcanza el mismo rigor para discutir el papel de las organizaciones no gubernamentales, por ejemplo, ni tampoco se hace cargo que en las sociedades avanzadas (no slo el modelo de la Unin Europea o los pases nrdicos) la cohesin social en el trabajo y la eficacia de los sistemas de polticas sociales siguen siendo centrales en los procesos de redistribucin de la renta y crecimiento econmico sostenible. Tampoco toma nota de la leccin reciente de los pases emergentes exitosos que, junto a polticas activas de insercin en el mundo, han invertido e invierten de manera consistente en el potencial de sus recursos humanos y la reduccin de las desigualdades y la pobreza. Trabajo, mercado y reconocimiento de diversidades son inseparables de la lucha y negociacin por la distribucin de la renta y el poder entre clases y amplios sectores sociales. La forma progresista de actualizar tales relaciones de poder en direccin de la equidad se llama Estado Social. En una perspectiva de izquierda este es el costo que debiera pagar el capital para transferir renta hacia los sectores sociales subalternos. Otra cosa es el papel que ha de asignarse y corresponde a las entidades de la sociedad civil y a la participacin ciudadana en el diseo, ejecucin, monitoreo y evaluacin del sistema de polticas sociales. Lo que define la perspectiva de un Estado Social moderno es la promocin de una ciudadana activa y no una lgica asistencialista y paternalista que destruye la autonoma de los sectores populares y la autonoma de los individuos. Pero ste es tambin el camino largo de construccin de ciudadana y condiciones para el ejercicio de autonoma crtica de los individuos, que presupone, como sealamos, reformas estructurales de la gestin, la institucionalidad de las polticas sociales y el papel de los partidos en la administracin pblica. 4. Hiptesis sobre la estrategia de desarrollo social desde la recuperacin democrtica. Existe una discusin abierta sobre la va uruguaya de desarrollo despus de la recuperacin democrtica. Algunas hiptesis han sostenido que en el contexto democrtico abierto en 1985 condicionado por una dinmica competencia interpartidaria y un grado muy alto de activacin de fuerzas sociales herederas de la tradicin de welfare del pas como el movimiento sindical, los movimientos de jubilados y pensionistas, el movimiento estudiantil o el cooperativismo el Uruguay combin una estrategia gradualista de estabilizacin, reformas tambin graduales de orientacin al mercado con una estrategia que preserv lo fundamental del legado del estado benefactor construido durante la primera mitad del siglo 20 y alcanz logros relevantes en la reduccin de las desigualdades y la pobreza. Ms all de los cambios de gobierno el pas habra implementado una estrategia de desarrollo social universalista sobre la base de una gestin negociada de los costos de los ajustes, el aumento sostenido del gasto pblico social y diferentes tipos de reformas sectoriales de polticas sociales que fueron compatibles con una media alta, para la historia econmica del Uruguay, de crecimiento del producto. Esta configuracin aproximara as el caso uruguayo a un modelo de socialdemocracia moderna perifrica y relativamente exitosa en su insercin en la globalizacin. Nuestra primera hiptesis es que, sin perjuicio de la orientacin de algunas de las reformas sectoriales, los 4 gobiernos que sucedieron a la dictadura militar no fueron capaces de implementar una estrategia coherente de desarrollo social. Por un lado el gradualismo tuvo el efecto de atenuar y diferir en el tiempo el impacto de la acumulacin de los costos de algunas de las reformas de mercado y procesos de reestructuracin productiva, por otro la preservacin del esqueleto del diseo institucional y los sistemas de gestin del viejo welfare permiti tambin encubrir el achicamiento de su base de beneficiarios y su inadaptacin funcional para afrontar los nuevos problemas sociales de exclusin que se fueron creando.

Cierto que no era no es ni ser sencillo construir la sustentabilidad de un Estado Social universalista y de participacin ciudadana en el marco de la doble restriccin que impone la estructura demogrfica y la completud de la segunda transicin demogrfica del Uruguay y el atraso de la estructura productiva o la ausencia de elites empresariales capaces de liderar procesos de crecimiento dinmicos. Pero los 4 gobiernos de los ltimos 20 aos adems basaron la financiacin del welfare restringido en un sistema impositivo altamente regresivo o inequitativo en cualquier comparacin internacional pero eficiente en la ejecucin de ajustes fiscales - con lo cual el conjunto de las polticas sociales de los ltimos 20 aos tendieron a combinar cada vez ms regresividad en los egresos 12 o gastos transferidos a sus beneficiarios con regresividad en la recaudacin de los ingresos.
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En la base de todo sistema verdadero de welfare existe un Compromiso Social entre clases o amplios sectores sociales (no necesariamente explcito) especfico organizado en torno al trabajo y el mercado. Las tensiones entre la acumulacin de capital y redistribucin de la renta en el marco de economas de mercado con Estados reguladores podrn exigir la actualizacin de contenidos, ejes o los actores de tal compromiso pero si existe welfare verdadero debe entonces existir un ancho compromiso social de vocacin universal, progresividad de beneficiarios y progresividad de financiacin. En Uruguay el compromiso social de la integracin en torno al trabajo ya inviable en el marco del modelo sustitutivo de importaciones se rompi durante la dictadura militar. Y en los ltimos 20 aos no fue reemplazado. A la fractura de la integracin por el trabajo se agrega ahora la fractura del contrato de la integracin urbana en un contexto de transformacin y distribucin desigual de los costos de los cambios de las familias. Como contrapartida los partidos de gobierno tampoco lograron construir un modelo de desarrollo de orientacin hacia fuera exitoso y fundado en la maduracin creciente de las fuerzas productivas endgenas. Este desafo es el costado econmico de las polticas activas de desarrollo econmico dentro del proceso de institucionalizacin que la poltica de un Gobierno de izquierda deber asumir para la formacin del nuevo contrato social por el desarrollo.

II. Gasto pblico social, crecimiento y democracia desde la recuperacin democrtica de 1985.
UNO. Nuestra hiptesis central es que, desde la recuperacin democrtica de 1985 hasta el
presente, el sistema poltico del Uruguay y los partidos que bien se alternaron bien integraron diferentes modalidades de acuerdos o coaliciones de gobierno no se plantearon una estrategia coherente de desarrollo social para el pas. Hubo enfoques y ensayos de polticas sociales con sesgos diferentes de acuerdo a los sellos particulares que imprimieron los diferentes gobiernos, tambin estrategias por defecto que consideraron que el crecimiento econmico generado en el marco de la estrategia de apertura volvan subsidiarias y compensatorias a las polticas sociales e innecesarias las estrategias autnomas y coherentes de desarrollo social, hubo tambin sesgos asociados a la influencia de los cambios de las sucesivas agendas tecnocrticas definidas en los organismos multilaterales de crdito. Pero en su conjunto los 4 gobiernos democrticos posteriores a 1985 y los partidos polticos que los sustentaron no definieron un consenso o compromiso social de medio y largo plazo fundado en prioridades claras y estructurales en las reas sociales del Estado. A pesar de cambios en polticas sectoriales de importancia los gobiernos posteriores a 1985 no reciclaron ni menos an renovaron la herencia de estado benefactor que el Uruguay construy durante la primera mitad del siglo 20 pero tampoco adoptaron enfoques liberales integrales de poltica social que habran supuesto su desmantelamiento o reformas orientadas a la financiacin por el mercado (pautas del modelo chileno de la era Pinochet) o de la agenda reformista del Consenso de Washington (Williamson, 1990).
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. Obviamente con notables excepciones como la poltica educativa.

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Es posible afirmar que no existi la intencionalidad poltica bsica para definir una estrategia de desarrollo social intertemporal coherente. Pero en parte esto se debi a que el Uruguay postdictadura reafirm su cultura de bienestar social y tradiciones de participacin y ciudadana social pero tambin vetos corporativos y presin neocorporativa en el marco de un Estado sensible a mediaciones partidarias de representacin de intereses y basado en burocracias incompletas y tambin particularistas. En parte la estabilidad institucional y cultura democrtica de Uruguay en Amrica Latina 13 hizo que los gobiernos democrticos cabalgaran a medio camino ms all de voluntades de elites gobernantes de imperativos de reforma econmica tpicas de los noventa en A.L. como privatizaciones masivas y sus parientes en polticas sociales (privatizacin y descentralizacin de servicios sociales) y los vetos de actores polticos, sociales y corporativos a iniciativas de desmantelamiento de la tradicin del welfare. Una estrategia de desarrollo social de medio-largo plazo, sustentable en el tiempo, autnoma de los ciclos econmicos, orientada por objetivos de universalidad, progresividad del gasto pblico social, reduccin de desigualdades sociales y promocin de participacin y control ciudadano no resulta una rareza 14 , ms an, resulta un imperativo en pases con la estructura demogrfica del Uruguay y su nivel de desarrollo de las fuerzas productivas o, si se quiere, una condicin tan necesaria - no suficiente - como la estabilidad econmica para el logro de un desarrollo humano sostenible y continuo.
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DOS. Desde 1985 hasta 2003 en la comparacin con Amrica Latina Uruguay mantuvo un
nivel elevado y creciente de gasto pblico social (GPS de ahora en adelante) medido como porcentaje del PBI. Este proceso se explica por la competencia interpartidaria, la capacidad de la izquierda para aglutinar amplias coaliciones sociales de veto de reformas liberales y tambin por algunas polticas sectoriales que incluso, como en la educacin, fortalecieron la tradicin estatalista y centralista del viejo welfare uruguayo.
. El estudio de todas las series de opinin pblica de los pases de la regin sobre democracia y adhesin a valores e instituciones democrticas provenientes, entre otros, de fuentes como el Latinobarmetro, es absolutamente contundente al respecto de la comparacin de Uruguay en la regin en el sentido de la vigorosa cultura poltica democrtica del Uruguay. 14 . El proceso iniciado en Espaa a partir de los Pactos de la Moncloa de 1977 inaugur una cultura de pactos duros de modernizacin y creacin de un verdadero estado de bienestar moderno. Por ejemplo Przeworski y Maravall, 1993, mostraron que en el caso espaol las estrategias de estabilizacin, equilibrio fiscal y reconversin industrial no slo resultaron compatibles sino que se asociaron exitosamente con los Compromisos Sociales bsicos de mejora de la renta mnima, implantacin de una cobertura universal de la salud, mejora sustancial de la educacin pblica en su cobertura y calidad, proteccin social de las familias, mejora de las pasividades y pensiones. La comparacin de los resultados sociales de la Inglaterra thatcherista de los 80s con la Espaa del mismo perodo es tambin concluyente. Es evidente que la integracin en la Unin Europea impone a sus socios metas elevadas en materia de proteccin social (UGT, 2003. Proteccin Social : Espaa y la Unin Europea) y que los fondos estructurales jugaron tambin un rol decisivo en los resultados. Los gobiernos del PP provocaron una cada relativa, en comparacin con los pases de la OCDE, de la inversin social de Espaa an dentro de niveles muy altos de gasto pblico social en comparacin con el Uruguay. El programa del PSOE en la campaa de 2004 combin continuidad de la poltica econmica de mercado, de perfil activo y regulatorio, con aumentos sustanciales del gasto pblico social en educacin y otras polticas sociales como la vivienda. El cambio de agenda en Amrica Latina, luego del fin del Consenso de Washington, se evidencia, por ejemplo, en el documento del Banco Mundial (febrero 2004) Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: Ruptura con la Historia? que no slo propone una ruptura con la historia en Amrica Latina sino tambin en el pensamiento del propio B.M. El B.M. seala el alto costo de las desigualdades sociales para el desarrollo econmico. Para reducir desigualdades sociales en primer trmino propone alcanzar equidad en el acceso a activos productivos y a la educacin. En segundo trmino regulaciones y proteccin a los trabajadores para equilibrar la flexibilidad laboral. En tercer trmino mejoras de la capacidad redistributiva de los Estados mediante reformas fiscales progresivas con impuestos a las rentas y propiedades o subsidios con contrapartidas para los sectores ms vulnerables. En cuarto trmino propone reformas institucionales que aseguren mayor eficiencia de gestin y capacidad de inclusin de las voces de los sectores pobres o discriminados en las polticas pblicas.
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El nivel, magnitud y destino del GPS 15 en la comparacin latinoamericana se vincula a variables domsticas e histrico estructurales, tradiciones de ciudadana social y estructuras demogrficas. Sin embargo Uruguay no se ubic entre los pases ms dinmicos en el aumento del GPS dentro de Amrica Latina.
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En el conjunto de Amrica Latina desde la dcada del 90 y hasta la crisis de 2001 - 2002, de acuerdo a la Cepal 16 , el Uruguay mantiene junto con la Argentina, Brasil, Costa Rica, Panam, Chile y Bolivia un peso relevante del GPS como porcentaje del PBI. El crecimiento y magnitud del peso del GPS en el producto se asocia con variables domsticas, construcciones histricas, matrices de bienestar social y tradiciones de ciudadana social. Este fue el perfil de desarrollo social ms alto e integrado de los pases del sur de Amrica Latina y de Costa Rica o Cuba en Amrica Central y el Caribe. Las variables polticas, empero, en particular los regmenes burocrtico autoritarios y las dictaduras militares de las dcadas del 70 y 80 17 y sus estrategias econmicas jugaron un papel relevante en la cada de niveles anteriores de gasto pblico social. Estas cadas ya fueron precedidas Uruguay - por el largo proceso de descomposicin del modelo sustitutivo de importaciones y estancamiento de la dcada del 60 o en Brasil por una dictadura modernizante que asumi un proyecto de industrializacin fordista en un contexto de alto crecimiento excluyente que oper un proceso de concentracin de la renta indito. En todos los casos las coyunturas de recuperacin y consolidacin democrtica se asociaron a recuperaciones y crecimientos del gasto pblico social (Argentina en 1983, Brasil y Uruguay en 1985, Chile en 1990).
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Gasto Pblico Social como Porcentaje del PBI. 2000 2001* Fuente : Cepal Panam 26.5 Uruguay 23.5 Argentina 21.6 Brasil 19.9** Costa Rica. 18.2 Bolivia 17.9 Chile 16 Nicaragua 13.2 Mxico 10 El Salvador 4.2 Amrica Latina 13.8 **Brasil : 1996 1997.

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. Es evidente que existen diferentes modalidades y fuentes de financiacin, no siempre provenientes del Estado, de programas o polticas de fines sociales, incluso progresivos. Un caso en Uruguay es el de la financiacin actual del sistema de salud si consideramos que an con un sesgo fuerte hacia la cobertura de clases medias y altas las IAMC forman parte de los efectores del conjunto del gasto social en salud. Las estimaciones de gasto en salud de Uruguay, por ejemplo medido en porcentaje del PBI, obviamente varan sustancialmente cuando se considera la totalidad de las fuentes de financiacin. Por ejemplo, ver Propuestas de reforma en salud y equidad en Uruguay : redefinicin del Welfare State?; Myriam Mitjavila, Jos Fernndez, Constanza Moreira, en Cadernos de Saude Pblica, Ro de Janeiro, 2002, sobre el que regresamos ms adelante. Por otra parte la discusin sobre focalizacin e instrumentos de focalizacin tambin est condicionada por los niveles de pobreza e indigencia que variando con el tiempo poseen fuerte incidencia no slo para la medicin de la progresividad del gasto sino para determinar, en un momento particular, las decisiones estratgicas de diseo de un sistema institucional de poltica social. La consideracin del papel de las IAMC, por ejemplo, y una apuesta fuerte y durable a la cobertura estatal directa se vinculan a estas discusiones; lo mismo sucede con el logro de objetivos de reduccin de la pobreza a travs de Escuelas Pblicas inscriptas en un marco universal de poltica social o de agentes pblicos de gestin privada social como los CAIF. En todos estos casos tambin se plantea el dilema de Hirschman 1970 sobre la voz y la salida, cuando los sectores medios y altos vacan o abandonan servicios pblicos que se universalizan pero que, en ese proceso, pierden calidad o cuando su nivel de calidad no se eleva a la misma velocidad que su cobertura. 16 . Panorama Social de Amrica Latina 2002 - 2003. Cepal. Resumen. 17 . Asociadas a la denominada crisis de la deuda en el tiempo que Enrique Iglesias llam dcada perdida.
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Gasto Pblico Social per cpita del PBI en dlares. 2000 2001* Fuente : Cepal Argentina 1550 Uruguay 1494 Brasil 936 ** Chile 936 Panam 853 Costa Rica 689 Mxico 458 Venezuela 402 Nicaragua 61 Amrica Latina 540 **Brasil : 1996 1997.

Como ilustracin de la evolucin del peso porcentual del GPS en el PBI de Uruguay cabe sealar que : a) Antes de la instauracin de la dictadura militar el peso del GPS en el PBI alcanzaba un 16.7% (1972) y al finalizar (1984) haba cado al 13.6%. En particular el peso de la seguridad social cay del 12.8% al 11.1%. El peso del gasto pblico total en la educacin cay desde el 2.3% al 1.4%. El peso del GPS en salud cay del 1.1% al 0.8%. b) A partir de la recuperacin democrtica se produce un aumento gradual del peso del total del GPS en el PBI que alcanza el 16.8% en 1990, recuperando as el nivel anterior a la dictadura militar y con un crecimiento liderado por el GPS en educacin y salud que alcanzan respectivamente un peso de 2.5% y 2.9% mientras la seguridad social (antes del plebiscito de reajuste de las pasividades de 1989) se mantiene estable en un 11.1%. c)Durante la dcada del noventa y hasta 2000 el GPS continu el crecimiento de su participacin en el PBI subiendo gradualmente desde el 16.8% hasta el 23.5% en 2000. Sin embargo el liderazgo de este crecimiento porcentual del peso del GPS en el PBI y en realidad el propio crecimiento se explica por el aumento porcentual de la seguridad social en el PBI. 18
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TRES. La implementacin gradual de los programas de estabilizacin y los ajustes fiscales por
una parte y la presin de las organizaciones de jubilados y pensionistas por otra permitieron la combinacin de una paulatina reduccin del dficit fiscal con un incremento paulatino del GPS desde inicios hasta la primera mitad de la dcada de los noventa. Dos lecciones positivas del proceso poltico abierto desde la recuperacin democrtica son que un rgimen democrtico que logra altos niveles de institucionalizacin del conflicto social y la competencia poltica interpartidaria como el uruguayo permiti la compatibilidad de una reduccin sostenida, aunque irregular, del dficit fiscal con el aumento sistemtico del gasto pblico social 19 lo que constituye un logro no menor en el contexto de la segunda mitad de los ochenta.
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. Seguimos aqui los datos de elaboracin propia de Quijano, Jos Manuel y Bonino, Mara en: Social Policies and Development uruguayan case : challenges and proposals. Diciembre de 2003. Que toma en cuenta el estudio de Hugo Davrieux sobre el gasto pblico social entre 1972 y 1984, los datos de Cepal hasta 1998 y de OPP para 2000 y 2001. 19 . Esta constacin fue la que llev a algunos autores, hacia 1993, a incluir, con dudas y como hiptesis, al caso uruguayo entre aquellas vas socialdemcratas que combinan reformas econmicas orientadas al mercado, logros de la estabilizacin en marcos de transicin democrtica con orientaciones fuertes hacia el Estado Social de tipo universalista y fortalecimiento de la ciudadana. Reformas Economicas em Democracias Recentes : Uma Abordagem Social Demcrata, Luis Carlos Bresser Pereira, Jos Mara Maravall y Adam Przeworski; Revista Dados, Vol.36,no 2, Ro de Janeiro, 1993.
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En efecto, el crecimiento gradual del GPS entre 1985 y 1998 coincide con una reduccin gradual del dficit fiscal desde 6.5% del PBI en 1985 hasta 1% en 1998 con picos de aumento considerable del dficit en los aos electorales de 1989 (alcanza nuevamente 6.5% del PBI) y 1994 (- 3%) cuando ya empiezan a afirmarse los resultados del gradualismo estabilizador. Desde luego las variables de estrategia poltica inciden en la conducta fiscal de los diversos gobiernos y, junto a los programas econmicos que adopta cada uno de ellos, juegan su papel en los incrementos y bajas del dficit. Por ejemplo 1992 a mitad de la administracin Lacalle muestra un saldo fiscal positivo de 0.5, pero en 1993 y 1994 el dficit vuelve a crecer aunque ya sin alcanzar el punto de partida de 1985. Lo mismo sucede en 1999 cuando el gobierno afront el nuevo escenario de balotaje. El peso porcentual del GPS en el PBI crece, con excepcin de una cada en 1987, sistemticamente todos los aos del ciclo 1985 1998 y se estabiliza entre 1999 y 2001 20 . Sin embargo si la mejora del nivel del GPS y de los niveles de ingreso del perodo 1985 1989 se asocia al clima creado por los compromisos surgidos de la CONAPRO y a la poltica socialdemcrata de relaciones laborales del ministerio de Fernndez Faingold estas tendencias experimentan cambios de importancia a partir del inicio de la dcada del noventa.
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CUATRO. El peso del crecimiento y la participacin del GPS en el PBI, a partir de 1990,
recay sobre la seguridad social. La reforma mixta de la seguridad social de la segunda administracin de Sanguinetti agrav a corto plazo el costo de la seguridad social y contribuy a incrementar su peso en el conjunto del GPS.
En porcentajes 1990** 1998** GPS/PBI 16.8 22.8 Educacin 2.5 3.2 Salud 2.9 2.8 Seguridad Social 11.1 16.3 Fuente : Quijano y Bonino, en ob. cit. *Fuente : OPP. ** Fuente : Cepal. 2000* 23.5 3.3 2.7 16.9 2001* 23.5 3.5 2.7 16.9

El aumento del peso de la seguridad social en el GPS a partir de 1990, que crece desde el 66% al 72 80 % del total del GPS, se explica por la accin de las organizaciones de jubilados y pensionistas en la campaa electoral de 1989 y la abrumadora victoria plebiscitaria de la reforma constitucional que estableci el reajuste cuatrimestral de las pasividades por encima de la inflacin, de acuerdo al ndice Medio de Salarios y no al salario mnimo nacional (uno de los ms bajos de Amrica Latina). Existen diferentes evaluaciones sobre el impacto social de esta reforma ciudadana o neocorporativa segn el enfoque adoptado ante la cual todos los partidos polticos resultaron receptivos y favorables. Tambin sobre la reforma estructural mixta de la seguridad social puesta en marcha durante el segundo gobierno de Sanguinetti, sobre la progresividad y regresividad del impacto del gasto de seguridad social en Uruguay y sobre la erosin del sistema de seguridad social a partir del ciclo econmico crtico 1999 - 2003. La restriccin impuesta por la baja relacin activos 1.9 pasivos 1 es muy fuerte. Agravada por la actual estructura de la PEA y por la ausencia de polticas de desarrollo de la dispora o de polticas de poblacin en general. Slo estrategias de vertebracin de las comunidades uruguayas en el mundo y polticas de aumento de la productividad son determinantes para promover un nuevo pacto intergeneracional de distribucin del gasto pblico social y tambin de garantizar su financiacin.

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. En Nuevos Desafos para la Equidad en Uruguay, Ruben Kaztman, Fernando Filgueira y Magdalena Furtado. Revista de la Cepal. No 72. Diciembre 2000.
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Es preciso destacar cuatro rasgos estructurales que definen fuertes restricciones de partida para el diseo de cualquier estrategia de desarrollo social y renovacin de un Estado Social universalista y de participacin ciudadana en Uruguay. El primero refiere a que Uruguay ha completado ya su segunda transicin demogrfica y que es, al decir de Susana Prates, una sociedad vieja en una nacin joven. En trminos de la estructura de edades de la poblacin mientras el 17.2% de la poblacin del Uruguay es mayor de 60 aos en Amrica Latina el promedio es de 8.1% y, por otra parte, el promedio de la esperanza de vida se acerca al de los pases de la OCDE. Adems, y sin perjuicio de los dramticos picos emigratorios, el Uruguay experiment en los ltimos 40 aos su transformacin en un pas de alta emigracin de poblacin joven y activa sin por eso convertirse hasta el presente en una sociedad de dispora (que implica requisitos exigentes de autoidentificacin nacional con el pas de origen y comunidades vertebradas fuera de la jurisdiccin territorial del estado nacin) ni crear nuevas polticas pblicas orientadas a la emigracin. El segundo, que hace de Uruguay uno de los casos excepcionales en el planeta, es que si bien su ingreso en la tercera transicin demogrfica y su completud de la segunda transicin anticipa tendencias que sobrevendrn dentro de algunas dcadas en el resto de los pases de Amrica Latina, hoy esta estructura demogrfica se asocia a pases de desarrollo econmico maduro con estructuras industriales y sectores cientfico tecnolgicos de punta mientras la especializacin productiva de Uruguay contina basada como hace un siglo en la exportacin de commodities de bajo valor agregado. El tercero refiere a la evolucin de la relacin activos pasivos. En la dcada del 50 la relacin activos - pasivos era de 5 a 1, en la dcada del 60 la relacin pas a 3 a 1. En la dcada del 90 la relacin fue de 1.9 activos por 1 pasivo y por tanto : la sustentacin del desarrollo queda entonces en manos de una P.E.A cada vez menos dotada de capital humano calificado y menos accesible a los pobres. Cambios econmicos estructurales pueden producir efectos en la estructura de la P.E.A. o reducir la informalidad pero es difcil que alteren la relacin activos pasivos si no se acompaan con la puesta en marcha de nuevas polticas de desarrollo de la dispora o creacin de dinmicas, polticas de poblacin y ocupacin del territorio que induzcan atraccin de contingentes de uruguayos emigrados o nuevos inmigrantes de otros pases. Sin embargo la otra clave de la reduccin de esta restriccin estructural consiste en que polticas coherentes aseguren aumentos sustanciales de la productividad de los activos. El cuarto factor que hoy se aprecia como estructural dados los cambios del mercado de trabajo durante la dcada de los noventa y el avance de la informalidad y la evasin es la baja de la relacin entre cotizantes y prestaciones desde 1.33 en 1994 a 1998 para caer a 1.28 en 2000, 1.25 en 2001 y 1.20 en 2002. Estos factores estructurales no tienen ni la misma dureza ni el mismo nivel de restriccin de las polticas sociales y de la sostenibilidad del desarrollo del pas a largo plazo. Algunos pueden sufrir modificaciones a partir de polticas que gestionen con claridad estratgica los impactos de un crecimiento autosostenido, pero de hecho todos plantean desafos estructurales profundos y duraderos para el conjunto de la agenda de polticas de desarrollo del Uruguay de las prximas dcadas.

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CINCO. La financiacin del conjunto del GPS es una de las ms regresivas tanto en la comparacin con Amrica Latina como en la comparacin internacional en un marco de elevada 21 presin fiscal comparada .
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En el caso de los problemas de financiacin de la seguridad social se destacan, junto a la cada sistemtica de los cotizantes (agravada en la crisis 1999 2003) y de su peso en la contribucin a la financiacin total del sistema, la incidencia de las rebajas de aportes patronales y las transferencias hacia las AFAPs. El cambio de la estructura de financiacin del sistema de seguridad social ha supuesto la cada desde el 82% de aportes de cotizantes en 1990 hasta el 48% en 2002 mientras que el 52% restante se sustenta en la recaudacin tributaria regresiva sostenida por todos los contribuyentes, an quienes carecen de todo tipo de proteccin social y la asistencia financiera del gobierno central 22 . El estudio de Grau y Lagomarsino 23 muestra de modo contundente por un lado que el peso de la estructura impositiva descansa sobre los hogares ms pobres y por otro que el Uruguay presenta una de las estructuras impositivas ms regresivas del mundo.
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Mientras en Uruguay los impuestos a las rentas y la propiedad apenas alcanzan algo ms del 30% sobre el total de la recaudacin, en el promedio de Amrica Latina y Europa del Este se acercan al 40%, en Asia al 45%, en los pases de la OCDE al 80% y en los Estados Unidos superan el 90%. En este sentido el referido mix que Uruguay adopt desde la recuperacin democrtica a partir de reformas de estructura liberales 24 iniciadas durante la dictadura militar entre gradualismo de la estrategia de estabilizacin, liberalizacin financiera, ajustes fiscales con aumento de la presin tributaria, baja del gasto corriente del Estado y crecimiento del peso del gasto pblico social orientado a la proteccin de la poblacin adulta mayor tuvo su contracara en la fuerte regresividad de la financiacin del GPS.
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. Social exclusion, Social isolation and Distribution of Income, Case papper, No 12, Londres, London School of Economics, 1998, Barry B. No cabe duda que la conformidad con altos impuestos permite elevar el gasto pblico social y las prestaciones sociales, al mismo tiempo, disminuye el margen de los sectores de altos ingresos para la adquisicin de servicios privados y el abandono de servicios pblicos de cobertura universal. Este argumento citado por Katzman, Filgueira y Furtado en Desafos, ob.cit. que tambin es vlido para el uso y la apropiacin de los espacios pblicos propone uno de los ejes centrales de Pactos estructurales dentro del proceso de diseo de un nuevo Compromiso Social entre empresarios Estado partidos polticos movimiento sindical y el conjunto de las fuerzas sociales representativas del mundo popular necesario para la sustentabilidad de un Estado Social moderno y renovado. Tambin hay que subrayar que no existe en Uruguay experiencia acumulada ni en el sistema de partidos altamente fraccionalizado ni en la cultura poltica ni en las instituciones ni en el campo tcnico dado que la metodologa de construccin de pactos estratgicos es exigente en su componente tcnico ni en muchos agentes sociales en materia de pactos estratgicos en el marco de polticas pblicas. La relacin agentes de mercado Estado ha sido signada por una cultura rentista y el Uruguay nunca institucionaliz an en el contexto de la sociedad de pleno empleo e integracin del neobatllismo las modalidades ms avanzadas de compromiso de clases que suponan contrapartidas entre aumentos de ingresos reales y aumentos de la productividad. Hay tambin debilidad del sindicalismo despus de la dcada del noventa y su creciente concentracin en el sector pblico. Pero siempre resulta imprescindible y posible aprender. En el perodo 1985 2004 lo evidente es que las buenas exhortaciones sobre polticas de estado han sido retricas y en cambio parecen factibles aprendizajes de pactos que deben incluir con claridad disensos y consensos entre actores sociales, agentes de mercado y agentes polticos. 22 . Evaluacin del sistema de seguridad social en Uruguay a 7 aos de su vigencia y Propuesta Alternativa, ERT (Equipo de Representacin de los Trabajadores) del BPS. 2003. 23 . Estructura tributaria : su impacto en la distribucin del ingreso de los hogares uruguayos; Grau, Carlos y Lagomarsino, Gabriel. FCE de la UDELAR en Convenio con el ERT, A.Carbone e ISODE. FCU.2002. 24 . Desde luego tambin hubo pragmatismo y activismo estatal como en las estrategias de promocin de exportaciones no tradicionales que no tuvieron, ms all de sus resultados iniciales exitosos, una coherencia y continuidad de poltica pblica estratgica posterior.
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La regresividad de la estructura tributaria de financiacin del gasto acenta un padrn de redistribucin desigual de los ingresos y constituye un serio desvo de la ruta esperada sea de una socialdemocracia moderna, sea de un desarrollo capitalista maduro. Reformas estructurales fuertes en la financiacin del gasto pblico social cuya implantacin e impactos son siempre graduales e implican riesgos de baja en la recaudacin exigirn, se sabe, crear poderosas capacidades estatales, tcnicas y analticas para desarrollar una paciente labor de orfebrera tributaria en un contexto de fuertes restricciones derivadas del endeudamiento pblico, de alta sensibilidad de los agentes econmicos y, en la medida que implican redefinir reglas de juego 25 , problemas de confianza cuando es imperioso crear un clima para un aumento consistente de la inversin y de la formacin bruta de capital.
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Pero la transicin uruguaya de 2004 2005 tambin podra discurrir en un contexto internacional favorable para el crecimiento, demandante de commodities y que, sumado al duradero shock que dejar la cada estructural que culmin en 2002, plantea tambin inditas oportunidades para reformular nuevas reglas de juego durables y crebles. Para ello no bastar el esfuerzo sustantivo en la mejora de la calidad y los instrumentos de la gestin pblica en materia tributaria sino que ser necesario construir tambin una amplia base poltica partidaria de consenso en torno a estas reformas y avanzar por la ruta de pactos (que incluyen disensos y consensos) claros con los agentes de mercado y los agentes sociales.

SEIS. Si se excluye a la seguridad social (entre 72 y 80% del GPS) el peso del GPS (slo 20 25% de todo el GPS) en el PBI de Uruguay para polticas sociales duras o para las nuevos problemas de exclusin es bajo en la comparacin regional y desde luego con los pases de la OCDE. Esta restriccin de financiacin e inversin social es y ha sido crtica a la luz de los resultados sociales alcanzados. El GPS en educacin fundamental, por ejemplo, an con el aumento de la inversin durante la segunda mitad de los noventa, es bajo tanto en gastos corrientes como en inversin si se le compara con muchos pases de Amrica Latina, con pases que recin ingresan al club del desarrollo como Irlanda y desde luego con los pases de la OCDE. El costo per cpita por estudiante es uno de los ms bajos de Amrica Latina. La relacin entre el salario docente y PBI es baja en la comparacin internacional. Este nivel estable y bajo de GPS en educacin contrasta con la explosin de la matrcula y el proceso de universalizacin de la educacin media (con un crecimiento del 36% en los ltimos 8 aos). El sistema de gestin de la educacin media presenta serias ineficiencias que afectan la calidad educativa.
. El otro problema marco, evidente, del diseo de pactos y del marco global de formacin de un Compromiso Social en un pas pequeo como el Uruguay consiste en que los pactos pueden restringirse, desde luego, exclusivamente a los agentes de mercado local pero no pueden eludir el poder de agentes de mercado altamente internacionalizados como los bancos as como las agencias globales de evaluacin de riesgos y representantes locales de operaciones financieras regionales complejas o inversionistas externos en infraestructuras o en el sector agropecuario por ejemplo adems del papel de superintendencia de metas que desempea el FMI. Una reforma progresiva estructural de la financiacin del gasto pblico de Uruguay con su impacto redistributivo en las rentas y la reduccin de desigualdades podra enfrentar resistencias de algunos grupos internacionalizados organizados en torno al modelo de plaza financiera libre que colaps en 2002. Con todo un anlisis reciente de Daniel Ferrere Lamaison sostiene la compatibilidad entre una plaza financiera de alta competitividad y un sistema de impuestos a las rentas universales. Ello exige determinacin y al mismo tiempo sentido estratgico en la eleccin de los momentos y prioridades. Como contrapartida resulta muy claro que un fuerte reajuste del modelo de desarrollo fundado en la liberalizacin financiera insume tiempos largos, exige ajustes tcnicos muy serios en la DGI y consensos sociales y empresariales amplios de modo de inducir a mejoras sustanciales de la inversin privada externa o local. El desafo ltimo de un eventual Gobierno del Encuentro Progresista Frente Amplio Nueva Mayora ser contribuir a la promocin exitosa de la insercin regional y global de una economa con una fuerte orientacin exportadora capaz de alcanzar mejoras incesantes de la calidad de las fuerzas productivas locales y de ganar posiciones en los mercados a partir del desarrollo cientfico tcnico y la implantacin de sistemas de innovacin en la produccin y los servicios.
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Este comportamiento del GPS neto es crtico si se observan los resultados sociales de la dcada de los noventa, los impactos de la cada estructural posterior que se sabe sern duraderos y pueden suponer la ruptura histrica de la matriz de integracin social que caracteriz la historia del Uruguay moderno. El destino y la calidad del GPS no se orienta a los nuevos sectores excluidos. Existen diferentes estimaciones de la composicin y destinos as como diferentes mtodos de medicin del conjunto del GPS neto y de su peso dentro del PBI. Y adems hay ausencia de informacin en reas relevantes 26 . Para la elaboracin de este borrador no disponemos de datos consistentes y desagregados por rubros del GPS neto.
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Daniel Olesker estima el GPS neto en 8% del PBI 27 : En el Uruguay existe un gasto social muy bajo. Si excluimos las prestaciones a pasivos de la seguridad social que son la devolucin de su ahorro (o el de su generacin), el gasto social en salud, educacin, vivienda, empleo, minoridad, alimentacin entre otros, orilla el 8% del PBI, es decir un orden de 1.600 millones de dlares, lo que equivale aproximadamente a 500 dlares por persona y por ao, lo que es un cifra sustancialmente baja.
TPF FPT

Podemos estimar el total del GPS neto sobre la base de un piso de 6.6% y un techo de 8%. Un modo de evaluar el peso y el nivel del GPS neto en Uruguay es considerar el conjunto de polticas que se orientan directamente a la infancia y la juventud por un lado y por otro a la reduccin de la segregacin socioespacial. Esto es, aquellas polticas directamente vinculadas con los nuevos problemas de exclusin social y fragilidad de la niez, la juventud y las nuevas configuraciones familiares de los sectores vulnerables. Esto incluye primero polticas sociales sectoriales duras como la educacin 28 cuyos beneficiarios directos son los nios, adolescentes y jvenes; segundo polticas orientadas directamente a la infancia y adolescencia y tercero polticas de vivienda y reduccin de la segregacin socioespacial.
TPF FPT

SEIS. Uno. El caso del GPS en educacin fundamental es muy claro. La poltica pblica educativa posee en todas las sociedades impactos sociales estratgicos en la reduccin de la pobreza y las desigualdades pues reduce la brecha de ingresos entre familias y personas y mejora las oportunidades de acceso a empleos. Desde luego incide en la calidad de los recursos humanos para los aumentos de productividad y los desafos de la mejora de la competitividad estructural, en la calidad de la formacin de la ciudadana, y en la calidad de la socializacin en sentido amplio, esto es, de valores y reglas compartidas entre amplios grupos de personas. Adems la poltica educativa cumple funciones asistenciales y de proteccin social directa.
. Al momento de la redaccin de este documento autoridades del Mvotma manifestaron que no disponen y estn tratando de construir por ejemplo de series simples, y mucho menos desagregadas por modalidad de financiacin y tipologas de vivienda, del gasto social en vivienda del Ministerio. Tampoco existen mapas de localizacin de los conjuntos habitacionales lo que, evidentemente plantea problemas previos a la toma de decisiones polticas para un organismo rector que incluye entre sus funciones al ordenamiento y acondicionamiento del territorio. 27 . Daniel Olesker en Las Polticas Sociales y la fragmentacin social. 28 . No incluimos al sistema de educacin superior en el GPS en el estadio actual de requerimientos de escolarizacin para el acceso a empleos, de universalizacin posible en trminos de acceso y egreso de los diferentes niveles y de progresividad del gasto. Desde luego esto no significa que el G.P. en educacin superior no sea decisivo para la promocin de estrategias activas de desarrollo econmico, ciencia y tecnologa, creacin de ventajas competitivas. Por otra parte es incuestionable que el Uruguay tiene otro desafo serio de planeamiento de su futuro en la conduccin poltica y la coordinacin de niveles de la educacin. Un modelo de Universidades de tipo profesionalista liberal es un modelo restrictivo. Debiera esperarse de un sistema de educacin superior, realmente vertebrado con los niveles anteriores de la educacin, algo ms que la formacin no regulada de profesionales liberales formacin que por otra parte alcanza hoy tanto impactos sociales regresivos como se sustenta tambin en un financiamiento regresivo sino tambin de cientficos e investigadores y finalmente de tcnicos de alto nivel cerca pero ms adelante del nivel actual, muy bajo, de desarrollo de las fuerzas productivas del pas. Un sistema cada vez ms democrtico en su acceso al nivel de grados y de mayor calidad en los niveles de postgrados.
TP PT TP PT TP PT

26

18

A. Ahora bien, cual fue el comportamiento del GPS en educacin?. Durante la segunda mitad de la dcada del 90 hasta 2003 hubo un aumento de la inversin educativa bsica, que sigui siendo baja en comparacin con el elevado gasto corriente de ANEP. Pero an as la inversin neta represent un aumento promedio de 0.5% del peso del gasto total de Anep en el PBI en comparacin con el promedio el peso del GPS en el PBI entre 1988 y 1995.
En millones de dlares constantes de 2003 PBI 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 11.584 11.428 11.156 11.484 11.745 11.568 11.914 11.643 12.109 12.664 13.064 12.517 12.244 11.934 11.097 12.117 ANEP Inversiones 13 17 15 18 20 40 27 29 25 27 28 29 21 18 18 30 ANEP Gastos de funcionamiento total 233 230 216 209 211 236 211 202 257 276 267 293 287 302 287 269 ANEP Gasto total 246 247 231 226 231 276 238 231 281 303 295 322 308 320 305 299

Fuente : Eficiencia interna de la educacin secundaria pblica, Llamb, Cecilia; Furtado, Magdalena; Documento No Oficial de Anep, Memfod, Serie Estudios Sociales de la Educacin, febrero de 2004.

Ratios Inv. ANEP/PBI 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 0,11% 0,15% 0,14% 0,15% 0,17% 0,34% 0,23% 0,25% 0,20% 0,22% 0,22% 0,23% 0,17% 0,15% 0,16% 0,25% G.total ANEP/PBI 2,1% 2,2% 2,1% 2,0% 2,0% 2,4% 2,0% 2,0% 2,3% 2,4% 2,3% 2,6% 2,5% 2,7% 2,7% 2,5%

Fuente : Eficiencia interna de la educacin secundaria pblica, Llamb, Cecilia; Furtado, Magdalena; Documento No Oficial de Anep, Memfod, Serie Estudios Sociales de la Educacin, febrero de 2004.

19

600 500 En millones de dlares 400 300 200 100 0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

gasto total ANEP- dlares ctes de 2003

gasto toal ANEP-dlares corrientes

Fuente : Eficiencia interna de la educacin secundaria pblica, Llamb, Cecilia; Furtado, Magdalena; Documento No Oficial de Anep, Memfod, Serie Estudios Sociales de la Educacin, febrero de 2004.
60 50 En millones de dlares 40 30 20 10 0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

inversiones ANEP- dlares ctes de 2003

inversiones ANEP - dlares corrientes

Fuente : Eficiencia interna de la educacin secundaria pblica, Llamb, Cecilia; Furtado, Magdalena; Documento No Oficial de Anep, Memfod, Serie Estudios Sociales de la Educacin, febrero de 2004. B. Este aumento de la inversin sostenida en prstamos internacionales a partir de 1996 y
el declive de la financiacin directa de rentas generales si bien permiti una ampliacin sustancial del parque edilicio y la capacidad locativa de ANEP, result insuficiente para la sustentabilidad tanto de los objetivos de poltica educativa de universalizacin del ingreso y el egreso y mejora de la calidad, en particular de la educacin media (los dos ciclos de secundaria y UTU) como del explosivo crecimiento de la matrcula en la educacin media. Por otra parte no tuvo incidencia en una mejora de las condiciones de trabajo y las remuneraciones docentes.

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En 2004 la inversin en ANEP experimentar un recorte indito en la historia de los ltimos 8 aos, mediante medidas del MEF que afectan a los prstamos sociales internacionales, y que supone una contraccin del 50% de una inversin que ya era insuficiente.

C. La explosin de la matrcula de ANEP que pasa de 547.455 matriculados en 1985 a 741.187


en 2003 se concentra, desde la segunda mitad de la dcada del 90, en la educacin media. Entre 1985 y 1995 la matrcula total creci un 5.7%, pero entre 1995 y 2003 salt un 28% pasando de 578.829 matriculados en 1995 a la cifra mencionada de 741 mil en 2003. La tasa de crecimiento anual de la matrcula de toda ANEP se desglosa como sigue:
Tasa de crecimiento anual en % Total ANEP 1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2003 0,86 0,25 3,37 2,75

En el conjunto de la educacin media dado que Primaria ha ido alcanzando su universalizacin casi total ms all de los problemas de calidad, desercin o repeticin y de la debilidad de la cobertura de tiempo completo el crecimiento de la matrcula entre 1995 (227.697 matriculados) y 2003 (310.166) fue de 36% en slo 8 aos. Ni el gasto corriente ni la inversin, ms all de los serios problemas de gestin del sistema y de la calidad del gasto, pudieron acercarse a este crecimiento explosivo.

D. Ahora bien, qu sucede en la comparacin internacional?. Como no existen series


comparables de gasto social educativo la comparacin slo es posible tomando en cuenta el gasto total en educacin, incluyendo tanto la inversin pblica como la privada (en algunos modelos de gestin de la educacin el gasto privado cubre tambin fines sociales y se orienta a sectores vulnerables de la poblacin). El gasto pblico en educacin de Uruguay, estable desde la recuperacin democrtica (con crecimiento de 0.3% en el peso en el PBI que aport Anep pero insuficiente para sostener la universalizacin de la matrcula) en el contexto latinoamericano es bajo (ms bajo que Mxico, Colombia, Argentina y Chile si se considera slo el gasto pblico, es tambin mucho ms bajo que Per y que Chile si se incluye el gasto privado) y es mucho ms bajo en comparacin con los pases de la OCDE o con pases que recientemente han ingresado en el club de pases desarrollados como Irlanda.
Gasto en educacin como porcentaje del PBI. 1994 (todo el gasto educativo) PAIS PUBLICA PRIVADA TOTAL Mxico 4.5 1.1 5.6 Colombia 4.2 3.6 7.8 Argentina 3.4 0.7 4.1 Chile 3.1 2.6 5.7

Uruguay

2.8

1.0
2.0 0.5 1.2 2.5

3.8 29
TPF

FPT

Per 2.4 Irlanda 5.1 Pases de la OCDE 4.7 Corea del Sur 3.6 Fuente: Banco Mundial. 1998

4.4 5.6 5.9 6.1

E. El costo o inversin por estudiante en relacin al PBI per cpita es a la vez uno de los ms bajos e ineficientes (dado el alto porcentaje de repeticin) tanto de Amrica Latina como de los pases de la OCDE.

29
TP PT

Carlos Grau, 2000.

21

Mientras que en 1995 Uruguay inverta 8% Bolivia inverta 18%, Costa Rica 19%, Mxico 20%, Espaa 22%, Malasia 22%, Francia 26% y Australia 29%. El aumento de la inversin por estudiante sobre el PBI per cpita de Uruguay hasta 13% a partir de 1996 no compensa estas diferencias. F. La relacin entre el salario docente y PBI (en relacin al ingreso medio) es tambin muy baja en la comparacin internacional. En 1998 el salario docente de los pases de la OCDE equivala al 1.1% del PBI y a 1.5% luego de 15 aos de experiencia, en Chile a 1.0 y 1.3 y en Uruguay a 0.7% y 0.9%. Por otro lado existen fuertes ineficiencias de gestin. Un 33% de ausentismo docente en bachillerato pblico reduce la carga horaria formal en un tercio siendo ya baja la carga horaria en la comparacin internacional 30 los sistemas de asignacin de horas y de incentivos docentes imponen la realidad del profesor taxi e inhiben la creacin de verdaderas comunidades educativas en los centros de educacin media. Si la formacin docente es un indicador de calidad de gestin el crecimiento desde un 10% de docentes de secundaria egresados de institutos de formacin docente en 1995 hasta una participacin situada en el 30% en la asignacin de horas (antes de 2004) es un logro, pero es tambin insuficiente.
TPF FPT

SEIS. Dos.
La fragmentacin institucional, legal, de organismos de gestin, de tipos y objeto de servicios y prestaciones (asistencia, subsidios), de impactos progresivos o regresivos diferentes, de coberturas focalizadas, segmentadas o de vocacin universal constituye el marco catico de diseo de programas, diseo presupuestal y ejecucin del conjunto del gasto pblico social orientado a la infancia, la juventud pobre y las familias vulnerables. El conjunto de problemas y desafos de poltica social asociados a la dramtica infantilizacin de la pobreza y la fragilidad social de las familias vulnerables configuran un patrn estructural social, demogrfico y cultural de desintegracin social y plantea un conjunto de contrastes fuertes con la baja inversin social, su calidad, la institucionalidad de las polticas y los problemas de gestin. Los subsidios a las familias administrados en la rbita del BPS como las Asignaciones Familiares y las transferencias del BPS a las IAMC para la atencin materno infantil de los nios (cuyas familias cumplen con los requisitos de acceso a los beneficios de las A.F.) siguen limitados por el requisito de presentacin de contratos formales de trabajo. Ello determina que el 40% de los nios pobres sean excluidos de los beneficios del subsidio. El deterioro del salario mnimo nacional determina una medida muy baja de subsidio. La cobertura de poblacin pobre adems de una focalizacin inadecuada es tambin baja y no se inscribe en una ruta de universalizacin de los subsidios de proteccin social de las familias. Por otra parte no existen contrapartidas, justificadas en el marco de un incremento sustancial del monto de los subsidios, en trabajo y aportes a la comunidad. Al mismo tiempo existe una superposicin de recursos, programas y organismos de asistencia alimentaria, socializacin temprana, reduccin de riesgos sociales, de salud y maltrato familiar, trabajo infantil entre organismos como el INAME, Programa Caif, Red de ONGs de Infancia y Adolescencia, INDA, MSP, ANEP, Programa de Infancia y Familias OPP/BID. El diseo institucional de esta estructura de organismos y programas sumado a la administracin por el BPS de los subsidios familiares, desde el pasado y no desde el futuro, es ineficiente e ineficaz para asumir un abordaje integral de una estrategia de reduccin de la pobreza y la vulnerabilidad de la infancia y la juventud.
30
TP PT

Filgueira, Carlos. Evaluacin institucional de los bachilleratos pblicos. Memfod. 2003.

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En suma, el subsistema de asistencia, servicios, proteccin alimentaria, atencin inicial de los nios, y subsidios a las familias vulnerables presenta una alta fragmentacin institucional y de gestin con programas exitosos de cogestin con las comunidades vulnerables y rigidez de las transferencias directas que no llegan a los destinatarios ms pobres, son muy bajas y no exigen contrapartidas en trabajo o aporte a la comunidad. El movimiento de ongs ha contribuido a situar la cuestin de la vulnerabilidad y los derechos de los nios en el centro de la agenda pblica del pas. Sin embargo resulta muy claro que, en el marco del INAME y de sus diferentes programas, algunos de ellos bajo las modalidades de Convenios, se han realizado algunas de las mayores y ms exitosas innovaciones en la gestin de las reas sociales a travs de programas como los CAIF (con una cobertura actual de 42 mil nios), entre muchas variantes, que hoy involucran ms de 2.500 pequeas organizaciones de la sociedad civil a costos muy bajos para el sector pblico.

SEIS tres. No disponemos de datos sobre la inversin social en Vivienda en la rbita del
Mvotma. El BHU(Banco Hipotecario del Uruguay) mantuvo una orientacin fuertemente regresiva del crdito y altos subsidios de proyectos promocionales de vivienda para sectores de altos ingresos. No hubo polticas orientadas a regular o incidir en la democratizacin del acceso al mercado de alquileres bien mediante subsidios bien mediante modificaciones de las exigencias en materia de garantas bien de impuestos a las viviendas desocupadas tomando en cuenta la paradoja existente a propsito del sobrestock de viviendas del pas y la expansin del mercado inmobiliario informal de asentamientos precarios. A partir de 2002 tanto el Mvotma como el BHU virtualmente paralizaron sus inversiones en viviendas y el PIAI programa con financiacin del BID situado en la rbita de Presidencia de la Repblica no slo redujo su cartera de prstamo sino que aument el peso de la contraparte local directamente ingres en una situacin de parlisis ms all de sus problemas de concepcin y gestin. Esta fragmentacin de polticas y organismos coincidi con la expansin sideral de la poblacin residente en asentamientos precarios desde inicios de la dcada del noventa.

SIETE. Se agot la financiacin del viejo modelo de welfare mixto en la salud de Uruguay.
El subsistema privado social (IAMC) sostenido en subsidios del Estado hoy posee una cobertura regresiva pero de calidad que cubre la mitad de la poblacin pero ejecuta el 71% del gasto y el subsistema pblico cubre la mitad de la poblacin con una cobertura progresiva, de baja calidad segn las regiones y ejecuta el 28% restante del gasto. Sin embargo es notorio que en el caso de la financiacin de la salud el Uruguay afronta, adems de los problemas de equidad en el acceso y calidades diferentes de las prestaciones, un serio problema de calidad del gasto. Una de las peculiaridades histricas del sistema de salud uruguayo en Amrica Latina ha sido el peso del sector privado de capital social (IAMC) tanto en la financiacin de los servicios y en la ejecucin del gasto conformado sobre una base de trabajadores formales, sectores populares integrados, jubilados y pensionistas, clases medias y altas. El rol de asistencia directa del Estado fue secundario, sobre todo, en Montevideo. Pero este sistema tradicional mixto de financiacin y cobertura ingres en una crisis creciente durante los ltimos 20 aos y alcanz una complejidad sistmica sorprendente en la comparacin internacional hasta llegar a una situacin insustentable en la cada estructural de 1998 2003 replanteando la interrogante por la encrucijada de salida estructural de esta crisis y los sujetos sociales que pueden promover una transformacin profunda que deber remover ineficiencias fuertes en cualquier escenario de reforma. Durante la dcada del noventa el seguro de salud en lnea con la tradicin de estado social universalista - cubierto por la seguridad social, cuya recaudacin est en la rbita del BPS que reasigna los fondos a las IAMC como efectoras del mismo, cubre el 16.6% de la poblacin total y el 30% de la poblacin activa.

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El seguro de salud incluye obligatoriamente a los trabajadores formales activos o en seguro de desempleo de la actividad privada y a los jubilados de menores ingresos. La seguridad social cubre, mediante otras modalidades, a la atencin materno infantil de la poblacin sin acceso a la cobertura de las IAMC 31 . En cuanto a la financiacin del gasto de los dos subsistemas en el caso del sector privado el 59% de la misma corresponde al pago de cuotas (prepagos) que son financiadas por los subsidios del seguro de salud o por afiliacin de socios y el 41% corresponde al pago directo o copagos. Sin embargo resulta obvio que uno de los problemas de la crisis estructural del sistema de salud reside en la invisibilidad de las otras modalidades de financiacin del subsistema privado mediante crditos blandos, moratorias de deudas con el Estado, y zonas de negocios de alto valor no incluidas en las mediciones contables y menos en ningn sistema de contabilidad del conjunto del sistema. En el caso del MSP el 88% de la financiacin del gasto proviene de impuestos y el 12% de distintas modalidades de recuperacin de costos. En el terreno de la ejecucin del gasto total de salud hacia 1995 el subsector pblico participaba con el 28.6% y el subsector privado con el 71.4%.
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De acuerdo al FISS (Fortalecimiento Institucional Sector Salud MSP, 1997) el peso del porcentaje del gasto en salud sobre el PBI aument sistemticamente entre 1987 (6.5%) y 1995 alcanzando el 10% del PBI, una cifra elevada en la comparacin latinoamericana y de la OCDE. Actualmente existen al menos cinco fuentes y estimaciones diferentes del nivel de gasto en salud y de GPS en salud. Pero casi todas ellas sitan la totalidad del gasto pblico y no pblico en un nivel aproximado al 9% del PBI lo que plantea la prioridad de la superacin de las ineficiencias del sistema. Desde el punto de vista de una evaluacin de la equidad del gasto y la calidad del servicio resulta evidente y casi tautolgico que el subsector pblico presenta un alto grado de equidad, una fuerte progresividad del gasto y (en Montevideo) una baja calidad de servicio y que el subsector privado presenta una tendencia relevante a regresividad del impacto social del gasto, una cobertura ms restringida desde el punto de vista socioeconmico y vieja en el sesgo etreo y una calidad considerable de los servicios. El sistema, adems de sus ineficiencias estructurales, no presenta un diseo institucional y de gestin adecuado para el cambio del perfil epidemiolgico del Uruguay que supone desafos de reorientacin de la inversin hacia la prevencin, la atencin primaria y una interaccin menos medicalizada con los pacientes y las comunidades.

OCHO. Una mirada de la progresividad del GPS.


La progresividad del gasto pblico social en su conjunto se ha reducido. En realidad la sustentabilidad misma de la herencia uruguaya de welfare y, en gran medida, la adecuacin de su diseo institucional mismo tanto a la pesada, pero poco conocida en trminos acadmicos, herencia de desintegracin social creada desde la dcada del 70 como tambin a los desafos de la insercin activa del Uruguay en el proceso de globalizacin se encuentra comprometida luego de los cambios estructurales de la dcada de los noventa y del impacto de la cada estructural que culmin en 2002.

. Seguimos aqu el enfoque del artculo de Propuestas de Reformas en Salud y Equidad en Uruguay: Redefinicin del Welfare State?; Mitjavila, Miriam; Fernndez, Jos; Moreira, Constanza; Ro de Janeiro, 19, 2002.
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31

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En particular resulta muy claro que tanto porque en los hogares de los deciles ms pobres se concentran los mayores niveles de trabajo en negro el uso tcnico actual de la nocin de informalidad no se refiere a la formalidad contractual de las relaciones laborales - precariedad o irregularidades de diversos tipos de acceso a los activos de mercado o el Estado (ocupacin del suelo, no cumplimiento de requisitos para acceso a servicios sociales pblicos, conexin irregular a servicios pblicos de infraestructura y equipamiento domstico) como porque el peso de la pobreza es muy elevado en la infancia y la juventud grandes sectores de un sistema de proteccin social concebido para una sociedad integrada y formal no alcanzan a la poblacin ms pobre. La precariedad laboral 32 a su vez impide el acceso a seguros de desempleo, seguros de salud, asignaciones familiares y la espiral de prdida de ingresos y desempleo o subempleo agudiza incluso los problemas de acceso a la cobertura pblica de salud o educacin. En este marco, ciertamente los programas asistenciales de perfil alimentario, por ejemplo, u otros programas focalizados logran efectos progresivos y de clara prevencin de la indigencia, as como de otros mltiples efectos de desintegracin social bsica, contribuyendo, para empezar y nada menos, a garantizar la sobrevivencia fsica de las personas o familias pero muy baja incidencia en la reduccin de la pobreza. Ello sin perjuicio de que la calidad del componente de gestin de estos programas y el rol de participacin de las comunidades vulnerables en los mismos puede mejorar las capacidades de iniciativa y accin colectiva de los sectores pobres de la poblacin. En este sentido la mirada de la progresividad o regresividad del gasto social y sus impactos es una mirada restringida pues no incluye por definicin factores cualitativos como el aporte de una poltica, programa o modalidad de gestin de un servicio para la construccin de ciudadana activa. En el caso de la poblacin protegida por la seguridad social se aprecian efectos contradictorios durante la dcada de los noventa. Por un lado existe evidencia emprica clara de concentracin de las prestaciones ms elevadas en los deciles ms altos, pero al mismo tiempo resulta claro que el conjunto de los jubilados y pasivos realizan transferencias que en 2002 alcanzaron un impacto notable para contribuir a las estrategias de sobrevivencia de las familias pobres y de sectores medios que tienen un efecto redistributivo en trminos intergeneracionales. La educacin fundamental, en cambio, posee una progresividad fuerte en los niveles de primaria y est adquiriendo gradualmente una progresividad cada vez ms alta por sus impactos en los tramos de edades de la poblacin adolescente y juvenil en la medida que la educacin media se universaliza velozmente (36% de crecimiento de la matrcula en los ltimos aos) con tendencias de medio plazo a la reduccin de la desercin 33 . Sin embargo tambin es bastante claro que, si por un lado el sistema educativo siempre reduce desigualdades 34 lo hace mediante efectos en el tiempo ms lentos, en trminos intergeneracionales, que las exigencias humanas y polticas inmediatas de superacin de la pobreza.
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. De acuerdo al INE y los datos de la Encuesta Continua de Hogares en 2003 nada menos que el 40% de los ocupados carecen de cobertura de seguridad social. 33 . Hacia 2001 el egreso de bachillerato corresponda al 32% de la matrcula de la cohorte de edades correspondiente. Las proyecciones actuales del desempeo de las cohortes que hoy estn ingresando en la educacin media estiman Furtado, Magdalena y Fuentes, lvaro, Memfod, 2003 sobre la proyeccin esttica de las mismas pautas de repeticin y desercin de estas cohortes que el egreso de bachillerato alcanzar al 50% de la matrcula de ingreso a la educacin media hacia los prximos 6 aos. 34 . Tambin en Uruguay la asociacin entre nivel de escolarizacin y calidad del empleo es muy elevada. Ver datos en Mercado Laboral en Uruguay, 1986 2002 de Amarante, Vernica y Arim, Rodrigo, Documento de Trabajo presentado en Jornadas sobre Empleo de OIT- Cinterfor MTSS, octubre de 2003. La evidencia emprica de los estudios acadmicos internacionales muestra a su vez que esta asociacin es an ms relevante, y ya no exclusivamente en una evaluacin de acceso a empleos de calidad sino de impacto en la competitividad estructural del conjunto de una economa, cuando la universalizacin de egreso de nivel es acompaada por una elevacin de la calidad de la educacin y los aprendizajes.
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32

25

Por otro lado con los actuales niveles de gasto pblico e inversin, con los actuales sistemas de gestin y an con su incremento en el primer caso la educacin media se encuentra desbordada por la internalizacin de las nuevas tendencias de marginalidad cultural que se producen en el ambiente de los sectores sociales pobres segregados en el territorio y por los contrastes entre presin democratizadora o bajas calidades previas de aprendizajes y capacidades de adaptacin de la institucionalidad de la educacin media a estas nuevas realidades desconocidas.

III. RESULTADOS SOCIALES del balance de la dcada del noventa y el ciclo de cada estructural.
1. Evolucin de la pobreza, crecimiento y desigualdad.
Como sabemos existen diferentes metodologas de medicin de la pobreza. Entre ellas se destacan la metodologa de CEPAL, la adoptada por el INE en 1997 y la propia metodologa actual del INE. Segn el informe del Instituto Nacional de Estadstica con la actual metodologa - sobre la evolucin de la pobreza en el Uruguay, en los ltimos cuatro aos sta aumento 45% con un fuerte impacto en el ao 2002 (30%), cuando se produce el shock dentro de la severa crisis econmica que se gestaba desde 1998. En 2002 la poblacin bajo la lnea de pobreza representa el 23.6% de la poblacin total del pas. En 2003, con la misma metodologa y en contraposicin con el proceso inicial de recuperacin econmica, la medicin del INE muestra un crecimiento de la poblacin bajo la lnea de pobreza que alcanza al 30.9% del total de las personas.

24 22 20 18 16 14 12 1998 % de personas pobres

1999

2000

2001

2002

Si consideramos fuente : Vigorito, Andrea, marzo de 2003 la metodologa de medicin de pobreza del INE de 1997 entonces la poblacin bajo la lnea de pobreza alcanzaba casi el tercio de la poblacin del pas ya en 2002 y cerca del 40% en 2003. El cuadro siguiente ilustra la evolucin de la pobreza entre 1990 y 2002 y permite distinguir tres perodos de evolucin de la pobreza y sus relaciones con los ciclos econmicos. Cuadro Evolucin de la pobreza 1991-2001 Uruguay urbano. Personas. Uruguay 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Personas bajo la 25,5 23,1 21,4 20,2 22,5 23,5 24,6 24,7 22,2 25,1 27,3 32,5 lnea (%)

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Entre 1990 y 1994 el crecimiento econmico coincide con una reduccin considerable del nmero de personas bajo al lnea de pobreza que cae desde el cuarto de la poblacin hasta el quinto de la poblacin total. Por el contrario, y a pesar del tenue efecto tequila, el ciclo econmico positivo de crecimiento del producto 1995 1998 muestra una coincidencia entre crecimiento y aumento gradual de la pobreza que virtualmente se acerca al punto de partida de la dcada. Finalmente en el ciclo de cada estructural 1999 - 2003 el aumento de la pobreza salta desde el cuarto al tercio de la poblacin. Las dos primeras lecciones de los ltimos 15 aos son, por tanto, que : si bien las cadas fuertes del producto provocan impactos tambin muy fuertes en el aumento de la pobreza esto no requiere demostracin dada la medicin de pobreza por ingresos no siempre el crecimiento econmico es una condicin suficiente para la cada de la pobreza e incluso puede coexistir, an en un pas con una herencia de welfare relevante como el Uruguay, con aumentos de la pobreza. El crecimiento del producto en general es entonces una condicin necesaria pero no suficiente para la reduccin de la pobreza. Por tanto, cuando evaluamos logros o fracasos sociales, est en juego tambin el tipo de crecimiento seguido por el pas. Desde luego esta cuestin abre un conjunto frecuente de interrogantes centrales acerca de las relaciones entre los patrones de desarrollo econmico y los patrones de desarrollo social esto es, los modelos de desarrollo as como las polticas pblicas adoptadas por el Uruguay y su incidencia en los logros y fracasos sociales del pas.
Evolucin de la pobreza Uruguay Urbano 1991 -2002 (Personas)

35,0

32,5

1991
30,0 25,5 23,1 23,5 22,5 25,0 21,4 20,2 22,2 24,6 24,7 25,1 27,3

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0 Personas bajo la lnea (%)

El cuadro siguiente Vigorito et al, 2003 de evolucin de los ndices de Gini, que es una medida cuantitativa de las desigualdades, muestra en particular en Montevideo un aumento leve pero sistemtico de las desigualdades con autonoma relativa de los ciclos econmicos hasta el pico mismo de la crisis de 2002. Lo que tambin muestra la rigidez de las estructuras de desigualdades de ingresos y el alto nivel de exigencia de la eficacia de polticas pblicas redistributivas que deben dotarse de capacidad efectiva para logros en materia de distribucin de la renta, recursos o activos. Este es el caso de reformas de estructura progresivas de la financiacin del gasto pblico y en especial de la estructura de recaudacin tributaria.

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ndices de Gini calculados sobre el ingreso per cpita de los hogares. 1986-2002- Vigorito 2003 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 199 sin valor locativo Montevideo Interior Total con valor locativo Montevideo Interior 37,75 38,48 38,86 39,22 40,00 40,53 39,84 37,96 40,03 41,22 41,93 42,47 41,6

41,05 38,31 38,79 40,13 39,60 39,03 39,32 37,43 38,35 38,31 38,07 38,31 39,24 41,33 40,52 40,45 41,13 41,60 41,77 42,03 40,24 42,08 42,76 43,23 43,39 42,64

37,84 38,13 38,58 39,15 39,56 39,61 39,84 37,40 38,87 39,68 40,10 41,04 41,02 39,80 37,71 38,16 38,37 38,24 37,92 38,21 36,64 37,14 36,88 39,80 36,87 38,7 Total 40,90 40,11 40,11 40,49 40,90 41,05 41,54 39,55 40,85 41,28 41,52 41,76 42

En definitiva, la primera mitad de la dcada del 90 mostr una cada significativa de la pobreza. Esta cada se explica, al menos en un 50%, por el impacto de la reforma constitucional impulsada por las organizaciones de jubilados y pensionistas en 1989. Durante la segunda mitad de la dcada del 90 la pobreza aument a pesar de que el producto creci y neutraliz la cada precedente. El crecimiento econmico es condicin necesaria pero no suficiente para la reduccin de la pobreza. En el ciclo de la cada estructural de 1999 2003 el crecimiento de la pobreza no slo neutraliza todos los logros de los noventa sino que trepa desde el quinto hasta el tercio de toda la poblacin y deja una herencia cuya reversin llevar largo tiempo. La experiencia de la dcada del noventa se reitera en el actual proceso de recuperacin econmica que contrasta con la evolucin de la pobreza y su formidable aumento en 2003 con autonoma del cambio de ciclo econmico. En 2003 el producto vuelve a crecer pero al mismo tiempo tambin crecen significativamente la pobreza (31% de acuerdo a la lnea actual del INE, y 42% de acuerdo a los criterios de medicin de pobreza del INE de 1996) y la indigencia (que el INE sita con su actual metodologa en el 3% de las personas) como resultado inercial de la crisis de 2002 pero tambin de los patrones de crecimiento y desarrollo prevalecientes en el pas.

2. La distribucin intergeneracional desigual de la Pobreza : Fuerte Infantilizacin de la pobreza en una sociedad vieja y en el marco institucional de sistemas de proteccin social y orientacin del gasto pblico social hacia la poblacin adulta mayor o integrada.
La distribucin intergeneracional desigual de la pobreza y su concentracin en las edades ms tempranas de la niez es la herencia negativa ms relevante de los ltimos 14 aos. Cerca del 58% de los nios se encuentran bajo la lnea de la pobreza y algo ms del 50% de los menores de 18 aos. Desde el punto de vista de distribucin intergeneracional de la pobreza el contraste con los logros sociales alcanzados por los movimientos de jubilados y pensionistas a partir de 1989 desde luego anulados en el contexto de crisis puesto que entre 1990 y 1997 pasivos y jubilados haban alcanzado una recuperacin del 20% de ingresos reales y este proceso de recuperacin explicara al menos la cada del 50% de la pobreza durante la dcada del 90 35 .
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. Informe de Desarrollo Humano. 1999. PNUD. Coordinacin de Ruben Kaztman. Investigacin Fernando Filgueira (investigador principal) y Juan Andrs Moraes. Asistencia Estadstica lvaro Fuentes, Equipo del PNUD : Eduardo Nio Moreno, Mara Elena Agero, Pablo Martnez Bengoechea, Laura Mourino Casas.
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La infantilizacin de la pobreza se asocia directamente con a) La diferenciacin de pautas de fecundidad en el extremo el promedio de hijos de las chicas pobres se sita entre 2.2 y 5.7 hijos al final del ciclo reproductivo b) La bifurcacin de las rutas emancipatorias siempre ms tempranas entre las adolescentes y mujeres jvenes pobres por un lado y las mujeres de los sectores medios e integrados que tienden a postergar su emancipacin del mundo adulto y su asuncin de roles en la formacin de familias y c) La distribucin desigual de los costos de la formacin de las nuevas configuraciones familiares entre sectores sociales. As mismo existen mltiples indicadores de vulnerabilidad de la mayora de la adolescencia y juventud. Por ejemplo durante la dcada del 90 la precariedad laboral aumenta ms velozmente en los hogares ms pobres y jvenes. Ms all de logros de poltica como el abatimiento de la tasa de mortalidad infantil es evidente que el conjunto de polticas pblicas sociales, estrategias adoptadas, programas focalizados y tambin los sistemas institucionales del viejo welfare han resultado ineficaces, durante los ltimos 14 aos, para impedir la explosin del problema de la pobreza infantil y adolescente. El Uruguay se ha convertido en una sociedad vieja y cuya reproduccin biolgica y social descansa en la niez y adolescencia pobre o indigente mientras la prdida de su capital humano calificado y joven por la sangra emigratoria erosiona tambin las capacidades de movilizacin de ventajas competitivas para nuevos procesos de desarrollo econmico de calidad. Al mismo tiempo la reproduccin futura de este crculo vicioso vuelve cada vez menos sustentable hacia el futuro el perfil actual del viejo welfare centrado en la proteccin de la poblacin adulta mayor actual y en el cada vez ms reducido sector ocupado protegido. El comportamiento y el peso del gasto pblico social de incidencia directa sea por la va de polticas duras como la educacin, sea por la va del fragmentado conjunto de agencias de asistencia de la infancia y las familias vulnerables, sea por la va de los subsidios actuales muestra una prioridad por omisin de los ltimos 20 aos. La desproteccin social de la juventud y las adolescentes por el viejo welfare restringido uruguayo es flagrante Incidir de modo enrgico y efectivo para transformarlo en un crculo virtuoso es el desafo estructural central de la renovacin del Estado Social del Uruguay.

3. Los cambios del mercado de trabajo y la prdida de integracin social.


La estrategia de estabilizacin y liberalizacin gradualista que sigui Uruguay desde la recuperacin democrtica acumulada con las polticas adoptadas a partir de 1974 no se hizo cargo de los costos sociales que provoc en parte por su propia ndole gradualista, en parte por factores ideolgicos en la medida que ellos tambin fueron menos visibles y evidentes y porque, en efecto, tambin se pagaron gradualmente. Pero en definitiva el pas no construy una estrategia paralela de desarrollo social y un nuevo sistema institucional de polticas sociales que operara como contrapartida de las orientaciones al mercado asumidas en la economa. Sin discutir relaciones causales resulta claro que se combinaron los costos sociales de: A La estrategia de apertura arancelaria profundizada durante la dcada del noventa. B. Un fuerte proceso de reestructura productiva que destruy sectores intensivos en empleo (la participacin de la industria en el PBI cay desde el 26.5% en 1990 a 13.6% en 2002 y el empleo industrial cay desde el 21.9% al 13.6%) promovi el dinamismo competitivo del sector primario extensivo en empleo y una expansin de servicios con puntos fuertes de vulnerabilidad externa C. La reduccin del empleo pblico en el marco de los ajustes fiscales pasando de un 23.9% de los ocupados a un 17.9%.

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D. En materia de poltica pblica social : la sustitucin del modelo socialdemcrata de relaciones laborales de la primera administracin de Sanguinetti basado en negociaciones de convenios colectivos por ramas e instituciones como los Consejos de Salarios por un modelo flexible de descentralizacin de las negociaciones que provoc la cada de ms de la mitad de la cobertura sindical de 1985 la tasa de sindicalizacin cay desde el 37.5% al 15.9% en 2000 con slo 8.5% en el sector privado : Rodrguez, Juan Manuel, 2002 - . La agregacin de estos y otros efectos provoc cambios profundos en el mercado de trabajo en trminos de su calidad 36 por un lado mientras que por otro el crecimiento de los noventa fue compatible con baja capacidad de creacin de empleo y tasas elevadas de desempleo.
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La precariedad carencia de proteccin social y cobertura de seguridad social -, la informalidad (en las categoras de OIT) o cuentapropismo y el subempleo (ocupados que trabajan menos de 40 horas y buscan ms empleos) fueron los rasgos estructurales predominantes del mercado de trabajo de los noventa hasta 2002. Entre 1991 y 1999 el peso de los trabajadores precarios entre la poblacin ocupada se mantuvo estable con porcentajes de 21.6 hasta 22.3. En el mismo perodo el cuentapropismo aument sistemticamente su participacin en el total de ocupados creciendo desde el 27.3 % en 1991 hasta 37.1% en 1999. Los subocupados tambin mantienen una participacin estable con porcentajes situados entre 6.7 en 1991 y 9.7 en 1999 37 .
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En el perodo de 2000 2003, cuando la tasa de desempleo alcanza cifras cercanas al 20%, los porcentajes de cuentapropistas caen al 36% y el peso de trabajadores precarios al 18% mientras la subocupacin crece sistemticamente desde el 11.5% hasta el 19.05% en 2002 para superar el 20% en 2003. En definitiva, adems de las tasas siempre elevadas de desempleo abierto an en contextos de crecimiento fuerte la transformacin regresiva del mercado de trabajo de Uruguay se ha vuelto estructural y comenz durante el rgimen militar, en 2003 un 40% de los ocupados carecen de cobertura jubilatoria. Estos cambios son inseparables de la reestructuracin productiva, el fin de las negociaciones colectivas por rama de actividad y la cada de la cobertura sindical a mucho ms de la mitad en los ltimos 14 aos. La recomposicin gradual de nuevas formas de cohesin social en el mercado de trabajo a partir de este legado de fragmentacin social de la formacin de identidades y relaciones sociales es otro desafo estratgico de la renovacin de un Estado Social de participacin ciudadana. Sin embargo parece claro que el camino de creacin de nuevas formas de cohesin social en el empleo deber ser compatible con el reconocimiento de ciertos grados de flexibilidad laboral y con las nuevas exigencias de incrementos de la productividad que deben asumir las polticas de desarrollo del Uruguay.

. Mercado Laboral en Uruguay, 1986 2002, Amarante, Vernica; Arim, Rodrigo. Oficina Regional de la OIT. Octubre de 2003. 37 . Amarante y Arim sostienen la hiptesis de que la estabilidad del peso de trabajadores precarios y cuentapropistas es un rasgo estructural del mercado de trabajo uruguayo. Podemos arriesgar la hiptesis de que el peso de la precariedad y el cuentapropismo es una herencia del rgimen militar que destruy las instituciones de relaciones laborales y excluy al actor sindical de la arena social. En esa perspectiva el ciclo de poltica de Fernndez Faingold en el MTSS entre 1985 y 1989 aparece como un parntesis dentro de una tendencia retrospectiva de mucho ms largo plazo de reestructura regresiva del mercado de trabajo uruguayo.
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4. La segregacin socio espacial y el concentracin espacial de la pobreza aislada : cuando el territorio es la zona estratgica de la bifurcacin de los escenarios de integracin o desintegracin social del Uruguay para los prximos 20 aos. La ausencia de la poltica pblica social y la capacidad estatal.
Es psima la calidad y tambin el acceso a la informacin sobre la poblacin residente en asentamientos precarios. El Censo de Asentamientos Irregulares realizado en 1998 en el marco del programa PIAI de Presidencia de la Repblica qued incompleto y no ha sido publicado. Hacia 1998 el dato conocido es que slo en Montevideo la poblacin de los asentamientos irregulares era de 124.716 personas (el 11% de la poblacin del departamento) y el INE contabilizaba en 1996 un stock de 30.000 viviendas. Es importante subrayar que el censo del INTEC de 1994 ya constat un crecimiento anual del 10% de la poblacin residente en asentamientos y que una hiptesis muy razonable - basada en experiencias laborales personales es que el crecimiento de asentamientos precarios en Montevideo, la regin metropolitana y ciudades del interior ha sido explosivo entre 1999 y 2001 es posible que en 2002 el impacto del shock aminor el dinamismo del mercado inmobiliario informal de los asentamientos sin perjuicio de que los asentamientos se insertan en periferias populares con grados muy diversos de consolidacin urbana y en algunos casos en conurbaciones difusas con muy bajas densidades de ocupacin del suelo o de habitantes por hectrea. Existe abundante literatura 38 que muestra evidencia emprica muy consistente acerca de la creciente homogeneidad social de los barrios y vecindarios de Montevideo. La heterogeneidad del vecindario es vital para el acceso de las personas a las estructuras de oportunidades del mercado - comenzando por el empleo - a los equipamientos pblicos o privados y a los servicios sociales. Pero en el caso del aislamiento social o de la homogeneidad social residencial de los pobres, su concentracin en el territorio es la premisa previa para la transformacin de la pobreza en subcultura de la marginalidad, y la marginalidad cultural es la premisa para el gueto y la cristalizacin de todas las desigualdades.
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El proceso ocurrido durante la dcada de los noventa supone : A) concentracin espacial de los pobres en periferias suburbanas difusas y carentes de la dotacin bsica de equipamientos esenciales la calidad de vida, de los servicios sociales de educacin y salud, de las infraestructuras de saneamiento y vialidad y de la escala necesaria para viabilizar incluso microempresas de sobrevivencia. B) concentracin espacial de la poblacin pobre que es a la vez la poblacin ms joven e infantilizada y que asume pautas reproductivas haitianas. C) concentracin espacial de la poblacin de desempleados, cuentapropistas, trabajadores precarios y subocupados. D) concentracin espacial que ya produce activos y expansivos patrones de marginalidad cultural y riesgos sociales asociados a subculturas delictivas movilizadas por el alto dinamismo econmico del mercado ilegal de drogas duras con sus impactos en la inseguridad ciudadana interna. En el territorio segregado pues se han cristalizado todas las tendencias socialmente regresivas de los ltimos 30 aos del pas y el ciclo 1998 2002, en el teln de fondo de la ausencia de welfare, sita al pas en la cruz de los caminos de la poltica pblica y su estrategia de desarrollo social para los prximos 20 aos.

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. Por ejemplo entre otros Kaztman Seducidos y abandonados, el aislamiento social de los pobres, Revista de la Cepal. No 78. Diciembre 2001 entre muchos trabajos de este autor o del equipo del IPES de la UCUDAL, los estudios de los equipos coordinados por Miguel Cecilio, de la Facultad de Arquitectura de la UDELAR o de Eduardo de Len y el equipo del rea de desarrollo territorial de IDES, entre otros Juventud, activos y riesgos sociales en la reorganizacin espacial de Montevideo.
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La poblacin pobre segregada crece espectacularmente, lidera la reproduccin biolgica de la sociedad uruguaya, concentra la pobreza juvenil e infantil y los sectores sociales perdedores en la reestructura regresiva del mercado de trabajo. La transformacin de la segregacin socio espacial y el aislamiento social de los pobres en subculturas de marginalidad duras sita a las polticas sociales en la cruz de los caminos. La poblacin pobre segregada est al margen de la proteccin del viejo welfare y plantea dilemas muy costosos para la inversin social y de infraestructuras del presente y del futuro: extensin incesante de servicios pblicos, cobertura social, equipamientos e infraestructuras duras sin escala de mercado o produccin de heterogeneidad social como objetivo de toda la estrategia de reduccin de la segregacin socio residencial que supone relocalizacin gradual de sectores de la poblacin pobre aislada en reas consolidadas de las ciudades. La primera opcin es muy cara en el tiempo. La segunda es costosa al comienzo. Y desde luego ser necesario combinar ambas alternativas. Cmo fue posible la consolidacin de este poderoso patrn de desintegracin social durante los ltimos 14 aos?. Ante todo por la ausencia de poltica pblica de vivienda seria y por el carcter regresivo de la inversin del BHU. Pero sin duda los factores son multicausales: una liberalizacin de alquileres no regulada a partir de 1985, impactos estructurales de los cambios del mercado de trabajo; una vez desencadenado el proceso se constituye como una estrategia de sobrevivencia colectiva e incluso un modo de accin colectiva que a corto plazo permite la reduccin de costos del alquiler, eliminar los costos de las tarifas pblicas y concretar el mesocrtico ideal uruguayo de la vivienda propia; el papel de la alianza entre liderazgos polticos y promotores inmobiliarios informales, el dinamismo autnomo del mercado ya conformado e incluso el propio estmulo de acciones de construccin de conjuntos habitacionales o de regularizacin del Mvotma. Es posible afirmar que, a la luz del fracaso de las polticas pblicas precedentes para reducir segregacin socio residencial, aqu emerge el desafo estructural ms complejo, novedoso y desconocido para la tradicin uruguaya de polticas sociales.

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IV. Notas Finales.


UNO. Burocracias y capacidades estatales. Si observamos las capacidades estatales de gestin de polticas sociales es claro que los organismos pblicos rectores (con sus plantas de funcionarios presupuestados o contratados) de las polticas poseen dbiles capacidades tcnicas para la definicin de las mismas. En las reas sociales se puede trazar un conjunto de directrices polticas pero la ausencia o debilidad de capacidades tcnicas, sistemas de informacin o herramientas analticas adecuadas de los organismos rectores de polticas sumados a su fragmentacin impide el desarrollo coherente de estrategias y polticas sectoriales. Desde la recuperacin democrtica no hubo reformas de importancia en ninguno de los 4 gobiernos en los sistemas de gestin de las agencias estatales de ejecucin de polticas pblicas (desde los sistemas de incentivos o premios y castigos hasta los indicadores de carrera administrativa y profesionalizacin de la misma). El gobierno, el sistema poltico y el sistema de partidos de la recuperacin democrtica reconstituyeron algunas de las rupturas provocadas por la dictadura militar en la administracin pblica. Sin embargo nunca afrontaron el problema organizacional bsico del Estado uruguayo a partir de mediados del siglo 20, a saber, lo que se denomina como burocratizacin inconclusa 39 .
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. Existen diversos modos de organizacin de los sistemas de gestin pblicos o privados. El modelo burocrtico, que naci de las experiencias alemana, francesa y britnica de civil service - inspirado en organizaciones verticales, jerrquicas y piramidales como el ejrcito prusiano o el ejrcito francs - asent su principio bsico en la nocin de que el funcionario est al servicio de su funcin,criterios universales e impersonales de reclutamiento y promocin del personal administrativo y la nocin de que todos los procedimientos administrativos de transformacin de insumos en productos deben estar regulados por reglas formales precisas y, al mismo tiempo, formalizados y registrados. Un rasgo destacado de las organizaciones burocrticas era el culto al secreto y el control rgido y cerrado de las informaciones en cada nivel de mando de la organizacin. Es importante subrayar que incluso en el modelo burocrtico original variables claves de la movilidad de los funcionarios en la estructura administrativa ya se definan a partir de la capacitacin, evaluacin de desempeo, productividad y slo en parte por antigedad. Estos criterios se contraponan a los modelos patrimonialistas de administracin cuyo principio bsico reside en la nocin de que el cargo es patrimonio del funcionario (en las sociedades europeas tradicionales o en las administraciones de Estados orientales como China o India estaba generalizada la prctica de compra de cargos de la administracin pblica). Ahora bien, para analizar el desempeo de las mquinas pblicas uruguayas en las reas sociales es preciso tener en cuenta tres factores distintos: A) Los modelos burocrticos de gestin pblica han sido superados en los pases de origen dadas las ineficiencias de la extrema formalizacin de los actos administrativos, su diseo cerrado al control ciudadano o de clientes y consumidores, su rigidez para adecuarse a cambios del entorno y su dficit estructural para democratizar la informacin. B) En los Estados de Amrica Latina coexisten histricamente modelos formales burocrticos con culturas patrimonialistas. Ello crea conflictos entre reglas formales e informales dentro de las organizaciones pblicas. Y paradojas de que organizaciones que poseen pautas de funcionamiento fuertemente particularistas se ven a s mismas como plenamente burocrticas. Las culturas particularistas son tan poderosas que inciden an en el uso de instrumentos universales como los concursos. Los modelos administrativos de los pases emergentes de Asia, por el contrario, asumieron explcitamente sus culturas particularistas. Esto no sucede en Amrica Latina y provoca altos grados de esquizofrenia en las organizaciones pblicas y privadas. C) Durante la dcada del 90 ms all del debate de la reforma del estado en el sentido de sus funciones, o tamao se acumularon diferentes tipos de cambios de gestin en los Estados latinoamericanos, tipos nuevos de gestin que no respondieron a una nica lgica o modelo administrativo (por ejemplo gestin estratgica, o los modelos de la gerencia). El saldo de los cambios ha sido en su conjunto bastante catico por ms que ciertas reformas de gestin fueron exitosas, tambin en Uruguay, como reformas estratgicas de empresas pblicas. Los ministerios, entes autnomos, servicios descentralizados de reas sociales evitaron reformas de gestin profundas, con excepciones notables como el Iname, no por eso las polticas pblicas prescindieron de la nuevas formas de gestin muchas veces bypasseando las organizaciones pblicas tradicionales o tratando de crear desde fuera de ellas o con autonoma de ellas otros sistemas de gestin paralelos. Este fue el caso del PRIS en el gobierno Lacalle, del FAS en la segunda administracin Sanguinetti, de modelos como la gestin por programas habitualmente ligados a prstamos internacionales pero no slo: el caso del INIA o programas de innovacin cientfico tcnica. Tambin cabe anotar la gestin por fusin, la gestin por subsuncin, la gestin tercerizada, la gestin territorial integrada entre otros modos de reforma.
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DOS. Funcionarios y reformas de gestin.


En la inmensa mayora de los organismos pblicos sociales el sector de funcionarios y recursos humanos presupuestado cuyo sistema de organizacin se funda en algunos elementos del modelo tcnico burocrtico ha sido y es reclutado a travs de criterios particularistas (bien relaciones personales, bien relaciones polticas). Muchas de estas organizaciones tienen incluso dficit organizacionales para crear unidades presupuestales eficientes y mucho menos unidades presupuestales con capacidades de ejecucin de inversiones o planificacin de la viabilidad financiera de reformas o cambios de polticas. Otras no estn simplemente dotadas de instrumentos de administracin o gestin requeridos por las polticas. Al mismo tiempo no existe en Uruguay un organismo pblico tcnico coordinador de prioridades sociales, y con capacidades de diseo y gestin del conjunto del presupuesto social del pas, de proporcionar respaldo tcnico especfico para las polticas sectoriales y de identificar nuevos problemas sociales situados o no en la agenda pblica que exigen de enfoques integrales y transversales. Sin embargo durante el Gobierno de Lacalle y el 2 Gobierno de Sanguinetti las debilidades tanto polticas como tcnicas y de gestin de los organismos rectores de las polticas sectoriales buscaron ser compensadas mediante dos programas diferentes, el PRIS y el FAS. Estos programas presentaron claroscuros y tambin operaron como fuentes de clientelismo calificado pero respondieron a un problema serio de ausencia de capacidades tcnicas fuertes en los organismos de poltica social asumiendo tambin tareas de diseo presupuestal que no podan asumir los propios organismos rectores de las polticas. An en los casos de reformas ambiciosas en sus objetivos como la estrategia de reforma educativa de Germn Rama se eludi el camino de reformas de gestin de los aparatos administrativos y docentes de ANEP y este aspecto no fue, en s, un punto de la agenda reformista. El diseo de gestin del Mvotma fue signado por el clientelismo poltico. A pesar de cambios de gestin como la creacin de la JUNAE o la implantacin de programas como Projoven, el sistema de gestin del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no experiment cambios de relevancia y responde a una orientacin muy tradicional con el sesgo profesionalista clsico de la abogaca laboral pero con dbiles capacidades tcnicas de gestin de polticas sociales activas de empleo 40 . Como vimos, existen serios problemas de produccin y tratamiento de informacin y estadsticas sociales dentro del Estado uruguayo que son, en s mismos, datos muy elocuentes de evaluacin de polticas pblicas. Si bien en Uruguay existe una acumulacin muy relevante de estudios tcnicos sobre los problemas sociales no puede decirse lo mismo acerca de estudios sobre polticas pblicas sociales ms all de valiosas excepciones acadmicas o de ciertas reas tcnicas que son verdaderos bolsones o islas dentro del conjunto del Estado. En parte estas dificultades son tcnicas y plantean problemas tcnicos para el estudio de las polticas pblicas y las estrategias pblicas pero en parte son un indicador fuerte de algunos de los puntos de partida de este estudio exploratorio y sus hiptesis: la debilidad de las capacidades estatales para el diseo de polticas pblicas sociales en Uruguay, esto es, de directrices gubernamentales claras y dotadas de sustento tcnico (asegurando la determinacin precisa de metas, costos, plazos, restricciones, determinacin de instrumentos) y lneas de accin que se transformen en ejecucin, gestin y evaluacin de productos e impactos de las propias polticas. Como seala Martnez Nogueira Las polticas pblicas no consisten simplemente en la enunciacin de propsitos, la definicin de estrategias y la sancin de cuerpos legales que dan imperio a sus contenidos. Constituyen un ciclo en que la implementacin determina el impacto sobre la realidad. 41
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. El debate sobre salario social, polticas de apoyo a la creacin de empleo como polticas sociales o modelos de subsidios en la lnea de Mujefa de Argentina est abierto entre nosotros y su consideracin desborda los alcances de este documento. 41 .La gestin pblica : del dilogo crtico a la evaluacin de la realidad. Roberto Martnez Nogueira. Revista Poltica y Gestin. No 1. Noviembre 2000. Buenos Aires. Universidad Nacional de San Martn.
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TRES. El diseo institucional de las reas sociales del Estado y la distribucin y el peso de los
organismos existentes son funcionalmente inadecuados tanto desde un enfoque sectorial como desde un enfoque integral de las polticas y problemas para producir respuestas eficaces a las nuevas cuestiones sociales del nuevo siglo y para incidir con eficacia en la reduccin de las desigualdades sociales y la pobreza. En su conjunto el Estado que hemos construido presenta varios dficit para la implementacin continua y coherente de una estrategia integral de desarrollo social y, en general, de polticas pblicas sociales propiamente dichas : a) alta despolitizacin, b) alta partidizacin, c) modelos de organizacin de burocratizacin incompleta, deprimida y de cultura particularista, d) alta fragmentacin institucional, e) debilidad de capacidades tcnicas de sustento de las decisiones y programas polticos de los dirigentes gubernamentales, f) ausencia de canales de participacin o control de las/os cuidadanas/os y extrema autoreferencia corporativa de las definiciones de polticas pblicas sociales, g) sectorialismo de las polticas, la asignacin y ejecucin de gasto pblico sin evaluacin del mismo, de sus productos, calidad e impactos g) welfare restringido sin definicin global de prioridades. Restablecer el ethos de la funcin pblica, tambin tomando en cuenta modelos vlidos y exitosos como el que persiste en el magisterio nacional, ser la primera prioridad simblica de la estrategia de desarrollo social del bloque social de transformaciones 42 . Pero adems de la implantacin de los nuevos programas de poltica social, el Estado Social exigir de la inmediata puesta en marcha de procesos de reforma de la gestin y la institucionalidad de las polticas que son, necesariamente, largos. La renovacin de la herencia del Welfare restringido y su transformacin en un Estado Social sobre bases de participacin ciudadana exige un proceso de construccin de un nuevo Compromiso Social mediante una metodologa de pactos estructurales estratgicos que determinen disensos y consensos entre fuerzas sociales y polticas muy amplias y sin perder de vista la magnitud y profundidad de las tareas reformadoras que hay por delante. La creacin y puesta en prctica de una cultura de pactos estructurales es el nico medio de asegurar continuidad intertemporal de las estrategias de polticas. La renovacin del sistema de polticas sociales del pas slo puede hacerse mediante la activacin de la participacin ciudadana en todas las instancias de las polticas y la ruptura del carcter cerrado de los sistemas de gestin de los organismos pblicos sociales.
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Las reformas exigirn formar nuevas alianzas sociales que incluyan a sectores sociales que hoy no tienen voz ni representaciones de inters fuertes pero que deben incluirse en las formas de representacin de inters del mundo popular como sindicatos, cooperativas o economa social. Su activacin para la transformacin del welfare puede producir conflictos con los intereses corporativos de los sectores todava protegidos por el viejo welfare o por los agentes de los sistemas de gestin de las polticas.
. Una de las principales lecciones de la experiencia de gobierno de la izquierda en Montevideo reside en la extraordinaria ingenuidad de sus premisas de partida para la mejora y la reforma de la gestin. No se trata solamente de la leccin de que toda mejora de ingresos reales debe tener contrapartidas en la gestin sino sobre todo y ms en profundidad, del error bsico de idealizar las virtudes tcnicas del modelo burocrtico en su acepcin clsica. Es cierto, con todo, que en Uruguay y en Amrica Latina en general existe una masa crtica muy dbil para el diseo de programas de reforma estratgica de los aparatos de gestin pblica. Las orientaciones de toda reforma de la gestin del Estado debern tomar en cuenta, hacia el futuro, a. El papel crucial de los incentivos, b. La mejora de la productividad de las organizaciones pblicas, c. La clarificacin y transparencia del rol de los cuadros partidarios en la administracin. d. La orientacin plena de la labor de las organizaciones hacia los entornos, los clientes y consumidores. e. La apertura de canales de control, participacin ciudadana y la implantacin eficiente de sistemas de rendicin de cuentas. Estos supuestos son diferentes que aquellos que surgen del modelo burocrtico en su mejor versin. En todos los casos implican modificaciones del viejo y obsoleto Estatuto del Funcionario Pblico reconociendo nuevos derechos y obligaciones de los funcionarios e incorporando los derechos del conjunto de las/os ciudadanas/os con respecto al desempeo de los servicios pblicos.
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CUATRO. Desde la perspectiva del sistema de polticas sociales el objetivo global de avanzar en la reduccin de la pobreza, eliminar la indigencia y reducir desigualdades sociales es inseparable de una estrategia de desarrollo social que debe integrar las polticas pblicas sociales para a) Reducir sustancialmente la segregacin socio espacial, la concentracin y aislamiento espacial de la poblacin pobre en el territorio, asegurando un aumento sustancial de la heterogeneidad socioresidencial b) Reducir la infantilizacin y feminizacin de la pobreza mediante una estrategia especfica de desarrollo social integral que integra las polticas educativas con un amplio sistema de polticas y acciones orientadas a la infancia, adolescencia y familias vulnerables en el territorio c) Mejorar sustancialmente el bajo nivel de la inversin pblica en la educacin, la debilidad de vnculos entre educacin formal competitividad, trabajo y productividad por un lado y, por otro, superar la debilidad de vnculos de la educacin formal, sobre todo en el nivel medio, con las familias e intereses reales de los jvenes. d) Actuar sobre el mercado de trabajo para reducir la fragilidad social y fragmentacin del empleo, la dureza estructural del desempleo, y la falta de oportunidades de empleos de calidad eje que combina polticas sociales con polticas de desarrollo tambin desde el punto de vista de ingeniera institucional y gestin. Estas orientaciones estratgicas no desvalorizan la relevancia de la mejora de la calidad de polticas sectoriales como las de salud y desde luego del sistema de seguridad social pero implican prioridades. Estas 4 orientaciones estratgicas de renovacin del Estado Social del Uruguay de las prximas dcadas son inseparables de una estrategia coherente de reformas de la gestin de las polticas, una estrategia coherente de reforma de la institucionalidad o gobierno de las polticas sociales, una reforma poltica y de una reforma fiscal estructural prolongada que asegure la progresividad de la financiacin del GPS hacia el futuro.
En cada una de las orientaciones estratgicas ser preciso discriminar aquellas acciones que su ubican en un marco de respuesta a la emergencia social de aquellas acciones y medidas de gestin e institucionales que se orientan a la renovacin del Estado Social, pero unas y otras no pueden ni deben estar desligadas dentro de las mismas estrategias. La definicin de prioridades y de plazos para su concrecin implica su integracin en el marco del diseo de un nuevo Presupuesto Social 43 , y supone planeamiento integrado del financiamiento y el destino del gasto social en el marco de una OPP (Oficina de Planeamiento y Presupuesto) Social concebida como organismo tcnico poltico orientador del conjunto de las estrategias sociales, coordinador con las reas econmicas del Estado y cuyas competencias deben incluir: A. El diseo de un Presupuesto Social Integrado. Su evaluacin y seguimiento en dilogo con los agentes de la sociedad civil que deben incorporarse al proceso tcnico de diseo, monitoreo y evaluacin. B. El apoyo tcnico al diseo de los presupuestos sociales sectoriales. C. La coordinacin con las definiciones emanadas de las estrategias macroeconmicas y las polticas sectoriales de desarrollo econmico. D. El estudio tcnico, la anticipacin e identificacin de nuevas reas problema y nuevas demandas sociales y el diseo de recomendaciones de accin tanto en el terreno presupuestal como de las respuestas institucionales. E. El diseo y apoyo para la ejecucin de programas sociales transversales por los organismos definidos para ello. F. La coordinacin del enlace con los organismos multilaterales en materia social.
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El esbozo de una reingeniera institucional de la direccin poltico-gubernamental del conjunto del Estado uruguayo sin perjuicio de la agenda especfica de la implantacin de nuevos sistemas de gestin dentro de cada organismo en trminos de agregacin de organismos o Ministerios, o inversamente, de creacin de nuevos organismos de rango ministerial desborda las consideraciones de este documento.

.Para una evaluacin crtica de la cuestin de los presupuestos sociales y las capacidades tcnicas del Estado en los 90 ver Critica y autocrtica de la dcada del noventa : sociedad, economa y reformas sociales, Opertti, Renato, mayo de 2002; y Propuestas para una Refundacin de la Educacin Pblica, marzo 2003, CEE 1815.
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Existe una difundida creencia que el cambio de localizacin de un organismo o unidad ejecutora sea mediante subsuncin en una unidad administrativa mayor sea mediante la fusin con otras unidades por ejemplo puede contribuir a fortalecer capacidades estatales. Pero esta creencia no necesariamente se verifica en la experiencia internacional y menos en la experiencia del pas. Sin embargo resulta claro que el Estado uruguayo requiere una reorganizacin de su ingeniera institucional de sentido estratgico que permita coordinar organismos pblicos fragmentados en sus direcciones y sistemas de gestin y ejecucin de las polticas en trminos de grandes reas estratgicas del desarrollo del pas. En especial esta debilidad de conduccin poltica y de capacidades estatales parece clara en trminos de diseo y conduccin de estrategias globales de desarrollo social, estrategias globales de desarrollo econmico sustentable, y estrategias macroeconmicas. As mismo hay zonas de frontera entre polticas pblicas que se expresan dentro de la administracin en alta fragmentacin cuando no en vacos como es el caso de la ausencia de un organismo rector de un verdadero sistema de cyt y promocin de I-D; o la dispersin de entidades culturales que expresan la ausencia de una verdadera Agencia Nacional de Cultura en Uruguay. En el caso del conjunto de las reas sociales es pertinente analizar la factibilidad, las ventajas y desventajas, de la implantacin de un nivel supraministerial de coordinacin de las polticas sectoriales sociales, de las polticas transversales y de sus organismos y entes respectivos. El estudio y el diseo de la formacin, por ejemplo, de un Gabinete de Estrategia de Desarrollo Social (y por tanto de una Jefatura de Gabinete de Desarrollo Social como existe en otros aparatos estatales) tendra sentido, empero, si se asociara al menos a un conjunto de objetivos bsicos o Misiones claras: a) Coordinacin poltica y definicin de prioridades, estrategias y acciones del conjunto de las reas sociales. b) Gestin directa de la ejecucin de Programas Sociales de tipo transversal (de infancia, adolescencia y familias; de reduccin de segregacin socio residencial, de organizacin territorial en unidades o distritos de los recursos sectoriales de salud educacin promocin del empleo, de bolsa familia; de equidad tnica, de promocin de equidad de gnero incluyendo en estos y otros programas desde la ejecucin de obra fsica hasta la gestin de transferencias directas monetarias y no monetarias a las familias. c) Coordinacin especfica de todas aquellas acciones sociales sectoriales y transversales orientadas a la Emergencia Social. d) La definicin e implementacin en coordinacin con la ONSC-CEPRE de los programas de reforma de la gestin a nivel sectorial y de reingeniera institucional de los actuales ministerios y entes sociales. e) La coordinacin, implantacin y seguimiento del Consejo de Economa Nacional y en particular de todos los organismos de concertacin social entre Estado sociedad civil participacin ciudadana en el marco del objetivo de concrecin de una descentralizacin efectiva de la oferta social y de su apertura a las demandas y propuestas ciudadanas. En esta perspectiva la OPP Social sera el organismo tcnico de respaldo no ejecutivo ni directivo para el logro de los objetivos polticos, la concrecin de los programas y lneas de ejecucin definidas por el Gabinete de Estrategia de Desarrollo Social.

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QUINTO. Hacia la formacin del Estado Social : desde dnde comenzar?


A. En definitiva tanto la dcada del noventa como la crisis del ciclo 1998 2003 deja una inmensa deuda social. El dilema de corto y medio plazo que inexorablemente deber

afrontar la globalidad de la estrategia de desarrollo social de un Gobierno del Encuentro Progresista Frente Amplio Nueva Mayora (en un proceso marcado por plazos y
objetivos especficos bien delimitados en el tiempo y con objetivos especficos en cada rea de poltica social sectorial o integral) es una opcin de hierro (lo que a corto plazo significa responder la pregunta sobre cmo gastar la nica bala social del Gobierno) entre : una apuesta fuerte a la progresividad del destino del gasto pblico social y por tanto a la promocin de la inclusin de los hoy excluidos (trabajadores precarios y cuentapropistas, poblacin pobre segregada, chicas adolescentes y nuevas familias pobres, niez y adolescencia pobre, sectores crticos en situacin de marginalidad cultural, poblacin carcelaria) o una apuesta a la transferencia de ingresos hacia los sectores medios e integrados 44 mediante el clsico sistema neocorporativo uruguayo. Sistema hoy insustentable por los cambios de las configuraciones familiares, la prdida de la integracin social en torno al empleo formal, la crisis del barrio heterogneo y los procesos de cristalizacin socioespacial de la pobreza crtica y de la nueva pobreza y los cambios demogrficos. En otras palabras, el objetivo estratgico del bloque poltico y social progresista del Uruguay consiste en trminos de una estrategia de desarrollo social de largo plazo en la formacin o renovacin de un Estado Social de participacin ciudadana capaz de garantizar la concrecin de derechos sociales universales de ciudadana mediante el acceso equitativo de todas y todos los ciudadanos y la niez a servicios y prestaciones sociales de calidad en educacin, salud, proteccin del trabajo, proteccin y cobertura de la niez y adolescencia, proteccin y cobertura de retiros y jubilaciones entre otros derechos. Pero a mediano plazo el avance hacia el objetivo de la universalidad que supone un desarrollo fundado en una distribucin democrtica de las rentas, el conocimiento o la informacin y el acceso a recursos productivos tambin implica plazos y objetivos intermedios para asumir opciones. A mediano plazo la hiptesis central, a la luz de la evaluacin de los resultados sociales de 20 aos de gobiernos democrticos y de 20 aos previos de degradacin democrtica y dictadura, de este documento es que la reconstruccin o renovacin del Estado Social debe comenzar: a) desde los nios y los adolescentes hacia las edades adultas y mayores; b) desde los desempleados, trabajadores precarios, cuentapropistas o subocupados hacia los sectores integrados del mundo del trabajo; c) desde los amplios sectores desprotegidos hacia los sectores hoy protegidos; d) desde la re o integracin en una vida urbana democrtica y heterognea de quienes hoy se encuentran segregados o aislados en guetos de pobres elevando sus condiciones de vida hacia la mejora de las condiciones de vida de quienes ya se encuentran integrados en condiciones habitacionales dignas. En suma, desde el futuro hacia el pasado.
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Este camino de inclusin desde fuera del sistema de welfare hacia dentro, desde abajo hacia arriba en trminos de ingresos y nivel ocupacional, y desde las edades tempranas hacia las edades mayores asegurando el principio de solidaridad intergeneracional es el nico que puede garantizar la ruptura del Uruguay de la exclusin y asegurar la ampliacin de la base de beneficiarios y de financiacin del Estado Social. Aunque desborda los lmites de este Documento ello implica iniciar un proceso de renovacin del viejo welfare para avanzar hacia la implantacin de un nuevo Estado Social.

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.No se trata de negar la importancia de impactos de mejoras de ingresos reales de sectores medios en el consumo o la productividad. Pero s supone definir que los instrumentos de las mejoras no competen, en la situacin de emergencia social del pas, ni al sistema de polticas sociales heredado ni al Estado Social a
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renovar. Tales mejoras estn vinculadas a las estrategias macroeconmicas, las definiciones de polticas de ingresos adoptadas en su marco y al juego del mercado.

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Pero sin duda plantea problemas a la hora de definir el tipo inicial de relacin entre los interlocutores y actores de un nuevo Compromiso Social y el dispositivo de pactos sociales concretos imprescindibles para lograr consensos bsicos que aseguren la viabilidad de las polticas de desarrollo impulsadas por un Gobierno de la Encuentro Progresista Frente Amplio Nueva Mayora 45 .
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Para sealar un ejemplo de la opcin de hierro agravada por los desembolsos ya comprometidos de 3.000 millones de USD con los Organismos Multilaterales en 2005 y 2006 pero renegociables y un peso del pago de intereses de la deuda pblica que representa el 23% del Presupuesto a nivel de una poltica social sectorial : la poltica sectorial de relaciones laborales, proteccin del empleo y promocin de la cohesin social en el mercado de trabajo. Es evidente que la identidad, la integracin del bloque social y el legado histrico del EP FA NM plantean el imperativo de contribuir a crear el ambiente propicio para el fortalecimiento de la organizacin autnoma y clasista de los trabajadores y su movimiento sindical asegurando, por ejemplo, el aumento sustancial de su cobertura y representatividad. La promocin de tal ambiente implica la institucionalizacin y visibilidad del conflicto social como parte de la normalidad democrtica y de la trama de las relaciones sociales en todo el pas. En esta perspectiva el programa del EP FA NM asumi el objetivo de la institucionalizacin de relaciones laborales sobre la base de convenios colectivos por rama de actividad y consejos de salarios. Ahora bien, en qu plazos y bajo cuales modalidades puede y debe cumplirse este objetivo? Lo deseable es que a mediano plazo o al finalizar la gestin de un primer gobierno progresista y en el marco de una estrategia global de mejora de la calidad de las relaciones laborales. Dada la actual conformacin del movimiento sindical reducido a menos de la mitad de su cobertura de 1985 en los hechos una concrecin inmediata de este objetivo slo tendra un impacto de mejora de ingresos reales entre los funcionarios pblicos y en sectores muy integrados del sector privado. En el corto plazo no hace falta sealar que ello supone problemas fiscales adicionales en un marco de alta restriccin. Pero desde la perspectiva de poltica social medidas inmediatas de mejoras a travs de las polticas de ingresos plantean varios riesgos mayores. El primero es reorientar desde el comienzo una porcin considerable de gasto pblico hacia sectores incluidos. En la actualidad este camino conduce a un juego suma cero entre los sectores populares y seguramente no aminora sino refuerza la exclusin dado que la financiacin de los aumentos de ingresos del sector pblico se realizar siempre a expensas de otros rubros de gasto pblico social de impacto estructural en una mejora de abajo hacia arriba de las condiciones de vida de los trabajadores y sectores excluidos. El segundo es que no promovera incentivos serios para la mejora o recuperacin de la cobertura sindical, ni por tanto para el aumento de la proteccin social o el retroceso de la economa en negro, de la inmensa mayora de los trabajadores del sector privado. El tercero es que los consejos de salarios como institucin no consideran la complejidad de los sistemas de gestin del Estado y como potencialmente pueden crear mejoras indiscriminadas de ingresos impedirn que el Estado utilice justamente la variable de ingresos dentro de planes de incentivos serios que aseguren una mejora de la eficiencia y la productividad. Sin embargo una estrategia de relaciones laborales gradual sin descartar la institucionalizacin gradual de convenios por rama de actividad en el sector privado que tome como referencia inicial al ancla del salario mnimo nacional sobre la base de su mejora sustancial y el activismo estatal en materia de proteccin de la sindicalizacin de los trabajadores empresa por empresa del sector privado (concentrado en una lnea superior a empresas de cierto tamao dados los problemas de las microempresas y Pymes que exigen estrategias especficas de incentivos para la formalizacin gradual y la competitividad) puede contribuir a una mejora de los ingresos verdaderamente progresiva, desde los desintegrados hacia los integrados, y ms equilibrada desde el punto de vista del avance hacia la cohesin social del mercado de trabajo. Por otra parte la instauracin inmediata del modelo de consejo de salarios deja de lado la prioridad de un acuerdo social por la creacin de empleo. Pero entre los ejes de un nuevo Compromiso Social est, en una primera etapa, la prioridad de la promocin de un Pacto por el Empleo. En el sentido opuesto, el de la financiacin del gasto pblico, las reformas graduales orientadas a promover progresividad de la estructura impositiva sern tambin otro eje, estructural, muy delicado de un conjunto de pactos estructurales y definicin de nuevas reglas de juego abriendo un campo de confrontacin con algunos sectores atados al modelo especulativo, herederos del modelo anterior. Pues una reforma tributaria progresiva fundada en impuestos a las rentas universales implica redefinir los modos de competitividad de la plaza financiera uruguaya y supone una reforma gradual de los mercados financieros de sentido regulatorio y orientada a reducir la vulnerabilidad externa del conjunto de la economa del pas.
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B. La dcada del noventa a pesar de sus logros en materia de estabilidad econmica y de logros sociales ya sealados evaluada a la luz de las propias expectativas de los reformadores liberales, aparece nuevamente como otra dcada perdida para el desarrollo del pas : Primero porque en el Uruguay no se ha creado una elite empresarial competitiva en el mercado mundial o regional. Segundo porque la poblacin bajo la lnea de pobreza e indigencia se sita entre el tercio y el 40% (segn el tipo de metodologa seguida), esto es, hemos regresado al nivel de 1985 pero con el agravante de la cristalizacin de la pobreza en trminos de subculturas duras de marginalidad y la fractura del viejo contrato urbano integrador. Tercero porque el pas a la postre aument sideralmente su endeudamiento pblico internacional a niveles desconocidos en toda su historia moderna sin por ello alcanzar mejoras ni de sus condiciones de competitividad ni de sus condiciones sociales. Adicionalmente la renegociacin de la deuda pblica efectuada por el actual equipo econmico nuevamente ha tirado hacia el futuro, pensando as desde el pasado y el presente, los desembolsos siempre crecientes del repago de la deuda. A la luz de semejante legado todo indica que el Uruguay de los prximos aos deber adoptar pautas de conducta fiscal que harn de los comportamientos fiscales adoptados por los gobiernos de la dcada de noventa algo muy parecido a una fiesta irresponsable. Afrontar el legado con visin de futuro exigir del prximo gobierno, como nunca antes en la historia reciente del pas, la formacin de amplios consensos partidarios y sociales para emprender las transformaciones estructurales del pas en el desarrollo econmico y en el desarrollo social a partir de una gestin estratgica inteligente de las altas restricciones existentes. Sin embargo, la conducta uruguaya en materia de cumplimiento de sus compromisos internacionales, el tipo de composicin de la deuda pblica los principales acreedores son los propios organismos multilaterales de crdito sumado al compromiso asumido por todos los candidatos presidenciales acerca del respeto de los acuerdos alcanzados con los acreedores privados y al nuevo consenso regional y mundial con respecto a la rigidez de las exigencias del FMI en materia de supervit fiscal primario pueden abrir un escenario indito de oportunidades especfico para el Uruguay : la perspectiva de negociar con firmeza el retiro, efectivo y no como mero proyecto piloto como es el caso de la experiencia negociada por el Brasil de las metas del supervit fiscal primario de tres grandes megaprogramas de alta calidad tcnica, evaluables, bajo monitoreo permanente, interno y externo y necesariamente autnomos del conjunto de los equilibrios fiscales que ser imprescindible alcanzar.
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A ttulo indicativo e ilustrativo. Un programa de infraestructura social para reducir la segregacin socio espacial con un eje vertebrador, en materia residencial, orientado bien a la redensificacin de las reas centrales y consolidadas de las ciudades con poblacin hoy residente en asentamientos precarios mediante reciclajes masivos, acciones comunitarias de apoyo a la integracin vecinal, y diversos incentivos para las relocalizaciones en materia de tarifas pblicas, acceso a la educacin, empleos y servicios de salud y alimentacin o bien a la plena integracin urbana de aquellos asentamientos cuya poblacin no puede relocalizarse y acompaado de dos grandes componentes de apoyo en el empleo y la inclusin social, y en la focalizacin en la niez, la adolescencia vulnerable, las mujeres jvenes.

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Un programa de refundacin de la educacin pblica que asegure un aumento sustancial de la inversin pblica genuina en equipamientos, sacar a 100.000 nios de la pobreza y la indigencia a travs de una inversin masiva en escuelas de tiempo completo 46 , una mejora sustancial de la calidad de los aprendizajes de nuestros recursos humanos ligado a mejoras de los incentivos docentes, fuertes programas de socializacin extracurricular, fortalecimiento de la autonoma de los centros educativos sobre la base de nuevas alianzas entre docentes y familias y participacin activa de sindicatos y empresarios en una renovacin de la educacin tcnico profesional. Sin embargo la otra direccin de la refundacin de la educacin pblica consiste en resolver la eterna deuda pendiente del pas con la educacin tcnico profesional para avanzar hacia la formacin de un poderoso e inclusivo sistema nacional de capacitacin laboral y educacin tcnico profesional. Uno de los primeros eslabones dbiles de la futura estrategia de desarrollo econmico del pas se sita en el capital humano y en la desconexin de las ofertas educativas con los complejos productivos existentes de anclaje territorial (productores de commodities) o transversal (tecnologas de la informacin). Estos dos programas tendrn fuertes impactos directos en la creacin de empleo.
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Y finalmente, un mega programa de inversin pblico privada distribuido con equidad en el territorio nacional en infraestructuras estratgicas para el desarrollo econmico sustentable, reducir la vulnerabilidad de nuestra matriz energtica, implantar sistemas de innovacin (I+D) 47 en todos los sectores productivos y de servicios y asegurar la vertebracin fsica de Uruguay en el Mercosur y Sudamrica. Este mega programa exige definir orientaciones bsicas de una estrategia de desarrollo econmico sostenible pero debiera conformarse, a su vez, en la pieza maestra de la integracin de la participacin de capital privado y de acuerdos con Argentina y Brasil de inversin en equipamiento de integracin econmica regional. Al mismo tiempo es una precondicin para una estrategia industrial en Uruguay, en particular en los cuellos de botella energticos y por tanto para polticas de captacin de localizacin de IEDs industriales o EMNs de calidad adems de agregacin de valor a las cadenas existentes. Se trata de hacer efectivo 48 lo que hasta el presente es un acuerdo marco y un proyecto piloto en las estrategias de renegociacin de la deuda.
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La inversin fsica en la construccin de Escuelas de Tiempo Completo para la cobertura de 100 MIL nios ha sido estimada en 67 millones de USD de acuerdo a estudios tcnicos del Memfod.
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.Por ejemplo Finlandia en 1990 experiment una fuerte cada de su PBI, el derrumbe de sus exportaciones tradicionales y la quiebra de su sistema financiero como consecuencia de la cada de la antigua Unin Sovitica. Su asombrosa y veloz recuperacin implic un vertiginoso aumento de la productividad y una redefinicin de sus estrategias de insercin internacional basadas en un salto de la inversin pblica en sistemas de I + D pasando de una inversin del 1.8% del PBI en 1990 (muy alta con respecto a la regin y ni que decir el Uruguay) a una inversin del 3.5% en 2003. Esta opcin se sum a la ya elevada inversin pblica en educacin pblica universal y de alta calidad y a privatizaciones en una economa de fuerte presencia directa del Estado en la economa que financiaron los nuevos programas de inversin en la innovacin e I + D, reconversin industrial y la educacin pblica en vez de pagos de la deuda pblica externa. Quince aos despus la reconversin productiva ha sido exitosa, los niveles de crecimiento muy altos y la redistribucin de la renta mejor notablemente. Asimismo Furman, Porter y Stern en "The determinants of national innovative capacity", Research Policy, 2002; sostienen que los pases que ms mejoraron su capacidad de innovacin en los ltimos 25 aos han sido Japn, Suecia, Finlandia y Alemania que no son precisamente economas abiertas al mundo en el sentido de la economa neoclsica. 48 . La ltima oferta argentina de salida del default (junio de 2004) mantiene una quita de 75% a los bonos nominales de los acreedores privados y una quita real del 46% de la deuda pblica de ese pas supone, sin embargo, un supervit fiscal primario de 2.7% durante los prximos 30 aos para hacer sostenible los desembolsos comprometidos. La duda que en realidad sugieren estos y otros compromisos asumidos en toda Amrica Latina es que la conducta fiscal seguida por nuestros pases durante los ltimos 30 aos no avala precisamente tales compromisos. Tampoco, ciertamente, Uruguay, no slo en aos electorales. Por otra parte estos niveles de supervit fiscal son muy superiores a los adoptados por todos los pases
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desarrollados, sean las exigentes metas de la U.E. o mucho menos el desprolijo comportamiento fiscal seguido por la actual administracin norteamericana. Sin embargo se podra sostener que siempre se puede cambiar. Uruguay, por ejemplo, necesita ello es un punto de consenso en los diagnsticos tcnicos una mejora seria de su disciplina fiscal comenzando por el control de la calidad de su gasto pblico. An as, y dado que como lo muestran experiencias cercanas tampoco la reduccin del tamao del Estado es una garanta per se de alivio de la deuda y menos del dficit fiscal, no resulta muy claro cmo es que el pas podr sostener niveles muy altos de supervit sin, al mismo tiempo, crear condiciones para un desarrollo econmico y un desarrollo social sustentables y centrados en la mejora de las condiciones de competitividad. Estos son precisamente los temas no slo de renegociacin de la deuda pblica sino del para qu de la renegociacin. Y el para qu remite a las estrategias de desarrollo integral con frecuencia dbiles en el debate poltico y tcnico, ms dbiles en la definicin de las estrategias e inexistentes en la determinacin de las polticas activas de los estados latinoamericanos.

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