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ndice Apresentao 3 Cap. 1 | Compreender a Crise: A economia portuguesa num quadro europeu desfavorvel 12 1.1 Introduo 12 1.

2 Contextualizar a economia portuguesa: uma anlise de economia poltica da integrao europeia 13 1.3 A grande transformao europeia da economia portuguesa 19 1.4 Um modelo de financeirizao hbrido 29 1.5 Da financeirizao aos desequilbrios e ao ajustamento salarial 55 1.6 Concluso 64 Referncias 67 Cap. 2 | A Unio Europeia e Portugal entre os resgates bancrios e a austeridade: um mapa das polticas e das medidas 72 2.1 Introduo 72 2.2 As trs fases da abordagem europeia crise 73 2.3 As trs fases da abordagem da crise em Portugal 76 2.4 O Memorando e a sua execuo 85 2.5 O dano causado pela austeridade economia e sociedade portuguesas 100 2.6 Concluso 105 Referncias 107 Cap. 3 | Austeridade, reformas laborais e desvalorizao do trabalho 108 3.1 Introduo 108 3.2 Reformas laborais e austeridade sobre o trabalho 109 3.3 Anlise da Lei 23/2012 117 3.4 Quantificao das transferncias de riqueza entre o trabalho e o capital 129 3.5 Impactos e reaes de atores sociais 149 3.6 Concluso 153 Referncias 158 Cap. 4 | O Estado Social, crise e reformas 161 4.1 Introduo 161 4.2 Do reformismo neoliberal crise do Estado Social: o impacto nos servios sociais pblicos 162 4.3 As desigualdades e a pobreza 191 4.4 A opinio dos portugueses sobre o Estado Social e as crises 210 4.5 Concluso: repensar os servios sociais e as formas de interveno 239 Referncias 243 Cap. 5 | Estado de Direito ou Estado de Exceo: A justia constitucional face ao questionamento do Estado Social 250 5.1 Introduo 250 5.2 A Judicializao da Poltica na Era da Austeridade 251 5.3 O caso portugus: o Tribunal Constitucional entre o modelo social europeu e o emagrecimento da cidadania 257 5.4 Concluso 271 Referncias 272

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Apresentao
1 Introduo A primeira finalidade da apresentao deste texto, neste momento, sujeit-lo a uma audio pblica. Ele , no entanto, uma proposta concreta, em que se assume a opo por uma matriz de anlise precisa, entre vrias possveis. Possui, alm disso, uma identidade prpria, que pode ser caracterizada do seguinte modo: uma anlise crtica comprometida uma observao rigorosa do que se considerem aspetos cruciais do problema portugus, cuja definio importante para as alternativas de governao que tambm apresentaremos; Os diagnsticos esto na base das alternativas que, embora de forma desequilibrada, ocupam o espao pblico em Portugal e na Europa; No se assume que os diagnsticos sejam fceis, triviais e naturalmente partilhveis; pelo contrrio, acha-se que h ainda um dfice elevado ou um desequilbrio grave em matria de interpretao da crise em Portugal; Atribui-se muito valor ao conhecimento acadmico disponvel, reconhecese-lhe a controvrsia que lhe inerente e encara-se o pensamento crtico como fonte de solues; na verdade, a autonomia do saber acadmico, a sua persistncia, o modo longo como formado, a independncia face a poderes imediatos e a relao que mantm com a densidade dos problemas da sociedade e no com problemas ou questes segmentadas e transitrias tornam esse conhecimento um recurso que deve estar disponvel para a discusso no espao pblico e para o seu enriquecimento prtico; Optou-se deliberadamente por uma matriz de problemas e anlises; o mbito podia ser outro, mas elegeu-se este como o mais til para a primeira edio do relatrio; Essa matriz delimitada; no se incluram todos os assuntos possveis; escolheram-se os que formam um campo com significado e utilidade.

A matriz do relatrio formou-se atravs de cinco pontos essenciais: Sublinha-se a sobredeterminao europeia da crise e a sua forte vinculao arquitetura institucional da UEM, destacando-se o papel da lgica financeira internacional e do sistema bancrio; trata-se criticamente a relao que as decises internas tiveram com o quadro geral de governao da economia, mas rejeitam-se as teses moralistas e recusa-se a ver a economia portuguesa como um ponto solto, desligado do seu contexto, das relaes institucionais em que se envolveu, assim como se presume que tais relaes tanto podem ser viabilizadoras da sua estruturao progressista como geradoras de dependncias perturbadoras e foi esta ltima que |3

predominou num ltimo grande ciclo de insero externa de Portugal, o de parte constituinte da UEM. Assume-se a austeridade como uma forma de economia poltica, que conheceu alternativas nas fases iniciais de gesto da crise, mas que a seguir passou a ser sistematicamente formulada tendo em vista agir sobre o modelo social e poltico, revolucionando-o estruturalmente atravs do modo como considera o trabalho e o Estado: no se assume a austeridade nem como necessidade tcnica e transitria, nem como condio funcional para uma fase seguinte, posterior correo, em que o progresso ocorresse naturalmente. Mostra-se que estamos perante roturas violentas introduzidas na forma do Estado e da governao, disso sendo prova o modo como a questo social se tornou objeto de judicializao, quando noutras fases foi matria que calibrava positivamente o modelo de desenvolvimento, atravs de consensos que consagravam lutas sociais anteriores e davam aos processos inclusivos a centralidade que hoje ocupada pela excluso e pela desvalorizao interna. D-se muita importncia ao principal alvo de desvalorizao, o trabalho e os salrios. O lugar dos salrios diretos e dos indiretos sendo estes os que decorrem das polticas sociais e das polticas pblicas de regulao estatal e da definio de direitos na economia poltica da austeridade , com efeito, decisivo e isso est demonstrado quer nos danos que a sua desvalorizao provoca na economia, quer na obsesso que rodeia a sua reforma estrutural. Para alm desta racionalizao, faz-se no relatrio um ensaio original de quantificao das transferncias de riqueza do trabalho para o capital, apenas em resultado de uma concreta alterao da legislao laboral; demonstra-se que de uma reverso muito problemtica e perigosa do sistema social e poltico que se trata, e no de uma simples necessidade da economia, que, alis, reage negativamente baixa dos custos unitrios de trabalho, aumentando a recesso.

Este relatrio , assim, o resultado de uma combinao analtica entre economia poltica, avaliao do quadro europeu, anlise da nova questo social, compreenso do significado da judicializao da poltica e visibilizao da natureza das novas relaes assimtricas em construo, sejam elas as relaes laborais ou sejam as novas dependncias numa sociedade europeia fragmentada e marcada pela decomposio do seu modelo inicial. Estas vrias dimenses, que a seguir se apresentam, interpretando-se o seu contedo, so pois as marcas deste relatrio, isto as teses que o compem.

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2 A economia poltica da integrao assimtrica e da financeirizao , de facto, de economia poltica da integrao europeia que comea por se falar para situar a integrao assimtrica que se gerou no plano comunitrio. A moeda nica, desacompanhada de qualquer dos restantes mecanismos que so prprios da poltica econmica e social de uma zona soberana, desabrigou o conjunto da unio e, muito particularmente, os pases perifricos, que deixaram de dispor de polticas cambial, de controlo de capitais e de criao de crdito prprias e nem por isso passaram a ter polticas oramentais, industriais, fiscais ou sociais comuns. O benefcio deste processo foi para o capital financeiro europeu e para as fraes mais internacionalizadas do capital industrial e, portanto, para os pases onde se localizam e que no carecem do mesmo modo dos instrumentos de ao que faltam: assim se gerou uma assimetria estrutural europeia com consequncias devastadoras para as periferias e, a prazo, para o prprio centro. esta a razo por que falamos de sobredeterminao externa. Com a particularidade de Portugal ser uma das economias perifricas que, desde a preparao para o Euro, regista uma estagnao prolongada, com dfices continuados da balana corrente, originando um endividamento externo elevado. Os dfices perifricos articulam-se com os excedentes centrais e estes impelem o capital financeiro que lhes corresponde a processos de reciclagem atravs do crdito junto dos pases deficitrios. Foi isso que fizeram, com especial intensidade nalguns momentos. verdade que os Estados nacionais tiveram um papel relevante na criao de uma integrao monetria deste tipo. Porventura porque alguns tentaram um compromisso (impossvel) entre liberalizao financeira e ausncia de um modelo positivo de governao da sociedade e da economia escala europeia, por um lado, e manuteno dos pilares do Estado social no plano interno, por outro. No se compreendeu que o Estado social um dos instrumentos de formao do prprio modelo de economia e da gerao de capacidades na sociedade, e no um custo adicional, separado e ajustvel a uma esfera econmica e financeira alheia, que o tolera ou condena. certo que o segundo projeto de integrao iniciado com o Ato nico de 1987, prosseguido com Maastricht em 1992 e que culminou com o Euro, estava ofuscado pelo sucesso da convergncia real registada e isso no teria permitido ver que estava em curso uma mudana radical do regime de poltica econmica e o desencadear de uma profunda divergncia, tanto real como nominal, entre os pases europeus e at da unio com outras zonas do mundo. Mas o que tambm central o argumento, que apresentamos, da financeirizao das sociedades, entendida como o domnio crescente e livre das esfera financeira, contribuindo para a perda de soberania econmica e poltica. Privatizao da banca, abolio do controlo de capitais, desregulamentao rpida e desligamento relativamente aos bancos centrais, junto de quem a banca comercial tinha reservas obrigatrias elevadas que passam a circular sem baias como oferta generalizada de crdito, descompartimentao dos mercados |5

financeiros, inovao financeira, eis o ingredientes desse processo. Uma confiana plena (e imprudente) nas foras do mercado, sem nunca olhar s fraquezas do mercado, e uma aposta acrtica no lado da oferta, tomando como provada a realizao das suas virtudes, completou o quadro em toda a sua amplitude. No caso portugus, assistimos ao que designamos um financeirizao hbrida: um processo associado expanso do capital mobilizado pela banca (e no tanto do titularizado), refletida no crdito abundante e no papel de uma moeda sobreapreciada, viabilizada por afluxos de capitais estrangeiros e no separvel da insero na UEM, o que lhe permitiu no ter de acumular grandes reservas de moeda estrangeira para garantir a estabilidade da taxa de cmbio, como aconteceria se isto no se verificasse. O sector bancrio foi, entre ns, centro nevrlgico da acumulao financeira, ao promover um endividamento elevado e ao no conservar a posio equilibrada que teve at final dos anos 90 e ao degradar os rcios entre depsitos e emprstimos. A integrao pelo financiamento e pelo endividamento foi o nome prprio da integrao monetria na zona euro e o incio da crise financeira nos EUA foi o acelerador desse processo, pois nesse incio, a periferia europeia e Portugal foram uma boa praia para onde se transferiram os crditos que necessitavam de manter a sua circulao. O BCE foi, a seguir crise financeira iniciada nos EUA, o lugar de refgio para a manuteno do papel destacado da intermediao bancria em Portugal. Quer dizer, tanto a esfera financeira privada e dita de mercado, como a esfera pblica de uma soberania monetria europeia distorcida, foram boas para dar ao sector bancrio o lugar de comando da economia portuguesa que ele desempenhou sem limites. Se o papel da banca fosse apenas o de intermediao financeira perante os desequilbrios estruturais da economia portuguesa, o problema do endividamento nacional no seria do montante que assumiu. Os problemas gerados so variados: escassa capacidade competitiva face ao exterior, reduo da taxa de investimento, economia distorcida pela posio cmoda do sector dos bens no transacionveis, incentivado por privatizaes igualmente cmodas, desindustrializao, destruio do emprego. Num contexto de financeirizao como o que j foi referido, o prprio reequilibro da balana corrente atravs de uma maior exportao de bens e servios no deve fazer esquecer passa a registar-se uma muito mais volumosa cedncia de rendimentos ao exterior sob a forma de rendimentos do investimento, a maioria dos quais so investimento financeiro puro, quer dizer, desligado da economia e da produo.

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3 As crises que h na crise: a austeridade como escolha deliberada e poltica A imposio de uma economia poltica da austeridade foi feita atravs de uma intensa tentativa de demonstrao de que esta a soluo nica, obrigatria, incontornvel. O argumentrio conhecido. Tomam-se as economias como entidades estticas e no como sistemas; como dados e no como realidades sobre as quais se pode agir de formas diversas e alternativas. Ora, ficou bem demostrado pela forma como a Unio Europeia foi formulando o problema que havia vrias formas de encarar a crise e vrias formas de a enfrentar: como crise financeira, primeiro, agindo sobre o sistema financeiro; como crise de bloqueamento recessivo da economia, depois, intervindo em termos expansionistas, e, finalmente, como crise de confiana dos mercados, postulando-se que tal implicava uma lgica sistemtica de austeridade. Quer dizer, a ltima formulao da crise aquela que se revelou desastrosa foi a que escolheu intervir nos fundamentos bsicos da organizao social e poltica, isto , a que escolheu considerar os mercados como o fulcro essencial e indiscutvel da determinao dos padres de vida coletiva, submetendo s suas razes os restantes mecanismos de coordenao econmica social e poltica, isto , as empresas, as comunidades, as organizaes e o Estado. Esta determinao ideolgica fundamental foi insensvel aos resultados positivos das solues anteriores austeridade e foi estrutural e friamente serventuria do princpio de reverso constitucional (em sentido no apenas jurdico) da organizao coletiva, independentemente dos custos materiais e sociais e simblicos que ele implicava e que se representam na inovao destrutiva que a austeridade . A chamada governao econmica, culminando no pacto oramental, com a regra que estipula um dfice estrutural inferior a 0,5% do PIB nominal um instrumento principal da gesto da crise pela austeridade, sendo admissvel encar-lo como o modo de assegurar a reserva de espao social e poltico para os poderes e os interesses dos mercados, atravs do recuo compulsivo da esfera pblica e das suas capacidades de ao. Na verdade, h uma outra governao da economia na Unio Europeia que se no se assume e que poderia constituir um contributo progressista, tanto para a resoluo dos problemas existentes como para um estruturao capaz do espao comunitrio. A gesto da crise atravs da austeridade tem factos caractersticos que a definem lapidarmente: a reduo da riqueza criada na economia (recesso e diminuio do PIB e do emprego), o bloqueamento das relaes que produzem dinmica econmica e social (relaes salrios/procura, procura/emprego ou emprego/investimento), por exemplo. E h um facto singularmente expressivo: o aumento da receita fiscal sem considerao dos princpios bsicos da justia fiscal, tendo como uso preferencial dessa receita a remunerao dos ativos financeiros de credores, especialmente externos, em vez de qualquer outra finalidade como, por exemplo, a redistribuio do rendimento atravs do emprego. |7

Conhecem-se as convices expressas acerca da relao entre austeridade, entendida como desvalorizao interna, e consolidao oramental, por um lado, e f nos resultados expansionistas de tais aes, por outro. Sabe-se, em particular, como surge neste contexto outro mecanismo decisivo do processo de reverso social e poltica, a chamada reforma laboral, entendida essencialmente como fragilizao das condies negociais dos trabalhadores e reduo dos seus salrios. Os efeitos recessivos de tudo isto, cedo intudos e demonstrados por muitos, demoraram a ser reconhecidos na letra dos documentos oficiais, designadamente nas avaliaes e revises do memorando. Hoje tem-se a mais completa das noes acerca do dano causado por uma das interpretaes da crise, a que esteve funcionalmente ligada a uma opo poltica e ideolgica que apostou ou se submeteu a um processo profundo de reverso do modo da nossa organizao coletiva. No pode ser, pois, pela necessidade ou valia da soluo econmica que a austeridade pudesse conter que ela se mantm. A sua condio errada e nociva est demonstrada nos caminhos que a economia tomou. Importa tambm discutirlhe os mais profundos significados polticos e societais.

4 Uma mecnica precisa: transferncia de riqueza do trabalho para o capital Est demonstrada a centralidade ocupada na gesto da crise pelas relaes laborais, pela posio atribuda ao trabalho, pela reverso profunda das leis econmicas e sociais que presidiram formao de uma parte importante dos salrios, tanto os diretos como os indiretos, durante as fases em que o capitalismo desenvolveu mecanismos inclusivos na base dos quais assentou processos de crescimento e difuso de bem-estar. Ningum duvida do significado profundo e volumoso de tais mudanas, tanto pelos efeitos recessivos que produzem como pelo seu efeito material diferenciado entre grupos sociais, com ganhos para uns e perdas para outros. So, no entanto, finos e prolixos os modos como se concretizam. A quantificao aqui feita da transferncia de riqueza do trabalho para o capital, implcita num aspeto da legislao laboral, quando esta altera direitos, diferencia as posies e introduz uma lgica regressiva, no revela apenas que falamos de percentagens muito significativas da riqueza nacional, revela ainda est em curso um processo de fragmentao do trabalho, cheio de riscos para a coeso social. O exerccio proposto muito simples: analisa apenas a terceira alterao ao Cdigo do Trabalho feita pela Lei 23/2012. No se trata, obviamente, de redues nos salrios nominais de base. Trata-se apenas de alterar o que regula o trabalho suplementar, o perodo de descanso compensatrio, a compensao por despedimento e a reduo do nmero de feriados. Considerando apenas os mais de 400 mil trabalhadores que realizam horas extraordinrias, possvel estimar uma transferncia dos trabalhadores para as empresas da ordem dos 2 mil milhes de |8

euros, a que haveria ainda que somar as perdas da resultantes para a segurana social. Este valor equivalente ao que esteve em causa na discusso sobre a alterao da TSU, que motivou uma reao enorme dada a sua forma clara e facilmente percetvel. O que assinalvel que agora, no singelo exemplo analisado, o assunto se tornou intersticial, dissimulvel e difuso, sendo portanto muito muito menos aprendvel para o debate pblico. , por isso, de eroso das relaes sociais e, em particular, das laborais que se trata. um problema profundo de desvalorizao interna sobre o qual necessrio refletir para definir as alternativas.

5 A eroso da coeso social e a eroso do Estado Social: a crise na administrao e nos servios pblicos Sabe-se que os efeitos da crise isto , o modo como a crise gerida so muito fortes e negativos na vida dos cidados, especialmente nos mais desprotegidos, que vm os mecanismos de proteo que os rodeiam sujeitos a um risco grave. A interveno social, tal como j vimos antes para as relaes Estado/mercado e para as relaes laborais um espelho fiel das lgicas prevalecentes. Os regimes de proteo social so objeto de mudanas profundas e isso no apenas uma alterao do modelo constitucionalmente adotado em Portugal, que ao longo das ltimas dcadas se procurou que recuperasse de atrasos congnitos, frutos da sua natureza tardia, contempornea de Abril, e que se admite que foram desafiados positivamente pela comparao com Estados mais avanados associada integrao europeia, o que legitimava um alargamento de direitos e de esquemas de proviso. O ajustamento do modelo agora em curso tem uma dimenso material concreta e de consequncias profundas, que so do campo do prprio funcionamento do Estado enquanto administrao. So esses impactos que aqui se analisam para avaliar como a austeridade comporta efeitos significativos nos servios pblicos, reduzindo-lhes a capacidade de resposta perante necessidades crescentes de proteo, diminuindo-os em termos absolutos e produzindo transferncias para outras esferas de responsabilidade, o que tm como consequncia a instalao de uma nova relao entre Estado e sociedade, deslocando para esta aquilo que normativa e substantivamente compete esfera pblica. Portugal , dos pases mais afetados pela crise, aquele em que os efeitos da austeridade tm uma distribuio mais claramente regressiva, concluiu um relatrio comunitrio. Isto, que deveria comportar um novo desafio para os servios pblicos, encontrou-se, porm, com uma reduo dos mecanismos de interveno, sejam eles os que resultam da reduo dos benefcios, da eliminao de servios, do aperto das elegibilidades, da diminuio de recursos, de lgicas de privatizao ou de aligeiramento de procedimentos. |9

Os problemas estruturais da pobreza e das desigualdades avolumam-se, visto que se sabe que, em Portugal, a sua reduo depende criticamente das ao e das transferncias pblicas. O caso surpreendente da reduo de beneficirios quando o contexto de agravamento e maior difuso das dificuldades, convida a pensar ao contrrio, isto , num contexto em que as prioridades fossem outras e se encarasse de forma inversa a distribuio das dificuldades, com salvaguarda de limites absolutos claros e com formas ativas de reconstituio da coeso social, mesmo perante objetivos difceis. Nesse caso, no estaramos a falar de inverso do papel dos servios pblicos e muito menos estaramos a constatar que a retrao do Estado traz implcita uma expanso do mercado. A questo de fundo que a capacitao da populao numa trajetria deste tipo comporta um risco grave, que tem de ser interpretado como um risco tanto para a coeso social como para a construo de uma economia robusta.

6 Excecionalidade e roturas na forma do Estado e do poder poltico Os problemas econmicos, sociais e laborais no escondem um problema poltico de fundo. Desde que, em 2011, o Tribunal Constitucional foi chamado a pronunciar-se sobre o Oramento de Estado que se tornou claro que h uma questo associada institucionalidade do Estado de Direito Democrtico e Social, tal como o consagra a Constituio da Repblica. So trs os pontos principais presentes dessa discusso: a compatibilizao entre excecionalidade e constitucionalidade; a judicializao da questo social e a forma de exerccio do prprio poder poltico. O primeiro ponto mostra que h dois constitucionalismos em confronto, um formal e outro material. Ao constitucionalismo do Estado de Direito, ancorado no texto da Constituio da Repblica e cujo ncleo a afirmao da multidimensionalidade incindvel do regime democrtico (democracia poltica, democracia econmica, democracia social e democracia cultural), est a contraporse um constitucionalismo da excecionalidade. Esta judicializao da poltica centrar-se na questo social e chama-se-lhe ativismo judicial. O facto de ser uma instncia como o Tribunal Constitucional a ter de intervir nestes domnios mostra at que ponto vai o esforo para os desligar da matria de que fazem parte. Trata-se, com efeito, de obscurecer a ideia essencial de que os direitos, a negociao justa, a segurana dos compromissos e das expectativas so parte da legitimidade que forma o poder poltico, assim como so parte de um modelo econmico e social que se queira capacitar. Quer dizer, terceiro ponto, que a normatividade introduzida na nossa ordem poltica pela austeridade expresso da supremacia poltica de entidades no eleitas e que, a coberto de um alegado estado de necessidade induzido pelo suposto risco de colapso do financiamento das responsabilidades do Estado, impe | 10

um redimensionamento drstico do permetro dos direitos e dos servios pblicos que lhes do suporte e substitui a segurana jurdica pelo primado da imprevisibilidade. Sem que tal tenha sido assumido ou legitimado pelo quadro institucional em que vivemos, e que no foi democraticamente revisto. A designao das medidas sobre as quais o Tribunal Constitucional intervm como reformas estruturais visa retir-las que do controlo democrtico e jurisdicional formal que tem sido tradio europeia, pois elas no podem deixar de ser vistas como aes que tendem a atingir o Estado Social tal como ele foi concebido e legitimado. , em todo o caso, de uma eroso com fora indita que se trata, estando em causa saber-se se constituiro uma reconfigurao radical. Nesse caso, perante uma rotura da forma do Estado e do poder poltico que estaremos, sabendo-se que isso careceu de legitimidade e mostrou a natureza generalizada da reverso procurada pela gesto da crise.

7 Nota final Sendo esta a matriz do relatrio que apresentamos, deixou-se aqui realado o investimento que fizemos na seleo dos elementos fundamentais que nos permitem compreender a crise e destacar os seus aspetos cruciais, que no so apenas econmicos e financeiros. So sociais e polticos, assim como so europeus e nacionais. O diagnstico, repete-se, contm as alternativas. Mas isso no quer dizer que elas no devam ser explicitadas, de modo propositivo. Faremos isso num captulo final, a concluir depois da audio pblica e da converso desta verso provisria em verso acabada. Intui-se que as propostas e as alternativas daro nfase especial ao trabalho, ao emprego e as salrios e sua incluso num modelo econmico e social progressista, resoluo das enormes constries financeiras que desestruturam a economia e a prpria capacidade de deliberao democrtica, reorganizao da capacidade produtiva do pas e, enfim, a uma forma de Estado Social que seja elemento fundamental da dinamizao da economia e da sociedade.

JOS REIS

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Captulo 1 |

Compreender a Crise: A economia portuguesa num quadro europeu desfavorvel


Jos Reis, Joo Rodrigues, Ana Santos e Nuno Teles

1.1 Introduo Nunca como nos dias que correm foi to claro em que consiste a economia poltica da austeridade: trata-se de promover deliberadamente a desvalorizao dos recursos do pas, de postular uma poltica oramental recessiva e de, a partir da, estabelecer a base para uma redefinio regressiva do lugar dos diferentes grupos sociais na repartio do rendimento nacional, com a correspondente alterao das relaes sociais at ento prevalecentes. Os alvos so o trabalho e as remuneraes salariais diretas e indiretas, ou seja, as que esto associadas aos servios pblicos que capacitam e s regras laborais e prestaes sociais que protegem quem trabalha ou trabalhou (Reis, 2013). Este processo tem como antecedente a formao de uma multidimensional economia de dependncia nacional face ao exterior, resultado do atrofiamento da capacidade produtiva interna, que culminou numa dvida externa recorde, e cuja formao sobredeterminada por uma arquitetura institucional da integrao europeia, consolidada sobretudo a partir de Maastricht. aqui, alis, que assenta o desenvolvimento desigual da Unio Europeia e a reverso das lgicas inclusivas que em alguns momentos prosseguiu. Os principais mecanismos e os resultados hoje visveis desta articulao entre dependncia e integrao, no quadro de uma cada vez maior salincia das divises centro-periferia e credor-devedor, tm de ser criticamente interpretados. o que nos propomos comear a fazer neste captulo, mobilizando um quadro analtico de economia poltica que consideramos indispensvel para se compreender alguns dos elementos mais salientes da trajetria da economia portuguesa dos imbricados processos de europeizao e financeirizao ao endividamento externo recorde, culminando na desvalorizao interna associada austeridade , num contexto europeu cada vez mais desfavorvel a polticas de desenvolvimento autnomo e inclusivo. Este quadro permitir sublinhar dois pontos, sob a forma de teses. Em primeiro lugar, no possvel compreender uma economia crescentemente dependente sem identificar a forma como as dinmicas internas foram sobretudo determinadas por acontecimentos externos, cujo impacto cada vez mais forte muito deveu a decises polticas internas de reforo da integrao da economia portuguesa. Em segundo lugar, o crescente peso da esfera financeira e do endividamento externo permitiu adiar a revelao da incompatibilidade entre alguns desenvolvimentos progressivos no campo social registados e a economia que estava em construo, incrustando de forma temporria o neoliberalismo. | 12

Neste contexto, a atual crise e as respostas polticas em curso podem ser interpretadas a uma nova e mais correta luz.

1.2 Contextualizar a economia portuguesa: uma anlise de economia poltica da integrao europeia As anlises convencionais sobre as origens dos presentes problemas da economia e sociedade portuguesas no contexto da integrao europeia tm colocado o acento tnico na incapacidade, revelada pelos agentes econmicos nacionais, em especial pelo Estado, em compreender as, e promover a adaptao s, exigncias colocadas pela passagem de pas da coeso a pas da moeda nica, o que teria sobretudo requerido superar polticas pblicas nacionais facilitistas e mopes (Mateus, 2013: 16). Estas polticas teriam ento contribudo para que europeizao da economia portuguesa, auxiliada pelas decises em torno dos fundos estruturais, tenha sido marcada pelos privilgios dados aos sectores virados para dentro sobre as oportunidades do mercado interno europeu e da globalizao, ao consumo sobre o investimento, promoo da coeso sobre a construo da competitividade, ao presente sobre o futuro (Mateus, 2013: 554). Este tipo de anlises, em ltima instncia tributrias de uma narrativa autoculpabilizadora, acaba por legitimar as atuais polticas de austeridade recessiva e de reforma estrutural regressiva, obscurecendo o papel das regras e das instituies europeias, ou seja, o papel das principais causas dos reais problemas nacionais, de resto em grande medida partilhados com outros pases europeus que tambm ocupam uma posio semiperifrica no sistema mundial e perifrica no quadro da Unio Europeia (UE). Subjacente a este tipo de anlises est no fundo a ideia equivocada que nestas regras europeias a trajetria nacional podia ter sido distinta se tivessem sido outras as decises tomadas escala nacional. Em contraste com a viso convencional, necessrio sublinhar que as principais transformaes e choques estruturais que explicam a difcil conjuntura nacional tiveram sobretudo origem num processo de integrao externa, europeia, cujas linhas de fora principais no explicitadas, nem legitimadas estiveram associadas, sobretudo depois de Maastricht, a uma perda, aceite e promovida internamente, e no compensada noutra escala, de instrumentos essenciais de poltica pblica de crescimento e de desenvolvimento. Assim se reduziu substancialmente a margem de manobra nacional, sendo que os instrumentos de poltica econmica que ainda esto disponveis escala nacional tendem, neste contexto, a ter um uso enviesado e perverso: trata-se de usar a poltica fiscal para procurar seduzir os capitais, por exemplo atravs da reduo do IRC, ou a poltica social e de regulao laboral para baixar os custos do trabalho; como todos os outros pases tendem a fazer o mesmo, num processo mais ou menos descoordenado, o resultado global uma transferncia de rendimentos do | 13

trabalho para o capital e um mercado interno europeu desnecessariamente contrado por uma orientao de poltica que supostamente o deveria estimular. Mais concretamente, a chamada integrao assimtrica europeia, decisivamente reforada com a instituio da Unio Econmica e Monetria (UEM), implicou que a Europa tenha reduzido drasticamente as suas capacidades de desenvolvimento e integrao, desequilibradas pela tnica dada moeda nica, no cuidando de nenhum dos restantes mecanismos que podem compor uma poltica econmica e social prpria de zonas com soberania verdadeiramente partilhada. Na verdade, o poder ftico das convices que privilegiam o papel dos mercados, e muito em especial dos mercados financeiros, fez soobrar o poder da deliberao poltica democrtica. Tudo isto ocorreu ao mesmo tempo que os Estados iam prescindindo de instrumentos centrais da sua capacidade soberana para pilotar a economia: da moeda, e logo da poltica cambial ou da possibilidade de recorrerem ao financiamento por parte do seu Banco Central, ao controlo da circulao de capitais e da criao de crdito, passando pela totalidade da poltica comercial e pelo essencial de polticas oramental e industrial constrangidas por regras excessivamente conformes intensificao da ao das foras do mercado global no continente. Quer isto dizer que o essencial dos instrumentos de poltica econmica que no foi pura e simplesmente perdido foi transferido para instituies europeias sem mandato e preocupao democrticas, como o Banco Central Europeu, dotado de um mandato estreito de controlo da inflao e, pelo menos at crise, confiante na hiptese dos mercados financeiros to eficientes quanto mais liberalizados. escala de uma Zona Euro cada vez mais heterognea no foram criados os instrumentos de compensao adequados: apenas acabou por existir moeda nica com um oramento residual e com transferncias, sob a forma de fundos europeus, cada vez menos capazes de contrair as foras do desenvolvimento desigual, sem fiscalidade e dvida pblica comuns, sem um Tesouro ligado a um Banco Central; existem regras do mercado interno estritas, vocacionadas desde o impulso liberal do Ato nico, em 1987, para levar a lgica da concorrncia mercantil a novas reas e para impedir polticas de proteo das indstrias nacionais; existe, tambm associado ao impulso liberal europeu do final dos anos oitenta, liberdade de circulao de capitais, de que beneficiou o capital financeiro e as fraes mais internacionalizadas do capital industrial, que passaram a poder arbitrar entre distintos regimes de regulao laboral, social e financeira, favorecendo a sua conformidade progressiva, ainda que a ritmos desiguais, com os seus interesses. Esta assimetria est no corao da crise europeia e das suas especificas declinaes nacionais, j que os pases que participaram neste processo de integrao tinham distintas capacidades de o influenciar e moldar, de acordo com os interesses e as ideias prevalecentes escala nacional e, sobretudo, tinham distintos pontos de partida em termos de apetrechamento econmico e distintas correlaes de foras sociais. No admira que vrios mecanismos tenham | 14

contribudo para consolidar a j referida fratura econmico-financeira, e logo poltica, entre o centro e a periferia europeia. Desta forma emerge uma das teses de economia poltica deste captulo: as principais contradies das sociedades perifricas e dependentes so sobredeterminadas externamente, neste caso pela economia poltica e pela poltica econmica associadas integrao europeia. Esta sobredeterminao externa gerou padres simultaneamente comuns e especficos nas sociedades perifricas. A especificidade portuguesa, no quadro da Zona Euro, consistiu em no termos assistido formao de bolhas significativas nos ativos (reais e financeiros) e/ou a uma expanso do consumo, como aconteceu na Irlanda, Espanha ou Grcia, durante os ltimos dez anos. Ao contrrio destes pases, e tal como a Itlia, o Euro esteve associado, em mdia, a uma continuada estagnao econmica at crise de 2007-2008. De facto, o colete-de-foras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, aprovado em 1997, j configurava um crculo vicioso de problemas nas finanas pblicas, dadas as ultrapassagens dos limites fixados para o dfice oramental devido aos problemas econmicos, por sua vez provisoriamente debelados custa do crescimento. Mas foi com a crise que os problemas da dvida pblica assumiriam uma dimenso crtica nova, pois at a esta no se tinha destacado da mdia europeia, no autorizando assim as verses que veem na despesa pblica a expresso da irresponsabilidade nacional. O que importante, isso sim, que Portugal, tal como quase todos estes pases perifricos, registou neste perodo continuados dfices da sua balana corrente, uma situao de crescente endividamento externo, sobretudo privado, em termos brutos, que atingiria um valor recorde: todos os analistas que no alinham na tese convencional, e equivocada, como veremos, de que estamos perante uma crise de dvida soberana identificam alis os dfices de balana corrente como o princ ipal elemento macroeconmico que todos os pases perifricos, agora em crise, tinham em comum antes da crise (Blankeburg et al., 2013). preciso nunca perder de vista que a perda de competitividade das economias da periferia, redundando em dfices externos em pases como Portugal, Grcia e Espanha, teve como contrapartida simtricos ganhos nos pases do centro europeu, como a Holanda, Finlndia e, sobretudo, a Alemanha, que acumularam excedentes nas suas balanas correntes. Na literatura convencional, dita das zonas monetrias timas (Mundell, 1961), que se debrua sobre os custos e benefcios econmicos da integrao monetria entre economias distintas, um dos critrios para avaliar da bondade deste processo o da possibilidade de ocorrerem choques assimtricos, ou seja, de ocorrerem crises localizadas, transformaes externas com impactos negativos, em determinadas reas, que exijam a mobilizao de instrumentos de poltica econmica, monetria e cambial, por exemplo, para lhes atender especificamente. Quantos mais intensos e frequentes forem os tais choques, menos aconselhvel ser prescindir de instrumentos de poltica econmica. A trajetria da economia portuguesa na dcada de noventa e no novo milnio indica-nos que no s o | 15

prprio processo de integrao monetria gerou endogenamente choques assimtricos, como a adeso ao Euro coincidiu com transformaes europeias e globais, em particular o alargamento da UE a Leste e a adeso da China Organizao Mundial do Comrcio (OMC). No entanto, foi no rescaldo da crise financeira de 2008-09 que o endividamento pblico cresceu de uma forma generalizada, em particular na periferia europeia, pondo em causa a solvabilidade de alguns Estados, incluindo Portugal. Destitudos de moeda prpria e, portanto, sem acesso ao crdito dos seus prestamistas de ltimo recurso, os bancos centrais nacionais, estes pases foram alvo de fortes ataques especulativos. A probabilidade destes ataques, por sua vez, tinha aumentado devido financeirizao da esfera pblica e remisso dos Estados condio de agente econmico como qualquer outro, sujeito aos mercados financeiros para se financiar. Percebe-se assim melhor o aumento das taxas de juro, culminando com pedidos de resgate financeiro. No fundo, as clssicas crises das balanas de pagamentos, cujo foco de especulao se colocava na taxa de cmbio, tomam agora a forma de crises das dvidas soberanas, as quais constituem o novo indicador da capacidade de pagamento das economias nacionais em contexto de taxas de cmbio fixas. Neste quadro, no se pode deixar de reconhecer que o Tratado de Maastricht foi um marco na instituio do caminho para uma moeda nica que, quer pela total dominncia dos critrios de convergncia nominal ento definidos para a ela se poder pertencer, quer pela sua futura arquitetura institucional, representou um triunfo sem precedentes, escala europeia, das ideias que mais confiana depositam na natureza benigna das foras de mercado, no s para promover um desenvolvimento econmico cada vez mais harmonioso, mas tambm para promover futuras rondas de uma integrao poltica com cada vez mais elementos de recorte federal e de superao dos Estados nacionais, em particular da capacidade que estes tinham para mobilizar instrumentos relevantes de poltica econmica. Que as coisas se tenham passado de forma diferente s ilustra a fragilidade das hipteses de partida. Aqui chegados, talvez seja til sistematizar o feixe de razes, envolvendo interesses nacionais e de classe e ideologias, que explica a deciso poltica de instituir a moeda nica nos moldes em que esta o foi, at porque, no meio de naturais hesitaes e de mudanas polticas, a quase ausncia de debate poltico ilustrativa da conformidade interna com decises externas que implicaram ruturas profundas, uma verdadeira revoluo no regime da poltica econmica nacional. A moeda nica foi concebida pelas elites europeias, em simultneo, como uma decorrncia quase inevitvel do Ato nico, dado que a estabilidade cambial, vista, desde h muito, como indispensvel para a realizao do mercado interno, implica, num contexto de livre circulao de capitais como j se vivia, a perda de autonomia da poltica monetria, o que, ainda que de forma no to radical, j estava inscrito no Sistema Monetrio Europeu (SME), um mecanismo de ancoragem cambial criado em 1979, tendo como moeda de referncia o Marco | 16

alemo. O argumento dito funcionalista, presente na frmula europeia um mercado, uma moeda, segundo o qual os passos dados na integrao geram reaes que favorecem novos passos, foi e continua a ser mobilizado. No entanto, este argumento insuficiente, j que no explica, em concreto, a compleio que o Euro, moeda sem Estado, e sem precedentes histricos nesta e noutras dimenses, acabou por assumir, ainda que contribua para explicar uma certa complacncia em relao ao que visto hoje como o grande problema da sua arquitetura institucional profundamente incompleta: a delegao de funes monetrias para instituies supranacionais no foi acompanhada por um oramento que apoiasse a moeda e tivesse capacidade para absorver crises assimtricas, por um banco central que funcione como verdadeiro prestamista de ltimo recurso ou por uma unio bancria que assegure que um Euro num banco cipriota tem o mesmo valor de um Euro num banco alemo. De fato, considerou-se que, tal como a otimalidade da zona monetria seria criada endogenamente pela prpria integrao monetria e econmica, a prpria unio poltica seria uma espcie de subproduto da integrao pelos mercados. O argumento funcionalista insuficiente, segundo Spolaore (2013), e tem de ser complementado pelo argumento dito intergovernamental, ou seja, pelo papel desempenhado pelos Estados nacionais mais fortes, em especial pelo francs e pelo alemo, e por uma anlise que inclua as dinmicas ideolgicas nacionais e internacionais e as foras sociais que delas beneficiaram. De forma muito sinttica, pode dizer-se que se o projeto da moeda nica j vinha sendo negociado desde antes da reunificao alem, a verdade que esta lhe deu um novo impulso, dada a preocupao francesa em ancorar a nova Alemanha ao processo de integrao, no quadro de uma expectativa de poder vir a partilhar poderes de conduo monetria no novo quadro monetrio, contrariando assim o primado do Marco, a ncora do SME ento existente. De resto, preciso no esquecer que a decisiva viragem de Mitterrand e do seu Ministro das Finanas de ento, Jacques Delors, de uma poltica keynesiana para uma poltica de austeridade, no incio dos anos oitenta, por presso do capital financeiro, tinha sido, pelo menos em parte, justificada pelo processo de integrao, j que manter uma aposta socialista escala nacional teria exigido ruturas com alguns dos elementos da ento CEE. Do lado do governo conservador alemo existia certamente a preocupao em mostrar o continuado compromisso com um processo de integrao que tinha servido os seus interesses, sossegando os seus vizinhos em relao reunificao e extraindo deles concesses em relao configurao institucional da UEM, sem esquecer as bvias vantagens para os sectores exportadores alemes de um arranjo que impediria muitos dos seus parceiros comerciais de desvalorizar face ao Marco. De fato, o governo alemo conseguiu transplantar para a UEM a viso ordoliberal, centrada na construo poltica da concorrncia mercantil, e antikeynesiana, dominante entre as elites intelectuais e polticas alems, parte integrante desse feixe de ideias a que se d o nome de neoliberalismo. A prioridade dada ao combate inflao requeria um Banco Central com um mandato claro | 17

nesse sentido, protegido das presses polticas democrticas e apostado em fazer do Euro uma moeda forte e de referncia para os investidores, tal como o Marco havia sido. A prioridade poltica dada integrao monetria pelo dominante eixo franco-alemo, personificado por Mitterrand e Kohl, num contexto em que a Comisso Europeia tinha em Jacques Delors um lder com capacidade de iniciativa poltica, acabou tambm por refletir o esprito ideolgico de uma poca e as foras sociais que lhe davam densidade material, em particular as fraes mais extrovertidas do capital industrial europeu e o capital financeiro. Embora continuassem a ter ancoragens nacionais, estas fraes viam um continente progressivamente unificado e integrado globalmente do ponto de vista econmico como sendo conforme com os seus interesses1. No se pode perder de vista que estas transformaes europeias foram parte de um processo mais vasto de crescimento do sector financeiro nos pases mais desenvolvidos de uma economia poltica crescentemente global. Num contexto de polticas de privatizao da banca, de abolio dos controlos de capitais e de desregulamentao e descompartimentao dos mercados financeiros, a par da inovao tecnolgica neste domnio, os mercados financeiros (bem como os seus agentes, processos e produtos) tornaram-se cada vez mais influentes na atividade das famlias, empresas e Estados, um fenmeno capturado pelo conceito de financeirizao (Epstein 2005; Krippner 2005)2. Nascido da euforia financeira do final dos anos noventa, este conceito central na caracterizao do crescente domnio da esfera financeira nos processos de acumulao de capital e de reorganizao da produo a mltiplas escalas, incluindo, como veremos, a nacional (Chesnais 2006)3. O processo de privatizao bancria e de liberalizao financeira, basicamente concludos, em Portugal, no incio dos anos noventa, e de
Para uma sntese recente da literatura sobre economia poltica da integrao poltica europeia, na qual nos basemos, ver Spolaore (2013). 2 Por exemplo, na maior economia do mundo, os EUA, entre 1980 e 2007, o peso dos ativos financeiros passou de 4 para 10 vezes o valor do PIB e o peso dos lucros financeiros multiplicou-se por 4, constituindo em 2007 cerca de 40% do total dos lucros (Crotty, 2009). 3 As causas deste processo global so, todavia, disputadas entre diferentes correntes de pensamento econmico crtico. Autores mais prximos do ps-keynesianismo (Epstein 2005; Palley 2007) identificam a liberalizao da esfera financeira como o fator decisivo deste processo, por oposio a uma esfera financeira altamente regulada no perodo subsequente Segunda Guerra Mundial. Por sua vez, a Escola da Regulao coloca o acento tnico no fim da relao salarial fordista que teria caracterizado o capitalismo contemporneo at aos anos setenta, agora desorganizada pela internacionalizao da produo e dos novos processos tecnolgicos que lhe so subjacentes (Aglietta e Breton 2001, Boyer 2001). Finalmente, a economia poltica marxista divide-se entre vrias interpretaes: a financeirizao como soluo temporria para os problemas de acumulao de capital das grandes empresas monopolistas dos anos sessenta e setenta, num contexto de maturidade das economias mais desenvolvidas da Europa, Japo e EUA (Magdoff e Foster 2009; Sweezy 1987); a financeirizao como sendo o resultado de alteraes do comportamento financeiro das grandes empresas multinacionais e da banca num contexto de forte aumento das desigualdades (Lapavitsas 2008); ou profundas transformaes no financiamento da proviso de um conjunto particular de bens e servios, como as penses ou a habitao, que contriburam para aumentar o peso do sector financeiro (Fine 2010).
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convergncia nominal rumo ao Euro, que contribuiu para a sobreapreciao do Escudo, e de adeso a uma moeda estruturalmente forte foram, como veremos, decisivos para a transformao da economia portuguesa numa economia financeirizada com um elevado endividamento externo. Daqui decorre uma nova tese de economia poltica: procurou-se, e durante algum tempo conseguiu-se, conciliar um processo de neoliberalizao da sociedade portuguesa, a ritmos diversos, com a manuteno, e at reforo, de pilares fundamentais do Estado social, mesmo que ainda longe dos padres europeus, que contribuiu para o legitimar 4 . Tal conciliao s foi possvel porque a financeirizao registada traduziu-se, numa primeira fase no extraordinrio afluxo de capitais estrangeiros que contribuiu para o crescimento econmico e para baixas taxas de desemprego no final dos anos noventa. Isto ocorreu no quadro da consolidao europeia do modelo neoliberal incrustado, ou seja, de um projeto hegemnico assente na expanso poltica das foras de mercado, que se institucionaliza nos anos oitenta, mas que tem de fazer concesses, incorporando e diluindo ideologias, opes de poltica e instituies nacionais, onde se inclui o Estado social (van Apeldoorn, 2002). No entanto, o modelo de capitalismo que o Euro reforou nacionalmente tornou-se incompatvel com esse mesmo Estado social, at porque o afluxo de capitais se traduziu num endividamento nacional com um lastro que elimina a margem de manobra, e so agora mais poderosas as foras sociais nacionais e europeias que querem resolver essa incompatibilidade atravs da fragilizao do Estado social, da reduo do salrio direto e indireto, em vez de se desbloquear a possibilidade de modernizar a economia, o que requereria outro enquadramento europeu, com outros instrumentos de poltica econmica, que permitissem que fossem outras as variveis de ajustamento. Para alm de uma taxa de desemprego que quadruplicou desde 2009, a atual dvida externa recorde a mais importante manifestao desta incompatibilidade. Compreender a sua emergncia exige olhar criticamente para a grande transformao europeia da economia portuguesa.

1.3 A grande transformao europeia da economia portuguesa Portugal adere Comunidade Econmica Europeia nas vsperas do incio de uma grande transformao na integrao europeia, marcada pelo Ato nico Europeu de
Se tomarmos por referncia os quatro pilares definidos por Ramaux (2012) para caracterizar o Estado social enquanto sistema coerente proteo social, regulao das relaes laborais atravs do direito do trabalho, da negociao coletiva e das polticas de emprego, servios pblicos gratuitos e universais no acesso e polticas econmicas com objetivos sociais podemos dizer que se registaram em Portugal, desde os anos noventa e at radicalizao das polticas de austeridade, a partir de 2010, alguns progressos no pilar da proteo social, embora a reforma da segurana social de 2007 tenha reduzido fortemente as penses futuras, e das infraestruturas e servios pblicos, alguma eroso do pilar de regulao laboral, devido a reformas de pendor liberal, e o progressivo desaparecimento do decisivo pilar das polticas econmicas com objetivos sociais.
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1987, e consolidada anos mais tarde pelo Tratado da Unio Europeia (Maastricht) de 1992, que institui a Unio Econmica e Monetria. Tratou-se do chamado segundo projeto da integrao, sendo que o primeiro tinha articulado, desde o psguerra e at aos anos oitenta, um temperado conceito de integrao supranacional, sombra da hegemonia norte-americana, com uma reconstruo e reforo, s aparentemente paradoxais, de Estado nacionais que se viram capacitados para ancorar e pilotar, e logo para estabilizar e dinamizar, social e territorialmente, capitalismos assim tornados mais inclusivos (Cafruny e Ryner, 2007). O Estado social e os seus pilares, incluindo os da poltica econmica de pleno emprego e de controlo das foras de mercado, em particular dum sector financeiro fortemente reprimido por controlos de capitais, enquadramentos do crdito e banca pblica, garantiram, na generalidade dos pases europeus, a inexistncia de crises financeiras praticamente at aos anos oitenta e a transmutao dos ganhos de produtividade em procura salarial. Esta arquitetura institucional foi sendo reconfigurada e parcialmente desmantelada, em parte graas ao chamado segundo projeto de integrao que comeou no Ato nico e que culminou no Euro, as duas grandes transformaes que, no continente, se inscreveram numa tendncia internacional para a reafirmao poltica da globalizao, em especial na esfera financeira, mas no s. Vejamos ento os contornos deste segundo projeto europeu e a forma como contribuiu para uma operar uma grande transformao na economia poltica nacional. Note-se, previamente, que Portugal aderiu CEE num contexto internacional muito favorvel e pouco depois de ter sado de uma grave crise de balana de pagamentos debelada, no quadro de um programa de ajustamento patrocinado pelo Fundo Monetrio Internacional, sobretudo pelo uso da poltica cambial, por via de uma desvalorizao politicamente controlada do escudo, ajudada pelo controlo de capitais e do crdito. Juntemos a isto a descida abrupta do preo do petrleo, com a correspondente melhoria dos termos de troca nas vsperas da adeso (1984-85) e prolongando-se para l dela, o crescimento dos nossos principais parceiros comerciais, num momento em que se deu uma quebra das barreiras comerciais, sobretudo importante na correo de uma anomalia as reduzidssimas relaes comerciais com Espanha , e o influxo de investimento estrangeiro, dada a nova ancoragem do pas na diviso europeia do trabalho, e de fundos comunitrios, que alavancaram o investimento pblico com efeitos multiplicadores reconhecidos em infraestruturas sociais e de transportes. Isto num perodo em que o governo no hesitou em usar os dfices oramentais para impulsionar adicionalmente a economia. Temos ento alguns dos principais ingredientes para a retoma de uma dinmica de crescimento econmico e de convergncia real o PIB cresceu a bom ritmo na segunda metade da dcada de oitenta, o que fez com que a taxa de desemprego tivesse descido de 9,3%, em 1986, mximo histrico registado antes da adeso do Euro, para 3,9%, em 1992, e com | 20

que o PIB per capita portugus, medido em paridades de poder de compra, tenha passado de pouco mais de 50% da mdia da UE a 15 para quase 70% no mesmo perodo, ao mesmo tempo que se dava uma desigual, mas real, modernizao dos padres de consumo privado e pblico de um pas que viu, entretanto, as desigualdades crescerem e a pobreza permanecer elevada. Isto quer dizer, em suma, que os primeiros anos da integrao foram vistos como tendo sido globalmente positivos, at porque ainda ocorreram num contexto em que a CEE deixou margem de manobra para os governos seguirem as suas polticas nacionais, tanto a nvel macroeconmico como sectorial (Amaral, 2006: 127). Para alm disso, a institucionalizao progressiva do mercado nico foi acompanhada pelo reconhecimento parcial do perigo da polarizao, na lgica de causao circular e cumulativa alimentada pela operao das foras de mercado entre pases com grandes desnveis de desenvolvimento e de apetrechamento industrial, o que justificou a reorganizao dos fundos comunitrios e a aposta nos fundos de coeso de que Portugal, enquanto pas da coeso, passaria a beneficiar. Foram assim vrios os mecanismos que ajudaram legitimao socioeconmica e poltica da europeizao, que contriburam para que se estabelecesse um consenso amplamente partilhado e, no mnimo, permissivo, numa fase em que a associao entre europeizao e neoliberalizao comeava a ganhar fora, mas ainda no a maior visibilidade poltica e intelectual que tem hoje em dia. De facto, esta associao retrospetivamente clara nas principais transformaes institucionais que ocorreram no capitalismo portugus, necessariamente conduzidas pelo Estado, mas inscritas, em ltima instncia, nas exigncias da integrao no contexto da construo poltica do mercado nico, sendo a transposio de diretivas comunitrias para a ordem jurdica nacional um dos mecanismos desse processo de intensa transformao do nexo econmicolegal. Tratou-se sobretudo de um exigente trabalho de liberalizao dos fluxos econmicos, de incremento interno e externo da ao das foras de mercado, aprofundando tendncias anteriores, em especial na esfera das relaes comerciais e de investimento, mas sobretudo estabelecendo ruturas profundas no funcionamento de um sector, o financeiro, que foi, e , absolutamente decisivo. Observadores de vrios quadrantes convergem na apreciao de que as transformaes institucionais no sector financeiro foram umas das principais, seno mesmo a principal, transformao registada na economia portuguesa e para qual o impulso neoliberal na construo europeia foi fundamental. 1.3.1 Do mercado nico moeda nica claro que as dinmicas de neoliberalizao neste, como em muitos outros sectores, assentaram numa profunda imbricao entre processos de privatizao, de desregulamentao e de liberalizao. De facto, a privatizao do sistema bancrio e a liberalizao financeira portugus durante os anos oitenta e noventa so incontornveis para se perceber no s a financeirizao/endividamento da | 21

economia portuguesa, mas tambm a transformao do processo de acumulao do capital nacional. Estes processos ocorreram algo tardiamente por comparao com os pases do centro capitalista (EUA e Reino Unido), deparando-se com o constrangimento histrico da nacionalizao do sistema bancrio aps a Revoluo de 1974/75. As taxas de juro eram fixadas administrativamente, a banca era esmagadoramente pblica, existia estrito controlo de capitais e a taxa de cmbio era definida atravs de um mecanismo de ancoragem deslizante relativamente a um cabaz de moedas estrangeiras, o que permitiu uma desvalorizao competitiva das exportaes portuguesas. O processo de liberalizao bancria foi iniciado em 1984, permitindo-se a constituio de novos bancos privados. O primeiro banco privado portugus, o BCP, constitudo e surgem novos bancos estrangeiros (Mendes e Rebelo, 2003). O nmero de bancos aumentou consideravelmente, passando de 16 bancos em 1984 para 33 no final da dcada de oitenta (Canhoto e Dermine, 2003). Em 1989, com a reviso constitucional desse ano e a possibilidade de reverso das nacionalizaes, enceta-se o movimento de privatizao da maioria dos bancos pblicos (Banco Totta, Banco Espirito Santo, Banco Portugus Atlntico), com a exceo da Caixa Geral de Depsitos, at hoje em mos pblicas. Entre 1990 e 1996, a quota de mercado dos bancos pblicos diminuiu de cerca de 74% para cerca de 24%, e a quota de mercado dos bancos estrangeiros passou de 3%, em 1991, para 9%, em 2000, mantendo o seu peso relativo desde ento (Anto et al. 2009). Os processos de privatizao, por sua vez, permitiram injetar o capital necessrio para alinhar uma descapitalizada banca portuguesa com os critrios de solvabilidade internacionais. O sector financeiro apresentou-se, assim, como a vanguarda da transformao da economia portuguesa. Ele estrutura o mercado de capitais, tornando-se, numa primeira fase, na coluna vertebral da bolsa de valores, e organiza as subsequentes privatizaes dos anos noventa. Por outro lado, os altos custos de entrada neste mercado e o progressivo aligeiramento da regulao e fiscalizao das suas atividades davam garantias de prosperidade. O sector bancrio cresce neste perodo inicial a um ritmo impressionante. Entre 1990 e 1995 o nmero de agncias bancrias em Portugal cresceu de 2082 para quase o dobro com 3876 (Canhoto e Dermine, 2003). No entanto, em resultado de ulteriores processos de fuso e aquisio, a atividade do sector acabou por se concentrar em cinco grandes bancos: Caixa Geral de Depsitos, Banco Comercial Portugus, Banco Santander, Banco Esprito Santo, Banco Portugus de Investimento. A privatizao e liberalizao do sector financeiro, terminando com os limites ao crdito e as taxas de juro administrativas, constituram um primeiro conjunto de fatores que contribuiu para o aumento do crdito bancrio durante os anos noventa. Um segundo conjunto de fatores prende-se com a libertao das (mal remuneradas) reservas excedentrias obrigatoriamente depositadas no | 22

Banco Portugal, que na realidade equivaliam a um financiamento implcito da banca ao Estado. A taxa de reservas obrigatrias junto do Banco de Portugal passou de 17%, em 1989, para 2%, em 1994, em linha com as prticas europeias. Entre 1990 e 1991, estas reservas obrigatrias foram transformadas em dvida pblica transacionvel a preos de mercado, o que permitiu a queda dos juros reais, muito elevados desde meados da dcada de oitenta5. Existe assim um efeito de quantidade e de preo associado ao crescimento da oferta de crdito em Portugal, isto , mais liquidez disponvel e a preos mais baixos, o que favoreceu a expanso da procura. A expanso do crdito no pode, por isso, ser dissociada da poltica monetria do Estado portugus. O papel do Estado no necessrio trabalho de construo poltica dos mercados de capitais, impulsionado escala europeia, tambm envolveu a progressiva titularizao da dvida pblica, que passou a ser transacionada em mercados, sendo que o Banco de Portugal, a partir de 1990, passou a estar limitado conceder crdito ao Tesouro, num processo de quebra da ligao nacional entre Tesouro e Banco Central que haveria de tornar o Estado totalmente dependente dos mercados financeiros para o financiamento dos seus dfices. A Lei Reguladora do Sistema Financeiro Decreto-Lei n 298/92 o ltimo marco do processo de desregulamentao do sector financeiro, transpondo a diretiva europeia de 1989 para Portugal. No quadro do mercado nico de bens e servios, esta lei procura liberalizar e harmonizar os diferentes sectores e prticas do sector bancrio europeu, acaba com as tradicionais distines entre banca de investimento e banca comercial, elimina a restries entrada de novos agentes, e alinha as regras prudenciais do sector com os acordos de Basileia de 1989. Quer isto dizer que o processo de integrao europeia central neste processo, como Pinho (1997: 2) admite, sem a necessidade de alinhamento com a legislao do mercado nico, a desregulamentao bancria teria sido mais lenta e provavelmente menos extensiva. A eliminao de todos os controlos nacionais que impendiam sobre a circulao internacional do capital financeiro, traduzindo a plena convertibilidade do Escudo, o culminar deste processo de europeizao na esfera financeira. Adicionalmente, as prprias privatizaes contriburam para a dinamizao nacional e internacional dos mercados de capitais, j que as antigas empresas pblicas na banca, na indstria e nos servios de rede passaram a ser algumas dos ativos mais importantes para a capitalizao bolsista num pas que foi o campeo europeu das privatizaes. De fato, o ciclo de privatizaes at ao novo milnio representou, em receitas a preos de 2000, cerca de 23% do PIB, o dobro de outros grandes privatizadores, como o Reino Unido, passando o peso das empresas
Esta libertao das reservas excedentrias depositadas junto do Banco Central foi no entanto feita progressivamente, sendo substitudas gradualmente por ttulos certificados de depsito. O aumento da massa monetria em circulao, alegadamente geradora de inflao, estava desta forma limitada, num processo conhecido como esterilizao.
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pblicas de 21,5% do PIB para 8,4%, entre 1990 e 2000, o que compara com uma passagem, para o conjunto da UE, de 10,9% para 8,5%, (Clifton et al., 2006: 743). Este ciclo ilustrou o compromisso ativo das elites polticas dominantes com um processo de integrao guiado crescentemente pelas foras de mercado, e em especial pelo capital financeiro, at porque serviu para atrair capitais estrangeiros, ajudando ancoragem cambial do Escudo e gerando uma parte importante das receitas das privatizaes. Estas receitas foram, por sua vez, usadas para amortizar dvida pblica. Estes so os elementos centrais de uma poltica econmica que, como veremos de seguida, passou a ter, na dcada de noventa, como desiderato garantir a integrao do pas na Unio Econmica e Monetria. 1.3.2 A fora da UEM e do europesmo feliz Parece plausvel afirmar que um pas perifrico na UE, como Portugal, visto de dentro e de fora, nessa altura, como um sucesso da convergncia real, teria, maioritariamente, de ver a participao no processo de institucionalizao da UEM como inevitvel, mesmo que essa inevitabilidade pudesse ser vista, por alguns, como um constrangimento externo, dada a reduo previsvel da margem de manobra nacional e, por outros, como uma oportunidade para forjar um mecanismo disciplinar visto como necessrio para assegurar as ruturas neoliberais necessrias sobretudo em matria de poltica econmica. A chamada mudana de regime de poltica econmica foi ento determinada pela vontade de ancorar o pas nova fase da UE. Esta mudana consubstanciou-se principalmente na prioridade dada ao combate inflao que comea a ganhar forma na segunda metade da dcada de oitenta, mesmo antes da definio dos chamados critrios de convergncia para a moeda nica, mobilizando para isso a poltica monetria e a poltica cambial. Num primeiro momento, o processo de desinflao foi extraordinariamente facilitado pelo contexto externo favorvel, simbolizado pela reduo do preo do petrleo, ao mesmo tempo que se reduziam as desvalorizaes do escudo: a inflao passou de 25% ao ano, em 1985, para 12% ao ano em 1988; num segundo, e decisivo momento, a partir de 1990, a poltica de desvalorizao cambial deslizante, que j tinha sido atenuada, abandonada, passando a evoluo cambial a estar determinada por um cabaz de moedas onde pontificava o Marco, o que no se no a antecmara da adeso ao mecanismo cambial do SME, uma condio necessria para uma posterior adeso ao Euro e o principal mecanismo para trazer a inflao para os nveis idnticos aos dos pases do centro europeu (Amaral, 2010). Neste contexto, a poltica monetria, sendo expurgada dos instrumentos considerados mais intervencionistas, passa, por via de uma poltica de taxas de juro, agora relativamente mais elevadas, a participar da mesma determinao ortodoxa em dar prioridade ao combate inflao. No admira que, entre 1989 e 1992, se tenha dado uma apreciao real do escudo de 30%, apenas parcialmente compensada pelas desvalorizaes cambiais subsequentes, no contexto dos ataques especulativos, que tambm incidiram sobre a moeda nacional, e que obrigaram a um alargamento das bandas de flutuao do | 24

SME, sendo que mesmo assim a gesto nacional da poltica cambial no foi flexibilizada (Amaral, 2010). Pode dizer-se que, na primeira metade da dcada de noventa, graas a uma poltica econmica centrada exclusivamente no combate inflao, usando a ancoragem cambial com moedas fortes tambm para alcanar esse propsito, a economia portuguesa experimentou ento uma amostra das posteriores consequncias do compromisso assumido com a UEM: o esforo de convergncia nominal fez com que a trajetria de convergncia real da segunda metade da dcada de oitenta tenha dado lugar a uma trajetria de divergncia real, com a economia a registar um crescimento acumulado, entre 1991 e 1995, de apenas dois teros da mdia europeia (5,4% e 8,1%, respetivamente) (Abreu, 1999). Esta divergncia seria revertida, no entanto, na segunda metade da dcada de noventa, quando aquele que era simultaneamente um dos indicadores e benefcios da convergncia nominal se materializou: a convergncia das taxas de juro nominais nas vrias maturidades com as taxas de juro mais baixas registadas na UE. Embora sendo inferior taxa de crescimento registada na segunda metade da dcada de oitenta, a taxa mdia de crescimento de 3,5%, entre 1995 e 2000, foi alimentada por uma expanso da procura interna, tanto de despesas de consumo como de investimento, pblicas, mas sobretudo privadas, que muito beneficiaram da expanso do crdito, e logo do endividamento privado. Segundo a opinio convencional, o pas colhia os frutos da chamada modernizao do sistema financeiro e do compromisso, politicamente partilhado pelos dois maiores partidos, com a convergncia nominal, visvel no cumprimento dos critrios de convergncia para a moeda nica: a estabilidade cambial, assegurada a partir de 1993, a convergncia da inflao e das taxas de juro com os valores dos pases mais baixos e a reduo do dfice e da dvida pblicas para valores prximos dos 3% e 60% do PIB, respetivamente, garantiram que Portugal reunia as condies para, em 1998, estar entre os onze pases fundadores do Euro, o que na altura foi visto como um grande sucesso econmico e poltico, o culminar da grande transformao europeia operada na economia portuguesa. As razes para otimismo eram tanto maiores quanto a par de uma continuada reduo do desemprego, que atingiu menos de 4% nas vsperas da entrada em vigor do Euro, o governo socialista da altura parecia conseguir combinar uma certa estabilidade das finanas pblicas, ajudada, entre outras, pela reduo do servio da dvida, graas, em parte, reduo dos juros, com a recusa em fazer assentar a integrao no Euro numa estratgia explicita de desvalorizao salarial ou social. Pelo contrrio, houve uma aposta poltica no reforo dos investimentos, com efeitos multiplicadores, na capacitao individual e coletiva, quer por via da aposta na educao e na formao, quer por via da continuao da infraestruturao do pas, em particular na rea dos transportes e equipamentos pblicos, quer por via da chamada europeizao da poltica social, simbolizada pelo Rendimento Mnimo

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Garantido, que contribuiu para atenuar a pobreza e as desigualdades, das mais elevadas da Europa. Esta aposta parecia, nesta fase, compatvel com uma poltica oramental constrangida por regras, reforadas pelo chamado Pacto de Estabilidade e Crescimento aprovado em 1997, com uma poltica monetria desprovida de autonomia e com uma poltica cambial de irremedivel estabilidade nominal, ao mesmo tempo que se prosseguia o processo de neoliberalizao da estrutura econmica, herdado do governo anterior, com privatizaes recorde, em particular nos sectores dos servios de rede, e com a internalizao do processo de globalizao, quer por via financeira, quer, tambm atravs da Organizao Mundial Comrcio, por via comercial. Estvamos, no fundo, perante a consolidada declinao perifrica do regime de economia poltica institudo escala da UE o j referido neoliberalismo incrustado. Este teve na chamada Agenda Lisboa, aprovada na Presidncia portuguesa da UE, e com relevantes contributos intelectuais nacionais, de resto confirmando uma social-democracia influenciada pela Terceira Via como o principal pilar europesta nacional, uma das suas expresses. Tratava-se ento de articular uma poltica europeia centrada na abertura e liberalizao de mercados, em especial no sector dos servios, com polticas multiescalares de aposta coordenada no lado oferta da economia, sobretudo no investimento em I&D e na formao, o que favoreceria a empregabilidade e a adaptabilidade de uma fora de trabalho operando em mercados de trabalho ditos mais flexveis, necessrios numa supostamente emergente sociedade do conhecimento e numa globalizao favorecida pela revoluo nas tecnologias de informao e comunicao e onde a UE se poderia posicionar com vantagens competitivas. O domnio desta narrativa nos crculos que conduziam as polticas pblicas no final do milnio exprimia a confiana no papel das foras de mercado, desde que temperadas por polticas sociais, de formao e de regulao que, corrigindo algumas das suas falhas, fossem em ltima instncia compatveis com a sua expanso, em particular dos mercados financeiros nos quais se depositavam grandes esperanas em termos de uma afetao de capital indutora de ganhos de produtividade e de desenvolvimento. De fato, um dos principais argumentos aventados pela hegemnica sabedoria econmica convencional, vertido no principal estudo sobre o impacto do Euro na economia portuguesa, encomendado pelo Ministrio das Finanas (Barbosa, 1998), para a adeso moeda nica residia na reduo das taxas de juro e no maior acesso, por parte dos agentes econmicos, ao crdito provisionado por um sistema financeiro liberalizado e integrado nos circuitos financeiros internacionais, em geral, e no mercado interbancrio europeu, em particular. Esperava-se que tal pudesse favorecer o crescimento econmico por via de um investimento empresarial facilitado e que fosse indutor de um aumento da produtividade e da continuao da convergncia real, ao mesmo tempo que as famlias pudessem ter acesso a | 26

novas possibilidades de consumo e de riqueza, por via sobretudo da aquisio de habitao prpria e de investimentos nos mercados de capitais. Em linha com a hiptese neoliberal dos mercados financeiros eficientes, segundo a qual os preos dos ativos a transacionados incorporam toda a informao relevante, o aumento do endividamento privado, de empresas e famlias, a partir da segunda metade da dcada de noventa, que haveria de catapultar Portugal para os lugares cimeiros neste indicador escala europeia, s podia ser visto como uma resposta globalmente racional por parte dos agentes econmicos aos sinais dados pelos tais preos, refletindo as novas condies criadas por uma integrao monetria que teria tambm atenuado significativamente os constrangimentos que impendiam sobre a balana de pagamentos do pas. A integrao monetria, ao reduzir o risco cambial, permite um mais facilitado acesso ao mercado interbancrio europeu. este acesso que vai levar a uma radical transformao do modelo de negcio do sector financeiro. No s a banca portuguesa passa a financiar-se nos mercados internacionais de capitais, como o faz em condies muito mais favorveis do que qualquer outro pas semiperifrico fora da zona do euro, no pressuposto de que o risco cambial e, logo, o risco nacional desapareceram. Os fluxos de capitais so realizados na moeda forte que agora se afirma como moeda de reserva internacional moeda que serve como meio de pagamento fora do espao legal de circulao obrigatria. O risco de incumprimento de cada pas considerado inexistente pelos mercados financeiros, diluindo-se para o conjunto da Zona Euro (o que explica a convergncia das taxas de juro entre pases to diferentes como a Alemanha e Portugal). Os bancos portugueses surgem, assim, perante os mercados financeiros como uma qualquer instituio bancria do centro europeu. Quer isto dizer que, no quadro da UEM, o financiamento externo da banca portuguesa s foi constrangido pelos limites definidos pela sua prpria dimenso, sendo indiferente a qualquer risco soberano ou cambial. A narrativa do europesmo feliz estava assim completa nas vsperas da adeso ao Euro. Paralelamente, um conjunto de foras e mecanismos trabalhava, ainda que a princpio de forma relativamente invisvel, para a contrariar, fazendo com que s tradicionais fragilidades estruturais relativas da economia portuguesa, de superao lenta ou muito difcil, dos dfices de qualificaes dos trabalhadores especializao produtiva em sectores de menor valor acrescentado e muito expostos acrescida concorrncia internacional, apesar de alguma subida na cadeia de valor entretanto registada, passando pela perifrica posio geogrfica face aos principais mercados europeus se juntassem um conjunto de choques gerados pelo Euro e no Euro. Estes contribuiriam progressivamente para gerar uma economia cada vez mais dependente, sendo que a principal manifestao dessa dependncia tambm a principal causa da atual crise: a emergncia de um endividamento externo, crescente e persistente, ilustrado por uma dvida externa lquida (Posio de Investimento Internacional) que passou | 27

dos 9% do PIB, em 1995, para um valor superior aos 100% no final primeira dcada do milnio. Se sistematizarmos as principais transformaes, sobretudo as de natureza financeira, na economia portuguesa fundamentalmente induzidas pelo processo de adeso Euro, podemos comear a compreender a natureza do choque que foi endogenamente sendo gerado por esta fase da integrao. De fato, a privatizao e a liberalizao financeiras, acompanhadas de uma regulao financeira conforme concorrncia, combinadas com a ancoragem cambial, a partir de 1993, e com a adeso ao euro, a partir de 1999, facilitaram a expanso do crdito, o afluxo de capital financeiro estrangeiro e a descida das taxas de juro reais, permitindo que os vrios sectores institucionais da economia famlias, empresas e Estado aumentassem o seu endividamento, ainda que a diferentes ritmos, por diferentes canais e por diferentes razes, como veremos mais frente. Desde a mudana do regime de poltica econmica que o esforo bemsucedido para manter a estabilidade cambial levou a uma apreciao real efetiva do escudo face s moedas dos seus parceiros comerciais ao longo da dcada de noventa, at porque, dada a estrutura de uma economia em convergncia, na segunda metade de noventa, e que atraia capitais, se manteve um diferencial positivo na taxa de inflao nacional face ao centro europeu. Esta situao prolongar-se-ia com a adeso a uma moeda forte e com uma tendncia de apreciao face, por exemplo ao dlar. A questo cambial foi um dos principais fatores que contribuiu para a perda de competitividade das exportaes nacionais neste perodo. Para estas dificuldades tambm tero contribudo dois choques internacionais que atingiram de forma particular uma economia com as caractersticas estruturais como a portuguesa, num contexto em que j no dispunha de instrumentos de poltica econmica para reagir: os acordos comerciais estabelecidos entre a UE e a China, no mbito da adeso deste pas OMC, em 2001, e o alargamento a Leste, em 2004. Estas duas mudanas no enquadramento externo foram guiadas pelos interesses econmicos dos pases do centro europeu, interessados em beneficiar de um perfil de especializao complementar ao destas economias e em canalizar para a investimentos lucrativos, por via da deslocalizao de segmentos de menor valor acrescentado das cadeias de valor que controlam. Para a economia portuguesa, estes dois choques apenas aumentaram severamente a concorrncia internacional a que estava exposta e, em especial no caso do alargamento a Leste, tero contribudo para acentuar a sua periferizao, visvel, entre outras, no seu afastamento face s principais rotas do Investimento Direto Estrangeiro, contrariamente ao que tinha acontecido anteriormente. Cada vez menos capaz de atrair investimento produtivo, a economia portuguesa passou a atrair sobretudo capital financeiro, sob a forma de crdito. O processo de financeirizao da economia portuguesa tem ento de ser detalhadamente compreendido. | 28

1.4 Um modelo de financeirizao hbrido Neste contexto, a investigao em torno da financeirizao das economias semiperifricas europeias, como a portuguesa, ganha renovada relevncia com o advento da intitulada crise das dvidas soberanas da Zona Euro. Portugal , hoje, uma economia financeirizada dado o peso que ativos, agentes e mercados financeiros tm relativamente ao conjunto da economia. O valor dos ativos financeiros, em percentagem do PIB, aumentou cerca de 40 pontos percentuais, entre 1999 e 2007, conquanto este peso ainda se encontre abaixo de muitos dos pases da rea do Euro (Grfico 1). Conquanto a posse de ativos financeiros por parte da banca tenha diminudo em termos relativos de 1995 (80%) para 2007 (70%), esta continua a desempenhar um papel central no sistema financeiro nacional. Atores financeiros no monetrios, como as empresas de seguros, fundos de investimento e fundos de penses foram ganhando relevncia relativa no panorama nacional (Anto et al., 2009: 440). No entanto, muitos destes agentes fazem parte de grupos financeiros onde a banca prevalece.
Grfico 1

Peso dos ativos financeiros em percentagem do PIB 280% 270% 260% 250% 240% 230% 220% 210% 200% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fonte: Banco de Portugal

Embora permaneam com capitalizaes abaixo da mdia europeia, tambm os mercados acionista e obrigacionista cresceram durante as duas ltimas dcadas. O mercado acionista duplicou a sua capitalizao face ao PIB passando de 15% para 30% - e o mercado de obrigaes cresceu de um valor inferior a 10% do PIB em 1989 para quase 70% do PIB em 2007 (Anto et al., 2009).

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Se o crescimento do nmero de atores e ativos financeiros inegvel, como o o perfil financeirizado da economia portuguesa, a sua expanso e diversificao foram mais contidas do que as verificadas nos pases anglo-saxnicos, nomeadamente no que diz respeito titularizao do crdito, ao desenvolvimento de novos mercados de crdito, como o subprime, euforia bolsista, ou mesmo ao crescimento da banca de investimento. O crescimento do sector financeiro assentou sobretudo no sector bancrio retalhista e, conquanto os ativos financeiros tenham crescido, o crescente endividamento de todos os sectores da economia portuguesa a marca mais clara da evoluo do sector financeiro em Portugal. Interpretaes que explicam a exploso da esfera financeira a nvel global a partir de fatores endgenos aos pases anglo-saxnicos dificilmente podem ser aplicadas a uma realidade semiperifrica como a portuguesa. Nunca ento demais insistir que o processo de financeirizao da economia portuguesa , como tantos outros volta do globo, importado, resultado de imposies do exterior, embora articulado com fraes do capital nacional que tiveram aqui uma extraordinria oportunidade para a sua reorganizao e reforo da sua correlao de foras. O quadro terico apresentado por Becker et al. (2010) para caracterizar os processos de financeirizao das periferias til para a anlise do caso portugus, tanto no que respeita as semelhanas, como as diferenas em relao aos exemplos apresentados: Brasil, Chile, Srvia e Eslovquia. Becker et al. (2010) identificam algumas caractersticas distintivas do que entendem ser os processos de financeirizao da periferia. Assumindo a heterogeneidade das periferias e semiperiferias, os autores distinguem-nas pelo diferente perfil de crescimento do seu sector financeiro. Ao contrrio do centro, isto , dos EUA e Reino Unido, a financeirizao perifrica estaria associada sobretudo expanso do capital mobilizado pela banca e menos com a expanso do capital titularizado, integrando promessas de pagamento futuras, organizado pelos mercados financeiros. Nas periferias e semiperiferias, com mercados financeiros ainda atrasados relativamente ao centro, a financeirizao reflete sobretudo a expanso do crdito bancrio, sustentado em elevadas taxas de juro reais e moedas sobreapreciadas, sendo, por isso, atrativas para os fluxos internacionais de capital. O elevado custo do crdito implica que os fluxos de capital se destinem sobretudo a financiar os dfices pblicos, impondo um elevado servio de dvida, ou a financiar determinados sectores, como o imobilirio, onde a integrao de novos agentes econmicos, nomeadamente as famlias, tornam o modelo de investimento temporariamente sustentvel 6 . O resultado uma progressiva degradao da balana corrente face ao exterior (isto , dfices externos).

O capital financeiro, replicando o seu comportamento nos pases do centro capitalista, consegue, assim, novas fontes de rendimento, para alm das tradicionais assentes na repartio dos excedentes gerados na esfera produtiva, extraindo-o diretamente dos salrios dos trabalhadores, no que alguns autores tm denominado como expropriao financeira (Lapavitsas 2009).
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Portugal, como outros pases da Zona Euro, partilha algumas destas caractersticas, mas apresenta tambm alguns elementos distintivos. Por um lado, a financeirizao nacional passou tambm pelo afluxo de capital estrangeiro, sobretudo na forma de endividamento bancrio, como vimos, num contexto marcado por polticas monetrias restritivas do BCE (mais preocupado com o controlo da inflao do que com a promoo do crescimento) e de taxas de cmbio reais efetivas muito elevadas (Grfico 2)7. Por outro lado, a financeirizao da economia nacional no pode ser entendida fora do quadro da sua insero na UEM, elemento que nunca demais destacar. A preparao da construo do mercado nico e, mais tarde, de uma unio monetria, acelerou a implementao de um conjunto de reformas do sector financeiro, que vinham sendo prosseguidas desde meados dos anos oitenta privatizaes, liberalizao de capitais, alinhamento com as regras internacionais de Basileia , e que possibilitaram a participao plena do sistema financeiro portugus na esfera financeira global, inserindo-se numa zona monetria forte do capitalismo contemporneo.
Grfico 2

Evoluo da taxa de cmbio efetiva real de Portugal (01/2003=100) 106 104 102 100 98 96 94 92 90 88 86 84 out-95

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Fonte: Banco de Pagamentos Internacional

No entanto, e contrariamente a outras semiperiferias, Portugal no s beneficiou de financiamento externo a baixo custo, como no precisou de acumular enormes reservas de moeda estrangeira para garantir a estabilidade da sua taxa de
As taxas de cmbio efetivas reais procuram medir a evoluo do valor da moeda de cada pas em relao a um ndice calculado para um conjunto de pases, devidamente deflacionados e ponderados com os pesos da sua estrutura comercial externa. O ndice do Banco de Pagamentos Internacionais considera 61 pases neste clculo.
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cmbio (Rodrik, 2006). Na ausncia de risco cambial, Portugal conseguiu durante a segunda metade da dcada noventa e incio dos anos 2000 uma insero nos mercados financeiros internacionais que nenhum outro pas fora da zona e com estrutura produtiva similar foi capaz de alcanar: financiamento externo abundante e barato, sem aparentes riscos de fugas macias de capitais. Portugal seguiu, o que podemos denominar, um modelo hbrido de financeirizao, onde coexistem elementos das economias financeirizadas do centro e caractersticas tpicas das periferias e semiperiferias da economia internacional. A explicao para este modelo hbrido encontra-se no processo de integrao monetria, permitindo a Portugal beneficiar de condies financeiras semelhantes s dos pases do centro da Zona Euro. O facto de pertencer a uma zona monetria cuja moeda serve de referncia para a realizao de pagamentos internacionais, colocou a nova moeda nacional no topo da hierarquia monetria internacional. Contudo, a economia portuguesa no beneficiou desta disponibilidade acrescida de capital. Portugal foi mesmo das economias que menos cresceu em todo mundo durante a primeira dcada dos anos 2000. O fluxo de capital estrangeiro parece ter servido apenas para financiar um crescente dfice externo (Grfico 3), reflexo de uma insero deficiente na economia internacional.
Grfico 3

Saldo da Balana de Transaes Correntes em percentagem do PIB 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14

01-09-2005

01-03-1995

01-12-1995

01-09-1996

01-06-1997

01-03-1998

01-12-1998

01-09-1999

01-06-2000

01-03-2001

01-12-2001

01-09-2002

01-06-2003

01-03-2004

01-12-2004

01-06-2006

01-03-2007

01-12-2007

01-09-2008

01-06-2009

01-03-2010

01-12-2010

01-09-2011

01-06-2012

Fonte: Eurostat

Esta dinmica de endividamento externo, mais visvel a partir da segunda metade dos anos noventa, foi posta em causa a partir de 2007, primeiro com a crise financeira global, e mais vincadamente a partir da crise grega de 2009. Desconfiada da capacidade de pagamento dos pases perifricos europeus, a banca europeia congelou o fluxo de capitais que at a vinha fornecendo. A banca privada nacional | 32

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viu-se, ento, obrigada a recorrer ao financiamento de emergncia do Banco Central Europeu (BCE) para se refinanciar e responder permanente necessidade de financiamento a que o dfice externo obrigava. Os Estados, pela sua parte, e na impossibilidade de recorrerem diretamente ao BCE, foram obrigados a solicitar o financiamento oficial do Fundo Monetrio Internacional e da Unio Europeia para evitarem incumprir o pagamento das suas dvidas. Todavia, a ateno pblica concentrou-se na dvida do Estado e das famlias, descurando o endividamento externo. O endividamento da economia portuguesa foi assim atribudo ao comportamento irresponsvel de Estado e Famlias, num discurso alicerado em torno do combate s gorduras do Estado e no viver acima das possibilidades. No por acaso, estes so os dois agentes econmicos que o subsequente memorando de entendimento com as entidades da Troika (composta pelo BCE, Comisso Europeia e FMI) identifica como alvos preferenciais das reformas preconizadas. Este enquadramento , no entanto, til para legitimar as polticas de austeridade e represso salarial em curso, absolvendo o sector financeiro de qualquer responsabilidade no perfil de financiamento da economia. Este , pelo contrrio, beneficiado por polticas pblicas que garantem o acesso ilimitado a liquidez (atravs do BCE) e a disponibilizao de fundos pblicos essenciais para manuteno da sua posio na economia portuguesa (dos 78 mil milhes de emprstimo da Troika, 12 mil milhes foram destinados recapitalizao bancria). 1.4.1 Sector Bancrio, centro nevrlgico da acumulao financeirizada O endividamento externo do sector bancrio conhece um crescimento quase ininterrupto at falncia do banco de investimento Lehman Brothers em setembro de 2008, evento que d incio fase mais crtica da crise financeira internacional (Grfico 4). At ao final dos anos noventa, o endividamento externo do sector bancrio (isto , o seu passivo) acompanhado por um equivalente aumento dos ativos financeiros que detm do exterior. Ao longo da primeira dcada do milnio, regista-se, no entanto, uma divergncia entre as trajetrias dos ativos e passivos, resultando num crescente endividamento lquido da banca domstica relativamente ao exterior. O crescimento das necessidades de financiamento externo da banca portuguesa tambm bem ilustrado pela degradao do rcio entre depsitos e crdito concedido a particulares e empresas domsticas, passando de cerca de 60%, na primeira metade dos anos noventa, atingindo o valor mais elevado de 180% em 2007 (Grfico 5).

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Grfico 4

Valor dos passivos (vermelho) e ativos (azul) financeiros do sector bancrio relativamente ao exterior 180000 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 mai-96 mai-01 mai-06

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Fonte: Banco de Portugal, milhes de euros

Grfico 5

Rcio entre emprstimos e depsitos do sector bancrio 2 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 abr-98 dez-90 dez-01 abr-09

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Fonte: Banco de Portugal

A importncia da integrao monetria europeia no financiamento do sector bancrio portugus tambm facilmente discernvel a partir da anlise da origem do crdito que lhe concedido (Grfico 6). Trs concluses emergem claramente. A primeira a importncia relativa dos pases da zona euro no financiamento do sector bancrio nacional, nomeadamente da Espanha, Alemanha | 34

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e Frana face a outras importantes praas financeiras, como o Reino Unido, a Sua ou os EUA (os dois ltimos com importncia marginal). O segundo resultado diz respeito situao dos pases que financiam a banca portuguesa, que no diretamente determinada pela sua posio relativa face ao resto do mundo. Seria expectvel que pases como a Alemanha ou Holanda, com consecutivos excedentes externos, fossem os principais financiadores da banca portuguesa, e no a Espanha ou, mesmo a Frana, com contas externas crescentemente deficitrias. A nacionalidade destes fluxos parece pois mais relacionada com as relaes comerciais bilaterais (o maior dfice comercial bilateral portugus referente a Espanha), sinalizando o grau de complexidade e intermediao do financiamento internacional. Por ltimo, estes dados mostram como estes fluxos resistiram, seno foram mesmo reforados, no incio da crise financeira internacional. De facto, face turbulncia financeira observada nos EUA, os fluxos financeiros dentro da zona euro, entendida como financeiramente mais robusta, cresceram. A banca do centro europeu parece ter reagido crise transferindo os seus crditos dos EUA para a periferia da zona Euro, respondendo ao aumento da procura de crdito dos pases da periferia europeia face crise econmica internacional. S com o desencadear da crise, erradamente intitulada de dvida soberana, em 2010, que se observa uma pronunciada fuga de capitais do sector bancrio portugus. Tais montantes foram entretanto substitudos pelo financiamento de emergncia junto do BCE, prevenindo assim uma situao de insolvncia do sector bancrio nacional com a escassez de liquidez (Lapavitsas et al. 2012). O financiamento privado que sustentou a nosso dfice foi substitudo por financiamento pblico, mantendo a intermediao do sector bancrio nacional inalterada. O endividamento da banca no exterior no decorre de forma direta do financiamento do dfice externo. Nem to pouco resulta de uma mera intermediao do sector bancrio, refletindo os problemas estruturais da economia portuguesa, como a perda de competitividade, a desindustrializao resultante da liberalizao do comrcio internacional, etc. Se assim fosse, a financeirizao da economia nacional, bem como o seu endividamento externo, no seriam mais que o reflexo dos seus desequilbrios face ao exterior. No entanto, uma anlise da composio do financiamento da banca economia portuguesa revela que esta no foi um mero agente passivo no crescente endividamento externo portugus.

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Grfico 6

Nacionalidade dos emprstimos concedidos pela banca privada estrangeira banca portuguesa (valores no consolidados, em milhes de dlares) 100.000 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1999-Q4 2000-Q2 2000-Q4 2001-Q2 2001-Q4 2002-Q2 2002-Q4 2003-Q2 2003-Q4 2004-Q2 2004-Q4 2005-Q2 2005-Q4 2006-Q2 2006-Q4 2007-Q2 2007-Q4 2008-Q2 2008-Q4 2009-Q2 2009-Q4 2010-Q2 2010-Q4 2011-Q2 2011-Q4 2012-Q2 2012-Q4 Suia Reino Unido Alemanha Holanda Espanha EUA Frana
Fonte: Banco de Pagamentos Internacionais

1.4.2 A banca e o endividamento das famlias Uma das principais caractersticas dos emprstimos concedidos pela banca diz respeito ao crescente peso do crdito a particulares relativamente ao das empresas. Enquanto o crdito a particulares representa cerca de metade do crdito concedido a empresas no incio da dcada de noventa, este dispara no final dessa dcada superando o montante dos emprstimos concedidos s empresas atingindo o valor mais elevado de 125% em 2007 (Grfico 7). Este crescente endividamento das famlias portuguesas facilmente identificado com os emprstimos habitao, que registam um espetacular e continuado crescimento desde a segunda metade da dcada de noventa at 2010 (Grfico 8). Outros tipos de crdito s famlias (por exemplo, crdito ao consumo) tambm observaram uma evoluo positiva, mas no o fizeram ao mesmo ritmo. Assim, na composio do endividamento das famlias junto da banca, o crdito imobilirio cresceu de 70% de todo o endividamento das famlias, no incio dos anos noventa, para valores superiores a 80% no final da dcada de 2000 (Grfico 9). | 36

Grfico 7

Rcio dos emprstimos de particulares sobre o das empresas 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 jul-95 jul-00 jul-05 set-94 set-99 set-04 nov-93 nov-98 nov-03 nov-08 jan-93 jan-98 jan-03 jan-08 set-09 jul-10 mai-96 mai-01 mai-06 mar-92 mar-97 mar-02 mar-07 mai-11 mar-12 jan-13

Fonte: Rcio dos emprstimos de particulares sobre o das empresas

O crescente peso das famlias na atividade da banca, particularmente, o crescimento do crdito habitao est longe de ser uma especificidade portuguesa. Tal tendncia tem sido identificada pela literatura sobre financeirizao como um dos seus elementos mais distintivos. Vrias so as causas apresentadas do lado da oferta: o acesso direto das grandes empresas ao mercado da dvida, que foraria a banca a encontrar novos mercados (Dos Santos 2009a); o desenvolvimento tecnolgico na avaliao do risco de crdito, permitindo a avaliao estandardizada da fiabilidade financeira de grandes nmeros de contractos de crdito (Lapavitsas e Dos Santos, 2008); a possibilidade de titularizao das dvidas hipotecrias e sua transferncia para fora do balano bancrio, aumentando assim a capacidade de emisso de dvida (Langley, 2007); a regulao prudencial de Basileia, que atribui uma menor ponderao aos emprstimos imobilirios no clculo dos rcios de solvabilidade da banca por os considerar mais seguros.

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Grfico 8

Emprstimos s famlias por tipo de emprstimos 150000 125000 100000 75000 50000 25000 0

ago-09

abr-02

ago-98

dez-05

dez-94

nov-06

nov-95

mai-01

out-07

mar-92

Emprstimos habitao
Fonte: Banco de Portugal

Emprstimos ao consumo

mar-03

Outros tipos de emprstimo

Grfico 9

Composio relativa dos tipos de emprstimos a particulares 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% jun-00 abr-02 jun-11 mar-92 mar-03 ago-98 nov-95 mai-01 nov-06 ago-09 dez-94 dez-05

mai-12 mai-12

out-96

out-96

Habitao
Fonte: Banco de Portugal

Consumo

Outros emprstimos

out-07

abr-13

jul-99

set-97

fev-93

fev-04

jan-94

jan-05

set-08

jul-10

abr-13

set-08

jul-99

set-97

fev-04

fev-93

jun-00

jan-05

jan-94

jul-10

jun-11

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Em Portugal, o desenvolvimento tecnolgico, a regulao de Basileia ou a titularizao do crdito imobilirio ainda que em moldes mais contidos relativamente a outros pases como os EUA (Anto et al., 2009) tiveram um papel decisivo no crescimento da oferta de crdito. A estes fatores acresce ainda especificidade de Portugal que tambm contribuiu para o crescimento da oferta de crdito s famlias, nomeadamente o ponto de partida muito baixo de endividamento e as taxas de juro historicamente baixas, fatores afianadores da robustez financeira dos contratos de emprstimo das famlias. Finalmente, importa vincar o papel das polticas pblicas na promoo do endividamento hipotecrio. O enorme peso dos emprstimos habitao na dvida das famlias o resultado de uma poltica pblica habitacional concentrada na promoo de compra de casa prpria, por via de incentivos fiscais (crditos bonificados, regimes fiscais promotores de contas poupana-habitao), e da reduo gradual da proviso direta por parte do Estado, confinada ao autrquica na gesto dos bairros sociais (Serra 1997). Acompanhando o ritmo de crescimento do crdito bancrio, a dvida das famlias expandiu-se de uma forma bastante acelerada a partir da dcada de 1990, passando de cerca de 47% do rendimento disponvel das famlias, em 1997, para 113%, em 2007. Em 2012, dvida das famlias correspondia a 91% do PIB (BdP, 2013). Medida em relao ao seu rendimento disponvel bruto, a dvida das famlias portuguesas corresponde a 111,5%, em 2011. Ainda que atrs de pases europeus como a Dinamarca, Holanda ou a Espanha, teve das evolues mais espetaculares de toda a Europa ao longo das ltimas dcadas, ultrapassando rapidamente a mdia para a zona euro (Grfico 10).
Grfico 10

Endividamento das Famlias em percentagem do rendimento disponvel 120% 110% 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40%

PT
Fonte: ECRI e Eurostat

Euro Area 17

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Este novo mercado fornecia a possibilidade de disperso do risco, dada a diversidade de clientes, a possibilidade de aplicar taxas de juro mais elevadas, dado o seu menor impacto nas prestaes devido aos pequenos montantes financiados, e tambm a oportunidade de fidelizar clientes atravs do crdito (Lobo, 1998). Numa segunda fase, durante os anos 2000, a expanso do crdito concedido a este sector foi sobretudo prosseguida por um aumento do valor dos emprstimos e no tanto com uma expanso do crdito a novos segmentos da populao (Anto et al., 2009), indicando assim uma forte segmentao deste mercado. A modernizao e inovao do sistema bancrio permitiram a elaborao de novos produtos e estratgias de comercializao, visando o engajamento das famlias. Perodos de crdito gratuito, taxas promocionais, reserva do pagamento de uma parte do capital para a fase final do pagamento do emprstimo e devoluo de uma percentagem das compras efetuadas com os cartes de crdito so alguns exemplos da inovao de um mercado financeiro extremamente dinmico. No seu conjunto, estas mudanas favoreceram a aparncia de crdito fcil, rpido e quase sem custos, que permite adquirir um vasto leque de bens e servios disponibilizados por uma sociedade afluente, que constri parte da sua identidade a partir dos seus padres de consumo (Frade, 2007, p. 39). Ao contrrio do que aconteceu, por exemplo nos EUA, esta expanso no se fez nas classes mais baixas e com maior risco de incumprimento (subprime), mas sim entre as famlias de maiores rendimentos e com maiores garantias de fiabilidade financeira. Segundo a informao recolhida pelo Inqurito Situao Financeira das Famlias (ISFF) da responsabilidade do Banco de Portugal (BdP) e do Instituto Nacional de Estatstica (INE), em 2010, apenas 37,7% das famlias portuguesas estavam endividadas, cerca de 24,5% das famlias tinham emprstimos habitao, cerca de 13,3% tinham emprstimos no garantidos por imveis, 7,5% tinham dvidas associadas a cartes de crdito ou descobertos bancrios, e 3,3% tinham hipotecas sobre outros imveis que no a habitao onde residem (Tabela 1). Conforme j referido acima, o endividamento das famlias portuguesas diz sobretudo respeito ao crdito habitao, que representa cerca de 80% do crdito concedido a particulares.8 Nas palavras de Marques et al. (2000, 81), [m]ais do que uma opo, a casa prpria tem sido verdadeiramente quase a nica alternativa para aceder a uma habitao, mesmo em contextos conjunturais desfavorveis, marcados por elevadas taxas de inflao e de juro. Assim, em 2011, 73% dos alojamentos so ocupados pelos seus proprietrios o que compara com 66% em 1991. Todavia, 57% dos proprietrios no tinha, em 2011, qualquer encargo financeiro com a aquisio da sua habitao (Estevens 2013).
Segundo o ISFF, em 2010, a dvida hipotecria associada residncia principal representa cerca de 80% da dvida das famlias, a dvida associada a hipotecas de outros imveis tem um peso de 12%, os emprstimos no garantidos por imveis um peso de 7%, e o somatrio do carto de crdito, linhas de crdito e descobertos bancrios um peso total de 1% (BdP e INE, 2012).
8

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Os emprstimos para consumo e outros fins que inclui o crdito pessoal, crdito automvel, cartes de crdito, linhas de crdito e facilidades de descoberto , tambm registaram um forte crescimento nas duas ltimas dcadas. Em 2010, do montante total de crdito concedido, 40,3% foi concedido sob a forma de crdito pessoal, 38,3% sob a forma de contratos de crdito automvel e 18,6% sob a forma de contratos de cartes de crdito (BdP 2011). O ISFF revela ainda que o grau de participao das famlias no mercado da dvida aumenta com o nvel de rendimento, sendo esta participao de 18,4% para a classe de mais baixo rendimento e de 57,4% para a classe de rendimento mais elevado (Tabela 1).
Tabela 1

Proporo de agregados com dvida Emprstimos no garantidos por imveis 13.3 8.4 12.0 14.7 16.8 14.1 14.7 Carto de crdito, linhas de crdito e descobertos bancrios 7.5 2.8 4.6 7.3 9.4 13.5 13.5

Hipoteca da residncia principal Total 1 quintil (< 20%) 2 quintil (20-40%) 3 quintil (40-60%) 4 quintil (60-80%) 9 decil (80-90%) 10 decil (90-100%)

Hipoteca de outros imveis

Qualquer Dvida

24.5 10.1 14.2 28.0 30.7 38.7 39.9

3.3 0.7 2.0 2.3 3.7 6.5 8.8

37.7 18.4 26.1 41.9 47.2 52.3 57.4

Fonte: Banco de Portugal e INE

A participao neste mercado relativamente mais elevada para os agregados em que o indivduo de referncia pertence ao escalo etrio dos 35 aos 44 anos, tem escolaridade ao nvel do ensino superior, e trabalhador por conta de outrem com contrato sem termo certo, que se explica, por um lado, pela maior necessidade de agregados mais jovens recorrerem ao crdito habitao e, por outro lado, pela maior capacidade e estabilidade financeira dos trabalhadores com

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maiores nveis de escolaridade e com uma situao laboral mais estvel, acedendo por isso mais facilmente ao crdito hipotecrio (Costa e Farinha, 2012).9 Com efeito, as dvidas no hipotecrias, que representam cerca de 8% do total do crdito concedido, tm uma maior incidncia em famlias de menor riqueza e rendimento e em que o indivduo de referncia tem idade inferior a 35 anos, est desempregado ou trabalhador por conta de outrem com contrato temporrio (Costa e Farinha, 2012). Em suma, enquanto as dvidas hipotecrias so sinnimo de uma situao econmica e profissional estvel e segura, as dvidas no hipotecrias podem indiciar uma situao de dificuldade financeira, sendo o ltimo recurso a que as famlias recorrem quando esgotam as suas fontes informais de financiamento (Frade et al. 2008). At ao eclodir da atual crise econmica e financeira, o endividamento das famlias portuguesas no oferecia grandes razes para alarme. A crise veio mostrar que a gravidade do endividamento das famlias portuguesas est diretamente associada situao econmica do pas, da qual depende o emprego e, portanto, a capacidade de fazer face aos encargos da dvida. Com efeito, a rpida expanso do crdito em Portugal e o crescimento das taxas de endividamento das famlias portuguesas ao longo das duas ltimas dcadas estiveram associadas a nveis bastante baixos de incumprimento. Mas com a crise, e a consequente quebra do rendimento das famlias e o aumento generalizado do custo de vida, o crdito mal parado nas carteiras dos bancos disparou. A taxa de incumprimento do crdito ao consumo e outros fins quase que triplicou em apenas dois anos, passando de cerca de 4,5 %, em 2008, para 12,5,%, em 2012. A taxa de incumprimento do crdito habitao tambm tem vindo a aumentar, mas continua relativamente contida (passando de 1,8% para 2,9% no mesmo perodo) (Grfico 11). Ao contrrio do crdito ao consumo e outros fins, o crdito habitao encontra-se relativamente coberto pelo valor do imvel, est associado a menores taxas de juro, apresenta maior facilidade de gesto das condies de crdito, e concentra-se nos escales de maior rendimento, como vimos.10

A anlise de Costa e Farinha (2012) aos dados do ISFF de 2010 confirma que a probabilidade de ter dvida maior nos nveis mais elevados de rendimento e riqueza real, o que se explica quer pelo facto de estas famlias solicitarem mais crdito, como por verem os seus pedidos mais facilmente aceites pela instituio de crdito. Este padro tambm se observa em vrios pases da rea euro, sendo bastante limitada a participao no mercado hipotecrio de famlias do escalo mais baixo de rendimento (European Central Bank, 2009). 10 De registar que a especulao no mercado imobilirio portugus foi relativamente contida por comparao com outros pases europeus, registando uma relativa estabilidade na evoluo dos preos da habitao, tendo estes crescido a uma taxa mdia anual de 3,3% entre 1999 e 2007, sendo este valor de 6,1% para a rea do euro (ECB, 2009).
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Grfico 11

Rcio do crdito com incumprimento de particulares


14 12 10 8 6 4 2 0 1,8 2008 2,2 2009 Habitao Fonte: Banco de Portugal 4,5 2,5 2010 2,7 2011 2,9 2012 8,1 6,7 10,8 12,5

Consumo e Outros fins

O perfil de endividamento das famlias portuguesas, assente quase exclusivamente no imobilirio, embora com algum crescimento do crdito ao consumo, similar ao perfil de pases perifricos, onde o endividamento se encontra tambm concentrado nos estratos sociais mais elevados. No entanto, ao contrrio destes pases, em Portugal, o custo real desta dvida foi historicamente baixo, o que explica crescimento ininterrupto do endividamento, mesmo durante o perodo de relativa estabilidade dos preos habitao da dcada de 2000, um caso quase nico a nvel internacional. O elevado nvel de endividamento das famlias portuguesas por comparao com o de outros pases perifricos tambm explicado por este baixo custo. A viragem do crdito bancrio das empresas para as famlias teve como resultado um desinvestimento relativo do aparelho produtivo nacional. A capacidade de produo, de substituio de importaes e de promoo de novas exportaes ficaram assim penalizadas por comparao com outras fontes de crescimento econmico, como o consumo privado promotor de importaes. Acresce que o sector do imobilirio contm pouca capacidade modernizadora e de arrastamento do resto da economia, sendo, simultaneamente sector produtor de bens no transacionveis e fortemente dependente das importaes. Quer isto, ento, dizer que a promoo dos emprstimos habitao em Portugal foi uma das fontes do desequilbrio externo portugus.

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1.4.3 A banca e o endividamento das empresas Ainda que o peso relativo dos emprstimos s empresas tenha cado relativamente ao crdito s famlias, este sector beneficiou tambm de abundante crdito bancrio a baixo preo. Ao contrrio do endividamento das famlias, que observa um ritmo de crescimento razoavelmente constante at crise financeira internacional, a evoluo do endividamento das empresas mais voltil. Dois perodos distintos de forte crescimento so bem identificados: a segunda metade da dcada de noventa e o perodo de 2006-2009. Durante a dcada de noventa, o endividamento das empresas parece financiar altas taxas de investimento, que ento se registaram promovido sobretudo pelo sector da construo e do imobilirio (Grfico 12). A banca financia assim no s a compra da habitao, como a sua construo e servios associados, controlando assim a produo e proviso deste bem essencial. A participao da banca na construo e no imobilirio no s muito rentvel, como um negcio seguro. Por um lado, os ganhos so duplos, pois a banca consegue capturar parte dos lucros dos construtores na esfera da produo, que pagam uma taxa de juro mais elevada do que as famlias pagam pelos emprstimos habitao, como extrai tambm uma parte considervel dos salrios dos trabalhadores com o endividamento hipotecrio. Por outro lado, o financiamento da compra de habitao, considerado mais seguro porque tem um bem durvel como garantia de pagamento, constitui tambm uma garantia quanto ao retorno dos emprstimos por si concedidos construo, j que estes sero reembolsados com os seus emprstimos a particulares. A relao do sector financeiro com os sectores da construo e imobilirio nacionais, com impacto diminuto nas exportaes (embora um mercado imobilirio possa existir para residentes fora do pas) mas considervel nas importaes, mais uma vez, sugere que a banca no foi um mero agente passivo no crescente dfice externo da economia portuguesa. Embora a euforia do imobilirio tenha desvanecido com a recesso econmica dos primeiros anos do milnio, o endividamento bancrio das empresas continuou a crescer neste sector ainda que a um ritmo inferior. O continuado acesso ao financiamento externo permitiu banca alimentar e refinanciar emprstimos concedidos, prevenindo o colapso do mercado imobilirio portugus, ao contrrio do que se verificou em pases como o Reino Unido, Irlanda ou Espanha, onde a desacelerao deste sector coincidiu com um racionamento do crdito, tendo provocado uma quebra abrupta dos preos. Um novo perodo de forte endividamento bancrio observa-se entre 20062009, primeiro, num contexto de aumento das taxas de juro e, posteriormente, num clima de crise internacional. O crdito parece ter servido de mecanismo de compensao tanto da estagnao econmica, como do colapso do comrcio internacional. As empresas portuguesas serviram-se, assim, da banca domstica | 44

para fazer frente aos seus problemas de liquidez. Embora o volume de emprstimos bancrios tenha aumentado neste perodo, importa notar que o seu peso relativo na estrutura de endividamento das empresas diminuiu, denotando o crescimento do crdito comercial (dvida de curto prazo). A natureza de curto prazo deste endividamento confirma o recurso a este instrumento como forma de colmatar necessidades de liquidez das empresas num contexto de baixo crescimento econmico, mais do que o financiamento de novo investimento. No entanto, este tipo de crdito continua a ser financiado pela banca portuguesa j que ela quem detm este tipo de ttulos (Anto et al. 2009). Vale a pena notar que, neste perodo, a banca portuguesa tinha acesso facilitado a fluxos financeiros europeus, procura de um refgio da volatilidade iniciada pela crise subprime. Mais uma vez fica sublinhada a importncia das condies de oferta de crdito externo no endividamento portugus. Contudo, com o desencadear da crise do euro, estes fluxos foram bloqueados. As empresas foram, ento, foradas a um processo de desendividamento profundo (Grfico 12), redundando num elevado nmero de falncias e crdito malparado.
Grfico 12

Composio do endividamento bancrio das empresas (milhes de euros) 120000

100000

80000

60000

40000

20000

0
nov-08
set-94 set-99 set-04 set-09 jul-95 jul-00 jul-05 mai-96 mai-01 mai-06 jul-10 mar-92 mar-97 mar-02 mar-07 mai-11

jan-93

mar-12

nov-93

nov-98

nov-03

jan-98

jan-03

jan-08

Ind. extractivas Electricidade, gs e agu Comrcio Grosso e Retalho; Rep. Veculos Aloj. e restaurao SGPS no-financeiras Act. consultoria, tcnicas e adm.

Ind. Transformadora Construo Transp. e armazenagem Act. Informao e comunicao Actividades Imobilirias Educ., Sade e out. servios

jan-13

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O perfil de endividamento bancrio das empresas naturalmente traduz uma transformao radical da estrutura produtiva do pas. Num adverso contexto cambial e de acrescida concorrncia internacional, no de admirar que uma parte da expanso do crdito tenha sido canalizada, em especial na fase ascendente do ciclo na segunda metade dos anos noventa, para sectores menos expostos concorrncia internacional, como menos propenso exportadora, os chamados no-transacionveis servios financeiros, transportes, telecomunicaes, energia, comrcio, construo e distribuio , em detrimento dos sectores transacionveis de orientao predominantemente industrial. O perfil de endividamento das empresas favoreceu as atividades promotoras de importaes, penalizando em termos relativos as atividades produtoras de bens transacionveis, alimentando assim o dfice externo. Assim, o sector industrial, que no incio dos anos 90 absorvia em torno de 40%, passou a representar menos de 20% de todo crdito concedido a empresas. Pelo contrrio, a soma dos pesos dos sectores da construo e das atividades imobilirias cresce desmesuradamente nos ltimos anos da dcada de noventa, passando de 11% em 1992 para 39% de todo endividamento das empresas em 2008 (Grfico 13).
Grfico 13

Composio percentual do crdito bancrio ao sector empresarial no-financeiro 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% abr-02 ago-98 nov-95 mai-01 nov-06 ago-09 dez-94 dez-05 mar-92 mar-03 mai-12 out-96 out-07 abr-13 jul-99 set-97 fev-93 fev-04 jan-94 jun-00 jan-05 set-08 jul-10 jun-11

Ind. extractivas Electricidade, gs e agu Comrcio Grosso e Retalho; Rep. Veculos Aloj. e restaurao SGPS no-financeiras Act. consultoria, tcnicas e adm.

Ind. Transformadora Construo Transp. e armazenagem Act. Informao e comunicao Actividades Imobilirias Educ., Sade e out. servios

Fonte: Banco de Portugal

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Durante os primeiros anos de 2000, e num contexto de relativa estabilizao dos preos da habitao e perda de competitividade externa da economia portuguesa, o investimento nacional, um dos principais motores do crescimento econmico dos anos noventa, colapsou, perdendo progressivo peso no PIB (Grfico 14), cujo crescimento foi comandado sobretudo pela medocre evoluo do consumo privado. O sector empresarial contm, assim, o seu ritmo de endividamento, que s seria retomado no final da dcada de 2000.
Grfico 14

Percentagem do Investimento no PIB 29% 28% 27% 26% 25% 24% 23% 22% 21% 20% abr-02 abr-07 jan-01 jan-06 set-02 dez-98 ago-00 dez-03 nov-01 ago-05 mai-99 mai-04 mar-00 mar-05 nov-06

out-99

jun-01

fev-03

Fonte: Banco de Portugal

A retrao do ritmo de endividamento das empresas durante os anos 2000 no resultado de qualquer racionamento da oferta de crdito, mas sim reflexo de uma economia pouco competitiva que vivia ainda da ressaca da euforia em torno do imobilirio dos anos noventa. Novas oportunidades de investimento escasseavam, deprimindo a procura de crdito por parte deste sector. Os sectores tradicionais da economia portuguesa passaram por um perodo de declnio, fruto dos choques a que foi sujeito liberalizao do comrcio internacional aliado a uma sobreapreciao da taxa efetiva do euro. No entanto, importa sublinhar como a lenta imploso da bolha imobiliria dos anos noventa conseguiu ser almofadada pelo crescente endividamento da economia portuguesa. Se o investimento cai significativamente durante este perodo, refletindo a retrao do crdito concedido s empresas, o consumo e o crdito s famlias para compra de casa prpria continuaram a crescer. Existe assim um aparente paradoxo na economia portuguesa: o motor de crescimento econmico dos anos noventa, o endividamento e o crdito imobilirio, no terminaram na dcada seguinte. Pelo contrrio, o endividamento s famlias continuou a crescer. A explicao para este aparente paradoxo pode encontrar-se | 47

out-04

jun-06

set-07

jul-03

no excesso de oferta de imobilirio, resultado da euforia dos noventa, que pde ser escoado na dcada seguinte com recurso ao crdito. Com efeito, Portugal apresenta um elevado nmero de imveis desocupados por comparao com o resto da Europa (Bingre do Amaral, 2010). A relativa conteno da evoluo dos preos da habitao e o acesso facilitado ao crdito evitaram a imploso do sector do imobilirio, ao contrrio de pases como a Irlanda e a Espanha que assistiram a uma forte especulao imobiliria que implodiu com o racionamento do crdito em resultado da crise financeira. O sector imobilirio portugus conseguiu sobreviver graas aos contnuos afluxos de capital externo durante a dcada de 2000. Os preos das casas no caram, as falncias no sector foram relativamente contidas, e o sector financeiro nacional conseguiu resguardar-se dos efeitos de uma estratgia de crescimento que promoveu durante a dcada de noventa. Fica por explicar o retomar do ritmo de crescimento do endividamento das empresas nos ltimos anos da dcada de 2000. Mas num contexto de fraco crescimento econmico interno e com uma posio internacional desfavorvel devido taxa de cmbio efetiva, o recurso ao crdito pode ter sido uma soluo temporria de sobrevivncia para muitas empresas, sobretudo de gesto de liquidez. Deve, contudo, ser notado, que as principais fontes de financiamento das empresas portuguesas so os seus fundos prprios, que satisfazem mais de 50% das suas necessidades de financiamento (Anto et al., 2009). O financiamento externo das empresas consiste em emprstimos bancrios e injees de capital atravs da emisso de aes. Este um resultado um pouco surpreendente j que o desenvolvimento dos mercados de obrigaes no parece ter tido um impacto estrutural na economia portuguesa. Uma das causas estruturais para o processo de financeirizao portugus parece estar assim afastada: o financiamento direto das empresas nos mercados que conduziria ao deslocamento da intermediao financeira para as famlias (Lapavitsas 2009). No caso portugus, no s no se d qualquer efeito discernvel de substituio de sectores como o sector empresarial parece ter um acesso marginal, ainda que crescente, aos mercados de dvida. A importncia dos mercados de capitais e de obrigaes (outros ttulos) discernvel, mas os emprstimos bancrios continuam a ter um peso significativo no balano das empresas (Grfico 15).

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Grfico 15

Composio dos Passivos Financeiros das Empresas (milhes de euros) 200.000 180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 jan-95 jan-96 jan-97 jan-98 jan-99 jan-00 jan-01 jan-02 jan-03 jan-04 jan-05 jan-06 jan-07 jan-08 jan-09 jan-10 jan-11 jan-12

Ttulos excepto aces Aces e Outras participaes


Fonte: Banco de Portugal

Emprstimos Outros dbitos e crditos

A distribuio da dvida por tipo de empresas revela uma predominncia das micro, pequenas e mdias empresas no mercado de endividamento, representando cerca de 70% deste mercado, em 2007 (Grfico 16). Este perfil de endividamento das empresas portuguesas mostra tambm como o endividamento bancrio se concentra no mercado domstico dada a maior dificuldade de empresas de menor dimenso em aceder aos mercados de dvida. No caso das grandes empresas, o financiamento bancrio complementado pela emisso de aes, cujo peso no passivo do conjunto das empresas cresceu nas ltimas duas dcadas. Este tipo de instrumento financeiro foi amplamente utilizado durante a euforia bolsista do final dos anos noventa, quando o seu ritmo de crescimento maior, estimulado pelo intenso processo de privatizaes deste perodo. Com efeito, boa parte das privatizaes empreendidas pelo Estado desde a dcada de noventa foi feita atravs de ofertas pblicas casos da EDP, PT, REN e GALP permitindo um fortalecimento do mercado bolsista portugus mesmo em perodos de estagnao.

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Grfico 16

Composio do endividamento bancrio das empresas por dimenso

Grandes empresas 27%

Microempresas 31%

Mdias empresas 20%

Pequenas empresas 22%

Tambm no perfil de endividamento das empresas se encontram os elementos hbridos do processo de financeirizao portugus. Com uma estrutura produtiva dbil, incapaz de concorrer na economia internacional e penalizado por uma moeda sobreapreciada, o sector empresarial direcionou fluxos financeiros abundantes a que tinha acesso para o imobilirio e construo. Com a estagnao econmica dos anos 2000, as empresas contiveram o endividamento bancrio at crise financeira internacional, que inaugurou um novo perodo de forte endividamento. A anlise mais detalhada das formas de financiamento das empresas em Portugal indica, no entanto, uma diviso entre as grandes empresas, transnacionalizadas com acesso direto aos mercados financeiros, e as pequenas e mdias empresas dependentes do mercado interno e com a banca como fonte quase exclusiva de financiamento. De facto, se o endividamento bancrio diminuiu em percentagem do PIB entre 2001 e 2006, o recurso ao mercado de capitais continuou a crescer, denotando a capacidade de recurso a financiamento externo por parte das grandes empresas portuguesas. As grandes empresas com acesso aos mercados financeiros e estratgias de investimento extrovertidas conseguiram, assim, proteger-se da estagnao econmica domstica. As pequenas e mdias empresas, muito endividadas, ficaram condenadas a um mercado interno deprimido, com custos crescentes de endividamento. Com balanos muito frgeis, estas empresas foram brutalmente afetadas pela crise financeira de 2008, no que resultou num nmero recorde de falncias (Grfico 17) e aumento exponencial do desemprego.

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Grfico 17

Taxa de Mortalidade de Empresas (percentagem) 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2005


Fonte: INE

2005

2006

2007

2008

2009

2010

1.4.4 O endividamento do Estado O endividamento pblico atraiu toda a ateno meditica, tendo sido colocado no epicentro da atual crise econmica. Contudo, a sua evoluo est longe de ter acompanhado o ritmo de crescimento do endividamento externo da economia portuguesa. O endividamento do Estado, medido atravs do peso da dvida pblica no PIB, cresceu gradualmente durante a primeira dcada de 2000, passando de 50,7% para 68,4% entre 2000 e 2007 (Grfico 18). No entanto, a explicao para este aumento, no contexto das mais baixas taxas de juro, encontra-se no ritmo de crescimento baixo, seno mesmo inexistente, da economia portuguesa. Isto significa que o PIB (o denominador do rcio de endividamento pblico), no cresceu o suficiente para compensar o aumento do endividamento causado pelos dfices oramentais, como acontecia durante a dcada de noventa. certo que a dvida pblica superior quela que reportada oficialmente. Tal deve-se a diversas estratgias de desoramentao entretanto empreendidas pelo Estado para cumprir os limites do dfice pblico, permitindo transferir dvida para o balano das empresas pblicas ou diferi-la no tempo, como o caso das Parceira Pblico-Privadas (PPP)11. Parte do recente crescimento do endividamento pblico, entre 2010 e 2012, deve-se assuno desta dvida.

Estes foram processos fortemente intermediados e desenhados pelo sistema bancrio, que lucrou com estes emprstimos feitos a empresas pblicas (a taxas de juro mais elevadas do que as praticadas no mercado de dvida pblica) e com a engenharia financeira necessria aos contratos das PPP.
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Grfico 18

Dvida Pblica em percentagem do PIB 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Banco de Portugal

No entanto, dificilmente se pode argumentar que o endividamento do Estado tenha sido a principal causa do endividamento da economia portuguesa uma caracterstica que, por exemplo, distingue Portugal da Grcia. Mas esta realidade no retira o Estado do processo geral endividamento/financeirizao da economia portuguesa. Pelo contrrio, este teve um papel central na transformao estrutural da economia portuguesa, atravs da composio e perfil do seu prprio endividamento, no tanto pela sua escala, mas tambm atravs da sua atuao enquanto regulador, influenciando a composio e perfil de endividamento dos privados. At liberalizao do sistema financeiro o Estado pode financiar-se junto do Banco de Portugal, o que se traduzia numa efetiva monetarizao dos dfices oramentais. O financiamento do Estado portugus era feito sobretudo domesticamente, apoiado no seu banco central. Os depsitos criados pelos gastos do Estado e os seus dfices no tinham um efeito, na mesma proporo, de aumento do crdito ou da massa monetria em circulao. A banca estava obrigada a considerveis reservas junto do Banco central que, sendo mal remuneradas por este, equivaliam a financiamento indireto ao Estado. Com a liberalizao financeira dos anos oitenta, o Estado passou a financiar-se nos mercados financeiros, tendo o Banco de Portugal sido proibido de financiar diretamente o Estado em 1990 (Anto et al., 2009). Num ambiente de controlo de inflao, o financiamento o Estado foi sendo feito atravs de instrumentos financeiros a taxa fixa de longo prazo Obrigaes de Tesouro transacionveis no mercado. Este alinhamento | 52

regulatrio e dependncia exclusiva dos mercados financeiros transformaram profundamente a composio, perfil e custo da dvida pblica portuguesa. A dvida pblica portuguesa foi sendo sobretudo constituda por Obrigaes do Tesouro e Bilhetes de Tesouro, instrumentos essenciais para o bom funcionamento dos mercados financeiros na medida de que serve de garantia usada pelos agentes nos mercados de reporte. Outros instrumentos de dvida perderam peso na dvida pblica. Por exemplo, os certificados de aforro, que so um instrumento no transacionvel de dvida pblica junto das famlias, foi perdendo peso relativo e absoluto na dvida pblica no contexto de descida das taxas de juro. Esta preferncia do Estado portugus pela titularizao da dvida no pode ser dissociada da abertura, a partir de 1998, do mercado de dvida pblica a instituies no residentes. A dvida pblica nas mos de no residentes foi crescendo at atingir 80%, em 2008, sendo 50% da dvida total detida por bancos e 28% por outros investidores institucionais (fundos de penses, fundos de investimento, hedge funds, etc.). A posio de investimento do Estado face ao exterior regista, assim, uma forte degradao durante a ltima dcada de uma posio negativa de 29,2% em 2001 passa para 59,9% do PIB em 2009 (Grfico 20). Esta vulnerabilidade face aos credores estrangeiros explica parcialmente o impacto da crise do euro no mercado de dvida pblica e a posterior necessidade de recurso aos emprstimos oficiais da Unio Europeia e do Fundo Monetrio Internacional.
Grfico 19

Posio de Investimento Internacional das Administraes Pblicas face ao exterior (percentagem do PIB) 0 -10 -20 -30 -40 -50 -60 -70 -80 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fonte: Banco de Portugal

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A degradao da posio do Estado no se traduziu em qualquer problema de financiamento at ao eclodir da crise do euro em 2010. Pelo contrrio, a liberalizao e integrao europeia permitiram ao Estado financiar-se de forma exclusiva nos mercados financeiros e a taxas de juro muito baixas. No quadro do euro, os ttulos de dvida portuguesa eram entendidos como tendo um prmio risco muito reduzido face ao de outros pases da zona euro, como a Alemanha. Esta alterao da composio do financiamento pblico teve profundas consequncias no sistema financeiro nacional e na financeirizao da economia. Primeiro, permitiu acabar com os limites concesso de crdito que constrangiam a atividade e o controlo dos juros praticados pela banca at ao incio dos anos noventa. Segundo, a titularizao da dvida e concomitante desenvolvimento dos mercados monetrios promoveram uma gesto mais flexvel da liquidez bancria, permitindo uma considervel expanso de crdito. Em terceiro lugar, a participao de investidores estrangeiros do mercado de dvida pblica permitiu banca portuguesa distanciar-se deste mercado e, portanto, diversificar e expandir a sua carteira de ttulos e de crdito. Finalmente, a engenharia financeira do Estado portugus de desoramentao, cuja face mais visvel o recurso s PPP, beneficiou a banca nos seus investimentos fora do sector financeiro e no fortalecimento do seu ramo de banca de investimento. O Estado portugus foi assim um agente decisivo no robustecimento do sector financeiro nacional, quer atravs da sua ao na liberalizao e desregulamentao financeira, mas tambm como agente direto estruturante dos mercados financeiros nacionais. A mudana de composio do endividamento pblico teve tambm impacto macroeconmico. Com uma dvida crescentemente detida por agentes estrangeiros, o servio da dvida (juros pagos pela dvida) do Estado portugus traduziu-se necessariamente numa crescente sada de capitais para o exterior, alimentando assim o desequilbrio da balana de rendimentos de Portugal com o resto do mundo j em declnio desde os anos noventa com a diminuio das transferncias da UE e das remessas de emigrantes (Kang e Shambaugh, 2013). Tudo isto ter contribudo para o crescimento do dfice externo at crise financeira internacional. O modelo portugus de financeirizao hbrida portugus, combinando elementos caractersticos das economias mais avanadas e das economias semiperifricas, tambm tem reflexos no financiamento pblico portugus. Se, por um lado, os processos de titularizao da dvida e a abertura a investidores internacionais so uma caracterstica comum a pases financeirizados, o custo e modelo de financiamento varia. Como vimos, pases semiperifricos financeirizados com moeda prpria so obrigados a manter elevadas taxas de juro para a tornar a sua dvida atrativa e elevadas reservas cambiais que garantam o valor da sua moeda face s divisas originais dos investidores. Portugal no suportou nenhum destes custos. Pelo contrrio, com a integrao monetria | 54

europeia, o financiamento pblico fez-se com custos comparveis aos dos pases mais desenvolvidos e sem restries relevantes de volume. No entanto, ao contrrio das economias desenvolvidas com acesso ao seu Banco Central como prestamista de ltimo recurso (que afasta qualquer receio de incumprimento), o Estado portugus s pode financiar-se no mercado, encontrando-se, por esta via, numa situao mais restritiva que muitas economias perifricas financeirizadas. Em suma, se certo que existiu uma reduo efetiva do servio da dvida ao longo dos anos 1990 e incio dos anos 2000, o Estado portugus ao depender exclusivamente de credores estrangeiros transferiu uma parte importante de rendimento para o exterior, contribuindo, assim, para o endividamento externo. Esta dependncia do exterior foi fatal com a crise do euro.12 A resultante degradao das contas externas e a descida de notao da dvida portuguesa colocaram o Estado portugus vulnervel a fugas dos capitais estrangeiros no mercado de dvida, culminando com o resgate financeiro ao Estado portugus em 2010.

1.5 Da financeirizao aos desequilbrios e ao ajustamento salarial A financeirizao , como argumentmos nas ltimas seces, parte fundamental de uma anlise que pretenda explicar a inusitada conjugao de dfices persistentes da balana corrente, traduzidos numa acumulao de dvida externa, com uma performance em termos de crescimento sem precedentes histricos pela sua fraqueza: por exemplo, entre 2000 e 2010, a economia portuguesa cresceu 0,55% ao ano, o que significou uma divergncia com a mdia da UE-15 (Mamede et al., 2013). Se sistematizarmos as principais transformaes na economia portuguesa, sobretudo as de natureza financeira, na economia portuguesa, fundamentalmente induzidas pelo processo de adeso ao Euro, podemos comear a compreender a natureza do choque que foi, progressiva e endogenamente, sendo gerado por esta fase da integrao. Desde a mudana do regime de poltica econmica que o esforo bem-sucedido para manter a estabilidade cambial levou a uma apreciao real efetiva do escudo face s moedas dos seus parceiros comerciais ao longo da dcada de noventa, at porque, dada a estrutura de uma economia em convergncia, na segunda metade de noventa, e que atraia capitais, se manteve um diferencial positivo na taxa de inflao nacional face ao centro europeu. Esta situao prolongar-se-ia com a adeso a uma moeda forte e com uma tendncia de apreciao face, por exemplo, ao dlar. Neste contexto, a questo cambial especialmente importante no conjunto de fatores explicativos da perda de
Importa lembrar que o incio da escalada das taxas de juro da dvida grega, nos finais de 2009 foi atribuda, ainda que parcialmente, disposio do BCE em no aceitar ttulos de dvida grega (agora com baixa notao) como colateral dos seus emprstimos.
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competitividade das exportaes nacionais, em especial nos sectores tradicionais, caso dos txteis, vesturio e calado, que passaram nesta altura a ser alvo de uma concorrncia acrescida em circunstncias cambiais, simultaneamente, desfavorveis s exportaes e facilitadoras das importaes. Se verdade que, como indica Cabral (2012), o dfice da balana comercial uma realidade recorrente da economia portuguesa nas ltimas dcadas, atingindo uma mdia de 7,4% do PIB, entre 1953 e 2010, e de 8,6% do PIB, s entre 1998 e 2010, tambm verdade que este ltimo perodo marcado por uma prolongada estagnao da atividade econmica, com uma evoluo muito medocre da procura interna, em especial das despesas de investimento, o que deveria ter contribudo para reduzir o dfice da balana comercial, o que no aconteceu, embora se tenha dado uma retrao das importaes de mquinas, equipamentos e material de transporte. Ao mesmo tempo, e num perodo de forte expanso da atividade econmica internacional, os exportadores nacionais foram perdendo quota de mercado internacional. Para estas dificuldades tambm tero contribudo, como vimos, dois choques internacionais que atingiram de forma particular uma economia com as caractersticas estruturais como a portuguesa, num contexto em que j no dispunha de instrumentos de poltica econmica para reagir: os acordos comerciais estabelecidos entre a UE e a China, no mbito da adeso deste pas OMC, em 2001, e o alargamento a Leste, em 2004. Estas duas mudanas no enquadramento externo foram guiadas pelos interesses econmicos dos pases do centro europeu, interessados em beneficiar de um perfil de especializao complementar ao destas economias e em canalizar para a investimentos lucrativos, por via da deslocalizao de segmentos de menor valor acrescentado das cadeias de valor que controlam. Para a economia portuguesa, estes dois choques apenas aumentaram severamente a concorrncia internacional a que estava exposta e, em especial no caso do alargamento a Leste, tero contribudo para acentuar a sua periferizao, visvel, entre outras, no seu afastamento face s principais rotas do Investimento Direto Estrangeiro, contrariamente ao que tinha acontecido anteriormente. Cada vez menos capaz de atrair investimento produtivo, a economia portuguesa passou a atrair sobretudo capital financeiro, sob a forma de crdito. Neste adverso contexto cambial e de acrescida concorrncia internacional, no de admirar que uma parte da expanso do crdito tenha sido canalizada, em especial na fase ascendente do ciclo na segunda metade dos anos noventa, para sectores menos expostos concorrncia internacional, como menos propenso exportadora, os chamados no-transacionveis servios financeiros, transportes, telecomunicaes, energia, comrcio, construo e distribuio , em detrimento dos sectores transacionveis de orientao predominantemente industrial. Paralelamente, a poltica industrial, incluindo a sua componente de crdito, esteve demasiado tolhida pelas regras do mercado interno europeu e pelos acordos | 56

comerciais internacionais, que reduziram significativamente o espao para o desenvolvimento. A desindustrializao do pas um processo longo. De facto, desde que, em 1981 Portugal registou o maior volume de emprego industrial, 1,172 milhes de postos de trabalho13, a diminuio do peso industrial na nossa economia tem sido intensa. Desde a vspera da adeso CEE at vspera da circulao do euro perderam-se 126 mil destes postos de trabalho, diminuindo o seu peso no emprego total de 24,5% para 15,4%. Com a austeridade, s nos 3 anos que vo de desde 2007 a 2010, a destruio registada de 119 mil empregos.
Tabela 2

Emprego industrial: o processo de desindustrializao

Emprego Industrial Ano 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 Pessoas 10^3 % Emprego Total 1.125 1.139 1.165 1.168 1.172 1.152 1.139 1.095 1.083 1.058 1.042 1.022 1.043 1.038 0.987 0.970 0.943 24.6 25.3 25.3 25.5 25.3 25.3 25.3 24.7 24.5 24.6 24.1 23.6 23.7 23.2 21.4 21.4 21.1 Ano 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Pessoas 10^3 % Emprego Total 0.944 0.941 0.957 0.970 0.982 0.979 0.972 0.957 0.945 0.912 0.890 0.865 0.853 0.838 0.822 0.763 0.738 21.1 21.2 21.2 21.0 20.6 20.3 19.6 19.1 18.7 18.2 17.8 17.4 17.1 16.8 16.4 15.7 15.4

Fonte: Pordata (Emprego: total e por ramo de atividade, equivalente a tempo completo); acesso 2013-05-31. Valores absolutos em milhes de pessoas.

Se verdade que a desindustrializao um fenmeno longo e comum generalidade dos pases desenvolvidos, tambm verdade que os pases europeus tinham, e mantiveram, estruturas econmicas muito distintas em termos, por exemplo, do peso dos sectores intensivos em tecnologia e conhecimento: quanto menor era este peso, maior era o endividamento externo contrado e vice-versa (Abreu et al., 2013) Isto significa que os choques do euro e no euro no podiam ter, e no tiveram, o mesmo impacto nas economias europeias perifricas e nas do centro europeu, tanto mais que estas ltimas, em especial a Alemanha, como
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Em equivalente a tempo completo.

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veremos, puseram em marcha um processo no-cooperativo de compresso salarial, gerador de sucessivos excedentes na balana corrente. importante notar, todavia, que a perda de competitividade no foi o nico fator responsvel pela acumulao de dvida externa, dado que, como sublinhou Cabral (2012), as dinmicas balana de rendimentos e de transferncias correntes desempenharam, por si, um papel potencialmente relevante neste processo, embora tambm nestas dinmicas tenha tambm pesado a questo cambial. De fato, segundo Cabral (2012), as remessas dos emigrantes, que durante muito tempo tinham contribudo para compensar, ao nvel da balana corrente, os dfices da balana de bens e servios, ainda que ajudadas, desde a adeso CEE, pelas transferncias de fundos, eram automaticamente aumentadas no seu valor em Escudos pela poltica cambial de desvalorizao da moeda nacional. O mesmo processo se passava na balana de rendimentos (que regista sobretudo juros, lucros e dividendos enviados para, e recebidos do, exterior), dado que com as desvalorizaes do Escudo, os rendimentos recebidos do exterior cresciam mais rapidamente do que os rendimentos enviados para o exterior. A forte diminuio das remessas dos emigrantes e a alterao, temporria, da direo dos fluxos migratrios, com o aumento da imigrao, conjugada com o fim das desvalorizaes e seus efeitos no valor dos fluxos, explicam parcialmente a deteriorao destas balanas e, logo, uma parte dos dfices da balana corrente, de que so componentes. Para alm disto, e como se v na tabela 3, Portugal duplicou em nove anos a sua dvida externa (posio de endividamento internacional). Isto implicou que, s durante os ltimos seis anos tenham sado do pas, em mdia e em termos lquidos, para pagamento do rendimento do investimento estrangeiro, montantes equivalentes a 4,6% do PIB. Se excluirmos, como correto, a parte correspondente ao investimento direto (1,4% do PIB), que se admite relacionado com a capacidade produtiva do pas, o investimento assente, designadamente, em obrigaes e emprstimos constituiu naquele mesmo perodo, lquido, cerca de 3,2% do PIB de cada ano. Este elemento, para alm dos j enunciados, contribui decisivamente para o dfice externo da economia portuguesa.

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Tabela 3

Endividamento da economia e cedncia de rendimentos ao exterior


2003 Balana Corrente -6.4 Rendimentos -1.6 Rendimentos de trabalho 0.0 Rendimentos de investimento -1.6 a) Rendimentos de investimento direto-0.5 b) Rendimentos de investimento de carteira -0.4 c) Rendimentos de outro investimento-0.7 b)+c) -1.1 Posio de investimento internacional -58.2 Investimento Direto -14.4 Investimento de Carteira -16.2 Autoridades Monetr ias 8 Institui es Financeiras Monetr ias 0.4 Institui es Financeiras no Monetr ias 15.9 Particulares 6.6 Derivados Financeiros 0.0 Outro Investimento -34.6 Sociedades no Financeiras 6.7 Particulares 3.3 Ativos de Reserva 7.1 2004 -8.3 -2.0 -0.1 -1.9 -0.5 -0.4 -1.0 -1.4 -63.1 -11.3 -15.5 2005 -10.3 -2.5 -0.1 -2.4 -0.8 -0.4 -1.2 -1.6 -67.4 -11.7 -13.5 2006 -10.7 -3.9 -0.1 -3.8 -1.4 -0.5 -2.0 -2.5 -78.8 -16.3 -16.0 2007 -10.1 -4.2 0.0 -4.2 -1.2 -0.7 -2.2 -2.9 -88.9 -19.1 -21.8 2008 -12.6 -4.5 0.0 -4.5 -0.8 -1.6 -2.1 -3.7 -96.1 -15.4 -31.1 2009 -10.9 -5.2 -0.1 -5.1 -2.1 -2.0 -0.9 -2.9 -110.6 -19.0 -42.0 8 -0.8 10.8 6.9 -0.3 -55.8 2.1 4.4 6.6 2010 -10.6 -4.6 -0.1 -4.5 -1.8 -2.0 -0.8 -2.8 -107.2 -19.5 -30.1 10 3.5 9.1 7.3 -0.7 -66.0 2.4 4.7 9.1 2011 -7.0 -4.9 -0.1 -4.9 -1.6 -2.0 -1.2 -3.2 -104.9 -17.9 -18.5 11 2.2 3.8 6.8 -1.4 -76.7 -0.2 5.0 9.6 2012 -1.5 -3.9 -0.1 -3.8 -0.9 -1.6 -1.3 -2.9 -116.5 -21.0 -15.3 11 3.8 10.0 7.9 -2.2 -88.4 0.5 4.7 10.4

7 7 7 6 8 4.4 8.8 4.7 0.1 3.0 15.7 19.9 22.7 19.4 8.6 7.5 8.7 8.8 8.5 6.0 -0.4 0.0 0.1 0.0 0.1 -41.6 -47.8 -51.3 -52.7 -54.7 4.1 3.2 3.1 2.7 2.8 3.1 2.7 3.7 4.6 4.5 5.7 5.7 4.7 4.6 5.0

relevante verificar, ainda no quadro anterior, que apesar da grande dependncia financeira do exterior, h movimentos parciais muito significativos em que se regista a situao inversa, isto , h agregados nacionais que colocam capitais no exterior (financiam o exterior) apesar de o resultado global, quer da economia, quer do tipo de investimento ser negativo para o pas. Isto d -nos uma indicao de quo amplo o espao da economia portuguesa aberto circulao do chamado investimento financeiro por parte de capitais que agem na es fera internacional. Por exemplo, sendo o investimento de carteira largamente negativo no seu saldo lquido, devido essencialmente s Administraes Pblicas e s Sociedades no Financeiras14, h quatro grupos institucionais que financiam o exterior. Se retirarmos as Autoridades Monetrias, admitindo-se que isso se deve funes soberanas de participao em instituies internacionais, as Instituies Financeiras monetrias e no monetrias, assim como os Particulares, aparecem como financiadores lquidos do estrangeiro. O mesmo se pode dizer na rubrica outro investimento (basicamente correspondente a emprstimos) quanto posio das Sociedades no Financeiras e dos Particulares. Neste contexto de endividamento externo e de falta de competitividade, o atual programa da Troika e do governo consiste em operar a chamada desvalorizao interna para assim tentar conquistar competitividade nacional, aumentando as exportaes, atravs da reduo dos custos, reequilibrando a balana corrente tambm por via da reduo da procura interna, o que se traduz
Estas so, alis, as duas entidades estatsticas que mais contribuem para a posio de investimento internacional negatica do pas: juntas, somam -105% do PIB: Segue-se-lhes as Autoridades Monetrias, com -17% do PIB, quando por exemplo em 2007 esta grandeza era positiva e equivalia a 10% do PIB. Isto aconteceu porque o Banco de Portugal tomou o lugar dos bancos comerciais (as Instituies Financeiras Monetrias), que em 2007 tinham uma posio de investimento internacioanl negativa corrrspondente a -55% do PIB (em 2012, ela -13% do PIB).
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numa reduo das importaes. Esta opo assenta num diagnstico equivocado sobre o papel negativo da evoluo dos salrios neste processo. Ainda recentemente, Mario Draghi, Presidente do Banco Central Europeu, referia-se questo salarial, em linha com a vigilncia que o BCE exerce sobre esta varivel, comparando a alegadamente virtuosa performance dos pases superavitrios, em termos de balana corrente, liderados por uma Alemanha que registou um alinhamento do crescimento dos salrios nominais e do crescimento da produtividade real, com a situao nos pases deficitrios, entre os quais se inclui Portugal, onde este alinhamento no se registou. O elemento central da desvalorizao interna ento a compresso do crescimento dos salrios nominais, garantindo que a sua evoluo esteja sistematicamente abaixo da evoluo da produtividade real, ou seja, garantindo que os custos unitrios do trabalho, que correspondem ao rcio entre as remuneraes por trabalhador, em termos nominais, e a produtividade, baixam de forma sistemtica, o que alis tem acontecido desde 2009. Seriam desta forma corrigidos os desequilbrios externos que Portugal e outros pases da periferia registaram por via da perda de competitividade-preo, traduzida num crescimento insustentvel dos custos unitrios do trabalho, ou seja, num crescimento dos salrios nominais muito acima do crescimento da produtividade. A compresso dos custos salariais ento vista como umas das melhores formas de aumentar o investimento, e logo a capacidade de criao de emprego, tanto mais que a reduo do preo da fora de trabalho aumentaria a sua procura. Acontece que, como sublinhou Watt (2013), este tipo de anlises muito difundido comea por esquecer convenientemente o seguinte: para que o peso dos salrios permanea constante no rendimento nacional, o crescimento dos salrios reais, ou seja, dos salrios nominais descontada a inflao, tem de estar alinhado com o crescimento da produtividade os chamados custos unitrios do trabalho reais, que so o rcio entre as remuneraes por trabalhador, medidas em termos reais e j no em termos nominais, e a produtividade, que, por sua vez, o rcio entre o PIB real e o nmero de pessoas empregadas. Se isto assim, ento a insistncia na compresso dos custos unitrios do trabalho no passa de uma forma de reduzir o peso dos salrios no rendimento nacional, a favor dos rendimentos do capital, cujos custos jamais so considerados nas anlises convencionais. Esta reduo tinha ocorrido, de resto, escala da Unio Europeia ainda antes do euro, embora com expresses desiguais escala nacional, tendo sido liderada depois do euro pela sua maior economia, a Alemanha, que foi a campe na conteno dos custos unitrios de trabalho nominais, com consequncia perversas que j iremos analisar.

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Grfico 20

Custos Unitrios do Trabalho (Nominais), 1999=100 (clculos dos autores)

Fonte: Base de dados AMECO

Antes porm convm dizer que, desde a adeso ao euro, o crescimento dos salrios reais em Portugal esteve grosso modo alinhado com o crescimento da produtividade real, o que quer dizer que o diferencial anual entre o crescimento dos salrios nominais e o crescimento da produtividade real, expresso nos custos unitrios do trabalho, refletiu a taxa de inflao nacional (Grfico 22). Tomar a Alemanha como exemplo em matria salarial implica perpetuar a falcia da composio que explica parte dos problemas econmicos europeus: o que pode parecer racional para cada pas da Zona Euro tomado isoladamente procurar conquistar competitividade por via da compresso dos salrios, reduzindo o seu peso no rendimento nacional , gera um resultado global escala da Zona irracional, sob a forma de um mercado interno em crise, em resultado de um colapso das vendas, o que aumenta a capacidade produtiva instalada por utilizar e logo reduz o investimento, gerando neste crculo vicioso um aumento do desemprego. Esta reduo das vendas confirma que os salrios so uma componente importante da procura interna de cada pas, que, por sua vez, parte da procura externa dos outros. A prpria Comisso Europeia, que to intransigente tem sido na aposta na desvalorizao interna, sobretudo nos chamados programas de assistncia financeira, reconhece que os efeitos negativos na procura da compresso dos salrios podem dominar, identificando uma correlao positiva, | 61

ainda que no muito elevada, entre o crescimento mdio, para o perodo entre 2001 e 2011, dos custos unitrios do trabalho reais e o crescimento do emprego (Comisso Europeia, 2012). Neste sentido, no de admirar que, desde 2010, em Portugal estejamos a assistir a uma queda dos custos salariais acompanhada por uma destruio impar de emprego.
Grfico 21

Salrios e Produtividade em Portugal

Fonte: Base de dados AMECO; clculos dos autores

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Grfico 22

Custos Unitrios do Trabalho e Desemprego, 2007=100

Fonte: Base de dados AMECO

Este processo simultneo de desalinhamento entre a evoluo dos salrios reais e a evoluo da produtividade real e de aumento do desemprego confirma que os impactos negativos da compresso da procura salarial so proeminentes, atingindo o investimento. Segundo inquritos feitos pelo INE a responsveis empresariais, as expectativas negativas em relao s vendas continuam a ser de longe o maior obstculo ao investimento, superando em muito, por exemplo, os custos do crdito. Sendo o investimento o processo central na construo das capacidades produtivas futuras e na modernizao da estrutura produtiva indutora de aumentos da competitividade, caso para dizer que a desvalorizao interna hoje parte do problema econmico portugus. Assinale-se ainda que uma economia assente em baixos salrios e no alastramento da precariedade, por via da reduo dos direitos laborais em curso, um dos meios, conjuntamente com o desemprego, para comprimir os salrios, aumenta os riscos de crculos viciosos de pobreza laboral, de insolvncia das famlias endividadas, de desmotivao dos trabalhadores e reduo dos incentivos para a sua formao, ao mesmo tempo que subsidia os sectores empresariais tipicamente mais medocres, aqueles que s conseguem sobreviver com baixos salrios e com regras laborais permissivas e que permitem transferncias sistemticas dos custos do ajustamento para os trabalhadores. | 63

1.6 Concluso A austeridade funciona com base numa mecnica precisa. O ponto de partida uma economia em situao desfavorvel, com fragilidades produtivas, desequilibrada e dependente relativamente a outras ou relativamente a um ponto de referncia tido como impositivo e inserida num contexto institucional externo que lhe retirou todas as margens de manobra internas, colocando-a em situao de condicionalidades vrias. O ponto de chegada uma intensa desvalorizao interna, com a desvalorizao salarial no centro. A mecnica da austeridade assenta tambm numa lgica de coao moralista que atinge valores intangveis da organizao social e poltica. , no entanto, no mundo material da economia que a avaliao da capacidade destruidora da austeridade pode ser mais facilmente apreciada. Em 2012, a riqueza criada em Portugal atingiu os 155,3 mil milhes de euros. Menos 9,4 mil milhes de euros do que em 2007, o ano do valor mais elevado alguma vez atingido, 164,7 mil milhes de euros. 5,7% da riqueza que o pas tinha mostrado que era capaz de criar desapareceu. Isto, apesar da tendncia contrria, registada em 2010, quando, por via de medidas inversas s da austeridade, o produto cresceu 1,9%. Deste ponto de vista, o que aconteceu em trs anos (2009, 2011 e 2012, e at bastaria considerar estes dois ltimos) fez regredir a capacidade de criao de riqueza do pas 12 anos, isto , para o nvel de 2001. Como a resistncia da varivel demogrfica maior do que a do PIB ( mais fcil e rpido contrair a economia do que ajustar a populao...), a riqueza per capita est agora ao nvel de 2003. Na verdade, estamos perante o quadro incontornvel do empobrecimento deliberado, da veiculao do pressuposto ideolgico de que preciso sujeitar a economia a uma regresso na base da qual se possam redefinir relaes tanto econmicas como sociais. Isto , a austeridade hostiliza ou pelo menos desconhece a ideia bsica de que uma economia, se precisar de ajustamentos, os pode e deve fazer num quadro de salvaguarda do que se adquiriu. Acontece, de facto, que o empobrecimento o instrumento privilegiado da austeridade, a sua obsesso ideolgica e o nico dos objetivos que sabe alcanar. Outros dados, que no importa trazer para aqui, mostram que a economia portuguesa conheceu ao longo das ltimas ts dcadas ciclos de crescimento significativos. Foi relativamente a esse quadro que a capacidade para crescer se atenuou drasticamente no incio do novo sculo e a eroso se tornou profunda nos anos recentes, sob a austeridade. Assim, em 2008, Portugal registou o seu nvel mximo de criao de emprego: 5,025 milhes em equivalente a tempo integral15. Depois de, na dcada de 60, ter registado crescimento do produto sem criao de
15

Correspondendo a 5,198 milhes de pessoas com um emprego.

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emprego e com massiva exportao de mo-de-obra (emigrao), a criao significativa de emprego s ocorre com a democracia. Entretanto, entre 2008 e 2012 destruram-se 479 mil postos de trabalho. A austeridade desconhece ou, pelo menos, convive muito mal com a ideia de que o trabalho e o emprego o trabalho digno, criador de riqueza, base material para a repartio justa da riqueza criada so os principais mecanismos de incluso social do capitalismo democrtico. Convocando o raciocnio ortodoxo sobre os mercados e os seus equilbrios, pressupe que uma situao em que o trabalho no esteja reduzido condio de simples mercadoria, cuja transao se faa do mesmo modo que qualquer bem ou servio singelo, uma situao de desequilbrio, pois h outros valores que influenciam o seu custo, criando rigidez e ferindo a competitividade. Num pas sem instrumentos soberanos de poltica econmica, a desvalorizao interna, acompanhada de desregulamentao social e laboral e de reduo da fiscalidade que onera o capital ganha fora poltica e social, graas tambm s imposies dos credores e dos seus representantes polticos escala europeia. Este captulo procurou mostrar como as fragilidades da economia portuguesa, que a atual crise exps, tm, em parte, a sua origem no processo de europeizao, em especial depois de Maastricht, uma das grandes foras responsveis pela financeirizao da economia portuguesa e pelos desequilbrios por esta gerados. A liberalizao, privatizao e desregulamentao do sector financeiro, bem como da integrao monetria europeia, permitiram o financiamento continuado de dfices externos, cuja acumulao tornou Portugal no pas desenvolvido mais endividado em relao ao exterior. Procurou tambm indicar-se de que modo o sector bancrio contribuiu para esta dvida, quer atravs da alterao da escala do crdito concedido, quer atravs de uma transformao profunda da composio do crdito bancrio disponibilizado para os diversos sectores da economia portuguesa. Conclui-se que o financiamento bancrio promoveu sectores focados no mercado interno e fortemente dependentes de importaes. O sector bancrio, agora essencialmente privatizado, tornou-se o centro da acumulao de capital em Portugal, alimentando sectores sobre os quais detinha um elevado controlo das cadeias de produo e proviso, nomeadamente no sector do imobilirio. No entanto, este comportamento no pode ser considerado uma idiossincrasia nacional. A literatura sobre financeirizao tem apontado para esta mudana no modelo de negcio da banca a nvel internacional. A aposta no crdito s famlias e no sector do imobilirio partilhada, sendo central nas dinmicas de endividamento privado e no crescente peso do sector financeiro. Portugal no exceo, acompanhando processos de financeirizao que tambm esto em curso em pases mais desenvolvidos. No entanto, apresenta caractersticas tpicas de um pas semiperifrico, como sejam a preponderncia da banca e o papel mais marginal dos mercados de capitais. | 65

De fato, a degradao recorde das contas externas da economia portuguesa deve-se sobretudo posio particular da economia portuguesa na economia internacional, nomeadamente a sua participao na Unio Econmica e Monetria. Tal posio resultou num modelo de financeirizao hbrida. Por um lado, a integrao financeira da economia portuguesa processou-se como se de uma economia do centro se tratasse, no refletindo as suas fragilidades estruturais, como sucede com outras economias semiperifricas. A sua participao no Euro eliminou o risco cambial, passando a aceder a financiamento externo a baixo custo. Por outro lado, esta mesma integrao retirou-lhe os mecanismos de ajustamento para fazer face a choques externos, como a desvalorizao cambial. Portugal viu-se, assim, impossibilitado de se adaptar liberalizao do comrcio internacional e consequente entrada de novos concorrentes em mercados relevantes. No atual contexto de crise, e perante a impossibilidade de desvalorizar a sua moeda, o Estado v-se forado a recorrer ao financiamento oficial da Troika, impondo um destrutivo processo de desvalorizao interna e de aumento da dependncia externa, confirmando a importncia de atentar, como aqui se fez, na determinao externa, econmico-poltica, das dinmicas internas. De qualquer forma, como se viu, a financeirizao permitiu durante algum tempo incrustar socialmente o neoliberalismo em Portugal, ou seja, permitiu compatibilizar uma interveno pblica no campo do desenvolvimento das capacidades individuais e coletivas com o processo de liberalizao. A insero nos circuitos financeiros internacionais, e o mais fcil acesso ao crdito, foi um dos mecanismos desta compatibilizao. No entanto, os efeitos na estrutura econmica desta insero tornaram-na a prazo incompatvel com o desenvolvimento inclusivo. A austeridade procura resolver esta incompatibilidade atravs da demolio do Estado social e dos direitos laborais. Modernizar a estrutura econmica exigiria recuperar instrumento de poltica econmica. Processos de reestruturao da dvida com profundas perdas para os credores, e no apenas limitadas ao sector pblico, surgem como uma alternativa quase inevitvel face ao peso do endividamento total nacional. Contudo, tal passo ter de ser acompanhado por uma mudana estrutural da economia portuguesa, que inclui a correo das disfunes do sistema financeiro domstico e a alterao dos termos da integrao europeia.

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Captulo 2 |

A Unio Europeia e Portugal entre os resgates bancrios e a austeridade: um mapa das polticas e das medidas
Ana Costa e Jos Castro Caldas 2.1 Introduo Em maro de 2008, o Conselho Europeu abria o comunicado final da sua reunio declarando que os fundamentos da economia da Unio Europeia permanecem slidos (CE, maro 2008). Reconhecia, certo, uma deteriorao da envolvente externa, mas atribua-a turbulncia financeira proveniente dos EUA, limitandose a apelar ao reforo de medidas de monitorizao e de superviso do sector financeiro por parte dos bancos centrais. S em outubro de 2008, depois da falncia do Banco Lehman Brothers, ocorrida em setembro, o Conselho Europeu deu mostras de maior inquietao quando referia uma crise dos mercados financeiros que ameaa o papel econmico crucial do sistema fin anceiro (CE, outubro 2008). A crise foi tardiamente reconhecida pela Unio Europeia. Entre maro de 2008 e dezembro de 2008, a Unio Europeia preocupou-se sobretudo em evitar o colapso do sistema financeiro mediante a mobilizao de vultuosos recursos pblicos para resgates a bancos. Esta foi a fase financeira da abordagem europeia crise. A partir de dezembro de 2008, no entanto, em consequncia da degradao rpida da atividade econmica em toda a Unio, o Conselho Europeu refere j uma crise econmica e financeira global que exigia uma resposta coordenada capaz de evitar uma espiral recessiva. Tal resposta teria de envolver, a par da continuao dos resgates bancrios, o recurso a polticas oramentais expansionistas (CE, dezembro de 2008). A etapa iniciada em dezembro de 2008 a fase expansionista da abordagem europeia crise duraria pouco mais de um ano, constituindo um verdadeiro perodo de exceo nas polticas europeias. Em fevereiro de 2010, logo que a economia da zona euro comeou a dar sinais de recuperao, o foco deslocou-se para os dfices e as dvidas pblicas, para a estabilidade do Euro e da Zona Euro e para a recuperao da confiana dos mercados pela via da consolidao oramental coordenada em toda a Unio. Nessa data tem incio a fase da austeridade que ainda hoje decorre. A abordagem europeia crise, em cada uma das suas fases, determinou de facto as polticas nacionais. Isto particularmente claro no caso portugus. Na fase financeira da abordagem europeia, no ltimo trimestre de 2008, o governo portugus respondeu s decises europeias com uma Iniciativa de Reforo da Estabilidade Financeira (IREF) orientada para o reforo das instituies financeiras. J em janeiro de 2009, no perodo de exceo ou fase expansionista - o | 72

governo portugus reagia aos apelos das instituies europeias com a Iniciativa para o Investimento e o Emprego. A austeridade inaugurada em Portugal em maro de 2010 com o Programa de Estabilidade e Crescimento que haveria de ficar conhecido como PEC I. A este Programa haveria de suceder, em junho de 2010, um novo pacote de medidas (PEC II), logo seguido de um reforo em setembro (PEC III). O PEC IV, apresentado em maro de 2011, apesar de ser rejeitado na Assembleia da Repblica, acabou por ser incorporado no memorando de entendimento celebrado com o FMI e a Unio Europeia em maio de 2011. No conjunto, os diversos PEC atribuam prioridade rpida conteno do dfice e ao controlo da dvida pblica, envolvendo: a reduo dos encargos salariais da administrao pblica e dos sistemas pblicos de penses; a reduo das despesas de funcionamento do Estado e das prestaes sociais; o congelamento do investimento pblico; a reduo das transferncias para o sector empresarial do Estado e a racionalizao da rede de prestao de servios pblicos; a reduo dos benefcios fiscais; o aumento das taxas de impostos diretos e indiretos e sobretaxas de imposto extraordinrias; e a acelerao do programa de privatizaes. O memorando assinado com a Troika incorporou a prioridade conferida ao controlo do dfice oramental e veio acentuar a natureza deflacionista da estratgia de ajustamento com medidas orientadas para uma rpida compresso dos salrios. Este captulo visa proporcionar um mapa sinttico das abordagens europeia e nacional crise e das respetivas polticas, entre 2008 e o presente. Procura dar conta das inflexes e dos seus traos de continuidade. Parte de uma breve caracterizao das trs fases da abordagem europeia, descreve a traduo portuguesa dessas trs fases e analisa mais em detalhe, na seco final, o memorando e a sua execuo.

2.2 As trs fases da abordagem europeia crise Entre maro e dezembro de 2008, na fase financeira da crise europeia, a situao da banca ocupava o centro das atenes. O Conselho Europeu comprometia-se a apoiar as principais instituies financeiras, a evitar falncias e a proteger os depsitos dos aforradores (CE outubro 2008), incentivando, sempre que necessrio, a emisso de garantias pblicas capazes de cobrir emprstimos obrigacionistas dos bancos e a recapitalizao de bancos em dificuldade com fundos pblicos. Esta fase financeira da crise deu lugar fase expansionista, quando o Conselho Europeu de 12 de dezembro de 2008 se apercebeu que a crise tambm era econmica. A crise financeira est agora a ter impacto na economia. A zona euro, e, na realidade, a Unio como um todo, esto ameaadas pela recesso, pode | 73

ler-se no comunicado da presidncia (CE, dezembro 2008). A Europa, pode ler-se tambm nesse comunicado, tinha de agir como um todo para evitar uma espiral recessiva e sustentar a atividade econmica e o emprego. A justificar esta viragem estava a deslocao do epicentro da crise dos EUA para a Europa e dos mercados financeiros para a restante economia. Em outubro de 2008 j a Hungria, a Islndia e a Ucrnia, confrontadas com crises bancrias e cambiais, haviam recorrido ao FMI. Em novembro, a Zona Euro entrara oficialmente em recesso tcnica. Era portanto urgente complementar as medidas orientadas para os resgates bancrios com um Plano Europeu de Recuperao Econmica que deveria mobilizar 1,5% do PIB da Unio. O Conselho apelava aos estados membros para que adotassem de forma coordenada medidas orientadas para a expanso da procura (de durao limitada e orientadas para os sectores mais afetados), que poderiam passar pelo aumento dos gastos pblicos, redues da carga fiscal e das contribuies para a segurana social, assim como ajudas diretas s famlias e PME. O conselho estava consciente que [o plano de recuperao] iria aprofundar temporariamente os deficits. Reafirmava o seu compromisso com a sustentabilidade das finanas pblicas apelando a um regresso, o mais rpido possvel s metas oramentais de mdio prazo, mas apenas quando estivesse assegurado o esperado regresso senda de crescimento e criao de emprego (CE, dezembro 2008). No Conselho de maro de 2009 (CE, maro 2009), o Programa Europeu de Recuperao Econmica era j estimado em 3,3% do PIB da Unio e no Conselho de junho (CE, junho 2009) j ia em 5% do PIB. Nesse mesmo Conselho reiterava-se a determinao em fazer o que for necessrio para restaurar a criao de emprego e o crescimento. No entanto, ao mesmo tempo, assinalava-se a tenso entre consolidao oramental e polticas de estmulo oramental, concluindo-se ser necessrio preparar uma estratgia de sada confivel e credvel. J seis meses depois, em dezembro de 2009, o mesmo Conselho considerava que a situao econmica comea a dar sinais de estabilizao e a confiana est a aumentar (CE, dezembro 2009). Assinalava, apesar disso, que as incertezas permaneciam e que as polticas de apoio economia se deveriam manter, sendo retiradas apenas quando a recuperao estiver plenamente garantida, o que no obstava a que as estratgias de sada fossem referidas com mais salincia do que anteriormente, numa seco prpria das concluses, onde se estipulava que a consolidao oramental deveria iniciar-se o mais tardar em 2011. No foi no entanto necessrio esperar por 2011 para assistir a uma sada sbita da fase expansionista, isto , a um regresso apressado consolidao oramental. A 11 de fevereiro de 2010 os chefes de estado e de governo da eurozona proclamavam: Os estados membros da zona Euro tomaro aes determinadas e coordenadas, se necessrio para salvaguardar a estabilidade | 74

financeira da zona Euro no seu conjunto (EZ, fevereiro 2010). Na reunio do Conselho de maro de 2010 (CE, maro 2010) exigia-se j melhor disciplina oramental e constitua-se uma task force responsvel pela apresentao de medidas tendentes a formular um novo enquadramento disciplinar para as polticas oramentais. A estratgia de sada estava a impor-se sem esperar pela recuperao, dando incio ao regresso normalidade. Os acontecimentos na Grcia a estavam para justificar a nova viragem. Nesta fase, o Euro e a sua sustentabilidade num quadro em que primeiro a Grcia, depois a Irlanda e por fim Portugal perdem o acesso ao refinanciamento nos mercados da dvida soberana transforma-se no foco das preocupaes. No entanto, a crise no interpretada pelas instituies europeias como uma crise do Euro, decorrente de deficincias na sua arquitetura, mas antes como uma crise da dvida soberana resultante da indisciplina oramental de pases perifricos, suscetvel de contagiar a Zona Euro no seu conjunto e comprometer a sua estabilidade. Esta interpretao sustenta ento uma abordagem baseada no reforo da disciplina oramental em todos os pases da Unio Europeia, de que se espera obter um regresso da confiana dos mercados, e no isolamento dos pases perifricos em quarentenas de liquidez proporcionada por fundos da Unio e do FMI, austeridade e ajustamento estrutural. Nos termos da declarao dos Chefes de Estado e de Governo da Zona Euro de 4 de fevereiro de 2011 (EZ, fevereiro 2011), tornava-se necessrio um novo quadro de governao econmica para conseguir, no contexto da consolidao oramental reforada, uma nova qualidade na coordenao da poltica econmica na zona euro para melhorar a competitividade, levando desse modo a um maior nvel de convergncia, sem pr em causa o mercado nico. A competitividade e a disciplina oramental seriam complementares e passariam por reformas estruturais tendentes ao crescimento, isto , por medidas de flexibilizao do mercado de trabalho e de liberalizao dos mercados de servios e produtos. A governao econmica, os mecanismos de salvaguarda da estabilidade financeira do conjunto da zona euro (CE, outubro 2010) - Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, primeiro, e Mecanismo de Estabilidade Europeia, depois a par do reforo da estabilidade do sistema financeiro, so apresentados como os trs eixos da estratgia europeia. Sob presso do aprofundamento da crise e da necessidade de emitir sinais de determinao para os mercados, os Chefes de Estado e de Governo da Zona Euro firmaram a 11 de maro de 2011 um Pacto para o Euro que prometia ir mais alm do que j existe (EZ, maro 2011) na integrao destes trs eixos, envolvendo medidas tendentes a reforar a competitividade, aumentar o emprego, reforar a sustentabilidade das finanas pblicas e a estabilidade financeira. Este Pacto para o Euro haveria de ser redenominado Pacto Euro Plus depois da adeso de alguns pases membros da UE exteriores eurozona. | 75

Em outubro de 2011, com a Espanha e a Itlia j includos na lista de pases sujeitos a tenses nos mercados de dvida soberana (CE outubro de 2011), o Conselho Europeu adota novas medidas orientadas para uma coordenao das polticas econmicas ao nvel da UE, tomando lugar agora antes das decises nacionais serem tomadas (CE outubro de 2011). E no incio de dezembro de 2011 face ao reconhecimento do agravamento da situao econmica e financeira (CE, dezembro 2011) a governao econmica elevada ao patamar de unio de estabilidade oramental ou pacto oramental envolvendo uma regra oramental que estipula um dfice estrutural inferior a 0,5% do PIB nominal, a ser incorporada nos sistemas jurdicos nacionais, de preferncia nas constituies, sanes automticas em caso de violao do limite do dfice, assim como a obrigao de reduo da dvida pblica para 60% do PIB taxa anual de um vigsimo. O pacto oramental - Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio Econmica e Monetria - entrou em vigor em 1 de janeiro de 2013.

2.3 As trs fases da abordagem da crise em Portugal As trs fases da abordagem europeia crise tm correspondncia direta nas polticas e nas medidas adotadas pelos governos portugueses a partir de 2008. Na fase financeira da crise, no ltimo trimestre de 2008, o Governo Portugus aprovou uma Iniciativa de Reforo da Estabilidade Financeira (IREF), resumida na tabela 4, orientada para o reforo dos deveres de informao e transparncia das instituies financeiras e da garantia dos depsitos, a concesso de garantias pblicas aos bancos e o reforo da sua solidez financeira.

Tabela 4

Medidas da Iniciativa de Reforo da Estabilidade Financeira, IREF (i) Prestao de informao s autoridades de superviso; (ii) reforo da informao disponvel sobre produtos financeiros complexos; (iii) Obrigao de comunicao s autoridades de Decreto-Lei n. superviso das participaes detidas; (iv) 211-A/2008, de 3 Alargamento da responsabilidade das pessoas de novembro coletivas; (v) Sistematizao de normas e reforo das competncias do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros. (i) Atualizao das molduras penais e contraordenacionais; (ii) Regras sobre a poltica de remunerao dos membros dos rgos de administrao e fiscalizao.

Reforo dos deveres de informao e transparncia

Reviso do regime sancionatrio

Lei n 28/2009

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Reforo da Garantia dos Depsitos

Decreto-Lei n. Alterao do limite de cobertura de 25 mil euros 211-A/2008, de 3 para 100 mil euros. de novembro Concesso de garantia do Estado a todas as instituies de crdito com sede em Portugal que cumpram os critrios de solvabilidade previstos na lei. Lei n. 60-A/2008, de 20 de outubro, e Portaria n. 1219A/2008

Concesso de garantias pelo Estado

Reforo da Solidez Financeira das Instituies de Crdito

Quadro legal especfico para a interveno pblica direta nos processos de recuperao e Lei n. 63-A/2008, saneamento de instituies de crdito com nveis de 24 de novembro de fundos prprios inferiores aos mnimos legais.

Lei n. 112/97, de Outras Intervenes (i) nacionalizao do Banco Portugus de 16 de setembro Pontuais para Assegurar a Negcios, S.A. (BPN); (i) concesso de garantia do (BPP), Lei n. 62Estabilidade Financeira Estado ao Banco Privado Portugus, A/2008 (BPN)
Fonte: Programa de Estabilidade e Crescimento 2008-2011, reviso de janeiro de 2009

A nacionalizao do Banco Portugus de Negcios (BPN), anunciada pelo Ministro das Finanas em setembro de 2008 e a concesso de uma garantia pblica em dezembro de 2008 ao Banco Privado Portugus (que viria a ser liquidado em 2010), no valor de 450 milhes de euros, ficaro registadas como as medidas de resgate bancrio realizadas no quadro do IREF que maiores perdas representaram para o Estado portugus.16 Em janeiro de 2009, j na fase expansionista da abordagem crise, o governo portugus respondia aos apelos das instituies europeias com a Iniciativa para o Investimento e o Emprego que era apresentada como o contributo nacional [no] esforo anti cclico coordenado de mbito europeu (PEC 2008-2011, reviso de janeiro de 2009). Esta iniciativa complementava um conjunto de medidas adotadas em resposta recesso ao longo de 2008 (ver tabela 5). A Iniciativa para o Investimento e o Emprego (Lei n. 10/2009 de 10 de maro), cujas medidas esto resumidas na tabela 6, visava um efeito conjuntural contra cclico sobre o investimento e o emprego e tinha um impacto esperado na despesa pblica de 2009 de 1,3 mil milhes de euros, ou seja, 0,8% do PIB.

O custo total da operao BPN at ao final de 2012 foi estimado pela comisso parlamentar de inqurito em 3,4 mil milhes de euros. No entanto, o valor total final est ainda longe de ser apurado.
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Tabela 5

Medidas anunciadas em resposta recesso ao longo de 2008 (i) Reduo (1%) do Imposto Municipal sobre Imveis (IMI); (ii) Alargamento do perodo de iseno, e introduo de uma majorao regressiva nos valores de deduo coleta de IRS dos encargos com a habitao; (iii) Regime especial aplicvel aos fundos e sociedades de investimento imobilirio para arrendamento habitacional; (iv) Aumento da poupana fiscal das famlias aquando da venda de habitao prpria e permanente. (i) Alargamento da aplicao do Complemento Solidrio para Idosos; (ii) Reforo da proteo na invalidez absoluta; (iii) Reforo da insero dos beneficirios do Rendimento Social de Insero. (i) Alargamento do montante e dos beneficirios da Ao Social Escolar; (ii) Aumento do Abono de Famlia; (iii) Instituio de um Passe Escolar para os jovens entre os 4 e os 18 anos; (iv) Reforo da proteo a pessoas com deficincia.

Apoio aos proprietrios e arrendatrios de imveis

Combate pobreza

Proteo familiar

(i) Criao de um escalo geral de taxa reduzida de IRC; (ii) Reduo do Pagamento por Conta das PME;(iii) Mecanismo de Apoio atividade empresarial adiantamento dos fundos comunitrios; (iv) Linhas de crdito PME Investe; (v) Programa de Regularizao Extraordinria de Dvidas do Estado.
Fonte: Programa de Estabilidade e Crescimento 2008-2011, reviso de janeiro de 2009

O limitado estmulo oramental da Iniciativa para o Investimento e Emprego haveria de terminar abruptamente em maro de 2010. A 6 maro, j depois de se ter iniciado a escalada dos juros da dvida pblica Grega, mas antes do mesmo suceder com a portuguesa e a irlandesa, o governo aprovou o Programa de Estabilidade e Crescimento 2010-2013 que haveria de ficar conhecido como PEC I. O PEC I representa a traduo portuguesa da viragem europeia para a consolidao oramental. o programa que inaugura a fase da austeridade que se prolonga at hoje.

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Tabela 6

Medidas includas na Iniciativa para o Investimento e o Emprego Antecipao da reconstruo e modernizao de mais 100 escolas pblicas ao longo do horizonte 2009-2011 (i) Apoio instalao de painis solares e unidades de microgerao; (ii) Investimento na infraestrutura de transporte de energia; (iii) Melhoria da eficincia energtica dos edifcios pblicos; (iv) Investimentos em redes inteligentes de energia.

Modernizao das escolas

Energia

Modernizao da Apoio realizao de investimentos em redes de Banda Larga de infraestruturas tecnolgicas Nova Gerao. (i) Concesso de emprstimos bancrios a empresas estabelecidas em Portugal com garantia, bonificao parcial da taxa de juro; (ii) Cofinanciamento de operaes de fuso e aquisio; (iii) Apoio aos mecanismos de seguro de crdito exportao; (iv) Aes de promoo externa do Pas; (v) Apoio a projetos de investimento Apoio atividade econmica privado na agricultura e agro-indstria; (vi) Linha de crdito de apoio exportao e competitividade da agricultura e agroindstria; (vii) Regime fiscal de apoio ao investimento; (viii) Autoliquidao do IVA na prestao de bens e servios s Administraes Pblicas; reduo do limiar de reembolso do IVA; (ix) Reduo do Pagamento Especial por Conta. (i) Reduo em 3 pontos percentuais das contribuies para a Segurana Social a cargo do empregador, em micro e pequenas empresas, para trabalhadores com mais de 45 anos;(ii) Apoio a empresas e trabalhadores em situao de reduo temporria de atividade; (iii) Criao de estgios profissionais para jovens; (iv) Apoio s empresas na contratao sem termo de jovens e desempregados de longa durao ou com mais de 55 anos; (v) Programa de Estgios Qualificao-Emprego, destinado a desempregados; (vi) Apoio criao de novas empresas por parte de desempregados, atravs de linha de crdito especfica e bonificada; (vii) Apoio integrao de 30 mil desempregados em instituies no lucrativas; (viii) Alargamento da oferta de cursos de dupla certificao; (ix) Aumento temporrio do apoio social aos desempregados de longa durao.

Apoio ao emprego e reforo da proteo social

Fonte: Programa de Estabilidade e Crescimento 2008-2011, reviso de janeiro de 2009

O objetivo do PEC I era reduzir o dfice oramental, em 2011, 2012 e 2013, em 5,5 pontos percentuais do PIB (cerca de 8 mil milhes de euros) para alcanar a meta de 2,8% do PIB em 2013. As medidas previstas no Programa de Estabilidade e Crescimento 2010-2013 (ver tabelas 7 e 8) permitiriam uma reduo da despesa total em 2,7 pontos percentuais do PIB (cerca de 4 mil milhes de euros) e um | 79

aumento da receita de 0,8 pontos percentuais. A reduo total pretendida para o dfice assentaria na reduo de despesa (49%), no aumento da receita (15%), mas tambm na recuperao econmica (36%).

Tabela 7

PEC I, medidas de conteno da despesa Despesas com Pessoal

Conteno salarial e reforo da regra de contratao 2 por 1. (i) Obrigatoriedade da aplicao da condio de recursos na atribuio de prestaes socias no contributivas; (ii) Congelamento do valor nominal da generalidade das prestaes no contributivas; (iii) Diminuio da despesa com prestaes sociais do regime no contributivo da Segurana Social; (iv) Reviso da relao entre o subsdio de desemprego e da remunerao lquida anteriormente auferida pelo trabalhador; (v) Diminuio do nvel de salrios oferecidos que obrigam aceitao do posto de trabalho; (vi) Gesto e controlo de despesas em Sade; (vii) Acelerao da convergncia do regime de penses da Caixa Geral de Aposentaes com o Regime Geral da Segurana Social. (i)Tetos de 90 milhes de euros em 2011-2013 para as despesas com outsourcing; (ii) reduo das dotaes anuais previstas na Lei de Programao Militar para despesa com material militar; (iii) racionalizao no parque de veculos do Estado e melhoria da eficincia do Sistema Nacional de Compras Pblicas. (i) Adiamento, por dois anos, das linhas ferrovirias de alta velocidade LisboaPorto e Porto-Vigo; (ii) no assuno de novos compromissos relativos a concesses rodovirias.

Despesas Sociais

Despesas com Consumo Intermdio

Investimento Pblico

Fonte: Programa de Estabilidade e Crescimento 2010-2013

O PEC I inaugura a fase da austeridade no s pelo montante da consolidao oramental que tem inscrita, mas pela lgica que traduz e que viria a tornar-se saliente nos subsequentes PEC e sobretudo no memorando da Troika. Logo no resumo do documento apresentado Assembleia da Repblica pode ler-se que a consolidao oramental era uma condio necessria para o reforo da confiana e para um crescimento econmico sustentado que contribuiria para corrigir os desequilbrios macroeconmicos externos e para a promoo da competitividade da economia portuguesa.

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Tabela 8

PEC I, medidas de aumento da receita (i) Sujeio das mais-valias mobilirias a taxa de IRS de 20%; (ii) Limitao das dedues coleta de IRS; (iii) Limitao dos benefcios fiscais em sede de IRS; (iv) Congelamento do valor das dedues de IRS indexadas Retribuio Reduo de Mnima Mensal Garantida; (v) Reduo da deduo especfica de IRS para as Dedues e penses acima de 22.500 euros anuais; (vi) Eliminao dos benefcios fiscais de Benefcios Fiscais IRS com seguros de acidentes pessoais e de vida; (vii) Reduo do incentivo ao abate de veculos; (viii) Reforo da tributao dos benefcios acessrios em sede de IRS e IRC. Outras Medidas de Reforo da Receita (i) Tributao extraordinria em IRS taxa de 45% dos rendimentos coletveis superiores a 150 mil euros; (ii) Alargamento e controlo da base contributiva da Segurana Social; (iii) Introduo de portagens nas SCUT Sectores de energia (Galp Energia, EDP, REN, Hidroeltrica Cahora Bassa), construo naval e defesa (Estaleiros Navais de Viana de Castelo, Edisoft, Eid, Empordef IT), transporte areo (ANA e TAP), ferrovirio (CP Carga e EMEF), financeiro (BPN e Caixa Seguros), comunicaes (CTT), distribuio de papel (INAPA), mineiro (Sociedade Portuguesa de Empreendimentos) e concesso de explorao de linhas da CP (i) Seletividade no investimento e estabelecimento limites ao endividamento das empresas pblicas; (ii) Contratualizao do servio pblico com todas as empresas de transportes e reviso dos contratos de servio pblico na rea da comunicao social; (iii) Alinhamento das regras relativas a aumentos salariais e gesto do parque automvel com o definido para a Administrao Pblica: (iv) Reviso dos planos de penses e de sade que no tenham suporte contributivo; (v) Criao de centrais de compras ao nvel de cada empresa e a nvel sectorial; (vi) Unidade de tesouraria para empresas no financeiras do Sector Empresarial do Estado; (vii) Avaliao e reviso do modelo de financiamento da empresa Estradas de Portugal. Criao de quadro oramental plurianual, com definio de tetos de despesa e oramentao por programas, em proposta de reviso da Lei de Enquadramento Oramental, a apresentar em 2010.

Privatizaes

Empresas e Participaes Pblicas

Reforma do Quadro Oramental

Fonte: Programa de Estabilidade e Crescimento 2010-2013

Medidas contidas no PEC I como a generalizao da aplicao da condio de recursos na atribuio de prestaes socias, o congelamento do valor nominal da generalidade das prestaes, a reviso da relao entre o subsdio de desemprego e da remunerao lquida anteriormente auferida pelo trabalhador, a diminuio do nvel de salrios oferecidos que obrigam aceitao do posto de trabalho, apontam j para a constituio da deflao salarial como instrumento de poltica. | 81

Igualmente impressionante a radicalidade da suspenso do investimento pblico e a extenso do programa de privatizaes: na realidade, o programa, abarca praticamente todas as empresas pblicas sem exceo da TAP e dos CTT. A 27 de abril de 2010 o governo anuncia um conjunto de medidas adicionais de consolidao oramental que visam reforar e acelerar a reduo de dfice excessivo e o controlo do crescimento da dvida pblica previstos no Programa de Estabilidade e Crescimento (Lei n 12-A/2010 de 30 de junho). Este novo pacote de austeridade acabou por ficar conhecido por PEC II apresentado sinteticamente na tabela 9.
Tabela 9

Medidas adicionais de consolidao oramental (PEC II, Lei n 12-A/2010 de 30 de junho) (i) Aumento, em 1 ponto percentual, de cada uma das taxas do IVA que passam a ser, respetivamente, de 6%, 13% e 21%; (ii) Tributao adicional em sede de IRS, mediante um aumento, correspondente a 1 ponto percentual, das taxas gerais deste imposto aplicveis at ao 3. escalo de rendimentos e a 1,5 pontos percentuais a partir do 4. escalo, bem como um aumento equivalente nas taxas liberatrias de IRS que passam a ser de 21,5%; (iii) Tributao adicional em sede de IRC; (iv) Agravamento da tributao em sede de Imposto do Selo na concesso de crdito ao consumo. (i) Reduo das transferncias para o Sector Empresarial do Estado; (ii) Reduo em 5% das remuneraes de titulares de cargos polticos, gestores pblicos e equiparados; (iii) Controlo estrito do recrutamento de trabalhadores em funes pblicas.

Aumento da receita

Reduo da Despesa

Um novo PEC, PEC III, anunciado a 29 de setembro de 2010 contendo medidas a incluir no Oramento de 2011 a que se vem acrescentar (Decreto-Lei n. 137/2010 de 28 de dezembro) um conjunto de medidas de consolidao oramental adicionais donde se destacam os cortes na remunerao dos trabalhadores da administrao pblica e o congelamento de penses (ver tabela 10) e o aumento das taxas de IVA e das contribuies dos trabalhadores para a Caixa Geral de Aposentaes (ver tabela 11).

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Tabela 10

Medidas de reduo da despesa (PEC III) (i) Reduo progressiva dos salrios da Administrao Pblica, institutos pblicos e rgos de soberania, para valores totais de remuneraes acima de 1500/ms, com consequente reduo de 5% nas remuneraes; (ii) Congelamento das promoes e progresses na Funo Pblica; (iii) Congelamento de admisses e reduo do nmero de contratados; (iv) Reduo das ajudas de custo, horas extraordinrias e acumulao de funes, incluindo a acumulao de vencimentos pblicos com penses do sistema pblico de aposentao; (v) Reduo em 20% das despesas com a frota automvel do Estado.

Reduo das despesas de funcionamento do Estado

(i) Congelamento das penses em 2011; (ii) Reduo em 20% nas Reduo das despesas com despesas com o Rendimento Social de Insero; (iii) Eliminao do prestaes sociais aumento extraordinrio de 25% do abono de famlia nos 1. e 2. escales e eliminao dos 4. e 5. escales desta prestao; (iv) Reduo dos encargos da ADSE.
Fonte: Relatrio do Oramento de Estado 2011

Tabela 11

Medidas de aumento da receita (PEC III) (i) Alterao do sistema de dedues e de benefcios fiscais no mbito do IRS (j prevista no PEC I); (ii) Reviso dos benefcios fiscais para pessoas coletivas; (iii) Convergncia da tributao dos rendimentos da categoria H com o regime de tributao da categoria A (j prevista no PEC I). (i) Aumento de 1 p.p. da contribuio dos trabalhadores para a Caixa Geral de Aposentaes; (ii) Entrada em vigor do Cdigo contributivo e combate fraude e evaso contributivas (i) Aumento de 2 p.p. da taxa normal de Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA); (iii) Reviso das tabelas anexas ao cdigo do IVA; (iii) Imposio de uma contribuio ao sistema financeiro.

Reduo da despesa fiscal

Aumento da receita contributiva

Aumento da receita fiscal

Fonte: Relatrio do Oramento de Estado 2011

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Apesar do PEC I e de todas as medidas adicionais o dfice oramental aumentou, cerca 350 milhes de euros em 201017. Por isso mesmo, o Oramento de Estado para 2011 prope-se realizar num s ano, 2011, uma reduo do dfice de 3,4 pontos percentuais do PIB, isto superior que o PEC I previra para trs anos. A 11 de maro de 2011, sob presso das instncias europeias, o primeiroministro apresentou um plano de austeridade adicional (PEC IV Programa de Estabilidade e Crescimento 2011-2014, maro 2011, ver tabela 12). Este plano viria a ser rejeitado dias depois no Parlamento por toda a oposio, o que levou o primeiro-ministro a apresentar o pedido de demisso. No dia 6 de abril, anunciado que o Conselho de Ministros decidira dirigir Comisso Europeia um pedido de ajuda externa. As negociaes com a Troika iniciam-se dias depois, envolvendo alm do governo dois dos partidos da oposio PSD e CDS. Concludas as negociaes com um acordo alargado (Governo PS, PSD e CDS), o memorando de entendimento divulgado no dia 3 de maio.
Tabela 12

Principais medidas de reduo da despesa (PEC IV) Suspenso da aplicao da regra automtica de indexao das penses; Alargamento do mbito de aplicao da Contribuio Extraordinria de Solidariedade a penses acima de 1500 euros.

Reduo da despesa com penses

Reduo de custos com medicamentos e subsistemas pblicos de sade Encerramento de escolas do 1. Ciclo do Ensino Bsico; Reorganizao de agrupamentos escolares e de reforo da autonomia. Reforo do rigor no controlo da atribuio das prestaes sociais e na cobrana de receitas; Combate fraude e evaso e reforo do controlo do rigor nos apoios sociais concedidos; Congelamento do IAS em vigor em 2010 e 2011

Rede escolar

Prestaes Sociais

Reduo de custos no Sector Reviso das indemnizaes compensatrias, dos planos de Empresarial do Estado e com Servios investimentos e dos custos operacionais e Fundos Autnomos Reduo das transferncias para Autarquias e Regies Autnomas Reduo de despesa de capital Derrogao temporria das respetivas leis de finanas regionais e locais Recalendarizao da implementao de diversos projetos

Fonte: Programa de Estabilidade e Crescimento 2011-2014, maro 2011


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Ver Conta Geral do Estado, 2009 e 2010.

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Tabela 13

Principais medidas de aumento da receita (PEC IV) Reviso das dedues coleta do IRS; Reviso e limitao dos benefcios e dedues Racionalizao dos benefcios fiscais do IRC; fiscais atualizao dos impostos especficos sobre o consumo Racionalizao da estrutura de taxas do IVA Atualizao dos impostos especficos sobre o consumo Convergncia no regime de IRS de penses e rendimentos do trabalho Controlo dos sujeitos passivos com base nos dados relativos aos pagamentos efetuados atravs de terminais de pagamento automtico; alterao das regras legais respeitantes emisso de fatura pelos operadores econmicos. Reviso das listas anexas ao Cdigo do IVA.

Combate informalidade e evaso fiscal

Fonte: Programa de Estabilidade e Crescimento 2011-2014, maro 2011

2.4 O Memorando e a sua execuo 2.4.1 Diagnstico e terapia O diagnstico do caso portugus apresentado no memorando parte do reconhecimento de que o crescimento econmico em Portugal no perodo anterior crise financeira de 2007-2008 e desde 2001 foi o segundo mais baixo dos 27 pases membros da Unio Europeia, contrastando com o desempenho positivo da economia portuguesa na dcada anterior, para concluir que o fraco crescimento econmico o problema fundamental da economia portuguesa (FMI, 2011, p. 9). Sublinha como principais problemas associados ao fraco crescimento a dbil dinmica da produtividade, a perda de competitividade e o aumento do endividamento (externo e pblico). No diagnstico do memorando os problemas de crescimento e de competitividade da economia portuguesa so atribudos a causas de natureza estrutural, entre as quais so destacadas a proteo excessiva do sector dos bens no transacionveis, cuja expanso se considera ter inibido o desenvolvimento do sector dos bens transacionveis, a rigidez do mercado de trabalho, em particular, o que se considera ser a existncia de prestaes sociais generosas em caso de desemprego, e a poltica salarial que teria permitido aumentos de salrios | 85

superiores aos aumentos de produtividade. So ainda referidos problemas ao nvel da qualificao dos recursos humanos e do funcionamento do sistema judicial. Perante este diagnstico da situao da economia portuguesa, o memorando define os seguintes objetivos: a) promover uma trajetria de crescimento econmico e de aumento da competitividade; b) estabilizar o sector financeiro; c) corrigir os desequilbrios externo e interno; e d) recuperar a confiana dos mercados financeiros. De acordo com a lgica do memorando, a prossecuo destes objetivos envolveria uma estratgia de consolidao oramental, combinada com a desvalorizao interna e com o fortalecimento da liquidez e solvncia dos bancos portugueses. A consolidao oramental, tendo em vista a reduo do dfice pblico e da dvida pblica em relao ao PIB, justificada pela necessidade de recuperar a confiana dos mercados financeiros, integrava uma combinao de medidas de aumento das receitas pblicas e de reduo das despesas que, no perodo de vigncia do memorando, tinha como meta contrair a despesa em 7% do PIB e aumentar a receita em 3,4% do PIB (ver tabelas 14, 15 e 16). O memorando especificava, por vezes com muito detalhe, um vasto leque de medidas envolvendo praticamente todos os sectores da administrao pblica que designava de medidas estruturais de consolidao oramental (ver tabela 17). Alm disso, inclua uma lista de empresas pblicas a privatizar que, na realidade, correspondia j apresentada no PEC I. O objetivo era portanto tornar mais clere um programa de privatizaes estabelecido pelo menos desde 2010.

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Tabela 14

Dimenso, em % do PIB, das Medidas de Ajustamento Oramental contidas no memorando Medidas (% do PIB) Receita Impostos sobre o rendimento IVA Contribuies sociais Impostos especiais de consumo Impostos sobre patrimnio Outras (taxas, rendimentos de capital) Despesa Remuneraes Consumos intermdios Cortes nas penses Transferncias sociais Poupanas no sector da sade 2011 2,0 0,4 0,8 0,3 0,0 0,0 0,5 3,6 0,9 0,5 0,0 0,6 0,3 2012 0,9 0,3 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 2,1 0,3 0,4 0,3 0,0 0,3 0,5 0,3 0,0 3,0 2013 0,5 0,3 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 1,4 0,2 0,4 0,0 0,1 0,3 0,2 0,2 0,0 1,9 Total 3,4 1,0 1,0 0,4 0,2 0,2 0,6 7,0 1,4 1,3 0,3 0,7 0,9 1,2 0,8 0,4 10,4

Transferncias para SEE, Fundos Autnomos e Administrao 0,6 Local e Regional Investimento Outras Total 0,3 0,4 5,6

Fonte: Portugal: Request for a Three Year Arrangement Under the Extended Fund Facility, 2011 International Monetary Fund

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Tabela 15

Medidas de Ajustamento Oramental de reduo da despesa pblica contidas no memorando Medidas de Reduo da Despesa Pblica (montante, milhes de Euros) Melhoria do funcionamento da Administrao Central (reduo do nmero de servios; reorganizao da administrao local e regional; mobilidade dos trabalhadores da administrao pblica; reviso das polticas remuneratrias)

2012 2013

500

500

Reduo de custos na rea da educao (agrupamentos escolares; diminuio da contratao de recursos humanos; reduo de transferncias para escolas privadas 195 com contrato de associao) Reduo de despesas com pessoal da administrao pblica (limitar admisses para obter decrscimos anuais em 2012-2014 de 1% ano na Administrao Central e 2% 100 na Administrao Regional e Local; congelar salrios no sector pblico em termos nominais em 2012 e 2013) Reduo dos custos com sistemas de sade dos trabalhadores da administrao pblica Reduo de penses acima de 1500 Euros (manter as regras de indexao das penses, em 2013) Reforma das prestaes de desemprego Reduo de despesas sociais (alargar o uso da condio de recursos) Reduo das transferncias para a administrao local e regional Reduo de custos com os Servios e Fundos Autnomos e com o SEE (custos operacionais, remuneraes, investimento e tarifas) Reduo do investimento pblico 175 625 500 550

175

100

375

445 150 350 175 175 350

Fonte: Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Poltica Econmica, 17 de maio de 2011

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Tabela 16

Medidas de Ajustamento Oramental de aumento da receita pblica contidas no memorando Medidas de aumento da Receita Pblica (montante, milhes de Euros) Congelamento dos benefcios fiscais Reduo de dedues e regimes especiais em sede de IRC Reduo dos benefcios e dedues fiscais em sede de IRS Englobamento de rendimentos (incluindo prestaes sociais) Tributao do Patrimnio Aumento das taxas de IVA Aumento de impostos especiais Combate fraude 150 150 150 250 410 250 175

2012 - 2013

Fonte: Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Poltica Econmica, 17 de maio de 2011

Tabela 17

Medidas de Ajustamento Oramental Estruturais contidas no memorando Medidas de Consolidao Oramental Estruturais 2012 2013

Identificao e levantamento completo dos pagamentos em atraso e outros compromissos financeiros do Estado. Quadro de Gesto Financeira Pblica Alargamento progressivo do permetro do Estado para efeitos de report (SEE e PPPs). Melhorias de report da despesa pblica em diversos sectores. Enquadramento Oramental Reviso da Lei das Finanas Locais e Regionais. Suspenso de novas PPPs. Avaliao das 20 maiores PPPs (incluindo as rodovirias). Avaliao da viabilidade de renegociar qualquer PPP ou contrato de concesso. Reduo global dos custos operacionais de 15% face a 2009. Alterao da estrutura de tarifas. Estabelecimento de limites de endividamento. Suspenso da criao de empresas pblicas.

Parcerias Pblico Privadas (PPPs)

Sector Empresarial do Estado (SEE)

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Privatizaes

Transportes: Aeroportos de Portugal, TAP e CP carga; Energia: GALP, EDP e REN; Comunicaes: Correios de Portugal; Seguradoras: Caixa Seguros; e outras de menor dimenso. Alienao de Imveis. Fuso da administrao fiscal e aduaneira; estabelecimento de seces especializadas nos tribunais fiscais para o julgamento de casos de maior dimenso. Reduo do nmero de servios locais (20% ao ano em 2012 e 2013). Aumento de recursos humanos destinados inspeo em 30% do total de trabalhadores da administrao fiscal. Resoluo de estrangulamentos no sistema de impugnaes fiscais. Reforo dos poderes de cobrana coerciva e inspeo da administrao fiscal. Reduo dos cargos dirigentes e servios em pelo menos 15% na Administrao Central. Racionalizao do uso de recursos na Administrao Central e Local. Anlise CustoBenefcio de todas as entidades pblicas e semipblicos com vista ao seu encerramento ou manuteno. Reduo do nmero de municpios e freguesias. Reduo dos servios desconcentrados. Limitao da admisso de trabalhadores. Aumento das taxas moderadoras. Reduo das dedues fiscais. Reduo dos custos dos sistemas de sade dos trabalhadores em funes pblicas (30% em 2012; 20% em 2013, at se autofinanciarem em 2016). Definio de preo e comparticipao do medicamento (preo do genrico e preo de referncia). Prescrio e monitorizao da prescrio (obrigatoriedade da prescrio eletrnica; monitorizao de cada mdico em termos de volume e valor; orientao de prescrio para os mdicos). Sector farmacutico (reduo dos lucros na distribuio). Compra e aprovisionamento centralizado. Aumento do nmero de USF e garantia de mdicos em reas carenciadas. Servios hospitalares: liquidar pagamentos em atraso e reduzir custos operacionais. Reorganizao da Rede hospitalar. Mobilidade dos profissionais de sade, reduo das horas extraordinrias, controlo das horas de trabalho.

Administrao Fiscal e Segurana Social

Administrao Pblica

Sade

Fonte: Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Poltica Econmica, 17 de maio de 2011

Na perspetiva do memorando, a compatibilizao entre consolidao oramental e crescimento seria conseguida pela desvalorizao interna, isto , pela reduo dos salrios nominais. A reduo dos salrios nominais permitiria recuperar a competitividade perdida e compensar, pelas exportaes de bens e servios, a contrao da procura interna que a consolidao oramental | 90

inevitavelmente ocasionaria. A reforma do mercado de trabalho, detalhadamente especificada no memorando, orientada para a desregulao e a reduo da proteo laboral constituiria o instrumento privilegiado da desvalorizao interna pretendida (ver tabela 18).
Tabela 18

Medidas de Desvalorizao Interna, relativas ao mercado de trabalho e educao, contidas no memorando Medidas de Desvalorizao Interna Mercado de Trabalho 2012 2013

Prestaes de desemprego

Reduo da durao mxima do subsdio para 18 meses; limitao do subsdio de desemprego a 2,5 vezes o indexante de apoios sociais; reduo do perodo contributivo necessrio para aceder ao subsdio de desemprego; alargamento da elegibilidade a trabalhadores independentes.

Legislao de Proteo do Emprego Regimes de Tempo de Trabalho

Reduzir a compensao por cessao do contrato de trabalho; alargamento do conceito de justa causa de despedimento. Banco de Horas; reduo da remunerao por horas extraordinrias; eliminao do descanso compensatrio. Aumento de salrio mnimo sujeito a acordo de reviso do Programa; limitao da extenso das convenes coletivas; descentralizao da negociao coletiva. Estimular a formao profissional.

Poltica salarial

Educao e Formao

Fonte: Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Poltica Econmica, 17 de maio de 2011

A recuperao da competitividade dependeria ainda de medidas estruturais relativas aos mercados de bens e servios. Abrindo a uma maior concorrncia o sector dos bens no transacionveis, esperava-se uma diminuio dos preos e das rendas no sector. A prioridade ia para a liberalizao dos mercados de eletricidade e gs, para a reduo dos apoios ao sector eltrico, para a diminuio das barreiras entrada no mercado das telecomunicaes e outros servios, e para a reduo do envolvimento do Estado e o aumento da independncia dos reguladores. Ainda para promover a competitividade, previa-se a reduo das contribuies sociais por parte das empresas (TSU), que deveria ser compensada pela alterao da estrutura e das taxas do IVA e por cortes permanentes da despesa pblica de modo a que tivesse um efeito neutro sobre o oramento.

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As privatizaes e a reforma do sistema judicial eram tambm encaradas na tica estrita do reforo da competitividade e da capacidade de atrao de investimento direto estrangeiro.
Tabela 19

Medidas de Fortalecimento da Liquidez e Solvncia do Sistema Bancrio contidas no memorando Medidas de Fortalecimento da Liquidez e Solvncia do Sistema Bancrio Liquidez do sector bancrio Desalavancagem do sector bancrio

2012 2013

Emisso de obrigaes bancrias garantidas pelo Estado at 35 mil milhes de Euros. Solicitao aos bancos de planos de financiamento de mdio prazo. Rcio core Tier 1 de 9% at ao fim de 2011 e de 10% at ao fim de 2012. Possibilidade de mobilizao de 12 mil milhes de Euros disponibilizados no resgate para capitalizao dos bancos. Aumento de capital, venda do negcio segurador e de todas as subsidirias.

Buffers de Capital

CGD

Monitorizao da solvabilidade e Melhoria dos procedimentos de avaliao e monitorizao do liquidez bancria, regulao e BdP. superviso bancria BPN Enquadramento Legal da Reestruturao, Saneamento e Liquidao dos Bancos Fundo de Garantia de Depsitos Enquadramento Legal da Reestruturao de dvidas de empresas e particulares Venda Planos de contingncia das instituies de crdito com risco sistmico. Reforo do FGD e Alterao do Cdigo de Insolvncias.

Alterao do Cdigo de Insolvncias e da Lei Tributria.

Monitorizao do endividamento Estudo de alternativas de financiamento e refinanciamento de de empresas e particulares dvidas.


Fonte: Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Poltica Econmica, 17 de maio de 2011

A estabilizao do sector financeiro, definida como objetivo do memorando, envolvia a gesto do conflito entre desendividamento da banca nacional, nomeadamente da sua exposio ao Banco Central Europeu, e o fortalecimento da | 92

sua liquidez e solvncia. O programa envolvia no s recursos destinados a capitalizao dos bancos portugueses, como a alienao de parte dos seus ativos, a par com o reforo dos rcios de capital, do fundo de garantia de depsitos, da legislao respeitante a insolvncias e a regulao e superviso mais estrita do sector (ver tabela 19).

2.4.2 A lgica do memorando O programa de ajustamento do memorando baseia-se numa lgica que tem como antecedentes as mltiplas intervenes do FMI em todo o mundo ao longo dos ltimos trinta anos. No entanto, o caso portugus, como de resto o grego e o irlands, confrontaram o FMI com uma situao inteiramente nova um programa de ajustamento no contexto de uma unio monetria. Num tal contexto, um dos principais instrumentos da caixa de ferramentas do FMI a desvalorizao cambial no est disponvel. O novo problema com que o FMI se confrontava nas intervenes na zona euro consistia portanto em realizar o ajustamento do dfice externo (e do dfice oramental) sem recorrer desvalorizao cambial. Na verdade o FMI no estava completamente impreparado para lidar com a nova situao. Isso mesmo o que transparece quando se revisita o artigo de Olivier Blanchard Adjustment within the euro. The difficult case of Portugal, publicado em 2007 (Blanchard, 2007). Discutindo uma hipottica crise da balana de pagamentos em Portugal, Blanchard defendia neste artigo que no sendo a desvalorizao cambial uma opo disponvel para Portugal em virtude da sua integrao na Zona Euro, o mesmo resultado pode ser obtido () atravs de um decrscimo dos salrios nominais e do preo dos no transacionveis, enquanto o preo dos transacionveis permanece o mesmo (Blanchard, 2007: 15). Questionava-se, no entanto, acerca das possibilidades reais de conduo de uma estratgia deste tipo, face resistncia dos trabalhadores a um decrscimo dos salrios nominais. Sustentava, no entanto, que o decrscimo dos salrios nominais seria uma inevitabilidade em virtude do crescimento muito baixo da produtividade e do aprofundamento do desequilbrio externo, e que esta inevitabilidade, manifestada sob a forma de desemprego elevado, seria suficiente para convencer os trabalhadores da necessidade do ajustamento. O desemprego elevado, nesta perspetiva, no seria um efeito colateral indesejado de polticas, mas antes uma parte integrante da prpria estratgia de desvalorizao interna. Blanchard reconhecia, contudo, a existncia de riscos associados a esta estratgia. O primeiro decorria da possibilidade de aproveitamento por parte de empresas de sectores de bens no transacionveis da descida dos salrios nominais para aumentarem as suas margens de lucro em vez de reduzirem os preos dos bens. A estratgia deflacionista que se procurava imprimir na economia | 93

portuguesa poderia assim no ser uniforme ao nvel dos vrios sectores de atividade, acarretando durante algum tempo maiores perdas de poder de compra do que seria de esperar. O segundo risco relacionava-se com um efeito mais negativo do que o pretendido, pelo menos no curto prazo, na procura interna, designadamente no consumo, afetando de forma muito negativa a produo e gerando mais desemprego. Blanchard sugeria ento que se recorresse poltica oramental, no como estratgia isolada para fazer face aos problemas de competitividade da economia portuguesa, mas para evitar estes efeitos mais negativos da estratgia de desvalorizao interna. O contexto em que o FMI foi levado a intervir em Portugal no correspondia inteiramente ao que era antecipado por Blanchard. Dado a enfase no dfice e na dvida pblica, decorrente do enquadramento das decises da Unio Europeia, medidas oramentais expansionistas que contrabalanassem o efeito recessivo da desvalorizao interna estavam absolutamente fora de questo para os autores do memorando. Alm do dfice externo, a Troika pretendia agora consolidar rapidamente o dfice oramental e inverter a trajetria de crescimento da dvida pblica. Alm disso, a antecipao de Blanchard no previa um ajustamento em Portugal num contexto de crise financeira e econmica mundial e de recesso generalizada, e muito menos que os outros pases principais parceiros comerciais de Portugal adotassem simultaneamente, ainda que com diferentes intensidades, o mesmo tipo de estratgia de desvalorizao interna. Alis os precedentes de estratgias de desvalorizao interna apresentados como casos de sucesso, como a Alemanha, haviam sido experincias ocorridas num contexto internacional de algum crescimento, mesmo que incipiente, no numa situao de recesso. Face a esta alterao de contexto, o memorando propunha-se experimentar uma nova combinao: a combinao de desvalorizao interna com ajustamento oramental. Via nesta combinao virtualidades que escapavam a Blanchard. A austeridade oramental, implicando cortes salariais na administrao pblica e nas penses, criaria o contexto perfeito para fazer passar uma reforma laboral que era minuciosamente descrita no prprio memorando e se traduziria numa maior fragilizao das condies negociais dos trabalhadores, no enfraquecimento do poder dos sindicatos e portanto na desejada desvalorizao interna. Poderia ainda enfraquecer a posio negocial dos sectores rentistas acantonados no sector dos bens no-transacionveis. Na lgica do memorando austeridade oramental e desvalorizao interna combinavam-se de forma virtuosa. Para que esta combinao de austeridade e desvalorizao interna pudesse ter feito o seu caminho para desaguar no memorando, seria preciso ultrapassar a preocupao que havia afligido o prprio Blanchard: a possibilidade de um forte impacto recessivo. | 94

Para vencer essas preocupaes contribuiu de forma decisiva uma linha de investigao e prescrio poltica que se notabilizou por advogar as virtualidades expansionistas da consolidao oramental. Alberto Alesina e Silvia Ardagna foram dois dos economistas que popularizaram esta perspetiva. Em 2009, num artigo intitulado Large Changes in Fiscal Policy: Taxes Versus Spending, escreviam: desocultamos muitos episdios em que cortes na despesa adotados para reduzir o dfice estiveram associados a expanses e no a recesses (Alesina e Ardagna, 2009, 2), descrevendo de seguida os mecanismos que teoricamente tornavam expansionista a consolidao oramental. Afirmavam que os efeitos dos ajustamentos oramentais podem ser expansionistas se os agentes acreditarem que o aperto oramental no presente elimina a necessidade de outros ajustamentos no futuro. Neste caso os consumidores antecipariam um aumento permanente no seu rendimento disponvel ao longo da vida que os levaria a aumentar o consumo e deste modo expandir a procura agregada. Por outro lado, se os agentes acreditassem que a estabilizao oramental era credvel e podia evitar um futuro incumprimento do servio da dvida pblica, passariam a exigir um prmio menor pela aquisio de ttulos de dvida pblica o que levaria a uma descida da taxa de juro no conjunto da economia, a uma valorizao dos ativos financeiros e da riqueza financeira dos agentes, culminando num boom de consumo/investimento. Mas para Alesina e Ardagna, o ajustamento oramental teria ainda outras virtualidades: o decrscimo do emprego na administrao pblica reduz a probabilidade de encontrar emprego fora do sector privado e um decrscimo dos salrios na administrao pblica reduz o rendimento em caso de emprego no sector pblico. Em ambos os casos, a utilidade de reserva dos membros de sindicatos desce e o salrio pedido pelos sindicatos para os trabalhadores do sector privado diminui, aumentando os lucros, o investimento e a competitividade. (Alesina e Ardagna, 2009, p. 3-4). A literatura econmica sobre a desvalorizao interna e sobre a sua combinao virtuosa com consolidao oramental abundante, mas a referncia aos artigos de Blanchard e de Alesina e Ardagna suficiente para dar conta da lgica do memorando. A lgica do memorando na sua essncia a lgica que presidiu viragem das polticas europeias para a austeridade a partir de fevereiro de 2010, e se materializou nos PEC I a IV em Portugal e posteriormente de forma mais radical nos memorandos. Os resultados da experincia de combinao de consolidao oramental com desvalorizao interna esto agora vista.

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2.4.3 A execuo e os resultados do memorando A tabela 20 d conta da enorme discrepncia entre as metas e objetivos, tal como foram inscritos no memorando, e os resultados obtidos. O efeito recessivo foi muito maior que o estimado, -6,3% de contrao do PIB, entre 2011 e 2013, contra uma estimativa de reduo de 2,8%; taxa de desemprego de 17,4% em 2013, contra uma estimativa de 13,3%. O efeito na reduo dos dfices e da dvida foi muito inferior dfice de 9,7 mil milhes, em 2013, contra um objetivo de 5,2; dvida de 124% do PIB, em 2012, contra um objetivo de 112,2%. Por outro lado, o efeito na balana corrente foi muito superior ao antecipado excedente de 0,5% do PIB, em 2013, contra dfice esperado de 4,1. Comparando a dimenso do ajustamento oramental previsto no memorando, 10,4% do PIB, entre 2011 e 2013 (cerca de 17 mil milhes de euros, 30% do lado da receita, 70% do lado da despesa), com o ajustamento previsto nos oramentos desses anos cerca de 20 mil milhes de euros (50% do lado da receita, 50% do lado da despesa) (Barmetro das crises n7), constata-se que, do ponto de vista da dimenso e da composio do ajustamento, as diferenas no so substanciais. Daqui decorre que o que fica por explicar a razo pela qual ajustamentos de dimenso e composio semelhante deram origem a resultados to diversos do ponto de vista da pretendida consolidao oramental. A explicao no pode deixar de residir no erro de estimativa do efeito recessivo das medidas de consolidao oramental. Um dos resultados mais salientes da experincia do memorando precisamente a tomada de conscincia da subestimao do efeito recessivo da suposta consolidao. Em consequncia, a ideia de austeridade expansionista, veiculada na literatura de Alesina e outros foi j desacreditada e reduzida condio de quimera conveniente que sempre foi. O prprio FMI em documentos dos seus economistas reconheceu que subestimara os multiplicadores oramentais, isto , o efeito recessivo de cortes na despesa e aumentos de taxas de impostos (FMI, 2012, p. 41). As diferenas apesar de tudo existentes na dimenso e composio do ajustamento no memorando e nos oramentos que o implementaram facilmente explicvel. Essa diferena decorre do sistemtico incumprimento das metas anuais, ou do seu cumprimento, no caso de 2011, custa de receitas extraordinrias. Partindo de um dfice superior ao inicialmente previsto, cada oramento tinha de prever cortes de maior dimenso para que fosse possvel cumprir a meta inicial (ou ajustada) no final do ano.

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Tabela 20

Cenrio macroeconmico 2011-2016 PIB (taxa de variao real anual, em %) Previso memorando Observao(1) 2011 -2,2 -1,3 2012 -1,8 -3,2 2013 1,2 -1,8E 2014 2015 2016 2,5 0,8P 2,2 2

Preos no consumidor (taxa de variao anual, em %) Previso memorando Observao(2)

2011 3,5 3,7

2012 2,10 2,8

2013 1,4 0,6E

2014 2015 2016 1,5 1,0P 1,5 1,6

Taxa de desemprego (em %) Previso memorando Observao(1)

2011 12,1 12,7

2012 13,4 15,7

2013 13,3 17,4E

2014 2015 2016 12,0 17,7P 10,8 9,8

Saldo oramental das Adm. Pbl. (mil milhes euros) limite Previso memorando Observado, 2011, 2012 (3), 2013, 2014 (1)

2011 -10068

2012 -7645

2013 -5224

2014 2015 2016 -4521

-7262,6 -10596,2 -9778E -6793,4P

Dvida Bruta das Administraes Pblicas (% PIB) Previso memorando Observado(2)

2011 106,4 108,3

2012 112,2 124,0

2013 115,3

2014 2015 2016 115 112,9 111

Balana Corrente (em % do PIB) Previso memorando Observado(1)

2011 -9,9 -7,2

2012 -6,7 -1,9

2013 -4,1 0,5E

2014 2015 2016 -3,4 1,9P -2,7 -2,2

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Posio de Investimento Internacional (mil milhes euros) Previso memorando Observado(2)

2011 -116,9 -104,9

2012

2013

2014 2015 2016 -121,4 -119 -116,4

-123,4 -123,4 -116,7

Fonte: (1) Relatrio Oramento de Estado 2014, (2) Banco de Portugal, (3) Conta Geral do Estado

Os desvios de trajetria do memorando foram sendo ajustados em sucessivas revises. Logo na 1 reviso do memorando, em setembro de 2011, foi necessrio acomodar aquilo que seria considerado como um enorme desvio na execuo oramental referente aos primeiros meses do ano, em virtude principalmente da dvida da Madeira e da conjuntura recessiva experimentada em vrias pases da Unio Europeia. Isto levaria, nomeadamente, aplicao de uma sobretaxa nica de IRS em 2011 e 2012. No entanto, s com a transferncia de fundos de penses da banca para a segurana social foi possvel cumprir a meta do dfice pblico em 2011 (a transferncia estimada num montante de 6 mil milhes de Euros, permitiria atingir um dfice pblico de 4,4 %, abaixo da meta de 5,9% do PIB). No entanto, s com a 5 reviso, em agosto de 2012, se reconhece explicitamente o impacto negativo das polticas de austeridade sobre a economia forte contrao da procura interna e queda acentuada do emprego que explicaria o no cumprimento das metas anuais devido, designadamente, a uma maior reduo das receitas fiscais e das contribuies para a segurana social em 2012. O objetivo estabelecido para o dfice pblico em 2012 assim revisto de 4,5% para 5% do PIB. Na 5 e 6 revises, antecipa-se um dfice pblico de 4,5% e de 2,5% do PIB em 2013 e 2014, respetivamente. Perante o reconhecimento do efeito recessivo das medidas de austeridade, a estratgia de desvalorizao interna e de consolidao oramental , paradoxalmente, reforada. A 5 e 6 revises identificam um conjunto de medidas estruturais de consolidao oramental representando mais de 3% do PIB, adotadas no Oramento de Estado para 2013. Estas medidas compreendem, fundamentalmente, do lado da despesa pblica cortes com pessoal, reduo da despesa com transferncias sociais e subsdios, reduo dos consumos intermdios e das transferncias para o SEE e das despesas de investimento pblico. O corte das despesas com pessoal, estabelecido em 630 milhes de Euros na 5 reviso e agravado para 700 milhes de Euros na 6 reviso, contempla a reduo do nmero de funcionrios pblicos, a reduo da compensao por horas extraordinrias, a convergncia do regime de proteo na doena entre o sector pblico e o sector privado e a reduo da remunerao do pessoal em situao de licena extraordinria. Na 6 reviso definida uma reduo progressiva da despesa com penses em, pelo menos, 400 milhes de Euros. Define-se um | 98

controlo mais rigoroso das condies de acesso a diversas prestaes sociais. A reduo dos consumos intermdios envolve principalmente a reduo dos custos operacionais da administrao pblica, a racionalizao do sector da educao e da rede escolar, a reduo dos custos operacionais das empresas pblicas e da renegociao dos contratos de PPP. Saliente-se que se estabelece uma reduo da despesa em sade de 485 milhes de Euros, na 5 reviso, acrescida de mais 180 milhes de Euros na 6 reviso. A reduo do investimento pblico totaliza no conjunto da 5 e 6 revises 450 milhes de Euros. As medidas de consolidao oramental consideram tambm um aumento da receita pblica obtido, fundamentalmente, atravs de impostos diretos. Na 6 reviso espera-se que as alteraes no mbito do IRS permitam um aumento da receita pblica em, pelo menos, 3 mil milhes de Euros, atravs, designadamente, da reduo do nmero de escales, do aumento da taxa mdia de IRS e da introduo de uma sobretaxa equivalente a 3,5% do rendimento coletvel que excede o salrio mnimo nacional e de uma taxa de solidariedade de 2,5% no ltimo escalo de rendimentos, taxa esta que de 5% para os rendimentos superiores a 250.000 euros. Na 6 reviso refere-se pela primeira vez uma reforma do Estado que dever implicar cortes na despesa pblica de cerca de 4 mil milhes de Euros em 2014. A especificao destas medidas adiada para o momento da 7 avaliao. Em consonncia com o que j tinha sido antecipado na 6 reviso, destacase na 7 reviso, a concretizao do que deveria constituir uma reforma do Estado. Considera-se que em matria de consolidao fiscal dois teros do ajustamento necessrio j foi realizado. Sobressai, no entanto, a exigncia de medidas que representem um corte permanente da despesa pblica de cerca de 4,7 mil milhes de Euros (2,9% do PIB 2013), nos seguintes domnios: penses; mudanas no emprego pblico e regras salariais; oramentos dos vrios ministrios. A dimenso elevada do emprego pblico, em Portugal, bem como, o que se consideram ser nveis salariais mais elevados no sector pblico e penses justificam, na perspetiva da Troika, que o corte permanente de despesa pblica tenha de incidir, fundamentalmente, nestes domnios. Em matria de competitividade externa, apesar do relatrio do FMI da stima reviso destacar que as alteraes ao Cdigo de Trabalho tm avanado favoravelmente, tal como seria de esperar, e que as alteraes conducentes a uma maior eficincia do sector judicial tambm tm prosseguido positivamente, alerta para a necessidade de se reduzirem os custos de produo, designadamente os salariais, no sector dos bens transacionveis, tendo em considerao as restries que decorrem da integrao de Portugal na Zona Euro. Dito de outro modo, o FMI retoma a lgica de argumentao presente no artigo de Blanchard (ver seo anterior) em que a desvalorizao interna constituiria a nica estratgia possvel de aumento da competitividade externa ante a impossibilidade de recorrer a uma | 99

desvalorizao cambial. Para o FMI, existe o risco do ajustamento que necessrio manter-se no sentido de uma maior competitividade externa ser obtido atravs de medidas com um forte impacto recessivo, como tem sido o caso, em vez de uma resposta pelo lado da oferta, designadamente, atravs da reduo das estruturas de custos das empresas. Por isso, o FMI considera que necessrio remover rigidez ainda existente ao nvel do mercado de trabalho (por exemplo, considera-se que a compensao por cessao de contrato de trabalho poderia ser mais reduzida), bem como reduzir outros custos de produo (por exemplo, preos de eletricidade e comunicaes), comprimindo as margens de lucro no sector dos bens no transacionveis. Face ao manifesto insucesso da consolidao oramental e da inflexo da trajetria da dvida, restaria portanto aos mais obstinados na defesa do memorando o resultado obtido na balana corrente. Curiosamente, o FMI, no parece particularmente impressionado com este resultado. No seu relatrio da oitava e nona avaliaes pode ler-se: uma vez que o aumento da produtividade leva tempo, a melhoria da competitividade externa requer a reduo dos custos de produo, nomeadamente dos salrios. No entanto, apesar das importantes reformas aprovadas sob o programa, continuam a existir rigidezes nominais importantes. Com as modestas melhorias dos indicadores competitividade-custo conseguidas at agora, continua a existir o risco de a viragem da conta corrente no ser sustentvel (FMI, 2013, oitava e nova reviso, p. 20) Na realidade, o que o FMI est a querer transmitir que a melhoria da balana corrente no foi produzida pela desvalorizao interna, mas pela recesso e o desemprego aprofundados pela consolidao oramental. Na tica do FMI, os salrios desceram, mas no na extenso desejada. Caso se verifique um alvio da conteno oramental e um abrandamento da recesso, a balana corrente deteriorar-se-ia de novo. Para o FMI, nem o reequilbrio da balana corrente uma boa notcia.

2.5 O dano causado pela austeridade economia e sociedade portuguesas A viragem para a austeridade iniciada em Portugal em maro de 2010 com o PEC I interrompeu a recuperao iniciada no 2 trimestre de 2009 e desencadeou uma recesso profunda. No quarto trimestre de 2010 verificou-se uma queda do PIB real relativamente ao trimestre anterior que viria a ser seguida de nove trimestres consecutivos de recesso, at ao 2 trimestre de 2013. A partir do 2 trimestre de 2010 o produto contrair-se-ia sistematicamente mais do que no do conjunto da Unio Europeia acentuando a trajetria de divergncia da economia portuguesa com a mdia da Unio Europeia (ver Grfico 23). Um trao da recesso prolongada, com implicaes particularmente graves para o futuro, tem sido a quebra do investimento (Formao Bruta de Capital Fixo). | 100

Grfico 23

PIB real, Portugal, Unio Europeia taxas de variao trimestrais PIB real - taxas de variao trimestrais 1,5 1,0 0,5 0,0 % -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0

2011Q3

2008Q1

2008Q2

2008Q3

2008Q4

2009Q1

2009Q2

2009Q3

2009Q4

2010Q1

2010Q2

2010Q3

2010Q4

2011Q1

2011Q2

2011Q4

2012Q1

2012Q2

2012Q3

2012Q4 2012T4

2013Q1 2013T1

Unio Europeia (28 pases)


Fonte: Eurostat

Portugal

Grfico 24

Formao Bruta de Capital Fixo (excluindo Variao de Existncias)

Formao Bruta de Capital Fixo (excepto variao de existncias) 10.000,0 9.500,0 9.000,0 milhes de euros 8.500,0 8.000,0 7.500,0 7.000,0 6.500,0 6.000,0 5.500,0 5.000,0

2009T2

2008T1

2008T2

2008T3

2008T4

2009T1

2009T3

2009T4

2010T1

2010T2

2010T3

2010T4

2011T1

2011T2

2011T3

2011T4

2012T1

2012T2

2012T3

Fonte: INE

2013T2

2013Q2

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Desde o 1 trimestre de 2008, momento em que a primeira fase da recesso se comeou a fazer sentir, at ao 2 trimestre de 2013, a FBCF (no considerando a Variao de Existncias), caiu em termos nominais cerca de 40% (ver Grfico 24). As consequncias sociais desta recesso prolongada tm sido severas: destruio de emprego e desemprego, afetando particularmente os segmentos mais jovens da populao ativa, a desproteo crescente dos desempregados e de outros sectores mais vulnerveis da populao, expulso do pas, sob a forma de emigrao, de um nmero crescente de portugueses e o agravamento das desigualdades nomeadamente de rendimento. Entre o 2 trimestre de 2010 e o 1 trimestre de 2013 foram destrudos cerca de 500 mil empregos (ver grfico 25) No mesmo perodo o nmero total de desempregados aumentou 60% e o nmero de jovens desempregados (15 aos 24 anos) aumentou 107% (ver Grfico 26). Os nmeros do desemprego s no so ainda mais avassaladores porque em 2011, segundo o INE, emigraram (permanente ou temporariamente) mais de 100 mil pessoas (48% com idades compreendidas entre os 20 e os 40 anos) e em 2012 mais de 120 mil (57% entre os 20 e os 40 anos). Para encontra nmeros semelhantes a estes preciso recuar quase cinquenta anos ao pico da emigrao da dcada de 1960 (ver Grfico 27). Em consequncia das sucessivas alteraes das condies de atribuio das prestaes sociais de desemprego e do aumento do nmero dos desempregados de longa de durao, a taxa de cobertura destas prestaes caiu de cerca de 60%, em maro de 2010, para 40% em maro de 2013 (Fonte: Estatsticas da Segurana Social). A crescente desproteo social tem igualmente expresso na reduo do nmero de titulares de abono de famlia (-33% entre maro de 2010 e outubro de 2013), e do rendimento social de insero (-37% entre maro de 2010 e outubro de 2013) (Fonte: Estatsticas da Segurana Social).

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% milhares de pessoas 1.000,0 4.000,0 4.100,0 4.200,0 4.300,0 4.400,0 4.500,0 4.600,0 4.700,0 4.800,0 4.900,0 5.000,0 700,0 800,0 900,0

300,0

400,0

500,0

600,0

Fonte: Eurostat

2008T1 2008T2 2008T3 2008T4 2009T1 2009T2 2009T3 2009T4 2010T1 2010T2 2010T3 2010T4 2011T1 2011T2 2011T3 2011T4 2012T1 2012T2

2008T1

Fonte: Eurostat

2008T2

2008T3

2008T4

2009T1

2009T2

2009T3

2009T4

2010T1

Emprego

2010T2

Grfico 26

Grfico 25

Desemprego

2010T3

2010T4

Desemprego (15 64 anos)

2011T1

Emprego Portugal (15 64 anos)

2011T2

2011T3

2011T4

2012T1

2012T2

2012T3

2012T3
2012T4 2013T1 2013T2 2013T3

2012T4

2013T1

2013T2

2013T3

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Grfico 27

Emigrao permanente e temporria Emigrao 140000 120000 100000 n de pessoas 80000 60000 40000 20000 0 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fonte: INE, Pordata

As desigualdades de rendimento, medidas pelo ndice de Gini, que haviam regredido entre 2005 e 2010, acentuaram-se nos dois primeiros anos de austeridade (ver Grfico 28).
Grfico 28

Zona Euro e Portugal, distribuio do rendimento disponvel, ndice de Gini

Distribuio do rendimento disponivel 40,0 38,0 Coeficiente de Gini 36,0 34,0 32,0 30,0 28,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Portugal 2011 2012 Zona Euro (17 pases)
Fonte: Eurostat

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Pela sua severidade e durao a recesso aprofundada pela austeridade est a causar na economia e na sociedade portuguesas leses que tm um efeito duradouro. A recesso tem efeitos cumulativos (Barmetro das Crises, n7). Durante a fase inicial de uma recesso, as famlias ajustam o seu padro de consumo, podendo mesmo poupar mais. As empresas podem reduzir folgas e salrios, passando a despedir de seguida. Mas medida que a recesso se instala, a capacidade de poupana das famlias vai diminuindo. Algo semelhante acontece nas empresas e em outras organizaes incluindo as da administrao pblica. Com o tempo, a folga desaparece e qualquer novo choque recessivo pode ocasionar o colapso em cadeia de muitas economias familiares e empresariais. Isso mesmo o que pode resultar do Oramento de 2014. Os tnues sinais de crescimento e de criao de emprego nos 2 e 3 trimestres de 2013 dificilmente resistiro ao impacto dos novos cortes no rendimento disponvel de trabalhadores da administrao pblica e pensionistas. Por outro lado o desemprego prolongado corri as capacidades individuais, tendendo a transformar ativos em inativos, a emigrao desnata a populao das pessoas mais dinmicas e possivelmente mais qualificadas, a quebra do investimento torna os equipamentos e as infraestruturas obsoletas. A recesso prolongada deteriora as condies de recuperao futura e pode bloquear a economia portuguesa numa trajetria de divergncia e declnio (Barmetro das Crises, n7).

2.6 Concluso A Unio Europeia reconheceu tardiamente a crise. Numa primeira fase atribuiu-a ao choque exgeno da turbulncia financeira com origem nos EUA e concentrouse em minorar os seus efeitos no sistema financeiro europeu. Numa segunda fase, quando o conjunto da Unio entrou em recesso, adotou relutantemente medidas de estmulo oramental. Numa terceira fase, logo que os primeiros sinais de recuperao se manifestaram, reverteu subitamente estas medidas numa viragem sbita para a consolidao oramental. Os traos de continuidade da abordagem europeia crise, ao longo do percurso, tm sido o enfoque na solidez do sistema financeiro, na competitividade e no equilbrio oramental prioridades que se tm traduzido na mobilizao de vultuosos recursos pblicos para resgates bancrios, na acelerao da flexibilizao da regulamentao das relaes de trabalho, no recuo da proviso pblica em domnios como a sade, a educao e os sistemas de proteo social e nas privatizaes. As instituies da Unio Europeia recusaram reconhecer a crise como uma crise do euro como uma decorrncia dos defeitos da sua arquitetura preferindo, | 105

mesmo quando a crise atingiu pases como a Irlanda ou a Espanha, sem problemas de dfice ou de dvida pblica, insistir em atribui-la indisciplina financeira de governos irresponsveis e ao desfasamento entre a evoluo dos salrios e da produtividade. A interpretao da crise como uma decorrncia da indisciplina oramental e da perda de competitividade tem favorecido uma reconfigurao das instituies da Unio Europeia caracterizada por uma transferncia crescente de soberania oramental e monetria para as instncias polticas da Unio que no acompanhada, antes pelo contrrio, por qualquer reforo dos recursos oramentais da Unio. Por outro lado, os desgnios da competitividade e do rigor oramental tm-se traduzido numa cada vez maior presso no sentido da reconfigurao neoliberal do modelo social europeu at recentemente celebrado pelas instncias polticas da Unio como uma marca distintiva da Europa face aos EUA. A abordagem europeia crise em cada uma das suas inflexes determinou de facto as polticas nacionais, nomeadamente em Portugal. Ao longo da crise Portugal experimentou, ao ritmo das inflexes das polticas europeias, os seus resgates bancrios, o seu modesto programa de estmulo oramental e uma sucesso de programas de austeridade (PEC) que viriam a culminar no memorando de entendimento. Pela sua lgica interna e pela sua arquitetura o memorando de entendimento deve ser entendido como o prolongamento da fase da austeridade inaugurada em maro de 2010 pelo PEC I. Os PEC e o memorando baseiam-se numa conceo de ajustamento estrutural em que consolidao oramental e desvalorizao interna se conjugariam para promover um reequilbrio rpido quer das contas pblicas quer das contas externas. O balano da experincia da austeridade em Portugal aponta no sentido uma ineficcia na conteno dos dfices e da dvida pblica que contrasta com efeitos mais rpidos do que o esperado na reverso do dfice externo. Ambos os resultados so determinados pelo impacto recessivo do programa, muito superior ao esperado. Em consequncia da recesso inesperada as receitas e as despesas pblicas no evoluem na direo e nos montantes previstos. O dfice externo contrai-se, mas essa contrao resulta mais da reduo das importaes, correspondente s quebras sbitas do investimento e do consumo, do que de um crescimento das exportaes induzido pela compresso dos custos salariais. Em contrapartida as consequncias sociais do ajustamento no emprego, no desemprego, na desproteo social, no aumento das desigualdades e na emigrao, so devastadoras. As leses econmicas e sociais causadas pela recesso prolongada tm consequncias duradouras para o futuro, deterioram as condies de recuperao e podem bloquear a economia portuguesa numa trajetria de declnio numa Unio Europeia e numa Zona Euro que entretanto se transformaram em sistemas duais e hierrquicos em divergncia cumulativa. | 106

Referncias Alesina, Alberto and Silvia Ardagna (2009), "Large Changes in Fiscal Policy: Taxes Versus Spending", National Bureau of Economic Research, Working Paper 15438. Blanchard, Olivier (2007), "Adjustment within the euro. The difficult case of Portugal", Portuguese Economic Journal, 6(1): 121. CE, maro 2008, European Council - 13/14 March 2008 - Presidency Conclusions. CE, outubro 2008, European Council 15/16 October 2008 - Presidency Conclusions. CE, dezembro 2008, European Council 11/12 December 2008 - Presidency Conclusions. CE, maro 2009, European Council - 19/20 March 2009 - Presidency Conclusions. CE, junho 2009, European Council - 18/19 June 2009 - Presidency Conclusions. CE, dezembro 2009, European Council - 10/11 December 2009 - Presidency Conclusions. CE, maro 2010, European Council - 25/26 March 2010 - Presidency Conclusions. CE, outubro 2010, European Council 28/29 October 2010 - Presidency Conclusions. CE, outubro 2011, European Council 23 outubro 2011 Presidency Conclusions. CE, dezembro 2011, European Council 8/9 December 2011 Presidency Conclusions. EZ, fevereiro 2010, Informal Meeting of Heads of State or Government. Brussels, 11 february 2010. EZ, fevereiro 2011, Statement of the Heads of State or Government of the Euro Area, anexo a European Council - 4 February 2011 Presidency Conclusions. EZ, maro 2011, Statement by the Heads of State and Government of the Euro Area 11/3/2011. FMI (2011), Portugal: Request for a Three Year Arrangement Under the Extended Fund Facility, 2011 International Monetary Fund. FMI,2013, oitava e nova reviso, Eighth and Ninth Review Under the Extended Arrangement and Request for Modification of End-June Performance Criteria. FMI (2002), World Economic outlook October 2012, Coping with High Debt and Sluggish Growth. PEC 2008-2011, Programa de Estabilidade e Crescimento 2009-2009 (atualizao de janeiro de 2009), Repblica Portuguesa. | 107

Captulo 3 |

Austeridade, reformas laborais e desvalorizao do trabalho


Jorge Leite, Hermes Augusto Costa, Manuel Carvalho da Silva e Joo Ramos de Almeida 3.1 Introduo Como afirmava recentemente a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) no relatrio Enfrentar a crise do emprego em Portugal, o mercado de trabalho no registou qualquer melhoria desde o lanamento do programa de assistncia financeira acordado com os credores internacionais (OIT, 2013: 2). Esta perentria constatao tem o condo de nos permitir orientar para o nosso foco analtico neste captulo: o estudo das implicaes da austeridade sobre as relaes laborais, designadamente das implicaes das alteraes da legislao laboral sobre o fator trabalho, por sinal o elo mais fraco do conjunto de atores que compem um sistema de relaes laborais. Estamos conscientes de que as mudanas operadas nas relaes laborais so resultantes da crise que atravessamos mas, alm disso, fazem parte do modelo econmico dominante escala europeia que se intensificou nos ltimos anos com as polticas de austeridade. De igual modo, temos a noo de que, num contexto de crise, uma abordagem das formas de desvalorizao pessoal e social do trabalho no poderia deixar de equacionar, como ponto prvio, as seguintes dimenses: a identificao dos aspetos estruturais que tornaram o pas mais vulnervel aos impactos da crise; uma sistematizao das conexes entre distribuio da riqueza e as assimetrias nas relaes laborais; uma referncia concreta s modalidades de precarizao do trabalho; um recorte das principais desigualdades sociais patentes na sociedade portuguesa das quais resultam impactos para o mundo do trabalho. Neste texto, porm, no nosso propsito proceder a uma anlise mais ampla desses vrios tpicos com implicaes para o mercado de trabalho. A nossa ateno recai sim, em grande medida, na quantificao dos processos de transferncia de riqueza do trabalho para o capital em resultado das mudanas operadas na legislao laboral com a Lei 23/2012. Ao faz-lo, pretendemos reafirmar a centralidade do trabalho na sociedade e nesse sentido tomamos como referencial para a nossa anlise a seguinte hiptese de trabalho: o processo em curso de fragmentao do trabalho e de supresso de boa parte dos direitos a ele vinculados constitui uma ameaa para o equilbrio da sociedade, visto que tende a acentuar a dicotomia de interesses e a polarizao entre as classes, intensificando a vulnerabilidade dos grupos subalternos e estimulando mesmo a conflitualidade social.

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Do ponto de vista formal, este captulo organiza-se do seguinte modo. Na primeira seo chamamos a ateno para tendncia desequilibradora das reformas laborais no quadro europeu, para os impactos das medidas de austeridade sobre o trabalho em Portugal e ainda para algumas questes controversas que emergem (e se reforam) nesse cenrio. Seguidamente (e este ser o ponto sobre o qual mais nos detemos), procedemos, como acima se disse, a uma sistematizao das alteraes introduzidas pela Lei 23/2012 e uma quantificao de algumas das transferncias de riqueza entre trabalho e capital, de molde a podermos identificar a dimenso das perdas dos trabalhadores e os impactos da Lei 23/2012. Por fim, sistematizamos alguns dos impactos e reaes dos parceiros sociais face ao quadro de austeridade que o pas atravessa.

3.2 Reformas laborais e austeridade sobre o trabalho A premissa de que partimos a de que a austeridade est a contribuir para aumentar as assimetrias nas relaes entre capital e trabalho. Nesta seco pretendemos demonstr-lo, quer situando o cenrio em que ocorrem as reformas laborais no contexto europeu, quer elencando algumas medidas de austeridade com impactos sobre o trabalho, quer ainda destacando questes controversas. 3.2.1 O sentido (des)orientador das reformas laborais no contexto europeu Mesmo que seja relativamente pacfico aceitar que a integrao europeia aproximou Portugal da Europa e reforou as interdependncias com outros Estados Membros, na esfera sociolaboral no parece ter-se recuperado o atraso face mdia da UE (Costa, 2012c: 402-403). Numa Europa atravessada por assimetrias entre pases centrais e perifricos, que secundariza a convergncia econmica e social que constara da lgica fundadora da ideia europeia (Reis, 2012: 37), as oportunidades para uma dignificao do trabalho parecem relegadas para segundo plano, como o demonstram as medidas de austeridade. Para Clawaert e Schomman (2012), foi sobretudo desde 2008, as autoridades pblicas e os legisladores nacionais adotaram medidas com o propsito de aumentarem os processos de flexibilidade empresarial. Para os autores alinham-se, por um lado, medidas supostamente temporrias relacionadas com o tempo de trabalho (de que so exemplo, entre outros, o aumento do tempo trabalho ou as redues significativas nos pagamentos decorrentes do trabalho suplementar) e com os contratos de trabalho atpicos (durao determinada, part-time, trabalho temporrio, etc.) , assim como medidas de carter permanente como as relacionadas com a flexibilizao das regras dos despedimentos ou com as alteraes nos sistemas de relaes laborais e de negociao coletiva (sendo a tendncia da descentralizao da negociao coletiva, o incremento da flexibilidades empresarial ou o progressivo enfraquecimento da representao sindical apenas alguns exemplos). | 109

E ainda segundo aqueles autores, trs ilegitimidades estiveram associadas aos processos de reforma laboral na Europa. Por um lado, esteve subjacente s reformas na legislao laboral a ideia de crise como pretexto para as implementar. Por outro lado, essas reformas produziram impactos negativos sobre a proteo social e os direitos fundamentais dos trabalhadores. Em terceiro lugar, so notrios os sinais de ausncia de bases democrticas associados a tais reformas. E como testemunho desta ausncia de uma base democrtica alargada podia dar-se como exemplo a forma como o resgate foi apresentado no caso portugus. que, ao contrrio do que sucedeu com os resgates financeiros da Grcia e da Irlanda, em Portugal o Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades da Poltica Econmica (MECPE)18 subscrito entre o governo portugus e os credores internacionais (que emprestaram a Portugal 78.000 milhes de euros), a saber o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Central Europeu (BCE) e a Comisso Europeia (CE) , no foi debatido e aprovado no Parlamento Portugus. 3.2.2 Sntese de algumas medidas de austeridade com impactos no trabalho19 Antes de nos determos com mais minucia sobre os processos transferncia de riqueza entre o trabalho e o capital vertidos no modo como vm ocorrendo as transformaes na legislao laboral , vale a pena atentar numa sntese de algumas medidas de austeridade cuja expresso de natureza sociopoltica (e de forte impacto meditico). Na verdade, o pacote de austeridade abaixo resumido encontra-se presente na trplice aliana resultante das medidas governativas, no texto do MECPE (quer na verso original, quer nas atualizaes), como inclusive no acordo de concertao social (ACS) Compromisso para o crescimento e emprego20, assinado em 18.01.2012 pelo governo, organizaes patronais e pela Unio Geral de Trabalhadores (UGT). As medidas adotadas na sequncia do MECPE so de natureza muito diversa, embora aqui as pudssemos catalogar em trs grandes categorias: (i) medidas de ndole tributria, (ii) medidas de proteo social (de eliminao ou de reduo do nvel e/ou do mbito de proteo) e, obviamente, (iii) medidas de natureza laboral. As medidas que afetam o quotidiano das pessoas tm sido muitas, mas foi curto o tempo de preparao psicolgica para a sua inevitabilidade. Verdadeiramente, os defensores da estratgia da austeridade pareciam apostados em deprimir as pessoas para em seguida as comprimir e, se considerado necessrio, reprimir, fazendo, paralelamente, suceder as medidas a um ritmo, ainda assim, para muitos inesperado. Alm do agravamento dos preos de vrios bens e servios, incluindo alguns de primeira necessidade, como sucedeu com o acesso aos servios de sade, os transportes, a gua, a energia, etc., ou com o agravamento do IVA para a taxa
18 https://infoeuropa.eurocid.pt/registo/000046765/. 19 20

Sobre este ponto, cf. tambm Costa (2012c). http://www.ces.pt/download/1022/Compromisso_Assinaturas_versao_final_18Jan2012.pdf.

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mxima de 23% e a passagem de alguns bens da taxa mnima (6%) para a taxa mxima (energia eltrica, gs e a prpria restaurao), com o OGE para 2011 e, sobretudo, para 2012 e para 2013, acumularam-se muitas medidas todas convergentes no mesmo objetivo ou no mesmo resultado: o do empobrecimento generalizado, ainda que muitas vezes desigual, das pessoas e das famlias que potenciou as dificuldades de muitas empresas com a inevitvel consequncia de apresentao insolvncia das mais expostas21. Foi a estratgia, por muitos considerada errada e at perigosa, da austeridade um verdadeiro austericdio, para usar um neologismo importado de Espanha, a estratgia do custe o que custar, para recorrer a uma expresso muito repetida pelo Primeiro-ministro portugus cuja consequncia mais visvel e mais dramtica ter sido a do aumento brutal do desemprego, com a inevitvel alterao, desejada ou no, de funcionamento do mercado de trabalho e o consequente agravamento do desequilbrio entre a oferta e a procura22. Da vertente laboral, foram vrias as medidas entretanto adotadas: No final de setembro de 2010 (ainda durante o XVIII governo constitucional, liderado por Jos Scrates), os cortes salariais entre 3,5% e 10% dos funcionrios pblicos com salrios superiores a 1.500 previstas na Lei n 55-A/2010 (Lei do Oramento de Estado para 2011) no quadro do Programa de Estabilidade e Crescimento 3 (PEC 3 23) , cortes que, por sinal, se mantiveram em 2012 e 2013 e continuam projetadas para 2014 anos seguintes, uma vez que o Tribunal Constitucional tem-lhes dado acolhimento (Costa, 2012a, 2012b). No entanto, porm, na apresentao do Oramento de Estado para 2014 ficou inscrito um alargamento das redues salariais dos trabalhadores do Estado, que desta feita comea no escalo acima de 600 brutos (atingidos por 2,5% de cortes), sendo os cortes progressivos at aos 2.000 brutos de rendimento mensal e estabilizados em 12% da em diante; O corte de 50% (sobretaxa extraordinria em sede de IRS) nos subsdios de Natal em 2011 anunciado em junho de 2011 pelo XIX governo constitucional liderado pelo social-democrata Pedro Passos Coelho como forma controlar a despesa pblica;

21Agravamento

da taxa do IRS (imposto sobre o rendimento social), incidente sobre os rendimentos do trabalho por conta de outrem e por conta prpria; alterao, em alguns casos incluiu a eliminao, das condies de atribuio de apoios sociais, designadamente o abono de famlia e outros; eliminao ou reduo dos chamados benefcios sociais e das dedues fiscais; agravamento dos preos de vrios bens; agravamento dos custos de bens e servios de necessidades elementares, como sucedeu com as chamadas taxas moderadoras no mbito do Servio Nacional de Sade, dos transportes, da gua, da energia eltrica e do gs; os trabalhadores com emprego pblico e, ultimamente, os reformados e pensionistas tm sido das categorias sociais mais sacrificadas. 22 Veja-se, com interesse, Antnio Casimiro Ferreira, Sociedade da austeridade e direito do trabalho da exceo, 2012, Porto, Vida Econmica. 23 J antes (maro de 2010) o governo portugus apresentara um PEC 1, apoiado sobretudo em medidas de conteno da despesa e aumento da receita, ao qual se seguiu o PEC 2 (maio de 2010), orientado para medidas adicionais de consolidao oramental (Caldas, 2012: 7-9).

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A supresso de subsdios de frias e Natal em 2012 e 2013 para os funcionrios pblicos e pensionistas (com subsdios acima de 600 e a partir de rendimentos brutos de 1.100 ). Como sabido, quer em 2012, quer em 2013 o Tribunal Constitucional viria a considerar inconstitucionais as normas dos Oramentos de Estado para 2012 e 2013 relativamente a esta matria. Se a deciso do TC de julho de 2012 aceitou valid -la para esse ano civil, atendendo ao momento do ano em que a deciso foi proferida e ao timing da execuo oramental, em abril de 2013 a deciso do TC j tornou imperativa a sua aplicao. Ainda assim, tambm aqui se pode questionar a sua eficcia, atendendo desde logo, brutal carga fiscal includa no OE 2013, que por si s tornou invisvel a liquidez dos referidos subsdios; A eliminao das promoes e progresses na carreira; Um forte aumento da carga fiscal, sobretudo sobre consumidores e assalariados, ampliando o fosso de rendimentos entre capital e trabalho; Para os contratos de trabalho celebrados aps 1.11.2011 foi determinada a reduo das indeminizaes em caso de despedimento de 30 para 20 dias at um mximo de 12 salrios (Lei n 53/2011, artigo 366A) mas como extenso progressiva aos contratos em vigor. A tendncia parece ser a de acabar progressivamente com o conceito clssico de indemnizao, tanto mais que na segunda reviso do MECPE (dezembro de 2011, ponto 4.4.) desde logo previa uma reduo das indeminizaes em caso de despedimento entre 8 a 12 dias em 2012. Entretanto, para 2014 est previsto um corte das indeminizaes por despedimento segundo dois escales: um reduzindo as indemnizaes de 20 para 18 dias de salrio, nos trs primeiros anos e afetando sobretudo os contratados a prazo; e um outro mais direcionado para os novos trabalhadores com contratos permanentes, que tero uma indemnizao calculada com base em 12 dias de salrio por cada ano de servio; Os despedimentos por inadaptao e extino do posto de trabalho passam a ser mais fceis (ponto 4.5, i) e ii) do MECPE). Por um lado, os despedimentos individuais por inadaptao do trabalhador mesmo sem a introduo de novas tecnologias ou outras alteraes no local de trabalho passam a ser possveis, responsabilizando-se o trabalhador sempre que este no atinja determinados objetivos acordados com o empregador, o que significa abrir a porta a alguma subjetividade na avaliao dos conceitos de produtividade e qualidade. Por outro lado, eliminam-se os critrios atualmente previstos na lei que obrigavam a que se despedisse o trabalhador mais novo. Passa a caber empresa definir critrios relevantes e no discriminatrios para decidir o posto de trabalho a extinguir (estas medidas foram confirmadas no ACS); Em outubro de 2011 o governo portugus props um aumento do horrio de trabalho em 30 minutos por dia no sector privado. Essa inteno seria | 112

mesmo aprovada em Conselho de Ministros (em 7.12.2011), sem aviso prvio aos parceiros sociais e desrespeitando a discusso que, ao mesmo tempo, tinha lugar em sede da Comisso Permanente de Concertao Social. Porm, essa proposta governativa seria retirada, ainda que o ACS assinado em 18.01.2012 confirme o aumento da durao do trabalho por outra via: reduo de 3 dias de frias (resultantes da assiduidade do trabalhador e previstos no Cdigo do Trabalho desde 2003), supresso de 4 feriados (dois catlicos e dois no catlicos) e liberalizao do banco de horas (os empregadores passam a dispor de um banco de horas individual de 150 horas anuais que podem negociar individualmente com o trabalhador); No obstante o prazo de descontos obrigatrios para aceder ao subsdio de desemprego descer de 15 para 12 meses facto que poder alargar o nmero de pessoas que tm direito prestao , no MECPE (ponto 4.1) est delineada uma reduo da durao do subsdio de desemprego para um mximo de 18 meses para os futuros desempregados (esta medida confirmou-se no ACS); A desvalorizao do papel dos sindicatos na contratao coletiva . Na verdade, na segunda atualizao do MECPE (dezembro de 2011) foram feitas algumas alteraes finas face primeira atualizao do MECPE (setembro de 2011). Assim (em especial no ponto 4.7 iii), podia ler-se que o governo deveria definir critrios claros a serem seguidos no sentido da extenso dos acordos coletivos (). A representatividade das organizaes negociadoras ser avaliada na base de indicadores quantitativos: [note-se que na verso anterior do MECPE falava-se tambm em critrios qualitativos e no apenas quantitativos]. Com esse objetivo, o governo dar os passos necessrios para recolher dados sobre a representatividade dos parceiros sociais [note-se que anteriormente a essa responsabilidade era da competncia do Instituto Nacional de Estatstica]. No ACS a tendncia de reduo do poder sindical confirmada, por exemplo, ao prever que matrias como a mobilidade geogrfica e funcional, a organizao do tempo de trabalho e a retribuio possam ser reguladas no apenas por comisses sindicais mas por comisses de trabalhadores.

3.2.3 Questes controversas Deste cenrio de que aqui apenas foi feita uma breve apresentao emergem um conjunto de questes controversas, algumas delas por sinal j afloradas nas sees anteriores. Identificamos apenas 3 delas: (i) desvalorizao dos salrios, (ii) retrocessos nos tempos de trabalho, (iii) flexibilizao do mercado de trabalho. (i) A desvalorizao progressiva dos salrios. Ao longo da ltima dcada, sobretudo na administrao pblica, os salrios tm vindo a perder poder de compra. Como se referiu acima, em 2011, os cortes dos salrios entre 3,5% e 10% dos funcionrios pblicos portugueses com vencimentos superiores a 1.500 foram o tiro de partida de uma austeridade que penaliza severamente as classes | 113

mdias (Estanque, 2012). A supresso dos subsdios de frias e de Natal dos funcionrios pblicos em 2012 e 2013 (mesmo que supostamente ainda reparada em 2013) reforaram esse sentimento de injustia social na relao salarial (Reis, 2009: 11), ainda que tal deciso tenha sido apresentada como uma inevitabilidade ditada pelo compromisso com a Troika e, portanto, como moeda de troca para o resgate financeiro do pas na sequncia do emprstimo de 78.000 milhes de euros. Mas so tambm os salrios mais baixos (cuja importncia em contexto de crise econmica enorme), que so penalizados, pois em contextos de crise econmica a importncia do salrio mnimo ainda mais acrescida. Alm de uma importante fonte de justia social, o salrio mnimo tambm um apoio pecunirio indispensvel sobrevivncia de muitas famlias, sobretudo em pases como Portugal onde o risco de pobreza dos trabalhadores de 12% (na Europa de 8%), o que um indicador de que os salrios so baixos para fazer face a situaes de pobreza (Dornelas et al., 2011: 18). Porm, no caso do salrio mnimo nacional, a evoluo a preos constantes de 2000 (descontando a inflao), afigura-se pouco significativa: em 2009 (quando representava 5.100 anuais) o montante no era muito superior ao valor de 1975 (4.723 anuais), no obstante a comparao ser mais favorvel quando se tem por referncia o valor mais baixo ao longo de 35 anos (entre 1974 e 2009), de 3.449 anuais (registado em 1984) na vspera da adeso de Portugal CEE (Rosa e Chitas, 2010: 66-67). Estes dados no sugerem, pois, que uma presena da UE tenha sido decisiva ao ponto de influenciar a melhoria do salrio mnimo nacional em Portugal, que em junho de 2012 (segundo a Estatsticas da Segurana Social) abrangia 605.000 pessoas (com um valor mensal de 485 ). Na segunda atualizao (dezembro de 2011) do MECPE podia ler-se inclusive que qualquer aumento no salrio mnimo apenas ter lugar se justificado por desenvolvimentos econmicos e do mercado de trabalho e acordado no quadro de uma reviso do programa (ponto 4.7.i). Este facto parece, assim, vir confirmar a tendncia para a desvalorizao do salrio. Como salientava a CGTP (2010: 13), em perodos de crise fcil fazer passar a mensagem de que mais vale no aumentar os salrios do que perder o emprego. Porm, mesmo que para a CGTP tal possa ser verdadeiro em certos casos pontuais (ex. uma empresa em crise), a propagao destas redues a outras empresas diminui a procura na economia, o que, em ltima instncia, conduz ao encerramento de empresas. A desvalorizao dos salrios continua, entretanto, na ordem do dia, estando bem presente (como j se assinalou) nas leis dos Oramentos de Estado dos ltimos anos assim como na proposta de OE para 2014. De resto, como assinalou em outubro de 2013 o Banco de Portugal com base em estatsticas da Segurana Social, entre 2011 e 2012, mais de 39% dos trabalhadores que conseguiu manter o emprego sofreu, porm, uma reduo salarial na ordem dos 23%. A juntar a este facto, os portugueses que mudaram de emprego durante este perodo viram tambm os rendimentos carem cerca de 11%. Por outro lado ainda, | 114

de entre os trabalhadores que mantiveram o mesmo empregador e cuja remunerao permaneceu constante em 2012, 18,6% recebia o salrio mnimo (Banco de Portugal, 2013: 37). (ii) Retrocessos nos tempos de trabalho. A durao mdia semanal efetiva do trabalho da populao empregada foi significativamente reduzida nos ltimos 25 anos, procurando aproximar-se de uma tendncia europeia (em especial das economias mais desenvolvidas): entre os trabalhadores por conta de outrem, passou de 40 horas semanais, em 1983, para 35 horas semanais, em 2009, ainda que entre os trabalhadores por conta prpria, em 2009, o nmero mdio de horas fosse de 45h (Rosa e Chitas, 2010: 68). Na UE, em 2010, identificavam-se dois conjuntos de pases quanto fixao de um limite mximo semanal de trabalho: por um lado, um conjunto de 16 pases com limite mximo at 48 horas, nos termos previstos na Diretiva 2003/88/EC sobre o Tempo de Trabalho; por outro lado, um grupo de 11 pases (Portugal includo) com um limite semanal de 40 horas (sendo de 38 horas na Blgica). Por sua vez, quanto ao tempo dirio de trabalho, seis pases estipulavam at 13 horas, um pas at 12,5 horas, trs pases at 12 horas, quatro pases at 10 horas, quatro pases at 9 horas e dez pases (Portugal includo) at 8 horas (Cabrita e Ortigo, 2011: 12-17). Porm, aprovada no Parlamento Portugus em maio de 2012 e promulgada pelo Presidente da Repblica em junho de 2012, a proposta de lei 46/XII (designada de terceira reviso do cdigo laboral e resultante quer das indicaes do MECPE, quer do ACS) introduziu novos elementos. Como principal novidade apresenta a possibilidade de aumento do perodo normal de trabalho dirio em duas horas em resultado da criao de bancos de horas individuais, facto que perturba a conciliao entre trabalho e vida familiar e diminui o direito ao descanso (Rebelo, 2012). A reao das estruturas sindicais perante a ameaa do aumento do tempo de trabalho foi de indignao, ainda que a UGT (ao assinar o ACS) tenha moderado a sua posio. Mas mesmo tendo sido retirada a polmica proposta da meia hora de trabalho a mais por dia, na prtica o aumento do tempo de trabalho sem contrapartidas remuneratrias e o favorecimento do seu embaratecimento consagrou-se nos cortes de frias, de feriados e nos bancos de horas individuais. Se olharmos para a durao mdia do tempo de trabalho para l do lado formal da economia somos confrontados com mais retrocessos nos tempos de trabalho. Um estudo da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) indicou que, de entre 26 dos 34 pases da OCDE, Portugal o pas onde mais horas se trabalham por dia, mais precisamente 8,71 horas por dia (em mdia 520 minutos por dia). Sendo a mdia de minutos trabalhados nos pases da OCDE de 480 por dia (8 horas), s os mexicanos (9,9 horas/dia) e os japoneses (9 horas/dia) trabalham mais do que os portugueses. Alm de evidenciar uma diferena entre o que se produz e o que se trabalha (o trabalho supera a produtividade), o que se explica pelo dfice de inovao e organizao do tecido | 115

empresarial portugus, este estudo parece tambm tornar visvel o lado informal (invisvel) do mercado laboral (que se estima ser responsvel por cerca de 25% do PIB portugus)24, tanto mais que 53% desse corresponde a atividades que no so remuneradas, com destaque para trabalhos domsticos como trabalhos de limpeza, cozinha, jardinagem e cuidados de crianas (OECD, 2011). No incio de outubro de 2013, a consumao do retrocesso nos tempos de trabalho foi testemunhada pela Lei 68/2013 que aumenta o perodo normal de trabalho dos trabalhadores em funes pblicas de 35 horas para 40 horas de trabalho semanais. Ao colocar Portugal no quadro dos pases onde se trabalham mais horas de trabalho por semana, esta lei (considerada constitucional pelo Tribunal Constitucional) afigura-se logo como muito questionvel do ponto de vista de uma eventual eficcia que pudesse propiciar em matria de aumento da produtividade. De resto, como atestava um estudo da Direco-Geral da Administrao e do Emprego Pblico (DGAEP), publicado em janeiro de 2013, trabalhar mais est longe de significar ser mais produtivo: No existe uma relao consistente entre o nmero de horas trabalhadas e a produtividade. E ainda que Portugal tenha um nmero mdio de horas trabalhadas por semana, tanto no emprego total como no emprego a tempo inteiro (39,1 e 42,3 respetivamente), superior ao da Alemanha (35,6 e 42), o seu ndice de produtividade pouco mais de metade do alemo (Asencio et al., 2013: 57). (iii) Flexibilizao do mercado de trabalho. Desde a elaborao do Livro Verde sobre as Relaes Laborais (2006), tem vindo a ser identificada em Portugal a existncia de uma rigidez formal da legislao laboral. frequente mencionar-se a dificuldade em despedir trabalhadores com empregos sem termo (Dornelas et al., 2006: 186), sendo considerado elevado o grau de proteo de que gozam os empregos com contrato permanente, caracterstica, alis, do modelo de emprego dos pases do Sul da Europa (Karamessini, 2007: 24). Por sua vez, tal excesso de proteo produz impacto, segundo alguns, na taxa de criao de empregos (Centeno e Novo, 2008). Em simultneo, essa proteo dos contratos permanentes condiciona os investimentos em educao, quer porque os detentores desses empregos no investem em mais formao, quer porque os jovens candidatos a esses empregos reduzem tambm o investimento em educao em face da escassez de oportunidades. Por outro lado, e mesmo j tendo sido corrigida essa suposta rigidez da legislao laboral25, foi igualmente reconhecido que o mais relevante no seria a legislao em si mesma, mas o uso que dela feito e as consequncias da sua
Estima-se que em Portugal o peso da economia informal (clandestina) represente cerca de do PIB portugus. Como assinalam Dornelas et al. (2011: 16), o peso do trabalho no declarado apresenta sobretudo motivaes mais econmicas do que sociais e atinge tanto mais as diferentes categorias quanto mais distantes estas se encontram do emprego tpico e protegido. 25 Assinale-se, por exemplo, que a reviso do cdigo laboral em fevereiro de 2009 j previra a compensao dessa suposta rigidez, nomeadamente em matrias como adaptabilidade de horrios, banco de horas, horrios concentrados, ou processos de despedimento.
24

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aplicao. Na verdade, a capacidade de regulao da legislao varivel: primeiro, porque a litigncia varia por pas, regio, sector, profisso, situao na profisso ou situao no mercado de emprego; segundo, porque diverso o papel atribudo lei, s prticas de participao ou s convenes coletivas em cada sistema de emprego; finalmente, porque as avaliaes baseadas somente na letra das normas sobre a liberdade patronal para contratar e despedir apenas contemplam as condicionantes ao poder patronal no termo da relao laboral. Assim sendo, importante ter igualmente em conta a atipicidade do emprego, as formas de emprego oculto e o peso dessas formas no conjunto do emprego total (Dornelas et al., 2006: 186-187; AAVV, 2007; Costa, 2009: 131). A reduo das indeminizaes em caso de despedimento ou a facilitao dos despedimentos por inadaptao e extino do posto de trabalho foram das mais salientes do MECPE para flexibilizar o mercado laboral. Mas seguir o caminho da flexibilizao das normas que regem as relaes laborais implicar sempre analisar primeiro que normas carecem efetivamente de alterao, ponderando que efeitos produziro essas mesmas alteraes (Gomes, 2012). Ou seja, recuperando as palavras de ex-ministro do trabalho sueco mudar a lei no diminui o desemprego. Poder mudar a sua distribuio. Os empregadores dizem que tem de ser mais fcil despedir. Mas () o que tem de ser mais fcil contratar e no despedir.26

3.3 Anlise da Lei 23/2012 3.3.1 Nota introdutria no quadro atrs traado que surge a terceira alterao ao Cdigo do Trabalho, consagrada na Lei 23/2012 de 25 de junho. Cabe a esta lei uma distino verdadeiramente indita na histria do Direito do trabalho portugus: nunca, de uma vez s, de um dia para o outro, se operou, por via legislativa, um to profundo retrocesso social, uma to avultada transferncia de rendimentos dos trabalhadores para os empregadores, conseguida, basicamente, custa da desvalorizao do trabalho e do aumento do tempo de trabalho. Com efeito, a Lei 23/2012 alterou profundamente as condies de troca da fora de trabalho e tambm as suas condies de uso. A sua fria redistributiva de rendimentos entre o trabalho e o capital atingiu tais propores que o legislador ousou anular (revogar) e suspender normas de convenes coletivas vigentes h vrios anos e reduzir algumas das vantagens nelas consagradas. Mais ainda, no hesitou sequer em fazer o mesmo aos contratos individuais de trabalho, profanando, assim, um dos santurios sagrados das modernas civilizaes ocidentais o da autonomia contratual. Registe-se, porm, que a lei se no limitou a reduzir ou a condicionar para o futuro a liberdade contratual. Foi mais longe.
26

Ex-ministro do trabalho sueco, entrevista ao Jornal Pblico, 11.12.2011.

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semelhana do que fez s convenes coletivas, tambm se virou para o passado, anulando e suspendeu clusulas de contratos individuais anteriormente celebrados e reduzindo vantagens consagradas em outras. A Lei 23/2012 reclama, por si s, um estudo econmico sobre as transferncias operadas com as medidas nela consagradas dos trabalhadores para os empregadores por essa dupla via a que mais desenvolvidamente nos referiremos mais frente: reduo do preo pago por determinado trabalho e aumento do tempo de trabalho sem qualquer contrapartida, esta espcie de corveia dos tempos modernos. O estudo no esgotar, porm, o conjunto de medidas contempladas na citada lei. Assim, por exemplo, no analisar, entre outras, as medidas previstas no clebre art. 7. de anulao, suspenso ou reduo de vantagens obtidas por via de conveno coletiva ou de contrato individual, nem as medidas que as ltimas reformas vm introduzindo no direito da contratao coletiva em boa parte responsveis pela situao de bloqueamento negocial que se vem verificando nos ltimos anos, mesmo antes de a Troika chegar. Deste modo, pode dizer-se que as medidas da Lei 23/2012 se analisam, no primeiro caso, numa espcie de confisco de parte do magro patrimnio dos trabalhadores e, no segundo caso, num autntico confisco de uma parte do seu tempo, agora dedicado, ex vi legis, ao seu empregador, tudo se traduzindo, afinal, num enriquecimento dos empregadores custa de um empobrecimento dos trabalhadores 3.3.2 Breve referncia aos principais tipos de medidas laborais e seus antecedentes Com muitas e claras manifestaes, em especial na Lei n. 23/2012, de 25 de junho, a desvalorizao tanto no j referido sentido de empobrecimento material (de reduo dos rendimentos obtidos com a mesma quantidade e qualidade do trabalho dependente)27, como no tambm aludido sentido de desconsiderao da pessoa do trabalhador tem vindo a objetivar-se numa srie crescente de disposies urdidas pelo legislador para um conjunto de melindrosas situaes de maior exposio das suas fragilidades, parecendo abandonado pela lei cobia do adversrio de ocasio, precisamente quando mais necessidade teria de proteo, como sucede nas situaes abaixo descritas com as clusulas que alguns civilistas designariam como amordaantes ou opressivas28.
27Outras

vias de empobrecimento: (i) pelo sacrifcio que vem sendo exigido aos trabalhadores (em especial) da Administrao Pblica e do sector empresarial do Estado) na contribuio para a reduo da dvida; (ii) pela via da reduo do nvel e do mbito de proteo social, designadamente de ndole material, das eventualidades cobertas pela segurana social, a maior parte ou mesmo a totalidade delas financiadas pelos prprios trabalhadores (a inteno de agravar a taxa social nica) subsdio de desemprego, subsdio de doena, reformas e penses, etc. 28Desde os ltimos anos do sculo XX: da alterao da lei dos despedimentos e da lei do contrato a prazo 1989, lei da reduo do tempo de trabalho de 44 para as 40 horas e da polivalncia de 1996); aprovao do Cdigo do trabalho de 2003 e suas leis complementares; alterao de 2006;

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A distino aqui feita entre medidas de desvalorizao econmica e medidas de desvalorizao pessoal visa apenas salientar o que predominante em cada um dos correspondentes grupos de medidas, ou, se assim se preferir, indicar o diferente ngulo de incidncia da sua anlise. No pretende, de modo algum, insinuar sequer que as primeiras no so tambm medidas de desvalorizao pessoal ou que as segundas no so igualmente medidas de desvalorizao econmica29. Sem prejuzo de referncias meramente ocasionais s restantes, este texto ocupar-se-, exclusivamente, das medidas de natureza laboral, isto , das medidas diretamente incidentes sobre o contrato ou a relao de trabalho30, que, por razes de ordem expositiva, aqui subdividiremos ainda em 2 grupos: as medidas de desvalorizao predominantemente econmica [I] e as medidas de desvalorizao predominantemente pessoal [II]. 3.3.3 Medidas de desvalorizao econmica 3.3.3.1. Tempo de trabalho no pago Como vem indicado no nmero anterior, o trabalho no pago resulta diretamente da reduo do nmero de dias feriados (i), da reduo do perodo de frias (ii) e da eliminao dos descansos compensatrios por trabalho suplementar prestado em dia til, em dia de descanso semanal complementar e em dia feriado (iii). i) Reduo do nmero de dias feriados At entrada em vigor do Cdigo do Trabalho que a lei 23/2012 veio alterar, havia 2 tipos de dias feriados: eram 12 os feriados obrigatrios31 1 de janeiro, sexta feira santa, domingo de Pscoa, 25 de abril, 1 de maio, 10 de junho, dia de Corpo de Deus, 15 de agosto, 5 de outubro, 1, 8 e 25 de dezembro e eram 2 os feriados facultativos32 tera feira de carnaval e dia do municpio. A Lei 23/2012
aprovao do Cdigo do Trabalho de 2009 e das suas leis complementares e posteriores alteraes anteriores ao Memorando da Troika; as alteraes posteriores assinatura do Memorando: a Lei n. 53/2011, de 14.10; a Lei n 3/2012, de 10.1; a Lei n. 23/2012, de 25.6; a Lei n. 11//2013, de 28-1, e a lei em fase final de procedimento legislativo a sobre reduo das compensaes por fim de contrato para a mdia da Unio Europeia. Ver ainda, com interesse, as medidas inscritas nas sucessivas leis do Oramento do Estado para 2011 (Lei n. 55-A/2010, de 31.12), para 2012 (Lei 64-B/2011, de 30-12) e para 2013 (Lei n. 66-B/2012, de 31.12). 29 Desconsiderando aqui aquela que , porventura, a mais decisiva de todas: a do agravamento, no caso brutal, do desequilbrio do mercado de trabalho traduzido no aumento da procura e na reduo da oferta do emprego. 30 Tambm se no incluiro mais do que breves referncias s medidas que tm afetado o emprego pblico. 31 Feriados obrigatrios no sentido de que devero ser gozados no dia indicado, no podendo ser substitudos qualquer outro dia (com exceo da sexta feira santa que poder ser celebrado em outro dia com idntico significado local (n. 2 do art. 234.). 32 Feriados facultativos no sentido de que poderiam ser substitudos por qualquer outro dia em que acordassem empregador e trabalhador (n. 2 do art. 235.). Com a entrada em vigor do Cdigo do Trabalho de 2009 a tera-feira de carnaval e o feriado municipal da localidade s so considerados feriados se assim o estabelecer a conveno coletiva de trabalho aplicvel ou o contrato individual de trabalho, continuando a permitir a lei que, em sua substituio, possa ser observado outro dia em que acordem empregador e trabalhador.

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reduziu o nmero de feriados obrigatrios de 12 para 8, tendo eliminado dois feriados religiosos, o dia de Corpo de Deus, festa mvel, e o dia 1 de novembro, dia de todos os santos, e dois civis, o dia 5 de outubro, dia da implantao da Repblica, e o dia 1 de dezembro, dia da restaurao da independncia nacional. Entretanto, o Cdigo havia eliminado os 2 feriados facultativos, embora tenha permitido a possibilidade da sua criao por via de acordo entre trabalhadores e empregadores. ii) Reduo do perodo de frias Uma das novidades do Cdigo do Trabalho que a Lei23/2012 veio alterar foi a da fragmentao do perodo de frias em 2 segmentos: um, de 22 dias teis 33, correspondente s frias como direito no condicionado assiduidade ou efetividade de servio e o outro, de 1 a 3 dias teis, associado ideia do combate ao absentismo. Para que o trabalhador adquirisse o direito a esta espcie de prmio 34, seria necessrio reunir duas condies respeitantes ao ano civil anterior: 1) No ter dado uma nica falta injustificada; 2) No ter ultrapassado um dia (ou dois meios dias) de faltas justificadas, ou dois dias (4 meios dias), ou 3 dias (ou seis meios dias) para ter direito ao prmio de, respetivamente, 3, 2 ou 1 dia til de frias35. A Lei 23/2012 revogou todas as normas respeitantes ao referido segmento de frias, reduzindo, deste modo, a sua durao para 22 dias teis correspondentes ao segmento das frias como direito. iii) Eliminao dos descansos compensatrios Um dos efeitos associados ao trabalho suplementar realizado em dia til ou em dia feriado ou em dia de descanso complementar era o de um descanso compensatrio correspondente a 25% das horas prestadas (art. 229. do Cdigo do Trabalho), descanso que deveria ser gozado nos 90 dias posteriores quele em que os descansos assim adquiridos somassem o tempo correspondente ao perodo normal de trabalho do trabalhador36. Assim, se, por exemplo, um trabalhador
Para este efeito apenas 5 dias por semana so considerados teis, mais precisamente, os dias de segunda a sexta, todos com excluso do sbado e do domingo ou, se for o caso, com excluso dos dias correspondentes de descanso semanal, alm, naturalmente, dos dias feriados (n. 1, 2 e 3 do art. 238.). 34 Este segmento do perodo de frias parecia, em muitas situaes, assemelhar-se mais a um castigo do que a um prmio, havendo casos de perda do prmio resultante do exerccio de um direito, como sucedia, por exemplo, com os casos de ausncia por luto ou por casamento, ou mesmo, segundo alguns autores, por exerccio do direito de greve, o que lhe mereceu, justamente, o epteto de prmio anti greve. 35 Para este efeito, s no contavam (s eram neutralizadas) algumas das faltas justificadas por razes conexas com a parentalidade, mais precisamente as dadas em alguma das situaes previstas nas alneas a) a e) do n. 1 do art. 35. do Cdigo do Trabalho. A todas as demais se associava o efeito de reduo ou de denegao do prmio de frias, desde as faltas por razes de morte de parente prximo, s do casamento ou outras, includas as faltas por exerccio do direito greve, o que levou alguns autores a qualificar tal prmio como prmio anti greve. 36 Supondo que o perodo normal de trabalho era de 8 horas por dia, o trabalhador completava o direito a um dia de descanso logo que completasse a 32. hora de trabalho suplementar.
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prestasse, num ano civil, 160 horas de trabalho suplementar, teria direito a 5 dias de descanso compensatrio, isto , o equivalente a uma semana de trabalho. A Lei 23/2012 veio revogar todas as normas que associavam um tal efeito ao trabalho suplementar que havia sido introduzido por uma lei de 1983 (Decreto-lei n. 421/83, de 2-12), operando, deste modo, mais uma reduo dos custos salariais custa dos trabalhadores atravs do aumento do tempo de trabalho no pago. 3.3.3.2 Reduo do preo pago por determinadas prestaes de trabalho Com alguns sinais nas leis do Oramento do Estado para 2012 e para 2013 para os trabalhadores da Administrao Pblica e do sector empresarial do Estado, a reduo direta dos custos salariais de determinadas prestaes de trabalho viria a ser contemplada para a generalidade dos trabalhadores do sector privado na Lei 23/2012 e concretizada atravs das medidas seguintes: reduo da majorao remuneratria do trabalho suplementar prestado em dia til, em dia de descanso semanal complementar e em dia feriado (i), reduo do montante a pagar por trabalho (normal) prestado em dia feriado em empresa dispensada de encerrar (ii) e reduo do preo devido por iseno de horrio de trabalho (iii). i) Reduo das majoraes do trabalho suplementar Com a entrada em vigor da Lei 23/2012, as majoraes do trabalho suplementar foram todas reduzidas para metade: as do trabalho prestado em dia til passaram de 50% na primeira hora e de 75% nas horas subsequentes para, respetivamente, 25% e 37,5%, e as do trabalho prestado em dia de descanso complementar ou em dia feriado de 100 para 50%37. ii) Reduo do preo do trabalho normal prestado em dia feriado Tratando-se de trabalho em empresa legalmente dispensada de encerrar em dia feriado, em regra empresa de laborao contnua, por isso legalmente, mas no pacificamente, qualificado como trabalho normal, dever este ser pago, depois da entrada em vigor da Lei 23/2012, por metade do preo do trabalho normal realizado em qualquer dia til. Trata-se, pois, de um trabalho prestado em dia festivo de que, por isso mesmo, todos os demais trabalhadores esto dispensados pago no apenas sem qualquer majorao com, inclusivamente, por metade do valor do trabalho prestado em dia til. Verdadeiramente, recebe ainda menos de metade j que o preo real de um dia de trabalho normal bastante superior ao que resulta das referidas regras de clculo normativamente fixadas38 39.
Manteve-se apenas a majorao (100%) do trabalho prestado em dia de descanso semanal obrigatrio. 38 Rmx12meses:52semanasx40h de trabalho por semana; veja a nota seguinte. 39 O valor da hora normal calculado segundo a frmula seguinte: dividindo a suposta retribuio anual (RMx12) pelo suposto n. de horas de trabalho normal por ano (52 semanas x n, n. de horas de trabalho por semana). Como ser fcil de ver, o valor da hora de trabalho normal est duplamente subavaliado: atravs da reduo do dividendo (RMx14 e no x12) e do aumento do n. de horas de trabalho por ano (cerca de 46,5 semanas de trabalho por ano e no 52).
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iii) Reduo do preo da iseno de horrio de trabalho Com a reduo da majorao do trabalho suplementar reduziu-se tambm, automaticamente, a remunerao por iseno de horrio de trabalho qual esta se encontrava - e encontra - supletivamente indexada. Sendo o horrio de trabalho a determinao da hora de entrada e de sada do trabalho bem como do intervalo de descanso (art.200.), compreende-se que a iseno de horrio, em qualquer uma das suas trs modalidades (art. 219.), se traduza numa incomodidade, numa desvantagem, para o trabalhador a ela sujeito, por referncia ao trabalhador no isento40, incomodidade paga, nos termos do art. 265., de acordo com o que estabelecer a conveno coletiva de trabalho ou, na falta desta, por um montante no inferior retribuio de uma hora de trabalho suplementar por dia ou de 2 horas por semana quando a modalidade de iseno for a da observncia do perodo normal de trabalho41. 3.3.3.3 Reduo do custo do despedimento e de outros casos de extino do contrato i) Introduo Nos termos da lei portuguesa, um contrato de trabalho pode terminar, recorrendo ao critrio do papel da vontade do empregador e do trabalhador, por (i) deciso conjunta das partes (acordo de revogao como a designa o Cdigo do Trabalho), (ii) por deciso do empregador (despedimento, segundo a terminologia mais corrente), (iii) por deciso do trabalhador (denncia ou resoluo na terminologia civilista, ou civilizoidal, reintroduzida pela primeira verso do Cdigo do Trabalho que a sua segunda verso manteve) e (iv) por cumprimento do contrato ou impossibilidade de cumprimento superveniente, absoluta e definitiva (caducidade como a lei designa a generalidade destas situaes). O despedimento, que sempre causal42, pode ter como seu fundamento um motivo inerente ou um motivo no inerente ao trabalhador43. Ao despedimento por motivos inerentes ao trabalhador (no caso portugus o motivo dever ter sempre a natureza de uma infrao disciplinar, correntemente designada por justa causa), no associa a lei
Embora, erradamente, se associe, com frequncia, ao trabalho suplementar a ideia contrria, de vantagem ou mesmo de privilgio a esta forma particular de gesto do tempo de trabalho. 41 O art. 219. prev as 3 modalidades de iseno de horrio de trabalho. 42 Cfr. tambm, sobre esta matria, a Conveno 158 da OIT, o art.24. da Carta Social Europeia revista em 1996 e o art. 30. da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia. 43 O ordenamento jurdico portugus, na linha, alis, do disposto na Conveno 158 da OIT, na Carta Social Europeia revista em 1996 e agora tambm na Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia, no permite os chamados despedimentos livres ou ad nutum, devendo estes ser sempre causais no sentido de que todos eles devero ter sempre um fundamento ou ser determinados por uma causa, um motivo (o caso de despedimento de trabalhador com contrato em regime de comisso de servio uma exceo, alis de duvidosa constitucionalidade, diferente, diga-se, do caso do despedimento durante o perodo de experincia), podendo o motivo ser, nos termos de uma classificao sugerida pelas sucessivas diretivas da Unio Europeia sobre despedimentos coletivos, inerente ou no inerente ao trabalhador, ou, para recorrer a uma terminologia tambm bastante divulgada, subjetivo ou objetivo.
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qualquer efeito indemnizatrio ou compensatrio44, diferentemente do que sucede com as vrias modalidades de despedimento por motivos no inerentes ao trabalhador, caso em que sempre devida uma compensao45. ii) A compensao por despedimento fundado em motivo no inerente ao trabalhador Esta compensao , como antes, calculada em funo de dois factores, a antiguidade e a retribuio do trabalhador, mas o seu montante foi reduzido de 30 para 20 dias de salrio base e diuturnidades por cada ano de antiguidade (Lei 53/2011 e Lei 23/2012). Este ltimo diploma no se limitou, porm, reduo de 1/3 da anterior compensao. Na verdade, introduziu outras alteraes sobre esta matria com alguma relevncia. Assim: 1) Eliminou a compensao mnima antes prevista (correspondente a 3 anos de antiguidade); 2) Introduziu dois limites mximos (dois tetos) para o montante da compensao: no pode esta ultrapassar 12 vezes a retribuio base mensal e diuturnidades (neutralizando, assim, para este efeito, os anos de antiguidade posteriores), nem o montante correspondente a 240 salrios mnimos (240x485); 3) Dividiu a antiguidade dos contratos celebrados antes de 31 de outubro de 2011 em dois segmentos: a antiguidade antiga (a decorrida desde o incio de vigncia do contrato at 31 de outubro de 2012) que continuaria a dar direito a uma compensao correspondente a um ms de retribuio por cada ano, e a antiguidade nova (a posterior a 31 de outubro de 2012) a que se aplicaro as novas regras de clculo46. A Lei 23/2012, semelhana da Lei 53/2011, prev ainda a criao de um fundo de compensao do trabalho ou mecanismo equivalente que ser responsvel pelo pagamento de uma parte da compensao do trabalhador nos termos que a legislao especfica (ainda no aprovada) vier a estabelecer. Nos termos do previsto no Memorando de Entendimento, est em curso a aprovao de uma nova lei de reduo destas compensaes para a chamada mdia europeia que, segundo um estudo do governo, se situaria entre os 8 e os 12 dias por ano de antiguidade, nmeros contestados pelas centrais sindicais.

Se, porm, o despedimento padecer de algum vcio invalidante e como tal for declarado pelo tribunal competente, ter o trabalhador direito a uma indemnizao se, em substituio do seu regresso empresa, por ela optar tempestivamente. 45 Sobre os casos especiais de despedimento no perodo de experincia cfr. art. 114. e sobre o despedimento de trabalhador em regime de comisso de servio vejam-se os arts. 163. e 164. 46 A compensao dos trabalhadores mais antigos fica, porm, sujeita aos dois limites contemplados nos n.s 3 e 4 do art. 6. da Lei 23/2012.
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iii) Outros casos compensao por extino do contrato A lei portuguesa prev outros casos de compensao por extino do contrato, legalmente qualificados como casos de extino por caducidade, pelo menos aparentemente sem grande rigor na medida em que a extino , afinal, um efeito de uma deciso do empregador por ele directa ou indirectamente pretendido47, casos expressamente contemplados na seco II (arts. 343. a 348.), com a epgrafe caducidade, do captulo sobre cessao do contrato de trabalho. Os casos ali previstos so os seguintes: 1) Caducidade por morte do empregador individual se os sucessores, ou algum deles, no continuarem a actividade ou se no houver transmisso da empresa ou estabelecimento para terceiros (art. 346./1); 2) Caducidade por extino de pessoa colectiva empregadora quando se no verifique transmisso da empresa ou estabelecimento (art. 346./2); 3) Caducidade por encerramento total e definitivo da empresa (art. 346./3); 4) Caducidade por encerramento de estabelecimento de empregador judicialmente declarado insolvente48; 5) Cessao de contrato de trabalho de trabalhador cuja colaborao no seja indispensvel ao funcionamento da empresa, decidida pelo administrador da insolvncia antes do encerramento definitivo do estabelecimento (art. 347./2). iv) A compensao por extino de contrato a termo49 O ordenamento jurdico portugus permite o recurso a contratos a termo, certo ou incerto, e considera que o mesmo cessa com o decurso do prazo estabelecido ou com a verificao do evento a que as partes associaram o efeito extintivo. Esta seria, alis, uma espcie de morte natural desta modalidade de contratos (o contrato extingue-se porque se cumpriu, porque se exauriu). Por razes conhecidas, ligadas, nomeadamente, ao princpio da conservao dos contratos, no nosso caso melhor se diria ao princpio da estabilidade do emprego, exige, porm, a lei, no como causa mas como condio de produo de um tal efeito dos contratos a termo certo, que o empregador comunique ao trabalhador, com determinada antecedncia, a vontade de o no manter, no exigindo, porm,
Casos dificilmente compatveis com o direito comunitrio, como, alis, concluiu o acrdo de 12 de outubro de 2004, do TJUE, Proc. C-55/02, acrdo que o legislador portugus parece ter interpretado no sentido de que apenas estaria obrigado a prever a observncia das regras da diretiva sobre informao e consulta das estruturas representativas dos trabalhadores. Do mesmo modo, a maior parte destas normas dificilmente se podero considerar compatveis com a norma do art. 53. da Constituio portuguesa na medida em que atravs de um tal expediente poderia ultrapassar os condicionamentos resultantes da garantia constitucional de segurana no emprego e da proibio de despedimentos sem justa causa. 48 Ver tambm o caso de cessao de contrato por deciso do administrador da insolvncia de trabalhadores cuja colaborao no seja indispensvel ao funcionamento da empresa (j declarada insolvente) (art. 347./2). 49 At entrada em vigor do CT1 a expresso preferida do legislador portugus era a de contratos a prazo certo ou incerto. Ainda que a terminologia atual possa parecer tecnicamente mais correta, certo que a anterior era mais prxima da dos seus destinatrios, o que deveria ser bastante para ser a preferida.
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condio de extino de idntica natureza para os contratos a termo incerto. Atribua a lei aos trabalhadores cujo contrato a termo terminasse nas condies acabadas de referir o direito a uma compensao que de 2 ou 3 dias de retribuio por cada ms de vigncia do contrato, conforme a sua durao fosse ou no superior a seis meses. Com a entrada em vigor da Lei 23/2012, esta compensao passou a ser calculada nos termos gerais, ou seja, passou a ser de 20 dias de retribuio base e diuturnidades por cada ano completo de antiguidade ou, se for o caso, proporcional frao de ano. Assim, um trabalhador cujo contrato durar 15 meses ter direito a 20 dias correspondentes ao ano completo (12 meses) e a mais 3/12 de 20 dias correspondentes aos restantes 3 meses (frao de ano), num total de 25 dias, quando, na vigncia das regras anteriores, teria direito a 30 dias. 3.3.4 Medidas de desvalorizao pessoal 3.3.4.1 Introduo Como se no bastasse a desvalorizao econmica do trabalho acabada de referir, com as suas inevitveis consequncias na qualidade de vida do trabalhador e dos que dele dependem, em particular nos casos em que mais reduzidos so os seus rendimentos salariais, por regra os das pessoas sem ou com mais fracos recursos de outra fonte, as ltimas reformas tm-se caracterizado por um conjunto de medidas que nos interpelam acerca do grau de considerao social do ser humano no trabalho. Sobretudo numa poca e numa regio do mundo em que to invocada tem sido a dignidade da pessoa humana, em que todas as foras sociais, religiosas e polticas nela dizem encontrar uma inequvoca marca civilizacional, parece ajustada a interpelao de algumas dessas medidas para nos interrogarmos sobre as suas causas e sobre as suas consequncias. As ltimas reformas laborais tm, com efeito, multiplicado a adoo de medidas suscetveis de atingirem aspetos psquicos ou morais das pessoas por elas atingidas, com implicaes suscetveis de se comunicarem ou de se projetarem fora da empresa50, designadamente na vida social e, em particular, na vida familiar dos trabalhadores atingidos. Referimo-nos, em especial, quelas normas que permitem, se que no estimulam, situaes de constrangimento psicolgico ou mesmo de humilhao, ostensiva ou dissimulada, da pessoa do trabalhador surpreendido em alguns dos momentos de maior fragilidade, em particular nos momentos de acesso ao emprego ou de risco de perda do emprego conseguido. Alguns exemplos de normas desta natureza nos ajudaro a compreender melhor o sentido desta observao crtica, como sero os casos das normas sobre mobilidade geogrfica (n.2) ou sobre mobilidade funcional (n. 3), ou ainda sobre no renovao dos
Refira-se que, em contrapartida, tambm se tem assistido ao movimento de sentido inverso em alguns, raros, institutos jurdicos, como o caso dos chamados direitos da personalidade includos na primeira verso do Cdigo do Trabalho de 2003 e o da proteo da parentalidade contemplada no Cdigo de Trabalho de 2009.
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contratos a termo certo (n. 4), dos silncios positivos dos trabalhadores (n. 5) e de outras inferncias de determinado comportamento do trabalhado (n. 6), exemplos de normas que merecem algumas consideraes finais (n. 7). 3.3.4.2 As normas sobre mobilidade geogrfica O local de trabalho um dos elementos que, expressa ou tacitamente, fazem parte do contedo contratual. O trabalhador deve, em princpio, exercer a sua atividade no local contratualmente estabelecido, como a segunda verso do Cdigo do Trabalho dispe no n. 1 do art. 193. (ver tambm o art. 129. 1-f). Para alm das deslocaes inerentes s funes a que est adstrito ou indispensveis sua formao profissional (n. 2 do art. 193.), o art. 194.do mesmo diploma prev, porm, os casos ou as condies em que o empregador pode, unilateralmente, transferir o trabalhador, temporria ou definitivamente, para outro local: quando houver mudana ou extino, total ou parcial, do estabelecimento onde o trabalhador presta servio para outro local ou quando outro motivo do interesse da empresa o exija e a transferncia no implique prejuzo para o trabalhador51. Esta faculdade do empregador pode agora, desde a entrada em vigor da primeira verso do Cdigo do Trabalho, ser alargada, aparentemente sem limites, ou restringida, desde que nisso acordem as partes em clusula contempornea ou posterior concluso do contrato. Ora, aquela que viria a ser conhecida como clusula de mobilidade, nos termos da qual o trabalhador se obriga a desempenhar as suas funes numa dada localidade ou em qualquer outra, do continente e das regies autnomas ou mesmo de qualquer outro Estado membro da Unio Europeia [ou outros] tem vindo a tornar-se uma clusula de estilo, passando a ser includa em elevado nmero de contratos com ou sem prazo, isto , de durao determinada ou indeterminada. Quer dizer, contra os seus interesses e sem qualquer compensao por uma tal incomodidade ou prejuzo que o torna um potencial desobediente sujeito s correspondentes sanes, includa a de despedimento, o trabalhador , deste modo, colocado na situao de ter de renunciar antecipadamente a um seu direito fundamental, pondo, inclusivamente, em risco a conciliao da sua vida profissional com a sua vida extraprofissional e, em particular, com a sua vida familiar. Para evitar, porm, o maior de todos os custos, desde logo o de continuar em situao de desemprego e, eventualmente, o de passar mesmo situao de desemprego voluntrio, no deixar de concluir o contrato com a clusula de mobilidade, mas tambm, seguramente, no deixar de se sentir coagido e, porventura, silenciosamente revoltado com to desequilibrada clusula.

A chamada clusula de mobilidade geogrfica foi uma inovao do Cdigo do Trabalho de 2003 que, no n. 3 do seu art. 315. includo no captulo VII, com a epgrafe vicissitudes contratuais previa, precisamente, a faculdade de as partes, por estipulao contratual, alargarem ou restringirem a faculdade conferida nos nmeros anteriores desse mesmo artigo.
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3.3.4.3 As normas de mobilidade funcional Consideraes de idntico teor se podero tecer a propsito da chamada mobilidade funcional. Tambm neste mbito a lei portuguesa consagra o princpio da contratualidade da atividade a realizar (arts. 11., noo de contrato de trabalho, e 115., determinao da atividade do trabalhador) e o princpio da coincidncia entre a atividade contratada e a desempenhada (art. 118.) e tambm aqui prev e regula os casos de mobilidade funcional permitida (ius variandi): o trabalhador pode ser obrigado a desempenhar temporariamente funes no compreendidas na atividade contratada, desde que no haja modificao substancial da sua posio (n. 1 do art. 120.), nem reduo da retribuio (n. 4 do mesmo artigo). Admite, porm, o n. 2 desta disposio legal que, mediante acordo, as partes podem alargar ou restringir a faculdade conferida no n. 1. Ou seja, a lei abre as portas incluso de clusulas contemporneas ou supervenientes de alargamento, aparentemente sem limites expressos, das tarefas que o trabalhador declara aceitar realizar. Embora com menor frequncia, tambm uma tal clusula se tornou numa clusula de estilo que tende a ser includa na generalidade dos contratos e, semelhana do que vem sucedendo com a clusula de mobilidade geogrfica, tambm ela tem sido usada com um sentido nico: o do alargamento dos poderes do empregador. 3.3.4.4 A clusula de no renovao de contrato a termo certo A extino do contrato a termo (ou a prazo) certo depende, desde as primeiras leis gerais do trabalho, no apenas do decurso do prazo ou da verificao do evento a que as partes associaram aquele efeito jurdico, como tambm, certamente em homenagem ao princpio da conservao do contrato ou do emprego, da prvia comunicao escrita do empregador da vontade de o no renovar (art. 344.). Da extino do contrato (caducidade) operada nos termos descritos resulta para o trabalhador o direito a uma compensao a que supra se fez referncia em II/4.4. Apesar de magra, nem por isso a lei deixou de abrir a porta possibilidade de o empregador se exonerar de uma tal obrigao, bastando, para o efeito, que faa incluir no contrato uma clusula de no renovao, o que lhe no ser difcil, alcanando, por essa via, uma dupla vantagem: Reduz o risco de renovao do contrato ou mesmo o da sua converso em contrato sem prazo, uma vez que ao atraso ou falta de comunicao, no associa a lei outro efeito que no seja o da sua extino; Evita a obrigao de compensao legalmente imposta, o que, num Pas de alta taxa de precariedade, no deixa de ser significativo. Recorde-se, a este propsito, que a lei portuguesa, apesar da norma constitucional (art. 53.) que a todos garante a segurana no emprego, admite, desde 1989, contratos a termo para lanamento de nova atividade ou abertura de nova empresa ou estabelecimento, e contratos a termo de trabalhadores procura de 1. emprego ou de desempregados de longa durao. | 127

Como se sublinhar mais frente, no ser exigvel que o trabalhador rejeite a concluso do contrato apesar destas maldades estranhamente permitidas ou estimuladas pela lei. 3.3.4.5 Os silncios [foradamente] positivos do trabalhador Porventura ainda mais estranho o alargamento dos casos de atribuio do sentido de resposta positiva ao silncio do trabalhador s propostas do empregador. Como se repetir mais frente, alm de poderem ser criados por conveno coletiva, tanto a chamada adaptabilidade do tempo de trabalho (art. 205.), como o designado banco de horas (art. 208.-A) podem ser institudos por contrato individual com observncia do procedimento, praticamente igual, expressamente previsto no n. 4 de cada um dos citados artigos: proposta escrita do empregador e falta de resposta escrita de oposio do trabalhador nos 14 dias seguintes, sob pena de o seu silncio escrito, mesmo quando acompanhado de oposio verbal, se entender como aceitao da proposta. Para que se considere institudo o regime de adaptabilidade individual ou o regime do banco de horas individual, a lei no exige, na verdade, uma resposta de aceitao expressa ou tcita por parte do trabalhador; a lei basta-se com um facto negativo: a falta de oposio escrita proposta no prazo de 14 dias. Sucede, porm, que nem mesmo a arriscada resposta escrita de noaceitao (de opting out) pode ser suficiente para que o trabalhador se mantenha fora do permetro dos trabalhadores vinculados ao regime assim institudo com outros trabalhadores, j que entidade empregadora, verificadas certas circunstncias, atribudo o excecional poder de o tornar obrigatrio para todos os que pertenam mesma equipa, ou mesma seco, ou mesma unidade econmica. A este fenmeno de extenso da figura da adaptabilidade individual ou da figura do banco de horas individual a trabalhadores que expressamente a recusaram designou-o a lei por, respetivamente, adaptabilidade grupal (ar. 206.) e banco de horas grupal (art. 208.-B). 3.3.4.6 A norma sobre aceitao de compensao Uma das condies de validade do despedimento por motivos no inerentes ao trabalhador despedimento coletivo, despedimento por extino do posto de trabalho e despedimento por inadaptao a do pagamento, at ao termo do correspondente prazo de aviso prvio, da compensao, bem como dos crditos vencidos e dos exigveis por efeito da cessao do contrato de trabalho [n. 5 do art. 363.52, n. 4 do art. 371. e n. 1 do art. 379., conjugados com o disposto na alnea c) do art. 383., a alnea d) do art. 384. e a alnea c) do art. 385.]. Presume-se, porm, que o trabalhador aceita o despedimento quando recebe a compensao prevista no art. 366., isto , a compensao por
Salvo, como dispe a parte final da citada norma, se a empresa se encontrar em situao de insolvncia ou em situao regulada por lei especial sobre recuperao de empresas e reestruturao de sectores econmicos.
52

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despedimento por motivos no inerentes ao trabalhador. Eis uma presuno que suscita muitas dvidas, desde logo de ordem jurdico-constitucional, por no ter em conta, designadamente: Que o trabalhador, no momento em que recebe a compensao, no est em condies, nem para tanto ter preparao tcnica, de saber se o despedimento (ou extino) ou no vlido, isto , se padece ou no de algum vcio invalidante; Tambm no est em condies de recusar, ou no exigvel que recuse, a compensao, no apenas por saber que os seus rendimentos vo, com alta probabilidade, reduzir-se, mas tambm porque, independentemente da regularidade ou irregularidade da extino, aquela compensao pertence-lhe pelo menos at ao momento em que, em consequncia de uma eventual declarao de invalidade, o trabalhador opte por regressar empresa; Alm disso, por mais razo jurdica que lhe assista, quem vai garantir ao trabalhador que no aceita a compensao que a empresa ainda existe quando terminar o processo judicial de impugnao do despedimento, ou, tendo aceite a compensao, quem lhe vai garantir, data em que promove a eliso da presuno, que o empregador est em condies de lha restituir se o tribunal lhe der razo? Acresce ainda que o trabalhador pode ver-se ser mesmo o caso normal em situao de necessidade de recorrer compensao que lhe foi paga para fazer frente s despesas do quotidiano pessoal e familiar. Que vai fazer o trabalhador nessas condies? Manter o dinheiro debaixo do colcho ou num depsito bancrio para poder restitu-lo se resolver elidir a presuno quando tiver conhecimento de que, afinal, aquela extino nula ou anulvel? Quem pensa o legislador que a pessoa ocultada pelo trabalhador? E no constituir uma tal condio um constrangimento inaceitvel ao exerccio de direitos fundamentais, designadamente, nestes casos, do direito ao trabalho e do direito de acesso aos tribunais? 3.4 Quantificao das transferncias de riqueza entre o trabalho e o capital Como vimos, o conjunto das alteraes legais introduzidas com a terceira alterao ao Cdigo do Trabalho, pela Lei 23/2012 de 25 de junho, trouxe profundas mutaes na lei laboral. Comparando os textos legais, a nova lei representa um corte substancial das retribuies dos assalariados, mas sobretudo constitui uma apropriao gratuita de tempo de lazer dos trabalhadores, transformando-os em tempo de produo e, no caso do trabalho em feriados, na imposio mesmo de trabalho no remunerado. Por arrasto, as alteraes acabam por produzir redues nas contribuies para a Segurana Social e, possivelmente, na receita de IRS, embora possa eventualmente aumentar a receita de IRC. Clculos preliminares quanto a alguns aspetos das alteraes no Cdigo do Trabalho revelam que a reduo prevista da retribuio dos assalariados por trabalho suplementar e trabalho em feriados acaba mesmo por redundar em | 129

excedentes brutos para as empresas semelhantes aos que conseguiriam com a desvalorizao fiscal anunciada em 2012 e depois retirada pelo Governo , no sentido de reduzir a contribuio patronal para a Segurana Social em 5,75 pontos percentuais da taxa social nica (TSU) e aumentar a imposta aos assalariados em 7 pontos percentuais. A quantificao da transferncia de rendimento dos trabalhadores para as empresas permite no s identificar a dimenso das perdas dos trabalhadores, mas tambm aferir em que medida estes sacrifcios foram ou no eficazes, se atingiram ou no os objetivos gerais da lei e quais foram os seus impactos no tecido produtivo nacional e na absoro do desemprego. Na sua explicao dos motivos, o Governo definiu a alterao ao Cdigo do Trabalho como uma medida necessria e adequada. Era essencial uma legislao laboral flexvel, concentrada na proteo do trabalhador, e no do posto de trabalho, no quadro de um modelo flexisegurana que fomente a economia e a criao de emprego e que vise combater a segmentao crescente do mercado de trabalho - entre os assalariados com emprego protegidos e os desempregados sem proteo que no encontrariam mais emprego devido legislao laboral considerada com das mais rgidas entre os pases da OCDE53. Por outro lado, a alterao legal era fundamental, atendendo s circunstncias atuais, em que importava dotar as empresas de instrumentos adequados de resposta situao de crise54. Na altura, o desemprego estava em ascenso e esperava-se uma retoma da atividade em 2013. Para esse fim, foram aprovados cortes substanciais tanto na retribuio salarial como nos tempos de lazer dos trabalhadores e compensaes por despedimento. Veja-se o que aconteceu num exemplo concreto. 3.4.1. Um caso concreto Para testar os efeitos globais das alteraes no Cdigo do Trabalho, analisou-se um caso correspondente a caractersticas mdias nacionais. Considerou-se, um trabalhador com um ordenado base de 962,4 euros (valor mais recente do salrio mdio nacional apurado pelo Ministrio da Economia, para outubro de 2012). Essa era a retribuio do perodo normal de trabalho de 40 horas semanais. Nos dados do INE Inqurito ao Emprego, 2 trimestre de 2013 verifica-se que em mdia os trabalhadores que declaram fazer horas extraordinrias trabalharam, em mdia, cerca de 360 horas suplementares por ano. Contudo, este valor mdio ultrapassa o limite legal que de 150 horas de trabalho suplementar para as micro e pequenas empresas e de 165 horas para as mdias e grandes empresas). No caso que serve de exemplo considerou-se o maior nmero de horas de trabalho suplementar legalmente possvel - 157 horas anuais.
53 54

Veja-se acima a discusso sobre as questes controversas (s ubseco 2.3 deste captulo). Presidncia do Conselho de Ministros de 2 de fevereiro de 2012, p. 1

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Sups-se ainda que este trabalhador teria 20 anos de servio, no teria quebras de assiduidade e beneficiaria dos 3 dias adicionais de frias, e que trabalharia em quatro feriados (dois deles em feriados eliminados pelas alteraes do Cdigo do Trabalho). A partir do calendrio semanal de 2013, apuraram-se as situaes anterior e posterior s alteraes da retribuio do trabalho suplementar e nos feriados, dos dias de frias e dos dias de descanso compensatrio do trabalho suplementar. At entrada em vigor da Lei 23/2012, as condies remuneratrias eram as seguintes: 1) Retribuio bruta mensal por 40 horas semanais + 157 horas de trabalho suplementar anuais e 4 feriados (1 janeiro, 25 abril, 30 maio e 1 novembro): Salrio mensal = 962,4 euros Salrio hora = (962,4 euros x 12 meses)/(52 semanas x 40 horas) = 5,55 euros Trabalho suplementar: 157 horas anuais (0,7 horas por dia til trabalhado) Retribuio da hora de trabalho suplementar: 1 hora [salrio hora + 50% desse valor] = 5,55 euros x 1,5 = 8,33 euros Retribuio do trabalho suplementar anual: 157 horas x 8,33 euros = 1307,81 euros Retribuio em dia feriado = 5,55 euros x 8 horas = 44,4 euros Retribuio anual (com feriados) = 13.473,6 euros (14 x salrio base) + 1307,81 euros (trabalho suplementar) + 177,67 euros (4 feriados) = 14.959,08 euros

2) Perodo de descanso Perodo de descanso compensatrio = os dois dias do fim-de-semana Perodo de descanso compensatrio de trabalho suplementar = 25% das horas prestadas = 25% x 157 horas = 39,25 horas, o que corresponde a 4,9 dias num ano (8 horas por dia). Descanso anual = 22 dias teis de frias + 3 dias de frias por assiduidade + 8 feriados + 4,9 dias por trabalho suplementar = 37,9 dias teis anuais de paragem. 3) Compensao por despedimento Caso o empregador pretendesse rescindir o seu contrato daqui a dez anos, esse trabalhador traria para casa a sua retribuio mensal por cada ano de servio. Por facilidade no se consideram para este clculo as diuturnidades e admite-se por simplificao que o salrio base real no se altera nesses dez anos. Nesse caso, a compensao por despedimento que | 131

o trabalhador traria para casa em 2023 seria de 28.872 euros = 30 anos (20 anos atuais mais 10 anos futuros) x 962,4 euros. Em resumo, este trabalhador auferia um rendimento anual de 14.959,08 euros e beneficiava de um total de 37,9 dias uteis de descanso. Em caso de resciso de contrato receberia 28.872 euros. Ora, a Lei 23/2012 veio reduzir fortemente estas condies. Acabou com 4 dos 12 feriados nacionais, com os dias de frias por assiduidade e com o descanso compensatrio por trabalho suplementar. Alm disso, reduziu a metade a retribuio por trabalho suplementar e por trabalho em feriado. Modificou a retribuio por trabalho com iseno de horrio. Alterou tambm as condies de resciso de contrato. No exemplo analisado, considera-se que se mantm a condio de trabalhar 4 num total de 8 feriados nacionais: 1) Retribuio bruta mensal por 40 horas semanais + 157 horas de trabalho suplementar anuais 2 feriados: Ordenado mensal = 962,4 euros Preo hora = (962,4 euros x 12 meses)/(52 semanas x 40 horas) = 5,55 euros Trabalho suplementar dirio = 1 hora [valor hora + 25%] = 5,55 euros x 1,25 = 6,94 euros. Ou seja, sofreu um corte de 17% da retribuio diria por trabalho suplementar. Trabalho suplementar anual = 6,94 euros x 157 horas = 1089,64 euros. Por fora de razes, o corte de 17% reflectiu-se na sua retribuio anual do trabalho suplementar. Retribuio em feriado = 5,55 euros x 8 horas x 50% = 22,2 euros. Ou seja, um corte de 50% na retribuio que recebia em feriado. Mais: em primeiro lugar, como desapareceram dois feriados em que este empregado trabalhava, esses dias que caram em dias de semana passaram a ser dias comuns de trabalho e, por isso, o valor do seu trabalho j est includo no seu salrio base mensal, ou seja, o trabalhador, que recebia 44,4 euros tanto no dia 30 de maio como a 1 de novembro, perdeu essas quantias e passou a trabalhar para a empresa sem retribuio adicional; em segundo lugar, o corte na retribuio adicional em feriado acaba por reduzir o preo mdio da hora trabalhada no ms em que o feriado cair. Imagine-se dois meses: um em que o trabalhador em questo beneficia de um feriado e outro que no tenha feriados. No primeiro, o trabalhador faz 176 horas mensais (22 dias teis x 8 horas) + 8 horas = 184 horas e recebe 962,4 euros + 22,2 euros = 984,6 euros, ou seja, 5,35 euros/hora. No segundo caso, trabalha as 176 horas por 962,4 euros, ou seja, 5,4 euros hora. A nova lei faz o trabalhador

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prescindir de um dia de descanso especial para ir trabalhar com uma retribuio inferior de um dia normal. Retribuio anual (com feriados) = 13.473,6 euros (salrio base x 14) + 1089,64 euros (trabalho suplementar) + 44,42 euros (2 feriados eliminados que caram ao dia de semana) = 14.607,66 euros. Ou seja, o corte no trabalho suplementar e o corte de 75% na remunerao recebida por trabalhar em feriado redunda num corte total de 2,9% da sua retribuio anual. 2) Perodo de descanso Perodo de descanso compensatrio = dois dias por fim-de-semana Perodo de descanso compensatrio de trabalho suplementar = 0% das horas prestadas. Ou seja, perde 5 dias por ano. Frias = 22 dias teis de frias. Ou seja, perda de 3 dias de frias por assiduidade. Feriados = 4 feriados nacionais. Ou seja, potencialmente menos 4 dias de descanso. Descanso anual = 22 dias teis de frias + 8 feriados = 30 dias. Ou seja, perde quase entre 7,9 dias teis de descanso anual. Ou seja, um corte de 20,8% no total de dias de descanso, incluindo j os fins-de-semana em todo o ano. 3) Compensao por despedimento Apenas cingindo-se aos termos da lei de 2012 que se pressupe prolongar-se sem alterao ainda por dez anos e caso o empregador pretenda rescindir o contrato com o trabalhador em 2023, esse trabalhador traria para casa uma compensao por despedimento de 24.002,26 euros. Ou seja, um corte de 16,9% face indemnizao que recebia com a aplicao da lei de 2009. Isto resulta do facto de a compensao passar a ser estimada como a soma de duas parcelas: a primeira com base na lei de 2009 (962,4 euros x 19 anos = 18285,60 euros) e a segunda com base na lei de 2012, vigorando desde a entrada em vigor da nova lei (962,4 euros x 11 anos x 20 dias/30 dias = 7056,90 euros). Caso a compensao se reduza a uma mdia de 12 dias por ano de servio na empresa, como inteno da Troika desde 2011, ento o corte passar a ser 22% face aos valores de 2009. 4) Segurana Social e Impostos sobre o rendimento A diminuio de 2,9% verificada na retribuio do trabalhador representa, consequentemente, uma perda da receita da Segurana Social de 122,04 euros, dos quais 83,41 euros pagos pela entidade patronal e 38,63 euros pagos pelo trabalhador. | 133

Uma reduo da retribuio resultar tambm numa reduo da matria coletvel em IRS, o que redundar numa perda de receita fiscal desse imposto. O efeito conjugado destas medidas tem, pois, implicaes tanto na reduo do rendimento disponvel dos trabalhadores (e da sua procura), como na reduo dos descontos sociais dos trabalhadores e das empresas para a Segurana Social e, consequentemente, para o seu dfice e para o dfice do Sector Pblico Administrativo.
Tabela 21

Quadro resumo de algumas alteraes na lei 23/2012 (por defeito)

Va ria o

Va ria o

%
S a l rio b a s e T ra b a lh o s u p le m e n t a r a n u a l P a g a m e n t o d e u m f e ria d o a t ra b a lh a r P a g a m e n t o t o t a l d o s 4 f e ria d o s d e 2 0 13 t ra b a lh a d o s R e t rib u i o t o t a l a n u a l

euros ou dias 0 -217,93 -22,2 -133,26 -351,18 0 -4,9 -3 de 0 a -4 -7,9 -4869,74 -122,04 -83,41 -3863

0,0% -17% -50% -75% -2,9% 0% -100% -100% -20,8% -16,9% -2,3% -2,3% -2,3%

D e s c a n s o c o m p e n s a t rio n o rm a l D e s c a n s o c o m p e n s a t rio p o r t ra b a lh o s u p le m e n t a r ( d ia s ) F ria s ( d ia s ) F e ria d o s ( d ia s ) D e s c a n s o a n u a l ( d if e re n a s o b re d ia s d e d e s c a n s o )

C o m p e n s a o p o r d e s p e d im e n t o ( *)

S e g u ra n a S o c ia l ( e u ro s ) T ra b a lh a d o r ( e u ro s ) E m p re s a ( e u ro s )

(*) a variao da compensao por despedimento por chegar aos 33%, no caso de quem tenha entrado no mercado de trabalho s aps a entrada em vigor da nova lei.

3.4.2 Dados agregados Esta nova realidade no surge, porm, ainda completamente refletida nos dados estatsticos. O Inqurito ao Emprego do Instituto Nacional de Estatstica (INE) fornece elementos sobre o total de pessoas que realizaram horas extraordinrias, remuneradas ou no. No 2 trimestre de 2013, o INE estimou em 427,5 mil o

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nmero de pessoas a realizar horas extraordinrias. Nos ltimos 2,5 anos, o peso desse grupo cresceu no universo do total dos empregados. No 1 trimestre de 2011, havia 9,9% dos empregados a efetuarem horas extraordinrias em todas as atividades econmicas 373 mil pessoas. Cerca de um tero desse grupo (119 mil pessoas) estava na indstria e os restantes dois teros (254 mil pessoas) nos servios. No 2 trimestre de 2013, e com o mercado de trabalho com menos 290 mil pessoas, j havia 12,1% dos empregados a realizar horas extraordinrias 427,6 mil pessoas. E se na indstria o seu nmero absoluto se retraiu, seguindo apesar de tudo a tendncia de destruio de postos de trabalho (menos 10 mil), no sector dos servios registou-se mesmo uma subida do seu nmero absoluto (mais 59 mil pessoas). De salientar que a subida do nmero de pessoas que faz horas extraordinrias sobretudo evidente quando ocorre a maior quebra de emprego de sempre em Portugal, o que parece demonstrar que para as contas das empresas prefervel alargar os horrios de trabalho do que contratar novo pessoal para realizar essas horas adicionais de trabalho.

Tabela 22

Assalariados que declararam fazer horas extraordinrias (2 Trimestre de 2013)

N p e s s o a s ( m ilh a re s ) E n t re o e 5 h o ra s s e m a n a is E n t re 6 a 10 h o ra s s e m a n a is E n t re 11 e 15 h o ra s s e m a n a is m a is d e 16 h o ra s s e m a n a is TOTA L

188,4 157,5 40,8 40,9 427,6

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego

No entanto, e como se disse atrs, estes nmeros retratam uma situao em que a maioria dos que declaram fazer trabalho suplementar j estar a ultrapassar o limite legal do trabalho suplementar e admitem faz-lo, sendo ou no pagos para isso. Se o inqurito ao Emprego do INE parece traar uma realidade que adere ao novo contexto legal de retribuio desse trabalho, j quanto ao valor dessa retribuio ainda no possvel aferir os efeitos dessa nova realidade. Os dados mais exaustivos sobre as condies remuneratrias so reunidos atravs da informao fornecida pelas empresas sobre os seus Quadros de Pessoal (reunidos pelo Ministrio da Economia), mas so produzidos com um desfasamento temporal que no permite ter uma ideia atualizada do impacto | 135

destas alteraes legislativas. O boletim estatstico do Gabinete de Estratgia e Estudos do Ministrio da Economia compila alguma informao sobre as remuneraes de base mdias e os ganhos recebidos pelos trabalhadores dos diversos sectores de atividade, mas os dados mais recentes referem-se apenas a outubro de 2012. Ou seja, j aps a entrada em vigor das alteraes ao Cdigo do Trabalho, em vigor desde agosto de 2012, mas com um hiato ainda insuficiente para medir nas estatsticas os impactos das alteraes da lei. Por outro lado, os inquritos do INE do sinais contraditrios. No inqurito do Emprego, os horrios atpicos abrangem j um nmero considervel de assalariados e parte considervel da fora de trabalho da indstria e dos servios.

Tabela 23

Nmero de assalariados por tipo de horrio (milhares) 2 Trimestre de 2013

To ta l To ta l In d s t ria , c o n s t ru o , e n e rg ia e g ua S e rv i o s

T u rn o s

S e r o

N o it e

S ba do

D o m in g o

4.505,6 1.093,8 2.931,7

649,9 126,3 520,0

1.091,1 198,4 850,0

456,6 93,6 348,1

1.981,9 279,6 1.394,4

1.059,0 90,8 836,1

Fonte: INE, Inqurito do Emprego, 2T 2013

Tabela 24

Percentagem de assalariados com horrios atpicos no total e na indstria e servios (%) 2 Trimestre de 2013

To ta l To ta l In d s t ria , c o n s t ru o , e n e rg ia e g ua S e rv i o s

T u rn o s

S e r o

N o it e

S ba do

D o m in g o

100,0 100,0 100,0

14,4 11,5 17,7

24,2 18,1 29,0

10,1 8,6 11,9

44,0 25,6 47,6

23,5 8,3 28,5

Fonte: INE, Inqurito do Emprego, 2T 2013

A dimenso e a subida do nmero de pessoas com este tipo de horrios parece revelar que o volume de pessoal que afirma fazer horas extraordinrias 427,5 mil pode estar subavaliado. | 136

Por outro lado, visvel que so os horrios atpicos aqueles que esto a crescer desde o quarto trimestre de 2012, apesar da quebra pronunciada do nmero de empregados. E tanto na indstria, como no comrcio e servios.

Tabela 25

Variao homloga da populao empregada segundo tipo de horrio (%)

To ta l 2 T 2 0 12 3 T 2 0 12 4 T 2 0 12 1T 2 0 13 2 T 3 0 13

T u rn o s

S e r o

N o it e

S ba do

D o m in g o

-4,2 -4,1 -4,3 -4,9 -3,9

6,6 1,7 4,1 -0,5 1,6

8,9 3,2 4,8 -2,8 2,3

4,2 0,9 1,0 0,0 4,1

1,1 -1,1 -1,0 0,7 1,1

4,6 -1,1 0,6 3,3 3,5

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego

Tabela 26

Variao homloga da populao empregada na indstria, por tipo de horrio (%)

To ta l 2 T 2 0 12 3 T 2 0 12 4 T 2 0 12 1T 2 0 13 2 T 3 0 13

T u rn o s

S e r o

N o it e

S ba do

D o m in g o

-10,2 -11,0 -12,8 -11,6 -9,6

6,6 -11,3 -5,6 -3,8 2,4

-2,9 -11,7 -11,2 -6,4 8,2

2,0 -14,6 -12,8 -3,9 0,5

-6,6 -13,6 -13,5 -6,7 -3,4

8,8 -24,0 -15,7 4,1 6,8

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego

Tabela 27

Variao homloga da populao empregada no comrcio e servios, por tipo de horrio (%)

To ta l 2 T 2 0 12 3 T 2 0 12 4 T 2 0 12 1T 2 0 13 2 T 3 0 13

T u rn o s

S e r o

N o it e

S ba do

D o m in g o

-2,3 -2,4 -1,9 -1,4 -1,6

6,1 4,5 6,6 0,5 1,7

12,5 7,4 8,4 -1,9 1,4

5,0 6,7 5,7 2,3 5,0

2,5 1,0 0,8 4,8 3,1

4,0 2,0 0,8 5,5 4,5

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego

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Por seu lado, o inqurito aos custos do trabalho revela um alargamento do hiato entre a evoluo do nmero de horas trabalhadas que esto em crescimento e a evoluo dos custos salariais (incluindo remunerao base, prmios, retribuio por trabalho suplementar) em recuo. Essa evoluo distinta bem visvel na indstria transformadora, mas com diferentes hiatos na construo e nos servios.

Tabela 28

Variao homloga do ndice de custos salariais e das horas efetuadas por trabalhador (%)

Total
Ho ra s e f e t i v a me nt e t ra b a l ha d a s por t ra b a l ha d o r C us t o s s a l a ri a i s

Indstria
Ho ra s e f e t i v a me nt e t ra b a l ha d a s por t ra b a l ha d o r C us t o s s a l a ri a i s

Construo
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Servios
Ho ra s e f e t i v a me nt e t ra b a l ha d a s por t ra b a l ha d o r C us t o s s a l a ri a i s

1T 2012 2T 2012 3T 2012 4T 2012 1T 2013 2T 2013

-10,8 1,2 3,2 1,8 0,0 1,3

-6,2 -10,1 -7,6 -6,9 -1,6 -0,1

-0,7 1,7 0,9 4,3 0,7 1,2

-3,2 -9,4 2,7 -1,7 -1,7 -0,2

-3,3 2,7 3,0 2,6 -0,7 0,4

1,7 0,5 -6,3 2,0 0,3 3,5

-15,6 -1,0 9,0 -2,0 1,0 1,8

-10,1 5,2 -16,0 3,1 -1,3 0,6

Fonte: INE, ndice de custos salariais

Mas, por outro lado, os dados estatsticos quanto durao dos horrios no mostram ainda uma tendncia muito clara, se bem que se note uma subida dos horrios prolongados, seja fruto do forte desemprego, seja pelas alteraes legais. No segundo trimestre de 2011, os horrios entre 36 e 40 horas abrangiam 51% do total dos empregados. Dois anos depois, esse tipo de durao de horrio descia para 47,2%. Em contrapartida, os horrios de maior durao acima de 41 horas semanais tm vindo a abranger cada vez mais empregados, passando de 21,9% para 23,6% do total dos empregados entre o segundo trimestre de 2011 e o de 2013. Se o limite mximo do perodo normal de trabalho legal continua situar-se nas 40 horas semanais, a que acresce um limite mximo de 150 a 165 horas extraordinrias, as novas regras legais do Cdigo do Trabalho parecem estar a incentivar que a semana legal efetiva de trabalho se aproxime cada vez mais do limite mximo total. 3.4.3 Esboo de quantificao da transferncia de rendimento para as empresas Dada a inexistncia de dados estatsticos consistentes sobre a realidade laboral que abrange o conjunto das alteraes legais introduzidas com a 3 reviso do Cdigo do Trabalho em 2012, torna-se imprudente estimar um valor rigoroso que | 138

corresponda transferncia de rendimento antes recebido pelos trabalhadores e que passou a ficar na esfera da empresa, por reduo da retribuio do trabalho suplementar e da reduo do nmero de feriados. Procurar-se- encontrar uma forma que avalie o fenmeno por defeito. Com que dados se poder trabalhar? Em primeiro, lugar, existem dados estimados pelo INE sobre o universo de trabalhadores que realizam horas extraordinrias e sobre o universo dos horrios atpicos, sendo por isso possvel calcular por defeito o valor perdido pelos trabalhadores e, por essa razo, qual o crescimento dos excedentes brutos das empresas nacionais. Tome-se o mesmo ordenado mdio mensal cujas estatsticas so conhecidas - 962,4 euros em outubro de 2012 e admita-se que esse salrio no se alterou at ao 2 trimestre de 2013. Considere-se ainda o universo dos trabalhadores que, nesse 2 trimestre de 2013, declararam realizar horas extraordinrias 427,5 mil pessoas. Esse universo reparte-se entre 153 mil que realizaram entre 0 e 5 horas semanais (cerca de 1 hora diria); mais 144,6 mil que declararam fazer entre 6 e 10 horas semanais (cerca de 2 dirias); mais 35 mil que realizam entre 11 e 15 horas semanas (3 horas dirias); e finalmente cerca 52 mil que trabalharam mais de 16 horas semanais (mais 3 horas dirias). Com base nos clculos feitos para o exemplo do trabalhador, possvel estimar o diferencial entre o rendimento que esses trabalhadores receberiam caso a lei se tivesse mantido e o rendimento que passaram a receber aps a alterao ao Cdigo do Trabalho. Por outro lado, duas hipteses podem ser avanadas: uma, em que ser considerado que a totalidade do trabalho suplementar estar a ser paga pelas regras legais, ou seja, que o trabalho suplementar realizado est limitado a 157 horas anuais. O rendimento assim gerado estar abaixo do valor real, dado que mais que provvel que parte considervel das horas extraordinrias nem sequer seja paga. Se esse valor representa uma perda por defeito do lado dos trabalhadores, por outro lado, possvel chegar ao valor total declarado pelos trabalhadores, permitindo apurar os acrscimos dos excedentes brutos de empresa, com maior rigor; e uma segunda hiptese, em que se aceitar precisamente a dimenso do trabalho extraordinrio, remunerado ou no, divulgado pelo Inqurito ao Emprego. O mesmo se passa com o tempo de lazer perdido por parte dos trabalhadores. No adequado a um trabalhador avaliar em termos monetrios o que significa para si essa perda de lazer. E por isso no se tentar quantificar o valor para o trabalhador do tempo de descanso perdido. Mas possvel estimar o valor criado pela produo a mais desses dias, que a lei concedeu s empresas. 3.4.3.1 As perdas dos trabalhadores Com base nesta estrutura do universo dos visados, chega-se aos seguintes impactos das alteraes ao Cdigo do Trabalho de 2012 face de 2009, designadamente em matria de perdas para os trabalhadores: | 139

a) Reduo da retribuio do trabalho suplementar O clculo das perdas para os trabalhadores no tocante ao trabalho suplementar depende do nmero de horas realizadas de trabalho extraordinrio. Caso se pretenda medir o impacto estrito da lei, ter-se- de entrar em linha de conta com o limite legal para o trabalho suplementar que, como foi referido, vai at 150 horas anuais para as micro e pequenas empresas e de 165 horas anuais para as mdias e grandes empresas. Para simplificar, considerou-se o valor mdio de 157 horas anuais. Nessa Hiptese 1, apenas so pagas as horas extraordinrias at ao limite de 157 horas anuais. Universo envolvido: 427,5 mil pessoas. O clculo ser feito multiplicando o total de horas feito num ano pelo nmero de pessoas que declara fazer horas extraordinrias. Na verdade, o correto seria ter em considerao que, dado o fim do descanso compensatrio, a reduo do nmero de dias de frias e do nmero de feriados, fruto das alteraes legais, traduzir-se-ia num aumento do nmero de dias teis de trabalho de 222 para 234 entre os anos de 2009 e 2012. Mas para se poder estimar apenas o valor da variao da retribuio do trabalho suplementar, considerou-se apenas o nmero de dias teis de 2013 234 dias. O valor assim obtido superior ao real, como o demonstra a seguinte equao: 427,5 (mil trabalhadores) X 0,7 (157 horas anuais / 234 dias uteis) X 234 (dias uteis) X 1,39 euros (diferena ente 8,33 - valor da 1 hora extra antes e 6,94 valor da 1 hora depois da alterao da lei) = 97,3 milhes de euros Na Hiptese 2, entra-se em linha de conta com a desagregao do nmero de assalariados que declararam fazer horas extraordinrias por escales de horas realizadas e, mais uma vez, multiplica-se esse total de horas pelo total de dias teis e pelo diferencial de remunerao de cada um desses escales de trabalho realizado. A perda para cada grupo de assalariados tem ser encontrada tendo em conta o valor perdido na 1 hora, da 2 hora, da 3 hora e da 4 hora. Exemplo para o segundo grupo de 157,5 mil pessoas: 1 hora x 157,5 mil pessoas x 234 dias teis x 1,39 euros + 0,5 horas x 157,5 mil pessoas x 234 dias teis x 3,47 euros. E assim por diante:

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Tabela 29

Clculo do valor perdido pelos trabalhadores em trabalho suplementar

N m d io d e h o ra s / d ia E n t re 0 a 5 h s e m a n a is E n t re 6 a 10 h s e m a n a is E n t re 11 a 15 h s e m a n a is M a is d e 16 h s e m a n a is

N pe s s o a s ( m ilh a re s )

D ia s t e is

C o rt e a re t rib u i o ( e u ro s )

Va lo r p e rd id o ( m ilh e s d e e u ro s )

0,7 1,5 2,5 3,5

188,4 157,5 40,8 40,9

234 234 234 234

1,39 3,47 5,55 7,63

42,8 115,1 205,5 268,5

Total

632,0

Fonte: INE, clculo dos autores

Nesta caso, o total perdido pelos trabalhadores em trabalho suplementar situa-se nos 632 milhes de euros. b) Reduo de retribuio em dia feriado ou por eliminao de feriados O principal problema do clculo do impacto geral na retribuio por eliminao do dia feriado prende-se com o nmero de trabalhadores do universo visado, o qual no conhecido. No se sabe quantas pessoas trabalharam em cada um dos feriados. E por isso, rigorosamente apenas se pode medir os diversos tipos de impactos, caso o feriado caia ou no a um dia de semana e caso o trabalhador tenha ou no trabalhado nesse dia.

Tabela 30

Efeito na retribuio de cada trabalhador fruto da alterao ao Cdigo do Trabalho (%)

A t ra b a lh a r F e ria d o e lim in a d o e m d ia t il F e ria d o e lim in a d o e m f im d e s e m a n a F e ria d o m a n t id o e m d ia t il F e ria d o m a n t id o e m f im d e s e m a n a

A de s c a ns a r

-100% -50% -50% -50%

perde 1 dia de descanso mantm dia de descanso mantm dia de descanso mantm dia de descanso

De qualquer forma, percetvel ainda que no quantificvel o tipo de uso que as empresas do aos diversos feriados. H feriados de maior impacto do que outros. H feriados em que quase tudo para 1 de janeiro, 1 de maio, 25 de dezembro e outros que tm um efeito de paralisao mais parcelar, em que, por exemplo, a maior parte do grande comrcio se mantm aberto.

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Tabela 31

Atividade percecionada nos dias feriados

Feriados
A no N o v o S e xt a - f e ira s a n t a , m v e l D o m in g o p s c o a , m v e l D ia d a Lib e rd a d e , 2 5 d e a b ril D ia d o T ra b a lh a d o r, 1 d e m a io D ia d e P o rt u g a l, 10 d e ju n h o C o rp o d e D e u s , m v e l A s s u n o d a n o s s a s e n h o ra , 15 d e a g o s t o D ia d a R e p b lic a , 5 d e o u t u b ro D ia d e T o d o s o s S a n t o s , 1 d e n o v e m b ro D ia d a R e s t a u ra o d a In d e p e n d n c ia , 1 d e d e z e m b ro Im a c u la d a C o n c e i o , 8 d e d e z e m b ro N a ta l

N d e t ra b a lh a d o re s

reduzido mdio mdio mdio reduzido mdio mdio mdio mdio mdio mdio mdio reduzido

Olhando para o nmero de pessoas que j trabalha em horrios atpicos, nomeadamente ao domingo (um milho de pessoas), possvel ter uma ideia do grau de rigidez ou flexibilidade que, em termos mdios, as empresas atribuem ao dia de descanso dos seus trabalhadores. Ser excessivo considerar que o nvel mdio de laborao de todos os feriados rondar as trs centenas de milhares de pessoas? Caso se apontasse para uma participao mdia laboral de 300 mil pessoas do conjunto dos dias feriados nacionais, ento as perdas para esses trabalhadores que se supe terem as caractersticas em torno da mdia analisada atrs, em que se considerou que o trabalhador mdio estaria ativo em quatro dos doze feriados antes existentes - sero calculadas da seguinte forma: 1) Oito feriados mantidos (perda de 50% da retribuio) 8 dias x 300 mil pessoas x 22,1 euros (perda de 50% da retribuio) = 53 milhes de euros. 2) Dois feriados eliminados (no caso de 2013) que caiam em dia til (perda total de retribuio) 2 dias x 300 mil x 44,4 euros (um dia de trabalho normal j includo no salrio) = 26,6 milhes de euros 3) Dois feriados eliminados (no caso de 2013) que caam a um fim-de semana (perda de 50% da retribuio) 2 dias x 300 (mil trabalhadores) x 22,1 euros (perda de 50% da retribuio) = 13,3 milhes de euros

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No total e pela eliminao de quatro feriados e pela reduo da retribuio em dia feriado, o conjunto desses trabalhadores teria uma perda de 92,9 milhes de euros. Claro est que estes valores sero inferiores caso a totalidade dos trabalhadores nacionais trabalhe em menos de quatro feriados e ser superior caso trabalhe em mais de quatro feriados. Para uma anlise de sensibilidade, sempre possvel quantificar o valor de um feriado e, para cada uma das situaes, obter um valor para a variao total. O valor encontrado ser considerado uma mdia por defeito. Considerando as perdas de retribuio tanto por trabalho suplementar como por trabalhar em dia feriado, as perdas totais podero ento variar por defeito entre 190,2 milhes e 724,9 milhes de euros.

Tabela 32

Variao nas retribuies dos trabalhadores

C o rt e re t ribui o T ra ba lho e xt ra H ip t e s e 1 H ip t e s e 2

C o rt e e e lim ina o no s f e ria do s

T OT A L ( m ilh e s de e uro s )

97,3 632

92,9 92,9

190,2 724,9

Hiptese 1: horas extraordinrias limitadas a um mximo de 157 horas anuais Hiptese 2: horas extraordinrias de acordo com o declarado pelos trabalhadores

c) Reduo do nmero de dias de descanso Como foi referido atrs, os ganhos das empresas refletem-se positivamente com a reduo das remuneraes, dos seus encargos sociais e com o aumento do nmero de dias de produo sem encargos salariais adicionais. 3.4.3.2 Os ganhos das empresas No exerccio que se segue estima-se o impacto das variaes das remuneraes e do produto (VAB) no Excedente Bruto da Empresa (EBE). Recorde-se que: (1) Excedente Bruto de Empresa (EBE) = VABcf Remuneraes Encargos Sociais Impostos + Subsdios. Assume-se, por simplificao, que os impostos e subsdios se mantm constantes. a) Reduo de retribuio do trabalho suplementar Neste caso, a vantagem para a empresa decorre da reduo dos custos salariais dos trabalhadores que declaram ter feito horas extraordinrias (427,5 mil pessoas). No h alterao do VAB, porque a produo | 143

realizada a mesma, apenas se verificou uma reduo da retribuio pelo facto de essa produo do trabalho suplementar ter sido levada a cabo pelos trabalhadores. A diminuio de remunerao e o consequente acrscimo do EBE corresponde ao simtrico da perda dos trabalhadores integrada na alnea a). Na hiptese 1, cumprimento estrito do limite legal mdio de 157 horas para o trabalho suplementar, a diminuio de remunerao e o consequente acrscimo do EBE ser de 97,3 milhes de euros. Na hiptese 2, em que se valoriza as horas de trabalho suplementar declarado pelos trabalhadores no Inqurito ao Emprego, a vantagem ser de 632 milhes de euros.

b) Eliminao de dias feriados Neste ponto a vantagem da empresa reside na transformao de dias de descanso em dias de produo. E vai afectar os trabalhadores que no trabalharam em dia feriado. O INE estima que, no 2 trimestre de 2013, haveria cerca de 3,523 milhes de assalariados, mas apenas se considerar os que estavam no sector privado. Os valores oficiais mais recentes apontam para cerca de 575 mil funcionrios pblicos, pelo que o sector privado rondar os 2,95 milhes. Caso haja um feriado eliminado que caia em dia til, esse dia passa a ser um dia de trabalho para a totalidade dos trabalhadores, sem que a empresa pague qualquer quantia adicional (dado j estar includa no salrio base). Foi esse o caso no ano de 2013, com dois dos feriados eliminados 30 de maio e 1 de novembro. Nesse caso, as empresas passaram a contar com esses dois dias de trabalho. No se sabe quantas pessoas j trabalhariam nesse dia feriado antes de ser eliminado, pelo que no se pode estimar, de forma rigorosa, o impacto da sua eliminao. Mas semelhana da avaliao feita por parte das perdas dos trabalhadores, admite-se que o nmero mdio de trabalhadores nos dias feriado possa rondar umas trs centenas de milhares de pessoas. Nesse caso, a variao do EBE corresponder produo de 2,65 milhes de pessoas e um dia de produo empresarial corresponder a um dia de VAB por trabalhador estimado por defeito, da seguinte forma: VAB/dia/trabalhador = 82,2 mil milhes (VAB de 2011)55 / 335 dias (365 menos 30 dias frias)/ 2,95 milhes de trabalhadores = 83,3 euros Variao do EBE = 2,65 milhes de pessoas x 2 (dias) X 83,2 (VAB/ dia/trabalhador = 440,9 milhes de euros. Dois feriados correspondero a um acrscimo do EBE de 440,9 milhes de euros.

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INE, Empresas em Portugal 2011.

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c) Reduo da retribuio por dias feriados Partindo do pressuposto que cerca de 300 mil pessoas trabalham em termos mdios dois dias feriados, o acrscimo do EBE resultante da reduo da remunerao em dias feriados trabalhados ser dado por: Variao do EBE = 300 mil (trabalhadores) X 2 (dias) x 22,2 euros (50%de 44,4 euros) = 13,3 milhes de euros. A reduo da retribuio nos dois dias feriados resultar num acrscimo do EBE de 13,3 milhes de euros. d) Fim de dias de frias As alteraes legais acabaram com 3 dias de frias como prmio pela assiduidade. O seu valor pode ser estimado do seguinte modo: Variao EBE = 2,95 milhes de pessoas x 3 (dias) X 83,2 (VAB/dia/trabalhador) = 736,3 milhes de euros. e) Fim de descanso compensatrio por trabalho suplementar Neste ponto foram ponderadas duas hipteses. Na hiptese 1, estabeleceu-se como limite mximo as 157 horas anuais legais. A anterior lei estabelecia um descanso compensatrio correspondente a 25% das horas extraordinrias realizadas, parte que era acumulada at perfazer 8 horas de um dia de trabalho. Esse dia de descanso compensatrio deveria ser gozado num prazo imediato. Ora, a nova lei aboliu esse descanso, transformando-o em tempo de trabalho. O acrscimo de tempo de trabalho pode ser estimado da seguinte forma: Variao de dias de trabalho = 157 X 25% / 8 (horas dirias) = 4,9 dias Donde resulta: Variao de EBE = 4,9 (dias) X 427,5 mil (trabalhadores) X 83,2 (VAB/dia/trabalhador) = 174,3 milhes de euros.

Na hiptese 2, tal como se fez para o clculo da reduo da retribuio por trabalho suplementar, entrou-se em conta com a desagregao da durao de horas extraordinrias fornecidas pelos dados mais atuais do INE e considerou-se a totalidade de trabalho suplementar declarada. Por outro lado, considerou-se a existncia de 234 dias teis. E obteve-se o nmero de dias de trabalho suplementar para cada um dos grupos de trabalhadores. Com base no nmero de dias adicionais de trabalho, considerou-se o valor de cada dia como o valor do VAB dirio por trabalhador (83,3 euros). | 145

Tabela 33

Valor dos dias adicionais de produo para a empresa

Horas dirias
0 a 5 h s e m a n a is 6 a 10 h s e m a n a is 11 a 15 h s e m a n a is > 16 h s e m a n a is

N pessoas (milhares) 188,4 157,5 40,8 40,9 427,5

Dias 234 234 234 234

% 0,25 0,25 0,25 0,25

Horas 8 8 8 8

Dias descanso 964373 1727204 746236 1045671 4483483

VAB/dia/trabalhador Valor perdido (euros) 83,2 83,2 83,2 83,2 (milhes euros) 80,2 143,7 62,1 87,0 373,0

teis descanso / dia

0,7 1,5 2,5 3,5

Total

Variao EBE 1 grupo = 0,7 horas dirias x 188,4 (mil pessoas) x 234 (dias teis) / 0,25 (descanso compensatrio) / 8 (horas/dia) = 964.373 dias No total, verifica-se que: Variao EBE = 4.483.483 dias x 83,2 euros = 373 milhes de euros. Considerando a totalidade dos vrios tipos de variao do EBE, obteve-se o seguinte quadro de variaes do EBE:
Tabela 34

Variao do excedente bruto de empresa por cada alterao legal (por defeito)

C o rt e re t rib u i o T ra b a lh o e xt ra H ip t e s e 1 H ip t e s e 2

E lim in a o F e ria d o s

C o rt e re t rib u i o F e ria d o s

F im d ia s d e f ria s

F im d e s c a n s o c o m p e n s a t rio

TOTA L ( m ilh e s d e e u ro s )

97,3 632

440,9 440,9

13,3 13,3

736,3 736,3

174,3 373,5

1462,1 2196

Hiptese 1: horas extraordinrias limitadas a um mximo de 157 horas anuais Hiptese 2: horas extraordinrias de acordo com o declarado pelos trabalhadores

Ou seja, no total, as empresas podero beneficiar anualmente de uma subida do excedente bruto de empresa que situar-se-, por defeito, entre 1,5 e 2,2 mil milhes de euros. 3.4.3.3 As perdas para a Segurana Social Com a reduo de retribuies para o trabalho suplementar e para o trabalho em dia feriado, a Segurana Social ressentir-se- igualmente disso. Com base nos valores calculados para cada uma das hipteses:

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Hiptese 1.. 190,2 milhes de euros Hiptese 2.. 724,9 milhes de euros
Tabela 35

Perda de receita da Segurana Social


P a rt e d o s t ra b a lh a d o re s H ip t e s e 1 H ip t e s e 2 P a rt e d a s e m p re s a s TOTA L ( m ilh e s e u ro s )

20,9 79,7

45,2 172,2

66,1 251,9

Hiptese 1: horas extraordinrias limitadas a um mximo de 157 horas anuais Hiptese 2: horas extraordinrias de acordo com o declarado pelos trabalhadores

Na Hiptese 1, os trabalhadores deixaram de pagar 20,9 milhes de euros (11%) e as empresas pagaro menos 45,2 milhes de euros (23,75%). Na Hiptese 2, os trabalhadores deixaram de pagar 79,7 milhes de euros e as empresas 172,2 milhes de euros. No cmputo geral, a Segurana Social perderia algo como entre 66,1 milhes e 251,9 milhes de euros. Este ltimo, um valor muito superior, por exemplo, ao conjunto dos encargos sociais com polticas ativas de emprego. Convm, porm, ter presente o conjunto de pressupostos que esto na base deste clculo e que podero alterar os valores apurados, a saber: 1) Em mdia, cerca de 300 mil pessoas trabalham em cada feriado; 2) Cada assalariado trabalha em quatro feriados, dois deles eliminados pela alterao do Cdigo do Trabalho; 3) O valor mdio da produo por trabalhador (essencial para calcular a variao do excedente bruto de empresa) corresponde ao VAB anual de todas as empresas a dividir por 335 dias (365 dias menos um ms de frias) e dividido ainda por 2,95 milhes de trabalhadores do sector privado; 4) O valor hora considerado o valor legal que subavalia o valor hora efetivo, ao desconsiderar os meses de subsdios de frias e Natal e ao considerar como tempo de produo inclusive o tempo de frias [vh = Remunerao mensal x 12 meses)/(52 semanas x 40 horas); 5) A hiptese 1 pressupe que os trabalhadores apenas podem trabalhar at ao limite legal das 150 ou 165 horas anuais, quando se sabe pelos prprios inquritos do INE que se trabalham muito mais horas, nem sempre de forma remunerada. A hiptese 2 pretende cobrir essa realidade mas admite igualmente alguns pressupostos. Nomeadamente: a. que todo o trabalho extraordinrio pago, o que no corresponde realidade;

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b. e que, at entrada em vigor da nova lei, todo o trabalho extraordinrio dava direito a descanso compensatrio, o que est longe de ser uma prtica generalizada; 6) Pressups-se que os trs dias de frias a mais por assiduidade eram uma prtica corrente nas empresas; 3.4.3.4 A TSU e a nova desvalorizao fiscal No mbito das medidas previstas no memorando de entendimento com as entidades que compem a Troika, esteve desde o incio a criao de uma desvalorizao fiscal, compatvel com um contexto de moeda nica que impossibilita a desvalorizao monetria. A ideia visava reduzir os custos das empresas com encargos sociais para a Segurana Social. Numa primeira fase, em 2011, visava-se reduzir esses encargos por contrapartida das taxas de IVA. Mas, numa segunda fase, em 2012, substituiuse a subida das taxas de IVA para subida da taxa social nica (TSU) paga pelos trabalhadores. O projeto era reduzir de 23,75 para 18% dos encargos patronais para a Segurana Social, por contrapartida da subida dos encargos dos trabalhadores de 11 para 18%, visando um acrscimo de rendimentos das empresas, sem ser necessrio a subida das taxas do IVA, tendo um efeito neutro no dfice oramental. Seriam os trabalhadores a pagar esse acrscimo dos excedentes das empresas, sem penalizar os restantes contribuintes. O objetivo era levar as empresas a aproveitar a subida das margens para reduzir os seus preos e ganhar, assim, competitividade dos produtos nacionais nos mercados externos e reduzir a componente importada dos produtos nacionais. O mercado interno, obviamente, sairia degradado, embora o objetivo fosse que as exportaes aguentassem o perodo de ajustamento em que o consumo privado recuaria. O aumento da procura de bens nacionais induziria, a prazo, o aumento dos salrios reais que, por seu lado, compensaria as famlias das perdas registadas. No equilbrio estacionrio. Verifica-se um aumento do nvel de atividade econmica e das horas trabalhadas que traduz um nvel superior de exportaes, de consumo privado e do investimento, sintetizava o relatrio sobre a desvalorizao fiscal elaborado em julho de 2011. E tudo isso permitiria um reequilbrio das contas externas (56). A medida foi afastada 1) porque, na primeira fase, o aumento da receita de IVA teria efeitos recessivos incomportveis; 2) porque, na segunda fase em que se pensou ser os trabalhadores a pagarem essa perda de receita da Segurana Social, isso acabaria por, ao contrrio do objetivo, ter impacto mesmo em sectores de bens no transacionveis (sem estar em concorrncia com o exterior); 3) porque no havia garantia que as empresas refletissem nos preos a subida das margens
Cf. para o efeito o documento Desvalorizao Fiscal: Relatrio, julho 2011, da autoria do Banco de Portugal, Ministrio das Finanas, Ministrio da Economia e o Emprego, Ministrio da Solidariedade e segurana Social.
56

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brutas, o que faria a medida no eficcia na competitividade da economia; 4) porque representava uma transferncia direta dos trabalhadores para as empresas e essa evidncia provocou um protesto generalizado em toda a sociedade, com manifestaes histricas; 5) porque dirigentes de organizaes patronais chegaram a declarar que iriam devolver aos trabalhadores o acrscimo cobrado da TSU. Na altura estimava-se que, por cada ponto percentual da TSU, se conseguiria 400 milhes de euros. Por outras palavras, a famosa alterao da TSU anunciada em finais de 2012 concedia s empresas a transferncia do montante relativo reduo de 5,75 pontos percentuais da TSU dos empregadores, ou seja, a descida da TSU representaria um custo para os trabalhadores prximo dos 2300 milhes de euros. Um valor que, na altura era considerado pela Troika, como um ponto de partida, j que se considerava que apenas uma reduo bem mais pronunciada teria efeitos efetivos. Como se pode observar comparando a dimenso dos valores em questo, o efeito pretendido com a alterao da TSU foi alcanado atravs das alteraes do Cdigo do Trabalho em 2012 que tero tido uma dimenso semelhante ou mesmo superior. A transferncia foi paga pelos mesmos trabalhadores, sem qualquer declarao contra por parte das entidades patronais e sem manifestaes nas ruas ou com manifestaes que ficaram muito aqum das expectativas.

3.5 Impactos e reaes de atores sociais O sistema de emprego portugus, as relaes laborais portugus e os seus atores (sobretudo os sindicatos) sentiram fortemente o impacto das medidas de austeridade. Importa, por isso, recuperar brevemente as caractersticas dos sistemas de emprego e de relaes laborais para, depois, resumirmos de que modo a austeridade est a ser recebida pelos atores das relaes laborais. O sistema de emprego caracterizado por baixa produtividade, baixos salrios, uma conexo entre emprego e mo-de-obra intensiva, baixo nvel de instruo, de habilitaes e de qualificaes, dfices de qualidade do emprego e peso elevado de diferentes modalidades de emprego atpico: recibos verdes 57, contratos a prazo, trabalho temporrio, trabalho a tempo parcial, trabalho na economia informal (Estanque, 2009; Estanque e Costa, 2012).

Trabalhadores independentes (autnomos, que trabalham por conta prpria) e que emitem um recibo para justificar em termos fiscais o montante pecunirios pela prestao de servio prestada. No entanto, estes recibos verdes, que se estima serem cerca de 900.000 em Portugal (AAVV, 2009) so tambm frequentemente designados por falsos recibos verdes pois sob a capa da autonomia, acabam em muitas situaes por estar dependentes de um patro, sujeitos a ritmos e horrios de trabalho intensos, como se beneficiassem de um contrato de trabalho (que de facto no tm).
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Por sua vez, o sistema de relaes laborais carateriza-se por: uma rpida sucesso e coexistncia de diferentes modelos de regulao poltico-social; um elevado grau de juridificao das relaes laborais; um carcter heterogneo e por vezes contraditrio das normas laborais; uma deficiente institucionalizao das formas de resoluo dos conflitos de trabalho; um modelo pluralista e competitivo de relacionamento intra e inter organizaes de interesses do trabalho e do capital; uma ligao das organizaes sindicais e patronais ao sistema partidrio; uma centralidade do Estado na relao capital-trabalho, apesar do quadro jurdico e institucional assentar no princpio de autonomia das partes e na sua capacidade de autoregulao; um bloqueamento progressivo da negociao coletiva (Ferreira e Costa, 1998/99; Dornelas, 2009; Ferreira, 2012; Stoleroff, 2013). Num sistema de emprego e de relaes laborais com estas caractersticas, a adoo de medidas de austeridade tem tido como principal consequncia o aumento das formas de emprego precrio 58 , assim como dos nmeros do desemprego, que em agosto de 2013 (segundo dados do Eurostat de outubro de 2013) se situava em 16,5%, sendo de 12% na zona euro e de 10,9% na EU/27 (Eurostat, 2013). Para alm do aumento das formas de trabalho precrio e do desemprego, a austeridade convertida na lei (com a reviso do cdigo laboral) produz outras implicaes para as relaes laborais: i) a perda de autonomia dos parceiros sociais, sobretudo dos sindicatos, que veem a sua posio ainda mais subalternizada e esto confrontados com desafios importantes como o combate s tendncias de individualizao das relaes laborais que a crise tem vindo a acentuar, a resistncia ao enfraquecimento do seus poderes na contratao coletiva ou a salvaguarda de direitos e deveres regulados pela negociao coletiva (Costa, 2012c); ii) uma maior tenso nas relaes entre os prprios atores das relaes laborais (inclusive dentro do campo sindical); iii) um reforo das assimetrias no mercado de trabalho, designadamente na entre classes de rendimentos elevados e classes de rendimentos baixos, ou na relao entre sector pblico e sector privado; iv) uma forte diminuio do poder de compra das famlias, bem espelhado no facto de, at maro de 2012, os portugueses terem perdido 765 milhes de euros em salrios, ou seja, uma quebra de 3,9% nas remuneraes pagas na economia (a maior de sempre desde que h registos no Instituto Nacional de Estatsticas); v) criao de condies para maior contestao social; vi) no reduo do dfice de competitividade das empresas; vii) menor controlo por parte da Autoridade para as Condies de Trabalho (ACT), uma vez que as empresas deixam de ser obrigadas a enviar ACT o mapa do horrio de trabalho ou o acordo de iseno de horrio, etc. (Fernandes, 2012; Rebelo, 2012; Gomes, 2012; Costa, 2012a). Foi, pois, sem surpresas que se geraram reaes distintas por parte os atores do capital e do trabalho. Claramente, os empregadores apresentaram-se
Que representam cerca de 30% do emprego total, com incidncia particular entre o grupo etrio dos 15 aos 34 anos, onde atinge valores prximos dos 50% (Estanque e Costa, 2012).
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mais predispostos a aceitar a austeridade porque vm nela uma oportunidade para rentabilizarem as suas posies. Por exemplo, para a Confederao da Indstria Portuguesa (CIP), o MECPE e o ACS permitiram duas coisas: a reduo dos custos associados prestao do trabalho e a maior facilidade em despedir Se eu tenho na empresa um trabalhador que repetidamente no tem a mesma performance que os outros tm, dou-lhe formao. Mas se ele insiste, alguma coisa se passa. Agora, passa a ser possvel despedir nestes casos, antes havia mais dificuldade59. Por seu lado, a Confederao do Comrcio Portugus (CCP) congratulou-se com a reduo do nmero de feriados, frias e pontes, com a introduo dos bancos de horas (que permite elevadas concentraes de trabalho em momentos que a atividade comercial exige), ou ainda com a reduo do pagamento das horas extraordinrias, e com a possibilidade de os desempregados poderem acumular at metade do subsdio do desemprego com um salrio caso aceitem um emprego60. Por sua vez, a Confederao dos Agricultores de Portugal (CAP) realou igualmente o papel do banco de horas (que pode ir at 50 horas semanais de trabalho e 150 anuais), como forma de responder aos perodos de sazonalidade da atividade agrcola, ou ainda a reduo do pagamento do trabalho suplementar em 50%.61. Da parte sindical, foi sobretudo notrio o inconformismo da CGTP: a CGTP tem argumentado contra os termos e objetivos do memorando, realando a necessidade de uma imediata renegociao da dvida, os seus juros e prazos, de modo a evitar a recesso futura e a aumentar o risco de desemprego e pobreza. A UGT tem sido mais cautelosa sobre os requisitos do memorando. Ela enfatiza a importncia de se respeitarem os compromissos com a EU e o FMI, de modo a ser possvel renegociar a extenso do prazo e juros (Campos Lima, 2011). Assim sendo, rejeitando a austeridade como sada para a crise, os sindicatos portugueses aceitaram a contestao como estratgia, desde logo porque as instncias de concertao social (com a Comisso Permanente de Concertao Social) permitiram-se comunicar decises que j tomadas.62. Exemplo da reao sindical foram as greves gerais realizadas (em 24.11.2010, 24.11.2011 e 27.06.2013) e que, alm de mobilizarem muitos milhares de pessoas, juntaram as duas centrais sindicais rivais. O reforo da coeso sindical (traduzida em entregas de pr-avisos de greve conjuntos, em formas de atuao articuladas ou em conferncias de imprensa conjuntas) foi um efeito positivo verificado num universo sindical que, como j se referiu, intra-competitivo e apresenta dfices de unidade sindical e de unidade na ao. E muitas outras greves sectoriais (parciais

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60http://economia.publico.pt/Noticia/governo-e-parceiros-sociais-assinam-acordo-tripartido-

Lder da CIP, jornal Pblico, entrevista em 30.01.2012.

1529363. 61 http://www.cap.pt/noticias/agricultura/1599-cap-celebra-acordo-de-concertacao-social.html. 62 Em 22.12.2011 a CGTP abandonou mesmo uma reunio da Comisso Permanente de Concertao Social, acusando o governo de no promover o dilogo, de colocar os portugueses a po e gua e de impor alteraes ao mercado laboral que classificou como formas de terrorismo social.

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ou a tempo inteiro), em empresas do sector empresarial do Estado, sobretudo de transportes, ocorreram ao longo dos ltimos 3 anos. Mas o ACS de facto concorreu para turvar as guas do sindicalismo portugus, confirmando a tendncia para, aps a realizao de greves gerais, se assinarem pactos sociais, no quadro de estratgias mistas de boxe e dana (Campos Lima e Artiles, 2011: 390). Como sucedera em 23.03.2011 (assinatura do Acordo Tripartido para a Competitividade e Emprego, aps a greve geral de 24.11.2010) e em 18.01.2012 (assinatura do ACS, aps a greve geral de 24.11.2011). Na prtica, o ACS confirmou as medidas do MECPE assinado com a Troika, mas s a UGT assinou o acordo: despedimento mais facilitado e com menores indeminizaes; trabalho extra, aos feriados e fins de semana mais barato; maior tempo de trabalho (menos frias, menos feriados, banco de horas); faltas ao trabalho mais penalizadas; menor poder sindical, etc. Por isso no fcil encontrar razes para que a UGT tenha aceitado assin-lo, a no ser porventura: a) transmitir para o exterior (a Troika e os mercados financeiros) a ideia de que os portugueses esto a fazer o trabalho de casa e at aceitam, afinal, a austeridade que lhes imposta; b) transmitir para o interior (o governo e o partido socialista) a ideia de que a UGT no ser uma fonte de bloqueio das estratgias de social democratas e socialistas (famlias polticas que fizeram nascer a UGT e que partilham hoje estratgias convergentes quanto ao modo de gerir a crise), colocando assim a conscincia poltica frente da conscincia sindical. Para o ex-lder da UGT, Joo Proena, o ACS evitou males maiores pois travou a desregulao laboral, introduziu melhorias face ao MECPE e sobretudo impediu o aumento da meia hora de trabalho diria visto que o governo aceitou retirar essa proposta. Mas ao assinar o ACS (que a CGTP repudiou), a UGT ter condicionado lutas sindicais conjuntas contra a austeridade e por isso no se associou CGTP na greve geral por esta convocada e realizada em 22.03.2012, precisamente em reao contra o ACS. E igualmente no o fez na greve geral de 14.11.2012, quando a CGTP, na sequncia da proposta de OE para 2013, participou numa jornada europeia de protesto convocada pela Confederao Europeia de Sindicatos (CES) e por e mais 30 sindicatos da UGT, ainda que no pela direo da central sindical. S com a alterao da liderana da UGT, em abril de 2013, foi possvel retomar o caminho da unidade na ao, que culminou na greve geral de 27.06.2013 em resultado dos cortes previstos no Documento de Estratgia Oramental e, portanto, das medidas associadas reforma do Estado (reforma 66 anos; horrio funo pblica das 35 para 40 h; reduo de frias; aumento das contribuies para a ADSE; reduo de 30.000 funcionrios pblicos, regime de mobilidade especial, etc.). Os possveis efeitos desta reao sindical seriam, porm, silenciados com a crise poltica de julho de 2013, a qual centralizou todas as atenes da opinio pblica, como que relegando para segundo plano, ou deixando em suspenso, os problemas do mundo do trabalho.

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Porventura com maior visibilidade alcance do que as manifestaes sindicais e/ou as greves convocadas pelas estruturas sindicais, devem mencionarse algumas manifestaes geradas no seio da sociedade civil, as quais permitiram projetas uma onda de insatisfao popular situada para alm dos interesses meramente sindicais, ainda que o tema da precariedade e, portanto, as preocupaes relacionadas com o mundo do trabalho tenham estado presentes em todas elas. Por um lado, tendo recebido um forte impulso da gerao rasca, o 12 de maro de 2011 correspondeu a uma manifestao de massas na qual convergiram jovens afetados pelos empregos precrios, geraes mais velhas empobrecidas ou milhares de cidados de distintas tendncias poltico-partidrias descontentes com a ento ainda governao Jos Scrates. Por outro lado, em 15.09.2012, na sequncia de proposta do governo de Passos Coelho de reduzir a taxa social nica das empresas de 23% para 18% e de subir a contribuio dos trabalhadores da se para segurana social de 11% para 18%, cerca de 1 milho de pessoas manifestou-se de forma veemente na maioria das cidades portuguesas, levando o governo a recuar e a retira a proposta. Por outro lado ainda, a manifestao realizada em 2.03.2013 e convocada pelo movimento Que se lixe a Troika apresentou-se declaradamente contra a reforma do Estado e os anunciados cortes de 4.000 milhes de euros nas funes sociais do Estado. Ainda que no se centrem apenas no mundo do trabalho, estas manifestaes convocadas por estruturas no institucionais, por redes de cidados e em grande medida com o recurso a formas de ativismo geradas a partir de redes sociais acabam por realar as mltiplas recomposies que assolam o mundo do trabalho num sentido crescentemente precarizante. E note-se que um dos elementos mais fortes associados ao ciclo de protesto prende-se como o que parece representar um regresso ao materialismo (Estanque, Costa e Soeiro, 2013: 33), particularmente relacionado com o trabalho e o emprego, por sinal os tpicos principais que tm motivado o poder de indignao das pessoas e o desenvolvimento de formas de ao coletiva.

3.6 Concluso Como procurmos demonstrar ao longo deste captulo, as transformaes operadas na legislao laboral tm vindo a produzir reflexos considerveis sobre as relaes laborais, em especial sobre o fator trabalho, penalizado que est por mltiplos processos de desvalorizao econmica e pessoal. Desconsiderao da pessoa do trabalhador , talvez, a expresso que melhor traduz o sentido do grupo de medidas indicadas nesta parte deste trabalho. So medidas que surpreendem at pelo desconcerto que introduzem no discurso oficial dos estados democrticos ocidentais e de organizaes internacionais, de mbito regional ou universal, um discurso frequentemente engalanado de nobres invocaes, designadamente aos direitos fundamentais e sua matriz referencial | 153

da dignidade do ser humano, especialmente relevante nas situaes de maior vulnerabilidade. Esta desconsiderao que promove, subliminarmente, a identificao do trabalhador com os descartveis (fungveis), os de magros recursos, os de reduzido patrimnio social, os de baixa escolaridade, os que no sabem falar, os que no tm voz, os de carcter corrodo pelas sucessivas amarguras da vida, afinal os descendentes do antigo servo, herdeiro, por sua vez, do escravo, o precrio. A prtica legislativa que fixa determinadas condies de trabalho para, logo depois, permitir o seu afastamento ou a sua substituio por piores condies desde que nisso acorde o trabalhador ou desde que s correspondentes propostas do empregador se no oponha expressamente (e, em alguns casos, por escrito) , no mnimo, uma prtica no neutra, uma prtica colorida de hipocrisia, j que o legislador sabe, ou no deve desconhecer, que a margem de liberdade ou - para usar uma expresso de que tanto gostam os neoliberais - a liberdade de escolha, excessivamente estreita para esperar, na esmagadora maioria dos casos, uma resposta de oposio proposta do empregador. Estas cedncias da lei laboral ao dogma da soberania da vontade, de que o direito do trabalho havia sido, alis, uma das primeiras manifestaes de rutura63, com o sacrifcio da liberdade real, fazem recordar as crticas que muitos autores fizeram aos cdigos oitocentistas que, para citar F. Wieacker, renunciaram a uma tica material dos contratos () e no colocaram o problema da ameaa da liberdade social pela liberdade contratual64. Verdadeiramente, estas normas vm permitir uma espcie de reserva do empregador de modificao unilateral das condies de trabalho, ou, de uma outra perspetiva, uma espcie de renncia antecipada do trabalhador aos seus direitos, em especial, ao seu direito ao trabalho e a uma certa estabilidade das condies de trabalho. Num dos acrdos em que o Tribunal Constitucional se referiu aos dois direitos acabados de citar, pode ler-se o seguinte (acrdo 581/95): A Constituio, no artigo 53., garante aos trabalhadores a segurana no emprego, sendo proibidos os despedimentos sem justa causa ou por motivos polticos ou ideolgicos. Esta garantia constitui uma manifestao essencial da fundamentalidade do direito ao trabalho e da ideia conformadora de dignidade que lhe vai ligada. Por via dela, se afirma - em modo paradigmtico a influncia jusfundamental nas relaes entre privados - que no a apenas uma influncia de irradiao objetiva, mas uma influncia de ordenao direta das relaes contratuais do trabalho. E tambm o valor da autonomia que se realiza no programa da norma constitucional do artigo 53.. A Constituio deixa claro o reconhecimento de que as relaes do trabalho subordinado no se configuram
Diz-se que o Direito do Trabalho desconfia do contrato individual como se pode ler em Arbeitsrecht, Frankfurt, 1988, p.g. 30/2, Hanau/Adomeit, para quem o Direito do Trabalho pode mesmo ser considerado um vasto sistema de controlo da liberdade contratual, citado por Joo Leal Amado, Proteco do salrio, Coimbra, Coimbra Editora, 1993, pg 9, nota 9. 64 Histria do Direito Privado Moderno, traduo portuguesa de Antnio Hespanha, Edio da Fundao Calouste Gulbenkian, 1980, p. 552.
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como verdadeiras relaes entre iguais, ao jeito das que se estabelecem no sistema civilstico dos contratos. A relevncia constitucional do direito ao lugar do trabalhador envolve um desvio claro da autonomia contratual clssica e do equilbrio de liberdades que a caracteriza. que as normas sobre di reitos fundamentais detm, no plano das relaes de trabalho, uma eficcia de proteo da autonomia dos menos autnomos. Aqui evidente o desiderato constitucional de ligao da liberdade fctica e da liberdade jurdica. A Constituio faz depender a validade dos contratos no apenas do consentimento das partes no caso particular, mas tambm do facto de que esse consentimento se haja dado dentro de um marco jurdico-normativo que assegure que a autonomia de um dos indivduos no est subordinada do outro (C. S. NINO, tica y Derechos Humanos, Buenos Aires, 1984, pg. 178). Como seria de esperar e j atrs se referiu, no h conhecimento de trabalhador que recuse o emprego (recuse assinar o contrato) por causa da incluso de alguma das clusulas que vm sendo referidas, tudo contribuindo para o esmagamento, praticamente gratuito, da sua alma - para usar uma expresso seguramente controversa, mas tambm sugestiva - e para realar a hipocrisia do legislador que d com uma mo o que com a outra se apressa a permitir retirar. Saliente-se ainda que algumas das questes controversas a que aludimos como a desvalorizao dos salrios, os retrocessos nos tempos de trabalho, ou a flexibilizao do mercado de trabalho sobressaem das polticas de austeridade em curso. Polticas que, por sinal, se traduziram em impactos de sentido negativo: perda de autonomia dos parceiros sociais, sobretudo dos sindicatos; reforo da das tenses entre os prprios atores das relaes laborais; um reforo das assimetrias no mercado de trabalho, designadamente na entre classes de rendimentos elevados e classes de rendimentos baixos, ou na relao entre sector pblico e sector privado; uma forte diminuio do poder de compra das famlias; um aumento da contestao social (quer sob a forma de greves convocadas por estruturas sindicais, quer sob a forma de protestos e manifestaes vrias convocados por cidados indignados), etc. O foco maior da nossa ateno recaiu, todavia, sobre uma quantificao dos impactos socioeconmicos da Lei 23/2012. Nesse sentido, no queremos aqui deixar de reforar um conjunto de concluses resultantes dessa anlise: 1) A terceira alterao ao Cdigo do Trabalho introduziu profundas modificaes em componentes da retribuio dos trabalhadores. A retribuio mensal pelo perodo normal de trabalho no se reduziu, mas na realidade o trabalhador sentiu um corte significativo nas suas retribuies mensais efetivas; 2) A partir do valor da remunerao base mdia, registada em outubro de 2012, verifica-se que a reduo para metade da retribuio por trabalho suplementar e por trabalho em feriado resultou num corte mdio da retribuio total do trabalhador de 2,3% em 2013. S a reduo do | 155

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pagamento por trabalho suplementar para o conjunto dos trabalhadores que declarou realiz-lo correspondeu a um corte de 17% do valor dessa parcela do rendimento e a reduo do pagamento por trabalho em feriado correspondeu a um corte de 75% dessa parcela do rendimento do trabalhador; Com as alteraes legais, o tempo de produo do trabalhador seja em tempo de trabalho normal e suplementar aumentou consideravelmente. Com o fim do descanso compensatrio, o tempo de produo suplementar aumentou na prtica 33%. Ao mesmo tempo, a retribuio pela totalidade do trabalho suplementar reduziu-se a metade; Este corte de retribuio suplementar obrigar o trabalhador a fazer mais horas extraordinrias para repor o mesmo nvel de rendimento. Se antes a legislao parecia ser desincentivadora do trabalho suplementar, a nova legislao est no polo oposto e a promover a produo fora de horas; Acresce que, segundo o INE, os limites legais para o trabalho suplementar esto bem abaixo da realidade efetiva. O inqurito ao Emprego, referente ao segundo trimestre de 2013, mostra que 56% das 427 mil pessoas que realizaram trabalho suplementar afirmaram ter trabalhado mais de 5 horas semanais em trabalho suplementar, remuneradas ou no. Ou seja, trabalha-se muito mais do que os limites legais, j que s a aplicao de cinco horas semanais num horrio de trabalho ultrapassa o prprio limite legal para o trabalho suplementar. Mais gravoso do que esse corte na retribuio foi o corte realizado no tempo de lazer do trabalhador e na sua transformao em tempo de trabalho. Ao eliminar 4 feriados, 3 dias de frias e acabando com o descanso compensatrio pelo trabalho suplementar, as alteraes provocaram em termos mdios um corte de 20,8% do tempo de descanso dos trabalhadores, sem qualquer compensao adicional. Ao fim de um ano, o trabalhador em anlise deu empresa mais 7,9 dias teis de trabalho, o que corresponde a mais de semana e meia de produo efetiva, sem qualquer retribuio adicional; No s os trabalhadores assalariados esto a dar muito mais empresa durante a sua vida ativa, como a empresa passa a dar bastante menos quando rescinde contrato com os seus assalariados. Ao aplicar as novas regras, as compensaes por despedimento deste trabalhador sofreram um corte significativo. E a compensao reduz-se ainda mais, na proporo direta do nmero de anos a seguir a 2012 em que o trabalhador continuar ao servio da empresa; e mais acentuadamente caso se concretize a projetada reduo do nmero de dias por ano de servio para efeito de compensao por despedimento, previsto no acordo de concertao social assinado em 2011 e integrado desde o primeiro memorando de entendimento;

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8) Este conjunto de alteraes redundou num conjunto de vantagem concedidas s empresas que podem ser estimadas por defeito numa subida do excedente bruto das empresas que poder oscilar entre os 2,1 e 2,5 mil milhes de euros. E refira-se que esta estimativa foi calculada por defeito, uma vez que no se tem em considerao o impacto da criao de banco de horas nas empresas na reduo do trabalho suplementar remunerado, bem como de um conjunto diverso de requisitos legais associados aos custos de pessoal (clculo do valor horrio que resulta em perda para o trabalhador, seguros vrios, etc.) que acabam igualmente por reduzir os encargos das empresas; 9) O conjunto das alteraes, cujo impacto foi estimado, parece ter uma dimenso inesperadamente semelhante ou superior ao efeito pretendido com a alterao da TSU, que visava reduzir os custos salariais das empresas. Na altura, a reduo de 23,75 para 18% dos encargos patronais, por contrapartida da subida dos encargos dos trabalhadores de 11 para 18%, pretendia obter um acrscimo de rendimentos das empresas de 2300 milhes de euros. Ou seja, um valor da mesma ordem de grandeza do impacto das alteraes introduzidas com as alteraes ao Cdigo do Trabalho em 2012; 10)Esse acrscimo geral do rendimento das empresas foi levado a cabo com o fim de promover uma maior flexibilidade na legislao laboral, tendente a uma maior rentabilidade empresarial e proteo da sua atividade, no pressuposto de que, dessa forma, seria possvel proceder a uma recuperao econmica rpida e absorver o desemprego. Mas medidas como estas acabam por resultar numa promoo do trabalho suplementar, desincentivadora da criao de emprego, e numa degradao da conciliao do trabalho com a vida familiar, nica forma de promover a prazo uma natalidade sustentvel e uma estabilidade da Segurana Social; 11)A par da perda de rendimento disponvel de largas camadas da populao, com efeitos na procura e na prpria atividade empresarial, a par dos efeitos econmicos de mdio e longo prazo, as alteraes legais como as levadas a cabo alimentam o culto da reduo do lazer do trabalhador, a defesa de uma mercantilizao do tempo livre, como se apenas o tempo produtivo e a subida dos excedentes brutos das empresas tivessem efeitos no aumento da produtividade nacional. Tudo isso ter repercusses no bem-estar dos trabalhadores e das suas famlias, no equilbrio psicolgico e fsico dos trabalhadores e na coeso social, na forma como as pessoas se sentem e vivem na sua sociedade e at que ponto estaro dispostos a dar parte de si para ela. Ou a desistir. E essa perda na aposta coletiva ter efeitos caros a mdio e longo prazo. Mesmo para as empresas.

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Captulo 4 |

O Estado Social, crise e reformas


Pedro Hespanha, Slvia Ferreira e Vanda Pacheco

4.1 Introduo A poltica social um instrumento estratgico de interveno por parte do Estado moderno de tradio humanista. Todavia, o iderio que inspirou o EstadoProvidncia j h muito que vem colidindo com a crescente importncia que os valores de mercado vo assumindo, agora num contexto particularmente crtico para a Europa, marcado por uma crise financeira, econmica e social de geografia varivel e pela ausncia de uma liderana forte que promova verdadeiramente o projeto poltico de uma unio europeia. O campo da interveno social hoje o espelho mais fiel das lgicas de ao neoliberais que tm dominado o espectro poltico. Atente-se ao quadro nacional, onde, perante o aumento constante do desemprego e da precariedade do emprego, associados a uma inevitvel quebra de rendimento disponvel das famlias e ao consequente empobrecimento, a somar a uma pobreza estrutural que carateriza um quinto da populao portuguesa, o recurso ao sistema de proteo social tornase inevitvel. No entanto, assiste-se a um recuo da proviso pblica em diversos domnios, escorado por um argumentrio que enfatiza critrios de eficincia e eficcia da despesa social; que privilegia a viso assistencialista e emergencialista da ao social em detrimento de uma abordagem pelos direitos e sustentada em medidas preventivas; que hiperboliza o combate fraude em determinadas prestaes sociais ao ponto de se questionar a sobrevivncia do prprio sistema de proteo social. Mas o que est hoje em discusso, mais do que o presente imediato do Estado-Providncia, com todas as reconfiguraes a que est sujeito em nome de uma conteno sustentada da despesa pblica, o seu futuro e a sua misso. Este captulo centra-se nos efeitos que as polticas anticrise operam nas condies de vida e de trabalho dos cidados e nos sistemas de proteo social, tendo em conta tanto os efeitos diretos quanto as relaes recprocas desses efeitos operados na Sociedade e no Estado. Depois de uma apresentao sumria do argumento que relaciona crise, reformas neoliberais e descaracterizao do Estado Social, analisam-se os contornos da crise e os efeitos das politicas anticrise em Portugal, designadamente, da austeridade, primeiro sobre os servios sociais pblicos (seco 2) e, de seguida, sobre as desigualdades e a pobreza (seco 3), a partir da analisa-se a opinio pblica dos portugueses sobre a prpria crise e sobre o papel do Estado | 161

(seco 4) e, em nota conclusiva, lanam-se para debate algumas ideias em defesa da proteo social pblica (seco 5).

4.2 Do reformismo neoliberal crise do Estado Social: o impacto nos servios sociais pblicos Nos ltimos quinze anos, os vrios sistemas de proteo social tm vindo a ser minados por uma convergncia insidiosa de cariz neoliberal e por crescentes restries financeiras e polticas decorrentes da crise. A neoliberalizao, implicando uma privatizao crescente da proviso, do financiamento e da governao da proteo social, est a colocar em risco as bases tanto do EstadoProvidncia quanto da sociedade providncia: ou seja, as noes de responsabilidade compartilhada e de bem comum. O neoliberalismo no prosseguido da mesma forma em todo o mundo (Jessop, 2013). A maioria dos pases europeus no experimentou mudanas de regime, mas sim ajustamentos das suas polticas para salvaguardar as conquistas centrais do Estado-Providncia. No entanto, h o risco de que esses ajustamentos se vo acumulando at criar um quadro institucional definitivamente neoliberal do bem-estar social. Olhando para trs, pode-se ver que a nsia de refutar a ideia de que os sistemas de proteo social foram um obstculo ao crescimento econmico (OCDE, 1981) levou a uma reformulao do Estado Social - avaliando-o, reformando-o e valorizando-o - como uma ferramenta para o crescimento econmico, abrindo o caminho para a penetrao crescente de critrios neoliberais nas instituies, nos agentes e at nos cidados. Aparentemente, o sistema poltico perdeu "o controle sobre o modo como colocar os problemas" (Luhmann, 1982, 213). Essa trajetria est presente nos traos do designado estado de investimento (Midgley e Tang 2001; Room 1999; Hudson e Khner 2009; Hespanha, 2007; 2008), embora se reconhea que, dentro das variedades de Estado-Providncia, Estado Social ou welfare state (Esping-Andersen, 1999; Hall e Soskice 2001), este caminho prosseguido de maneiras diferentes, que mudam ainda com as condies da globalizao e da crise (Streeck, 2010; Jessop, 2012). A hiptese que se coloca no que diz respeito ao carter atual da neoliberalizao sob ajustamento estrutural em Portugal de que podemos estar perante, no um mero ajustamento neoliberal, mas uma viragem de regime, como sucedeu em outras partes do mundo submetidas a programas de ajustamento estrutural do FMI e do Banco Mundial. A aliana histrica entre economia de mercado, estado de bem-estar e democracia, que fundou o projeto moderno de Estado-nao parece estar a quebrar-se nesta era do capitalismo global. No entanto, o Estado Social mantm forte apoio do pblico e no se pode afirmar que uma ideologia totalmente privatista e individualista tenha penetrado os valores e as expectativas dos europeus. Na verdade, o prprio Estado continua a ser um local de tenso entre as | 162

ideias de privatizao dos servios sociais e as ideias de proviso pblica de bemestar para todos (Bourdieu, 1998; Wacquant, 2009). As relaes entre a participao, a confiana institucional e social e o Estado de bem-estar tm sido amplamente demonstradas (Van Oorschot e Artes, 2005; Svallfors, 2007; Van der Meer, 2009), apesar de regimes de proteo social diferentes mostrarem resultados muito diferentes a este respeito. Instituies de solidariedade fortes e apoio e mobilizao em torno do Estado Social reforam-se mutuamente, o que torna importante saber quais so as combinaes que podem sustentar uma responsabilidade pblica e coletiva pelo bem-estar social. Da mesma forma, muita pesquisa tambm tem vindo a acentuar a relevncia de se estudarem as atitudes, as percees e os comportamentos nas transaes econmicas entre os cidados e o Estado (Caldas et al., 2009). Espera-se, portanto, que o impacto dos ajustamentos neoliberais e as mudanas de regime possveis no mbito da atual crise possam variar conforme as possibilidades de encontrar novas combinaes pblicas, em diferentes pases e em diferentes reas de polticas. Da mesma forma, as inovaes sociais e a sua capacidade de terem maior impacto social pode variar de acordo com as configuraes institucionais especficas, com os problemas sociais e com os atores sociais em cada local (Ferreira, S. 2011). Novos arranjos para a prestao do bem-estar e para a governao social esto a ter lugar desde os anos 1970 medida que a ideia de proteo social coordenada pelo Estado deu lugar a noes de pluralismo social e welfare mix combinando as quatro principais fontes de bem-estar o Estado, o terceiro sector, as famlias e o mercado - em seus papis de governao, proviso e financiamento do bem-estar (Powell 2007). Estas misturas, que no eram novas para muitos pases, tornaram-se cada vez mais valorizadas e promovidas medida que novos atores passaram a ocupar um lugar cada vez mais proeminente na governao do bem-estar, desde as organizaes sem fins lucrativos at s empresas lucrativas (Scaramuzzino 2012). Tem sido argumentado que, por serem hbridas, as organizaes do terceiro sector/economia social so capazes de combinar melhor as tendncias universalistas com as particularistas e as aspiraes dos diferentes grupos sociais (Enjolras, 1998), bem como os diferentes sistemas sociais (Ferreira, S. 2009). Quanto prestao informal, ela tem sido mantida margem da poltica social apesar do papel importantssimo que desempenha para o bem-estar das famlias. A anlise institucional dos regimes de proteo social salienta a relevncia dos trajetos histricos das polticas em cada sociedade para dar conta da capacidade de permanncia desses regimes e da sua resistncia mudana (Pierson 2001). Crouch (2005) salienta que elementos contraditrios ou nocoerentes em contextos institucionais especficos tornam possvel pelo menos de uma forma latente mais do que uma trajetria. possvel que a crise atual nas suas vrias manifestaes e nveis de gravidade gere um contexto favorvel s mudanas nos regimes de proteo dos vrios pases europeus (Palier e Martin | 163

2012). Considerando que as instituies so "fenmenos emergentes complexos, cuja reproduo incompleta, provisria e instvel" (Jessop 2001:1230) necessrio atender ao trabalho institucional" dos diferentes atores sociais na manuteno e na mudana das instituies (Lawrence e Suddaby 2006; Lawrence et al., 2009 e Castel e Martin 2012). As polticas de reduo da despesa pblica para fazer face crise das finanas pblicas esto a desencadear mudanas assinalveis no s no funcionamento dos servios pblicos mas tambm no modo como os indivduos e as famlias satisfazem as suas necessidades nos mais diversos domnios e organizam estrategicamente os seus quotidianos num contexto de precarizao da vida. O impacto da reduo da proviso pblica faz-se sentir igualmente nas organizaes que, complementarmente ao Estado, prestam servios sociais e tem desencadeado o aparecimento de respostas de algum modo inovadoras. Os servios sociais esto a tentar incorporar as regras de austeridade impostas pelo governo, ajustando os recursos procura e antecipando as reaes dos cidados. O efeito conjugado da presso para atender mais pessoas e da reduo dos seus oramentos obriga as instituies que prestam servios pblicos a se reestruturarem internamente, atravs de fuso e cortes de servios, reduo do pessoal, congelamento de salrios e uso de tecnologias de comunicao e informao. Simultaneamente, os cidados so obrigados a pagar mais pelos servios que utilizam atravs do aumento das taxas de utilizao e dos impostos sobre o consumo. Novas e mais severas regras para reduzir o deficit da despesa pblica continuam a ser anunciadas. A incerteza torna difcil visualizar o futuro das polticas sociais e dos servios sociais. Comea-se por apresentar, de uma forma abreviada, o essencial do modelo portugus de proteo social e o seu desenho constitucional, tomando como referncia principal o domnio especfico da segurana social. De seguida, recordam-se os principais instrumentos governativos de resposta crise e a mudana de orientao que tomaram as polticas anticrise aps um primeiro momento mais centrado na minimizao dos riscos para os cidados e as instituies. Depois apontam-se alguns dos impactos decorrentes das polticas de austeridade, associados segunda fase das polticas anticrise dominada pela reduo do dfice das finanas pblicas, sublinhando os efeitos desejados e no desejados dessas polticas e os feitos cruzados das decises governamentais e das decises dos cidados, sabendo como do lado destes - indivduos e famlias - as respostas dependem muito da condio da famlia em termos de rendimento e de trabalho.

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Distinguem-se os impactos diferenciados nos servios sociais geridos diretamente pelo Estado e nos geridos por instituies no-governamentais que com ele cooperam e so por ele fortemente financiadas. Adicionalmente aborda-se a emergncia de respostas na prpria sociedade civil para contrariar os efeitos negativos da retrao dos servios sociais, sublinhando a necessidade de identificar de onde partem e conhecer os diferentes aspetos que permitem avaliar a sua eficcia. 4.2.1 O modelo portugus de proteo social e o seu desenho constitucional A proteo social uma das atribuies maiores do Estado Social ou e encontra-se consagrada na CRP na al. d) do art 9 como uma das tarefas fundamentais do Estado: "promover o bem-estar e a qualidade de vida... e a igualdade real entre os portugueses". A ela esto associados um conjunto de direitos sociais (enunciados no captulo II, do Ttulo III da Parte I da CRP) que incluem, entre outros, a segurana social, a sade e a habitao. "Todos tm direito segurana social" afirma textualmente o art 63 da CRP e, de seguida, define a incumbncia do Estado neste domnio: "organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurana social unificado e descentralizado", destinado a proteger os cidados dos riscos sociais - "envelhecimento", "invalidez", "desemprego", "viuvez e orfandade", "falta ou diminuio de meios de subsistncia ou de capacidade para o trabalho" (art 63, 3). A nota mais flagrante deste dispositivo legal a universalidade dos direitos, um princpio que aparece tardiamente no nosso sistema de proteo e que se encontra hoje sobre ameaa de novo. Uma segunda caraterstica do sistema o seu carter pblico: o Estado assegura um sistema de segurana social de natureza pblica e obrigatria e assume uma "garantia constitucional de servio pblico" - como referem Canotilho e Moreira. E, finalmente, a frmula constitucional consagra uma conceo integrada de segurana social, englobando e procurando articular as reas da previdncia e da assistncia. Estas duas reas de proteo social tm, no entanto, filosofias e origens muito distintas, como sabemos. A assistncia, mais antiga, procura fazer face situao das camadas mais pobres da populao, baseia-se num princpio difuso de solidariedade e, em nome de princpios ticos ou religiosos, oferece, de uma forma organizada, respostas "mdicas", para usar a expresso de T. H. Marshal, s necessidades mais bsicas de quem no tem como as satisfazer. A previdncia, por seu turno, assegura a cobertura de um conjunto de riscos sociais, atravs de um sistema de seguro obrigatrio financiado pelas contribuies de trabalhadores e patres e regulado ou gerido pelo prprio Estado. Num caso e noutro a assumpo deste tipo de responsabilidades pelo Estado o resultado de uma longa caminhada no processo de transformao do Estado liberal em Estado Social ou Estado de Providncia e de alargamento da prpria noo de cidadania e dos direitos correspondentes. | 165

No incio dessa caminhada, o Estado portugus foi assumindo, relutante e hesitantemente, compromissos nestes dois domnios, ao mesmo tempo que invocava o princpio da subsidiariedade para responsabilizar as instituies prprias da sociedade civil, os corpos profissionais no caso da previdncia e as instituies de solidariedade religiosas ou laicas, no caso da assistncia. Por isso, as respostas do Estado at ao fim da ditadura sempre foram tmidas, limitadas e benevolentes. O regime sado da revoluo de abril procurou alterar este estado de coisas e instituir um Estado-providncia moderno, socialmente responsvel e instituinte de direitos sociais amplos. Na segurana social, garantindo o princpio da universalidade atravs da generalizao dos benefcios a todos os cidados, promovendo a solidariedade entre as geraes, combinando os sistemas de capitalizao e de repartio, proibindo o opting out, alargando progressivamente o mbito da proteo pela generalizao dos benefcios assistenciais. Na assistncia, reforando o papel regulador do Estado relativamente s instituies privadas de assistncia, introduzindo direitos sociais mnimos para certas categorias da populao mais vulnerveis (reformados e deficientes, desempregados, populao de baixos rendimentos, etc.), objetivando os critrios de atribuio das ajudas e, mais importante, vinculando o Estado a objetivos de reduo da pobreza e da excluso social. A adeso europeia de Portugal veio reforar e consolidar este modelo mais avanado de segurana social, apesar dos receios generalizados de que os novos aderentes - Portugal e Espanha - pudessem manter os seus nveis modestos de proteo social para se tornarem mais concorrenciais nas relaes de mercado usando assim a arma do dumping social. O balano que se pode fazer da integrao europeia que ela funcionou quase sempre no apenas como um motor para o alargamento dos direitos sociais dos portugueses mas tambm como um factor de legitimao da luta por esses direitos. O que se passou com a adoo do esquema de Rendimento Mnimo Garantido, configurado como um direito, com a prioridade dada s polticas ativas de emprego, com a consagrao do princpio da no descriminao nas polticas, com as metodologias de parceria e de participao dos cidados na implementao das polticas, com os programas de iniciativa comunitria para o desenvolvimento social, e por a adiante - mostra bem o quanto a Europa ajudou a configurar o nosso modelo social. Porm, o modelo social portugus que se construiu com tanta dificuldade e esforo est agora sob ataque cerrado. A situao exprime uma acumulao de causas que no se limitam atual crise financeira e s polticas de austeridade para lhe fazer face, mas nunca como agora as crticas ao Estado-Providncia foram to longe e as propostas para a sua liquidao to incorporadas nas reformas que esto em curso.

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A vertigem neoliberal que assaltou os governantes nas ltimas dcadas e que se agudizou em perodos de crise usa vrios argumentos, desde o de que o mercado superior ao Estado e de que, por isso, os critrios de mercado devem disciplinar a ao do Estado; at ao de que o Estado-Providncia um luxo a que apenas os pases mais ricos podem aceder. Sem entrar na discusso destes argumentos, vale a pena assinalar dois aspectos que importa ter em conta: primeiro, que eles esto a transformar-se num novo senso comum, apresentando-se como uma verdade por si evidente; segundo, que a liberalizao dos servios (e no apenas do comrcio) est no horizonte e que muitos servios pblicos com potencialidades mercantis podero vir a ser privatizados ou colocados sob o quadro da livre concorrncia, como se verifica no debate europeu sobre os Servios Sociais de Interesse Geral (Penna and OBrien 2006). E para que isso acontea basta que cortes seletivos no seu financiamento comprometam a sua qualidade aos olhos dos cidados e, assim, se desmoralize a ideia de servio pblico com a acusao populista do esbanjamento do dinheiro dos contribuintes (Santos, 2002). E isso que est a acontecer atravs de um processo algo insidioso em que, numa primeira fase, nem sequer foi preciso haver mudanas visveis na estrutura dos servios sociais para que os efeitos das polticas restritivas operassem os seus efeitos. 4.2.2 O mapa do impacto da crise nos servios sociais pblicos Pretende-se mapear os efeitos da crise nos servios sociais geridos ou financiados pelo Estado e identificar as respostas sociais e polticas crise decorrente da reduo do impacto destes servios sociais. Mapear muito menos que analisar. Na ausncia de estudos sobre esta realidade, torna-se difcil ir muito longe. O que se pretende escrutinar o campo da crise seguindo um mapa mental que permita detetar os sinais de impacto, designadamente: - no modo como as fontes de produo de bem-estar e proteo social servios pblicos, organizaes sem fins lucrativos, proteo informal e sector privado - so reajustados situao de crise; - no modo como os grupos mais vulnerveis e fraes mais ativas da sociedade "inventam" novas respostas e reconfiguram o uso das respostas tradicionais; Ainda que o impacto da crise tenha uma expresso generalizada a todos os sectores da populao, ele atinge de uma forma mais imediata e mais gravosa as famlias mais precarizadas e, desde logo, aquelas que registaram situaes inesperadas de desemprego. Mas, paulatinamente, esse impacto vai estender-se a outros grupos sociais atingidos pela precariedade do trabalho, pela reduo nos rendimentos, pelo sobre-endividamento, pela pobreza ou pelo aumento de transtornos mentais. | 167

De acordo com um estudo recente publicado pela Comisso Europeia (Callan et al., 2013) entre os seis pases da Unio Europeia mais afetados pela crise (Portugal, Grcia, Estnia, Irlanda, Reino Unido e Espanha), Portugal o nico onde as medidas de austeridade exigiram um encargo financeiro maior para os pobres do que para os ricos. Considerando o perodo entre 2009 e junho de 2012, Portugal o nico pas com uma distribuio claramente regressiva, ou seja, onde os pobres pagaram proporcionalmente mais do que os ricos para o esforo de consolidao. Isso em um pas que j o mais desigual da Unio Europeia. Os clculos feitos para a Direco-Geral do Emprego, Assuntos Sociais e Incluso da Comisso Europeia mostram que as medidas de austeridade implicaram perdas entre 4,5% a 6% do rendimento disponvel dos 20% mais pobres da populao. Nos pases analisados, a Estnia e a Espanha utilizaram medidas neutras em termos de distribuio de renda, a Irlanda e o Reino Unido optaram por uma progressividade soft e Grcia escolheu uma estratgia de forma clara e fortemente progressiva. Em Portugal, as medidas de austeridade consistiram em aumento dos impostos e em cortes nos benefcios sociais justificados pelo Governo Portugus como necessrios para reduzir o deficit oramental. Eles incluem a) o aumento das taxas do IRS, a introduo de uma taxa adicional para os escales de topo, e a reduo dos crditos tributrios; b) o congelamento de quase todas as prestaes sociais e penses, a reduo do subsdio de desemprego e do Rendimento Social de Insero, das prestaes familiares e das ajudas assistenciais; c) o aumento das taxas do IVA; e d) cortes salariais no sector pblico e reduo do nmero de funcionrios pblicos. Este esboo do que austeridade permite antever algumas dimenses do impacto da crise sobre os servios sociais. Do lado da oferta, os impactos esto associados reduo das despesas nas reas sociais de diferentes maneiras: atravs da reduo dos benefcios sociais, dos servios, eliminando, atravs da reduo das necessidades de pessoal e demisso de funcionrios pblicos, atravs de contratos de centralizao, pela privatizao da gesto pblica ou por cortes cegos na despesa corrente. Do lado da procura, os impactos esto associados reduo do rendimento disponvel das famlias e dos seus recursos patrimoniais, reduo dos direitos sociais em sade, educao, segurana social e assistncia social, habitao, etc., aos cortes salariais do sector pblico, ao tipo de prioridades que os cidados fazem quando tm de fazer cortes na despesa e tributao das penses de reforma. Em particular, pessoas que tinham poder aquisitivo que lhes permitia usar servios privados antes da crise e que entretanto foram atingidas pelo desemprego, passam agora a depender dos servios pblicos, aumentando significativamente a presso sobre eles (Dhret e Zuleeg, 2010). Uma situao particular a referir a dos | 168

imigrantes estrangeiros em situao de emergncia social e com necessidades especiais (CNIS, 2012: 28). A crise dos servios pblicos tambm suscita a emergncia de respostas na prpria sociedade civil. Importa identificar de onde partem e conhecer os diferentes aspetos que permitem avaliar a sua eficcia: o modo como as respostas surgem, a sua condio mais ou menos formal e organizada, a filosofia individualista, particularista ou solidria que as inspira, de que tipo de solidariedade se alimentam (para simplificar: filantrpica ou democrtica, vertical ou horizontal), o mbito de ao mais ou menos alargado e integrado, a consistncia e durabilidade dessas respostas, o seu carter inovador e transformador, o reconhecimento institucional das respostas. Desde 2008, o ano em que a crise se revelou em Portugal, a estratgia governativa de combate crise foi mudando ao longo do tempo, mas fica claro que h dois perodos distintos do ponto de vista dos objetivos e das prioridades. Num primeiro perodo, relativamente curto (2008-2010), que terminou com a aprovao do Oramento de Estado para 2010, a prioridade era claramente o aliviar o fardo da crise para os sectores mais vulnerveis da populao, nomeadamente o dos desempregados e das pessoas de baixos rendimentos, mesmo custa de um aumento nos gastos pblicos. A par disso, o Governo assumia o papel de estimular o investimento e o emprego. Neste sentido, ainda no ano de 2008 foram tomadas algumas medidas a favor das famlias: alargamento do Complemento Solidrio para Idosos, reforo da proteo social por invalidez absoluta, aumento do abono de famlia para os mais vulnerveis, criao de um passe de transporte para os jovens entre 4 e 18 anos, introduo de uma ponderao regressiva dos valores de dedues de IRS dos custos de habitao, aprovao de um regime especial aplicvel s empresas imobilirias e aos fundos para arrendamento de habitao, aumento da deduo fiscal para as famlias no caso de venda da habitao prpria permanente.

Por seu turno, em 2009 e no domnio do estmulo ao investimento e emprego, o Governo lanou o programa Investimento e Iniciativa Emprego, que inclua aes centradas em alguns domnios considerados prioritrios: Programa de Modernizao do Parque Escolar, que visa a renovao e modernizao tecnolgica de mais de uma centena de escolas; Programa de promoo de energias renovveis, eficincia energtica e infraestruturas de transporte de energia; Programa de modernizao de infraestruturas tecnolgicas com base | 169

em redes de nova gerao banda larga; Medidas especiais de apoio atividade econmica, exportaes e PME. Medidas para proteger o emprego e reforo da proteo social.

Ainda em maro de 2010, o Governo reconhecia que devia ser garantido o acesso aos direitos de proteo social dos cidados, o relanamento da economia, o combate crise, a luta contra o desemprego e o aprofundamento das polticas de justia social. A atual conjuntura econmica internacional tem sido marcada pelo agravamento da taxa de desemprego o que determina a necessidade de reforar os atuais mecanismos de proteo social. Considera-se assim necessrio adotar medidas que possam contribuir de forma efetiva para minimizar os efeitos decorrentes do desemprego, tornando mais eficaz a proteo social aos trabalhadores que se encontrem nesta situao (Decreto-Lei n. 15/2010, de 9 de maro). Estas polticas orientadas para proteo das famlias mais atingidas pela crise, estavam alinhadas com o Plano de relanamento da economia europeia de 2008 da Comisso Europeia que, entre outros objetivos, visava: Reduzir os custos humanos da desacelerao econmica e o seu impacto sobre as camadas mais vulnerveis. Muitos trabalhadores e suas famlias esto j a ser afetados pela crise ou s-lo-o em breve. Podem ser tomadas medidas que contribuam para conter a perda de postos de trabalho e para ajudar as pessoas a reintegrarem rapidamente o mercado de trabalho em vez de se terem de confrontar com o desemprego de longa durao (EC, 2009:2). Porm, como a despesa pblica aumentou dramaticamente, a crise da dvida, juntamente com a presso da opinio pblica a partir de Bruxelas e mais tarde das agncias de rating financeiro para reduzir o dfice, foraram a uma mudana de estratgia e, assim, as prioridades foram completamente invertidas. Comea ento a segunda fase, marcada pela aprovao pelo Parlamento, em maro de 2010, do primeiro Pacto para a Estabilidade e o Crescimento PEC 1) que assume a reduo da despesa pblica como prioridade e introduz a disciplina da austeridade a toda administrao pblica. Em maio do mesmo ano o Governo submete um conjunto de medidas adicionais ao Programa de Estabilidade e Crescimento 2010-2013 (o PEC II) e em julho elimina os benefcios temporrios criados em dezembro de 2009 e maro de 2010 para os desempregados. Um ano depois, em maio de 2011 o governo portugus assinava o Memorando de Entendimento com a Troika (Governo da Repblica et al., 2012) que iria estabelecer padres mais estritos de austeridade na despesa pblica.

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Dentre as disposies que iriam ter um maior impacto no funcionamento dos servios sociais pblicos, contam-se as seguintes: Melhorar o funcionamento da administrao central, (...) reduzindo e extinguindo servios que no representem uma utilizao eficaz de fundos pblicos [1.7.]; reorganizar as administraes local e regional e a prestao de servios da administrao central a nvel local [1.7.3.]; limitar admisses de pessoal na administrao pblica [1.9.i] congelar salrios no sector pblico, em termos nominais, em 2012 e 2013, e limitar promoes [1.9.ii]; [impor um] decrscimo de 1% por ano no nmero de trabalhadores da administrao central e de 2% no nmero de trabalhadores das administraes local e regional [1.29.iii]; Reorganizar a administrao local e reduzir significativamente o nmero de entidades autrquicas [3.43.]; Reduzir o nmero de agncias locais dos ministrios (por exemplo, finanas, segurana social, justia) [3.46.].

No plano sectorial, o memorando identifica para cada uma das reas sociais um conjunto de reformas que visam, designadamente: Educao Reduzir os custos na rea da educao, racionalizando a rede escolar atravs da criao de agrupamentos de escolas, reduo das necessidades de pessoal, centralizao de aquisies e de reduo e racionalizao das transferncias para escolas particulares com acordos de associao [1.8.];

Sade Reduzir o custo oramental global com sistemas de sade dos trabalhadores em funes pblicas (ADSE, ADM e SAD) diminuindo a comparticipao da entidade empregadora e ajustando o mbito dos benefcios de sade [1.9.iii]; Reduzir a despesa pblica com medicamentos (...) para cerca de 1% do PIB [3.50] Aplicao mais rgida da condio de recursos (...) [3.50.i] Aumento das taxas moderadoras em determinados servios (...) [3.50.ii] Reduzir substancialmente (em dois teros no total) as dedues fiscais relativas a encargos com a sade [3.51]; Reduzir o custo global oramental dos sistemas actuais ADSE, ADM (Foras Armadas) e SAD (Foras Policiais) (...), com vista a que os sistemas se financiem por si prprios [3.52] | 171

Segurana Social Reduzir as penses acima de 1.500 euros (...), Suspender a aplicao das regras de indexao de penses e congelar as mesmas (...) [1.11 e 1.12]; Reduzir a durao mxima do subsdio de desemprego para no mais do que 18 meses [4.1.i]; Limitar os subsdios de desemprego a 2.5 vezes o Indexante de Apoios Sociais (IAS) e introduzir um perfil decrescente de prestaes (...) aps seis meses de desemprego (uma reduo de pelo menos 10% do montante de prestaes) [4.1.ii];

A partir da aprovao do memorando foram surgindo novas medidas que reforavam a opo pela reduo da despesa pblica e pela austeridade. Nem todas porm vingaram face contestao popular e fiscalizao do Tribunal Constitucional. Eis algumas delas: 30 de junho de 2011 contribuio extraordinria dos funcionrios pblicos equivalente a 50% do subsdio de Natal, acima do salrio mnimo nacional. 13 de outubro de 2011 - suspenso dos subsdios de frias e de Natal dos funcionrios pblicos e dos pensionistas com remunerao superior a 1100 euros durante a vigncia do Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro. Contudo esta suspenso dos subsdios veio a ser decretada inconstitucional em 5 de julho de 2012, embora com efeitos diferidos at 2013. 7 de setembro de 2012 aumento de 7 pontos percentuais na taxa social nica a pagar pelos trabalhadores do sector privado e reduo 5,75 pontos percentuais na mesma taxa a pagar pelos empregadores. Este agravamento alarga-se tambm aos funcionrios pblicos, correspondendo eliminao de um subsdio, enquanto o outro ser diludos pelos doze meses. Perante a imediata oposio da opinio pblica em uma das maiores manifestaes de sempre nas principais cidades do pas, o Governo recua (JNg, 2013). 3 de outubro de 2012 um conjunto de medidas para substituir as alteraes na TSU declaradas inconstitucionais por deciso do Tribunal Constitucional so anunciadas e, mais tarde, includas na Lei do Oramento do Estado para 201365: a) agravamento do IRS, b) taxa extraordinria de solidariedade para penses acima dos 1350 euros c) suspenso de um dos subsdios (de frias) aos pensionistas e funcionrios pblicos com remunerao superior a 1100 euros e d) aplicao de uma taxa sobre os subsdios de doena e de desemprego. A 5 de abril de 2013 o Tribunal Constitucional considera inconstitucionais

65

Lei n66-B/2012, de 31 de dezembro de 2012

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as medidas de suspenso dos subsdios de frias de funcionrios e reformados e a aplicao da taxa sobre o subsdio de doena e desemprego.66 Uma anlise da despesa social pblica entre 2008 e 201267 permite avaliar a expresso das polticas de austeridade nas contas do Estado e, a partir da, estimar o impacto destas na oferta de servios e de prestaes sociais. Ela tambm permite distinguir uma primeira fase das polticas anticrise orientadas para o alvio das famlias e para a recuperao da economia e uma segunda orientada quase exclusivamente para a reduo do dfice pblico. Escolhemos a rea da Segurana Social por ser aquela sobre a qual as Contas Gerais do Estado prestam mais informao. Na tabela 36 regista-se a variao da despesa corrente e de capital segundo as principais rubricas das Contas da Segurana Social. Verifica-se que, mesmo na segunda fase das polticas anticrise marcada pelos objetivos do Memorando de Entendimento, o aumento da despesa no pde ser evitado e que fatores diversos pressionaram para esse aumento: estrutura demogrfica, quebra dos rendimentos e, em geral, agravamento das condies de vida das famlias, resistncia da opinio pblica relativamente s medidas de austeridade, inconstitucionalidade de algumas dessas medidas, etc.

Acrdo do Tribunal Constitucional n 187/2013, Dirio da Repblica, 1.a srieN.o 7822 de abril de 2013 67 2012 o ano mais recente para o qual esto disponveis dados da Conta Geral do Estado.
66

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Tabela 36

Segurana Social 2008-2012 Execuo de despesas por rubricas (em milhes de Euros) 2008 Despesa corrente Penses
Sobrevivncia Invalidez Velhice Benef. dos Antigos Combatentes

2009 22 225,4 13 464,7 1 954,4 1 417,7 10 068,6 23,9

2010 23 135,2 14 011,9 2 027,7 1 407,7 10 547,3 29,2

2011 23 073,1 14 448,7 1 955,10 1 395,5 11 063,8 34,3

2012 23 729,9 14 427,6 2 002,3 1 373,6 11 018,1 33,6 516,0

19 984,5 12 818,2 1 838,2 1 421,60 9 532,4 26,0

Penso de Velhice do substitutivo bancrio + BPN Abono de famlia Subsdio por doena

regime 823,3 429,0 1 566,6 110,5 635,5 1 479,8 425,7 409,5 702,4 1 000,0 450,8 2 045,2 227,2 766,3 1 616,6 507,7 393,8 743,4 968,2 446,9 2 221,1 265,2 808,2 1 611,4 519,9 375,7 700,9 674,4 450,5 2 103,8 272,7 838,8 1 548,9 414,4 337,6 596,1 663,9 414,3 2 593,0 272,1 804,2 1 534,7 387,9 284,1 591,8

Subs. Desempr. e apoio ao emprego Complemento Solidrio para Idosos Outras prestaes Ao social Rendimento Social de Insero Administrao Outras despesas correntes
das quais: transferncias e subs. correntes

700,0 584,0

740,6 1 009,7

698,9 1 205,6

596,1 1 387,1

591,8 1 240,2

Aes de Formao Profissional


das quais: com suporte no Fundo Social Europeu

468,7 54,0 31,8 22,2 20 038,5

790,6 44,4 20,8 23,6 22 269,8

982,4 33,1 18,6 14,5 23 168,3

1 159,5 30,1 2,6 27,5 23 103,2

1 083,3 30,9 2,8 28,1 23 760,8

Despesas de capital PIDDAC Outras Despesa efetiva


Fonte: Min. Finanas, CGE 2008 a 2012

particularmente expressiva ainda assim a reduo da despesa em certas rubricas e ela tem a ver quase sempre com o efeito de certas medidas que foram sendo tomadas pelo Governo ou pelo Parlamento e que, em geral, estavam includas no Memorando como compromissos ou que foram incorporadas nas leis dos sucessivos Oramentos Gerais do Estado:

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Abono de famlia (-19%). A partir de agosto de 2010 foram alteradas as condies de recursos68 e a partir de setembro desse mesmo ano foi suspenso o pagamento adicional para escales subsequentes ao 1 escalo e, por fim e a partir de novembro, foram eliminados os aumentos extraordinrios nos dois primeiros escales e a atribuio de abono nos 4 e 5 escales69. Em 2011 a diminuio foi mais drstica e deveu-se a) aos efeitos das reformas do ano anterior, b) alterao das condies de acesso70 e c) reduo para metade do valor associado s bolsas de estudo71. Finalmente em 2012 acresce como fator de reduo da despesa a alterao dos procedimentos relativos prova escolar 72. Segundo dados preliminares do relatrio que o Observatrio das Famlias e das Polticas de Famlia e o Observatrio Permanente da Juventude prepararam a pedido da UNICEF Portugal, entre 2009 e 2012, mais de meio milho de crianas e jovens (546.354) perderam o direito ao abono de famlia, o que corresponde a cerca de 30% dos beneficirios (ICS, 2013:47). Ao social (-5% desde 2009). Depois de um aumento expressivo de 2008 para 2009 (10%), a despesa com esta rubrica veio lentamente a perder peso at 2012. Mais recentemente e j fora do perodo analisado o governo procurou contrariar esta tendncia atravs do Plano de Emergncia Social, tanto mais que o sector da Ao Social depende em significativa parte da cooperao com as instituies sem fins lucrativos ao servio das famlias (ISFLSF) que crescentemente assumem a resposta s necessidades sociais acrescidas da populao em tempo de crise (Sousa et al., 2012)73. Muitas destas instituies deparam-se com problemas de sustentabilidade muito srios quer por via da reduo da capacidade financeira das famlias para assumirem a comparticipao dos servios sociais, quer em resultado do endividamento de muitas organizaes que se envolveram no Programa PARES, para a expanso da rede de equipamentos sociais. Rendimento social de insero (-25% desde 2010). Esta reduo decorre em grande medida a) da revogao dos apoios especiais e complementares, b) da reviso das regras de clculo da prestao, por fora da alterao das condies de recursos, a partir de junho de

Decreto-Lei n. 70/2010, de 16 de junho. Decreto-Lei n. 116/2010, de 22 de outubro. 70 Decreto-Lei n. 70/2010, de 16 de junho. 71 Lei n 55-A/2010 de 31 de dezembro. 72 Despacho n. 12284/2011, do Secretrio de Estado do Ensino e da Administrao Escolar. 73 Segundo Sousa et al. o peso das transferncias do Estado para as ISFLSF tem vindo a diminuir desde 2001, ano em que representava 59% dos seus recursos financeiros, para se situarem em 2008 em torno dos 46%. O financiamento restante largamente assegurado pelas comparticipaes das famlias, de onde se deduz a fora do impacto da quebra de rendimentos das famlias nestas organizaes.
68 69

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201074, c) da aplicao de regras de elegibilidade mais restritivas e d) da fixao do valor do RSI, a partir de julho de 201275. Despesas de administrao (-31%). A reduo fez-se sentir no s nas despesas com pessoal em resultado das redues de remuneraes e suspenso dos subsdios de frias e de Natal (OGE 2012) e de trabalhadores (cumprindo o objetivo fixado em maro de 2012 de reduo anual de 2% dos efetivos76), mas tambm nas despesas com aquisio de bens e servios (algumas vezes mascarando despesas com pessoal contratado mas sem vnculo). Outras despesas correntes (-16%) Despesas de capital (-43%). As restries fortes no investimento pblico em capital (sobretudo em PIDDAC), mesmo quando cofinanciado por programas comunitrios, explica esta quebra drstica na despesa.

Globalmente a despesa aumentou (19%) nos cinco anos em anlise e isso deveu-se a razes diversas todas elas relacionadas direta ou indiretamente, exclusiva ou parcialmente, com a crise, mas incidindo particularmente sobre certas rubricas: Penses de velhice (21%). O acrscimo da despesa com penses de velhice regular ao longo dos cinco anos e resulta em parte de fatores demogrficos. Conjunturalmente outros fatores fizeram-se sentir, como a atualizao do montante das penses mais baixas a partir de 201077 e o peso das penses do regime substitutivo bancrio, a partir de 1 de janeiro de 2012, transferido para a Segurana Social sem a concomitante transferncia dos fundos para OSS pelo que se supe dever ser anualmente coberto por transferncias do OE e sem avaliao do peso das responsabilidades futuras deste fundo que se adivinham pouco vantajosas uma vez que foram os prprios bancos que quiseram transferir este fundo para o Estado78. No sentido da reduo da despesa contriburam a suspenso das penses antecipadas com efeitos a partir de 2009 e a suspenso total ou parcial do pagamento do 14 ms e do subsdio de Natal, em 2012, para as penses do Regime Geral. Complemento solidrio para idosos (146%). Existindo uma ampla convergncia poltica para o aumento desta prestao, foram tambm sendo ultrapassadas algumas limitaes sua procura. Subsdio de desemprego e apoio ao emprego (67%). Este aumento decorre dos nmeros crescentes do desemprego e, numa primeira fase (primeiro semestre de 2010), do impacto das medidas extraordinrias

Decreto-Lei n. 70/2010, de 16 de junho Decreto-Lei n 133/2012, de 27 de junho e Portaria n 257/2012, de 27 de agosto 76 Resoluo do Conselho de Ministros n.22/2012, de 7 de maro 77 Portaria n. 323/2009, de 24 de dezembro 78 Decreto-Lei n.127/2011, de 31 de dezembro
74 75

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de apoio aos desempregados criadas em 201079. Porm em 2011 a despesa com subsdio de desemprego e apoio ao emprego baixou cerca de 5%, em virtude da alterao das regras de atribuio das prestaes, da eliminao das medidas extraordinrias referidas acima e, ainda, da aplicao das novas regras de acesso s prestaes sociais no contributivas, que afetaram o subsdio social de desemprego. Em 2012 a despesa nesta rubrica aumenta de novo em virtude do aumento galopante do desemprego. Outras prestaes (27%) Aes de formao profissional com suporte no Fundo Social Europeu (FSE) (131%). O aumento foi crescente at 2011, mas em 2012 a despesa dos subsdios de formao profissional com suporte no FSE comea, tambm ela, a ser reduzida.

Se se analisar a variao das rubricas da despesa por classificao econmica em cada um dos outros Ministrios da rea Social (Sade e Educao) ressaltam novos aspetos da poltica de austeridade80. O dado mais evidente e comum aos dois Ministrios a reduo das despesas com pessoal: 27,1 % no da Sade e 5,2% no da Educao (15,3% se se considerar a reduo de 2011 para 2012). No caso do Ministrio da Sade o montante da despesa muito influenciado pela rubrica aquisio de bens e servios (86,3% em mdia) a qual registou uma reduo de 11,3% nos cinco anos. Entre 2010 e 2012 as despesas correntes sobem um pouco (3,7%) apesar da quebra na massa salarial (e tambm nas transferncias correntes) devido ao aumento da despesa com aquisio de bens e servios. Igualmente as despesas de capital sofrem uma reduo muito significativa (-27,3%; -54,4% de 2010 a 2014). No caso do Ministrio da Educao apenas as despesas de pessoal registam uma quebra: ligeira entre 2010 e 2012 (-5,2%) e mais acentuada entre 2011 e 2012 (15,3%) e entre 2011 e 2014 (-18,4%).

Decreto-Lei n. 72/2010, de 18 de junho; Decreto-Lei n. 77/2010, de 24 de junho. Neste caso as Contas Gerais do Estado apenas permitem obter informao sobre os anos de 2010, 2011 e 2012. Recorremos ao Oramento Geral do estado (OGE) de 2013 e 2014 para completar a informao tendo em devida conta que se trata de uma fonte distinta em que a despesa apenas prevista e no executada.
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Tabela 37

Ministrio da Sade 2010-2014. Despesas executadas e oramentadas por rubricas (em


milhes de Euros)

CGE 2010 Despesa Corrente


9 389,1

CGE 2011

CGE 2012

var. CGE 2010/12 (%)

OGE 2013
8 275, 0 1 032, 9 12,4

OGE 2014
8 142, 7

8 731,1

9 740,6

3,7

Despesas com Pessoal - Desp. Pessoal/Despesa total (%) Aquisio de Bens e Servios Transferncias Correntes Outras Despesas Correntes Despesa de Capital Aquisio de Bens de Capital Transferncias de Capital

1 253,7

1 121,1 12,7

913,6 9,3

-27,1

964,1 11,8

13,2

8 036,6

7 533,1

8 767,0

9,1

7 177, 5

7 126, 6

81,5

70,9

45,7

-43,9

51,6

42,4

15,2 134,2 94,0

6,0 125,7

14,4 97,5

-5,3 -27,3

11,9 69,3

9,3 61,2

99,9

78,3

-16,7

57,0

52,5

40,2

25,8

19,3

-52,0

12,3 8 344, 3

8,7 8 203, 9

DESPESA TOTAL

9 523,3

8 856,8

9 838,1

3,3

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Tabela 38

Ministrio da Educao 2010-2014. Despesas executadas e oramentadas por rubricas (em milhes de Euros)

CGE 2010 Despesa Corrente

CGE 2011

CGE 2012

var. CGE 2010/12 (%)

OGE 2013 7531, 3 5202, 9 64,1

OGE 2014 7375, 7 5015, 4 63,0

6 955,6

8 575,2

7 360,2

5,8

Despesas com Pessoal - Desp. Pessoal/Despesa total (%) Aquisio de Bens e Servios Transferncias Correntes Outras Despesas Correntes Despesa de Capital Aquisio de Bens de Capital Transferncias de Capital

5 491,8 77,1

6 149,0 69,0

5 207,0 63,3

-5,2

94,9

338,2

426,9

349,8

430,3 1239, 5 625,4 582,3 362

432,9 1186, 2 709,6 581,6 310,9

997,7

1 572,2

1 251,0

25,4

371,2 170,3

515,5 333,4

442,3 859,3

19,2 404,6

75,0

134,3

601,4

701,9

95,3

185,4

132,3

38,8

142,9 8113, 6

146,1 7957, 3

DESPESA TOTAL

7 125,9

8 908,6

8 219,5

15,3

4.2.3 Novos desafios para os servios sociais pblicos O processo de reestruturao e mudana dos servios afetados pela crise e austeridade muito complexo. Comearemos por distinguir entre os impactos das polticas anticrise desta segunda fase do lado da oferta e os do lado da procura. Dimenses do impacto da crise na oferta de servios sociais. reduo dos benefcios sociais, eliminao de servios | 179

reduo das necessidades de pessoal: rescises voluntrias, aposentao e demisso ganhos de centralizao81; privatizao da gesto pblica corte cego no oramento de despesas correntes.

Num Estado pouco transparente em termos organizacionais, uma medida aparentemente benigna (e consensual em termos de prioridades de poupana) pode assumir efeitos inesperados. Em maio de 2010, o PEC II determinou o bloqueio das rubricas do Oramento relacionados com o consumo de bens e servios intermdios, como as comunicaes, os salrios extras, assistncia tcnica e prmios de desempenho. O efeito mais inesperado desta medida, que era destinada a reduzir a despesa corrente da Administrao Pblica sem tocar nas despesas de pessoal, foi precisamente o "despedimento massivo" do pessoal em regime de prestao de servio, que no tinha vnculo salarial com o Estado e que do ponto de vista da contabilidade pblica era financiado pelas mesmas verbas do tonner das impressoras82. Nalguns servios, onde a proporo de trabalhadores sem vnculo era muito elevada, o trabalho paralisou.

Intencionalmente ou no, a reduo de pessoal nos servios pblicos tornou-se a obsesso dos governos. A tabela 39 ilustra o modo como, na Administrao Central do Ministrio da Sade, a despesa com pessoal foi reduzida entre 2010 e 2012. Por isso, a alterao dos modos de prestao de servios sociais tornou-se uma resposta corrente: por exemplo, passando da prestao direta dos servios prestao indireta atravs de parcerias pblico/privado, do outsourcing, e mesmo do financiamento de servios sociais prestados por organizaes no lucrativas.

Segundo o Sistema de Informao da Organizao do Estado (SIOE) da Direo-Geral da Administrao e do Emprego Pblico (DGAEP), a Administrao Central (administrao direta e indireta do Estado), a qual representa acima de trs quartos do emprego pblico, reduziu em 2,7% o nmero de postos de trabalho no final de 2011 em relao ao ano anterior, situando-se agora abaixo dos 540 mil trabalhadores (Ministrio das Finanas, 2012:34). 82 Os dados oficiais confirmam ter havido em 2010 uma reduo significativa do nmero de contratos de prestao de servios na Administrao Central, desde logo, contratos com pessoas singulares: por exemplo, de dezembro de 2005 a setembro de 2010, verificou-se uma reduo de 54,9% nas avenas com pessoas singulares (Ministrio das Finanas, 2012:35).
81

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Tabela 39

Ministrio da Sade - Administrao Central 2010-2012 Despesas com pessoal pagas por rubricas (em Euros) 2010
2010 =100

2011
2010= 100

2012
2010 =100

Euros

Euros

Euros

Remuneraes certas e permanentes rgos sociais Pessoal dos quadrosregime de funo pblica Pessoal contratado a termo Pessoal em regime de tarefa ou avenca Pessoal em qualquer outra situao Gratificaes Representao Subsdio de refeio Subsdio de frias e de natal Abonos variveis ou eventuais Horas extraordinrias Ajudas de custo Indemnizaes por cessao de funes Outros suplementos e prmios Outros abonos em numerrio e espcie
Fonte: CGE

7 309 370 656 941

100,0 100,0

6 394 413 523 879

87,5 79,7

4 062 889 242 710

55,6 36,9

3 522 196

100,0

3 060 293

86,9

2 309 110

65,6

82 062

100,0

0,0

0,0

200 939

100,0

104 254

51,9

48 843

24,3

1 440 522 2 799 234 692 212 537

100,0 100,0 100,0 100,0

1 458 734 2 799 182 202 227 707

101,3 100,0 77,6 107,1

1 122 947 1 400 121 969 164 480

78,0 50,0 52,0 77,4

956 682

100,0

834 545

87,2

51 430

5,4

232 239 53 588 167 466

100,0 100,0 100,0

212 161 64 882 118 791

91,4 121,1 70,9

166 655 46 189 51 645

71,8 86,2 30,8

8 478

100,0

25 640

302,4

66 371

782,9

518

100,0

2 848

549,8

0,0

2 189

100,0

0,0

2 450

111,9

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Na verdade a tendncia para substituir a produo direta de servios pblicos por prestao indireta atravs de prestadores privados (no lucrativos ou mesmo lucrativos) j se verificava em Portugal muito antes da crise (Hespanha, 2008). Mas tem sido crescente o uso do argumento de excesso de burocracia estatal para o Governo impor uma agenda de transferncia de responsabilidades para a esfera privada. Importa fazer notar que existe uma conflitualidade crescente no mago do Estado Social entre, de um lado, uma lgica burocrtica associada gesto e redistribuio de recursos, em que se procura obter maior eficincia na despesa, rigor na atribuio de recursos, e fiscalizao permanente e, do outro, uma lgica solidria de prevenir situaes de pobreza e de excluso e de assegurar direitos bsicos de cidadania, assente em critrios de justia social e diferenciao positiva. Coroando este conflito e de certo modo acirrando-o, surge de forma cada vez ntida a lgica poltica que usa o argumento de excesso de burocracia estatal para transferir responsabilidades para a esfera privada, remetendo para uma parceria pblico/social e para um compromisso assente na partilha de objetivos e interesses comuns, bem como de repartio de obrigaes e responsabilidades entre o Estado e as Instituies83. Comea a ganhar contornos cada vez mais ntidos esta transferncia de responsabilidades, que um membro do governo designou mesmo de mudana de paradigma (Pblico, 25/09/2013) 84 . Como forma de operacionalizar esta mudana, o Governo criou a Rede Local de Interveno Social85, um modelo de organizao, de interveno articulada e integrada, de entidades pblicas ou privadas com responsabilidade no desenvolvimento da ao social, regendo-se por princpios de contratualizao, cultura de direitos e obrigaes e interveno de proximidade. Aguarda-se agora a regulamentao do despacho. No entanto, em entrevista comunicao social, o Secretrio de Estado foi j avanando alguma informao relevante como a delegao de competncias de ao social em instituies de solidariedade, que sero financiadas por fundos comunitrios. Dessas competncias passam a constar a receo e gesto dos processos relativos a medidas como o Rendimento Social de Insero86, o subsdio social de desemprego e os subsdios eventuais. Quanto s competncias da Segurana Social, os tcnicos sero agentes de fiscalizao e avaliao. (Pblico, TSF, 25/09/2013).
Protocolo de Cooperao 2013-2014 entre o Ministrio da Solidariedade e Segurana Social e a Unio das Misericrdias Portuguesas, a Confederao Nacional das Instituies de Solidariedade e a Unio das Mutualidades Portuguesas. [disponvel online: http://www4.segsocial.pt/documents/10152/453857/Protocolo+MSSS_Uni%C3%A3o_Miseric%C 3%B3rdia_Port_Confed_Nac_IPS_Uni%C3%A3o_Mutualista_Port] 84 http://www.publico.pt/sociedade/noticia/estado-paga-a-instituicoes-particulares-para-queassumam-mais-competencias-na-gestao-da-accao-social-1606939. 85 Despacho n12154/2013, de 24 de setembro. 86 Esta entrega da gesto do RSI s IPSS j tinha sido iniciada pelo governo anterior.
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Questo relacionada com esta a inteno (e tambm a prtica) de delegar nos municpios - ou partilhar com eles - alguns servios da Administrao Central. Em certa medida a crise aumentou a legitimidade das autoridades locais no processo de descentralizao, embora isso represente uma enorme sobrecarga de custos e de presses sociais. Em domnios como a Ao Social, os servios sociais dos municpios j coordenam de facto o que se passa no territrio, em articulao com os Centros Distritais de Segurana Social, sendo de tal exemplo o Programa Rede Social, j implantado em todo o territrio, cuja coordenao compete, na maioria das vezes, aos Municpios, e cuja articulao com a RLIS, a ser coordenada pela Segurana Social, no ainda clara. Mas tambm no emprego, existe em alguns municpios autnticos minicentros de emprego a funcionar dentro das Cmaras Municipais. Um outro efeito frequentemente negligenciado pelos decisores so as consequncias a longo prazo dos cortes que incidiram sobre polticas preventivas. No domnio do investimento na qualidade e na disponibilizao de servios sociais s famlias, de referir o caso dos servios de apoio primeira infncia (0-3 anos). J em 2013, a OCDE recomendou uma vez mais a Portugal que expandisse a sua rede de apoio a crianas para famlias de baixos rendimentos, como forma de as apoiar na conciliao trabalho/famlia e reduzir o risco de pobreza associado ao trabalho. De facto, ao longo dos anos, em vrios documentos de estratgia nacionais, tem sido reiterada a importncia de facilitar s famlias mais vulnerveis o acesso rede de servios e equipamentos, com o argumento de que promove a incluso social das crianas destes agregados, contribui para a igualdade de oportunidades no acesso escola e para o sucesso da aprendizagem (e, segundo alguns especialistas, quanto mais cedo se investir, maior ser o retorno), e tambm porque ajuda a conciliar a vida profissional, pessoal e familiar dos adultos ativos desses agregados que j acumulam outras desvantagens no acesso ao mercado de trabalho. De facto, tem vindo a registar-se um aumento contnuo da taxa de cobertura das respostas primeira infncia - creches e amas: 19,8% em 2000; 30,2% em 2008 e 41,8% em 201287. Contudo, no mbito do PES, o Governo optou por simplificar o quadro legislativo, no sentido de permitir a flexibilizao e maximizao da capacidade instalada na vertente lucrativa, por forma a gerar um aumento potencial de 20 mil vagas na rede de creches j existente. Na sequncia deste processo, continua a no se acautelar e priorizar o acesso a estes servios s crianas de agregados economicamente mais vulnerveis. Um outro caso o do sistema de ensino e formao, onde se torna fundamental investir na sua qualidade e desempenho como forma de garantir a
Dados da Carta Social para Portugal Continental. O aumento acentuado da taxa de cobertura mdia deve-se, por um lado, ao decrscimo da populao residente dos 0 aos 3 anos e, por outro, ao aumento da capacidade instalada no mbito do Programa Pares e do Programa Equipamentos Sociais (POPH).
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todas as crianas e jovens uma educao inclusiva e capaz de promover o seu desenvolvimento a vrios nveis (emocional, social, cognitivo e fsico). Ele contribui ainda dessa forma para quebrar os ciclos de pobreza e excluso social que se tendem a reproduzir geracionalmente. Acontece, porm, que os nveis de educao e formao constituem precisamente uma das vulnerabilidades estruturais de Portugal. Apesar dos progressos alcanados ao longo dos ltimos anos note-se que entre 1998 e 2012 verificou-se um decrscimo de quase 26 pontos percentuais da taxa de abandono precoce de educao e formao, registando 20,8% em 2012 -, os nveis de abandono precoce de educao e formao so ainda elevados88. Todos os cortes registados nas polticas de educao/formao so bons exemplos de medidas que tero efeitos negativos a longo-prazo. Destaca-se aqui o fim da Iniciativa Novas Oportunidades ou a reorganizao com vista reduo das Atividades de Enriquecimento Curricular a Escola a Tempo Inteiro. Acresce ainda que estas medidas produzem impacto no s nos seus destinatrios diretos, os alunos/formandos, como tambm viram do avesso as vidas de professores/formadores que, por via de ajustamento salarial ou do programa de rescises89, se vm obrigados a reconverter profissionalmente e/ou a emigrar. Do lado da procura, os impactos esto associados reduo do rendimento disponvel das famlias, devido: reduo dos direitos sociais em sade, educao, segurana social e assistncia social, habitao, etc.; aos cortes nos salrios da funo pblica ao aumento da tributao sobre as penses; ao aumento dramtico do desemprego e do trabalho precrio; reduo dos salrios no mercado de trabalho

Embora o impacto da crise tenha uma expresso generalizada a todos os sectores da populao, ele faz-se sentir de forma mais pesada nas famlias com baixos rendimentos e em quem teve de suportar uma situao inesperada de desemprego. Aos poucos, esse impacto estende-se a outros grupos sociais igualmente afetados pela precariedade do trabalho, atravs da reduo do rendimento por excesso de endividamento, pobreza ou aumento de transtornos mentais. So as famlias de classe mdia afetadas pela crise que aumentam mais a procura de servios pblicos (prestados pelas instituies pblicas ou por
Este resultado est ainda acima do registado para a UE27, 12,8%, e distante da meta nacional assumida no mbito da Estratgia Europa 2020: 10% em 2020. 89 http://rr.sapo.pt/informacao_detalhe.aspx?fid=27&did=129046
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instituies no lucrativas) em virtude do seu custo menos elevado do que as instituies lucrativas a quem tinham confiado esses servios. Um caso particular o da habitao, na qual e devido ao seu endividamento, muitas famlias perderam as suas casas e procuram uma resposta nos servios de habitao dos municpios. A evidncia mais forte das dificuldades das famlias em lidar com a crise revela-se na utilizao das medidas de proteo social disponibilizadas pelo Estado. O estudo recente de Ana Andrade (Andrade, 2012), a nvel de um distrito do Continente e numa rea muito particular da proteo social as medidas de carter assistencial ou, numa linguagem mais institucional, do sistema de proteo social de cidadania permite analisar a variao da procura e da oferta dessas medidas entre 2009 e 2012. Rendimento Social de Insero A nota mais saliente a reduo das famlias beneficirias em 30% quando se sabe que os nveis de pobreza tm aumentado. O facto de a procura do RSI ter aumentado, pelo menos em alguns anos do mesmo perodo, permite entender que aquela reduo se deveu no a uma reduo da procura mas antes s mudanas nas condies de acesso medida que ocorreram nesse perodo. que no mesmo perodo, se d um aumento do nmero de requerimentos de RSI arquivados, que em 2012 foi de 30% em relao ao ano de 2009. Como observa a autora o principal motivo para o grande nmero de arquivamentos a falta de apresentao de documentao obrigatria para receber a prestao. Ao Social Entre 2009 e 2012, houve um manifesto aumento (cerca de 70%) da procura de apoios da Ao Social por parte de agregados familiares em dificuldade, o que, em parte, pode estar relacionado com um desvio da procura devido maior inacessibilidade do RSI. Os apoios econmicos cresceram ainda a um maior ritmo (s num ano - 2012 - aumentaram 65% relativamente ao ano anterior) e incidiram principalmente nas tipologias: manuteno da casa (gua, luz, gs, telefone); alugueres e renda; medicamentos; alimentao, e ajudas tcnicas (culos, prteses, cadeiras de rodas, entre outras). Rede Nacional de Cuidados Continuados e Integrados (RNCCI) Tambm neste domnio se registou um aumento quer no nmero de sinalizaes quer no nmero de internamentos entre 2009 e 2012. Porm, estando RNCCI ainda numa fase de implantao (e com uma volumosa lista de espera), no se pode garantir que este aumento resulte de um aumento da procura, sendo possvel que resulte apenas da maior oferta de camas (Andrade, 2013:35). Importa mencionar que a poltica de implementao da RNCCI sofreu uma travagem com o atual Governo tendo havido srios problemas de financiamento devido ao facto de a principal fonte de financiamento serem as receitas dos jogos sociais e no o OGE. Muitos processos de acreditao de instituies que se | 185

candidataram Rede esto parados e existem pagamentos do Estado em atraso. Complemento Solidrio para Idosos (CSI) O nmero de beneficirios desta prestao manteve-se praticamente inalterado no perodo de 2009-2012 o que pressupe que no houve procura adicional por este tipo de resposta. Por seu turno, verificou-se uma quebra no nmero de idosos a requerer esta prestao. Para a autora, esta regresso pode ser devida alterao nas regras de clculo da condio de recursos e fundamenta no facto de os motivos que explicam o aumento de processos indeferidos so maioritariamente a condio de recursos no satisfeita, indicando que o valor dos rendimentos no confere o direito ao Complemento Solidrio para Idosos. Outros motivos so o facto de o valor dos recursos (rendimentos mais a componente de solidariedade familiar) tambm no conferir o direito prestao de CSI. Para alm destes, outros motivos apresentados como causa para o indeferimento o rendimento dos filhos determinarem a excluso da medida; no ter a idade mnima legal para poder requerer prestao e ainda, a condio de pensionista no ser satisfeita (Andrade, 2013:41). Subsdio Social de Desemprego Est-se perante um outro caso de reduo do nmero de beneficirios entre 2009 e 2012 por motivos relacionados com alterao das condicionalidades da prestao.

Tabela 40

2009-2012 - Beneficirios do subsdio de desemprego e do subsdio social de desemprego

Beneficirios do Subsdio de Desemprego Anos 2009 2010 2011 2012 v.a. 7.476 8.205 8.191 10.860 % 22 24 24 31

Beneficirios do Subsdio Social de Desemprego v.a. 2.037 1.828 1.004 1.020 % 35 31 17 17

Fonte: Instituto da Segurana Social, I.P. (CDSS de Coimbra)

Como se viu, em 2009 o Governo alargou o prazo de atribuio deste subsdio atravs do Decreto-lei n68/2009, mas, pouco tempo depois, em 2010 entraram em vigor regras mais rigorosas na atribuio e manuteno do subsdio | 186

social de desemprego, como a Lei de condio de recursos que alargou os rendimentos a considerar para a atribuio e manuteno das prestaes de natureza no contributiva. Uma anlise mais pormenorizada das reformas introduzidas nas polticas que mais diretamente visam combater a pobreza e a excluso social ser feita na seco seguinte. 4.2.4 Em que medida a crise afeta as escolhas dos cidados relativamente aos servios de que necessitam e em que medida os servios se ajustam a estas escolhas? Para aqueles que viram reduzidos os seus rendimentos e os apoios sociais a que tinham acesso e aumentados os seus custos de reproduo, uma atitude comum atrasarem o pagamento das mensalidades dos servios (creches, lares, centros de dia, refeitrios, etc.) ou pedirem a sua reduo (CNIS, 2012: 20). Em outros casos, em que as famlias recorriam proviso privada de servios (creches, infantrios, lares, ATL, escolas privadas) assiste-se a uma deslocao da procura para os servios pblicos, por parte daqueles que viram os seus rendimentos diminudos. Um caso particular o do alojamento em que, por fora do endividamento, muitas famlias desalojadas procuram respostas nos servios municipais de habitao. A mesma deslocao da procura pode ser sentida pelos servios sociais fornecidos pelo terceiro sector. Assim, as organizaes do sector privado no lucrativo que cobram um preo pelos servios que prestam (como creches, infantrios, centros de dia), para alm dos atrasos e redues no pagamento das mensalidades, sofrem tambm uma reduo na procura sempre que alguns de seus utilizadores recorrem a respostas alternativas mais baratas para resolverem as suas necessidades (cuidados informais, a assistncia famlia, a assistncia pblica) (CNIS. 2012:20; Silva, 2013, Watson). Muitas vezes as pessoas desempregadas, enquanto esperam por um novo emprego, assumem este tipo de tarefas de cuidar, de forma remunerada ou no. Em outros casos, as instituies suportam os custos daquelas famlias que, espordica ou regularmente, no podem pagar. No caso da guarda de crianas, h evidncia de que os pais em dificuldade para pagar as creches optam por retirar os seus filhos delas. O mesmo ocorre, em menor grau, com os familiares idosos ou outros dependentes. So cada vez mais comuns os relatos de falta ou de atraso nos pagamentos s IPSS e Misericrdias por parte das famlias (CNIS:20). Estando fortemente dependentes das transferncias da Segurana Social, as Instituies Particulares de Solidariedade Social, ficam duplamente vulnerveis devido aos seus utilizadores que no conseguem pagar e demora nas transferncias do Estado. | 187

Existem efeitos cruzados e contraditrios da procura de servios e da oferta de servios, mas falta uma pesquisa sistemtica e completa destas situaes, alis muito dificultada pela poltica de crescente opacidade dos servios pblicos. O estudo de Mariana Caramelo (Caramelo, 2013) sobre a variao anual da frequncia das creches e jardins-de-infncia e estruturas residenciais para idosos num Distrito da Regio Centro entre 2009 e 2012 mostra haver uma enorme diversidade de situaes no se podendo concluir por um padro simples de reduo ou de aumento. No caso dos lares de idosos, ela afirma que se tivssemos que concluir por alguma tendncia de variao do nmero de clientes nas estruturas residenciais para idosos, concluamos que h uma maior tendncia a um aumento do nmero de idosos neste tipo de instituies, com um aumento mdio de 19% entre o ano de 2009 e 2012 (Caramelo, 2013:38). J no caso das creches, ela afirma que na maioria dos casos no houve variao, mas fixando-nos apenas nos casos em que houve variao chegamos concluso que na maioria dos equipamentos a tendncia que se verifica no nmero de crianas de descida e como podemos verificar esta bastante acentuada (ibid.:36). salientado ainda o facto de o padro de comportamento dos utentes no abrangidos por acordos ser muito mais claro no sentido da reduo de frequncia ao longo do perodo estudado, quer nos lares de idosos quer nas creches (ibid.:42). A perceo dos tcnicos inquiridos nesse estudo sobre as razes da variao das frequncias ajuda a entender a diversidade de situaes encontrada. Nos casos em que houve aumento da frequncia em estabelecimentos para idosos ou para crianas, as razes apontadas pelos tcnicos incluem a incapacidade dos cuidadores (44% das respostas), o aumento da situao de dependncia dos idosos e a emigrao dos filhos dos idosos (ambos com 22% de respostas), o gosto pelo trabalho que a sua instituio desenvolve, falta de suporte familiar e a sada para valncias de menor custo (todos com 11%). Aparentemente nenhuma destas causas est relacionada de forma direta com a crise, mas isso pode ser significativo das prioridades que as pessoas estabelecem quando tm de escolher o melhor uso dos recursos. Nos casos em que a frequncia destes estabelecimentos diminuiu, as razes mais apontadas foram o desemprego de longa durao e a reduo dos rendimentos dos familiares mais diretos que passaram a cuidadores, mas a emigrao dos pais das crianas que frequentavam os estabelecimentos, bem como a sada de utentes para os estabelecimentos da rede pblica tambm so hipteses apontadas pelos inquiridos. Assim, a autora conclui que todos os fatores que so apontados pelos tcnicos das instituies e que justificam uma diminuio do nmero de clientes esto diretamente relacionados com a crise, sendo os fatores mais apontados o desemprego de longa durao que faz com que os pais das crianas os retirem das creches de forma a que consigam poupar algum dinheiro que lhe pode fazer falta para outras despesas e ficam com os seus filhos em casa ou ainda ficam em casa de outros familiares que tambm estejam numa situao de desemprego (ibid.:54). | 188

Sobre os efeitos destas mudanas nos servios, se, por um lado, o acrscimo de procura de servios sociais pressiona no sentido de um aumento do nmero de profissionais para responder a esse acrscimo; por outro lado, os cortes oramentais e o congelamento das contrataes oramentadas, as menores receitas ou o aumento da prestao de servios por trabalhadores informais e familiares pressionam no sentido da reduo da oferta de servios. No caso dos trabalhadores dos servios sociais pblicos, estes so claramente afetados pela reduo dos salrios e os mais velhos sentem-se impelidos a passar situao de reforma. Na verdade, a procura de servios pelos cidados afetada de duas maneiras diferentes e contraditrias. Por um lado, a perda ou a diminuio de rendimentos (como no caso dos desempregados) determinam um aumento da procura de servios sociais pblicos. Por outro lado, os cidados que pagam os servios sociais das creches, lares ou centros de dia tendem a procurar respostas alternativas de satisfazer as suas necessidades, quando ficam desempregados (por exemplo atravs do recurso a prestadores informais de servios ou do trabalho prprio). Uma situao bem comum a das famlias beneficirias do subsdio de desemprego ou do RSI que, sendo formadas por casais jovens com filhos ou idosos dependentes a cargo, so foradas a retirar as crianas ou os dependentes das instituies quando perdem os subsdios (CNIS, 2012: 169). certo que nem sempre uma maior procura de servios sociais d lugar ao recrutamento de mais pessoal. Mas isso acontece, em geral, sob circunstncias muito particulares: por exemplo, quando a prestao do servio no envolve o uso elevado de recursos humanos, quando o aumento da procura visto como temporrio, quando houver uma disciplina rigorosa de conteno da despesa ou quando o sector de servios no for muito sensvel presso pblica90. 4.2.5 O risco de desqualificao dos servios sociais Os servios sociais pblicos foram levados a incorporar as regras de austeridade impostas pelo governo, utilizando os mesmos - ou menos ainda - recursos (humanos e materiais) para fazer face a uma procura aumentada. Contudo, a falta de pessoal e a sobrecarga em certos servios tiveram como contrapartida a perda de qualidade o que no s tem prejudicado os utentes como desmobilizado os prprios profissionais. As regras de austeridade, pelo menos desde 2010, incluem o bloqueio de fundos para algumas atividades - tais como despesas de deslocao e "outros trabalhos especializados" (25%), "estudos, relatrios de peritos, projectos e
Durante a primeira fase do processo de desenvolvimento da crise em Portugal, a estratgia do Governo foi a de compensar as famlias de desempregados pela perdas de rendimento e, assim, alguns servios pblicos conseguiram uma melhor utilizao ou at mesmo aumentar o seu pessoal atravs de contratos a termo fixo (ou, em alternativa, usando o outsourcing). Durante a segunda fase, a conteno da despesa foi priorizado e os servios pblicos tiveram de reduzir ainda mais os seus recursos humanos.
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consultoria", aquisio de servios (40%), e "o pagamento de horas extraordinrias, subsdios para trabalho noturno, comunicaes, servios de advocacia e assistncia tcnica" (20%) e, por isso, tornaram-se um motivo de preocupao e um tema recorrente nos meios de comunicao social, principalmente porque prevaleceu uma aplicao cega das regras, sem qualquer ateno ao impacto que os cortes tero em reas muito sensveis de interveno. Como um ex-membro do Governo salientou "A reduo cega do nmero de funcionrios pode ter graves consequncias sociais, no atual contexto de crise" (Martins, 2010: 22). So inmeros os exemplos e os processos por que passa a degradao dos servios em consequncia dos cortes e da disciplina de austeridade (Paoletti e Carvalho, 2012; Eurofound, 2012a; Oxfam, 2013; Hauban et al., 2013). Em alguns casos o objetivo da reduo dos custos encoberto pelo argumento de uma maior racionalizao dos servios ou de uma maior adequao a padres internacionais, como nos casos da criao dos agrupamentos escolares, do encerramento das urgncias e das maternidades, da prescrio de medicamentos em hospitais pblicos, do racionamento implcito nos servios pblicos de sade91. Em outros casos a adoo de mtodos expeditos para a estimativa dos rendimentos das famlias que usam os servios, como o recurso a mtodos indicirios, conduziu a injustias flagrantes. A lei de condio de recursos que entrou em vigor em agosto de 2011 um bom exemplo disso mesmo. No caso do Rendimento Social de Insero, a definio de um teto mximo para as despesas com as prestaes acompanhada pelo controlo apertado dos mecanismos de fiscalizao e dos critrios de atribuio conseguiu fazer baixar em apenas um ano (jan 2010 - jan 2011) quase 25% dos gastos com esta poltica. A incapacidade de dar resposta a uma procura acrescida, levou o presente Governo a determinar um aumento da oferta atravs da criao de vagas em certos servios (escolas, creches, lares, etc.) alterando a regras anteriores sobre o dimensionamento desses servios em funo de critrios que visavam assegurar um nvel de qualidade razovel. No caso dos lares de idosos as dez mil camas adicionais vo ser conseguidas custa da reduo dos padres de exigncia: um quarto anteriormente ocupado por uma pessoa passar a ser ocupado por duas e onde at agora dormiam dois idosos passaro a dormir trs (Almeida, 2012). Nas escolas, o nmero mximo de alunos por turma foi tambm aumentado para todos os ciclos. Segundo os sindicatos de professores, a medida (...) pe em causa princpios de exigncia e mrito, de igualdade e qualidade na Educao. O MEC utiliza a velha receita de no olhar a meios, custe o que custar, para poupar dinheiro (SPZC, 2012). Quanto s creches, o Governo afirmou no lanamento do Plano de Emergncia Nacional (agosto de 2011) que pretende tambm aumentar
Uma descrio alargada dos sinais de desqualificao dos servios de sade e da sua progressiva inacessibilidade aos doentes consta do Relatrio da Primavera de 2012 divulgado pelo Observatrio Portugus dos Sistemas de Sade (OPSS).
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o nmero de vagas das creches, passando de oito para dez at aquisio de marcha, de dez para 14 at aos 24 meses e dos 15 para os 18 para as crianas at aos 36 meses (JN, 2011). A desqualificao dos servios decorre ainda do aligeiramento dos procedimentos administrativos ou tcnicos. No caso dos servios com programas que exigem um acompanhamento personalizado, no mbito de polticas sociais ativas (emprego, insero e reinsero social, educao especial, etc.) os riscos de desqualificao so mais elevados. Nos servios de emprego, por exemplo, a interveno precoce e a elaborao de planos pessoais de emprego passou a ser feita de uma forma massiva e sem tempo para atender s particularidades de cada caso, com notria perda de eficcia, o que levou a uma recente reviso de procedimentos92. Um outro exemplo o do Instituto da Segurana Social, uma instituio fundamental na rea do trabalho social. Nos ltimos anos perdeu mais de sete mil trabalhadores, apesar do aumento da procura de respostas sociais. De acordo com os sindicatos de funcionrios pblicos, a qualidade dos servios prestados pelo Instituto est a diminuir rapidamente, a situao pode tornar-se mais aguda em tempos de crise social como o presente. A mesma fonte aponta "que a opo tem sido pelos contratos a termo, atravs de agncias de trabalho temporrio. Funcionrios com contratos a termo, geralmente por apenas nove meses, esto a desempenhar funes complexas que requerem vrios anos de experincia. Centenas de trabalhadores foram recrutados ao abrigo contratos a termo, tanto para reas administrativas quanto de interveno, e existem servios em que todos os funcionrios foram colocados por agncias de trabalho temporrio" (fonte?). Tambm os 400 trabalhadores de um call center concessionado pelo Instituto viram os seus contratos terminados por mudana de orientao no modelo de servio por este decidida (Neves, 2012).

4.3 As desigualdades e a pobreza Nas ltimas dcadas foram notrios os progressos alcanados no combate pobreza em Portugal, sobretudo entre a populao idosa, mas a pobreza continua a ser ainda extensa e persistente, uma vez que algumas das suas principais causas radicam em fatores estruturais da sociedade portuguesa como a repartio excessivamente desigual de rendimentos, um mercado de trabalho segmentado e com uma forte componente de baixos salrios e de mo-de-obra pouco qualificada, um sistema de proteo social com debilidades e um sistema de ensino pouco inclusivo, que instiga entrada precoce no mercado de trabalho e incapaz de impedir a transmisso da pobreza entre geraes.
O desjustamento da ao do IEFP s necessidades levou criao, em 2012, do Programa de Relanamento do Servio Pblico de Emprego, que reconhece a necessidade de assegurar um melhor acompanhamento dos desempregados (Resoluo do Conselho de Ministros n 20/2012, de 9 de maro).
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Em consequncia, possvel conhecer e apontar alguns dos seus traos mais distintivos: a) nveis elevados de pobreza infantil, tanto em termos de incidncia como de persistncia e intensidade, agravando a vulnerabilidade a que os agregados com crianas dependentes esto sujeitos, em particular os monoparentais e os numerosos, e alimentando o fenmeno da reproduo intergeracional da pobreza; b) considervel insuficincia de recursos em agregados com adultos que trabalham (os designados trabalhadores pobres) com nveis de escolaridade muito baixos, e a que no sero alheios os elevados e crescentes - nveis de desigualdade salarial registados (Farinha et al., 2012); c) aumento do nmero de famlias com muito baixa intensidade de trabalho, cuja fragilidade as expe a novas situaes de pobreza; d) existncia de grupos especficos particularmente vulnerveis pobreza e excluso social como as pessoas com deficincias, os imigrantes e minorias tnicas, e vrios outros que, em geral, dispem de baixos rendimentos e de redes de apoio informal fracas. 4.3.1 Que pobreza temos e que compromissos assumimos Da anlise de um conjunto de indicadores anualmente publicados pelo INE e pelo Eurostat sobre condies de vida e rendimento, possvel avaliar a dimenso e a evoluo da pobreza, da excluso e da desigualdade de rendimentos na sociedade portuguesa, em especial desde 2009, ano que marca o fim de um ciclo de investimento social e antecede a austeridade imposta pelas sucessivas revises ao Programa de Estabilidade e Crescimento (2010) e pelo Programa de Assistncia Econmica e Financeira da Troika (desde 2011).

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Tabela 41

2004-2012 - Evoluo dos principais indicadores de Pobreza, Excluso Social e Desigualdades de Rendimento

ano referncia do inqurito Risco de pobreza e/ou excluso social 1. Risco de pobreza monetria (%) Linha da pobreza por adulto equivalente (/ano) 2. Privao material severa (%) 3. Muito baixa intensidade laboral (%) Taxa de privao material Taxa de intensidade da pobreza Taxa de risco de pobreza desempregados Taxa de risco de pobreza ancorado no tempo (2009) Coeficiente de Gini Ratio S80/S20 Ratio S90/S10 ano referncia dos rendimentos

2004 27,5% 20,4% 4147

2008* 26,0% 18,5% 4886

2009 24,9% 17,9% 4969

2010** 25,3% 17,9% 5207

2011 24,4% 18,0% 5046

2012 25,3% 17,9% 4994

var. 20082012 -0,7pp -0,6pp 108 (2,2%) -1,1pp +3,8pp -1,2pp +1,5pp +3,7pp

var. 20102012 -213 (4,1%) -0,4pp +1,5pp -0,7pp +2pp +1,9pp +3,4pp

var. 20112012 +0,9pp -0,1pp -52 (-1%) +0,3pp +1,9pp +0,9pp +1,5pp +2,3pp +1,7pp +0,3pp 0,1 0,7 var. 20102011

9,9% 6,9% 21,7% 24,7% 32,0%

9,7% 6,3% 23,0% 23,2% 34,6%

9,1% 6,9% 21,5% 23,6% 37,0%

9,0% 8,6% 22,5% 22,7% 36,4% 17,9%

8,3% 8,2% 20,9% 23,2% 36,0% 19,6% 34,2% 5,7 9,4 2013

8,6% 10,1% 21,8% 24,7% 38,3% 21,3% 34,5% 5,8 10,1 2011

37,8% 7,0 12,3 2003

35,8% 6,1 10 2007

35,4% 6,0 10,3 2008

33,7% 5,6 9,2 2009

-1,3pp -0,3 0,1 var. 20072011

+0,8pp 0,2 0,9 var. 20092011

Fonte: EU-SILC 2004-2012, Eurostat; ICOR 2012, INE (quebra de srie 2001-2003) (*) Ano de referncia para a Estratgia Europa 2020 (**) Ano de referncia para a monitorizao dos impactos das medidas anti-crise (PEC e PAEF), dado que rendimentos reportam ao ano imediatamente anterior - 2009.

Das muitas anlises que o quadro permite, assinalam-se aqui apenas alguns resultados mais recentes93: A taxa de risco de pobreza e/ou excluso social, indicador compsito da Unio Europeia criado para monitorizar a meta de pobreza assumida para 2020 94,

de assinalar o lamentvel desfasamento temporal entre a recolha dos dados e a sua divulgao. O inqurito mais recente de 2012 - foi publicado em julho de 2013 e reporta-se aos rendimentos de 2011.
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cresceu quase um ponto percentual no ltimo ano, devendo-se esse aumento sobretudo ao agravamento de um dos indicadores que o compem, a proporo de populao com menos de 60 anos a viver em agregados com muito baixa intensidade laboral, que aumentou 1,9 pontos percentuais em 2011. De facto, a preocupante instabilidade do mercado de trabalho o gatilho que desencadeia o agravamento das condies de vida dos portugueses, com o risco de pobreza dos desempregados a agravar-se substancialmente no ltimo ano (+2,3 pontos percentuais), em linha com a tendncia idntica verificada na intensidade da pobreza isto , a distncia entre o rendimento das pessoas em risco de pobreza e o limiar de pobreza, indicador que permite inferir o grau de pobreza dos pobres (+1,5 pontos percentuais95. H depois um dado que merece particular ateno por ser discrepante relativamente evoluo de outros indicadores: a manuteno praticamente estvel desde 2008 da taxa de risco de pobreza monetria. Esta relativa constncia explica-se pela metodologia subjacente ao clculo do indicador, em que o mtodo de medio da pobreza assenta no conceito de pobreza relativa e na definio da linha de pobreza relativa. Em termos europeus, consensualizou-se que este limiar corresponderia a 60% da mediana da distribuio dos rendimentos monetrios lquidos equivalentes. Acontece que, em 2010, a mediana do rendimento monetrio lquido por adulto equivalente baixou 3,1% face ao ano anterior, e em 2011 cerca de 1%, fazendo baixar proporcionalmente a linha da pobreza. Esta questo de foro metodolgico est, na realidade, a ocultar um efetivo agravamento das condies econmicas das famlias. Por isso mesmo, o INE entendeu dever publicar, a ttulo complementar, os valores da linha de pobreza ancorada em 2009 e atualizada em 2010 e 2011 com base na inflao (INE, 2013). Os resultados apontam para um substancial aumento de pobreza, passando de 17,9% em 2009 para 21,3% em 2011, chamando ainda a ateno para o facto de serem particularmente afetados os menores de 18 anos (de 22,4% em 2009 para 26,1% em 2011) e a populao adulta em idade ativa (de
A Comisso Europeia e os Estados Membros, no mbito da Estratgia Europa 2020, assumiram o compromisso de promover a incluso social, em particular atravs da reduo da pobreza comprometendo-se retirar pelo menos 20 milhes de pessoas de situaes de pobreza e excluso social at 2020 (Conselho EPSCO de 7 de junho de 2010). Esta meta baseada num indicador integrado, Risco de pobreza e/ou excluso social que re sulta da combinao de trs indicadores de referncia, totalizando o nmero de indivduos em risco de pobreza e/ou em privao material severa e/ou a viver em agregados com muito baixa intensidade de trabalho. Populao em risco de pobreza: indivduos que vivem com menos de 60% da mediana do rendimento nacional por adulto equivalente, aps transferncias sociais. Populao em privao material severa: indivduos que acumulam pelo menos 4 das 9 situaes de privao definidas. Pessoas a viver em agregados com muito baixa intensidade de trabalho: indivduos entre 0-59 anos que vivem em agregados onde os adultos trabalham menos de 20% do seu potencial total de trabalho no ano anterior. 95 Quando se analisam outros indicadores, conclui-se que a elevada incidncia e permanncia na pobreza particularmente notria para alguns grupos sociais como os agregados com crianas, com fraca participao no mercado de trabalho, com nveis educacionais baixos. Tem ainda vindo a ganhar terreno a incidncia da pobreza em reas urbanas.
94

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15,7% em 2009 para 20,3% em 2011). Estes novos indicadores do INE permitem estimar a entrada em situao de pobreza monetria, desde 2009 e em termos absolutos, de cerca de 350 mil pessoas. Relativamente aos indicadores de desigualdade na distribuio de rendimentos, a tendncia de reduo que se vinha a registar desde 2004 foi interrompida em 2009: em 2011, o coeficiente de Gini aumentou para 34,5% (face a 33,7% registados em 2009) e os rcios que refletem o distanciamento entre os mais ricos e os mais pobres aumentaram para 5,8 (anlise por quintis) e 10,1 (anlise por decis), resultados acima dos registados em 2009: 5,6 e 9,2, respetivamente (ibidem). Numa anlise decomposio da desigualdade por fontes de rendimento verificou-se que, em termos de peso relativo na estrutura de rendimentos, os rendimentos de trabalho so os que mais contribuem para a desigualdade total, seguidos das penses e, por ltimo, de outros rendimentos (Farinha et al., 2012:140-141). J a componente das transferncias sociais, a partir de 2000, apresenta o efeito oposto, isto , reduz as desigualdades. Esta anlise rematada pela contribuio de cada uma destas componentes devidamente ponderada pelo peso relativo que tm na estrutura de rendimento, obtendo-se a contribuio corrigida. Mantm-se praticamente as concluses anteriores, ressalvando-se o facto de, apesar dos rendimentos de trabalho contriburem de forma considervel para a desigualdade, ainda assim essa contribuio ser inferior da componente outros rendimentos. J as transferncias sociais veem reconhecido e reforado o seu contributo na mitigao da desigualdade e, de forma substancial, no ltimo ano estudado, 2009. Interessa reter aqui que, perante um quadro de retrao de transferncias sociais combinado com a degradao das relaes laborais, especialmente desde 2009, no s se explicam os resultados acima expostos, como expectvel que as desigualdades na distribuio de rendimento continuem a agravar-se, tendo em conta a evoluo e a importncia destas componentes nos rendimentos familiares. Alm disso, apesar dos progressos sociais verificados nas ltimas duas dcadas, observveis na melhoria das condies de vida da populao e no esforo redistributivo da proteo social, as desigualdades e a pobreza monetria permaneceram como desafios estruturais agora avolumados pela crise econmica e financeira. A adoo de planos de austeridade que visam a reduo da despesa pblica em primeiro plano, relegando para segundo plano medidas que procurem promover o crescimento econmico e atenuar os impactos sociais negativos dessa mesma austeridade, no so bons sinais da capacidade de enfrentar esses desafios. A este propsito, um relatrio recente (setembro de 2013) da organizao no-governamental Oxfam vem precisamente alertar para os efeitos perversos que os programas de austeridade esto a produzir nos mecanismos de reduo de desigualdade, com srias e gravosas repercusses a mdio e longo-prazo (OXFAM, | 195

2013). Partindo da experincia desastrosa de outros pases, noutras latitudes, que tiveram programas de austeridade nas ltimas duas dcadas do sculo XX (Amrica Latina, Sudeste Asitico, frica Subsariana), o relatrio estima mesmo que, alm de esta ser uma dcada perdida no combate pobreza e desigualdade na Europa, em 2025 possam existir mais 15 a 25 milhes de cidados europeus em situao de pobreza, atingindo sobretudo as mulheres96. Este quadro difcil adensa-se ainda mais quando, em termos europeus e apesar da relevncia dos compromissos assumidos no mbito do crescimento inclusivo da Estratgia Europa 2020, nomeadamente no domnio da pobreza e excluso social se tem em mente que Portugal se comprometeu com uma meta de reduo de 200 mil pessoas em situao de pobreza at 2020, sendo a meta europeia de 20 milhes. Os compromissos assumidos por Portugal incluem ainda uma reduo da taxa de abandono escolar para 10% e um aumento para 40% da percentagem de populao com idade compreendida entre os 30 e 34 anos que completa ensino tercirio; e atingir uma taxa de emprego de 75% para a populao entre os 20 e os 64 anos. Dois aspetos so de ressaltar a este propsito: primeiro, o ter havido um entendimento de que os pases sob interveno da UE na reestruturao da dvida beneficiam de uma suspenso dos compromissos assumidos97; segundo, a realidade mostrar que poucos instrumentos (legais, metodolgicos, financeiros, etc.) foram criados no sentido de apoiar os pases na sua concretizao, ao contrrio do que se passa no domnio do controlo das contas pblicas, por exemplo (EC, 2013a). Decorrido praticamente um tero do perodo de vigncia da nova estratgia europeia, finalmente a 20 de fevereiro de 2013, a Comisso Europeia adotou o Pacote de Investimento Social - Investimento social a favor do crescimento e da coeso, designadamente atravs do Fundo Social Europeu, no perodo 2014-2020. O pacote prope uma estrutura de reforma de polticas instigando os Estados Membros a reforar o investimento social de forma integrada, beneficiando crianas e jovens, desempregados, sem-abrigo, idosos e a sociedade em geral, apoiando-se para o efeito na implementao dos fundos comunitrios 2014-2020, concretamente do Fundo Social Europeu (FSE), principal instrumento financeiro para a rea social. No entanto, alm da Comunicao (EC, 2013b) que enforma o pacote e dos 8 documentos de trabalho que a acompanham, apenas um tem um cunho mais poltico, ainda assim sem qualquer carcter vinculativo: a Recomendao da Comisso Investir nas crianas para quebrar o ciclo vicioso da desigualdade (EC, 2013c).
No seu relatrio, a Oxfam deixa um conjunto de recomendaes como respostas alternativas poltica de austeridade e que passam pelos seguintes domnios: 1) investimento no capital humano e no crescimento econmico; 2) investimento nos servios pblicos; 3) reforo da democracia institucional; 4) construo de um sistema fiscal justo. 97 Na verdade, Portugal est apenas isento de apresentar reviso anual do PNR e, por isso, tambm no recebe recomendaes especficas, mas oficialmente no est liberto das metas e objetivos que assumiu. Se se atentar nos relatrios anuais do Comit de Proteo Social, todos os pases que assumiram a meta da pobreza, esto a ser monitorizados (EC 2013d:356).
96

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4.3.2. Que pobreza pensamos ter e como agimos A perceo dos portugueses sobre as causas de pobreza no pas parece balancear entre razes sociais e razes pessoais: por um lado, parte da populao acredita ela ser fruto de injustia na sociedade (44%); por outro, a pobreza atribuda a vrios fatores de ndole pessoal (37%), como a m sorte (17%) ou a preguia/falta de vontade (20%); h ainda quem justifique como sendo um efeito inevitvel do progresso (13%) (Eurobarmetro, 2010). um facto que tem vindo a acentuar-se esta tendncia de transformar o debate pblico em torno das medidas redistributivas de combate pobreza e excluso social em julgamentos morais em praa pblica, lanando sucessivos ataques e acusaes de acomodao nas medidas, vulgo incentivos preguia, suspeitas de fraude, excessiva generosidade das prestaes, excessiva facilidade de acesso a bens e servios sociais, indisponibilidade para o cumprimento de deveres por parte dos beneficirios, fraca fiscalizao por parte da administrao central, etc., sendo por isso crucial reverter este quadro de representaes sociais hostis s polticas sociais redistributivas, tornando um imperativo coletivo a erradicao das situaes de pobreza e excluso. Um dos pblicos-alvo preferenciais para este ataque precisamente o que beneficia da ltima rede de segurana existente para quem chega a uma situao econmica praticamente intolervel, os beneficirios do Rendimento Social de Insero. Escamoteando todo o potencial emancipatrio de uma medida que corporiza os princpios enunciados pela Recomendao Europeia para a Incluso Ativa, uma vez que assenta num contrato social negociado e personalizado e combina de forma integrada o apoio a um rendimento mnimo e o acesso a medidas de emprego e a bens e servios sociais, podendo desta forma contribuir para uma efetiva incluso profissional e social dos seus beneficirios, esta medida tem sido alvo de sucessivas revises legislativas, cortes na despesa e ofensivas pblicas. Provada que estava a sua capacidade para reduzir a pobreza severa (caixa 1), teme-se que, a cada alterao introduzida na espiral sucessiva de restries que se desencadeou com a crise, no s se revertam esses efeitos positivos, como contribua para um empobrecimento absoluto de uma franja cada vez mais significativa da populao portuguesa, com efeitos particularmente nefastos nas crianas e jovens desses agregados.

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Caixa 1

A este propsito, Carlos Farinha Rodrigues apresentou recentemente (18/12/2012, Seminrio Impacto da Austeridade na Pobreza, promovido pela EAPN/Portugal no ISEG) um exerccio de microssimulao para avaliar as alteraes mais recentes (DL 70/2010 e DL 133/2012) no Rendimento Social de Insero. Para um casal com dois filhos, e na comparao com a linha de pobreza oficial, o impacto das alteraes do RSI significativo, em particular com as alteraes mais recentes que entraram em vigor a 1 de julho de 2012. (nota: RSI 1 diz respeito ao regime do RSI antes das alteraes da condio de recursos; RSI 2 refere-se ao regime obtido depois das alteraes de 2010; RSI 3 reporta-se ao regime depois das alteraes de 2012. No esto aqui abrangidas as alteraes de 2013.

Nos clculos obtidos a partir da base de dados do ICOR, o autor estima que, antes de qualquer corte, o RSI abrangesse cerca de 4,2% das famlias portuguesas, caindo essa taxa para 3,1% com as alteraes de 2010, e, por fim, para 1,9% em 2012. Destaca-se o facto de serem as famlias com crianas dependentes a serem os mais afetadas pelas alteraes introduzidas, em particular as monoparentais e as numerosas.

Outro resultado significativo obtido a partir deste exerccio de microssimulao, reporta vertente prestacional do RSI enquanto benefcio pecunirio atribudo para satisfazer as necessidades bsicas dos seus beneficirios. Como se pode observar no quadro abaixo, a sua capacidade para atenuar a incidncia, a intensidade e a severidade de pobreza monetria est a ser sucessivamente limitada por fora das alteraes levadas a cabo no quadro legislativo da medida.

Este processo foi desencadeado em 2010, alegando na altura estar a contribuir-se para um maior rigor na atribuio das prestaes e a aumentar a eficincia da despesa com proteo social. Desde ento, conta j com vrios episdios legislativos, em que as principais alteraes se registam no acesso e na avaliao das condies das famlias, o que tem vindo a gerar uma reduo significativa no nmero de beneficirios desde ento. Como consequncia, comeam a aparecer com alguma frequncia, no espao pblico, notcias sobre crianas que deixam de frequentar a escola porque, com as reformulaes feitas ao RSI, muitas famlias deixaram de ser elegveis para a prestao, logo deixa de ser vlida a obrigao contratualizada e assumida pela famlia de manter todas as crianas em idade escolar num equipamento educativo (Davim, 2013). 4.3.3. Uma elegibilidade mais apertada No mbito do Programa de Estabilidade e Crescimento, apresentado em maro de 2010, foram anunciadas vrias medidas no mbito da proteo social, entre elas a redefinio das condies de acesso s prestaes sociais no contributivas, por via da generalizao da chamada condio de recursos e da sua aplicao mais criteriosa, ponderando a totalidade dos rendimentos efetivos do beneficirio, incluindo rendimentos financeiros, bem como a respetiva situao patrimonial, de modo a que o esforo do Estado e dos contribuintes com as prestaes sociais no contributivas beneficie quem delas verdadeiramente necessita. (Governo da Repblica, 2010: ii-iii) Era ento objetivo do Governo definir tetos e diminuir a despesa pblica, esperando-se um contributo das prestaes sociais do regime no contributivo da Segurana Social assente no congelamento do valor nominal e aplicao de condio de recursos na generalidade das prestaes no contributivas (ibid.: ii) e na definio de um teto para a transferncia do Oramento do Estado de 7100 milhes de euros em 2011, 7000 milhes de euros em 2012 e de 6900 milhes de euros em 2013. Para o efeito, previa-se que este teto fosse acompanhado de um conjunto de mecanismos de fiscalizao e controlo dos critrios de atribuio e manuteno, nomeadamente (ibid.: 20): continuao do reforo da fiscalizao domiciliria de beneficirios do Rendimento Social de Insero; verificao semestral dos rendimentos dos beneficirios e obrigatoriedade de validao anual de condies de atribuio da prestao; penalizao de falsas declaraes e comportamentos que tenham como resultado perceo indevida destas prestaes; melhoria do cruzamento de dados com as bases fiscais, para aferio de patrimnio e rendimentos de capitais; ativao dos beneficirios de subsdio de desemprego, isto , reforo da insero dos beneficirios em idade ativa em programas de qualificao escolar e profissional e insero profissional, de forma a promover a sua autonomizao da prestao; fiscalizao e penalizao de recusas indevidas de emprego por parte dos beneficirios destas prestaes.

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A 16 de junho de 2010, foi publicado em Dirio da Repblica o DecretoLei n 70/201098, com vista a redefinir as condies de acesso s prestaes sociais no contributivas, procedendo sua harmonizao e promovendo uma aplicao mais criteriosa. Na realidade, este veio a revelar-se o primeiro grande afunilamento nas prestaes sociais de combate pobreza. Ao nvel do sistema de segurana social, a criao de um quadro harmonizado de acesso s prestaes sociais no contributivas permitir, por um lado, atribuir maior coerncia na concesso das prestaes sociais no contributivas e, por outro, reforar de forma significativa a eficincia e o rigor, nomeadamente ao nvel do controlo da fraude e evaso prestacional. (DR, 2010:2081) Os objetivos visados com a nova legislao incluem: harmonizar o regime da condio de recursos para as prestaes sociais no contributivas e outros apoios do Estado condicionados a nveis mximos de rendimentos; promover maior coerncia na concesso das prestaes sociais; reforar a eficincia e rigor na atribuio destas prestaes e outros apoios; combater a fraude no acesso s prestaes sociais; conter de forma sustentada o crescimento da despesa pblica. Por sua vez, com este neste esforo de harmonizao e simplificao do sistema de segurana social o Governo decide aplicar o novo regime ao Rendimento Social de Insero, ao Subsdio Social de Desemprego (inicial e subsequente), aos Subsdios sociais no mbito da Parentalidade, s Prestaes por encargos familiares e a outros subsdios e apoios sociais pblicos, desde que sujeitos a condio de recursos. As principais alteraes foram feitas sobretudo em trs domnios: 1) conceito de agregado familiar tendncia de aproximao ao conceito de agregado domstico privado99; 2) rendimentos a considerar - introduo de uma maior efetividade na determinao da totalidade dos rendimentos, passando a considerar-se os apoios em espcie (como por exemplo os apoios ao nvel da habitao social), assim como os rendimentos financeiros e a situao patrimonial; 3) definio de uma nova capitao100 - em funo da composio dos elementos do agregado familiar, incluindo as famlias monoparentais, tendo em considerao a existncia de economias de escala.

Dirio da Repblica, 1 srie, n115. O novo conceito de agregado familiar define-se por um conjunto de pessoas que vivem em economia comum, unidas por relaes familiares, onde se integra o requerente da prestao. Com a adoo deste conceito, abdica-se da definio diferenciada na composio do agregado familiar para cada tipo de prestao. 100 Entre as propostas pela OCDE, a escolha recaiu na escala original. Depois de identificado o agregado familiar e determinados os seus rendimentos, calculado o rendimento por membro desse agregado, de acordo com a seguinte ponderao: Requerente (1); cada indivduo maior (0,7); cada indivduo menor (0,5).
98 99

|200

De forma a introduzir um maior grau de rigor nestas prestaes, foi ainda agravada a penalizao das falsas declaraes das quais resultem quaisquer prestaes indevidas. No caso concreto do RSI, procedeu-se tambm a algumas alteraes na componente da insero, com vista a reforar as competncias pessoais, sociais, educativas e sociais dos seus beneficirios. Assim, imps-se que todos os beneficirios entre os 18 e os 55 anos, que no esto no mercado de trabalho mas possuem capacidade para o efeito, devem ser abrangidos por medidas de formao, educao ou aproximao ao mercado de trabalho, num prazo mximo de seis meses aps a subscrio do programa de insero. A 27 de junho de 2012, foi publicado o Decreto-Lei n. 133/2012, que introduz alteraes no sistema previdencial (nos regimes jurdicos de proteo nas eventualidades de doena, maternidade, paternidade e adoo e morte) no subsistema de proteo familiar (alteraes do regime jurdico da proteo na eventualidade de encargos familiares), e no mbito do subsistema de solidariedade - reviso do regime jurdico do rendimento social de insero e da lei da condio de recursos. Em concreto sobre o RSI, reforou-se o carcter transitrio e a natureza contratual da prestao, enfatizando a componente dos deveres de procura ativa de emprego, de frequncia de aes de qualificao profissional e de prestao de trabalho socialmente til como formas de insero socioprofissional dos titulares da prestao e dos membros do seu agregado familiar, sendo que a prestao apenas passa a ser devida a partir da data da celebrao do contrato de insero e a renovao anual da prestao deixa de ser automtica passando a estar dependente da apresentao de um pedido de renovao por parte dos respetivos titulares. Foram depois introduzidas alteraes na sua configurao prestacional, nomeadamente: alterou-se o valor da condio de recursos passando o acesso prestao a estar dependente da condio de o valor do patrimnio mobilirio e o valor dos bens mveis sujeitos a registo, do requerente e do seu agregado familiar, no serem, cada um deles, superior a 60 vezes o valor do indexante dos apoios sociais (IAS); alterou-se novamente a escala de equivalncia para efeitos da capitao dos rendimentos do agregado familiar para acesso prestao, adotando-se como modelo a escala de equivalncias modificada da OCDE j anteriormente referida; e desindexou-se o valor de referncia do RSI do valor da penso social, passando a estar indexado ao IAS. A Portaria n. 257/2012, de 27 de agosto, vem concretizar algumas das alteraes introduzidas ao regime jurdico do RSI pelo Decreto-Lei anterior, nomeadamente as regras referentes atribuio e ao pedido de renovao da prestao, enfatizando o seu carcter transitrio. Por exemplo: a cada 12 meses, passa a ser obrigatrio um pedido de renovao da prestao e uma reavaliao das condies (composio do agregado, rendimentos, etc.); na verificao da |201

condio de recursos passam a relevar os bens mveis sujeitos a registos; reforam-se as averiguaes oficiosas de rendimentos. So ainda alteradas algumas regras referentes ao contrato de insero e aos Ncleos Locais de Insero (NLI). Por exemplo, a atribuio da prestao depende da celebrao prvia do contrato de insero, o qual alis deve ser subscrito por todos os membros do agregado familiar. Foi ainda regulado o papel do tcnico gestor responsvel, enquanto tcnico de acompanhamento de cada contrato de insero a designar pelo NLI. Surge depois o Decreto-Lei n. 221/2012, de 12 de outubro, que vem regulamentar o desenvolvimento da atividade socialmente til a que se encontram obrigados os titulares do rendimento social de insero e os membros do respetivo agregado familiar. Vulgarmente conhecido por tributo solidrio, o que ficou na letra de lei como atividade socialmente til define -se por uma ocupao temporria dos beneficirios de RSI, com um limite mximo semanal de quinze horas, desenvolvida a favor de entidades sem fins lucrativos, ou do sector da economia social, com vista satisfao de necessidades sociais e comunitrias. J em 2013, foi publicado o Decreto-Lei n 13/2013, de 25 de janeiro. Escorando-se na necessidade de continuar a garantir determinadas prestaes sociais aos cidados carenciados, ele veio introduzir vrias alteraes: o subsdio por morte passa a ter um valor fixo correspondente a 3 IAS e o reembolso das despesas de funeral passa a ter um limite mximo tambm de 3 IAS; o complemento por dependncia de 1 grau e o complemento por cnjuges a cargo esto disponveis apenas para pensionistas de baixos recursos (penses inferiores a 600); o valor do RSI fixado em 42,495% do IAS ( 178,15) e o valor de referncia do Complemento Solidrio para Idosos definido em 4909. Vamos agora analisar algumas das repercusses que estas alteraes legislativas tiveram no acesso dos respetivos pblicos-alvo, a par de outras medidas de austeridade tomadas no contexto da conteno oramental pblica. Para termos a informao mais recente, foram usados os dados mensais procurando tambm assim averiguar impactos das alteraes at julho de 2013101.

Aquando desta anlise, o ltimo ms disponvel nas estatsticas da segurana social era julho de 2013.
101

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Tabela 42

2008-2013 - Evoluo do nmero de beneficirios de prestaes sociais (dados mensais) jul 2008 jul 2009 jul 2010 N Rend. Social de Insero N de Beneficirios (milhares) variao anual (%) N de Famlias (milhares) variao anual (%) valor mdio da prest. por beneficirio () Valor mdio da prestao por famlia () Compl. Solidrio Idosos N de Beneficirios variao anual (%) Subsdio de Desemprego N de beneficirios
167,2 230,0 244,4 233,3 296,4 319,3 152,1 89,3 74,9 99,5 202,3 233,5 235,4 232,7 229,3 129,8 27 -4,3

jul 2011

jul 2012

jul 2013

var. 20082013

var. 20092013 N e %

var. 20102013

323, 7

370, 2

392,5

328,8

300,5

269,9

-53,8

-100,3

-122,6

14,4

6,0

-16,2

-8,6

-10,2

-16,6

-27,1

-31,2

122,6

143,4

155,4

121,7

118,0

109,5

-13,2

-33,9

-45,9

16,9

8,4

-21,7

-3,1

-7,2

-10,7

-23,7

-29,6

86,88

91,82

93,76

89,07

80,92

82,81

-4,7

-9,8

-11,7

231,48

239,59

239,70

243,77

208,66

206,70

-10,7

-13,7

-13,8

103,3

15,5

0,8

-1,1

-1,5

130,5

13,3

-1,8

|203

SD variao anual (%) N de Beneficirios S. Social Desemprego (inicial, subsequente, prolongament o) variao anual (%) Prestaes Familiares N de titulares de abono de famlia variao anual (%)
37,6 6,3 -4,5 27,1 7,7 90,96 38,81 30,63

76,0

108,4

109,6

52,0

65,5

66,4

-9,6

-42,0

-43,3

42,7

1,1

-52,5

25,8

1,4

-12,7

-38,8

-39,5

1 691,4

1 759,9

1 761,6

1 201,4

1 210,9

1 196,3

-495,1

-563,6

-565,3

4,0

0,1

-31,8

0,8

-1,2

-29,3

-32,0

-32,1

Fonte de Dados: II, IP (situao da base de dados a 14 de agosto de 2013): Fonte: Instituto de Segurana Social

Como se pode constatar na tabela 42 tomando por referncia o ms de julho de 2010, o nmero de beneficirios de RSI e de titulares de abono de famlia sofreu uma reduo de cerca de 1/3 e o dos desempregados com subsdio social de desemprego cerca de 40%. No entanto, se no RSI essa reduo tem sido faseada, nas duas outras prestaes parece ter incidido sobretudo entre julho de 2010 e julho de 2011, refletindo o efeito estrangulador do Decreto-Lei 70/2010 e da deciso, nessa altura tomada, de acabar com os ltimos dois escales do abono. O Complemento Solidrio para Idosos, depois de vrios anos a registar um aumento contnuo de beneficirios, comea a dar sinais de recuo. J o Subsdio de Desemprego, regista uma quebra depois da entrada em vigor do Decreto-Lei 70/2010 mas, com um nmero cada vez maior de pessoas a perder o emprego nos ltimos anos, tem sido praticamente impossvel reduzir o nmero absoluto de beneficirios, tendo reduzido sim a taxa de subsidiao do desemprego. Com esta anlise, j possvel compreender algum do impacto que as sucessivas alteraes e medidas tm tido nos nveis de cobertura e de adequao

|204

destas prestaes, embora seja necessrio futuramente aprofundar esta informao. Observando agora a evoluo de alguns valores de referncia, estes ajudam tambm a enquadrar e a ler as decises governativas no mbito da proteo social desde que se instalou a crise.

Tabela 43

2008-2013 - Evoluo de alguns valores de referncia ( e %) var. 20082013 var. 20092013 % var. 20092011 var. 20112013

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Penses Mnimas Regime Geral <15 anos 15-20 anos 21-30 anos 31-40 anos RESSAA Penso Social CSI RSI Adulto isolado Casal + 2 crianas RMMG Apoios Sociais 181,9 187,1 189,5 236,4 263,7 291,0 363,8 218,3 181,9 4800,0 243,3 271,4 299,5 374,4 224,6 187,1 246,4 274,8 303,2 379,0 227,4 189,5 246,4 274,8 303,2 379,0 227,4 189,5 254,0 274,8 303,2 379,0 234,4 195,4 256,8 274,8 303,2 379,0 237,0 197,5 8,6 4,2 4,2 4,2 8,6 8,6 2,3 5,5 1,2 1,2 1,3 5,5 5,5 -1,0

1,2 1,2 1,2 1,3 1,3 1,3 1,3

4,2 0,0 0,0 0,0 4,2 4,2 -2,3

4960,0 5022,0 5022,0 5022,0 4909,0


Ago/10 Jul/12 Fev/13

189,5

189,5

178,1

-2,1 -31,4 13,8 2,9

-4,8 -33,4 7,8 0,0

1,3 -8,9 7,8 0,0

-6,0 -26,9 0,0 0,0

545,8 426,0 407,1

561,5 450,0 419,2

568,6 475,0 419,2

511,7 485,0 419,2

398,0 485,0 419,2

374,1 485,0 419,2

A constatao mais evidente a de um retrocesso generalizado das polticas sociais associadas a direitos de cidadania resultante do congelamento do IAS pelo quinto ano consecutivo, do congelamento salrio mnimo nacional |205

pelo terceiro ano consecutivo, do congelamento das penses mnimas do regime geral (exceto para carreiras contributivas inferiores a 15 anos) pelo quarto ano consecutivo, dos cortes e redues sucessivas em prestaes sociais que cobrem riscos como o desemprego ou a pobreza com particular enfase no Rendimento Social de Insero, e destes, as famlias com crianas - e da reduo de servios sociais pblicos. Para fazer face s dificuldades crescentes das famlias, o atual Governo criou em 2011 o Programa de Emergncia Social102, um conjunto de medidas avulsas e essencialmente de carter assistencialista, que estimava na altura chegar a cerca de trs milhes de pessoas. Uma das medidas mais emblemticas era e ainda - a criao de um Programa de Emergncia Alimentar, ampliando consideravelmente a Rede Solidria de Cantinas Sociais passando das 62 existentes para 947, de forma a garantir s pessoas e/ou famlias mais necessitadas o acesso a pelo menos uma refeio diria gratuita. Na ausncia de dados oficiais, a comunicao social vai atualizando o nmero de cantinas sociais criadas. Em agosto de 2013, eram 802, cada uma atendendo em mdia 65 pessoas, estimando-se abranger 52 mil pessoas (Agncia Brasil, 2013). J em novembro deste mesmo ano, o Instituto de Segurana Social envia agncia Lusa um conjunto de dados sobre a medida, reportando-se situao at ao ms de outubro: h 811 cantinas sociais, que j serviram mais de 14 milhes de refeies ao longo do ano, sendo o total de refeies contratualizadas com as instituies de cerca de 49.150 refeies por dia. (SicNotcias, JN, 05/11/2013). Acontece, porm, que quem beneficia desta resposta, no pode beneficiar do apoio do Banco Alimentar, que, como se pode constatar pelo quadro abaixo, continuar a auxiliar cada vez mais pessoas.

A escassa informao disponvel encontra-se aqui: http://www.mercadosocialarrendamento.msss.pt/programa_emergencia_social.jsp.


102

|206

Tabela 44

2008-2012 - Evoluo de apoio prestado pelo Banco Alimentar var. 20082012 Ne% 329 176 389 223 138 252 117 198 var. 20092012

2008

2009

2010

2011

2012

N Pessoas apoiadas variao anual (%) Instituies apoiadas variao anual (%) 1 528 250 971 272 025 319 231

8,4

17,4

3,1

18,2

55,1

43,1

1 685

1 936

2 047

2 218

690

533

10,3

14,9

5,7

8,4

45,2

31,6

Fonte de Dados: Banco Alimentar; Fonte: PORDATA

Face a 2009, o nmero de pessoas apoiadas pelo Banco Alimentar cresceu 43%, aproximando-se das 390 mil pessoas em 2012. Se a estas pessoas juntarmos as que recorrem s cantinas sociais, d para formular uma ideia clara da dimenso e da intensidade da pobreza que atinge as camadas mais vulnerveis da populao, estando mesmo em risco a sua capacidade para satisfazer as necessidades mais bsicas como a alimentao. A corroborar estes nmeros, surgem agora dados da Direo-Geral de Sade, segundo os quais, numa inquirio realizada em 2012, 26,8% dos inquiridos apresentaram como razo para no ter os alimentos que querem ou precisam no ter dinheiro suficiente para compr-los (DGS, 2013: 42). A este propsito ainda, o Secretrio de Estado do Ensino e Administrao Escolar dava conta, em pleno Parlamento no dia 13 de novembro de 2012, de terem sido sinalizadas pelas escolas 10.385 crianas que, de forma reiterada, chegavam escola sem pequeno-almoo. Cerca de duas semanas mais tarde, o registo de crianas com carncias alimentares subiu para cerca de 13 mil. Sendo precisamente em perodos de crise que as polticas sociais so mais necessrias, no s porque funcionam como um importante estabilizador |207

automtico para a economia, como tambm promovem a proteo mnima indispensvel para o normal funcionamento da sociedade, resta dizer que tudo isto que est em risco com a poltica de austeridade seguida e com a visvel incongruncia entre as medidas tomadas e os resultados obtidos. Tudo isto, e a dignidade de quem se v obrigado a recorrer caridade para sobreviver, claro. 4.3.4. A importncia das transferncias sociais e dos servios pblicos no combate pobreza e desigualdade J vimos atrs que a forma como se redistribuem os rendimentos determinante na compreenso, caracterizao e interveno em fenmenos como a desigualdade econmica e a pobreza monetria das famlias. As transferncias sociais prestacionais tm um papel fundamental na reduo consistente da pobreza monetria: por exemplo, em 2011, a taxa de risco de pobreza seria de 45,4% antes de qualquer transferncia social e de 25,2% aps transferncias relativas a penses, baixando para 17,9% aps todas as transferncias sociais (INE, 2012:3). Os idosos so, alis, o melhor exemplo da importncia destes instrumentos na reduo da pobreza e da desigualdade. Entre 1994 e 2011, a taxa de risco de pobreza da populao acima dos 65 anos, caiu de 38% para 17,4%, a que no ser alheio o papel da poltica de penses, nomeadamente o aumento das penses mnimas indexadas ao salrio mnimo e, mais tarde, a introduo do Complemento Solidrio para Idosos. Mas os gastos sociais com polticas pblicas de educao e formao, sade, habitao e de transportes, entre outras, no so menos importantes, tanto mais que so especialmente dirigidos s populaes dos quintis mais baixos da distribuio de rendimento, tendo por isso tambm um papel fundamental na diminuio da taxa de pobreza e constituindo um rendimento imputado assinalvel a essas populaes. Alis, os indicadores oficiais que definem a desigualdade econmica e a pobreza pecam pelo peso excessivo que do ao rendimento monetrio disponvel pelas famlias, descurando muitas vezes a importncia que os servios pblicos como a educao, a sade, por exemplo, tm nesse combate. Estas transferncias em espcie no aumentam o rendimento disponvel das famlias mas so indispensveis na promoo da garantia dos direitos sociais e na luta contra a pobreza. A OCDE, num estudo que publicou em 2011, procurou medir o impacto redistributivo dos servios pblicos - aqui referindo-se ao valor monetrio de um conjunto de servios (sade, educao, habitao social, cuidados a crianas e idosos), ou seja, os benefcios em espcie prestados pelos servios pblicos. De acordo com as concluses da OCDE, os servios pblicos em questo aumentam o rendimento disponvel (alargado) das famlias, produzindo maior |208

impacto quanto menor for o rendimento monetrio dos agregados e quanto maiores forem os nveis de desigualdade dos pases. Da anlise comparativa obtida, foi possvel inferir que Portugal um dos pases onde esse impacto maior. Em termos de desigualdade, e para o ano de 2007, o ndice de Gini baixava de 0,37 para 0,29, sendo Portugal o terceiro pais onde os servios pblicos mais reduzem as desigualdades - de 0,37 para 0,291, uma reduo de 21%. Nos rcios S80/S20 e S90/S10, o efeito redutor ainda mais acentuado, 36% e 35% respetivamente. Em suma, quanto maiores forem as desigualdades econmicas de partida, maior ser o efeito equalizador proporcionado pelos servios pblicos existentes. O mesmo possvel inferir do risco de pobreza monetria, em que, quando se contabilizam os servios pblicos disponveis como rendimento, a percentagem da populao portuguesa em risco de pobreza baixa para menos de metade, de 12,7% para 5,8%103. Esta anlise deixa antever que, no contexto atual de corte de despesa nas funes sociais do Estado, como a sade e a educao, por exemplo, haver aqui um efeito expectvel de agravamento das desigualdades e da pobreza. Associada a uma tentativa de desvalorizao econmica e social do trabalho, a ideologia austeritria veicula ainda a necessidade de reduzir a despesa social do Estado, argumentando com a sua insustentabilidade e incitando para o efeito um verdadeiro conflito intergeracional. J vimos atrs a importncia que tanto as transferncias sociais diretas para as famlias como a proviso de servios pblicos tm na reduo da pobreza e da desigualdade. Ora, num cenrio de conteno imposta na despesa pblica e consequente retrao nas transferncias sociais, evidentes nos sucessivos cortes que se vo impondo desde 2010, est-se no s a regredir no combate pobreza que vinha sendo travado na ltima dcada, como inclusive a contribuir para acentuar as desigualdades econmicas e sociais j existentes, com repercusses srias e graves a longo-prazo. Este cenrio ainda agravado por outros desafios, que exigem respostas claramente estruturais. Referiremos apenas trs: a) o desafio da elevada taxa de desemprego, com impactos particularmente negativos na populao jovem e nos desempregados de longa durao, obriga a um enorme esforo do sistema de proteo social, exigindo ainda medidas extraordinrias que promovam a criao de emprego e aumentem a competitividade; b) o desafio do envelhecimento demogrfico, resultante da reduo de populao jovem e da baixa natalidade,
Note-se que o limiar de pobreza usado pela OCDE calculado de forma diferente ao do Eurostat. A OCDE fixa a linha de pobreza nos 50% do rendimento mediano.
103

|209

com o crescente envelhecimento da populao e da esperana mdia de vida, colocando uma enorme presso no sistema de proteo social, no sentido de assegurar a sua viabilidade econmica, financeira e social, c) o desafio dos ainda baixos nveis de educao e qualificao dos portugueses, que necessitam de aumentar, bem como o do abandono precoce de formao e educao que precisa de ser combatido. Num momento de reflexo e de viragem como aquele que vivemos, imprescindvel que sejam chamadas colao as vrias agendas que se sobrepem e complementam na tentativa de contribuir para a melhoria do sistema nacional de proteo social, nomeadamente a eficincia e a qualidade da gesto dos processos, a eficcia das respostas dadas, a adequao das fontes de financiamento, o papel dos servios sociais pblicos na proviso social e a relao com a Economia Social, entre outros. Todavia, refletir sobre alternativas crise no domnio da sustentabilidade econmica, financeira e social do sistema de segurana social, corre o risco de enveredarmos por uma discusso pouco produtiva sobre possveis rearranjos internos do lado das prestaes e do prprio financiamento do sistema, solues estas que apenas contribuem para resolues pontuais e de curto-prazo. Impe-se antes refletir e debater seriamente sobre a poltica econmica que temos e sobre a que precisamos de ter para uma efetiva reduo das desigualdades, isto se se quiser contribuir para um verdadeiro modelo de desenvolvimento sustentvel, que crie oportunidades para todos, que valorize as relaes de trabalho e que se baseie num modelo de funcionamento da economia mais eficiente e socialmente mais justo.

4.4 A opinio dos portugueses sobre o Estado Social e as crises Os sistemas de segurana social modernos tinham por base a questo social, cuja formulao apontava para o facto de que as condies de vida dos indivduos no resultavam unicamente dos seus comportamentos individuais, mas tambm da organizao social, implicando, por isso, a necessidade de interveno na organizao social e na socializao dos riscos sociais. Estes pressupostos alteraram-se com a Terceira Via e o Estado de investimento social. Colocou-se a nfase nos direitos e responsabilidades individuais pelos problemas e pela sua resoluo e o papel do Estado passou a ser o de criar condies para os indivduos resolverem os seus problemas, preferencialmente atravs da participao no mercado de trabalho (Pintelon et al., 2011). Tratou-se de uma alterao qualitativa na natureza do Estado-Providncia, na medida em que as polticas sociais eram vistas at a na sua capacidade de libertar as pessoas das flutuaes do mercado, como estava patente no uso do indicador de desmercadorizao, ou da dependncia da famlia, patente no conceito de desfamiliarizao (Esping-Andersen, 1990; 1996), enquanto no novo modelo de Estado de bem-estar se instaurou a ideia de que o Estado tinha de evitar a |210

dependncia dos beneficirios a todo o custo, erodindo-se a noo de cidadania social e a relao entre o Estado e o cidado, tendo nascido uma relao de desconfiana mtua, com os cidados vistos como nada mais do que pessoas a sacar dinheiro ao Estado104 (Koistinen e Pascual, 2009: 13) e o Estado como um mecanismo que se concentra em evitar isto mesmo. O corolrio desta relao foi a transformao do cidado, utente ou beneficirio em cliente e, mais recentemente, empreendedor. Verificou-se uma transformao qualitativa dos Estados-Providncia sob influncia do neoliberalismo, definido por Wacquant como uma articulao entre Estado, mercado e cidadania que aproveita o primeiro para impor o selo do segundo no terceiro (2012: 71). Num relatrio recente, a OCDE (2011) mostra como as desigualdades foram geradas pelas alteraes nos mercados de trabalho desde a dcada de 1980, pela diminuio da progressividade dos sistemas fiscais, pelo corte nas despesas sociais e a restrio das regras de elegibilidade e pela reduo do acesso gratuito aos servios pblicos. O relatrio argumenta que o aumento das desigualdades se deveu mais ao efeito de polticas laborais de flexibilizao, enfraquecimento da proteo social, reduo da cobertura sindical e da proteo dos trabalhadores de baixas qualificaes do que ao efeito da exposio concorrncia internacional, financeirizao das economias e ao progresso tecnolgico. Alguns autores explicam a crise atual como o resultado dessas mesmas desigualdades, no sentido em que elas levaram a que a necessidade de manter os nveis de consumo suscitasse um crescente recurso ao crdito (Crouch, 2009; Kumhof e Rancire, 2010; Fitoussi e Saraceno, 2010). Estas transformaes tambm tiveram impacto nos riscos sociais, a par com outros fenmenos, surgindo novos riscos sociais, como viver numa famlia sem emprego, monoparentalidade, emprego temporrio, emprego com baixos salrios, etc. (Taylor-Gooby, 2004). Bauman (2007) refere que as estas sociedades modernas atuais esto marcadas pela condio de permanente incerteza. Isto destri os mecanismos de responsabilidade, tolerncia e solidariedade e mesmo a capacidade de correr riscos (Standing, 2008). Este contexto torna-se agora exacerbado pela crise financeira, econmica, social e poltica e pela destruio dos mecanismos de proteo social do Estado, da sociedade e mesmo da economia. Cabe-nos aqui olhar para o caso portugus neste contexto geral de transformao dentro das especificidades do nosso regime de bem-estar. Partese das percees, valores e atitudes dos portugueses e demais europeus para colocar o Estado-Providncia portugus em perspetiva histrica e geogrfica e interrog-lo sobre as condies de gesto da crise atual e os impactos desta na transformao dos sistemas de bem-estar em Portugal.

104

Traduo livre prpria. O mesmo sucede noutras citaes ao longo do texto.

|211

4.4.1. O sistema de proteo social portugus e o contexto europeu O sistema de proteo social portugus iniciou tardiamente a sua trajetria em direo ao Estado-Providncia do Ps-Guerra dos pases centrais. Ainda assim, no deixou de se desenvolver, sobretudo a partir de 1974, aproximando-se das concees de cidadania social deste modelo de Estado em termos qualitativos e quantitativos. Por isso, em Portugal, o sistema de proteo social desenvolveu-se em contraciclo, verificando-se a sua expanso em vrias das suas componentes sobretudo contributiva ou de seguro social. Como vimos nas seces anteriores, desde ento tem-se verificado uma aproximao aos indicadores quantitativos e qualitativos mas, a despeito da trajetria de aproximao em relao aos pases europeus com Estados-Providncia desenvolvidos (sobretudo UE15), a base de que partimos nunca permitiu que nos aproximssemos dos nveis de proteo social destes pases e a velocidade raramente foi suficientemente acelerada para ultrapassar o ritmo de crescimento das polticas sociais nestes pases. Como se pode ver no Grfico 29, ainda que a estrutura das despesas de proteo social por funo seja idntica estrutura da mdia da UE, existe uma distncia substancial no apenas em relao ao grupo da UE15 mas tambm em relao UE27, que inclui os pases da Europa Central e de Leste, em que, por razes histricas, o modelo de Estado-Providncia no se desenvolveu e em que alguns pases sofreram processos de ajustamento neoliberal.

Grfico 29

Despesas com proteo social em PPP (Paridade de Poder de Compra), por funo (2010)

3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

UE15 Fonte: Elaborado a partir de Eurostat

UE27

Portugal

|212

Vrios autores notaram que as caractersticas bsicas dos EstadoProvidncia se mantiveram, sendo ainda pertinente falar em trs (ou quatro) tipos ideais de regimes de bem-estar definidos como uma matriz institucional incluindo mercado, Estado e famlias que geram resultados de bem-estar (Gough, 2004: 50). Powell e Barrientos (2004), analisando as despesas em segurana social, educao e polticas ativas de emprego, concluram que se verificou um reforo dos regimes identificados por Esping-Andersen. Houve, todavia, uma mudana qualitativa nestas polticas para o que ficou designado de Estado de investimento social (Abrahamson 2010), orientado para o investimento em reas como as medidas ativas de emprego, os servios sociais, a educao e a formao ao longo da vida, com vista a criar uma mo-de-obra qualificada e empreendedora. A nova gesto pblica, o Estado capacitador, a governao em vez do governo, a responsabilidade social so conceitos que exprimem transformaes nas fronteiras entre Estado, mercado e sociedade e indiciam uma mudana do Estado-Providncia keynesiano para o que Jessop (2002) designa de Shumpeterian Workfare Postnational Regime. Este tipo de Estado visa a partilha da responsabilidade pelo bem-estar entre o Estado e a sociedade, nomeadamente com a sociedade civil/terceiro sector e com os indivduos, os quais devem no apenas participar na implementao das polticas e instrumentos, mas tambm na definio e elaborao dos mesmos (Ferreira, 2010). H ainda que ter presente o significado para os regimes de bem-estar europeus do alargamento da UE em 2004. Aos pases dos quatro modelos (ou regimes) de bem-estar social-democrtico, de carter universalista; conservador corporativo, de carter contributivo/laborista; liberal, de carter residualista e discricionrio; e da Europa do Sul, fortemente assente na famlia juntaram-se os pases da Europa Central e de Leste. Tal como nos restantes pases do modelo social europeu, verificava-se nestes ltimos pases a responsabilidade do Estado pela proteo social.105 Trata-se de pases que provm de um sistema assente no pleno emprego e servios de bem-estar pblicos e que sofreram o colapso do modelo socialista sovitico. Segundo Gough (2004) e estudos de outros autores, na dcada de 1970, os regimes de bem-estar destes pases bem como os dos pases da Amrica Latina podiam ser descritos como regimes de Estado de bem-estar, na medida em que:

O modelo social europeu afirmava ser possvel e desejvel a conciliao de altos nveis de crescimento econmico com coeso social. Este modelo identificava traos comuns dos EstadosProvidncia Europeus, como a participao do Estado no financiamento, uma elevada abrangncia em termos de pessoas e riscos protegidos, a insero da proteo social no direito pblico atravs dos princpios da cidadania social e da solidariedade social (Parlamento Europeu, 1997). Este modelo comeou a ser desenhado no incio da dcada de 1990, na sequncia do Livro Branco sobre Crescimento, Competitividade e Emprego, de 1993, que veio a influenciar o Livro Branco sobre a Proteo Social Europeia.
105

|213

o Estado exercia um papel de poltica social explcito no contexto das misturas de bem-estar, certos nveis de segurana eram garantidos para a maioria dos trabalhadores (Europa de Leste) ou para os trabalhadores do centro do mercado de trabalho (Amrica Latina), o que moldava as preferncias e interesses nacionais que agiam para preservar o sistema de bem-estar, mesmo em face de presses externas avassaladoras (Gough, 2004: 23)

Grfico 30

Despesas com proteo social em PPP/per capita, 2010, 2011


Bulgria Romnia Letnia Estnia Litunia Crocia Polnia Eslovquia Hungria Malta Rep. Checa Eslovnia Chipre Portugal Espanha Grcia Itlia RU Irlanda Finlndia Blgica Sucia Frana Alemanha ustria Dinamarca Holanda Luxemburgo 0,00

2011 2010

2.000,00 4.000,00 6.000,00 8.000,00 10.000,00 12.000,00 14.000,00 16.000,00

Fonte: ESSPROS, Eurostat

Observando o Grfico 30, que compara as despesas em proteo social nos atuais 28 pases da UE, em paridade de poder de compra, podemos notar a posio de Portugal na fronteira entre a UE15 e os pases do alargamento desde 2004. Ou seja, Portugal aparece agora a par de pases onde, dado o seu contexto histrico-poltico, o Estado-Providncia no emergiu e, por isso, no se |214

desenvolveu e em que muitos sofreram, aps o desmantelamento do bloco sovitico, processos de transformao sistmica do sistema de socialismo sovitico para o sistema capitalista neoliberal (Jessop, 2013). Contrariando uma tendncia de crescimento das despesas sociais verifica-se, entre 2010 e 2011 uma tendncia para o decrescimento nas despesas, a despeito do expectvel aumento das mesmas por efeito do impacto da crise, o que implica que entrmos numa trajetria de afastamento em relao mdia da UE. Portugal tem sido caracterizado por uma oscilao entre os diferentes modelos de Estado de bem-estar presentes na Europa. J antes de 1974 se oscilava entre os regimes de previdncia corporativos e uma segurana social moderna, baseada em direitos sociais universais. Durante as dcadas de 1970-80 esteve frequentemente presente nas polticas e instituies a tenso entre vrios modelos: o de carter universalista sob inspirao do modelo dos pases nrdicos, o de carter residualista e discricionrio na esteira dos pases anglosaxnicos, enquanto a matriz fundamental era, por razes histricas, de carter contributivo ou laborista, tpico dos pases da Europa continental. As dcadas de 1990 e 2000 foram marcadas por uma tenso entre a orientao para um modelo mais dependente do mercado e um modelo de investimento social, orientado para a correo das lacunas do Sistema no que diz respeito proteo das pessoas que no estavam bem cobertas pela componente contributiva do sistema e para o investimento nos servios sociais e no bem-estar em geral. Relativamente sucesso de governos e de polticas, podemos afirmar que existiu uma oscilao entre uma perspetiva de investimento social ativa e outra passiva, a primeira orientada por uma forte interveno do Estado na promoo da educao e do fornecimento de servios s famlias e a segunda atravs de uma desvinculao do Estado da promoo destes servios, sendo estes deixados auto-organizao dos fornecedores e do mercado, com interveno preferencial do Estado num papel subsidirio. Foi com alguma surpresa que foram recebidos os resultados do European Social Survey (2008) sobre o apoio em relao ao papel do Estado no bem-estar, que inclua um mdulo sobre as atitudes e valores dos europeus relativamente ao Estado-Providncia. Organizmos estes dados relativamente a um conjunto de pases que podemos enquadrar em diferentes tipos de Estado-Providncia, agregando as respostas positivas relativamente responsabilidade do Estado. Constatou-se que, como se v no Grfico 31, existe um apoio generalizado ao Estado-Providncia, como se evidencia na perceo generalizada de que so da responsabilidade (total ou parcial) do governo os cuidados de sade, a manuteno do nvel de vida dos idosos, o acesso ao emprego, o assegurar os cuidados a filhos de pais trabalhadores e o acesso a licena para cuidar de familiares dependentes. Estas correspondem s funes de proteo na velhice e sobrevivncia, na sade e doena, na proteo no desemprego e promoo do emprego, no apoio s crianas e famlia e nas polticas de apoio a pessoas |215

portadoras de deficincia ou dependncia, que, como se pode verificar no Grfico 31, possuem graus diferenciados de investimento por parte dos EstadosProvidncia com um peso maior na proteo na velhice e na sade/doena. Como mostra o Grfico 31, so tambm estas funes que recolhem a maior percentagem de pessoas que consideram que elas so da responsabilidade total ou parcial dos governos (em quase todos os pases obtiveram-se respostas acima dos 90%).
Grfico 31

Responsabilidade do governo

500,0 450,0 400,0 350,0 300,0 250,0 200,0 150,0 100,0 50,0 0,0
94,1 91,4 93,0 97,0 96,5 95,0 96,9 97,1 97,7 97,9 92,2 96,7 96,1 88,5 91,6 85,1 84,6 79,2 79,4 77,5 78,9 76,7 91,5 89,2 85,0 92,1 88,7 87,4 83,3 78,8 76,2 77,9 75,0

73,2 89,8 78,4 87,8 70,4 73,9

93,8 92,6 90,6 95,5 75,1 90,2

75,6 84,7 76,1 86,2 73,7 64,0 55,3 61,0 50,4 57,2 64,3 48,9 60,3 57,9 65,1 93,5 91,3 84,0 93,7 96,2 95,7 93,9 96,0 97,7 97,7 93,2 95,4 93,4 87,4 91,0

Cuidados de sade Empregos para todos Licena para cuidar familiares doentes

Padro de vida idosos Cuidados infncia para pais trabalhadorss

Fonte: Elaborado a partir do European Social Survey (ESS, 2008)

J no que diz respeito aos servios de apoio infncia (por exemplo, jardins infantis, creches, atividades de tempos livres e outros), notam-se algumas diferenas entre os pases, com mais de 90% das pessoas na Dinamarca, Sucia, Finlndia, Espanha, Portugal e Grcia a atriburem ao Estado esta responsabilidade. O mesmo se passa relativamente s opinies sobre a responsabilidade do Estado no acesso a licena para cuidar de familiares doentes, onde os mesmos pases se encontram em torno dos 90%. Esto aqui em causa dois modelos diferentes de Estado de bem-estar e, certamente, diferentes |216

razes para estas respostas. No caso dos trs primeiros pases, existe um forte consenso em torno da socializao dos custos da reproduo das famlias que do origem a generosos apoios infncia e famlia. J a orientao dos pases do Sul da Europa para estas polticas denota a aspirao por um maior investimento pblico onde este ainda insuficiente face s necessidades existentes 106, sobretudo num contexto de forte participao das mulheres no mercado de trabalho como acontece em Portugal. Se observarmos as opinies relativamente responsabilidade do governo na criao de empregos para todos, verificamos que nos pases do Sul da Europa que h um maior nmero de pessoas que considera ser da responsabilidade total ou parcial do governo (entre 75% a 86%). Encontram-se pequenas diferenas nas atitudes ligeiramente menos afirmativas dos Britnicos e Irlandeses (modelo liberal), aos quais se juntam os Holandeses, os Franceses e os Alemes (do modelo continental) relativamente responsabilidade do governo em garantir a existncia de emprego para todos. Podemos, em todos os casos, associar estas respostas aos baixos nveis de desemprego e confiana no funcionamento dos mecanismos de mercado para a criao de emprego, enquanto os trabalhadores nos pases do Sul se confrontam com elevados nveis de precariedade laboral. Portugal possui um dos nveis mais altos de trabalho temporrio da UE (cerca de 22% para a populao em geral apenas abaixo da Polnia e da Eslovnia e de 56% para os jovens, em 2010) (Comisso Europeia, 2011). Os baixos salrios e os contratos a termo so uma das causas dos elevados nveis de pobreza dos trabalhadores, na medida em que os salrios so 36,5 % mais baixos do que os dos trabalhadores permanentes. Em Portugal, a pobreza atinge 9% dos trabalhadores permanentes e 32% dos trabalhadores temporrios.107 O grupo etrio que atingido mais duramente pela pobreza no trabalho o das pessoas entre os 55 e os 65 anos, correspondendo a cerca de 17% dos trabalhadores pobres. O tipo de trabalhadores mais atingido pela pobreza o dos independentes, que, em termos de mdia europeia, cerca de 4 vezes mais elevada do que nos trabalhadores por conta de outrem (Comisso Europeia, 2011, 150). 4.4.2 A correo das desigualdades Na anlise de Esping-Andersen, os regimes de bem-estar tm diferentes impactos na estrutura social. Entre outros indicadores, esses impactos podem ser percebidos nos nveis de desigualdade que estes sistemas permitem ou no
Esta uma concluso retirada de uma anlise mais sistemtica dos dados do ESS, nomeadamente atravs do seu cruzamento com os indicadores de desigualdade. De facto, Carmo e Nunes (2013: 91) constatam que nos pases onde as desigualdades sociais so maiores que se verifica uma maior preferncia pela assuno das responsabilidades pelo Estado, nomeadamente: Bulgria, Letnia, Estnia, Polnia, Grcia, Portugal e Espanha. 107 S a Romnia nos ultrapassava nestes valores em 2009 (Comisso Europeia, 2011, 145).
106

|217

diminuir. Em sistemas de segurana social que possuem uma forte componente contributiva, como o portugus, a precaridade laboral tem como resultado a dificuldade de acesso aos mecanismos da Segurana Social. Os trabalhadores precrios encontram-se mal enquadrados no sistema de segurana social, particularmente na componente contributiva, restando uma segurana social discricionria e estigmatizante para os desempregados de longa durao, os trabalhadores precrios ou os que j no possuem qualquer vnculo com o mercado de trabalho.108 As lacunas de proteo social dos pases da Europa do Sul, j amplamente assinaladas na literatura internacional, no chegaram a ser corrigidas pelas medidas que nas dcadas de 1990 e 2000 partiram do diagnstico das lacunas de proteo social do sistema para a sua correo, como foi o caso da criao do Rendimento Mnimo Garantido ou, mais genericamente, do Plano Nacional de Ao para a Incluso. Todavia, estas no foram suficientes, pois, mesmo antes de a crise fazer sentir os seus efeitos, as pessoas consideravam que os benefcios sociais eram insuficientes para ajudar as pessoas em situao de necessidade real, como se pode ver no Grfico 32. H que assinalar a posio de Portugal, enquanto terceiro pas com o maior nmero de pessoas com esta perceo, novamente a alguma distncia da Grcia e da Espanha. nos pases do modelo social-democrtico e nos do modelo conservador-corporativo que existe uma menor percentagem de pessoas que consideram os benefcios sociais insuficientes.

Trata-se de uma caracterstica partilhada entre os pases da Europa do Sul e da Amrica Latina, historicamente caracterizados por possuir sistemas de proteo social pblicos baseados em programas de seguro social orientados para os trabalhadores integrados no centro da fora de trabalho. Todavia, muitos pases da Amrica Latina sofreram, a partir da dcada de 1980, ajustamentos neoliberais que privatizaram/reduziram muitos destes esquemas, o que teve como consequncia a diminuio do nmero de pessoas integradas na proteo social. Em Portugal, mesmo que os processos possam no ter sido to violentos como em alguns pases sujeitos a polticas de ajustamento estrutural, os efeitos da crescente precarizao fazem-se sentir de modo idntico.
108

|218

Grfico 32

Perceo sobre o ajustamento dos benefcios sociais s necessidades das pessoas

100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

Fonte: Elaborado a partir do ESS (2008)

Estes dados sugerem uma recetividade positiva da populao a um maior investimento do Estado na correo dos grandes desajustamentos ao nvel da proteo social, em particular no que diz respeito s componentes no contributivas, orientadas para as maiores necessidades. 109 A perceo da ineficcia das polticas sociais na resposta s necessidades no tem tido expresso nas polticas que so desenvolvidas, as quais tm ido no sentido de penalizar os grupos sociais mais vulnerveis. Isto tem sido ainda mais acentuado nas polticas de austeridade, mas h uma mais longa e anterior tendncia para uma crescente restrio no acesso aos benefcios, de que so exemplo as reformulaes do Rendimento Social de Insero (comeando pela mudana do seu nome) no sentido de uma crescente residualizao e discricionaridade. Desde cedo as polticas de cidadania como o Rendimento Mnimo Garantido (RMG) estiveram na arena poltica e meditica sob acusaes de fomentarem a fraude nos subsdios, de estes serem distribudos pelos no merecedores e de incentivarem a preguia. Foi sob esta presso que se foram reforando os mecanismos de controlo e fiscalizao em detrimento dos mecanismos de insero social contidos no RMG.
Tambm analisando os resultados do ESS 2008, Carmo e Nunes (2013) verificam que nos pases onde os nveis de desigualdade social so mais elevados, nomeadamente na Europa do Sul e de Leste, que se verifica uma orientao mais favorvel ao papel do Estado na correo destas desigualdades na Grcia e Portugal esta perceo est presente em cerca de 90% das pessoas.
109

|219

Apesar disto, observa-se que os portugueses no possuem uma perceo de existncia de fraude elevada nos subsdios, ao contrrio da agenda meditica e poltica. Se existe uma perceo de injustia a que se prende com a perceo de que muitas pessoas no recebem os subsdios a que tm direito. Posicionando-se perante a afirmao muitos conseguem obter benefcios/servios a que no tm direito notrio ser relativamente reduzida a percentagem de pessoas em Portugal que considera existir fraude, como mostra o Grfico 33. De facto, Portugal um dos pases onde esta percentagem mais baixa, depois da Dinamarca, Finlndia, Sucia, Holanda, Estnia e Letnia. Todos os outros pases, inclusive os que possuem Estados-Providncia mais desenvolvidos, bem como a Espanha e a Grcia, possuem valores superiores aos de Portugal. Os valores mais elevados tm lugar nos pases do modelo liberal, como o Reino Unido (RU) e a Irlanda e ainda nos pases da Europa de Leste.

Grfico 33

Representaes sobre fraude e justia nas prestaes sociais

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Muitos conseguem obser subsdios/servios aos quais no tm direito Muitas pessoas com baixos rendimentos recebem menos subsdios do que tm legalmente direito

Fonte: Elaborado a partir do ESS (2008)

Stolle (2002) afirma que, nos sistemas onde o acesso s prestaes depende de condio de recursos, existe uma maior probabilidade de corrupo, abuso de poder e arbitrariedade, o que tambm acarreta maiores nveis de desconfiana. Na verdade, se esta observao adequada em pases como o Reino Unido, j no o tanto para Portugal. |220

Em contrapartida, a perceo de injustia verifica-se na ideia de que muitas pessoas com baixos rendimentos recebem menos benefcios do que aqueles a que teriam direito. A avaliao da ineficcia dos sistemas de bemestar das mais elevadas em Portugal (com 70% de pessoas partilhando esta perceo), apenas abaixo da Crocia. S na Finlndia, Letnia e em Portugal a percentagem de pessoas que considera existir fraude inferior que considera haver ineficcia na atribuio das prestaes sociais. No ser, pois, apenas a fraude que mina a confiana, mas tambm a perceo de ineficcia que pode minar a confiana nas instituies.

4.4.3. Qualidade e servios sociais Nas anlises sobre o Estado de Investimento Social, alguns autores retomam as tipologias de Estado-Providncia para salientar, como fazem Bernard e Boucher (2007) que as polticas sociais no modelo social-democrtico esto orientadas para a ativao atravs de elevado investimento social (high social investment activation), promovendo uma populao bem-educada e saudvel e a participao das mulheres no mercado de trabalho. Por outro lado, o modelo liberal possui igualmente uma elevada participao no mercado de trabalho, mas apenas alguns podem comprar servios de educao, sade e de apoio infncia de elevada qualidade no mercado, enquanto os restantes tm de aceitar servios pblicos de mais baixa qualidade. Na Europa continental, encontra-se o Estado de Investimento mais fraco, com uma mais baixa participao no mercado de trabalho, um importante peso das medidas passivas e prestaes que tendem apenas a beneficiar os trabalhadores no centro da fora de trabalho. No caso dos servios sociais, Danforth (2010) afirma que se encontram diferenas ainda mais acentuadas entre o modelo social-democrtico, oferecendo solues pblicas profissionais, e o modelo conservador, mais baseado em cuidados informais dependentes da famlia. Os dados do ESS 2008 permitem perceber a avaliao que feita sobre os servios sociais infantis, de sade e de educao. Trata-se dos servios considerados mais importantes na perspetiva de investimento social do Estado-Providncia, visando facilitar a presena no mercado de trabalho atravs do acesso a servios de cuidados a crianas, como jardins-de-infncia ou creches, e manter uma mo-de-obra educada e saudvel. Como se pode verificar na Grfico 34, apesar do carter tendencialmente universalista da sade e da educao com uma presena crescente de fornecedores privados , a avaliao que feita sobre a qualidade destes sistemas em Portugal muito inferior que feita na generalidade dos pases com Estados-Providncia desenvolvidos e at mesmo em relao a Espanha. Igualmente, a despeito do investimento nas dimenses de investimento social do Estado-Providncia, sobretudo a partir de meados da dcada de 1990 e na |221

dcada de 2000 (com a promoo do ensino pr-escolar e da construo e alargamento da rede de equipamentos sociais para a infncia e velhice, etc.), a satisfao com o fornecimento de cuidados infantis a preos acessveis para os trabalhadores a mais reduzida do grupo de pases presentes no grfico. Em Portugal, o desenvolvimento dos servios sociais ocorre na sua quase totalidade a partir da proviso privada, mesmo quando existe financiamento pblico. Todavia, existem tambm sinais de modificao na posio e relao que estas organizaes ocupam na proviso de servios sociais, verificando-se que o sector lucrativo tem vindo a ocupar uma proporo crescente enquanto fornecedor de servios, tendo passado de 23% em 2001 para 33% em 2011, com um forte impulso a partir de 2007 mas novo declnio a partir de 2009 (Carta Social, 2011), certamente que por efeito dos mesmos problemas de escassez dos recursos das famlias para pagamento destes servios. Ainda assim, o nmero de equipamentos encerrados maior no caso das entidades no lucrativas (64,8%, de 2010 para 2011) do que nas entidades lucrativas (35,2%, de 2010 para 2011), o que, como se refere na Carta Social (2011) est relacionado com as dificuldades sentidas no sector no lucrativo neste perodo de crise. Em contrapartida, entre os novos equipamentos criados, 52,1% pertencem a entidades no lucrativas e 47,9% pertencem a entidades lucrativas110. No Grfico 34, ressalta a maior satisfao patente nos pases do modelo social-democrtico e ainda na Holanda e na Blgica. Por outro lado, Portugal sobressai como o pas onde menor a percentagem de pessoas que avalia positivamente a qualidade destes servios. Analisando estes dados de forma desagregada, Abrantes e Roldo (2013: 122-123) mostram que existe uma variao nesta apreciao entre diferentes grupos socioprofissionais, com os quadros superiores da administrao e os gestores mais crticos do que os trabalhadores desqualificados no que diz respeito ao sistema de educao. A avaliao relativamente aos servios de guarda de crianas mostra uma orientao inversa, com os quadros superiores a revelarem uma perceo mais positiva do que os restantes grupos possivelmente por terem mais capacidade de pagar.

A Carta Social inclui nas entidades no lucrativas quer as organizaes do terceiro sector quer as organizaes pblicas e outras semipblicas como a Santa Casa da Misericrdia de Lisboa. Todavia, o peso do sector pblico quase irrelevante, limitando-se a 1,4% (Carta Social, 2011)
110

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Grfico 34

Satisfao com a qualidade dos servios sociais, de sade e de educao (%)

Eslovquia R. Checa Polnia Portugal Espanha Grcia Irlanda RU Sucia Dinamarca Finlndia Holanda Frana Alemanha Blgica

23 41,3 36,2 20,7 20,3 28,9

47,5

31,4 68,5 52,6 21,6 50,7 Cuidados infants Estado da educao Estado dos servios de sade

28,1 47,1 63,8

25,6 17,9 16,6 23,5 27,2 66,5 48,1 72,4 52,4 34,1 26,9 40,3 40,9 30,4 34,8 75,7 88,4 62,1 61,9 63,2 57,2 56,4 85,2 91,4 70,6 31,4 61,4 62,8 56,4 75,3

Fonte: Elaborado a partir do ESS (2008)

Analisando as razes para as dificuldades no acesso aos servios de cuidados a crianas, a Eurofound (2012a: 124) identifica como sendo a principal razo, no caso portugus, o custo dos servios (63%), seguido da falta de disponibilidade (53%), a distncia (42%) e a qualidade (36%). Com exceo da disponibilidade, estas razes so enunciadas por um maior nmero de pessoas em Portugal do que na mdia da UE27. O custo dos servios parece ser uma questo ainda mais importante na Grcia (78%), em Espanha (67%), no Reino Unido (78%) e na Irlanda (76%), alm de Malta, Romnia, Eslovquia, Estnia e Eslovnia. A questo da disponibilidade coloca-se mais para pases como a Frana, Alemanha, Blgica, Luxemburgo, alm da Grcia, Itlia e Espanha e ainda dos pases do alargamento da UE j referidos. As diferenas entre a disponibilidade e o custo do razo a Boucher (2007) e a Danforth (2010) relativamente aos diferentes modelos de investimento social, mostrando tambm a especificidade do caso portugus, onde no se trata tanto da inexistncia dos servios mas, sim, do seu custo a |223

limitar o acesso por parte das famlias. A explicao que podemos avanar para estes dados refere-se ao facto de estes servios, em Portugal, ainda que fornecidos por entidades no lucrativas em protocolos de cooperao com o Estado, possurem uma forte componente de financiamento por parte dos utentes, o que faz com que Portugal seja dos pases onde a percentagem de financiamento pblico das Organizaes do Terceiro Sector (OTS) nas atividades de servios sociais seja das mais baixas (Ferreira 2010). Assim, o terceiro sector e as famlias que, em ltima instncia, sustentam um modelo de participao das mulheres no mercado de trabalho assente em baixos salrios, como componente essencial do oramento familiar. Relativamente distribuio interna da proviso de servios sociais, estes reproduzem as debilidades do Estado-Providncia portugus no que diz respeito proteo dos grupos excludos ou com dificuldades de insero no mercado de trabalho. No Grfico 35, nota-se que os servios de apoio s pessoas idosas constituem mais de metade dos equipamentos sociais e os servios de apoio infncia e juventude absorvem cerca de 34%, com os servios mais orientados para situaes de risco de pobreza e excluso social (apoio deficincia e famlia e comunidade, sade mental, VIH/Sida e toxicodependncia) com um valor residual. Note-se ainda que, ao compararmos a evoluo entre 2001 e 2011, se verifica um crescimento no peso dos servios s pessoas idosas e uma diminuio nos servios de apoio infncia e juventude e famlia e comunidade. Existe um claro desfasamento entre as expectativas e a proviso pblica, o que corresponde ideia de que, regra geral, a uma apreciao negativa de uma parte substancial dos servios de bem-estar e elevados nveis de desigualdade se associa a defesa de uma maior redistribuio (Finseraas 2009).

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Grfico 35

Evoluo da proporo do nmero de equipamentos sociais por populao-alvo

Sade mental Pessoas infetadas com HIV/SIDA Pessoas Toxicodependentes Pessoas em Situao de Dependncia Famlia e Comunidade Crianas, Jovens e Adultos com Deficincia Crianas e Jovens Pessoas Idosas

2011 2008 2005 2001

0,00% 10,00%20,00%30,00%40,00%50,00%60,00%

Fonte: Elaborado a partir da Carta Social (2001; 2005; 2008; 2011)

4.4.4. Confiana institucional e social e participao A fragmentao das sociedades e dos seus mecanismos de segurana social tem um efeito negativo nas relaes sociais e na confiana nas instituies polticas e nas outras pessoas. Nas sociedades complexas, diversificadas e individualizadas, j no possvel sustentar a segurana apenas nas relaes face-a-face da famlia, da comunidade territorial ou da associao. Assim, a confiana entre pessoas que no se conhecem fundamental, pois um poderoso mecanismo de reduo da incerteza sobre o futuro (Stolle 2002). Esta confiana est correlacionada com a abrangncia e a qualidade dos sistemas de proteo social. Nas sociedades desiguais, existe uma menor capacidade das pessoas se identificarem umas com as outras, o que mina a confiana. Verifica-se, assim, uma correlao positiva entre baixos nveis de proteo social e elevada desigualdade, e os baixos nveis de confiana e capital social (ESS, 2011; Carmo e Nunes, 2013).

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Os dados do European Social Survey de 2010 so elucidativos no que diz respeito confiana poltica, medida pelo somatrio da percentagem das respostas positivas s seguintes questes: Diga-me, por favor, qual a confiana pessoal que tem em cada uma das instituies que lhe vou dizer: no Parlamento? No sistema jurdico? Na polcia? Nos polticos? Nos partidos polticos? No Parlamento Europeu? No Grfico 36 destacam-se os elevados nveis de confiana nas vrias instituies do sistema poltico nos pases do modelo social-democrtico e na Holanda. Em nveis mais baixos e semelhantes est a confiana nos pases do modelo continental e do modelo liberal. Por outro lado, verifica-se que Portugal o segundo pas, logo depois da Grcia, onde a confiana nas instituies polticas mais baixa. De notar tambm a existncia de graus de confiana superiores em relao polcia e a reduzida confiana nos polticos e nos partidos polticos, que apenas recolhem 5% cada da confiana dos portugueses.

Grfico 36

Confiana nas instituies polticas (2010)

no Parlamento 13 18 17 17 29 27 44 33 39 43 47 67 56 51 55 24 27 34 40 52 43 30 88 39 49 29 1111 26 98 37 no sistema jurdico na polcia nos polticos

13 17 30 8 28 20 29

55 21 68 3 312 68 65 72 82 79 64 54 75 13 10 27 72 64 15 13 23 24 23 45 1210 24 18 18 17 81 88 93 52 41 42 34 36 52 43 43 46 44 41 40 1110 32

Fonte: Elaborado a partir do ESS (2010)

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Segundo a Eurofound (2012b), a perda da confiana tem sido uma constante na generalidade dos pases europeus no s durante a crise, mas tambm no perodo anterior (2003-2007), considerando os autores deste relatrio talvez estejam em curso mudanas mais amplas na qualidade da sociedade que vo para alm ou no esto exclusivamente limitadas ao impacto da recesso (2012b: 13). Todavia, tambm se verifica que h uma queda mais acentuada na confiana poltica a partir de 2007, j sob o efeito da crise. Verificou-se esta perda de confiana na maioria dos grupos socioeconmicos, com uma maior expresso entre os jovens e os desempregados. Os efeitos da crise na confiana so patentes na comparao entre os dados de 2008 e os dados de 2012. Como se verifica no Grfico 37, relativa aos nveis de confiana institucional dos portugueses em 2010, existe uma reduo generalizada da confiana que afeta todas as instituies, mesmo as que j possuam baixssimos nveis de confiana, como os polticos e os partidos polticos.

Grfico 37

Evoluo da confiana nas instituies polticas em Portugal (2008-2012)

60 50 40 30,9 30 20 10 0 no parlamento no sistema jurdico na polcia 2008 Fonte: Elaborado a partir do ESS (2010) nos polticos 2010 2012 nos partidos polticos no Parlamento Europeu 18,9 12,5 9,3 24,2 18,9 17,2 6,6 6,4 20,8 15,4 5 4,5 3,1 49,9 51,8

43,5

3,1

|227

De 2010 para 2012, a tendncia para a quebra de confiana no Parlamento Nacional e no Parlamento Europeu, bem como nos polticos e nos partidos persiste de forma acentuada, enquanto se verifica um aumento dos nveis de confiana no sistema jurdico a que no sero alheias as intervenes do Tribunal Constitucional e na polcia a que tambm no alheio o medo resultante da perceo do aumento de criminalidade nos ltimos anos. O que mais preocupante que so as instituies onde os cidados tm uma maior capacidade de participao atravs de eleies que verificam uma maior perda de confiana. Estamos certamente perante a ameaa de uma grave crise de legitimidade do Estado. Perante estes dados, cabe-nos ainda procurar saber se tal compensado por elevados nveis de confiana social. O Grfico 38 reflete a percentagem de pessoas que se orienta positivamente no que diz respeito confiana interpessoal a partir dos dados do European Social Survey de 2008 e de 2010, confirmando as teses da correlao positiva entre a confiana social e a confiana poltica (Zmerli e Newton 2008). Relativamente confiana social, o ESS questiona: De uma forma geral, acha que todo o cuidado pouco quando se lida com as pessoas ou acha que se pode confiar na maioria das pessoas? Acha que a maior parte das pessoas tenta aproveitar-se de si sempre que pode, ou pensa que a maior parte das pessoas honesta? Acha que, na maior parte das vezes, as pessoas esto preocupadas com elas prprias ou acha que tentam ajudar os outros? Evidencia-se que os portugueses no s possuem baixos nveis de confiana poltica, mas que tambm possuem baixos nveis de confiana social, sendo baixa a percentagem daqueles que considera que a maioria das pessoas tenta ser honesta e no se aproveitar e ainda mais baixa a percentagem dos que acreditam que a maioria das pessoas prestvel em vez de cuidar de si. Verificase ainda que entre 2008 e 2012 houve em alguns pases, como a Alemanha, a Holanda, a Finlndia, a Dinamarca, o Reino Unido e a Polnia, um ligeirssimo aumento da confiana social e um aumento mais substancial na Espanha e na Eslovquia. Outros pases, como a Repblica Checa, a Irlanda e a Sucia parecem viver um decrscimo de confiana social. Em Portugal, cujos nveis de confiana social so muitos baixos, como se pode verificar no Grfico 38, deu-se uma estagnao, e mesmo uma ligeira diminuio da confiana de que os outros tentam ser justos. Aqui tm-se verificado uma diminuio progressiva dos nveis de confiana social desde 2003, tendncia apenas contrariada por um ligeiro aumento entre 2009 e 2010, que agora parece ter estagnado (ver tambm Eurofound, 2012b).

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Grfico 38

Confiana social

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

de confiana (2008) tenta ser justa e no se aproveitar (2008) prestvel em vez de cuidar apenas de si (2008) Fonte: Elaborado a partir do ESS (2008; 2010)

de confiana (2012) tenta ser justa e no se aproveitar (2012) prestvel em vez de cuidar apenas de si (2012)

Quando comparamos os resultados sobre a confiana institucional e a confiana social, encontramos elementos que nos fazem retomar o olhar sobre os diferentes modelos de bem-estar. evidente, nos pases do modelo socialdemocrtico, a presena de elevados nveis dos dois tipos de confiana e, nos pases da Europa do Sul e do Leste, de uma baixa confiana institucional e social. Por outro lado, se nos pases continentais e do modelo liberal existem nveis idnticos de confiana institucional, visvel que nos pases do modelo liberal existem nveis superiores de confiana social. Sobre a importncia da confiana para a participao social e a sociedade civil, Zmerli e Newton referem que: A confiana assumida como sustentando um clima social cooperativo, facilitando o comportamento coletivo e encorajando um olhar sobre o interesse pblico. A confiana entre cidados torna-lhes mais fcil, menos arriscado e mais compensador participar na comunidade e nos assuntos cvicos e ajuda a construir as instituies da sociedade civil das quais uma democracia pacfica, estvel e eficiente assenta. A democracia e o bom governo, por sua vez, podem ento reforar as condies nas quais pode florescer tanto a confiana social como a confiana poltica, permitindo aos cidados colaborar eficazmente nos assuntos pblicos e privados. Por outras palavras, de acordo com a teoria do capital social, a confiana |229

social e poltica esto intimamente associadas e apoiam-se mutuamente (Zmerli e Newton, 2008: 706-707). A tabela 45 resume dados relativos participao comunitria, agregando os pases em grupos consoante a sua distribuio pela resposta s seguintes perguntas, e considerando-se a mediana de cada um dos tipos de participao: Participao em atividades sociais de um clube, uma sociedade ou uma associao (pelo menos 1 vez por semana) Assistncia a cerimnias religiosas sem ser casamentos, funerais ou batizados (pelo menos 1 vez por semana) Com que frequncia fez trabalho de voluntariado no remunerado durante os ltimos 12 meses? (regularmente) Nos ltimos 12 meses, assistiu a uma reunio de um sindicato, partido poltico ou a uma iniciativa de um grupo partidrio (sim/no) Nos ltimos 12 meses, participou num protesto ou numa manifestao (sim/no) Os resultados do conta da variedade interna na UE, permitindo identificar o grupo de pases com Estados-Providncia mais desenvolvidos na Europa e que so tambm aqueles onde se encontram nveis de confiana poltica e social mais elevados. H um primeiro subgrupo que se caracteriza por ter elevados nveis de voluntariado e de participao em associaes, partidos e sindicatos e elevada mobilizao em protestos e manifestaes a par com uma baixa participao em eventos religiosos. o caso da Sucia, Alemanha, Frana. Luxemburgo, Blgica e Holanda (que, ao contrrio dos outros, tem uma participao ligeiramente maior em eventos religiosos). No segundo subgrupo, a mobilizao em protestos mais diminuta, o que se explica pela institucionalizao do conflito social no caso da Finlndia e da Dinamarca. H ainda um terceiro subgrupo em que se verifica uma elevada participao social e poltica e tambm religiosa, como o caso da ustria, da Irlanda e da Crocia, enquanto na Eslovnia se observam nveis inferiores de participao poltica, apesar de se verificarem nveis relativamente elevados de voluntariado e de participao associativa, e religiosa. No grupo de pases com mais baixos nveis de participao esto os que possuem Estados-Providncia menos desenvolvidos e baixos nveis de confiana poltica e social, como os do Sul da Europa e os pases da Europa Central e de Leste. Aqui h, porm, uma distino a efetuar, que se prende com a forma como estas sociedades reagem ao momento atual de crise. Tambm aqui possvel identificar trs subgrupos, havendo dois subgrupos dentro dos pases com baixos nveis de participao em associaes, baixos nveis de voluntariado e elevada participao religiosa. Por um lado, encontra-se o subgrupo de pases onde, apesar de ser baixa a participao associativa e voluntria, elevada a |230

participao poltica, seja de forma mais institucional, atravs dos partidos e sindicatos, seja atravs da participao em protestos e manifestaes. o caso do Chipre, Itlia, Espanha e Grcia. De facto, a participao poltica no institucional das mais elevadas. Por outro lado, com escassa mobilizao poltica, quer institucional, quer de protesto mas elevada participao religiosa, encontra-se a Romnia, a Eslovquia, Portugal, a Polnia e Malta. Finalmente, h o subgrupo de pases da Europa Central e de Leste em que existem baixos nveis de participao em todas as dimenses, como o caso da Letnia, Hungria, Litunia, Bulgria, Estnia e Repblica Checa (com estes ltimos dois a revelarem indicadores de participao associativa e poltica um pouco mais elevados). Tem vindo a ser evidenciada no s a relao entre a participao em organizaes do terceiro sector (OTS) e a participao poltica, mas tambm a relao entre estas, os nveis de bem-estar e a existncia de um institucionalismo capaz de criar condies para a participao (van der Meer, 2009). Portugal possui no apenas baixos nveis de voluntariado formal, mas tambm de voluntariado informal, medido pela baixa percentagem de pessoas que ajudaram outra pessoa que no famlia, colegas ou OTS. O elevado peso que o trabalho remunerado possui nas OTS em relao ao trabalho voluntrio , por um lado, resultado do peso que os servios sociais possuem neste sector e, por outro lado, da fraca capacidade que estas organizaes tm em criar condies para a promoo do voluntariado (Ferreira, 2013; Serapioni et al., 2013). Van Oorschot et al. (2006) argumentam que a sociedade civil equivale contraparte das comunidades locais ao nvel nacional, pelo que tambm cria capital social: No s as normas de reciprocidade, cidadania e confiana esto incrustadas em redes de associaes cvicas como so tambm positivamente influenciadas por estas. Uma sociedade civil forte e vibrante caracterizada por uma infraestrutura social de redes densas de relaes face a face que atravessam as atuais divises sociais sustentar um governo forte e sensvel, uma economia forte e resiliente e um EstadoProvidncia sustentvel (van Oorschot et al., 2006: 152).

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Tabela 45

Participao Social e Poltica (em %) Participou em atividades clube/assoc. Pelo menos 1x/semana Assistiu a eventos religiosos pelo menos 1x/semana Voluntariado regular Assistiu a reunio sindicato/partido nos ltimos 12 meses Participou em protesto/manifestao nos ltimos 12 meses

Elevada participao em associaes, voluntariado, partidos e protesto, baixa participao religiosa Sucia Alemanha Frana Luxemburgo Blgica Holanda 25,3 17,3 15,8 14,5 16,2 29,1 2,8 7,7 5,0 8,9 5,5 10,7 21,0 12,3 18,1 17,1 12,1 19,1 20,4 7,6 10,0 15,2 6,2 6,1 8,2 4,8 13,6 8,8 4,1 4,7

Elevada participao em associaes, voluntariado, partidos, baixo protesto e participao religiosa protestos Finlndia Dinamarca RU 18,8 25,2 22,3 3,3 2,4 10,6 13,4 17,6 15,1 10,7 18,2 6,6 1,7 3,4 3,7

Elevada participao em associaes, voluntariado, partidos e protesto e participao religiosa ustria Irlanda Crocia Eslovnia 21,0 28,7 10,7 10,6 14,1 31,4 19,1 12,1 19,3 16,2 8,2 9,4 10,1 9,5 8,5 4,0 7,3 6,8 5,2 2,5

Baixa participao em associaes e voluntariado, elevada participao religiosa, em partidos e protesto Chipre 5,5 18,9 6,2 11,1 12,2

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Itlia Espanha Grcia

8,1 9,4 3,7

23,4 13,1 15,8

9,4 8,0 3,6

11,5 7,6 3,4

6,9 11,4 13,8

Elevada participao religiosa, baixa participao em associaes, voluntariado, partidos, protesto Romnia Eslovquia Portugal Polnia Malta 2,7 7,1 8,4 4,2 8,5 16,4 25,8 23,0 41,4 44,3 3,1 3,5 7,3 4,5 13,4 6,1 4,2 3,7 5,1 4,5 2,4 2,3 3,4 1,0 2,5

Baixa participao religiosa, em associaes, voluntariado, partidos e protesto Letnia Hungria Litunia Bulgria Estnia Rep. Checa 4,6 6,0 7,0 1,8 11,7 11,0 4,5 6,6 7,8 3,8 2,7 6,9 6,6 4,6 8,0 2,0 5,8 9,6 4,7 1,8 5,2 7,8 4,0 6,0 2,1 1,1 1,5 1,6 2,3 5,1

Fonte: Elaborado a partir de EQLS, 2012

No est clarificada a relao causal patente na correlao que se verifica entre um Estado-Providncia forte e elevados nveis de capital social nas suas diferentes dimenses, mas eles esto, de facto, relacionados, o que desmente a ideia de que um Estado-Providncia forte gera uma sociedade civil fraca, ideia essa sustentada por argumentos sobre a necessidade de reduzir o papel do Estado no bem-estar o chamado efeito de crowding out. Na verdade, fraqueza de um Estado-Providncia moderno corresponde fraqueza de uma sociedade civil moderna envolvendo a participao de grupos sociais subordinados e a presena de mltiplos pblicos (Fraser, 1990), orientados para esse espao pblico que se constitui a partir da comunicao entre pessoas privadas sobre questes pblicas ou de interesse comum. Os dados sobre Portugal levam-nos a explorar um outro indicador entre os indicadores de integrao social e comunitria. Plagnol e Huppert (2009) |233

defendem que existe uma relao positiva entre voluntariado e sociabilidade mas, de facto, ser importante saber o significado que comunidade poder aqui assumir. O Grfico 39, construda a partir dos dados do Inqurito Qualidade de Vida, da Eurofound, a partir de questes sobre a frequncia de contacto com pais, irmos ou outros familiares, amigos e vizinhos que no vivem na mesma casa que a pessoa inquirida. Os dados deste grfico referem-se percentagem de pessoas que aponta ter um contacto dirio, o que indicia a fora dos laos sociais.

Grfico 39

Contacto direto com pessoas que no vivem na mesma casa


Chipre 61,8 41,6 Itlia 52,2 29,1 47,1 Eslovnia 46,9 20,7 49,1 Malta 45,8 29,0 49,7 Hungria 43,1 22,0 50,3 Grcia 39,4 29,3 61,0 Portugal 37,1 22,6 57,4 Crocia 36,6 22,2 66,5 Polnia 36,3 18,3 44,3 Eslovquia 35,8 19,4 33,6 Espanha 34,9 25,7 52,1 Romnia 34,6 16,9 67,6 Irlanda 33,0 22,5 52,8 Bilgria 30,9 13,9 60,3 Letnia 29,2 14,5 47,4 Estnia 26,5 12,4 41,5 Litunia 25,5 12,0 50,7 RU 23,7 12,4 47,7 Blgica 23,5 12,2 27,7 Rep. Checa 23,4 10,0 28,7 Luxemburgo 23,3 12,1 33,9 Holanda 20,6 9,6 32,8 ustria 18,6 8,6 34,4 Frana 18,3 9,7 37,6 Alemanha 17,6 9,1 41,3 Finlndia 13,3 6,2 51,6 pais Sucia 10,14,4 37,1 Dinamarca 9,5 6,3 36,3 Fonte: Elaborado a partir de EQLS (Eurofound) 53,1

familiares

amigos e vizinhos

No que diz respeito aos contactos dirios com familiares, verifica-se uma correlao negativa entre elevados nveis de participao social e poltica e a intensidade dos contactos com familiares, amigos e vizinhos. De facto, os baixos nveis de capital social, refletidos quer na baixa confiana poltica e social, quer |234

nos baixos nveis de participao, quer nas organizaes polticas, quer nas organizaes sociais, parecem tender a gerar um encolhimento do universo moral para a unidade irredutvel da famlia resultante da necessidade de encontrar fontes de segurana num contexto de falta de confiana nos outros (Wood, 2004). Portugal destaca-se por ser um dos pases onde esta sociabilidade familiar mais intensa, assim se deduzindo que a participao em Portugal ocorre na esfera privada dos amigos, colegas e familiares e no na esfera pblica das associaes e das organizaes polticas. Trata-se de um elemento que nos faz retomar as discusses sobre o papel dos sistemas de proteo social pblicos nas sociedades atuais no que diz respeito sua capacidade de gerar segurana social. O pressuposto do modelo da OCDE de regimes estatais de bem-estar a existncia de um Estado legtimo e de um mercado de trabalho formal amplo, capazes de gerar bem-estar social. Nos espaos onde estes sistemas no existem, onde as pessoas no podem esperar satisfazer as suas necessidades de segurana atravs do acesso aos servios do Estado ou atravs da participao em mercados de trabalho abertos [], tm que depender mais fortemente das relaes de vrios tipos da comunidade e da famlia (Wood, 2004). Segundo Wood (2004), os elementos de um regime de segurana informal incluem: a concentrao do risco social nas pessoas mais pobres em vez de estar diludo na sociedade; o baixo controlo das pessoas pobres sobre as instituies formais e informais onde procuram a sua sobrevivncia, experimentando uma segurana dependente; a segurana dependente, que reproduz a margem de manobra limitada e a fraca capacidade de se fazerem ouvir; uma preferncia pelo tempo presente da sobrevivncia, o que impede o investimento no futuro; uma menor capacidade de usar as instituies do Estado, mercado e comunidade a seu favor, o que os torna mais dependentes dos recursos sociais pessoais ao nvel da comunidade e da famlia a estes nveis desenvolvem-se direitos informais que tm de ser reproduzidos atravs de comportamento de dependncia reproduzindo o clientelismo. com esta relao com o futuro que se conclui esta anlise, mobilizando os dados do Inqurito Qualidade de Vida dos Europeus para notar os efeitos conjugados quer das configuraes de bem-estar que temos vindo a referir, quer da crise atual. No Grfico 40, pode verificar-se que o otimismo em relao ao futuro, aferido pela concordncia em relao questo Estou otimista em relao ao futuro, dos mais baixos em Portugal, tendo apenas a Grcia e a Eslovquia nveis mais baixos para o caso da totalidade dos inquiridos ou dos jovens com idades entre os 18 e os 24. No que diz respeito s pessoas entre os 24 e os 34 anos, apenas os gregos esto mais pessimistas do que os portugueses. Tem que se reconhecer o significado destes indicadores no pessimismo destes |235

grupos etrios e o seu significado no que diz respeito ao tipo de regime de bemestar em Portugal e ao seu futuro. Estes grupos etrios so, de facto, aqueles para quem o mercado no oferece solues no que diz respeito ao emprego e os mecanismos de bem-estar do Estado no oferecem solues relativamente segurana, desaparecendo assim os horizontes de mdio e longo prazo.

Grfico 40

Otimismo em relao ao futuro 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Grcia Eslovquia Portugal Itlia Frana Hungria Chipre Rep. Checa Eslovnia Blgica Bulgria Romnia Letnia RU Crocia Espanha Malta Luxemburgo Litunia ustria Polnia Estnia Alemanha Holanda Irlanda Finlndia Dinamarca Sucia total
Fonte: Elaborado a partir de EQLS, 2012

Idade 18-24

Idade 25-34

Nas pginas anteriores analisaram-se vrios indicadores referentes s atitudes e representaes dos portugueses em relao a temas que respeitam ao regime de bem-estar em Portugal, posicionando estas atitudes e representaes no contexto europeu. Recorreu-se s tipologias de regimes de EstadoProvidncia para discutir aspetos relevantes que articulam o tipo de EstadoProvidncia portugus e a sua insero num modelo do Sul da Europa, com estas atitudes e representaes. Em resumo, constataram-se os seguintes aspetos: - Relativamente s orientaes para um regime estatal de bem-estar (ou um Estado-Providncia), verificou-se, relativamente aos inquiridos pelo |236

European Social Survey em 2008, que h um forte consenso em todos os pases relativamente ao papel que o Estado deve desempenhar no bemestar, o que contradiz as tendncias atuais para uma progressiva retirada do Estado desta responsabilidade. Portugal e outros pases do Sul da Europa distinguem-se dos restantes pases pelos valores elevados de apoio positivo s funes do Estado na sade, velhice, infncia, dependncia e emprego, enquanto em outros pases parece ser menos significativa a perceo de que o Estado deve desempenhar um papel na promoo do emprego. Presume-se que nestes pases o mercado capaz de desempenhar este papel, o que no acontece em Portugal, como se verificava pelos altos nveis de emprego precrio e desemprego de longa durao e agora (posteriormente ao inqurito) pelos altos nveis de desemprego. - De acordo com o Eurostat, as despesas com proteo em paridade de poder de compra per capita so mais elevadas nos pases do modelo social-democrtico de Estado-Providncia, vindo a seguir os pases do modelo conservador-corporativo. Os pases do modelo liberal, os do modelo da Europa do Sul e os da Europa Central e de Leste denotam um peso relativo inferior no que diz respeito s despesas em proteo social. Este indicador revelador do desenvolvimento e da maturidade dos Estados-Providncia. de assinalar que Portugal se encontra bastante abaixo da mdia da UE15, onde se encontram os que possuem EstadosProvidncia mais desenvolvidos. Todavia, quando a mdia inclui os pases que aderiram aps 2004, a diferena persiste, a despeito destes pases provirem de uma trajetria que incluiu um modelo de bem-estar estatal que sofreu um colapso seguido de uma transformao sistmica do socialismo sovitico para o capitalismo neoliberal. Pela primeira vez, desde 2010, as despesas de proteo social comearam a diminuir. - Tm sido reconhecidos quer os elevados nveis de desigualdade na sociedade portuguesa, quer a incapacidade das polticas sociais terem um impacto significativo na diminuio das desigualdades. Observando a perceo dos europeus relativamente ao ajustamento dos benefcios sociais s necessidades das pessoas ressalta que esta perceo mais negativa nos pases da Europa Central e de Leste e em Portugal. Do mesmo modo, no se considera, em Portugal, que exista uma fraude generalizada no acesso aos subsdios e prestaes sociais ideia que tem vindo a ser usada para justificar a crescente residualizao e controlo nas prestaes de carter universalista mas, sim, uma perceo de ineficcia patente na concordncia com a ideia de que muitas pessoas com baixos rendimentos recebem menos subsdios do que aqueles a que tm direito. Neste caso, Portugal o segundo pas, depois da Crocia, em que esta |237

perceo mais elevada, o que denota a ineficcia das tentativas de corrigir as lacunas de proteo social. - A oscilao que se verifica ao nvel das prestaes de carter de solidariedade/universalistas ocorre tambm ao nvel dos servios sociais, de sade e educao, onde se verifica tambm um dos mais baixos nveis de satisfao com a qualidade dos servios. Anlises mais finas destes dados revelam que diferentes classes sociais avaliam estes servios diferentemente, o que reflete o acesso diferenciado a estes servios. A reorientao do Estado-Providncia para o Estado de investimento social veio a dar uma importncia crescente aos servios sociais na perspetiva de promoo de uma mo-de-obra educada e saudvel e a libertao das mulheres das responsabilidades com os filhos para participarem no mercado de trabalho. As misturas entre a proviso e financiamento pblico, privado e no lucrativo que se verifica nestes servios em Portugal no resulta de um mais fcil acesso aos servios por parte de alguns grupos sociais. Na rea dos servios sociais, so as organizaes do terceiro sector que so mobilizadas para participarem no Estado de investimento social e no as empresas. Porm, tal no impede que recaia sobre as famlias uma parte muito importante do financiamento desses servios dada a insuficincia das transferncias financeiras do Estado para as OTS. Por outro lado, mantm-se enormes lacunas nos servios sociais no que diz respeito luta contra a pobreza e a excluso de comunidades ou grupos sociais particularmente vulnerveis, patente no baixo peso que estes equipamentos sociais possui. - Refletindo a correlao entre os nveis de desenvolvimento dos EstadosProvidncia e o capital social verifica-se, atravs do European Social Survey, que os pases do modelo social-democrtico tm elevados nveis de confiana nas instituies polticas, seguidos dos pases do modelo conservador-corporativo e dos pases do modelo liberal. Com os mais baixos nveis de confiana poltica esto os pases da Europa do Sul (com exceo da Espanha) e os pases da Europa Central e de Leste. A crise trouxe um decrscimo de confiana, sendo muito forte o impacto da crise em Portugal no que toca diminuio da confiana nas instituies polticas. - A comparao dos nveis de confiana poltica e de confiana social revela que ambas esto correlacionadas, na medida em que os pases onde so mais elevados os nveis de confiana poltica so tambm aqueles onde so mais elevados os nveis de confiana social. Tal verificase para o caso dos pases do modelo social-democrtico e para os pases da Europa do Sul e da Europa Central e de Leste. Esta confiana est,

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portanto, correlacionada com o desenvolvimento dos EstadosProvidncia e tambm com os nveis de participao social e poltica. - A partir dos dados do Inqurito Qualidade de Vida dos Europeus no que respeita participao em clubes ou associaes locais e voluntariado participao social e participao em sindicatos/partidos ou protestos/-manifestaes participao poltica, verifica-se novamente que nos pases com Estados-Providncia mais desenvolvidos e com maiores nveis de confiana que se verifica esta participao, sobretudo no que toca participao poltica institucionalizada. Os valores de participao em protestos para a Itlia, Espanha e Grcia, num contexto onde so baixos os outros tipos de participao, so particularmente reveladores do momento atual de crise. Aqui, Portugal encontra-se fora do cluster que agrega os pases do Sul da Europa para integrar um outro cluster, que inclui a Romnia, a Eslovquia, a Polnia e Malta, em que geral o baixo nvel de todos os tipos de participao com exceo da participao religiosa. - Portugal parece indiciar aspetos dos regimes de segurana informal na medida em que se verifica um fechamento nas redes familiares, as quais assumem uma grande densidade em Portugal, visvel pela intensidade de contacto com familiares conforme foi identificado no Inqurito Qualidade de Vida dos Europeus. De facto, pode dizer-se que na maioria dos pases onde os nveis de participao so baixos a intensidade dos laos familiares mais forte, funcionando estes como uma fonte de segurana que , todavia, problemtica porque ocorre fora da esfera pblica e das garantias institucionais dos direitos sociais. Em relao com isto, e com os demais indicadores apresentados at aqui, verifica-se que as perspetivas relativas ao futuro esto entre as mais negativas, quer para a populao em geral, quer para os mais jovens ou os que estariam a integrar o mercado de trabalho.

4.5 Concluso: repensar os servios sociais e as formas de interveno Ao longo destas pginas desenharam-se traos do regime de bem-estar portugus, que evidencia uma distncia em relao aos regimes estatais de bemestar da maioria dos pases da UE15. Enquanto estes foram, durante muito tempo, o padro de referncia das polticas sociais nacionais, nomeadamente por efeito do mtodo aberto de coordenao, verifica-se agora que no s nunca se chegou a ultrapassar a distncia entre o modelo portugus e o destes pases como esta distncia parece alargar-se, o que fica patente no facto de que nos estarmos a distanciar dos pases do Sul da Europa, estando entre os pases que sofreram processos de rutura e transformao muito profundos, como foi o caso |239

dos pases da Europa Central e de Leste. Assim, a verificar-se a hiptese de uma viragem neoliberal, ela no se dar no sentido de uma aproximao ao regime liberal de bem-estar, como aconteceu com a Gr Bretanha de Tatcher, mas sim em direo a regimes de segurana informal que negam o essencial da construo histrica da segurana social em Portugal e, no limite, da construo das sociedades modernas. sob esta urgncia que se torna essencial inverter as atuais polticas de austeridade. A prioridade concedida reduo do dfice tem de ser equilibrada com a necessidade de preservar os padres mnimos de bem-estar e coeso social. Os servios sociais ocupam posio muito especial, dado que so, simultaneamente, uma fonte de gastos e um instrumento para a preveno e combate pobreza. Tanto quanto se sabe, no h planos claros para os servios sociais no futuro. Ideias neoliberais so avanadas para justificar uma reduo das polticas sociais enquanto que os partidos de direita defendem uma reforma profunda do Estado Social e, at, uma reviso da Constituio Poltica Portuguesa por forma a incorporar essas ideias. Uma poltica rigorosa de conteno de despesa pblica pode ter um forte impacto nos servios sociais, sempre que as pessoas afetadas por cortes (por exemplo, na rea da sade ou da educao) fiquem em situao de pobreza. Novas e mais severas regras de conteno para reduzir o dfice da despesa pblica continuam a ser anunciadas. A incerteza torna difcil visualizar o futuro das polticas sociais e dos servios sociais e tambm o da prpria sociedade portuguesa enquanto sociedade. A anlise combinada da evoluo e impacto da austeridade sobre as polticas sociais com traos dos valores e atitudes da sociedade portuguesa e do modo como estes esto a sofrer o impacto da crise revela que existe uma enorme falta de legitimidade nas medidas que esto a ser levadas a cabo, perante valores e expectativas legtimas de bem-estar social numa sociedade europeia moderna, pautada pelos princpios da cidadania poltica e social. Ao mesmo tempo, essas medidas esto a contribuir para a perda de capital social, criando o risco de destruir as prprias bases da sociedade. a este nvel preocupante que a par da generalizada perda de confiana no Parlamento, partidos polticos e polticos para nveis baixssimos se verifique um acentuado aumento da confiana na polcia. A baixssima participao quer na poltica institucional quer na poltica no institucional, no indicia uma aceitao das polticas, como mostram os dados sobre valores e atitudes, mas sim, a condio de necessidade e a descrena no futuro em que se encontra a sociedade portuguesa, que a torna incapaz de exercer formas democrticas de autoproteo. Quaisquer que sejam as circunstncias, importa sustentar que a reforma dos servios sociais pblicos no pode abandonar os objetivos fundamentais: minimizar as desigualdades, proteger os mais fracos, melhorar o bem-estar |240

social para todos. Existem ainda muitos entraves porventura mais ainda do que no passado - a uma melhoria dos servios pblicos e um deles, muito importante, a prpria natureza burocrtica, autoritria e clientelar da administrao pblica que o sistema poltico democrtico pretendeu transformar mas no foi capaz ou no quis. Ultimamente assiste-se a um reforo destas tendncias e a uma crescente opacidade dos critrios de gesto da administrao pblica, tornando difcil o acesso informao sobre os impactos da austeridade. Os servios sociais pblicos so essenciais em contexto de crise e as consequncias da sua degradao ou supresso sero dramticas para a grande maioria dos portugueses. Por isso, a defesa do Estado Social e do papel do Estado na proteo social passa, em boa parte, pela exigncia que colocamos nos servios pblicos e pela capacidade de estes se ajustarem s novas realidades, atravs de melhorias que os tornem teis aos cidados, do seu alargamento a domnios no cobertos, fazendo bom uso das respostas que a sociedade foi inventando (servios de proximidade) e da vinculao mais estreita dos servios aos territrios prestando mais ateno s necessidades sentidas em cada momento pela comunidade. A retrao do Estado conduzir decerto a uma expanso do mercado, nas reas mais rentveis de produo de servios. Mas ela pode tambm conduzir a uma expanso do terceiro sector em domnios que no encontram resposta institucional, como o dos servios da vida quotidiana, dos servios ao domiclio, ou o do cuidar das crianas. Em Portugal o terceiro sector tem um papel importante na proviso de servios sociais por delegao do Estado que transfere para as instituies no lucrativas uma proporo elevada dos recursos oramentais destas. O prprio Estado, nos ltimos anos, foi entregando os poucos estabelecimentos de oferta de servios de que dispunha a essas instituies, mas sem aprecivel melhoria em termos de organizao ou de qualidade (Hespanha et al., 2000). Apesar disto, este terceiro sector muito vinculado ao Estado autorreconhece-se como a melhor resposta s necessidades das famlias e reclama do Estado o reforo dos apoios (CNIS, 2012:25), ao mesmo tempo que, tambm ele, se orienta crescentemente para a comercializao perante a escassez de financiamento pblico. Este sector encontra-se perante uma dupla ameaa, a que advm da retrao da responsabilidade estatal pelo bem-estar e a que advm dos baixos e decrescentes nveis de capital social da populao, expressa nos baixos nveis de participao nestas organizaes. Em suma, mais do que discutir-se o financiamento do sistema de segurana social e os possveis rearranjos internos do sistema prestacional e da assistncia social, necessrio diagnosticar e intervir sobre as condicionantes externas que enformam e enfermam atualmente o sistema de proteo social, nomeadamente impondo-se a reviso da elevada desigualdade salarial e |241

apresentando um novo contrato intergeracional que clarifique o modelo de bemestar social que efetivamente queremos, o futuro que queremos garantir e a quem. no entanto necessrio, entre outras aes, criar desde j mecanismos de compensao e enfrentar o risco econmico, a par de um reforo da poltica social que aposte inequivocamente no combate pobreza (em particular a pobreza infantil, de forma a quebrar a sua a transmisso intergeracional) e no investimento em servios pblicos, garantindo educao e cuidados de sade pblicos e de qualidade para todos, bem como um sistema de proteo social que garanta de facto uma vida com dignidade a todos os seus cidados.

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Captulo 5 |

Estado de Direito ou Estado de Exceo: A justia constitucional face ao questionamento do Estado Social
Antnio Casimiro Ferreira e Jos Manuel Pureza 5.1 Introduo Enquanto cenrio de tenso entre uma ofensiva ideolgica de perfil neoliberal e uma resistncia plural em nome da preservao do contrato social, a crise tem uma dimenso jurdico-institucional de primeira importncia. Ela traduz-se na eroso a que sujeita a institucionalidade do Estado de Direito Democrtico e Social, tal como o consagra a Constituio da Repblica, s mos de um programa que, reclamando a legitimao decorrente quer de um verdadeiro estado de exceo quer de compromissos internacionais assumidos pelo Estado portugus nesta circunstncia, encurta direitos e abate servios pblicos. A crise pois palco da tenso entre dois constitucionalismos, um formal e outro material. Ao constitucionalismo do Estado de Direito, ancorado no texto da Constituio da Repblica e cujo ncleo a afirmao da multidimensionalidade incindvel do regime democrtico (democracia poltica, democracia econmica, democracia social e democracia cultural), est a contrapor-se um constitucionalismo da excecionalidade, um constitucionalismo material que exprime a supremacia poltica de entidades no eleitas e que, a coberto de um alegado estado de necessidade induzido pelo suposto risco de colapso do financiamento das responsabilidades do Estado, impe um redimensionamento drstico do permetro dos direitos e dos servios pblicos que lhes do suporte e substitui a segurana jurdica pelo primado da imprevisibilidade. Sendo poltica e ideolgica, esta tenso adquire uma materialidade concreta, pelo seu alcance constitucional especfico, no momento em que se assume como objeto de tratamento judicial. A jurisprudncia constitucional dos trs ltimos anos , na verdade, uma sntese particularmente densa da crise e das alternativas que a ela se oferecem. Num contexto de choque entre dois constitucionalismos, toda a judicializao constitucional da austeridade interpretvel como expresso de ativismo judicial, seja o seu sentido o da acomodao do argumentrio do constitucionalismo da excecionalidade ou o da sua rejeio em homenagem ao primado da proteo da confiana, da igualdade ou da proporcionalidade. Neste texto identificamos os contornos daquele choque e analisamos a expresso que ele tem vindo a adquirir naqueles que se configuram como os momentos de maior densificao do choque entre os dois constitucionalismos: as apreciaes da constitucionalidade das leis do oramento de estado. |250

5.2 A Judicializao da Poltica na Era da Austeridade A judicializao da poltica e a politizao da justia constituem problemticas nucleares da atual Sociologia do Direito (Santos, 2009: 454-505; Commaille, Dumoulin e Robert, 2010: 9-26; Bernheim e Commaille, 2012: 283-298). Se, numa primeira fase, o ativismo judicial e a judicializao da poltica, aqui utilizados como conceitos intermutveis, se traduziram no protagonismo judicial na esfera penal, nomeadamente em processos judiciais e casos de corrupo envolvendo polticos, num segundo momento histrico eles vieram assumir-se como dimenses de grande importncia da crise do Estado Providncia entendida publicamente como uma perda da eficincia e da proteo social estatal (Santos, 2001: 152). Neste sentido, a litigao judicial combinou-se com os efeitos da crise do Estado Providncia fazendo com que os tribunais designadamente os tribunais constitucionais se encontrassem envolvidos nos debates pblicos centrais sobre as disputas em torno da legitimao desse modelo poltico e econmico, o que operou uma mais ou menos intensa redefinio do lugar ocupado pelo poder judicial face aos poderes legislativo e executivo. Estaremos hoje a viver uma terceira etapa da judicializao da poltica, em que o ativismo judicial surge ligado questo social, no mais na tica da avaliao judicial da incapacidade de resposta do Estado Social s expetativas dos cidados relativamente ao seu desempenho, mas sim centrada no envolvimento crescente da justia constitucional no questionamento da validade dos princpios do Estado Social pelas opes do bloco legislativo-executivo. Nesta presente fase da judicializao da poltica, a atividade dos tribunais constitucionais perfila-se por isso como um indicador sociolgico privilegiado das tenses polticas e sociais associadas implementao do modelo da austeridade a coberto de uma retrica de excecionalidade. O impacto das polticas de austeridade justificadas por um princpio de excecionalidade (Ferreira, 2012; Hespanha, 2012) coloca sabidamente um forte desafio s funes caractersticas do Estado Social de Direito. Por isso, no atual contexto de aplicao intensa de programas de austeridade, as tenses entre o poltico e o judicial vm associadas intensidade da proteo a conferir aos direitos sociais e defesa do figurino consolidado do Estado Social. A judicializao da poltica de austeridade, como terceira fase histrica da judicializao da poltica, assim sinnimo de judicializao da questo social que emerge das reformas estruturais que objetivamente desmantelam o Estado Social.

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Um dos sinais deste tempo de crise pois o crescente protagonismo judicial na sua relao com a poltica, numa combinao direta com os dfices resultantes das limitaes da democracia representativa e da soberania popular. A dinmica complexa em que estes dfices se associam crise do Estado Social, crescentemente esvaziado do seu contrato de cidadania, crise de legitimidade que se lhe encontra associada e ao aparecimento de fontes de direito supranacionais, tem conduzido a uma deslocao da legitimidade central do Estado, dos poderes legislativo e executivo para o poder judicial (Santos, 2001: 152). A externalizao dos conflitos polticos e a visibilidade dos tribunais, nomeadamente os constitucionais, corresponder, deste modo, a um efeito registado nas democracias onde o direito tornou-se a nova linguagem atravs da qual possvel formular os pedidos polticos que desapontados, se voltam agora, em grande nmero para a justia (Garapon, 1998: 36). No causa, por isso, surpresa que o atual contexto de austeridade coloque um novo desafio justia constitucional, implicando-a num processo de substituio das obrigaes polticas do Estado para com os cidados atravs da reduo de direitos, ao abrigo do imperativo da excecionalidade. A situao do poder judicial e dos tribunais constitucionais em especial adquire uma centralidade renovada no presente contexto de crise, sendo crescentemente nuclear no debate pblico o modo como ele se articula com as decises polticas que veiculam a austeridade. Em face do argumento da normatividade de exceo associada austeridade, a fronteira entre o constitucional e o inconstitucional torna-se inevitavelmente um campo de forte disputa poltica, com particular nfase para o modo e a intensidade como as decises dos tribunais valorizam a singularidade do atual momento. Do mesmo modo, alteraes das circunstncias que determinem a invocao da excecionalidade para a legitimao da austeridade colocam sob presso as interpretaes da legislao feitas pelos tribunais. no mbito desta tenso que a jurisprudncia constitucional adquire um novo protagonismo, que se configura como uma judicializao das polticas de austeridade. sabido que os tribunais desempenham um forte papel de racionalizao da legislao, tanto maior quanto ela assuma um carcter politicamente controverso. Do ponto de vista poltico, a sua capacidade de ponderao sobre a atividade dos poderes executivo e legislativo torna-os em atores de particular destaque na atual fase de transformao das sociedades europeias. No quadro dessas suas funes, a atividade dos tribunais neste contexto de crise revela a existncia de uma jurisprudncia da austeridade que balana entre a afirmao de um direito de exceo e a defesa da intocabilidade do ncleo essencial do direito normal. A judicializao designadamente constitucional das polticas de austeridade corresponde ao escrutnio da desigual distribuio da austeridade |252

(Ferreira, 2012: 46), modelo de regulao poltico-econmico orientado pela imposio de sacrifcios a todos os cidados. Ora, esta dimenso coletiva do sacrifcio e do esforo de cada um dos cidados que suscita a ponderao entre, por um lado, o bem comum e a busca de solues orientadas pela equidade e justia sociais e, por outro, a eficcia das polticas de consolidao oramental. A incapacidade evidenciada pela esfera do poltico em encontrar os equilbrios necessrios prossecuo desta orientao, visibiliza a justia tornando-a num espao de exigibilidade da democracia (Garapon, 1998: 46). 5.2.1 A austeridade e a reconfigurao da separao de poderes Aquilo a que se vem chamando crise trouxe consigo uma forma de produo do poder e aplicao do direito que tem por suporte uma combinao simultaneamente cnica e estratgica entre atores governamentais e nogovernamentais e como programa a institucionalizao do modelo de austeridade. Estamos de facto perante uma reconfigurao do exerccio do poder poltico, assente numa articulao indita entre o poder dos eleitos e o poder dos no-eleitos. Nos pases sob resgate, essa dualidade do poder traduz-se numa hbil negociao entre o poder do Governo eleito e o poder dos credores internacionais no eleitos. Esta tenso entre a dimenso normativa de uma teoria pura da separao de poderes e dimenso fctica das dinmicas sociopolticas concretas que vo das diferentes formas de combinao entre poderes polticos e poderes sociais incluindo os partidos polticos, os grupos de presso ou de interesses, s manifestaes de neocorporativismo, autorregulao ou ao direito dos juzes est longe de ser nova. Mas a anlise do poder de no eleitos como os mercados, as organizaes financeiras internacionais, os bancos centrais, as agncias de regulao ou as agncias de rating constitui indiscutivelmente um desenvolvimento novo desta problemtica (Vibert, 2007). O que h de indito nestas anlises que elas j no se satisfazem em captar as manifestaes de influncia poltica e econmica (Dahl, 1981: 23-46) ou de capacidade de regulao de sectores e reas econmicas e sociais diversas, antes passaram a encarar esses atores como elementos constitutivos da autoridade poltica, do poder poltico, dos processos de legitimao e de legalidade. tambm neste quadro que devem ser perspetivados os memorandos de entendimento assinados com a Troika pelos governos da Irlanda, Grcia e Portugal. Alm do seu lado jurdico formal eles determinam a implementao de processos de reforma da legislao, de polticas pblicas, do aparelho do Estado e da governao da economia, sem os quais no so concedidos os emprstimos solicitados existe uma outra dimenso ligada a estas intervenes polticas nos Estados nacionais pelos no eleitos que resulta da combinao entre as agendas polticas daqueles e as agendas polticas reformadoras dos governos nacionais desses Estados, de pendor marcadamente neoliberal. O |253

exemplo portugus evidencia a dificuldade de, nestes novos contextos, determinar a fonte autntica das reformas poltico-jurdicas. A questo subjacente a de que em qualquer caso posto em ao um processo de legitimao e de criao de legalidade que radica nesta combinao informal e indeterminada entre eleitos e no eleitos. Esta reconfigurao da legitimidade e da legalidade por lgicas combinatrias entre eleitos e no eleitos inscreve as reformas em apreo num quadro de incerteza e indeterminao. Estando prximo das origens da incerteza e sendo a sua prpria conduta fonte de incerteza para a situao de outros, o exerccio do poder governativo encontra-se, deste modo, livre para impor um regime de exceo face soberania e ao direito 111 . Por outro lado, a indeterminao quanto verdadeira fonte das reformas - os memorandos da Troika ou os governos nacionais gera uma unidade de medida na interveno governamental dificilmente sujeita ao contraditrio. Onde comeam os requisitos da Troika e acaba o programa neoliberal dos governos? Esta ambiguidade potencia a margem para um processo de reformas radicais do Estado e da sociedade sob o signo da austeridade sem que se enunciem os seus limites ou se clarifique sequer se h limites. 5.2.2 A internacionalizao da judicializao constitucional da austeridade H na Europa uma tradio consolidada de enquadramento das situaes de exceo normalidade do Estado de Direito por mecanismos vrios de controlo democrtico e jurisdicional formal (Saint-Hilaire, 2011: 78)112, que a prpria Conveno Europeia de Direitos Humanos incorporou a par do princpio da margem de interpretao dos Estados nacionais relativamente aos direitos essenciais consagrados naquela conveno. Esta tradio de imperatividade de um nvel elevado de proteo e de inderrogabilidade de um ncleo essencial de direitos est hoje a ser sujeita a uma eroso com fora indita tendente sua reconfigurao radical. O objetivo desta reconfigurao o de secundarizar a fora vinculante dos direitos consagrados e subalterniz-los, do ponto de vista jurdico e do ponto de vista das polticas pblicas que os concretizam, prevalncia de uma orientao geral de austeridade, com particular expresso

A observao de Michel Crozier acerca da dominao pertinente e continua atual: as pessoas que conseguem manter as suas aes sem vnculos, sem normas e imprevisveis, enquanto regulam normativamente (rotinizando, e assim tornando montonas, repetitivas e previsveis) as aes dos seus protagonistas, governam. As pessoas cujas mos no esto atadas governam sobre as pessoas cujas mos esto atadas; a liberdade dos primeiros a principal razo da falta de liberdade dos segundos enquanto a falta de liberdade dos segundos a causa da liberdade dos primeiros (Crozier, cit. in Bauman, 2000: 119). 112 A este propsito conferir tambm Commission Europenne pour la Dmocratie par le Droit (Commission de Venise), Avis sur la protection des droits de l'homme dans les situations d'urgence , adopt par la Commission de Venise sa 66me session plnire, Venise, 17-18 mars 2006 (Avis n 359/2005, CDL-AD (2006-015).
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nos salrios e penses e numa contrao da despesa pblica especialmente incidente nas prestaes sociais e nos servios pblicos universais. O fundo drasticamente anti-garantstico desta ofensiva reconfiguradora tem posto em causa a cultura europeia que encontrou suporte quer na arquitetura de proteo dos direitos humanos fundamentais pelo Conselho da Europa nos termos acima assinalados quer no modelo de contrato social amplo vulgarmente designado por modelo social europeu, com uma correspondncia entre acumulao de capital e salrio indireto. Ganha, por isso, particular importncia a disputa registada entre discursos perfilhados pelos diferentes rgos de governao da Unio Europeia a este respeito. Se, naturalmente, o Parlamento Europeu d voz pluralidade de posies em disputa, a Comisso Europeia vem-se distinguindo na expresso da orientao anti-garantstica e liberalizadora. Para l de repetidas posies pblicas neste sentido por parte de comissrios e de altos funcionrios da Comisso, adquire um valor simblico especial a declarao recente do presidente da Comisso Europeia, Jos Manuel Duro Barroso que, referindo-se disputa de interpretaes constitucionais em curso em Portugal e ao papel do Tribunal Constitucional nessa disputa, afirmou que bvio que Portugal tem de fazer um esforo como Estado, no se pode pedir apenas responsabilidade do Governo responsabilidade de todos rgos de soberania e da sociedade no seu conjunto, acrescentando que a instabilidade social e a falta de determinao representam um risco poltico a ter em considerao113. No , por certo, despiciendo que esta tomada de posio do presidente da Comisso Europeia surja na sequncia do relatrio elaborado em 2013 pela Comisso Europeia, Banco Central Europeu e Fundo Monetrio Internacional no qual se afirma que o Tribunal Constitucional visto como um risco para a aplicao do memorando de entendimento dentro e fora de Portugal, e levanta questes sobre a inconstitucionalidade do no cumprimento do pacto oramental por Portugal, caso falhe as metas acordadas com a Troika 114. No mesmo relatrio pode ler-se que a Comisso Europeia apelida o Tribunal Constitucional de legislador negativo fazendo aluso a um estudo da Universidade de Illinois que conclui que os juzes do Constitucional nomeados por partidos de direita tm maiores probabilidades de aprovar medidas de um governo de esquerda do que o inverso. Os argumentos utilizados so os de serem mais sensveis ao partido no poder e ainda por sofrerem de oportunismo poltico115. Em sentido idntico, ainda que com uma formulao mais livre, foi o relatrio "The Euro area adjustment: about halfway there", do banco JPMorgan, o qual menciona

Conferir: http://www.publico.pt/politica/noticia/barroso-diz-que-esta-o-caldo-entornadose-portugal-nao-der-continuidade-as-medidas-de-austeridade-1608181 114 Notcia disponvel em: http://www.publico.pt/politica/noticia/bruxelas-diz-que-nao-e-horapara-activismos-politicos-do-tc-1609564 115 Relatrio disponvel: relatrio-da-comissao-europeia-na-integra-20131018-151213.pdf
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expressamente que quer em Portugal quer em outros pases em crise, se no fossem os constrangimentos constitucionais tudo at estaria a correr bem!116. O suposto excesso de proteo constitucional , pois, para estas diversas instncias, um defeito que foi revelado pela crise e que carece de correo. Estarse- perante uma deslocao da esfera do poltico para o domnio judicial, sendo o ativismo constitucional criticado por no se conformar com os ditames de um constitucionalismo adaptado ao modelo poltico-jurdico da austeridade. As observaes anteriores colocam no plano internacional o debate em torno das funes e papis levados a cabo pelos tribunais constitucionais em contextos de austeridade. Na verdade, o ativismo judicial ou a judicializao da austeridade no so exclusivos da situao portuguesa. Tambm outros seis tribunais constitucionais europeus na Grcia, Romnia, Letnia, Litunia, Espanha e Eslovnia foram recentemente chamados a aferir a constitucionalidade de cortes anunciados nas penses ou nos salrios de funcionrios pblicos, registando-se concordncia dos tribunais constitucionais com as medidas de austeridade tomadas pelos respetivos governos somente nos dois ltimos pases. O caso da Letnia, pas que tambm pediu ajuda ao FMI, particularmente significativo dado que o chumbo do Tribunal Constitucional aos cortes nas penses no conduziu exigncia de elaborao de novas medidas por parte do Governo e propiciou mesmo uma renegociao dos valores do dfice117. Esta internacionalizao da judicializao da austeridade atingiu, alis, j uma dimenso no apenas comparatstica mas institucionalmente centralizada. Esse caminho foi aberto pela recente deciso do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, no processo acionado por dois pensionistas portugueses acerca dos cortes dos subsdios de frias e de Natal previstos na Lei do Oramento de Estado para 2012 118 . A sentena considera que os cortes no foram desproporcionados sendo justificados em funo dos problemas financeiros excecionais que Portugal enfrenta neste momento, e dada a natureza limitada e temporria dos cortes nas penses. De notar que esta deciso do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, foi proferida estando o mesmo ciente de que a deciso do Tribunal Constitucional portugus foi no sentido da declarao de inconstitucionalidade das medidas 119.

Notcia disponvel em http://www.ionline.pt/artigos/dinheiro/jp-morgan-diz-leis-defesatrabalhadores-sao-defeitos-paises-perifericos 117 Notcia disponvel em: http://sol.sapo.pt/inicio/Politica/Interior.aspx?content_id=72202 118 Conferir deciso em: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001128106#{"itemid":["001-128106"]} 119 Conferir Acrdo n 353/2012, de 5 de julho de 2012.
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5.3 O caso portugus: o Tribunal Constitucional entre o modelo social europeu e o emagrecimento da cidadania Por tudo o que se disse, no surpreende que, tambm em Portugal, a justia constitucional ecoe o momento to singular que a sociedade portuguesa vive, na medida em que o debate democrtico, condicionado pela existncia de uma maioria parlamentar crente nas virtudes do modelo da austeridade, se revela incapaz de circunscrever na esfera poltica os desacordos quanto s polticas e linhas de ao a serem perseguidas. A este propsito, surge no debate pblico a argumentao de que uma jurisprudncia constitucional limitadora da autonomia de escolha prpria de um executivo em regime democrtico de separao de poderes ser um caso de escola de governo dos juzes. Ora, a questo cuja anlise suscitada por esta circunstncia singular no obviamente a do relacionamento de maiorias parlamentares com o Tribunal Constitucional em contexto de normalidade poltica, mas sim a do risco de subverso do modelo constitucional ao abrigo de uma retrica de excecionalidade e de uma atuao legiferante das maiorias parlamentares fundada no princpio de que a sociedade se muda por decreto, desqualificando desta forma o estatuto jurdico-poltico da constituio e a institucionalidade democrtica do Tribunal Constitucional. No ncleo da disputa poltica suscitada pelo mpeto das polticas de transformao social pautadas pela lgica da austeridade est a questo dos limites de uma reconfigurao da institucionalidade prpria de um Estado de Direito. A experincia portuguesa pe em evidncia o duplo carter do modelo de ajustamento estrutural pela austeridade levado a cabo pelo atual Governo com a chancela dos credores internacionais. Por um lado, ele potencia polticas de reinstitucionalizao ou de criao de novas institucionalidades. A ttulo ilustrativo registem-se, entre outras, as intenes de consagrao constitucional da imposio de um limite ao endividamento pblico (a regra de ouro), a reviso da legislao laboral com a criao do contrato nico de trabalho ou as reformulaes institucionais sugeridas quer no estudo do FMI Portugal: Rethinking the State Selected Expenditure Reform Options (2013) quer no Guio da Reforma do Estado Um estado melhor (2013). Por outro lado, o modelo de ajustamento pela austeridade visa a emergncia de uma nova ordem socioecnomica flexvel e moldvel, avessa a quaisquer institucionalidades que limitem o livre jogo de foras na economia e na sociedade, assumindo como axioma que o aprofundamento das desigualdades sociais e dos fenmenos de excluso social so consequncia natural das necessidades dos mercados financeiros e de uma economia orientada para a exportao. Da a importncia das intervenes do Tribunal Constitucional em matrias remuneratrias e de prestaes sociais. A questo que daqui decorre em termos sociolgicos a da |257

manuteno dos processos de produo e reproduo social onde se abriu espao ao desenvolvimento de uma classe mdia, ou imerso de grandes contingentes sociais de famlias e pessoas em espaos de sociabilidade e vida quotidiana desqualificados e existencialmente empobrecidos120. O Tribunal Constitucional portugus centripetamente puxado para decidir acerca do trade-off entre, de um lado, as aspiraes de mobilidade social ascendente associadas ao contrato social tpico do modelo social europeu e, do outro, os processos de emagrecimento da cidadania e aumento da pobreza, indissociveis da orientao recessiva inerente implementao do modelo da austeridade. Posio particularmente crtica quando as fontes de poltica legislativa internas com legitimao externa da Troika apontam, claramente, para um modelo econmico e social contrrio ao que est inscrito na Constituio. Ingrediente crucial deste confronto e da sua judicializao constitucional vem sendo a separao instrumental e a contraposio hbil, feita pelos adeptos do ajustamento guiado pela austeridade, entre Estado de Direito e Estado Social. Os defensores da austeridade atuam politicamente como se o Estado de Direito e o Estado Social correspondessem a esferas estatais distintas uma da outra, criando um clima generalizado de incerteza e dvida acerca dos regimes de penses, dos impostos, do pagamento de subsdio de frias, dos nveis salariais, etc. uma estratgia que assenta em dois tipos de argumentos. Em primeiro lugar, os que constroem uma representao do Estado Social como ameaa potencial para o Estado de Direito (exemplo particularmente ilustrativo desta linha discursiva foi a interveno do Ministro da Defesa que sustentou existir em Portugal a "tentao de um Estado totalitrio" provocado por um "Estado Social absorvente" que cria "promiscuidades", "clientelas" e "dependncias"121. Por outro lado, encontramos a argumentao que enfatiza os custos do Estado Social e a inerente necessidade de financiamento ocultando os custos dos direitos civis e polticos e criando a iluso de que se trata de direitos sem custos (Fredman, 2010: 301), deixando, por isso, de lado, a ponderao dos custos de proteo e manuteno da propriedade privada, de regulao da ordem pblica, entre outros.

Entre outros, confira-se, por exemplo, o cenrio traado pela organizao Oxfam International a qual veio alertar para o perigo de se prosseguirem as medidas de austeridade. No relatrio A cautionary tale: The true cost of austerity and inequality in Europe (Um conto moral: o verdadeiro custo da austeridade e da desigualdade na Europa), a organizao de luta contra a pobreza defende que o caminho da austeridade j foi usado no passado noutros pases e falhou, pelo que no pode acontecer novamente. Assinalando, ainda, que na Europa podem cair em situaes de pobreza mais 15 a 25 milhes de pessoas at 2025, num relatrio divulgado pela organizao (cf: http://www.ionline.pt/artigos/dinheiro/austeridade-pode-levar-mais-25-milhoes-europeuspobreza-2025) 121 Notcia disponvel em: http://www.publico.pt/politica/noticia/ministro-da-defesa-defenderevisao-constitucional-1611541
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Estas duas linhas de argumentao potenciam a existncia, no espao pblico, de um acumular de apreciaes negativas quanto necessidade e funes desempenhadas pelo Estado Social. tambm ainda que simetricamente por esta razo que a atuao do Tribunal Constitucional se afirma como um cimento sociolgico e poltico, no entendimento de que o Estado Democrtico de Direito (ou Estado de Direito) o outro nome do Estado Social de Direito (Miranda, 2011: 3)122. Na mesma linha vai a ardilosa distino entre as noes de reforma e de corte. Assim, de acordo com o Guio para a Reforma do Estado de novembro de 2013, reformar diferente de cortar porque mudar de modelo diferente de cumprir metas () O que distingue os dois exerccios evidente. Os cortes na despesa do Estado so instrumentos necessrios reforma do Estado, mas no so a sua finalidade. Cortar reduzir; reformar melhorar. Cortar cumprir metas; reformar, mudar de modelo. Cortar uma consequncia dos erros passados, reformar pode e deve ser a condio para acertar no futuro. Cortar obedece a uma restrio oramental. Reformar cria condies para, estruturalmente, o Estado ser menos pesado e a sociedade ser mais forte123. Ora, esta construo de uma diferena material entre cortes e reformas omite convenientemente a discusso mais relevante na sociedade portuguesa, na qual chamado a intervir o Tribunal Constitucional. que se o exerccio de reformar se projeta no futuro de outras legislaturas, a aplicao dos cortes tem efeitos imediatos nas empresas, famlias e indivduos. Para alm disso, a referida dicotomia tende a diluir a lgica utilizada na seleo dos cortes e na desigual distribuio das restries dos sacrifcios entre indivduos e grupos sociais, pondo potencialmente em causa o princpio do Estado de Direito. Este tema foi analisado criteriosamente por Antnio Hespanha (Hespanha, 2012) quando identificou a existncia de dois tipos de interveno do Estado em relao s situaes e direitos adquiridos e por ele garantidos: o primeiro correspondendo manuteno da garantia de certos direitos; e o segundo precarizao geral de outros. No quadro do seu argumento, em causa est o uso seletivo do princpio jurdico da confiana, o qual aplicado desigualmente consoante se esteja perante direitos de propriedade e direitos provindo de contratos entre particulares, ou direitos relativos a prestaes sociais do Estado. Nas suas palavras, entre as prestaes do Estado, tem-se frequentemente tratado com deferncia as que so devidas nos termos de contratos e que, por isso, estariam blindadas contra alteraes motivadas pelo interesse pblico, pela correo de vcios estruturais do contrato (como a desproporo das prestaes: contratos leoninos) ou pelos apertos da crise. Tem
Disponvel em: http://www.icjp.pt/sites/default/files/media/1116-2433.pdf disponvel em http://www.portugal.gov.pt/pt/os-ministerios/vice-primeiroministro/documentos-oficiais/20131030-vpm-reforma-estado.aspx
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sido isso que tem dificultado a renegociao ou resciso de contratos de parceria pblico-privada geralmente tidos como lesivos (ou altamente lesivos) do interesse pblico () Em contrapartida, outras prestaes do Estado nomeadamente, as que decorrem das polticas pblicas do Estado Social, ou mesmo os salrios do funcionalismo ficam fora desta rea de garantia, ficando sujeitas precarizao (Ibidem: 18-19). O argumento pode ser estendido ao modo como se interpretam os regimes de penses, subsdio de desemprego e outras prestaes sociais. Tal significa que a capacidade de agendamento do governo no que diz respeito aos cortes e seus alvos se configura numa forma de politizao da justia social, por no incluir em matria de reduo de custos os direitos que no sejam de assalariados e pensionistas. 5.3.1 Os dilemas concretos do Tribunal Constitucional: anlise dos acrdos 396/2011, 353/2012 e 187/2013 Em trs anos sucessivos (2011, 2012 e 2013), o Tribunal Constitucional foi chamado a pronunciar-se sobre medidas legislativas adotadas pelo Governo em sede de Oramento de Estado e que, invocando a excecionalidade da situao econmico-financeira do pas e a primazia a conferir ao cumprimento de obrigaes internacionais assumidas pelo Estado Portugus para a regularizao desta mesma situao, incidiram de modo fortemente limitativo nos direitos de retribuio do trabalho dos trabalhadores com vnculo laboral ao Estado. Ora, [u]ma vez fixado, por critrios de direito ordinrio, o contedo do direito ao salrio (sem precisa determinao constitucional), uma mudana legislativa que afete negativamente esse contedo tem que encontrar justificao bastante, luz dos princpios constitucionais pertinentes, sob pena de inconstitucionalidade (Acrdo n 187/2013, de 5 de abril de 2013). Na fundamentao quer das peties iniciais dos trs processos quer das respetivas decises do Tribunal, condensam-se os argumentrios de um lado e do outro. E isso confere a estes trs acrdos o valor de snteses da dimenso jurdico- poltica da crise que vivemos. Ora, contrariamente a retricas de propaganda veiculadas para o debate pblico, um olhar atento sobre a fiscalizao da constitucionalidade das leis do Oramento de Estado desde 2011, ponto nodal do confronto entre esses dois constitucionalismos, permite afirmar que falsa a contraposio, muito presente no discurso dos adeptos do ajustamento pela austeridade, entre ativismo constitucional e razoabilidade econmica. Na verdade, como referimos atrs, toda a judicializao constitucional das polticas de austeridade pode ser lida como expresso de ativismo pelo que, nessa circunstncia, do que se trata antes da disputa entre um ativismo da excecionalidade e um ativismo do Estado de Direito. No ativismo da excecionalidade as decises dos juzes abrem-se preponderncia de valores extra-constitucionais que norteiam a poltica do ajustamento pela austeridade e conferem um valor supra-constitucional de facto |260

aos compromissos internacionais que os veiculam. Esta forma de ativismo teve uma expresso clara no Acrdo n 396/2011, de 21 de setembro de 2011, sobre a Lei do Oramento de Estado para 2011, e consistiu em declarar judicialmente vlidas as justificaes de carcter contextual relativas crise e situao financeira do pas, como fundamentos legitimadores para a declarao de constitucionalidade de medidas de exceo que implicaram uma interpretao flexvel dos princpios da igualdade, da confiana, da equidade, da proporcionalidade e da segurana jurdica atendendo fixao de limites temporais e transitoriedade dos efeitos dessas medidas. J o ativismo do Estado de Direito, aqui definido como as aes do Tribunal Constitucional que tendem a defender as garantias consignadas no ordenamento constitucional e o seu modelo multidimensional de democracia (poltica, econmica, social e cultural), iniciou-se com a declarao de inconstitucionalidade de algumas medidas do Oramento de Estado para 2012 pelo Acrdo n 353/2012, de 5 de julho de 2012, e prolongou-se no Acrdo n 187/2013, de 5 de abril de 2013. A avaliao constitucional das medidas polticas de austeridade mereceu reprovao por ultrapassarem os limites do aceitvel em matria social, e por, ao que se depreende, minarem pilares bsicos da democracia constitucional portuguesa124. Cremos conveniente, para os efeitos prprios deste relatrio, recordar os factos. O Acrdo n 396/2011, de 21 de setembro de 2011, incidiu sobre trs artigos da Lei do Oramento de Estado para 2011. Nessas disposies estabelecia-se uma reduo das remuneraes totais ilquidas mensais de valor superior a 1500 euros auferidas por pessoas com vnculo laboral ao Estado, seguindo uma lgica progressiva: a) 3,5 % sobre o valor total das remuneraes superiores a 1500 e inferiores a 2000; b) 3,5 % sobre o valor de 2000 acrescido de 16 % sobre o valor da remunerao total que exceda os 2000, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e 10 %, no caso das remuneraes iguais ou superiores a 2000 at 4165; c) 10 % sobre o valor total das remuneraes superiores a 4165. Os requerentes fundamentaram o seu pedido ao Tribunal em quatro argumentos: violao do princpio do Estado de Direito (designadamente do seu subprincpio da proteo da confiana), violao do princpio da igualdade, violao do direito fundamental no reduo do salrio e violao do direito fundamental de participar na elaborao da legislao laboral por parte das entidades representativas dos trabalhadores. O Tribunal entendeu no declarar a inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, dos artigos sob exame.
De forma consequente, o Tribunal Constitucional tambm se pronunciou pela inconstitucionalidade de algumas disposies do Cdigo do Trabalho relativas segurana do emprego (Acrdo n 602/2013).
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O Acrdo n 353/2012, de 5 de julho de 2012, veio dar resposta situao criada pela Lei do Oramento de Estado para 2012 ao consagrar medidas de suspenso do pagamento de subsdios de frias e de Natal sobrepostas s medidas de reduo remuneratria consagradas no Oramento de Estado para 2011. O universo de abrangidos pelas medidas de restrio do Oramento para 2012 ampliou-se relativamente ao caso anterior, passando a incluir reformados e pensionistas, no se confinando mais aos servidores pblicos. Tambm neste caso os requerentes invocaram como suporte da sua petio a existncia de violao do subprincpio da proteo da confiana, violao do princpio da igualdade, violao do princpio da proporcionalidade e ainda, especificamente para uma das normas impugnadas, violao do princpio do Estado de direito democrtico e do direito segurana social. Fruto da ponderao que efetuou, o Tribunal decidiu declarar a inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, dos dois artigos invocados pelos requerentes mas suspendeu os efeitos desta deciso sobre os pagamentos relativos ao ano de 2012. J o Acrdo 187/2013, de 5 de abril de 2013, resultou de quatro pedidos diferentes todos relativos Lei do Oramento de Estado para 2013. O primeiro, do Presidente da Repblica, arguia violaes do princpio da igualdade proporcional, do princpio da unidade do imposto sobre o rendimento pessoal, do princpio da proteo da confiana e do direito a uma sobrevivncia com um mnimo de qualidade resultantes das estatuies de suspenso do subsdio de frias aos trabalhadores ativos do sector pblico e de tributao de reformados e pensionistas (incluindo a previso de uma contribuio extraordinria de solidariedade). O segundo pedido, apresentado por um grupo de deputados do PS, bem como o apresentado pelo Provedor de Justia tinham precisamente o mesmo recorte da matria fiscalizada. J o processo introduzido por deputados do PCP, PEV e BE inclua, alm das normas referidas nos trs pedidos anteriores, a que estabelecia cortes no pagamento de trabalho extraordinrio, aquela outra que previa alteraes ao regime do IRS (introduo de uma sobretaxa de 3,5%, reduo do nmero de escales desse imposto e eliminao ou reduo das dedues de despesas com sade, educao e habitao), a que estatua novas tributaes sobre subsdios de doena e de desemprego e ainda a que criava uma sobretaxa de 3,5% sobre o rendimento coletvel dos sujeitos passivos cujo rendimento exceda o valor anual da retribuio mnima mensal. Os princpios da igualdade, da proporcionalidade e da proteo da confiana foram os principais bens constitucionais invocados pelos vrios requerentes para suscitarem juzos de inconstitucionalidade. O Tribunal declarou a inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral das normas relativas suspenso do pagamento do subsdio de frias ou equivalente aos trabalhadores da funo pblica, aos aposentados e reformados e aos professores e investigadores contratados e tributao dos subsdios de doena e de desemprego. |262

O n problemtico em que se jogou a tenso entre o argumentrio da excecionalidade e o argumentrio da defesa do Estado de Direito foi pois comum aos trs momentos em que o Tribunal Constitucional se teve que pronunciar. Na sntese do prprio Tribunal, [u]ma vez fixado, por critrios de direito ordinrio, o contedo do direito ao salrio (sem precisa determinao constitucional), uma mudana legislativa que afete negativamente esse contedo tem que encontrar justificao bastante, luz dos princpios constitucionais pertinentes, sob pena de inconstitucionalidade. (Acrdo n 187/2013) 5.3.2 Os argumentrios em confronto O argumentrio do constitucionalismo da excecionalidade tem apresentado duas expresses fundamentais: primeira, a defesa da fora jurdico-poltica do primado dos compromissos internacionais; segundo, a suposta inevitabilidade de medidas fora do permetro da disciplina constitucional, legitimadas pelo estado de necessidade financeira do pas. Ambas as linhas de argumentao foram trazidas, nos trs casos em apreo, pelos diplomas consagradores das normas impugnadas. O primado dos compromissos internacionais: Como extensamente se esclarece no Acrdo n 353/2012, o Programa de Assistncia Econmica e Financeira composto por um conjunto de instrumentos jurdicos, os quais foram aprovados, por um lado, pelo Governo Portugus e, por outro lado, pelo Conselho Executivo do Fundo Monetrio Internacional, bem como pelo Governo Portugus e pela Comisso Europeia (em nome da Unio Europeia) e pelo Banco Central Europeu. Esses instrumentos um memorando tcnico de entendimento e um memorando de polticas econmicas e financeiras que estabelecem as condies da ajuda financeira a Portugal por parte do Fundo Monetrio Internac ional () completados pelo memorando de entendimento relativo s condicionalidades especficas de poltica econmica, assinado entre o Governo Portugus e a Unio Europeia e adotado com referncia ao Regulamento do Conselho (UE) n. 407/2010, de 11 de maio de 2010, que estabelece o Mecanismo Europeu de Estabilizao Financeira so vinculativos para o Estado Portugus, na medida em que se fundamentam em instrumentos jurdicos os Tratados institutivos das entidades internacionais que neles participaram, e de que Portugal parte de Direito Internacional e de Direito da Unio Europeia. A natureza vinculativa das obrigaes decorrentes dos memorandos assinados com as instncias internacionais pois apontada, em primeiro lugar, como um dado jurdico-formal: a superioridade do Direito Internacional relativamente ao Direito interno, ainda que com natureza infra-constitucional. Mas, naturalmente, muito mais que a dimenso jurdico-formal destas obrigaes, o que sobreleva no argumentrio usado pelo Governo nas leis submetidas a fiscalizao da constitucionalidade a filiao dessas obrigaes internacionais no conjunto de deveres inerentes condio de Estado-membro |263

da Unio Econmica e Monetria. Essa espcie de legalidade superior em ltima anlise, e ainda que de modo implcito, uma legalidade supraconstitucional assim expressivamente defendida no Relatrio da Lei do Oramento para 2013: a adoo destas medidas deve ser enquadrada no mbito do princpio constitucional da realizao da integrao europeia, no quadro do qual se inserem as obrigaes em matria de finanas pblicas e em particular de rigor e disciplina oramentais que impendem sobre Portugal enquanto membro da rea do euro. A realizao destes valores e princpios constitucionalmente consagrados justificam amplamente a introduo destas medidas, as quais se norteiam por ponderosas razes de interesse pblico e de preponderncia do bem comum, em face do contexto econmico-financeiro e social do Pas. Saindo do plano tcnico-jurdico, os diplomas sob fiscalizao tornam claro que a condicionalidade associada concretizao dos emprstimos faseados acordados com a Unio Europeia e com o Fundo Monetrio Internacional, garantindo assim o imprescindvel financiamento do Estado portugus. (Acrdo n 353/2012) e, como tal, a necessidade imperiosa de continuar o processo de acumulao de credibilidade e confiana junto dos credores, bem como de honrar os compromissos internacionais assumidos pelo Estado Portugus (Relatrio da Lei do Oramento de Estado para 2013). A inevitabilidade de medidas excecionais: Na sua prpria construo argumentativa, o Tribunal Constitucional acolhe a ideia de que, diante da dimenso do problema de desequilbrio das contas pblicas em Portugal, se imporo medidas de carter excecional que podem legitimamente forar uma relativizao das expetativas criadas em torno de um integral cumprimento de tratamentos (remuneratrios, desde logo) consagrados na lei ordinria. No dizer do Acrdo n 396/2011, situao de desequilbrio oramental e apreciao que ela suscitou nas instncias e nos mercados financeiros internacionais so imputados generalizadamente riscos srios de abalo dos alicerces (seno, mesmo, colapso) do sistema econmico-financeiro nacional, o que teria tambm, a concretizar-se, consequncias ainda mais gravosas, para o nvel de vida dos cidados. As redues remuneratrias integram -se num conjunto de medidas que o poder poltico, atuando em entendimento com organismos internacionais de que Portugal faz parte, resolveu tomar, para reequilbrio das contas pblicas, tido por absolutamente necessrio preveno e sanao de consequncias desastrosas, na esfera econmica e social. So medidas de poltica financeira basicamente conjuntural, de combate a uma situao de emergncia, por que optou o rgo legislativo devidamente legitimado pelo princpio democrtico de representao popular. Nesse sentido, por entender ser este o desgnio das medidas de austeridade, o Tribunal no hesita em considerar que as medidas de reduo remuneratria visam a salvaguarda de um interesse pblico que deve ser tido por prevalecente. Esta considerao de medidas como a reduo remuneratria como justificada pelo interesse pblico levou mesmo o Tribunal, no seu acrdo |264

de 2012, a considerar que sendo essencial para o Estado Portugus, no atual contexto de grave emergncia, continuar a ter acesso a este financiamento externo, o cumprimento de tal valor oramental revela-se, por isso, um objetivo de excecional interesse pblico, tendo esta considerao e o receio de que sem mais, (uma tal declarao) poderia[m] determinar, inevitavelmente, [um] incumprimento, pondo em perigo a manuteno do financiamento acordado e a consequente solvabilidade do Estado justificado que o Tribunal se inibisse de dar efeitos prticos a uma declarao de inconstitucionalidade com fora obrigatria geral e tenha determinado a respetiva suspenso125. Esta qualificao das medidas de austeridade como inevitveis para a satisfao de expresses do interesse pblico de primeira importncia vem alis associada, no exerccio de ponderao do Tribunal, configurao de uma situao de verdadeiro estado de necessidade, em que o legislador est privado, de facto, de alternativas que tivessem, perante a necessidade urgente de reduo do dfice oramental a curto prazo, efeitos econmico-financeiros similares ou aproximados dos da suspenso de pagamento dos subsdios de frias e de Natal e prestaes equivalentes (Declarao de Voto do Juz Vtor Gomes no Acrdo n 353/2012). De uma tal conjugao entre as figuras do estado de necessidade e da salvaguarda do interesse pblico decorre a construo governamental de que , em ltima anlise, em homenagem ao prprio constitucionalismo do Estado de Direito que se justifica pr em prtica um constitucionalismo da excecionalidade: [t]orna-se assim evidente que, subjacente s medidas de consolidao oramental propostas para 2013, numa conjuntura econmico-financeira de contornos cuja excecionalidade claramente demonstrada pela necessidade de ajuda internacional a que o Pas se viu, e continua a ver, forado a recorrer, est a salvaguarda de valores e princpios estruturantes da ordem constitucional portuguesa. Com efeito, a manuteno da capacidade de financiamento da
No seu Acrdo n 794/2013, sobre a constitucionalidade de normas da Lei n 68/2013 que determina o aumento do perodo normal de trabalho em funes pblicas para 8 horas dirias e 40 horas semanais, o Tribunal Constitucional voltou a este entendimento da compresso de direitos como legitimada pela prevalncia do interesse pblico no restabelecimento do equilbrio das contas pblicas. Para o Tribunal, resulta claro que um dos principais propsitos das medidas aprovadas pelas normas questionadas uma certa flexibilizao do regime laboral dos trabalhadores em funes pblicas, tendo tambm em vista a conteno salarial e a reduo de custos associados prestao de trabalho fora do perodo normal. E, em face da situao de crise econmico-financeira, de atribuir grande peso valorativo a esses objetivos de reduo da remunerao do trabalho extraordinrio e de conteno salarial, associados ao aumento do perodo normal de trabalho dos trabalhadores em funes pblicas. E, atento o exposto, sempre se poderia concluir que, na presente situao, os interesses pblicos a salvaguardar, no s esto claramente identificados, como so indiscutivelmente de grande relevo. () [A] existirem expectativas legtimas relativamente ao regime anteriormente em vigor, ainda assim no resulta evidente que a tutela das mesmas devesse prevalecer sobre a proteo dos interesses pblicos que esto na base da alterao legislativa operada mediante a Lei n. 68/2013 ().
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economia nacional, diretamente dependente do equilbrio das contas pblicas afigura-se desde logo imprescindvel, quer garantia de realizao das tarefas fundamentais constitucionalmente cometidas ao Estado quer prpria sustentabilidade do Estado Social e dos direitos econmicos e sociais dos cidados. (Relatrio da Lei do Oramento de Estado para 2013) O argumentrio do constitucionalismo do Estado de Direito materializa-se, nestes trs leading cases da jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre a austeridade, na afirmao de que, por mais que seja de acolher um conjunto de retraes ao espao dos direitos consagrados constitucionalmente por fora do estado de necessidade suscitado pela situao econmico-financeira do pas e da inerente superioridade do interesse pblico na reposio da capacidade de financiamento autnomo do Estado, h, ainda assim, imperativamente lugar primordial para formas de controlo, no quanto redutibilidade, em si mesma considerada, mas quanto aos termos da sua efetivao isto , quanto s suas razes e medida (Acrdo n 187/2013). Como fica patente nos pedidos que suscitaram estas trs decises do Tribunal Constitucional, esse controlo opera na ordem constitucional portuguesa pela atuao dos princpios da igualdade, da proteo da confiana e da proporcionalidade que densificam a ideia de sujeio do poder pblico a princpios e regras jurdicas, integrando, nessa aceo, a ideia de Estado de direito (). Tambm neste campo, a liberdade conformadora do legislador encontra-se constitucionalmente vinculada por aqueles princpios. Quer dizer, a materializao do constitucionalismo do Estado de Direito vai, de acordo com o Tribunal, alm da identificao de um interesse pblico que d suporte a medidas de retrao excecional de direitos, retirando assim cho crtica de pura arbitrariedade, e supe que, do ponto de vista da posio jurdica afetada, a relao entre esse interesse e estas medidas, o modo como o legislador ordinrio a estabeleceu e valorou, e, essencialmente, a opo que nessa valorao fez radicar () [no] traduzem () uma interveno proibida pelos princpios da proteo da confiana, da igualdade e/ou da proporcionalidade. (idem). O princpio da proteo da confiana: A centralidade do subprincpio da proteo da confiana na arquitetura constitucional do princpio do Estado de Direito foi sendo reiteradamente afirmada na jurisprudncia do Tribunal Constitucional. Em deciso de 1990, o Tribunal estabelecera dois critrios de inadmissibilidade constitucional luz deste princpio: a) onerosidade: uma afetao desfavorvel das expetativas que constitua uma mutao da ordem jurdica com que razoavelmente os destinatrios das normas dela constantes no possam contar; b) arbitrariedade: uma afetao desfavorvel das expetativas que no seja ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos igualmente inadmissvel (Acrdo n 287/1990). |266

Neste quadro interpretativo desta incidncia subjetiva da tutela da segurana jurdica (Acrdo n 396/2011), o Tribunal trouxe para as suas ponderaes a identificao de expetativas legtimas e consistentes dos particulares como a manuteno, pelo menos, das remuneraes percebidas anteriormente, incluindo nisso a no suspenso do pagamento dos subsdios de frias e de Natal ou equivalentes. Essa ponderao foi, num primeiro momento (o acrdo de 2011) favorvel primazia do interesse pblico: o interesse pblico a salvaguardar, no s se encontra aqui perfeitamente identificado, como reveste importncia fulcral e carcter de premncia. de lhe atribuir prevalncia, ainda que no se ignore a intensidade do sacrifcio causado s esferas particulares atingidas pela reduo de vencimentos. J no Acrdo n 353/2012 o Tribunal fixou como fasquia para o cumprimento deste princpio o dos limites do sacrifcio. E, com base nele, foi perentrio a julgar que [a]s suspenses de pagamento dos subsdios, nas modalidades previstas, quer pelo forte agravamento, acrescentado e global, dos montantes retirados, quer pelo alargamento do universo abrangido - que estendido at aos que auferem 600 euros de remunerao, j no muito longe do salrio mnimo nacional quer ainda por expressamente se aplicarem, desde j, a todo o perodo (repete-se, extensvel) por que vier a aplicar-se o Programa de Assistncia Econmica e Financeira, ultrapassam aqueles limites de sacrifcio cuja admisso o TC considerou fazer sentido no nosso ordenamento constitucional. Se trabalhadores com vencimentos a partir de 600 ou 1100 euros, incluindo trabalhadores a termo e meros prestadores de servios, expostos j plenamente s exigncias, entretanto tambm agravadas, do sistema fiscal, no tivessem as suas expectativas protegidas da imposio de exigncias e sacrifcios adicionais desta amplitude e com este horizonte, a introduo do critrio promissor dos limites de sacrifcio no teria afinal desempenhado papel til. No Acrdo n 187/2013 regressou-se, porm, a uma ponderao em que foi preterida a legtima expetativa na perceo do subsdio de frias e foi conferida preponderncia ao interesse pblico real, percetvel, claro e juridicamente enquadrvel, coincidente com a preservao da capacidade de financiamento do Estado no mbito das obrigaes assumidas na realizao de objetivos oramentais essenciais ao reequilbrio das contas pblicas, num contexto de particular excecionalidade. O princpio da igualdade: Enquanto elemento crucial do argumentrio da defesa do Estado de Direito, o princpio da igualdade desdobrado na jurisprudncia do Tribunal Constitucional em duas dimenses complementares. Em primeiro lugar, o Tribunal explicitou haver nesta exigncia constitucional um comando de proibio do arbtrio. Remetendo para jurisprudncia anterior, o Acrdo n 187/2013 claro a este respeito: [e]ste princpio, na sua dimenso de proibio do arbtrio, constitui um critrio essencialmente negativo () que, no |267

eliminando a liberdade de conformao legislativa entendida como a liberdade que ao legislador pertence de definir ou qualificar as situaes de facto ou as relaes da vida que ho de funcionar como elementos de referncia a tratar igual ou desigualmente , comete aos tribunais no a faculdade de se substiturem ao legislador, ponderando a situao como se estivessem no lugar dele e impondo a sua prpria ideia do que seria, no caso, a soluo razovel, justa e oportuna (do que seria a soluo ideal do caso), mas sim a de afastar aquelas solues legais de todo o ponto insuscetveis de se credenciarem racionalmente. Nesta dimenso, portanto, o Tribunal cuida de avaliar a legitimidade de medidas do legislador luz de um critrio objetivo: sobrecarregarem ou no essas medidas, gratuita e injustificadamente (Acrdo 396/2011) uma qualquer categoria de cidados. A segunda dimenso do princpio da igualdade contemplada pelo Tribunal Constitucional tem sido a da igualdade perante os encargos pblicos que, no dizer do Acrdo 396/2011, exige que os sacrifcios inerentes satisfao de necessidades pblicas sejam equitativamente distribudos por todos os cidados; todos os cidados devero contribuir de igual forma para os encargos pblicos medida da sua capacidade contributiva. Articulando estes dois parmetros de suporte da igualdade, pode concluir-se, em sntese, que tal como recai sobre todos os cidados o dever de suportar os custos do Estado, segundo as suas capacidades, o recurso excecional a uma medida de reduo dos rendimentos daqueles que auferem por verbas pblicas, para evitar uma situao de ameaa de incumprimento, tambm no poder ignorar os limites impostos pelo princpio da igualdade na repartio dos inerentes sacrifcios (Acrdo n 353/2012). Aplicando estes dois critrios, o Tribunal Constitucional concluiu, em 2011, pela existncia de fundamentao legtima para a aplicao da reduo de salrios apenas aos trabalhadores da funo pblica. Nessa fundamentao caberia a inexistncia de razes de evidncia contrrias garantia de que, do lado da despesa, s a reduo de salrios teria eficcia certa e imediata a curto prazo no combate ao desequilbrio das contas pblicas, articulada esta noo com a conteno das medidas restritivas aos salrios superiores a 1.500 euros, algo que o Tribunal valorou conjuntamente com a anunciada transitoriedade das redues salariais ento em apreo. No seu Acrdo n 353/2012, o Tribunal no contornou a argumentao justificativa da aplicao das medidas de restrio remuneratria (agora na forma de subsdios de frias e de Natal e equivalentes) apenas aos trabalhadores da funo pblica. Primeiro, a alegada diferena de nveis de remunerao entre trabalhadores do sector pblico e trabalhadores do sector privado: a diferena de nveis de remunerao no pode ser avaliada apenas em termos mdios, pois os tipos de trabalho e de funes que so exercidos no sector pblico no so de modo nenhum necessariamente iguais aos do sector privado. Assim, essa diferena de |268

remuneraes mdias teria de se demonstrar em face de cada tipo de atividade comparvel, sendo certo que h funes muito especficas, incluindo funes de soberania, que s ao Estado e demais entidades pblicas competem. Alm disso, uma comparao tendo como critrio a simples mdia do valor dos rendimentos auferidos nos dois sectores, seria sempre insuficiente para justificar uma discriminao nos cortes dos rendimentos concretamente auferidos por cada um dos afetados. Segundo, a suposta natureza reforada do vnculo laboral no sector pblico: apesar de ainda ser possvel dizer-se que, na generalidade, se verifica uma maior segurana no emprego pblico, esse dado no idneo para justificar qualquer diferenciao na participao dos cidados, atravs de uma ablao de parte dos seus rendimentos, nos encargos com a diminuio do dfice pblico, como meio de garantir a sustentabilidade financeira do Estado, num perodo de emergncia. Essa participao exigvel apenas queles que atualmente auferem rendimentos capazes de suportar tal contributo, sendo irrelevante para a medida dessa capacidade um valor como o da segurana no emprego. Alis, como o Tribunal fez questo de sublinhar logo de seguida, o que releva considerar que a suspenso dos subsdios de frias e de Natal afeta individualmente os trabalhadores do sector pblico em funo do respetivo nvel remuneratrio, sendo indiferente, do ponto de vista da onerosidade da medida, que as remuneraes globalmente consideradas na Administrao Pblica sejam superiores s que so auferidas pelos trabalhadores do sector privado ou que estes se encontrem em situao mais desfavorvel no que se refere garantia de empregabilidade. Embora no negasse a admissibilidade de alguma diferenciao entre quem recebe por verbas pblicas e quem pago por entidades privadas, o Tribunal considerou que obviamente, a liberdade do legislador recorrer ao corte das remuneraes e penses das pessoas que auferem por verbas pblicas, na mira de alcanar um equilbrio oramental, mesmo num quadro de uma grave crise econmico-financeira, no pode ser ilimitada. A diferena do grau de sacrifcio para aqueles que so atingidos por esta medida e para os que no o so no pode deixar de ter limites. Finalmente, no Acrdo n 187/2013, o Tribunal Constitucional revisitou criticamente o critrio adotado em 2011 para afirmar a primazia do interesse pblico na conteno da despesa pela via da remunerao dos funcionrios pblicos: [q]uando entramos no terceiro exerccio oramental consecutivo, que visa dar cumprimento ao programa de assistncia financeira, o argumento da eficcia imediata das medidas de suspenso de subsdio no tem agora consistncia valorativa suficiente para justificar o agravamento (em relao ao Oramento de Estado para 2012) dos nveis remuneratrios dos sujeitos que auferem por verbas pblicas. Quando uma reduo dos salrios do sector pblico, a pretexto da excecionalidade da situao econmica, devia ser acompanhada de solues alternativas de reduo da despesa pblica, no serve hoje de justificao para a supresso de um dos subsdios que integram a retribuio dos |269

trabalhadores da Administrao Pblica, a par da diminuio da remunerao mensal, que essa seja ainda a medida que apresenta efeitos seguros e imediatos na reduo do dfice e a nica opo como se afirma no Relatrio do OE para 2013 para garantir a prossecuo do objetivo traado (). O que no faz sentido que se convoque a vinculao ao interesse pblico dos trabalhadores da Administrao Pblica, caracterizada pela referida situao estatutria ou pelo estatuto legal do contrato, como fundamento para a imposio continuada de sacrifcios a esses trabalhadores por via da reduo unilateral dos salrios, quando assim no se pretenda mais do que um objetivo de carter geral em vista ao cumprimento das metas de reduo do dfice. E desta no subsistncia da conformao do interesse geral aceite em 2011, o Tribunal Constitucional retirou a natural concluso de que a persistncia de uma reduo remuneratria seletiva representa objetivamente um entorse ao princpio da igualdade de contribuio para os encargos pblicos, implicando que certos sujeitos passivos do imposto (definidos em funo de certo estatuto profissional) disponham de menor capacidade econmica para satisfazer o aumento de encargos fiscais que foi imposto generalizadamente a todos os cidados. O princpio da proporcionalidade: A dimenso da desigualdade do tratamento tem que ser proporcionada s razes que justificam esse tratamento desigual, no podendo revelar-se excessiva, estatui o Acrdo n 396/2011. O princpio da proporcionalidade ou da igualdade proporcional, como reiteradamente designado na jurisprudncia do Tribunal Constitucional foi por isso um critrio essencial de ponderao das medidas de austeridade ao longo dos trs ltimos anos. Se, como vimos, em 2011, o Tribunal considerou ser de decisiva relevncia que a incidncia das medidas restritivas, apesar de se registar somente sobre trabalhadores do sector pblico, se fizesse sentir apenas nas remuneraes superiores a 1500 euros, o que as retirava do campo inconstitucional da afetao desproporcionada de uma posio de confiana, esse mesmo raciocnio que assume o limite dos sacrifcios como critrio fundamental fez o Tribunal vincar no Acrdo de 2012 que os pensionistas e os trabalhadores do sector pblico com rendimentos ilquidos situados entre 600 euros a 1100 euros tero uma reduo do seu rendimento anual que aumentar progressivamente at 14,3%. Estamos num universo em que a exiguidade dos rendimentos j impe tais provaes que a exigncia de um sacrifcio adicional deste tipo, como seja a sua reduo, numa percentagem que vai progressivamente aumentando, at atingir 14,3% do rendimento anual, tem um peso excessivamente gravoso (). A diferena de tratamento de tal modo acentuada e significativa que as razes de eficcia da medida adotada na prossecuo do objetivo da reduo do

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dfice pblico para os valores apontados nos memorandos de entendimento no tem uma valia suficiente para justificar a dimenso de tal diferena. A mesma ponderao e com as mesmas consequncias foi adotada no Acrdo n 187/2013, onde os juzes entenderam que no podemos abstrair do facto de ao impacto das redues das remuneraes dos trabalhadores do sector pblico se dever adicionar o impacto que, a par dos demais contribuintes, tais trabalhadores sofrero em resultado do aumento generalizado da carga fiscal, em sede de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares.

5.4 Concluso A disputa entre duas constitucionalidades a do Estado de Direito e a da excecionalidade situa-se hoje no centro da crise. E das alternativas, tambm. Porque claro que se o constitucionalismo de excecionalidade um precipitado retrico e jurdico da crise como estratgia poltica de transformao liberal da sociedade e da economia, o constitucionalismo do Estado de Direito emerge como referncia da construo de alternativas assentes na preservao do primado da soberania popular e da limitao da margem de arbitrariedade do executivo. Aquela soberania exige o primado da constituio formal sobre qualquer constituio material insinuada ao sabor das convenincias do jogo de foras do momento. Aquela limitao exige o respeito por regras bsicas como a proteo da confiana, o repdio da discriminao injusta ou a proporcionalidade. Ironia da Histria: o que muitos pensavam ser um reduto mnimo, estritamente defensivo, intocvel e indiscutvel tornou-se hoje no fundamento exigvel de alternativas polticas estratgia de ajustamento tal como tem sido conduzida em Portugal No corao dessa disputa, a jurisprudncia da austeridade tecida pelo Tribunal Constitucional uma expresso maior da nova fase de judicializao da poltica enquanto resposta manifesta incapacidade dos dispositivos da democracia representativa balizarem de modo eficiente o poder crescente das nebulosas de parceria estratgica entre eleitos e no eleitos. O esvaziamento do poder regulatrio das instituies da democracia representativa parece, pois, ter encontrado na jurisdio constitucional um mecanismo de compensao. Eis como a crise enquanto estratgia ofensiva sobre o Estado de Bem Estar abre espao para duas inusitadas perplexidades: primeira, a da transformao do judicirio num dos locus de mais intensa politizao das sociedades refns da austeridade; segunda, a da considerao de estratgias originariamente defensivas como fundamento de alternativas progressistas.

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