El presupuesto pblico (Per) INTRODUCCIN Este trabajo pretende resaltar la importancia del presupuesto y su clasificacin mostrndolo como un elemento

de planificacin y control expresado en trminos econmicos financieros dentro del marco de un plan estratgico, capaz de ser un instrumento o herramienta que promueve la integracin en las diferentes reas que tenga el sector pblico la participacin como aporte al conjunto de iniciativas dentro de cada centro de responsabilidad y la responsabilidad expresado en trminos de programas establecidos para su cumplimiento en trminos de una estructura claramente definidos para este proceso a clasificacin de los presupuestos gubernamentales muestra un lado importante ya que resalta la flexibilidad que debe tener la preparacin del presupuesto, as! como la versatilidad del mismo generando un mayor entendimiento y la facilidad para interpretar cada fase del ciclo presupuestario, lo cual hace posible que las gestiones del gobierno sea organizada y controladas por el mismo" #ambin se muestra un resumen donde se detallan los art!culos contenidos en la constitucin para la elaboracin correcta del presupuesto nacional" os presupuestos son herramientas que los gobiernos utilizan con el propsito de controlar y manejar efectivamente las partidas de gastos y de ingresos, por esto se hace imprescindible la clasificacin de las partidas que avalan las cuentas de dicho presupuesto esto genera a su vez un mayor control y una mayor eficiencia a la hora de ponerlo en prctica, ya que una clasificacin adecuada genera un equilibrio perfecto y a su ve una herramienta eficaz para la administracin" as clasificaciones deben hacerse de una manera balanceada, puesto que una inclinacin a nivel contable da$ar!a la informacin para la formulacin y ejecucin de los programas, es preciso que cada una tenga un desarrollo

a un nivel y medida justa para su mayor comprensin y manejo tanto en el mbito fiscal como a nivel de programacin y administracin" Estas son de gran ayudan pues dotan de informacin a tiempo para la toma de decisiones y en algunos casos como es la clasificacin por objeto de gastos que sirven de auxiliar para mantener un control adecuado de los gastos evitando en muchos casos las malversaciones de fondos y los gastos injustificados" as clasificaciones permiten detallar los sectores tanto pblico como los privados, los gastos y las funciones y estas a su ve sirven a los propsitos mltiples que incurren en el presupuesto% si es posible integrar cada una de estas divisiones se estar!a generando un presupuesto moderno que cumple con los propsitos y las metas trazadas por las instituciones y los gobiernos" as clasificaciones econmicas permiten identificar cada rengln de los gastos y de los ingresos segn su naturaleza econmica, esto hace posible investigar las influencias que ejercen en las finanzas pblicas sobre el resto de la econom!a nacional, esto hace permisible las gestiones del gobierno y facilita las decisiones a tomar, debido a que se tiene a mano una forma ms fcil de analizar y concluir con detalles el estado econmico en que se encuentra un pa!s" En conclusin las clasificaciones y los art!culos que contienen las medidas del presupuesto nacional sirven de gu!a estratgica para quien pone en prctica las mltiples formas de elaborar un presupuesto" CAPTULO I EL PRESUPUESTO EN EL PER Des rrollo e! el Per" Pri#er $poc &uando se funda la 'epblica, la situacin no era de las mejores, ya que el (irreinato del )er se empobreci notablemente durante la guerra de independencia" El desembarco de la expedicin libertadora de *an +art!n dio lugar a que el comercio exterior quedara anulado% y en el interior, los reclutamientos de soldados, los emprstitos forzados o no, las

degradaciones, y la inseguridad arruinaron a la agricultura, la miner!a y las industrias" ,o hubo tiempo pues, para debates ni para organizar un sistema de rentas y gastos" a guerra impon!a necesidades y prioridades" -n as!, con tropas realistas en territorio peruano, se promulga la primera constitucin, la constitucin de ./01" os liberales de aquella poca, que concibieron en el nuevo estado independiente la forma de organizacin republicana, consignaron como atribuciones del &ongreso la de 2decretar las contribuciones, impuestos y derechos para el sostn y defensa de la 'epblica3 y la de 2examinar y aprobar la inversin de caudales pblicos3" #ambin consignaba como atribuciones del )residente de la 'epblica 2decretar la inversin de los caudales destinados por el congreso a los diversos ramos de la administracin pblica" +s adelante, el art!culo .45 se$ala que 2el presujeto de los gastos pblicos fijar las contribuciones ordinarias, mientras se establece la nica contribucin" -doptndose por regla constante al acrecer la 6acienda por el fomento de los ramos productivos, a fin de disminuir las imposiciones en cuanto sea posible3, adems establece que ser el ministro de 6acienda el que presenta anualmente ante el &ongreso 2el presupuesto de los gastos precisos para el gasto de la 'epblica3" Esta constitucin, que dedica un cap!tulo al tratamiento de la hacienda, tiene el mrito de establecer los siguientes principios7 *olo el congreso tiene facultad de crear tributos y la de ejercer un control sobre su uso y empleo" -nualidad del presupuesto" a facultad del ejecutivo de administrar la hacienda" os gobiernos de ./008./09 tuvieron que desplegar los ms grandes esfuerzos para salvar la situacin de angustia fiscal y atender los gastos de la guerra de independencia" *e trat de salvar el constante desequilibrio fiscal en base a fracasadas reorganizaciones del sistema tributario, que se sumerg!a en un sistema colonial de contribuciones"

a siguiente &arta, la constitucin de ./0:, marc un retroceso con respecto a la anterior" a cmara de los #ribunos ten!a la 2iniciativa3 en las contribuciones anuales, en otras palabras, se cambi la facultad exclusiva de decretar contribuciones por una 2iniciativa3" )or el lado del Ejecutivo, se pasa de un poder administrador de rentas, a la funcin de 2cuidar3 la recaudacin e inversin de ella" ,otable retroceso, fruto pol!ticos de entonces" &on ;ol!var la situacin empeor, la recaudacin estaba a cargo de autoridades pol!ticas provinciales y distritales, una especie de descentralizacin presupuestal, que dentro de estos a$os de inestabilidad pol!tica, actuaban sin ningn control" os ministros de 6acienda desde ima, solicitaban el env!o de los caudales y las respectivas cuentas, as! como tambin prohib!an el pago de cualquier suma sin su autorizacin, pero fue en vano" - esta poca corresponde el primer proyecto de presupuesto de las 'epblica" <urante el gobierno de a +ar, el ministro de 6acienda +orales =galde >./0?@, formula lo que se podr!a considerar un presupuesto, aunque en realidad fue agrupar en un solo documento los ingresos pblicos por un lado, y los gastos pblicos por otro" Este proyecto nunca fue aprobado por el &ongreso" )or aquellos a$os, las aduanas representaban las rentas ms importantes, seguido de la contribucin de ind!genas" )or su lado, los egresos con cifras ms altas correspond!an al ministerio de Auerra y +arina, que absorb!a hasta la mitad del presupuesto" a constitucin de ./0/ es ms precisa que la &onstitucin vitalicia, aunque inferior a la del 01" -un cuando, segn el marco constitucional de entonces, era atribucin del congreso determinar en qu se gastaban los ingresos del estado, Bos de )ando, ministro de 6acienda Aamarra, en ./1C remiti al )arlamento el presupuesto de gastos para el a$o siguiente" -compa$ el proyecto con otros documentos, una suerte de exposicin de motivos, que comprend!an estad!sticas de los ingresos,

proyecciones y deudas a la fecha" El proyecto no fue discutido en el &ongreso" En la &onstitucin de ./14, se repite la misma iniciativa de la &mara de <iputados sobre las contribuciones necesarias para cubrirlos7 suprimir las establecidas% determinar la inversin de rentas nacionales, y tomar anualmente cuentas al poder ejecutivo3" *e comete el mismo error de tcnica legislativa" ,o puede ser atribucin del &ongreso 2determinar la inversin de rentas anuales3" as atribuciones del Ejecutivo son prcticamente las mismas imprecisiones de la &onstitucin de ./0:" El &onsejo de Estado revisaba y observaba, antes que el &ongreso, el proyecto de presupuesto y la cuenta del a$o anterior" *in embargo en esta constitucin merece destacarse lo establecido en el art!culo .?07 2-rt!culo .?0"8 *on responsables los administradores del #esoro o cualquier cantidad que se extraiga, que no sea para los efectos inversiones ordenadas por ley3" a ey de 0C de junio de ./14 estableci, en concordancia con el mandato constitucional, que el Ejecutivo slo pod!a efectuar gastos previamente se$alados por el &ongreso, y fijaba las responsabilidad del )residente y sus ministros si cobrasen o efectuaban gastos" Dncluso establecieron perna de destitucin y prdida de ciudadan!a sin derecho a rehabilitacin y la de resarcimiento de da$os y perjuicios" Euiz ste fue el intento ms decidido de defender el fuero parlamentario, ya que hasta ese momento no hab!an aprobado un solo presupuesto, algunas veces por falta de inters de la representacin y otras por decisin del Ejecutivo de no someter dicho documento al &ongreso" &omo sabemos, el intento de la &onfederacin )er8 ;oliviana, fue impedido por las expediciones restauradoras procedentes de &hile, pero es interesante conocer le tratamiento que recibi la hacienda" a ey Fundamental de la &onfederacin de ./1? establec!a que era una atribucin de la &mara de los 'epresentante, aprobar el presupuesto que

presente el gobierno al &ongreso, y sta es la nica referencia concreta sobre el tema" a &onstitucin de ./15 repite textualmente la iniciativa de la &mara de <iputados que fue consignada en el interior7 la atribucin del &ongreso de aprobar o no el presupuesto" )ersiste la figura del consejo de estado como instancia previa al congreso, el que con sus observaciones al proyecto, remitir a travs de la &mara de <iputados" <esarrollo en el )er" *egunda Gpoca a estabilidad del gobierno de &astilla y el comienzo del auge del guano dan inicio a esta segunda poca correspondiente a ./498./?4" Ha con &astilla, el ministro +anuel E" del '!o practica una serie de reformas hacendarias como la reorganizacin del ministerio y otras oficinas fiscales, prepara la consolidacin de la deuda pblica y se esfuerza por restablecer el crdito del gobierno" <urante este gobierno es aprobado por el congreso el primer presupuesto para el bienio ./4/8./45" Ha antes el gobierno hab!a sometido a consideracin del &ongreso el presupuesto del bienio ./4:8./4? durante la legislatura de ./49, pero no fue sancionado" ,o obstante el gobierno lo puso en vigencia" Fue con esfuerzo notable por ordenar las finanzas pblicas y cumplir el mandato constitucional" Dncluso se crea en ./4/ la <ireccin Aeneral de 6acienda, para uniformar la contabilidad y se present la cuenta general de los a$os ./4: y ./4?? en ./4/" )ero en realidad fue un esfuerzo aislado" El presupuesto de ./4/845 fue tramitado sin estudio verdadero, y promulgado el 0? de marzo de ./4/ para entrar en vigencia el . de junio" El &ongreso no sab!a lo que era un presupuesto y dej la mayor!a de las veces actuar libremente al ejecutivo" - esto habr!a que a$adirle que no exist!a contabilidad ni estad!sticas" )or esa poca todav!a la mayor parte de los egresos correspond!a al ministerio de guerra y los ingresos ms importantes a las rentas de aduana" *in embargo, ya desde ./4C, hab!a empezado la explotacin a gran escala del guano, y los ingresos que reportaba al Estado peruano comenzaron a incrementarse"

*ucede

&astilla,

Bos

'ufino

Echenique

>./9.8./94@,

que

lamentablemente sigui con la eol!tica de dejar de lado las rentas normales del Estado y apoyar el presupuesto cada vez ms en la renta del guano a inestabilidad pol!tica al final del gobierno del Echenique, llevo al congreso a declarar falsificado el presupuesto para el bienio ./948./99" En ./99 'amn &astilla asume le mando hasta ./:0" a constitucin de ./9: establece un notable avance desde la &arta del 01" <entro del t!tulo del poder legislativo se consigna como atribucin de ste, la de imponer contribuciones y sancionar el presupuesto" El ejecutivo, por su parte, tiene el manejo de la hacienda" -simismo, el ministro de 6acienda debe presentar al instalarse el congreso Irdinario, la cuenta del a$o anterior y el proyecto de presupuesto para el siguiente" a &onstitucin de ./:C al indicar las atribuciones del congreso, se fija como atribuciones de ste, las de imponer o suprimir contribuciones, sancionar el presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos que presente el ejecutivo" <e la misma manera, el ministro de 6acienda presentar, como ordenaba la constitucin de ./9:, la cuenta general del a$o anterior y el presupuesto para el siguiente" - diferencia de su primer gobierno, fue una poca de constantes agitaciones pol!ticas, conflictos externos y reformas constitucionales" la hacienda, tuvo desaciertos como mantener el sistema as de cartas de ./9: y ./:C fueron expedidas bajo este gobierno" )or el lado de consignatarios del guano y eliminar impuestos sin crear otros que reemplacen esa renta ordinaria" <urante estos a$os solo se aprob legislativamente el presupuesto prale bienio ./:.8:0" El presupuesto del bienio ./:18:4 fue promulgado sin sancin legislativa por el general <iez &anseco, al asumir el mando por la muerte del mariscal +iguel *an 'omn" Fue un presupuesto inexacto y mal calculado" En efecto, en ./:0 fue elegido *an 'omn presidente de la 'epblica, pero muere seis meses despus de tomar el cargo" o reemplaza el segundo vicepresidente, el

general

<iez

&anseco,

unos

meses,

en

tanto

regresa

el

primer

vicepresidente Buan -ntonio )ezet" *urgen entonces los sucesos iniciales de lo que ser!a despus la guerra con Espa$a y que culmina con el #ratado (ivanco J)areja" -nte el rechazo de la opinin pblica de este tratado, surge otra revolucin, la del coronel +ariano D" )rado en ./:9" ,uevamente asume el mando el general <iez &anseco en forma #emporal hasta la llegada de )rado" En ./::, terminaba la guerra con Espa$a, el ministro de 6acienda +anuel )ardo, intent una reforma integral" 'eorganiz el ministerio, aunment los ingresos, implant una estricta econom!a de gastos, reestructur el #ribunal +ayor de cuentas, clasific los ingresos y los gastos en generales, departamentales y municipales" ,uevamente se convoca a una convencin para dar una nueva constitucin" a &onstitucin de ./:? sigue con la tcnica de incluir conceptos de hacienda dentro de las garant!as nacionales" , adems es la nica constitucin que establece claramente que ni la ley de presupuesto ni la ley que aprueba p desaprueba la cuenta general, pueden ser observadas por el ejecutivo" Esta constitucin solo duro 9 meses, de ah! se regres a la de ./:C, debido a la revolucin de <iez &anseco contra )rado" Es en el gobierno de ;alta >./:/8/?0@ donde se organiza el ministerio de hacienda en tres direcciones7 -dministracin, rentas y contabilidad general crdito" -simismo se aprueba en mayo una resolucin estableciendo un plan de contabilidad general para llevar, en todas las dependencias, el sistema de partida doble" )ardo asume l poder en ./?0 y encuentra una situacin fiscal dif!cil" os intentos por solucionarla, no hicieron sino agravar la crisis" El presupuesto de ./?18?4 consignaba un ingreso por rentas del guana mucho mayor que todos los dems recursos juntos" )ero, por el abuso de los adelantos" -l suscribir los diversos contratos de los consignatarios, hac!an que prcticamente esta enorme renta ya estuviera comprometida al servicio de la deuda externa" En ese momento las rentas de aduana constitu!an la nica renta importante"

Esta segunda poca que termina con la promulgacin de la primera ley orgnica del presupuesto de ./?4, tiene las siguientes caracter!sticas7 Drregularidad en la aprobacin de las leyes de presupuesto" os presupuestos era aprobados con dficit o supervit

indistintamente" Ejercicio fiscal bianual <esorden fiscal <esde ./4C, los recursos provenientes de los contratos del guano, son cada vez ms significativos en el presupuesto, pero esta inmensa riqueza es despilfarrada" os ingresos y los gastos son clasificados en ordinarios y extraordinarios" ,o exist!a un efectivo control sobre el Ejecutivo por parte del )arlamento" El congreso no sab!a lo que era un presupuesto, no se ten!a ni siquiera la nocin de lo que es una transferencia o habilitacin de partidas" #cnicamente hablando, le presupuesto era una ilusin" Esta tercera poca se inicia con la las leyes de presupuesto estn ey Irgnica del )resupuesto del amparadas en enunciados

<esarrollo en el )er" #ercera Gpoca .: de setiembre de ./?4, ya que a partir de esta no se encuentra ms que constitucionales y otras consideraciones emp!ricas empleadas por el poder administrador" Esta ley dividi al presupuesto en dos7 uno de ingresos y gastos permanentes y otro de ingresos y gastos nuevos" Dncurriendo en el error de consignar guano" -s! como prorrogar el presupuesto ordinario y discutir el dictamen de la comisin que est o no conforme por el traslado de partidas extraordinarias a ordinarias" &omo tambin se discute sobre las partidas como ingreso permanente la renta de lo contratos del

nuevas del presupuesto extraordinario" *e establece que el presupuesto es bianual y que no puede existir dficit >principio de equilibrio@" Esta ley fue un brillante esfuerzo por ordenar las finanzas pblicas, pero fue dif!cil cambiar la situacin debido a un descenso seguro a la bancarrota y la guerra con &hile que nos sorprende en ese camino" &on )rado, el congreso sancion los presupuesto de los bienios ./??8./?/ y el de ./?58.//C" En febrero de ./?5 se aprueba la ley de presupuesto para ese bienio, pero los acontecimientos posteriores hicieron que las sumas sean destinadas al ejrcito y la armada" #ras haber perdido la campa$a mar!tima, se inicia la campa$a terrestre, es donde )ardo viaja a Europa" +s tarde el ejercito chilenos despus de vencer en #acna y -rica, avanza a ima" Ha durante la guerra, se intentaron varias reformas% se propusieron diversos planes para afrontar la crisis, pero tuvieron muy escasos efectos" -l producirse la ocupacin chilena, la vida financiera del pa!s cay bajo su tutela" El invasor tomo posesin de las aduanas y otras rentas, aplicndolas no slo a os gastos de ocupacin, sino tambin para beneficio del fisco del pa!s vecino" <urante la guerra, los diversos gobiernos provisorios dejaron confusin sobre las rentas recaudadas y los gastos efectuados" Dncluso se llego a nombrar una comisin investigadora para determinar el manejo de los fondos recaudados por empleados o comisionados del gobierno durante la ocupacin" #erminada la guerra, si contar con las entradas de guano, habiendo perdido las salitreras del sur, sin crdito externo o interno y con un pa!s empobrecido, se inici una pol!tica de estricta econom!a" El presupuesto general de .//585C fue el ltimo presupuesto bianual, por reforma, donde se modific la constitucin para darle carcter anual" Esta tercera poca concluye con la aprobacin de una nueva ley orgnica de presupuesto, la de ./51, durante el gobierno de +orales ;ermdez, que no derog la de ./?4, sino ms bien complement, ya que sus disposiciones resultaron ser muy generales"

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Esta

nueva

ley

>llamada

tambin

primera

ley

orgnica

de

presupuesto@ rene conceptos y principios fundamentales para una ordenada vida financiera7 )rincipio de legalidad del tributo ,ulidad de los emprstitos contra!dos sin autorizacin del &ongreso ,o se aplicarn los sobrantes del presupuesto, a otros gastos, es decir, como regla general no hay transferencias inhabilitacin de partidas ,ingn empleado podr recibir ms de un sueldo o pensin del Estado #oda orden de pago expresar la partida donde haya de aplicarse El ministro de 6acienda no podr ordenar pago alguno sino cuando haya fondos efectivos para cubrirlos Eueda prohibido disponer de fondos del a$o subsiguiente -l instalarse el &ongreso, el ministro de 6acienda presentar el proyecto de presupuesto <esarrollo en el )er" &uarta Gpoca a cuarta poca abarca el periodo comprendido desde ./51 hasta .500" El a$o ./54 fue particularmente convulsionado por las montoneras que acechaban en todo el pa!s" El presidente +orales ;ermdez muere antes de terminar su mandato, lo que aprovecha el segundo vicepresidente para dar un golpe de estado" Este disolvi el &ongreso y convoc a elecciones" )irola se abstiene y el congreso elige a &ceres" )irola alista entonces las montoneras, con las que finalmente llega a la presidencia" El gobierno de )irola se caracteriza por la ejecucin del presupuesto y la honradez en el manejo de fondos" )irola puso especial nfasis en el cumplimiento de las reglas presupuestarias y de la ley de contabilidad de los ministerios de ./59" <icha norma se$alaba en su primer articulo que los ministros son, directa e indirectamente, responsables por los gastos que ordenen"

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#ambin corresponde a este periodo la separacin material entre el ordenador del gasto y pagador, as! como la implementacin del sistema presupuestal del ejercicio por decreto de .9 de febrero de ./5?" El presupuesto aumento notablemente y se inici una poca estabilidad y crecimiento, a pesar de los dficit de los presupuestos de ./5:, ./5? y ./5/" -simismo durante este gobierno se efectuaron una serie de reformas econmicas, entre ellas, establecer el patrn oro, el ordenamiento de la deuda interna, y el aumento de las recaudacin debido a la creacin de la sociedad 'ecaudadora de Dmpuestos Fiscales% una sociedad annima con capitales estatales y privados" as relaciones con el egislativo fueron relativamente buenas, debido a fricciones como el ocurrido por el motivo de la aprobacin para el ejercicio de ./5?" *ucedi que el presupuesto aprobado por el congreso, fue promulgado con enmiendas y correcciones" El presidente envi un mensaje reservado al parlamento donde trataba de sostener que el presupuesto es una ley formal y que la participacin del legislativo es m!nima en estos menesteres, y por lo tanto no tienen ms atribuciones que darle tramite y sancionarla" -s! adems recalc que no tolerar!a interferencias en la pol!tica econmica de su gobierno" En otras palabras, se niega a la iniciativa parlamentaria al gasto" -nte esta situacin, la oposicin reaccion y en la &mara de diputados, 01 de ellos dejaron constancia de que al )oder Ejecutivo no le correspond!a enmendar leyes y que el egislativo no pod!a sufrir limitacin en la formacin de ellas" El mensaje presidencial en si, no fue debatido" *ucede a )irola, 'oma$a y el presupuesto de .5CC fue discutido normalmente en el )arlamento, pero ms tarde por decreto, le )residente lo declara prorrogado para .5C." a oposicin reacciono y combati duramente esta medida" Dncluso llego a acusar al gabinete de ejercer una dictadura financiera por no convocar a una legislatura extraordinaria para aprobar el presupuesto" #iempo despus, instalada la legislatura, la &mara de <iputados desaprueba la cuenta general de ese ejercicio"

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- fines de .5C0, 'oma$a vuelve a prorrogar el presupuesto para .5C1" Esto se repiti con los presupuestos de .5.C y .5.0" En .5.0, ;illinghurst, solicit al parlamento la prorroga del presupuesto de ese ejercicio y la autorizacin para hacer modificaciones en el" Ibtuvo la autorizacin establec!a que se aprobaba el presupuesto, con cargo a recabar posteriormente la 2homologacin3 de dicho procedimiento por parte del congreso" &uando fue derrocado ;illinghurst, el parlamento autorizo a ;enavides a prorrogar por duodcimas el presupuesto de .5.0 para .5.4" )or otro parte, la )rimera Auerra +undial, ocasion una situacin de emergencia en el comercio mundial, que fue afrontada en el )er, con diferentes medidas entre ellas, dejar en suspenso la ley orgnica de ./?4" 6asta este momento, los sucesivos gobiernos del siglo KK >'oma$a" egu!a, ;illinghurst y )ardo@ emplearon el sistema de prorrogar el presupuesto del a$o anterior, a lo que (!ctor -ndrs ;elaunde calificaba como autocracia financiera" os presupuestos de .5./ y .5.5 fueron aprobados normalmente" El golpe de estado e .5.5 lleva a egu!a por segunda ves a )alacio de Aobierno, del cual no saldr!a hasta .51C, con un presupuesto cuatro veces ms grande por el uso indiscriminado del crdito externo, con un ritmo de aumento de gastos de cerca del 4CL al a$o" En .50C se promulga otra constitucin en donde se consignan nuevos principios presupuestales" -l tratar sobre el poder legislativo, dispuso que no pudiera clausurarse el &ongreso Irdinario sino vencido su plazo mximo de .0C d!as en caso de no haber sancionado el presupuesto" Entre sus atribuciones se encontraban la de sancionar el presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos En pleno gobierno de eguia, en .500, por obra del ministro -braham 'odriguez <uranto, se dicto la ley ,M 495/ ley orgnica del presupuesto que estuvo vigente hasta .5:0" <urante sus 4C a$os de vida, esta ley fue completada o modificada por las leyes 995. en .50:, :4?9 en .505, :?/4 en .51C, /4// en .51:, .C/CC en .54?, ..915 en .59C y .0:?: en .59:"

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Esta nueva ley orgnica trajo conceptos muy importante e innovadores para nuestra legislacin7 El presupuesto general debe contener en un solo documento la previsin y valuacin de todas las entradas y gastos de la nacin, principio de unidad >art"0@" os montos sern consignados sin compensaciones , en monto bruto, principio de universalidad >art" 1@" *e autorizan los gasto detallados >art"4@" os ingresos irn a una caja nica y excepcionalmente solo por ley se afectan los ingresos" )rincipios de unidad de caja >art"9@ En el titulo D se consignan las entradas, disposiciones que no podrn crear impuestos, modificarlos o suprimirlos>art"/@ En el titulo DD se consignan los gasto que se dividen en pliegos, cap!tulos y partidas >art"5@" El titulo DDD es el balance que en ningn caso puede arrojar dficit >art" .C@" El ministro de hacienda formula el presupuesto de ingresos, se$ala el monto asignado a cada ministro y los ministros forman sus respectivos presupuestos de egresos" as cmaras formulan sus respectivos presupuestos" Finalmente hacienda centralizada los presupuestos y hace los cambios necesarios >art"..@" a comisin del presupuesto de cada cmara puede introducir las reformas que considere convenientes, conservando el equilibrio presupuestal" *e entiende que dentro del limite fijado por la constitucin, aunque no fue as! >art" .0@" ,o podrn presentarse proposiciones que alteren el equilibrio >art" .4@" a votacin es por cap!tulos" )rincipios de especialidad >art" .9@" El ejercicio financiero comprende desde el . de enero al 1. de diciembre, con un periodo complementario que va desde el . de enero siguiente hasta el 1. de marzo, durante el cual se continan

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los pagos y cobranzas que hayan quedado pendientes, debindose aplicar el producto de stas a los pagos pendientes del ejercicio de donde se deriven" )rincipio de anualidad >art" .:@" Existen partidas de improviso designadas a cada ministerio que no podrn servir para pagar sueldos de ninguna clase ni para aumentarlos >art"0.@" os crditos abiertos para lo gasto de un presupuesto no podrn aplicarse al pago de los otros presupuestos" -l clausurarse un ejercicios anularan automticamente todos los crditos del presupuesto que no hayan sido empleados >art"00@" *e trata sobre la cuenta general y los que contendr >art" 09@" *e dispone que ser razn suficiente para censurar a un ministro, cuando haya excedido los crditos que le fueron asignados en su pliego >art"10@" *e obliga a todos los funcionarios pagadores a rendir cuentas >art" 1/@" NOCIONES %&SICAS '"(L s )i! !* s + el ,erec-o )i! !ciero. )artiendo del trmino coloquial 2finanzas3, indaguemos que significa" *egn el 2<iccionario hacienda pblica" El 2<iccionario Ddeolgico de la engua Espa$ola3 de &asares coincide con los significados del sustantivo finanzas" *in embargo, el trmino 2financiero3 tiene uno mas736ombre entendido en asuntos de hacienda publica o de banca3" )odemos entonces, resumir las connotaciones de la palabra finanzas en lo siguiente7 ,egocios privados y hacienda pblica, es decir, el mbito privado y el mbito publico" Este es el sentido coloquial y corriente" )ero, Nen que sentido se emplea en el mundo jur!dicoO 6e aqu! lo que nos interesa" )ara ello, repasaremos como es utilizada por los estudiosos del tema" de la engua Espa$ola3 editado por la 'eal -cademia, la palabra 2finanzas3 tiene dos usos7 .@ caudales, bienes y 0@

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)ara 6ctor ;" (illegas las finanzas en su concepcin actual, tienen por objeto examinar como el Estado y dems entes pblicos obtienen ingresos y como se efectan concretamente esos gastos " El profesor Arizzioti, de la escuela de )av!a, dice que finanzas proviene del lat!n financia, que s e refiere a los medios necesarios para los gastos pblicos y la consecucin de los fines del Estado" -ceptando que jur!dicamente el trmino finanzas, se refiere a los ingresos y gastos del Estado" -s! como lo relacionado con la actividad mercantil, Nson las finanzas publicas o privadas, o, ambas, objeto de estudio del derecho financieroO (isto de otro modo, preguntmonos, Nque estudia entonces el derecho financieroO Es reconocida la importancia que tuvo +yrbach 'heinfeld all por .5.C, al abordar esta cuestin, sosteniendo que debe entenderse por <erecho Financiero lo referido a las normas del derecho pblico positivo ue tienen por objeto la reglamentacin de las finanzas de las colectividades pblicas! +s recientemente, el profesor espa$ol *ainz de ;ujanda defini al derecho financiero en los siguientes trminos7 rama del derecho pblico interno ue organiza los recursos constitutivos de la "acienda del Estado y de las restantes entidades pblicas, territoriales e institucionales y regula los procedimientos de percepcin de los ingresos y de ordenacin de los gastos y pagos fines! ,os encontramos, pues, dentro del derecho pblico y frente a la hacienda pblica" )or eso es impropio suponer que esta rama del derecho se ocupa de las sociedades mercantiles, negocios burstiles u otros aspectos de la vida econmica8financiera privada" *iguiendo en este derrotero, es menester saber si el <erecho Financiero estudia un aparte de la realidad delimitada dentro de la vida de los Estados, es decir, si goza de autonom!a cient!fica o no" Este tema, aparentemente de importancia solo acadmica, merece la mayor de las atenciones por una cuestin fundamental7 *! se tiene autonom!a emplearemos mtodos propios de esta rama, si no la tiene, buscaremos ue tales sujetos destinan al cumplimiento de sus

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las respuestas en el derecho administrativo, derecho constitucional o en alguna otra rama del derecho pblico o privado" *obre este problema, se reconoce que existen tres posiciones" a primera sostiene que el derecho financiero no tiene autonom!a" *egn estos autores, agrupados en la llamada escuela administrativista clsica, el derecho financiero es una parte, un cap!tulo especializado del derecho administrativo" =na segunda posicin coincide con negar la autonom!a al derecho financiero pero admite cierta independencia del derecho tributario" -s!, Aianinni sostiene que el derecho financiero 2 no constituye un sistema orgnico de relaciones homog#neas, sino un conjunto de relaciones de diversa naturaleza, mltiple actividad normas ue tienen en comn ser referencia material a la ue el estado desarrolla en el campo financiero$%& ue se refiere a las

solamente a uella parte del 'erecho (inanciero

ue regulan la imposicin y recaudacin de los tributos presenta

una homogeneidad$%& en torno a la relacin jur)dica tributaria$%&slo se puede hablarse de autonom)a del derecho tributario! a tercera posicin sostiene la autonom!a del <erecho Financiero por lo siguiente7 Estudia un mbito de la realidad social, tiene normas propias y relaciones homogneas y principios generales propios" <entro de la clsica concepcin de la divisin de funciones del Estado, corresponde a la -dministracin ser el actor, el que ejercita diariamente la actividad financiera" )or eso, no debe sorprendernos que se quiera encuadrar al derecho financiero como parte del derecho administrativo" *in embargo, existen sustanciales diferencias" En primer lugar, el derecho financiero se ocupa de la actividad financiera del Estado, que tal como dijimos l!neas arriba, es distinta de una actividad administrativa" o primero supone principalmente el obtener ingresos y efectuar gastos" )ero, Npara quO )ara satisfacer necesidades publicas" En otras palabras, para que funcione la -dministracin, para entender los servicios de salud o educacin, construccin de carreteras, el pago de

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misiones diplomticas, etc" Es entonces, el medio no el fin" El derecho financiero tiene, fundamentalmente, un carcter instrumental" En segundo lugar, se diferencia del derecho administrativo por los medios utilizados7 bienes de intercambio, dinero" Finalmente, un tercer elemento que diferencia la actividad financiera de la administrativa, el fin que la primera persigue7 procurar recursos al Estado y emplearnos eficientemente" o dicho, no debe ni puede llevarnos a pensar de una total separacin" El derecho administrativo y el derecho financiero tienen una relacin muy estrecha y el derecho es una unidad, dentro de la cual no podemos hablar de independencia absoluta" #oca entonces analizar, si podemos encontrar las normas que genera esta actividad financiera" El derecho financiero tiene normas propias, y hasta particulares, respecto del resto de ordenamiento" #enemos normas permanentes como son las referidas a los tributos" #enemos tambin las de vigencia determinada, como la ley de presupuesto o la de financiamiento" Dncluso el trmite presupuestal esta detallado a nivel constitucional, legal y reglamentario de la cmara legislativa" &on un mbito delimitado de la realidad, como objeto de estudio, y con normas propias, falta determinar la existencia de principios" os principios generales estn presentes en esta rama del derecho, muchos de los cuales lo son a nivel constitucional" El ms importante es el principio de legalidad" Iriginalmente uno, se bifurco en el derecho tributario y el derecho presupuestal" El consentimiento de los ciudadanos, a travs de sus representantes, para imponer cargas tributarias, as! como para tener conocimiento del destino y uso de estos ingresos a travs del gasto pblico, es una conquista histrica de los pueblos" #an importante resulta, que es exacta aquella expresin7 2*in ley no hay actividad financiera! )ero hay algunos otros principios que podemos enumerar7 la anualidad de la ley de presupuesto, la unidad presupuestal, no confiscatoriedad e igualdad frente a la ley tributaria, la exclusividad de la ley de presupuesto, el conocid!simo principio del equilibrio de finanzas pblicas, entre otros"

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<efinido esto, es necesario conocer que contiene el <erecho Financiero, es decir, como se divide metodolgicamente para estudiar las manifestaciones de la actividad financiera del Estado" as ramas del

<erecho Financiero, consideradas por la doctrina son7 <erecho #ributario, <erecho )atrimonial )blico >servicios pblicos y empresas estatales@, <erecho del &rdito )ublico >llamado derecho monetario@ y <erecho )resupuestario" )odemos concluir que el <erecho Financiero tiene como objeto de estudio, la actividad financiera del Estado, y que, no se ocupa de la actividad burstil, los bancos o los negocios privados en general" - mayor abundamiento, el <erecho Financiero tiene normas y principios propios, como hemos visto" )or lo anterior, sostenemos que estamos frente a una rama autnoma del <erecho )blico y que, por tanto, no est contenido por el <erecho -dministrativo, aunque guarda estrecha relacin con ste y con el <erecho &onstitucional" H, finalmente, que el <erecho Financiero contiene el <erecho #ributario, el <erecho )atrimonial )blico, el <erecho del &rdito )ublico y el <erecho )resupuestal" /"(Acti0i, , 1i! !cier ,el Est ,o )or lo dicho anteriormente, el vocablo finanzas o hacienda, en su evolucin, esta asociado con los negocios y la actividad econmica que desempe$a el Estado para lograr determinados fines u objetivos" Esta actividad del Estado se denomina la actividad financiera del Estado" )ara el maestro argentino Aiuliani Fonrouge, constituyen manifestaciones fundamentales de la actividad financiera del Estado, los ingresos, los gastos y la conservacin de los bienes o gestin de los dineros pblicos" *egn 6ctor (illegas cuando el Estado efecta gastos pblicos, como cuando se por distintos 2actividad procedimientos financiera3" obtiene Aiannini ingresos en su pblicos provenientes de sus recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que denomina oportunidad consideraba que para administrar el patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para conservar, destinar e invertir las sumas

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ingresadas, el Estado cumple una serie de actos cuyo conjunto constituye la actividad financiera" *e$alamos entonces, que la actividad financiera o la hacienda pblica es ejercida por el Estado, que en cuanto a tal, responde a decisiones pol!ticas, que tienen un contenido econmico muy importante y que implica, bsicamente, manifestarse recaudando ingresos, administrar un patrimonio y en efectuar gastos" 2"(El rol ,el Est ,o Esta actividad financiera es desarrollada por el Estado, y por lo tanto responde a la concepcin y al rol que le asignemos dentro de la vida de la nacin" En este sentido, el papel que a cumplido ste, no fue siempre el mismo" a hacienda clsica, como se$alaba <uverger, ten!a como objeto suministrar al Estado los recursos necesarios para cubrir los gastos ocasionados por las funciones de administracin que le estaban encomendadas >polic!a, justicia, ejrcito y diplomacia@" os gastos eran

repartidos entre todos sus ciudadanos y la carga que cada uno deb!a soportar se conoc!a como carga pblica" Esto era el Estado gendarme" os conceptos dirigismo y planificacin cobran especial importancia" El Estado debe satisfacer otras necesidades adems del orden y seguridad interior y exterior" ,ecesidades de salud, seguro, asistencia social, educacin, correos, telecomunicaciones, transportes, energ!a, etc" <emandan una atencin inmediata" a planificacin se manifiesta en la pol!tica general del Estado, la que segn los conceptos pol!ticos imperantes en cada sociedad pueden clasificarse, siguiendo a Aiuliani Fonrouge en7 ."8)lanificacin #otalitaria" 0"8)lanificacin iberal" 1"8)lanificacin <emocrtica" 3"(Recursos ,el Est ,o En rigor, de la palabra 2recurso3 debe emplearse para toda suma devengada, a diferencia del trmino 2ingreso3 , que se refiere a las sumas

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de dinero que efectivamente han ingresado a la tesorer!a" En otras palabras, establecido un determinado recurso, el estado tendr 2derecho3 al cobro de cantidades que se materializan en ingresos" )ara los fines de este trabajo, dichos trminos se utilizaran indistintamente para referirnos a los medios que se procura el Estado para ejercer su actividad financiera" os recursos del Estado los hemos clasificado en ingresos tributarios, ingresos por emprstitos e ingresos por explotacin del patrimonio" )or supuesto, los autores especialistas en esta materia han ensayado muchas clasificaciones para los recursos pblicos, pero consideramos que la metodolog!a empleada se ajusta a los objetivos de este trabajo" <ejamos exprofesamente de lado los recursos obtenidos por la guerra y la conquista, que en la actualidad han perdido importancia como medio de acrecentar la riqueza de un Estado y que, por cierto, son inaceptables" 3"'"(I!4resos tribut rios Es creencia comn que el Estado primero gasta, es decir, que sus ingresos son calculados en funcin a sus egresos, sin embargo esto no es necesariamente cierto como veremos a tratar sobre el equilibrio presupuestal" )or otro lado, hoy esta demostrado que una excesiva carga impositiva lleva al individuo a la larga o a la corta, a evadir impuestos o en el mejor de los casos, a ver la forma de eludirlos" -s!, la carga que soporta el ciudadano no puede ser completamente elstica y, por tanto, los ingresos obtenidos de la tributacin tienen sus l!mites" oa impuestos y los tributos en general, tienen un origen muy antiguo, aunque no ten!an la importancia que tienen en la actualidad" Es de mencionar tambin por su importancia, los aranceles o las imposiciones, a las importaciones" *u significado es claramente cuantificable si repasamos, como haremos, la historia" *in embargo, en la actualidad mayor es su trascendencia como herramienta de pol!tica econmica, que como medio de procurarse fondos pblicos" 3"/"(I!4resos por e#pr$stitos o i!4resos ,el cr$,ito pblico )ara Iria crdito significa etimolgicamente, 2creer3, 2tener confianza3" )or lo tanto siguiendo a <e Buano, esto nos lleva a suponer que tenemos

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confianza en una persona, que esta dispuesta a cumplir con sus obligaciones y que, asimismo, en posibilidad de cumplirlas oportunamente" -s!, siguiendo al mencionado autor, el emprstito es el recurso del estado, basado en el cr#dito ue el mismo inspira, mediante el cual obtiene, de patrimonios ajenos al suyo, sumas de dinero, a un inter#s dado, y cuyo reembolso debe satisfacer oportunamente segn las bases de la contratacin establecida al concertarlo! &omo se ha dicho anteriormente, es un recurso que pas de ser extraordinario y de preferencia evitable, a formar parte de los recursos ordinarios del Estado, conjuntamente con los tributos y la explotacin patrimonial de los bienes estatales" El crdito pblico tiene diversas modalidades como son7 -@ &rdito interno" ;@ &rdito externo" &@ Aarant!as" 3"2 I!4resos por e5plot ci6! ,el p tri#o!io <ice <uverger sobre este punto que designa las rentas ue el estado obtiene de la gestin de sus bienes y derechos! ,osotros hemos agrupado bajo este acpite, los ingresos que obtiene el Estado por la explotacin de los bienes que a ste pertenecen" &omo es notorio, no todos los bienes de propiedad del Estado o bajo su administracin se encuentran dentro del comercio del los hombres" -s! por ejemplo, los caminos, avenidas, carreteras, parques, reservas naturales, santuarios, restos arqueolgicos o las escuelas pblicas no son susceptibles de ser enajenadas, aunque determinadas legislaciones puedan conceder derechos a particulares sobre alguna de ellas" )or otro lado, existen otros bienes o actividades a los que el Estado no desea renunciar, pero por su significado econmico se permite su explotacin por particulares como son las minas, los bosques, rutas de transporte, aeropuertos, distribucin elctrica, etc", que reportan beneficios al Estado" Estas se encuentran bajo un sistema de concesiones, y sujetos a un rgimen de inalienabilidad e imprescriptibilidad"

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<e igual modo hay actividades necesarias, pero que para los particulares no significa ningn atractivo, como son la construccin de caminos alejados, el servicio areo de peque$os poblados aislados por tierra, que no se debe considerar per se negativa por la experiencia peruana" 7"( 8 stos Pblicos &omo se ha sostenido anteriormente, los gastos no se calculan en funcin de los ingresos, en otras palabras no hay prioridad de los segundos sobre los primeros" #ampoco la hay en sentido contrario" os Estados modernos definen ambos adems de variables econmicas en funcin de objetivos y fines econmicos, sociables y pol!ticos, que el Estado logra finalmente a travs del presupuesto" El conocido tratadista financiero argentino Aiuliani Fonrouge sostiene que el gasto publico es toda erogacin en dinero, o econmico+sociales! *e ha afirmado tambin, que el Estado no debe gastar mas de lo que produce, una suerte de equivalencia entre recursos y gastos" o cierto es que si el Estado decide gastar en determinado sector de la econom!a, es decir, suelta o libera dinero para alguna actividad, dependiendo del volumen de sta y de la oportunidad, producir diversos resultados" -umentar el gasto en carreteras tiene un beneficio directo en los agentes productores agr!colas o el sector del turismo, alienta la construccin y el trabajo que genera, puede eventualmente aumentar el consumo interno" =n aumento en el poder adquisitivo de la administracin pblica puede tener el mismo efecto" &rece el capital disponible para consumo y para emplear el crdito" 'estringiendo el gasto, absorbiendo ms dinero de la econom!a, que el que se devuelve, puede ocasionar recesin, disminuir el circulante, bajar la inflacin" (emos que el gasto pblico usado adecuadamente es un important!simo instrumento de manejo econmico, as! como usado sin conocimiento o irresponsablemente puede ocasionar tremendos perjuicios" ue incide sobre las finanzas del Estado y se destina al cumplimiento de fines administrativos

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En conclusin, el gasto pblico debe ser realizado por una entidad pblica, debe ser sustento legal, consistir en la erogacin de una suma de dinero y tener como fin la utilidad pblica" CAPTULO III TEORA DEL PRESUPUESTO ." ,aturaleza jur!dica" #ratadistas del derecho financiero han dedicado gran parte de sus trabajos a intentar establecer la naturaleza jur!dica de la ley de presupuesto" &on entusiasmo, han ensayado teor!as sobre lo que fue el punto ms importante del derecho presupuestario, buscando construir un modelo coherente, lgico y riguroso frente a la doctrina" NFrente a qu tipo de ley nos encontramosO NEs una ley formal o una ley con contenido materialO <esde el siglo KDK hasta la actualidad, se han ensayado diferentes tesis sobre la ley de presupuesto" -lgunas veces esas construcciones jur!dicas obedec!an a coyunturas pol!ticas, a tericos del rgimen o a pol!ticos no muy informados, que emiten opiniones en funcin de su situacin frente al gobierno de turno" a pol!tica y los pol!ticos han influido en determinados momentos de la historia en la visin de la ley de presupuesto, ya que como hemos demostrado, el presupuesto es una herramienta de accin pol!tica" <e igual modo, la ley de presupuesto es un punto fundamental dentro de la vida del propio Estado" as relaciones entre los poderes Ejecutivo y egislativo, y la organizacin pol!tica de un pa!s se refleja, en cierta medida, en la concepcin que tengamos sobre el presupuesto" -s!, si es una ley formal, podemos sostener que se trata de un acto administrativo, que se le da la forma de ley, pero que en esencia no lo es y que por tanto, la participacin de la representacin parlamentaria es un mero trmite, ya que corresponde al Ejecutivo encargarse de estos menesteres" Dncluso se puede afirmar, que su aprobacin no es esencial" )or otro lado, si sostenemos que es una ley material, con contenido, que slo tiene efectos desde su aprobacin parlamentaria, otorgamos mucha importancia a la

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intervencin legislativa hasta hacerla esencial% y se ha organizado el Estado de tal forma que exige una colaboracin y coordinacin entre poderes" +uchas transformaciones constitucionales resultan a veces de problemas ligados a situaciones presupuestarias7 En Dnglaterra las crisis de la monarqu!a han estado ligadas a cuestiones financieras, como sucedi con la independencia de sus colonias americanas y el desarrollo del rgimen parlamentario" En Francia, la situacin de las finanzas pblicas fue una de las causas inmediatas de la 'evolucin" Esto, grosso modo, nos da una idea de la importancia que puede tener, y ha tenido, determinar la naturaleza de esta ley" <icho sea de paso, este debate contribuy a trabajar ms el valor de la ley, su concepto y sus caracter!sticas% y las relaciones entre los poderes del Estado" -s!, se han manejado distintas teor!as que tratan de estudiar la naturaleza de las leyes, entre las que tenemos7 ." Dnterpretacin Irgnica, que considera ley a todo acto emanando del )oder egislativo sin examinar su naturaleza" 0" -dems de lo anterior, algunos sostienen que deben tomarse en cuenta el haber observado las formas establecidas por la &onstitucin" 1" )rescindiendo de lo anterior, otros consideran ley a todo acto de ejecucin inmediata de la constitucin >Pelsen@" 4" )arte de la doctrina alemana sostiene que es ley, el acto estatal que crea reglas de derecho, ya de carcter general, ya de alcance general > aband, BellineQ@" 9" a doctrina francesa se inclina por considerar leyes a los actos que, en atencin al contenido y efectos, son generales o particulares" *egn ellos la funcin legislativa es crear normas jur!dicas generales J objetivas J y la funcin administrativa es crear actos jur!dicos concretos J subjetivos J ><uguit, Bze@" 0" as posiciones de la doctrina"

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En la doctrina financiera se manejan dos tesis fundamentales con respecto a la ley de presupuesto, que ya hemos adelantado" NEs una ley formal o es una ley materialO a tesis que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, tiene origen en las disputas pol!ticas entre el )arlamento alemn y el canciller ;ismarcQ en la segunda mitad del siglo KDK" - partir de este problema pol!tico )aul aband, plasm en un libro, una construccin jur!dica muy coherente para sostener la posicin del &anciller" - continuacin, juristas alemanes se plegaron a esta tesis, que con el tiempo pas a Francia y de ah! al resto de Europa y -mrica" Bunto con los que sostienen que la ley de presupuesto es una ley formal, surgieron algunos que defendieron lo contrario, es decir, que es una ley material" -mbas posiciones con algunos matices, con una infaltable posicin eclctica, son las ms importantes y las que pasaremos a detallar" En esencia son posiciones extremas y antagnicas, pero interesantes e ineludibles" &onsideramos que en la actualidad, la doctrina moderna se ha inclinado por no hacer esta distincin, entre otras cosas, por encontrarse en cuestionamiento clasificar las leyes de esta manera y por su inutilidad para explicar la naturaleza jur!dica del presupuesto" a ley de )resupuesto es una ey Formal" a tesis ms difundida es, sin lugar a dudas, aquella que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, sin contenido material" &onocidos juristas como Bze, Aiannini, ;aleeiro, ;ielsa, -humada y entre nosotros Buan ino &astillo, sostuvieron que estamos frente a una ley formal sin mayor contenido" a teor!a de la ley formal tiene su origen en -lemania, pero para entenderla es necesario situarnos en el contexto histrico J pol!tico de la poca" En la segunda mitad del siglo KDK exist!a en este pa!s una monarqu!a constitucional" Esta monarqu!a constitucional fue producto de tensiones dentro del Dmperio -lemn, que llevaron al Emperador a la necesidad de hacer algunas concesiones pol!ticas, y a efectuar algunas reformas

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democrticas en un intento por evitar mayores revoluciones, que a la sazn eran frecuentes en )rusia" En otras palabras, era una monarqu!a que no pod!a mantener su poder omn!modo, pero tambin exist!a una burgues!a que no ten!a fuerza suficiente para emprender un levantamiento" a monarqu!a constitucional, a diferencia de la monarqu!a parlamentaria, implica que el 'ey posee poder constituyente, tiene carcter originario y en un acto voluntario se somete a una limitacin" *e auto limita y otorga una constitucin a sbditos, por la cual se compromete a ejercer el poder de acuerdo a lo establecido por ella" Este tipo de constitucin es conocida en la doctrina como una constitucin otorgada" Entonces, el 'ey es el soberano, en l est el poder y decide ejercerlo en colaboracin con los rganos se$alados en la &onstitucin" -s!, la potestad legislativa la ejerce junto con las &maras, a diferencia de la monarqu!a absoluta en la que es una atribucin exclusiva de la &orona" <e igual modo gobierna con el concurso de sus ministros, que de l dependen, porque no son como en Dnglaterra, ministros de la mayor!a parlamentaria" En pocas palabras, el rey no rene todo el poder, pero s! es el punto de partida y centro de unidad de todos los poderes del Estado y todo lo que no est expresamente atribuido a otro rgano por la &onstitucin, sigue correspondiendo al rey" &omo vemos es una solucin intermedia, un intento de cambiar para que nada cambie" En este contexto, ocurre un impasse entre el &anciller ;ismarcQ y las &maras, con ocasin del incremento para el siguiente ejercicio fiscal, de los gastos militares" En efecto, en ./:C, el 'ey Auillermo D presenta a las &maras un proyecto de reformas del ejrcito que implicaban aumento en los gastos" os liberales, que ten!an mayor!a, lo rechazan y pretenden introducir modificaciones" El gobierno retira el proyecto, y durante el receso parlamentario lo pone en ejecucin" -nte esta situacin, en las sesiones de ./:. los representantes se niegan a consignarlos en el cap!tulo de gastos ordinarios del presupuesto para financiar la reforma militar" Ese mismo a$o hay elecciones en las que los liberales mantienen

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el control de las &maras" -l reanudarse las sesiones empieza a discutirse el presupuesto" as &maras tratan y exigen el control del presupuesto" El 'ey vacila, los militares piensan en el golpe de Estado, la situacin parec!a no tener salida" Auillermo D, convencido de la reforma, nombra jefe de gobierno a Itto von ;ismarcQ en septiembre de ./:0" <!as ms tarde, ;ismarcQ retira el proyecto de presupuesto para ./:1" -s!, lo que empez como un problema administrativo, de organizacin del ejrcito, devino en un problema presupuestario y luego en un problema constitucional" El &anciller se enfrenta al andtag, y en clara maniobra inconstitucional, hace aprobar el presupuesto por la &mara -lta y clausura las sesiones" -l a$o siguiente, al reanudarse las sesiones, la lucha contina" En ./:1 ;ismarcQ argumenta con las &maras las atribuciones de sta y de la &orona" a &mara no cede y rechaza el presupuesto de ./:1" ,uevamente el Aobierno fija el presupuesto por Irdenanza 'eal" 2 )ero Nqu importa la teor!a J conclu!a ;ismarcQ J cuando la necesidad mandaO El Estado existe, por tanto es preciso asegurar la marcha regular de los servicios pblicos3" Esta, la razn de que el Estado no puede paralizar los servicios a su cargo, fue una de las tantas razones que esgrimi el &anciller" - ciencia cierta, exist!a un vac!o dentro de la &onstitucin prusiana de ./9C sobre estos casos" - la sazn, la &onstitucin establec!a7 2-rt!culo 557 #odos los ingresos y gastos del Estado tendrn que ser previamente estimados para cada a$o y tendrn que figurar en el )resupuesto general del Estado" Este ltimo se establece anualmente mediante ley3" &omo se ha dicho, para aprobar leyes era necesaria la concurrencia de las &maras y de la &orona, pero no se hab!a previsto que una ley esencial para la vida del Estado, no fuera objeto de este acuerdo, ni cmo salvar aquella situacin" En ./:: con ocasin de la guerra con <inamarca y -ustria, como en los a$os anteriores, la &mara reduce los gastos de la guerra" ;ismarcQ

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responde

aprobando

el

presupuesto

por

Irdenanza

'eal

con

el

asentimiento de la &mara -lta, luego disuelve las &maras y convoca a elecciones" El mismo a$o )rusia derrota a -ustria, el Aobierno gana popularidad y propicia un entendimiento" En septiembre de ./::, la &mara acord descargar de responsabilidad al Aobierno por los gastos efectuados desde ./:0" a doctrina alemana sobre el presupuesto tiene entre sus precursores a Aneist con su obra 2;udget und Aesetz3, en la que sosten!a que el presupuesto es un acto de alta administracin, y que la intervencin parlamentaria no constituye ejercicio legislativo" )ero fue )aul aband, quien formula una doctrina que implica una brillante concepcin jur!dica y fue, a la larga, quien influy en juristas franceses, italianos y de todo el mundo" En ./?. )aul aband publica el libro intitulado 2<as ;udgetrechtnach den ;estimmunger der )reussischen (ergassungs J =rQunde unter (erRcQsichtigung der (erfassung des ,orddeutschen ;undes3, que segn su autor se trataba de una teor!a fuera de toda influencia pol!tica, una suerte de teor!a pura del presupuesto, pero lo cierto es que acab siendo la doctrina oficial de la -lemania de ;ismarcQ" a teor!a de aband giraba en torno a una cuestin fundamental" *i la ley de presupuesto le daba, al Aobierno, el derecho de recaudar ingresos y efectuar gastos% y si en ausencia de dicha ley, la continuidad de los servicios pblicos era ilegal y contraria a la &onstitucin" NEu suced!a con la administracin, si el )arlamento no aprobaba la leyO N#odo quedaba paralizadoO *e trataba, en otras palabras, de determinar el alcance del derecho constitucional del )arlamento en la aprobacin de la ley de presupuesto, y la intervencin de este rgano en la pol!tica y la administracin que nos ocupa, conlleva necesariamente un aspecto jur!dico J pol!tico de las relaciones egislativo J Ejecutivo" )ara determinar este punto, aband sostiene que efectivamente el presupuesto del Estado, segn la &onstitucin, se aprueba por ley" N)ero qu clase de ley es staO *i la constitucin establec!a que por ley se

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aprobaba el presupuesto, era menester ante todo determinar qu tipo de ley, definir sus caracter!sticas, hab!a que estudiar el concepto 2ley3 ms detenidamente" )osiblemente desde los primeros presupuestos que fueron aprobados en la historia, se adopt la forma de ley como expresin del )arlamento" &on el tiempo esta costumbre prevaleci% pero Nes en realidad una leyO No slo es un acto que tiene apariencia de leyO 'azonaba aband indicando, que no era un componente esencial que la ley tenga un carcter general" *egn l, hay innumerables leyes que se aplican para determinadas categor!as de personas, y que por tanto no es criterio suficiente ni caracter!stica propia" )or otro lado, tampoco es relevante que sea permanente, ya que existen ejemplos numerosos sobre disposiciones transitorias o leyes temporales% en consecuencia, tampoco es una caracter!stica importante" &oncluye, que es el contenido lo que define a una ley, y que por tanto al margen del nombre que se le d, dejando de lado la voluntad del legislador y su publicacin en la gaceta oficial, ser ley solamente aquella que por su contenido merezca tal calificativo" -s!, aun cuando se apruebe una 2ley3 con acuerdo de las &maras y de la &orona, se debe considerar propiamente como tal, aquella con contenido material, y las dems disposiciones como 2leyes3 que solamente han cumplido y guardado todas las formas que impone formulacin legislativa" )or lo anterior, part!a aband de un concepto dualista de la ley" Existe una ley formal y una ley con contenido material" <entro de su concepcin positivista de la norma, es ley propiamente dicha J material J la norma jur!dica emanada del poder legislativo, que declara una regla de derecho aplicable a una determinada situacin, y que adems, esa norma jur!dica sea permanente" En este sentido, son reglas de derecho, aquellas que modifican, en cualquier medida, la situacin jur!dica de los gobernados, ya sea entre sus relaciones particulares o entre las relaciones de los gobernados con el Estado, sea creando o extinguiendo derechos u obligaciones" En consecuencia, toda norma que no contenga una relacin

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bilateral J entre individuos o entre individuos y Estado J no es una norma de derecho, no tiene contenido jur!dico" )or lo tanto, segn este razonamiento, no toda manifestacin del Estado es ley" *eguidamente afirmaba que la ley de presupuesto no contiene una regla de derecho, ni privada, ni pblica, simplemente eran normas para la administracin" a ley de presupuesto es una cuenta que estima ingresos y gastos futuros y una cuenta no es una regla% menos una regla de derecho" &onsecuentemente era una ley formal, sin contenido material" aband tambin distingu!a la ley de aprobacin del presupuesto, que pod!a contener normas jur!dicas e incluso permanentes, y el presupuesto en s!, que era un anexo del primero" a intencin de aband era vaciar de contenido jur!dico a la ley de presupuesto" *eparar asuntos financieros de la esfera de poder de la representacin, llegando a sostener que el establecimiento del mismo no satisface ninguna necesidad del derecho, sino que responde a una necesidad de la econom!a" En la prctica, se redujo a una cuestin de poder" Entonces" N)ara qu la intervencin de las &marasO Esta intervencin se limitaba, a descargar, en las &maras, la responsabilidad financiera del Aobierno, lo que hoy podr!amos llamar3control pol!tico del )arlamento3" Esa, segn presupuesto" =n asunto que trat tambin aband, para reforzar su teor!a, fue el tema de la legislacin vinculada" a ley de presupuesto es un ejemplo de legislacin vinculada al ordenamiento jur!dico material preexistente" &on esto redondeaba la idea, que la representacin no puede rechazar o denegar el presupuesto" a doctrina alemana cont tambin con la opinin de -rndt y ;ornhaQ, quienes sosten!an que el presupuesto es un acto administrativo, un mandato dado a las autoridades administrativas" (on +artitz fue ms all al decir que era 2una monstruosidad jur!dica llamarlo ley3" )ara Itto +ayer, conocido administrativista, el presupuesto es una cuenta, una aband era la razn de ser de la aprobacin de la ley de

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estimacin, un plan% pero criticando a aband la poca importancia que da al derecho presupuestario" &on el pasar del tiempo, las ideas de aband y la doctrina alemana en general, decantada la manifiesta intencin pol!tica, pasaron a Francia e Dtalia" -s!, los aportes fundamentales de la doctrina alemana fueron" ." a intervencin del poder legislativo ten!a como objetivo ejercer un control pol!tico sobre el gobierno, no siendo propiamente una labor legislativa" 0" ,egacin del carcter unitario del presupuesto al distinguir la ley de aprobacin del presupuesto en s!" 1" El presupuesto es un acto administrativo, que no contiene normas jur!dicas" 4" El presupuesto generaba una relacin nicamente al interior del Estado, y en l se agota" 9" El presupuesto es una ley vinculada al ordenamiento jur!dico vigente" - principios de siglo, en Francia, Aastn Bze, <uguit y #rotabas elaboraron y desarrollaron, inspirados en la teor!a de la ley formal, el concepto del acto J condicin" os franceses defin!an J y distingu!an J el acto J regla, como aquel que establece situaciones jur!dicas generales impersonales, a diferencia del acto J condicin, que no crea ni modifica ni extingue una relacin jur!dica general, slo condiciona su eficacia" )ara ellos, la ley era un ejemplo del primero y el presupuesto del segundo, ya que constitu!a un acto de autorizacin del )arlamento en funciones de control jur!dico J pol!tico" Entonces, al ser una autorizacin, condiciona el ejercicio regular, a la administracin, de sus competencias en materia financiera, sea para percibir ingresos o para efectuar gastos" )or lo tanto, el presupuesto es un requisito de validez jur!dica de dichos actos" #rotabas desarrolla an ms esta corriente doctrinaria al distinguir, la 2decisin presupuestaria3, que compete al )arlamento, y la 2ejecucin presupuestaria3 propia del gobierno" El )arlamento interviene J decisin presupuestaria J como representante de los contribuyentes para autorizar

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la recaudacin" El Aobierno >ejecucin presupuestaria@ hace uso de dicha autorizacin en el empleo de los recursos" )ara explicar que en la prctica los presupuestos conten!an normas jur!dicas o materiales, que modificaban o derogaban el ordenamiento vigente, Bze J apoyndose nuevamente en aband8 sosten!a que el presupuesto no es un acto unitario" )or el contrario, era un acto complejo" Esto significaba que se pod!an distinguir claramente dos actos separables7 El presupuesto como estado de previsin de gastos e ingresos, que es un acto administrativo, y por otro lado, la ley de aprobacin que es un acto de autorizacin del )arlamento que hace, del presupuesto, un acto de administracin con forma legislativa" Dncluso llegaron a distinguir el presupuesto de gastos, como un acto administrativo, del presupuesto de ingresos, que en algunos casos, se constituye en ley material al contener normas tributarias" <uguit fue ms all an, al sostener que el presupuesto era una complejidad de actos de naturaleza muy distinta e incluso opuestos" os aportes ms importantes de la doctrina francesa los podemos resumir de la siguiente manera7 ." El presupuesto es un acto complejo" 0" a ley de presupuesto es una autorizacin al gobierno" 1" *e minimiza la participacin del )arlamento" 4" El presupuesto puede contener una ley material" a doctrina italiana por su parte, sostiene la tesis del presupuesto como acto administrativo propio del Ejecutivo, y que la intervencin del egislativo responde nicamente a un control pol!tico" -s!, el )arlamento ejerce una suerte de vigilancia financiera, no una funcin legislativa" En ese sentido, el presupuesto es un acto de alta administracin, cuya aprobacin por razones histricas y pol!ticas ha sido atribuida a las &maras, siendo el presupuesto formalmente una ley" -corde con esta corriente, Aiannini no vacila en clasificar al presupuesto entre las leyes puramente formales"

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*iendo el presupuesto una cuenta patrimonial sin contenido jur!dico, no puede derogar ni modificar leyes creadoras de ingresos y de gastos, ni desconocer derechos subjetivos que tengan base en normas legales preexistentes, ni tampoco introducir nuevas normas jur!dicas en el ordenamiento" a intervencin del )arlamento era m!nima" )osteriormente los juristas italianos desarrollaron la teor!a de las leyes de aprobacin y de autorizacin" Esta teor!a sostiene bsicamente lo siguiente7 ." =na dualidad de competencias7 El Ejecutivo participa de la formacin del acto y el egislativo lo aprueba" *on actos distintos" En la ley de presupuesto se distinguen dos actos separados independientes y de distinta naturaleza7 El presupuesto como estado de previsin y la ley de aprobacin, que es el texto articulado" 0" El rgano encargado de aprobar el acto no tiene competencia material, es decir, no puede determinar el contenido" -s!, el )arlamento no puede ms que aprobar o rechazar en bloque el proyecto" 1" &arcter limitado de la ley de presupuesto, a diferencia de la 2vocacin de eternidad3 de cualquier otra norma jur!dica" a ey de )resupuesto como ey +aterial" &omo ya se dijo l!neas arriba, el mismo entenderse por ley material7 #odo acto que establezca una regla de derecho" #oda disposicin de carcter general y abstracto, impersonal% en cambio la decisin individual y concreta no es ley en sentido material" )or eso no llama la atencin, que fuera tambin en -lemania, donde surge una corriente contrar!a en viva reaccin a la tesis de la ley formal" *us principales exponentes fueron +yrbach J 'heinfeld y 6aenel" *egn ellos, no ten!a mayor sentido la concepcin dualista de la ley ya que, sostienen, toda ley por el simple hecho de haber seguido el 2!ter legislativo3 previsto aband defini que debe

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en la constitucin, es ley en sentido material" +yrbach J 'heinfeld sostuvo que cuando el )arlamento deniega el presupuesto, no se opone al funcionamiento del estado, antes bien, se opone a la conducta de determinadas autoridades del gobierno" En consecuencia, 6aenel sostiene que 2las disposiciones de la ley de presupuesto son reglas de derecho obligatorias para la -dministracin3"

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CAPTULO I9 PRINCIPIOS DEL DEREC:O PRESUPUESTARIO El principio reconocido ms antiguo, fundamental en el surgimiento del <erecho )resupuestario, es el principio de7 L le4 li, ," )or ste se establece, que slo por ley se aprueban y autorizan la captacin de los ingresos y a efectuar gastos del Estado" En estricto, no es propio y exclusivo del derecho presupuestario, ya que es comn a otras ramas del derecho, como el <erecho #ributario a legalidad radica en que es parte fundamental de cualquier ,acin que vive en estado de derecho, el sometimiento de la actividad financiera de la ley" L e;ui, , como principio general del derecho, tambin se aplica a nuestro tema, incluso a sido considerado en nuestra &onstitucin de .551" )ero a diferencia de su aceptacin normal, este principio debe ser materialmente entendido" L publici, , en nuestro ordenamiento, ms que un principio, es un elemento esencial de eficacia, que est especialmente considerado para el presupuesto" Es adems, una regla general establecida en la &onstitucin peruana para cualquier normal" L cl ri, , ms que un principio, es una cortes!a del legislador para con los gobernadores" PRINCIPIOS PROPIOS ."E<UILI%RIO" )ara las finanzas tradicionales o la hacienda clsica, el equilibrio contable8financiero o de cifras, constitu!a prcticamente un axioma" En la doctrina clsica, tanto el dficit como el supervit, merec!an condena de los financistas, y en caso de existir en la vida real de los Estados, se le consideraba como un mal necesario, nicamente aceptable en condiciones excepcionales" a moderna doctrina se inclina por una econom!a equilibrada del presupuesto nacional, antes que un equilibrio contable del presupuesto del Estado" 0" PRINCIPIO DE ANUALIDAD" a ley del presupuesto, tiene como carcter distintivo de otras normas, su vigencia determinada, usualmente

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a un a$o" -s! por el principio de la ley pierde su vigencia"

anualidad, se entiende que el

presupuesto prev los recursos y los gastos de un a$o, a cuyo trmino la a regla de anualidad hoy casi universal se establece en Dnglaterra desde el siglo K(DD, y su principal razn de ser, era el poder mantener un control regular de la hacienda por parte del parlamento" -ctualmente la mayor!a de los pa!ses adoptan el trmino de un a$o usualmente coincidente con el a$o natural, como ejercicio financiero" Esto ocurre porque responde al ritmo principal de la social administrativa, mercantil y laboral, y a la divisin fundamental del tiempo adaptado por los hombres" En -mrica, la mayor!a de pa!ses siguen ese criterio, destacando entre las excepciones, los Estados =nidos de -mrica que tiene un a$o fiscal que se inicia en octubre" - dems, la inflacin que han sufrido diversos pa!ses, obligaron a pensar en corto plazo" a aplicacin de este principio, puede tener el problema de determinar en que momento se imputan los gastos o ingresos" Itra dificultad practica de este principio consiste en lograr que el congreso, apruebe dentro de los plazos constitucionales o legales, la ley de presupuesto" )ara superar este obstculo, existen distintos mtodos7 a@ Cr$,itos pro0isio! les. *on una especie de anticipo parcial del presupuesto provisionales" b@ Prorro4 6 reco!,ucci6!7 El presupuesto en ejecucin se prorroga por dozavos hasta la sancin del nuevo presupuesto" )ara nosotros no ha sido extra$o su uso y abuso, ya que su prctica deja fuera la intervencin parlamentaria" c@ Aprob ci6! ,el presupuesto por p rte ,e E=ecuti0o. En nuestro pa!s, el constituyente de .5?/, adopt por primera vez este esquema para que en caso no fuera aprobado el presupuesto antes del .9 de diciembre de cada a$o, pudiera entrar en vigor el proyecto del Ejecutivo v!a decreto legislativo" a carta de .551 repite esta solucin, variando la fecha l!mite" en debate" #ambin son conocidos como dozavos

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)ara terminar este punto, debemos entender que la anualidad debe ir acompa$ada de planes de mediano y largo plazo" 2"PRINCIPIO DE UNIDAD" )or este principio se entiende que todos los recursos y los gastos del Estado deben estar reunidos en un solo documento o en conjunto de documentos, fusionados en un todo orgnico" os financistas coinciden en sostener que la aplicacin del principio de unidad tiene las siguientes ventajas7 a" *e aprecia si el presupuesto esta equilibrado" b" <ificulta la simulacin de econom!as u ocultar cuentas especiales" )ermite claridad y orden en las cuentas" c" *e aprecia la magnitud del presupuesto y el volumen de erogaciones% y la carga del contribuyente" d" Facilita el control parlamentario" El art" ?? de nuestra &onstitucin que define el presupuesto, no se refiere expl!citamente a este principio, pero s! se encuentra claramente establecido en la norma DD del t!tulo preliminar de la )resupuestaria" as excepciones a este principio, entre nosotros, son las modificaciones al presupuesto, como las leyes de crdito suplementario o los decretos de urgencia" 4" UNI9ERSALIDAD" &onocido tambin como del producto bruto, ya que exige que no exista compensacin o confusin entre gastos y recursos" Esto quiere decir que deben constar en el presupuesto todos los ingresos y todos los gastos, sin que exista compensacin entre ellos, que ambos sean consignados por su importe bruto" 7" NO A1ECTACIN" Es muy prximo a la universalidad" #ambin conocida como 2=nidad de &aja3 2,o -signacin de 'ecursos3, propone que los recursos del Estado deben formar una masa nica sin distinguir su origen, y deben aplicarse para cubrir la totalidad de gastos" o que implica que se proh!be que ingresos determinados sirvan para cubrir gastos determinados" Entre nosotros se conoce como caja nica" Fruto de la experiencia, este principio ha sido considerado en el art!culo ?5 de la ey de Aestin

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&onstitucin peruana y en la norma ( del t!tulo preliminar de la Aestin )resupuesto

ey de

:" ESPECIALIDAD DE CR>DITO" *ignifica que la autorizacin del parlamento no se da en forma global, no bota una suma global" <e ocurrir as!, el Ejecutivo contar!a con las manos completamente libres para asignar los recursos, con una consiguiente falta de control pol!tico" )or este principio se busca que el parlamento autorice un gasto o crdito para determinada necesidad y por lo tanto queda afectado espec!ficamente con ese objeto" a aplicacin de este principio supone dos aspectos7 ." a capacidad material de poder autorizar cada gasto" a vida de los Estados se ha vuelto tan compleja que hace imposible verificar en los voluminosos anexos cada crdito" 0" Es una forma de medir la libertad con que cuenta el Aobierno en +ateria Financiera" Este principio tiene dos aspectos importantes7 a" Pri!cipio ,e Especi li, , Cu lit ti0 . *e entiende que los as crditos se destinarn exclusivamente a la finalidad espec!fica para la que han sido autorizados por la ley de presupuesto o sus modificatorias" partidas y las transferencias de asignaciones" b" Pri!cipio ,e especi li, , cu !tit ti0 . *ignifica que no pueden contraerse compromisos por encima de los montos mximos autorizados" Es excepcin de este principio los crditos suplementarios CONTENIDO DEL PRESUPUESTO" LI?ITACIONES @ RESTRICCIONES a &arta de .551 establece algunas restricciones fundamentales7 ." os representantes ante el &ongreso no tienen iniciativa para crear ni egislador renuncia aumentar gastos pblicos salvo en lo que se refiere a su presupuesto" En el )er, recin con la &onstitucin de .5?5, el expresamente a la iniciativa de gasto" En nuestro pa!s el parlamentario pod!a disminuir gastos, aumentar los ingresos o disminuirlos no por excepciones entre nosotros son las transferencias y habilidades de

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exoneraciones porque necesitar!a la opinin, hasta cierto punto favorable, del ministro de econom!a, sino por v!a de la derogacin 0" ,o se puede aprobar tributos con fines predeterminados salvo por solicitud del Ejecutivo > -rt" ?5@ 1" ,o pueden cubrirse con emprstitos, gastos de carcter permanente > -rt" ?/@" 4" ,o puede aprobarse presupuestos sin partida destinada al servicio de la deuda pblica > -rt" ?/@" Es de notar que este concepto incluye tambin la deuda interna" 9" os prestamos del ;anco &entral de 'eserva o del ;anco de la ,acin no se contabilizan como ingreso Fiscal > -rt" ?/@" Esta figura tambin se conoce como adelantos o prestamos de tesorer!a" :" as leyes de presupuesto no pueden contener normas sobre materia > -rt" ?4@" tributaria

-hora bien, en cuanto a su contenido, la ley de presupuesto es una ley exclusiva y excluyente en estas cuestiones financieras" Este quiere decir que la materia presupuestal est reservada a la ley anual y la ley anual est reservada a estas materias" En otras palabras, la ley anual de presupuesto no debe contener normas ajenas al ordenamiento del gasto pblico"

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CAPTULO 9 DIN&?ICA DEL PRESUPUESTO )or este ultimo capitulo intentaremos conocer como funciona en la administracin, el presupuesto desde su concepcin en las clulas bsicas del Estado, hasta que concluye la ejecucin del mismo" 'ecorreremos el camino que transita esta institucin desde que se elabora el proyecto del presupuesto, pasando por su consolidacin en el +inisterio de Econom!a y Finanzas, su aprobacin por el Ejecutivo, su sancin por el congreso, su ejecucin por los rganos encargados, hasta su posterior control" En esta parte del <erecho tiene mucha cercania al <erecho -dministrativo, por esa razn trataremos de delimitar nuestro estudio, a los puntos que tengan estricta relacin con el tema que nos ocupa" '" DE1INICIN. a doctrina reconoce determinadas fases dentro de la dinmica del presupuesto, que han sido plasmadas en los distintos ordenamientos de los pa!ses" as cuatro fases diferenciadas por los autores y la doctrina, permiten observar principalmente la distribucin de las competencias segn cada esquema constitucional" <os fases que son dominadas por el Ejecutivo7 Elaboracin Ejecucin"

<os fases que son dominadas por el )arlamento7 -probacin &ontrol

-s!, esta distribucin de competencias implica necesariamente una separacin de funciones, ya ue estn constitucionalmente reconocidas unas al egislativo y otras al Ejecutivo, trayendo de la mano a una coordinacin casi inevitable, entre ambos, dentro de las distintas fases del ciclo presupuestario y una irrenunciablilidad de competencias al mismo tiempo, por lo menos, en el principio" /" ELA%ORACIN

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a palabra 2budget3 proviene al parecer de la antigua voz inglesa 2bouget3, que significaba bolsa o cartera de cuero, en la que el tesorero del 'ey J ms tarde ,hancellor of the Exche uer J llevaba los documentos financieros" *u uso se extendi con el tiempo al contenido de la cartera misma" a doctrina distingue dentro de la fase de elaboracin tres momentos" a planificacin en la que se eligen e identifican los objetivos% la programacin en la que se determinan los medios econmicos y humanos necesarios para alcanzar dichos objetivos, y la formulacin en la que se concretan en trminos econmicos y monetarios los programas son elegidos" -s! como en Estados =nidos, durante un tiempo en Francia, la elaboracin del presupuesto estaba en manos de las &maras" En Dnglaterra, la iniciativa financiera exclusiva de la &orona qued establecida frente al )arlamento en el standing order de los &omunes de .?.1" En el &onsejo de +inistros ocurre un debate en torno al proyecto" *i bien no hay ministros con prerrogativas legales especiales, la asignacin de cada uno de sus sectores depender en gran medida de su 2peso pol!tico3" ,aturalmente, la ultima palabra la tendr el )residente y el ministro de Econom!a y Finanzas" El Presupuesto por Pro4r # s &ornejo sostiene que el origen de la tcnica del presupuesto por programas se debe a las recomendaciones de la &omisin 6oover" En .545 6erbert 6oover, presento sus recomendaciones en un informe que reflejaba el estudio de la administracin publica en los Estados =nidos de -mrica" *in embargo, fueron los organismos de las ,aciones =nidas las que promovieron este sistema" E presupuesto por programas supone la existencia de planes y metas de mediano y largo plazo, porque el presupuesto es un plan de accin de corto plazo, que debe ser encadenado con los planes nacionales de mayor alcance"

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)rofundicemos un poco mas estos conceptos" En principio, un programa o plan implica determinar objetivos y los medios con que alcanzarlos" su vez estos planes pueden ser de corto, mediano o largo plazo" determinan acciones concretas y se les asignan los a programacin presupuestaria es un plan de corto plazo, en el que se recursos necesarios" ,o es una previsin de las operaciones financieras del a$o% debe ser un plan de trabajo que exprese en trminos de metas, lo que el Aobierno va a hacer" )or eso, puede decirse que el presupuesto es la parte operativa de los planes del *ector )ublico" 6ay que notar, sin embargo, que el presupuesto por programas tiene el inconveniente, que no todos los gastos pueden ser analizados por funciones u objetivos concretos, y en algunos casos no pueden cuantificarse adecuadamente" <ebemos indicar para terminar con este tema, que nos hemos hallado indicios que puedan llevarnos a afirmar que los presupuestos anuales en la actualidad, en nuestro pa!s, respondan a algn tipo de planificacin, sea a mediano o largo plazo en cuanto a por ejemplo, necesidades de la poblacin en los prximos a$os en salud, vivienda o comunicaciones" #ampoco refleja objetivos pol!ticos, diplomticos o poblacionales" Entendemos que en las Fuerzas -rmadas si existe este tipo de planeamiento para sus requerimientos" 2" APRO%ACIN En los sistemas bicamerales, usualmente es <iputados quien tiene preferencia en la discusin del presupuesto" Entre nosotros hasta .550, con un sistema bicameral, correspond!a a la &omisin ;icameral de )resupuesto del &ongreso J reconocida constitucionalmente8 ser la encargada de efectuar el estudio del proyecto y luego de dictaminado este, se presentaba al &ongreso" -ll! la votacin de <iputados y *enadores se computaba por separado antes del .9 de diciembre" 6oy, la nueva &onstitucin tambin establece una comisin de presupuesto dentro de un sistema unicameral" )ero, adems del trabajo que esta puede realizar, todos los ministros deben presentarse

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al pleno para sustentar sus gastos, incluido el )residente de la &orte *uprema, el Fiscal de la ,acin y el )residente del Burado ,acional de Elecciones" El ministro de econom!a debe adems sustentar los ingresos" Esto, sin duda, ha restado mucha fuerza al trabajo de la &omisin de )resupuesto, con respecto a la antigua &omisin ;icameral" 'evisando la legislacin comparada, encontramos que se distinguen dos sistemas en la aprobacin del presupuesto7 El )oder egislativo puede modificar el proyecto del Ejecutivo" El )oder egislativo acepta o rechaza en bloque el presupuesto"

En Francia y EE"==" el proyecto se discute previamente en comisiones" -s!, en Francia el debate parlamentario se abre sobre el texto del proyecto gubernamental, y no sobre un texto modificado por la comisin, ya que esta se debe limitar a proponer enmiendas" En los Estados =nidos, la &mara de 'epresentantes lo examina y vota, posteriormente se presenta al *enado, que tiene los mismos derechos de enmienda que la &mara ;lanca" a aprobacin de una ley por el &ongreso, implica tambin la posibilidad de ejercer el derecho de observacin por parte del )residente de la 'epublica, en situaciones, por ejemplo, de las interferencias parlamentarias de que hablamos" En el )er, la nica ley que no puede ser observada es la ley de reforma constitucional" Es as! porque lo establece la misma constitucin >articulo 0C: @ , y porque el &ongreso esta ejerciendo el poder constituyente derivado" Finalmente, tanto la &onstitucin de .5?5, como la vigente, han previsto el mecanismo de la aprobacin por decreto legislativo, en caso que el )arlamento no apruebe el presupuesto dentro de los plazos constitucionales" En sentido estricto, la nueva &arta establece que si la autgrafa J ya no habla del proyecto aprobado8 no se remite al )residente de la 'epublica antes del 1C de noviembre, entra en vigencia por <ecreto egislativo, el proyecto del Ejecutivo" a

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condicin, es pues, que la autgrafa llegue a )alacio de Aobierno antes del plazo se$alado" 3" EAECUCIN a ejecucin presupuestal es competencia propia y exclusiva del )oder Ejecutivo" )ara ello expide reglamentacin a dos niveles" <ecretos *upremos que son complementos de la ley anual, y resoluciones ministeriales o doctrales que son directivas para resolver los problemas que genera la ejecucin practica del presupuesto d!a a d!a" a ejecucin presupuestaria se realiza dentro del ejercicio fiscal que se inicia el . de enero y termina el 1. de diciembre, perdi dentro del cual se realizan las operaciones generadoras de ingresos y gastos" )or el lado de ingresos, el Estado estima trimestralmente la recaudacin y captacin de recursos por parte de la -dministracin tributaria y otras entidades que obtienen recursos" )or el lado de los egresos, la doctrina reconoce dentro de la ejecucin del gasto, cuatro momentos7 compromiso, liquidacin, ordenamiento y pago" -nalicemos cada uno de ellos" 3"' Co#pro#iso )or el compromiso >impegno, engament@ sostiene Dngrosso, la administracin esta obligada a una prestacin pecuniaria hacia persona determinada" )ara l, este no es un acto creador de la obligacin% pero si condicin para la legitimidad del mismo, con el efecto jur!dico de tomar indisponible esa misma suma a pago distinto" El compromiso supone por tanto lo siguiente7 la existencia de un crdito presupuestario, el acto de una autoridad competente que lo autoriza, inmovilizar o afectar fondos y originar la obligacin de pagar una suma liquida" -s!, la ley de gestin define al compromiso como 2 un acto emanado de la autoridad competente, ue afecta total o parcialmente las -signaciones .resupuestarias, para el pago de obligaciones contra)das de acuerdo a ley, contrato o convenio!!! 3" 3"/ Li;ui, ci6!

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a liquidacin es el momento en el que se fija la cuant!a exacta en dinero de una deuda del Estado, es decir, el compromiso se hace deuda liquida" *egn ;ielsa no es un acto jur!dico sino un acto de mera administracin" -$adiremos que es un acto de verificacin contable" 3"2 Libr #ie!to <e Buano dice que la orden de pago o libramiento en sentido lato 2 es el acto por el cual se dispone la entrega de una suma de dinero al acreedor, del Estado3" Es el orden de pago para hacer efectivas las erogaciones comprometidas y liquidadas" #ambin es conocida como orden de pago, la orden dada por la autoridad administrativa > ordenador y ordonnateurs@" )or ella se ordena la entrega de dinero o t!tulos a quienes corresponde el crdito aprobado en el presupuesto" Finalmente, el libramiento se traduce en autorizaciones de giro" 3"3 P 4o a orden de pago >ordinazione, ordonnancement@ o pago propiamente es la parte final del proceso, dispuesta por autoridad distinta a la que decidi dicho pago >libramiento@" a orden de disposicin de fondos implica que el )oder Ejecutivo pone los crditos o fondos a disposicin de los jefes de servicios" Es el medio extintivo de la obligacin" El pago consiste en una operacin material% la entrega de dinero, pero tambin es un acto jur!dico porque se ejerce control de la regularidad jur!dica de la orden de pago" 7 CONTROL a palabra 2revisin3 proviene de 2revidere3 ue significa volver a ver! <esde antiguo, en todos los Estados, que cuenten con algn tipo de organizacin administrativa, han existido mecanismos de control" *iempre ha sido importante controlar el empleo de los fondos pblicos y el manejo del patrimonio del Estado en general" En el )er precolombino, exist!an los 2#ucuyricoc3 J el que mira todo J que eran funcionarios que andaban en secreto por los distritos del Dmperio ejerciendo, entre otras labores, una funcin de control"

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El primer tipo de control es el control de la legalidad" )or este se busca conocer si el gasto realizado se ajusta al mandato contenido en la ey de )resupuesto, es decir, se verifica la cuant!a y el destino de los dineros pblicos" Itro tipo de control es el de carcter econmico" Este divide por un lado el control financiero o de costos y el control de resultados" El control financiero es el mas antiguo y el de uso mas extendido" Es fundamentalmente un control de caja" Es un sistema que busca la correcta administracin de los recursos" *e preocupa por la cantidad disponible para gastar y de lo que cuesta la actuacin publica, sin llegar al empleo de calificativos" El control de resultados puede ser de eficiencia, de eficacia y de calidad" =n presupuesto por programas puede contar con este tipo de control, haciendo notar que, en algunos casos, tiene dificultades de medidas o de cuantificacin" El control de eficacia busca verificar si se cumplen o no los objetivos que se propusieron al iniciar el ejercicio" *i el control se realiza pro rganos independientes, y fuera de la administracin, estamos frente a un control extremo" - este tipo pertenecen el control del &uentas o &ontralor!a" )arlamentario J pol!tico8 y el #ribunal de

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CAPTULO 9I CLASI1ICACIONES DEL PRESUPUESTO El sector publico ejecuta una gran cantidad de operaciones de ingresos y gastos para desarrollar sus actividades, de modo que para estudiarlas y apreciar su significado es preciso darle forma a la multitud de datos estad!sticos que reflejan su sentido y alcance" )ara ordenar estas informaciones, existe un conjunto de mtodos de clasificacin presupuestaria nica y universalmente aceptada, pues los enfoques del anlisis fiscal pueden ser diversos y requerir distintas formas de distribucin de los datos" ingresos y gastos o anterior significa que es posible preparar de acuerdo con diversos criterios" distintas cuentas gubernamentales en las que aparecen clasificados los &onforme con los avances logrados en la contabilidad fiscal, las principales cuentas gubernamentales que pueden prepararse son7 as del presupuesto administrativo o convencional del gobierno a del gobierno general dentro del esquema de las cuentas de ingresos y producto nacionales as del sector gobiernan dentro de la matriz de transacciones !nter industriales de insumo producto a del gobierno en el esquema de fuentes y usos de fondos a del sector gobierno dentro de los esquemas de la riqueza nacional" a mayor parte de las transacciones gubernamentales se realiza a travs de los presupuestos administrativos o convencionales anuales" Esos documentos contienen en su fase de presupuestos y de cuentas de ejercicios cerrados, toda la informacin acerca de las transacciones del gobierno, las cuales deben ser reclasificadas, ajustadas y consolidadas para preparar los datos necesarios para confeccionar las cuentas" Es conveniente examinar a continuacin cada uno de los esquemas de cuentas gubernamentales ms significativos con el objeto de fijar sus caracter!sticas, su utilidad para el anlisis y la formulacin y ejecucin de la pol!tica del gobierno"

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&lasificacin de las cuentas del presupuesto gubernamental En realidad, el presupuesto gubernamental abarca a todo el sector pblico y deber!a presentarse en trminos consolidados" )ara su elaboracin se tienen en cuenta los presupuestos parciales que formulan los distintos organismos del sector pblico, los cuales se preparan en trminos combinados, es decir, incluyendo todas sus transacciones y transferencias intersectoriales" - travs de los presupuestos, los ministerios y los establecimientos pblicos ejecutan la actividad gubernativa contenida en los programas que han sido elaborados para cumplir las funciones que las leyes les encomiendan" En consecuencia, las cuentas presupuestarias deben ordenarse con vistas a facilitar la formulacin, ejecucin y contabilizacin de los programas, para la cual deben ser lo suficientemente flexibles y numerosos a fin de facilitar dichas fases del ciclo presupuestario" )ara la planificacin de las cuentas presupuestarias, deben considerarse los cuatros propsitos fundamentales de dichas cuentas" En primer lugar, deben estructurarse de manera que faciliten el anlisis de los efectos econmicos y sociales de las actividades del gobierno" &omo las decisiones gubernamentales alteran el curso de la vida econmica y social de los pa!ses, es preciso que las autoridades puedan obtener la informacin requerida para medir los efectos que su gestin ha de producir" En consecuencia, la clasificacin debe hacer posible el estudio de la influencia que los ingresos y los gastos gubernativos ejercen sobre el nivel y composicin del producto nacional, sobre el empleo y sobre el ritmo de crecimiento econmico, as! como sobre la distribucin del ingreso nacional entre la poblacin" En segundo lugar, las cuentas deben facilitar la formulacin de los programas que elabora el gobierno para cumplir sus funciones" =na vez fijada la participacin del gobierno en el ingreso nacional, debe calcularse la composicin de los gastos entre gastos de consumo y de capital, ajustados los niveles de actividad con el sector privado" as cuentas presupuestarias han de ordenarse de manera que muestren las decisiones

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programadas y los cambios recomendados de a$o en a$o" <e esta forma, el congreso y el Ejecutivo sabrn, al aprobar el presupuesto, qu se quiere hacer con los dineros pblicos" -dems ha de expresarse con claridad el programa de financiamiento, detallando los ingresos tributarios, las tasas, etc", y precisando a que sectores se est grabando" En tercer lugar, las cuentas presupuestarias deben contribuir a una expedita ejecucin del presupuesto" El administrador del programa debe conocer la suma de recursos financieros de que dispondr y las responsabilidades que habr que asumir" Es el responsable del manejo de los fondos puestos a su disposicin, y el sistema de cuentas presupuestarias tiene que permitirle aplicar sus recursos, a lo largo del a$o fiscal, en forma inteligente y en funcin de las metas trazadas" En cuarto lugar, las cuentas presupuestarias deben facilitar la contabilidad fiscal" El gobierno debe llevar registro completo de las operaciones fiscales y poder as! establecer las responsabilidades que caben a los funcionarios en la recaudacin de los impuestos, en la administracin de los fondos y en la disposicin de los gastos" as cuentas fiscales deben permitir establecer con precisin la responsabilidad que pudiera asignarse a personas espec!ficas, con el fin de evitar malversacin de fondos, fraudes, o manejos ilegales, razn por la cual las cuentas presupuestarias, junto con hacer posible la contabilidad fiscal deben posibilitar la fiscalizacin efectiva por personas distintas de aquellas a quienes incumbe la responsabilidad legal de las operaciones, a travs dif!cil del y compleja, trabajo que debe cumplir los de requisitos auditoria" anteriormente )lanear una clasificacin presupuestaria es, en consecuencia, una tarea expuestos, procurando no sacrificar un objetivo en aras de otro" a informacin puede ser clasificada atendiendo a cinco criterios principales7 )or instituciones )or objeto de gastos )or renglones econmicos

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)or funciones )or programas y actividades

Cl si)ic ci6! por i!stitucio!es" )ara precisar los sujetos de las transacciones realizadas por entidades pblicas es conveniente distinguir algunos conceptos bsicos7 gobierno, sector gubernamental, y sector pblico" El gobierno es la organizacin ejecutiva o administrativa central encargada de los asuntos de un pa!s y se reduce principalmente al poder ejecutivo y sus dependencias" +ientras que el sector gubernamental, comprende todos los rganos legislativos, ejecutivos y judiciales del Estado, establecidos a travs de los procesos pol!ticos, y que comprende tanto los rganos del gobierno central que ejercen la autoridad y cuya jurisdiccin se extiende a la superficie total del pa!s, como a los rganos cuya jurisdiccin abarca slo una parte del territorio" El sector gubernamental abarca, en suma, al gobierno nacional, los gobiernos provinciales y los gobiernos locales, as! como los rganos dependientes que son responsables de sus actuaciones especialmente en lo referente al cobro y uso de sus fondos ante los organismos centrales" El concepto de sector pblico es, a su vez, ms amplio que el de sector gubernamental, pues abarca no solo los organismos gubernamentales ya definidos, sino que adems los organismos pblicos independientes" a diferencia entre uno y otro deriva del grado de control pol!tico que ejerce sobre las instituciones" o que caracteriza al sector gubernamental es el hecho de poseer poderes coercitivos respectos de las personas que trabajan en las entidades que lo componen" <entro del sector gubernamental se destacan, en primer lugar, los poderes pblicos y dentro de estos el poder Ejecutivo con sus ministerios y departamentos administrativos" #ambin se incluyen en l los gobiernos estatales, provinciales y locales" as entidades que pertenecen al sector gubernamental pueden estar encargadas de la produccin de servicios que no transan en el mercado, as! como de entidades que producen bienes y servicios que son objetos de comercio,

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en el primer caso se llaman entidades gubernamentales propiamente tales, y en el segundo empresa" &on el tiempo ha venido aumentando la complejidad del sector pblico, a consecuencia de la aparicin de una gran multitud de instituciones nuevas" )or ello es dif!cil precisar sus limites y fijar la clase de instituciones que lo componen" El sector pblico est compuesto de gran nmero de entidades, cuyas transacciones ejercen una influencia de primera magnitud en la econom!a nacional" os organismos que pertenecen al sector gubernamental, deber!an cumplir dos requisitos7 -ctuar como instrumento de aplicacin de las decisiones de una entidad pol!tica, careciendo por si mismos de facultades para decidir por su propia cuenta% reviste claramente este carcter, por ejemplo, un ministerio y una direccin general% en cambio no se puede considerar organismo gubernamental a un banco central, pues tiene, por lo general, independencia para adoptar sus decisiones, no obstante que coopera estrechamente con organismos gubernamentales, como son los ministerios de 6aciendas" Estar fiscalizados por rganos pol!ticos y que sus recursos sean administrados con fines definidos por esos rganos" En algunos casos los recursos financieros deben incluirse en presupuestos aprobados por el rgano pol!tico y formar parte del presupuesto general, y en otros, especialmente en el caso de las empresas, se hace mediante autorizacin de las cuentas de las operaciones mercantiles que realizan y de la aprobacin de su pol!tica de precios y de inversiones" a estructura del sector gubernamental puede subdividirse desde dos puntos de vista principales7 uno territorial y otro institucional" <e acuerdo con el primer criterio, se distingue el gobierno central y los gobiernos descentralizados > estatal, provincial y municipal@" &onforme con el segundo, el gobierno se compone de organismos del gobierno general, de organismos auxiliares y de empresas" #anto los gobiernos centrales como

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los estatales, provinciales y municipales, tienen organismos del gobierno general, organismos auxiliares y de empresas" &lasificacin segn el objeto del gasto os distintos organismos pblicos necesitan adquirir diversos bienes y servicios para funcionar, tales como servicios personales, arrendamientos de edificios, compra de estantes, adquisicin de escritorios, tinta, papel y dems materiales" )ara comprar estas distintas cosas se establecen ciertas sumas de dinero, identificndolas con los objetos a que se han destinado" a clasificacin por objeto del gasto ordena cada uno de los conceptos que se van a adquirir" *u propsito principal es permitir el control contable de los gastos" os conceptos de gasto son uniformados para los distintos organismos pblicos y el sistema de contabilidad fiscal controla que ese dinero se gaste efectivamente con los fines a que se destin" En suma, centra su atencin en los aspectos contables de las operaciones gubernativas procurando identificar el gasto incurrido en cada comprada" a clasificacin por objeto del gasto es la base del llamado presupuesto tradicional, o presupuesto enumerador del !tem" En este presupuesto los conceptos de gasto suelen desglosarse ampliamente, como una expresin de la desconfianza que prevaleci durante toda una poca entre el egislativo y el Ejecutivo y como una manera de hacer ms completo el control contable de las operaciones fiscales" En verdad esta clasificacin signific un avance en su poca, por cuanto permiti un mayor control que hiciera posible evitar los desfalcos de fondos, las malversaciones, y en general el manejo deshonesto del presupuesto" -dems este sirve para establecer la composicin de los gastos pblicos y determinar la estructura de la demanda gubernamental o del resto de la econom!a" )ermite ordenar e identificar sistemticamente los usos que se le darn al dinero asignado a cada programa y actividad" )or esto se debe identificar el tipo de bienes y servicios que se van a comprar para cumplir los programas"

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a clasificacin del presupuesto por objeto del gasto tiene los gastos clasificados por grupo los cuales son7 *ervicios personales *ervicios no personales +ateriales y suministros +aquinarias y equipo -dquisicin de inmuebles &onstrucciones #ransferencias corrientes #ransferencias de capital <euda pblica Itros desembolsos financieros -signaciones globales" ,e l s tr !s ccio!es ,el 4obier!o"

Cl si)ic ci6! eco!6#ic

Esta clasificacin permite identificar cada rengln de gastos y de ingresos segn su naturaleza econmica, y en consecuencia hace posible investigar la influencia que ejercen las finanzas pblicas sobre el resto de la econom!a nacional" a clasificacin econmica muestra la parte de los gastos que se destinan a operaciones corrientes del gobierno y la parte de los gastos que se destinan a la creacin de bienes de capital que permiten ensanchar la capacidad instalada de produccin de la econom!a" #ambin presenta el grado en que los servicios gubernamentales son prestados directamente mediante la utilizacin de fondos invertidos por el propio gobierno en bienes y servicios o indirectamente mediante subsidios y prstamos gubernamentales otorgados a otros rganos encargados de prestar el mismo servicio" a clasificacin econmica hace posible determinar el impacto de los gastos pblicos sobre el nivel de composicin del producto nacional, as! como sobre su distribucin" En suma permite evaluar los efectos econmicos de los gastos pblico sobre el desarrollo econmico y social, en la medida en que est midiendo la inversin pblica sobre la

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estabilidad

monetaria,

en la

medida

en

que

permite

mostrar

el

financiamiento y la pol!tica de subsidios al nivel de los precios" Esta se interesa principalmente por ordenar las transacciones gubernamentales segn la naturaleza econmica de los efectos que produce sobre la vida nacional" Cl si)ic ci6! por )u!cio!es " Esta clasificacin agrupa las transacciones del gobierno segn la finalidad particular a que se destinan" a finalidad se refiere a los distintos servicios prestados directamente o que sean financiados por el gobierno" *u objetivo es presentar una descripcin que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la proporcin de los gastos pblicos que se destinan a cada tipo de servicio" a clasificacin por funciones, en consecuencia, presenta los gastos gubernamentales con arreglo a los objetivos inmediatos o a corto plazo a que se destinan, o sea, que no se consideran el impacto que puedan tener a largo plazo y su incidencia en el crecimiento econmico que puedan alcanzar" El manual la define como un plan en el que se incluyen todas las clases de gastos establecidas por los rganos pol!ticos y que se relacionan en forma definida, con finalidades completas" a clasificacin por funciones cumple con la tarea de proveer al programador y al preparador presupuestario de una visin acerca de los propsitos que el gobierno tiene en cada una de las reas de actividad"

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CAPTULO 9II LE@ DE PRESUPUESTO DEL SECTOR P%LICO PARA EL ABO 1ISCAL /CC7 '"( APRO%ACIN DEL PRESUPUESTO ArtDculo 'E"( Ob=eto ,e l &apital y *ervicio de la <euda, los &rditos )resupuestarios correspondientes a los )liegos, que constituyen los l!mites para ejecutar gastos durante el a$o fiscal 0CC9, as! como otras disposiciones vinculadas a la ejecucin del Presupuesto% en concordancia con la Le+ +arco de la -dministracin Financiera del *ector )blico J Le+ ,S 0/..0, la Le+ Aeneral del *istema ,acional de Presupuesto, y la Le+ de Equilibrio Financiero del Presupuesto del *ector )blico para el -$o Fiscal 0CC9" ArtDculo /E"( El Presupuesto A!u l ,e 8 stos -prubase el Presupuesto de Aastos para el a$o fiscal 0CC9 por el monto de &=-'E,#- H ,=E(E +D &DE,#I *E*E,#- H <I* +D *I E* >*T" 3F 2GH 'I/ /2GJCC@, que comprende los crditos presupuestarios mximos correspondientes a los pliegos del Aobierno ,acional y las transferencias para los Aobiernos 'egionales y los Aobiernos &entral e ocales, agrupados en Aobierno <I*&DE,#I* #'ED,#- H I&6I H CCT.CC ,=E(I* #'E*&DE,#I* I&6E,#- H *DE#E +D I,E* Le+ a presente Le+ establece los montos de Aastos &orrientes, Aastos de

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Dnstancias <escentralizadas, conforme al mandato de la &onstitucin )ol!tica del )er, y de acuerdo al detalle siguiente7

ArtDculo 2E"( 1ue!tes ,e 1i! !ci #ie!to -prubase el presupuesto de ingresos correspondiente al a$o fiscal 0CC9, agrupados por Fuentes de Financiamiento, del Presupuesto anual de gastos fijado en el art!culo precedente, por la suma de &=-'E,#- H ,=E(E +D #'E*&DE,#I* I&6E,#- H *DE#E +D #'ED,#H I&6I H CCT.CC ,=E(I* *I E* >*T" 3F 2GH 'I/ /2GJCC@, conforme al detalle siguiente7 I,E* &DE,#I *E*E,#- H <I* +D <I*&DE,#I*

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ArtDculo 3E"( A!e5os ,e l

Le+ ,e Presupuesto ocales, se

os crditos presupuestarios correspondientes al Aobierno ,acional y las #ransferencias para los Aobiernos 'egionales y Aobiernos detallan en los anexos que forman parte de la presente Le+, de acuerdo a lo siguiente7 / "( DISPOSICIONES DE DISCIPLINAJ RACIONALIDAD @ AUSTERIDAD ArtDculo 7E"( Alc !ce + Ob=eto as disposiciones contenidas en el presente cap!tulo son de obligatorio cumplimiento y disciplina por las Entidades de la -dministracin as! como mantener )blica, sin el equilibrio excepcin, con el objeto de ejecutar los recursos pblicos con racionalidad presupuestaria, presupuestario a que se refiere la &onstitucin )ol!tica del )er, la Le+ Aeneral del *istema ,acional de Presupuesto y las reglas fiscales establecidas en la Le+ ,S 0?049 8 Le+ de 'esponsabilidad y #ransparencia Fiscal, modificada por la Le+ ,S 0?59/" ArtDculo IE"( Disposicio!es ,e Discipli! Presupuest ri

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as Entidades, bajo responsabilidad de su #itular, deben ejecutar su Presupuesto de acuerdo a las normas de disciplina presupuestaria siguientes7 a@ os montos aprobados por la Le+ de Presupuesto del *ector )blico para el -$o Fiscal 0CC9 y sus modificaciones, constituyen los crditos presupuestarios mximos para la ejecucin de las prestaciones de servicios pblicos y acciones desarrolladas por los )liegos de conformidad con sus funciones y competencias institucionales" el marco del )lan Iperativo Dnstitucional" b@ os actos administrativos y de administracin, los contratos yTo convenios, as! como cualquier reglamentacin u otra actuacin que las Entidades autoricen con cargo a su respectivo presupuesto, deben supeditarse, sin excepciones, a los crditos presupuestarios autorizados, estando prohibido que dichos a actos los se condicionen en los a crditos presupuestarios adicionales establecidos respectivos a ejecucin del gasto se realiza en concordancia con los objetivos y metas del presupuesto, en

)resupuestos Dnstitucionales" c@ El pago de remuneraciones slo corresponde como contraprestacin por el trabajo efectivamente realizado" d@ os pagos al personal activo y cesante deben realizarse de acuerdo a lo establecido en la normatividad vigente, bajo responsabilidad administrativa, civil y penal del #itular de la Entidad, del Befe de la Ificina de -dministracin, o quien haga sus veces en la Entidad, as! como del responsable de la =nidad Ejecutora" e@ - nivel de )liegos, el Arupo Aenrico de Aastos ." 2)ersonal y Ibligaciones *ociales3 no es objeto de &rditos con cargo a -nulaciones )resupuestarias de otros Arupos Aenricos de Aastos, salvo en el caso de creacin, desactivacin, fusin o reestructuracin de entidades, el traspaso de competencias de las funciones del Aobierno ,acional a los Aobiernos 'egionales y Aobiernos ocales, segn corresponda, as! como los que se realicen durante el mes de enero, previo informe favorable de

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la <ireccin ,acional del Presupuesto )blico" -simismo, el Arupo Aenrico de Aastos" f@ El ingreso a la administracin pblica, cualquiera sea el rgimen laboral, se efecta necesariamente por concurso pblico de mritos, y siempre y cuando se cuente con la plaza presupuestada" Entindase por plaza presupuestada al cargo contemplado en el &uadro para -signacin de )ersonal >&-)@ que cuente con el financiamiento debidamente previsto en el Presupuesto Dnstitucional dentro del Arupo Aenrico de Aasto ." 2)ersonal y Ibligaciones *ociales3, conforme al Presupuesto -nal!tico de )ersonal >)-)@ de la entidad" g@ os crditos presupuestarios correspondientes al *eguro Dntegral de ucha contra la )obreza, as! *alud >*D*@, a los )rogramas *ociales y de

como a los programas presupuestarios de salud individual, salud colectiva, educacin inicial, primaria y secundaria, no pueden ser objeto de anulaciones presupuestarias, salvo las que se produzcan entre y dentro de ellas" h@ os saldos no comprometidos del calendario de compromisos que se originen en los )liegos por la elaboracin de planillas y pago de remuneraciones o pensiones del personal activo y cesante, no deben ser utilizados en otros compromisos de la entidad, as! como en conceptos que no estn legalmente establecidos, bajo responsabilidad del #itular del )liego, el funcionario que autorice tal acto, el responsable y el Befe de la Ificina de -dministracin de la =nidad Ejecutora, segn sea el caso" i@ os proyectos de inversin pblica, cualquiera sea su Fuente de Financiamiento, que ejecuten las entidades y empresas bajo el mbito del *istema ,acional de Dnversin )blica, debern ce$irse, obligatoriamente, a los procedimientos establecidos en la normatividad vigente, para obtener su declaracin de viabilidad como requisito previo a su ejecucin" a aplicacin de las normas del *istema ,acional de Dnversin )blica alcanzan inclusive a los proyectos formulados y ejecutados por terceros, cuando una entidad del *ector )blico deba asumir, despus de la

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ejecucin, los gastos permanentes de operacin y mantenimiento, con cargo a su presupuesto institucional" ArtDculo HE"( Disposicio!es ,e R cio! li, , as Entidades, a fin de optimizar el gasto, estn obligadas a actuar conforme a las siguientes medidas de racionalidad del gasto pblico7 a@ 'ealizar las acciones necesarias que permitan el cumplimiento de los objetivos de la Entidad al menor costo posible, para cuyo efecto deben ejecutar una revisin de sus procesos y procedimientos que abarque los casos de duplicidad de funciones, simplificacin administrativa, as! como la congruencia de sus acciones con las funciones que les corresponda legalmente" b@ Efectuar revisiones integrales respecto de las planillas de remuneraciones y pensiones a fin de depurar y evitar pagos a personas y pensionistas inexistentes" )ara dicho efecto, las entidades que cuenten con el 2+dulo de &ontrol del )ago de )lanillas y de los *ervicios ,o )ersonales >+&))8*,)@3, que el +inisterio de Econom!a y Finanzas viene implantando progresivamente, deben mantener actualizada la ;ase de <atoscon las -ltas y ;ajas del personal activo, pensionistas y de los contratados por locacin de servicios" c@ -doptar medidas de ahorro efectivo, racionalizando el consumo de los servicios de energ!a, agua y telfono% y gastos correspondientes al consumo de combustible, as! como por viajes dentro y fuera del pa!s en comisin de servicios y materiales de oficina" d@ Iptimizar la utilizacin de los espacios f!sicos disponibles de las entidades en el marco de su gestin institucional, as! como reemplazar el uso de inmuebles arrendados por aquellos bienes inmuebles en desuso, los cuales debern ser destinados al cumplimiento de las funciones pblicas" )ara dicho efecto, se deber respetar los respectivos contratos de arrendamiento y evitar costos adicionales" e@ Evaluar la ejecucin de las donaciones y subvenciones otorgadas a personas

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naturales y jur!dicas privadas, en funcin a la poblacin objetivo, tanto por grupo espec!fico como por mbito regional o local% a fin de determinar si los recursos asignados son utilizados conforme a los objetivos y metas que motivan su otorgamiento" ArtDculo GE"( Disposicio!es ,e Austeri, , as Entidades deben aplicar obligatoriamente durante la ejecucin del presupuesto, las siguientes disposiciones de austeridad, independientemente de la fuente de financiamiento7 a@ *lo procede el nombramiento en plaza presupuestada, cuando se trate de magistrados del )oder Budicial, fiscales del +inisterio )blico, docentes universitarios y del magisterio nacional, profesionales y asistenciales de la salud, as! como del personal egresado de las Escuelas de las Fuerzas -rmadas y )olic!a ,acional y de la -cademia <iplomtica" b@ as Entidades )blicas, independientemente del rgimen laboral que las regule, no se encuentran autorizadas para efectuar gastos por concepto de horas extras" En los supuestos que se requiera mantener personal en el centro de labores, se deber establecer turnos u otros mecanismos que permitan el adecuado cumplimiento de las funciones de la entidad" *e encuentran excluidas del presente literal, las empresas que se regulan conforme a la Le+ de la -ctividad Empresarial del Estado J Le+ ,S 0454/ y sus modificaciones" c@ Eueda prohibido todo tipo de gasto orientado a la celebracin de agasajos por fechas festivas que implique la afectacin de recursos pblicos o de los recursos transferidos al &-F-E" d@ *lo pueden celebrarse contratos de servicios no personales yTo locacin de servicios con personas naturales, siempre que7 U os recursos destinados a celebrar tales contratos estn previstos en sus respectivos presupuestos autorizados" U El locador que se pretenda contratar no realice actividades o funciones equivalentes a las que desempe$e el personal establecido en el &uadro

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para -signacin de )ersonal >&-)@ de la entidad, debiendo limitarse a efectuar funciones de carcter temporal y eventual" e@ &onducir procedimientos orientados a una adecuada racionalizacin de plazas, a fin de determinar aquellas que son estrictamente necesarias en cada entidad para el cumplimiento de las funciones y responsabilidades correspondientes, teniendo en cuenta la ubicacin y distribucin de las mismas en el territorio nacional conforme a las necesidades del servicio" ArtDculo FE"( De l s Respo!s bili, ,es 5". as Entidades, a travs de sus respectivas Ificinas Aenerales de -dministracin o las que hagan sus veces, dentro de los diez >.C@ primeros d!as calendario de finalizado cada trimestre, deben publicar en su respectiva pgina Veb, o a falta de la misma, en carteles impresos ubicados en el local institucional, los resultados cuantitativos y cualitativos de la aplicacin del presente &ap!tulo" 5"0 a &ontralor!a Aeneral de la 'epblica verifica los resultados que hayan obtenido las Entidades )blicas por la aplicacin de lo dispuesto en el presente &ap!tulo, y publica semestralmente toda la informacin relativa a dicha verificacin en su pgina Veb" 2 "( DISPOSICIONES ESPECIALES ArtDculo 'CE( A4ui! l,os + Escol ri, , os funcionarios y servidores nombrados y contratados, obreros permanentes y eventuales del *ector )blico y el personal de las Fuerzas -rmadas y )olic!a ,acional, as! como los pensionistas a cargo del Estado comprendidos en los reg!menes de la Le+ ,S .9..?, <ecretos eyes ,Ss .5/4: y 0C91C, <ecreto *upremo ,S C9.8//8)&+ publicado con fecha .0 de abril de .5//, y <ecreto egislativo ,S /54, percibirn los siguientes conceptos en el -$o Fiscal 0CC97 a@ ;onificacin por Escolaridad, la cual es de aplicacin nicamente en aquellas

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entidades que habitualmente han entregado dicho concepto" *e otorga conjuntamente con la planilla de pago correspondiente al mes de febrero y asciende hasta la suma de *T" 1CC,CC >#'E*&DE,#I* H CCT.CC ,=E(I* *I E*@" b@ -guinaldos por Fiestas )atrias y ,avidad, los cuales se otorgan conjuntamente con la planilla de pago correspondiente al mes de julio y diciembre, respectivamente, ascendiendo cada uno hasta la suma de *T" 0CC,CC ><I*&DE,#I* H CCT.CC ,=E(I* *I E*@" os conceptos antes se$alados sern reglamentados mediante <ecreto *upremo refrendado por el +inistro de Econom!a y Finanzas" os Aobiernos ocales se rigen por lo dispuesto en el <ecreto *upremo ,S C?C8 /98)&+, publicado el 1. de julio de .5/9" )ara dicho efecto, corresponde al &oncejo )rovincial o <istrital, segn sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobacin de los conceptos a que se refiere el presente art!culo, cuenten con el financiamiento debidamente previsto y disponible, bajo sancin de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que los formalicen" Eueda prohibida la percepcin de cualquier otro beneficio econmico de naturaleza similar a los -guinaldos y ;onificacin por Escolaridad, que se otorguen con igual o diferente denominacin" ArtDculo ''E( ?o!tos p r Selecci6! ..". a determinacin de los )rocesos de *eleccin para efectuar las icitaciones )blicas, &oncursos )blicos y -djudicaciones <irectas, en todas las entidades del *ector )blico comprendidas en el art!culo 0S del #exto Wnico Irdenado de la Le+ de &ontrataciones y -dquisiciones del Estado aprobado por <ecreto *upremo ,S C.080CC.8 )&+ publicado con fecha .1 de febrero de 0CC., se sujetan a los montos siguientes7 a@ a &ontratacin de Ibras, de acuerdo a7 8 icitacin )blica, si el valor referencial es igual o superior a *T" . .9C CCC" l ,eter#i! ci6! ,e los Procesos ,e

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8 -djudicacin <irecta, si el valor referencial es inferior a *T" . .9C CCC" &uando el monto del valor referencial de una obra pblica sea igual o mayor a *T" 4 C9C CCC, el organismo ejecutor debe contratar, obligatoriamente, la supervisin y control de obras" b@ a -dquisicin de ;ienes y de *uministros, de acuerdo a7 8 icitacin )blica, si el valor referencial es igual o superior a *T" 49C CCC" 8 -djudicacin <irecta, si el valor referencial es inferior a *T" 49C CCC" -simismo, lo dispuesto en el presente inciso se aplica a los contratos de arrendamiento financiero" c@ a &ontratacin de *ervicios y de &onsultor!a, tales como prestaciones de empresas de servicios, compa$!as de seguros, contratos de arrendamiento no financieros y del personal contratado directamente por locacin de servicios, as! como investigaciones, proyectos, estudios, dise$os, supervisiones, inspecciones, gerencias, gestiones, auditor!as, asesor!as y peritajes de acuerdo a7 8 &oncurso )blico, si el valor referencial es igual o superior a *T" 0CC CCC" 8 -djudicacin <irecta, si el valor referencial es inferior a *T" 0CC CCC" a contratacin de auditor!as externas se realiza de conformidad con las normas que rigen el *istema ,acional de &ontrol" .."0 El Fondo ,acional de Financiamiento de la -ctividad Empresarial del Estado J FI,-FE, aprueba mediante -cuerdo de <irectorio, los montos a partir de los cuales se rigen los procesos de seleccin, regulados por las normas de &ontrataciones y -dquisiciones del Estado, aplicables a las empresas bajo su mbito" .."1 a aplicacin del presente art!culo se realiza en concordancia con el #exto Wnico Irdenado de la Le+ de &ontrataciones y -dquisiciones del Estado J <ecreto *upremo ,S C.080CC.8)&+, su reglamento aprobado por el <ecreto *upremo ,S C.18 0CC.8)&+, publicados con fecha .1 de febrero de 0CC.% y, dems normas modificatorias y complementarias"

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.."4

as entidades del *ector )blico pueden contratar entre ellas

mismas, a travs de convenios marco de cooperacin institucional u otro tipo de convenios y contratos, la elaboracin, supervisin y evaluacin de proyectos, as! como la prestacin de cualquier servicio compatible con su finalidad, sin el requisito de &oncurso )blico o -djudicacin <irecta, siempre que la entidad a ser contratada no desarrolle actividad empresarial habitual" En estos supuestos se realiza mediante proceso de adjudicacin de menor cuant!a, con sujecin, en todos los casos, al art!culo .C9S y .C:S del 'eglamento antes mencionado"

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CAPTULO 9III CONCLUSIN os presupuestos son herramientas que utilizan los gobiernos como previsin de gastos e ingresos para un determinado periodo de tiempo, por lo general un a$o" El presupuesto es un documento que permite a los gobiernos, las organizaciones privadas establecer prioridades y evaluar la consecucin de sus objetivos" )ara alcanzar estos fines puede ser necesario incurrir en dficit o, por el contrario, ahorrar, en cuyo caso el presupuesto presentar un supervit" )ara su mayor compresin y mayor control los presupuestos clasifican las cuentas con el fin de crear un sistema de informacin confiable y una herramienta que le permitir adquirir una ventaja competitiva sostenible, haciendo eficientes sus procesos y optimizando sus operaciones" El presupuesto ,acional es un instrumento de planificacin a corto plazo >para un a$o@ tiene entre sus fines y objetivos aprobar los lineamientos de la pol!tica en la asignacin de recursos financieros, los mismos que rigen la administracin econmica financieros, los mismos que rigen la administracin econmica y financiera en forma anual de los diversos organismos del Estado" Es importante mostrar una clasificacin adecuada para el presupuesto, ya que por la misma se puede mostrar con claridad las informaciones hacerlas confiables y mostrando hacia donde dan los fondos del estado y se justifican adecuadamente los gastos del mismo"

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68