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Estado y Poltica Pblica: algunos conceptos bsicos Por: F. Baza 1. Qu es el estado? Lo estatal, lo privado y lo pblico. a.

El concepto de Estado y lo estatal o la esfera estatal. El estado es, en todo par de coordenadas espacio-temporales, el conjunto de instituciones que, en un territorio dado, monopolizan los medios relevantes para matar, sobre la base de lo cual monopolizan tambin el establecimiento, interpretacin y aplicacin de las leyes, el investimiento de las autoridades polticas, la imposicin de tributos o impuestos y la emisin del dinero. El Estado, todo estado imaginable posible, detenta, pues, al menos, cinco monopolios estrechamente articulados en un determinado territorio: el monopolio de la coaccin, el monopolio de la Ley, el monopolio de la autoridad poltica, el monopolio de la tributacin y el monopolio de la emisin dineraria. La expresin lo estatal o esfera estatal refiere al mbito de accin de las autoridades estatales. Sin embargo, este mbito de accin, sobre la base de tales cinco monopolios, vara mucho segn sean las caractersticas especficas del estado de que se trate. b. Dos tipos histricos de Estado, dos tipos de esfera estatal. En trminos modelsticos o tpico-ideales, histricamente han existido dos grandes tipos de Estado, en cada uno de los cuales la esfera estatal o mbito de accin de las autoridades estatales es muy distinto: el Estado Autocrtico (EA) y el Estado Liberal-Democrtico (ELD). En el Estado Autocrtico el titular de los cinco monopolios mencionados establece en la Ley los derechos de propiedad del gobernante en turno sobre el territorio y sobre vidas y haciendas en el mismo y, por tanto, las autoridades estatales (el gobernante en turno y sus empleados) no tienen lmite en sus relaciones con los individuos gobernados pues stos son sbditos o siervos del gobernante en turno y, de hecho, son una propiedad ms de ste (incluso el Estado mismo es propiedad privada del gobernante). Lo estatal o la esfera estatal subsume todo o casi todo porque el gobernante es propietario de todo o de casi todo per secula seculorum. En cambio, en el Estado Liberal Democrtico (que denominamos as porque el poder, cratos, dimana de ciudadanos que gozan de libertad, de ah lo liberal, y que eligen colectivamente, demos, de manera peridica a los titulares de aquel), el pentamonopolista establece en la Ley y garantiza los derechos de propiedad individuales (derechos ciudadanos o, ms recientemente, humanos) de todos y cada uno de los individuos que habitan en el territorio del Estado. Bsicamente: el derecho individual a la libertad (propiedad sobre s mismo), el derecho a la propiedad individual (de los bienes que se sea capaz de obtener legtimamente intercambiando con los otros) y el derecho individual a participar en la eleccin colectiva (pblica) del gobernante en turno. Este ltimo derecho individual, en especial, implica que

2 el estado mismo no es propiedad del gobernante en turno y sus empleados (las autoridades estatales), sino que es propiedad del conjunto de los ciudadanos, del pblico ciudadano. En virtud de ello, la esfera estatal, el mbito de accin de las autoridades estatales, s tiene un lmite: los mencionados derechos individuales de todos y cada uno de los individuos en tanto ciudadanos del Estado. Ms an, estos derechos individuales son, adems del lmite, el fundamento y sentido de la existencia misma del Estado en este tipo histrico de Estado. En el ELD lo estatal o la esfera estatal, pues, no subsume todo o casi todo porque el gobernante en turno, a diferencia del gobernante en turno en el EA, en tanto tal no es propietario de nada o de casi nada, pues son los ciudadanos los que, a ttulo individual o grupal, son propietarios de todo o casi todo lo que existe en el territorio del Estado y, a ttulo colectivo, en tanto pblico ciudadano, son los propietarios del Estado mismo. c. El concepto de lo privado o esfera privada. La expresin lo privado o esfera privada refiere al mbito de accin de los ciudadanos en tanto individuos. En este mbito los individuos actan individualmente, no colectivamente, en pleno ejercicio de los derechos individuales de los que gozan en tanto ciudadanos. As, lo privado o la esfera privada slo existe en contexto de Estado Liberal-Democrtico. En cambio, no existe en los estados autocrticos porque en stos no existen los mencionados derechos individuales y, por tanto, los individuos no son ciudadanos sino sbditos o siervos. d. El concepto de lo pblico o esfera pblica. La expresin lo pblico o esfera pblica tambin refiere al mbito de los ciudadanos pero no en tanto individuos sino en tanto colectivo. En este mbito los individuos actan o pueden actuar grupal o colectivamente, en pleno ejercicio de sus derechos individuales a la libertad, a la propiedad y a participar en la eleccin colectiva (pblica) del gobernante en turno o en su vigilancia y control. Esto es, actan o pueden actuar como grupos o colectivo de ciudadanos porque son ciudadanos, no sbditos o siervos del gobernante en turno, y ello implica el derecho a conformarse como pblico frente y por encima de ste cuando as lo juzguen conveniente. As, lo pblico o la esfera pblica slo existe en contexto de Estado LiberalDemocrtico. Ms an: la esfera pblica existe slo porque y cuando existe esfera privada en tanto lmite, fundamento y sentido del Estado. En cambio, no puede existir pblico ni esfera pblica en contexto de Estado Autocrtico y menos an en su variante contempornea, los estados autocrtico-totalitarios, psimamente llamados comunistas, porque en stos tales derechos individuales estn expresamente proscritos y, por tanto, en ellos no existe esfera privada: los individuos no tienen, en especial, el derecho a constituirse como pblico elector del gobernante en turno, ni tampoco tienen derecho a vigilar y controlar a ste, porque, de jure y de facto, no son ciudadanos.

3 Al existir esfera privada y contener sta el derecho individual a participar en la eleccin pblica peridica de las autoridades estatales, la esfera estatal queda no slo limitada por tal esfera privada, sino adems queda tambin condicionada por y subordinada a la esfera pblica, condicionada y subordinada al juicio que sobre sus caractersticas y sus ocupantes (las autoridades estatales) realicen los ciudadanos en tanto colectivo, en tanto pblico ciudadano, por ser ste el propietario del Estado y no tales autoridades. No existe, pues, oposicin sino indispensable complementariedad entre esfera privada y esfera pblica. La esfera privada, el reino de la libertad, es el fundamento de la esfera pblica, el reino de la propiedad colectiva sobre el estado. S existe, en cambio, oposicin y tensin perpetuas entre ambas con la esfera estatal o esfera estatalnacional, porque los ocupantes de sta, las autoridades estatales, tienden siempre a abusar del poder del que estn investidas y siempre que pueden, lo hacen. Por ello, la existencia de esfera privada-esfera pblica, de la libertad y la democracia, es la nica garanta en el largo plazo tanto de la primaca de la sociedad sobre el estado, como de la subordinacin de lo estatal a lo privado y lo pblico, esto es, de la subordinacin de los polticos y los burcratas (autoridades estatales) a los ciudadanos. Que son, ambas cosas, lo que siempre han intentado combatir los portadores de la cultura poltica y la visin estatista que postula el monopolio estatal de lo pblico o la subordinacin de los ciudadanos a los buropolticos. Razn por la cual es especialmente importante clarificarlo en el campo multidisciplinario cientfico-tcnico de Poltica Pblica. 2. Qu es poltica pblica? a. Qu quiere decir poltica en la expresin poltica pblica? El trpode conceptual polity, politics y policy: el estado, la poltica y las polticas. En ingls existen tres trminos para referirse a tres dimensiones distintas del fenmeno estatal: Polity, que corresponde a lo que en idioma espaol denominamos estado en tanto hecho estatal o hecho jurdico-institucional (la existencia del pentamonopolista mencionado atrs). As, se suele de hablar de las polities (plural de polity) para referirse a los doscientos y tantos estados o pases existentes hoy en el mundo. Politics, que corresponde a lo que en espaol denominamos poltica en tanto proceso de lucha entre grupos por la detentacin del poder del estado o por influir en su ejercicio. As, se suele hablar de los political groups, political interests, political ideologies and political processes dentro de las polities: grupos polticos, intereses polticos, ideologas polticas y procesos polticos dentro de los estados. O, en breve, se suele hablar de politics en la polity; de poltica en el estado. Policy, para lo cual no existe una palabra en espaol, se refiere, en cambio, a las estrategias de accin de los distintos grupos sociales o polticos

4 para lograr sus objetivos o, muy especialmente, del gobierno en turno frente a los problemas pblicos, en contexto de estado liberal-democrtico. As, en ingls se habla, por ejemplo, de economic policy, social policy e inmigration policy para designar la poltica econmica, la poltica social y la poltica de inmigracin, en tanto las estrategias de accin especficas que le son imputables al gobierno en turno respecto a los problemas pblicos crecimiento econmico, desigualdad social e inmigracin, respectivamente. En espaol, aunque intuitivamente suele entenderse que una cosa son, por ejemplo, los problemas de la poltica econmica (A cmo debe estar este ao el tipo de cambio del peso con el dlar? Cunto debe ser este ao el dficit financiero del gobierno federal?) y otra bien distinta son los problemas polticos que genera la poltica econmica (manifestaciones campesinas contra los bajos subsidios; lluvia de amparos contra la poltica tributaria, marchas contra la inseguridad pblica), empieza a generalizarse el uso del plural de la palabra poltica, polticas, para referirse a las tales estrategias de accin y sus problemas propios, diferencindolas de la poltica y sus problemas propios. As, solemos decir: las polticas de tal gobierno son polticamente explosivas, implicando que cualquiera sea la fundamentacin argumental o correccin cientfico-tcnica de tales polticas desde el punto de vista de su capacidad para resolver o atenuar los problemas pblicos que enfrentan cada una, su impacto o efecto poltico conjunto es explosivo: hacen que los diversos grupos polticos existentes protesten y se opongan pblicamente a tales polticas o al gobierno que las est ejecutando. O, al revs, solemos decir: las polticas de tal gobierno no van a servir para gran cosa, pero son polticamente muy convenientes, porque no afectan los intereses enraizados de ningn grupo poltico involucrado (y quiz por ello es que no van a servir de nada). Solemos decir tambin: las polticas de tal gobierno son buenas, pero su capacidad poltica es psima, implicando que tales polticas son adecuadas para resolver o mitigar los problemas pblicos a los que cada una est dirigida, pero la capacidad del gobierno para lidiar con los diversos grupos polticos involucrados o para defender tales polticas en el sistema meditico, deja mucho que desear. La expresin policy remite, pues, a un mbito distinto del acontecer estatal de aquellos a los que remiten las expresiones polity y politics: el mbito de los problemas pblicos y de las mejores maneras o estrategias de accin para resolver o mitigar stos, tomando como dados tanto el marco institucional (polity) como la coyuntura poltica (politics). La dilucidacin de tales mejores maneras o estrategias de accin, de tales polticas, es, en principio, un asunto cientfico-tcnico, no ideolgico-poltico. En determinadas situaciones la mejor poltica cientfico-tcnicamente hablando, puede requerir condiciones polticas especiales o un nuevo marco jurdicoinstitucional, ambos no existentes en el momento. Cosa que, por lo dems, slo puede determinarlo, precisamente, el anlisis cientfico-tcnico del problema pblico en cuestin. As, la palabra poltica en la expresin poltica pblica o polticas pblicas no quiere decir polity ni, en especial, politics, sino policy: poltica pblica o polticas pblicas es el estudio sistemtico de

5 las mejores polticas para resolver los problemas pblicos en un par de coordenadas espacio temporales, esto es, en una unidad territorial o jurdico-poltica dada (local, regional, nacional o mundial) y en un tiempo determinado. El trpode conceptual polity-politics-policy, que puede entonces traducirse como estado-poltica-polticas o como las leyes y las instituciones; los grupos y sus valores, ideas e intereses; y las polticas para enfrentar los problemas pblicos o, ms escuetamente, el juego, los jugadores y sus planes de juego en el estado liberal-democrtico, puede adoptarse para analizar de varias maneras la interrelacin de las instituciones, los grupos polticos y las polticas (y todo lo que influye en tales tres dimensiones) dentro de un acontecer estatal dado. Puede adoptarse tal trpode conceptual tomando como eje polity: se visualizan las caractersticas de la configuracin jurdico-institucional; cmo sta enmarca a los distintos grupos sociales o polticos existentes y sus diversas visiones, ideas e intereses, as como sus procesos de conflicto/negociacin/acuerdo y sus diversas polticas, propuestas de poltica o preferencias de poltica frente a los problemas pblicos, entre otros aspectos. O puede adoptarse tal trpode tomando como eje politics: se analizan las caractersticas de los grupos sociales o polticos existentes; sus intereses, visiones y vocaciones de poder; el grado en el que el marco institucional les facilita o les obstaculiza la realizacin de tales vocaciones o el llegar a acuerdos con otros grupos en los procesos de conflicto/negociacin; la manera en que tales intereses y visiones los conducen a plantear ciertas polticas y no otras o a preferir unas polticas sobre otras o, en general, a tener ciertas preferencias de poltica frente a los problemas pblicos; y el grado y papel que stas juegan en tales procesos de conflicto/negociacin. Y puede tambin adoptarse tal trpode conceptual tomando como eje policy: se analizan los problemas pblicos, se dilucidan las mejores maneras (las polticas) de resolverlos o mitigarlos, considerando las caractersticas de la configuracin jurdico-institucional y de la coyuntura poltica, as como de la ideolgico-cultural o psicosocial, y, en su caso, se estudian los cambios que habra que producir, y cmo producirlos, en tal configuracin o en tales coyunturas para llevar a cabo tales polticas con xito. De suyo cae tanto la complejidad cientfico-tcnica de la tarea, como su indispensable naturaleza multidisciplinaria. Por ello decimos que Poltica Pblica o Polticas Pblicas es un campo multidisciplinario cientfico-tcnico. b. Qu quiere decir pblica en la expresin poltica pblica? Si la expresin poltica pblica o polticas pblicas se refiere al campo multidisciplinario cientfico-tcnico mencionado, pblica o pblicas denota que las polticas que se trata de disear en dicho campo se refieren a problemas pblicos y, por tanto, en principio, tienen al menos sentido pblico (la genuina pretensin de incrementar el bienestar pblico resolviendo o mitigando tales problemas) y pueden por ello llegar a ser funcionales al inters pblico si, en efecto, logran resolver o mitigar tales problemas o se puede

6 razonable y argumentadamente esperar que lo hagan en un cierto periodo de tiempo. Si, en cambio, la expresin poltica pblica o polticas pblicas no se refiere al mencionado campo, sino a una poltica o a un grupo de polticas de un gobierno especfico, el agregado de pblica o pblicas denota que el sujeto que emite la expresin asume que dicha poltica gubernamental o dicho grupo de polticas gubernamentales, en efecto, son adecuadas a la solucin o mitigacin de algn problema pblico y, por tanto, funcionales al inters pblico. En cuyo caso, el escuchante de tal expresin, si mnimamente iluminado por el campo de Poltica Pblica, esperar, al menos, una argumentacin que acredite tal aseveracin, pues de suyo cae que el que un gobierno cualquiera, incluso en contexto de estado liberal-democrtico, adopte polticas frente a problemas pblicos, no significa, automticamente, que tales polticas sean pblicas, en el sentido de funcionales al inters pblico y ni siquiera que tengan sentido pblico. Por ello, la dilucidacin de si una poltica gubernamental es o no pblica, slo puede hacerse mediante el anlisis cientfico-tcnico: uno, de las caractersticas del problema pblico que dicha poltica gubernamental intenta resolver o mitigar; dos, de las caractersticas especficas de dicha poltica, para dilucidar si de ella se puede o no esperar razonablemente la solucin o mitigacin de dicho problema pblico en algn horizonte temporal, esto es, de si al menos tiene sentido pblico; tres, de si dicha poltica, por sus caractersticas, es o no la mejor, en trminos de eficiencia, eficacia y factibilidad, de todas las opciones de poltica que se podran adoptar para resolver o mitigar tal problema pblico; y cuatro, en caso de no ser la mejor, de los factores que influyeron o influyen en que a pesar de ello las autoridades estatales la hayan adotado y decidan mantenerla. Todo lo cual slo puede hacerse, si y slo si, no se asume que por el slo hecho de ser gubernamental, tal poltica es, automticamente, funcional al inters pblico o tiene sentido pblico. Debe siempre recordarse que, an en contexto de estado liberaldemocrtico, existe la tensin sistmica entre la esfera privada-esfera pblica y la esfera estatal, entre ciudadanos y buropolticos, porque stos, los ocupantes del estado, las autoridades estatales, tienden siempre a abusar del poder y lo hacen siempre que pueden, lesionando el inters pblico. Ello suele expresarse, precisamente, en las polticas que adoptan, en las polticas gubernamentales. Por esta iluminacin politolgica, en el campo de Poltica Pblica es importante la distincin conceptual entre polticas pblicas y polticas gubernamentales, entre publiceidad y gubernamentalidad de las polticas, pues gubernamentalidades vemos, publiceidad no sabemos. Distincin que suelen negar, tambin, los portadores de la cultura poltica y la visin estatista que postula el monopolio estatal de lo pblico o la subordinacin de los ciudadanos a los buropolticos. Razn por la cual es especialmente importante clarificarlo en este contexto. c. Problemas pblicos e Inters Pblico.

7 Los problemas pblicos son estados de cosas en el mundo social que son o pueden ser considerados indeseables por el pblico ciudadano y, por tanto, se justifica que las autoridades estatales intervengan para resolverlos o mitigarlos usando los recursos jurdicamente pblicos (monetarios y no monetarios). Cmo decide el pblico ciudadano cules son los estados de cosas en el mundo social que son indeseables y cules de ellos es prioritario atender? En principio, eligiendo al gobernante en turno, pues normalmente ste, al hacer campaa, le presenta al pblico ciudadano su visin de los problemas pblicos, su priorizacin de los mismos, sus planteamientos de poltica para enfrentarlos y su esquema general de uso de los recursos pblicos para ello (todo lo cual suele denominarse proyecto de gobierno). De manera que, normalmente, el pblico ciudadano decide adoptar una agenda pblica de problemas y polticas al elegir al gobernante en turno. De la misma manera, puede decirse que tambin decide en qu consiste el inters pblico, al menos en ese momento decisivo. Sin embargo, como es inusual que el pblico ciudadano est 100% de acuerdo en cul debe ser la agenda pblica de problemas y polticas, en quin debe gobernar hacindose cargo de ella, en qu consiste el inters pblico y en qu debe hacer el gobierno en cada situacin y coyuntura para protegerlo y servirlo, normalmente existe sustancial debate pblico sobre tales temas entre los distintos grupos sociopolticos existentes y en todas las instancias del estado. Este debate pblico permanente es una de las caractersticas distintivas y nicas de los estados liberal-democrticos. Es la forma normal de ser del pblico ciudadano y de los diversos grupos ideolgico-polticos que lo conforman y hacen poltica e implica una vigilancia permanente sobre la publiceidad de las polticas, decisiones y acciones del gobierno en turno, sobre qu tanto stas son funcionales al inters pblico, sobre si las autoridades estatales abusan o no del poder del que estn inevitablemente investidas. Y ello suele influir poderosamente en las decisiones y polticas del gobernante en turno. As, puede aseverarse que, en contexto de estado liberal-democrtico, la definicin de en qu consiste el inters pblico y de cules son los problemas pblicos prioritarios y las polticas adecuadas para resolverlos o mitigarlos, ms all de lo establecido en las leyes y de la agenda del gobernante en turno, la lleva a cabo el pblico ciudadano permanentemente mediante dicho debate pblico entre todos los grupos polticos o corrientes de opinin ciudadana que lo conforman. En la medida en que el campo de Poltica Pblica estudia sistemticamente los problemas pblicos y desarrolla argumentos cientficotcnicos acerca de las mejores maneras de resolverlos o mitigarlos, constituye una contribucin a dicho debate permanente y, por tanto, a la consolidacin y perfeccionamiento del estado liberal-democrtico, a la subordinacin de la esfera estatal a la esfera privada-pblica y a la predominancia sistmica de los ciudadanos sobre el establecimiento buropoltico. 3. Bienes (o males) pblicos y bienes (o males) privados. Bienes (o males) pblicos y propiedades estatales.

8 En lnea con lo anterior, debe distinguirse entre la naturaleza pblica de los bienes y la propiedad de los mismos. El que en el ELD el estado mismo sea propiedad del pblico ciudadano conduce a que, jurdicamente, todas las propiedades del estado sean tambin propiedades pblicas (propiedad de todos los ciudadanos). Pero el que las propiedades estatales sean, por Ley, propiedad de todos los ciudadanos, no significan que sean bienes pblicos. Son bienes (o males) pblicos slo aquellos que, por su indivisibilidad, son consumidos simultneamente por todos y cada uno de los individuos en una determinada escala espacial. Esto es, que por ser indivisibles slo pueden producirse para todos (produccin conjunta) y ser consumidos por todos (consumo colectivo, imposibilidad material de exclusin o consumo no rivalizable porque el consumo del bien o mal en cuestin por un individuo no altera la cantidad total disponible de dicho bien o mal). Ejemplo de bien pblico a escala estatal-nacional: la seguridad nacional que, por ser indivisible, una vez producida todos la consumen simultneamente (aunque no lo sepan), ningn individuo puede materialmente ser excluido de su consumo y el consumo de la misma por cualquier individuo no altera la cantidad total existente en un momento dado de la misma. Puede haber bienes (o males) pblicos a diferentes escalas: barrio, ciudad, pas, mundo, segn sea el territorio relevante para la produccin y consumo del bien (o mal) pblico, indivisible, de que se trate. Ejemplo de mal pblico mundial: el sobrecalentamiento del planeta que, por ser indivisible, afecta negativamente a todos los individuos, ninguno puede materialmente ser excluido de ello y el consumo de tal sobrecalentamiento por cualquier individuo (el sufrir sus consecuencias) no altera la cantidad total del mismo existente en un momento dado. En cambio, los bienes (o males) privados son aquellos que s son divisibles y, por tanto, slo son consumibles por los individuos, digamos, individualmente y no colectivamente, porque el consumo de uno rivaliza con el consumo de otro. Ejemplo: cualquier bien que consumimos normalmente de manera individual (camisas, tortas, tacos, refrescos, etc.). La distincin entre bienes pblicos y bienes privados es clave para el campo de Poltica Pblica porque, como veremos ms adelante en este vanguardista programa de posgrado, los bienes pblicos son un caso de falla del mercado que fundamenta la intervencin del estado. Los estados liberal-democrticos, normalmente, tienen la propiedad de todo tipo de bienes privados: edificios, casas, autos, camiones, mquinas de escribir, computadoras, escritorios, aviones, tanques de guerra, fusiles y todo lo que normalmente necesitan la inmensa de variedad de funcionarios estatales para realizar sus labores. Y tambin suelen tener la propiedad de bienes semipblicos o micro-pblicos. Por ejemplo, las calles. La calle en la que est nuestra casa es propiedad estatal o pblica y tambin es un bien micropblico porque podemos consumirla simultneamente todos los que vivimos en la cuadra. Otro ejemplo: el Parque de Chapultepec. Por sus dimensiones, este parque puede ser consumido colectiva y simultneamente y, por tanto, adems de ser propiedad estatal o pblica, es un bien semi-pblico. Por qu semi-pblico en este caso y micro-pblico en el caso de la calle? Porque ni el parque ni la calle podran ser consumidos colectiva y simultneamente por los 70 millones de ciudadanos que son los propietarios del estado que, a su

9 vez, es el propietario tanto del parque como de la calle. Esto es, son ambos bienes pblicos pero slo a una determinada escala: el parque para, digamos, para 2 o tres mil individuos; la calle, para 50 o 60. Una vez rebasada dicha escala, se imposibilita tal consumo colectivo y simultaneo porque se satura el bien: imaginemos un domingo en Chapultepec si Andrs Manuel avisa que va a ir pasear! O imaginemos que el jefe del comit ciudadano de nuestra calle avisa que el prximo mircoles en la noche Andrs Manuel invita a platicar al vecindario en la calle! Como el lenguaje suele ser un gran trampos, sugerimos usar la expresin propiedad estatal en lugar de propiedad pblica, sin importar si los bienes de que se trate sean pblicos, semi-pblicos, micro-pblicos o privados. De esa manera pueden evitarse confusiones epistemolgicamente inconvenientes, sobre todo en el campo de Poltica Pblica.