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Ministerio de la Proteccin Social - MPS

Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - PARS


Participantes
Universidad de los Andes
Universidad Santo Toms de Aquino
Universidad de Antioquia
Instituto de Ciencias de la Salud - CES
Universidad ICESI de Cali
Gerencia social
Un enfoque integral para la gestin
de polticas y programas sociales
2008 Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - PARS
Ministerio de la Proteccin Social - MPS
ISBN: 978-958-97453-9-7
Un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
Proyecto La iniciativa de formacin en gerencia social para la proteccin social
Bogot, Colombia
Marzo 2008
Coleccin PARS
Teresa Tono Ramrez
Directora general
Marcela Giraldo Samper
Directora editorial
Ana Meja Parra
Coordinacin tcnica y editorial
Impresol Ediciones Ltda.
Diseo, impresin y acabados
Calle 78 No. 29B 44. PBX 2508244
impresol@gmail.com
Ministerio de la Proteccin Social
Carrera 13 No. 32 78
Telfono: 330 5000
Lnea de atencin al ciudadano
En Bogot: 330500
Resto del pas: 018000 91 0097
MINISTERIO DE LA PROTECCIN SOCIAL MPS
Diego Palacio Betancourt
Ministro de la Proteccin Social
Carlos Jorge Rodrguez Restrepo
Viceministro Tcnico
Blanca Elvira Cajigas de Acosta
Viceministro de Salud y Bienestar
Juan Pablo Toro Roa
Director General de Planeacin y Anlisis de Poltica
PROGRAMA DE APOYO A LA REFORMA DE SALUD PARS
Teresa Tono Ramrez
Directora Ejecutiva
Jaime Ramrez Moreno
Coordinador Tcnico Cientfco
Mara del Rosario Estrada Moncayo
Coordinadora Administrativa y Financiera
Cecilia Echeverri Velasco
Interventora Proyecto Gerencia Social PARS
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
Andrs Hernndez Qunez, Director Proyecto
Esteban Nina
Ral Velsquez
Roco Ribero
UNIVERSIDAD SANTO TOMS
Carlos Ivn Rodrguez, Director Proyecto
Walter Toro
Cesar Giraldo
Nelson Alvis
UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA
lvaro Cardona, Director Proyecto
Pedro Nel Correa
Silvia Henao
Carlos Eduardo Castro
UNIVERSIDAD DE CIENCIAS DE LA SALUD CES DE MEDELLN
Jos Mara Maya Meja, Director Proyecto
Rubn Daro Restrepo Avendao
Juan Gonzalo Alzate
Jorge Julin Osorio Gmez
UNIVERSIDAD ICESI DE CALI
Martha Cecilia Jaramillo, Directora Proyecto
Jos Hiplito Gonzlez
Julio Cesar Alonso
Enrique Rodrguez Caporalli
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
C o n t en i d o
Introduccin
Formacin para la creacin de valor pblico 11
Captulo 1
La iniciativa de formacin en gerencia social para la
proteccin social 21
A. Introduccin 23
B. Conceptualizacin del Sistema de proteccin social 24
C. Diseo de la Iniciativa 25
D. Desarrollo de la Iniciativa 31
E. Puesta en marcha de los cursos nacionales 35
F. Resultados de la Iniciativa 38
Captulo 2
Eras en la proteccin social latinoamericana 41
A. Introduccin 43
B. Principales innovaciones institucionales de los servicios sociales 46
C. Cambiantes paradigmas en proteccin social 67
Bibliografa 73
8
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Captulo 3
Antecedentes de la proteccin social en Colombia 77
A. Fundamentos del Sistema de proteccin social en Colombia 79
B. Diseo institucional del sistema de proteccin social 114
Bibliografa 146
Captulo 4
El concepto de la proteccin social 151
A. Introduccin 153
B. Defnicin 153
C. Componentes 154
D. Complementariedad entre aseguramiento y asistencia social 162
E. Papel del mercado laboral 166
F. Organizacin institucional del sistema de proteccin social 168
G. Retos del sistema de proteccin social en Colombia 175
Anexo A 177
Captulo 5
Estado, rgimen poltico y democracia en la evolucin
colombiana reciente: un intento de interpretacin 179
A. Introduccin 181
B. Breves aclaraciones conceptuales 183
C. Los antecedentes del proceso constituyente de 1991 189
D. Las orientaciones bsicas y los diseos institucionales de
la constitucin de 1991 203
E. El debate en torno a la adopcin del Estado Social de
Derecho y a su proteccin judicial 207
G. Otras consideraciones sobre el rgimen poltico derivado de
la Carta de 1991 226
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
H. Consideraciones fnales 233
Referencias bibliogrfcas 235
Captulo 6
La perspectiva integral de la gerencia social 241
A. Introduccin 243
B. La gerencia social: una delimitacin y caracterizacin
del campo 245
C. El campo de la gerencia social 247
D. La gerencia de la gerencia social 252
E. Desafos de la accin estratgica de la gerencia social 255
F. Un marco conceptual de gestin estratgica para la
gerencia social 272
G. Hacia una nueva conceptualizacin de la responsabilidad de
los gerentes sociales 284
Bibliografa 289
Captulo 7
Proteccin social y derechos sociales 293
A. Introduccin 295
B. Asistencialismo 298
C. Aseguramiento 302
D. Universalismo 306
E. Neoasistencialismo 309
F. Consideraciones sobre el Estado de Bienestar 311
G. Estado de Bienestar en Amrica Latina 322
H. Conclusin: es posible? 330
Bibliografa 331
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Captulo 8
Descentralizacin y gestin territorial en el sistema
de proteccin social en Colombia 335
A. Introduccin 337
B. Bases tericas de la descentralizacin administrativa y relacin
con poltica de proteccin social 341
C. La lucha contra el absolutismo y la importancia de la
descentralizacin y de las comunidades locales 343
D. Relacin entre la descentralizacin y las estrategias de lucha
contra la pobreza 345
E. Algunos referentes sobresalientes del proceso de
descentralizacin 346
F. La descentralizacin administrativa en la Constitucin y
el desarrollo del sistema de proteccin social 349
G. La brecha entre la teora y los logros del proceso de
descentralizacin: el caso de Colombia 351
H. Nodos problemticos de la gestin descentralizada de la
proteccin social 360
I. Desafos y propuestas 362
Referencias Bibliogrfcas 365
Captulo 9
Talleres sobre el sistema de proteccin social 369
A. Introduccin 371
B. Enfoque conceptual: la importancia de la participacin en el
anlisis de problemas, polticas y programas 372
C. Resultados de los talleres 381
D. Conclusiones de los talleres 384
E. Lecciones aprendidas 389
Bibliografa 391
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Captulo 10
Asistencia social en el horizonte del sistema de la
proteccin social en Colombia 393
A. Introduccin 395
B. Elementos conceptuales 399
C. Evolucin de la asistencia social 413
D. Anlisis de riesgos y manejo social del riesgo 416
E. Hacia una prospectiva de la asistencia social en el sistema de
la proteccin social 419
Bibliografa 424
Captulo 11
Redes sociales e interorganizacionales 427
A. Introduccin 429
B. Qu es una red? 431
C. Tipos de redes 433
D. Redes sociales 439
E. Efectividad de las redes 448
F. Capital social como caracterstica de las redes sociales 450
G. Comunicacin organizacional 451
Glosario de trminos 452
Bibliografa 453
Anexo 456
Glosario de siglas 463
Indice de cuadros y grficos 471
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
I n t ro d u cci n
Fo rm aci n p ara la creaci n d e v alo r p b li co
En 1994, el bid cre el Instituto Interamericano para el De-
sarrollo Social (indes) para apoyar a los pases de Amrica Latina
y el Caribe en sus esfuerzos por promover un desarrollo social
equitativo y sostenible. Desde 1995 el indes ha desarrollado di-
versas iniciativas de capacitacin, con el fn de fortalecer el diseo
y la gerencia de las polticas y programas que proponen acelerar
el desarrollo social y reducir la pobreza, la desigualdad y la exclu-
sin en la regin.
El indes promueve el mejoramiento de los servicios sociales
para todos los nios, mujeres y hombres de Amrica Latina y el
Caribe. Asimismo, impulsa el fortalecimiento de las organizacio-
nes vinculadas al desarrollo social mediante el mejor desempeo
de sus gerentes.
Desde sus inicios, el indes instituy diferentes modalidades
de capacitacin. Una modalidad son los programas regionales,
que incluyen cursos en Washington y otros, programas nacionales
(pn), que tienen como propsito contribuir a la formacin de una
masa crtica de gerentes sociales en los pases donde se instalan.
Estos programas procuran fortalecer los conocimientos y ofrecer
herramientas pertinentes para que sus participantes mejoren la
orientacin y resultados de sus programas sociales. En una pala-
bra, buscan fortalecer la gerencia social.
Programas nacionales INDES
Los programas nacionales de capacitacin se establecen en un
pas especfco, a solicitud de sus gobiernos. Estos usualmente
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
tienen una duracin de dos aos y son fnanciados con recur-
sos propios del pas, de donantes internacionales o con crditos
vigentes.
La capacitacin de los pn tiene como fn el fortalecimiento de
las capacidades estatales, y particularmente las institucionales, de
los pases donde se desarrollan. El fortalecimiento de estas capa-
cidades estatales busca ser sostenible en el largo plazo. Con este
objetivo, los programas nacionales establecen tres componentes
indispensables:
Primero, la capacitacin especfca de una masa crtica en las
organizaciones o redes que integren los conceptos e instru-
mentos de la gerencia social como factores estratgicos de ges-
tin pblica.
Segundo, el establecimiento de una red de universidades y
centros de investigacin que desarrollen estudios tericos,
empricos e instrumentales de la gerencia social aplicada a la
realidad del pas.
Tercero, que consoliden una oferta acadmica que contribuya
a la formacin y capacitacin continua de los directivos, fun-
cionarios y tcnicos del sector pblico, gubernamental y no
gubernamental despus de concluido el programa nacional.
A lo largo de doce aos de actividades, el indes ha realizado once
programas nacionales, en diez pases de la regin, que han capaci-
tado directamente a ms de seis mil gerentes sociales, pertenecien-
tes a distintos niveles de la administracin, al sector gubernamental
como no gubernamental, as como al acadmico (cuadro 1).
En todos los casos se ha logrado establecer una base importan-
te para que los pases continen con recursos institucionales y aca-
dmicos propios, con el fortalecimiento de las capacidades en el
diseo y la implementacin de sus polticas y programas sociales.
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
En trminos de la gestin acadmica, los pn funcionan sobre ba-
ses similares. Existen bsicamente dos modalidades de programas,
que dependen sobre quin recae la responsabilidad de ofrecer los
cursos de capacitacin: a) programas que adoptan un equipo aca-
dmico-administrativo internacional con residencia en el pas y
ofrece directamente los cursos; o b) programas centrados en la
capacitacin de capacitadores y la asistencia tcnica, caso en el
cual el indes forma un equipo de docentes del pas, los que ten-
drn la responsabilidad, a travs de sus centros de capacitacin, de
desarrollar programas de capacitacin similares.
Cuadro 1
Programas nacionales del INDES. Periodo 1997-2006
Pais Ao Nmero de egresados
Paraguay 1997-1999 768
Brasil 1997 282
Repblica Dominicana 2000-2002 761
Nicargua 2000-2002 326
Bolivia 2001-2002 26
Honduras 2002-2004 863
Per 2003-2006 1212
Guatemala 2003-2006 734
Colombia 2005-2006 335
Sao Pablo (Brasil) 2004-2005 610
Chile 2005 397
Total 6,063
Fuente: www.iadb.org/indes
En las dos modalidades la docencia est a cargo de equipos
acadmicos altamente califcados que se constituyen y establecen
en los pases, mediante procesos abiertos de concurso de creden-
ciales y de conocimientos.
Programa nacional en Colombia INDES-PARS
El ao 2003, una vez constituido el Ministerio de la Protec-
cin Social, el Programa de Apoyo a la Reforma en Salud (pars)
estableci como prioritario desarrollar proyectos de ajuste y
fortalecimiento institucional tanto en el Ministerio, como en las
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
entidades adscritas y vinculadas al Ministerio; y en las Secretaras
de Salud y las Direcciones Territoriales de Proteccin Social.
Para desarrollar las capacidades institucionales y la gestin de
polticas pblicas en proteccin social se dise una Iniciativa de
formacin que atendiera las necesidades del sistema de proteccin
social (sps). Dicha Iniciativa se dise para consolidar una red de
educacin que apoye las estrategias de proteccin social en el pas,
por medio de programas de formacin sobre la gerencia de polti-
cas y programas sociales enfocados a la proteccin social.
El ao 2004, el Ministerio de la Proteccin Social, frm un
convenio de cooperacin internacional con el indes para apoyar
al pars en las siguientes actividades: a) la identifcacin de un
conjunto de universidades interesadas y preparadas para ofrecer
formacin en las distintas jurisdicciones del pas; b) Ofrecer a
un grupo selecto de docentes de las universidades seleccionadas
un curso de formacin de formadores y colaborar con ellos en
la formulacin de cursos que cada universidad seleccionada ofre-
cer en su respectiva jurisdiccin; c) Participar en la docencia
de cursos seleccionados ofrecidos por la red de universidades en
Colombia; y d) Proveer asesora a las universidades durante el
perodo en que estn ofreciendo capacitacin a los directivos y
profesionales del Ministerio, de las entidades adscritas y vincula-
das al Ministerio, y de las Secretaras de Salud y las Direcciones
Territoriales de Proteccin Social.
Entre fnes del ao 2004 y mediados de 2005, se llev a
cabo una convocatoria pblica nacional y el concurso de mri-
tos para participar en la Iniciativa, donde cinco universidades
colombianas ganaron la licitacin pblica nacional para ejecu-
tar, a partir del curso del indes, una propuesta novedosa para la
formacin de gerentes sociales en el pas.
Durante el mes de julio de 2005, un grupo de veinte docentes
de las cinco universidades seleccionadas y siete funcionarios del
mps participaron en un curso de formacin de formadores en la
sede de indes en Washington, DC.
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
El curso fue estructurado con cuatro objetivos:
1. Conformar y consolidarla la red educativa a cargo de imple-
mentar la Iniciativa.
2. Establecer un marco de referencia comn para el desarrollo
de cursos.
3. Compartir los conceptos, prcticas y herramientas del
indes.
4. Acordar una agenda de trabajo.
Para cumplir con estos objetivos, el curso cont con la presen-
cia de altos funcionarios del mps, expertos colombianos de reco-
nocido prestigio, as como docentes de alto nivel acadmico. Este
curso logr establecer una red interinstitucional que se apropi
de los contenidos de la capacitacin en gerencia social del indes,
los adapt a la realidad colombiana, los focaliz en las particula-
ridades de los desafos de la proteccin social y obtuvo excelentes
resultados en el pas.
Durante los siguientes meses hasta el cierre del programa,
cada universidad dise cursos, manteniendo la estructura de los
cursos indes, respondiendo a las necesidades regionales, utilizan-
do documentacin acadmica, tcnica y pedaggica comn y de-
sarrollando materiales adicionales.
En total se desarroll, un curso piloto de formacin en geren-
cia social para la proteccin social con el concurso de todos los
docentes de la Iniciativa en Bogot, diez cursos de formacin para
servidores pblicos del sector administrativo de la proteccin so-
cial en Medelln, Cali, Bogot, Cartagena, Barranquilla, Bucara-
manga y Mocoa y un taller de formacin para periodistas de los
medios de comunicacin nacionales en Bogot.
Resultados y creacin de valor pblico
El indes ha desarrollado una perspectiva de gerencia pbli-
ca aplicada, que se enmarca como un campo de conocimientos
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
y prcticas, resultado de la interseccin de los campos del de-
sarrollo social, las polticas pblicas y la gerencia pblica, que
promueve que las polticas y programas sociales contribuyan sig-
nifcativamente a la reduccin de la desigualdad y la pobreza, y
al fortalecimiento de los estados democrticos y la construccin
de ciudadana plena, a travs de procesos participativos de forma-
cin de polticas que generan valor pblico1.
El concepto de valor pblico provee una forma til de pensar
respecto a las metas y desempeo de la poltica pblica, as como
de los programas y proyectos que proveen bienes y servicios p-
blicos. El valor pblico se refere al valor creado por agencias que
proveen servicios pblicos mediante leyes, regulacin, bienes, ser-
vicios y otras acciones.
Este concepto provee un criterio para evaluar el desempeo de
las polticas y agencias pblicas, as como de la toma de decisio-
nes sobre la asignacin de recursos y la seleccin de los sistemas
apropiados para su suministro. Para que algo tenga valor no basta
con que los clientes o benefciarios directos digan que es desea-
ble, solo tendr valor si los ciudadanos colectivamente consideran
que el aporte de dicha intervencin es valiosa para la sociedad. Se
genera valor pblico cuando:
1. Se dan respuestas pertinentes a problemas relevantes para los
clientes, benefciarios y ciudadanos buscando efectividad para
el desarrollo.
2. Se generan nuevas oportunidades para generaciones actuales
o futuras.
3. Se establecen procesos que construyen comunidad, ciudada-
na, democracia y capital social.
4. Se desarrollan procesos de rendicin de cuentas a los gober-
nantes y a la sociedad.
1 Vase INDES/BID, 2004. La gerencia social INDES. Documento interno.
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Nosotros en indes penamos que el programa nacional de for-
talecimiento del sistema de proteccin social puesto en marcha
por el pars y las cinco universidades seleccionadas, han contri-
buido para que el sps de respuestas pertinentes a los problemas
de pobreza, desigualdad y riesgo social. Han defnido sus ac-
tividades y servicios buscando generar impactos en la sociedad
generando opciones de mejoramiento de la calidad de vida a ge-
neraciones actuales y futuras. Han estructurado la entrega de sus
servicios sociales buscando la construccin de capital social y
ciudadana y este libro en particular es un vehculo de rendicin
de cuentas ante gobernantes y la sociedad sobre la creacin de
valor pblico.
El programa nacional ha permitido una serie de logros cua-
litativos por la forma de trabajar entre las universidades esta-
bleciendo una red de conocimiento, que ha permitido generar
sinergias, aprendizaje y una cercana relacin entre universidades
y las organizaciones del sps.
Esta sinergia ha permitido una amplia discusin sobre las ne-
cesidades especfcas que enfrentan las distintas regiones del pas
y as como la importancia de una mayor articulacin del trabajo
en las mltiples organizaciones del sps.
Esta red educativa tambin ha permitido la difusin de un
nuevo enfoque de desarrollo social y gestin pblica sobre protec-
cin social, fortaleciendo las capacidades directivas de los servido-
res pblicos, valorando la enorme responsabilidad que tienen para
que la sociedad colombiana genere mayor proteccin y oportuni-
dades para sus ciudadanos.
El programa ha tenido un alto impacto en tres grupos diferen-
tes, como son: en el sps, en los funcionarios y en las universidades.
La sostenibilidad de esta Iniciativa est en las manos de la
red de universidades, las que han mostrado un compromiso ad-
mirable por apoyar el proceso de formacin en proteccin social
y gerencia social habiendo establecido programas de maestra,
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
programas especializados, seminarios e investigaciones. El desa-
rrollo de estos programas de educacin presencial apoyados por
un componente importante de educacin a distancia establece un
amplio abanico de posibilidades para continuar con el fortaleci-
miento de funcionarios y sus instituciones.
Quiero dar mi mayor reconocimiento al Ministerio de la Pro-
teccin Social, a sus directivos y a las universidades por su compro-
miso y dedicacin en la exitosa implementacin de este programa.
Y un agradecimiento particular a todos los participantes por el en-
tusiasmo, compromiso y motivacin con el que se entregan da tras
da a la creacin de valor pblico construyendo un mejor futuro
para los colombianos.
Jos Jorge Saavedra
Coordinador Acadmico
Programa nacional del indes en Colombia
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
La iniciativa de formacin
en gerencia social para la
proteccin social
Teresa Tono Ramrez
*
Cecilia Echeverri Velasco
**
Captulo 1
* MD, PhD.
** Arquitecta, M.Sc.
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
A . I n t ro d u cci n
El ejercicio de los funcionarios p-
blicos de los sectores sociales colombia-
nos se ha visto desafado en los ltimos
aos por el reto que representa la creacin
del sistema de proteccin social (sps), la
novedad de los conceptos que le dan fun-
damento, la profundidad de los cambios
institucionales y la complejidad de la articulacin de los polti-
cas y programas por formular e implementar.
Sumado a lo anterior, las crecientes demandas de los ciudada-
nos, los cambios tcnicos en los mandatos formales, la compleji-
dad de los retos, la evidente necesidad de coordinar acciones entre
instituciones y la imperiosa necesidad de creatividad e innovacin
en las polticas y programas del sector, ponen en evidencia la ne-
cesidad de fortalecer la institucionalidad de la proteccin social y,
en particular, de los funcionarios que lo componen.
Para responder a esta necesidad, el Ministerio de la Pro-
teccin Social, por medio de su Programa de Apoyo a la Re-
forma de Salud (pars), desarroll una estrategia educativa para
el sector, la Iniciativa de formacin en gerencia social para la
proteccin social, la cual tiene por objetivo generar una nueva
capacidad analtica y de gestin en los funcionarios pblicos
que implementan el nuevo sps, mediante una propuesta de for-
macin centrada en los instrumentos de la gerencia social.
Ms all de la formacin de esta masa crtica, que no se limita
a impartir conocimiento sobre el concepto de proteccin social y
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
del sps, la Iniciativa promueve la formacin de los funcionarios de
la proteccin social en la gestin de polticas y programas socia-
les, y de esta manera, busca formar gerentes sociales con las bases
conceptuales, tcnicas e instrumentales para construir el sps.
Este documento presenta la Iniciativa de formacin en geren-
cia social para la proteccin social desarrollada por el Ministerio
de la Proteccin Social, los conceptos que le dan origen, los pro-
cesos que culminaron en su puesta en marcha y los resultados de
los cursos impartidos.
B . C o n cep t u ali zaci n d el S i st em a d e
p ro t ecci n so ci al
La Ley 789 de 2002 cre el sistema de proteccin social (sps)
e incluy en este al sistema general de seguridad social en salud
(sgsss) junto con el sistema general de pensiones (sgp), el sistema
general de riesgos profesionales (sgrp), el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar (icbf), el Servicio Nacional de Aprendizaje
(sena), las Cajas de Compensacin Familiar y el sistema de tra-
bajo y empleo.
Este sistema de proteccin social se defne como
una serie de intervenciones pblicas para ayudar a las perso-
nas, familias y comunidades a manejar mejor el riesgo y para
apoyar a los ms pobres en situacin crtica. De esta manera, el
sps tiene dos componentes (grfco 1). El primero, que busca
un mejor manejo del riesgo, corresponde al concepto de ase-
guramiento. El segundo, que procura prestar ayuda a los ms
pobres, se refere a una intervencin de carcter asistencial
1
.
El aseguramiento corresponde al conjunto de seguros que
protegen a las personas frente a posibles cadas de ingresos. Estas
1 Esta seccin es extractada de Guerrero Ramiro, 2006. El concepto de proteccin so-
cial. Cuadernos deProteccin Social. Ministerio de la Proteccin Social. Bogot.
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
cadas pueden suceder debido a problemas de salud, estar en si-
tuacin de desempleo por largo tiempo o prdida de generacin
de ingresos por vejez.
La asistencia social es el conjunto de intervenciones estatales
orientadas a reducir las consecuencias de la pobreza mediante el
otorgamiento de subsidios, en especie o en dinero, a aquellas per-
sonas con insufciente capacidad de generacin de ingresos.
El cambio de paradigma en la poltica social que implica el es-
tablecimiento del sps y la creacin del Ministerio de la Proteccin
Social (mps), conlleva la necesidad de generar una nueva manera
de entender y hacer las intervenciones sociales, lo que implica for-
talecer y generar nuevas capacidades institucionales y del recurso
humano.
Estos cambios tambin tienen implicaciones en la gestin de
la poltica social, entendida como los procesos para lograr com-
promisos vinculares entre diversos actores, para enfatizar la par-
ticipacin y corresponsabilidad de la comunidad y para entender
al Estado, la sociedad civil y la esfera privada como instancias
constitutivas de las relaciones sociales colectivas, de tal manera
que se construyan enfoques intersectoriales en aras de lograr el
impacto buscado.
C . D i se o d e la I n i ci at i v a
Con el fn de contribuir al fortalecimiento de la capacidad
institucional y de gestin de polticas pblicas en el sector de la
proteccin social, el Ministerio de la Proteccin Social, por me-
dio de su Programa de Apoyo a la Reforma de Salud (pars), dise-
y puso en marcha esta estrategia educativa de formacin sobre
el diseo y gerencia de polticas y programas sociales enfocados a
la proteccin social.
Para ello estableci un convenio con el Instituto Interameri-
cano para el Desarrollo Social (indes) del Banco Interamericano
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de Desarrollo (bid), el cual ejerci el papel de formador de for-
madores y catalizador de una red de universidades nacionales se-
leccionadas para ofrecer un programa de excelencia acadmica en
Gerencia social para la proteccin social.
1. El Instituto Interamericano para el Desarrollo
Social (INDES)
El Instituto es una parte integral del bid y funciona como cen-
tro de formacin con respecto al diseo y gerencia de polticas y
programas sociales en Amrica Latina y el Caribe.
El indes es un centro pionero de formacin en el rea de ge-
rencia social. Trabaja con organizaciones de los sectores sociales
de Amrica Latina y el Caribe, con el fn de promover iniciativas
que logren tanto la efciencia, como la equidad en la gestin. Su
metodologa de capacitacin propone una visin integral y actua-
lizada de los contextos sociales, econmicos e institucionales de
la regin, analiza los desafos que enfrentan los formadores y ge-
rentes de las polticas sociales y propone instrumentos tiles para
modernizar la gerencia social.
La orientacin de los contenidos del curso indes, parte de
las siguientes premisas: a) la interrelacin entre las reformas eco-
nmica, social e institucional, lo cual obliga a tomar medidas
proactivas para articular las polticas econmicas, sociales y el
desarrollo institucional; b) el reemplazo del esquema tradicional
de disear y formular las polticas sociales por un esquema inte-
ractivo e iterativo de formacin de las polticas; c) la profundi-
zacin sobre los contextos y los instrumentos que fortalezcan el
proceso integral de entrega de los servicios sociales; d) el estilo
de la gerencia social se caracteriza por ser adaptativo, participa-
tivo y comprometido con propuestas de cambio social, en tanto
los gerentes sociales sean formados utilizando diversos marcos de
referencia e instrumentos de gerencia, y por ltimo e) los criterios
de efcacia, efciencia, equidad y sostenibilidad guan la formacin
de habilidades y herramientas para apoyar a los gerentes sociales a
29
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
incorporar estos criterios en los procesos de formacin y gestin
de polticas y programas sociales.
2. Ventajas comparativas del Convenio MPS-INDES
Una de las grandes fortalezas del curso en gerencia social
del indes es su enfoque hacia la formacin de los profesionales
con cargos directivos. El programa de
formacin tiene en cuenta las necesida-
des de dichos profesionales por cuanto
estos participan en: a) la formacin de
polticas pblicas, b) la ejecucin de
programas y proyectos sociales, c) la
evaluacin de las polticas pblicas, los
programas y proyectos sociales, y d) el
diseo de indicadores.
El indes, ofrece los siguientes as-
pectos nicos que aportan en forma
cooperativa y como cofnanciacin al de-
sarrollo del Convenio:
1. La experiencia institucional de una d-
cada en formacin de directivos del sec-
tor pblico, con una cobertura regional
e internacional aunada a la experiencia
del bid.
2. El diseo curricular del curso bsico para directivos en forma-
cin y gestin de polticas y programas sociales y los marcos
analticos del curso.
3. La documentacin tcnica, los casos de estudio y los modelos
de simulacin.
4. Los docentes que dictan el curso en Washington y el curso pi-
loto en Bogot y aquellos que asesoran y hacen seguimiento de
las actividades de la Iniciativa en Colombia, son docentes de
alto nivel acadmico y reconocido prestigio internacional.
El ejercicio de los
funcionarios pblicos
de los sectores sociales
colombianos se ha visto
desafiado en los ltimos
aos por el reto que
representa la creacin del
sistema de proteccin
social (SPS), la novedad
de los conceptos que
le dan fundamento,
la profundidad de los
cambios institucionales
y la complejidad de la
articulacin de los polticas
y programas por formular e
implementar.
30
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
5. Realiza la transferencia de la experiencia acadmica e institu-
cional del indes a las universidades participantes en los proyec-
tos en cada una de las regiones.
A su vez, las universidades partici-
pantes en la Iniciativa aportan su expe-
riencia acadmica, su conocimiento del
mbito local y del contexto colombiano.
El primer resultado de diseo de la
Iniciativa fue la defnicin de su objeto
general como fue: Apoyo a la construc-
cin del sistema de la proteccin social
desde las personas fortaleciendo sus co-
nocimientos y habilidades.
Para cumplir con el objeto y defnir
los contenidos educativos de la Iniciativa
se procedi a la valoracin de las necesi-
dades de formacin de los funcionarios
a travs de grupos focales con funciona-
rios del sistema de la proteccin social.
Esto con el fn de disear el curso de tal
forma que se respondiera a las necesida-
des sentidas y no sentidas de los servido-
res pblicos.
3. Resultados de grupos focales
A las preguntas sobre los principales desafos para la imple-
mentacin del sps, las respuestas fueron:
lalta dc claridad so|rc cl couccpto dc protccciou social
lalta dc claridad so|rc cl sistcua dc protccciou social sps)
lalta dc claridad so|rc couo cstau cstructurados y coordiua-
dos los miembros del sps
io csta claro couo dc|cu articularsc los actorcs y prograuas
El INDES es un centro pionero
de formacin en el rea
de gerencia social. Trabaja
con organizaciones de los
sectores sociales de Amrica
Latina y el Caribe, con el fin
de promover iniciativas que
logren tanto la eficiencia,
como la equidad en la
gestin. Su metodologa de
capacitacin propone una
visin integral y actualizada
de los contextos sociales,
econmicos e institucionales
de la regin, analiza los
desafos que enfrentan los
formadores y gerentes de las
polticas sociales y propone
instrumentos tiles para
modernizar la gerencia social.
31
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Arcas dc tra|ajo y salud auu tra|ajau cu orua iudcpcudicutc
Multitud dc proycctos dcsarticulados
io |ay uua visiou coupartida
io sc csta|lcccu uctas
io |ay coordiuaciou dc plaucs
io sc aplicau los plaucs cxistcutcs
lalta dc couociuicuto, iuoruaciou y couuuicaciou so|rc
programas y proyectos
No hay sistema confable de informacin
Problemas de coordinacin territorial
No existe integracin de salud y trabajo en el mbito local
No est claro cmo se trabaja bajo este esquema en el mbito
local descentralizado.
A las preguntas sobre las habilidades que se requieren para la
implementacin del sps se obtuvieron las siguientes respuestas:
Toma de decisiones
Liderazgo
Aprendizaje y cambio
Negociacin y resolucin de confictos
Comunicacin (interpersonal y social)
Trabajo en equipo y cohesin de grupos
Inteligencia emocional (proactividad, autocrtica, manejo de
frustracin, escuchar, tolerancia, confanza, motivacin, auto-
control y regulacin)
Conocimiento tcnico
Defnicin de problemas y prioridades
Capacidad de anlisis
32
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Servicio al cliente y ciudadano
Gestin de recursos humanos
Gestin de calidad
Gestin interorganizacional
Vocacin de servicio y trabajo social
tica.
A los cuestionamientos sobre los factores clave de xito para
la implementacin del sps, se concluy:
Claridad conceptual
Claridad de visin, objetivos y metas
Construccin de una nueva mentalidad y cultura
Funcionarios empoderados y capacitados con destrezas gerenciales
Coordinacin interna
Articulacin externa
Comunicacin oportuna
Participacin y trabajo en equipo
Foco en resultados
Impacto en el desarrollo social
Conocer otras experiencias.
El enfoque de gerencia social desarrollado por el indes del
bid, es el modelo conceptual adoptado para desarrollar la estra-
tegia educativa para el sector de la proteccin social y desarro-
llado en otro de los captulos de esta publicacin.
El modelo educativo se concreta en una propuesta curricu-
lar desarrollada en el convenio que fue implementada por una
red de universidades colombianas y sus docentes en el territorio
nacional.
33
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
D . D esarro llo d e la I n i ci at i v a
El pars realiz un concurso de mritos en el mbito nacional
para seleccionar las universidades que participaran en la Iniciati-
va y se seleccionaron por regiones del pas las siguientes:
1. Universidad ces: zona noroccidente (Antioquia, Choc, Su-
cre, Crdoba, Bolvar, Atlntico y San Andrs Islas).
2. Universidad icesi: zona suroccidente (Nario, Cauca, Huila,
Tolima, Valle, Risaralda, Quindo y Caldas).
3. Universidad de los Andes: zona centro (Bogot D.C. y
Cundinamarca).
4. Universidad de Antioquia: zona suroriente (Amazonas, Ca-
quet, Putumayo, Guaina, Meta, Vichada, Guaviare, Casanare
y Vaups).
5. Universidad Santo Toms: zona nororiente (Boyac, Nor-
te de Santander, Santander, Arauca, Cesar, La Guajira y
Magdalena).
Estas universidades se comprometieron a crear un programa
educativo de rango mnimo de diplomado, con contenidos curri-
culares construidos por medio de la Iniciativa, con docentes ca-
pacitados por la Iniciativa y con estudiantes provenientes de los
departamentos subsidiados por esta para la primera promocin
y con continuidad despus de fnalizado el periodo fnanciado
por el proyecto.
1. Curso para docentes
El indes ofreci al grupo de docentes de las universidades
seleccionadas un curso de formacin de formadores. Para este
curso, el pars bec a siete directivos del Ministerio de la Pro-
teccin Social para que participaran en el curso junto con los
docentes. Su participacin fue fundamental para compartir su
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
experiencia como gestores del sistema y como formuladores de
la poltica pblica en proteccin social y para ajustar a la reali-
dad colombiana las herramientas necesarias para la implemen-
tacin y consolidacin del sistema.
Durante la formacin de los docentes
y directivos, estos tuvieron la oportunidad
de estudiar y analizar la situacin econ-
mica, social, poltica e institucional de
Amrica Latina en general y de Colom-
bia en particular; entender los modelos de
poltica social y la articulacin entre las
polticas econmicas y poltica social.
As mismo, durante una semana se
presentaron los antecedentes del sistema
de la proteccin social en Colombia y el
Ministerio tuvo la oportunidad de dar a
conocer el concepto ofcial de proteccin
social y el sistema de la proteccin social.
Por ltimo, los docentes participaron
en mdulos especiales sobre gerencia so-
cial, formacin de las polticas pblicas,
implementacin de los programas socia-
les y evaluacin y monitoreo de los mis-
mos mediante el enfoque de la generacin
de valor pblico, bajo las premisas de re-
duccin de la desigualdad, reduccin de
la pobreza, construccin de ciudadana y
fortalecimiento de los Estados democrticos. Adicionalmente, las
herramientas de gerencia social, tales como negociacin, anlisis
de involucrados, liderazgo, evaluacin y monitoreo, indicadores
sociales, y dems, fueron dictados en talleres participativos.
El indes colabor con los docentes en la formulacin preli-
minar de los cursos que cada universidad seleccionada ofreci en
su respectiva jurisdiccin. De esta forma, al fnal de dicho curso,
Para fortalecer la
institucionalidad de
la proteccin social y,
en particular, de sus
funcionarios, el Ministerio
de la Proteccin Social,
por medio de su Programa
de Apoyo a la Reforma de
Salud (PARS), desarroll una
estrategia educativa para
el sector, la Iniciativa de
formacin en gerencia social
para la proteccin social,
la cual tiene por objetivo
generar una nueva capacidad
analtica y de gestin en los
funcionarios pblicos que
implementan el nuevo sps,
mediante una propuesta de
formacin centrada en los
instrumentos de la
gerencia social.
35
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
todas las universidades de la Iniciativa, acordaron una estructura
bsica de los cursos a replicar en el pas, incluyendo sus objetivos,
objetivos de aprendizaje por mdulo y contenidos temticos m-
nimos por cada mdulo.
2. Contenido curricular
Como punto de partida los integrantes de la Iniciativa def-
nieron como propsito macro de los cursos apoyar la construc-
cin del sps, desde las personas, fortaleciendo conocimientos y
habilidades y como sus principales objetivos los siguientes:
1. Apoyar la construccin del sps mejorando la gestin de los
funcionarios a travs de los marcos analticos y prcticas de la
gerencia social.
2. Generar una comprensin holstica, crtica, proactiva y trans-
formadora del sps que permita visualizar sus fortalezas y falen-
cias, sus desafos y sus oportunidades y construir propuestas
de gestin y cambio que contribuyan a reducir la desigualdad
y la pobreza, fortalecer los estados democrticos y la ciudada-
na por medio de la creacin de valor pblico.
Se procedi entonces a defnir los contenidos de los cursos,
los cuales fueron organizados en cuatro mdulos, as:
Mdulo 1. Anlisis contextual, situacin econmica,
poltica, social, institucional en Amrica Latina y
Colombia
Analizar la situacin socioeconmica y los desafos de de-
sarrollo de Amrica Latina y Colombia en forma general,
desde un enfoque histrico y coyuntural.
Explorar conceptual y empricamente las dimensiones
econmicas, sociales, polticas e institucionales de Colom-
bia, desde un enfoque histrico y coyuntural.
36
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Construir el anlisis sobre los desafos de desarrollo en
Colombia, explicitando la importancia de la articulacin
entre las polticas econmicas y sociales y las condiciones
polticas e institucionales.
Mdulo 2. Poltica social y la poltica de proteccin social
en Colombia
Analizar el modelo de poltica social que se ha confgurado
en Amrica Latina y Colombia y en Colombia explorando
las implicaciones de este modelo sobre la ciudadana, la
equidad y la cohesin social.
Analizar las tipologas de modelos de proteccin social
como referente para el anlisis del modelo de proteccin
social en Colombia.
Explorar los componentes de la poltica de proteccin so-
cial en Colombia, analizando el estado del arte en cada
componente desde un enfoque emprico y conceptual.
Coustruir cl aualisis so|rc los dcsaios dc la politica dc
proteccin social, a la luz de la integracin y articulacin
del sps.
Mdulo 3. Enfoque de gerencia social
Presentar e ilustrar la gerencia social, como un enfoque en
construccin, entendindola como un conjunto de cono-
cimientos y de prcticas.
Destacar el enfoque de gerencia social como un enfoque in-
tegral, orientado al aprendizaje y cambio organizacional.
Explorar el proceso de formacin de polticas, programas
y proyectos sociales como un proceso estratgico que arti-
cula formulacin, implementacin y evaluacin.
37
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Presentar el concepto de creacin de valor pblico como
referente para la formacin, implementacin y evaluacin
de las polticas y programas sociales.
Mdulo 4. Herramientas para la gerencia social
Empoderar a los participantes con una serie de herramientas
para fortalecer sus procesos de gerencia de las polticas,
programas y proyectos sociales, en las fases de formula-
cin, implementacin y evaluacin.
A partir del trabajo conjunto, se cre tambin una red
de educacin con acciones de coordinacin institucional
entre las universidades participantes y con desarrollo de
mecanismos de intercambio acadmico y docente.
E . P u est a en m arch a d e lo s cu rso s
n aci o n ales
Las universidades desarrollaron con participacin de docen-
tes del indes, el curso piloto de la Iniciativa sobre gerencia so-
cial para la proteccin social a los directivos del Ministerio de
la Proteccin Social y de las entidades adscritas y vinculadas al
Ministerio. Este curso se dict en Bogot bajo la coordinacin
de la Universidad de los Andes.
Una vez terminado el curso piloto en Bogot, las universida-
des en conjunto con el Ministerio y el indes realizaron ajustes a
los contenidos curriculares y al formato.
Con el contenido curricular y todos sus materiales ajustados y
terminados las cinco universidades dictaron dos cursos, cada una
a estudiantes becados por la Iniciativa.
Estos cursos por universidad tuvieron las siguientes
particularidades:
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Universidad CES
Registro en el Ministerio de Educacin Nacional de la
Especializacin en Gerencia de la Proteccin Social
Creacin y oferta de un curso de extensin sobre gerencia
de la proteccin social
Egresados: 53 funcionarios (noroccidente)
Publicaciones
- Asistencia social en el horizonte del sps
- Marco legal del sps comentado
Adicional: llevan a cabo asesoras para la creacin de Secre-
taras Departamentales de Proteccin Social en Antioquia.
Universidad ICESI
Registro ante el Ministerio de Educacin Nacional de la
Maestra en Gerencia Social con tres nfasis: proteccin
social, entidades pblicas y tercer sector
Estudios de caso elaborados
- No queremos acueducto!
- No queremos agua! Un caso de valor pblico
Egresados: 58 funcionarios (suroccidente)
Publicaciones
- Redes y gestin interorganizacional en el sps
- Monitoreo y evaluacin
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Adicional: Realizacin de dos conferencias y el Foro pro-
teccin social.
Universidad de los Andes
Oferta del curso de la Iniciativa
bajo la modalidad de educacin
continuada
Taller para el manejo periodstico
del tema de la proteccin social
Egresados del curso: 110
funcionarios
Publicaciones
- La poltica pblica del sps en
Colombia
- El concepto de participacin
ciudadana
Adicional: inclusin del mdulo
sobre de gerencia social en tres es-
pecializaciones del cider.
Universidad de Antioquia
Presentacin ante el Concejo de Facultad la Especializa-
cin en Gerencia Social de la Proteccin Social
Egresados: 58 funcionarios (suroriente)
Publicaciones
- Gestin territorial y descentralizacin del sps
A los cuestionamientos sobre
los factores clave de xito para
la implementacin del SPS, se
concluy:
Claridad conceptual
Claridad de visin,
objetivos y metas
Construccin de una nueva
mentalidad y cultura
Funcionarios empoderados y
capacitados con destrezas
gerenciales
Coordinacin interna
Articulacin externa
Comunicacin oportuna
Participacin y trabajo en
equipo
Foco en resultados
Impacto en el desarrollo
social
Conocer otras experiencias.
40
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Adicioual: iucorporaciou dc los couccptos dc protccciou
social en las actividades de docencia de la Facultad Nacio-
nal de Salud Pblica.
Universidad Santo Toms
Creacin de un rea acadmica sobre seguridad social y
proteccin social
Registro en el Ministerio de Educacin Nacional de la
Maestra Seguridad y Proteccin Social
Egresados: 56 funcionarios (nororiente)
Publicaciones
- Derechos sociales y la proteccin social
- Poblacin vulnerable y proteccin social
Adicioual: Couvcuio dc Coopcraciou Acadcuica mps -
Universidad Santo Toms.
F. R esu lt ad o s d e la I n i ci at i v a
Adicionalmente a la oferta acadmica en gerencia social para
el sistema de la proteccin social de Colombia, el trabajo de las
universidades en la Iniciativa produjo tres reas de investigacin
intrafacultades en las universidades Santo Toms, icesi y ces, un
curso para los medios de comunicacin y periodistas para el ma-
nejo de la informacin de la poltica de la proteccin social, y una
modalidad abreviada del curso de gerencia social para la protec-
cin social para gobernadores, alcaldes y dems actores pblicos
de alto nivel del pas.
Debido al xito de la Iniciativa y buscando responder a la
necesidad sentida de los funcionarios del sector, expresada en los
41
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
cursos llevados a cabo, se desarroll una segunda fase de la Inicia-
tiva en el mbito de la educacin virtual.
El desarrollo incluy el diseo, realizacin y evaluacin diplo-
mados de e-learning en gerencia social para la proteccin social
con el fn de aumentar el impacto y viabilizar la sostenibilidad de
los cursos.
La modalidad virtual permite alcanzar vastas poblaciones en
un territorio tan variado y grande como Colombia, posibilita que
los funcionarios del sector de la proteccin social se benefcien
de la formacin y, en particular, permite generar un compromi-
so endgeno de entrenamiento durante el ciclo productivo como
una manera permanente de formacin para el recurso humano
del sector.
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
43
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Eras en la proteccin social
latinoamericana
Juan Luis Londoo*
Captulo 2
* Seminario La teora del desarrollo en los albores del siglo XXI, Santiago de Chile,
29 de agosto de 2001.
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
A . I n t ro d u cci n
Los marcos de referencia de las discusiones sociales han
cambiado sustancialmente en las dos ltimas dcadas, bajo el
doble infujo de los organismos internacionales y las experiencias
locales.
De las obsesiones por la fexibilidad y efciencia de los merca-
dos de mediados de los ochenta, se pas a las preocupaciones por
las lneas de pobreza, las necesidades bsicas, al capital humano,
los derechos sociales, al desarrollo humano, las oportunidades
sociales y libertades necesarias para vivir una mejor vida y a los
activos y seguros para la proteccin social.
Tales cambios conceptuales han ido irrumpiendo la prctica
de las polticas sociales. Aun con diferencias de tiempo y lugar,
las polticas se debatieron entre un decreciente nfasis en la po-
breza rural y los temas de tierras, una inestable atencin a las
polticas de asistencia pblica de emergencia (tanto por shocks
econmicos como por desastres naturales cada vez ms frecuen-
tes e importantes en la regin), una creciente atencin a los siste-
mas de servicios sociales y una emergente atencin a los sistemas
de proteccin social.
En los servicios sociales, la creciente atencin se dio en medio
de un notable desplazamiento paradigmtico en la forma de hacer
la poltica. Emerge una nueva forma de visualizar, desde el Estado
y la sociedad, la propiedad, el fnanciamiento y la organizacin de
los servicios sociales, y la apreciacin de la importancia de las li-
bertades individuales y sociales. Hasta los setenta predomin una
visin europeizante de propiedad estatal de los establecimientos
de provisin, casi siempre centralizada, con un fnanciamiento
46
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
pblico no siempre previsible ni organizado y en medio de una
organizacin burocrtica que poca atencin pona a la libertad de
las personas.
En los ochenta, en medio de la presin fscal generalizada que
ocasion la crisis de la deuda externa, dos elementos centrales
del modelo fueron cuestionados: la propiedad y la libertad. El
ambiente neoliberal que predomin en medio del llamado ajuste
estructural anterior coincidi en buscar la propiedad de los ser-
vicios en agentes distintos al gobierno central, bien hacia entes
descentralizados, o entes privados. Surgi tambin el intento de
fortalecer la capacidad de decisin individual sobre los servicios.
Pero esta fase no logr enfrentar con seriedad los problemas ni
de fnanciamiento ni de organizacin de los servicios que, deja-
dos a la libre espontaneidad del mercado, no fueron en buena
direccin (cuadro 1).
Cuadro 1
Desplazamientos paradigmticos de la poltica de
servicios sociales
60s y 70s 80s Emergente
Propiedad Estatal central
No estado central: descentralizado o
privado
Competitivo
Financiamiento
Publico no
sistemtico
En crisis recuperar costos Solidario
Organizacin Burocrtica Espontnea Estructurada
Libertad No Individual Social
Despus del ataque incompleto de los ochenta al viejo para-
digma estatista en la organizacin de los servicios sociales, en los
noventa fue emergiendo un paradigma alternativo. El fnancia-
miento solidario (combinando fuentes pblicas y privadas con
gran atencin a los incentivos) y la organizacin estructurada dio
paso a un modelo en el cual la propiedad dej de ser importante,
pues la fuerza de la competencia y eleccin social le restaba tras-
cendencia a la lnea de separacin entre lo pblico y lo privado,
que tantas pugnas polticas e ideolgicas gener hasta mediados
de los noventa. Con la disminucin de la pugna alrededor del
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
tipo de actor se pas a la discusin sobre el tipo de operacin de
los servicios y el conjunto de incentivos necesarios para llevarlo a
cabo. Ms que en el monto de recursos, la atencin se concentr
en las formas de movilizacin y aplicacin de los mismos y en la
vinculacin activa de la poblacin.
Los cambios en los servicios sociales pueden apreciarse en el
contexto ms amplio de los cambiantes nfasis en la proteccin
social. El cuadro 2 presenta un esquema simplifcado de estos
cambios.
Cuadro 2
Eras de proteccin social
60 y 70 80 90 Emergente
Desarrollo Ajuste Volatilidad Inseguridad
Mercados factoriales
Cambiario
financiero
Nueva proteccin
laboral mercados
de activos
Servicios sociales
Educacin
Salud
Seguros de
servicios
Seguros sociales Pensiones
La reaccin a la crisis de los ochenta, y las polticas de ajuste
estructural de aquel entonces pusieron el nfasis en los mercados
factoriales. La eliminacin de intervenciones en los mercados cam-
biario y fnanciero llen gran parte de la agenda de liberacin de en-
tonces. En los noventa, con el optimismo inicial sobre la expansin
de la economa, el nfasis se desplaz hacia los servicios sociales,
que recibieron crecientes recursos. Pero tambin comenzaron a en-
frentarse las difcultades de los sistemas de pensiones.
Al fnal de los noventa, cuando la persistencia de la volatilidad
y la percepcin de la inseguridad econmica se hizo ms genera-
lizada, la atencin a los mercados factoriales y de servicios socia-
les ha recibido creciente nfasis en los activos y los seguros de la
poblacin, buscando una mirada ms integradora. Para los ms
pobres, los programas de transferencias en especie de los seten-
ta y ochenta dieron paso a programas de subsidios a la demanda
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
(como vouchers en educacin o salud), o a transferencias monetarias
condicionadas a asistencia escolar o atencin en salud. Con estas
innovaciones, al comienzo del nuevo siglo comienza a visualizarse
la necesidad de una mirada ms integral a los programas de pro-
teccin social, ms vinculada a la asignacin intertemporal de re-
cursos pblicos y privados.
B . P ri n ci p ales i n n o v aci o n es
i n st i t u ci o n ales d e lo s serv i ci o s so ci ales
Las principales innovaciones de poltica social en los noventa
se describen en este captulo. En la primera seccin se identifcan
las tres innovaciones ms signifcativas en el rea institucional. En
la segunda seccin se analizan los elementos constitutivos de un
nuevo modelo horizontal que emerge.
1. Recuento de experiencias
Las afugias fscales de los aos ochenta fueron un campo frtil
para las discusiones sobre las modalidades de racionalizacin del
gasto fscal, la identifcacin de prioridades y reorganizacin del
aparato estatal. En aquella poca las principales innovaciones en
los servicios sociales fueron del orden fnanciero, principalmente
con la introduccin de mecanismos de recuperacin de costos de
los servicios y la municipalizacin de los servicios de atencin
primaria en salud y educacin primaria. Las experiencias de re-
cuperacin de costos fueron variadas, unas con ms xitos que
otras, pero siempre en medio de enormes disputas ideolgicas
y polticas. Las experiencias de descentralizacin replicaron, en
general, las viejas modalidades de organizacin burocrtica en el
plano local, sin muchas innovaciones en la organizacin de los
servicios y el uso de instrumentos compatibles con los incentivos
microeconmicos.
En medio de estas discusiones, la mayor parte de la discu-
sin de los ministerios sobre reformas en salud y educacin se
concentr en dos estrategias. De una parte en el fortalecimiento
49
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
de los insumos. Despus de un perodo de reducidas inversio-
nes, los proyectos de primera generacin buscaron traer nuevas
inversiones y el mantenimiento de hospitales, centros de salud y
escuelas. Los proyectos de segunda generacin se concentraron
en la complementacin de la provisin de insumos bsicos como
libros de textos y medicamentos, o la capacitacin y mejor pago
de docentes y agentes de servicio.
De otra parte, se desarrollaron iniciativas de innovacin tec-
nolgica de entrega de los servicios, mediante la profundizacin
de la atencin primaria en salud o las reformas curriculares en
educacin. Los aos ochenta dejaron, aparte de la generalizacin
de las campaas masivas de vacunacin que han dado rpidos
resultados, sobre todo una mejora con respecto a la calidad de
las discusiones de poltica social, con relativamente pocas inno-
vaciones plenamente implementadas.
Los aos noventa, por el contrario, sern caracterizados
como un perodo de crecientes innovaciones institucionales en
la operacin de las polticas sociales. Mas que discusiones sobre
los modelos pedaggico y de prestacin de servicios, provisin
de insumos o movilizacin de nuevos recursos, se pusieron a la
orden del da las innovaciones en la confguracin de agentes y
reglas de juego para la operacin de los servicios.
Se destacan por su importancia tres tipos de reformas que
han generado transformaciones importantes en la forma de
operacin de los sectores sociales: la constitucin de fondos
solidarios de inversin, la confguracin de modalidades com-
petitivas de descentralizacin y el desarrollo de competencia
estructurada en ciertos mercados. Como se muestra en el cua-
dro 3 iniciativas de este estilo han sido llevadas adelante en casi
todos los pases de la regin. Los fondos de inversin social se
han desarrollado en diecisis pases, los esquemas de descen-
tralizacin competitiva en educacin en Chile, Minais Gerais y
pases centroamericanos como El Salvador y la estructuracin
de competencia en salud ha avanzado ms en Colombia, Uru-
guay y Argentina.
50
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Cuadro 3
Grandes innovaciones sociales en los noventa
Fondos de
inversion
Descentralizacion competitiva
en
educacion
Competencia
estructura en salud
Lugar 16 pases Centroamrica Minas Gerais Chile Colombia
Tamao
Billiones de
dollares
0,4 millones 2.3 millones 2 millones 10 millones
1.1 Los fondos de inversin social
Los fondos de inversin social se originaron en Bolivia, cuan-
do se dise y utiliz un fondo social de emergencia para miti-
gar los costos del proceso de estabilizacin a mediados de los
ochenta. Esta innovacin institucional se expandi rpidamente
a un grupo de diecisis pases y logr movilizar fnanciamiento
pblico por cerca de 400 millones de dlares anuales en la dcada
del noventa (es decir, la mitad de 1% del gasto social total). El
desarrollo de los fondos permiti cubrir necesidades bsicas de
un grupo considerable de las poblaciones ms pobres. Y adems
desarroll nuevos roles y reglas de operacin de la accin social.
Pueden destacarse tres enormes innovaciones en la operacin
de estos fondos: la confguracin de un nuevo agente de compra
de servicios a nombre de las comunidades distinto de los minis-
terios (casi siempre una persona jurdica especial dependiendo
de la Presidencia de la Repblica y con salarios ms altos que la
administracin pblica), el empoderamiento de las comunidades en
la expresin de sus necesidades y control social de la ejecucin de
las obras y la contratacin competitiva y fexible de los agentes no
gubernamentales ejecutores de obra con presupuestos fjos.
Estas tres innovaciones permitieron desarrollar algunos ele-
mentos de un nuevo esquema horizontal de relaciones entre el
Estado, los proveedores y los usuarios. La constitucin de los fon-
dos gener en la prctica una separacin entre el fnanciamiento
de la provisin, y la compra y produccin de los bienes y servi-
cios bsicos; permiti una mejor defnicin de responsabilidades
por los proyectos; fortaleci el rol de la demanda con el acceso
poltico de las comunidades y la canalizacin de su participacin
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y decisin; fortaleci el fnanciamiento pblico a resultados al
tiempo que logr mucha fexibilidad en la contratacin de obras e
insumos, aunque continu el subsidio pleno a la oferta.
La operacin de los fondos ha resultado muy efectiva para re-
solver problemas de las comunidades ms pobres -especialmente
en agua, acueductos y alcantarillados y en mejoramiento de es-
cuelas y puestos de salud-, para generar empleo temporal y, sobre
todo, sealar un nuevo espacio para la accin social de las gentes.
1.2. La descentralizacin competitiva en educacin
Durante los aos ochenta casi todos los pases de la regin
emprendieron un esfuerzo de descentralizacin en la operacin
de los servicios de salud y educacin bsicas. En general, el es-
fuerzo se concentr en la defnicin de las nuevas modalidades
de propiedad e inversin de las escuelas y los puestos de salud y
en la asignacin de recursos crecientes, sin que se hubieran ge-
nerado mayores innovaciones en la organizacin de los servicios
y en la interaccin con los usuarios. Las burocracias nacionales
fueron reemplazadas por burocracias locales. Pero en medio de
este panorama se destacaron cuatro experiencias de innovacin
institucional en el sector educativo
1
.
La primera es el modelo rural centroamericano, que en la
dcada del noventa tuvo expresiones en El Salvador, Nicaragua
y el sur de Mxico. Las tres innovaciones bsicas fueron la cre-
ciente autonoma escolar, el rol crtico de las organizaciones de
padres de familia y la asignacin de recursos pblicos con base
en resultados. Para ampliar las coberturas de educacin primaria
en zonas muy pobres se afanz la organizacin de los padres
de familia, a quienes se dio amplios poderes de contratacin de
maestros por fuera de la nmina pblica y de evaluacin de su
asistencia y rendimiento.
1 En el rea de salud pueden igualmente destacarse los programas de hogares de bienestar
infantil de Colombia y otros pases, los Comits Locales de Accin en Salud (CLAES) del
Per, los programas de atencin comunitaria de salud primaria en el norte del Brasil y
las empresas solidarias de salud en Colombia.
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La segunda innovacin fue el modelo de autonoma escolar
del Estado de Minais Gerais en el Brasil, que tambin comenz
en los noventa. Los tres elementos esenciales fueron la autonoma
escolar con participacin comunitaria, la asignacin de recursos
por resultados y la confguracin de un sistema de evaluacin es-
tandarizada de estudiantes. Se conform una nueva modalidad de
escuela pblica con personera jurdica, enorme autonoma para
la elaboracin y discusin de planes quinquenales de desarrollo
y la participacin de consejos escolares en la administracin de
la escuela y en la eleccin del director. El componente no salarial
de los costos fue asignado a las escuelas como una frmula trans-
parente de capitacin por alumno matriculado. Finalmente, se ha
hecho universal un sistema de medicin anual de resultados de
las escuelas, que se difunde ampliamente entre los estudiantes, las
familias y la opinin pblica.
La tercera innovacin es la puesta en marcha de un programa
de becas (vouchers) para educacin secundaria en Colombia a partir
de 1992. Con fnanciamiento pblico se defni una beca educati-
va para que jvenes de los estratos ms bajos de las grandes ciuda-
des pudieran acceder, mediante libre eleccin individual a escuelas
privadas previamente certifcadas. Las dos innovaciones fueron los
mecanismos de capitacin en la asignacin de recursos y la libre
eleccin de escuelas privadas en el proceso de descentralizacin.
No se desarrollaron mecanismos de evaluacin de calidad.
La cuarta innovacin, y probablemente la de ms antiguo de-
sarrollo en Amrica Latina es la reforma de la educacin pblica
chilena. Los elementos bsicos del nuevo modelo que se gener
con la Ley de 1981 fueron los cambios en la modalidad de asig-
nacin de recursos pblicos para favorecer la libre eleccin de
escuelas pblicas y privadas por parte de los estudiantes y la in-
troduccin de evaluaciones sistemticas de calidad. Los recursos
que transfera el gobierno central a las municipalidades se asig-
naron a las escuelas seleccionadas por el estudiante con base en
la asistencia escolar. Infortunadamente, la reforma no contempl
en un principio la autonoma escolar y la descentralizacin de la
contratacin y negociacin salarial con los maestros, lo que ha
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impedido una ms rpida incorporacin y respuesta de las insti-
tuciones pblicas dentro del sistema, creando resistencias polti-
cas al el proceso de cambio.
Esta modalidad de descentralizacin gener una nuevo grupo
de compradores de servicios de salud en manos de las asociacio-
nes de familia o de las entidades locales, estuvo acompaada de
mejores sistemas de medicin de desempeo y se apalanc en una
movilizacin de mayores recursos pblicos que tendieron a asig-
narse con sistemas parciales de capitacin. Las experiencias fue-
ron ms diversas (o menos uniformes) en temas clave tales como
la autonoma administrativa de los directores de las escuelas, el
grado de competencia y la libre eleccin por los estudiantes.
Aunque no se cuenta con evaluaciones completas de estos cua-
tro experimentos, s pueden destacarse algunos de sus logros cuan-
titativos. La expansin de coberturas ha sido sustancial: 100.000
muchachos en colombia, 400.000 en Centroamrica, 2 millones
en Chile y 2,3 en Minais Gerais. Esta expansin de coberturas se
orient a las poblaciones ms pobres. En todos los casos se re-
portan reducciones de costos unitarios y en casi todos mejoras de
satisfaccin y calidad.
1.3. La estructuracin de pluralismo en salud
Los anteriores programas de fnanciamiento de proyectos de
inversin y descentralizacin educativa acogieron algunos de los
elementos del modelo horizontal. Algunos acudieron a nuevos
agentes pblicos y privados, otros modifcaron los mecanismos
de asignacin de recursos, otros generaron nuevas modalidades
de interaccin (feed-back) entre los usuarios y los proveedores a
travs de libre eleccin de escuela, fujos de informacin sobre
calidad de la educacin e instancias de control social. Todas fue-
ron experiencias interesantes que generaron mejores resultados en
la operacin del sector educativo. Pero resultaron incompletas de
generacin de un nuevo sistema coherente de actores y reglas de
juego. El sistema de salud tuvo en los aos noventa algunas expe-
riencias de reforma mas ambiciosas. Aunque hubo innovaciones
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considerables en Argentina, Uruguay y Nicaragua
2
, la experiencia
de reforma colombiana permite analizar la puesta en marcha del
nuevo modelo de organizacin horizontal que se est desarrollan-
do en la regin.
A partir de la Ley 100 de 1993, Colombia puso en marcha
3

una nueva modalidad de operacin de su sistema de salud, en la
que se conjugan una confguracin horizontal de actores espe-
cializados y de estructuracin de reglas de mercado para el juego
creciente de la competencia y la libre eleccin
4
. El nuevo sistema
colombiano se construy sobre la base de la afliacin obligatoria
de la poblacin con capacidad de pago a un sistema de seguridad
social basado en dos principios: la unicidad de los mecanismos
de movilizacin de recursos y la pluralidad de entidades organi-
zadoras de los servicios de salud. Para ello no solo se separ el
fnanciamiento de la provision de servicios, sino que se distingui
en esta ltima la compra de la produccin de servicios.
Con el creciente poder de decisin de los usuarios, el papel no-
dal de compradores plurales de servicios de salud, la competencia
de los proveedores y el fnanciamiento solidario, con instrumen-
tos de regulacin que buscan la creacin y operacin efciente de
los mercados, se han generado las bases de un completo modelo
horizontal de relacin de usuarios y proveedores.
En la organizacin del rol de los diferentes actores, la reforma
dispuso una nueva especializacin por funciones. El Estado se
concentra en la movilizacin de recursos de fnanciamiento pbli-
co para el sistema, en su modulacin y en el control. El Ministerio
de Salud se desprende del manejo directo de los hospitales, y se
especializa en la rectora del sistema bajo la direccin de un Con-
sejo Nacional de Salud en el que participan todos los agentes
del sistema. Se crea una superintendencia como entidad pblica
2 Medici et l. (1997) realizan un exmen detallado de estos procesos de reforma.
3 Londoo (1996) hace una descripcin completa de este proceso.
4 Para una completa comparacin con la reforma chilena de los aos ochenta, vase el
IPES, caja 5.4, pgina 328.
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especializada del control, encargada de defnir los fujos de infor-
macin con un plan nico de cuentas dentro del sistema, coor-
dinar el sistema de garanta de calidad, vigilar las condiciones de
solvencia y liquidez de las diversas entidades y resolver las quejas
y confictos dentro del sistema.
Con la conformacin de un Fondo Nacional de Solidaridad y
garanta que se nutre de contribuciones de la nmina y de aportes
del presupuesto nacional se separa formalmente la provisin del
fnanciamiento.
La mayor innovacin de la reforma es la confguracin de
agentes especializados en garantizar el acceso de la poblacin a
un plan universal de servicios de salud. Las entidades promoto-
ras de salud son organizaciones que compran, en representacin
de sus afliados, los servicios previstos en un plan homogneo
para toda la poblacin. Existe un sistema plural de eps que com-
piten entre s por la afliacin de las familias, que tienen plena
libertad de eleccin. El sistema no distingue el carcter pblico
o privado de las eps, que se rigen por las mismas normas, aunque
ha desarrollado para las zonas ms pobres cooperativas de usua-
rios, llamadas las empresas solidarias de salud. Las eps pueden
proveer los servicios directamente, o contratar entidades provee-
doras pblicas y privadas que actan bajo un estatuto de promo-
cin de la competencia.
Los hospitales pblicos se convierten en entidades jurdicas au-
tnomas, cuya junta directiva elige los directores y tiene amplias po-
testades de contratacin mediante las normas del sector privado.
Los usuarios tienen obligatoriedad de afliacin al sistema,
pero libre acceso a todas las eps, entre quienes pueden escoger su
afliacin por perodos de un ao. Tambin tienen participacin
en las juntas de proveedores pblicos y eps del sistema.
En el plano de las reglas, el sistema colombiano es autofnan-
ciado globalmente mediante impuestos a la nmina y copagos de
los usuarios. Opera un Fondo nico de Solidaridad y Garanta que
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recolecta en forma descentralizada todas las cotizaciones y la asig-
na a cada eps como una capitacin ajustada por riesgo, de acuerdo
con los costos esperados de atencin del plan obligatorio.
Los recursos fscales que fnanciaban la operacin de hos-
pitales pblicos se transforman gradualmente en subsidios a la
demanda para fnanciar el libre acceso del 25% ms pobre de la
poblacin al sistema. No existen incentivos fscales, pero tampo-
co control de precios dentro del sistema. El foco de la regulacin
se ha concentrado en la defnicin de un plan de servicios de
acuerdo con criterios de costo efectividad y de seguridad fnan-
ciera, as como en el establecimiento de un sistema de garanta
de calidad del mismo.
Existe descentralizacin en las negociaciones salariales y li-
bertad de contratacin de las eps y las entidades prestadoras, y el
sistema de adquisicin de medicamentos es bastante competitivo.
Las guas bsicas de operacin del sistema se derivan de las regla-
mentaciones de la ley, de acuerdo con las discusiones y consensos
del Consejo de Salud, con la frma del ministro.
El nuevo sistema tiene logros notables en sus primeros aos
de operacin. Se ha ampliado la afliacin al sistema de segu-
ridad social de 15 millones de personas nuevas, 6 de ellas del
estrato ms bajo de la poblacin que recibe un subsidio directo
a la demanda. Se han conformado ms de 20 eps nuevas, en su
gran mayora de origen no gubernamental, que aflian a 5 millo-
nes de los nuevos afliados. Las 180 empresas solidarias aflian 2
millones de personas en las zonas rurales y en los barrios mar-
ginales de las grandes ciudades. Aunque el sistema ha requerido
ms recursos pblicos, parte de ellos han sustituido el gasto de
bolsillo que antes realizaban las familias, y el gasto medio por
afliado ha descendido.
La gran mayora de hospitales pblicos han adquirido plena
autonoma, y en el proceso de descentralizacin las secretarias de-
partamentales se han responsabilizado del 80% de los servicios
que estaban a cargo del Ministerio. El sector privado proveedor
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de servicios registra un boom de inversiones e innovaciones organi-
zativas. La experiencia colombiana de estructurar competencia da
claras seas de que el nuevo sistema de actores y reglas de juego
permite simultneamente mejorar la equidad y efciencia de la
operacin de los sectores sociales.
2. Anlisis de las innovaciones institucionales
2.1. Una visin global de las innovaciones
El conjunto de innovaciones sociales identifcado puede ser
analizado en forma ms sistemtica desde la perspectiva de los
nuevos roles asignados a los diferentes agentes del sistema, y de
las nuevas reglas de operacin del mismo.
Miradas en su conjunto, las innovaciones identifcan nuevos
roles para los actores. Existe la tendencia de separar el fnancia-
miento y la provisin de los servicios, as como especifcar una
funcin de compra distinta de aquellos dos. Respecto de la pro-
visin, hay creciente autonoma y competencia, con mayor ca-
pacidad de hacer rendicin de cuentas. Y el usuario gana poder
creciente en el sistema, por intermedio de la ampliacin del ser-
vicio, mayor voz y capacidad de eleccin por parte de los usua-
rios (voice and choice segn la clebre expresin de Hirschman), y la
irrupcin de mecanismos explcitos de control.
Los nuevos actores de los servicios sociales interactan sobre
la base de nuevas reglas que se han ido descubriendo .Con una
creciente dependencia de recursos pblicos, la asignacin de los
mismos est crecientemente asociada a resultados, y comienza
a percibirse la posibilidad de asignarlos por demanda. El foco
de la regulacin se desplaza crecientemente hacia la medicin
de resultados y su calidad. En los recursos que intervienen en la
produccin de los servicios, se evidencia mayor libertad de con-
tratacin dentro de reglas privadas y con sistemas de incentivos
cada vez ms explcitos.
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2.2. La nueva economa organizacional: hacia un modelo
horizontal?
Quiz como consecuencia de las polmicas que predomina-
ron en otros mbitos de la poltica econmica en los ochenta, la
discusin de estas nuevas modalidades se ha dado como la con-
traposicin entre el predominio del mercado o del Estado. Entre
las acaloradas discusiones alrededor de la propiedad pblica o
privada de los activos, se ha ido sin embargo haciendo clara la
diferencia del modelo emergente frente a los otros dos modelos
ms comunes en la mente de la opinin pblica, que aqu se
denomina del seudomonopolio pblico y del mercado salvaje,
por los distintos roles de los actores y las reglas de juego para
su interaccin. La taxonoma de la cuadro 4 es til para apreciar
las diferencias.
Cuadro 4
Modelos de organizacion de los servicios sociales
Vertical Vertical Horizontal
Seudomonopolio pblico Mercado salvaje
ROLES
Funciones
Finanza-provision
compra-provision
Integrado Difuso Separado
Proveedores Centralizado Autonomo atomizado Autnomo pluralista
Demanda Limitada (alguna voz) Segregada (alguna escogencia) Empoderada voz o escogencia
REGLAS
Financiamiento Pblico sigue los insumos
Privado sigue la capacidad
de pago
Pblico sigue los resultados
subsidios a la demanda
Coordinacion Planificacion central Atomizada Competencia estructurada
Base de la regulacion Mando y control No
Normas basadas en los
incentivos
Focus Mercado de insumos No Mercado de productos
DINMICA
Controlados por
proveedores
Capturados por los
proveedores y los ms ricos
Dinamizada por los
compradores y usuarios
Los ms pobres Ignorados Excluidos Empoderados
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a. Dos modelos verticales
El modelo del seudomonopolio pblico
5
descansa en integrar
las funciones de fnanciamiento, compra y provisin de servicios
en manos de un Estado central que no permite mayor autonoma
a los proveedores y mayor papel a los usuarios en la organizacin
de los servicios. La coordinacin de los diversos proveedores se
realiza en forma centralizada con mecanismos de comando y con-
trol para asignar los recursos pblicos al fnanciamiento de los
diversos insumos (trabajo, equipos, materiales) requeridos para la
provisin de los servicios sociales.
En el modelo del mercado salvaje, las funciones de fnancia-
miento, compra y produccin de servicios es desempeada por
actores distintos, difusamente conectados. Los proveedores (es-
cuelas, mdicos u hospitales) son formalmente autnomos y tien-
den a interactuar directamente con los distintos tipos de usuarios
de acuerdo con una eventual demanda y capacidad de pago. La
coordinacin la realiza el mercado a travs del sistema de precios,
donde los recursos fuyen de acuerdo con la capacidad de pago.
Ms que regulacin, este modelo busca la desregulacin de los
mercados de insumos o productos.
Estos dos modelos usualmente se presentan como alternativas
para la organizacin de los servicios sociales. La disyuntiva entre
Estado y mercado alrededor de la nacionalizacin o privatiza-
cin de la salud, educacin y seguridad social sigue generando
polarizacin y conficto en muchos pases.
No se ha destacado, sin embargo, que estos dos modelos ex-
tremos, si se los mira desde el punto de vista de la organizacin
sistmica y de su oportunidad para el cambio, tienen mucho en co-
mn. Ambos constituyen, como lo indica el grfco 1, modalida-
des de una organizacin vertical que tiende a privilegiar la posicin
5 En estricto sentido, la generacin de un monopolio pblico requerira excluir explci-
tamente el funcionamiento y acceso de la poblacin a otros actores, cosa que solo ha
desarrollado Cuba.
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monoplica (total o parcial) de los proveedores, y a minimizar el
rol y poder de decisin de los usuarios, quienes se encuentran dis-
persos y limitados por su capacidad de pago o de acceso.
Bien sea por la ausencia de mecanismos de retroalimentacin
(feedback) en el modelo pblico o de fujos simtricos de informa-
cin en el modelo privado, ambos modelos tienden a generar enor-
me inefciencia sistmica y a excluir a las poblaciones ms pobres.
En un modelo burocrtico, la demanda est excluida, as
como la competencia en la organizacin o provisin de servicios
y la interaccin entre los agentes est dominada por relaciones
verticales y de rdenes. El fnanciamiento pblico siempre ser
insufciente para cubrir las crecientes demandas de servicios.
En un modelo de mercado desintegrador, tanto la demanda
como la oferta y el fnanciamiento estn atomizados, y la re-
gulacin para prevenir las esperadas fallas de mercado ausente.
La verticalidad de la organizacin en ambos modelos genera un
alto grado de control a los proveedores que, con la anuencia del
Grfico 1
El modelo vertical
Financiamiento
voz
Monopolio
Centralizado
Sigue los insumos
Excluidos
Provisin
Integracin
Consumidores
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clientelismo en el modelo pblico y de las poblaciones con ma-
yor capacidad de pago en el modelo privado, tienden a bloquear
la dinmica de cambio.
Los extremos de la burocracia o del mercado salvajes son op-
ciones con enormes limitaciones para la organizacin sistmica
de los servicios sociales. Los problemas de efciencia y libertad
limitan seriamente la efcacia de una organizacin puramente p-
blica. Por otro lado, los problemas de informacin, comporta-
miento oportunista y equidad de la opcin de privatizacin de
los servicios sociales tenderan a generar problemas de equidad y
efciencia no menos importantes.
b. El emergente modelo horizontal
Al citar diversas piezas del debate en distintos pases puede
identifcarse la confguracin de un modelo de actores y reglas de
juego sustancialmente distinto a los modelos anteriores, que se
denominar horizontal
6
. La esencia del modelo es potenciar el
rol de los usuarios en su interaccin con los proveedores con el
fn de mejorar las posibilidades sistmicas del logro de efciencia,
equidad y calidad en los servicios.
El modelo horizontal (grfco 2) se confgura esencialmente
con un fnanciamiento ms equitativo, una organizacin pluralis-
ta y responsable, unos incentivos que induzcan efciencia y cali-
dad, una provisin de servicios ms competitiva y unos usuarios
con mayor poder decisorio sobre la base de mejor informacin
y representacin. Esta estructuracin se desarrolla mediante la
conformacin de un grupo de actores y reglas de juego como se
describe a continuacin.
Los actores y sus roles
Desde el punto de vista sistmico, el elemento esencial del
modelo horizontal es la conformacin de un juego consistente de
6 Esta seccin toma libremente ideas de Londoo (1995) y Londoo y Frenk (1997)
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actores con roles especializados para potenciar las interacciones
de mercado ms equilibradas entre productores y consumidores.
Conceptualmente representa separar en agentes especializados
tres tipos de roles: la rectora de la operacin del sistema, el f-
nanciamiento de la provisin y la compra de la produccin de
servicios. La orientacin fundamental es, sobre todo, empoderar
(empower) la demanda, con voz y decisin (voice and choice) para que
pueda infuir mucho ms en los resultados de las transacciones del
mercado. Para ello, y en el lenguaje convencional, la separacin
del fnanciamiento y la provisin de servicios es necesaria para la
especifcacin ms precisa del producto. Pero tambin se requiere
la confguracin de una nuevo actor que represente (sponsor) los
crecientemente libres consumidores en su relacin con los pro-
ductores de servicios. Los compradores especializados en repre-
sentacin de las familias (posiblemente con un papel ms amplio
en el caso de salud que en educacin), adems de la articulacin
de las demandas individuales, podran jugar un rol decisivo en el
equilibrio de mercado.
Grfico 2
El modelo horizontal
Financiamiento
Compradores
Provisin Consumidores
Resultados explicitos
Feedback
Separacin
Separacin
Pblico
Autonoma
Competencia Eleccin
Empoderar
Redistributivo
sigue la gente
Incentivos
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Finalmente, resulta conveniente la irrupcin de instituciones
especializadas en la regulacin y supervisin (claramente pbli-
cas) de las modalidades de interaccin del conjunto de oferentes
y demandantes de los distintos mercados. La conformacin de
reglas de juego compatibles con los incentivos micro econmicos
hara posible que la pluralidad, la competencia y la coordinacin
se presenten en el plano de la provisin y la compra, donde la li-
bre eleccin ejercera todo su impacto, ms que en el espacio del
fnanciamiento.
Ello contrasta con el modelo burocrtico, donde la integra-
cin de funciones de provisin y fnanciamiento en un solo ente
limita enormemente la interaccin horizontal con la demanda, a
travs del mercado, la libre interaccin o la participacin social,
y la libertad es limitada por las reglas de acceso predefnido para
ciertos grupos de la poblacin. Tambin contrasta con el modelo
de mercado salvaje, donde los agentes se segmentan acorde con la
capacidad de compra puramente individual y donde la separacin
formal de fnanciamiento y provisin deja al usuario sin la articu-
lacin efciente y poderosa de sus demandas.
Las nuevas reglas del juego
El modelo horizontal de organizacin busca el uso de instru-
mentos de intervencin que resulten compatibles con los incen-
tivos econmicos de los agentes (incentive compatibles), es decir,
que potencien la accin del mercado a travs de las libres decisio-
nes de gentes y proveedores para el logro efciente de resultados
justos. La defnicin de incentivos y normas adquiere un papel
preponderante, que tiende a enfocarse menos sobre los insumos y
procesos que sobre el fnanciamiento y los resultados (output).
El fnanciamiento
El modelo horizontal propende por evitar que las diferencias
de capacidad de pago restrinjan el acceso a los servicios univer-
sales y que las limitaciones de fnanciamiento impidan el funcio-
namiento de los servicios. Por esta razn tiene un componente
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fundamental de fnanciamiento pblico para la movilizacin de re-
cursos estables y predecibles. Paralelamente, el modelo horizontal
privilegia la asignacin de recursos con base en resultados y tiende
a privilegiar el desarrollo de subsidios orientados a la demanda.
En un contexto de mercados abiertos ello representa darle cabida
a la operacin de becas y vouchers. En un contexto ms general, ello
representa privilegiar el uso de la capitacin (ajustada por riesgo en
el caso de salud o por condiciones socioeconmicas en el caso de
educacin) como mecanismos de asignacin de recursos.
Esta modalidad de fnanciamiento difere principalmente de
los mecanismos tradicionales de asignacin de recursos dentro
de los sistemas pblicos, que tienden a estar orientados a los in-
sumos (subsidios a la oferta) de acuerdo con procedimientos de
negociacin defnidos por partes con diferente poder poltico y
dbil restriccin presupuestal. Pero tambin difere del modelo
simple de mercado donde la movilizacin del fnanciamiento pro-
viene de los procesos de negociacin entre partes desiguales, y la
asignacin de recursos se deriva del uso de servicios y la capacidad
de pago de las partes.
La coordinacin de los agentes.
El modelo horizontal busca la coordinacin de los compra-
dores y vendedores a travs de la adopcin de un sistema explcito
de reglas de incentivos, informacin y controles automticos que
busquen maximizar la efciencia de la interaccin entre produc-
tores plurales y autnomos y los consumidores libres y con gran
poder de decisin. Este sistema de reglas busca estructurar las
modalidades de competencia y libre eleccin para minimizar las
mas conocidas fallas de los mercados libres.
Esta modalidad de coordinacin de los agentes contrasta
con lo que ocurre en los otros modelos puramente privados o
pblicos. Los vacos de regulacin del sistema de mercado dan
pie para los comportamientos oportunistas de proveedores pri-
vados atomizados que se lucran del poder de la informacin y
la difcultad de su seguimiento. La falta de reglas explcitas en el
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sistema burocrtico, que se basa ms bien en rdenes y controles
discrecionales desde la ofcina central de planeamiento, muchas
veces informales, no alcanza a contrarrestar la natural tendencia
a la minimizacin del esfuerzo, el desperdicio de recursos y la
corrupcin.
La regulacin
El modelo horizontal concentra su atencin en la adopcin de
reglas estructuradas e incentivos al desempeo, con particular n-
fasis sobre los mercados de productos. Por ejemplo, en el caso de
salud procura especifcar con gran detalle el contenido de los planes
de salud sobre los que se defnen responsabilidades de los produc-
tores y derechos de los usuarios. Las reglas adoptadas, por dems,
procuran ser consistentes con los comportamientos econmicos de
los agentes, para minimizar el grado de intervencin de las autori-
dades y de discrecionalidad de las entidades de control.
Esta modalidad de regulacin contrasta con aquella del mo-
delo pblico, en la que predominan intervenciones discrecionales
y formales ms orientadas a los mercados de insumos (especial-
mente el laboral, pero tambin el manejo de la infraestructura y la
dotacin, medicamentos y textos escolares), o el control de pre-
cios de los posible competidores, que a la defnicin y seguimien-
to de los resultados. Tambin contrasta con aquella del modelo
del mercado salvaje donde, por defnicin, no existe necesidad de
establecer reglas de juego para la interaccin de los agentes.
Los productos y procesos de produccin
El nfasis del modelo horizontal est en la defnicin precisa
de planes universalizables de servicios ms all de la difusa ga-
ranta al acceso integral a los servicios que preconizan muchos
sistemas pblicos, o a la falta de defnicin caracterstica de los
sistemas de mercado. Ello permite un procedimiento racional de
racionamiento de los excesos de demanda, que supera la arbitra-
riedad o la capacidad de pago que utilizan los otros dos modelos.
La defnicin precisa de los productos en el modelo horizontal
66
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
posibilita la estandarizacin de procesos en busca de logros y ca-
lidades. En los otros dos modelos la ausencia de tales defniciones
permite comportamientos oportunistas de los proveedores pbli-
cos o privados, que no logran ser detectados ni controlados por
los usuarios por la ausencia de informacin o falta de capacidad
de decisin. Precisamente, la informacin para la competencia de
organizadores y proveedores y la libre eleccin de los usuarios es
un elemento central del modelo horizontal.
Esta combinacin de la especifcidad del producto y la libera-
lidad de la organizacin y de los insumos del modelo horizontal
permite un mayor grado de innovacin en el propio proceso de
produccin de servicios sociales. Por ejemplo, en el caso educa-
tivo
7
adems de las innovaciones en la organizacin de la escuela
y la representacin de los estudiantes y padres de familias genera
innovacin en el acto, el espacio y el tiempo educativo al pasar del
mbito de la transmisin al de la construccin social del cono-
cimiento, del espacio de la escuela al mbito de la comunidad y
hacia la fexibilizacin de jornadas.
La operacin del modelo
La confguracin del nuevo conjunto de actores y reglas del
juego (roles and rules) que representa el modelo horizontal puede
visualizarse contrastando las dos fguras anteriores. La relacin
entre productores y proveedores de servicios sociales tiende a ser
de tipo horizontal, donde los productores de servicios defnidos
interactan estrechamente con los usuarios. La desverticalizacin
de esta relacin se desarrolla sobre la base de modalidades de
movilizacin de recursos pblicos que se asignan siguiendo a la
gente en vez del proveedor y la generacin de un espacio ade-
cuado para el ejercicio del poder de decisin de los usuarios.
La separacin del fnanciamiento y la provisin en conjunto
con la autonoma de los proveedores posibilita la competencia en la
provisin. La separacin entre los productores y los representantes
7 Colbert (1996)
67
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
de los usuarios posibilita el desarrollo de un sistema racional de
incentivos al tiempo con un ejercicio ms equilibrado del poder de
compra en el mercado. El fortalecimiento de la capacidad de los
consumidores, y el apoyo a las poblaciones ms pobres con subsi-
dios directos hace posible una operacin ms efciente y equitativa
de los servicios sociales.
El conjunto sugerido de actores y reglas de juego puede ope-
rar de la siguiente forma en los campos de educacin y salud.
En ambos casos, el modelo se basa en la plena autonoma de
la unidad de prestacin de servicios, llmese la escuela o la red
de servicios de salud, para competir con base en calidad de los
servicios. En ambos casos, la relacin proveedor - usuario es de
tipo horizontal, superando las relaciones verticales burocrticas
y casuales de los clsicos sistemas mdico - paciente y profesor
- alumno por la interaccin de equipos de trabajo con las fa-
milias que pueden decidir libremente su afliacin permanente.
Los colectivos de familias, alrededor del barrio o de la organi-
zacin laboral, con voz, poder de compra y representacin a
travs de compradores especializados, fortalecern el poder de
los compradores individuales de servicios. Existir un fnancia-
miento pblico comprometido, estable y predecible de acuerdo
con el logro de metas. En ambos casos, existirn sistemas de
asignacin de recursos por capitacin por usuario, de acuerdo
con frmulas transparentes preestablecidas de acuerdo con cos-
tos estndares para el conjunto de insumos para la prestacin
integral del servicio, y sin la posibilidad de presupuestos abier-
tos (o soft-budgets). Existirn proveedores de origen plural
(pblicos, privados y solidarios), sobre los que no existirn di-
ferencias en incentivos ni normas de comportamiento. Es decir,
el modelo es consistente con la desaparicin gradual, por la va
de la adopcin de incentivos homogneos de las diferencias en-
tre los proveedores pblicos y privados. El sistema de remune-
racin de los trabajadores de la educacin y la salud tendra un
componente de estmulo por el logro de las metas cuantitativas
y de calidad de los servicios. Crecientemente, el sistema de asig-
nacin de recursos por capitacin ser complementado en un
sistema de subsidios a la demanda particularmente orientados
68
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
a la poblacin con menos recursos, que pueden tener el carcter
de vouchers educativos o de boletas de acceso a la seguridad
social. En ambos casos, la accin del gobierno se concentrar en
la regulacin del sistema, el control de su calidad y en la pro-
visin de informacin para alimentar la competencia y la libre
decisin de los usuarios.
La dinmica de cambio
La especifcacin de tal sistema de relaciones horizontales de
agentes autnomos plurales y con poder de decisin tiene evi-
dentes ventajas para la organizacin de un sistema ms efcien-
te y equitativo de produccin y consumo de servicios sociales.
Pero tambin presenta ventajas del orden poltico para el proce-
so de cambio. La confguracin de un nuevo grupo de agentes
compradores y el creciente protagonismo de los usuarios tiende
a equilibrar el juego de fuerzas que en otros escenarios bloquea
los procesos de cambio.
El modelo horizontal diversifca y equipara las fuentes de
poder, por lo que el consumidor colectivo y los organizadores
integradores del sistema tienden a generarle aire al sistema e
inducir continua dinmica de cambio. La inclusin de las po-
blaciones mas pobres con un amplio campo de opciones ejerce
enorme impacto en la confguracin de los servicios.
Ello contrasta con las dos modalidades de organizacin verti-
cal. En el modelo burocrtico tienden a predominar los intereses
de la burocracia interna (insiders) que unas veces se distancian
tanto de usuarios como de productores, u otras veces se identif-
can con los proveedores en desmedro de los usuarios.
En el modelo de mercado tienden a predominar los intereses
de los proveedores de servicios y los consumidores de alta capaci-
dad de pago, especialmente en el campo de los servicios hospita-
larios o de la educacin universitaria. La concentracin del poder
en estos grupos cerrados hace probable, en ambos casos, que la
dinmica de cambio se encuentre bloqueada. El predominio de
69
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
estos intereses resulta consistente con la exclusin de la poblacin
ms pobre, de forma tal que la mayor inefciencia sistmica tam-
bin resulta asociada con mayor inequidad.
C . C am b i an t es p arad i gm as en
p ro t ecci n so ci al
La dcada de los noventa tambin presenci innovaciones en dos
espacios nuevos: la economa de los activos y los seguros sociales.
1. Economa de los activos.
Tras reconocer que detrs de la pobreza y la desigualdad de
los ingresos hay una insufciencia en la tenencia de activos y re-
cursos y una desigualdad subyacente en su distribucin, se han
generado nuevas discusiones e iniciativas alrededor de las polticas
sobre temas como tierra, crdito y capital social que, despus del
capital humano, resultan ms importantes para los pobres.
Tras la oleada de iniciativas de reforma agraria en los sesenta,
los pases de la regin retomaron el tema en los noventa con dos
nfasis: desarrollo de los mercados de tierra y modernizacin de
los sistemas de registro de la propiedad. Experiencias como las
de Per, Bolivia, Colombia y Mxico dejan lecciones muy intere-
santes para renovar el principio de permitir a los campesinos ms
pobres acceder a la tierra
Las iniciativas de microcrdito, que fueron espordicas y en
pocos pases en los ochenta bajo la iniciativa del bid, se generali-
zaron a ms pases, y el Banco Mundial entr a secundar. La cons-
truccin institucional ha sido, no obstante, difcil en medio de las
frecuentes crisis de los sistemas fnancieros que enfrent la regin,
y del proceso de globalizacin de las instituciones bancarias.
Las ideas acerca del capital social generadas por Coleman y
Fukuyama han generado quiz una de las reas ms grandes de
innovacin en cuanto a la investigacin de la pobreza, sealando
70
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
el grado y las formas de cohesin social como uno de los com-
ponentes crticos de la lucha contra la pobreza y la desigualdad.
El Banco Mundial ha sido uno de los grandes inspiradores de la
discusin (vase Dasgupta y Serageldin, as como Moser), y Ru-
ben Kautzman, de la cepal, el coordinador del estudio emprico
exploratorio ms relevante.
Estas ideas, con todo y lo potentes que aparecen analticamen-
te, no han tenido grandes implicaciones en trminos de poltica.
Han servido, en parte, de argumento para fortalecer el nfasis en
las polticas educativas. Y tambin han reforzado la necesidad de
la puesta en marcha de modelos participativos para el diseo y
operacin de las polticas sociales.
Los complejos conceptos de potencialidades y libertades de
Sen (capabilities, functionings and freedoms) tampoco han tenido muchas
aplicaciones nuevas. Aunque han permitido hacer nuevos nfasis
de los gobiernos en la dimensin humana del desarrollo, y han
valorizado los conceptos de los derechos sociales, en general han
tendido hasta ahora en Amrica Latina a reenfatizar la importan-
cia de la educacin y la salud como componentes esenciales del
desarrollo humano. No se encuentran an en la regin propuestas
de poltica que asuman ms integralmente las implicaciones del
concepto de desarrollo como libertad.
El rol de los activos en una ms activa poltica social ha sido
redimensionado por la nueva literatura sobre los derechos de
propiedad. Las investigaciones de Rafael Laporta y Florencio
Lpez han enfatizado la importancia de la adecuada especif-
cacin de los derechos de los acreedores, deudores y pequeos
accionistas para el desarrollo de los mercados de capitales, lo
que ha conducido a una nueva modalidad de reforma de los
mercados de capitales en pases como Mxico y Colombia.
Hernando De Soto, en su reciente libro El misterio del ca-
pital, sostiene que, ms que por el bajo ahorro, la lucha contra
la pobreza est limitada por la imposibilidad de movilizar los
activos de los pobres en los mercados de capitales. Y que esta
71
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
inmovilizacin de recursos sera generada por una estructura
defciente de sus derechos de propiedad.
2. El aseguramiento social.
Desde mediados de los noventa, la investigacin y la polti-
ca social han puesto ms nfasis en la dimensin de riesgo de la
vida social.
El desarrollo de las bases de datos a partir de encuestas de
hogares ha permitido descubrir nuevas dimensiones de riesgo
de la vida social. La preocupacin de los setenta por las brechas
de ingresos y la pobreza (indicadores del primer momento de la
funcin de densidad de ingresos), dio pas en los ochenta y co-
mienzos de los noventa a mayor nfasis en las mediciones de las
dispersiones de ingresos y de activos de los individuos y hogares
(el segundo momento vertical de la distribucin: entre personas).
Y ms recientemente, una vez se desarrollan paneles y seudo pa-
neles con las encuestas, se vuelca la atencin hacia la variabilidad
intertemporal de los ingresos de los individuos y las familias (es
decir, el segundo momento horizontal de la distribucin: a lo
largo del tiempo). Se ha descubierto que la volatilidad de los in-
gresos (ante las fuctuaciones de la economa pero tambin ante la
vulnerabilidad de sus activos y mercados) de los grupos ms vul-
nerables de la poblacin es una fuente de pobreza tan importante
como la insufciencia de activos y recursos.
En el continente, con el claro impulso del Banco Interame-
ricano de Desarrollo y el Banco Mundial se ha ido planteando
un enfoque de riesgo crecientemente sofsticado de anlisis de
riesgo social que ha impulsado a mirar los seguros sociales ms
all de las simples pensiones, hacia redes de seguridad y merca-
dos factoriales.
Y en esa perspectiva es posible tambin hacer una caracteri-
zacin de las cambiantes fases del enfoque de proteccin social
(cuadro 5).
72
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Las reformas pensiones y las innovaciones en las redes socia-
les fueron las dos grandes innovaciones en la proteccin social
de los noventa.
El sistema pensional, despus de haberse desarrollado sobre
mecanismos simples de reparto fue evolucionando hacia meca-
nismos ms claros de capitalizacin. Del nfasis extremo en la
capitalizacin individual chilena se fue virando hacia modalida-
des combinadas de capitalizacin y solidaridad (como en Mxi-
co, Uruguay y Colombia). Y del nfasis en allegar recursos de los
trabajadores a los nuevos fondos, se ha comenzado a girar hacia
el uso de dichos fondos para dinamizar la economa y los mer-
cados de capitales.
Las redes de seguridad han registrado tambin una evolucin
muy interesante. Los fondos de inversin fueron el instrumento
inicial para generacin de empleo y activos en las zonas pobres
para aliviar los procesos de ajuste o las grandes catstrofes natu-
rales. En los aos recientes se ha evolucionado hacia un uso di-
recto de las transferencias directas de ingreso hacia la poblacin
ms pobre. El programa mexicano Progresa se ha convertido en
el instrumento que hoy copa la atencin de los nuevos experi-
mentos polticos.
Las reformas a los mercados laborales y de capitales con una
nueva perspectiva estn comenzando a abrirse camino en la re-
gin, junto con un nuevo rol asignado a las fnanzas pblicas.
En materia laboral pas en las dcadas anteriores de extremo
a extremo. De una proteccin laboral basada en contratos con
clusulas que inducan inmovilidad laboral y sobrecostos se tra-
t de proponer modalidades ms fexibles de contrato laboral,
que facilitaran la libre contratacin y despido de trabajadores.
Pero la mayor parte de iniciativas en tal direccin fracas donde
busc implementarse. Y ms bien se desarrollaron experimentos
piloto de desarrollo de seguros de desempleo en pases como
Brasil y Argentina.
73
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Latinoamrica vio pasar muchos aos con pocas preocupacio-
nes sobre la movilizacin de los mercados de activos productivos.
Los nfasis en la tierra de las regiones rurales en los sesenta dieron
paso a una preocupacin ms liberacionista en los aos ochenta.
En los aos noventa comenzaron a aparecer preocupaciones por
las condiciones de los activos de los pobres (en temas como edu-
cacin y microcrdito), y algunas iniciativas sobre los mecanis-
mos de gobierno de las grandes empresas privadas.
En el horizonte de siglo que apenas comienza la discusin
sobre proteccin social va evolucionando hacia una considera-
cin ms explicita de la construccin de activos y de seguros
como mecanismos primordiales de proteccin social.
Cuadro 5
nfasis cambiantes en la proteccin social
60-70 80 90 Siglo XXI
Pensiones Reparto Reparto Capitalizacin 2 generacin
Safety Nets Inexistentes Fondos de inversin
Transferencias
condicionadas Catstrofes
Seguros
Laboral Contrato laboral protector
Intentos fallidos de
flexibilizar
Experiencias pilotos de
seguros
Seguridad abierta
Riesgos compartidos
Mercado de
activos
Tierras Liberalizacin financiera
Governance
Los activos de los pobres
Educacin
Microempresa
Mercado de capitales
Emprendimiento
capital de riesgo
Derechos de
propiedad
Seguros colectivos
Finanzas
pblicas
Ajustes
Proteccin de gasto social
Sostenibilidad fiscal:
Responsabilidad
Sostenibilidad social:
responsabilidad y
aseguramiento
Latinoamrica se pas los noventa con niveles de inversin
bastante bajos en comparacin con los aos sesenta y setentas de
gran crecimiento. La bsqueda de mayor formacin de activos
est conduciendo a desarrollos ms activos en los mercados de
capitales, con mecanismos que movilicen ahorro directamente
74
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
hacia las empresas y el emprendimiento. El desarrollo del merca-
do de capital de riesgo ser la gran innovacin, con nuevas for-
mas de asegurar los derechos de propiedad y mayor nfasis en la
facilitacin de muchas nuevas empresas la gran diferencia frente
a las dcadas anteriores. La construccin social de activos, que
irriguen a conjuntos grandes de la poblacin, est a la orden del
da en el continente.
La percepcin de inseguridad econmica en la regin, tan
enfatizada por Dani Rodrik, est generando un inusitado inters
en el desarrollo de los mercados de aseguramiento, tanto para los
ms pobres como para el mercado laboral. Adems de la protec-
cin social contra los riesgos catastrfcos, hay un desarrollo en
camino en la proteccin de la educacin superior y el desempleo.
En este ltimo caso, ahora se piensa que la combinacin de con-
tratos laborales ms fexibles con formas de compartir riesgos
y la existencia formal de seguros de desempleo bien diseados
puede facilitar enormemente el crecimiento y la equidad.
Y para el desarrollo de los nuevos mercados de seguros y
activos tambin se est generando un espacio de centro para la
intervencin del Estado. Lejos parecen los das en que se crea
que slo el Estado o el mercado espontneo podran generar los
mejores resultados. Y ahora se buscan modalidades de regulacin
mucho ms en la bsqueda de la expansin de los mercados. Y
formas de intervencin de las fnanzas pblicas en la generacin
de nuevo capital de riesgo (como en Israel) o de seguros con
componente de redistribucin y solidaridad. Las reglas de res-
ponsabilidad fscal, en un comienzo pensadas para la simple sos-
tenibilidad de las fnanzas pblicas, en el nuevo siglo comienzan
a pensarse vinculadas a la proteccin social del aseguramiento.
As, pues, es de esperarse que el desarrollo institucional que
tuvieron los mercados de servicios sociales en los noventa se pre-
sente en los mercados de activos y seguros en la primera dcada
del nuevo siglo. Y es bastante probable que, despus de fuertes
oscilaciones hacia los extremos ideolgicos, se desarrolle progre-
sivamente un modelo de convergencia hacia el centro. Donde el
75
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
diseo de la poltica para la democracia econmica sea ms con-
sistente con la macroeconoma y sus fuctuaciones.
Con modelos horizontales de servicios de salud y educacin,
extensin del aseguramiento social a la salud, la educacin supe-
rior y el desempleo, con un mercado de capitales dinamizado por
mejores derechos de propiedad y contratos de seguro para todos,
y con reglas fscales de sostenibilidad intertemporal, el panorama
social del nuevo siglo tendr enormes cambios.
B i b li o graf a
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Antecedentes de la proteccin
social en Colombia
Carmen Helena Vergara
*
Especialista en temas de proteccin social
Captulo 3
* Charla dictada en el Curso del INDES de Gerencia Social, Convenio con el PARS y Ministerio
de la Proteccin Social, el 12 de julio de 2005.
81
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Las tres palabras, sistema, proteccin y social, son polismicas, tr-
mino que expresa segn el drae: 1. Pluralidad de signifcados
de una palabra o de cualquier signo lingstico. 2. Pluralidad de
signifcados de un mensaje, con independencia de la naturaleza
de los signos que lo constituyen (Real Academia, 2001). Esta
pluralidad origina las mltiples interpretaciones, y no pocas con-
fusiones, que han difcultado su difusin y consolidacin, como
ha sido evidenciado en varios anlisis, incluido el que dio origen
a este seminario (Saavedra, Jos Jorge, 2005).
Es necesario, por tanto, construir un consenso conceptual
frente al signifcado que asumi el pas, por medio de instrumen-
tos legales e institucionales, con miras a reconocer las ideas que
fundamentan el sistema de proteccin social en Colombia.
1. Nuevo concepto de proteccin social
La defnicin tradicional de proteccin social, entendida como
medidas del sector pblico para proveer seguridad de ingresos a
las personas mediante tres reas de intervencin bien diferenciadas
mercado laboral, previsin y asistencia social, se torna insufcien-
te en la dcada de los noventa para afrontar los retos simultneos de
aumento de desarrollo econmico y reduccin de la pobreza.
Aunque la insufciencia del modelo tradicional se evidencia
con la crisis econmica, la refexin sobre el concepto y la estruc-
tura de la proteccin social es imperativa para todos los pases, al
margen de su nivel de ingresos:
A . Fu n d am en t o s d el S i st em a d e
p ro t ecci n so ci al en C o lo m b i a
82
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
En economas tipo ocde, donde s existen programas de protec-
cin social (como polticas de mercado laboral activo, previsin y
asistencia social), los elevados y con frecuencia crecientes niveles
de gasto pblico son motivo de inquietud, particularmente en
la perspectiva de una poblacin que envejece y el aumento de la
competencia internacional. Por su parte, las economas en desa-
rrollo tienen escasos recursos pblicos y es poco lo que pueden
gastar en proveer seguridad de ingresos a su poblacin, a pesar
de sus altos niveles de pobreza y la inseguridad en los ingresos
de las personas en los mercados laborales tanto formales como
informales. (Holzmann y Jorgensen, 2000: 2).
El fnal del siglo XX nos encuentra a todos en un mundo de
cambios acelerados donde la incertidumbre se instaura en casi to-
das las dimensiones de la vida cotidiana de las personas, dejando
de ser lo excepcional. De all que el nuevo concepto de proteccin
social surja relacionado con el concepto de riesgo: intervencio-
nes pblicas para a) asistir a personas, hogares y comunidades a
mejorar su manejo del riesgo y b) proporcionar apoyo a quienes
se encuentran en la extrema pobreza. Ms adelante se analiza en
detalle esta defnicin.
2. Antecedentes institucionales de la proteccin social
Lo primero que se debe saber es que el sector de la proteccin
social es el ms joven entre los que conforman la poltica social, lo
que no signifca que previamente existieran en el pas estructuras
institucionales que buscaran una mayor coherencia en las acciones
de la diversidad de actores estatales del mbito social. Desde la
proclamacin de la Constitucin de 199
1
se han intentado dis-
tintas formas, instancias y espacios de coordinacin de la poltica
social y es importante reconocer los aportes de cada una de ellas,
an para las instancias y estructuras que han sido suprimidas.
Aunque es arbitrario cualquier punto de corte para fjar la
fecha de inicio del anlisis de antecedentes de un hecho social,
se escoge 1998 por dos razones: en primer lugar, es un ao de
corte al dar inicio a un perodo de gobierno; de otra parte, es el
83
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
momento en que se observan con mayor claridad las seales de
recesin econmica en Colombia.
2.1 Estructura institucional en 1998
La estructura institucional de la proteccin social que exista
en ese momento era la tradicional: a) La regulacin del merca-
do laboral, en la prctica, reduca el acceso a los mecanismos de
proteccin laboral nicamente a los trabajadores formales depen-
dientes. b) En el rea de seguridad social estaba en proceso de
consolidacin la reforma impulsada por la Ley 100 de 1993,
tema analizado en profundidad en este curso, especialmente en
salud y pensiones donde se realizaron los cambios ms radicales
1
.
3) La asistencia social comprenda, adems de los programas del
icbf, una diversidad de iniciativas de los gobiernos y organizacio-
nes locales complementadas, en algunos casos, con aportes de la
Red de Solidaridad Social, y de las entidades que sustituyeron al
Fondo de Inversin Social (fis), al desactivarse ese ao el sistema
nacional de cofnanciacin
2
.
De manera simplifcada, y con el riesgo de caer en simplicidad,
se peude decir que las reformas institucionales, que acompaaron
la descentralizacin del sector social en la dcada del noventa,
se caracterizaron por: a) una mayor fexibilidad de la regulacin
laboral, b) el ingreso de actores privados en la seguridad social y
c) el desarrollo de mecanismos de focalizacin de los programas
dirigidos a poblacin vulnerable; esto sin considerar las impor-
tantes reformas educativas, aunque evidentemente forman parte
de la poltica social y del desarrollo de capital humano.
1 Lecciones dediez aos dereforma. Notas de clase de Jaime Ramrez y Sergio Pombo,
respectivamente.
2 El sistema nacional de cofinanciacin, creado por el Decreto 2132 de 1992, estableca
procedimientos comunes para apalancar con recursos del presupuesto nacional pro-
yectos de las entidades territoriales. Del sistema formaban parte el DRI, la FINDETER
y el FIS, similar este ltimo a los Fondos de Emergencia Social que fueron organizados
durante los noventa en varios pases de Amrica Latina y el mundo. Una curiosidad
vigente: el artculo 26 del Decreto crea el CONPES para la Poltica Social.
84
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
El grfco 1 resume la estructura institucional de la protec-
cin social vigente en 1998 y que, en su mayor parte, permanece
intacta hoy en da.
2.2 Programas sociales intersectoriales: reto de 1999
Los vientos de cambio de fnales del siglo XX impusieron re-
tos adicionales a las estructuras responsables de la poltica social.
En la medida en que tomaban fuerza las corrientes asociadas a
la construccin de una sociedad incluyente con enfoque de dere-
chos, y emergan nuevos temas en la agenda social, se ampliaban
los grupos poblacionales que presionaban los programas pblicos
con una diversidad cada vez mayor de demandas especfcas.
La aplicacin efectiva de mecanismos de coordinacin en
el desarrollo de proyectos sociales intersectoriales, se convirti
en preocupacin ineludible de diseadores y ejecutores de pol-
tica social. Adems del Departamento Nacional de Planeacin
(dnp), y particularmente la entonces Misin Social que public
Grfico 1
Estructura institucional de proteccin social. 1998
Asistencia
social
ICBF
SGSS
Salud
Salud
pblica
Regmenes
afiliacin
Fondos
pensiones
CCF ARP
Riesgos
profes.
Pensiones
Servicios
sociales
compl.
SENA
Red
Solidaridad
Social
Proteccin
laboral
Seguridd
social
Mercado
laboral
85
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
aportes signifcativos
3
, dos entidades a cargo de programas socia-
les, han hecho aportes instrumentales a la gestin pblica cuando
se requiere la contribucin de varios sectores: la Red de Solida-
ridad Social (rss) y la Consejera Presidencial para la Poltica
Social (cpps).
La Red ha sido ampliamente analizada en estudios posteriores
que indagaron los antecedentes de la proteccin social:
Surge en 1994 como parte del Plan de Desarrollo, ofreciendo
un nuevo instrumento de accin de poltica social con la idea
de articular los diferentes esfuerzos de las entidades estatales
encargadas de la provisin de servicios sociales a la poblacin
ms vulnerable (fedesarrollo, 2001e).
(...) Durante la primera etapa, aport a la construccin de una
estrategia de gestin basada en la coordinacin interinstitucio-
nal y en la participacin comunitaria. En la actualidad, la red
contina con estos propsitos, pero ha adecuado sus acciones
a los cambios de las condiciones del pas durante los aos re-
cientes. Esto implica retos como mejorar la situacin social y
econmica de la poblacin pobre y vulnerable, en especial de la
afectada por el conficto armado interno (...) La rss se trans-
forma de una entidad dirigida a la proteccin-asistencia social
a una especialmente centrada en la atencin humanitaria y mi-
tigacin del impacto del conficto armado, aunque no abando-
na el aprendizaje logrado sobre mecanismos de movilizacin y
coordinacin (crece, 2001, captulo 2).
A partir de 1999, debido a la caracterstica respuesta de emer-
gencia implcita en su nueva misin, esta entidad mejora su ca-
pacidad de ejecucin desarrollando cada vez ms instrumentos
normativos y de control centralizado, como mecanismos para
lograr la indispensable articulacin interinstitucional. Debemos
3 La Misin Social se transform en el Programa Nacional de Desarrollo Humano y
ha continuado elaborando, entre otros valiosos anlisis, los Informes de Desarrollo
Humano para Colombia.
86
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
La definicin tradicional de
proteccin social, entendida
como medidas del sector
pblico para proveer
seguridad de ingresos a las
personas mediante tres
reas de intervencin bien
diferenciadas mercado
laboral, previsin y asistencia
social, se torna insuficiente
en la dcada de los noventa
para afrontar los retos
simultneos de aumento
de desarrollo econmico y
reduccin de la pobreza.
recordar que su poblacin objetivo, abarca personas que, por su
tipo de vulnerabilidad, son particularmente inestables en todas
las dimensiones cotidianas, adems de estar dispersas en todo el
territorio nacional.
De otra parte, el Plan de desarrollo
Cambio para construir la paz promovi una
serie de proyectos sociales intersectoriales
(conocidos en el medio como programas
presidenciales
4
), bajo la responsabilidad
de distintas entidades, incluida la Conse-
jera Presidencial para la Poltica Social.
A esta entidad se asign la misin de faci-
litar los mecanismos de coordinacin del
conjunto, con el reto adicional de hacerlo
sin el concurso de coordinadores terri-
toriales, ni propios ni de los programas,
como era usual.
Es as como la Consejera, entonces
nuevamente a cargo de Mauricio Perfet-
ti, inicia un grupo de refexin con otros
responsables de programas presidenciales
y, en desarrollo del proyecto pnud Col/95/007 Administracin
del plan de cooperacin tcnica internacional para la poltica so-
cial, se revisa la literatura sobre gestin pblica para identifcar
dinmicas de gestin, mecanismos y estrategias que promuevan el
diseo e implementacin de polticas pblicas en lo social.
La Corporacin para el Desarrollo Humano (cpps, 1999)
consolida el resultado de la refexin grupal en el documento
Metodologa para la formacin de poltica pblica en el rea so-
cial, divulgado en el mes de noviembre
5
. En su marco conceptual
4 Entre los programas presidenciales estaban, entre otros, Haz Paz, Rumbos, Discapa-
cidad, Recreacin para la Tercera Edad, coordinados por la vicepresidencia.
5 La experiencia de aplicacin territorial se llev a cabo en el tema de discapacidad,
publicada bajo el ttulo Poltica pblica en discapacidad: metodologa de formacin.
87
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
incorpora los avances derivados del enfoque de derechos y las ten-
dencias de sociedad incluyente. As mismo, recoge instrumentos
para aplicar anlisis de involucrados y planeacin participativa; en-
tre ellos, los aportes de gerencia social desarrollados por el indes
y presentados por Nohra Rey de Marulanda en un ciclo de confe-
rencias realizado en octubre en la Universidad de los Andes.
La presentacin del documento resume el aporte de la
Consejera:
Su objetivo es proporcionar a los distintos sectores e instancias
involucradas en la implementacin de los programas presiden-
ciales contemplados en el Plan nacional de desarrollo Cambio para
construir la paz, ms que una herramienta, una estrategia de gestin
que establezca los procesos, los mecanismos y los instrumentos
para impulsar la formacin de una poltica pblica en el rea
social. De la consolidacin de la poltica social como poltica
pblica se espera que trascienda los planes y polticas guberna-
mentales, que haga realidad la descentralizacin y que, mediante
procesos participativos intersectoriales, se ubique el real estado
de necesidades, usuarios, propuestas de accin, compromisos y
compromisarios (cpps, 1999).
2.3 Reconocimiento de la crisis: ao 2000
Para el ao 2000 ya era evidente la recesin econmica y la
falta de preparacin del pas para manejar la cada generalizada de
los indicadores sociales. En un proyecto liderado por el dnp, con
apoyo conjunto del bid y el Banco Mundial, fedesarrollo realiza
el anlisis de la Red de Proteccin Social en Colombia y se ini-
cia, simultneamente, el diseo de la Red de Apoyo Social (ras)
6

Consejera Presidencial para la Poltica Social (CPPS) y Corporacin Andina de Fomen-
to (CAF). Bogot, 2002.
6 Los programas de la Red de Apoyo Social son: Familias en Accin, Jvenes en Accin y
Empleo en Accin, tambin conocido como Manos a la Obra, quizs por su similitud
con el programa argentino. Los tres han sido objeto de seguimiento y se han aprendi-
do lecciones importantes, tanto de sus logros como de sus obstculos.
88
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
para tratar de amortiguar el impacto de la crisis en la poblacin
de menores ingresos.
El estudio de fedesarrollo (2001
7
), denominado Hacia una
red de proteccin social para Colombia, realiza un detenido anlisis
de los distintos programas sociales en el pas, los clasifca segn
poblacin benefciaria por grupos de edad, considera sus fuentes de
fnanciacin y la organizacin de las instituciones que los realizan.
Adems, presenta aspectos a considerar en el diseo de una
red de proteccin social as como lo que deberan ser algunos
elementos constitutivos de la misma; conclusiones basadas en
ocho estudios detallados de programa, denominados Consultora
para la focalizacin, cobertura y efectividad de la red de proteccin social en
Colombia: sistema subsidiado de seguridad social en salud, sub-
sidios para la vivienda de inters social, cajas de compensacin
familiar, Fondo de Solidaridad Pensional, Servicio Nacional de
Aprendizaje (sena), Becas Paces, Instituto Colombiano de Bien-
estar Familiar (icbf) y sobre la Red de Solidaridad Social y el
Programa Revivir.
El Centro de Estudios Regionales, Cafeteros y Empresariales
(crece, 2001, al resumir las conclusiones del estudio destaca:
Uno de los aspectos ms importantes de la propuesta de fede-
sarrollo es el de introducir serias reformas al sistema de pro-
teccin del ingreso laboral. Las fallas actuales en dicho sistema
determinan presiones muy grandes y adicionales en cuanto a la
proteccin social. En otras palabras, las demandas por protec-
cin social, y por tanto el gasto pblico respectivo, seran meno-
res si existiera un mejor sistema de proteccin de dicho ingreso.
De acuerdo con el estudio, la proteccin al ingreso laboral
en Colombia es el ms grave vaco existente en el sistema de
proteccin social. Ello en razn a la inexistencia de un seguro
7 El estudio se realiz principalmente en el ao 2000, aunque el informe final revisado
fue presentado por FEDESARROLLO, al Banco Mundial y al Banco Interamericano de
Desarrollo, en junio de 2001.
89
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
de desempleo (reemplazado por un dbil esquema de autoseguro ba-
sado en un sistema de cesantas mediante ahorro de los traba-
jadores). Esto tiene dos consecuencias clarsimas: a) determina
una elevada fragilidad de la seguridad social; b) en los perodos
de crisis, y mientras aumenta el empleo, se generan demandas
adicionales por asistencia social de grupos que usualmente te-
nan capacidad de pago. Cabe recordar que en las dos ltimas
ms graves crisis, el empleo ha aumentando mucho tiempo
despus de que la recuperacin econmica est en curso.
En segundo lugar, el gasto social responde muy dbilmente
ante una crisis debido a la carencia de un buen y complementa-
rio componente de proteccin social. Pero esa carencia se con-
fgur con anterioridad a la crisis actual, y se ha debido a la
ausencia de polticas, y a la orientacin del gasto con nfasis en
educacin y salud. Adems, los pocos programas existentes son
discontinuos y responden ms a polticas accidentales.
En tercer lugar, los servicios asistenciales son muy heterogneos
en la manera como se disean, administran y se focalizan, lo
que genera diferentes tipos de redistribucin del ingreso. As
mismo, han tendido a ser centralizados, poco fexibles, opacos
(no transparentes); inefcaces (baja productividad y costo admi-
nistrativo) y desarticulados de los esfuerzos locales y privados
8
.
2.4 En 2001: respuesta a la crisis
Con base en los anlisis de los efectos de la crisis econmica
sobre los programas sociales y el bienestar de la poblacin, y de
los desarrollos realizados con respecto a los nuevos programas de
la ras, surge la propuesta de un sistema social de riesgo para Co-
lombia. El dnp a principios de 2001, con el apoyo del bid, encarga
al crece, el diseo del marco normativo e institucional y del es-
quema de toma de decisiones de un ssr (sistema social del riesgo),
que complemente la red de proteccin social en pocas de crisis
8 El documento del CRECE (2001) figura en las lecturas recomendadas para este mdu-
lo. De particular inters este captulo 5, dedicado al diagnstico del manejo social del
riesgo en Colombia.
90
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
econmica. En ese momento ya ha sido publicado el artculo de
Holzmann y Jorgensen (2000) y el estudio aplica el instrumental
analtico del manejo social del riesgo (msr) a los programas exis-
tentes y propuestos.
En el captulo dedicado a la propuesta en los aspectos programti-
cos, institucionales y fnancieros, crece (2001, p. 99) consigna:
El ssr que se propone no crea nuevos programas, pero tampo-
co se acoge a los existentes. En lugar de eso, adeca estos lti-
mos de acuerdo con las caractersticas de las crisis, y ofrece un
arreglo institucional independiente y de manejo autnomo por
parte del ssr para cada uno de los programas que activa. (...)
Fundamentalmente, los riesgos cuyo efecto pretende minimi-
zar el ssr son de carcter transitorio, dado que el sistema est
diseado para operar especialmente durante pocas de crisis,
que tienen una temporalidad limitada. (...) Para garantizar la
permanencia del ssr, su creacin (que contempla tambin la
conformacin de la Red de Proteccin Social y del Fondo del
ssr con el que se fnanciarn principalmente los programas de
esta ltima) debe reglamentarse a travs de una Ley.
El resultado de estos anlisis se formaliza en el documento
conpes 3144 del 6 de diciembre de 2001 que crea el sistema so-
cial de riesgo y, entre sus recomendaciones, solicita al dnp y al
Ministerio de Hacienda preparar y presentar al Congreso de la
Repblica el proyecto de ley que crea el Fondo de Proteccin del
Gasto Social.
La naturaleza transitoria del ssr, vinculada con lo cclico de
las crisis econmicas, se ratifca en el documento conpes:
cuenta con reglas de activacin y desactivacin del sistema, de
tal forma que preserve su carcter de proteccin, temporalidad
y complementariedad de la poltica social en perodos de rece-
sin. (...) El ssr busca asistir a la poblacin ms vulnerable en
la satisfaccin de necesidades objetivas durante perodos rece-
sivos de la economa, de tal manera que no se comprometa su
91
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
capital fsico y humano. Para el cumplimiento de este objetivo
es de particular importancia contar con mecanismos fexibles
de fnanciacin.
El ssr y la ras surgen como resultado de la crisis recesiva y de
la falta de preparacin del pas para enfrentarla; por eso, durante
la etapa de diseo se gener controversia alrededor de temas rela-
cionados con los vnculos entre programas coyunturales, no ne-
cesariamente nuevos aunque fueran transitorios, y los programas
permanentes dirigidos a atacar problemas estructurales, lo que no
signifcaba mantener los mismos benefciarios. Los puntos frente
a los que se present una mayor diversidad de posiciones se refe-
ran: a) las fuentes de fnanciacin asociadas a un tipo u otro de
programa, en un contexto descentralizado con insufcientes me-
canismos de equidad territorial; b) la organizacin institucional
que permitira una gestin efectiva, sin ocasionar traumatismos
adicionales en las estructuras existentes; y c) la precisin del con-
cepto de vulnerabilidad, del cual dependen los criterios de iden-
tifcacin de benefciarios, as como los respectivos mecanismos
de entrada y salida.
Paralelamente, con el propsito de corregir uno de los de-
terminantes del acelerado deterioro de las fnanzas pblicas, el
Congreso debata la reforma constitucional de las transferencias
territoriales, aprobada en el Acto Legislativo 01 de 2001. Conse-
cuentemente, la Ley 60 de 1993 fue sustituida por la Ley 715 de
2001 que involucr tambin modifcaciones en la organizacin
de los servicios sociales. La reforma al modelo de descentraliza-
cin afect principalmente educacin y salud, sectores a los que
se asigna la mayor proporcin de recursos del sistema general de
participaciones, nuevo esquema de las transferencias a las entida-
des territoriales que realiza la nacin.
2.5 Propuesta estructural en 2002
En el mes de mayo del ao 2002, el conjunto de estudios rea-
lizados se presenta en el Seminario Pobreza y proteccin social en
Colombia: los retos de esta dcada, organizado por fedesarrollo
92
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
y el Banco Mundial. Se analizan, entre otros, los temas de redistri-
bucin (Gary S. Fields), pobreza (Carlos Eduardo Vlez), vulne-
rabilidad (Alejandro Gaviria) y sistema social de riesgo (Mauricio
Perfetti); Laura Rawlings present la versin preliminar del in-
forme sobre Evaluacin de redes de proteccin social
9
, con in-
teresantes anotaciones metodolgicas sobre el desarrollo de los
grupos focales que enriquecieron el estudio con las dimensiones
sociales de la crisis econmica. En la sesin de taller, Juan Luis
Londoo vuelve a insistir en la inquietud sobre la articulacin de
lo coyuntural y lo estructural y las difcultades operativas deriva-
das de la organizacin institucional segmentada.
El conpes 3187 Desarrollo institucional del sistema social de riesgo y
del Fondo de Equilibrio y Proteccin Social, se aprueba el 31 de julio en
la ltima sesin de la administracin saliente; a pesar de conte-
ner recomendaciones signifcativas, esa misma circunstancia di-
fculta su desarrollo y seguimiento, por lo que no trascienden a
la prctica y se convierten en propuestas inconclusas.
En agosto, ya como Ministro de Salud y encargado del Mi-
nisterio de Trabajo, Juan Luis Londoo presenta al Congreso
tres proyectos de ley agrupados bajo el ttulo Para un sistema
de proteccin social en Colombia. Sus lineamientos conceptua-
les, con las modifcaciones propias de las ideas que se someten
al debate de cuerpos colegiados, fueron aprobados en las leyes
de Riesgos Profesionales (776), Empleabilidad (789) y Pensio-
nes (797) de 2003; concentrando las dos ltimas las reformas
ms controversitas.
Inici la presentacin de lo que llam las tres reformas,
en la primera reunin de 2003 con el equipo directivo del
Ministerio.
Vale la pena anotar que, durante este perodo legislativo el
Ministerio de Hacienda intent dar trmite a la recomendacin
9 Rawlings, Laura B. Colombia. Social Safety Net Assessment. Final Report. World Bank.
Washington, DC. August 2002.
93
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
de crear el Fondo de Equilibrio y Proteccin Social (feps), pero
lo incluy en un proyecto de ley conocido como de ordenamien-
to fscal aprobado como Ley 788 o reforma tributaria 2002. El
artculo 85 fue declarado inexequible por ser tema ajeno a la ma-
teria tributaria
10
; apenas un esbozo de la concepcin original de
los conpes 3144 y 3187 qued asociado al Fondo de Proteccin
Social creado en la Ley 789.
Todava en proceso el trmite legislativo en el Congreso, el
Ministro Londoo conforma el equipo de gerencia de rediseo
institucional e invita al crece como facilitador del debate concep-
tual que fundamentara la estructura del nuevo Ministerio. Los
consensos resultantes del anlisis de los programas existentes,
y de la organizacin institucional basada en identifcacin de
intereses de los actores, se consolidan en el documento tcnico
(crece, 2002) que enmarc la justifcacin del Decreto 205 de
febrero 3 de 2003 por el cual se determinan los objetivos, la
estructura orgnica y las funciones del Ministerio de la Protec-
cin Social.
3. Antecedentes conceptuales del sistema de
proteccin social
En el diseo del sistema de proteccin social en Colombia
tuvieron infuencia muchas corrientes de pensamiento, ms an
que el nmero de actores participantes, sin embargo, en aras de la
brevedad para este apartado, identifco tres marcos conceptuales
organizados segn la dimensin sobre la que infuyeron:
1. El enfoque de derechos, correspondiente a las corrientes de so-
ciedad incluyente impulsadas desde unicef y otras agencias
del Sistema de las Naciones Unidas. Reviste importancia para
comprender el contexto de poltica social, del cual indudable-
mente forma parte la proteccin social, incluso el componen-
te referido al sector del trabajo.
10 Los interesados en jurisprudencia pueden consultar la Sentencia C-1114-03 de 25 de
noviembre de 2003.
94
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
2. El marco del manejo social del riesgo que, a su vez, recoge otras
tendencias asociadas a estrategias de reduccin de la pobreza;
es publicado por el Banco Mundial. Aporta el instrumental
analtico para examinar y organizar los programas que con-
forman el contenido del sistema, lo que permite delimitar su
alcance y la estructura orgnica del Ministerio.
3. El concepto de gerencia social, promovido por el indes, contribuye
con un conjunto de principios, conocimientos y metodolo-
gas analticas, que le dan sentido a la gestin del rea social en
funcin del resultado esperado; la experiencia ms documen-
tada en el pas corresponde a la aplicacin de instrumentos de
anlisis de actores involucrados.
3.1 Enfoque de derechos en poltica social
Entre los numerosos aportes de la Consejera Presidencial
para la Poltica Social, en la seccin de antecedentes institucio-
nales est la metodologa de formacin de poltica pblica en el
rea social. En esta seccin se rescata, en su redaccin original, la
refexin sobre las implicaciones de adoptar en poltica social el
enfoque de derechos, correspondiente a las corrientes de socie-
dad incluyente.
Se destaca su importancia como marco conceptual que in-
corpora aportes de ciencias sociales diferentes a la economa, lo
que enriquece la lectura del contexto en el que se disea el sector
de la proteccin social y la estructura institucional del sistema,
como parte de la poltica social; mxime cuando el diseo es
tildado, en algunos crculos, de economicista y de desconocer el
enfoque de derechos.
Igualmente relevante es la relacin que puede establecerse con
la evolucin de la gerencia social y su instrumental, en especial,
con el anlisis de actores involucrados.
95
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
El texto del documento de la Consejera Presidencial para la
Poltica Social (cpps, 1999
11
) subraya la importancia de acoger
un marco integrador, como el enfoque de derechos, al abordar el
sector social como poltica pblica:
Se ha podido constatar que no es sufciente avanzar conceptual
o normativamente y que, adems de defnir responsabilidades
y competencias, as como apoyar y promover la autonoma en
la gestin de los departamentos y los municipios, se requiere
un cambio cultural frente a los procesos de gestin, donde
se asuman la coordinacin y la concertacin como elementos
indispensables para mejorar la efciencia e impacto de los pro-
gramas desarrollados.
Desde esta ptica se inicia la refexin sobre poltica pblica
en el rea social, dentro de la cual las polticas gubernamentales
se plantean como acciones e instrumentos que se consolidan al
interior de sistemas y no como acciones independientes o ato-
mizadas. Indudablemente, concebir el desarrollo desde una pers-
pectiva de sistemas, implica necesariamente pensar en el papel
que pueden desempear las instituciones dentro de este marco
de accin, y conlleva a preguntarse por la esencia de la gestin
pblica y, en particular, si existe un solo tipo de gestin, si esta
depende en gran medida de las caractersticas propias de cada
proyecto o programa, si es posible encontrar elementos comunes
entre los programas o acciones y si es a partir de estos elementos
comunes que es posible pensar en desarrollar mecanismos de co-
ordinacin y concertacin que permitan trascender lo sectorial
y concebir la ejecucin de las acciones como la bsqueda de un
cambio de actitudes o del bienestar, que no son otra cosa que el
resultado de las acciones de todos.
11 Consejera Presidencial para la Poltica Social (CPPS) y Corporacin para el Desarrollo
Humano (CDH) (1999). Metodologa para la formacin de poltica pblica en el rea
social. Mimeo, Bogot, noviembre. La experiencia de aplicacin territorial en el tema
de discapacidad fue publicada en Poltica pblica en discapacidad: metodologa deforma-
cin. Consejera Presidencial para la Poltica Social (CPPS) y Corporacin Andina de
Fomento (CAF). Bogot, 2002.
96
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Como aproximacin inicial, el grupo participante de esta re-
fexin identifc, basndose en su experiencia, dos tipos de di-
nmicas de gestin dentro de las cuales se pueden clasifcar los
denominados programas presidenciales:
Suprasectorial: esta es una gestin que bsicamente estara
dirigida a la generacin de actitudes que permitan lograr los cam-
bios deseados, incluso se espera que tenga incidencia sobre el
imaginario colectivo de un grupo poblacional; por eso, alrede-
dor de este objetivo van surgiendo actores con acciones conexas
o que se cruzan entre s. Entonces, puesto que no es simplemente
una oferta de servicios, para estos casos se habla de actores ms
que de instituciones, es decir, los actores tambin conservan su
independencia frente a muchas de las actividades que realizan o
pueden realizar, hay un aporte al producto general y se respeta la
esencia de su quehacer. La evolucin de los programas no busca
su institucionalidad, las metas se traducen en resultados que no
se pueden fjar por actores, porque en una clara aplicacin del
concepto de sinergia, donde el resultado fnal es mayor que la
suma de las partes, son las acciones de todos las que permiten
lograr el objetivo.
Intersectorial: desde esta dinmica de gestin, las funciones
estn defnidas para cada una de las instituciones participantes, las
cuales establecen su competencia y responsabilidad especfca; por
eso se formulan planes de accin dirigidos a poblaciones espec-
fcas, que identifcan productos individuales, pues su realizacin
est en funcin de las metas. Hay una conciencia institucional
que est presente en toda la gestin, debido a que el marco lgico
de actuacin se apoya en la concepcin institucin-competencia-
producto, que se aleja de los posibles resultados. Desde este pun-
to de vista, es muy diferente la intencionalidad con los programas
diseados en forma suprasectorial.
Basndose en estos dos tipos de dinmicas de gestin se pue-
den concebir, con mucho ms contenido, los ejercicios de par-
ticipacin de los diversos actores sociales, tanto pblicos como
privados o de la sociedad civil en general, en la gestin de la
97
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
poltica social. A raz de esta refexin se inicia el proceso de
construccin de los fundamentos metodolgicos de la forma-
cin de poltica pblica en el rea social.
La descentralizacin de la poltica social y su ejecucin local
a partir de criterios de equidad, efciencia y calidad, que garanti-
cen el ejercicio de los derechos ciudadanos y no exclusivamente
una oferta de servicios, requiere otras formas de entender y en-
focar el diseo e
implementacin de las polticas pblicas, ya no como una res-
puesta temporal a los compromisos gubernamentales, sino
como garanta para que los ciudadanos puedan ejercer los dere-
chos fundamentales defnidos en la Constitucin.
Se trata de un profundo cambio de enfoque que conlleva una
verdadera participacin en procesos de toma de decisiones.
El trnsito de una oferta de servicios sociales a una respues-
ta por demanda, de suministrar cosas a desarrollar capacidades,
signifca que los servicios sociales deben defnir sus lmites con
precisin, esto es, los estndares de calidad y contenido que se
persiguen en cada uno de ellos, de manera que exista un men
claro para el usuario y este pueda escoger de acuerdo con sus ne-
cesidades. Signifca que
los servicios sociales son exitosos si son capaces de contribuir a
la formacin de personas y grupos que se conciben a s mismos
como sujeto de derechos, capaces de contribuir, desde su red
de experiencias y vivencias cotidianas, a las decisiones pblicas,
bien en el plano individual o desde las organizaciones sociales.
Se replantea el concepto de cambio, y se entiende como un pro-
ceso que se da a travs de sistemas autoorganizadores, donde los
nuevos desarrollos deben llevar a entender y conformar sistemas
no solo a partir de la bsqueda de nuevas relaciones, sino de plan-
tear interrogantes acerca de cmo se puede generar nuevos siste-
mas y nuevas formas de actuacin.
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Las principales implicaciones de este cambio de enfoque en
la poltica social hacia una orientacin centrada en derechos, han
sido sintetizadas en varios documentos de la unicef (1998) y se
resumen en el cuadro 1:
Cuadro 1
Cambio de enfoque en la poltica social
DESDE: Soporte en emergencia HACIA: Soporte sostenible
Necesidades bsicas (carencias) Derechos (capacidades)
Enunciados eticos Compromisos vinculares
Verticalismo Horizontalidad
Formulacin polticas gubernamentales Formacin polticas pblicas
Individuos Familias
Sociedad civil como opcin
Sociedad civil y esfera privada como instancias
constitutivas de las relaciones sociales
Asistencialismo
Inversin en instituciones y prcticas culturales para
desarrollo
Centralismo Descentralizacin
Enfoque sectorial, producto intersectorial Enfoque intersectorial, producto suprasectorial
Representacin Participacin
Programacin desde la oferta Programacin desde la demanda
Evaluacin de resultados / Transparencia Evaluacin de procesos
Fuente: Adaptado por Carmen Helena Vergara de UNICEF (1998), para CPPS Proyecto Piloto (2001)
12
.
En cada una de las columnas se expresa una visin del ser hu-
mano que demarca la concepcin de la poltica social y los pro-
cedimientos ms adecuados para alcanzar sus objetivos. Mientras
la primera (columna Desde) percibe la poblacin objetivo de la
poltica social como personas con carencias, para quienes de-
ben suplirse determinados bienes y servicios, en el enfoque de
derechos (columna Hacia) las personas son sujetos de derechos,
indivisibles y universales, con una serie de capacidades, que es
necesario potenciar para facilitar su desarrollo.
Cada enfoque es consecuente consigo mismo y, en una lec-
tura vertical, las caractersticas que lo conforman se apoyan mu-
tuamente para lograr con alta efcacia el objetivo implcito en
12 Los elementos fueron reorganizados para su utilizacin instrumental en proyectos de
la Consejera Presidencial de Poltica Social desde 1999.
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cada visin. Es importante anotar que el enfoque identifcado
Desde es fundamental en situaciones de coyuntura, de emergen-
cia; mientras que Hacia debe ser utilizado en los procesos estruc-
turales y colectivos.
Ahora bien, solo en teora existen los enfoques puros, en
la prctica lo que se observa es una transicin: en ella se entre-
mezclan las caractersticas ms cercanas al punto de partida con
otras ms prximas al de llegada, lo que signifca que cada una
tiene ritmos de cambio totalmente diferentes. Tngase en cuenta
que esto ocurre en cualquiera de los mbitos de observacin de
la realidad que asumamos, sea desde la posicin individual o la
institucional; asimismo, se descubre una mezcla de caractersti-
cas que se modifca de acuerdo con el tema social que est en
anlisis; algunos pueden parecer muy progresistas si el tema son
las personas con discapacidad, pero otra es su posicin si el tema
es la drogadiccin. Ms importante que valorar el punto real en
el cual nos encontramos durante esta transicin, es en cada caso
hacerlo explcito con claridad sufciente para que aporte ele-
mentos de anlisis a la construccin de poltica social.
A continuacin se expone someramente cada una de las carac-
tersticas y se comparan las posiciones extremas de cada enfoque:
1. Se pasa de una concepcin de Estado y sociedad paterna-
listas dispuestos a satisfacer las necesidades bsicas insatisfe-
chas de individuos, a una concepcin de sociedad incluyente
(unicef, 1998), cuyo quehacer debe estar orientado a garan-
tizar integralmente a todos y cada uno, las condiciones para
el ejercicio legtimo y pleno de sus derechos fundamenta-
les. Esta concepcin reconoce el derecho a una vida digna y
libre y, principalmente, el derecho de todos a participar en
la bsqueda de este logro; rescata as las capacidades huma-
nas y la esencia ontolgica e histrica del hombre, que en un
proceso dinmico plantea metas, propsitos, acciones para la
consecucin de los mismos, permitindose su transformacin
intrnseca y endgena y, a su vez, la transformacin de su rea-
lidad social.
100
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2. Supera el enunciado tico de suministro de asistencia a quie-
nes presentan carencias, para transformar los servicios so-
ciales en relaciones de compromiso entre todos los actores
involucrados en su gestin, ya sea como generadores, distri-
buidores o usuarios.
3. Se pasa de una concepcin vertical del poder, a una hori-
zontal y circular de corresponsabilidad en la gestin de las
polticas y en la fnanciacin segn criterios de concurrencia,
complementariedad y subsidiariedad. Este enfoque horizon-
tal y circular del poder es concebido, compartido y apropia-
do por la comunidad como instrumento para la proteccin
y preservacin de una vida digna y libre para sus miembros,
dentro de una complejidad dinmica y no centrada en la
complejidad de los detalles y de las coyunturas.
4. Se pasa de una concepcin de formulacin de polticas gu-
bernamentales, restringidas muchas veces a la expedicin de
un plan de gobierno temporal en desarrollo del cual ni se
alcanzan a cumplir las metas programadas, a concebir la for-
macin armonizada de polticas pblicas de largo plazo, que
se refejen en el desarrollo, y en las cuales el Estado sea una
estructura poltica activa en la generacin de mecanismos
articuladores en los diversos niveles territoriales.
5. De la sociedad civil como opcin complementaria para el
suministro de servicios, a instancias constitutivas del entra-
mado social que participan en forma activa y comprometida
en la construccin de una cultura de lo pblico.
6. Del sector social como suma de gastos en programas de
asistencia social para suplir algunas carencias a algunos in-
dividuos, a un sector social que otorga alta prioridad a la
inversin en instituciones y prcticas culturales para el desa-
rrollo de los grupos y de los individuos que los conforman.
7. De un Estado centralista, cuya presencia y accin se con-
funde con la del Gobierno nacional, a la descentralizacin
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como mecanismo de transferencia de poder y articulacin de
los niveles del Estado, con autoridades de eleccin popular y
la activa participacin en la gestin pblica de las organiza-
ciones privadas, para generar el compromiso de las adminis-
traciones territoriales con la resolucin de los problemas de
sus reas de infuencia.
8. De un enfoque sectorial, en el cual las funciones estn def-
nidas para cada una de las instituciones participantes segn
sus competencias y donde la gestin es la suma de produc-
tos individuales, a la gestin suprasectorial donde las metas
no dependen de acciones sectoriales sino de esfuerzos in-
tersectoriales en pos de resultados integrales. Bajo este en-
foque se requiere un cambio cultural, que supere la simple
apertura participativa, para llegar a la apertura refexiva que
induce a la gente a examinar, a cuestionar y a hacer nuevos
reconocimientos y comprensiones desde su propio compro-
miso con un resultado compartido. Es un aprendizaje que
deben hacer los grupos, las organizaciones, los municipios,
los territorios.
9. De un enfoque centrado en el individuo, a una accin cen-
trada en la familia que, como base de la estructura social,
es el primer garante del desarrollo de sus miembros como
sujetos de derechos. De la intervencin asistencialista, don-
de la familia es solo contexto para comprender la carencia y
su medio social est ausente, a la intervencin que fortalece
el desarrollo familiar como soporte a sus miembros, en un
contexto comunitario y social con el cual establece relacio-
nes que se infuyen mutuamente.
10. De la representacin como forma de delegar la toma de deci-
siones, a la participacin comprometida y responsable de las
fuerzas sociales en un trabajo conjunto y coordinado alrede-
dor de un propsito comn. El sentido de la verdadera parti-
cipacin, ha de trascender lo personal pues es una relacin que
se construye con los dems. Implica un cambio de conceptos,
de actitudes y de prcticas.
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11. De una programacin desde la oferta o la carencia de servi-
cios, a una programacin desde la demanda, es decir desde
la capacidad de las personas para intervenir en su propio de-
sarrollo, a travs de la identifcacin de sus propias necesida-
des y de sus propios medios. Este cambio requiere pasar de
una concepcin de Estado centrado en los procedimientos,
a una concepcin de Estado como promotor del desarrollo
y del ser humano como creador permanente.
12. Finalmente nos lleva de un enfoque que enfatiza una evalua-
cin dirigida a medir los productos de proyectos y progra-
mas, y la transparencia en los procedimientos fnancieros,
como herramienta de control para satisfacer a la opinin
pblica y la necesidad de los gobiernos de saber cmo se uti-
lizan los dineros de la asistencia pblica, a un enfoque que
evala procesos y enfatiza la comprensin y el aprendizaje
individual e institucional, sin pasar por alto la necesidad de
control de la responsabilidad. En este contexto la evalua-
cin participativa delega la posibilidad de tomar decisiones,
obviamente sin perder la responsabilidad que le compete al
superior jerrquico; en contraste con la evaluacin conven-
cional que realiza un control casi policivo, muy poco efectivo
la mayor parte de las veces. La evaluacin es un producto, la
responsabilidad ante s mismo, pero tambin es un proceso
de desarrollo y aprendizaje, en el que todos debemos pre-
guntarnos qu puedo hacer para mejorar tanto mi propio
desempeo como el de la institucin?
En esta misma lnea conceptual, pero con la preocupacin
prctica de dotar a los responsables de la poltica social con ins-
trumentos que faciliten su gestin, ha evolucionado el concepto
de gerencia social promovido por el indes:
Toma elementos de la gerencia empresarial privada y de la
administracin pblica tradicional.
Busca apoyar la intervencin de los actores involucrados
en la resolucin de los problemas sociales, reemplazando
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el sistema tradicional burocrtico de formulacin de pol-
ticas por uno de formacin de polticas.
Plantea la necesidad de adoptar un enfoque heurstico para
que, a partir de la evaluacin continua, se avance hacia los
objetivos buscados (gerencia adaptativa).
Enfrenta una serie de complejidades para las cuales requie-
re manejar instrumentos especfcos (cuadro 2):
Cuadro 2
Instrumentos de la poltica social
Complejidades Instrumentos
Existencia de diversos actores Anlisis de involucrados
Metas mltiples a compatibilizar Establecimiento de prioridades Gestin estratgica
Coordinacin entre mltiples actores organizacionales Gestin interorganizacional. Tcnicas de negociacin
Baja previsibilidad Gerencia adaptativa
Trabajo conjunto sector pblico-ONG-sociedad civil Construccin de redes
Movilizacin de capital social y desarrollo de sostenibilidad Modelos de participacin comunitaria
Retroalimentacin y reajuste de diseos organizacionales y los
planes de accin
Tcnicas de monitoreo y evaluacin
Creacin de apoyos a los programas sociales
Tcnicas de comunicacin. Desarrollo de alianzas
estratgicas.
Fuente: Rey de Marulanda, Nohra (1999). Gerencia Social. INDES
13
.
Estos aspectos exigen pensar en el desarrollo de una metodo-
loga de planeacin, implementacin y evaluacin de la poltica
social que permita identifcar los actores, y sus respectivos cam-
pos de inters, que intervienen en los diferentes momentos de la
gestin. Para ello se ha planteado una aproximacin dentro de lo
que se conoce en la literatura de la administracin pblica como
anlisis de actores involucrados.
13 Conferencia dictada en la Universidad de los Andes. Presentacin en medio magnti-
co (Power Point). Octubre de 1999. Bogot, Colombia.
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Con este enfoque se establece una relacin de compromiso
entre todos los actores involucrados en la gestin de los progra-
mas. Se reconoce que los actores pueden cambiar de acuerdo con
la etapa de ejecucin y con el nivel de gobierno en el cual se est
implementando el programa (cpps, 1999).
3.2 Manejo social del riesgo y el nuevo enfoque de
proteccin social
a. Enfoque de proteccin social
El nuevo enfoque, defnido al inicio, replantea las reas tra-
dicionales de proteccin social: intervencin en el mercado laboral,
previsin o seguridad social y asistencia social o redes de proteccin
social. En itlica estn sealadas las denominaciones en Colom-
bia para empezar a despejar confusiones por el uso de la misma
palabra para expresar ideas distintas: redes de proteccin social
alude a la asistencia social, uno de los componentes de la protec-
cin social, y no al conjunto del sector.
El enfoque tradicional est orientado hacia servicios y es-
tas tres reas han coexistido como sectores delimitados, incluso
como modelos separados con mucha fuerza ideolgica que ha di-
fcultado su interaccin: los del mercado laboral son acusados de
economicistas, mercantilistas y otros eptetos, ellos a su vez, con-
sideran a los de asistencia social como asistencialistas, salubristas
y ambos tildan de ineptos a los de seguridad social.
En la nueva concepcin, proteccin social se ha defnido
como intervenciones pblicas para asistir a personas, hogares y
comunidades en un mejor manejo del riesgo y prestar apoyo a los
ms vulnerables
14
. Los dos son objetivos de la proteccin social;
de ninguna manera son opciones excluyentes, ambos objetivos se
articulan en cadena, de forma que la intervencin para apoyar a
14 La aparentemente leve modificacin en la segunda parte de la definicin de H&J
(2000), fue introducida por el ministro Diego Palacio en su primera presentacin a
los funcionarios del Ministerio: El sistema de proteccin social. Ministerio de la
Proteccin Social, mayo 2003. Desde entonces la poblacin objetivo del sistema es
ms amplia que pobres en situacin crtica.
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los ms vulnerables permita acceder a otros instrumentos que
mejoren su capacidad de manejar los riesgos. Signifca que la
proteccin social es universal, aunque contemple acciones espe-
ciales de apoyo a quienes enfrentan obstculos para acceder a los
instrumentos que la sociedad proporciona para un mejor manejo
cotidiano del riesgo.
Este enlace es ms claro en el smil con implementos de acro-
bacia presentado por los autores:
Proteccin social como una red de proteccin y a la vez como
un trampoln para los pobres. Si bien debera existir una red de
proteccin para todos, los programas tambin deberan entre-
gar a los pobres la capacidad de salir de la pobreza o al menos,
retomar un trabajo lucrativo (H&J, 2000: 3).
La red, que acta como malla para los que pueden llegar a caer
de la cuerda foja, representa el primer objetivo universal, en el sen-
tido de sociedad incluyente, y el trampoln, que acta de propul-
sor para quienes necesitan una palanca de apoyo para incrementar
su capacidad de subir, representa el segundo objetivo focalizado.
Paradjicamente, se ha denominado red de proteccin social
al trampoln y no a los mecanismos ms universales de mercado
laboral y seguridad social; fuente de no pocas confusiones.
b. Por qu la nueva preocupacin por el manejo del riesgo?
Enfrentar el riesgo, no es un desafo nuevo para la humani-
dad. Pero estn apareciendo nuevos desafos, por ejemplo de la
globalizacin, que hace surgir la necesidad de manejar el riesgo
de manera proactiva para poder aprovechar las oportunidades en
trminos de desarrollo econmico y reduccin de la pobreza:
Las personas y las sociedades siempre han estado pre-
ocupadas por los eventos que las amenazan. Los riesgos
dieron origen a estrategias de precaucin individuales y
comunitarias, que se pueden evidenciar al observar las tra-
diciones populares.
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Industrializacin y urbanizacin debilitaron esos mecanis-
mos tradicionales e introdujeron riesgos sociales, origen
de la previsin social en el siglo XIX.
La evolucin de los sistemas comerciales, tecnolgicos y
polticos, ocurridos en el siglo XX, involucran tanto opor-
tunidades como nuevos riesgos para el desarrollo social.
As como han evolucionado los modelos sociales hacia un en-
foque de derechos, lo propio ha sucedido con las corrientes y es-
cuelas econmicas. El progreso de los modelos econmicos frente
al riesgo forma parte de otros mdulos desarrollados por especia-
listas ms califcados; sin embargo, se delinean con ejemplos co-
munes las categoras establecidas por Alfredo Sarmiento (2002),
por considerar que la evolucin del concepto de equidad es clave
en la refexin sobre el sistema de proteccin social
15
:
Mercado de seguros, individual y colectivo: racionalidad
convencional del mercado, basada en la consistencia de las
preferencias. Skandia, Colseguros.
Aseguramiento obligatorio: Fondo de reserva de los traba-
jadores para proteccin mutua. ISS, Subsidio Familiar, Hogares
infantiles ICBF.
Aseguramiento bajo principio de solidaridad: las contri-
buciones al fondo tambin favorecen a quienes no apor-
tan. Hogares comunitarios ICBF, SGSS.
Aseguramiento bajo principio de equidad: igualdad de
oportunidades y posibilidad de extender el espacio de las
capacidades y realizaciones.
La ltima categora no tiene ejemplo porque todava est en
construccin la aplicacin prctica de los conceptos de Amartya
15 Los ejemplos intentan tipificar las categoras presentadas en el estudio dirigido por
Alfredo Sarmiento, Familias colombianas: estrategias frente al riesgo. Misin Social-
DNP e ICBF. Bogot, noviembre 2002; cuya lectura se recomienda aunque no se inclu-
yera en el paquete bsico.
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Sen en programas de aseguramiento, no as en sectores sociales
poco atractivos para los aseguradores como es la educacin bsi-
ca donde tenemos los colegios en concesin, experiencia ampliamente
documentada. Es muy probable que en el proceso de consoli-
dacin del sistema logremos ajustar el diseo de programas de
aseguramiento que acojan estos conceptos con los respectivos ins-
trumentos de anlisis de contratos.
c. Elementos del marco del manejo social del riesgo
Para hablar el mismo lenguaje precisemos qu entendemos por
riesgo y por social, palabras ambas polismicas. Primero, en este marco
no se habla del riesgo de las empresas de quebrarse, no se habla de
los riesgos econmicos que sufren las instituciones sociales, no esta-
mos hablando del riesgo de una institucin de desaparecer; estamos
hablando de eventos que amenazan el bienestar de los hogares. Los riesgos a
los que se hace referencia son aquellas amenazas que, si llegaren a
concretarse, van a tener un impacto negativo en la calidad de vida de
los hogares, es el riesgo en el mbito del bienestar de los hogares
16
.
Segundo, el trmino social antecede a la palabra riesgo, por tan-
to, no se refere al tipo de riesgo que se analiza, el marco va ms
all de los riesgos sociales, como se ver ms adelante al revisar
las formas de riesgo. Social califca es la forma de manejo del riesgo,
que se basa ampliamente en intercambios entre personas, hace referencia
a la forma como se mejora la capacidad de manejo, mediante los
compromisos que constituyen las personas entre ellas, en la forma
de interlocucin que establecen y en el intercambio de valores e in-
formacin para protegerse mutuamente.
Los principales elementos del marco de manejo social del riesgo
son los siguientes:
Estrategias de manejo del riesgo (reduccin, mitigacin y
superacin de eventos negativos).
16 La discusin acadmica sobre si se protege el ingreso, el consumo o el bienestar, est
documentada en CRECE (2002) de lectura obligatoria.
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Sistemas de manejo del riesgo por nivel de formalidad (in-
formales, de mercado y proporcionadas o gestionadas por el
sector pblico).
Actores en el manejo del riesgo (desde individuos, ho-
gares, comunidades, ong, instituciones de mercado,
gobiernos hasta organizaciones internacionales y la co-
munidad mundial en general).
Estos se aplican en un contexto de: a) diferentes niveles de
informacin asimtrica y b) diferentes formas de riesgo; ambos
fundamentales para los dems elementos del marco. Pese a su re-
levancia, apenas se enunciarn en estas notas el tema de asimetras
de la informacin, en tanto se ampla lo relativo a las formas de
riesgo cuando se aborden los elementos analticos aplicados a la
defnicin del alcance del sistema de proteccin social.
Por ahora basta decir que
la capacidad de los individuos, hogares o comunidades de
manejar los riesgos, y el instrumento de manejo adecuado
que se aplicar, depende de las caractersticas de riesgo: su
fuente, correlacin, frecuencia e intensidad. Las fuentes de riesgo pue-
den ser naturales (por ejemplo, inundaciones) o resultar de
la actividad humana (por ejemplo, infacin provocada por
la poltica econmica); los riesgos pueden no estar correla-
cionados (idiosincrsicos) o correlacionados entre los indivi-
duos (covariados), en el tiempo (repetidos) o con otros ries-
gos (acumulados); y pueden tener una frecuencia baja, pero
con efectos graves en el bienestar (catastrfcos), o alta y con
efectos menores en el bienestar (no catastrfcos). Las fuentes
de riesgo y el nivel de covarianza, que puede fuctuar desde
sucesos puramente idiosincrsicos (micro), pasando por co-
variantes regionales (meso), hasta covariantes nacionales (ma-
cro), se organizan en cuadros de doble entrada para su mejor
comprensin (H&J, 2000: 14).
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Ahora s se detallan los elementos del marco de manejo social
del riesgo, con un pequeo cambio de orden: a) Actores, b) Siste-
mas o mecanismos y c) estrategias.
a. Los actores involucrados y la informacin que manejan fren-
te al riesgo. Dado que el tema del manejo social del riesgo surge
como resultado de la informacin privada (asimtrica, en contra-
posicin con la informacin pblica que debera ser simtrica),
es necesario considerar la funcin que desempean los actores e
instituciones en su capacidad de enfrentar esta situacin.
Lo primero que se tiene que identifcar es quines estn
participando en el esfuerzo de proteccin? Sean individuos, ho-
gares, organizaciones no gubernamentales, instituciones de mer-
cado, organizaciones internacionales o grupos de comunidad
organizada, se debe precisar su localizacin y caractersticas:
Quines conocen y actan con respecto a este riesgo? Qu
los motiva a manifestar su inters? Cules incentivos los atraen
para participar en su manejo? Obviamente entre ms correla-
cin tenga el riesgo, se involucran ms actores institucionales,
por lo que los instrumentos de manejo de informacin y co-
municacin son ms formales; mientras ms micro, cuento con
menos actores institucionales, ellos son personas cercanas, ami-
gos, familiares, etc., lo que permite mecanismos informales de
informacin y comunicacin, aunque no necesariamente facilita
su anlisis y manejo. En cada caso debo identifcar los actores
y los compromisos que asume cada uno de ellos o que est dis-
puesto a adquirir.
Los sistemas o estructuras de respuesta frente al riesgo, respon-
den a la pregunta cul es el grado de formalidad del compromiso
estipulado entre los actores?
Son sistemas informales, basados en la cultura y en los rituales
que comparte una comunidad o grupo social, los primeros meca-
nismos de manejo del riesgo: la costumbre de llevar regalos cuan-
do nace un nio es un mecanismo informal de proteccin social;
tambin se llega con obsequios cuando alguien avisa que se casa,
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se llevan regalos para ayudarles a armar esa nueva casa y, si son
familiares cercanos, se les regala algo ms valioso para que cuando
enfrenten algn problema puedan recurrir a esos activos.
Cuando se observa el comportamiento de grupos que forman
familia o comunidad, saltan a la vista los mecanismos informales,
esos lazos, esos compromisos, ms fuertes que los obligatorios
del Estado porque son los pares, los que lo rodean a diario, quie-
nes evalan su cumplimiento. Nombrar padrinos es un mecanis-
mo informal, que viene de la poca en que la expectativa de vida
era muy reducida y la probabilidad de dejar hurfanos muy alta,
entonces se nombraba un padrino para que se hiciera cargo del
muchacho los muchachos; todava son lazos muy fuertes en
nuestra cultura, uno sabe que ya lo acogieron en una comunidad
rural solo cuando lo llaman compadre o comadre.
Los sistemas de mercado estn basados en la participacin del
sector privado, principal pero no exclusivamente instituciones
fnancieras, y comprenden mecanismos y contratos explcitos
que cuentan con respaldo formal. Las instituciones de merca-
do se comportan de acuerdo con reglas explcitas, detalladas en
contratos que, adems, cuentan con garantas y respaldos insti-
tucionalizados. Los seguros son mecanismo tpico de mercado,
administrados adems por instituciones fnancieras.
En los sistemas pblicos participa el gobierno y comprenden
medidas proporcionadas o promocionadas por entidades gu-
bernamentales, por consiguiente, sus compromisos son estruc-
turados con la mayor formalidad. La afliacin a un sistema de
seguridad social es una medida pblica, no porque se fnancie
con recursos del erario pblico, sino porque es obligatorio e
imponer obligatoriedad es potestativo del Estado. Dicho sea de
paso, los fondos que se generan con la cotizacin a las eps son
pblicos, al igual que los de las cajas de compensacin, debi-
do a su destinacin y no a su forma de administracin: solo se
pueden destinar a cubrir los eventos para los que fueron creados
y ningn particular se puede apropiar lcitamente de este patri-
monio social.
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Las estrategias de manejo del riesgo son prevencin o reduccin,
mitigacin y superacin, trminos muy parecidos a los utilizados
en salud, en especial a partir Alma Ata en 1978, aunque tienen
signifcados sutilmente distintos en este marco.
Las estrategias de prevencin o reduc-
cin y de mitigacin, ambas se aplican antes
de concretarse el evento negativo. Cuando
todava es una amenaza y no cuando se ha
presentado el choque sobre el grupo afec-
tado. Prevencin o reduccin es disminuir la
probabilidad de que ocurra el evento negativo. En
ejercicio de esta estrategia, se acta sobre el
riesgo para encapsularlo y que se produzca
con menor frecuencia, con menor intensi-
dad o, si es posible, que no se produzca.
Mitigacin se aplica tambin antes de la
presencia del evento negativo, pero su ac-
cin no se dirige a intervenir el riesgo, se
orienta a la preparacin del grupo expuesto al peligro para que
tenga menor impacto sobre su calidad de vida, si llegare a concre-
tarse la amenaza, es decir, prepara para asumir las consecuencias del riesgo.
Los seguros, esos mecanismos de mercado de los que se habla en
el punto anterior, son tpicos de la estrategia de mitigacin, no
protegen contra la ocurrencia del evento, porque no actan sobre
el riesgo, sino que calculan el costo de asumir las consecuencias de
acuerdo con la probabilidad de ocurrencia y lo distribuyen entre
todos los amenazados, lo que llaman prima. Otra forma de dis-
tribuir el costo de las consecuencias es tipo cartera o portafolio
no meter todos los huevos en la misma canasta; un ejemplo
puede ser tener varias ocupaciones, ser polivalente, disminuye el
riesgo de quedar sin trabajo porque, si no sale empleo en una ocu-
pacin puede resultar con otra habilidad; formar esa polivalencia
tambin es mitigacin.
Superacin es la estrategia que comprende las acciones realiza-
das despus de la ocurrencia del suceso adverso, cuando ya se
El sector de la proteccin
social es el ms joven entre
los que conforman la poltica
social, lo que no significa
que previamente existieran
en el pas estructuras
institucionales que buscaran
una mayor coherencia en las
acciones de la diversidad de
actores estatales del
mbito social.
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enfrentan las consecuencias, el impacto sobre el bienestar ya no
es una probabilidad sino un hecho. No quiere decir que se vaya a
salir totalmente de la difcultad, como sugiere la palabra, quiere
decir que se puede acceder a medidas para aliviar el efecto negativo
sobre el bienestar del hogar.
d. Principales implicaciones del nuevo marco conceptual
La comprensin de la seccin IV del artculo de Holzmann
y Jorgensen, dedicada a identifcar las implicaciones del marco y
nuevos principios rectores para la proteccin social, fue crucial
para decidirnos a utilizar su instrumental analtico en el diseo
del sistema social de riesgo (crece, 2001). Sin embargo, no se
hizo explcito en los avances posteriores hacia la defnicin del
sistema de proteccin social, acaso por considerar sufcientemen-
te claro en el documento original el tema de la diferenciacin y
superposiciones entre manejo social del riesgo, redistribucin y
proteccin social. Los debates recientes sobre el alcance del siste-
ma de proteccin social en Colombia, me indujeron a incorporar-
lo en este mdulo de antecedentes como cita textual
17
.
En palabras de los autores al presentar el concepto de protec-
cin social y su relacin con el marco expuesto:
En la nueva defnicin se combinan los instrumentos tradicio-
nales de proteccin social bajo un esquema unifcador, inclui-
das intervenciones en las tres reas: mercado laboral, programas
de seguro social y redes de proteccin social. Su objetivo va ms
all de la entrega de instrumentos para manejar el riesgo por parte del sector
pblico y abarca acciones para mejorar los instrumentos de ma-
nejo del riesgo basados en el mercado y externos a l (informa-
les). El concepto de manejo social del riesgo trasciende la nueva defnicin
de proteccin social y abarca polticas de manejo del riesgo como
proyectos agrcolas, que reducen los efectos de una sequa, y
17 En especial los comentarios de Prez-Calle en, Hacia un sistema deproteccin social para
Colombia: anotaciones para el debate(presentado en el seminario del mes de febrero pasa-
do), sobre este estudio como fundamento de la conceptualizacin del sistema (p. 6).
113
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
polticas econmicas, que reducen los impactos macroecon-
micos. Por otra parte, la defnicin de proteccin social va ms all del
MSR e incluye medidas para apoyar a los pobres en condiciones crticas (H&J,
2000: 3 y 11).
Ms adelante amplan la argumentacin frente a las fronteras
de la proteccin social:
Una primera pregunta se relaciona con la superposicin entre
el manejo social del riesgo y una visin tradicional de la pro-
teccin social, lo que tiene tres dimensiones principales:
Muchas reas de prevencin y mitigacin del riesgo, como
las polticas econmicas y otras polticas fscales, reducen la
vulnerabilidad y la variabilidad de los ingresos y por tanto
respaldan los objetivos que se persiguen con la proteccin
social, pero estn bastante alejadas de ella. Cul sera la
lnea divisoria adecuada entre estas actividades y cul es la
funcin de la proteccin social?
La redistribucin del ingreso pblico trasciende las trans-
ferencias a los ms pobres. Dnde estn las fronteras con
la proteccin social?
Una versin ampliada de la proteccin social hace hincapi
en los problemas relacionados con la exclusin y la necesi-
dad de polticas pblicas inclusivas. Caben dentro de los
lmites del manejo social del riesgo? En la Figura 1 se pre-
senta el conjunto de las tres reas de poltica y sus super-
posiciones y posibles fronteras.
En la grfco 2, el rea oscurecida del conjunto de proteccin
social (ps) son aquellos temas al margen de la redistribucin y
el msr, (srm) como la exclusin social; el rea gris oscuro es la
interseccin con la redistribucin al margen del msr, como el
apoyo a los ingresos para los ms pobres; y el rea no sombrea-
da es la proteccin social como parte del msr, como se analiz
arriba. El rea gris claro representa los temas de redistribu-
cin de los ingresos como parte del msr, pero al margen de la
114
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
proteccin social, como inversiones en infraestructura para im-
pedir o mitigar los riesgos. Las reas sin sombrear del conjunto
de redistribucin representan las medidas pblicas para lograr
una distribucin ms equitativa de los ingresos al margen de
las consideraciones de manejo del riesgo, como la tributacin
progresiva a los ingresos. Por ltimo, el rea no sombreada del
conjunto de msr corresponde al manejo del riesgo al margen de
la proteccin social. (H&J, 2000: 22 y 23)
La refexin de las relaciones entre proteccin social e inclusin
fue particularmente ilustrativa para el tratamiento de las reas de
asistencia social y proteccin laboral, dada la fuerza de las corrien-
tes de sociedad incluyente y del enfoque de derechos al momento
del diseo del sistema, por eso resalto los siguientes apartados:
En los ltimos aos, los debates polticos en torno a las pol-
ticas sociales y la discusin acadmica en torno a la pobreza y
el mantenimiento del ingreso se han centrado en el concepto
de exclusin/inclusin social. Los defensores de polticas destina-
das a combatir la exclusin social sostienen que una protec-
cin social moderna no debera estar restringida a las formas
Grfico 2
Superposiciones y fronteras entre manejo social del
riesgo, proteccin social y redistribucin
Redistribucin
PS
MSR
115
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
tradicionales de apoyo a los ingresos, sino que debera conside-
rar aspectos relativos a la cohesin social y dems temas afnes.
Nuestra opinin es que la inclusin social s forma parte de la
proteccin social y que solo queda por responder en qu me-
dida. Sin embargo, esa respuesta no es analtica, sino ms bien
poltica (de opciones).
Por otra parte, las medidas de proteccin social podran ir
mucho ms all de las consideraciones exclusivamente fnan-
cieras y de ingresos e incluir polticas ms holsticas y activas
que infuyan en la estructura social de una economa. Este
enfoque incluira inversiones en infraestructura sociocultu-
ral, apoyando los sistemas informales y mejorando el sector
que acta sin fnes de lucro. Tambin podra incluir un for-
talecimiento del enfoque orientado a los derechos sociales de la po-
ltica social. Por ltimo, incluira una visin ampliada de los
instrumentos e instituciones que se usarn en el marco de la
proteccin social, inclusive el concepto de capital social (H&J,
2000: 3 y 11 24 a 26)
Con respecto a las implicaciones incorporadas al diseo del
sistema en Colombia
18
, y a manera de conclusin de esta seccin,
la nueva concepcin en el marco del msr impulsa al menos tres
transformaciones en la proteccin social, que se pueden califcar
como cambio de paradigma:
Integra un conjunto de medidas que supera la concepcin
tradicional de proveer seguridad de ingresos a las personas para
enfocarse a proporcionar proteccin ante los riesgos que ame-
nazan el bienestar de los hogares.
18 El texto, escrito das antes de la expedicin del Decreto 205 de 2003, fue resultado de
la reflexin adelantada con funcionarios de la Supersubsidio, teniendo como insumo
los documentos originales de H&J y la Ley 789 recin sancionada y de profundo
impacto en las cajas de compensacin familiar, tanto que Juan Luis Londoo las
llamaba la Sombrilla de la proteccin social. Vergara, Carmen Helena. 2003. Co-
incidencias conceptuales. Informe final, Superintendencia del Subsidio Familiar.
Mimeo, Bogot, enero.
116
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Permite la transformacin de un Estado concentrado en mane-
jar riesgos sociales para enfocarlo en conformar alianzas con otros
actores y lograr un manejo social del riesgo, en una concepcin de
riesgo mucho ms amplia, tanto en relacin con la poblacin a
proteger como en la amplitud de riesgos que la amenazan, con
lo que trasciende un enfoque sectorial fragmentario para con-
centrarse en los mecanismos que protegen a la unidad amena-
zada que es el hogar.
Ordena las estrategias y mecanismos de proteccin para
conformar barreras sucesivas que, en ltima instancia, se
levanten para proteger el capital humano del desahorro, que es el
causante del deterioro irreversible de la capacidad de desarro-
llo de la sociedad, y no solo de las poblaciones por l afecta-
das como se concibe en los programas tradicionales de lucha
contra la pobreza.
B . D i se o i n st i t u ci o n al d el si st em a d e
p ro t ecci n so ci al
La justifcacin de un sistema de proteccin social para Co-
lombia est ampliamente documentada en la bibliografa de lec-
tura obligatoria para este mdulo, por tanto, en desarrollo de este
captulo utilizar principalmente lenguaje coloquial y ejemplos
cotidianos con la idea de facilitar su difusin en audiencias no es-
pecializadas y, en la medida de mi experiencia, aportar elementos
de transmisin de estos conceptos complejos a los responsables
de organizarlos didcticamente.
1. Justificacin del sistema de proteccin social en
Colombia
1.1 Soporte legal
El sistema de proteccin social se defne en el primer artculo
de la Ley 789 de 2002, por la cual se dictan normas para apoyar
117
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
el empleo y ampliar la proteccin social y se modifcan algunos
artculos del Cdigo Sustantivo de Trabajo.
Artculo 1. sistema de proteccin social. El sistema de pro-
teccin social se constituye como el conjunto de polticas pblicas
orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de
los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos. Para
obtener como mnimo el derecho a: la salud, la pensin y al
trabajo (...).
Si se compara esta defnicin con el concepto de proteccin
social intervenciones pblicas para asistir a los hogares para el
mejor manejo del riesgo y prestar especiales apoyos a la poblacin
en situacin de vulnerabilidad crtica, esta es la forma que, luego
de amplios debates pblicos, el Congreso acogi para expresar el
nuevo concepto y refeja los aportes esenciales del marco concep-
tual, incluso la combinacin de una estructura universal, de los
colombianos, y otra focalizada, especialmente de los ms desprotegidos.
El Decreto 205 del 2003 organiza el Ministerio de la Pro-
teccin Social, determina sus objetivos, estructura orgnica y
funciones:
Artculo 1. Objetivos. El Ministerio de la Proteccin Social
tendr como objetivos primordiales la formulacin, adopcin, direc-
cin, coordinacin, ejecucin, control y seguimiento del Sistema de la Proteccin
Social, establecido en la Ley 789 de 2002, dentro de las directri-
ces generales de la ley, los planes de desarrollo y los lineamien-
tos del Gobierno Nacional.
Las polticas pblicas del Sistema de la Proteccin Social se concre-
tan mediante la identifcacin e implementacin, de ser necesa-
rio, de estrategias de reduccin, mitigacin y superacin de los
riesgos que puedan provenir de fuentes naturales y ambientales,
sociales, econmicas y relacionadas con el mercado de trabajo,
ciclo vital y la salud, en el marco de las competencias asignadas
al Ministerio.
118
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
El Sistema de la Proteccin Social integra en su operacin el conjunto
de obligaciones; instituciones pblicas, privadas y mixtas; nor-
mas; procedimientos y recursos pblicos y privados destinados a
prevenir, mitigar y superar los riesgos que afectan la calidad de vida de la
poblacin e incorpora el Sistema Nacional de Bienestar Familiar,
el Sistema General de Seguridad Social Integral y los especfca-
mente asignados al Ministerio.
Artculo que precisa el alcance del sistema y, a la vez que res-
peta el marco conceptual, recoge los elementos que establecen
vnculos integradores entre los propsitos, hasta ese momento
dismiles, de las dos estructuras sectoriales que se fusionan.
En este apartado vale la pena anotar dos defniciones cuyo
signifcado tiene un cambio importante a partir del marco con-
ceptual y que son relevantes para la comprensin del alcance de
las acciones del sistema:
Vulnerabilidad se defne como la probabilidad de ser afectado
por un riesgo de cualquier naturaleza y, en este sentido, est
vinculada con la capacidad de enfrentarlo. La capacidad de
los individuos, hogares o comunidades de manejar los riesgos
depende de las caractersticas de riesgo: su fuente, correlacin,
frecuencia e intensidad.
Poblacin vulnerable, aunque todas las personas, hogares y comuni-
dades son vulnerables a los riesgos de las mencionadas fuentes,
son los pobres los que habitualmente estn ms expuestos y al
mismo tiempo tienen bajo acceso a instrumentos adecuados de
manejo del riesgo. Sin embargo, un elemento clave del concepto
de proteccin social implica ayudar a los hogares y personas
con alta vulnerabilidad, sea por pobreza o circunstancias transitorias o es-
peciales
19
de sus miembros, a mantener el acceso a los servicios
sociales bsicos, evitar la exclusin social e impedir el deterioro
irreversible del capital humano y fsico de los cuales depende su
productividad presente y futura.
19 Los grupos vulnerables y sus caractersticas fueron definidos por Laura Rawlings (2002).
119
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
1.2 Por qu se crea el sistema en Colombia?
El sistema se crea solo como respuesta a la crisis econmica?
La respuesta categrica es no. En la ltima mitad del siglo pasado
fuimos testigos de un enorme desarrollo tecnolgico que ha cam-
biado las formas de comunicacin y la manera en que se establecen
relaciones; el progreso tecnolgico ha modifcado tambin las rela-
ciones econmicas: los pases en desarrollo ya no se basan solamen-
te en los tradicionales recursos econmicos de tierra, capital y trabajo,
sino en la tecnologa como uno de los recursos ms importantes.
En el mundo actual, ms que referirnos de mano de obra se puede
hablar de mente de obra, de talento humano, de conocimiento y ac-
ceso al uso de tecnologa con un cambio fundamental en las rela-
ciones econmicas. Han cambiado sustancialmente las relaciones
polticas, la globalizacin, el comercio internacional, la forma en
que nos comunicamos y relacionamos de un pas a otro.
Han cambiado las relaciones familiares y, detrs de este detalle
aparentemente insignifcante, hay una cantidad de trasformacio-
nes vitales porque se ha modifcado la forma de relacionarnos, de
proyectar el futuro y de contraer compromisos. Han cambiado
las relaciones comerciales y existen nuevas modalidades de tra-
bajo; ya no es estable la forma como uno concibe su insercin a
la sociedad y a la vida productiva, est expuesta a modifcaciones
profundas y frecuentes.
Los cambios han sido tan vertiginosos y afectan tantas di-
mensiones de la vida diaria, que han producido sensacin de crisis,
agravada s por la realidad de la crisis econmica. La velocidad de
los cambios se percibe como incertidumbre y ansiedad por estar
expuestos a una multitud de riesgos con nuevas formas de vulnerabili-
dad. Pero la otra cara de las crisis es que ofrecen muchas oportunida-
des diferentes de transformacin, de aprovechar los cambios para
corregir la direccin hacia un objetivo deseable, hacia una mejor
forma de cumplir los compromisos.
As lo sealaba el ministro Diego Palacio como frase intro-
ductoria a su primera presentacin del sistema:
120
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Los sistemas ms importantes de seguridad social que existen
en el mundo se crearon en las pocas de mayor depresin eco-
nmica de los principales pases del mundo
20
.
1.3 Estado de la proteccin social en Colombia
La proteccin social en Colombia antes de la creacin del siste-
ma, no enfatizaba en la reduccin de riesgos sino en la superacin:
ms o menos los pases pobres se comportan como las familias
pobres, cuando les llega una gota de plata extra se la gastan en una
gran parranda, porque despus de tanto tiempo de estar apretado
el cinturn se puede entablar un dilogo de este estilo: cmo
me va a decir que ahorre ahora cuando apareci esta platica? Vea,
es que si no ahorra tendr problemas si no se prepara para esto y
esto. Bueno, Dios proveer! Pues en los pases pobres nos com-
portamos igualito, no atendemos la reduccin de riesgos, ni an
en las pocas de bonanza.
El sistema pblico estaba fragmentado: en el intento de foca-
lizacin por Nbi, hemos creado programas con una cantidad de
adjetivos para los benefciarios; cuando llega la persona a solici-
tar el apoyo, encontramos que, a esa persona, le falta un adjetivo
pero le sobra otro; solucin? A veces, ms de las que quisira-
mos, organizamos otro programa, le ponemos un nombre bonito
y nos jactamos de tener ms programas sociales, muchos progra-
mas sociales. Para agravar el panorama, no se focaliza en hogares
vulnerables, se focaliza en las personas con la consecuente frag-
mentacin de programas sociales de todo tipo.
Otro factor determinante es el monto del gasto social; cuando
se enfrentan crisis econmica el gasto social en Colombia dismi-
nuye y cuando se tiene auge aumenta. Toda la seguridad social se
fnancia de nmina: iss, icbf, sena, cajas de compensacin familiar.
Obviamente, cuando llega la poca de recesin, cae el empleo, cae
la nmina y cae el gasto social, precisamente cuando ms gente
20 Ministro Diego Palacio en su primera presentacin a los funcionarios del Ministerio:
El sistema de proteccin social. Ministerio de la Proteccin Social, mayo 2003.
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necesita el apoyo para sobrellevar la difcultad individual y colec-
tiva. Ese es uno de los problemas de poltica social en Colombia.
Igual que en los hogares pobres, en los pases pobres se re-
corta el gasto social para ajustar las fnanzas pblicas. Cuando el
hogar tiene problema de ingresos, comen en su orden: el pap, los
jvenes varones, despus comen las jvenes, siempre y cuando sean
productivas y, por ltimo, lo que alcance para los nios; cuando
los recursos son escasos, es un comportamiento racional que los
use quien puede ser ms productivo. Lo mismo pasa en las fnanzas
pblicas; despus de todo el discurso de poltica social y de gasto
social, cuando como pas estamos en problemas, primero se sal-
van los bancos y despus se piensa en los hogares de icbf.
2. Estructura y alcance del sistema de proteccin
social
2.1 Anlisis de la estructura del sistema
El sistema de proteccin social es distinto a la suma del sec-
tor salud y el sector trabajo. En la concepcin tradicional, como
se muestra en el grfco 3, el sector trabajo comprenda dos reas:
mercado laboral y seguridad social, por eso se llamaba Ministerio
del Trabajo y la Seguridad Social. Con la Ley 100, seguridad social
tambin involucra formalmente a salud, con tal fuerza que el sistema
de salud de la Ley 10 se transforma en sistema de seguridad social
en salud y, junto con otros tres sistemas generales: riesgos profesio-
nales, pensiones y servicios complementarios, conforman el sistema
de seguridad social integral, que incluye las cajas de compensacin
familiar, pertenencia que se olvida con mucha frecuencia.
Al sector salud, estaban adscritas las principales entidades de
asistencia social, la Red pblica de servicios de salud, todava lla-
mada hospitales de caridad por algunos, y el icbf.
El problema de esta estructura es que deja grandes brechas de des-
proteccin que, con los cambios estructurales, van a aumentar en
lugar de disminuir. Primero, la relacin entre mercado laboral y
122
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
seguridad social va nmina, antes mencionada, deja en estado de
desproteccin a los no empleados. El trabajador independiente y el traba-
jador informal van a aumentar, no van a disminuir; la tendencia no
es a crear ms puestos de trabajo dependiente formal, la tendencia
es a que surjan muchos puestos de trabajo vinculados a actividades
que se contratan por producto, no por persona.
Por el otro lado, la brecha es la desproteccin ante cada de ingre-
sos. La estructura de Ley 100, que crea segmentados los regme-
nes contributivo y subsidiado, est diseada suponiendo que los
pobres van a seguir siendo pobres toda la vida; y que algunos
que producen ingresos van seguir producindolos toda la vida.
Ninguno de los dos supuestos es cierto, pero lo ms grave es
que no lo sea el segundo. Quien hoy produce ingresos puede no
producirlos maana; mientras quien hoy no ha podido tener pa-
trimonio, puede tenerlo maana. La fuerza de este supuesto en el
diseo, y la debilidad en la realidad, acarrea la desproteccin ante
cada de ingresos: si usted queda desempleado, no puede seguir
pagando la cotizacin del contributivo, pero no lo aceptan en el
subsidiado, dnde queda? Librado a sus propias fuerzas, despro-
tegido de mecanismos sociales.
Grfico 3
Proteccin social es distinto a salud + trabajo
I ndividuos
Trabajo Salud
Asistencia
social
Desproteccin
caida de ingresos
Desproteccin
no empleados
Proteccin social
Capacidad de manejar los riesgos que amenazan el bienestar
HOGARES
Seguridad
social
Mercadeo
laboral
123
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
El nfasis de cada uno de los sectores en producir indicadores
de efciencia en los servicios a individuos aislados, a partir de la
oferta y sin mirar lo que sucede en los otros dos componentes, se
transforma bajo el nuevo concepto de proteccin social en indica-
dores integrados, enfocados en aumentar la capacidad de manejar
el conjunto de riesgos que amenazan el bienestar de los hogares.
No solamente concentrados en los riesgos sociales, antes cubier-
tos por seguridad social, ni solo para la poblacin pobre o solo
para la poblacin trabajadora.
Se ha pasado de pensar en individuos con necesidades, a pen-
sar en hogares con capacidad de establecer compromisos y de
manejar los riesgos en interaccin con otros, en forma ms pro-
ductiva para que tenga menos impacto en el bienestar del hogar y
de la comunidad.
Ahora bien, si la proteccin social ya no solo protege el acceso a los servi-
cios ofrecidos por las reas tradicionales, y aqu recalco que el nue-
vo concepto no descarta el quehacer propio de los sectores sino
que los integra a un propsito compartido que los vincula, enton-
ces qu es lo que protege? cul es el valor social que protege?
La capacidad de manejo de los riesgos cotidianos depende del
acceso a activos disponibles. La seguridad social no es otra cosa
que un mecanismo de acumulacin social de activos fnancieros
para manejar las crisis que enfrentan los hogares al concretarse los
riesgos en eventos negativos, como la enfermedad, discapacidad,
vejez o muerte de alguno de sus miembros.
El sistema de proteccin social va ms all de la ampliacin
de cobertura de estos riesgos sociales, incorpora mecanismos de
proteccin de activos productivos, como son los programas de
microfnanzas de las Cajas, y encuentra en la proteccin del capital
humano el elemento integrador, el propsito comn socialmente
valorado que le da sentido a mltiples formas de interaccin entre
actores, ya sean pblicas, de mercado o informales.
124
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Cmo protege la proteccin social el capital humano? La
proteccin social protege a los hogares de incurrir en prdidas
irreversibles de capital humano, porque el comportamiento ra-
cional de una persona, o un hogar, frente a una contingencia que
afecta su bienestar, es apelar a sus activos, a su patrimonio repre-
sentado en distintas formas:
Si se tienen activos fnancieros disponibles, que se pueden conver-
tir rpidamente en dinero contante y sonante, regio, con esa
plata se llena el hueco presupuestal dejado por el aumento de
gastos o disminucin de ingresos asociados al evento negativo.
Pero si no se cuenta con activos de fcil liquidez?
Recurrimos a bienes inmuebles, los entregamos como garanta
para prstamos hipotecas, lo que solucionara el problema
de liquidez, o se utilizan como bienes productivos, tal como
se presenta en el ejemplo de uso de la vivienda para apoyar la
activacin de la capacidad productiva. Y cundo esto ya no
funciona?
Se acuden a los bienes muebles; en este punto la cosa ya est dif-
cil, lo que se hace es acercarse a casas de empeo, a prestamis-
tas. La situacin empeora al tener que valerse de mecanismos
ms informales, que nos exponen a recibir menos de lo que
vale y a que nos cobren ms de lo que cuesta.
Hasta aqu los mecanismos regulares de manejo de una crisis
del ncleo familiar que afecta su bienestar; solo traspasan este l-
mite los hogares ms vulnerables, algunos de ellos en vulnerabili-
dad crtica, quienes frecuentemente deben recurrir a mecanismos
de superacin informales socialmente inadmisibles:
Si se pertenece a uno de estos hogares, los activos que me que-
dan estn asociados a lo que se conoce como capital humano,
la capacidad fsica, el conocimiento, la habilidad acumulada.
Como mecanismo defensivo inicial, asumo comportamientos
que ocasionan deterioro de la inversin en capital humano, tales como:
saco a los muchachos del colegio, a esa altura hace rato dej de
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
pagar la cotizacin a pensiones, dejo de pagar la cotizacin en
salud... y que hago si ni as logro salir del apuro?
Entonces se acude directamente a la prdida de capital huma-
no, nico activo disponible, mecanismo extremo denominado
desahorro en capital humano. Los comportamientos asociados a este
mecanismo son repudiados, al menos en teora, por una socie-
dad moderna que presume de civilizada: el trabajo infantil, la
disminucin de la dieta diaria, forma eufemstica de nombrar el
hambre quizs para no hacer conciente su imagen real; hasta lle-
gar a formas extremas de dao al capital humano como las que
se relatan en la Ciudad de la alegra, como la venta de sangre, y en
nuestro pas la prostitucin infantil, consentida y hasta promo-
vida por los propios padres o tutores.
Si se observa atentamente lo sucedido en los ltimos aos nos
encontraremos con estas formas de deterioro del capital humano
y del capital social, ante las que como sociedad cerramos los ojos
como si fuera un problema moral de esos hogares!
Cuando ocurre el deterioro de capital humano, es irreversible;
y no es una prdida irreparable solo para la persona, es irreversible
para la sociedad en su conjunto. Ese nio, despus de haber sido
maltratado, despus de haber perdido su oportunidad educacin,
despus de haber sufrido la prostitucin y otros problemas de
todos los calibres; ese nio no sale indemne, queda con una se-
cuela permanente. Adems, ese hogar que tuvo que recurrir a ta-
les comportamientos, es un hogar que perdi su oportunidad de
desarrollo y la sociedad perdi la oportunidad de su aporte, de su
participacin constructiva. El deterioro resultante es irreversible,
pero no solo eso, es contagioso; el problema va aumentando,
cada vez ms, y obstaculizando el desarrollo del pas, lo que s
afecta a todos como sociedad, por andar ciegos, por pensar que
ese problema es de otros hogares y que no nos involucra por
creer que no son los nuestros.
Es por eso que, bajo este marco, cambia el signifcado de vul-
nerabilidad, al asociarla no solo con la exposicin al riesgo sino
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
con la capacidad de manejarlo. Muchas veces no se puede reducir
sufcientemente la exposicin al riesgo pero s se puede mejorar
el acceso a activos que apoyen la proteccin del capital humano.
La vulnerabilidad deja de ser una califcacin esttica, cual serie de
adjetivos escritos con tinta indeleble pobre, viejo, joven, discapa-
citado para transformarse en condicin dinmica: si yo apoyo la
capacidad del otro para salir adelante, la vulnerabilidad disminuye,
incluso hasta niveles manejables, cuando es posible acompaar ese
apoyo con mecanismos que lo resguarden de la fuente de riesgo.
Proteccin social no es la fusin de salud y trabajo, es una
estructura de proteccin de todos los hogares para que ninguno
tenga que recurrir a medidas que deterioren su capital humano, y
es una estructura de construccin de capital social, de compromi-
sos vinculares, que involucra a la sociedad porque nos incumbe a
todos y cada uno.
2.2 Alcance del sistema
Las fuentes de riego que considera el sistema de proteccin so-
cial en Colombia, esquematizadas en el cuadro 3, si bien amplan
el espectro de riesgos considerado en la seguridad social, no corres-
ponden exactamente a la clasifcacin presentada por Holzmann y
Jorgensen (2000: 14). Veamos qu se entiende por cada riesgo para
efectos de proteccin y capacidad de manejo social (cuadro 4):
a. Los riesgos de fuente salud son enfermedades, lesiones y discapaci-
dad, todas cubiertas por la seguridad social tradicional y, a lo
mejor por su presencia cotidiana, su impacto en la calidad de
vida del hogar no requiere mayor explicacin.
b. Del ciclo vital, nacimiento, ancianidad y muerte, tambin estn con-
siderados en la seguridad social tradicional. El impacto del
evento muerte tampoco requiere explicacin, se cataloga como
un evento negativo que inevitablemente llega a afectar el bien-
estar del hogar; es un evento, susceptible de ser postergado
mas no prevenido, aunque en algn proyecto un despistado
haya establecido estrategias para prevenir la muerte!
127
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Cuadro 3
Alcance del SPS en Colombia, por fuentes de riesgo
Micro (idiosincrsico) Meso Macro (covariado)
Salud
Enfermedad
Lesiones
Discapacidad
Epidemias
CicloVital
Nacimiento
I nfancia y J uventud
Ancianidad y muerte
Sociales
Crmenes
Violencia intrafamiliar
Ruptura tejido social
Terrorismo
Pandillas
Conmocin civil
Guerras
Disturbios sociales
Econmicas
Desempleo
Desproteccin de activos
Colapso del producto
Crisis financiera
Nota: En negrilla e itlica se resaltan las fuentes de riesgo que fueron incluidas para el anlisis del sistema de protec-
cin social en Colombia. Con letra de distinto tipo se observan las fuentes de riesgo de tipo meso excluidas del alcance
del SPS.
Fuente: Adaptado por CRECE (2002) de Holzmann y Jorgensen (2000) (Consejera Presidencial de Programas Especia-
les, CPPE y Red de Solidaridad Social. 2003. Bogot: 27).
Hay personas que critican la inclusin del nacimiento y la
ancianidad en trminos de evento negativo, consideran quiz
que siniestro y riesgo son sinnimos. El nacimiento no es un si-
niestro, pero no hay duda sobre su carcter de evento que afecta
el bienestar del hogar. Cuando viene un muchachito al mundo
no solo tiene la mala costumbre de comer todos los das, y nos
demanda algunos gastos, sino que baja la posibilidad de ingresos
de la madre porque no puede estar trabajando por un perodo;
realidad que origina la licencia de maternidad, se trata de prote-
ger el ingreso de la madre mientras transcurre este perodo. Es
porque afecta el bienestar del hogar y la calidad de vida que se ha
considerado el nacimiento entre los riesgos sociales. Tanto es as,
que cuando nos llaman a ofrecernos un nio llegamos con rega-
los, si no furamos concientes del impacto del nacimiento en la
calidad de vida del hogar, llegaramos con regalos para la mam
y no para el beb. La sociedad, la gente comn tiene el concepto
claro: ante el evento del nacimiento, los conocidos llegan con un
aporte para ayudar a mantener la calidad de vida de ese hogar;
esa es una expresin de interaccin entre las personas para un
mejor manejo social del riesgo.
Ancianidad es otro tema de la que se escucha cmo vamos
a considerar la ancianidad como un evento negativo?, si es un
128
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
indicador de calidad de vida, si consideramos una signo muy
positivo que vivamos ms aos. Efectivamente, queremos vivir
ms aos, pero cuando eso sucede hay un momento a partir del
cual es evidente la disminucin de nuestra capacidad productiva;
empezamos con las inocentes castauelas -cmo es que se dice
esta palabra?-, y seguimos con otras muestras menos inocuas de
deterioro de la capacidad productiva.
El asunto de proteger el ciclo vital de ancianidad no signif-
ca prevenirla, por el contrario, queremos impulsar prcticas de
vida saludables que nos permitan celebrar cada vez ms aos; se
trata de prevenir es la cada de la calidad de vida de la persona
y del hogar por efecto del deterioro de la capacidad productiva.
Entre ms fsico y operativo sea el ofcio que se ejerce, mayor
probabilidad de deterioro de la capacidad productiva; lo que se
evidencia en el origen de la pensin de vejez como reivindicacin
de los movimientos obreros. El momento que se fja para adqui-
rir el apelativo de anciano, por el que se adquiere el derecho a
la pensin, es arbitrario: desde el punto de vista del candidato a
pensin queremos que sea tempranito, no para dejar de trabajar
sino para trabajar en lo que nos gusta con la tranquilidad del
ingreso fjo, desde otros punto de vista, quisiramos que nos lo
adjudiquen mucho ms tarde.
El ciclo vital infancia y juventud no fgura en el artculo sobre
manejo social del riesgo de Holzmann y Jorgensen; se incorpor
en el anlisis que llev a la defnicin del alcance del sistema de
proteccin social en Colombia, como riesgo de no llegar ade-
cuadamente dotado a la edad en que la sociedad espera que la
persona participe activamente en las decisiones y acciones del
grupo social.
En la medida en que tenemos un cambio social hacia la urba-
nizacin, y hacia el aporte productivo como mente de obra ms
que mano de obra, hemos extendido el tiempo de educacin.
En la generacin que corresponde a mis paps, se consideraban
aptos para trabajar a los 14 aos; en la ma, ms privilegiados, era
comn sacar a los muchachos del colegio a los 18 aos, porque
129
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
tenan que aportar a la familia, por disciplina no por necesidad.
Hoy no se escucha con tanta frecuencia, porque el tiempo en el
cual la niez depende del grupo familiar para mantener su calidad
de vida se ha extendido, y se ha extendido para permitir el desa-
rrollo personal, el desarrollo social, y el desarrollo del pas. Por
tanto, la sociedad tiene la responsabilidad en generar formas de
proteccin para que toda la poblacin de nios y jvenes llegue
adecuadamente dotada al momento de participacin activa; cada
sociedad elige cul momento es ese.
c. Los riesgos de fuente social provienen de vivir juntos. Somos
sociables, pero nos molesta tanta aglomeracin, tenemos un
problema de territorialidad: estar tan cerquita de otros seres
humanos nos produce algunos problemas, que en su mayora
terminan expresndose en forma violenta; en la medida en
que vivimos tan juntos, estamos expuestos a crmenes y a vio-
lencia intrafamiliar.
Pero existe un riesgo adicional que ha aumentado en los lti-
mos aos, particularmente en Colombia, adems de la violencia
estamos expuestos al riesgo de ruptura del tejido social, por eso tam-
bin se incorpor en al anlisis del sistema.
El estar viviendo juntos tambin tiene benefcios, hace que
establezcamos lazos con otros para protegernos mutuamente; su
ruptura nos deja desprotegidos, como individuos o como hoga-
res aislados.
Cuando ustedes trabajan con personas sin hogar, indigen-
tes como los llaman entre otras formas despectivas hasta llegar
al indigno desechables, observan que son personas que han
perdido los lazos sociales, incluso con su grupo primario, con su
hogar, son individuos aislados de las interacciones que les per-
mitiran una mejor calidad de vida.
Tambin tenemos hogares aislados, en el caso de Colombia
por razones muy relacionadas con el conficto armado, que han
sufrido la ruptura de lazos con su comunidad y terminan aislados
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
del soporte social cotidiano. Las familias de desplazados, no solo
han dejado el patrimonio fsico de su tierra, han dejado lazos que
haban construido de soporte para la calidad de vida, no solo han
perdido el patrimonio fsico sino que han perdido el patrimonio
del apoyo de una comunidad. Este es el fenmeno de ruptura de
tejido social que para el caso de Colombia reviste tal importancia
que existe una institucin con la misin de protegerlos.
d. De fuente econmica, el riesgo ms tpico es el desempleo.
Como riesgo no comprende nicamente la prdida de un
empleo formal dependiente, sino la amenaza de no poder
activar la capacidad productiva de cada uno en benefcio pro-
pio y de su grupo primario, de su hogar. En la medida en
que tenemos tantos cambios en las relaciones comerciales
y econmicas, y en las consecuentes formas de trabajo, au-
mentamos la frecuencia de exposicin al riesgo de desem-
pleo. Ese burlarnos de los botones de cinco, quince, veinte
aos, nos expone a no estar en posibilidad de activar nuestra
capacidad productiva, con mucha ms frecuencia que la de
aquellos que, una vez entraban a una empresa, quedaban in-
corporados a un esquema implcito de seguridad econmica
hoy muy raro.
En cuanto a desproteccin de activos, incorporado tambin para
Colombia al momento de precisar el alcance del sistema, se re-
fere al riesgo asociado a la incapacidad de formar activos reales
socialmente legitimados. Es innegable la relacin entre la posi-
bilidad de recurrir a un conjunto de activos y la capacidad de
activar la capacidad productiva; ante la prdida del empleo tiene
ms oportunidades de superar la mala racha quien cuenta con
casa propia, puede recurrir a alquilar piezas y desempearse pro-
ductivamente con habilidades de anftrin o ama de casa, podra
tambin abrir la habitacin externa para vender arepas, empana-
das o tinto, entre otras muchas posibilidades.
Lo preocupante en nuestro pas es que desprotegemos, como
sociedad, precisamente el patrimonio de los ms pobres cun-
tas familias han invertido sus ahorros en una casa-lote nunca
131
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
escriturada? Una entre muchas preguntas sobre carencia de me-
canismos para proteger los activos productivos de los hogares de
menores ingresos.
Con respecto a la correlacin, las columnas micro, meso y ma-
cro, representan esa caracterstica, veamos qu signifcan. Existen
riesgos que, cuando son identifcados en un hogar, alertan sobre
una alta probabilidad de hallar lo mismo en hogares vecinos, en-
tonces se dice que la correlacin es alta.
Un ejemplo del rea de salud aclara esta defnicin: si identi-
fco una neumona en una familia puede que en el hogar vecino
no la encuentre, la correlacin es baja, micro o idiosincrsica porque
afecta a un hogar individualmente considerado; pero si se trata
de un caso de neumona atpica, la probabilidad de encontrarla
en hogares vecinos es alta, sospecho la presencia de una epide-
mia, correlacin media o meso, e incluso de una pandemia, como
la ltima en Asia, que se clasifcara como macro o covariada, como
tambin se denomina.
En el ejemplo es claro que los instrumentos utilizados para
abordar una enfermedad son distintos a los aplicados para con-
trolar una epidemia. La diferenciacin entre grados de correla-
cin es muy importante para saber cules son los instrumentos
ms efectivos frente al riesgo que amenaza a las familias. Si utili-
zamos instrumentos para tratar una epidemia de clera como si
fuera una simple eda (enfermedad diarreica aguda), el efecto de
esa equivocacin es incalculable. Lo mismo nos pasa con el des-
empleo, si para atacar el desempleo en el ciclo de recesin, riesgo
de tipo meso que afecta a un grupo de hogares, comunidad o
regin, utilizamos los mismos instrumentos de poca de auge, en
la cual es fcil conseguir trabajo con un apoyo de intermediacin
laboral, el efecto es tan catastrfco como la equivocacin en sa-
lud porque se profundiza el desempleo y terminamos teniendo
problemas en ms reas de las que podemos manejar.
Adems de esta correlacin horizontal, entre hogares, hay
otra igual de importante; cuando me afecta un evento negativo
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de cualquier fuente, automticamente quedo muy expuesto a
los otros riesgos, incluidos los de otras fuentes. Cuando tengo
una discapacidad se me aumenta el riesgo de llegar ms pronto
a la edad menos productiva asociada a otros muchos problemas
de independencia, se me aumenta tambin el riesgo de desem-
pleo, el riesgo de violencia intrafamiliar; quedo ms expuesto y
ms vulnerable.
Signifca que tambin existe una correlacin en sentido ver-
tical en la misma persona u hogar, por eso es muy importante
observar la calidad de vida y los riesgos que la amenazan en
conjunto; la fragmentacin riesgo a riesgo, resta efectividad y
oportunidad a los instrumentos. Cuando examino solamente el
evento, sin analizar la probabilidad de correlacin con los otros
riesgos, la intervencin puede ser tan equivocada como frente a
omitir la perspectiva de correlacin entre hogares.
Hasta aqu poco se ha hablado de los riesgos macro, aquellos
que por su alta correlacin afectan a una gran regin e incluso
un pas; al abordarlos surge una implicacin adicional que resal-
ta la importancia de diferenciar, en el marco del manejo social, el
grado de correlacin de las contingencias que amenazan el bien-
estar de los hogares. Se trata de la concurrencia de actores frente
al riesgo: en el caso de amenazas de tipo micro, ya se ejemplifc
la respuesta de los allegados al hogar afectado al discutir el na-
cimiento como riesgo; los idiosincrsicos son eventos presentes
en la vida cotidiana de la gente y suscitan la respuesta de los ms
cercanos, de acuerdo con la cultura que comparten. Los eventos
de tipo meso afectan a un grupo de hogares, a una comunidad;
por tanto, cuando las comunidades o regiones vecinas reciben
informacin sobre la amenaza o el perjuicio de la afectada, mo-
vilizan sus capacidades para acudir a apoyarla.
As como los idiosincrsicos afectan varias dimensiones del
hogar, como se vea al mencionar la correlacin vertical, los de
tipo meso movilizan varios sectores segn las caractersticas
de la interaccin requerida, su naturaleza es interinstitucional
e interectorial. En el mismo sentido, los riesgos de tipo macro,
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afectan una gran regin, incluso un pas, y movilizan apoyo des-
de todos los sectores, tanto nacionales como internacionales. Un
desastre natural, como un terremoto o un tsunami, atae a la hu-
manidad, no solo a la vida de una comunidad, regin o pas; su
naturaleza es suprasectorial, para aplicar el concepto que se ana-
liza en la seccin referida al enfoque en poltica social, aunque en
este caso la respuesta sea de emergencia.
El alcance del sistema de proteccin social en Colombia, con
base en todo lo anterior, comprende riesgos idiosincrsicos, o
de tipo micro, y lidera algunos de tipo meso, como epidemias y
desempleo, en los que la experiencia acumulada por los sectores
de salud y trabajo, al fusionarse en el nuevo Ministerio, aporta-
ra una slida base institucional y conceptual; experiencia que,
por supuesto, igualmente apoyara su participacin frente a los
riesgos de tipo macro.
2.3 Anlisis de la estructura del Ministerio
El documento tcnico que sustent la creacin de un Mi-
nisterio de Proteccin Social, se complement con una matriz
de competencias del sistema de proteccin social, que resuma
el anlisis de los programas y actores que intervenan, segn
estrategia de intervencin y fuente de riesgo. En su construc-
cin se aplicaron las defniciones de estrategias que haban sido
experimentadas al realizar el diagnstico de manejo social del
riesgo en Colombia (crece, 2001, captulo 5), y se defnieron y
clasifcaron las fuentes de riesgo, en la forma que fueron ante-
riormente presentadas al precisar el alcance del sistema.
El anlisis de las fuentes se realiz hasta el tercer nivel,
por ejemplo: salud lesionesaccidentes de trnsito. Los ac-
tores fueron clasifcados en sector salud, sector trabajo, otros
sectores estatales y sector privado. Inicialmente se intent in-
corporar el anlisis de normas que haba adelantado el grupo
de rediseo, pero la complejidad de los sectores y la frag-
mentacin de los programas oblig a excluir temporalmente
la normatividad.
134
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
En trminos de estructura operativa, se agruparon las fun-
ciones de intervencin del Estado, en el sistema de proteccin
social, teniendo en cuenta tres variables:
a. Las dimensiones de la proteccin social: mercado laboral,
previsin social y asistencia social o redes de proteccin so-
cial para apoyar a los grupos de ms alta vulnerabilidad.
b. Las fuentes de riesgo: agrupando de una parte las fuentes
que amenazan la capacidad de supervivencia y bienestar, y
de otra las asociadas con la capacidad de produccin y gene-
racin de ingresos de los hogares.
c. Las estrategias de manejo social del riesgo: prevencin o re-
duccin, mitigacin y superacin del riesgo.
La relacin de las anteriores variables se fundamenta en la
distribucin de funciones, para la orientacin y coordinacin
del sistema de proteccin social, entre las dependencias de ter-
cer nivel a las que se dio categora de direcciones generales del
Ministerio de Proteccin Social.
En el segundo nivel, viceministerios, se dividieron las fun-
ciones en dos grandes grupos:
a. Intervencin directa en las estrategias de reduccin y supe-
racin de riesgos, a cargo de los viceministerios de Salud y
Bienestar y el de Relaciones Laborales.
b. Gestin de la proteccin social que, mediante el asegura-
miento, incluye la mayora de las estrategias de mitigacin
y los soportes de fnanciamiento y planeacin de poltica, a
cargo del viceministerio Tcnico.
La agrupacin de las dimensiones de intervencin fue con-
frontada con la correspondiente identifcacin de actores
analizada en la matriz de competencias, lo que permiti pre-
cisar la responsabilidad de interlocucin con la diversidad de
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actores que intervienen en las dimensiones de la proteccin
social.
De esta manera, el anlisis de programas por fuente de ries-
go y estrategia, acompaado de la identifcacin de los inte-
reses de los actores con quienes el Ministerio, en su funcin
de rectora del sistema, debera establecer interlocucin, per-
miti agrupar funciones y competencias para distribuirlas
en las dependencias que conformaran la propuesta de es-
tructura orgnica presentada a las instancias pertinentes en
el mes de enero. Estructura orgnica que, con los ajustes
realizados durante la discusin de la propuesta, se refej en
el Decreto 205 del 3 de febrero de 2003.
En ese momento se pens que, con base en la misma lgica,
era posible analizar las estructuras institucionales de otros nive-
les territoriales, no sin considerar las variaciones de complejidad
que a cada uno corresponden, mxime en un sector que presenta
todos los grados de descentralizacin. La puesta en prctica de
esta idea debi postergarse hasta fnales de 2003, cuando fue rea-
lizada por el crece (Perfetti Mauricio, 2004), razn por la cual
no incluy los hallazgos en estos antecedentes.
2.4 Articulacin de estrategias en el sistema
Las estrategias no son lineales, como aparenta su presen-
tacin cual etapas secuenciadas cronolgicamente: Primero me
dedico a prevencin y despus, cuando sea parcial el xito de
controlar el riesgo, que alguien se dedique a mitigacin y luego,
si es que fracasamos en las anteriores, veremos cmo organiza-
mos la superacin De de ninguna manera las estrategias expre-
san una secuencia!
Las estrategias estn ntimamente relacionadas y se articulan
una a la otra, son conjuntos que se traslapan en la permanente
dinmica de interaccin entre los actores para obtener un resul-
tado benefcioso para el grupo social.
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
La interrelacin de estrategias, y su aplicacin como instru-
mental analtico, se puede comprender con ms facilidad cuan-
do se ilustra con ejemplos que evocan una imagen dinmica del
quehacer propio de instituciones e instancias del sistema. Vea-
mos algunos ejemplos tipo:
a. Un programa intersectorial con actores comunitarios:
discapacidad
Se presenta la articulacin que se observa al analizar la pol-
tica en discapacidad bajo el marco del manejo social del riesgo,
tema de la proteccin social que se caracteriza por la amplia uti-
lizacin de mecanismos informales
No hace mucho, hablar de discapacidad era casi sinnimo de
rehabilitacin, tpica estrategia de superacin porque se realiza
con personas que ya tienen la discapacidad; sin embargo, cuando
examinamos la evolucin del concepto de discapacidad, encon-
tramos que las otras estrategias tambin estn presentes: Desde
antes de la fundacin del Seguro Social, tenamos la letra I en la
cotizacin por ivm (sigla de invalidez, vejez y muerte), que abra
la posibilidad de ser pensionado por invalidez; las pensiones son
estrategia de mitigacin, aunque sea solamente para trabajadores
formales, al igual que los seguros frente a accidentes; cuando ocu-
rre el evento adverso nos benefciaramos de un ahorro colectivo
para disminuir el impacto en el bienestar del hogar. En las tres
ltimas dcadas han tomado mucha fuerza las acciones de pre-
vencin de las condiciones discapacitantes, ellas son claramente
estrategias de reduccin.
Quienes trabajamos con el tema discapacidad sabemos que
las acciones, clasifcadas en estrategias, no son opciones secuen-
ciales sino dimensiones coexistentes de intervencin, aunque las
ventajas de la especializacin promuevan la existencia de insti-
tuciones que le den ms peso a una u otra medida.
El ejemplo es ilustrativo de la superposicin de elementos
sin perder la identidad de la intervencin, lo que demuestra el
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carcter circular de la organizacin por estrategias: Cuando us-
ted est trabajando en un aula regular a la que asisten mucha-
chos con discapacidad intelectual, en la aplicacin misma de
metodologas fexibles adecuadas para lograr su equiparacin de
oportunidades, simultneamente, est cumpliendo el objetivo
de prevenir la aparicin de difcultades de aprendizaje en los
compaeros, con lo que se benefcia el grupo en su conjunto y
no solo quienes presentan discapacidad.
De otro lado, el sistema de riesgos profesionales comparte
elementos de las estrategias de reduccin y mitigacin: El aho-
rro que constituye el fondo se destina a atender las personas que
llegan a tener un accidente de trabajo o enfermedad profesional,
claramente estrategia de mitigacin; de igual forma, al depender
el monto de la contribucin al fondo de la aplicacin de medi-
das de salud ocupacional, se incentiva el esfuerzo por disminuir
la probabilidad de ocurrencia de estos eventos, evidentemente
estrategia de prevencin.
En la relacin entre mitigacin y superacin, se encuentra
todo el esfuerzo de preparacin comunitaria para manejar la si-
tuacin de discapacidad; la preparacin de cuidadores, simult-
neamente es prepararme para cuando aparezcan en esa comunidad problemas
derivados de la presencia de personas con discapacidad, al mismo tiempo
estoy ayudando a las personas que hoy ya tienen discapacidad.
De igual manera, el aprendizaje de rehabilitacin con base co-
munitaria (rbc), toma mecanismos de estas dos estrategias.
Por la complejidad de actores y mecanismos que interactan
con grupos poblacionales de alta vulnerabilidad, y debido a las
mltiples dimensiones que se afectan en caso de concretarse el ries-
go; se cre en el mps la Direccin General de Promocin Social.
A cargo, segn los documentos preparatorios de la estructura
orgnica, de polticas y programas dirigidos a grupos poblacio-
nales especialmente vulnerables a riesgos de carcter estructural
(como los de ciclo vital infancia y ancianidad, discapaci-
dad, sociales asociados a ruptura de tejido social, entre otros),
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
o coyuntural (como desplazamiento forzoso y crisis econmi-
ca) cuyo impacto en el bienestar de los hogares y la comunidad
puede ser devastador. Debido a que la mayora de la atencin
requerida, al concretarse los riesgos en eventos negativos, es de
carcter intersectorial y exige la preparacin para focalizar y co-
ordinar esfuerzos de distintos agentes, es responsabilidad prin-
cipal de esta direccin consolidar la intervencin integrada a
estos grupos.
b. Una institucin estatal con complejidad del sistema: el
SENA
A continuacin se aborda la articulacin de estrategias en el
sena, institucin que, a su vez, es rectora de un sistema y se ca-
racteriza por aplicar principalmente mecanismos pblicos, pese a
interactuar mayormente con actores privados.
A primera vista, la misin del sena en relacin con la forma-
cin profesional lo especializa en la estrategia de Prevencin y no
necesita establecer relacin alguna con las otras dos estrategias.
Es solo apariencia; prcticamente desde sus inicios, recordemos
los itinerarios ocupacionales, aplic metodologas de forma-
cin polivalente que ampliaban la gama de posibilidades de ubi-
cacin laboral en distintos puestos de trabajo, de acuerdo con los
cambiantes requerimientos del mercado, pautados por los avances
tecnolgicos. Veamos al hablar de Mitigacin, que la polivalencia es
un mecanismo de cartera perteneciente a esta estrategia. Actual-
mente, y con el mismo propsito de mejorar las posibilidades de
acceder a un trabajo productivo, el plan estratgico de la entidad
promueve el empresarismo que se diferencia de la formacin
polivalente en que considera la gama de posiciones ocupacionales,
dependiente, patrono, independiente, en vez de la gama de
puestos de trabajo en una ocupacin.
Por el lado de la estrategia de Superacin, encontramos la re-
conversin laboral, cuando el avance tecnolgico hace desapare-
cer la ocupacin expulsando del mundo productivo a quienes la
ejercan, y la innovacin, cuando se produce y aprovecha el avance
139
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tecnolgico para reubicar las habilidades adquiridas en otras
ocupaciones.
En razn a su misin formadora de competencias labora-
les, el sena hace parte del grupo de actores de proteccin social
responsables del desarrollo econmico; por lo, tanto su interlo-
cutor principal en el mps es la Direccin General de Promocin
del Trabajo. Sin embargo, la visin popular de considerarla la
Universidad de los pobres ha penetrado tanto en algunos fun-
cionarios, que la han llevado a establecer interlocucin con la Di-
reccin General de Recursos Humanos, lo que la relaciona ms
con los procedimientos de cobertura de matrcula que con el
impacto en la proteccin de la obsolescencia del conocimiento
y las habilidades; tan importante para el desarrollo del mercado
laboral y del pas.
c. Una institucin con sistemas de mercado: las
promotoras de salud
Por ltimo se revisa la articulacin de estrategias en las Pro-
motoras de Salud, eps y ars; ambas instituciones utilizan am-
pliamente los sistemas de mercado, lo que las identifca con las
instituciones fnancieras ms de lo deseable, habida cuenta de la
naturaleza pblica del servicio que prestan.
Desde la perspectiva de eps y ars, su misin se ubica en la es-
trategia de Mitigacin, por eso concentran sus esfuerzos en el pro-
ceso de afliacin; a tanto llegaron, en lo lcito porque tambin
se presentaron casos penales, que aconsejaban formas de falsear
el ingreso para disminuir la cotizacin con tal de ampliar el vo-
lumen de afliados, con la previsible consecuencia de sacrifcar el
equilibrio fnanciero del fosyga, hasta que se expidi la norma
de igualar la cotizacin de salud con la de pensiones, que s tena
incentivos para declarar un ingreso real.
Nada ms equivocado que tal ubicacin, segn el espritu y
la letra de la Ley 100; si as hubiera sido se habran denominado
Aseguradoras, como las de riesgos profesionales. Pero se deno-
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
minaron Promotoras de Salud porque su misin primordial es
modifcar el perfl epidemiolgico de la poblacin afliada, no se
reduce a pagar por los servicios cuando alguien se enferme, con
lo que cobra relevancia el cabal cumplimiento de la estrategia de
Prevencin, la ms olvidada por estas instituciones. Entre ambas
estrategias identifcamos los mecanismos de demanda inducida
de prevencin individual; que a uno le recuerden la importancia
de un examen o control, es un lujo al que solo tienen acceso los
afliados a medicina prepagada, y eso solo en algunas asegurado-
ras precavidas.
La Ley 100 tambin asign a las Promotoras de Salud una
misin de coordinacin y valoracin de la Red de Servicios, cla-
ramente clasifcada como estrategia de Superacin; esta funcin s
la cumplen, pero solo hasta donde les alcance lo que consideran
que cabe en la upc, frecuentemente aplican mecanismos de selec-
cin adversa no sufcientemente desestimulados en la regulacin
vigente. Ni qu decir sobre el diseo de mecanismos de pago que
incentiven el cambio benfco del perfl epidemiolgico y el uso
efciente de los recursos aportados por los afliados, que son p-
blicos como anotbamos anteriormente. El pago por evento es
una vena rota en cuanto a fnanciacin por procedimiento y no
por resultados, pero todava los grd (Grupos Relacionados de
Diagnstico), ms dirigidos a resultados, siguen siendo una so-
lucin terica porque la informacin con la que contamos sigue
siendo insufciente con respecto a la requerida.
Cunta informacin asimtrica y cunto riesgo moral! (tam-
bin conocido entre los estudiosos del problema agente-princi-
pal como oportunismo poscontractual, porque el principal no
puede controlar el comportamiento del agente) se ha colado en
la regulacin de las Promotoras de Salud, de ambas, eps y ars.
La exigencia de hacer anlisis de contratos, desde los marcos de
economa de la informacin y teora de contratos, fue una de
las razones para ubicar el rgimen subsidiado, junto a los otros
mecanismos de aseguramiento, bajo el Viceministerio Tcnico,
porque no solo es cuestin de administracin transparente de las
fuentes de fnanciamiento, se trata del diseo de incentivos apro-
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
piados y de la generacin de informacin simtrica al acceso de
todos los actores involucrados. La misma exigencia motiv la or-
ganizacin de la Direccin de Gestin de la Demanda en Salud,
para incentivar en el sistema comportamientos de compradores
inteligentes, en palabras de Juan Luis Londoo.
A modo de resumen, la aplicacin de los elementos del marco
de manejo social del riesgo al diseo organizacional, en manera
alguna signifca separar en compartimentos estancos cada uno de
ellos, por el contrario, es un marco que integra el anlisis de estra-
tegias articuladas en forma circular, de mecanismos organizados
en distintos niveles de formalidad y de actores convocados segn
diversidad de intereses, en funcin de aumentar el grado de pro-
teccin de los hogares, en especial los ms vulnerables, ante los
eventos negativos que amenazan su bienestar.
En el momento de disear proyectos de investigacin o de
aplicacin de poltica, pueden estar ubicados en cualquiera de las
estrategias; hay que analizar con cules otras tiene relacin, cmo
interactan y cmo se potencian unas a otras. Este anlisis es
complementario y, por tanto, no sustituye el examen de las fun-
ciones a la luz del marco de pluralismo estructurado.
3. Retos que enfrentaba el naciente sistema de
proteccin social
3.1 Aspectos crticos identificados
A fnales de 2002, el Ministro Londoo nos solicit un re-
sumen de la justifcacin y el diseo del nuevo Ministerio para
la presentacin que deba hacer en Presidencia. En ese apunte se
identifcaron los retos que enfrentaba el sistema de proteccin
social y los requerimientos mnimos que deban acompaar su
implementacin. La transcripcin de un aparte del texto, ayuda a
comprender el pensamiento de ese momento:
Implicacin que tiene el montaje y consolidacin del sps: una
entidad pblica fuerte, con un equipo de profesionales alta-
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
mente califcado en las reas de intervencin de la proteccin
social, tiene capacidad de interlocucin clara con cada conjun-
to de actores involucrados en las dimensiones de la proteccin
social; permite trascender la visin aislada y de corto plazo que
ha orientado las polticas procclicas del gasto social en los lti-
mos gobiernos. En principio, si bien la superacin de la pobre-
za es un fn loable que seguramente cuenta con el apoyo terico
de todos los sectores, los objetivos de corto plazo de las au-
toridades encargadas de manejar una crisis econmica pueden
no coincidir con el propsito de minimizar la porcin de la
sociedad afectada por esa crisis. En efecto, para los ordenado-
res del gasto, cualquier recorte es ms doloroso polticamente
si los sectores afectados tienen una resonancia poltica alta. Por
lo general, los ms pobres carecen de la clase de apoyo poltico
que los podra situar en una posicin polticamente competi-
tiva frente a otros grupos sociales, por ejemplo, los grupos de
inters, los gremios o los sindicatos (Jaramillo, 2001).
En las presentaciones del sistema que antecedieron a la expe-
dicin del Decreto 205, se sintetizaron los retos en:
Conformacin de un equipo de profesionales altamente
califcado, con capacidad analtica
Apertura de espacios de interlocucin con la diversidad de ac-
tores involucrados en las dimensiones de la proteccin
social
Consolidacin de una agenda comn como mecanismo
de coordinacin interinstitucional
Precisin del diseo territorial para profundizar y ampliar el
acceso de la poblacin urbana y rural a los mecanismos
de proteccin del sistema.
En cuanto a los requerimientos para asumir los retos, se enfa-
tiz en la imprescindible construccin de dos sistemas transver-
sales que dieran soporte al esfuerzo de difusin y consolidacin
del sistema de proteccin social:
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Un sistema de informacin para contribuir a:
La focalizacin de intervenciones en hogares ms
vulnerables
El control de fltraciones del sistema de afliacin y
recaudo
La toma de decisiones de poltica de proteccin social.
Y una estrategia sistemtica de comunicacin es necesaria para con-
tribuir a:
La objetivacin de los riesgos
La coherencia institucional
La consolidacin de la proteccin social como bien
pblico.
3.2 Informacin y comunicacin como sistemas
a. Sistema de informacin
Con respecto al sistema de informacin, el desarrollo del ar-
tculo 15 de la Ley 797 de enero de 2003, era el mayor reto que
enfrentara el nuevo Ministerio y, a la vez, el instrumento ms
potente con el que contara para construir informacin simtrica
al acceso de toda la gama de actores del sistema; elemento indis-
pensable en el diseo de los incentivos asociados a las reglas de
juego pactadas en los contratos, explcitos e implcitos, sobre los
que se apoyara su montaje y consolidacin:
Artculo 15. Sistema de registro nico. Corresponde al Gobierno
defnir el diseo, organizacin y funcionamiento de:
a. El registro nico de los afliados al sistema general de pensio-
nes, al sistema de seguridad social en salud, al sistema general
de riesgos profesionales, al sena, icbf, y a las Cajas de Compen-
sacin Familiar, y de los benefciarios de la red de proteccin
social. Dicho registro deber integrarse con el registro nico de
144
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
aportantes y la inclusin de dicho registro ser obligatorio para
acceder a los subsidios o servicios fnanciados con recursos p-
blicos a partir de su vigencia;
b. El sistema que permita la integracin de los pagos de coti-
zaciones y aportes parafscales a las entidades mencionadas en
el inciso anterior, as como los dems aportes previstos para
el sistema de seguridad social y proteccin social. El sistema
ser manejado por entidades de economa mixta de las cuales
hagan parte las entidades de seguridad social, autorizadas para
manejar los recursos de la seguridad social, tendr a su cargo
tambin la liquidacin, administracin y procesamiento de la
informacin correspondiente;
c. El nmero nico de identifcacin en seguridad social in-
tegral y la proteccin social, el cual deber ser registrado por
todas las entidades que realicen las transacciones que seale el
Gobierno en la forma que ste establezca. Este nmero debe
corresponder al nmero de la cdula de ciudadana o tarjeta
de identidad o registro civil de nacimiento.
Pargrafo. El Gobierno Nacional expedir dentro de un tr-
mino de dos (2) aos contados a partir de la entrada en vigen-
cia de la presente ley los decretos necesarios para desarrollar el
sistema a que se refere el presente artculo.
El registro nico de afliados, complementara otros compo-
nentes ya existentes en las estructuras de los sectores de salud y
trabajo, aunque con diversos grados de desarrollo, para confor-
mar un sistema integral de informacin en proteccin social. La
responsabilidad de impulsar y consolidar el Siips fue asignada al
Viceministerio Tcnico:
8. Dirigir y supervisar el diseo, adopcin y actualizacin de
los sistemas de informacin, cmputo y registro requeridos
para la gestin de los sistemas de seguridad social integral y de
proteccin social y, las dems materias a cargo del Ministerio
(Artculo 11 del Decreto 205 de 2003).
145
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
b. Sistema de comunicacin
Contar con una estrategia sistemtica de comunicacin, que
acompaara la implementacin del sistema, era considerada tan
importante para el Ministro Londoo que contrat su diseo en
forma simultnea con la refexin adelantada por el equipo de re-
diseo institucional (Boller, Ana Mara; Calle, Natalia y Guerre-
ro, Ana Mara, 2003. El apartado sobre este objetivo dice:
En las experiencias de sistemas de proteccin social de diferen-
tes pases (crece, 2001) y en la documentacin existente sobre
la importancia de desarrollar sistemas de proteccin social, se
pone de presente el papel fundamental de la comunicacin y de
la informacin para el adecuado funcionamiento del sistema.
Por lo general, se destaca que el objetivo bsico de la comuni-
cacin debe ser:
Informar a las poblaciones cubiertas por el sistema y en espe-
cial a los ms pobres sobre el diseo del sistema, las posibi-
lidades de proteccin, la administracin de los programas y la
forma para acceder a ellos, y la ejecucin del presupuesto.
Sin embargo, si se analizan las experiencias internacionales des-
de una comprensin ms amplia y estratgica de la comunica-
cin, que supere la nocin de la transmisin de informacin, es
evidente que la comunicacin debe intervenir en los siguientes
procesos de socializacin, participacin y concertacin, que
defnen claramente su enfoque poltico:
Generar dilogo y debate sobre la proteccin social entre los
distintos interlocutores sociales para alimentar el diseo y la
construccin de los sistemas de proteccin social
Contribuir a construir una agenda regional sobre proteccin
social para fortalecer los procesos de integracin y la coope-
racin regional
146
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Garantizar la participacin de organizaciones de la sociedad
civil para el monitoreo de los programas y el control social
del sistema
Garantizar un mecanismo para presentacin y resolucin de
quejas de la ciudadana
Promover la participacin comunitaria y ciudadana en la pre-
vencin de riesgos.
El sistema de comunicacin del sistema de proteccin social
asume que la comunicacin debe participar en el logro de
los objetivos anteriores y trascenderlos para convertirse en un
componente estructural y articulador del sistema, responder a
su naturaleza y sus caractersticas, y desarrollar sus propsitos
y estrategias. (Boller et al., 2003: 19 y 20).
3.3 A modo de conclusin
Los fundamentos de la proteccin social pueden resumirse en
unas pocas frases:
1. En el enfoque adoptado, la intervencin pblica se concentra
en abrir oportunidades, para que los actores privados (hogares,
comunidades, instituciones de mercado, entre otros) aumen-
ten su capacidad para manejar los riesgos; prestando especial
atencin a los soportes adicionales que requieren quienes se
encuentran en situacin de vulnerabilidad crtica.
2. El sistema de proteccin social habla de intervenciones p-
blicas en el sentido de poltica pblica; se fundamenta en
la participacin de Estado, sociedad civil y sector privado. La
intervencin debe ser articulada de tal manera que integre las
medidas pblicas (las ms formales de una sociedad) con las
medidas informales (arraigadas en la cultura) y las medidas de
mercado (respaldadas en contratos con garanta).
147
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
3. Los propsitos del sistema de proteccin social son: a) que
todos los hogares puedan manejar los riesgos que afectan su
bienestar y enfrentar las crisis, y b) que la proteccin social,
como bien pblico, se consolide desde la sociedad civil y el
Estado.
4. El sistema, como componente esencial de la poltica social,
asume el principio de Equidad basado en la capacidad del
otro, dndole siempre libertad para optar como eje de su
implementacin y exige utilizar la gerencia social como ins-
trumento para ponerlo en prctica.
5. La informacin compartida (simtrica) y la construccin de
un lenguaje comn son cimientos, no por invisibles menos
potentes, del cambio de paradigma exigido por el sistema
de proteccin social. Como todo cambio de paradigma re-
quiere una toma de posicin comprometida con sus pro-
psitos y principios por parte de quienes estn empeados
en lograrlo.
La refexin fnal es sobre el cambio de paradigma y la tram-
pa de la ambigedad que subyace a la polisemia del sistema de
proteccin social. Simplemente acudo al lenguaje grfco, con
una de las caricaturas de Quino para el ao internacional del
nio en 1975, para resaltar que aunque digamos las nuevas pa-
labras, recitemos la leccin que est de moda, la imagen que le
da sentido puede tener el anterior signifcado. Podemos usar
mucho las palabras proteccin social y no estar forjando pro-
teccin social.
148
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
153
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
El concepto de la
proteccin social
Ramiro Guerrero*
Ex viceministro Tcnico
Ministerio de la Proteccin Social
Captulo 4
* Publicado en Cuadernos deProteccin Social (3), junio de 2006.
155
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Este trabajo hace una presentacin general de lo que se
entiende por proteccin social y la forma cmo se ha aplicado,
haciendo nfasis en el caso colombiano. Parte con la exposicin
de la defnicin de proteccin social. Luego describe sus princi-
pales componentes, aseguramiento y asistencia social, lo mismo
que las complementariedades entre estos ltimos.
Ofrece una explicacin sobre el papel del mercado laboral en
la proteccin social y el rol preponderante del contrato de trabajo,
al tiempo que describe de forma breve la organizacin institucio-
nal del sistema de proteccin social (sps) en Colombia mostrando
los roles de los diversos agentes en cuanto a regulacin, adminis-
tracin, ejecucin, fnanciamiento y vigilancia.
El alcance del presente trabajo se circunscribe a las inter-
venciones pblicas en proteccin social, bien sea que estas sean
ejecutadas por entidades estatales o por instituciones privadas
bajo un mandato legal o una delegacin del Estado. No cobija,
sin embargo, las intervenciones informales que por su cuenta
puedan ejecutar las organizaciones privadas o comunitarias, que
pueden contribuir a mejorar el manejo del riesgo por parte de
las comunidades y las familias pero que no se inscriben en la
estructura legal del sistema de proteccin social, y que sern
objeto de estudios y publicaciones posteriores.
B . D efi n i ci n
Diversos autores han postulado mltiples defniciones sobre
el concepto de proteccin social. En el anexo 1 se presenta, a
A . I n t ro d u cci n
156
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
manera de resumen, un cuadro que contiene algunas de ellas. To-
das estas defniciones tienen dos elementos en comn. Se referen,
de alguna u otra manera, a la idea de reducir la vulnerabilidad de
los hogares frente a eventuales cadas de ingresos, por medio de
un mejor manejo del riesgo. Tambin hacen alusin al apoyo que
requieren las personas y comunidades que se encuentran en situa-
cin de pobreza.
A partir de estos elementos comunes se puede adoptar la si-
guiente defnicin
1
:
Proteccin social, es una serie de intervenciones pblicas para:
a. Ayudar a las personas, familias y comunidades a manejar
mejor el riesgo
b. Apoyar a los ms pobres en situacin crtica.
Se observa que en esta defnicin hay dos componentes. El
primero, que busca un mejor manejo del riesgo, corresponde
al concepto de aseguramiento. El segundo, que procura prestar
ayuda a los ms pobres, se refere a una intervencin de carcter
asistencial.
C . C o m p o n en t es
Se debe abordar entonces el concepto de proteccin social
por medio de sus dos componentes: el aseguramiento y la asis-
tencia social. Deber quedar claro que existe una relacin de
complementariedad entre ambos componentes, que sustenta la no-
cin de sistema de proteccin social. As mismo, se explicar cmo
el mercado laboral desempea un papel central como articula-
dor de los dos componentes del sistema, lo cual se ilustra en el
grfco 1.
1 Corresponde la definicin de Holzmann y Jorgensen (2000), reseada en el Anexo A.
157
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
1. Primer componente: aseguramiento
El punto de partida es la siguiente pregunta: Cul es la fun-
cin que cumplen, desde un punto de vista econmico, los tra-
dicionales sistemas de seguridad social? En otras palabras, para
qu sirven dichos sistemas, que existen en el mundo desde hace
muchas dcadas? La respuesta es sencilla: sirven para proteger a
los trabajadores frente a eventuales cadas de ingresos.
En efecto, protegen a la gente frente a posibles prdidas de
ingresos originadas por una de tres causas: salud, desempleo o
vejez. La mala salud puede lesionar la capacidad econmica de
una persona porque pierde capacidad de trabajo (incapacidad) o
porque le toca pagar una suma desproporcionada de dinero en un
tratamiento, como ocurre con las llamadas enfermedades catas-
trfcas. Un empobrecimiento similar puede resultar de una situa-
cin de desempleo prolongado. As mismo, la vejez est asociada
a una prdida de capacidad de trabajo y por tanto de generacin
de ingresos.
Grfico 1
Componentes del sistema de proteccin social
Proteccin social
Aseguramiento Asistencia social
MERCADO LABORAL
158
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Lo que hace la seguridad social, entonces, no es ms que pro-
teger a los trabajadores frente a las consecuencias econmicas
adversas de eventos asociados a la salud
2
, el empleo y la vejez.
Esto no es nuevo. Incluso antes de la Ley 100 todo trabajador,
al afliarse al Instituto de Seguros Sociales (iss), reciba un segu-
ro de vejez (pensin)
3
y uno de salud. En Colombia el seguro de
desempleo, que corresponde en principio al auxilio de cesanta,
se administra en forma separada, pero en muchos pases es la
misma institucin la que administra los tres seguros: salud, vejez
y desempleo.
De manera que no es una novedad que los asuntos relacio-
nados con salud y trabajo estn juntos, pues siempre han estado
unidos alrededor del concepto de seguridad social. De otro lado,
se observa que el comn denominador de tres temas tan aparen-
temente distintos como la salud, la vejez y el desempleo, es la
prdida de ingresos. As, la lgica que hay detrs del concepto de
seguridad social es eminentemente econmica.
Ahora bien, si se trata de proteger a las personas frente a ca-
das de ingresos, cabe preguntarse por qu interviene el Estado. En
otras palabras, no sera mejor dejar que cada cual acuda al merca-
do y adquiera los seguros que prefera para protegerse frente a los
riesgos asociados a la salud, la vejez y el desempleo? La respuesta
es no. Hay varias y poderosas razones para que el Estado inter-
venga en la organizacin institucional de la seguridad social.
En primer lugar, existen las denominadas fallas del merca-
do. Sera concebible que el Estado se abstuviera de intervenir, si
el mercado de los seguros funcionara perfectamente; es decir, de
2 El trmino salud debe entenderse en un sentido amplio para cobijar la discapacidad
(invalidez), que disminuye la capacidad de trabajo y la maternidad. Esta ltima no
habr de considerarse una enfermedad, pero s es un evento de salud que implica la
suspensin temporal de la actividad laboral.
3 Este se denomina seguro de invalidez, vejez y muerte (IVM). La invalidez se asegura
en cuanto conlleva una prdida de capacidad de trabajo. El seguro de muerte busca
proteger el ingreso de la familia del trabajador en caso de que este fallezca en el tran-
scurso de su vida laboral.
159
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
manera abierta, transparente y efciente. Pero este no suele ser el
caso. Los textos de economa normalmente citan la industria ase-
guradora como ejemplo de fallas de mercado asociadas a defectos
de informacin. Por ejemplo, la seleccin adversa y el riesgo mo-
ral hacen que en ausencia de regulacin estatal la industria asegu-
radora funcione defectuosamente, que discrimine entre grupos de
la poblacin, que no ofrezca sus servicios a quienes ms los nece-
sitan o que cobre a los usuarios primas excesivamente altas.
Una segunda justifcacin para que el Estado intervenga es la
obligatoriedad del aseguramiento. La mayora de pases del mun-
do no se conforma con que se ofrezcan los seguros sociales, sino
que obliga a trabajadores y empleadores a tomarlos y fnanciarlos.
Las personas que no se aseguran frente a los riesgos salud, vejez
y desempleo, tarde o temprano terminan por convertirse en una
carga para el Estado, que debe asistirlas con el dinero de todos los
contribuyentes (incluidos aquellos que s tuvieron la previsin de
asegurarse). Por esta razn la seguridad social, por mandato legal,
suele ser obligatoria.
Una tercera razn para la intervencin estatal en la seguridad
social es que puede haber muchas personas que quisieran asegu-
rarse, pero no tienen la capacidad de pago sufciente para hacerlo.
Por tanto, los esquemas de fnanciamiento de los seguros sociales
deben prever mecanismos especiales para quienes se encuentran
en dicha situacin.
La seguridad social tiene su origen en una serie de obliga-
ciones de los patronos incluidas en los contratos de trabajo. Por
razones histricas, jurdicas y prcticas, los sistemas de seguridad
social se construyeron alrededor del contrato laboral.
Dicho contrato tiene dos ventajas. La primera es que le otorga
al trabajador ciertas garantas de estabilidad y de calidad de vida.
Le genera adems unos ingresos estables, predecibles y, muy im-
portante, observables. Esto ltimo quiere decir que para el Estado
es relativamente fcil conocer los ingresos de todos los trabaja-
dores a travs de las nminas de las empresas. Por eso es posible
160
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
construir complejos esquemas de fnanciamiento de los seguros
sociales, sobre la informacin y los pagos asociados a las nminas
de las empresas.
La desventaja que tiene el contrato de trabajo es que no cobija
a toda la poblacin. Hay personas que no participan del mercado
laboral y hay otras que s quisieran trabajar pero estn desemplea-
das. Tambin hay quienes trabajan por su cuenta y, por ser inde-
pendientes, no tienen una relacin de dependencia con ningn
patrono. Por ltimo, hay personas que realizan sus actividades en
el sector informal, sin cumplir con las obligaciones tributarias ni
las asociadas a la seguridad social.
Cmo lograr que todas estas personas, que son mayora en
los pases en desarrollo, se aseguren frente a los riesgos asociados
a la salud, la vejez y el desempleo? El concepto de seguridad social
ha evolucionado y ahora tiende a desligarse del contrato de traba-
jo. El objetivo de la poltica pblica es lograr que toda la poblacin
y no solo los trabajadores activos, tenga acceso a instrumentos
adecuados de aseguramiento.
El concepto de seguridad social tambin ha evolucionado en
otros sentidos. En su origen tena una lgica indemnizatoria, que
buscaba compensar al trabajador a posteriori frente a eventos
adversos relacionados con la salud y el trabajo. Sin embargo, un
ptimo manejo del riesgo aconseja no solo compensar el dao,
sino tambin prevenirlo. As, en los sistemas de seguridad social
cobra cada vez mayor importancia la prevencin. Por ejemplo, el
sistema general de seguridad social en salud, creado en Colombia
en 1993, establece un mecanismo explcito de fnanciacin
para las actividades de promocin de la salud y prevencin de
la enfermedad.
La organizacin institucional de la seguridad social tambin
ha cambiado. En un principio los seguros sociales se ofrecan a
travs de instituciones pblicas que actuaban en condiciones de
monopolio, como el caso del Instituto de los Seguros Sociales en
Colombia hasta 1993. Con el tiempo, se ha evolucionado hacia
161
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
esquemas en los que se separa ms claramente la funcin de regu-
lar (siempre a cargo del Estado), de la de administrar los seguros.
Tanto en salud como en pensiones empieza a abrirse un espacio
para que instituciones privadas presten los servicios de asegura-
miento bajo un esquema de competencia regulada.
Tomando como base las anteriores refexiones podemos en-
tender el primer componente del sistema de proteccin social,
el aseguramiento, como una versin del concepto tradicional de
seguridad social, actualizada en tres sentidos. Primero, busca
cubrir no solo a los trabajadores formales sino a toda la pobla-
cin. Segundo, combina el seguro con una estrategia explcita de
prevencin. Y tercero, permite la competencia de actores pbli-
cos y privados en la provisin de los seguros, bajo la regulacin
del Estado.
As, se puede enunciar la siguiente defnicin del primer com-
ponente del sistema de proteccin social:
Aseguramiento: es un conjunto de seguros regulados por el Es-
tado y fnanciados con contribuciones de trabajadores y em-
pleadores, que protegen a las personas frente a los riesgos eco-
nmicos asociados a la salud, la vejez y el desempleo.
Estos seguros:
a. Buscan cubrir a toda la poblacin, y no solamente a quienes
tienen un contrato de trabajo formal.
b. Incorporan mecanismos de prevencin.
c. Pueden ser provistos por instituciones pblicas o privadas,
bajo la coordinacin y regulacin del Estado.
Este concepto del aseguramiento se empieza a desarrollar en
Colombia con la Ley 100 de 1993, y se hace ms explcito a partir
de la creacin del Ministerio de la Proteccin Social en 2003. De
hecho, una de las principales misiones de esta nueva institucin,
segn el decreto que establece sus funciones, es la siguiente:
162
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Defnir, desarrollar y coordinar polticas en materia de trabajo,
empleo seguridad y proteccin social para el sector informal de la
economa, el sector no dependiente y el sector rural, y promover la am-
pliacin de la cobertura de la seguridad y la proteccin social
en los mismos (...) las polticas pblicas del sistema de la pro-
teccin social se concretan mediante la identifcacin e imple-
mentacin, de ser necesario, de estrategias de reduccin, mitigacin y
superacin de los riesgos (Decreto 205 de 2003).
Es evidente el nfasis en la necesidad de asegurar a todos los
colombianos y no solo a los que tienen empleo formal. Tambin
lo es la importancia de las estrategias de prevencin. Ya la Ley
100 de 1993 haba hecho una reforma institucional que permiti
la competencia de actores pblicos y privados en la provisin de
los seguros bajo un esquema de competencia regulada.
2. Segundo pilar: asistencia social
Hay dos maneras de enfrentar la tarea de reducir la pobreza y
mejorar la distribucin del ingreso. Una de ellas est orientada a
eliminar las causas estructurales de la pobreza, y la otra a remediar
sus consecuencias.
La causa fundamental de la pobreza de una persona o una fa-
milia es que no est sufcientemente dotada de capital fsico (e.g.
vivienda, activos fnancieros) y de capital humano (educacin,
preparacin), de manera que no tiene cmo generar un ingreso
aceptable. En otras palabras, no tiene propiedades que le renten
ni la preparacin y productividad sufciente para participar del
mercado laboral y derivar de l un ingreso sufciente
4
.
Cuando hay una alta proporcin de personas y familias insuf-
cientemente dotadas de capital fsico y humano en una sociedad,
la pobreza tiende ser alta y tambin la inequidad en la distribucin
4 El salario de las personas est asociado a su productividad. Las personas con bajos
niveles de educacin suelen ocuparse, cuando lo logran, en empleos de baja produc-
tividad y por ende baja remuneracin, como el servicio domstico o la construccin.
163
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
del ingreso, puesto que el ingreso nacional se concentra en las po-
cas personas que s tienen la capacidad de generarlo.
Por tanto, la primera estrategia para enfrentar la pobreza y
mejorar la distribucin del ingreso consiste en redistribuir las do-
taciones de capital (fsico y humano), de manera que toda la po-
blacin est en condiciones de generar un ingreso aceptable.
Sobre esta estrategia, que se puede denominar estrategia estructu-
ral, cabe hacer las siguientes precisiones:
a. Es una poltica cuyos resultados solo se ven en el largo
plazo. An si se lograra educacin universal de buena cali-
dad en un horizonte de tiempo corto, los resultados solo
se mostrarn a partir de la siguiente generacin.
b. Es una poltica transversal a todo el Estado. No es misin
de un sector de la administracin pblica, sino que los invo-
lucra a todos (incluido educacin, vivienda, entre otros).
La segunda estrategia para enfrentar la pobreza busca remediar
sus consecuencias. Dado que en el horizonte de tiempo previsible
seguir habiendo amplios sectores de la poblacin en situacin de
pobreza estructural, es preciso que el Estado intervenga para ex-
traer recursos de las personas con altos ingresos (va tributacin,
por ejemplo), para redistribuirlos entre los ms necesitados. Esta
se puede denominar como la estrategia asistencial, que consiste en
otorgar subsidios (en dinero o en especie) a los sectores de la po-
blacin que no tienen sufciente capacidad de generar ingresos.
Esta estrategia se lleva a cabo en Colombia a travs de diversos
programas como Familias en Accin, los desayunos infantiles del
icbf, o los auxilios de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pen-
sional, entre muchos otros del orden nacional o local.
Los benefciarios de la poltica asistencial pueden ser los de-
nominados pobres crnicos, que son personas insufcientemente
dotadas de capital humano o fsico. Otros grupos de la poblacin
164
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
que son tpicamente objeto de la poltica asistencial son los nios
abandonados, los discapacitados, los ancianos indigentes y los
desplazados por la violencia.
As, se puede enunciar la siguiente defnicin para el segundo
componente del sistema de proteccin social:
Asistencia social: es un conjunto de intervenciones estatales orien-
tadas a reducir la pobreza mediante dos estrategias:
a. Estructural. Busca dotar a toda la poblacin de un nivel su-
fciente de capital humano y fsico, de manera que todas las
personas puedan generar un ingreso aceptable.
b. Asistencial. Le otorga subsidios, en especie o en dinero, a
aquellas personas con insufciente capacidad de generacin
de ingresos.
D . C o m p lem en t ari ed ad en t re
asegu ram i en t o y asi st en ci a so ci al
Los programas de asistencia social no son un seguro, puesto
que no exigen el pago de una contribucin asimilable a una pri-
ma a cambio del cubrimiento frente a determinados riesgos. Sin
embargo, pese a que no son un seguro como tal, los programas asistenciales s
pueden cumplir con una funcin de aseguramiento en un momento dado.
Este concepto se puede ilustrar con el ejemplo de una per-
sona que tiene un ingreso alto, un empleo estable y, por tanto,
acceso a los instrumentos de aseguramiento que ofrece la segu-
ridad social. Es decir, que est afliada al rgimen contributivo
de salud por medio de una eps, al sistema general de pensiones,
al de riesgos profesionales, a un fondo de cesantas, y tiene ade-
ms acceso a los servicios de una caja de compensacin familiar.
Por tener un ingreso alto, esta persona seguramente est afliada
tambin a un plan de medicina prepagada y a un fondo de pen-
siones voluntarias.
165
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Ocurre que esta persona entra en una situacin de desem-
pleo prolongado. Se gasta primero el dinero de su cesanta.
Pierde adems el acceso a los servicios de la eps, de la caja de
compensacin y deja de cotizar al sistema de pensiones. Sufre
un proceso de empobrecimiento progresivo que la hace descen-
der por la escala de las condiciones de elegibilidad.
Cada programa asistencial fja unos criterios de focalizacin
para seleccionar a sus benefciarios y asegurar que se atienda pri-
mero a quienes ms lo necesitan. Estos criterios se expresan a
travs de las condiciones de elegibilidad de cada programa. Si una
persona no las cumple, no puede ser benefciaria. Ejemplos de es-
tas condiciones pueden ser el puntaje de la persona en la encuesta
sisben, su nivel de ingreso, su edad, o el estrato socioeconmico
de la vivienda que habita.
La persona del ejemplo, en su empobrecimiento progresivo,
desciende a tal grado que empieza a ser cobijada por los pro-
gramas asistenciales que ofrece el Estado. Queda clasifcada en
el nivel 1 de la encuesta sisben y se vuelve por tanto elegible
5

para ingresar al programa Familias en Accin, que le otorga un
subsidio monetario por cada hijo, bajo la condicin de que este
permanezca en la escuela y asista a unos controles peridicos de
nutricin y salud. Por su puntaje en el sisben cumple tambin las
condiciones para afliarse al rgimen subsidiado de salud. De otro
lado, podra llegar a benefciarse del subsidio al desempleo a tra-
vs de una caja de compensacin familiar.
Este tipo de programas asistenciales le pone un piso a la cada
de la persona. Su proceso de empobrecimiento se da gracias a esta
red de programas que la asisten con diversos subsidios, conocida
tambin como red de proteccin social.
5 Si alguien no cumple con la condicin de elegibilidad (en este caso nivel de SISBEN),
no puede entrar al programa. Sin embargo, el hecho de cumplirla no le garantiza un
cupo. Cumplir la condicin de elegibilidad es algo necesario, pero suficiente, para
ingresar a un programa asistencial.
166
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
La importancia de las redes de proteccin social se hizo evi-
dente a fnes de los noventa en Latinoamrica y otras regiones
en desarrollo, cuando la mayora de pases experiment recesio-
nes severas y la pobreza se agrav de manera dramtica. En ese
momento se constat que amplios sectores de la poblacin no
contaban con los mecanismos de aseguramiento de ingresos que
ofrece la seguridad social, ni tampoco con adecuadas redes de
proteccin que evitaran su empobrecimiento.
Muchos hogares no solo vieron descender su nivel de vida
sino que se vieron forzados a vender activos, a disminuir su con-
sumo de alimentos o a sacar sus hijos de la escuela para que ayu-
daran a buscar ingresos. En otras palabras, se vieron forzados a
desacumular capital humano y fsico, lo que a su vez redujo su
capacidad de generar ingresos en el futuro, en un crculo vicioso
conocido como la trampa de la pobreza.
Al abordar antes el concepto de aseguramiento, se explic
que el comn denominador de los cubrimientos que ofrece la
seguridad social es la proteccin frente a cadas de ingresos. Se
mostr cmo los programas asistenciales, adems de garantizar
un mnimo nivel de vida a quienes no tienen sufciente capaci-
dad de generacin de ingresos, tambin cumplen una funcin
de aseguramiento, que consiste en ponerle un piso a la cada
de quienes estn en un proceso de empobrecimiento. De esto
se deduce que existe una relacin de complementariedad entre el asegu-
ramiento y la asistencia social, que da origen a la nocin de sistema de la
proteccin social.
Esta complementariedad es bastante clara en el campo con-
ceptual. Aplicarla en la prctica, sin embargo, exige la construc-
cin de sistemas de informacin adecuados. Histricamente
las decisiones sobre poltica social se han basado en encuestas,
como las de hogares del dane o el mismo sisben. De hecho este
ltimo, que es una encuesta que busca caracterizar la condi-
cin socioeconmica de los hogares que se debe actualizar cada
tres aos, se ha utilizado como instrumento de focalizacin de
programas sociales. Pero es evidente que en un horizonte de
167
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
tres aos las condiciones del hogar pueden variar mucho. Por
ejemplo, el jefe del hogar puede entrar y salir del empleo formal
varias veces.
De ah la necesidad de disponer de sistemas de informacin
adecuados que permitan a los administradores de los progra-
mas saber en qu momento cambia la condicin socioecon-
mica de cada hogar, a fn de poderlo atender con los servicios
adecuados. Por ejemplo, cuando un jefe de hogar queda desem-
pleado, pierde el acceso al subsidio familiar. En ese caso, ideal-
mente, debera pasar de inmediato a ser atendido por un programa
como Familias en Accin que es muy similar al subsidio fami-
liar de las cajas de compensacin familiar (una ayuda por cada
hijo). De la misma manera, al perder el acceso al rgimen con-
tributivo de salud debera ser cobijado por el rgimen subsidia-
do. Esta movilidad entre regmenes an no es automtica, aunque
se han tomado medidas en el nivel normativo y de sistemas
para facilitarla.
En todo caso, lograr la movilidad de las personas entre el
aseguramiento y la asistencia es una tarea que demanda infor-
macin completa, veraz y oportuna sobre su situacin socioeco-
nmica. La principal iniciativa para construir dicha informacin
es el registro nico de afliados (ruaf), que es un mandato de la
Ley 797 de 2003. En dicho registro, que entrar en operacin
a mediados de 2006, estarn identifcados los benefciarios del
sistema de proteccin social con sus respectivos grupos fami-
liares, con su estado de afliacin ante el sistema de seguridad
social integral (activo o inactivo), su inclusin o no en los di-
ferentes programas asistenciales, as como su puntaje en la en-
cuesta sisben.
La complementariedad entre la seguridad social y la asisten-
cia, los dos componentes del sistema de proteccin social, se
hace ms evidente en la dinmica del mercado laboral, como se
muestra en la siguiente seccin.
168
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
E . Pap el d el m ercad o lab o ral
La principal fuente de ingresos de las personas es el mer-
cado laboral. En Colombia, como en todo el mundo, la gran
mayora de los hogares deriva su ingreso principalmente del mer-
cado laboral.
Empezamos por observar que no todas las personas en edad
de trabajar estn dispuestas a hacerlo. Hay quienes se abstienen
de participar en el mercado laboral porque preferen otras activi-
dades (como estudiar o permanecer en el hogar), y en todo caso
porque tienen fuentes alternativas de ingresos (otro miembro del
hogar trabaja o reciben otras rentas). De 34 millones de colom-
bianos en edad de trabajar, solo 20,5 millones optaron por hacer-
lo durante 2005.
Ahora bien, no todos aquellos que deciden participar en el
mercado laboral efectivamente encuentran trabajo. De hecho, en
2005 en Colombia 18 millones de personas reportaron estar ocu-
padas, lo que quiere decir que en promedio a lo largo del ao
hubo cerca de 2,5 millones de desempleados.
Tambin hay que recordar que no todos los que estn ocupa-
dos tienen un contrato de trabajo formal. De los 18 millones de
colombianos que reportaron estar ocupados en 2005, solo 51%
se clasifcaron como asalariados, y el resto como independientes
(trabajadores por cuenta propia, patrones o trabajadores familia-
res sin remuneracin). Muchos de los independientes, y an de
los asalariados, se encuentran en el sector informal de la econo-
ma. Por eso, aunque generan ingresos, no tienen pleno acceso a
los mecanismos de aseguramiento y asistencia asociados al con-
trato laboral.
La composicin y la dinmica del mercado de trabajo determinan los grupos
objetivo que deben ser atendidos por los diferentes componentes del sistema de la
proteccin social. Para ilustrar cmo se da esto en la prctica empeza-
mos por aquellos que tienen un contrato laboral.
169
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Este tipo de contrato establece para los trabajadores el de-
recho de asociacin y de negociacin colectiva, que es una po-
tencial herramienta para lograr prestaciones adicionales a las de
ley, y para incrementar la participacin de los empleados en los
excedentes generados por las empresas. Dicho contrato tambin
incluye para los patronos obligaciones como la indemnizacin
por despido sin justa causa, que sirve para los empleados como
seguro de desempleo y en todo caso disminuye la probabilidad de
despido
6
. De otro lado, establece los descansos remunerados y las
restricciones a los horarios de trabajo.
Adems el contrato laboral incluye la obligacin de afliar al
trabajador a los seguros de salud y riesgos profesionales, al sis-
tema de pensiones, a un fondo de cesantas y a una caja de com-
pensacin familiar. Esta ltima le da al trabajador acceso, entre
otras cosas, a subsidios para adquirir vivienda (capital fsico), as
como un subsidio por cada hijo que se encuentre estudiando
7

(capital humano).
As, los trabajadores formales y sus grupos familiares cuen-
tan con todos los instrumentos de proteccin frente a eventuales
cadas de ingresos por salud, desempleo o vejez, as como apoyos
asociados a vivienda y educacin, que mejoran la capacidad de
generar ingresos en el futuro. Los trabajadores por cuenta propia
o independientes tienen una proteccin similar. Estn obligados
a cotizar a salud y pensiones, y su afliacin al sistema de riesgos
profesionales, a las cajas de compensacin y a los fondos de ce-
santas es opcional.
La situacin de los trabajadores formales contrasta con la de
los desempleados y los informales, que no tienen acceso a los
6 La teora econmica tambin predice un efecto contrario en este punto: unos exce-
sivos costos de despido pueden llevar a los empleadores, por precaucin, a abstenerse
de contratar nuevos empleados.
7 De acuerdo con el artculo 3 de la Ley 789 de 2002 tendrn derecho a la cuota mon-
etaria (el subsidio por cada hijo), los trabajadores que ganen menos 4 salarios mni-
mos, o las parejas que en su conjunto ganen menos de seis salarios mnimos. Los hijos
mayores de 12 aos debern acreditar escolaridad en un establecimiento docente.
170
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
instrumentos de aseguramiento y asistencia que ofrece la segu-
ridad social. Por tanto, su proteccin se tiene que lograr a travs
de programas asistenciales, como por ejemplo el rgimen subsi-
diado de salud, Familias en Accin, o los subsidios alimentarios
del icbf.
Con respecto al papel articulador que desempea el mercado
laboral en el sistema de proteccin social, cuanto ms empleo hay,
es mayor el nmero de personas que generan ingresos y por tanto
menor el nmero de las que se deben atender mediante programas
asistenciales. Si hay mayor formalidad, hay ms personas cubier-
tas por los instrumentos formales de aseguramiento y asistencia
que ofrece la seguridad social.
En una situacin de pleno empleo y absoluta formalidad, todos
los trabajadores y sus familias estaran protegidos integralmente
por los instrumentos de aseguramiento y las prestaciones asociadas
al contrato laboral. No habra, por tanto, necesidad de establecer
programas asistenciales. Esta situacin se ilustra en el punto A del
grfco 4, donde la poblacin objeto de asistencia sera cero. El otro
extremo es el punto B, donde nadie tiene empleo y toda la pobla-
cin debe ser protegida mediante programas asistenciales.
Los puntos A y B son extremos que nunca se observan en la
realidad. Adems, por mucho empleo formal que haya siempre
habr grupos de poblacin que requerirn de asistencia, como
los nios abandonados, por ejemplo. Lo que s se observa en la
realidad es que a mayor empleo formal, hay menor necesidad de
asistencia, y a mayor desempleo e informalidad, mayor necesidad
hay de la misma.
F. O rgan i zaci n i n st i t u ci o n al d el
si st em a d e p ro t ecci n so ci al
El campo de accin del sistema de proteccin social incluye
la seguridad social integral, as como la asistencia social tanto en
su estrategia estructural como en la asistencial. Como se explic,
171
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
la primera de estas estrategias busca dotar a toda la poblacin de
un nivel sufciente de capital humano y fsico, de manera que to-
das las personas tengan sufciente capacidad de generar ingresos,
mientras que la segunda busca remediar las consecuencias de la
pobreza mediante la asignacin de subsidios en dinero o especie.
Esta, sin embargo, es tan solo una distincin conceptual. En
la prctica puede haber polticas o programas en los que se sobre-
pone o traslapa ms de un componente del sistema de proteccin
social. Por ejemplo, el rgimen subsidiado de salud puede con-
siderarse como parte del componente de aseguramiento, puesto
que se trata de un seguro y est articulado al sistema general de
seguridad social en salud. Pero en la medida en que se trata de un
subsidio que se otorga en especie a los pobres e informales puede
entenderse como un programa asistencial. En realidad es ambas
cosas al mismo tiempo (aseguramiento y asistencia). Algo similar
podra decirse de los auxilios de subsistencia que otorga el Fondo
de Solidaridad Pensional a los ancianos indigentes, cuyo fnancia-
miento est articulado al sistema de pensiones, pero que son una
ayuda de carcter asistencial
8
.
Otro ejemplo es el programa Familias en Accin, que consiste
en otorgar a las familias ms pobres un subsidio econmico por
hijo, bajo la condicin de que este asista a la escuela y a unos con-
troles peridicos de nutricin y salud. Este programa se dise a
fnes de los noventa, cuando el pas pasaba por una recesin eco-
nmica severa. En el momento de su diseo se entenda como un
programa orientado a detener el empobrecimiento de las familias
en medio de la crisis.
En ese sentido buscaba cumplir con una funcin de asegura-
miento. Sin embargo, despus de la crisis empez a quedar claro
que el programa tena una vocacin de permanencia. An en pe-
riodos de auge econmico hay un nmero grande de familias que
8 Con el fin de dar ms claridad, en el presente documento se adopta la convencin de
clasificar el rgimen subsidiado de salud como parte del aseguramiento y los auxilios
de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional como parte de la asistencia.
172
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
requieren este tipo de apoyos. Visto as, el programa hace parte de
la estrategia asistencial. Pero en la medida en que est condicio-
nado a la educacin y salud de los hijos, es decir a la acumulacin
de capital humano de la siguiente generacin, hace parte tambin
de la estrategia estructural para reducir la pobreza.
El hecho de que algunos programas aborden ms de un com-
ponente del sps no quiere decir que no se pueda distinguir concep-
tualmente dichos componentes. De hecho es conveniente hacerlo,
entre otras razones, para tener una mayor claridad institucional
en el sistema de proteccin social. Es decir, claridad respecto de
quin est encargado de hacer qu en el sistema.
El cuadro 1 presenta de manera esquemtica las responsabili-
dades de las diferentes instituciones que participan en el sistema
de proteccin social. Las columnas muestran los componentes
del sistema: aseguramiento (en salud, pensiones y riesgos profe-
sionales), asistencia social y el mercado laboral que, como se vio
en la seccin anterior, juega un papel articulador. En las flas se
muestran los diferentes tipos de intervenciones, como son direc-
cin y regulacin, administracin de servicios, fnanciamiento y
por ltimo inspeccin, vigilancia y control.
La direccin y regulacin del sistema de proteccin social est
en cabeza del ministerio del mismo nombre. En lo que tiene que
ver con el aseguramiento en salud, pensiones y riesgos profesiona-
les, hay un desarrollo normativo unifcado (la Ley 100), con una
base conceptual coherente y un esquema institucional muy claro.
El papel de direccin, formulacin de poltica y regulacin queda
claramente en cabeza de los ministerios que hoy conforman el de
la proteccin social, mientras que los servicios son responsabili-
dad de los diferentes tipos de administradoras y la vigilancia recae
especialmente en las superintendencias (fnanciera y de salud).
El sector salud, sin embargo, tiene un arreglo institucional un
poco ms complejo, por cuanto la Ley 100 tambin le asigna fun-
ciones de direccin al Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud (cnsss), y la Ley 715 de 2001 asigna un papel importante a
173
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
las entidades territoriales en la fnanciacin del aseguramiento en
salud, as como en la fnanciacin y prestacin de los servicios.
Lo que hizo la Ley 100 en salud fue integrar, articular y unir
tres sistemas que antes funcionaban como mundos aparte: el de
seguridad social, que solo cubra a los trabajadores a travs del iss
y otras instituciones; el sistema privado, conformado por clnicas
y seguros privados; y el sistema nacional de salud, que buscaba
prestar los servicios de salud para el resto de colombianos. As, el
sistema de salud se integr al de seguridad social para conformar
el actual sistema general de seguridad social en salud (sgsss). La
rectora de este est en cabeza del Ministerio de la Proteccin So-
cial y el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (cnsss).
Cuadro 1
Responsabilidades institucionales en el sistema de proteccin social
Salud Pensiones
Riesgos
Profesionales
Asistencia Social
Mercado
laboral
Direccin y
regulacin
MPS, CNSSS MPS MPS MPS MPS
Administracin
de servicios y
programas
EPS, ARS, IPS,
entidades territoriales
AFP, administradoras de
prima media
ARP
ICBF, Accin
Social, CCF, FSP,
Entidades del
orden territorial
SENA, CCF,
Fondos de
cesantas
Financiacin
Aportes parafiscales,
presupuesto general
de la nacin, recursos
entidades territoriales
Aportes parafiscales,
presupuesto nacional
Aportes
parafiscales
Aportes
parafiscales,
presupuesto
general de la
nacin, recursos
entidades
territoriales
Aportes
parafiscales
Inspeccin,
vigilancia y
control
Supersalud Superfinanciera Superfinanciera
Superintendencia
de subsidio,
entidades
territoriales
Unidad
Especial de
inspeccin,
vigilancia
y control
del MPS,
supersubsidio y
superfinanciera
Convenciones: MPS: Ministerio de la Proteccin Social; CNSS: Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; EPS: Entidad Promotora de
Salud; ARS: Administradora de Rgimen Subsidiado; IPS: Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud; ARP: Administradora de Riesgos
Profesionales; CCF: Cajas de Compensacin Familiar; ICBF: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; FSP: Fondo de Solidaridad Pensional;
SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje; Superfinanciera: Superintendencia financiera de Colombia; SUPERSALUD: Superintendencia Nacional de
Salud; SUPERSUBSIDIO: Superintendencia de Subsidio Familiar.
La fnanciacin est centralizada principalmente en el Fon-
do de Solidaridad y Garanta (fosyga) y el sistema general de
174
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
participaciones de las entidades territoriales (sgp). La administra-
cin de los seguros est delegada en las entidades promotoras de
salud (eps) y en las administradoras del rgimen subsidiado (ars),
que pueden ser pblicas o privadas. La prestacin de los servicios,
por ltimo, corresponde a instituciones prestadoras de servicios
de salud (ips), que tambin pueden ser pblicas o privadas.
En el componente de asistencia social el contexto legal e institu-
cional es diferente. En principio el papel de direccin corresponde
a la Direccin de Promocin Social del Ministerio de la Proteccin
Social, que no exista en los antiguos ministerios de salud y trabajo,
y fue creada con la fusin precisamente con el objeto de formular
la poltica en materia de promocin y asistencia social.
Sin embargo, el icbf y Accin Social
9
y algunas entidades te-
rritoriales tienen sus propios rganos de direccin, as como com-
petencias y tradicin en la formulacin de poltica de asistencia.
De otro lado, la administracin de los servicios est a cargo del
icbf, Accin Social, las cajas de compensacin familiar, el Fondo
de Solidaridad Pensional, as como mltiples entidades del orden
territorial. Estas entidades pueden prestar los servicios directa-
mente o contratarlos con terceros.
En lo que atae al mercado laboral, el Ministerio de la Protec-
cin Social hered del antiguo Ministerio del Trabajo su funcin
de direccin y regulacin, as como la tutela sobre los administra-
dores de los servicios y programas (sena, cajas de compensacin
y fondos de cesantas).
Se observa que los fondos de cesantas estn clasifcados como
administradores de servicios bajo el componente de mercado la-
boral. En otros pases el seguro de desempleo, que en principio
corresponde a las cesantas, se encuentra articulado al sistema de
seguridad social integral y se puede clasifcar por lo tanto como
9 Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Social, que surge de la fu-
sin de la antigua Red de Solidaridad Social y la Agencia Colombiana de Cooperacin
Internacional.
175
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
parte del aseguramiento. En Colombia, sin embargo, no se ha
dado dicha articulacin y se entienden las cesantas como una
prestacin patronal ms, lo que nos lleva a clasifcarlas bajo mer-
cado laboral.
De otra parte, las cajas de compensacin desempean un pa-
pel transversal en el sistema de proteccin social, debido a la mul-
tiplicidad de funciones que les ha asignado la ley. En principio
su vocacin es prestar asistencia a sus trabajadores afliados, por
medio del subsidio monetario por hijo, el subsidio de vivienda u
otros servicios como educacin y recreacin. Sin embargo, el Es-
tado tambin les ha puesto la tarea de brindar asistencia a la po-
blacin no afliada a ellas. Es el caso de los subsidios de vivienda
fnanciados por el presupuesto nacional que se canalizan a travs
de las cajas a la poblacin no afliada a ellas, o de los cupos de
rgimen subsidiado que las cajas aportan para afliar gente pobre
y vulnerable, o de los subsidios al desempleo de la Ley 789
10
.
Si bien la mayora de sus servicios se pueden clasifcar bajo
asistencia, las cajas tambin prestan servicios de capacitacin y
fomento del empleo, asimilables al componente laboral. Adems,
estn legalmente facultadas para constituirse como aseguradoras en
pensiones y salud y, de hecho, algunas participan como accionistas
de fondos de pensiones, y varias de ellas tienen su eps. El hecho de
estar presentes en casi todos los componentes del sistema de pro-
teccin social, las pone en una situacin privilegiada para brindar
una proteccin integral a los trabajadores y sus familias.
En el cuadro 1 tambin se observa cmo el fnanciamien-
to del sistema de la proteccin social es muy dependiente de
los aportes parafscales asociados a la nmina de los empleado-
res. Los tres componentes del aseguramiento (salud, pensiones y
riesgos) as como tres instituciones clave en asistencia y mercado
laboral (icbf, sena y Cajas), tienen su propia fuente de recursos
10 En virtud de las Leyes 789 de 2002 y 920 de 2004, una parte de los subsidios se desti-
nan a los trabajadores con vinculacin anterior a las cajas y otra parte para a los que
no tenan dicha vinculacin anterior.
176
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
parafscales. En pensiones esta fuente se complementa con apor-
tes del presupuesto nacional, y en salud con recursos de los pre-
supuestos nacional y local.
Esta dependencia de los aportes a la nmina sirve para ase-
gurar un mnimo de recursos para fnanciar el sistema de protec-
cin social, pero tiene el inconveniente de establecer una rigidez
a veces excesiva en el manejo de los recursos. Por su naturaleza,
cada fuente de recursos parafscal tiene restricciones para su uso
(lo de salud es solo para salud, etc.,) y, con algunas excepciones,
debe destinarse a la misma poblacin que hizo el aporte
11
. Ade-
ms, la fuente parafscal tiene el inconveniente de ser procclica.
Esto quiere decir que cuando cae el empleo se disminuyen los
recursos disponibles, justo en el momento en que ms se nece-
sitara ampliar la cobertura de los programas asistenciales para
atender las personas que estn saliendo del empleo formal.
La presentacin esquemtica del cuadro 1 tambin permite
observar el papel de las entidades territoriales en el sistema de
proteccin social. En pensiones y riesgos profesionales no tienen
ningn papel en la administracin de los servicios, ni en la fnan-
ciacin ni en la vigilancia. Salvo las iniciativas de generacin de
empleo que voluntariamente emprendan los mandatarios locales,
las entidades territoriales tampoco tienen un papel asignado en
el componente laboral. Aunque el sena y la Unidad Especial de
Inspeccin Vigilancia y Control del Ministerio de la Proteccin
Social tienen presencia en buena parte del pas, pertenecen admi-
nistrativamente al nivel nacional.
En el componente de salud s hay un papel muy importante
para las entidades territoriales, de acuerdo con las funciones que
les asignan la Ley 100 y la Ley 715. Salvo algunas pocas insti-
tuciones prestadoras de servicios de salud del orden nacional
11 En principio las contribuciones deben revertir en servicios para la misma poblacin
que las aport. Sin embargo, en el ICBF la poblacin aportante no necesariamente
coincide con la beneficiaria, y disposiciones legales recientes destinan parte de los
recursos del SENA y de las cajas de compensacin para atender poblacin desempleada
o no afiliada a la seguridad social.
177
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
(como las clnicas escindidas del iss), la red pblica para la pres-
tacin de estos servicios es responsabilidad de los gobiernos de-
partamentales, distritales y municipales. Estos ltimos tambin
tienen responsabilidades en las actividades de promocin de la
salud y prevencin de la enfermedad, y en la fnanciacin y af-
liacin de la poblacin pobre y vulnerable al rgimen subsidiado
de salud.
En asistencia social las competencias y funciones de los gobier-
nos nacional y local no estn tan claramente delimitadas. El nivel
nacional participa de estos programas principalmente a travs de
Accin Social, el icbf y el Fondo de Solidaridad Pensional. Por
su parte las entidades territoriales suelen contar con secretaras o
departamentos administrativos que tienen a cargo programas de
asistencia, pero no hay un cuerpo normativo que los integre en
su funcionamiento y organizacin con los del orden nacional. De
otro lado estn las cajas de compensacin, que tienen jurisdiccin
regional, aunque sus consejos de direccin estn compuestos de
manera paritaria por trabajadores y empresarios, y dependen para
su vigilancia y regulacin del gobierno nacional.
G . R et o s d el si st em a d e p ro t ecci n
so ci al en C o lo m b i a
Para lograr un sistema de proteccin social universal, solida-
rio, efciente y sostenible, Colombia tiene los siguientes retos:
Ampliar la cobertura de los regmenes contributivos de
la seguridad social mediante la formalizacin de los em-
pleos. Estrategia que requiere mantener un adecuado rit-
mo de crecimiento econmico, implementar mecanismos
que incentiven la afliacin y fortalecer la inspeccin y
vigilancia en las relaciones laborales.
Continuar los esfuerzos tendientes a garantizar la calidad
de los servicios que se prestan en los diferentes compo-
nentes del sistema de proteccin social.
178
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Mejorar la focalizacin y continuar fortaleciendo los sis-
temas de informacin tanto en el componente de asegu-
ramiento como en el de asistencia social, de manera que
se d prioridad a las intervenciones en aquellos hogares
con mayor vulnerabilidad. A este propsito contribuye
el control social, que se logra cuando las comunidades
disponen de sufciente informacin para hacerle vigilan-
cia al uso y focalizacin de los recursos.
Aclarar los papeles de la nacin y los entes territoriales
en la asistencia social. Esto permitir construir sobre el
proceso de descentralizacin que ya ha recorrido el pas,
y delegar mayores responsabilidades a las administracio-
nes locales para asistir a la poblacin vulnerable en su ju-
risdiccin, apoyando la creacin de nuevos instrumentos
de recaudo de base local para fnanciar las iniciativas de
asistencia en correspondencia con contrapartidas del pre-
supuesto nacional.
Incorporar, en la medida en que sea viable en el nivel ad-
ministrativo y fnanciero, un seguro contra el desempleo,
que garantice adems las cotizaciones a la seguridad so-
cial durante los periodos de cesanta.
Lograr un balance entre los instrumentos de seguro y la
asistencia social. Es necesario clarifcar las prioridades entre
las intervenciones en proteccin social y otras reas de la
poltica social. Tambin es necesario equilibrar la solidari-
dad entre generaciones, entre los que trabajan y los que no.
Disear y aplicar mecanismos que permitan un fnancia-
miento anticclico del sistema de proteccin social de tal
manera que el pas est preparado para eventuales crisis.
En las pocas de crisis, al aumentar el desempleo dismi-
nuyen los ingresos del sistema, generando una disminu-
cin en la cobertura del aseguramiento. Simultneamente,
aumenta el nmero de pobres y la demanda al sector p-
blico por servicios bsicos y asistencia.
179
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
A n ex o A
Algunas definiciones de proteccin social
Autor Definicin
Banco de Desarrollo Asitico
(2001)
Conjunto de polticas y programas diseados para reducir la pobreza
y la vulnerabilidad, promoviendo la eficiencia de los mercados
laborales, disminuyendo la exposicin de las personas a riesgos
y fortaleciendo su capacidad para protegersede interrupciones o
prdidas de ingreso (p. 1).
Marcus, R (2004)
Conjunto de medidas encaminadas a: a proteger a las personas de
choques que los puedan llevar a la pobreza, b) hacer a la gentemenos
vulnerablea estos choques, c) proteger a la gente contra la pobreza
extrema y sus efectos sobre el bienestar y d) proteger el bienestar
durante perodos de vulnerabilidad del ciclo de vida (p. 1).
Hagemejer, K (2003)
La proteccin social abarca todas las intervenciones pblicas o
privadasque buscan mitigar (relieve) la carga de un conjunto de
riesgos y necesidades de los hogares y de los individuos. Esta
proteccin se brinda sin que exista un acuerdo recproco simultneo
o un acuerdo individual.
Banco Mundial (2001)
Conjunto de intervenciones que buscan disminuir la vulnerabilidad de
los individuos pobres, las familias o las comunidades, a travs de un
mejor manejo del riesgo (p. 4).
Acosta, OL y Ramrez, JC (2004)
Las intervenciones del estado para prevenir, mitigar y enfrentar
los riesgos constituyen su poltica de proteccin social, con la cual
se buscan dos objetivos principales. El primero, la reduccin de la
vulnerabilidad de los hogares con ingresos muy bajos ante cadas del
consumo y de su acceso a servicios bsicos. El segundo, suavizar el
consumoa lolargodel ciclodevida para todos los hogares y, por tanto,
una distribucin ms equitativa del bienestar (p. 25).
Ley 789 de 2002
El sistema de proteccin social se constituye como el conjunto
de polticas pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a
mejorar la calidad devida delos colombianos, especialmente de los
ms desprotegidos. El sistema debe crear las condiciones para
que los trabajadores puedan asumir las nuevas formas de trabajo,
organizacin y jornada laboral y simultneamente se socialicen los
riesgos que implican los cambios econmicos y sociales.
Ayala(2001)
La proteccin social responde por la formacin decapital humano
necesariopara superar la pobreza, pero la accin estatal no se debe
agotar en ello.
Holzmann y Jorgensen (2000)
Parten de la definicin de proteccin social entendida como las
medidas del sector pblico para proveer seguridad de ingresos
a las personas para proponer ver la proteccin social como
intervenciones pblicas para a) asistir a las personas, hogares y
comunidades a mejorar su manejodel riesgoy b) proporcionar apoyoa
quienes seencuentran en la extrema pobreza (p. 3).
Fuente: tomado del documento Estrategia definanciamientodeun sistema deproteccin social en Colombia, de Olga Luca
Acosta y Luis Fernando Gamboa (2004).
180
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
181
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Estado, rgimen poltico y
democracia en la evolucin
colombiana reciente: un
intento de interpretacin
*
Rodrigo Uprimny
Profesor Universidad Nacional
Director Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad (DJS)
Captulo 5
* Este texto est basado parcialmente en textos anteriores, en especial, 1) Mi tesis doctoral
Etat, accumulation en lgitimit: analysethoriqueet inteprtation du Front Nacional. 1992. Uni-
versidad de Amiens 2) Constitucin de 1991, Estado social y derechos humanos: promesas
incumplidas, diagnsticos y perspectivas. 2001. En: VV.AA El debatea la Constitucin. ILSA y
Universidad Nacional, Bogot 3) Separacin de poderes y forma de gobierno en Colombia:
comentarios al documento de Kluger y Rosenthal de la Misin Asesina. 2002. En: lvaro
Tirado Meja (Ed). Debates nacionales. FEDESARROLLO y Alfaomega, Bogot 4) En coautora
con Csar Rodrguez y Mauricio Garca. 2003. Justice and society in Colombia: a sociological
anlisis of colombian courts. En: Lawrence Friedman y Rogelio Prez-Perdomo (eds). Legal
Culturein theAgeof Globalization. Stanford University Press, Santford.
183
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Este escrito aborda una presentacin emprica y una inter-
pretacin terica de la evolucin poltica, institucional y consti-
tucional colombiana, en las ltimas dos dcadas. La justifcacin
de esa presentacin es la siguiente: es importante que quienes
participan en las polticas de proteccin social, ya sea como di-
seadores, o como ejecutores de la misma, tomen en cuenta las
dimensiones polticas y jurdicas del diseo y puesta en marcha
de las polticas de proteccin social, en especial su signifcado
poltico y constitucional y las restricciones jurdicas y polticas
en que estas deben ser diseadas y ejecutadas.
El contexto poltico y constitucional infuye en forma con-
siderable sobre la dinmica de las polticas de proteccin, pues
las estrategias en este campo no operan en un vaco institucional
o social o de relaciones de poder, y por ello dichas estrategias
no son puramente tcnicas, ya que se encuentran condicionadas
por dicho contexto, que les impone orientaciones y restriccio-
nes. El margen de maniobra de los diseadores y ejecutores de
esas estrategias se encuentra entonces condicionado y limitado
por ese contexto poltico, jurdico e institucional, que deben
entonces conocer
1
.
El texto parte adems de dos supuestos bsicos. De un lado,
es claro que los conceptos esenciales que sustentan el anlisis,
como son las ideas de Estado, rgimen poltico, sistema poltico
1 Sobre la importancia del contexto y la dimensin poltica no solo en la formulacin
sino incluso en la puesta en marcha y gerencia de las polticas sociales, ver, entre
otros, Fabin Repetto, 2005.
A . I n t ro d u cci n
184
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
o democracia, son categoras polismicas y controvertidas, pues
diferentes enfoques los defnen y valoran de manera diversa. Por
citar un solo ejemplo, para Hegel el Estado es la expresin de
lo racional y lo universal, por oposicin a la sociedad civil, que
es el mbito de lo particular y egosta, mientras que para otras
visiones el Estado es una relacin de dominacin a favor de
ciertos intereses.
Por ello, en estas materias, y con el fn de evitar equvocos, es
necesario precisar, aun cuando sea brevemente, el sentido con el
cual se utilizan esas categoras, con el fn de que el lector tenga
claridad sobre el enfoque del autor. El primer punto del docu-
mento busca realizar esas aclaraciones, sin que se trate de realizar
un extenso y complejo marco terico, que desborda las modestas
pretensiones de este escrito.
De otro lado, la evolucin poltica e institucional colombiana
reciente est marcada por un hecho bsico, que es la Constitucin
de 1991, no solo porque ese texto jurdico poltico es un resulta-
do de la crisis de los aos ochenta sino adems porque esa norma-
tividad enmarca la evolucin colombiana en los aos siguientes.
Por ello, el estudio de la Constitucin de 1991 tendr un lugar
predominante en nuestro anlisis.
El objetivo del escrito y los anteriores supuestos explican el
plan del trabajo. Comenzar por hacer unas breves a) aclaraciones
conceptuales sobre el sentido que atribuyo a los conceptos de
Estado, rgimen poltico y democracia, para luego presentar mi
visn en sntesis b) los antecedentes de la Constitucin de 1991,
muy ligados a la crisis colombiana de los aos ochenta. Luego
proceder a explicar las c) principales orientaciones del nuevo or-
denamiento constitucional. En especial estudiar los d) debates
que ha suscitado la adopcin del Estado Social de Derecho, lo
cual nos llevar a la discusin sobre la e) garanta judicial de los
derechos constitucionales y las tensiones entre jueces, rganos po-
lticos y la tecnocracia econmica en el desarrollo de la poltica
econmica y social. Luego analizar, pero de manera mucho ms
suscinta g) otros aspectos relevantes del rgimen poltico derivado
185
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
de la Carta de 1991, como el problema del presidencialismo y la
relacin entre las ramas del poder, o el debate sobre la crisis de
representacin poltica. Todo esto h) permitir llegar a algunas
conclusiones bsicas sobre la estructura poltica, poderes y con-
trapesos de las instituciones colombianas a partir de la Consti-
tucin Poltica de 1991, as como sobre las relaciones entre el
Estado Social de Derecho y los procesos de apertura y desregu-
lacin econmica, incluyendo los ajustes, reformas sectoriales, el
control constitucional de estos procesos y los actuales desafos
polticos e institucionales.
B . B rev es aclaraci o n es co n cep t u ales
Es imposible, en pocas lneas, resumir el complejo debate en
torno a las nociones de Estado, rgimen poltico y sistema pol-
tico. No solo la literatura terica en este punto es enorme sino
que adems las posturas son encontradas pues carecemos de un
paradigma dominante, que permita organizar las discusiones.
Sin embargo, es ineludible avanzar algunas aproximaciones con-
ceptuales y proposiciones tericas, que al menos permitan que
el lector tenga claridad sobre el punto de vista a partir del cual
se aborda esta interpretacin.
Mi visin de estos temas es conscientemente eclctica, pues
considero que no existe un entendimiento de la poltica y del
Estado sufcientemente comprensivo, que permita dejar de lado
paradigmas alternativos
2
. As, acojo la aproximacin weberiana
del Estado, como aquella institucin que, segn la clebre de-
fnicin de este autor, logra el monopolio efcaz y legtimo de
la violencia en un territorio dado (Max Weber, 1964, Tomo I:
43-44 y Tomo II: 1.056 y 22). Y esta visin es la base concep-
tual esencial de mi anlisis. Pero igualmente considero apropia-
das, desde el punto de vista analtico, aunque no de estrategia
poltica, muchas de las tesis marxistas, que ven en el Estado una
2 En el mismo sentido, ver la defensa de Claus Offe (1984:253) de esas perspectivas
eclcticas en ciencia poltica.
186
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
institucin que se encuentra profundamente ligada a las dinmi-
cas de los procesos de acumulacin y a las luchas sociales, y en
especial a los confictos de clase.
Sin embargo, el error, a mi juicio, de las estrategias polti-
cas marxistas clsicas es que parte de supuestos errados, como
son la tesis de la extincin del Estado y la unilateralidad en la
visin de las instituciones polticas y del derecho, que tienden
a ser vistas solo como relaciones de dominacin de clase. Por
ello polticamente los enfoques marxistas clsicos desestiman
la funcin civilizadora de las instituciones polticas y la im-
portancia de democratizarlas; pero esos defectos de las estra-
tegias polticas marxistas no restan importancia a la capacidad
analtica del marxismo para aprehender ciertas dinmicas de la
evolucin estatal.
Por ello mi visin del Estado pretende evitar las perspecti-
vas apologticas, que ven simplemente como representante del
inters general, sin tomar en cuenta las prcticas de domina-
cin y exclusin social y poltica; pero tambin reconocen las
potencialidades civilizadoras y democratizadoras del Estado,
por lo cual mi visin elude visiones catastrfcas del Estado,
como fuente de todas las dominaciones, exclusiones o inef-
ciencias econmicas.
Finalmente, y ligado a lo anterior, los enfoques neoinstitu-
cionales, en especial los de North, me parecen ineludible por
cuanto muestran los vnculos profundos entre los diseos ins-
titucionales, los sistemas de incentivos que estos generan y los
procesos de desarrollo social y econmico y de acumulacin
de capital.
Esta triple vertiente de anlisis implica que en la refexin
sobre el desarrollo de un Estado especfco es importante to-
mar en cuenta varios elementos de la dinmica estatal
3
: a) los
procesos de monopolizacin de la violencia en un territorio
3 Esta visin se funda en el marco terico de mi tesis doctoral, 1992.
187
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
(construccin de Estado) o la erosin de dicho monopolio (de-
rrumbe del Estado o colapso del mismo), los cuales, dicho sea
de paso, son tenidos en cuenta por muchos enfoques impor-
tantes sobre la dinmica poltica colombiana, como los de Fer-
nn Gonzlez, sobre la crisis de los ochenta (Gonzlez Fernn,
1989), o los de Paul Oquist (1980), sobre la violencia colom-
biana de los aos cincuenta.
De otro lado, debemos mirar b) la construccin de legi-
timidades de las instituciones estatales, que permiten analizar
la confguracin especfca del espacio poltico institucional en
sociedades determinadas, que tambin en Colombia han permi-
tido desarrollos importantes sobre el clientelismo y el patrimo-
nialismo del Estado colombiano.
Igualmente conviene tomar en cuenta c) la relacin entre la
dinmica estatal y los procesos de acumulacin y desarrollo,
que permiten no solo periodizar el desarrollo del Estado sino
ver los obstculos estatales o los incentivos estatales al desarro-
llo, que tambin en Colombia ha tenido desarrollos especfcos,
pues desde distintos enfoques, autores como Kalmanovitz o
Moncayo han analizado las transformaciones del Estado co-
lombiano a partir de esa relacin (Moncayo Vctor Manuel,
2004: 75 y ss).
Finalmente, resulta ineludible estudiar d) la articulacin en-
tre el Estado y las luchas sociales, y en especial pero no exclu-
sivamente los confictos de clase.
De otro lado, concibo el rgimen poltico como una expre-
sin histrica concreta del Estado, que se encuentra articulada
a una relacin o condensacin de relaciones de fuerza entre los
actores polticos y sociales (ver Poulantzas, 1981, 2 partie:141),
y que se caracteriza por una determinada organizacin institu-
cional del poder y una cierta relacin entre las instituciones del
Estado y los ciudadanos
4
. As, esta visin del rgimen poltico
4 Para un concepto semejante de rgimen poltico, ver Guillermo O`Donnell, 2004.
188
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
permite analizar si la Constitucin de 1991 implic o no una
ampliacin democrtica.
La relacin entre el Estado y el rgimen poltico es enton-
ces compleja, pero en cierta medida puede ser entendida como
una distincin analtica entre conceptos ms abstractos y pro-
cesos de larga duracin, a los que hace referencia la categora
Estado, y conceptos ms concretos, relacionados con procesos
de mediana duracin, a los que hace referencia la categora de
rgimen poltico.
Esto signifca que uso la expresin Estado para mirar lgicas
y desarrollos de larga duracin, en los trminos del historiador
francs Braudel (1969:43)
5
, en los cuales trata uno de analizar
los procesos por medio de los cuales se construyen monopolios
territoriales de violencia en un territorio, se les confere legiti-
midad, en articulacin con consensos sociales estables y pro-
cesos de acumulacin y desarrollo econmico y social de larga
duracin. El tiempo medio de las coyunturas puede ser aproxi-
mado a la categora de rgimen poltico, mientras que el tiempo
corto hace referencia al anlisis de la infuencia de determinados
hechos polticos, en la evolucin de los regmenes polticos y de
los Estados.
Como es obvio, esa distincin entre diversos planos es ana-
ltica pues existen relaciones profundas entre las dinmicas
estatales, las transformaciones del rgimen poltico y determi-
nados hechos polticos, pues cada sociedad tiene la coyuntura
y la crisis que corresponden a su estructura (Boyer Robert,
1986:82).
En tercer trmino y un poco en la lgica de ciertas visiones
funcionalistas y de la teora de los sistemas, entiendo el siste-
ma poltico como un sistema de representacin y un espacio de
5 Este autor distingue entre el tiempo corto del individuo y del acontecimiento, muy
propio de la historia poltica clsica, el tiempo cclico de las coyunturas, muy propio
de ciertos enfoques de historia econmica, y el tiempo lento de las estructuras, carac-
tersticos de la geografa histrica o de la historia de las mentalidades.
189
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
conversin de las demandas sociales plurales en decisiones pol-
ticas dentro del Estado y el rgimen poltico.
Finalmente, conviene precisar el alcance del concepto de
democracia, pues se la literatura sobre la democracia es no
solo muy amplia sino que adems se encuentra en permanente
cambio, como lo muestra, por citar un solo ejemplo, el recien-
te y enriquecedor debate en torno a la llamada democracia
deliberativa
6
, o las relaciones entre esa visin deliberativa y
otras concepciones, como las de poliarqua de Dahl, o los en-
tendimientos puramente liberales de democracia.
Ahora bien, considero que una forma interesante de aproxi-
marse a la nocin de democracia y precisar su uso es a partir de
los dos principios bsicos de legitimacin del Estado democr-
tico contemporneo, como son: a) el principio participativo y
de soberana popular, que orienta las democracias radicales, po-
pulistas, herederas de las visiones de Rousseau, y b) el principio
de la supremaca de los derechos de la persona y de respeto a
la dignidad humana, que es ms heredero de la tradicin liberal
representativa de democracia.
Ambos principios suelen invocarse en la mayor parte de las
visiones democrticas contemporneas, como lo muestra nues-
tra propia Constitucin, que consagra como principios esencia-
les del ordenamiento colombiano tanto el respeto al principio
participativo y de soberana popular (artculos 1 y 3) como el
principio de supremaca de los derechos de la persona y de la
dignidad humana (artculos 1 y 5). Sin embargo, es posible pen-
sar en una tipologa de nociones de democracia segn el peso
que se le asigne a cada uno de esos principios, como puede ha-
cerse en el cuadro 1
7
:
6 Para una complicacin sobre perspectivas en torno a la democracia deliberativa, ver
Bonham James y Rehg William, 1997.
7 Para una tipologa semejante, pero con algunas diferencias y ms referida al pensa-
miento constitucional que a la nocin de democracia, ver Gargarella Roberto, 2005.
190
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Cuadro 1
Visiones de democracia
Proteccin dbil de derechos
de la persona
Proteccin fuerte de derechos
de la persona
Participacin ciudadana restringida
I. Visiones conservadoras, o autoritarias tipo
Huntington
III. Visiones liberales tipo Tocqueville o Dahl
Participacin ciudadana fuerte
II. Visiones populistas o republicanas de
democracia tipo Rousseau.
IV. En bsqueda de la democracia
deliberativa; visiones tipo Haberlas.
As, de un lado encontramos visiones de la democracia que
reconocen derechos, pero en forma restringida. Pero puede uno
encontrar dos variantes de esas visiones; una mayoritaria y partici-
pativa, en donde la limitacin de los derechos de la persona deriva
de una confanza en el principio mayoritario y participativo deri-
vado de la soberana popular tipo Rousseau, lo cual corresponde
a la casilla II. Las llamadas corrientes republicanas en la flosof
poltica contempornea son tal vez la mejor representacin de
dichas visiones. O, de otro lado, encontramos concepciones ms
conservadoras y autoritarias, que corresponden a la casilla I, en
donde no solo el reconocimiento de derechos es limitado sino
que adems existe un temor a una participacin ciudadana exce-
siva, ya sea por temor a que una generosidad excesiva en trminos
de derecho y participacin pueda difcultar el manejo del orden
pblico, o ya sea porque consideran que los derechos de la perso-
na estn limitados por nociones de bien comn o de pertenencia
a una tradicin, que son defnidos por lites.
De otro lado, existen visiones de democracia fundadas en
un reconocimiento y proteccin amplia de derechos de la per-
sona, pero que pueden tener dos variantes bsicas: de un lado
las visiones liberales tienden a limitar el principio mayorita-
rio pues desconfan de la tirana de las mayoras; en cambio,
las concepciones deliberativas contemporneas tipo Haberlas
o Nino, que personalmente comparto, buscan en cierta me-
dida la cuadratura del crculo, ya que aspiran a construir un
ordenamiento poltico en donde la participacin ciudadana sea
vigorosa pero igualmente la proteccin de los derechos de la
persona sea slida y amplia.
191
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Precisados as algunos elementos conceptuales bsicos, entro
entonces al estudio especfco de los antecedentes de la Constitu-
cin de 1991.
C . L o s an t eced en t es d el p ro ceso
co n st i t u y en t e d e 1 9 9 1
La Constitucin de 1991 ha sido objeto de interpretaciones
dismiles, desde aquellas que la ven como una catstrofe dema-
ggica (ver Londoo Fernando, 2001), que acab la gobernabi-
lidad del pas, hasta otras que la caracterizan como una forma
de legitimar la autoritaria reestructuracin neoliberal del Esta-
do y de la economa (ver Meja scar, 2003 y Moncayo Vctor
Manuel, 2004), pasando por otras que la ven como un esfuerzo
notable de ampliacin democrtica (Carlos Gaviria y Rodrigo
Uprimny) o como un consenso ambiguo con resultados ambi-
guos (Orjuela Luis Javier y Mason Ann, 2003). Por ello parece
conveniente situar ese hecho constituyente en una perspectiva
ms amplia, que tome en consideracin no solo ciertos rasgos
de larga duracin de la formacin del Estado colombiano, sino
adems la crisis de los ochenta y el desarrollo del proceso cons-
tituyente mismo.
1. Algunas particularidades colombianas: una
peligrosa democracia en peligro?
Colombia es un pas complejo y paradjico, que durante mu-
cho tiempo escap a las generalizaciones tericas sobre el capita-
lismo perifrico y sobre Amrica Latina. As, desde el punto de
vista poltico, mientras que la intervencin militar era una cons-
tante de la historia latinoamericana, Colombia no solo ha expe-
rimentado muy pocos aos de dictadura militar en sus casi 180
aos de vida independiente, sino que, adems, segn el historia-
dos ingls Malcom Deas, esta Repblica ha sido escenario de
ms elecciones, bajo ms sistemas que ninguno de los pases la-
tinoamericanos o europeos que pretendiesen disputarle el ttulo
(Deas Malcom, 1973:29).
192
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Igualmente, mientras que la inestabilidad institucional ha sido
un rasgo caracterstico de la historia latinoamericana, Colombia
se ha caracterizado por la sorprendente estabilidad de su sistema
poltico. Por ello, a mediados de los aos ochenta, el politlogo
francs Alain Rouqui planteaba que el sistema bipartidista co-
lombiano ha gozado a todo lo largo del siglo XX de una con-
tinuidad constitucional poco corriente en este continente (ver
Rouquie Alain, 1987).
Fuera de lo anterior, Colombia ha conocido una indepen-
dencia judicial y un respeto a las decisiones judiciales mayor que
en otros pases latinoamericanos, acompaado de un centenario
control judicial de constitucionalidad.
Esta continuidad poltica se ha acompaado tambin de una
importante estabilidad econmica, al menos segn los parme-
tros del capitalismo latinoamericano. En Colombia los ciclos
econmicos son menos acentuados que en los otros pases de la
regin, pues incluso en los momentos de mayor expansin eco-
nmica, la tasa de crecimiento del pib no ha sido excesivamente
elevada, pero tampoco las recesiones han sido muy fuertes, tal
vez con la excepcin de la crisis de fnales de los aos noventa.
Pero precisamente esta inestabilidad econmica y poltica re-
presenta un cambio profundo de la poltica colombiana en los
ltimos quince aos.
Sin embargo, la estabilidad poltica y econmica no se han
traducido en una mayor democratizacin de la sociedad colom-
biana, sino que, al contrario, ha propiciado un desarrollo exclu-
yente, en donde, en los trminos de Tourraine, el dominio de la
oligarqua se ha establecido ms slidamente que en otras partes
(Tourraine Alain, 1976:85).
La estabilidad tampoco ha implicado una pacifcacin de las
relaciones sociales. Por el contrario, la violencia y los confictos
armados han sido recurrentes. As, a comienzos de los aos noven-
ta, la tasa de homicidio colombiana por cien mil habitantes ms
de 80 era mucho ms elevada que la de pases considerados muy
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
violentos como Estados Unidos, Mxico, Brasil o Sri Lanka. Por
ejemplo, es diez veces mayor que la de Estados Unidos, tres veces
que la de Brasil y cuatro veces que la de Mxi co (ver Montenegro
Armando y Posada Carlos Esteban, 1994).
Colombia tambin ha conocido numerosos enfrentamientos
armados internos, no solo en el siglo XIX sino tambin en el XX.
En particular, en los aos cincuenta, Colombia vivi el pero-
do conocido como La Violencia, que enfrent a grupos armados
de los partidos liberal y conservador, y afect profundamente a
toda la sociedad, en especial en el campo. As, durante, los aos
ms crticos de ese perodo entre 1948 y 1950 fueron asesina-
das unas 110.000 personas, ms del 1% de la poblacin (Oquist
Paul, 1980:32).
Igualmente, en el curso de las ltimas tres dcadas, en el pas
se desarroll una lucha guerrillera que ha tendido a ganar cada
vez mayor intensidad.
Esto no signifca, sin embargo, que la violencia y el conficto
armado sean una constante de la historia colombiana. Ha habi-
do perodos de relativa paz, por ejemplo entre 1910 y 1945. Se-
ra mejor decir que han existido verdaderos ciclos de violencia.
A fnes de los aos cincuenta la tasa de homicidio en Colombia
fue muy alta: de 45 por 100.000 habitantes. Durante los aos
siguien tes, descendi en forma bastante rpida: a mediados de
los sesenta fue solamente 25; luego sigui declinando pero en
forma ms lenta, para situarse en su nivel ms bajo a mediados
de los aos setenta. A partir de ese pero do, comienza a crecer
nueva mente, al principio en forma lenta, para luego hacerlo de
manera mucho ms rpida, sobre todo en la segunda mitad de
los aos ochenta, de suerte que en 1990 la tasa de homicidio
fue bastante ms elevada que a fnales de los aos cincuenta. Sin
embargo, en la ltima dcada, despus de la promulgacin de la
Constitucin de 1991, la tasa ha tendido a descender, aunque
en forma leve.
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Esta combinacin de ausencia de militarismo, estabilidad
poltica y econmica, con la persistencia de desigualdad, pobre-
za, confictos armados y violencia, no deja de ser sorprendente.
Por ello en alguna ocasin planteamos, con algunos colegas,
que Colombia era una democracia, pues tena rasgos democr-
ticos importantes, como la tradicin electoral y civilista, la in-
dependencia judicial y la estabilidad poltica, pero que era una
democracia peligrosa, pues sus habitantes vivan en alto riesgo,
y adems en peligro, pues su estabilidad pareca amenazada por
la violencia y el conficto armado. Era pues una peligrosa demo-
cracia en peligro.
Estos rasgos paradjicos se articulan adems con la existencia
de un Estado precario y de perfl bajo, lo cual tambin es singular.
En efecto, en muchos pases del Tercer Mundo ha tendido a exis-
tir lo que algunos autores han llamado un sobredesarrollo de
las estructuras estatales (ver Evers Tilman, 1977).
En cambio, en Colombia, la intervencin estatal sobre la so-
ciedad y la economa ha sido poco importante, al menos hasta
la promulgacin de la Constitucin de 1991. As, debido a una
ausencia de modernizacin poltica y a una incompleta construc-
cin de la identidad nacional, el Estado colombiano no ha lo-
grado diferenciarse de los intereses privados inmediatos de los
sectores dominantes, con lo cual, el rgimen poltico ha tenido
muchas difcultades para mediar e institu cionali zar los confictos
sociales, pues no ha logrado aparecer como el representante de
intereses generales de todos los grupos sociales.
Como dice Fernn Gonzlez, el Estado termin por coin-
cidir con la hegemona de uno de los dos parti dos, o con la co-
habitacin de ambos en el poder, lo que impidi la creacin de
una burocracia de tipo moderno (Gonzlez Fernn, 1989:9).
Adems, la generalizacin de prcticas de clientela, que priva-
tizaron el manejo de los recursos pblicos, ha roto la dife-
renciacin entre lo pblico y lo privado, que se expresa en una
marcada privati zacin y fragmentacin del poder (Gonzlez
Fernn, 1989:12).
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Por ello, segn Touraine, la debilidad estatal en Colombia es
extrema, al punto que la idea misma de Estado parece ausente
pues, debido a la larga hegemona oligrquica, el Estado no apa-
rece diferenciado de las fuerzas sociales y polticas (Tourraine
Alain, 1988:445). Esta precariedad poltica del Estado colombia-
no se acompaa igualmente de un perfl bajo de su intervencin
econmica, al menos hasta los aos noventa, incluso con relacin
a los otros pases latinoamericanos
8
.
Finalmente, y ligado a todo lo anterior, en Colombia los mo-
vimientos populares han presentado una gran debilidad; en ello
han incidido algunas evoluciones muy particulares. As, algunos
historiadores insisten en el parroquialismo de la poltica colom-
biana: la ausencia de una fuerte inmigracin europea en la po-
ca republicana, a diferencia de pases como Venezuela, Chile o
Argentina, evit que Colombia asimilara el pensamiento socialis-
ta y revolucionario. Otros estudios han enfatizado sobre la capa-
cidad del bipartidismo para cooptar los movimientos populares
y de oposicin y las particularidades de la economa del caf que
han generado una debilidad histrica estructural del movimiento
obrero y campesino colombiano (ver Berquist Charles, 1988).
Ahora bien, es posible establecer algunas articulaciones entre
los anteriores rasgos, con el fn de intentar explicar la lgica de
la paradoja colombiana. As, la precariedad de la Constitu cin
de una forma moderna de Estado burgus no implic inestabili-
dad. Ello se debe a que existan mecanismos descentraliza dos de
dominacin muy efcaces, fundados en el control clien telista y
patrimonial de la poblacin. El papel del bipartidismo en ese
encuadra miento de las clases subalternas fue central, a pesar de
que impidi la formacin de un Estado moderno capaz de me-
diar los confictos sociales.
8 As, los gastos corrientes del gobierno central eran del 7,8% del PIB en 1960, de
10,6% en 1970, de 11% en 1975, mientras que, para esos mismos aos, en Brasil eran
de 18,6, 24,3 y 23,0% y en Chile de 18,6, 24,3 y 23,0%. Para el conjunto de Amrica
Latina, las cifras eran de 15,1 en 1960 y 18,4% en 1970 (Philip Wright, 1981:43 y
Kalmanovitz Salomn, 1988:357 a 400) Esto cambia considerablemente en la dcada
de los noventa.
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Esta estabilidad institucional estuvo tambin fundada en la
existen cia de entendimientos fuidos entre los agentes dominan-
tes. En Colombia no existieron los confictos agudos entre los
sectores agroexportadores e industriales que conocieron pases
como Argentina, debido a las peculiaridades de la economa cafe-
tera que permitieron una gran fuidez en los acuerdos entre indus-
triales, banqueros, exportadores y latifundistas. Esto se debe a que
en las regiones de Antioquia y Caldas el monopolio comercial
de los exportadores de caf se fundaba en una gran medida en el
control de una labor industrial, a saber, las actividades de trilla,
lo cual provoc una gran homogenei dad de intereses entre la bur-
guesa comercial agroexportadora y los industriales antioqueos,
puesto que muchas veces se trataba de las mismas familias (Kal-
manovitz, 1988: 240).
A su vez, esa burguesa tiene la peculiaridad de que a dife-
rencia de otras clases dominantes en Amrica Latina no pareci
necesitar del Estado para organizarse y trat entonces de sustraer
la defensa de sus intereses de los sectarios confictos partidistas.
Esto signifca que la poltica partidista no fue el mecanismo me-
diante el cual las clases dominantes expresaron e hicieron valer
sus intereses; en su lugar, dichas clases recurrieron, en especial
despus del fracaso de la modernizacin pretendida por la llama-
da Revolucin en Marcha en los aos treinta, a organi zacio nes
semiprivadas: los gremios.
Tres elementos confuyen entonces para explicar simul-
tneamente la estabilidad institu cional colombiana y la precaria
constitucin de un Estado nacional: de un lado, efectivos, aun-
que descentralizados mecanismos de control de la poblacin, re-
presentados de manera paradigmtica en la institucionalizacin
del bipartidismo entre fnales de los aos cincuenta y principios
de los aos setenta bajo el llamado Frente Nacional; de otro
lado, una gran homo geneidad social de las clases dominantes,
a pesar de su divisin parti dista; fnalmente, unos mecanismos
de entendimiento entre los agentes dominantes, en los cuales el
Estado como poder indepen diente y autnomo desempea
un rol mnimo.
197
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Esto permite que la existencia de un Estado precario en cuan-
to directamente infuido y controlado por los intereses privados
de los agentes domi nantes no se acompae de una inestabili-
dad poltica grande, siempre y cuando se
mantengan los marcos de entendimiento
entre los sectores dominantes y la lealtad
de las clases subalternas. Adems, esto ex-
plicara la ausencia de virajes polticos s-
bitos en la sociedad colombiana, puesto
que los confictos sociales no se expresan
directamente en la polti ca y en la lucha
partidista.
Pero el gran costo de todo ello es
la intensa separacin de lo poltico y lo
social: la poltica no aparece como un
mbito de mediacin de los confictos
sociales, que quedan entonces abando-
nados a su suerte. En cierta medida, Co-
lombia tiene a fnales de los aos setenta
un Estado dbil, pero son un sistema so-
cial de encuadramiento social fuerte de
los grupos sociales subalternos, pero con mecanismos de repre-
sentacin poltica empobrecidos debido al debilitamiento pro-
gresivo de los partidos polticos tradicionales.
2. La crisis de gobernabilidad de los aos ochenta
Desde fnales de los aos setenta, esta compleja y paradjica
estabilidad colombiana se ve afectada por mltiples factores.
De un lado, el debilitamiento del poder ideolgico de la Igle-
sia catlica y de la lealtad poltica de la poblacin a los partidos
tradicionales, as como la urbanizacin y el incremento de la es-
colarizacin, tendieron a minar la efcacia de los mecanismos tra-
dicionales de dominacin, al erosionar el contexto ideolgico que
sustentaba la legitimidad de la divisin partidista y confera una
apariencia natural a las desigualdades sociales.
El contexto poltico y
constitucional influye en
forma considerable sobre
la dinmica de las polticas
de proteccin, pues las
estrategias en este campo
no operan en un vaco
institucional o social o de
relaciones de poder, y por
ello dichas estrategias no son
puramente tcnicas, ya que
se encuentran condicionadas
por dicho contexto, que
les impone orientaciones y
restricciones.
198
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
De otro lado, en los aos setenta, los militares adquirieron
una mayor autonoma en el manejo del orden pblico, con lo
cual aument considerablemente su peso en los aparatos de Es-
tado y se acentu la fragmentacin del rgimen poltico. En
efecto, segn algunos analistas, una de las razones de la estabili-
dad poltica colombiana, en especial durante el llamado perodo
del Frente Nacional que se inicia en 1958, ha sido la repar-
ticin del Estado entre agentes dominantes (Galln Gustavo,
1989), la cual buscaba evitar confictos dentro de los sectores en
el poder, asegurando a los ms poderosos contendores sociales
el control de una determinada parcela estatal: la administracin
pblica a los partidos liberal y conservador, la economa a los
gremios empresariales en forma diferenciada segn su peso, y
el orden pblico a los militares. Sin embargo, ese reparto se tra-
dujo en un cada vez mayor fraccionamiento institucional de la
gestin estatal.
En tercer trmino, los movimientos guerrilleros, que a comien-
zos de los aos setenta haban conocido un refujo, incrementan
considerablemente su presencia blica y territorial en los aos
ochenta y noventa. Esto se acompaa, a su vez, del desarrollo de
la guerra sucia debido al surgimiento de grupos paramilitares
que, con la complicidad de sectores del ejrcito y con importan-
te participacin de terratenientes y narcotrafcantes, surgen en
amplias porciones del territorio colombiano. Estos grupos pre-
tenden combatir a la guerrilla, pero en realidad su accin afecta
a grupos sociales amplios, pues los paramilitares pretenden ante
todo eliminar los apoyos sociales de la insurgencia, todo lo cual
tiene muy graves efectos para el goce de los derechos humanos.
En tales circunstancias, el Estado colombiano, que nunca
haba logrado controlar plenamente el territorio, ni monopo-
lizar efectivamente el ejercicio de la coaccin, se ve enfrentado
a poderosos actores armados, con los cuales entreteje relacio-
nes muy complejas de enfrentamiento, dilogo e incluso coope-
racin. Por su parte, la poblacin se encuentra cre cien te mente
bajo el fuego cruzado de diversos actores armados en con-
ficto: Fuerzas Armadas institucio nales, grupos parami li tares,
199
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
narcotr fco, fuerzas guerrilleras insur gentes y otras formas pri-
vadas de violencia.
En cuarto trmino, todas estas transformaciones ocurren en
momentos en los cuales el narcotrfco est ocasionando pro-
fundas mutaciones en la sociedad colombiana pues los dineros
de la droga provocaron fuertes recomposiciones econmicas,
sociales y polticas, al mismo tiempo que alimentaron con re-
cursos tanto a la guerrilla como a los grupos paramilitares, con
lo cual el conficto agrario se militariz y los enfrentamientos
armados ganaron en intensidad.
Finalmente, el contexto internacional vara y tiende a modi-
fcar la insercin de Colombia en la dinmica mundial. De un
lado, los procesos de reestructuracin y globalizacin capitalis-
ta se tradujeron internamente en una modifcacin del modelo
colombiano de desarrollo, en favor de una mayor apertura al
mercado mundial, por medio de polticas de corte neoliberal.
Estos cambios empiezan a tomar forma durante el gobierno
Barco (1986-1990) y se consolidan durante la administracin
Gaviria (1990-1994).
De otro lado, la presin de Estados Unidos sobre Colom-
bia aumenta en numerosos campos pues, desde las administra-
ciones Reagan y Bush, la guerra a las drogas adquiere cada vez
mayor importancia internacional. Adems, con el fn de la gue-
rra fra, la amenaza del narcotrfco y de la criminalidad orga-
nizada entran a jugar funcionalmente, en muchos aspectos, el
papel desempeado por la amenaza comunista. Esto lleva ade-
ms a Estados Unidos a repensar su papel en la poltica mun-
dial y a reevaluar sus lazos con sus aliados tradicionales, entre
ellos Colombia.
El efecto combinado de estos factores ha provocado una cre-
ciente inestabilidad institucional, e incluso econmica, en Co-
lombia, de suerte que el pas conoce, desde los aos ochenta, una
profunda crisis de gobernabilidad, que en otros textos caracteric
como una doble crisis de hegemona, en el sentido que Poulantzas
200
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
da a estos trminos
9
: crisis de hegemona del blo que tradi cional en
el poder con respecto a las clases subordina das por el agota miento
relativo de los mecanis mos tradi cionales de domina cin; crisis de
hegemo na dentro del mismo bloque en el poder por la presen cia
de los empresarios de la droga o narcotrafcantes, una poderosa
nueva fraccin domi nante que busca tener la ex presin pol tica y
social que corres ponde a su poder econmico y militar.
Se trata de dos procesos de debilita miento hegem nico, que
conviene distinguir analti camente, aun cuando en la realidad se
inter feran mutuamente y sus manifestaciones concretas se recu-
bran parcialmente.
El teln de fondo de la crisis de gobernabilidad de los ochen-
ta es entonces, en primer trmino, el agotamiento de los meca-
nismos tradicionales de dominacin, sin que se hayan generado
transformaciones socioeco nmicas susceptibles de dar nuevas ba-
ses de legitimidad al rgimen poltico colombiano. En segundo
trmino, esta crisis parece estar ntimamente articulada con las
modifcaciones del rgimen de acumulacin en los aos seten-
ta, cuando se consolida un creci miento econmico muy dinmi-
co pero desestructurante en trminos sociales y polti cos. Esta
economa especulativa ligada a la consolida cin del narcotrfco
provocar adems una acentua cin de los proble mas agrarios tra-
dicionales al estar ligada a una contrarreforma agra ria. Este pro-
ceso modifca los medios y las estrategias de los diferentes actores
no solo por la presen cia de nuevos sujetos (los diversos grupos
9 El doble concepto de hegemona es tomado de Nicos Poulantzas (1982:173 y ss; y
307 y ss). Es de un lado la constitucin del inters de las clases dominantes en in-
ters general; es igualmente el dominio particular de una de las clases o frac ciones
dominantes respecto de las otras clases o fracciones dominantes de una formacin
social capitalista (p. 175). Si de un lado la hegemo na hace referencia a las prcticas
de las clases dominantes destinadas a conseguir el consentimiento activo de las clases
subalternas, de otro lado, la hegemona expresa el rol predomi nante de una clase o
fraccin de clase al interior del bloque en el poder: la clase o fraccin hegemnica
constituye en efecto el elemento dominante de la unidad con tradictoria de las clases
o fracciones polticamente dominan tes que forman parte del bloque en el poder (p.
307) De all que sea per tinente hablar de una doble crisis de hegemo na y dis tinguir-
las analti camente. Sobre el uso de la doble crisis de hegemona como categora para
entender la crisis de gobernabilidad de los ochenta (ver Rodrigo Uprimny).
201
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
del narcotrfco) sino adems porque con fere a los otros actores
medios de accin ms podero sos.
La base ilegal de esta nueva fraccin social y las presiones
estadounidenses acenta la violen cia. Se traban as alianzas muy
cam biantes que podran explicar la com plejidad del escenario
colom biano y las especif cidades de la guerra sucia colombiana.
La combinac in de tales procesos estara a la base de la profunda
crisis institu cional de los aos ochenta.
Diversas estrategias se han desarrollado para responder a es-
tos desafos. De un lado, en ciertos momentos, se han privile-
giado las polticas de control autoritario del orden pblico, por
medio de amplias concesiones de facultades a los militares y
fuertes restricciones a los derechos constitucionales. Por el con-
trario, en otras ocasiones se han intentado procesos de apertura
poltica y de negociacin con los grupos insurgentes.
Es pues dentro de ese complejo panorama de profunda
crisis institucional y degra dacin acelerada de la situacin de
derechos humanos que se dio durante 1990 un importante
consenso social y poltico sobre la necesidad de recurrir a un
mecanismo extraor dinario de revisin constitu cional, basado en
la convoca toria de una asamblea ms represen tativa y que no
tuviera los vicios clientelistas del Congreso. As, llena de am-
bigedades jurdicas y polticas, logr abrirse paso la idea de
la Constitu yente
3. Las ambigedades del pacto constituyente
La idea de la Constituyente fue el resultado de un consenso
ambiguo entre actores profundamente diversos, a quienes una tan
solo el rechazo al inefciente clientelismo de la clase poltica. Ese
consenso entre fuerzas usualmente en conficto, como los gru-
pos insurgentes, las fuerzas sociales alternativas y represen tantes
de los partidos tradicionales muestra la precariedad del acuerdo
logrado. Mientras que para algunos se trataba de dar va a un
amplio pacto de ampliacin democrtica, para otros se trataba
202
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
simple mente de refnar y relegitimar el orden poltico existente,
dndole un aparente contenido participativo a travs de mecanis-
mos plebiscitarios.
La Consti tuyente ha sido as el encuentro de tendencias di-
vergentes, entre las cuales, al menos las siguientes. De un lado, la
tentativa para disear, desde la cpula estatal, una modernizacin
bastante autori taria del Estado; de otro lado, la aspiracin po-
pular y de fuerzas progresistas por reformar profun damente las
institu ciones. Eso explica sus ambigedades, por lo cual es nece-
sario re fexionar sobre la diversidad de proyectos que subyacen a
ese aparente consenso.
Ciertos sectores tradicionales, preocupados frente a los
problemas de orden pblico y el desgaste de los mecanismos
de excepcin, impulsaron desde mediados de los aos setenta
proyectos de reforma constitu cional, centrados en torno a una
reorganizacin de la administra cin de justicia que permitie-
ra una mayor injerencia policiva y del ejecutivo en la actividad
judi cial. Esta reforma a la justicia incorporada casi de manera
idnti ca en la fracasada reforma constitucional de 1979 y en el
igual mente frustrado proyecto presentado por la administracin
Barco en julio de 1988 se acompa igualmente de propues-
tas destinadas a revitalizar el Estado de Sitio, permitiendo a los
militares intervenir en allanamientos, capturas e interro gatorios,
y facultando nuevamente a la justicia penal militar el juzgamien-
to de civiles. Junto con estas medidas se plantearon tambin nor-
mas destinadas a moder nizar otros aparatos de Estado, como el
Congreso y la Contra lora, y rede fnir ciertos elementos de la
intervencin estatal en la econo ma.
Conforme a esos proyectos, la Constituyente hubiera debido
simplem ente reeditar esas reformas a fn de relegitimar el ordena-
miento poltico colombiano gracias a mecanismos semiparticipa-
tivos, en un contexto global de moderni zacin bastante autori taria
de las institu ciones. En gran parte se busca elimi nar ciertas ataduras
jur dicas que han impedido en el pasado la adopcin de medidas
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
ms autorita rias de orden pblico, y reestructurar el rgimen po-
ltico de acuerdo con la nueva dinmi ca capitalista
10
.
Pero la Constituyente no se restringi a ese proyecto de
moderni zacin autoritaria neoliberal. Es indudable que ella ex-
pres tambin un anhelo ciudadano por alcanzar un verdadero
pacto democrtico que permitiera el acceso al rgimen poltico
de fuerzas polticas y sociales tradicionalmente excluidas.
Esta convergencia social en torno a la Constituyente no
se desarroll en el vaco; el contexto sociopoltico fue el que
permiti que progre siva mente se desarrollara ese consen so en
torno a la adopcin de mecanismos extraor dinarios de reforma
constitucional.
La crisis prolongada y no resuelta del rgimen poltico, los obs-
tculos clientelistas a la moderni zacin estatal, la creciente parainsti-
tucionalidad, la fragmen tacin de los actores sociales y pol ticos,
el equilibrio inestable y prolon gado de actores militares como las
guerrillas y el ejr cito, la accin del narcotrfco, son todos factores
que han condu cido a una especie de empate social catastr fco.
Ninguno de los proyectos triunfa pero ninguno es derrotado.
Colombia era entonces una sociedad en el umbral de la
gober nabi lidad, que enfrentaba, recordando los anlisis de Paul
10 Un llamado publicado el 4 de noviembre de 1990 y firmado por representantes de la
poltica tradicional colombiana, como lvaro Gmez Hurtado, Hernn Echavarra
Olzaga y Carlos Lemos Simmonds, entre muchos otros, hizo explcito ese proyecto
consti tucional. Para ellos, el objeto de una asamblea responsable y no demaggica de-
ba ser refor zar la capacidad defen siva del Estado e instituir una economa de mer-
cado sin trabas ni rgidos dirigismos estatales. El diagnstico subyacente era simple:
la violencia y la crisis institucional no derivaran ni de la injusticia, ni de las restric-
ciones a la democracia, ya que el Estado no ha pecado en Colombia por autoritarismo
sino por todo lo contrario: por su incapacidad para hacer respetar la ley. El problema
central no sera la exclusin social y poltica sino la debilidad del Estado, su inca-
pacidad para controlar el orden pblico y su excesivo intervencionismo econmico,
traducido en ineficiencia y corrupcin. Las soluciones esbozadas derivan lgi camente
de ese planteamiento: ampliacin del Estado de Sitio, endurecimiento de la justicia,
y fortale cimiento del presidencialismo, todo ello acompaado de una mayor libertad
de mercado. Como quien dice, desmontar la precaria intervencin social y econmica
del Estado colombiano, y fortalecer su capaci dad militar y policiva de control del
orden pblico.
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Oquist sobre la violencia de los aos cincuenta, un derrumbe
parcial del Estado, que no llegaba a tener plenamente el mono-
polio territorial del ejercicio de la violencia. Sin embargo, debido
a la fragmen tacin de los actores, sociales y polticos no existan
alterna tivas polticas claras, lo cual explicaba la incertidumbre
sobre el futuro de Colombia y la diversidad de escenarios polti-
cos posibles imaginados por los analistas: As, algunos hablaban
de la posibilidad de una creciente libani zacin de la poltica
colom biana, con una acentuacin de la intervencin extranjera,
de la violencia y de la fragmentacin de los actores militares, so-
ciales y polticos. De otro lado, un aumento de la polarizacin
poltica poda provocar formas ms agudas y clsicas de guerra
civil. En tercer trmino, la bsqueda de salidas al empate ca-
tastrfco poda conducir a la recons titucin auto ritaria de los
mecanismos de domina cin, por medio de gobier nos de derecha,
civiles o mili tares. Y, fnal mente, tambin era posible que la ac-
tual coyuntura permitiera la con crecin efectiva de mecanismos
de ampliacin demo crtica del rgimen poltico colombiano (Pi-
zarro Len Gmez Eduardo, 1990:60 y ss).
El contexto y esta diversidad de escenarios polticos futuros
provocaron la convergencia, tanto de sectores populares y demo-
crticos como de representantes de las lites tradicionales, en
torno a la Constituyente, como proyecto de recons titucin del
orden y como medio para evitar las hip tesis ms catastrfcas de
guerra civil, libanizacin, o dictadura civil o militar. Sec tores
de la izquierda poltica perci bieron el aislamiento de la activi-
dad contestaria tradicional y buscaron entonces participar de la
confrontacin ideolgica, por medio de la articu lacin de los
intere ses populares en un espacio poltico legal, ms que en el
poder de las armas.
Igualmente, representantes de las lites tradicionales, cons-
cientes de la debilidad del rgimen poltico, por la corrup cin,
la inef ciencia y la excesiva e innecesaria exclusin, vieron en la
Constituyente un instrumento de moderniza cin institucional
que permitiera conservar lo esencial del actual orden. Finalmen-
te, sectores amplios de la poblacin an poco organi zados
205
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
parecan dispuestos a favorecer una reno vacin poltica que pu-
diera dismi nuir la violencia.
Estas ambiguedades de la Constituyente y la diversidad de pro-
yectos polticos implcitos explican, en parte, que desde diversos
puntos de vista ciertos sectores se hubieran opuesto a su realiza-
cin. Miembros de la lite tradi cional, por temor a que ella impli-
que un cuestiona miento creciente del orden existente. En cambio,
sectores democrticos manifestaron sus reticencias a la Constitu-
yente por considerar que el proyecto de relegitimacin autoritaria
terminara por imponerse, perdindose entonces los aspectos po-
sitivos que tena el anterior orden constitucional. As, de la misma
manera que el consenso sobre la Constituyente encubri los disen-
sos en torno al proyecto de Estado de diferentes sectores sociales,
la oposicin a la Constituyente provino de preocupaciones polti-
cas dismiles de sectores sociales y polticos diversos.
D . L as o ri en t aci o n es b si cas y
lo s d i se o s i n st i t u ci o n ales d e la
co n st i t u ci n d e 1 9 9 1
Para entender la Carta de 1991 es indispensable intentar
comprender cul de los proyectos tendi a dominar su redaccin
y puesta en marcha, para luego analizar ms especfcamente los
diseos institucionales concretos que fueron adoptados.
1. La Constitucin como tentativa de ampliacin
democrtica
Segn mi interpretacin, en la Constituyente tendi a triun-
far, pero con importantes bemoles, el proyecto de ampliacin y
modernizacin democrtica.
As, la Constitucin de 1991 no es producto de una revo-
lucin triunfante, pero aparece, en un contexto histrico muy
complejo, como un intento por realizar un pacto de ampliacin
democrtica, a fn de enfrentar la violencia y la corrupcin poltica.
206
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
La Asamblea Constituyente tuvo adems una composicin bas-
tante pluralista, para los estndares colombianos, en donde la
poltica ha estado usualmente controlada por los partidos Libe-
ral y Conservador. Este carcter, as como un cierto optimismo
que se vivi en esa coyuntura histrica, debido a la negocia-
cin de paz exitosa con algunas fuerzas insurgentes como el
m-19 y el epl y a las mismas esperanzas cifradas en el proceso
constituyente, llev a que en la Asamblea tendiera a dominar
el siguiente diagnstico: la exclusin social, la intolerancia, las
limitaciones a la participacin poltica y las violaciones a los
derechos humanos eran algunos de los factores esenciales de la
crisis colombiana.
La nueva Constitucin deba entonces enfrentar esos defec-
tos de la poltica y la sociedad colombianas; haba entonces que
instituir un orden constitucional, que controlara la arbitrariedad
estatal, favoreciera la participacin de nuevas fuerzas polticas,
estimulara el pluralismo y lograra mayor justicia social
11
.
Los constituyentes creyeron encontrar en la idea del Esta-
do Social y Democrtico de Derecho, de amplia aceptacin en
el derecho constitucional contemporneo
12
, una frmula polti-
ca que, enriquecida con los aportes del multiculturalismo y del
11 Para una visin optimista del proceso y de las posibilidades democrticas de la Asam-
blea Constituyente, por un delegatario de parte de grupos alternativos, ver Orlan-
do Fals Borda (1991:55). Segn este autor, debido a la composicin pluralista y al
sistema de votacin, que exiga mayoras calificadas, todos los grupos delegatarios
de la Asamblea tuvieron que buscar consensos y organizar dilogos y transacciones
para llegar a decisiones; ninguno impuso totalmente su pensamiento o sus designios.
Pero, seala Fals, en su espritu eclctico y pragmtico, la Asamblea tendi hacia una
visin de ampliacin de la precaria democracia colombiana como forma de superacin
de la crisis de comienzos de los noventa. lvaro Echeverry Ururburu (1995), tambin
constituyente por grupos alternativos, comparte esa visin. En su texto Los princi-
pios filosficos de la nueva Constitucin, este autor resalta el espritu de consenso
de la Asamblea, que aprob una Carta tolerante, que busca la justicia y la solidaridad
social y que entiende que la riqueza de la poblacin colombiana est en su diversi-
dad. En el mismo sentido, ver el trabajo del entonces consejero presidencial Manuel
Jos Cepeda (1993). Este autor tambin insiste en que la Asamblea tendi a un con-
senso de ampliacin democrtica.
12 La bibliografa sobre el Estado Social de Derecho, su formacin y su crisis, es muy ex-
tensa. Ver, por ejemplo, entre otros, Ferran Requejo Coll (1994). Igualmente, Ramn
Garca Cotarelo (en Javier Corcuera Atienza y Miguel ngel Garca Herrera, 1988).
207
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
reconocimiento de la diversidad, permitira poner en marcha
ese proyecto histrico de desarrollar una sociedad menos arbi-
traria y ms pluralista
13
, participativa y justa. Adems, esa fr-
mula poltica debera facilitar las negociaciones con los grupos
insurgentes que no haban hecho parte del proceso constituyen-
te, con lo cual, la nueva Carta debera ser un pacto de paz entre
los colombianos.
Todo lo anterior explica entonces no solo que el texto cons-
titucional empiece sealando que Colombia es un Estado Social
de Derecho (esd), democrtico, participativo y pluralista, sino
que, adems, la Corte Constitucional haya conferido, desde sus
primeras sentencias, una gran importancia normativa a la adop-
cin de esa frmula poltica
14
.
La Constitucin de 1991, siguiendo la terminologa de
Teitel, no es un texto que mire hacia atrs (backward looking)
sino que se proyecta hacia el futuro (forward looking) (Tietel,
1997:2.014) pues, ms que intentar codifcar las relaciones de
poder existentes, ese documento jurdico tiende a delinear un
modelo de sociedad a construir. Es igualmente, en trminos de
Mauricio Garca, una constitucin aspiracional y no mera-
mente preservadora de las relaciones de poder existente.
En ese proceso constituyente, la sociedad colombiana, por
medio de sus representantes en la Asamblea, pareca haber
13 En este texto, asumo que la defensa del pluralismo y la construccin de una sociedad
multicultural son tareas polticas y jurdicas similares, en cuanto implican el recono-
cimiento y la promocin de la diversidad, en sus distintas formas. Como es obvio, y
como me lo resalt acertadamente el profesor Snchez, muchos autores, como Sartori,
se oponen, con buenas razones, a esa asimilacin. Sin embargo, en la medida en que el
debate sobre el multiculturalismo no es el eje de mi anlisis en este texto, que est ms
centrado en las polmicas que suscita la clusula social del Estado colombiano, he pre-
ferido no adentrarme en la discusin sobre multiculturalismo, y mantener, por razones
de economa de lenguaje, la identificacin entre multiculturalismo y pluralismo.
14 Ver, por ejemplo, la sentencia T-406 de 1992, en donde la Corte insiste en que la fr-
mula del Estado social no es una muletilla retrica sino que tiene profundas implica-
ciones normativas, entre las cules, que es deber de los jueces asegurar la vigencia de
los derechos constitucionales, e incluso, en ciertos casos, de los derechos sociales. Una
parte importante del activismo de la Corte Constitucional se encuentra entonces
ligado a la constitucionalizacin del Estado Social de derecho en la Carta de 1991.
208
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
formulado una apuesta por un futuro mejor, a travs de la expedi-
cin de una nueva Carta cargada de promesas de transformacin
social, bajo la forma de enunciados normativos vinculantes, que
deberan haber permitido una profundizacin de la democracia
en el pas.
Sin embargo, las opciones constituyentes no fueron homo-
gneas a favor de un pacto de paz de ampliacin democrtica.
La guerra continu debido a que solo unos pocos grupos gue-
rrilleros entregaron las armas y se incorporaron a la vida civil.
Adems no hubo consenso en ciertos puntos bsicos, como los
relativos a la orientacin de la intervencin econmica del Es-
tado, pues al mismo tiempo que se adoptaba la frmula del
Estado Social de Derecho, el Gobierno Gaviria impulsaba es-
trategias de apertura, privatizacin y globalizacin que la Carta
tambin haca posibles
15
.
Por ello comparto, pero con matices, la tesis de Luis Javier
Orjuela, de que la Constitucin de 1991 establece un equili-
brio muy inestable entre proyectos encontrados de sociedad. La
comparto con matices, pues creo que la Carta de 1991 privile-
gia el proyecto de ampliacin democrtica y social, pero que las
fuerzas polticas que han dominado el panorama electoral desde
1991 no apoyan claramente ese modelo de sociedad. Y eso se
explica porque que muchos de los actores sociales y polticos
que dominaron la Asamblea Constituyente de 1991 se debilita-
ron, en forma considerable y rpida, en los aos posteriores. Las
fuerzas que han dominado el Congreso y el panorama electoral
desde 1992, si bien no son claramente enemigas de la Constitu-
cin de 1991, que reciba un respaldo ciudadano creciente, no
se sentan tampoco comprometidas en desarrollarla.
Precisado el contexto de la Constituyente, procedo a anali-
zar las orientaciones bsicas de la Carta de 1991.
15 Sobre las tensiones entre el contenido social de la Constitucin y las estrategias neo-
liberales de los gobiernos en la dcada del noventa, y en especial del gobierno Gaviria
ver Jos Antonio Ocampo (1992) y Andrs Lpez Restrepo (1994).
209
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
2. Las principales decisiones poltico-institucionales
de la Constitucin de 1991
La Carta de 1991 sigui la idea de fortalecer la unidad na-
cional y la democracia por medio de a) la adopcin de un Es-
tado Social de Derecho multicultural, b) el reforzamiento de la
garanta de los derechos y del poder judicial, c) la morigeracin
del presidencialismo, no solo por un mayor equilibrio de poderes
sino por la existencia de instancias autnomas, como el Banco de
la Repblica, d) la profundizacin de la descentralizacin, e) la
puesta en marcha de mecanismos participativos y la f ) posibili-
dad (que no obligacin) de privatizacin de servicios pblicos y
apertura econmica, pero dentro de la direccin de la economa
por el Estado.
Cualquiera de esas orientaciones de la Constituyente amerita
un examen detallado pero, por los objetivos de esta presentacin,
pienso centrarme en los siguientes dos puntos en el estudio de
los dos primeros puntos, por cuanto no solo ellos tienen especial
relevancia en el diseo y ejecucin de las polticas de proteccin
social sino adems por cuanto son los aspectos que suelen suscitar
mayor controversia.
E . E l d eb at e en t o rn o a la ad o p ci n
d el E st ad o S o ci al d e D erech o y a su
p ro t ecci n ju d i ci al
El debate de fondo sobre el legado que la Constituyente en-
frenta a aquellas perspectivas que consideran que el proceso de
1991 acert en su visin de poner en marcha un Estado Social
de Derecho (esd), pero tuvo insufciencias en ciertos diseos ins-
titucionales, con las visiones abiertamente crticas de la Carta de
1991, para las cuales ese proyecto es equivocado y acenta los
problemas de la sociedad colombiana. Esa polmica es la que se
intentar evaluar a continuacin. Ahora bien, la frmula del esd
suscita controversias no solo sobre su legitimidad y sus posibi-
lidades de realizacin sino incluso sobre su mismo signifcado
210
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
conceptual. Por ello, es necesario indicar previamente qu se en-
tiende por un esd, con el fn de poder analizar posteriormente la
pertinencia de las interpretaciones mencionadas.
1. El ESD pluricultural, su complejidad y sus tensiones
El Estado moderno se defne por su monopolio de la vio-
lencia: con ello busca evitar los peligros que, para la convivencia
social, derivan de la multiplica cin de poderes armados priva-
dos. El Estado pretende encarnar la paz y ser as a veces sin
xito como lo demuestra el caso colombiano la negacin de la
hiptesis hobe siana de la guerra de todos contra todos. Pero los
riesgos de ese monopolio de la violencia, en trmi nos de opre-
sin al indi viduo y a la sociedad, obligan a someter la coaccin
estatal a reglas que aseguren los derechos ciudada nos: el Estado
deviene Estado de derecho.
A los temores de Hobbes se suman entonces las ensean-
zas de Locke y Montesquieu sobre el gobierno controla do, por
lo cual las diversas formas de coaccin estatal y de regulacin
pblica de la conducta son diferenciadas y atribuidas a distin-
tos rganos, por medio de la separacin de poderes, a fn de
garantizar de esa manera los derechos inviolables de la perso-
na e instaurar un gobierno de leyes y no de hombres. Adems
esas reglas reguladoras del poder poltico deben ser pblica y
democrti camente discu ti das y consen tidas por todos los even-
tuales afectados: el Estado de derecho pretende entonces ser
demo cr tico, al buscar, con Rousseau, su fundamento en la vo-
luntad popular.
Finalmente, esa organizacin poltica debe asegurar una cier-
ta equidad social y una satisfaccin mnima de las necesidades
vitales de todos, para evitar no solo que la pobreza afecte la po-
sibilidad misma de llevar una vida digna sino, adems, que la
desigualdad econmica se traduzca en formas de dependencia
personal que atenten contra la libertad individual y desfguren la
participacin poltica. La crtica socialista completa as con Rous-
seau, Hobbes y Locke, la base ideolgi ca llena de tensio nes
211
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
sobre la que se edifca el moderno Estado Social y Democrtico
de Dere cho, que recibi consagracin jurdica en la Constitucin
de 1991.
El esd es entonces un resultado complejo, a veces contradic-
torio, de tres tradiciones diversas, que en cierta medida repre-
sentan los diferentes componentes ideolgicos y los principios
constitutivos de este tipo de Estado.
De un lado, es un Estado liberal, que recoge las aspiraciones
del Estado de derecho clsico del siglo XIX. Segn esta flosofa,
lo importante es el control al Estado a fn de limitarlo, por me-
canismos como la divisin de poderes y el control constitucio-
nal. Predomina entonces la protec cin de las llamadas libertades
contra el Estado, por lo cual la democra cia es entendida ante
todo como un procedimiento que limita la arbitrariedad del
poder para asegurar esos derechos de las personas. La libertad
es defnida entonces como la ausencia de interferencias a nues-
tra autonoma, esto es, segn la clsica defnicin de Benjamin
Constant, la libertad es el plcido goce de la independencia in-
dividual. La igualdad que se protege es la igualdad formal ante
la ley, esto es, una igualdad al servicio de las libertades, puesto
que en el fondo la preten sin del pensamiento liberal es que las
libertades de todos los ciudadanos sean igualmente protegidas.
De otro lado, es un Estado democrtico que reposa en la so-
berana popular, esto es, en la igualdad de las personas en el dise-
o de las instituciones y en la formacin de la voluntad poltica.
Lo importante desde esta perspectiva es el origen de las deci-
siones jurdicas y polticas, por lo cual la democracia, confor-
me a las clsicas enseanzas de Rousseau, es entendida como un
procedi mien to igualitario de formacin del poder con base en el
predominio del principio de mayo ra. La libertad es entonces de-
fnida como la participacin en los destinos colectivos del orden
poltico, pues es libre aqul que sigue la norma que l mismo se
ha dado, por lo cual la igualdad es pensada ante todo como una
igualdad poltica.
212
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Finalmente es un Estado social, que reposa en la idea de que
el poder poltico debe lograr para los asociados una justicia ma-
terial mnima: lo importante es entonces el resultado de la accin
pblica, de suerte que la democracia es entendida ms como un
efecto material del ejercicio del poder, esto es, como una cierta
igualdad social conseguida gracias a la accin estatal. Esta con-
cepcin est asociada entonces a la llamada libertad positiva, esto
es, aquella que deriva de la existencia de presta ciones positivas de
parte del Estado.
Por ello, histricamente, el proyecto de esd tendi a mate-
rializarse, sobre todo despus de la Segunda Guerra Mundial,
en formas de Estado benefactor, fundadas en polticas de ins-
piracin keynesiana de amplio gasto pblico, regulacin de la
economa, provisin estatal de servicios sociales y estructuras tri-
butarias redistributivas.
Para una mayor claridad, en el cuadro 2, se resume el alcance
de estos principios constitutivos del Estado Social y Democrtico
de Derecho.
Adems de lo anterior, y con el fn de superar las exclusiones
que implic el proyecto homogeneizador de la Constitucin de
1886, la nueva Carta tambin recoge las aspiraciones multicul-
turales, y por ello plantea construir un orden basado en el reco-
nocimiento y promocin de la diversidad. En efecto, la Carta de
1886 sealaba que Colombia era una repblica unitaria, y que
la religin catlica era un elemento esencial del orden social, de
suerte que solo eran aceptados los cultos y prcticas que no fue-
ran contrarios a la moral cristiana. Adems, a partir del plebiscito
de 1957, que dio origen al Frente Nacional, los cargos pblicos
eran repartidos entre los partidos Liberal y Conservador.
En cambio, la Constitucin de 1991 proclama que nuestro
pas es una repblica pluralista, que reconoce y protege la diver-
sidad tnica y cultural como bases de la nacin colombiana. Esto
muestra que la Constitucin de 1991 no recoge simplemente la
idea del esd, desarrollada por el constitucionalismo europeo, sino
213
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
que la enriquece, y en cierta medida, reformula, con la incorpo-
racin de los desafos del multiculturalismo, pues pasamos de la
idea de que la construccin del orden nacional solo poda hacerse
por la imposicin de valores homogneos, como la religin catli-
ca, desde un centro de poder (la capital), a la tentativa de elaborar
colectivamente, y desde las dinmicas locales, una identidad na-
cional, a partir del reconocimiento de nuestra enorme diversidad
cultural, tnica y regional.
Cuadro 2
Principios constitutivos del Estado Social y Democrtico
de Derecho
Liberalismo clsico Democracia clsica Socialismo moderno
Ejemplos de
autores
Locke, Constant, Tocqueville Rousseau Marx, Lasalle, Berstein
Eje central de estas
corrientes
Los lmites al poder: as se
protege la libertad y
autonoma del individuo
El orgen del poder: igual
participacin de todos
en el Estado
Los resultados del poder y la
solidaridad social, que
permitan una igualdad
material mnima
Nocin de libertad
Libertad negativa, o
plcido goce de la
independencia individual
Libertad participacin
acatar las leyes que uno
mismo se ha dado
Libertad positiva, o
posibilidad efectiva de hacer
algo, porque se poseen los
medios
Nocin de
igualdad
Igualdad formal ante la ley y
eliminacin de privilegios. La
igualdad al servicio de
las libertades
Igualdad poltica o derecho
de participar en decisiones
colectivas
Igualdad social o
equidad material mnima
Nocin de
democracia
Representativa, como
garanta contra la
arbitrariedad y que permite
delegar el poder para
dedicarse a lo privado
Lo ms participativa posible,
y con el mayor control
social a los elegidos
Social, pues cada cual debe
aportar segn su capacidad y
recibir segn sus necesidades
Tipos de derechos
Contra el Estado, o derechos
civiles y libertades
econmicas
En el Estado o derechos
polticos
Por medio del Estado o
derechos prestacionales
(econmicos, sociales y
culturales)
Estatus propiedad
y libertad
econmica
Proteccin absoluta pues se
asimilan a los derechos
civiles
Limitaciones potenciales por
fuerza del principio de
mayora
Limitaciones efectivas e
inevitables para lograr
igualdad material
Principales
diseos
institucionales y
conceptos
jurdicos
Separacin de poderes,
principio de legalidad y
declaraciones de derechos.
Ulteriormente control
constitucional
Principio de mayora,
mecanismos de participacin
y universalidad del
derecho al voto
Funcin social de la
propiedad, intervencin del
Estado, deberes de
solidaridad y
discriminacin positiva.
214
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Esta dimensin mltiple del esd pluralista es compleja, puesto
que esos principios diversos no son siempre compatibles. As, en
la primera parte del siglo XIX, el debate poltico se centr en la
oposicin entre liberales y demcratas. En efecto, la democracia
clsica admite un poder sin lmites, siempre y cuando se funda-
mente en la voluntad popular, mientras que los derechos liberales
nacen como limitaciones a esa soberana, pues tienen inicialmente
un contenido individualista.
Igualmente, gran parte del debate en el siglo XX ha girado
en torno a las complejas relaciones entre la tradicin socialista
y la democracia liberal. Hoy da, debido a las tendencias de la
reestructuracin neoliberal del Estado, este debate ha adquirido
nuevo vigor.
Finalmente, el multiculturalismo plantea en el mundo con-
temporneo desafos de enorme complejidad a los Estados cons-
titucionales, pues no es siempre fcil construir un orden poltico
fundado en la diversidad, ni armonizar el respeto a la diferen-
cia cultural con la proteccin de derechos fundamentales que se
consideran universales. Por ejemplo, el enfrentamiento del pueblo
uwa contra la explotacin petrolera en su territorio suscita el
interrogante de si la utilizacin de los recursos del subsuelo en
territorios indgenas debe o no contar con la aceptacin de estas
comunidades.
Igualmente, la presencia de grupos con valores antidemocr-
ticos plantea el dilema de si la sociedad democrtica debe, en
nombre de la diversidad y el pluralismo, aceptar esas prcticas,
o si, por el contrario, debe excluirlas, por ser contrarias a los de-
rechos fundamentales. Ninguna de esas preguntas tiene una res-
puesta fcil, como lo muestran los debates contemporneos sobre
el multiculturalismo.
Estas ambiguedades y tensiones del esd, as como las difcul-
tades crecientes de las polticas propias del Estado benefactor, al
menos desde mediados de los aos setenta, han generado muchas
crticas a este tipo de Estado, tanto desde perspectivas de derecha,
215
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
neoliberales y neoconservadoras, como de anlisis de izquierda de
inspiracin marxista.
Estas objeciones son bastante conocidas (ver Cotarello:29 y
Ferran Requejo: 138 y ss y 178 y ss; Ofe, Claus, 1990), por lo
cual no es necesario que nos detengamos mucho en ellas. Basta
recordar sus elementos centrales: as, las perspectivas neoliberales
tienden a resaltar la inviabilidad econmica del Estado benefac-
tor, debido a los problemas fscales que genera y a la inefciencia
y mala calidad de sus servicios pblicos, situacin que se agrava
con la creciente globalizacin, ya que sta impone a los distintos
Estados nacionales imperativos de estabilidad macroeconmica y
efciencia productiva, que son incompatibles con las polticas ke-
ynesianas de gasto pblico del Estado benefactor. Adems, estas
crticas neoliberales destacan tambin que las polticas sociales
de este Estado no benefcian realmente a los sectores ms pobres
sino a grupos organizados de clase media, por lo cual reproduce
la desigualdad, a pesar de fundar sus intervenciones en una ideo-
loga igualitaria.
Por su parte, los neoconservadores insisten en el deterioro
moral que produce en los ciudadanos un orden paternalista, como
el Estado benefactor, en la medida en que la provisin burocrtica
de los servicios sociales rompe los lazos de solidaridad entre las
personas, erosiona la tica del trabajo y niega la responsabilidad
de las personas por sus acciones. Es pues un Estado inmoral e in-
justo, a pesar de fundarse en principios de moralidad y justicia.
Finalmente, las crticas de izquierda han tendido a enfatizar
que el Estado social no solo es contradictorio, y por ende inviable
en el largo plazo (en lo cual coinciden con muchas objeciones neo-
liberales) sino que adems representa simplemente un sutil meca-
nismo de dominacin ideolgica para disciplinar al proletariado y
desmovilizarlo polticamente. Adems, conforme a estas visiones
de izquierda, (y en eso coinciden con las objeciones neoconserva-
doras), las polticas benefactoras convierten a los ciudadanos en
simples clientes de los servicios sociales, lo cual amputa la dimen-
sin emancipadora de la ciudadana, pues las personas dejan de ser
216
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
autnomas, ya que dependen pasivamente de unas instituciones
cada vez ms paternalistas (ver Cortina Adela, 1995)
16
. En nom-
bre de la liberacin social de los pobres, el Estado benefactor sera
esencialmente un instrumento de dominacin burocrtica.
Las anteriores crticas han llevado a muchos autores y movi-
mientos polticos a considerar que la frmula del esd debe ser
superada, por dos razones: de un lado, no es ticamente deseable,
ya sea porque encubre la dominacin (crtica marxista) o ya sea
porque deforma la moral ciudadana (crtica neoconservadora) o
acaba la libertad individual (crtica neoliberal); y, de otro lado,
las polticas benefactoras se han tornado fscalmente inviables y
econmicamente contraproducentes, en un mundo globalizado
(crtica neoclsica).
Finalmente, los crticos del esd aaden que las anteriores ten-
siones se agravan en los pases de la periferia capitalista, como
Colombia, puesto que all los recursos son escasos para satisfacer
necesidades sociales crecientes, por lo cual esas sociedades debe-
ran preocuparse por crecer, antes de pensar en consagrar y sa-
tisfacer los derechos sociales, ya que el reconocimiento de esos
derechos generan incentivos que provocan pugnas distributivas
por la captura de rentas, lo cual obstaculiza el desarrollo.
Es pues dentro de ese contexto que debemos examinar si la
Carta de 1991 acert o no en instituir un esd en Colombia.
2. El problema de la viabilidad y necesidad de un ESD
pluralista en Colombia
Las fuertes crticas contra el esd y la pobreza de sus resultados
en Colombia pareceran dar razn a aquellos que cuestionan la
sabidura de la Constitucin de 1991 de poner en marcha un esd
pluralista. Pero creo que esa conclusin es equivocada, al menos
por las siguientes razones: de un lado, los modelos alternativos al
esd no parecen tampoco haber mostrado frutos atractivos para el
16 Para esta crtica, ver por ejemplo Adela Cortina (1995).
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
desarrollo democrtico de nuestras sociedades. As, la reestruc-
turacin neoliberal tampoco ha cumplido sus promesas de creci-
miento, equidad y bienestar; es ms, conforme a varios analistas,
la precariedad del esd en Colombia deriva en gran medida de que
la promulgacin de una Constitucin que institua ese tipo de Es-
tado se acompa de polticas econmicas neoliberales que eran
contrarias a esos propsitos
17
.
De otro lado, en el mundo contemporneo, las exigencias de
justicia social, encarnadas en el ideario del esd, no pueden ser aban-
donadas, tanto por razones ticas como por consideraciones de pru-
dencia poltica. As, no se necesita discutir mucho para concluir que
sin la satisfaccin de unos mnimos sociales a todas las personas,
no solo no logra protegerse la dignidad humana sino que incluso
la deliberacin democrtica se ve afectada. En efecto, quien puede
razonablemente negar que la falta de alimentacin, salud, vivienda
o educacin afecta a la dignidad humana, y por ende disminuye la
capacidad de las personas para ser ciudadanos autnomos?
Esto lo entendieron, hace ms de doscientos aos, autores
tan diversos como Rousseau y Adam Smith. As, el primero con-
sideraba que el ejercicio de la libertad democrtica supone un
mnimo de igualdad fctica, a fn de que ningn ciudadano sea
sufcientemente opulento como para comprar a otro, ni ninguno
tan pobre como para ser obligado a venderse (ver Rousseau). Y
por su parte, Smith, en la Riqueza de las Naciones, seal que
la satisfaccon de ciertas necesidades vitales era necesaria no solo
para asegurar la supervivencia de las personas sino tambin para
que tuvieran la capacidad de aparecer en pblico sin sonrojarse
pues solo as podran participar activamente en la vida en comu-
nidad (Smith Adam, 200:98).
Esto muestra entonces que una democracia constitucional ge-
nuina supone el reconocimiento de al menos tres tipos de derechos
17 Esta tensin entre el contenido social de la Constitucin y las polticas neoliberales de
los gobiernos del perodo explican adems algunas de las disputas entre la Corte Cons-
titucional y las fuerzas polticas (ver Garca Mauricio y Uprimny Rodrigo, 2001).
218
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
constitucionales: unos derechos de defensa contra el Estado, a fn
amparar la autonoma de la persona y protegerla contra el gobier-
no arbitrario; unos derechos a la igual participacin poltica o de-
rechos de ciudadana poltica, que tienen su expresin ms clara en
la universalidad del voto; y, fnalmente, unas garantas materiales,
que confguran una suerte de ciudadana social, pues solo con
ellas existirn verdaderamente ciudadanos libres e iguales
18
.
Igualmente, el mundo contemporneo exige una moral fun-
dada en un respeto igual hacia todas los seres humanos y una
responsabilidad solidaria entre todos los ciudadanos, por lo cual,
la democracia debe incluir a todas las personas y grupos, a pesar
de su diversidad de intereses y valores.
Creo entonces que hoy solo puede aspirar a tener legitimidad
y viabilidad poltica una Constitucin en donde quepamos todos
los colombianos. Los ciudadanos solo reconoceremos y acepta-
remos un orden jurdico que a su vez nos reconozca y nos acepte,
con todas nuestras diferencias.
La Corte Constitucional tiene entonces razn en resaltar que
la apuesta de la Carta de 1991 fue la de llegar a representar un
pacto social incluyente, que permitiera
construir una sociedad fundada en el respeto de los derechos
fundamentales de las personas y en donde la diversidad de for-
mas de vida no sean un factor de violencia y de exclusin sino
una fuente insustituible de riqueza social. La diferencia y la igual-
dad encuentran sus lugares respectivos en esta Constitucin que
pretende as ofrecer las ms amplias oportunidades vitales a to-
das las personas (Sentencia C-481 de 1998, fundamento 35).
Por todo lo anterior, considero que la Asamblea Constitu-
yente acert en instituir un esd pluralista en Colombia. Signifca
eso que debemos ignorar las crticas formuladas por neoliberales,
18 Sobre esta ampliacin de los derechos y de la ciudadana, ver, a un nivel sociolgico,
el trabajo ya clsico de T.H Marshall (197) y Uprimny Rodrigo, (1990).
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
neoconservadores y marxistas contra el Estado benefactor? No
lo creo, pues muchas de esas objeciones son pertinentes; as, es
cierto que las polticas benefactoras generan difcultades fscales,
en ocasiones son inequitativas y provocan intervenciones buro-
crticas alienantes, que erosionan el dinamismo de las socieda-
des democrticas.
Hay pues que tomar en serio las crticas contra el Estado be-
nefactor pero sin abandonar los ideales de justicia social del esd.
Es pues importante no confundir el esd con el Estado benefac-
tor o con el Estado desarrollista latinoamericano, a pesar de los
vnculos histricos que han existido entre esos tipos de Estado.
Y esa diferenciacin conceptual es importante, ya que el reto es
en el fondo idear y construir un esd posbenefactor, esto es,
una forma de organizacin constitucional capaz de realizar los
ideales del esd, pero sin las distorsiones del Estado benefactor
19
.
Qu caractersticas concretas tendr ese esd posbenefactor? No
lo s, pues con esa frmula quiero resaltar las difcultades de ese
proyecto constitucional, que trata de realizar democrticamente
los derechos sociales, pero sin que sepamos todava con claridad
cules sern las instituciones y polticas que permitirn alcanzar
esos objetivos. Sin embargo, que no conozcamos con exactitud los
diseos institucionales propios de ese tipo de organizacin polti-
ca, no signifca que la frmula del Estado social posbenefactor
sea totalmente vaca, pues ella marca un derrotero ideolgico que
dista de ser deleznable.
Directamente ligado a lo anterior, creo que la defensa del
esd no debe minimizar las difcultades para realizar ese pro-
yecto en nuestro pas. Y es que en los modelos clsicos de de-
sarrollo democrtico, los diversos componentes del esd son
elaborados de manera sucesiva. As, en Europa, los Estados, en
tanto que monopolio de la coaccin, son en general obra de
las monarquas absolutas, que aseguran un cierto orden inter-
no, al controlar a los poderes armados privados. Esa paz con-
quistada por el absolutismo permitir entonces al liberalismo
19 Agradezco esta idea a una conversacin con Luis Jorge Garay.
220
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
construir el gobierno limitado, precisamente, segn ha insisti-
do Ivn Orozco, a partir de un olvido sistemtico del proble-
ma de la guerra civil, que ya haba sido resuelto por el rgimen
poltico anterior
20
. Luego, estos Estados de Derecho, que al princi-
pio son bastante aristocrticos, incorporan la participacin demo-
crtica, mediante la extensin del sufragio, adquieren posteriormente
un contenido social, con el intervencionismo y el reconocimiento
de los derechos econmicos, y recientemente comienzan a enfrentar
los desafos del multiculturalismo.
Los regmenes constitucionales desarrollados europeos son
entonces una especie de edifcio de varios pisos, que fueron suce-
sivamente construidos, y en siglos distintos, por el absolutismo,
que ciment la paz, el liberalismo, que control la arbitrariedad
estatal, los movimientos en favor del sufragio universal, que exten-
dieron la participacin ciudadana y democrtica, las luchas contra
la pobreza y la desigualdad econmica, que impulsaron el Esta-
do social, y fnalmente los nuevos movimientos sociales que han
dinamizado el reconocimiento de la multiculturalidad. Adems,
este proceso no ha sido lineal ni puramente evolutivo pues ha es-
tado atravesado de tensiones y retrocesos, pues no podemos olvi-
dar las traumticas experiencias de los fascismos y totalitarismos
en esa regin. Por ello, conviene pensar en esta evolucin como un
modelo de fujo y refujo ms que como un esquema puramente
lineal y ascendente
21
.
Ahora bien, en el caso colombiano, el problema es que pare-
ciera que debiramos construir todo ese complejo edifcio cons-
titucional al mismo tiempo. As, vivimos situaciones de agudo
conficto armado y de precariedad del monopolio estatal de la
violencia, lo cual signifca que Colombia enfrenta tpicos proble-
mas de construccin de estado. Sin embargo, nuestro pas debe
abordar esos desafos en un contexto muy distinto a aquel en que
20 Este autor ha desarrollado esa idea en varios textos. Ver, entre otros, en coautora con
Juan Gabriel Gmez. (1997:23 y ss).
21 Sobre las tensiones y contradicciones de este proceso de formacin de la ciudadana
moderna, ver David Held, Will Wymlicka y Wayne Norman. 1997.
221
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
se desarrollaron las experiencias europeas de construccin nacio-
nal del siglo XVI y siguientes
22
.
La cultura de los derechos humanos, tanto en el mbito
nacional como internacional, las situaciones de pobreza e in-
equidad econmica, as como las demandas de los movimientos
sociales y democrticos, impiden afortunadamente que la
construccin de un Estado nacional en Colombia se haga des-
conociendo los principios del Estado de Derecho, bloqueando
la participacin democrtica, eliminando las diferencias cultura-
les u olvidando la justicia social. Colombia debe alcanzar un or-
den pblico interno en un marco ideolgico, normativo y social
que hace que las frmulas absolutistas sean hoy insostenibles,
ilegtimas, e incluso contraproducentes en trminos puramente
pacifcadores.
No nos queda otro camino. En Colombia, y contra todas las
reglas de prudencia de la ingeniera, las distintas partes de esta
compleja construccin constitucional, que es el esd pluralista
debern ser edifcadas, no por etapas, sino en forma simultnea.
Por difcil que sea, mientras seguimos trabajando para alcanzar la
paz, esto es, mientras an estamos simplemente poniendo los ci-
mientos del edifcio, debemos tambin perfeccionar los pisos su-
periores, esto es, impulsar la participacin democrtica y luchar
por la justicia social. La esperanza es que la labor simultnea en
los pisos superiores refuerce, en vez de que debilite, los precarios
cimientos de la construccin.
Esta idea nuevamente se opone a todas las leyes de la fsica
pero se encuentra razonablemente fundada en ciertas experiencias
histricas, que muestran que en nuestra poca, las paces dura-
deras se construyen por medio de la profundizacin, y no de la
restriccin, de la democracia. Los problemas de la democracia se
resuelven profundizando la democracia, y no restringindola. En
este nuevo milenio, resulta entonces impensable polticamente e
indeseable ticamente, una paz construida sobre la abritrariedad
22 En el mismo sentido, ver Ivn Orozco y Rodrigo Uprimny. 1997.
222
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
estatal y el silenciamiento de las demandas democrticas y socia-
les de la poblacin.
Sin embargo, postular que los distintos pisos del esd en Co-
lombia deben ser construidos simultneamente no signifca des-
conocer ingenuamente que la tarea es delicada y llena de tensiones.
Por el contrario, la metfora simplemente pretende resaltar las di-
fcultades de la propuesta.
F. L a p ro t ecci n d e d erech o s, la i m p le-
m en t aci n ju d i ci al d e lo s d erech o s so -
ci ales, el n eo co n st i t u ci o n ali sm o y las
t en si o n es en t re lo s ju eces y lo s rgan o s
p o l t i co s
Otro componente de la Carta de 1991 que ha suscitado mu-
cha polmica y que es relevante para la gerencia social y las po-
lticas de proteccin social fue la decisin de la Asamblea de
fortalecer la proteccin judicial de los derechos constitucionales.
Esto deriva de dos infuencias concomitantes en la Asamblea: la
idea de que muchos vicios de la poltica podran ser corregidos
por un fortalecimiento de las instancias de control, y en especial
del papel del poder judicial; y de otro lado, la opcin a favor
de una proteccin judicial de los derechos constitucionales, que
hizo que la Carta de 1991 se encaminara hacia lo que algunos
autores llaman neoconstitucionalismo. Por su importancia
conviene presentar brevemente en qu consiste el neoconstitu-
cionalismo, para lo cual resulta til elaborar una tipologa acerca
de las constituciones.
Las dos variables bsicas en esta tipologa son a) la fuerza
normativa de la constitucin y b) su contenido. As, con respecto
a la primera variable, existen dos opciones: puede uno entender la
Constitucin ya sea como una norma vinculante y aplicable o ya
sea como un documento poltico de gran importancia, pero que
no tiene realmente fuerza normativa. La posicin adoptada frente
223
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
a estas dos posibilidades opone a las dos tradiciones clsicas del
constitucionalismo liberal del siglo XIX. La tradicin europea, y
en especial la francesa, tenda a concebir la Constitucin como un
documento poltico sin fuerza normativa, pues entenda las cartas
constitucionales como documentos polticos importantes, pero
que no eran vinculantes en el sentido de que no tenan mecanis-
mos para asegurar que la ley o las decisiones del poder ejecutivo
respetaran la Constitucin, lo cual se deba al temor que tenan
los constituyentes franceses a un eventual gobierno de los jueces.
En contraposicin se encuentra la visin normativa de la
Constitucin, segn la cual esta ya no es meramente un docu-
mento poltico, sino una norma que vincula especialmente al le-
gislador y por va indirecta al ejecutivo, y que por consiguiente
tiene que tener algn mecanismo de proteccin de su supremaca
y de su carcter normativo. De la idea de la Constitucin como
norma se sigue entonces la idea de la necesidad de alguna forma
de justicia constitucional o de otra manera la vocacin normativa
de la Constitucin sera meramente terica, pues no habra como
protegerla contra vulneraciones por parte del Legislador o del
Ejecutivo. Esta concepcin normativa de Constitucin fue desa-
rrollada esencialmente por el constitucionalismo estadouniden-
se, en especial a partir del fallo Marbury vs Madison de 1803
en donde la Corte Suprema de ese pas concluy que los jueces
tenan la facultad de declarar la nulidad de las leyes contrarias a
la Constitucin de Filadelfa de 1787, precisamente como conse-
cuencia del carcter supremo y normativo de esta ltima
23
.
De otro lado, desde el punto de vista de su contenido, encon-
tramos la gran oposicin entre las visiones ms procedimentales
de la Constitucin y las ms valorativas. La visin procedimental
sostiene que la Constitucin, ms que establecer un orden de
valores que tiene que aplicarse, consagra nicamente un mar-
co de actuacin de los poderes pblicos y de los particulares,
es decir, regula instituciones y procedimientos, pero no seala
23 Para una presentacin de estas dos tradiciones del constitucionalismo liberal del siglo
XIX, ver Roberto Blanco Valds (1994).
224
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
imperativamente el derrotero que deben seguir las autoridades y
los particulares; por eso se conoce ms como Constitucin pro-
cedimental, Constitucin marco o Constitucin lmite.
Las constituciones ms valorativas, por su parte, no se limitan a
disear instituciones y establecer procedimientos, sino que consa-
gran un orden de valores a ser realizado. Por eso algunos las llaman
constituciones programa, ya que la Constitucin contiene, en ger-
men, un programa que tiene que ser realizado por las autoridades,
mientras que una Constitucin procedimental establece nicamen-
te un marco de actuacin para las autoridades.
Ahora bien, si uno cruza las dos variables, es posible cons-
truir una tipologa de cuatro modelos de Constitucin, que se
encuentra resumida en el cuadro 3, en donde en las columnas se
diferencian los ordenamientos jurdicos segn la fuerza jurdica
de su constitucin, mientras que en las flas se distinguen las
constituciones segn su contenido normativo
24
.
Cuadro 3
Una tipologa clsica de las constituciones
Fuerza Normativa de las constituciones
C
o
n
t
e
n
i
d
o

d
e

l
a

C
o
n
s
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t
u
c
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n
Documento poltico Normativa
Procedimental o marco 1. Francia antes de 1958
2. Visin de Kelsen y
constitucin de Austria o de
Estados Unidos despus del
New Deal
Valorativa o programa 3. Pases socialistas
4. Alemania o Italia y todo el
llamado neconstitucionalismo
De un lado, en la casilla 1 encontramos constituciones que
son pensadas ms como un documento poltico y cuyo contenido
es esencialmente procedimental. Un ejemplo es la visin francesa
del constitucionalismo antes de 1958, ya que con posterioridad a
esta fecha la constitucin francesa se volvi un poco ms norma-
tiva, debido a la creacin del Consejo Constitucional.
24 Para una tipologa semejante a la que aqu propongo, ver Luis Prieto Sanchos
(2003:107 y ss).
225
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
De otro lado, en la casilla 2 encontramos constituciones nor-
mativas procedimentales. Hans Kelsen, uno de los grandes teri-
cos del constitucionalismo y del derecho en el siglo XX, es uno de
los representantes ms ilustres de estas concepciones. Este autor
defenda el carcter normativo de la Constitucin, pero si se tra-
taba de una Constitucin que no contuviera valores y principios
abstractos, ya que le pareca muy riesgoso en trminos del go-
bierno de los jueces y del vaciamiento de la deliberacin poltica
democrtica que el texto constitucional tuviera referencias vagas
a la justicia o a la equidad. Kelsen defenda entonces una Cons-
titucin vinculante, con un tribunal constitucional que asegurara
su fuerza normativa, pero que fuera esencialmente procedimental.
Un ejemplo de esta clase de Constitucin es la Constitucin aus-
triaca de 1920, o la Carta de los Estados Unidos despus del New
Deal, como lo explicar ulteriormente.
En la casilla 3 encontramos las constituciones valorativas o
programa, que contienen un orden de valores muy fuerte, pero
que no son ms que un documento poltico, porque carecen de
una justicia constitucional para aplicarla. El ejemplo ms clsico
es el de los anteriores pases socialistas, cuyas constituciones pro-
clamaban todo un orden poltico, social y econmico a ser reali-
zado, pero no eran normativas porque no haba ninguna instancia
ante la cual se pudiera controlar que las acciones de las autorida-
des se ajustaran a lo preescrito en la Constitucin.
Finalmente, en la casilla 4, encontramos constituciones va-
lorativas y normativas que son esencialmente las cartas europeas
de la posguerra y en particular las de Italia, Alemania, Espaa y,
en menor medida, la Constitucin francesa de 1958. Estas cons-
tituciones reconocen derechos y valores y establecen un orden
social a ser realizado y alguna forma de garanta constitucional
de que eso se va a lograr por medio de distintas formas de jus-
ticia constitucional.
En los ltimos treinta aos aproximadamente, es decir desde
la poca de la segunda posguerra, y en especial despus de la cada
del muro de Berln, casi todos los regmenes constitucionales se han
226
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
orientado a la casilla 4 del cuadro 3, es decir a establecer constitu-
ciones que no se limitan a disear las instituciones, sino que reco-
nocen una amplia gama de derechos y principios, o sea valores, y
que tambin establecen formas de justicia constitucional ms o me-
nos fuertes para que eso se cumpla. Entre
estos casos se encuentra todo el constitu-
cionalismo de los pases del tercer mundo,
como la Constitucin de Sur frica o la de
India, pero tambin la de pases desarrolla-
dos como Espaa, Alemania o Italia.
Esa tendencia es tan fuerte que mu-
chos autores hablan de la existencia de un
neoconstitucionalismo
25
, precisamente
para insistir en las particularidades que
tienen ahora los ordenamientos constitu-
cionales frente al constitucionalismo libe-
ral clsico.
Ahora bien, es claro que la Constitu-
cin de 1991 se inscribe dentro de la ten-
dencia neoconstitucional, pues incorpora
una amplia carta de derechos acompaada
de una poderosa justicia constitucional,
integrada no solo por la Corte Constitu-
cional sino adems por todos los jueces, en virtud de la accin
de tutela. Si adems tenemos en cuenta que esta Constitucin
contiene un listado generoso de derechos sociales, entonces una
conclusin es inevitable: la poltica en general, y las estrategias
de proteccin social en particular, estn sujetas a restricciones
constitucionales. Esto no quiere decir que toda la poltica est
prefgurada desde la Constitucin misma, pues esta confere mr-
genes de actuacin importantes a los rganos polticos, pero que
obviamente existirn tambin controles judiciales considerables a
dichas polticas.
25 Sobre el neoconstitucionalismo ver Luis Prieto Sanchos (2003) y Miguel Carbonell
(Ed) (2003).
La Constitucin de
1991 ha sido objeto de
interpretaciones dismiles,
desde aquellas que la
ven como una catstrofe
demaggica, que acab la
gobernabilidad del pas, hasta
otras que la caracterizan
como una forma de legitimar
la autoritaria reestructuracin
neoliberal del Estado y de la
economa, pasando por otras
que la ven como un esfuerzo
notable de ampliacin
democrtica o como un
consenso ambiguo con
resultados ambiguos.
227
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Existe pues una posibilidad de tensiones fuertes entre los rga-
nos polticos y los jueces, pues la Carta del 91, al constitucionalizar
numerosos derechos sociales y atribuir a los rganos judiciales su
proteccin, traslad un importante poder de control a los jueces, en
detrimento de los rganos tcnicos econmicos, que haban adqui-
rido preeminencia en este campo en aos anteriores.
Pero adems existi una tensin fuerte entre el contenido
social de la Constitucin y las estrategias de desarrollo que los
gobiernos colombianos pusieron en marcha desde 1990. As,
mientras la Constitucin, en cierta medida exiga ms Estado y
una intervencin redistributiva de las autoridades, los gobiernos
ponan en marcha planes de desarrollo que tendan a disminuir
la presencia social del Estado y a favorecer los mecanismos de
mercado en la asignacin de los recursos. Tal vez el campo ms
dramtico pero no el nico de esa tensin fue el derecho
laboral: mientras que la Carta de 1991 haca constitucionales im-
portantes garantas laborales y sindicales, y confera fuerza jur-
dica interna a los convenios de la Organizacin Internacional del
Trabajo, el gobierno de Csar Gaviria (1990-1994) impulsaba
una reforma laboral, que golpeaba la estabilidad en el empleo.
Esta situacin, como bien lo seala Marco Palacios, empez a
traducirse en un enfrentamiento creciente entre las lites jurdicas
y los economistas vinculados a las lites tecnocrticas. Segn su
parecer, despus de la Constitucin,
en el nuevo balance interno del Estado salieron revalorizados el
aparato judicial y con l los juristas. La tecnocracia de econo-
mistas fall. Finalmente, un contrapeso serio. Probablemente
se agudice el entrabamiento entre los tecncratas que legislan
sobre el modelo del mercado y los tribunales imbuidos del de-
recho continental europeo, ms socialdemcrata que neolibe-
ral, para decirlo de algn modo. Tensin implcita en la misma
Constitucin (Palacios Marco, 1995:341).
Estas tensiones han sido particularmente fuertes con la Corte
Constitucional. El debilitamiento en el Congreso de las fuerzas
228
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
polticas que redactaron la Constitucin y las estrategias neoli-
berales de desarrollo impulsadas por el Gobierno poco a poco
hicieron que una de las pocas instituciones con posibilidad de
desarrollar el contenido progresista de la Carta de 1991 fuera la
Corte Constitucional. Y el tribunal constitucional, desde sus pri-
meras sentencias, decidi asumir con vigor esa funcin, tomando
en serio el papel de los jueces en el desarrollo de los derechos
fundamentales. La Corte prcticamente se fue convirtiendo as en
la nica ejecutora del proyecto constituyente.
En todos estos aos, la Corte ha tendido entonces, poco a
poco, a autorrepresentarse como la ejecutora de los valores de
libertad y justicia social encarnados en la Constitucin, lo cual
le permiti ganar una importante legitimidad en ciertos sectores
sociales. Pero siempre se ha movido en el flo de la navaja ya que
ese progresismo explica tambin la crtica acrrima de otros sec-
tores, en general ligados a los grupos empresariales o al gobierno,
que atacan la jurisprudencia de la Corte, que consideran que es
populista e ingenua, pues ignora las condiciones reales de la so-
ciedad colombiana.
Pero estos actores no se han limitado a esos reproches sino
que, adems, han intentado, hasta ahora sin xito, numerosas re-
formas para acabar con la Corte, o al menos para limitar consi-
derablemente sus atribuciones. As, en algunas oportunidades ha
ocurrido que mientras algunos sectores del Congreso intentan
reformas constitucionales para limitar el poder de la Corte, el tri-
bunal es objeto de apoyos pblicos y de homenajes por parte de
representantes y lderes de algunos movimientos sociales.
G . O t ras co n si d eraci o n es so b re el rgi m en
p o l t i co d eri v ad o d e la C art a d e 1 9 9 1
En estas pginas me he centrado en las tensiones polticas sus-
citadas por la adopcin de la Constitucin de la frmula del esd y
su proteccin judicial, pues considero que, junto con la autonoma
229
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
territorial26, son los aspectos institucionales que requieren un
mayor conocimiento por los gerentes sociales.
Obviamente este no es el nico punto relevante de anlisis,
por lo cual termino con una breve refexin sobre otro dos aspec-
tos del rgimen poltico adoptado por la Carta de 1991 que tie-
nen cierta relevancia para la gerencia social, y son los relativos al
problema del a) presidencialismo, y que tiene que ver con el tipo
de separacin de poderes que conviene a Colombia, y b) al rgi-
men de partidos y al sistema de representacin poltica. Ambos
aspectos son importantes, pues han tenido que ver con los deba-
tes constitucionales recientes en torno a la reeleccin y el reforza-
miento del poder presidencial, de un lado, y la reforma poltica y
electoral, para evitar la excesiva dispersin electoral del otro.
1. El problema del presidencialismo
La Carta de 1991 decidi morigerar el poder presidencial,
pues se consideraba que exista un presidencialismo excesivo. Esa
decisin ha sido debatida, pues algunos consideran que ese de-
bilitamiento se ha traducido en una prdida de gobernabilidad,
por lo cual plantean su reforzamiento, por mecanismos como la
reeleccin. Otros por el contrario han planteado que un mejor es-
quema podra ser el trnsito hacia un esquema parlamentario, que
contribuira mejor a la democratizacin y pacifcacin del pas.
Esta discusin es pertinente, al menos por las siguientes razones.
En primer trmino, los textos de Linz, Valenzuela, o Lijphart,
ofrecen argumentos tericos y empricos muy sugestivos en fa-
vor de las formas parlamentarias de gobierno, y en contra de los
regmenes presidenciales. As, desde el punto de vista emprico,
estos autores sealan que casi todas las democracias serias y esta-
bles han sido parlamentarias, con la nica excepcin de Estados
Unidos, que es un rgimen sui generis, cuyas particularidades no
26 En este texto no abordo el problema de la autonoma territorial, que es de obvia
importancia para la gerencia social, simplemente porque ese tema es presentado por
otros conferencistas.
230
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
pueden ser generalizadas. Adems, argumentan esos autores, esa
correlacin emprica deriva de ciertas virtudes del parlamentaris-
mo frente al presidencialismo
27
: As, el parlamentarismo es ms
incluyente pues, en la medida en que el Ejecutivo debe refejar la
composicin del parlamento, la negociacin entre las fuerzas po-
lticas y la formacin de gobiernos de coalicin se facilita, mien-
tras que en el presidencialismo son ms usuales las competencias
suma cero. De otro lado, el parlamentarismo es ms fexible, por
cuanto los cambios de gobierno, o los adelantamientos de elec-
ciones, permiten sortear las crisis ms agudas, sin comprometer
la legitimidad del Estado, mientras que en el presidencialismo las
crisis de gobierno tienden a transformarse en crisis de Estado,
como lo han mostrado ejemplos recientes en Amrica Latina:
el juicio a Samper, la tentativa de golpe contra Carlos Andrs
Prez, el fujimorazo y la posterior cada de Fujimori, las cadas
de los presidentes en Ecuador, el juicio de Color de Mello en
Brasil, etctera. Adems, el parlamentarismo es ms efcaz, pues
evita bloqueos entre el Ejecutivo y el Legislativo, mientras que
estos suceden con frecuencia en el presidencialismo, cuando el
Gobierno y el Congreso estn en manos de fuerzas polticas dis-
tintas. Y, fnalmente, el parlamentarismo conduce a una poltica
ms responsable, en la medida en que la cooperacin entre el
parlamento y el gobierno es necesaria, lo cual obliga a los par-
lamentarios a asumir con mayor responsabilidad sus funciones,
pues no pueden distanciarse de la suerte de los gobiernos de su
mismo partido.
En cambio, la separacin orgnica entre gobierno y Congreso
en el presidencialismo hace que los parlamentarios manejen lo
que algunos crticos llaman la poltica del pap Noel, o sea,
que solo aprueban las medidas agradables a la poblacin, a quien
quieren benefciar con regalos, mientras que se distancian de las
polticas dolorosas, que a veces son necesarias, pues no sienten la
necesidad de apoyar al gobierno en esos puntos. Y es que, como
el Congreso no tiene responsabilidades directas en el gobierno,
27 En este aparte, no sigo literalmente los argumentos de ninguno de estos autores sino
que elaboro libremente a partir de sus tesis.
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
aunque sea un presidente del mismo partido, entonces para los
congresistas el problema de un eventual ajuste econmico es del
gobierno exclusivamente, lo cual difculta un dilogo real entre el
Ejecutivo y el Congreso, que es precisamente lo que permite un
rgimen parlamentario.
As, hablando del caso brasileo, el economista y poltico Jos
Serra afrmaba que en el rgimen parlamentario, el Congreso
tiene fuerza, como ocurre hoy en nuestro sistema presidencia-
lista, pero tiene tambin que asumir responsabilidades por la
accin del gobierno, lo que no acontece con el presidencialis-
mo, ni siquiera en relacin con el actual gobierno. A pesar de
toda la solidaridad que debe a Itamar Franco, el congreso no
parece dispuesto a abandonar su estilo Pap Nol (solo apro-
bar cosas agradables), comportamiento lgico en la lgica del
presidencialismo (Serra Jos, 1995:63).
Las anteriores defensas del parlamentarismo distan de ser
despreciables. Adems, ellas muestran que para muchos de los
problemas institucionales que enfrenta Colombia, la frmula par-
lamentaria parece ms adecuada. As, en trminos de separacin
de poderes, muchas de las propuestas que se han hecho en Co-
lombia en los ltimos aos buscan realizar diferentes objetivos,
que tienden a estar en tensin, pero que podran equilibrarse me-
jor con una forma parlamentaria de gobierno que con las frmu-
las que proponen los autores en el presidencialismo.
En efecto, creo que muchas de las reformas institucionales y
electorales buscan instaurar en Colombia un rgimen poltico que
sea ms representativo e incluyente, pero tambin ms efciente.
Adems, en el marco de un eventual proceso de paz, es necesario
pactar salvaguardas que brinden a los distintos actores confanza
de que, en caso de ser derrotados electoralmente, no sern liqui-
dados polticamente.
En tal contexto, la frmula presidencial se muestra particular-
mente inadecuada. En primer trmino, porque genera una apuesta
232
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de suma cero por el control del Ejecutivo, lo cual incrementa las
desconfanzas y erosiona la representacin, pues las minoras ca-
recen de un juego poltico real. De otro lado, la propuesta desa-
rrollada por ciertos autores de que es posible buscar alternativas
a uno de los aspectos que buscan solucionar ciertas propues-
tas, lo que los autores llaman los bloqueos entre el Ejecutivo y
el Congreso. Mucho subyace a esas propuestas la idea de que
el Ejecutivo a veces tiene visiones de Estado adecuadas para
la modernizacin de Colombia pero que el Congreso bloquea,
por su espritu clientelista, las iniciativas gubernamentales. Por
ello, ciertos autores, como Kluger y Rosental consideran que
hay que darle al Presidente el fast track para que pueda presentar
legislaciones rpidas al Congreso, que los congresistas tienen
que adoptar o rechazar en bloque, pero que no pueden modif-
car
28
. Sin embargo, estas propuestas son inconvenientes pues lo
que hacen es centralizar en la discrecionalidad del Ejecutivo el
manejo de la poltica, y adems vuelve prcticamente irrelevante
al Congreso.
En ese sentido, frmulas como la parlamentaria, que obligan a
que haya una responsabilidad del Congreso en el gobierno, hacen
ms adecuados, fexibles y responsables estos manejos, y pueden
lograr, a mi juicio, ms representatividad. El rgimen podra en-
tonces ser ms incluyente y al mismo tiempo ms efciente.
Por las anteriores consideraciones, soy en principio partidario
de un rgimen parlamentario para Colombia, o al menos de al-
guna forma semiparlamentario. Pero no soy ingenuo en este pun-
to, pues estoy perfectamente consciente de que esta propuesta de
cambio a una forma de gobierno parlamentaria tiene escasa via-
bilidad poltica, en especial en Colombia, por las visiones casi
msticas y mesinicas que la ciudadana todava tiene de la fgu-
ra presidencial. As, muchos colombianos, en vez de asumir sus
responsabilidades polticas, siguen esperando la llegada de aquel
28 Ver Kluger, Maurice y Rosental, Howard (2001). En otra oportunidad analic en deta-
lle las propuestas y anlisis de estos autores (ver Rodrigo Uprimny, en lvaro Tirado
Meja (Ed) (2002).
233
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
gran lder que conquiste la presidencia, gracias al fervor popular,
y pueda entonces salvarnos de nuestras desgracias
29
.
Adems, estoy tambin consciente de que las anteriores tesis
en favor del parlamentarismo han sido duramente atacadas por
otros autores, como Nohlen, quienes han formulado reparos muy
slidos, tanto desde el punto de vista emprico como conceptual
y metodolgico. As, Nohlen seala no solo que la experiencia
reciente de Amrica Latina muestra que un presidencialismo re-
novado puede ser estable y fexible, y acometer difciles tareas de
modernizacin, sino que muchos de los argumentos de Linz y
Valenzuela en favor del parlamentarismo son analticamente muy
discutibles, pues minimizan la importancia de los contextos so-
ciales y culturales en la evolucin de los regmenes polticos (ver
Nohlen Dieter y Fernndez Mario, eds., 1998).
A pesar de eso, creo que el debate sobre una eventual adop-
cin de una forma parlamentaria de gobierno en Colombia o
tal vez semipresidencial sigue teniendo enorme importancia,
al menos por su valor heurstico: al mostrar los problemas y
defectos de nuestro presidencialismo, las tesis parlamentaris-
tas obligan a quienes defienden el presidencialismo a renovar
institucionalmente esta forma de gobierno, para que sea ms de-
mocrtica, ms estable, ms fexible, ms responsable, esto es, a
que en el fondo sea un poco ms parlamentaria
30
.
2. El problema de los sistemas de representacin y la
reforma poltica
El ltimo elemento importante del debate sobre el rgimen
poltico y el sistema poltico colombiano es el relativo a la disper-
sin electoral y al fraccionamiento de los partidos, que ha llevado
29 Esto, dicho sea de paso, es un nuevo argumento en favor del parlamentarismo. En
efecto, el presidencialismo fortalece (y se alimenta de) las culturas polticas caudillis-
tas, que no favorecen la democratizacin de las prcticas polticas. En cambio, el par-
lamentarismo se sustenta ms en las responsabilidades de los propios ciudadanos.
30 En otro texto desarroll ms sistemticamente la defensa de una forma parlamentaria
o semiparlamentaria para nuestro pas (ver Rodrigo Uprimny, 2004).
234
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
a varias tentativas por reforzar los mecanismos de representacin,
a fn de avanzar hacia un sistema pluripartidista, con organizacio-
nes polticas disciplinadas y democrticas. Esa discusin desbor-
da empero los objetivos de este documento.
Baste sealar que ese escenario pluripartidista, que es desea-
ble, incrementa sin embargo los riesgos de un rgimen presiden-
cial pues algunos estudios han mostrado que ellos son mayores
en sistemas multipartidistas, con partidos disciplinados, pues
aumentan los peligros de parlisis institucional, debido a que el
Congreso y la Presidencia pueden estar dominados por fuerzas
polticas distintas. As, el presidente puede ser un representante
de un partido minoritario, pero que, por coaliciones coyunturales,
o por su particular carisma, resulta electo. Pero, como posterior-
mente el Ejecutivo no cuenta con mayoras en el Congreso, es
posible que no obtenga apoyo a la legislacin que requiere para
ejecutar su plan de gobierno.
Ahora bien, si los partidos de oposicin son disciplinados,
el bloqueo institucional es inevitable, pues el presidente no logra
gobernar, pero no puede adelantar elecciones, y el congreso tam-
poco puede forzar un cambio de gobierno. Los riesgos de una
parlisis gubernamental o de una ruptura institucional son claros.
Y por ello, no resulta sorprendente que sean muy raros los reg-
menes presidenciales estables, con un sistema pluripartidista. As,
segn datos de Stepan, entre 1979 y 1989, el rgimen democr-
tico se mantuvo sin interrupcin en 42 pases en el mundo, pero
ninguno era un sistema presidencialista pluripartidista, como lo
muestra el cuadro 4:
Cuadro 4
Pases ininterrumpidamente democrticos
entre 1979 y 1989
Bipartidista (menos de 3 partidos) Multipartidista (3 o ms partidos)
Parlamentario 23 11
Semipresidencial Ninguno 3
Presidencial 5 Ninguno
Fuente: cuadro elaborado por el autor con base en Linz y Stepan (pginas 182 y 277), citado por Uprimny. Una
forma degobierno?
235
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Por consiguiente, si se quiere avanzar hacia un sistema pluri-
partidista serio y disciplinado, conviene igualmente que nos enca-
minemos a alguna forma de rgimen parlamentario.
H . C o n si d eraci o n es fi n ales
Este texto intent mostrar el contexto poltico y constitucio-
nal en el que se desenvuelven las polticas sociales en Colombia.
Obviamente se trata de un contexto complejo y adems debati-
do, sobre todo durante el gobierno de Uribe, que ha intentado
desmontar aspectos considerables del rgimen poltico derivado
de la Carta de 1991. As, la reeleccin refuerza considerablemen-
te el presidencialismo, en contra de la tendencia de morigerar-
lo; el fallido estatuto antiterrorista limitaba el reconocimiento
y proteccin judicial de derechos, mientras que las anunciadas
reformas a la justicia constitucional buscan limitar la proteccin
judicial de los derechos constitucionales.
En ese sentido, en estos aos estamos viviendo una coyuntu-
ra que puede marcar profundas modifcaciones al rgimen pol-
tico colombiano.
Pero independientemente de la valoracin que se haga de esas
reformas y de su viabilidad, este examen tambin tena otro pro-
psito, que era mostrar que la gerencia social se mueve en un
contexto normativo e institucional complejo, al menos por tres
desafos que deben enfrentar los gerentes sociales en un Estado
que constitucionalmente se proclama como Estado Social de De-
recho, como lo hace la Constitucin de 1991. Y creo que convie-
ne destacar al menos tres puntos importantes.
De un lado, en un esd como el previsto por la Carta de 1991
es posible recurrir a ciertos mecanismos de mercado para el de-
sarrollo de ciertas polticas sociales. Sin embargo, estos mecanis-
mos tienen lmites en la idea de que los derechos sociales como la
salud o las pensiones son verdaderos derechos constitucionales,
236
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
y por ello su satisfaccin no puede depender de la capacidad de
pago de los usuarios.
Un Estado respetuoso de la dignidad humana y de los dere-
chos de la persona es compatible con una economa de mercado
pero no con una sociedad de mercado, ya que ese tipo de sociedad
equivaldra a la eliminacin misma de la idea de derecho consti-
tucional o derecho fundamental, ya que estos reconocen bienes
bsicos a los cuales la persona debe poder acceder por el mero
hecho de ser persona, sin importar su capacidad de pago. Por
ello, el diseo y ejecucin de las estrategias de proteccin social
no puede abandonar, al menos en el tipo de Estado previsto por
la Carta de 1991, las restricciones normativas derivadas de los
derechos constitucionales.
De otro lado, y directamente ligado a lo anterior, la idea de de-
rechos y democracia muestra que las polticas de proteccin social
tampoco pueden depender nicamente de la voluntad de las ma-
yoras, aunque es obvio que corresponde a dichas mayoras tomar
las grandes opciones en este campo. Y es que los derechos de las
personas, si quieren ser verdaderamente derechos, no pueden estar
abandonados al regateo poltico y al principio mayoritario. En el
sentido riguroso del trmino, los derechos constitucionales son
cartas de triunfo contra las mayoras y la persecucin del bienestar
colectivo, pues solo se puede decir que una persona A tiene dere-
cho a hacer una conducta X si la mayora no puede evitar que A
realice X, aun cuando la mayora considere que la realizacin de X
disminuye su bienestar. Es por tanto lgico que tales derechos sean
asegurados por una institucin que no pertenezca a las mayoras,
como puede ser el tribunal constitucional
31
.
Sin embargo, eso no quiere decir que la Constitucin despre-
cie el principio mayoritario. En manera alguna: la Constitucin
colombiana logra, segn mi criterio, un buen equilibrio institu-
cional y axiolgico entre los dos principios bsicos que sustentan
31 Sobre los derechos constitucionales como cartas de triunfo (ver Ronald Dworkin,
19779).
237
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
la legitimidad de los ordenamientos polticos contemporneos:
el principio de soberana popular, que aboga por un gobierno
fundado en las decisiones de las mayoras, y el principio de la
inviolabilidad de los derechos, que implica restricciones y obliga-
ciones al poder pblico y a las propias mayoras a fn de amparar
los derechos de la persona.
La relacin entre Constitucin y poltica econmica y social
en Colombia busca satisfacer al mximo ambos principios, pues
las decisiones bsicas corresponden a los rganos polticos, que
tienen origen mayoritario, con lo cual la Carta protege la delibe-
racin democrtica, pero dentro de los lmites impuestos por la
proteccin judicial de los derechos constitucionales, con lo cual la
Carta reconoce la inviolabilidad de la dignidad humana.
La Constitucin colombiana establece entonces el marco para
un dilogo fecundo y apropiado entre las mayoras democrticas,
que representan la soberana popular, y los jueces constitucionales,
que tienen a su cargo esencialmente la proteccin de los derechos.
Por todo lo anterior, es posible concluir que la poltica social
en un rgimen poltico como el derivado de la Carta de 1991 es
compleja pues responde a lgicas diferenciadas, a veces en ten-
sin; admite mecanismos de mercado, pero se funda en la idea de
derechos, aunque reconoce igualmente el poder decisorio de las
mayoras, a lo cual habra que agregar la importancia de las consi-
deraciones de oportunidad tcnica, que aconsejan un cierto grado
de discrecionalidad. La labor de los gerentes sociales es entonces
todo un desafo, pues deben armonizar todas esas dimensiones. Y
si eso es difcil en cualquier contexto, lo es an ms en un un pas
con una situacin tan compleja como Colombia.
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La gerencia social es un campo de accin y conocimientos
enfocados en la promocin del desarrollo social. Su tarea con-
siste en garantizar la creacin de valor pblico por medio de
la gestin, contribuyendo as a la reduccin de la pobreza y la
desigualdad, as como al fortalecimiento de los estados demo-
crticos y la ciudadana.
La gerencia social se apoya en los aportes conceptuales y
prcticos que simultneamente ofrecen los campos del desarrollo
social, la poltica pblica y la gerencia pblica. En tal sentido pri-
vilegia, a la vez, los enfoques y las acciones que provienen de los
tres campos, dentro de las cuales merecen destacarse aquellas que
fortalecen las capacidades y las oportunidades de los actores tra-
dicionalmente excluidos, los procesos de formacin de polticas
pblicas incluyentes y sostenibles y la generacin de resultados e
impactos de las polticas y programas sociales en el seno de las or-
ganizaciones donde se desarrollan (Marulanda y Molina, 2004).
El campo de la gerencia social no es nuevo, pues desde hace
quince o ms aos, han existido en Amrica Latina centros de
educacin y capacitacin dedicados a la preparacin de cuadros
profesionales especializados en y comprometidos con el mejora-
miento de los procesos relacionados con la formacin, la imple-
mentacin y la evaluacin de las polticas, programas y proyectos
sociales. El campo se ha venido consolidando y formalizando
en diversos espacios de investigacin, discusin y prctica.
No obstante, la literatura que defne y delimita la gerencia social
es escasa. Se ha caracterizado como un campo en construccin,
A . I n t ro d u cci n
246
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
por tratarse de un rea que rpidamente asume matices nuevos, con
el fn de enfrentar el entorno dinmico e incierto de la promocin
del desarrollo social en Amrica Latina. Kliksberg (1996) propone
que tiene que ver con optimizar el rendimiento de los esfuerzos
de los actores sociales en el enfrentamiento... de los desafos del
desarrollo social equitativo.
Recientemente, el gran auge de programas educativos y de ca-
pacitacin en gerencia social ha conllevado a un aumento de
diversas interpretaciones del entendimiento de la naturaleza y
alcance del campo. Esta dispersin del entendimiento de lo que
constituye la gerencia social podra arriesgar una consolidacin del
campo en algo que sea reconocible y distinguible de otros campos
de estudio y accin.
Toda refexin sobre gerencia social coincide en caracterizarla
como altamente estratgica, enfocada especfcamente en el logro
de transformaciones sociales. Es claro, entonces, que los que ejer-
cen gerencia social podran benefciarse de un marco conceptual
que gue sus prcticas estratgicas, atendiendo los desafos que
enfrentan en sus quehaceres diarios que, a su vez, se relacionan,
por lo menos parcialmente, con la naturaleza de los problemas y
polticas sociales.
Este texto tiene dos objetivos: en primer lugar, contribuir a
una explicitacin de una delimitacin y caracterizacin del campo
de la gerencia social. Este aporte resulta de un esfuerzo por con-
solidar unas refexiones de una de las organizaciones que ha parti-
cipado activamente en la discusin y difusin de la gerencia social,
el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (indes)
1
. Por
cierto, el texto no pretende agotar el esfuerzo de defnicin de la
gerencia social, sino propone describir la naturaleza y los desafos
1 El INDES es el Instituto de Capacitacin del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
que se dedica al fortalecimiento de los recursos humanos y la identificacin, discusin
y difusin de buenas prcticas de gerencia social en Amrica Latina y el Caribe. Los
autores forman parte del equipo docente del Instituto. No obstante, la interpretacin
de los dilogos y debates del INDES y la forma que estn reflejados en este texto
evidentemente corresponden a los autores. No necesariamente reflejan una posicin
oficial del INDES, o el BID.
247
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
de este campo, avanzando as sobre su caracterizacin, lo que a su
vez, apoyar el logro de nuestro segundo objetivo.
El segundo objetivo corresponde a la presentacin de un marco
conceptual sobre estrategia para la gerencia social. Se propone un
marco conceptual que destaca la centralidad del concepto de crea-
cin de valor pblico, la multiplicidad de actores involucrados en
los asuntos pblicos, as como el trabajo poltico, programtico y
organizacional necesario para una efectiva gestin que tenga impac-
to en mejorar la calidad de vida de la gente y ample sus libertades.
El texto se divide en tres partes centrales: la primera parte se
dirige al primer objetivo y, por lo tanto, propone una delimita-
cin y una caracterizacin de la gerencia social; el segundo propo-
ne y analiza algunos de los desafos que enfrentan los que ejercen
la gerencia social; fnalmente, en el tercero, se plantea un marco
conceptual para guiar la accin estratgica de la gerencia social.
B . L a geren ci a so ci al: u n a d eli m i t aci n y
caract eri zaci n d el cam p o
Si se parte de una defnicin genrica de la gerencia como el
proceso de asumir responsabilidades por el comportamiento de
un sistema (Metcalfe y Richards, 1997), resulta evidente que el
juicio con respecto al desempeo gerencial va a ser estrechamen-
te vinculado con el desempeo de dicho sistema. La gerencia de
las polticas (y quizs, de toda la poltica pblica) durante las
ltimas dcadas en Amrica Latina ha sido juzgada a la luz de
los crnicos problemas de pobreza, desigualdad y desconfanza.
As, ha surgido la exigencia por parte de la ciudadana respecto a
una mejor gerencia de las intervenciones que proponen mejorar
las condiciones de vida de nuestra sociedad y facilitar una tran-
sicin hacia un futuro mejor la demanda por una gerencia que
genere mayores impactos, de manera pertinente, efcaz y efciente.
Esta demanda no solo se relaciona con un uso ms efciente de
recursos pblicos e intervenciones ms efectivas en la mejora de la
calidad de vida y las oportunidades, sino tambin ms y mejores
248
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
polticas y servicios pblicos bajo un criterio de participacin y
rendicin de cuentas ante la sociedad civil.
La gerencia social surge como un campo para enfrentar esta
demanda, ya que propone asegurar que las polticas y programas
sociales respondan de manera valiosa, pertinente, efcaz y efciente
a problemas importantes para la ciudadana, promoviendo as el
logro de un desarrollo social equitativo y sostenible.
Por desarrollo social se entiende un proceso dinmico, mul-
tidimensional, que conduce a mejoras sostenibles en el bienestar
de los individuos, familias, comunidades y sociedades, en un con-
texto de justicia y equidad. Este entendimiento, por naturaleza,
es cargado de ambigedad. El desarrollo tiene mltiples compo-
nentes, algunos de los cuales conllevan requisitos o dinmicas que
son confictivos o contradictorios entre s. As, el fenmeno de
desarrollo social es demasiado abarcador y ambiguo como para
ser un objetivo gerenciable, o sea, para actuar como el norte
que gua y da pautas a los que ejercen gerencia social. Por tanto,
el indes propone cuatro resultados del desarrollo que establecen
los fnes del ejercicio de la gerencia social en Amrica Latina y el
Caribe al comienzo del siglo XXI:
La reduccin de la desigualdad
La reduccin de la pobreza
El fortalecimiento del Estado democrtico
El fortalecimiento de una ciudadana plena, incluyente y
responsable.
Estos fnes, lejos de ser independientes entre s, se complemen-
tan y se fortalecen mutuamente. Se trata de los principios de la
gerencia social: el valor pblico que se busca generar a travs de la
gerencia social se relaciona con alguno o varios de estos principios
gua. Los mecanismos democrticos de representacin, delibera-
cin, concertacin y decisin priorizan en cada contexto particu-
lar lo que es prioritariamente valioso en el esfuerzo por promover
o lograr estos principios.
249
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Como tal, estos principios son particulares a la interpretacin
de lo que podra ser valioso para las sociedades latinoamericanas
al comienzo del siglo XXI. Delimitan el campo de gerencia social,
sin especifcar lo que determinadas sociedades especfcas llegarn
a determinar como prioritariamente valioso. Es decir, indica que
el campo de gerencia social trabajar en lo relacionado con la bs-
queda de estos valores sociales, dejando al pblico en cada caso la
determinacin de lo que va a priorizar en sus esfuerzos.
La naturaleza de estos principios que delimitan el campo de
la gerencia social implica que los esfuerzos de este campo no se
limitan a lo que tradicionalmente se han denominado los sectores
sociales. Sugiere que los esfuerzos por promover el desarrollo so-
cial dependen crticamente de esfuerzos deliberadamente articu-
lados en lo econmico, lo social y lo poltico-institucional
2
.
C . E l cam p o d e la geren ci a so ci al
Con base en Hood y Jackson (1997) y como lo propone Cor-
tzar (2004a), el trmino campo hace referencia a un espacio
de discusin e investigacin dedicado a la exploracin de pregun-
tas prcticas. Las preguntas prcticas exploradas por la gerencia
social se relacionan con el qu hacer? y cmo hacer? para enfren-
tar los desafos que conlleva la responsabilidad por el desempeo
de un sistema
3
que propone promover el desarrollo social de
manera efcaz, efciente equitativa y sostenible en espacios demo-
crticos. El campo genera argumentos
4
relativos a la mejor manera
2 El INDES se refiere a la articulacin de las polticas econmicas, las polticas sociales y
el desarrollo institucional.
3 El sistema adopta de la combinacin de recursos (fsicos, humanos, polticos, orga-
nizacionales) procesos y expectativas en trminos de los resultados esperados. Dicho
sistema es el contexto en el cual se ejerce la gerencia que, a su vez, est insertado y
afectado por el contexto social que propone transformar.
4 Se entiende que un argumento es una proposicin relativa a qu hacer en un campo
de accin. Como tal, los argumentos buscan generar aceptacin entre los involucra-
dos en dicho campo (Cortzar, 2004a) para as resultar reconocidas como buenas
prcticas entre las posibles intervenciones y procesos que se podran considerar para
intervenir a favor del desarrollo social equitativo.
250
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de orientar y desempear las tareas de gerencia del desarrollo so-
cial con el fn de generar valor pblico (Moore, 1995).
El indes propone que la gerencia social, como campo de co-
nocimiento que se halla en la interseccin de tres campos: el cam-
po de desarrollo social; el de la poltica pblica y el campo de la
gerencia social (grfco 1).
No se trata de actuar algunas veces con los lentes de la geren-
cia pblica y en otros momentos, con los de la poltica pblica o
el desarrollo social. En su lugar, se trata de actuar de una manera
que simultneamente ve el mundo y propone intervenciones in-
fuenciadas por los conceptos, mtodos y enfoques del desarrollo
social, de la gerencia pblica y de las polticas pblicas.
Grfico 1
Campos constitutivos de la gerencia social
Desarrollo social
Poltica pblica
Gerencia pblica
Gerencia social
Tratndose de una
interseccin, el ejer-
cicio de la gerencia
social est integrado
simultneamente por
elementos de cada uno
de sus campos con-
stitutivos. Es decir, el
ejercicio de la gerencia
social no se trata de
ejercicios espordi-
cos o secuenciales de
acciones anes a cada
uno de dichos campos
de la gerencia social
toman las matices de
cada uno de los tres
campos.
251
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
1. Campos constitutivos de la gerencia social
Al tomar la naturaleza de estos campos, la gerencia social
tiene una naturaleza propositiva, sugiriendo buenas prcticas en
los procesos de planeacin, construccin, implementacin y eva-
luacin de las polticas y programas sociales. Los tres campos se
combinan para dar una naturaleza interdisciplinaria y aplicada a
la gerencia social, enfocada en los desafos que enfrentan el de-
sarrollo social de Amrica Latina y el Caribe en este comienzo
del siglo XXI.
La caracterizacin del campo de gerencia social con base en
los tres campos sealados sufre cierta ambigedad, derivada de la
ambigedad de la delimitacin de cada uno de ellos. De hecho,
como campos de estudio, cada uno de los tres campos es de una
formalizacin relativamente reciente y aun incompleta; cada uno
es, a su vez, infuenciado por diversas disciplinas y compuesto
por conceptos, herramientas analticas y de accin que vienen de
mltiples campos. Nuestra intencin en este texto no consiste en
entrar en una discusin profunda sobre el aporte de cada campo
a la gerencia social, sino en caracterizar el enfoque conceptual y
prctico de la gerencia social. Como tal, no se detallar en esta
seccin las caractersticas de cada campo que determina la natura-
leza de la gerencia social, sino ver brevemente los aportes de cada
uno a este campo que propone generar aprendizajes valiosos para
apoyar la promocin del desarrollo social.
1.1 Desarrollo social
Del campo del desarrollo social, la gerencia social adquiere
una forma de ver el mundo penetrada por una comprensin de
los grandes desafos histricos, culturales, sociales y econmicos
del desarrollo; una conciencia del contenido valorativo del en-
tendimiento del desarrollo; una sensibilidad al entorno mundial,
nacional y local que infuye sobre las iniciativas para promover el
desarrollo y un bagaje analtico que apoya la formacin de pro-
puestas concretas para promover el desarrollo con equidad y en
democracia. Es en este sentido que el campo de gerencia social
252
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
necesariamente tiene que tener un referente espacial y temporal.
Tiene que responder a lo que se entiende por desarrollo
5
.
Hoy da, los aportes de Amartya Sen han contribuido mucho
al campo del desarrollo social, y han invitado a concebir el desa-
rrollo de una nueva forma:
como un proceso de expansin de las libertades reales de que
disfrutan los individuos....En este enfoque se considera que la
expansin de la libertad es 1) el fn primordial y 2) el medio
principal del desarrollo, entendidos como papel constitutivo
y instrumental respectivamente. ...El papel constitutivo de la
libertad est relacionado con la importancia de las libertades
fundamentales para el enriquecimiento de la vida humana. La
importancia intrnseca de la libertad humana como objetivo
sublime del desarrollo ha de distinguirse de la efcacia instru-
mental de los diferentes tipos de libertad para fomentar la li-
bertad del hombre. El papel instrumental de la libertad se re-
fere a la forma en la que contribuyen los diferentes tipos de
derechos y oportunidades a expandir la libertad del hombre en
general y, por lo tanto, a fomentar el desarrollo (Sen, 1999).
Este y otros aportes del campo de desarrollo social obligan a
los gerentes sociales a repensar lo que se va a entender como desa-
rrollo y como logros sociales, que sern priorizados, con base en
los desafos particulares de cada sociedad y la visin con respecto
al tipo de sociedad que se busca promover.
1.2 Poltica pblica
El campo de la poltica pblica constituye lo que Charles
Merriam (1921) propuso como una fertilizacin cruzada entre
la poltica y la ciencia..... Toma sentido cuando produce cono-
cimiento sobre el proceso de formacin de polticas pblicas e
5 Desarrollo podra entenderse como el acto o el proceso de mover (o de llevar) de un es-
tado latente a plena potencia o plena realizacin. Como tal, depender de los objetivos
societales, en trminos de lo que se entiende como la plena realizacin de la sociedad.
253
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
inserte dicho conocimiento en el proceso (Dunn, 1994). Justo,
esta naturaleza del campo que parte de lo descriptivo y lo analti-
co en una exploracin de las causas, consecuencias y desempeo
de las polticas y programas pblicos para conducir a una re-
fexin propositiva sobre potenciales soluciones para problemas
pblicos (Dunn, 1994).
El campo de la poltica pblica le ofrece a la gerencia social
una comprensin y unos argumentos sobre los procesos de desa-
rrollo de las polticas; las caractersticas de diversas alternativas de
intervenciones a favor de desarrollo, y las bondades y limitaciones
de cada una; y los procesos de movilizacin de apoyo, generacin
de consensos y construccin de alianzas como medios facilitado-
res de las polticas.
Se fundamenta en conceptos, modelos y enfoques que permi-
ten entender el juego de intereses, papel de los actores, relaciones
y dinmicas entre ellos, instituciones que caracterizan al sector
pblico. Incluye particularmente el anlisis del sector pblico,
desde paradigmas diversos, que discuten el papel y las relaciones
entre el Estado, los mercados, la sociedad, y sus implicaciones
sobre el inters pblico. Asimismo, incluye diversas perspectivas
tericas y prcticas de la administracin pblica, que se sintetizan
en propuestas tanto analticas, para entender el proceso de toma
de decisiones, como prcticas, para mejorar la efectividad de las
polticas pblicas (Marulanda y Molina, 2004).
1.3 Gerencia pblica
Finalmente, tomando aportes del campo de la gerencia pbli-
ca, la gerencia social se concentra en la gestin como profesin y
en el funcionario pblico como el practicante de esa profesin.
Es as como los gerentes pblicos son considerados actores
fundamentales en el buen desempeo de funciones ejecutivas en
organizaciones pblicas (Lynn, 1996).
La gerencia pblica es un campo altamente interdisciplinario
que propone prcticas para coordinar y fortalecer la produccin
254
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de ciertos tipos de comportamiento, relaciones y decisiones y
para resolver distintos tipos de problemas, con el fn de coordinar
efcaz y efcientemente un sistema de intervencin pblica
6
. En-
fatiza funciones de los gerentes, como individuos o equipos con
responsabilidades asociadas con la generacin de valor pblico.
Dichos individuos o equipos combinan roles de administradores
y hacedores de poltica, ejerciendo prcticas de liderazgo, coordi-
nacin, motivacin y concertacin (Lynn, 1996).
La gerencia pblica se concentra en los conocimientos, proce-
sos, tcnicas, herramientas y destrezas gerenciales, que pueden ser
utilizadas para convertir ideas y polticas en acciones y resultados.
La funcin gerencial consiste en coordinar los recursos a su dis-
posicin para el logro de los objetivos organizacionales.
D . L a geren ci a d e la geren ci a so ci al
La gerencia social entiende el proceso gerencial en un sentido
amplio que implica que la construccin de las polticas y su de-
sarrollo o ejecucin estn ntimamente entrelazadas. Esta visin
ampliada de la gerencia social responde a la nocin de Pressman
y Wildavsky (1998) de la inseparabilidad de la poltica y su im-
plementacin: la poltica abarca la meta y su consecucin. La
gerencia social retoma la idea de que la gerencia es un proceso de
asumir y cumplir responsabilidad con respecto al desempeo de
un sistema: en este caso, un sistema que contempla el entorno
social, unos recursos (fsicos, fnancieros, humanos, organizacio-
nales, polticos) y unos procesos que interactan y se interrelacio-
nan hacia un determinado fn (grfco 2).
Esta visin amplia tiene paralelos con lo que Metcalfe y Ri-
chards (1990) propusieron en su referencia a un entendimiento
de la gerencia pblica. Dichos autores sugieren que la versin
convencional de lo que se entiende como gerencia en la esfera p-
blica se limita a un ejecucin rutinaria de lo diseado o planeado,
6 Adaptada de Jones (2003).
255
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
constituyendo as una versin limitada de la gerencia y condu-
ciendo a un sobre nfasis de esfuerzos en las tareas de diseo de
intervenciones y medicin de sus resultados. Una alternativa a
esa versin consiste en entender la ejecucin de polticas como
un proceso de construir polticas ms detalladas (Simon, 1961,
citado en Metcalfe y Richards, 1990.
Concretamente, entonces, se propone que la gerencia social
abarca mucho ms que una aplicacin rutinaria de un diseo
preestablecido; articula los procesos de formulacin
7
, imple-
mentacin y evaluacin. La gerencia incluye funciones de diseo
de estrategias y sus correspondientes acciones programticas, la
7 Siguiendo a Sulbrandt, se hace referencia a la formulacin de polticas y programas,
entendiendo un proceso que incluye procesos tcnicos de diagnstico, planeacin,
programacin y diseo, e incorporando tambin los procesos relacionales y polticos
de dialogo, movilizacin de apoyo, deliberacin, generacin de consensos y toma de
decisiones. La formacin toma una naturaleza iterativa e interactiva (Molina, 2000).
Grfico 2
El sistema de una poltica o programa social
Resultados
Evaluacin
Implementacin
Desempeo
Procesos e
interacciones
Diagnstico y
priorizacin
Programacin
Recomendacin
Problemas
sociales
P
r
i
o
r
i
z
a
c
i

n

y

e
s
t
r
u
c
turac
i
n

d
e

l
o
s

p
r
o
b
l
e
m
a
s
Obciones
y
alternativas
256
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
implementacin de esas estrategias y sus correspondientes progra-
mas, la generacin de informacin relevante, la retroalimentacin,
los ajustes y el posible rediseo. Por lo tanto, la gerencia social
consiste en un enfoque integral que articula los diversos procesos
entre s, asociando a cada uno de ellos con su razn de ser: la crea-
cin de valor. Depende de esfuerzos y anlisis que contribuyen a
la retroalimentacin y redefnicin de los diversos procesos.
El ejercicio de la gerencia social requiere prcticas asociadas a
lo que debe hacer un buen gerente pblico. Estas prcticas consis-
ten en mtodos especfcos que utilizan los gerentes sociales para
interactuar con situaciones problemticas relacionadas con el de-
sarrollo social o al desempeo de las organizaciones y programas
sociales, de las cuales se esperan determinados resultados valio-
sos
8
. Son prcticas que permiten ejercer una gerencia estratgica-
mente enfocada en resultados verifcables en el desarrollo social.
Por tratarse de un proceso amplio tendiente a generar valor
pblico, cabe preguntar a quin corresponde ejercer la gerencia
pblica? Se propone que la gerencia social consiste en un conjun-
to de argumentos que pueden apoyar y fortalecer las prcticas de
los equipos responsables de muy diversas funciones y procesos en
la gestin del desarrollo social. Aporta propuestas con respecto a
qu hacer para promover un desarrollo pertinente, efcaz, efcien-
te, equitativo y sostenible, tanto para los responsables de la cons-
truccin de las polticas macro, como tambin para los directivos
sectoriales y territoriales, como tambin para los que interactan
con los usuarios de servicios sociales y con las comunidades obje-
tivo de las polticas sociales.
La gerencia social no es un campo restringido a los que tie-
nen autoridad formal en las organizaciones, sino un compromiso
de la organizacin en su conjunto. Los roles y responsabilidades
van a variar entre diversos individuos, segn su responsabilidad
y autoridad dentro de la organizacin. Pero, la gerencia social
8 Barzelay y Cortzar (2005) detallan en el concepto de prcticas gerenciales, con base
en el planteamiento de Bardach (1998).
257
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
imprime en la organizacin una visin y compromiso, que podr
afectar la forma de actuar de todo su equipo. Los argumentos del
campo de la gerencia social pueden aportar aprendizajes valiosos
para los diversos niveles de responsabilidad.
E . D esaf o s d e la acci n est rat gi ca d e la
geren ci a so ci al
La refexin sobre la gerencia estratgica viene principalmente
de la teora y experiencia de la gerencia empresarial, y nos aporta
experiencia, conceptos y herramientas valiosos. A su vez, y como
plantearon Jones y Thompson (1999), la gestin pblica no es
igual a la administracin de empresas. Asimismo, la gerencia social
que se ejerce en el mbito pblico
9
se diferencia de la gerencia
empresarial. Aunque esto suene obvio para muchos, se hace expl-
cito con el fn de explorar los desafos que surgen de la diferencia
entre los esfuerzos gerenciales por producir valor pblico en la com-
plejidad de los mbitos pblicos y los que se dirigen a la creacin de
valor privado. En la siguiente seccin, se exploran siete desafos de
la gerencia en los mbitos pblicos que sern tenidos en cuenta en
la formulacin de nuestra propuesta de marco conceptual para la
gerencia social estratgica capaz de enfrentar dichos desafos.
1. Siete desafos de la gerencia en los mbitos pblicos
1.1 El concepto de valor pblico
10
El propsito fnal de una empresa privada consiste en maximizar
la riqueza de los dueos o accionistas de la empresa en el largo pla-
zo. Por tanto, el principal valor producido por una empresa privada
se asocia con la rentabilidad fnanciera entregada a los accionistas y
el valor de uso entregado a los clientes, o sea el valor privado.
9 El mbito pblico incluye, pero no se limita al mbito gubernamental.
10 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Moore (1995).
258
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
En las transacciones privadas, las decisiones por parte de los
clientes de comprar productos y servicios refejan la produccin
de valor para ellos y, a su vez, proveen los recursos necesarios para
la generacin de valor para los dueos o accionistas. Es decir, la
satisfaccin de los clientes proporciona la justifcacin social para
que la empresa contine existiendo.
Moore (1995) destaca que en al mbito privado, la creacin
de valor, el rendimiento fnanciero y la supervivencia de la organi-
zacin estn estrechamente alineados:
El valor privado es refejado por las transacciones de pro-
ductos y servicios que son comprados por los clientes y
ganan retornos para los accionistas o dueos.
El rendimiento de la empresa al producir valor se resume en
sus estados fnancieros, tanto pasados como proyectados.
La nica manera en la que una empresa puede mantenerse
en el negocio es manteniendo un aceptable rendimiento
fnanciero a lo largo del tiempo. Por tanto, una empresa
privada que no produce valor privado no sobrevive.
En contraste, en los mbitos pblicos, el principal valor en-
tregado brota del cumplimiento de la misin encomendada a la
organizacin
11
y al cumplimiento de las aspiraciones ciudadanas
que se refejan en este mandato. En estos casos, los tres conceptos
de maximizacin de valor, rendimiento fnanciero y supervivencia
de la organizacin no estn alineados tan sistemticamente:
La manera que se produce valor consiste en defnir y al-
canzar misiones valiosas defnidas en trminos del cum-
plimiento de objetivos sociales.
11 Encomendada polticamente, en el caso de las organizaciones gubernamentales. Para
las organizaciones no gubernamentales, la misin explicita el tipo de valor pblico
que la organizacin propone generar, segn los intereses humanitarios, grupales o
corporativos que han motivado la fundacin de la organizacin.
259
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
La efectiva produccin de valor pblico no est conectada
en forma confable con la habilidad de atraer ingresos para
cubrir sus costos operativos, debido a que los ingresos no
dependen de la mera venta de productos y servicios, sino
de la capacidad de persuadir al pblico, a representantes
electos por el pblico o a otras fuentes de recursos de que
la misin social que persiguen es valiosa y prioritaria.
La supervivencia de la organizacin productora de valor
pblico ciertamente depende de su habilidad de recaudar
fondos (o otras clases de recursos) para continuar sus
operaciones. Sin embargo, nuevamente, puede no haber
una conexin necesaria entre esta supervivencia y el valor
que la organizacin produce.
Puede haber muchas contribuciones valiosas hechas por una
organizacin que no puedan ser sostenibles fnancieramente, as
como puede haber muchos esfuerzos fnancieramente sostenibles
que no arrojan benefcios reconocidos como valiosos por parte
del pblico.
En resumen, las empresas privadas pueden concentrarse casi
exclusivamente en la pregunta del rendimiento fnanciero y al
hacerlo, estar seguras de que estn produciendo valor privado,
garantizando su supervivencia. En contraste, las organizaciones
pblicas, que proponen generar valor pblico, tienen que enfocarse
de si estn produciendo valor pblico, si generan productos y ser-
vicios pertinentes que producen impacto en los grupos objetivos
y bienestar en la ciudadana en general.
De esta manera, lo verdaderamente importante en la funcin
pblica es la pertinencia de lo que se hace y los benefcios reales
para la sociedad.
1.1.1 Hacia una definicin de valor pblico
El valor pblico se distingue de otros tipos de valor por ser
percibido por la ciudadana colectiva, o el conjunto de la sociedad.
260
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Es necesariamente consumido o disfrutado de manera colectiva.
Lo pblico no se trata de una mera agregacin de preferencias
individuales, sino de una decisin colectiva con respecto a lo que
es valioso y prioritario (y lo que debe ser producido) para el con-
junto social.
El concepto de valor pblico da un punto de referencia que
ayuda a los gerentes sociales a mantener una direccin estratgi-
ca en sus acciones. Permite guiar las decisiones con base en una
refexin sencilla: lo que estamos haciendo genera algo que es
valioso para la sociedad?
El enfoque de valor pblico conduce a esfuerzos por escuchar
la voz ciudadana no solo representados por los grupos que tie-
nen mayor acceso a los canales para hacer escuchar su voz, sino a
diversos grupos e intereses que componen la sociedad.
Este enfoque concentra a los gerentes en una exploracin con-
tinua de las necesidades y expectativas de los ciudadanos y defne
los benefcios del ejercicio de la gerencia pblica como los que
efectivamente sean percibidos en diversas dimensiones del bienes-
tar por los propios ciudadanos.
Se puede defnir valor pblico como el valor generado por la
satisfaccin de necesidades y de oportunidades que el pblico ca-
racteriza como importantes o prioritarias (Moore).
Para guiar la creacin de valor pblico se propone utilizar el
concepto de propuesta de valor publico (pvp), como el concepto
gua de una organizacin pblica que defne la creacin de polti-
cas y servicios pblicos que:
Dan respuestas pertinentes a problemas relevantes para los be-
nefciarios y ciudadanos
Amplan y generan oportunidades para generaciones ac-
tuales y futuras.
261
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Administran procesos que construyen comunidad, ciu-
dadana, democracia y capital social.Procedimientos que
demuestran el buen uso de recursos pblicos, el buen go-
bierno y la rendicin de cuentas.
Desafo 1. El objetivo fnal de las organizaciones que pro-
mueven el desarrollo social en los mbitos pblicos radi-
ca en crear valor pblico.
1.2 El origen y la asignacin de recursos
12
Alford (2002) nos propone que el valor pblico por defni-
cin benefcia a la colectividad social. Por tanto, la asignacin
de recursos no puede ser guiada por transacciones individuales.
La defnicin de lo que es valioso y la confrmacin de la efecti-
va produccin de valor pblico no viene a travs de transaccio-
nes de mercado o explicitacin de preferencias individuales.
En su lugar, el proceso poltico gua los procesos decisorios,
en lo que respecta a la defnicin de prioridades, la asignacin
de recursos y la confrmacin de la generacin de benefcios
valiosos.
En el proceso de asignacin de recursos, la dimensin dis-
tributiva est siempre presente. De hecho, cuidar por la equidad
distributiva es una responsabilidad indelegable del gobierno en
una economa de mercado (sujeto a la interpretacin que la socie-
dad ha dado al concepto de equidad distributiva).
En la vertiente de los ingresos fscales, los aspectos redistri-
butivos se manifestan en la progresividad del sistema fscal. En
la vertiente del gasto, aparece la cuestin de a quin benefcian
las distintas polticas.
As mismo, la referencia al proceso poltico signifca que
no nos encontramos ante la lgica de una decisin o un actor,
12 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Echebarra y Mendoza (1999).
262
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
sino en presencia de mltiples decisiones y actores. Corresponde a
un proceso poltico, que canaliza y representa los intereses de los dis-
tintos grupos sociales, resolver la tensin entre demandas que com-
piten entre s y que, en ocasiones, son claramente contrapuestas.
De acuerdo con Metcalfe (1990), el proceso poltico como
mecanismo de asignacin de recursos ofrece un marcado con-
traste con el mercado. As, mientras el mercado se caracteriza
por la exclusin de la demanda no solvente, la realizacin de
transacciones individuales entre oferentes y demandantes, la exis-
tencia de precios y el automatismo en la asignacin de recursos,
el proceso poltico se caracteriza por su preocupacin por los
aspectos redistributivos, colectivos y de equidad; la realizacin
de transacciones con individuos y con distintas colectividades;
la ausencia de precios y el no automatismo entre la fnanciacin
que recibe determinada organizacin pblica y su desempeo o
capacidad de gestin. Otros rasgos del proceso poltico a tener
tambin presentes son: su pluralismo; la fragmentacin de la
autoridad; y el hecho de que el disenso sobre los objetivos y el
conficto son legtimos.
Desafo 2. Los recursos destinados a la creacin de valor
pblico, que son limitados o escasos frente a las necesida-
des y deseos pblicos, se asignan por un proceso poltico que
determina qu es prioritario.
1.3 Legitimidad para actuar
13
Los gerentes privados actan con una autoridad conferida
por los dueos o accionistas para gestionar la organizacin y
crear valor por medio de la produccin efciente y efectiva de
productos y servicios que sean valorados por sus clientes me-
diante la compra. Salvo el cumplimiento de leyes y reglas a las
que son sujetas todas las empresas, los accionistas o dueos son
los nicos que conferen autorizacin entre las organizaciones
productivas del sector privado.
13 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Moore (1995) y Alford (2002).
263
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
En una democracia, la funcin de expresar preferencias acerca
del valor que las organizaciones pblicas deben producir, es des-
empeada fundamentalmente por la ciudadana. Los ciudadanos
tienen la voz determinante sobre lo que el gobierno y sus agencias
deberan hacer, expresada a travs de los procesos de delibera-
cin y representacin poltica. Los grupos de inters y otros acto-
res utilizan sus derechos de expresin para indicar lo que opinan
con respecto al valor que otras organizaciones pblicas proponen
generar.
La eleccin colectiva es un proceso con mediaciones, ya que se
articula por medio de los canales de representacin e intermedia-
cin. Por ejemplo, una agencia gubernamental no recibe su man-
dato directamente de la ciudadana, sino a travs de un gobierno
electo. El hecho de que los ciudadanos elijan al gobierno le otorga
a la conduccin de una organizacin particular, buenas razones
para ser sensibles a sus preocupaciones, pero el gobierno tiene la
autoridad formal para determinar su mandato; y en este proceso,
puede dar mayor peso a las preocupaciones de ciertos ciudadanos
que a las de otros.
La eleccin colectiva es una expresin imperfecta de las expec-
tativas individuales de los ciudadanos, ya que excluye las preferen-
cias de las minoras. Pese a las imperfecciones del proceso poltico
democrtico, es todava el mejor modo que las sociedades han
diseado para representar los deseos de los ciudadanos y proveer
seales que conllevan mayor autoridad hacia los administradores
respecto a lo que deben hacer.
La asignacin de recursos para fnanciar las actividades de crea-
cin de valor no deriva de la eleccin voluntaria de cada consumidor,
como en el sector privado. Los intereses colectivos y las preferencias
que emergen de los procesos deliberativos o representativos estable-
cen la justifcacin de la actividad gerencial en los mbitos pblicos.
De otro modo, sus acciones estaran infundadas.
Para producir pblicamente se utilizan dos tipos de recursos:
el dinero recaudado con la tributacin y la autoridad del Estado
264
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
para obtener la colaboracin privada con el fn de resolver el
problema colectivo. En una sociedad democrtica liberal, ambos
son recursos escasos y las organizaciones pblicas debern rendir
cuentas sobre su uso a clientes, a ciudadanos y a mandantes.
Debemos considerar este proceso poltico de deliberacin,
representacin y decisin como creador de cierto tipo de valor.
Si el proceso de autorizacin se gestiona adecuadamente, si los
ciudadanos perciben que sus aspiraciones colectivas se satisfacen
mediante un proceso de consulta y revisin, la organizacin crear
ms valor. Y este aspecto del valor pblico existe independiente-
mente de la diferencia entre el valor de la actividad pblica y el
coste de los recursos utilizados para realizarla.
Desafo 3. Los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo
que genera valor pblico y lo que se debe priorizar. Estas
elecciones son expresadas por medio de los procesos de
deliberacin y representacin poltica.
1.4 La interaccin con individuos y comunidades
14

Los individuos desempean cuatro roles diferentes en su inte-
raccin con la generacin de valor pblico:
1. Ciudadano. La funcin de expresar preferencias acerca de qu
valor debera producirse es llevada a cabo por la ciudadana
mediante el proceso poltico democrtico. Es decir, la ciuda-
dana tiene la palabra dominante sobre el valor pblico.
La ciudadana es una colectividad, una membreca en una
comunidad nacional lo cual conlleva ciertos derechos y res-
ponsabilidades. La opcin colectiva no es simplemente una
agregacin de las preferencias de ciudadanos individuales, tal
agregacin sera difcil de lograr porque cada ciudadano tie-
ne diferentes deseos y aspiraciones. Por tanto, las opciones
colectivas son necesariamente el resultado de interacciones y
14 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Alford (2002).
265
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
deliberacin poltica. El procedimiento suele ser aqul en que
estn refejadas las preferencias de la mayora.
Finalmente, las preferencias de los ciudadanos individuales
no son simplemente expresiones del valor que desearan con-
sumir como resultado de la accin del gobierno. Los ciu-
dadanos tienen deseos o aspiraciones para el conjunto de
la sociedad, es decir, concepciones acerca de cmo debera
ordenarse las cosas, de qu debera recibir quin o de qu
nuevos valores deberan promoverse, que se fundan en moti-
vaciones o fnes sociales formativos.
2. Cliente. Las personas se convierten en clientes cuando pagan
directamente por un bien o servicio y de esta manera mues-
tran una preferencia positiva por el servicio dado su precio.
Las personas son clientes pblicos de los servicios pblicos
de distribucin domiciliaria de agua, recoleccin de basuras y
manejo de alcantarillado que se interrelacionan con clientes.
Los productos de los mbitos pblicos producen valor tan-
to para la ciudadana como para los clientes, pero cada uno
recibe un tipo de valor diferente. La ciudadana recibe valor
pblico mientras que los clientes reciben valor privado.
3. Benefciario-Usuario. Se considera que una persona es un bene-
fciario o usuario cuando recibe un servicio o benefcio sin
pagar directamente a la organizacin productora. Ejemplos
de usuarios o benefciarios de servicios pblicos incluyen los
nios-nias que asisten a las escuelas pblicas; las familias
que reciben transferencias en dinero o en especie para aten-
der algunas de sus necesidades bsicas y los pacientes que son
atendidos en puestos o centros de salud pblica.
Al igual que los clientes, los benefciarios o usuarios reci-
ben valor privado al aprovechar el servicio que se les entrega.
Todos los ciudadanos pueden benefciar del valor pblico,
aunque solo los clientes o usuarios reciben los productos o
servicios tangibles.
266
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
4. Obligados. Miembros del pblico a los que la organizacin los
somete a obligaciones legales. En general, los ciudadanos son
obligados frente a las autoridades policaca y tributaria. Fre-
cuentemente, los empleados son obligados frente a los siste-
mas de pensin.
El hecho de obligacin no niega la creacin de valor: los obli-
gados pueden aprovechar el valor producido por las autori-
dades respectivas. Asimismo, estas autoridades generan valor
pblico que la ciudadana aprovecha.
El rol del ciudadano es permanente, los otros roles son tem-
porales y dependen del intercambio puntual. No todos los ciu-
dadanos son clientes, benefciarios u obligados, pero los clientes,
benefciarios u obligados son ciudadanos.
En la tipologa de relaciones organizacin-pblico, hay una dis-
tincin primaria entre aquellos que reciben valor pblico de la orga-
nizacin gubernamental (ciudadanos) y aquellos que se ven afectados
en su valor privado (clientes, benefciarios-usuarios y obligados).
Por ello, la experiencia del sector privado en cuanto a la relacin
productor-cliente tiene limitada validez en el contexto del sector
pblico. Sin embargo, rechazar totalmente un enfoque de intercam-
bio equivaldra a negar una forma til de concebir las relaciones en-
tre las organizaciones pblicas y sus clientes. Por ello se necesita una
concepcin ms amplia sobre el intercambio de las organizaciones
pblicas con las personas, teniendo en cuenta los diversos roles que
estas desempean en su interaccin con el valor pblico.
La teora del intercambio no da cuenta de todas las relaciones
entre organizaciones gubernamentales y clientes. Sin embargo, los
conceptos de intercambio social y la topologa previamente ex-
puesta tienen implicancias de cmo los administradores pblicos
conciben y desempean sus tareas. La topologa puede facilitar
mayor claridad acerca de quines reciben servicios de la agencia
pblica. A su vez, facilita el reconocimiento de que a veces lo que
los clientes quieren contrasta en forma aguda con lo que quieren
267
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
los ciudadanos, y las demandas de estos ltimos, por lo general,
tienen prioridad.
La perspectiva del intercambio social revela una variedad ms
extensa de contribuciones de los clientes que la simple obten-
cin de ingresos de los mismos, tales como cooperacin, consen-
timiento o coproduccin. En este sentido, los administradores
pueden adoptar una visin ms comprensiva acerca de qu va-
lor se supone que deben proveer sus organizaciones y programas,
a fn de promover las contribuciones deseadas por parte de los
clientes. Ello implica comportamientos activos por parte de los
clientes, donde estos no estn simplemente consumiendo bienes
o servicios, sino tambin contribuyendo mediante acciones posi-
tivas a fnes colectivos.
Esta categorizacin permite entender que las personas tienen
mltiples roles en su relacin de intercambio con el Estado. Bajo
esta perspectiva las organizaciones pblicas deben dar servicios per-
tinentes y de calidad a los clientes, benefciarios y obligados, pero a
su vez tienen la obligacin de informar, rendir cuentas y tratar a to-
dos con el respeto correspondiente en su capacidad de ciudadanos.
Desafo 4. Los que ejercen la gerencia social interactan
con individuos y comunidades que toman mltiples pa-
peles en su relacin de intercambio con las organizaciones
que generan valor pblico. Por tanto, los gerentes sociales
gestionan servicios pertinentes y de calidad a los clientes,
benefciarios y obligados, en su capacidad de ciudadanos.
1.5 Diferencia entre problemas tcnicos vs. adaptativos
(Heifetz, 1994)
Los problemas son de orden tcnico cuando se sabe de an-
temano cmo responder a ellos. A menudo solo es posible re-
solverlos con ingenio y pericia. No son fciles ni carecen de
importancia. Simplemente se los considera tcnicos, porque el
conocimiento que exigen ha sido previamente asimilado y puesto
268
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
en la forma de un conjunto legitimado de procedimientos orga-
nizacionales conocidos que indican qu hacer y de autorizacio-
nes de rol que indican quin debe hacerlos. Por ejemplo, tomar
decisiones de poltica monetaria.
Sin embargo, hay muchos problemas que an no tienen una
respuesta adecuada. Los ejemplos abundan: la pobreza en dis-
tintos pases, las escuelas con altos ndices de fracaso escolar,
el abuso de drogas, la contaminacin ambiental. No existe una
pericia indudable, ningn sabio con credibilidad general; no es
sufciente ningn proceso establecido. Dichos procesos requieren
de capacidad adaptativa para su resolucin, entendiendo por
esta ltima la habilidad de clarifcar los valores y solucionar los
problemas que esos valores defnen.
El abordaje adaptativo supone un aprendizaje para enfrentar
los confictos entre los valores de las personas, o para reducir la
brecha entre los valores postulados y la realidad que se enfrenta.
Requiere un cambio de valores, creencias o conductas. La expo-
sicin y orquestacin del conficto de las contradicciones inter-
nas, en los individuos y los grupos, potencian la movilidad de
las personas para que aprendan nuevos modos de actuar. En esta
concepcin, lograr que la gente clarifque qu temas importan
ms y con qu intercambios, pasa a ser una tarea central.
Los valores se conforman y perflan en la friccin con pro-
blemas reales y las personas interpretan sus problemas en fun-
cin de los valores que sustentan. Diferentes valores arrojan luz
sobre distintas oportunidades y facetas de una situacin. La
consecuencia es importante: la inclusin de perspectivas axiol-
gicas competitivas puede ser esencial para el xito adaptativo.
La mayora de las polticas sociales buscan encontrar solu-
ciones a problemas que tienen componentes tcnicos y adapta-
tivos. La parte tcnica puede ser la elaboracin de una reforma
de salud o una reforma educativa, para lo cual se cuenta con
conocimiento tcnico. Los verdaderos desafos adaptativos se
encuentran en la implementacin, ya que tanto las reformas de
269
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
salud como las educativas requieren que maestros, funcionarios,
padres, madres y estudiantes adopten nuevos valores creencias
o conductas.
Desafo 5. Los problemas que enfrenta la poltica social
son problemas que tienen componentes tcnicos y adaptativos
y los verdaderos desafos se encuentran en el aprendi-
zaje necesario que la sociedad debe hacer para adoptar
nuevos valores, creencias y comportamientos.
1.6 Alcance de la gestin: micro, meso y macro
15

Segn Eliassen y Kooiman (1987), la gestin pblica puede
ser abordada desde tres niveles de anlisis. El primer nivel est
referido al sector pblico como un todo en interaccin con el
entorno social en su sentido ms amplio. En el segundo nivel se
encuentra la actuacin de las organizaciones pblicas individuales
operando en sus entornos especfcos (sociales, polticos y admi-
nistrativos). El tercer nivel corresponde al funcionamiento inter-
no de cada organizacin y al rol de los directivos pblicos.
Los problemas que surgen en el primer nivel tienen un
marcado carcter gubernamental y estn relacionados con la
transformacin del entorno y de las reglas de juego en el que
operan las distintas organizaciones, pblicas y privadas, con-
figurando a la gestin pblica como un proceso en el nivel
macro. El segundo nivel enfrenta los dos tipos de desafos: inte-
rorganizacionales e intraorganizacionales. Por oposicin, los pro-
blemas del tercer nivel estn relacionados con la adaptacin de las
organizaciones pblicas individuales a sus entornos especfcos y
confguran a la gestin pblica como un proceso micro.
De forma general, puede afrmarse que el predominio otorga-
do a la adaptacin al entorno, el marcado carcter intraorganizati-
vo y el modelo de decisin racional que subyacen en las tcnicas de
15 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Echeverra y Mendoza (1999) y
Metcalfe (1999).
270
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
gestin empresarial sita su mbito de aplicacin principalmente
en el tercer nivel, es decir, en la actuacin de las organizaciones
pblicas individualmente consideradas y en su funcionamiento
interno. Sin embargo, el amplio nmero de tcnicas de gestin
empresarial existente y su heterogeneidad, pone de manifesto, a
la hora de emitir un juicio sobre su mayor o menor adecuacin al
contexto de la gestin pblica, que este no debera formularse de
una manera genrica, sino a partir de una evaluacin individuali-
zada de cada tcnica o grupo de tcnicas.
(...) La gestin pblica tiene por objeto el comportamiento de
redes de organizaciones y proporciona el marco de valores e
instituciones en las que operan las organizaciones a nivel micro.
La gerencia privada se refere a cmo las organizaciones indi-
viduales alcanzan sus objetivos, dadas las circunstancias de su
entorno operativo; esto puede aplicarse tanto a una empresa en
el marco de un sector industrial, como a un ministerio com-
pitiendo con otro ministerio en el proceso de elaboracin pre-
supuestaria o a una organizacin no gubernamental que forma
parte de un sistema de prestacin de servicios pblicos (Met-
calfe, 1999).
Desde esta perspectiva, la gestin pblica necesita un marco
conceptual y de accin que integre el funcionamiento de orga-
nizaciones individuales en una lgica colectiva de formacin de
polticas pblicas. La perspectiva econmica, de efciencia y efec-
tividad tomada como modelo del pensamiento individualista y
racional y aplicada en la gerencia empresarial son limitantes en la
problemtica de la gestin pblica. Se requiere un planteamiento
que incorpore a los mltiples actores y las mltiples organizacio-
nes involucradas en el proceso de creacin de valor pblico.
La labor de innovacin de la macro y meso gestin requie-
re instrumentos que permitan articular intereses entre mltiples
actores y coordinar mltiples organizaciones en la resolucin de
problemas estructurales de la sociedad, y requieren una amplia
participacin activa en el diagnstico de problemas y diseo de
soluciones por parte de quienes intervengan en su aplicacin.
271
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Las ideas y herramientas por la gerencia empresarial, bien
adaptadas, pueden ser muy tiles en la microgestin, en hacer
que la parte interna, independiente de la organizacin y sus tareas
sean ms productivas, efectivas y efcaces.
Desafo 6. El alcance de la gestin pblica est compues-
to por un carcter de coordinacin de las redes interor-
ganizacionales lo que llamar macro y meso gestin y
un proceso organizacional interno que se denominar de
micro gestin.
1.7 Problemas de medicin o verificacin del valor pblico
La naturaleza del valor pblico que se propone crear por medio
de la gerencia social difculta su medicin, lo que a su vez, genera
desafos para los que intentan mantener un enfoque estratgico
comprometido con la generacin de ese valor. Las difcultades en
observar y medir el valor creado (o sea, los benefcios asociados
con las prcticas de gerencia social) incluyen las siguientes:
1. Muchos de los benefcios de las intervenciones e inicia-
tivas a favor del desarrollo social tienen una naturaleza
intangible y no son transables en ningn mercado, lo que
impide el uso de precios u otras seales asociados con
transacciones como indicios de la magnitud del valor crea-
do para sus benefciarios.
2. La naturaleza intangible y, a veces, ambigua de los be-
nefcios hace que no sean fcilmente observables. Por
ejemplo, los benefcios de aumentar la autoestima, de pre-
servar y promover la cultura nacional, y de promover la
justicia requieren de una interpretacin para convertirlos
en expresiones verifcables, de tal manera que los gerentes
sociales pueden ser responsables frente al compromiso de
dichos logros
16
.
16 No se trata sencillamente de asociar el beneficio con un indicador, pues para identifi-
car el indicador relevante, hay que pasar por el proceso de explicitar cmo se recono-
272
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
3. Las manifestaciones de los benefcios de las intervencio-
nes e iniciativas para promover el desarrollo social con
frecuencia dependen de mltiples dinmicas y son vulne-
rables a efectos e impactos de otras iniciativas a factores
exgenos. A manera de ejemplo, podramos considerar
una iniciativa para aumentar la empleabilidad de los jve-
nes que no ingresan a la universidad. Evidentemente, una
manifestacin deseable de este benefcio sera que efec-
tivamente los jvenes se empleen ms: que la tendencia
a emplearse y mantener un empleo productivo aumente.
No obstante, esa tendencia depende de varios factores
fuera del control de los que gestionan la iniciativa para
aumentar la empleabilidad. Concretamente, y a manera de
ejemplo, depende mucho de la dinmica del ciclo eco-
nmico. Por tanto, los gerentes sociales enfrentan dos
desafos: primero, el de observar la empleabilidad de los
jvenes, sin que sea necesariamente refejada en el empleo
de los mismos. Por ser indispensable la capacidad de ob-
servar la empleabilidad, resulta, a su vez, necesaria inter-
pretar cmo reconoceremos la misma. En segundo lugar,
los gerentes sociales asociados con la iniciativa para pro-
mover la empleabilidad necesitan enfrentar la pregunta
sobre si todava resulta valioso para la sociedad promover
habilidades, actitudes y comportamientos que aumentan
la productividad y la probabilidad de poderse emplear,
aunque no necesariamente se traduzca en empleo, por
la adversidad del clima econmico. Los gerentes socia-
les tendran que asumir el dialogo tendiente a determinar
que efectivamente estaran creando valor pblico (a pesar
de no lograr los impactos esperados) y que ese valor sea
sufcientemente prioritario como para justifcar la inver-
sin de recursos que se est haciendo.
4. Una responsabilidad indelegable del gobierno en las eco-
nomas de mercado consiste en promover y mantener la
equidad distributiva (lo que, a su vez, requiere de una
cer el logro de dichos beneficios.
273
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
interpretacin por parte de la sociedad de lo que ellos
desean entender como equitativo.) Los benefcios redis-
tributivos reconocen que hay valor en el mismo proceso de
generar ciertos perdedores y otros ganadores en lo que res-
pecta al de acceso a los activos, los ingresos y las oportu-
nidades. Dichos benefcios no son fcilmente observables
o medibles, particularmente en sociedades inequitativas,
en las cuales el acceso a canales de comunicacin, quejas y
reclamos es desigual.
Frente a estas difcultades, se ha consolidado una cierta cos-
tumbre de enfocar la gerencia (y, por tanto, los esfuerzos de di-
sear, ejecutar, administrar, monitorear y evaluar) de polticas
y programas sociales en los productos o resultados materiales
(outputs). Este enfoque desva la atencin del equipo gerencial a
una concentracin en los recursos (y su uso) y los productos, per-
diendo de vista lo que es central a la gerencia social: el valor que
se deriva de los benefcios de la gestin (los efectos e impactos),
expresados tanto en trminos del grado de consecucin de los
objetivos de la poltica o programa como de aquellos efectos no
previstos ocasionados por su implementacin.
Ahora bien, los productos o servicios (outputs) estn vincula-
dos con los efectos o impactos (outcomes) por una hiptesis cau-
sal, que en ocasiones puede ser muy larga y compleja. Se espera
que una adecuada entrega de los servicios planeados conduzca a
un cambio en los consumos, comportamientos, conocimientos o
actitudes de la poblacin objetivo, que a su vez cause una mejora
observable en el bienestar de dicha poblacin. No obstante, la
relacin es hipottica y corresponde a los gerentes sociales hacer
un riguroso seguimiento de la efectividad de dicha relacin para
asegurar que efectivamente se produce valor. Si la atencin se des-
va a un enfoque concentrado casi exclusivamente en el proceso
productivo, no habr una garanta de estar produciendo valor
17
.
Es importante que los que son responsables por la gerencia social
17 Este enfoque implicara estar concentrado en costos en lugar de valor (o beneficios)
(ver Mokate, 2004).
274
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
se concentran no solo en el qu hacemos? sino tambin en el cmo
lo hacemos? y para qu?
De igual manera, la gerencia social obliga a hacer un riguroso
seguimiento tanto del qu hacemos? como del cmo lo hacemos? y qu
benefcios (o valor) logramos? Asimismo, requiere de una continua ree-
valuacin, dentro de espacios polticos, de la percepcin pblica
de lo que es valioso.
Desafo 7. Los benefcios generados a travs del ejercicio
de la gerencia social no deben entenderse como la entrega
de productos y servicios nicamente, sino como los impactos
de esos productos y la calidad de los procesos que condu-
cen a su entrega y su adecuado uso.
F. U n m arco co n cep t u al d e gest i n
est rat gi ca p ara la geren ci a so ci al
Al tomar en cuenta que la gerencia social se apoya en sus tres
campos constitutivos, el desarrollo social, la poltica pblica y
la gerencia pblica, el marco conceptual que da fundamento a
su carcter estratgico evidentemente no emana exclusivamente
del campo de la gerencia pblica, sino que privilegia, a la vez,
los enfoques y las acciones que provienen de los tres campos,
en los cuales merecen destacarse aquellas que fortalecen las ca-
pacidades y las oportunidades de los actores tradicionalmente
excluidos, los procesos de formacin de polticas pblicas inclu-
yentes y sostenibles y la generacin de resultados de las polti-
cas y programas sociales en el seno de las organizaciones donde
se desarrollan.
Se puede decir que una organizacin pblica tiene estrate-
gia en la medida en que todos los que colaboran en su ejercicio
estn comprometidos con una perspectiva particular de cmo
la organizacin crea valor pblico e implementen un conjun-
to de actividades particulares que llevan a cabo para alcanzar
sus objetivos.
275
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Por tanto, un marco de estrategia para la gerencia social re-
quiere de pautas para interpretar el concepto de valor pblico, ya
que puede resultar demasiado abstracto en el momento de tratar
de pasar de conceptos a acciones dentro de una organizacin.
Para facilitar el paso de los conceptos a la accin se propone ex-
presar la propuesta de creacin de valor pblico por medio de un
enunciado de propuesta de valor pblico. La propuesta de valor
pblico est compuesta por los mandatos, la misin y la visin
de la organizacin.
Cualquier aproximacin que bus-
que instrumentar el valor pblico, en
un enunciado de misin y visin, debe
tomar los mandatos de la organizacin
como puntos de partida, ya que estos, en
un sistema democrtico representan las
responsabilidades asignadas a las organi-
zaciones gubernamentales por aquellos
que han sido elegidos y autorizados para
defnir prioridades.
Asimismo, el marco estratgico requiere de una delimitacin
de las reas de accin donde se fjarn objetivos de los esfuerzos
organizaciones y, por ende, de la gerencia y se enmarcarn las
distintas actividades.
De esta manera, para establecer un marco conceptual se nece-
sitan hacer tres preguntas fundamentales:
1. Para qu? y por qu hacemos lo que hacemos?
2. A quines van dirigidas nuestras intervenciones? Qui-
nes son nuestro pblico objetivo?
3. Cmo estructuramos un conjunto de acciones que nos
permitan dar soluciones pertinentes a los problemas que
enfrenta la poltica social?
A continuacin, se consideran los requisitos para un marco
conceptual de estrategia para la gerencia social.
La gerencia social tiene una
naturaleza propositiva,
sugiriendo buenas
prcticas en los procesos de
planeacin, construccin,
implementacin y
evaluacin de las polticas y
programas sociales.
276
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
1. La propuesta de valor pblico: una perspectiva del
valor pblico expresado por medio del mandato,
misin y visin. Respuesta a la primera pregunta:
Para qu? y por qu hacemos lo que hacemos?
El desarrollo de la estrategia en el sector pblico comienza
con la defnicin de una propuesta de valor pblico (pvp), cuyos
componentes principales son los manda-
tos y la misin y visin de la organizacin,
por medio de los se especifca el valor p-
blico que la organizacin pretende produ-
cir para las partes interesadas y la sociedad
en general (grfco 3).
Los mandatos formulados en la pro-
puesta de valor pblico son formales e
informales. Los mandatos formales estn
representados por requerimientos, leyes,
ordenanzas, artculos de constitucin,
decretos, estatutos y otros similares (Bry-
son, 1995). Los mandatos informales son
todos aquellos que recaen sobre la orga-
nizacin de manera informal (que no ha
sido traducido a norma) tal como: lo que
se ofreci en la campaa, las expectativas del gabinete y el presi-
dente sobre el programa, as como las expectativas de los agentes
fnanciadores, los benefciarios y otros actores fundamentales.
Los mandatos formales son tan importantes como los infor-
males y se debe ser muy cuidadoso en tomar en cuenta ambos en
el momento de defnir los objetivos y metas de la organizacin.
Sin embargo, cualquier propuesta de misin-visin debe ser coin-
cidente con los mandatos formales.
Para no limitar la gestin pblica a cumplir con los manda-
tos, es necesario revisarlos y reinterpretarlos para que sirvan como
plataforma para defnir la misin y visin que permita instrumen-
tar la propuesta de creacin de valor pblico.
La gerencia social es un campo
de accin y conocimientos
enfocados en la promocin
del desarrollo social. Su
tarea consiste en garantizar
la creacin de valor pblico
por medio de la gestin,
contribuyendo as a la
reduccin de la pobreza y de
la desigualdad, as como al
fortalecimiento de los estados
democrticos y la ciudadana.
277
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
La misin es la ideologa central de una organizacin, la que
defne el propsito de la organizacin y sus valores centrales. La
visin es la proyeccin del futuro, es una declaracin de lo que se
desea conseguir en un plazo especfco, defne aquello que aspi-
ramos ser y aquello que se quiere crear, est compuesta por una
meta, gigante audaz y descabellada de impacto (MeGA- Impac-
to) y una descripcin vvida de cmo ser lograrla (Collins y Po-
rras, 1996) (grfco 4).
La misin es la razn por la que las organizaciones existen y
los valores fundamentales que guan su actuar. Una meta MeGA-
Impacto debe estar claramente articulada. El propsito nunca
puede ser completado, mientras que una meta MeGA- Impacto
debe tener un plazo especfco, ya sea el ciclo de un programa, una
gestin de gobierno o un tiempo mayor que cubra varios periodos
gubernamentales. Piensen en el propsito como la estrella en el
horizonte que debe perseguirse por siempre, la MeGA- Impacto
es la montaa a ser escalada. Una vez alcanzada la cima, deben
buscarse otras montaas. La MeGA- Impacto debe ser desafante
pero posible si esta es percibida como imposible lleva a la gente a
la frustracin y la paraliza.
Grfico 3
Propuesta de valor pblico expresado
por medio del mandato, misin y visin
Misin y Visin
Mandato
PVP
278
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Es importante puntualizar que ambos conceptos, la misin y
la visin, forman un conjunto y que el poder del marco concep-
tual radica en tenerlos juntos. Por una parte, la misin defne la
razn de ser, explica el por qu o para qu se hacen ciertas cosas,
y la visin pone el desafo que quiere conquistarse al frente.
Este conjunto de misin-visin defne un norte a los pro-
cesos de formacin de polticas y programas sociales, defne,
aunque de manera amplia, el benefcio que se propone generar
para la sociedad o sea, el valor pblico que se generar.
2. Una definicin de pblico objetivo. Respuesta
a la pregunta a quines van dirigidas nuestras
intervenciones? Quines son nuestro pblico
objetivo?
La mayora de la literatura sobre gestin pblica durante
los ltimos quince aos ha estado muy infuida por conceptos
gerenciales adoptados del sector privado. Esto ha llevado a que
Grfico 4
Misin y visin (Collins y Porras, 1996)
PVC
Ideologa central
Propsito
central
Valores
centrales
Proyeccin de futuro
Mega impacto
Descripcin vivida
Misin
Visin
279
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se utilice el concepto de cliente en muchas organizaciones del
sector pblico, reduciendo las transacciones gubernamentales
a la entrega de productos y servicios a personas consideradas
como clientes, ya que ellos son los inmediatos recipientes del
valor privado que resulta de esa transaccin.
A diferencia de las empresas privadas, las organizaciones p-
blicas concentran su inters en bienes pblicos, aquellos que
afectan no solamente a quienes reciben benefcio directo de sus
polticas, programas o proyectos, sino a la sociedad en su con-
junto. Un claro ejemplo de esto son las campaas de vacuna-
cin. Si bien los nios vacunados son los directos benefciarios,
toda la sociedad se benefcia al tener ciudadanos sanos o inmu-
nes a ciertas epidemias.
Adicionalmente, los ciudadanos pueden tener inters en el
bienestar de la poblacin as no obtengan ningn benefcio di-
recto o indirecto del producto o servicio que entrega cierto pro-
grama social. Su inters puede ser simplemente el que quiere
que se usen bien los recursos pblicos y que los programas so-
ciales tengan impacto.
Bajo esta concepcin, el pblico objetivo de las interven-
ciones pblicas no es un actor nico, ni es un actor monolti-
co, sino un conjunto de actores a los cuales se deben atender.
Los que ejercen la gerencia social interactan con individuos
y comunidades que toman mltiples papeles en su relacin de
intercambio con las organizaciones que generan valor pblico.
Por tanto, los gerentes sociales gestionan servicios pertinentes y
de calidad a los clientes, benefciarios y obligados, pero a su vez tienen
la obligacin de informar, responder, rendir cuentas y tratar a
todos con el respeto correspondiente a su capacidad de ciuda-
danos. La propuesta de valor pblico (pvp) debe defnir cmo
se produce y entrega valor pblico a todos y cada uno de estos
pblicos objetivo.
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
3. Las reas de la gestin estratgica. Respuesta a
la pregunta cmo se estructura un conjunto de
acciones que permitan dar soluciones pertinentes a
los problemas que enfrenta la poltica social?
Para poder alcanzar los desafos impuestos por la propuesta de
valor pblico se necesita defnir y delimitar las reas de accin en las
que se fjarn objetivos y se enmarcarn las distintas actividades.
La mayora de los modelos de estrategia se limitan en cmo
se entrega valor a los usuarios o benefciarios mediante polticas,
programas o proyectos, descuidando otras reas que son funda-
mentales en la gestin pblica, a ser: las fuentes de legitimidad, el
apoyo poltico y la capacidad organizacional para la implemen-
tacin. Es en este sentido que se propone un marco conceptual
que incorpore tres reas de accin
18
complementarias para llevar
adelante la gestin estratgica de organizaciones pblicas: la ges-
tin programtica, gestin poltica y gestin organizacional.
3.1 Gestin programtica
El objetivo de la gestin programtica es cumplir con la mi-
sin y visin organizacional y crear valor pblico por medio de
un conjunto de polticas, programas y proyectos pertinentes. La
gestin de estas intervenciones debe seguir la lgica aportada por
la cadena de valor que vincula los medios con los fnes de la gene-
racin de valor pblico.
Para garantizar la pertinencia de las propuestas y fortalecer la
inclusin social, estos programas deben ser formulados e imple-
mentados en forma participativa con los mltiples involucrados.
La participacin activa, compromiso y trabajo con los benefcia-
rios, no solamente garantiza una creacin de valor, sino que ayuda
a la construccin de ciudadana y al fortalecimiento del sistema
democrtico. El enfoque en los resultados asociados con la crea-
cin de valor pblico le da a la gestin programtica su naturaleza
18 Adaptado y ampliado de Moore (1995).
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
estratgica y da sentido a sus caractersticas adaptativa e inno-
vadora. En sntesis, la gestin programtica se constituye en la
interfaz entre la organizacin y sus mltiples usuarios, clientes
y ciudadanos al ser el punto de entrega del servicio o bien de
la organizacin.
3.2 Gestin poltica
El objetivo de la gestin poltica es contar con autorizacin,
recursos, apoyo y legitimidad para implementar la misin orga-
nizacional, consiste en acciones que movilicen el apoyo de ac-
tores cuya participacin y autorizacin es necesaria para lograr
la misin y los objetivos. Busca generar compromisos, respon-
sabilidad, legitimidad y recursos, con el fn de crear un mbito
propicio para las acciones de la organizacin.
La gestin pblica acta sobre las relaciones de la organizacin
con su entorno, en pro del apoyo necesario para poder lograr la
misin y los objetivos de la organizacin. Incluye estrategias para
consultar, escuchar, proponer, deliberar, movilizar, comunicar y
promover con comunidades, ciudadanos, contribuyentes, autori-
dades polticas o gubernamentales, legisladores, organizaciones
de la sociedad civil, gremios, movimientos sociales, ong, medios
de comunicacin, empresas privadas y la ciudadana en general.
Tambin contempla gestiones con burcratas y otros actores que
tienen poder de supervisin sobre la organizacin.
En resumen, se trata de la gestin con actores clave que tie-
nen mltiples intereses con el fn de entenderlos, comunicar
ideas a ellos y escuchar de ellos, gestionarlos y darles voz, como
paso fundamental de la formacin de polticas pblicas. Implica
entender y trabajar (gestionar) con cada uno de los diferentes
mandantes de la organizacin para lograr autoridad y recursos.
3.3 Gestin organizacional
La gestin organizacional tiene por objetivo desarrollar una
organizacin comprometida con la propuesta de valor pblico,
282
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
que cuente con la capacidad organizacional de llevar adelante una
gestin efectiva, efciente, equitativa, tica y sostenible y se rela-
ciona con el diseo e implementacin de procesos, sistemas y
estructuras para desarrollar relaciones, rutinas y capacidades or-
ganizacionales que facilitarn la implementacin, el logro de los
resultados y los impactos deseados.
Para el desarrollo de la capacidad organizacional, se necesita
fortalecer conceptos, destrezas, capacidades y valores de la gerencia
social. Tambin se requiere ofrecer capacitacin de gerencia operati-
va en temas de organizacin, procesos y sistemas para la entrega de
servicios sociales. La capacidad organizacional es un aspecto fun-
damental de la gerencia social puesto que son los miembros de las
organizaciones los que fnalmente implementan los procesos, desa-
rrollo y entrega de las polticas, programas y proyectos sociales.
4. El marco estratgico como un modelo integral
Ya expuestos la totalidad de sus componentes, a continuacin
se muestra el modelo completo del marco estratgico para la crea-
cin de valor pblico.
El grfco 5 presenta una imagen del marco conceptual que
se deriva de la reunin de estas diversas refexiones con respecto
a las acciones necesarias para lograr una organizacin compro-
metida con cambios sociales que redundan sobre la pobreza, la
inequidad, el fortalecimiento del Estado democrtico y de la ciu-
dadana. Seala que el centro del enfoque radica en un reconoci-
miento sobre el objetivo de creacin de valor pblico, que luego
se interpreta y se concreta mediante el mandato, misin y visin
de la organizacin.
Una gestin estratgica divide sus esfuerzos en las tres vrti-
ces del triangulo de la gestin estratgica: la necesidad de contar
con polticas, programas y proyectos pertinentes para atender los
problemas de desarrollo social para lo que se requiere gestin
programtica, la necesidad de contar con autoridad de los ml-
tiples mandantes, recursos y legitimidad de los actores clave para
283
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
poder llevar adelante las tareas de la organizacin, lo que requiere
gestin poltica y contar con la capacidad organizacional y ope-
rativa que permita una implementacin exitosa que produzca los
impactos deseados, lo que requiere gestin organizacional. Esto
con la claridad de que las organizaciones no trabajan en un vacio,
sino en un entorno complejo por lo que se requiere una compren-
sin del entorno poltico, econmico, social e institucional y una
capacidad de navegar en dicho entorno.
Al resumir, lo que expresa el modelo es que para tener estrate-
gia, esta debe estar centrada en una propuesta de creacin de valor
pblico, expresado a partir de un mandato y ampliado mediante un
enunciado de misin y visin, una defnicin de pblicos objetivos
que incluya no solo a los directos benefciados, sino a ciudadanos y
que las responsabilidades de los que ejercen gerencia social requie-
ren de trabajo en las tres reas complementarias: la gestin progra-
mtica, la gestin poltica y la gestin organizacional.
Grfico 5
Marco de estrategia para la gerencia social
Propuesta
de valor
pblico
Misin Misin
Mandato
Gestin Programtica
G
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l
284
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Defnir estos tres mbitos gerenciales rompe con viejos para-
digmas tecnocrticos, administrativos y burocrticos, indicando
campos concretos en que los gerentes pueden y deben trabajar
para lograr resultados de impacto. El trabajo coordinado en las
tres reas aporta la verdadera dimensin estratgica de la gerencia
social. Se deben considerar las siguientes posibilidades:
La organizacin tiene una excelente idea de cmo crear va-
lor pblico, disea polticas y programas de gran calidad y
cuenta con un equipo operativo altamente comprometido,
pero no tiene ningn apoyo pblico o poltico. La organizacin no
goza de legitimidad y no tiene los recursos adecuados para
implementar sus programas. Resultado: un gran informe de
consultara sobre lo que se debera hacer, en la prctica no
se crea valor pblico porque no se consigui ni el apoyo de
los involucrados y su autorizacin y colaboracin para de-
sarrollar e implementar las ideas ni los recursos necesarios.
La organizacin tiene una excelente idea de cmo crear va-
lor pblico, disea polticas y programas de gran calidad,
cuenta con una gran legitimidad, tiene un enorme apoyo
pblico o poltico que le permite contar con amplios recur-
sos pblicos, pero su equipo operativo carece de la coordinacin, infor-
macin, compromisos y motivacin para poder actuar efectivamente. As,
la organizacin no tiene la capacidad interna para entregar
los servicios sociales y llegar a la poblacin objetivo con sus
programas. Resultado: un desperdicio de recursos por falta de
capacidad operativa, en la prctica no se crea valor pblico
porque no se consigui entregar los servicios a la poblacin
de una forma efectiva y efciente.
La organizacin tiene una excelente idea de cmo crear valor
pblico, cuenta con una gran legitimidad y enorme apoyo
poltico lo que le permite contar con amplios recursos p-
blicos, cuenta con un equipo operativo altamente compro-
metido, pero no tiene el equipo tcnico que disee polticas y programas
pertinentes de gran calidad. La organizacin no tiene la capaci-
dad interna para entregar los servicios sociales y llegar a la
285
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
poblacin objetivo con sus programas. Resultado: un des-
perdicio de recursos pblicos y de capacidad operativa en
programas mal diseados y poco pertinentes, en la prctica
no se crea valor pblico porque no se consigui desarrollar
polticas, programas y proyectos pertinentes para los pro-
blemas de la sociedad.
La organizacin cuenta con legitimidad y apoyo poltico,
tiene un equipo tcnico califcado y comprometido, y cuen-
ta con una excelente capacidad operativa, pero limita a la
organizacin al cumplimiento del mandato formal antiguo y poco per-
tinente. La organizacin se limita a cumplir con lo que
tiene mandado por ley, no trabaja buscando propuestas que
respondan a las necesidades reales de la poblacin. Resulta-
do: un desperdicio de recursos y capacidades en la entrega
subptima de respuestas a los problemas de la ciudadana,
en la prctica no crea valor pblico porque entrega servicios
que la gente ni quiere, ni valora.
Los gerentes sociales son responsables de que la organizacin
dedique tiempo y talento a trabajar en la defnicin de misin y
visin, as como en las tres reas de gestin. Distintas personas pue-
den tener diversas responsabilidades y niveles o combinaciones di-
ferentes de estas tres aplicaciones, pero el xito organizacional y la
creacin de valor pblico dependen de una coordinacin explicita-
da de acciones en las tres reas, en consonancia con la misin, visin
y mandato de la organizacin.
Esta perspectiva integrada pone en juicio las viejas dicotomas
entre lo poltico y lo tcnico o lo tcnico y lo operativo. Muchos
gestores pblicos han fracasado en sus funciones por pensar que
solo una de esas reas de gestin es la importante. Los tcnicos que
trabajan en el rea programtica, miran con desprecio a las tareas
de gestin poltica y administracin, ya que ellos son los que
realmente disean las soluciones creativas a los problemas sociales.
Los gestores que vienen de la poltica miran con desprecio las fun-
ciones tcnicas y operativas dado que la verdadera destreza est en
conseguir apoyo, recursos y autoridad; son con estos recursos que
286
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
se contrata a los expertos y a los administradores. Los gestores que
llegan del sector privado ponen nfasis en el rea de gestin orga-
nizacional con un foco en la efectividad y la efciencia como centro
de sus actividades, olvidando, que es en la gestin poltica donde se
logra el apoyo, y en la gestin programtica donde se desarrollan
respuestas pertinentes.
Finalmente, el marco conceptual est delimitado por el entorno
econmico, poltico, social e institucional en el que se encuentra la
organizacin. Esto se debe a que las agendas, la asignacin pre-
supuestaria, las preferencias ciudadanas, las presiones de grupos
corporativos y los cambios dentro del gobierno tienen un gran
impacto en la capacidad de un gerente para llevar adelante una
gestin exitosa y crear valor pblico.
El entorno delimita de cierto modo el alcance que la organi-
zacin tiene para llevar adelante una gestin estratgica, ya que la
creacin de valor no ocurre por accidente ni se determina por ley,
depende de una comprensin profunda de aquello que la poblacin
valora y de desarrollar la capacidad poltica, programtica y organi-
zacional para entregar soluciones pertinentes a esas necesidades.
G . H aci a u n a n u ev a co n cep t u ali zaci n
d e la resp o n sab i li d ad d e lo s geren t es
so ci ales
Este documento propone que la gerencia social busca incre-
mentar la efectividad en el desarrollo, por medio de procesos y
prcticas que permiten asumir en forma comprometida la respon-
sabilidad por el desempeo de un sistema que promueve un de-
sarrollo pertinente, efcaz, efciente, equitativo y sostenible. Bajo
esta perspectiva, la tarea de la gerencia social consiste en garan-
tizar la creacin de valor pblico por medio de un conjunto de
principios y medios fundamentales (grfco 6):
Por tanto, la gerencia social se enfoca en el logro de los resulta-
dos valiosos y gestionando estrategias para garantizar la creacin
287
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
de valor pblico. El texto propone un marco que provee pautas
para una gestin estratgica del desarrollo social: una gestin que
divide sus esfuerzos en las actividades de gestin programtica,
gestin poltica y gestin organizacional, a partir de una interpre-
tacin del mandato organizacional y su correspondiente misin
y visin, que conduce a una explicitacin de la manera en que la
organizacin propone generar valor pblico.
Este marco responde a los siete desafos que enfrenta la geren-
cia en los mbitos pblicos, a saber:
1. El objetivo fnal de las organizaciones que promueven el
desarrollo social en los mbitos pblicos radica en crear va-
lor pblico por medio de las mltiples intervenciones que se
realizan desde la organizacin: el valor pblico est en el
corazn del modelo propuesto y es, a su vez, interpretado
y delimitado en la misin y visin de la organizacin, su-
jeto al carcter y alcance del mandato organizacional y las
dinmicas del entorno. Todos los involucrados en las tareas
de gerencia social deben comprometerse con y enfocarse en
el valor pblico que se propone generar. El rol estratgico
de los gerentes radica en nutrir y retroalimentar este enfo-
que, aclarando para los diversos involucrados la manera que
la organizacin est aportando a la generacin de valor y
los riesgos y desafos que podran comprometer ese logro.
Grfico 6
1. La reduccin de desigualdad
2. La reduccin de pobreza
3. El fortalecimiento de estados
democrticos
4. El fortalecimiento de una
ciudadana plena, incluyente y
responsable
Principios
1. Propuesta de valor pblico
2. Definicin de pblicos objetivo
3. reas de gestin estrategica:
Gestin programtica
Gestin poltica
Gestin organizacional
Medios
Efectividad
en el desarrollo
Resultados
Gerencia social: principios, medios y resultados
288
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Facilita los procesos necesarios para evitar dichos riesgos y
garantizar la efectiva creacin de valor pblico.
2. Los recursos destinados a la creacin de valor pblico, que
son limitados o escasos frente a las necesidades o deseos
pblicos, son asignados por un proceso poltico que determina
qu es prioritario: el modelo explcita el entorno econmi-
co y poltica como la realidad en que se ejercer la gerencia
social e introduce la responsabilidad de gestin poltica
que, en parte, se dirige a los dilogos y deliberaciones rela-
cionados con la asignacin de recursos. El modelo suscita
a los que ejercen la gerencia social para que dirija atencin
a estos dilogos y deliberaciones, asegurando que la deter-
minacin de lo que es valioso sea por parte de expresiones
o representaciones del pblico. La fgura triangular del
modelo hace ver que una gerencia sin el ejercicio de ges-
tin poltica faltara un vrtice: sera incompleta.
3. Los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo que
genera valor pblico y lo que se debe priorizar. Estas elec-
ciones son expresadas mediante los procesos de delibera-
cin y representacin poltica. Por ello, las organizaciones
que proponen generar valor pblico responden a varios
mandantes. El modelo debe entenderse con un enfoque par-
ticipativo en la formacin de polticas pblicas, incorpo-
rando a todos los actores involucrados en el proceso. Para
tal fn, el modelo se inserta explcitamente en un entorno
que tiene que ser parte integral de las funciones gerencia-
les. Las gestiones programticas y polticas son espacios
privilegiados para el manejo y la promocin de la partici-
pacin de involucrados clave.
4. Las personas tienen mltiples roles en su relacin de in-
tercambio con las organizaciones pblicas, y stas deben
dar servicios pertinentes y de calidad a los clientes, benefcia-
rios-usuarios y obligados, pero a su vez tienen la obligacin de
informar, responder, rendir cuentas y tratar a todos con
el respeto correspondiente a su capacidad de ciudadanos.
289
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Por su enfoque en el valor pblico, el modelo propuesto
para guiar la gerencia social estratgica dirigir la aten-
cin gerencial no nicamente a satisfacer las necesidades
de los obligados, benefciarios,
usuarios y clientes, sino tambin
enfocndose siempre en el inters
de los ciudadanos. Es particular-
mente relevante en el ejercicio de
la gestin programtica, por tra-
tarse de la gestin directa de los
medios explcitamente diseados
como vehculos para la genera-
cin de valor pblico.
5. Los problemas sociales son com-
plejos y muchas veces la solucin a
estos problemas requieren apren-
dizaje por parte de todos los in-
volucrados. Estos problemas son
difciles en su defnicin e imple-
mentacin, porque muchas ve-
ces requieren cambios de valores,
creencias y comportamientos, a
esto se llamar desafos adaptativos.
6. El alcance de la gestin pblica est compuesto por un ca-
rcter de direccin de las redes interinstitucionales al que
se llamar macro y meso gestin y un proce so organizacional
interno denominado como micro gestin. El modelo, en su
conjunto, podra aplicarse a un esquema de macrogestin,
siempre y cuando extendemos el concepto de organiza-
cin para incluir entidades multiorganizacionales, tales
como el gobierno federal, el gabinete social, una asocia-
cin de municipios o un gobierno provincial. En estos ca-
sos, tanto el ejercicio de la gestin poltica como de la
gestin programtica se relacionan principalmente con la
macro-gestin, mientras que la gestin organizacional est
fundamentalmente concentrada en la micro-gestin.
Toda reflexin sobre
gerencia social coincide
en caracterizarla como
altamente estratgica,
enfocada especficamente en
el logro de transformaciones
sociales. Es claro, entonces,
quienes ejercen la gerencia
social podran beneficiarse
de un marco conceptual
que gue sus prcticas
estratgicas, atendiendo los
desafos que enfrentan en
sus quehaceres diarios que, a
su vez, se relacionan, por lo
menos parcialmente, con la
naturaleza de los problemas
y polticas sociales.
290
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
El texto ha profundizado poco sobre los desafos inte-
rorganizacionales que se relacionan estrechamente con la
naturaleza de los mbitos pblicos y la creacin del valor
pblico. Dicha profundizacin est claramente tan com-
pleja que se halla fuera del alcance de esta refexin. No
obstante, el marco propuesto para guiar la gestin estra-
tgica se adecua a los espacios interorganizacionales: la
colaboracin entre diversas agencias u organizaciones se
realiza con el fn de crear valor pblico, requiriendo as de
una explicitacin del mandato, misin y visin para lue-
go proceder a gestionar lneas estratgicas de accin que
conducen a la creacin efectiva de valor, por medio de
gestiones poltica (en los espacios extraorganizacionales),
organizacional (tanto de la organizacin interagencial,
o red interorganizacional) y programtica.
7. Los benefcios generados por medio del ejercicio de la
gerencia social no deben entenderse como la entrega de
productos y servicios nicamente, sino como los impactos de
esos productos y la calidad de los procesos que los producen
particularmente. La misma defnicin del valor conlleva la
necesidad de enfocarse en impactos; la defnicin de valor
pblico, que conforma el corazn del modelo propuesto,
invita a enfocarse no solo en impactos, sino tambin en los
procesos. Es por ello que las distintas actividades deben
llevarse a cabo con un enfoque de efectividad, efciencia,
equidad, y sostenibilidad.
El modelo de gestin y los principios o fnes de la gerencia
social se combinan para lograr una nueva conceptualizacin de la
responsabilidad de los gerentes sociales, la que enfatiza ampliar
las libertades de las personas, generando las condiciones para la
inclusin y la equidad social, asegurando procesos que promue-
van un ejercicio activo de ciudadana, y garantizando el impacto
de polticas y programas sociales.
Es as, que bajo esta perspectiva, los gerentes sociales, tienen
mucha ms responsabilidad que el simple cumplimiento de sus
291
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
mandatos, ellos tienen la responsabilidad de crear valor pblico
para la sociedad, no solamente mediante el impacto que polticas
pertinentes han de tener en la poblacin, sino tambin, por llevar
adelante procesos que amplen las libertades de las personas, les
generan mejoras concretas en el bienestar, les permita participar y
convertirse en verdaderos ciudadanos.
B i b li o graf a
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
295
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Proteccin social
y derechos sociales
Cesar Giraldo*
Captulo 7
* Universidad Santo Toms.
297
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Los sistemas de proteccin social pueden ser clasifcados
por la forma como la poblacin accede a los derechos sociales.
En este sentido se pueden identifcar cuatro tipos principales:
asistencialista, aseguramiento (bismarkiano), universalista (be-
veredgiano) y neoasistencial. En el asistencialismo la proteccin es
discrecional y puntual (no es un derecho social sino una ddiva)
y se dirige hacia aquellos que son considerados como necesi-
tados, lo cual supone una califcacin apreciativa por parte de
quien provee la asistencia. El aseguramiento signifca que la pro-
teccin se obtiene a travs de la afliacin a un sistema en el cual
el acceso a los derechos sociales est condicionado a la obliga-
cin de cotizar. En el universalismo no existe requisito diferente
al de la ciudadana para tener derecho a la proteccin social.
Finalmente, el neoasistencialismo, que se viene implementando en
las dos ltimas dcadas en Amrica Latina, se caracteriza por
una combinacin entre aseguramiento privado y asistencia p-
blica focalizada.
La proteccin social est incluida en la poltica social,
que es una categora ms amplia, porque adems de la pro-
teccin, abarca educacin, recreacin, cultura, deporte, vi-
vienda, servicios pblicos domiciliarios, entre otros. Se puede
ensayar a hacer una lista ms extensa acerca de lo que com-
prende la poltica social a riesgo de incluir ms conceptos has-
ta el punto de no poder distinguir dicha poltica respecto a
A . I n t ro d u cci n
298
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
otras
1
. Antes de abordar el tema de la proteccin, es necesario
sealar qu se entiende por poltica social para delimitar el campo
de referencia. Por poltica social se entiende: a) la provisin de bie-
nes y servicios sociales indispensables para la reproduccin de la
fuerza de trabajo y para el mantenimiento de la armona social; y,
b) la regulacin de las relaciones sociales (por ejemplo los cdigos
laborales, el derecho de familia, el condiciones de la libre compe-
tencia debido a que la mayora de las personas no los pueden ad-
quirir en el mercado con sus ingresos monetarios, y por esta razn
el Estado debe intervenir en su provisin, bien sea directamente o
travs de una regulacin especfca).
En cuanto a los bienes sociales que son necesarios para man-
tener la armona social, se hace referencia a los gastos sociales que
no conciernen al salario indirecto de los trabajadores, sino a la
funcin de legitimacin del Estado, como las subvenciones a los
pobres, las cuales tienen un carcter ms orientado a la mitigacin
social. Estos bienes, que no estn ligados al salario, tienen un peso
mayor en el caso de las economas con un bajo desarrollo de la
relacin salarial, como las de Amrica Latina. En dicha regin in-
cluso, se da el caso que la relacin laboral no implica la existencia
de los bienes sociales que constituyen un salario indirecto, sino
que estos son recibidos por mecanismos asistenciales desligados
de la condicin laboral. Esto crea una diferencia en el anlisis
sobre el Estado del Bienestar y la poltica social para el caso de
Amrica Latina, y en general para los pases no desarrollados.
La proteccin social, como una poltica estatal, surge con el
desarrollo del capitalismo, en la medida en que la mercantilizacin
1 Pese a que el concepto de poltica social es algo que cualquier persona cree entender,
delimitarlo es ms complejo de lo que parece. Por ejemplo existen perspectivas en-
contradas respecto a si las obras de infraestructura corresponden o no a la poltica
social: la construccin de caminos vecinales podra catalogarse dentro de la poltica
social, si se tiene en consideracin que ello ayudara a los campesinos a sus labores
agrcolas y con ello mejorar su condicin social. Con la misma lgica podramos decir
que el bienestar de los ciudadanos aumenta con el mejoramiento de las calles de una
ciudad. Con qu criterios este tipo de gastos se deben clasificar como gastos de in-
fraestructura o como gastos sociales? Para hacer ms complejas las cosas, un gasto en
la construccin de un hospital o una escuela debe considerarse dentro de la poltica
social, o como un gasto de infraestructura?.
299
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
del trabajo humano conduce a la disolucin de los vnculos so-
ciales existentes en las sociedades feudales (en especial la familia
extensa) que eran los que suministraban dicha proteccin. Polanyi
(1992:77-78) dice que antes del capitalismo, el sistema econmi-
co por lo general quedaba absorbido por el sistema social. En el
feudalismo la suerte de las personas dependa de su cuna de na-
cimiento: el campesino estaba predestinado para continuar sin-
dolo, y el noble perteneca a la casa del seor feudal. Pero con el
capitalismo dicha relacin se invirti: el sistema social pas a ser
regulado por el mercado. El trabajo humano apareca como una
mercanca que se transaba en el mercado y por tanto se deban eli-
minar todas las restricciones a su movilidad. Dicho autor agrega
que la supuesta mercanca llamada fuerza de trabajo no puede ser
manipulada, usada indiscriminadamente, o incluso dejarse ociosa,
sin afectar tambin al individuo humano que sea el poseedor de
esta mercanca peculiar (Polanyi, 1992:82).
El hecho de que el trabajo humano quedara regulado por
el mercado produjo una dislocacin social. El trabajo humano
apareca como un factor de produccin que se transaba en un
mercado, pero, como afrma Polanyi, detrs de ese factor estaban
los seres humanos, de manera que la suerte de las personas ter-
minaba siendo determinada por la forma como evolucionaba el
mercado. El autor remarca que el surgimiento del libre mercado,
laissez faire, con la revolucin industrial y el capitalismo liberal,
transform la economa humana en un sistema de mercados
autorregulados y por tanto los incentivos en torno a los cuales el
hombre organiza su vida material se vuelven materiales. Debi-
do a que ningn grupo humano puede sobrevivir sin un aparato
productivo lleva a que lo social dependa de lo econmico, de tal
forma que las relaciones sociales terminan siendo incorporadas
al sistema econmico (Polanyi, 1998:80-82). Adems del traba-
jo, tambin las necesidades humanas se vuelven mercancas que
deben ser adquiridas en el mercado, de manera que el bienestar
de las personas pasa a depender de su relacin con el mercado.
La mercantilizacin de las personas y de las necesidades fortale-
ce la economa de mercado pero debilita al trabajador individual
(Esping-Andersen, 1999:51-53).
300
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
El mercado no es sufciente para la autorregulacin de la
acumulacin de capital. De un lado, porque existen costos en la
reproduccin de la fuerza de trabajo que no entran en el precio
que el productor individual paga al trabajador (salario directo)
y por tanto debieron ser provistos o regulados por el Estado,
como es el caso, entre otros, de las pensiones, la salud, la aten-
cin materno infantil, los servicios pblicos domiciliarios y la
vivienda; del otro, a) porque existe una infraestructura colectiva
(infraestructura bsica) que no es provista por los agentes pri-
vados y por tanto debe ser provista o regulada por el Estado.
En este contexto, Bismarck cre en Alemania, a fnales del siglo
XIX, los Seguros Sociales. Tales seguros suponen que el acceso
al bien social (que adquiere la connotacin de derecho social)
est condicionado por la obligacin de cotizar a un sistema de
seguridad social, cotizacin que surge fundamentalmente de la
relacin salarial. Posteriormente, despus de la segunda guerra
mundial, la nocin de aseguramiento a los trabajadores se ex-
tiende a una nocin de seguridad social para todos los ciudada-
nos, que es lo que da origen al Estado de Bienestar.
Sin embargo, el Estado de Bienestar est entrando en crisis
porque los pilares sobre los que se construy se estn debili-
tando: disolucin de la sociedad salarial, crisis de las polticas
activas en lo social y en lo econmico, y factores demogrfcos.
En el caso de Amrica Latina surge la pregunta si ha existido
un Estado de Bienestar. Lo que aqu se afrma es que no existi
para la mayora de la poblacin debido a que no hubo una ge-
neralizacin de la relacin salarial, y no podr existir porque no
se vislumbra que dicha generalizacin se vaya a presentar. Esto
abre un interrogante acerca del carcter de los derechos sociales
para la regin. A continuacin hablaremos de los cuatro siste-
mas de proteccin social.
B . A si st en ci ali sm o
La asistencia surge con el debilitamiento de la proteccin
emanada de la familia extensa y la vecindad, lo cual creaba la
301
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
necesidad de crear instituciones especializadas para esta tarea. La
especializacin planteaba en primer lugar, el problema de buscar
mecanismos para el fnanciamiento de las instituciones encarga-
das de la asistencia, y en segundo lugar, la forma de identifcar
las personas a las cuales se les deba dar dicha asistencia. En
cuanto a lo primero, el fnanciamiento, la Iglesia desempe un
papel central en la creacin de las instituciones de acogida de los
necesitados tales como los hospicios (hpitaux), orfelinatos y en
los propios conventos. La participacin de la Iglesia en la gnesis
del proceso tiene un carcter local, en la medida en que organiza
la asistencia en torno a la parroquia. Tambin participan organi-
zaciones laicas de carcter caritativo y las autoridades municipa-
les, pero su participacin se hace bajo el principio de la caridad
cristiana. Este proceso se inicia en el siglo XIV; la peste negra
de entonces fue un evento que puso de presente la necesidad de
instituciones especializadas en la atencin de los enfermos. Para
fnanciar estas actividades la iglesia reciba limosnas y legados
2
,
pero posteriormente obtiene impuestos locales, el ms impor-
tante de los cuales era el diezmo
3
.
En cuanto a lo segundo, la identifcacin de los benefciarios
de la asistencia, el primer criterio era la pertenencia a la comuni-
dad y el segundo la incapacidad de trabajar. En cuanto a la per-
tenencia, la asistencia estaba ligada al inmovilismo que generaban
las redes de pertenencia a una comunidad en el mundo feudal.
La comprobacin de residencia en la comunidad o pertenencia a
un gremio ataba a las personas a su territorio, lo cual difcultaba
la movilidad de la mano de obra, en un contexto de rpida urba-
nizacin europea. El requisito de residencia era muy estricto en
Inglaterra, las leyes de los pobres (poor law), de comienzos del
siglo XVII demandaban la pertenencia a la parroquia. Sin em-
bargo, ante el aumento de la mendicidad en comunidades cada
vez ms urbanizadas se resolvi encerrar los mendigos en las
2 El traspaso voluntario (mediante herencia) de la fortuna de las personas que moran.
3 Impuesto directo sobre la produccin agropecuaria en funcin del cual los campesi-
nos estaban obligados a entregar a los administradores eclesisticos la dcima parte
de sus cosechas y beneficios ganaderos.
302
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
workhouses en Inglaterra o en el Hpital
gnral en Francia, donde se los some-
ta a trabajos forzados. La concentracin
de quienes reciban la asistencia en lugares
determinados fue una forma de atenuar el
problema de la desafliacin, principalmen-
te de acoger los individuos que deambu-
laban sin una residencia fja. Sin embargo
deban justifcar la residencia en la comu-
nidad, de manera que los que deambulaban
en las afueras de las villas, los errantes, los
que habitaban los bosques, quedaban fuera
de la proteccin.
El modelo de encerramiento y de pertenencia a una parroquia
entraba en contradiccin con la necesidad de liberar la mano de
obra para las fbricas nacientes. Era preciso abolir el modelo
institucional que encerraba a los pobres, como era el caso de los
hospicios en Francia, que se eliminaron en 1776, y se intent
eliminar (posteriormente lo har la revolucin francesa) la pe-
sada reglamentacin sobre el trabajo (Castel, 1995:177-178).
En Inglaterra se cambi a fnales del siglo XVIII el modelo de
encerramiento por dar un benefcio en dinero a quienes no lo-
graban un mnimo de susbsistencia con su trabajo, que fue lo
que se conoci como el Speenhamland system (1795), modelo que
a su vez reconoca el hecho de que la pobreza para entonces ya
no era un fenmeno slo de quienes no podan trabajar, sino
que tambin apareca entre quienes trabajaban. Pero el sistema
tuvo muchos enemigos, fue acusado de desmotivar el deseo de
trabajar y fnalmente fue abolido en 1834.
El Estado gradualmente va sustituyendo a la Iglesia en la pro-
teccin social. La asistencia se va secularizando. Hay que tener
en cuenta que la caridad durante la Edad Media era considerada
como una manifestacin de la espiritualidad cristiana en el caso
de Europa. Sin embargo este concepto comienza a cambiar a co-
mienzos del siglo XVI en el caso de Francia, cuando los pobres
dejan de verse como una manifestacin de Dios y se aprecian
Los sistemas de proteccin
social pueden ser
clasificados por la forma
como la poblacin accede
a los derechos sociales.
En este sentido se pueden
identificar cuatro tipos
principales: asistencialista,
aseguramiento (bismarkiano),
universalista (beveredgiano) y
neoasistencial.
303
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
como sujetos peligrosos para el orden y la salud pblicos. Con
la creacin del Grand Bureau de Pauvres la caridad deja de ser vo-
luntaria y es organizada de una manera administrativa (Gutton,
1994:33-35). Posteriormente se introduce la administracin lai-
ca de los hospitales, y el Estado asume la pensin de los militares
invlidos. Sin embargo el salto hacia la secularizacin se da con la
Revolucin Francesa. La declaracin de los Derechos del Hombre
de 1793 sealaba: Las ayudas pblicas son una deuda sagrada.
La sociedad debe subsistencia a los ciudadanos desafortunados,
sea procurndoles trabajo, sea asegurndoles medios de subsiste-
nica a aquellos que no tienen la condicin de trabajador
4
. Esto
signifcaba que la asistencia social se vuelve una obligacin social,
laica y no solamente un deber cristiano. Adems, la asistencia no
solo era para quienes no podan trabajar, sino tambin para quie-
nes pudiendo no lo tenan. Se crea el derecho a la asistencia p-
blica que sustituye al derecho a la caridad.
De acuerdo con Rosanvallon (1995), la asistencia pblica en
la Revolucin Francesa era concebida para invlidos que no po-
dan trabajar o vlidos que no encontraban trabajo; en ningn
momento se imaginaban que un hombre que tuviera trabajo tu-
viera un ingreso tan bajo que pudiera ser considerado como un
indigente, fenmeno que se hizo masivo y dominante en la clase
obrera en el siglo XIX. La pobreza originada en el trabajo era
la base del pensamiento socialista de entonces, que afrmaba de
forma categrica que la pobreza no solo provena de la ausencia
de trabajo, sino del trabajo mismo (Pires de Sousa, 2000:56).
Esta situacin contradeca la visin de los fundadores de la eco-
noma clsica (Smith, Ricardo, Say, Stuart Mill), para quienes la
pobreza era, en palabras de Rodrguez, resultado de las restric-
ciones heredadas del feudalismo que limitaban el acceso al mer-
cado del trabajo (p. 57), de manera que si se eliminaban tales
restricciones, o en otros trminos, se fexibilizada el estatuto del
trabajo, la pobreza desaparecera. Por esto la asistencia no con-
llevaba una regulacin laboral dirigida a proteger los derechos
4 Declaracin de derechos del hombre de la Constitucin adoptada el 24 de junio de
1793 (Murard, 2001:12).
304
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
del trabajador. Tales derechos, en esta etapa, correspondan a la
igualdad frente a la ley y la libertad del trabajo. La asistencia no
consiste en derechos sociales universales y generales, consiste en
dirigir la proteccin donde la indigencia pueda ser certifcada.
C . A segu ram i en t o
El aseguramiento nace como mecanismo de llevar la proteccin
social a los trabajadores, y se basa en que el acceso al derecho social;
est ligado a la obligacin de cotizar a un sistema de seguridad social.
Las personas que no tenan el estatus de trabajador estaban exclui-
das del sistema, porque no cotizaban. No obstante, en la medida en
que se generaliza la relacin salarial los sistemas de aseguramiento
adquieren un carcter ms universal. Dichos sistemas inicialmente
surgen con el desarrollo de los sistemas mutuales y, posteriormente,
con la instauracin de los seguros sociales en Alemania por parte
de Bismark en las dos ltimas dcadas del siglo XIX. Los sistemas
asistencialistas tradicionalmente excluan a los trabajadores emplea-
dos, porque al disponer de un salario supuestamente no requeran
de ayuda, aunque este supuesto no era soportado por la realidad.
Comenzando con las mutuales, los trabajadores buscaron sistemas
de protegerse contra las vicisitudes creando crculos o asociaciones,
que fue lo que se vino a conocer como las sociedades mutuales. En
Inglaterra durante el siglo XVIII se crearon las Friendly Society y los
Box Club, las cuales tenan como propsito asistir a los enfermos. Se
basaban en contribuciones semanales las cuales creaban un fondo
disponible para ser utilizado por el afliado que enfermara. Eran
numerosas y de una estabilidad precaria. En el siglo XIX surgi la
organizacin sindical que buscaba ejercer un rol ms importante
respecto a la garanta de empleo y asistencia fnanciera a los desem-
pleados (Pires de Sousa, 2000:64-65).
En Francia, el desarrollo del sistema mutualista se difcult
con la Ley del 14 de junio de 1791 que prohiba crear corpora-
ciones y coaliciones que lucharan por la pretendida defensa de
los intereses comunes, sin embargo a pesar de ello el sistema de
mutuales se desarroll durante el siglo XIX, en parte porque se
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
tuvo una relativa tolerancia al respecto en razn de la pobreza de
la poblacin trabajadora. En Alemania, el aseguramiento inicial-
mente fue adoptado por las cajas de socorros de las corporacio-
nes (gremios, confraternidades), que gracias a las contribuciones
de sus afliados cubran gastos hospitalarios, curaciones y vivien-
da en caso de invalidez o vejez. Tales organizaciones debieron ser
suprimidas en razn del Cdigo de Comercio de 1845, y por
ello los campesinos crearon asociaciones de cajas de socorros
mutuales. En 1867 se levanta la restriccin de crear asociacio-
nes, y ello permite el auge de los partidos de carcter socialista,
en particular el social demcrata (de entonces), el cual eligi un
nmero importante de diputados. Esto llev a que a partir de los
aos ochenta del siglo XIX se creara un sistema de aseguramien-
to social, que tena como propsito aplacar la presin social, que
fue lo que se conoci como el sistema bismarckiano
5
.
El sistema bismarckiano introduce los seguros sociales, que
despus de las mutuales, dan origen a la proteccin social basada
en el aseguramiento. En Alemania en las dos ltimas dcadas del
siglo XIX, se crea un sistema completo de seguros sociales, que
cubre accidentes de trabajo, enfermedad, invalidez, vejez y muerte.
Esping-Andersen (1996:66) seala que la poltica social de Bis-
mark no estaba motivada por consideraciones de igualitarismo.
Ella fue creada por unas lites que aborrecan el laissez faire pero
tambin contra la amenaza socialista. El deseo de Bismark no era
un Estado del Bienestar si no una Monarqua del Bienestar. Era la
respuesta a quienes entonces pregonaban la lucha irreconciliable
entre capital y trabajo, de forma que los seguros sociales apare-
can como una tercera va entre el capitalismo y el socialismo. La
adopcin de reformas sociales por Bismarck, al igual que Napo-
len III en Francia y Von Tafe en Austria fueron reconocidas ex-
plcitamente por ellos como una forma de combatir la posibilidad
del socialismo (Esping-Andersen, 1999:88). La desigualdad social
que produce el capitalismo, cuando el Estado deja al libre mercado
la regulacin social, genera descontento porque los trabajadores, y
5 Ley del 15 de junio de 1883 sobre seguros de salud (assurance-maladie), Ley de 1884
sobre accidentes de trabajo y la Ley de 1889 sobre vejez e invalidez.
306
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
la poblacin en general, perciben que se trata de un sistema basado
en la explotacin de la fuerza de trabajo.
Esping-Andersen (1999:37-42 y 79-83) cuando se refere al
Estado asegurador, lo presenta como un modelo conservador t-
picamente corporativo. Su argumento es que los planes de asegu-
ramiento, creados en Europa en las ltimas dcadas del sigo XIX,
correspondan al deseo de instaurar una especie de paternalismo
desde el Estado. En el caso de Alemania, Bismarck buscaba en-
cadenar a los obreros a la autoridad paternal de la monarqua y
socavar el poder poltico de los movimientos obreros en ascenso.
Tambin se buscaba la lealtad al rgimen poltico a travs de sis-
temas de pensiones generosos a los funcionarios civiles, y cita los
casos de Austria, Alemania y Francia. En el origen de los progra-
mas de aseguramiento basados en el seguro social se encuentra un
pacto poltico entre el capital (en el gobierno) y el trabajo, en el
cual el primero buscaba gobernabilidad y legitimidad en un en-
torno social difcil, y los segundos benefcios para quienes repre-
sentaban, los trabajadores.
El modelo bismarckiano tiene tres caractersticas que son im-
portantes. En primer lugar, los benefcios se orientan a quienes tie-
nen un estatus de trabajador formal, y en consecuencia hacen las
cotizaciones a las instituciones de seguridad social correspondien-
tes. Esto quiere decir que quienes estn por fuera de este estatus no
tienen la garanta del derecho a la proteccin social, solo la tendran
algunos sectores de forma eventual mediante formas asistencialistas.
En segundo lugar, el aseguramiento es generalmente pblico, nacio-
nal, colectivo y obligatorio, y est basado sobre contribuciones tri-
partitas: salariales, patronales y estatales (Rodrguez, 2001:67). La
tercera caracterstica, remarcada por Esping-Andersen (1999:14),
es que normalmente se desarrolla en
una economa dominada por la produccin industrial con una
fuerte demanda de trabajadores de baja cualifcacin; una po-
blacin activa relativamente homognea e indiferenciada, pre-
dominantemente masculina; unas familias estables con una
307
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
elevada fecundidad, y una poblacin femenina dedicada princi-
palmente a las tareas domsticas.
El Estado bismarkiano se da en el contexto de la existencia
de la relacin salarial como forma dominante de produccin, y la
existencia de un sistema pblico de cotizaciones y derechos socia-
les. La no existencia de tales derechos llevara a la confrontacin
antagnica entre el capital y el trabajo, con lo cual la economa de
mercado no hubiera sido posible.
Para poner las cosas en sus justas proporciones, se debe tener
en cuenta que la cobertura de los sistemas de aseguramiento, has-
ta antes de la Segunda Guerra Mundial era muy baja. Por ejem-
plo, la nocin de pensin de retiro era un fenmeno marginal y
no exista una edad especfca para que una persona se retirara de
la vida activa para disfrutar de su vejez. No se puede olvidar que
en el siglo XIX la mayor parte de la poblacin de los pases que
hoy se llaman desarrollados (con excepcin de Gran Bretaa al
fnal del siglo), viva en el sector rural, de manera que la mercanti-
lizacin de la fuerza de trabajo no era totalmente generalizada, y
por tanto era limitada la posibilidad de desarrollar un sistema que
asegurara el sostenimiento de ingreso durante la vejez. En tales
pases la esperanza de vida hacia 1820 era alrededor de 40 aos,
y en 1900 no era ms de 50, o para ajustar la alta mortalidad
infantil, la esperanza de vida a los 20 aos era de 60, de manera
que era poco corriente vivir ms de 65 aos. La poblacin de ms
de 65 aos en 1870 era entre 3 y 5% de la poblacin. Y normal-
mente las personas de ms 65 aos trabajaban para generar sus
ingresos. En Estados Unidos, hacia 1890, el 70% de las personas
en esa edad o ms trabajaban para obtener su sustento (Esping-
Andersen, 1998:112).
Ciertas personas reciban pensin, pero ellas estaban lejos de
sustituir el salario. Las alternativas privadas, desde fnales del siglo
XIX hasta la Segunda Guerra Mundial, surgieron por la ausen-
cia de pensiones legales, insufciente cobertura, bajos benefcios y
condiciones muy restrictivas de elegibilidad. Sin embargo, la co-
bertura de los sistemas privados era muy dbil (Esping-Andersen,
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
1998:111-115). Las dos opciones principales fueron las mutuales
y los regmenes de retiro creado por los empleadores. Las mutuales
eran generalmente organizaciones de previsin defnidas por gru-
pos sociales precisos, bien sea por profesin o por sindicato. Aun-
que su cobertura poda tener alguna importancia (por ejemplo en
Gran Bretaa en 1880 el 50% de los hombres de la clase obrera
estaban afliados y en Estados Unidos el 5% en 1990) no exista
la capacidad para asegurar una pensin de retiro. En cuanto a los
planes de las empresas, solo un pequeo nmero de empresas esta-
bleca planes de pensiones privados. En este caso, la perspectiva de
pensin de las personas estaba ligada a la suerte de la empresa.
El inicio del siglo XX marca un aumento importante en los
sistemas de aseguramiento. Ello se explica, segn Esping-Ander-
sen (1999:116-118), por el auge de los sindicatos y las partidos
de trabajadores. No se trataba que antes no estuviera el tema en la
discusin pblica, si no que no exista sufciente voluntad poltica
y presin popular. El aumento de los sindicatos (que tuvieron su
reconocimiento legal en el siglo XIX), el sufragio universal que
se extendi alrededor de la Primera Guerra Mundial, permitieron
a los partidos de trabajadores una representacin grande y con
mucha infuencia. Lo social se convirti en una cuestin poltica,
lo que dio impulso a los sistemas pblicos y privados de asegura-
miento de la vejez.
D . U n i v ersali sm o
La afliacin a un sistema de aseguramiento hace que la pro-
teccin sea asumida como un derecho social legtimo a reivindicar,
constitutivo de la ciudadana, derecho que tiene como contraparti-
da la obligacin de cotizar a dicho sistema. Hay una diferencia de
principio con los sistemas asistencialistas en los cuales la protec-
cin aparece como una ddiva, no como un derecho social (Lautier,
2002a:12). Sin embargo en el aseguramiento los derechos estaban
circunscritos a quienes tenan una afliacin, de forma tal que
quienes carecan de ella estaban excluidos. Por tanto, los derechos
y la ciudadana social no eran universales.
309
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Despus de la Segunda Guerra Mundial la nocin de asegura-
miento a los trabajadores se extiende a una nocin de proteccin so-
cial para toda la poblacin. Del aseguramiento se pasa a los derechos
sociales universales. Ello fue producto de lo que Join-Lambert et al.
(1997:38-39) llaman el auge de la fraternidad y la aproximacin de
las clases como resultado de la guerra. La guerra cre un compromiso
del Estado con todos los ciudadanos, resalt la importancia de las
personas corrientes: cada individuo sano de la comunidad se convier-
te en un activo valioso (Rosanvallon, 1995:51).
El punto que marc el surgimiento del universalimo fue el infor-
me Beveridge de 1942, titulado Social Insurance and Allied Servi-
ces. Un ao antes, el gobierno conservador de Inglaterra, en guerra
contra Alemania, haba constituido una comisin interdepartamental
de seguros sociales presidida Sir William H. Beveridge con el objeto
de analizar los distintos sistemas de seguro social existentes, y estu-
diar la posibilidad de un sistema orgnico de seguridad social
6
. Fue el
gobierno laborista de Clement Richard Attlee el encargado de poner
en prctica la mayora de las disposiciones del llamado Plan Beveridge
tras ganar las elecciones en 1945
7
. Dicho plan introdujo el sistema
previsional basado en el fat rate que garantizaba a todos los ciuda-
danos un monto uniforme de benefcio prestacional, asegurando la
universalidad en la cobertura.
Los principios de seguridad social recogidos en el plan eran: uni-
dad, universalidad y uniformidad. La unidad haca referencia a un
sistema que unifcaba los regmenes de seguros en una sola institucin
bajo la responsabilidad del Estado. La universalidad haca referencia a
cubrir a toda la poblacin contra todos los riesgos, entendiendo por
ello que todos los ciudadanos, independientemente de sus ingresos,
tienen derecho a un mnimo de recursos. Finalmente, la uniformidad
signifcaba igualdad entre deberes y derechos segn las categoras de
personas que eran protegidas, y una cotizacin igual para todos para
6 Hubo un segundo informe Full Employment in a Free Society, que haca referencia
a las polticas de pleno empleo. Es el primer informe el que es pertinente para este
trabajo.
7 A travs de: National Health Service (1946), National Insurance Act (1946) y Natio-
nal Assistance Act (1948).
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una proteccin mnima que responda a las necesidades bsicas (G-
mez De Pedro, 2001:254-264) (Pires de Sousa, 2000:89).
El universalismo de la proteccin social est ligado a dos prin-
cipios. El primero, la generalizacin del asalaramiento, porque ello
hace que el aseguramiento tome un carcter ms universal. Como se
ver ms adelante, en la medida en que dicha generalizacin es ms
dbil en Amrica Latina, en esa misma medida son ms dbiles los
sistemas universales. El segundo principio, es el desarrollo de siste-
mas de transferencias fnanciadas con el fondo general de impuestos,
lo cual permite el desarrollo de formas de proteccin social tales
como la pensin mnima o el subsidio de desempleo, y en general
de prestaciones que no estn ligadas a la condicin de asalaramien-
to como el ingreso mnimo de insercin y los sistemas de subsidio
familiar. Esta segunda forma se llamar el componente asistencial
universal, para diferenciarla de la asistencia defnida sobre la con-
dicin de pobre o poblacin vulnerable. La combinacin de las dos
formas, aseguramiento y asistencia universal (transferencias), cam-
bia de pas a pas. Tanto en la mezcla de cotizaciones e impuestos
generales, como en la generosidad de las transferencias, los tipos
de benefcios sociales otorgados, y los criterios de seleccin. Una
clasifcacin de estas variables permitira hacer una clasifcacin taxo-
nmica de los diferentes Estados de Bienestar como lo han ensayado
diversos autores, entre ellos, Huber y Stephens (1999).
Independientemente de las clasifcaciones, el principio de uni-
versalizacin es lo que normalmente se considera da origen al Es-
tado de Bienestar. La universalizacin puede darse sobre la base
de los estndares mnimos, o sobre estndares altos de acuerdo
a las nuevas exigencias de las clases medias. El primer caso, Es-
ping-Andersen (1998:42-43) lo llama Estado Asistencialista y el
segundo Estado Providencia Social Demcrata. En este ltimo,
dicho autor ve una fusin particular entre liberalismo y socialis-
mo, aunque esto tambin puede ser interpretado como un rgi-
men capitalista en el cual hay una mayor provisin por parte del
Estado de un salario social. Un punto que remarca dicho autor
es que se trata de un Estado muy costoso, de manera que se trata
de un Estado que trabaja en la lgica de minimizar los problemas
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
sociales y de aumentar sus ingresos. El pleno empleo se convierte
en una de sus responsabilidades principales. Y contina afrman-
do que este modelo refuerza el individualismo porque permite la
posibilidad de la independencia individual. En los pases escandi-
navos domina este tipo de Estado.
E . N eo asi st en ci ali sm o
El neoasistencialismo, que es el modelo que se viene adoptan-
do en Amrica Latina en las dos ltimas dcadas, es una combi-
nacin entre aseguramiento privado y programas focalizados de
lucha contra la pobreza o la exclusin. Para lo primero se pro-
mueven administradores fnancieros privados en pensiones y los
seguros de salud, donde los derechos sociales se transforman en
derechos regulados por un contrato con un proveedor privado (de-
rechos contractuales). Para lo segundo, se promueven las polticas
asistencialistas, en la cual los derechos sociales son reemplazados
por necesidades bsicas. Los benefcios sociales que en los pases
desarrollados se llaman derechos sociales, en la Amrica Latina
son presentados con frecuencia como privilegios, recordando que
la mayora de la poblacin est excluida de ellos. Se abandona el
discurso utilizado en la construccin de los Estados de Bienestar
de un pacto social entre capital y trabajo para la reparticin de
los incrementos de productividad que permita la ampliacin del
mercado interno. Los benefcios sociales ahora son vistos como
costos que atentan contra la insercin internacional de las econo-
mas en un mundo globalizado.
Inicialmente la pobreza se la consideraba como la privacin ma-
terial incluyendo falta de acceso a educacin y salud. Esta era la
visin del Banco Mundial a comienzos de los aos noventa, y que
fue impuesta en Amrica Latina. Para el Informe de 2000/2001,
dicho organismo ampla el concepto de tal forma que debe incluir
la vulnerabilidad y la exposicin al riesgo, y la falta de representa-
cin y la impotencia, es decir llevar el concepto a lo que Amartya
Sen llama las formas de privacin que limitan gravemente las capa-
cidades con que cuenta una persona. Todo esto constituye falta de
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
oportunidades, y la baja generacin de ingresos es una consecuencia
de esa falta de oportunidades. Sin embargo el problema de esta vi-
sin es que la pobreza se la explica por la ausencia de condiciones
en los pobres para acceso al trabajo, pero no enfatiza en el hecho
que la pobreza nace en la insercin misma al trabajo. Cada vez que
en la defnicin de la pobreza se introducen elementos cualitativos,
dicha defnicin se aleja del ncleo de las necesidades materiales y
de los recursos monetarios para satisfacerlas, lo cual lleva a que los
elementos de la explicacin de las causas de la pobreza, y las pro-
puestas para remediarlas, se alejen tambin de dicho ncleo.
Por oportunidades se entiende multiplicar los activos de los
pobres, entendiendo por estos no solo sus activos fsicos, natu-
rales y fnancieros, sino sobre todo, el capital humano, pues ste
determina la productividad del trabajo de los pobres, que es el
nico activo que poseen. El capital humano se vuelve un concepto
clave en la poltica social porque defne las capacidades producti-
vas de la persona en funcin de su dotacin en educacin y salud,
principalmente. Desde este punto de vista, los pobres son poco
productivos porque tienen una baja dotacin en capital humano,
y el gasto social debe dirigirse a proveerles una dotacin mnima.
Defnir la pobreza con el criterio de oportunidades o nece-
sidades lleva a que el gasto social se debe focalizar en aquellos
que carecen de tales oportunidades o tienen necesidades bsicas
insatisfechas (nbi). La focalizacin casi nunca presta atencin a
los trabajadores asalariados, y se defne con un criterio diferente
al del ingreso, bien sea por criterios demogrfcos o topogrfcos.
Las acciones focalizadas a grupos especfcos se traducen en una
serie de programas cada uno de los cuales se analiza de acuerdo
a su poblacin objetivo. La poltica de lucha contra la pobreza
tiende a convertirse en la sumatoria de una serie de programas
puntuales, que con frecuencia no estn articulados de forma in-
tegral. La pobreza es defnida en trminos individualistas y las
soluciones tienen un carcter individual.
Adems de la pobreza, un segundo elemento del neoasisten-
cialismo es el aseguramiento contra los riesgos. La poltica social
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
debe permitir a las familias la capacidad para asumir riesgos y
participar en actividades de mayor rendimiento y riesgo. Los
pobres y los no pobres estn sujetos al riesgo, solo que en el caso
de los primeros ello se traduce en vulnerabilidad por su incapa-
cidad de enfrentarlo y, por tanto, deben ser objeto de polticas
asistencialistas, mientras que los segundos tienen la opcin de
comprar un seguro para mitigar dicho riesgo. De manera que aqu
claramente la poltica hacia los pobres se diferencia de los no po-
bres. Para los ltimos la propuesta se basa en el aseguramiento.
De acuerdo con Castel las sociedades modernas estn cons-
truidas sobre el terreno de la inseguridad porque son sociedades
de individuos que no encuentran, ni en ellos ni en su entorno, la
capacidad de asegurar su proteccin. Son sociedades que si bien
estn basadas en la promocin del individuo, al mismo tiempo
promueven y valorizan su vulnerabilidad, y ste debe asumir la
responsabilidad de adquirir los seguros para enfrentar tales ries-
gos. Los seguros son una mercanca de carcter fnanciero. La
funcin del sistema fnanciero es la de dispersar el riesgo, y sobre
este esquema dicho sistema crea la seguridad social de carcter
privado. Se trata de un esquema diferente al del modelo bismar-
kiano, en el cual el aseguramiento se basaba en la solidaridad y
era pblico, nacional, colectivo y obligatorio. Para efectos de pro-
mover el traslado los servicios sociales a la provisin privada va
mercado resulta crtico introducir el concepto de riesgo como una
necesidad, porque este concepto permite introducir una mercan-
ca para dicha necesidad que se llama seguro y el aseguramiento es
provisto por administradores fnancieros privados. Este esquema
funciona especialmente en la salud y en las pensiones, que son los
componentes principales de la seguridad social.
F. C o n si d eraci o n es so b re el E st ad o
d e B i en est ar
Teniendo en cuenta los elementos desarrollados hasta este
punto, se puede ver cmo el Estado de Bienestar est ligado al in-
tervencionismo estatal, a la constitucin de los derechos sociales
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
y a la generalizacin del asalaramiento. Habra que aadir que en
lo econmico est ligado al fordismo y a las polticas keynesianas.
Como se ver a continuacin, todos estos elementos han entrado
en crisis y con ellos el Estado de Bienestar. A estos factores, que
tienen que ver con el cambio en la regulacin econmica y social,
la cual ha perdido sincronizacin con la regulacin estatal, hay
que sumar los factores demogrfcos. El aumento de la esperanza
de vida y la disminucin en la tasa de natalidad han hecho que la
carga sobre los sistemas de seguridad social aumenten.
1. Fordismo
Los modelos de Estado de Bienestar que hoy existen en muchos
de los pases industrializados fueron confgurados en condiciones
econmicas y sociales del modelo fordista de pleno empleo, ya que
se trata de un tipo de Estado funcional a dicho modelo, al estimu-
lar la demanda agregada, favoreciendo la realizacin de mercancas
(Esping-Andersen, 1998:74). El fordismo fue lo que dio origen a lo
que se ha llamado los treinta gloriosos, que Boyer (1999:20-21)
demarca entre 1947-1976. Segn Montagut (2000:63,)
el crecimiento econmico estaba sustentado por el consumo
de masas de determinados productos. Su produccin segua
una organizacin del trabajo basada en la utilizacin masiva
del factor trabajo Los Estados del Bienestar posibilitan, en
aquellos momentos, que se consuma todo aquello que se produce,
cerrando el ciclo trabajoproduccinconsumoreinversin.
Se construy sobre el consenso keynesiano, en el cual no se
perciba un trade of entre seguridad social y crecimiento, y entre
equidad y efciencia. Este consenso ha desaparecido y dicho tradeof
ha salido a la palestra (Esping-Andersen, 1998: 3). El consenso
que exista en torno la los postulados keynesianos se rompi a f-
nales de los aos sesenta y comienzos de los setenta, cuando las
polticas de expansin de la demanda efectiva no solo no lograban
eliminar el desempleo, sino que inducan altos niveles de infacin
(estanfacin). Lo anterior signifcaba que se presentaba un abismo
entre la evidencia emprica y las predicciones keynesianas.
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
El Estado keynesiano se daba en un contexto de una economa
relativamente cerrada, de manera que los estmulos a la demanda
jalonaban la produccin interna. Sin embargo, las economas se
fueron abriendo en su sector externo, particularmente como con-
secuencia del auge de los mercados internacionales de capitales, ya
que un exceso de demanda atraa capital internacional para fnan-
ciarlo, y ese fnanciamiento estimulaba dfcits comerciales, con lo
cual el impulso que a la demanda produca el aumento del gasto
pblico tena un impacto ms dbil sobre los mercados internos.
Por el contrario, son los mercados de capitales los que introducen
una lgica nueva al proceso econmico y ponen en entredicho el
Estado de Bienestar, lgica en la cual ya no interesa que el Estado
sea un mecanismo para activar la demanda agregada a travs del gas-
to pblico, principio del pacto fordista, sino de extraer rentas fnan-
cieras, para lo cual es preciso contraer dicha demanda, y por tanto
privilegiar el ajuste econmico y la reduccin del gasto pblico.
Por ahora valga la pena sealar que el auge del comercio in-
ternacional tambin incidi en el rompimiento del pacto fordista
que estaba a la base de los Estados de Bienestar. Al respecto, Boyer
(2000:14) afrma que desde mediados de los aos sesenta el comer-
cio internacional creci ms rpido que los mercados domsticos y
que a mediados de los setenta muchas frmas y gobiernos conside-
raban que los incrementos reales de salarios, que haban sido utili-
zados para estimular la demanda domstica, empezaban a tener un
impacto negativo sobre la competitividad y el comercio externo. Y
concluye que las estrategias de moderacin de salarios y disminu-
cin de los gastos de bienestar son una respuesta a la internaciona-
lizacin del comercio, de la inversin y de la fnanza.
A estos argumentos reseados por Boyer se agregan los que in-
sisten en que la excesiva intervencin estatal es la responsable de la
crisis econmica debido a la rigidez que crea en la economa. Para
romperlas se argumenta la necesidad de fexibilizar el mercado del
trabajo. Se pide eliminar las prestaciones sociales, el salario mnimo
y el costo de despido, porque atentan contra la fuidez del merado
de trabajo. Sin embargo, la paradoja que se present como resulta-
do del fenmeno de la estanfacin, fue que si bien por un lado se
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
clam por el desmonte del intervencionismo estatal, por el otro, el
aumento del desempleo y de las empresas en crisis produjeron una
presin sobre el gasto estatal. Y mientras el gasto deba atender
demandas crecientes, los ingresos de los Estados se deterioraban
como consecuencia de la crisis (Montagut, 2000:64-69).
2. Desalaramiento
El llamado Estado de Bienestar se confgur sobre el asala-
ramiento, sin embargo esta variable presenta una evolucin. En
primer lugar, en la posguerra el trabajo administrativo gradual-
mente va superando al trabajo material; en segundo lugar, se pre-
senta un proceso de precarizacin laboral; y en tercer lugar, un
aumento del desempleo. Si bien el primer factor permite crear
una base social de apoyo poltico del Estado de Bienestar, los
dos ltimos factores tienen un efecto contrario, y son los que
empiezan a predominar en las dos ltimas dcadas. Sobre esto
hablaremos a continuacin, pero antes de ello, se debe sealar
que la precarizacin y el desempleo son mucho ms marcados en
Amrica Latina, donde adems, cobra importancia el fenmeno
de la informalidad.
Hasta los aos treinta el concepto de salario haca referencia a
la remuneracin del obrero por su trabajo, y por obrero se enten-
da principalmente quien transformaba directamente la materia
fsica (Castel, 1998:140-145). Sin embargo, despus de la Segun-
da Guerra Mundial, paulatina e inexorablemente su importancia
se reduce a medida que las labores de direccin, control y diseo,
as como las llamadas actividades terciarias, se multiplican. Sur-
ge claramente la categora de cuadros tcnicos y gerenciales, una
especie de asalariado burgus (Castel, 1998:143), el cual sale
de su indignidad secular y puede escalar posiciones de prestigio y
poder. La clase obrera, como la acabamos de presentar, mantie-
ne un papel subordinado. Bajo esta nueva confguracin la condi-
cin de asalariado se extiende en los pases desarrollados, por lo
menos hasta la primera mitad de los aos setenta, y absorbe otras
categoras sociales, tales como artesanos, comerciantes, campesi-
nos, profesionales independientes.
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Para el caso de Francia, anota Castel (1998:144-145) que
las profesiones asalariadas agrupaban el 49% de la poblacin a
comienzos de los aos treinta y que para 1975 el 83%. La exis-
tencia de un asalariado estable, creciente, y la existencia de un
crecimiento econmico continuo dentro
del fordismo, fue lo que permiti el de-
sarrollo del Estado de Bienestar. Sin em-
bargo, la generalizacin del asalariado se
transform a partir de entonces porque se
present un deterioro continuo en la esta-
bilidad de la relacin salarial y un estan-
camiento en la dinmica del crecimiento
econmico.
A todo se suma el declive del traba-
jo de largas cadenas de produccin basa-
das en un sistema jerqarquizado, pasando
a la responsabilizacin de cada indivi-
duo de pequeas unidades encargndolo
de gestionar la produccin y asegurar la
calidad (Castel, 2003:44-45). La indivi-
dualizacin de las tareas impone movili-
dad, adaptabilidad, disponibilidad, lo que
debita el carcter colectivo del trabajo lo
que trae como consecuencia un deterioro
el pacto social sobre el cual se construyen
los Estados de Bienestar.
Se busca romper el vnculo laboral (Pa-
lomino y Daz, 2000), de tal manera que la
unidad productiva (la empresa) se desen-
tienda de los derechos sociales del trabajo.
Tal ruptura se da bajo la forma de subcontratacin, contratacin
mediante la forma de compra de servicios (consultoras, asesoras,
proveedores, cooperativas de trabajadores, etc.), utilizacin de em-
pleo temporal. Las empresas sustituyen los contratos de trabajo por
contratos de carcter comercial, y de esta manera escapan a las res-
tricciones de las leyes laborales (Boltanski y Chiapello, 1999:327).
La afiliacin a un sistema
de aseguramiento hace que
la proteccin sea asumida
como un derecho social
legtimo a reivindicar,
constitutivo de la
ciudadana, derecho que
tiene como contrapartida
la obligacin de cotizar a
dicho sistema. Hay una
diferencia de principio con
los sistemas asistencialistas
en los cuales la proteccin
aparece como una ddiva,
no como un derecho
social. Sin embargo en el
aseguramiento los derechos
estaban circunscritos
a quienes tenan una
afiliacin, de forma tal que
quienes carecan de ella
estaban excluidos. Por tanto,
los derechos y la ciudadana
social no eran universales.
318
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Al respecto, segn Palomino (2000:13), el contrato laboral supone
una asimetra en la relacin, ya que implcitamente se reconoce que
el trabajador carece de medios distintos de subsistencia diferentes
a los del trabajo, y est en una posicin de desigualdad frente al
empleador. Por esto la regulacin jurdica ha creado unas protec-
ciones hacia el trabajador. En el derecho comercial ambas partes se
suponen en pie de igualdad, por lo cual est ausente la proteccin
al trabajador.
La subcontratacin del trabajo permite pagar el tiempo efec-
tivamente trabajado, pero no paga los tiempos muertos, los tiem-
pos de formacin, el descanso (Boltanski y Chiapello, 1999:330).
Bajo el rgimen de subcontratacin los trabajadores, frecuente-
mente muy aislados, no disponen de recursos sufcientes para
hacer presin sobre los empleadores, lo que se agrava con el au-
mento del desempleo y la intensifcacin de la competencia so-
bre el mercado del trabajo (Boltanski y Chiapello, 1999:328). La
individualizacin del trabajo y la contratacin bajo un rgimen
comercial y no laboral hace que los soportes colectivos del traba-
jo, en este caso el rgimen de proteccin social, se pierdan. Los
derechos sociales que estuvieren ligados al trabajo desaparecen
(Castel, 2003:45-46).
Si bien los cambios sealados hacen que los trabajadores sean
ms autnomos y les perme liberarse de la alienacin que im-
plica los trabajos repetitivos, en donde no hay espacio para una
iniciativa por parte del trabajador, tambin los trabajadores es-
tn sujetos a restricciones ms fuertes en ritmos de trabajo. Estas
conclusiones que obtiene Paugan (2000) sobre la base de una
encuesta realizada a trabajadores y empleados de Francia. Sin em-
bargo, Paugan (2000:356-359) establece una distincin entre el
homo faber, que hace referencia al acto de trabajo mismo, el homo
oeconomicus, que permite ligar la satisfaccin del trabajo en funcin
de su retribucin en funcin del mercado, y el homo socilogicus que
postula el reconocimiento de los otros del trabajo efectuado y
constituye un factor de motivacin. Desde el punto de vista del
homo faber los trabajadores tienen ms libertad de iniciativa en el
trabajo, y la posibilidad del asalariado de reconocerse en el acto
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
de produccin; sin embargo, esta autonoma se acompaa de una
presin ms fuerte sobre las restricciones en tiempos y calidad, y
riesgo de desvalorizacin de los salarios. Desde el punto de vista
del homo oeconomicus, el aumento de responsabilidades exigidas por
los nuevos modos de organizacin de las empresas no siempre
es reconocido por un mejor salario. Y desde el punto de vista
del homo socilogicus el trabajo se individualiza. Si bien las nuevas
formas de organizacin pueden permitir a algunos alcanzar la
excelencia y valorizarse, ello conduce, al mismo tiempo, casi que
inevitablemente, a la descalifcacin social de los menos aptos y
la reduccin de salarios para la mayora ya que la individualiza-
cin debilita las reivindicaciones colectivas. El proceso conduce a
una especie de lucha de todos contra todos, en una competencia
abierta, que favorece a algunos y perjudica a otros. En este proce-
so de individualizacin ciertas categoras de trabajadores pueden
ser benefciadas, y pueden desarrollar sus potencialidades que pu-
diesen haber sido ahogadas por las restricciones burocrticas y las
reglamentaciones rgidas. Hay ganadores en el nuevo orden, pero
tambin hay perdedores quienes son la mayora.
Las trayectorias profesionales de los individuos se vuelven
mviles. Una carrera cada vez se desarrolla menos en una misma
empresa. Se promueve un modelo que Ulrich Beck llama modelo
biogrfco, en el cual cada individuo debe encargarse l mismo
de sus riesgos, de su trayectoria profesional, discurrir que se vuel-
ve discontinuo. Es sobre la base de este modelo que se promueven
los sistemas de proteccin basados en el aseguramiento individual
a travs del mercado. En el lmite, el trabajador debe volverse el
empresario de s mismo. No todas las trayectorias profesionales
tienen el mismo grado de movilidad, pero son ms sensibles aque-
llas dominadas por las nuevas tecnologas (Castel, 1998:44). Sin
embargo, habra que sealar que tambin esa movilidad se observa
en trabajos tradicionales, tales como la confeccin. Se crea una
cultura de lo aleatorio (Castel, 1998:151, 157).
El empleo se vuelve inestable con perodos de desempleo, tra-
bajo temporal, pequeos trabajos, recursos de la asistencia social,
rebusque. Se puede encontrar en el mundo del trabajo situaciones
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de precariedad comparables a la experiencia del desempleo, de ma-
nera que hoy da el proceso de descalifcacin social no comienza
obligatoriamente por el desempleo. Eso lleva a una vulnerabilidad
econmica y una restriccin, al menos potencial, de los derechos
sociales, porque estos al fnal se fundamentan en la estabilidad del
empleo y el carcter colectivo del trabajo (Paugan, 2000:356, 377;
Castel, 2003:45-46).
La proteccin social tambin va hacia una crisis fnanciera en
la medida en que el asalaramiento disminuye (precarizacin, in-
formalidad, subempleo, etc.) porque se presenta una disminucin
en la base de la cotizacin (Lautier, 2002a:15). Como dice Ro-
sanvallon (1995:108) actualmente existe una defacin social:
una cantidad creciente de inactivos son tomados a cargo por un
nmero decreciente de activos. De un lado, las indemnizaciones
desembolsadas aumentan continuamente, mientras que del otro,
las necesidades no satisfechas se multiplican. En el caso europeo,
en algn momento los pases se encontrarn en la disyuntiva entre
indemnizar a los desempleados o pagarle a los trabajadores. La
indemnizacin crece de manera separada y autnoma.
3. Factores demogrficos y sociales
Sobre los factores demogrfcos, quienes presentan el diagns-
tico del Banco Mundial (Holzmann et al., 2003:10-11), sealan
que en Europa occidental la tasa de fertilidad desde los setenta es
inferior al nivel de reemplazamiento, y lo es desde los ochenta en
la oriental. A su vez, la esperanza de vida se incrementar en 4,6
aos en los prximos 50 aos. Esto har que la tasa de vejez-de-
pendencia (poblacin mayor a 64 aos sobre la que est en edad
de trabajar) casi se doblar, pasando del 27,7 al 53,4% en la Eu-
ropa de los 15. Sin embargo, hay que sealar que esa duplicacin
se ha dado sobre un escenario de 50 aos (medio siglo), y en un
horizonte de esa magnitud el envejecimiento de la poblacin no
necesariamente signifca una crisis del Estado de Bienestar porque
ello tambin depende del aumento de la productividad en el lar-
go plazo (Esping-Andersen, 1998:7). El no aumento de la pro-
ductividad a los niveles que existan durante los treinta gloriosos
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
hace que la porcin de cargas fscales que se tenga que destinar a
la seguridad social sea cada vez mayor. El problema en este punto
es determinar hasta dnde van los factores demogrfcos y hasta
dnde los econmicos, teniendo en cuenta que los demogrfcos
no son independientes de los econmicos, as como tampoco lo
son de los factores sociales.
Por ejemplo, la vinculacin de la mujer a la fuerza de laboral
tiene efectos positivos y negativos sobre los balances fnancieros
de la proteccin social. Los positivos, de una parte permite au-
mentar el nmero de cotizantes, y de la otra, contribuye al au-
mento de la capacidad de produccin de un pas lo que permite
aumentar la base de cotizacin. Los negativos, aumenta la de-
manda de servicios sociales dirigido al cuidado de los nios (las
madres tienen menos tiempo para ello) y el aumento en la tasa de
divorcios aumenta el nmero de hogares monoparentales, lo cual
conduce a un aumento de la demanda de subsidios familiares. De
forma que un anlisis que enfatice lo demogrfco, sin poner to-
dos los elementos en la balanza, es incompleto y probablemente
llegar a resultados irrelevantes.
4. Cada vez ms excluidos
La conjuncin de los factores mencionados atrs se manifes-
ta en difcultades de fnanciamiento de los presupuestos sociales.
Son varios los factores que explican este fenmeno: a) la reduc-
cin de la tasa de crecimiento econmico repercute en una dismi-
nucin del monto de cotizaciones para los sistemas de seguridad
social; b) el desalaramiento y el desempleo repercuten en un me-
nor crecimiento en el nmero de cotizantes y en algunos casos
una reduccin absoluta. c) el envejecimiento de la poblacin hace
que la relacin entre cotizantesbenefciarios, y entre el tiempo de
cotizacinpensin disminuyan, adems que presiona el aumento
en los gastos de salud. En el caso de los cambios de la estructura
familiar los efectos son mixtos, como se acaba de ver, y habra que
hacer estimaciones empricas para llegar a una conclusin. La evo-
lucin en conjunto de las variables reales que se acaban de men-
cionar tienen efectos fnancieros negativos sobre las instituciones
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de proteccin social, de manera que enfocar la problemtica del
Estado de Bienestar desde la ptica fnanciera y ser ste el eje de
las propuestas de reforma, consiste en pretender enfrentar el pro-
blema desde los sntomas y no desde sus causas. Si no se tocan los
aspectos reales, los ajustes fnancieros se traducirn en disminu-
cin de benefcios sociales en un panorama social que se deteriora,
y lo nico que van a lograr es minar las bases polticas del orden
actual vigente.
Se aduce que los Estados de Bienestar son generadores de cri-
sis fscal y se recomienda su desmonte para solucionar dicha crisis.
Las propuestas contemplan ajustes en las variables fnancieras y la
privatizacin de los sistemas de seguridad social. Las propuestas,
desde el punto de vista fscal, no demandan mucha imaginacin,
porque simplemente se trata de aumentar los impuestos y contri-
buciones, y reducir los gastos. Para reducir los gastos se propone
disminuir los benefcios, aumentar la selectividad, endurecer las
condicionalidades, convertir los subsidios en servicios pblicos o
privados, pasar las funciones a organismos voluntarios, organiza-
ciones no gubernamentales, entidades de benefcencia, etc. Todo
eso se ha hecho gradualmente, pero en lo que ms se ha avanzado
es en una privatizacin parcial y en la selectividad. Como resul-
tado de los ajustes se presenta un problema de legitimacin con
el Estado de Bienestar en la medida en que grupos sociales cada
vez ms grandes quedan por fuera de su cobertura (Standing,
1999:253-259). Dicho Estado se desarrolla con la presuncin
que la mayora de sus benefciarios tienen un empleo regular y que
el salario regular es el mejor medio de proteccin. Pero a medida
que es ms la proporcin de la poblacin que no tiene un empleo
regular, y que aumenta la poblacin marginal, aumenta el nmero
de excluidos.
Esto pone en tensin el concepto de "Estado providencia
compensador" en los pases desarrollados. Como los derechos
sociales son derechos de giro contra el Estado, en el contexto de la
desocupacin masiva y el crecimiento de la exclusin, la compen-
sacin pasajera se vuelve disfuncional. Se hace necesario aumentar
cada vez ms los gravmenes sobre la poblacin empleada para
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
compensar aquella que est sin empleo. Esto tiende a romper el
principio de la solidaridad (Rosanvallon, 1995:0-7).
De manera que estos problemas de orden social y econmico
se suman a los de orden poltico. El Estado de Bienestar haba
creado una propiedad social, haba cambiado la contradiccin
entre propietarios/no propietarios por un nuevo tipo de con-
tradiccin: propiedad privada/propiedad pblica. Se poda ca-
recer de propiedad pero ello no signifcaba ausencia de seguridad
gracias al desarrollo de los derechos sociales. De la nocin de ase-
guramiento se pas a la de los derechos sociales (Join-Lambert, et
al., 38). El carcter de propietario/no propietario fue superado
gracias a la propiedad social que asegur a los no propietarios sus
condiciones de proteccin. Sobre la base de este principio se ha
afrmado que dicho Estado se asociaba a polticas redistributivas
que buscaban una mayor igualdad y un aumento de la democra-
cia. Sin embargo esto no ha sido tan evidente.
Comenzando por la igualdad, para Castel (2003:33-38) el
Estado de Bienestar no se hace sobre este principio, sino so-
bre el de ser semejantes. Es comn afrmar que el Estado de
Bienestar tiene un carcter ms redistributivo. Pero como dice
Esping-Andersen (1999:37-41), si bien en efecto se presenta
una redistribucin a la vez se crea una nueva estratifcacin fa-
vorecida por la poltica social, de manera que se trata de saber
el tipo de estratifcacin. Se trata de sociedades jerarquizadas,
diferenciadas, pero en la cual todos los miembros tienen un fon-
do de derechos y deberes comunes. El carcter del Estado de
Bienestar ms que redistribuir es el de proteger. Cuando dicho
autor hace referencia al asistencialismo
8
indica que su objetivo
es la estratifcacin al estigmatizar a los destinatarios de los be-
nefcios sociales favoreciendo el dualismo social. En el caso del
aseguramiento introduce una divisin entre los asalariados al
legislar para distintos grupos sociales. Cada uno busca acentuar
8 Dicho autor no utiliza la misma denominacin que se hace en el presente trabajo.
Hace referencia a asistencia social, modelo de aseguramiento social y sistema univer-
salista (Esping-Andersen, 1999:38-39).
324
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
su posicin individual en un sistema fragmentado. En el caso
del Estado de Bienestar Universal, favorece el dualismo porque
mientras se dan unos benefcios de nivel modesto a la poblacin
en general, los ms ricos pueden disfrutar de benefcios extras a
travs del aseguramiento privado.
Pasando al tema de la democracia, no existe una relacin directa
y unvoca entre el Estado de Bienestar y la democracia, entendida
sta como la participacin electoral, como se puede constatar con el
anlisis histrico. De hecho, los principales avances en el Estado de
Bienestar se han hecho bajo gobiernos no elegidos por sufragio uni-
versal, como son el caso de Bismarck en Alemania, Napolen III en
Francia y Taafe en Austria. Y donde menos ha avanzado dicho tipo
de Estado se encuentra en pases caracterizados por regmenes ms
democrticos, como Estados Unidos, Australia y Suiza (Esping-
Andersen, 1999:28). Este hecho hace que sea preciso buscar otro
tipo de explicaciones que tienen que ver con la estructura social, la
composicin de clases sociales, y el proceso poltico ligado a ello.
Sin embargo, como lo vimos atrs, el cambio y deterioro de
la relacin laboral est conduciendo a que los derechos sociales,
que aparecen frmemente afanzados en el mundo industrializado,
comiencen a deteriorarse. Se promueve la idea que el Estado de
Bienestar, garante de tales derechos, comienza a ser incompatible
con objetivos deseados, tales como desarrollo econmico, pleno
empleo, libertades individuales. Como dijimos atrs, se rompe el
pacto keynesiano y surge el trade of entre las prestaciones sociales
y el crecimiento (Esping-Andersen, 1998: 1).
G . E st ad o d e B i en est ar en A m ri ca
L at i n a
La universalizacin de la proteccin social en los pases desarro-
llados se consolid gracias a la generalizacin del asalaramiento, y
el reparto entre el capital y el trabajo de las ganancias obtenidas
con el aumento de la productividad durante el fordismo. En Am-
rica Latina estos factores no se dieron. A pesar de ello, en teora la
325
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
proteccin social en la regin se instaur inmediatamente despus
(y en algunos casos antes) que en Europa occidental. Los derechos
muchas veces estn mejor reconocidos en la ley aunque no se cum-
plan (Lautier, 1995:46). Sin embargo, la poblacin cubierta por
un rgimen de aseguramiento es (y ha sido) poca. Los sistemas de
aseguramiento se desarrollaron durante el perodo de industria-
lizacin (aproximadamente entre 1930 y 1970) sobre la base de
incorporar un ncleo de trabajadores a los sistemas de seguridad
social, comenzando por los funcionarios pblicos (especialmente
los militares) y continuando con los trabajadores de las ramas cla-
ves de exportacin (petrleo, metales), los transportes, los servi-
cios fnancieros y las grandes industrias modernas que abastecan
el mercado interno
9
. En el caso de los empleados pblicos el Es-
tado busca fdelidad, y en los dems casos se trataba de sectores
que generalmente estaban sindicalizados, de manera que haba un
pacto social entre el Estado y la clase obrera organizada, que si
bien era una minora, tena una alta representacin poltica, y una
infuencia grande sobre las organizaciones de izquierda
10
(Lautier,
1993:98-101; 2000:3-5 y 11-12).
Pero este compromiso institucional exclua al grueso de la
poblacin para la cual exista una poltica asistencial de carcter
residual que tomaba la forma de clientelismo o de caridad reli-
giosa. Sin embargo, ideolgicamente no se reconoca el carcter
excluido de dicha poblacin. Del lado de los trabajadores orga-
nizados porque ellos reivindican, por lo menos hasta los aos
sesenta, la representacin del conjunto de la poblacin, y del lado
de las lites en el poder, porque reivindican representar un pro-
yecto de desarrollo nacional que inclua a todos. Con este cua-
dro, se debe destacar que en el perodo de referencia se present
un rpido proceso de urbanizacin que sobrepas el crecimiento
9 No sobra agregar que cada pas tiene una historia particular y que aqu se est
generalizando.
10 Una coyuntura poltica que facilit este pacto fue el hecho que los partidos comu-
nistas, que en general controlaban total o parcialmente las organizaciones sindicales,
cambiaron su actitud de rechazo al gobierno y/o los partidos tradicionales modera-
dos, por una actitud ms permisiva como consecuencia de la poltica de Frente Popu-
lar promovida por la Unin Sovitica, en la segunda mitad de la dcada del treinta.
326
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de la salarizacin, de manera que la mayora de los trabajadores
urbanos se ubicaron por fuera de ese ncleo de trabajadores que
conformaron el pacto para la constitucin de la poltica social.
El grueso de la poblacin solo dispona de polticas asisten-
cialistas y a travs de ellas quedaba atrapada en las redes clientelis-
tas (Salama y Lautier, 1995:253). Los mecanismos asistenciales
eran interpretados en trminos de favores a travs de los cuales se
engendraba un sistema de recomendaciones y se desarrollaba un
cuerpo de intermediarios en las relaciones con la administracin
(Lautier, 1993:103). Por ejemplo, el acceso a un poltico o fun-
cionario permita que un familiar adquiriera un puesto de trabajo
en la administracin, que se pavimentara una calle, que a los inva-
sores de terrenos urbanos se les reconociera la propiedad del mis-
mo, que a un grupo de vendedores ambulantes les aseguraran su
sitio de trabajo, o que el contrabando o el trfco de drogas fuera
tolerado. Esto es lo que Lautier (1995:48-49) llama geometra
variable de la ciudadana. La legitimidad poltica del Estado es
extremadamente ligada al verticalismo de las relaciones entre elec-
tores y elegidos porque la legitimidad poltica reposa sobre un
modo particular de distribucin de recursos estatales.
En Amrica Latina hace tiempo que se abandon el camino
de construir la ciudadana sobre la base de la sociedad salarial (a
la europea). El aseguramiento social generalizado ha estado ex-
cluido del escenario social porque implica el pago de cotizaciones
que a su vez implican un asalaramiento generalizado y estable
que no se ha dado. Los asalariados fueron y son una proporcin
muy dbil para ser el motor que movilice a otras fuerzas sociales
a alinearse en torno suyo. La reivindicacin de derechos sociales
recientemente ha sido sustituida por la adquisicin de derechos
civiles y polticos. El acceso a la ciudadana es presentado como
acceso a condiciones econmicas del ejercicio del derecho po-
ltico (y no en las relaciones de trabajo) como reivindicaciones
en torno a la vivienda, servicios pblicos, tarifas de transporte
pblico, propiedad de la tierra, toma del espacio pblico por los
vendedores ambulantes. Estas reivindicaciones que se hacen hacia
el Estado, no necesariamente implican la aplicacin del derecho.
327
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Por ejemplo, las invasiones de terrenos no son un acto de acuerdo
a la norma pero por lo general despus son legalizadas.
En otros trminos, se trata de utilizar la ciudadana civil y
poltica para construir la ciudadana social. En Amrica latina,
con un paisaje social donde las trayectorias profesionales son muy
discontinuas, pasando con mucha fuidez de asalariado a no asala-
riado, de la industria a los servicios, la habitacin para la mayora
de la poblacin urbana viene a ser el nico elemento de estabili-
dad que permite posicionarse en un grupo y obtener un recono-
cimiento social. La poltica de vivienda no viene a ser solamente
una poltica social, sino que cada vez ms a travs de dicha polti-
ca se defnen los derechos del ciudadano sobre el Estado (Lautier,
1993:114-115 y 121-122; 1995:39).
Esto crea un desfase de los movimientos sociales, porque
mientras que los sectores sindicalizados reivindican mantener
los derechos que en el pasado conquistaron, la mayora de la
poblacin reclama derechos de naturaleza diferente. Esto gene-
ra un desdoblamiento de la ciudadana, de acuerdo con Lau-
tier (1993:116) porque mientras que para los primeros se trata
de mantener los derechos basados en el aseguramiento, para la
mayora aparecen como privilegios no justifcados, que los pro-
motores del liberalismo se apresuran a clasifcar como corporati-
vistas. Y las posiciones sindicales se radicalizan a medida que las
cajas de aseguramiento (pensiones, salud) estn en una situacin
peor, mientras que por otro lado la poblacin que accede a los
derechos asistenciales cae en la malla de las relaciones clientelis-
tas individualizadas. En otras palabras, no hay un sujeto social
sobre el cual construir un Estado de Bienestar en los trminos
clsicos de los pases desarrollados, y cada vez existe menos. El
ncleo de asalariados que an disfrutan de protecciones (estabi-
lidad de empleo, salarios reales fjos, sujecin al derecho de traba-
jo, como es el caso de los empleados del Estado y de las grandes
empresas pblicas y privadas) es un grupo decreciente. Estos son
los que Lautier (2002b:77-78) llama trabajadores estatutarios,
quienes seran la base social para la conformacin de un sistema
de proteccin social bismarkiano. Sin embargo al lado de tales
328
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
trabajadores tenemos que la mayora de la poblacin trabajadora
urbana est compuesta por los trabajadores a contrato no estable
empleados por las mismas empresas, o los trabajadores de las fr-
mas subcontratistas de tales empresas, los micropatrones quienes
emplean mano de obra en parte familiar, la mano de obra de los
micropatrones, los trabajadores independientes (de alta y de baja
gama) y los desempleados.
De manera que la construccin de un Estado de Bienestar en
la regin desborda las posibilidades de hacerlo sobre la base del
asalaramiento. Si bien en la regin no existi un Estado de Bienes-
tar universal, y el componente de polticas asistencialistas ha sido
importante, de todas formas, se presenta un desmonte de los com-
ponentes universalistas que existan en la poltica social, y una radi-
calizacin de las polticas asistencialistas. Existen dos factores que
son importantes en la explicacin de esta evolucin. El primero
consiste en una precarizacin ms profunda de la relacin laboral;
el segundo, se refere a la crisis de la deuda que se present a partir
de comienzos de la dcada del 80. Los efectos recesivos que di-
cha crisis tuvo (y sigue teniendo si se tiene en cuenta que la deuda
externa est vigente) sobre la economa, debilitaron la capacidad
fscal del Estado para asumir sus obligaciones sociales; adems, la
crisis someti a la regin a las condicionalidades de los acreedores
internacionales. Tales condicionalidades presionaron las privatiza-
ciones, el recorte del gasto social (aunque a la postre aumento en
muchos casos), y que ste fuera asignado con criterios selectivos, lo
que se tradujo en el nfasis en las polticas asistencialistas.
1. Precariedad laboral e informalidad
A la precarizacin laboral, que en el caso de Amrica Latina se
presenta de forma ms marcada respecto a los pases desarrolla-
dos, hay que sumar el fenmeno de la informalidad. Vimos cmo
la contratacin laboral cada vez ms toma la forma de relacin
comercial en donde desaparecen los derechos sociales. El empleo
se vuelve inestable con perodos de desempleo, trabajo tempo-
ral, pequeos trabajos, recursos de la asistencia social, rebusque.
Al respecto, Palomino (2000:17-25) indica que actualmente los
329
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
contratos laborales se estn transformando en contratos de compra
de servicios por parte de las empresas, lo que se inscribe en el
proceso de mercantilizacin de las relaciones sociales. En este
caso los trabajadores (mal llamados contratistas) son clasifcados
como autnomos o independientes y deben asumir directamente
sus seguros de salud y pensiones. Dicha autonoma signifca una
individualizacin de las relaciones de trabajo, e implica la ausencia
de espacios de negociacin y de derechos de naturaleza colectiva.
Este tipo de trabajadores se constituye la mayora, y predominan
las formas de trabajo clandestino o no registrado. Por otra
parte los trabajadores que conservan las garantas laborales son un
grupo cada vez ms reducido y minoritario.
Lo anterior lleva a la conclusin que no se podr contar con un
sistema de proteccin social basado en la cotizacin de estilo clsi-
co, que supone la pareja salariado/derechos sociales. A ello se agre-
ga la tolerancia frente a los que no cotizan (Lautier, 2003:536). En
la regin entre 1990 y el 2002, de cada 100 nuevos empleos crea-
dos 66 se dieron en el sector informal, y solo 44 de 100 asalariaros
tuvieron acceso a servicios de seguridad social
11
. Los contratos de
trabajo no escrito aumentaron, por ejemplo en 1996 se situaron
en 46,3% para Brasil, y los temporales tambin lo hicieron, por
ejemplo eran del 69,5% en Ecuador para las empresas pequeas.
A su vez se observa un deterioro general de los ingresos medios de
la poblacin econmicamente activa (Giraldo, 2006).
Detrs de este fenmeno del deterioro de la relacin salarial se
esconde el de la informalidad, y resulta difcil diferenciar una cosa
de la otra. Se trata de un sector monetarizado, que produce bienes
y servicios para ser vendidos (Mathias y Salama, 1983:61). Es un
sector heterogneo, porque considera desde los trabajadores por
cuenta propia, hasta las empresas de menos de cinco o diez tra-
bajadores. All se podran incluir desde productores artesanales,
por ejemplo zapateros, costureras, pequeos restaurantes, hasta
empresas ms intensivas en capital y tecnologa como las de servi-
cios de computacin. Los primeros pueden tener un componente
11 Ambas cifras suman 100% pero son independientes.
330
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de trabajo domstico (no mercantil) muy importante, mientras
que este componente no existe normalmente en el segundo grupo.
La informalidad no es un fenmeno nuevo en Amrica La-
tina, y puede contener elementos de formas precapitalistas de
produccin, desarrollo dbil de la relacin salarial y la precariza-
cin de la misma. Entre las dcadas del treinta y la del sesenta se
podra decir que lo que se llama informalidad estaba explicado
por la migracin del campo a la ciudad en la cual una gran parte
de la poblacin no pudo desarrollar una relacin salarial fuerte,
mientras que el aumento en las tres ltimas dcadas se puede en-
tender ms por la va de la precarizacin de la relacin salarial.
Precarizacin no solo resultado del desmonte de las garantas
sociales, sino de la crisis econmica.
Cuando la informalidad se la analiza desde el enfoque tradi-
cional de la ilegalidad surge el problema de la frontera que sepa-
ra la informalidad de la criminalidad, en especial el narcotrfco,
el contrabando y la corrupcin. Se supondra que se tratara de
distinguir las actividades ilegales que son lcitas en su naturaleza,
de las que son ilcitas. Pero excluir las actividades ilcitas pone de
presente el problema que en los sectores ms pauperizados dichas
actividades desempean un papel importante. Es el caso, de la
produccin de hoja de coca en los pases andinos, o cuando el
dinero de la droga se convierte en una fuente muy importante de
desarrollo de la economa local (Lautier, 1994:99 y 108-111).
Por ejemplo, los barones de la droga desarrollan actividades co-
munales en benefcio del grupo social de su infuencia, tales como
la construccin de barrios, canchas de ftboll, alcantarillado, etc.
En el caso del contrabando, las redes de distribucin estn vincu-
ladas con el comercio a baja escala.
Conceptualizar la informalidad desde la ptica de la legali-
dad lleva a dos planteamientos opuestos. Para unos es resultado
de la baja capacidad de control del Estado; para otros, del exceso
de control del Estado (Lautier, 2002b:99). Estos ltimos alegan
que las regulaciones y controles asfxian la actividad productiva,
lo que obliga a los agentes econmicos a evadir las regulaciones
331
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
para realizar sus actividades econmicas, que es lo que viene a
constituir la caracterstica del sector informal. A partir de este
diagnstico sealan que la forma de reducir la informalidad es
desregulando la economa y desmontando el intervencionismo es-
tatal (De Soto, 1987).
Respecto a quienes consideran la informalidad como resultado
de la falta de control del Estado, hay que decir que ello puede ser
tanto la causa como el efecto. Por ejemplo, es un efecto cuando
existen actividades econmicas que por su naturaleza escapan al
control del Estado, tales como el narcotrfco o el contrabando, las
cuales le imponen su ley al Estado en las zonas que controlan.
La informalidad no necesariamente hay que verla como un sig-
no de debilidad del Estado. Puede ser tolerada e incluso promo-
vida desde el Estado por razones polticas, de las cuales Lautier
(2002b:106-107) seala dos:
a. Permite crear una dependencia e individualizacin de compor-
tamientos propicios a las formas clientelistas y patrimoniales,
como el vendedor callejero sin patente, que debe renogociar
constantemente su presencia con el funcionario de turno.
b. La ausencia de control sobre el trabajo domstico, que en mu-
chos casos es superior en nmero al empleo industrial, es una
manera de reproducir relaciones de trabajo de tipo paternalista
y de concitar el apoyo de las clases medias.
Podramos agregar una tercera y es que la informalidad per-
mite la subsistencia de grupos sociales a los cuales el Estado es
incapaz de encontrarle soluciones. En ciertas zonas, el Estado
puede tener el control del orden pblico, pero puede no ser capaz
de gravar ciertas actividades econmicas, ni de asumir su papel en
materia de empleo y servicios sociales, de manera que debe dejar
que se desarrolle la economa informal, e incluso una justicia y
polica paralelas (Lautier, 2002b:100).
La informalidad es un tema de discusin sobre el cual hay
mucho que decir, y aqu no tenemos elementos para avanzar ms
332
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
al respecto. Lo que se quiere anotar, en lo que aqu interesa, es que
la informalidad signifca el retorno a la participacin del trabajo
familiar en la reproduccin de la fuerza laboral, como en el feuda-
lismo, con la diferencia que la produccin se hace en una econo-
ma de mercado (Corts, 2000:611), lo cual exime al Estado de
proveer de forma colectiva esas condiciones de reproduccin, que
fue lo que dio origen al Estado de Bienestar en el pasado.
H . C o n clu si n : es p o si b le?
Si se compara el Estado de Bienestar de Amrica Latina con el
de Europa se podra decir que el primero es ms pequeo, y de tipo
bismarckiano si se tiene en cuenta que la cobertura de la seguridad
social solo llegaba a la clase trabajadora del sector formal (Rodr-
guez, 2001: 55). Sin embargo, ms que un problema de grado de
desarrollo del Estado de Bienestar, se trata que la mayor parte del
trabajo asalariado no ha estado cubierto por derechos sociales ga-
rantizados desde el Estado y, por tanto, ha estado excluido de la
seguridad social. En este caso se tratara de un Estado de Bienestar
parcelado, que tiene una cobertura restringida para un segmento
minoritario de la poblacin, pero no un Estado de Bienestar univer-
sal si se toma la poblacin en su conjunto. Parcelado en el sentido
que los benefcios sociales se extienden parcialmente a determina-
dos grupos sociales, los cuales despus de la crisis de comienzos de
los aos ochenta fueron con frecuencia sealados como privilegia-
dos (Salama y Lautier, 1995:253; Lautier, 1993:106).
Las polticas de ajuste dieron un golpe de gracia a la utopa
segn la cual los pases no desarrollados podran acceder a la mo-
dernidad social desarrollando un tipo de proteccin social como
la de Europa occidental. La crisis y el abandono del proyecto de
desarrollo nacional, a cambio de buscar la insercin internacional
conquistando nichos de mercado mundial, gracias a la competiti-
vidad de precios, ha hecho que los derechos sociales se denuncien
como privilegios que encarecen la produccin y restan competiti-
vidad, haciendo aparecer el Estado de Bienestar como un arcas-
mo, sin que exista otro discurso alternativo (Lautier, 1993:107).
333
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Las limitaciones de la intervencin del Estado en Amrica
Latina estn relacionadas con el bajo desarrollo de las fuerzas
productivas. Un Estado de Bienestar requiere de una economa
desarrollada y con un alto grado de salarizacin, que sea capaz de
producir los ingresos fscales sufcientes que dicho tipo de Estado
demanda. Sealar que el exceso de intervencionismo estatal es el
que ha entorpecido el desempeo econmico signifca invertir el
orden de los factores. Y con los procesos de desalarisacin, pre-
carizacin del empleo, informalizacin, los sistemas de previsin
social basados en el aseguramiento, incluyendo los sistemas pri-
vados que ahora se promueven, no tienen futuro porque suponen
una relacin salarial estable y creciente.
B i b li o graf a
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337
Descentralizacin y gestin
territorial en el sistema de
proteccin social en Colombia
lvaro Cardona*
Captulo 8
* Universidad de Antioquia.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
339
La organizacin en Amrica Latina de los sistemas de pro-
teccin social es un proceso muy reciente, que no supera el quin-
quenio en ninguno de los pases de la regin.
El concepto de proteccin social, en la acepcin con la que
hoy se le entiende en dichos sistemas, tiene sus orgenes en el
documento elaborado por funcionarios del Banco Mundial en el
ao 2002, en el que se aborda, como tema central, la discusin
del manejo social de los riesgos. All se propone una defnicin y
un marco conceptual para proteccin social.
Segn sus autores, el concepto se centra especfcamente en los
pobres; por lgica, el propsito fundamental de los sistemas de
proteccin es que formulen e implementen estrategias contra la po-
breza. La proteccin social, en sus propias palabras, debe entender-
se como un componente de una estrategia revisada de reduccin
de la pobreza. Adems, los autores sugieren que los gobiernos
deben reducir su participacin directa en la provisin de seguros de
salud y pensiones (que deben dejarse al sector privado) y centrar su
participacin en la superacin de situaciones de crisis y de los ms
vulnerables y discapacitados (Holzmann y Jorgensen, 2000).
En Chile, uno de los pases que mejor ha estructurado el sis-
tema de proteccin social, la organizacin se hizo como rea de
Proteccin Social del Gobierno, coordinada por el Ministerio de
Planifcacin e integrada, tambin, por los ministerios de Educa-
cin, Salud, Vivienda, Trabajo, Cultura y el Servicio Nacional de
la Mujer. Su objetivo est defnido as:
A . I n t ro d u cci n
340
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Articular y complementar los organismos pblicos e impul-
sar servicios de mayor calidad para la atencin de la poblacin
ms pobre y con riesgo social del pas. El nfasis del trabajo de
este grupo estar en concebir las prestaciones y benefcios socia-
les como derechos que deben ser garantizados por el Estado, y se
considerarn las unidades territoriales como ejes en torno a los
cuales articular las polticas sociales (mideplan).
En Colombia, el Congreso de la Repblica constituy en el
ao 2002 el Sistema colombiano de proteccin social (Congreso
de la Repblica, 2002a) y poco despus cre el Ministerio de la
Proteccin Social, fusionando los ministerios de Salud y el de
Trabajo y Seguridad Social (Congreso de la Repblica, 2002b).
En los primeros das de 2003, el Gobierno nacional estableci
los objetivos, la estructura y las funciones del nuevo Ministerio
(Presidencia de la Repblica, 2003).
En la citada ley de creacin del Sistema de proteccin social
colombiano (spsc), se destacan los siguientes aspectos:
Ll sistcua sc coustituyc couo cl coujuuto dc politicas pu|licas
orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad
de vida de los colombianos, especialmente de los ms despro-
tegidos, para obtener como mnimo el derecho a la salud, la
pensin y al trabajo.
Ll o|jcto uudaucutal cu cl arca dc las pcusioucs cs crcar uu
sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los pre-
sentes y futuros pensionados.
Lu salud, los prograuas cstau cuocados a pcruitir quc los co-
lombianos puedan acceder en condiciones de calidad y opor-
tunidad a los servicios bsicos.
Ll sistcua dc|c crcar las coudicioucs para quc los tra|ajado-
res puedan asumir las nuevas formas de trabajo, organizacin
y jornada laboral y simultneamente se socialicen los riesgos
que implican los cambios econmicos y sociales. Para esto, el
sistema debe asegurar nuevas destrezas a sus ciudadanos para
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
341
que puedan afrontar una economa dinmica segn la demanda
del nuevo mercado de trabajo bajo un panorama razonable de
crecimiento econmico.
Al Ministerio de la Proteccin Social se le encomend (artcu-
lo 1 del Decreto 205 de 2003), como objetivos primordiales,
...la formulacin, adopcin, direccin, coordinacin, ejecucin,
control y seguimiento del Sistema de la proteccin social, es-
tablecido en la Ley 789 de 2002, dentro de las directrices ge-
nerales de la ley, los planes de desarrollo y los lineamientos del
Gobierno nacional.
...Las polticas pblicas del Sistema de la proteccin social se
concretan mediante la identifcacin e implementacin, de ser
necesario, de estrategias de reduccin, mitigacin y superacin
de los riesgos que puedan provenir de fuentes naturales y am-
bientales, sociales, econmicas y relacionadas con el mercado
de trabajo, ciclo vital y la salud, en el marco de las competen-
cias asignadas al Ministerio.
Obviamente, el desarrollo del Sistema de proteccin social
en Colombia requiere la consideracin las particularidades del
marco constitucional y, de manera especfca, las directrices que la
Constitucin establece en relacin con la organizacin adminis-
trativa del Estado.
Sin duda, una de las orientaciones conceptuales ms impor-
tantes de la Constitucin Poltica de 1991 es la relativa al re-
forzamiento de la descentralizacin, como fundamento de la
estructura administrativa del Estado colombiano (Asamblea Na-
cional Constituyente, 1991).
La descentralizacin administrativa del Estado se constituye,
as, en uno de los componentes ms relevantes del contexto o
entorno poltico que se debe tener en cuenta para el desarrollo y
consolidacin de un Sistema de proteccin social que d respues-
ta adecuada a las necesidades de la poblacin.
342
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
En la teora del direccionamiento estratgico de las polticas
pblicas, mediante el anlisis del contexto es posible comprender
las posibilidades que hay de conducirlas exitosamente.
En el terreno especfco de la gerencia social, el anlisis del en-
torno poltico-administrativo permite defnir el tipo de estrategia y
el carcter innovador de quienes ejecutarn un proyecto social (Li-
cha, 2002a). Segn el Banco Interamericano de Desarrollo (bid)
La gerencia social indes es un campo de conocimientos y de
prcticas, acotado por la interseccin de los campos del desa-
rrollo social, las polticas pblicas y la gerencia pblica, que
promueve que las polticas y programas sociales contribuyan
signifcativamente a la reduccin de la desigualdad y de la po-
breza, y al fortalecimiento de los estados democrticos y de la
ciudadana, a travs de procesos participativos de formacin de
polticas que generan valor pblico (indes, 2004).
La descentralizacin es considerada una de las principales ca-
ractersticas del entorno poltico-administrativo que propicia el
xito de las polticas integrales contra la pobreza, segn se des-
pende de la experiencia de algunos pases latinoamericanos (En-
gel, s.f.). En consecuencia, el xito en la conformacin de un buen
sistema de proteccin social en Colombia depender, en gran me-
dida, de la adecuada comprensin del contexto de descentraliza-
cin del Estado colombiano y del correcto diseo de polticas,
estrategias e instrumentos de implementacin de servicios, que
armonicen con las estructuras de nuestra institucionalidad.
En diferentes reuniones y eventos acadmicos organizados a
partir de la estrategia de fortalecimiento del Sistema de protec-
cin social que ha venido desarrollando el Ministerio de la Pro-
teccin Social, se ha manifestado que uno de los desafos que se
afronta es lograr la implementacin de las polticas de proteccin
social en medio del proceso de descentralizacin institucional del
Estado colombiano, que todava es confuso y en el que se detec-
tan muchas inconsistencias que difcultan el logro del objetivo
social de hacer ms efcaz la accin del Estado.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
343
B . B ases t e ri cas d e la
d escen t rali z aci n ad m i n i st rat i v a y
relaci n co n p o l t i ca d e p ro t ecci n
so ci al
El tema de la descentralizacin administrativa ha sido uno de
los ms discutidos en relacin con la organizacin de los Estados
contemporneos. En el centro de esas consideraciones siempre
est presente la pregunta por la democracia real: Cul es la mejor
forma de organizacin del Estado para hacer posible la partici-
pacin efectiva e ilustrada de los ciudadanos en el rumbo de sus
propias sociedades?
Esta pregunta es aplicable cuando se aborda el asunto del desa-
rrollo de los sistemas de proteccin social, en razn del propsito
explcito de que estos deben ayudar a empoderar a los ciudada-
nos y a fortalecer el Estado democrtico. En otros trminos, el
desafo que hay que afrontar es el fortalecimiento de estructuras
del Estado que propicien el pleno ejercicio de ciudadana de la
poblacin todava excluida de los benefcios del desarrollo social.
De esa manera, son muchos los abordajes que desde distintas
disciplinas se han hecho del tema de la descentralizacin adminis-
trativa. Todos ellos merecen ser considerados con cuidado, pero
aqu solo se sealan algunos aspectos generales sobre los cuales
parece existir un consenso bsico.
La vida de los Estados, como unidad poltica, debe estar ar-
monizada a partir de estructuras administrativas que gestionan,
de manera simultnea, temas de intereses tanto particulares como
generales, para todos los ciudadanos de ese Estado, de acuerdo
con las condiciones locales donde desarrollan sus vidas.
As, segn Hans Kelsen, los Estados histricos no han sido
centralizados ni descentralizados por completo; siempre ha habido
en ellos una parte de cada aspecto, habindose aproximado ms o
menos, segn los casos, a uno u otro de estos tipos ideales (Kelsen,
344
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
s.f.). La distincin entre centralizacin y descentralizacin no obe-
dece a anttesis absolutas sino a diferencias de contenidos dentro de
una unidad indestructible.
Hecha esta precisin, resulta inobjetable que en los Estados
modernos hay un creciente reclamo por profundizar los procesos
de descentralizacin administrativa del Estado. Los principales
argumentos clsicos en que se ha apoyado ese reclamo pueden
resumirse as:
los Lstados dc|cu tcucr uua cscala optiua para uuciouar cou
efciencia, lo que obliga a que ciertas actividades sean encarga-
das al nivel nacional, mientras que otras deban dejarse a entida-
des del orden regional y local (Ruiz, 1986).
Lxistcu idcutidadcs rcgioualcs y localcs quc |accu ucccsario
dotar a las regiones de capacidad de autodeterminacin (Aro-
cena, 1991).
la rclaciou ucccsidad-cncacia dc la rcspucsta rcutc a uu pro|lc-
ma se potencia cuando las mismas comunidades afectadas toman
las decisiones. Ello debido a las mejores posibilidades que tienen
de identifcar los problemas especfcos que hay que resolver y
por la mayor sinergia que se logra en la accin de los ciudadanos
que integran cada comunidad especifca (Frenk, 1986).
Cou la dcsccutrali.aciou sc pucdc ucjorar la coutri|uciou dc
la comunidad a la solucin de sus propios problemas, incorpo-
rndola en todas las etapas del proceso de toma de decisiones
(Arocena, 1991:19).
La descentralizacin presupone la existencia de mbitos es-
pecfcos de la vida de los ciudadanos en los que los problemas
all presentes son de su exclusiva incumbencia y, por tanto, resulta
aceptable que sean ellos mismos quienes afronten las decisiones
para su solucin (Cardona, 1988:30).
Adems, esos mbitos locales contienen elementos de co-
hesin cultural e histrica que deben dimensionarse en toda su
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
345
importancia. Dichos elementos de cohesin defnen en buena
medida el sentido de pertenencia a las comunidades y las iden-
tidades en la actuacin frente a problemas comunes. Ellos son
relevantes cuando se trata de tomar decisiones en reas tan vin-
culadas a la proteccin social como la salud, el empleo, las redes
de apoyo econmico o la prevencin de desastres.
La matriz histrica y cultural de las comunidades defne
comportamientos rutinarios de su vida, que se manifestan en
sus expresiones del lenguaje, sus gustos artsticos, sus expec-
tativas frente a la vida, en la representacin que se hacen de la
enfermedad y de la muerte, en los patrones de consumo, entre
muchos otros aspectos (Cardona, 1988:37).
La incomprensin de ese cmulo de manifestaciones cultura-
les e histricas pone en riesgo de incurrir en graves equivocacio-
nes el desarrollo del proceso de la formacin e implementacin
de polticas sociales. De all que no parece que sea un absurdo
afrmar que las potencialidades de la gerencia social para la crea-
cin de valor publico estn dadas en buena medida por la capa-
cidad que se tenga para comprender la historia y la cultura de las
comunidades y defnir estrategias coherentes con esas realidades.
De hecho, muchas iniciativas sociales, por parte de los go-
biernos de los pases latinoamericanos, han terminado en fraca-
so por la incapacidad para resolver los confictos resultantes de
intervenciones que desconocan los anhelos de decisin autno-
ma de las comunidades y violentaban sus tradiciones culturales
y sus procesos histricos de conformacin como colectivos.
C . L a lu ch a co n t ra el ab so lu t i sm o y la
i m p o rt an ci a d e la d escen t rali zaci n y d e
las co m u n i d ad es lo cales
El movimiento histrico de la sociedad en bsqueda de formas
estatales de gestin descentralizadas est marcado por tensiones
346
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
entre quienes reclaman mayor libertad y democracia y quienes se
aferran al mantenimiento de poderes absolutos.
En la historia moderna, la lucha por el establecimiento de
gobiernos republicanos que sustituyeran las viejas monarquas
absolutas ejemplifca la importancia concedida a la participacin
de los ciudadanos en las decisiones poltico-administrativas. Las
comunidades locales eran consideradas el espacio privilegiado
para el ejercicio del derecho a la participacin.
Los movimientos por la independencia de los pases latinoa-
mericanos del dominio espaol, a principios del siglo XIX, fue-
ron estimulados por las demandas autonmicas de las provincias,
que no soportaban las imposiciones del rgimen centralista vigen-
te. En el proceso colombiano de independencia, estas demandas
de autonoma se expresaron tempranamente con la declaracin
de independencia de las provincias de Tunja, Cundinamarca y
Cartagena en los aos 1811 y 1812. La misma lgica sigui la
proclamacin de la independencia de Antioquia en 1813.
Las dictaduras militares que mantuvieron el poder en varios
pases latinoamericanos, en la segunda mitad del siglo XX, va-
lindose de atroces crmenes y violaciones a los derechos hu-
manos, concentraban las decisiones en los rganos centrales del
Estado e impedan los procesos de participacin democrtica en
los niveles locales. Su desmoronamiento tuvo mucho que ver con
la oposicin ciudadana a las restricciones impuestas a la autono-
ma local.
La racionalizacin de todos estos hechos histricos ha lleva-
do al entendimiento de la historia de la lucha por la descentrali-
zacin como un proceso tendiente a la participacin democrtica
de las comunidades locales. Esa constituye la base de los esfuerzos
que actualmente se hacen por afanzar el empoderamiento de las
comunidades y por incrementar la calidad de su participacin.
Se asume que la participacin democrtica de las comunida-
des en sus respectivos mbitos locales es una va imprescindible
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
347
para el mejoramiento de sus condiciones de vida y para el logro
de mejores estndares de desarrollo social. As se desprende del
nfasis que ponen en la gestin descentralizada de las polticas
sociales y en la participacin de la comunidad la generalidad de
los organismos multilaterales de cooperacin internacional para
el desarrollo.
D . R elaci n en t re la d escen t rali zaci n
y las est rat egi as d e lu ch a co n t ra la
p o b reza
Aun cuando se debate sobre la existencia de la relacin directa
entre descentralizacin y reduccin de la pobreza, se acepta que la
descentralizacin puede potenciar muchas de las capacidades de
la poblacin para lograr un mayor desarrollo social.
La Organizacin de las Naciones Unidas (onu) identifca la
descentralizacin como una de las polticas centrales para el de-
sarrollo de la estrategia de lucha contra la pobreza. Las estra-
tegias para el logro de los objetivos del milenio, defnidas en la
55. Asamblea General del informe presentado por su Secretario
General (Annan), vinculan el xito en las metas propuestas a la
participacin de la poblacin en las instancias locales.
Iniciativas del Programa de las Naciones Unidas para el Desa-
rrollo (pnud), como la Anti-Poverty Partnership Initiative y el desarrollo
de conceptos como Democracia, gobernabilidad y descentrali-
zacin, indican la importancia que se le atribuye a la descentrali-
zacin como fundamento para la lucha contra la pobreza.
Para la onu, la descentralizacin es fundamental en el desa-
rrollo del concepto de buen gobierno, sin el cual la lucha con-
tra la pobreza no tendra posibilidades de xito. Buen gobierno
implica, entre otros aspectos, transparencia administrativa, par-
ticipacin ciudadana en las decisiones, accountability y defensa de
los derechos humanos.
348
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
E . A lgu n o s referen t es so b resali en t es d el
p ro ceso d e d escen t rali zaci n
El proceso de descentralizacin en Colombia no ha sido fcil.
Las referencias histricas indican que no obstante los intentos
realizados para instituir formas organizativas del Estado que vin-
cularan, de manera clara las regiones con su proceso de desarrollo,
hubo as mismo periodos de retroceso que llevaron hasta 1991 la
emergencia de una va clara de desarrollo descentralizado.
Con propsitos enunciativos, se pueden sealar los siguientes
hitos en la historia de la descentralizacin en Colombia durante
el siglo XIX:
Durautc cl priucr go|icruo dcl gcucral 1ouas Cipriauo dc
Mosquera (1845-1849) fue expedida la Ley 23 de 1848, la
cual estableci la libertad de cultivo del tabaco, que hasta en-
tonces era mantenido como un monopolio del Estado central.
Esta es considerada por los historiadores como la primera ley
descentralista del pas, puesto que rompa con la tradicin cen-
tralista de los gobiernos implantada por Simn Bolvar.
Lu cl go|icruo dc osc iilario lopc. 1849-18S3 sc cxpidio
la Ley 20 de 1850. Con ella se descentralizaron algunas rentas
pblicas y se cedieron a las provincias impuestos que vena re-
cibiendo el gobierno central.
Lu 18S3, durautc cl uaudato dcl prcsidcutc osc Maria O|au-
do, se aprob una nueva constitucin poltica que determin la
eleccin popular de gobernadores, de procurador general de la
nacin y de magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
Lu 1863, uua couvcuciou uacioual couvocada por los li|cralcs
despus de su triunfo en la Guerra Civil de 1860-1863, pro-
mulg la llamada Constitucin de Rionegro que estableci un
rgimen federal.
Lu 1886, cl prcsidcutc laacl iuuc. adopto uua Coustituciou
que contrariaba las normas anteriores y estableca un Estado
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
349
centralista. Esta constitucin perdur, con muy escasas modif-
caciones que afectaran su diseo centralista, hasta 1991.
Durante la vigencia de la constitucin poltica centralista de
1886 hubo pocas decisiones destacables en materia de descen-
tralizacin. Una discreta insinuacin descentralista ocurri con
la reforma constitucional de 1968. Liderada por el presidente
Carlos Lleras Restrepo, con esta reforma se crearon los Institutos
Descentralizados. Sin embargo, los analistas coinciden en sealar
que ms que un proceso de descentralizacin, lo que se logr con
aquella reforma de 1968 fue la desconcentracin de algunas fun-
ciones de las instituciones centrales del gobierno, pero sin que se
hiciera transferencia de poder de decisin a las regiones.
En las dcadas 1970 y 1980 hubo en el pas una intensa
presin de las poblaciones de los municipios y departamentos
reclamando solucin a graves problemas de servicios pblicos do-
miciliarios, salud y educacin. Esa presin, ejercida mediante la
realizacin de paros cvicos en todas las regiones, con gran parti-
cipacin de la poblacin, incorpor adems la demanda de refor-
mas administrativas que permitieran que las instancias locales de
gobierno asumieran la administracin directa de esos servicios.
Una respuesta inicial a la situacin poltica planteada por esta
presin ciudadana fue la expedicin de la Ley 14 de 1983, que mo-
difc las normas sobre catastro y los impuestos predial, de renta,
de industria y comercio, de circulacin y trnsito y de timbre sobre
los vehculos automotores, al consumo de licores y cigarrillos y a
la gasolina (Congreso de la Repblica, Ley 14 de 1983). De esa
forma se dot a los municipios de recursos fscales importantes.
Sin duda, esta ley tuvo un alcance descentralista signifcativo.
Los municipios no solo fortalecieron sus fnanzas con el recaudo
de los impuestos que la nacin les transfri, sino que adquirie-
ron autonoma para su gestin. En adelante, las administraciones
municipales podran defnir la aplicacin de estos nuevos recursos
a la solucin de los problemas prioritarios identifcados con la
participacin de la comunidad.
350
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
En medio de la turbulencia creada por estos movimientos cvi-
cos, el presidente Belisario Betancur (1982-1986) comprometi
su voluntad de introducir reformas constitucionales que atendie-
ran a una mayor descentralizacin en la gestin de los servicios
por parte del Estado.
En efecto, en 1986 fue aprobado un Acto Legislativo refor-
matorio de la Constitucin de 1986, que institucionaliz la elec-
cin popular de alcaldes y la consulta popular sobre temas de
inters para los municipios.
Luego se dio la aprobacin de un conjunto de disposiciones
legales que terminaron con el marasmo centralista impuesto por
cerca de un siglo por la Constitucin de 1886. Las disposiciones
ms signifcativas fueron las siguientes:
la lcy 11 dc 1986 Cougrcso dc la lcpu|lica, 1986a dio
vigencia a la Juntas Administradoras Locales (jal) en comu-
nas y corregimientos, y se estableci la participacin de la
comunidad en las juntas directivas de las empresas prestado-
ras de servicios pblicos. Segn lo mandado por la Ley, el
Decreto 3446 de 1986 (Presidencia de la Repblica, 1986)
reglament lo concerniente a la participacin ciudadana en
las juntas o consejos directivos de empresas municipales de
servicios pblicos.
la lcy 12 dc 1986 Cougrcso dc la lcpu|lica, 1986| dispu-
so un aumento en la participacin del impuesto a las ventas por
parte de las entidades territoriales. Se estableci que la cesin
a los municipios de este impuesto se incrementara de manera
progresiva hasta llegar al 50% del total.
El Decreto 77 de 1987 (Presidencia de la Repblica, 1987),
reglamentario de esta ley, defni el traspaso progresivo de
la prestacin de servicios pblicos a los municipios benef-
ciarios de las transferencias del impuesto a las ventas. As, se
deleg en los municipios un nmero amplio de responsabi-
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
351
lidades como el suministro de agua potable, el saneamiento
bsico y el mantenimiento de las instituciones responsables
del primer nivel de atencin en salud.
la lcy 10 dc 1990 Cougrcso dc la lcpu|lica, 1990 rcorga-
niz el Sistema nacional de salud. Aunque se trata de una dis-
posicin especfca para el sector salud, en ella se destacaron
aspectos que marcaran el rumbo hacia las decisiones adopta-
das de manera general por la Constitucin Poltica de 1991.
Entre ellos debe mencionarse: a) la diferenciacin precisa de
responsabilidades de los niveles nacional, departamental y
municipal de la administracin publica en la prestacin de
servicios de salud; b) el establecimiento de criterios adminis-
trativos y fnancieros que deban contribuir al mejoramiento
de la efciencia, calidad y oportunidad en la prestacin de los
servicios de salud.
De acuerdo con lo expuesto, desde la dcada de 1980 se vena
gestando un vasto movimiento poltico-conceptual orientado a
la descentralizacin de la administracin estatal. Los reclamos
de la sociedad, que con su movilizacin vena presionando re-
formas en esa direccin, propiciaron importantes xitos descen-
tralistas. En ese ambiente y con esos antecedentes, discurri el
trabajo de la Asamblea Nacional Constituyente elegida popu-
larmente en 1990.
F. L a d escen t rali zaci n ad m i n i st rat i v a
en la C o n st i t u ci n y el d esarro llo d el
si st em a d e p ro t ecci n so ci al
En medio del ambiente reformatorio hacia la descentraliza-
cin que hemos recordado, en diciembre de 1990 fue elegida
una Asamblea Nacional Constituyente. Tena por encargo dotar
al pas de una nueva constitucin poltica, sustitutiva de la en-
tonces vigente desde 1886. La Asamblea se reuni entre el 5 de
febrero y el 4 de julio de 1991.
352
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Esta Asamblea abord, como uno de sus temas centrales, la
organizacin administrativa del Estado. Las decisiones ms re-
levantes relacionadas con el tema de la descentralizacin, incor-
poradas al texto de la nueva constitucin (Asamblea Nacional
Constituyente, 1991) despus de una intensa discusin a la que
estuvieron vinculados muy amplios sectores de la poblacin me-
diante diferentes formas organizativas, fueron las siguientes:
loruulaciou dcl caractcr dcsccutrali.ado dcl Lstado y dc la
autonoma de sus entidades territoriales.
Maudato dc quc la lcy njara los scrvicios a cargo dc la uaciou
y de las entidades territoriales y fjara la metodologa para la
distribucin del situado fscal. Este se entenda como el por-
centaje de los ingresos corrientes de la nacin que sera cedido
a los departamentos, Distrito Capital y distritos especiales de
Cartagena y Santa Marta, para la atencin a travs de los muni-
cipios de los servicios que la ley les deba asignar en materia de
educacin y salud. Se estableci que la descentralizacin de res-
ponsabilidades a los d