Está en la página 1de 390

Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2013

Imaginar un nuevo pas. Hacerlo posible Diagnstico y propuesta

El Informe sobre Desarrollo Humano 2013 destaca que las personas en El Salvador tienen sueos para s mismas, sus familias y el pas: de vivir una vida en condiciones de dignidad, de criar a su descendencia en un entorno de paz y tranquilidad, de tener un mejor futuro. La imagen de la portada captura las voces que expresan estos sueos, su diversidad y su fuerza. Sin embargo, para la mayora de la poblacin, estos sueos se enfrentan con una cotidianeidad marcada por la desigualdad, la violencia y la falta de movilidad social. Pero estos resurgen, con ms o menos optimismo, reiterando demandas para que la sociedad salvadorea se convierta en una ms equitativa, solidaria y capaz de generar oportunidades para todos y todas. Este Informe coincide con esta demanda ciudadana: la sociedad salvadorea necesita una profunda transformacin interna, en su cultura, en las formas de relacionarse, en su manera de hacer poltica pblica. Esta transformacin es una responsabilidad compartida, requiere de la participacin conjunta del Estado y de la ciudadana, y de consensos sobre el rol protagnico que tienen las personas en el desarrollo. Le corresponde a todos y todas imaginar un nuevo pas en donde el bienestar de las personas sea la regla y no la excepcin. Le corresponde a la poltica pblica priorizar las intervenciones para que este bienestar sea posible.

Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2013


Imaginar un nuevo pas. Hacerlo posible Diagnstico y propuesta

2013 Human Development Awards for Excellence Ganador

Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2013


Imaginar un nuevo pas. Hacerlo posible Diagnstico y propuesta

2013 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) San Salvador

Editor Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) El Salvador, 2013 Consejo Directivo Salvador Snchez Cern (Vicepresidente de la Repblica y Presidente del Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible, CNDS), Roberto Valent (Representante Residente del PNUD), Stefano Pettinato (Representante Residente Adjunto del PNUD) Gordon Jonathan Lewis (Representante de UNICEF), Oscar Picardo Joao, Darlyn Meza, Sandra de Barraza, Ricardo Crdova, Carlos Gregorio Lpez, Andreu Oliva, Celina Palomo, Jos Mara Moratalla, Jos Jorge Simn, Norma Guevara, Salvador Samayoa, Alfonso Goitia y Mario Paniagua Secretara Ejecutiva del Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible (CNDS) lvaro Magaa

Autores del Informe William Pleitez (Coordinador y editor general) Carolina Rovira (Coordinadora acadmica) Nancy Argueta Ivette Contreras Xenia Daz Miguel Huezo Mixco Milton Merino

Claudia Robles Laura Salamanca Jimmy Vsquez Contribuciones especiales Jorge Araujo Estela Armijo Hctor Lindo-Fuentes Carlos Gregorio Lpez Bernal Thierry Maire

Con el apoyo de Raquel Martnez Marina Morales Laucel Muoz Ixchel Prez de Daz Marcela Pleitez

Equipo editorial: Miguel Huezo Mixco (coordinador editorial) Mara Tenorio, Tania Gchez, Ruth Gonzlez, Vanessa Nez (correccin y edicin de textos) Contracorriente Editores (diseo y diagramacin) Eduardo Fuentes Guevara (fotografa de portada) Mauricio Martnez (fotografas interiores) Impresin: Impresos Mltiples S.A. de C.V.

Forma recomendada de citar: PNUD (2013). Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2013. Imaginar un nuevo pas. Hacerlo posible. Diagnstico y propuesta. San Salvador: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Apartado Postal 1114 La Libertad, El Salvador, C.A. www.pnud.org.sv Con el apoyo financiero de:

https://www.facebook.com/pages/PNUD-El-Salvador @PNUDSV

LE GOUVERNEMENT DU GRAND-DUCH DE LUXEMBOURG


Coopration luxembourgeoise

Presentacin

El Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2013. Imaginar un nuevo pas. Hacerlo posible. es parte de un ciclo de diagnsticos y propuestas, cuyo propsito es mejorar la vida de los salvadoreos y las salvadoreas. El informe arranca con una pregunta fundamental: Por qu El Salvador no ha conseguido alcanzar un nivel de desarrollo alto para sus habitantes? Por qu un pas reconocido por su laboriosidad sigue sin crear empleos dignos para la poblacin en edad de trabajar? Por qu sus ciudadanos, formalmente reconocidos como iguales ante la ley, no disfrutan de los mismos derechos? Por qu persiste la violencia y no hay una pronta y cumplida justicia para quienes transgreden las normas bsicas de convivencia? Son muchas las preguntas que esta sociedad necesita responderse. Los informes sobre desarrollo humano, publicados sistemticamente por el PNUD desde 2001, vienen insistiendo en que El Salvador, para hacer frente a sus dificultades, necesita colocar a las personas en el centro de sus prioridades. Este principio bsico, ideario de las naciones que han pasado de la pobreza generalizada al bienestar, no ha sido considerado con suficiente determinacin a lo largo de la historia salvadorea. El documento que ponemos en sus manos hace un recorrido por la historia del pas y expone con mucho detalle las decisiones que se han toma-

do en materia de polticas sociales y econmicas desde las primeras dcadas del siglo pasado hasta nuestros das. Los datos disponibles revelan que el pas ha cosechado amplias deudas con importantes segmentos poblacionales que en la actualidad no solo muestran graves rezagos en su calidad de vida sino que tambin carecen de una autntica libertad. Porque, desde nuestro enfoque, la pobreza y la falta de oportunidades representan verdaderos obstculos para que las personas ejerzan plenamente sus libertades fundamentales. Este Informe no realiza la evaluacin de un perodo de cinco, diez o quince aos. Es un diagnstico que en muchos casos se remonta hasta la fundacin de la Repblica. As, por ejemplo, el anlisis de los presupuestos asignados histricamente a reas claves como la educacin, la salud, el empleo y la vivienda data de los primeros aos del siglo XX. Esa confeccin de datos, ms all de llenar vacos estadsticos, lo que ha permitido es identificar el tipo de decisiones que se han tomado en reas clave para el bienestar de las personas. La conclusin, nada alentadora, es que las polticas implementadas en el pas desde hace ms de un siglo no han favorecido el bienestar equitativo para todas y todos los salvadoreos. Asimismo, el documento expone cmo, en algunos momentos histricos, El Salvador ha tenido

PREsEnTACIn

iii

capacidad, visin y compromiso cvico para emprender transformaciones que han redundado en mejoras concretas en la vida de la poblacin. De esa experiencia se desprende un mensaje alentador: El Salvador puede convertirse en un pas diferente donde sus hombres y mujeres disfruten de una vida ms plena y prspera. Conseguirlo no es un asunto meramente econmico, como algunos suelen pensar. En ello estn en juego los derechos humanos de millones de personas. Porque los derechos humanos y el desarrollo humano comparten una visin y un propsito comn: garantizar la libertad, el bienestar y la dignidad de cada persona. Alcanzar esa meta es posible, insiste el Informe. Para ello, es indispensable que los liderazgos polticos, econmicos y sociales conciban, diseen y pongan en marcha una generacin de polticas pblicas con un nuevo enfoque y perspectivas. No se trata de cualquier tipo de poltica pblica y no es simplemente un tema de polticas porque requiere la adopcin de una nueva cultura y enfoques actitudinales. El Informe enfatiza que el desarrollo humano alto, si bien es posible al cabo de una generacin, requiere del vencimiento previo del cortoplacismo que impregna muchas de las decisiones de poltica pblica impulsadas. No es posible edificar El Salvador que la ciudadana anhela y exige con ideas transitorias de cada cinco o diez aos. Es necesario que el pas, por un lado, haga una apuesta de largo plazo a favor de la expansin de las capacidades de las personas, y, por el otro, que sea capaz de crear la voluntad poltica para que esa decisin alcance su propsito. Esto involucra a las instituciones, desde luego, pero tambin a la ciudadana, que debe sentirse responsable del buen funcionamiento de las instituciones e intervenir de manera proactiva en la vida pblica. Las transformaciones necesarias requieren de cambios culturales profundos que superen prcticas muy arraigadas, que han entronizado el machismo, el clasismo y el racismo, y que animen a la ciudada-

na a enfrentar los vicios del Estado como la corrupcin, la falta de transparencia y la impunidad. Por dnde empezar? Para responder a esta pregunta el equipo de Informe sobre Desarrollo Humano realiz un amplio proceso de consulta en el que participaron ms de cuatro mil quinientas personas representativas de los distintos sectores de la sociedad, y especialmente de la poblacin ms pobre. El mensaje recibido de la gente es que la sociedad salvadorea, pese a avances y mejoras importantes sigue siendo injusta, debido a que en la carrera por alcanzar el bienestar no coloca a todos sus hijos e hijas en el mismo lugar en la lnea de salida, ni premia equitativamente sus esfuerzos. Por ello, no es de extraar que muchas personas consultadas expresaran creciente pesimismo ante un futuro que perciben cada vez ms incierto. Una de las cosas que sorprende de esas consultas es la coincidencia que existe entre las aspiraciones principales de la gente. Hay cuestiones que emergen sin importar el grupo etario, tnico, rea de residencia u otra caracterstica sociodemogrfica o lnea divisoria se quiera trazar. Aunque las perspectivas naturalmente difieren, hay tres necesidades que son recurrentes y sin las cuales ser muy difcil echar a andar las polticas pblicas transformadoras que el pas requiere. En primer lugar, El Salvador necesita reconciliarse, es decir, que su gente est orientada en la bsqueda de un mismo bien comn que no beneficie solo a los cercanos, sino a toda la sociedad en general, con independencia de si es hombre o mujer, cul es su origen, su edad y estatus econmico, el sector social que representa, o su afiliacin poltica. En segundo lugar, se enfatiza la necesidad de tener una preocupacin genuina por las personas. En tal sentido, quienes tienen la posibilidad de decidir sobre las riendas del pas deben hacer planes pensando en la gente, en lugar de preocuparse ms por mantener los niveles de simpata y populari-

iv

InFORME sOBRE dEsARROLLO HuMAnO EL sALVAdOR 2013

dad. A ello se agrega que existe una aspiracin comn de no ms polarizacin poltica. En tercer lugar, se subrayaba lo indispensable que es empezar a construir un camino de y para todos, lo que comnmente se llama una visin de pas. La ciudadana salvadorea ya no quiere vivir con ansiedad e incertidumbre. No quiere seguir viviendo con inestabilidad e inseguridad, pero sobre todo sin falta de oportunidades. En resumen, los salvadoreos y salvadoreas aspiran a vivir en una sociedad que d oportunidades a todos y todas, y que premie el esfuerzo y el trabajo. A partir de esas conversaciones se estableci un conjunto de aspiraciones centrales que debieran constituir el corazn de una agenda transformadora. Estas pueden condensarse en: trabajo estable, hogar digno, ambiente seguro, buena educacin y atencin a la salud. Como ya es una tradicin en nuestros informes, este tambin contiene una propuesta de tres grandes polticas innovadoras. La primera es una poltica de transformacin cultural, que tendra como propsito principal liberar el espritu de las personas y romper los obstculos que les impiden verse como iguales. La segunda es una poltica social productiva, que permita que la poblacin se incorpore al mercado laboral en actividades formales, de alta productividad, con posibilidad de progreso y con acceso a las distintas redes de seguridad social. La tercera es la poltica econmica inclusiva, cuyo propsito central es crear el contexto apropiado para que las personas puedan encontrar un trabajo decente, en el menor tiempo posible, poniendo particular atencin en asegurar una participacin laboral creciente de las mujeres y los jvenes, y en la reconversin de la economa informal en una economa que universalice el trabajo decente. En su conjunto, este Informe contiene un mensaje de esperanza. La posibilidad de salir adelante no se construye sobre la base de la negatividad, sino sobre la base de aspiraciones, sueos,

visiones. El Salvador del siglo XXI cuenta con oportunidades nicas que le permitirn caminar hacia la construccin de una sociedad prspera y libre. Entre las principales se encuentran: Primero: la existencia ampliamente expresada de la necesidad de un cambio de rumbo, en la que coinciden personas y grupos de los ms diversos signos ideolgicos y estratos socioeconmicos. Segundo: El Salvador cuenta con importantes recursos econmicos que adecuadamente administrados constituyen una base fundamental para hacer frente a sus desafos sociales. Tercero: El Salvador es un pas con una poblacin joven, donde ms de la mitad de la poblacin tiene menos de 24 aos y una de cada cinco personas es adolescente, lo que le confiere una energa y creatividad singular. Cuarto: El Salvador ha sido, es y ser un pueblo laborioso, que sabe enfrentar con entereza sus dificultades. La suma de los esfuerzos de cada hombre y mujer honrados es la principal riqueza de este pas. Con este Informe entregamos una herramienta que ofrece un diagnstico, un nuevo enfoque sobre la poltica pblica y una propuesta de medidas clave para que la sociedad salvadorea avance por el camino del bienestar. Agradezco calurosamente a las personas e instituciones que han trabajado al lado del PNUD haciendo posible la produccin de este documento. De manera especial, a los miembros del Consejo Directivo, un equipo de personas que representa diferentes enfoques de pensamiento, ideas y soluciones, que nos ha acompaado, trabajando duro, sin esperar ninguna retribucin econmica. Nuestra gratitud al Gobierno de Espaa, al Gobierno del Gran Ducado de Luxemburgo y al Gobierno de Alemania, quienes a travs de sus

PREsEnTACIn

agencias de cooperacin han financiado las investigaciones y la produccin de este Informe que hoy dejamos en manos del pas. Por supuesto, nuestro agradecimiento a los salvadoreos y salvadoreas que prestan aten-

cin y siguen con inters nuestros informes sobre desarrollo humano, irradiando entusiasmo y esperanza al interior de sus instituciones, centro de estudios, organizaciones civiles y sus propias familias.

Roberto Valent Coordinador Residente del Sistema de las Naciones Unidas y Representante Residente del PNUD El Salvador

El anlisis y las recomendaciones de polticas contenidas en este Informe no reflejan necesariamente las opiniones del PNUD, de su Consejo Directivo ni de las agencias y organismos de cooperacin internacional que contribuyeron a su financiamiento.

vi

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

Agradecimientos

El Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2013. Imaginar un nuevo pas. Hacerlo posible, es el producto del esfuerzo y el aporte de numerosas personas. Hacemos extensivo nuestro agradecimiento a las siguientes personas, quienes proporcionaron informacin y atendieron diversas entrevistas: Samuel Hernndez (DIGESTYC); Fernando Guerrero, Armando Figueroa, Julio Landaverde (MINED); Helga Cullar (FUSADES); Joaqun Samayoa (FEPADE); Carolina Dreikorn, Silvia Vides, Marcela Smutt, Claudia Morales, Marina LoGiudice, Aura Majano, Rafael Viale, Jos David Prez, Sergio Aguiada (PNUD); Ada Funes (INJUVE); Francisco Rodrguez (MARN); Hilario Ortiz (Biblioteca del BCR); Hctor Dada Hirezi, Alfredo Martnez Moreno, Ren Fortn Magaa, Enrique Borgo Bustamante, Abraham Rodrguez, Roberto Nieto Lovo, Federico Huguet, Mario Antonio Ruiz Ramrez, Nelson Zrate, Beatriz de Ortiz, Sandra de Melndez, Emma de Bentez y Josefa Viegas. Agradecemos al Centro Emprendedor de la Escuela Superior de Economa y Negocios (ESEN) por el levantamiento de la encuesta nacional de movilidad social, realizada en el marco del presente informe Por compartir en diversos grupos focales sus percepciones sobre desarrollo humano en El Salvador, agradecemos a: Diego Carranza, Vernica

Montes, Gabriel Zura, Francisco Napolen, Edwin Ramrez, Juan Pablo Prez, Boris Enrquez, Katia Ticas, Gustavo Martnez, Jos Javier Hernndez, Juan Antonio Hernndez, Sarah Molina, Francisco Quijano, Mara Magdalena Mrmol, Sonia Elizabeth Hernndez, Sandra Alicia Sorto, Miguel ngel Vsquez, Jaime Ernesto valos, Stephanie Yamileth Corado, Cristina Garca Castro, Roxana Portillo, Luis Rubn Gonzlez, Carlos Cortez Tejada, Juan Alberto Flores, Valerik Avelar Cativo, Guillermo Pacas, Jonathan Adonay, Lorenzo Mnico, Reynaldo Jorge, Ingrid Martnez, Carlos Roberto Martnez Elas, Yanci Carolina Beltrn, Milagro Isabel Che, Alexia Jimnez, Ana Marcela Merino, Alejandra Valiente, Gabriela Alfonso, Fernando Chahn, Mariela Gutirrez, Carlos Romero, Juan Chamorro, Javier Monterrosa, Miranda Montenegro, Javier Ernesto Morn Lemus, Diana Zamora, Raquel Len, Soraya Hasbn, Fernando Magaa, Carlos Lobo, Gabriela Interiano, Enrique Walsh, Daniel Ulises Orantes, Joselyn Azucena Hernndez, Kevin Alexander Villalta, Erika Gonzlez Ortiz, Carmen Elena Martnez, Marisela Beatriz Flores, Miguel ngel Soriano, Emerson Jons Ulloa, Juan Jos Amaya, Evelyn Arvalo, Edda Rodrguez, Kevin Bladimir Majano Flores, Melisa Fabiola Prez Vanegas, Douglas Adonay Guevara Canales, Santos Pedro Ortiz

AGRAdECIMIEnTOs

vii

Gmez, Glenda Azucena Argueta, Juan Antonio Ortiz, Ronald Humberto Argueta Claros, Rubia Elizabeth Argueta, Lilian Mercedes Chicas, Alexis Eduardo Argueta, Wilmer Alfonso Hernndez, Belkis Jazmn Amaya, Jos Frank Ramrez, Donatila Argueta Amaya, Mximo de Jess Ventura, Wendy Yamileth Gutirrez, Rubia Griselda Dubn Martnez, Stefany Lisseth Osorio, Santiago Alfonso Reyes, Ren Vsquez Hernndez, Maricela del Carmen Portillo, Jos Mrtir Durn Gavidia, Lidia Beatriz Cern Espinoza, Sonia Isabel Moreno Benavides, Jos Wilfredo Guilln Reyes, Jos Apolonio Chvez Castro, Melani de los ngeles Prez Pea, Nery Figueroa, Jos Nicols Bermdez Cortez, Karina Idalia Garca Romero, Aleida Vanessa Vsquez Aparrero, Nelson Orlando Jaimes Martnez, Dbora Herminia Trejo Garca, Edgar Isaac Aparicio Lpez, Marvin Adonay Montoya Amaya, Stefany Elisa Hernndez Parada, Roco Contreras, Mnica Gabriela Alfaro Castaneda, Ana Graciela Arvalo Ayala, Stephanie Judith Alfaro Ramrez, Fernando Jos lvarez Quinteros, Ernesto Jos Alvarado Campos, Yamileth de los ngeles Albanes Leiva, Rodrigo Manuel Cornejo Platero, Carlos Antonio Cativo Argueta, Brenda Cecilia Zepeda, Ana Silvia de Bautista, Mara Elena Romero, Alba del Carmen Saravia, Hilza Alvarado de Linares, Sonia Chvez, Vivian Prez, Dinora de Contreras, Patricia Maribel Vsquez, Carlos Arturo Chvez, Katherine Andrade, Kelly Elizabeth Guevara, Juan Carlos Ibarra, Sara Raquel Guilln, Daniel Alfaro, Omar Huezo, Jos Antonio Palacios, Jos Mario Martnez, Karla Marielos Hernndez, Ma-

ra Eugenia Avelar Lemus, Kevin Andrs Chvez, Jos Efran Garay Fuentes, Fernando Barillas, Morena de Kfratf, Brenda Lorena de Paula, Reyna Elizabeth Cullar, Zulma Martnez, Lidia Hernndez, Glenda Contreras de Gchez y Rosa del Carmen Lpez. Por el apoyo brindado en la realizacin de distintas tareas de investigacin, agradecemos a: David Salvador Cruz Meja, Margarita Barrientos, David Lpez, lvaro Salamanca, Sandra Criollo, Tatiana Ganuza, Gabriela Lucha, Nstor Hernandez, Vernica Rivas, Carlos Guillermo Navarrete Echeverra, Edgardo Antonio Durn Lara, Wendy Maricela Zometa Meza, Gloria Marina Morn, Mara Isabel Lpez, Jaime David Ayala Retana, Walter Alexander Luna Ochoa, Henry Antonio Martnez Avils, Jonathan Ovidio Martnez Garca, Carlos Jos Moreno Rivas, Eduardo Jos Rivas Vsquez, Claudia Ftima Santamara Portillo, Emma Alfaro Martnez, Natalia Gabriela Serrano Ascencio, Andrea Nathaly Ayala Aguiluz, Fabio Csar Rodrguez Ortega, Jos Carlos Snchez Quintanilla, Diana Marcela Barillas Lemus, Isamara Mercedes Avelar Berganza, Joselyn Beatriz Flores Santos, Enrique Antonio Torruella Pineda y Susana Gabriela Pacheco Puentes. Agradecemos a Jos Pineda, investigador senior de la oficina del Informe sobre Desarrollo Humano de PNUD New York, a George Molina y Alfredo Gonzlez, economista jefe y especialista de programa respectivamente, ambos del Bur Regional para Amrica Latina y el Caribe, por su lectura y comentarios al manuscrito de este Informe.

viii

InFORME sOBRE dEsARROLLO HuMAnO EL sALVAdOR 2013

Introduccin

Este Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2013 se entrega al pas en un momento idneo para constituirse en un instrumento de reflexin, tanto para la clase poltica como para toda la ciudadana. El Informe 2013 es, primero que todo, una invitacin a la sociedad salvadorea para que encuentre espacios y mecanismos de dilogo que le permitan discutir y llegar a acuerdos sobre temas fundamentales para el pas. En esta lgica, las polticas pblicas, llamadas a promover el desarrollo de las personas, son un asunto clave que requieren del concurso ciudadano y adems, de una ciudadana empoderada y responsable de su destino. En su historia reciente el pas hizo sacrificios enormes por conseguir la democracia; sin embargo, el andamiaje social sobre el que esta institucionalidad reposa sigue siendo dbil. Para fortalecerlo, deben redoblarse los esfuerzos para ampliar la participacin, fomentar la tolerancia y aumentar la confianza, creando un ambiente que favorezca el dialogo ciudadano a todo nivel y que facilite los consensos a nivel poltico. Una de las conclusiones del diagnstico realizado en el Informe es la necesidad de un nuevo acuerdo en materia econmico, poltico y social entre los salvadoreos. Como lo adelant el PNUD en su Informe del 2010, los distintos modelos de desarrollo y las polticas implementadas en el pas no han favorecido

bienestar equitativo para todos los salvadoreos. As lo dicen las personas y lo confirman las cifras. El Salvador es un pas de profundas brechas en oportunidades dnde ni los mritos, ni el esfuerzo son garantas para hacer realidad los proyectos de vida de la mayora de la poblacin. Por el contrario, las condiciones del hogar en que una persona nace, su sexo, raza y la localidad en que crece o la escuela a la que asiste suelen determinar la trayectoria de una persona. Desde la perspectiva del desarrollo humano, las causas de este fracaso de la sociedad son diversas. No obstante, el anlisis y diagnstico realizado por este Informe responsabiliza de ello, en buena medida, al enfoque actual de las polticas pblicas, por lo que es prioritario conceptualizarlas de manera diferente. Sin embargo, las polticas pblicas en democracia son tambin responsabilidad de la ciudadana. En el pas est ciudadana ha sido ejercida de manera aptica por las mayoras. Es ms, el Informe resalta la necesidad de un cambio cultural, de la manera en que los salvadoreos hacemos las cosas en la cotidianeidad y en la vida poltica y econmica del pas. El Informe advierte, en primer lugar, la urgencia de que la poltica coloque, en el corazn de todos sus esfuerzos, el desarrollo de las capacidades de las personas y la construccin de un entorno potenciador para ellas. En segundo lugar, recomienda que se deje de lado la tradicional jerarqua de lo econmico

InTROduCCIn

ix

sobre lo social, o viceversa. Las polticas pblicas deben idearse en funcin del rol que juegan con respecto al desarrollo de las capacidades de las personas, y de mejorar el entorno en que se desarrollan y despliegan esas capacidades. En tercer lugar, el Informe postula que para asegurar una integralidad en el diseo de las polticas, es indispensable adoptar un enfoque que vea a la persona como un continuo en desarrollo desde el nacimiento hasta la muerte. El ciclo de vida que va del nacimiento a la adolescencia es fundamental para el desarrollo futuro de las capacidades de la gente. Realizar inversiones importantes en esta etapa sera un giro positivo a la forma en que tradicionalmente se han ejecutado las polticas pblicas, que histricamente han destinado mayores cantidades de recursos a la etapa adulta (por ser la ms productiva), a pesar de ser un momento tardo para potenciar y desarrollar capacidades. El Informe identifica tres mbitos claves en la nueva apuesta por las personas: el hogar, la escuela y el mercado laboral. As lo dictan la teora y tambin las voces de la ciudadana consultada para este informe. Las personas atestiguan que su bienestar y la calidad de sus oportunidades descansan en estos tres pilares, y el Informe ha diagnosticado en qu medida la poltica pblica ha contribuido, o no, a convertirlos en verdaderos potenciadores de las capacidades de las personas. El hogar, que, especialmente para las personas en pobreza, se asocia a la vivienda, debera ser el lugar donde se encuentra proteccin y confort. Es, adems, un smbolo de pertenencia social y de dignidad. El Informe da cuenta de las condiciones de pobreza en que an viven muchos salvadoreos, y, ms grave an, cmo las carencias reducen sus posibilidades futuras de salir adelante. En cuanto a la escuela, cuando la educacin es de calidad constituye un elemento vital para el aseguramiento del bienestar de la sociedad; sin embargo, esta no es la realidad de El Salvador debido a que el sistema educativo no garantiza tres condiciones fundamentales: el aprendizaje efectivo, la calidad docen-

te, y el suministro de los recursos e insumos necesarios. A esta situacin se suma la dificultad para lidiar con el contexto de inseguridad que ha agravado la realidad educativa. Todas estas condiciones ocasionan que una gran proporcin de la ciudadana no considere a la educacin como parte de un proyecto de largo plazo, y la perciba nicamente como un instrumento para conseguir un buen empleo, algo que en la prctica ocurre cada vez menos. El mercado laboral justo en el que se tenga trabajo estable es la mayor de las aspiraciones de las personas; sin esto no hay esperanzas de nada y no hay futuro. Sin embargo, el mercado laboral salvadoreo es difcil para la mayora de la gente, especialmente para aquellos que acumulan carencias en los primeros dos mbitos. Las condiciones laborales son cada vez ms precarias, particularmente para los jvenes, las mujeres y los trabajadores en el sector agrcola. El subempleo y la informalidad son una constante histrica en nuestro pas y pareciera que desde la poltica pblica no hay una intencin clara por revertirla. Finalmente, el PNUD presenta a la sociedad salvadorea una propuesta integral e integradora que permite abordar los amplios desafos del pas. Se trata de una propuesta cuya filosofa recoge cambios entres ejes fundamentales e igualmente importantes: lo cultural, lo social y lo econmico. La nueva manera de conceptualizar la poltica pblica que postula este Informe propone que el nico fin vlido del desarrollo son las personas y el esfuerzo de convertir la sociedad en la que viven en un mejor lugar. Esto impone enormes desafos a un pas que an se encuentra dividido a nivel subjetivo pero tambin a nivel objetivo, debido a las enormes brechas que existen entre grupos de la sociedad. Sin embargo, como reza un proverbio hind, la ms larga caminata comienza con un paso. Este Informe quiere contribuir a inspirar ese primer paso que necesita El Salvador: el dilogo franco y sincero entre los diferentes integrantes de la sociedad en busca de imaginar para luego construir un mejor pas para todos y todas.

InFORME sOBRE dEsARROLLO HuMAnO EL sALVAdOR 2013

Siglas y acrnimos

ADEPRO: Aplicacin y Desarrollo de Servicios Profesionales AFP: Administradora de fondos de pensiones AMSS:rea Metropolitana de San Salvador ANSP:Academia Nacional de Seguridad Pblica ART-PNUD: Programa de Articulacin de Redes Territoriales y Temticas para el Desarrollo Humano del PNUD BCG: Bacilo de Calmette y Guerin (antituberculosis) BCR: Banco Central de Reserva BFA: Banco de Fomento Agropecuario BID: Banco Interamericano de Desarrollo CAMARASAL: Cmara de Comercio e Industria de El Salvador CBA: Canasta bsica de alimentos CCR: Corte de Cuentas de la Repblica de El Salvador CDCS: European Committee for Social Cohesion (Comit Europeo para la Cohesin Social) CEL: Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa CEMLA: Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos CENAP: Centro Nacional de Productividad CENTREX: Centro de Trmites de Exportacin CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

CES: Consejo Econmico y Social CIDEHUM: Centro Internacional para los Derechos Humanos de los Migrantes CIP JES: Coordinadora Intersectorial Pro Juventudes de El Salvador CIUO: Clasificacin internacional uniforme de ocupaciones CNJ: Consejo Nacional de la Judicatura COAMSS: Consejo de Alcaldes del rea Metropolitana de San Salvador COMURES: Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador CONAMYPE: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa CRG: Consejo Revolucionario de Gobierno CSJ: Corte Suprema de Justicia CSR: Comunidades Solidarias Rurales CSU: Comunidades Solidarias Urbanas DIGESTYC: Direccin General de Estadstica y Censos DIT: Desarrollo infantil temprano DUI: Documento nico de identidad ECAP: Evaluacin de las Competencias Acadmicas y Pedaggicas ECOS: Equipos comunitarios de salud EDUCO: Educacin con Participacin de la Comunidad EHPM: Encuesta de hogares de propsitos mltiples

SIGLAs Y ACRnIMOs

xi

EITP: Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno EMS 2013: Encuesta de Movilidad Social 2013 ENA: Escuela Nacional de Agricultura ESEN: Escuela Superior de Economa y Negocios ETESAL: Empresa Transmisora de El Salvador S. A. de C. V. FEDECAME: Federacin Cafetalera Centroamrica-Mxico FEDISAL: Fundacin para la Educacin Integral Salvadorea FESAL: Encuesta Nacional de Salud Familiar FGR: Fiscala General de la Repblica de El Salvador FISDL: Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local FM: Fondo Monetario Internacional FMLN: Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional FODES: Fondo para el Desarrollo Econmico y Social de los Municipios FONAVIPO: Fondo Nacional de Vivienda Popular FOSALUD: Fondo Solidario para la Salud FSV: Fondo Social para la Vivienda FUNDAUNGO: Fundacin Dr. Guillermo Manuel Ungo FUSADES: Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social GATT: General Agreement on Tariffs and Trade (Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles) GESAL: Geotrmica Salvadorea ICR: Instituto de Colonizacin Rural IDH-D: ndice de Desarrollo Humano ajustado por la Desigualdad IED: Inversin extranjera directa ILO: Internatioal Labour Organization (Organizacin Internacional del Trabajo) INB: Ingreso nacional bruto INCAFE: Instituto Nacional del Caf INE: Inversiones Energticas S. A. INPEP: Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Pblicos INSAFI: Instituto Salvadoreo de Fomento Industrial

INSAFOP: Instituto Salvadoreo de Fomento de la Produccin INSAFORP: Instituto Salvadoreo de Formacin Profesional IPC: ndice de precios al consumidor IRA: Instituto Regulador de Abastecimientos IRCA: Instituto Regulador de Cereales y Abastecimiento ISDEMU: Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer ISSS: Instituto Salvadoreo del Seguro Social ITCA: Instituto Tecnolgico Centroamericano IUDOP: Instituto Universitario de Opinin Pblica IVU: Instituto de Vivienda Urbana LAPOP: Latin American Public Opinion Project (Proyecto de Opinin Pblica de Amrica Latina) LEPINA: Ley de Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia LLECE: Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin MAG: Ministerio de Agricultura y Ganadera MEGATEC: Modelo Educativo Gradual de Aprendizaje Tcnico y Tecnolgico MERCOMUN: Mercado Comn Centroamericano MINEC: Ministerio de Economa MINED: Ministerio de Educacin MINSAL: Ministerio de Salud Mipymes: Micro, pequeas y medianas empresas MISI: Modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones MTPS: Ministerio de Trabajo y Previsin Social MUSYGES: Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico) OIT: Organizacin Internacional del Trabajo OMC: Organizacin Mundial del Comercio ORMUSA: Organizacin de Mujeres Salvadoreas por la Paz PAES: Prueba de Aprendizaje y Aptitudes para Egresados de Educacin Media

xii

InFORME sOBRE dEsARROLLO HuMAnO EL sALVAdOR 2013

PAESITA: Prueba de Evaluacin de Logros de Aprendizaje en Educacin Bsica PAPEP: Proyecto Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos PATI: Programa de Apoyo Temporal al Ingreso PDC: Partido Demcrata Cristiano PDP: Programa de Desarrollo de Proveedores PEA: Poblacin econmicamente activa PET: Poblacin en edad de trabajar PIB: Producto interno bruto PNC: Polica Nacional Civil PNDINA: Poltica Nacional para el Desarrollo Integral de la Niez y Adolescencia PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPA: Paridad de poder adquisitivo PREAL: Programa Regional del Empleo para Amrica Latina PREALC: Programa Regional del Empleo para Amrica Latina y el Caribe PROHECO: Programa Hondureo de Educacin Comunitaria PROINNOVA-FUSADES: Promocin de la Innovacin Tecnolgica de la PYME PRONADE: Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo PTF: Productividad total de los factores de produccin RIISS: Redes Integrales e Integradas de Servicios de Salud

SERCE: Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo SIBASI: Sistema Bsico de Salud Integral SINEA: Sistema Nacional de Evaluacin de los Aprendizajes SITEAL: Sistema de Informacin de Tendencias Educativas en Amrica Latina SNU: Sistema de Naciones Unidas SPSU: Sistema de Proteccin Social Universal STP: Secretara Tcnica de la Presidencia TCM: Transferencias monetarias condicionadas TEG: Tribunal de tica Gubernamental TIMMS: Trends in International Mathematics and Science Study (Estudio Internacional de Tendencias en Matemticas y Ciencias) TMC: Transferencias monetarias condicionadas TSC: Tribunal de Servicio Civil TSE: Tribunal Supremo Electoral UE: Unin Europea UNESCO: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura) UNFPA: Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas UNICEF: United Nations Childrens Fund (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia) UNO: Unin Nacional Opositora UNODC: United Nations Office on Drug and Crime (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito)

SIGLAs Y ACRnIMOs

xiii

Glosario

Autoritarismo
Modalidad del ejercicio del poder que impone la voluntad de quien lo ejerce, en ausencia de un consenso construido de forma participativa. El autoritarismo origina un orden social opresivo y carente de libertad y autonoma. Como consecuencia, obstaculiza el trnsito a una sociedad plenamente democrtica y, por ende, deliberativa, tolerante y cohesionada. Suele visibilizarse en el mbito poltico, pero no se reduce a ste.

Capacidades (capabilities)
Elementos fundamentales de la calidad de vida de las personas que hacen referencia a lo que cada individuo es capaz de hacer y ser. Constituyen, en esencia, un conjunto de oportunidades, usualmente interrelacionadas, para elegir y actuar en libertad; oportunidades que toman en cuenta las habilidades de las personas, pero de forma combinada con el entorno poltico, social, econmico y ambiental.

Bienestar
Todas aquellas condiciones y cosas necesarias para vivir bien y con tranquilidad, que ayudan a llevar una vida holgada y abastecida, libre de preocupaciones fundamentales.

Capacidades combinadas
Oportunidades que tienen las personas de funcionar en la sociedad, por medio del ejercicio de sus capacidades internas. Es decir, son aquellas capacidades internas que efectivamente se utilizan y despliegan en un entorno dado para el logro del bienestar. Constituyen un potencial para hacer.

Cadena de valor
Conjunto amplio de actividades que se requieren para llevar un producto o servicio desde su concepcin, sus diferentes fases de produccin, hasta la entrega a consumidores finales y la disposicin despus de su uso.

Capacidades innatas
Rasgos, facultades y caractersticas individuales con las que una persona nace (por ejemplo, la inteligencia) y que constituyen la base para un desarrollo y entrenamiento posterior.

Canasta bsica de alimentos (CBA)


Conjunto de alimentos necesarios para cubrir adecuadamente los requerimientos energticos y proteicos de un individuo promedio.

Capacidades internas
Caractersticas individuales de las personas que son el resultado de la educacin y el entrenamiento.

xiv

InFORME sOBRE dEsARROLLO HuMAnO EL sALVAdOR 2013

Es decir, son aquellas capacidades innatas que han sido estimuladas y desarrolladas en los entornos familiares, sociales, econmicos o polticos. Constituyen el potencial para ser.

Ciclo de vida
Enfoque para analizar y disear polticas pblicas que reconoce el proceso evolutivo de las personas a lo largo de diversas etapas de desarrollo fsico y psico-social. Este enfoque supone que las personas estn expuestas y enfrentan distintas necesidades y riesgos a lo largo de estas etapas (pre y perinatal, niez, adolescencia, juventud, adultez y vejez). Desde la poltica pblica, las diferentes necesidades y riesgos deben abordarse para asegurar la plena realizacin de las capacidades de las personas y la expansin de sus libertades.

Capital cultural
Conjunto de conocimientos, habilidades y otras cualificaciones educativas e intelectuales que condicionan la posicin que una persona tiene en la sociedad. Es el resultado de los procesos de crianza y formacin en los mbitos familiares y escolares. Puede ser de tres tipos: encarnado o heredado, que se refiere a aquel que se aprehende por medio de los procesos de socializacin; objetivado, cuando se transmite a travs de la posesin o intercambio de bienes culturales; o institucionalizado, cuando presenta algn respaldo institucional (educativo, principalmente). El capital cultural se constituye en un instrumento de poder para el individuo y determina las oportunidades para la movilidad social.

Ciudadana
Pertenencia a una determinada comunidad poltica organizada que otorga una serie de derechos y obligaciones a sus miembros, los cuales deben ser respetados. Entres aquellos puede citarse el derecho al voto, a elegir a las autoridades que se consideren pertinentes, a participar de cualquier bien que se derive de la participacin comunitaria. En contrapartida, los ciudadanos deben cumplir con obligaciones tales como el pago de impuestos, cumplimiento de las leyes, etc.

Capital social
Patrimonio simblico de una sociedad relativo a las redes y lazos sociales de confianza y solidaridad, que permiten reforzar la accin colectiva y sentar las bases de reciprocidad.

Clientelismo
Forma de relacin social alternativa para acceder al poder y a los recursos econmicos e incidir en la poltica que se caracteriza por el intercambio extraoficial de favores. Su naturaleza instrumental surge de la evidente desigualdad de poder entre las partes. Este tipo de relacin provoca ineficiencias en el efecto distributivo de las polticas pblicas, y constituye a la larga un obstculo para la consolidacin de las instituciones y la ciudadana.

Capitalismo clientelista
Forma de capitalismo en el que el xito de los negocios se logra a travs de vnculos directos con los funcionarios del Estado. En ingls, conocido como crony capitalism.

Casta
Sistema de estratificacin social al que se pertenece solo a travs del nacimiento y se caracteriza por tener un sistema slido, rgido e inmvil. Ejemplos conocidos de sistemas de castas son: la nobleza medieval, los establecidos en la India o durante la colonia espaola en Amrica y Filipinas, y el sistema del Apartheid de Sudfrica.

Cohesin social
Capacidad de la sociedad para asegurar a largo plazo el bienestar de todos sus miembros, incluyendo el acceso equitativo a los recursos disponibles, el respeto por la dignidad humana con el

GLOsARIO

xv

debido respeto a la diversidad, la autonoma personal y colectiva, y la participacin responsable. La cohesin social supone y facilita el logro de consensos entre la ciudadana, las fuerzas sociales, econmicas y polticas y el gobierno, basados en la justicia social, el respeto al estado de derecho y la primaca de los intereses generales sobre los particulares. Supone tambin el establecimiento de puentes de comunicacin para sobrepasar las diferencias.

reemplazadas en su totalidad porque no cumplen las condiciones mnimas de habitabilidad. El segundo se refiere a aquellas viviendas que tienen carencias en sus componentes estructurales, de servicios bsicos o en sus condiciones de uso y entorno ambiental.

Democracia
Rgimen poltico en el cual las decisiones que afectan a una nacin son adoptadas de manera colectiva por los ciudadanos mediante mecanismos de participacin directa o indirecta. Se pueden distinguir varios tipos y niveles de democracia, pero se destacan los siguientes elementos bsicos: la existencia de elecciones libres, abiertas y competitivas, la posibilidad de la alternancia en el poder, la existencia de un sufragio universal adulto y la garanta de ciertos derechos civiles tradicionales, como la libertad de expresin, la libertad de organizacin y el debido proceso. En un sentido ms amplio, comprende el respeto por los derechos humanos y libertades fundamentales, el apego al Estado de derecho, la independencia de los poderes del Estado y el establecimiento de reglas claras para acceder al poder.

Crimen organizado
Grupo de tres o ms personas conformado de manera concertada cuyo fin es cometer delitos sancionables con pena privativa de libertad o con una pena ms severa, para obtener, directa o indirectamente, un beneficio financiero o material. Los delitos cometidos pueden constituir o no un fin en s mismos; o bien, servir como un medio de obtener beneficios patrimoniales o de influir de manera indebida en el funcionamiento de la autoridad pblica.

Criollo
Trmino empleado desde la poca de la colonizacin de Amrica para designar a los nacidos en el continente americano, pero de padres espaoles. A mediados del siglo XVII, los criollos de las colonias espaolas controlaban gran parte del comercio y de la propiedad agraria, gozaban de gran poder econmico y consideracin social. Sin embargo, carecan de acceso a los principales cargos polticos, que estaban destinados nicamente a los nacidos en Espaa.

Desarrollo humano
Proceso de ampliacin de las opciones de las personas y fortalecimiento de sus capacidades para llevar al mximo posible lo que cada sujeto puede ser y hacer. Este enfoque normativo, promovido por el PNUD alrededor del mundo, implica asumir que el centro de todos los esfuerzos de desarrollo y el foco de todos los anlisis y polticas deben ser las personas.

Dcit habitacional
Carencia de una vivienda digna por cada hogar existente en el pas, tomando en cuenta los componentes estructurales y servicios bsicos que posee la vivienda. El dficit habitacional se compone del dficit cuantitativo y dficit cualitativo. El primero se refiere a la demanda potencial de viviendas nuevas e incluye aquellas que deben ser

Desarrollo infantil temprano (DIT)


Concepto que alude al bienestar de la niez en su primera etapa de vida y el proceso de desarrollo de capacidades bsicas, que implican cuatro dimensiones interrelacionadas del desarrollo cognitivo, socioemocional, lingstico y fsico.

xvi

InFORME sOBRE dEsARROLLO HuMAnO EL sALVAdOR 2013

Desempleo
Situacin laboral de las personas que, estando en edad de trabajar, no trabajan pero buscan activamente un empleo.

les para la creacin de la conciencia de una identidad nacional y la cohesin social.

Ecacia poltica interna


Se refiere a la percepcin que tienen los individuos sobre sus propias capacidades de afectar o incidir en la vida pblica.

Desplazamiento forzado
Desplazamiento que puede ser individual o colectivo, dentro o fuera de las fronteras del pas, motivado por peligros inminentes o latentes de la vida de las personas, su integridad fsica, su libertad o su seguridad. De esta manera las personas se ven presionadas u obligadas a cambiar su lugar de residencia, su lugar de trabajo o su principal actividad econmica. La amenaza puede provenir directamente de un conflicto armado, o en el caso de El Salvador, por la violencia generalizada.

Eleccin trgica
Decisin difcil, concebida como la ltima opcin, la de los desesperados, en el sentido de que se adopta cuando ya no hay ms alternativas.

lite
Minora selecta y destacada en un mbito social o en una actividad que goza de un estatus superior al resto de las personas de dicha sociedad. Su existencia es posible debido a la desigualdad social y a la creciente diferenciacin de la sociedad.

Discriminacin
Acto de hacer una distincin o segregacin que atenta contra la igualdad de oportunidades, a partir de criterios determinados que, entre otros, pueden ser edad, sexo, raza, color de piel, nivel de estudios, nivel social, conocimientos, riqueza, orientacin sexual, etc.

Emigracin
Abandono del lugar de origen para establecerse en otro pas o regin.

Empoderamiento
Principio del desarrollo humano que se refiere a la capacidad y el poder que tienen las personas de participar activamente en los procesos de desarrollo, de modo que puedan ejercer sus opciones en libertad e influir en las decisiones que afectan sus vidas. Presupone un entorno poltico democrtico, pero tambin inversiones en educacin y salud, as como la equiparacin en las condiciones de acceso a activos productivos.

Dominio territorial
Control de un territorio por parte de grupos delictivos que implica la complicidad social, la sustitucin del Estado, el poder intimidatorio, la interconexin global y el refuerzo a la cultura delictiva en detrimento de las libertades de la poblacin no afiliada a los mismos.

Economa informal
Actividad econmica que, por razones de elusin fiscal o de control meramente administrativo, permanece oculta. Ejemplos de la misma son el trabajo domstico no declarado, las ventas ambulantes, etc.

Emprendimiento
Accin de iniciar una empresa, ya sea asumiendo la creacin de un nuevo negocio o la promocin del desarrollo y el crecimiento de uno ya existente. Supone esfuerzos individuales o colectivos en la organizacin y administracin de las actividades necesarias para el funcionamiento

Educacin ciudadana y cvica


Principios y valores a travs de los cuales se crean las bases de la unidad social, que son fundamenta-

GLOsARIO

xvii

del negocio, la innovacin en los mecanismos para ponerlo en marcha y la gestin de los riesgos financieros u operativos que dicha prctica conlleva.

Estimulacin temprana
Tcnicas educativas especiales empleadas en nios a fin de desarrollar capacidades y habilidades en la primera infancia, corregir trastornos en su desarrollo o para estimular capacidades compensadoras.

Enfoque de capacidades (Capability approach)


Marco normativo para la evaluacin del bienestar individual y los arreglos sociales, el diseo de polticas y la formulacin de propuestas para el cambio social. La principal caracterstica del enfoque es su nfasis en aquello que la gente es capaz de ser y hacer, es decir, en la libertad de las personas para llevar una vida que valoran.

Estraticacin social
Conformacin de grupos de acuerdo a criterios establecidos y reconocidos socialmente. Da cuenta de la desigualdad estructurada e institucionalizada de una sociedad en la distribucin de los bienes y atributos socialmente valorados. Formas de estratificacin social son las castas, estamentos y clases sociales.

Enfoque de desarrollo de capacidades (Capacity development)


Busca fortalecer las capacidades de los sectores pblicos y privados para apoyar de manera efectiva y sostenible el logro de los objetivos de desarrollo trazados por los pases. El enfoque de desarrollo de capacidades no slo se utiliza para comprender aquellos obstculos que impiden a los pases alcanzar el desarrollo, tambin se concentra en la realizacin de intervenciones para mejorar las habilidades requeridas para lograr estos resultados. El enfoque de desarrollo de capacidades no es equivalente o sinnimo del enfoque de capacidades.

Extorsin
Delito consistente en obligar a otro, mediante violencia o intimidacin, a realizar una accin o llevar a cabo un negocio. En ocasiones supone el pago de una "renta", consistente en una cuota impuesta a fin de permitir a los comercios o servicios poder seguir operando o evadir amenazas contra su personal en territorios o comunidades controlados por la delincuencia o el crimen organizado.

Factor de conversin
Elemento transformador de las capacidades de las personas que busca potenciar el desarrollo humano y favorecer la construccin de un proyecto de vida valioso. Los factores de conversin pueden ser de tipo personal, social o ambiental. Las polticas pblicas y las normas sociales son ejemplos de factores sociales de conversin.

Escuela pblica de calidad


Institucin educativa estatal capaz de proporcionar las bases para que las personas sean agentes de su propio desarrollo, se formen en valores constructivos y adquieran la informacin y las habilidades que les amplen sus opciones de vida.

Gnero
Construccin cultural de un conjunto de roles y valores, correspondientes a uno y otro sexo, que enfatiza sus dimensiones histrica y social. Se diferencia del concepto de sexo, condicin biolgica que distingue a mujeres y hombres. Las relaciones sociales de gnero son las formas (subjetivas y materiales) en que se definen los

Esperanza de vida al nacer


Nmero de aos que vivir un recin nacido, si los patrones de mortalidad por edades que imperan en el momento de su nacimiento, siguieran siendo los mismos a lo largo de toda su vida.

xviii

InFORME sOBRE dEsARROLLO HuMAnO EL sALVAdOR 2013

derechos, las responsabilidades y las identidades de hombres y mujeres. Constituye un principio organizativo fundamental de las sociedades y de los procesos de produccin y reproduccin, consumo y distribucin.

Identidad
Es un "yo propio" que diferencia a las personas pero que al mismo tiempo brinda una referencia, comn que las hace miembros de una misma comunidad humana. La identidad se construye socialmente en torno a mltiples atributos o dimensiones que interactan entre s, para configurar la posicin que una persona ocupa en la sociedad. En un plano colectivo, los elementos comunes de identidad sirven para crear vnculos con otros seres humanos, que pueden facilitar la construccin de sociedades cohesionadas.

Grupos de inters
Conjunto de personas o entidades privadas, organizadas en funcin de un inters comn, el cual buscan defender, dar a conocer o negociar con otros actores sociales, pero desde una posicin externa a la poltica, por lo que su incidencia es siempre indirecta. Estos pueden ser sindicatos, organizaciones patronales, grandes empresas, asociaciones de profesionales, organizaciones no gubernamentales, etc.

Igualdad
Principio del desarrollo humano que hace referencia a un derecho individual y colectivo, que se fundamenta en la universalidad del valor de la vida humana, pero tambin en el reconocimiento de las diferencias y la diversidad como parte intrnseca de la esencia humana. La igualdad supone la no discriminacin, la autonoma y la libertad. Implica igualdad de oportunidades, trato justo y respeto.

Herencia de oportunidades
Trmino que hace referencia a la transmisin intergeneracional de oportunidades para lograr el bienestar. Supone que las oportunidades a las que una persona tiene acceso a lo largo de su vida son condicionadas por las oportunidades que tuvieron sus progenitores o por las caractersticas de aquellos responsables de su cuido durante la niez. Estos antecedentes pueden actuar como potenciadores u obstculos para el desarrollo humano. Por ejemplo, la pobreza, la malnutricin y el dficit de estimulacin temprana pueden ser condiciones que heredan las familias y que limitan desde temprano el desarrollo de las capacidades innatas, internas y combinadas de las personas.

Igualdad de oportunidades
Forma de justicia social en el que las personas tienen los mismos derechos polticos y civiles y poseen las mismas posibilidades de acceder al bienestar social. Lograr la igualdad de oportunidades exige que las sociedades reestructuren el poder en trminos de la distribucin de activos productivos e ingresos, la eliminacin de barreras y la equiparacin de oportunidades de acceso a mercados, sistemas e instituciones.

Hogar
El espacio en que la persona se cra y que va ms all de la casa material. Supone el acceso a una vivienda digna con servicios bsicos, salud y nutricin balanceada, pero tambin la posibilidad de un cuido adecuado de nias y nios (que se relaciona, a su vez, con las condiciones educativas de los padres o cuidadores). Es el gran potenciador de las capacidades.

Imaginario social
Conjunto de representaciones de orden social con las cuales los individuos miran, clasifican, ordenan e interpretan su entorno. Comprende, entre otros, costumbres, valores, prcticas y razonamientos que existen en una sociedad. Tiene un carcter histrico y se manifiesta a travs del lenguaje y las prcticas e interacciones sociales. Usualmente es

GLOsARIO

xix

usado como sinnimo de mentalidad, cosmovisin, conciencia colectiva o ideologa.

ndice de desarrollo humano


ndice que mide el promedio de los avances en las tres dimensiones bsicas del desarrollo humano: vida larga y saludable, medida en funcin de la esperanza de vida al nacer; conocimientos, medidos en funcin de una combinacin de tasa de alfabetizacin de adultos y la tasa bruta de matriculacin combinada de educacin primaria, secundaria y terciaria; y el nivel de vida digno, medido por el PIB per cpita (paridad del poder adquisitivo en dlares estadounidenses).

y pasividad; atribuye las diferencias percibidas entre hombres y mujeres a un determinismo biolgico que enfatiza la sublimacin de la virginidad, la funcin reproductiva y el rol maternal de la mujer; supedita la realizacin del proyecto de vida de la mujer al proyecto vital del hombre.

Meritocracia
Forma de organizacin social en la que la asignacin de puestos y responsabilidades se realiza con base al mrito y en la cual predominan los valores asociados a la capacidad individual, lo cual proporciona mayor eficiencia, dado que las distinciones no se hacen por sexo o raza ni por riqueza o posicin social.

Indgena
Originario del pas de que se trata. Relativo a un pueblo que es considerado habitante primitivo del territorio en que vive.

Mestizo
Trmino aplicado para referirse al hijo o hija de un padre o madre de raza "blanca" y una madre o padre de raza "amerindia". Se aplica tambin a la persona que ha nacido de padres de diferente raza. El trmino fue parte de un sistema racista de estratificacin social implementado en las colonias americanas que con el paso de los aos ha llegado a naturalizarse, sin que su uso implique discriminacin.

Ladino
Trmino utilizado en Amrica Central para referirse a la poblacin mestiza o hispanizada. Surgi durante la Colonia a fin de definir la poblacin hispanohablante que no formaba parte de la lite peninsular y criolla, y que por haber adoptado el idioma y costumbres de la misma, tampoco perteneca a la poblacin indgena.

Modelo agroexportador
Sistema econmico basado en la produccin de materias primas agrcolas y su exportacin a pases industrializados, principalmente a Europa.

Libertad
Capacidad del ser humano para obrar segn su voluntad y para responsabilizarse por sus actos.

Modelo de desarrollo
Esquema trazado a fin de promover el progreso de un pueblo. Es el marco de referencia al cual deben ceirse los encargados de elaborar las polticas pblicas de un pas.

Machismo
Forma de concebir el mundo en la que predomina la creencia de la superioridad del hombre con respecto a la mujer. El machismo promueve la negacin o desvalorizacin de las mujeres como sujetos; refuerza la subordinacin de ellas por medio de estereotipos que destacan atributos masculinos de racionalidad, fuerza y virilidad, en contraste con atributos femeninos de emotividad, debilidad

Modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI)


Estrategia o modelo econmico que pretenda promover el desarrollo a partir de la industrializacin. Dado el contexto de relaciones comerciales a nivel

xx

InFORME sOBRE dEsARROLLO HuMAnO EL sALVAdOR 2013

internacional, el proceso de industrializacin requerira la gradual sustitucin de bienes importados por bienes producidos localmente. El modelo se fundamentaba en el progreso tcnico como premisa, impulsaba polticas industriales activas y polticas comerciales proteccionistas en forma de aranceles diferenciados a cierto tipo de bienes importados.

Modelo de promocin de exportaciones


Estrategia de desarrollo econmico consistente en estimular la produccin de bienes manufacturados para su exportacin. Se basa en fuertes inversiones pblicas en infraestructura y en educacin, mismas que ofrecen los servicios y la mano de obra calificada para reducir los costos de la produccin nacional. Se complementa, adems, con una poltica comercial abierta que permite importar materias primas y alimentos al ms bajo costo posible. Los gobiernos suelen ofrecer incentivos que incluyen desgravmenes, subsidios y compensaciones diversas.

poblacin que no se encuentra trabajando ni estudiando, compuesto mayoritariamente por jvenes. Si bien originalmente se utiliz para aludir a jvenes que por decisin propia ni estudiaban ni trabajaban, en la actualidad se emplea para referirse a los que han finalizado sus estudios y no encuentran trabajo por falta de oportunidades laborales. En el marco de este informe, comprende a aquellos jvenes entre los 16 y los 25 aos que no estudian ni trabajan; en este ltimo caso, pueden encontrarse inactivos y no buscar empleo, o bien, buscar empleo y no encontrarlo.

Ocupacin
Conjunto de empleos cuyas principales tareas y cometidos se caracterizan por un alto grado de similitud (OIT). Funcin que se desempea para ganar el sustento y que, por lo general, requiere conocimientos especializados o la adquisicin de ciertas habilidades.

Ocupacin plena
Ocurre cuando las personas trabajan 40 horas o ms a la semana y perciben un ingreso mayor o igual al salario mnimo establecido.

Movilidad ocupacional
Cambios que pueden producirse en la vida ocupacional de un individuo, tales como cambio de lugar de trabajo, de empleador, de posicin, de rama de actividad econmica, etc.

Pandillas
Agrupaciones, mayoritariamente conformadas por jvenes, que cuentan con una identidad grupal construida a travs de la participacin en actos violentos o delictivos, y que ofrecen unos patrones de identificacin a sus miembros que les permiten organizar su vida cotidiana. Algunas caractersticas asociadas a las pandillas son su organizacin fluida e inestable y relativa cohesin interna de grupo, as como un fuerte sentido de territorialidad sobre una zona geogrfica delimitada.

Movilidad social
Movimientos o desplazamientos que llevan a cabo los individuos, las familias o los grupos dentro de un determinado sistema socioeconmico. Estos desplazamientos pueden ser verticales, desde la perspectiva de los ingresos, permitiendo que las personas cambien de clase social o bien, tratarse de desplazamientos horizontales, es decir, cambios en el estatus social, estado civil, nivel educativo, entre otros.

Patriarcado
Sistema de relaciones entre gneros que favorece a los hombres, asignndoles el control sobre los recursos materiales e ideolgicos.

Nini
Neologismo procedente de la expresin ni estudia ni trabaja, sirve para nombrar a un sector de la

GLOsARIO

xxi

Polticas pblicas
Respuestas que da el Estado a las demandas de la sociedad en forma de normas, instituciones, prestaciones, bienes pblicos o servicios. Involucra una toma de decisiones y un proceso previo de anlisis y de valorizacin de dichas necesidades. Son el instrumento por medio del cual los Estados a travs de los gobiernos y sus instituciones pueden abrir los espacios sociales, reducir las brechas de origen y potenciar el desarrollo humano.

personas y en la generacin de un entorno macroeconmico propicio para que los seres humanos desarrollen al mximo su potencial.

Productividad total de los factores de produccin (PTF)


Diferencia existente entre la tasa de crecimiento de la produccin y la tasa ponderada de incremento de los factores. Es una medida del efecto de las economas de escala, en la cual la produccin total crece ms que proporcionalmente al aumentar la cantidad de cada factor productivo.

Posguerra salvadorea
Periodo transcurrido a partir de la firma de los acuerdos de paz en enero de 1992 a la fecha. Usualmente se considera que ste no finaliza hasta que se alcance una recuperacin econmica y una superacin de un conjunto de problemas sociales, como puede ser el reabastecimiento normal similar al periodo de preguerra y a otros muchos factores relacionados indirectamente que afectan a la superacin de la crisis social.

Producto interno bruto (PIB)


Medida macroeconmica que expresa el valor monetario de la produccin de bienes y servicios de demanda final de un pas, durante un perodo determinado de tiempo (normalmente un ao). Es usado como una medida del bienestar material de una sociedad.

Prosocial
Cualidad que se atribuye a conductas sociales positivas que, con o sin motivacin altruista, son realizadas en beneficio de otras personas o de la sociedad. Este tipo de conductas estn condicionadas por factores situacionales e individuales.

Primera infancia
Etapa de la vida de una persona que va desde el nacimiento hasta los 6 aos de edad.

Privacin
Carencia o escasez de los bienes materiales o de los conocimientos ms elementales, al grado que impida una vida digna y plena.

Racismo
Acto de hacer una distincin o segregacin que atenta contra la igualdad de oportunidades, basndose en criterios de tnicos. Dicha segregacin implica, por otro lado, la exacerbacin o defensa del sentido racial de un grupo tnico, especialmente cuando convive con otro u otros, a fin de establecer un orden jerrquico entre grupos raciales, utilizado para justificar los privilegios o ventajas de las que goza el grupo dominante.

Productividad
Razn que expresa, en trminos econmicos, la relacin entre el producto y los insumos de produccin. Una mayor productividad implica iguales o mayores niveles de producto, con menores o iguales niveles de insumos, respectivamente. En el paradigma del desarrollo humano, la productividad como principio, se encuentra estrechamente vinculada al desarrollo y uso de las capacidades, y requiere que se promuevan inversiones en las

Remesas
Flujo de ingresos que envan las personas residentes en el exterior del pas.

xxii

InFORME sOBRE dEsARROLLO HuMAnO EL sALVAdOR 2013

Sector primario
Sector de la economa que transforma recursos naturales en productos primarios no elaborados, los cuales son utilizados posteriormente como materia prima para la produccin industrial. Entre estos se encuentran la minera, la agricultura, la ganadera, la pesca, etc.

Subempleo
Situacin laboral de una persona que se dedica a cualquier actividad para sobrevivir, porque no puede encontrar un empleo de dedicacin plena con proteccin social e ingresos suficientes, que le permitan satisfacer sus necesidades bsicas y las de su familia. El subempleo puede ser visible (por insuficiencia de horas), o invisible (por insuficiencia de ingresos o por subutilizacin de competencias).

Sector secundario
Sector de la economa que transforma la materia prima, extrada o producida por el sector primario, en productos de consumo o productos que sern utilizados en otros mbitos del sector secundario. Contempla las actividades realizadas por la industria manufacturera, el suministro de electricidad, gas y agua y la construccin.

Subutilizacin por competencias


Forma de subempleo invisible que caracteriza a quienes llevan a cabo trabajos en los cuales sus competencias no son adecuadamente utilizadas o aprovechadas; es decir, cuando las personas ejercen ocupaciones que requieren habilidades o competencias inferiores a la formacin que han recibido. Este tipo de subempleo puede ser reflejo de una inadecuada asignacin de los recursos humanos o de un desequilibrio entre el trabajo y otros factores de produccin.

Sector terciario
Sector de la economa que abarca las actividades relacionadas con los servicios materiales no productores de bienes. Entre estos se encuentran el comercio, el transporte, las comunicaciones y los servicios de intermediacin financiera, entre otros.

Tasa de alfabetizacin de adultos


Porcentaje de la poblacin de 15 aos y mayor que pueden leer y escribir y entender un texto breve y simple sobre su vida cotidiana.

Sistema de bienestar
Modelo de Estado y de la organizacin social, segn la cual el Estado se encuentra obligado a proveer ciertos servicios o garantas sociales (tales como educacin, salud, seguridad y empleo) para mantener un estndar en la calidad de vida de la totalidad de los habitantes de un pas.

Tasa de mortalidad
Proporcin de personas que fallecen respecto al total de la poblacin (usualmente expresada en tanto por mil). Un ejemplo de esta es la tasa de mortalidad infantil.

Sostenibilidad
Principio del desarrollo humano que alude a la posibilidad de preservar la igualdad de oportunidades para todos, ahora y en el futuro, es decir, intra e inter-generacionalmente. Supone, precisamente, la capacidad de mantener un similar nivel de bienestar que asegure las libertades de las personas en un momento actual, sin perjuicio del bienestar de las prximas generaciones.

Tasa de retorno
Medida que muestra cmo los conocimientos y habilidades adquiridos mediante una enseanza de calidad, se traducen en mayor nivel de productividad y mejores salarios en el mercado laboral.

Tasa de subutilizacin laboral


Relacin que mide, como porcentaje de la poblacin econmicamente activa, el volumen de

GLOsARIO

xxiii

subutilizacin de la capacidad productiva de los trabajadores durante un perodo determinado. Aritmticamente resulta de la suma de la tasa de desempleo y la tasa de subempleo nacional.

nidad o proveen los medios de sustento necesarios para los individuos.

Trabajo decente
Trabajo que ofrece una remuneracin justa, proteccin social para el trabajador y su familia, buenas condiciones y seguridad en el lugar de trabajo, posibilidades de desarrollo personal y reconocimiento social, as como igualdad en el trato para hombres y mujeres.

Trabajo
Conjunto de actividades humanas, remuneradas o no, que producen bienes o servicios en una economa, o que satisfacen las necesidades de una comu-

xxiv

InFORME sOBRE dEsARROLLO HuMAnO EL sALVAdOR 2013

ndice

Sinopsis En El Salvador, existen amplias brechas entre las aspiraciones y los logros de las personas en materia de bienestar................................................................................................................... 3 La trampa del desencanto............................................................................................................................... 5 Las personas han sido un medio para alcanzar riqueza, y no la razn y el sentido del crecimiento y la prosperidad.................................................................................................................... 6 Persisten rasgos culturales que favorecen la desigualdad y obstaculizan el establecimiento de acuerdos ...................................................................................................................................................... 10 La poltica pblica enfrenta desafos en mbitos que son cruciales para el desarrollo humano........... 11 mbito 1. Hogar: piedra angular del bienestar................................................................................. 11 mbito 2. Educacin: escuela pblica como pilar del desarrollo humano .................................. 12 mbito 3. Trabajo: el motor para el despliegue de capacidades..................................................... 13 El fenmeno de las pandillas amenaza el potencial transformador de los mbitos cruciales para el desarrollo humano.............................................................................................................. 14 El pas necesita forjar una nueva ciudadana, fundamentada en los derechos y los deberes tras el bienestar............................................................................................................................. 15 Conclusin ...................................................................................................................................................... 16 Seccin 1. Repensar la sociedad salvadorea Captulo 1. Transformar la poltica pblica en un factor de cohesin social....................................... 20 La gente: sus historias ..................................................................................................................................... 20 La historia de Mara ............................................................................................................................. 20 La historia de Elena .............................................................................................................................. 21 La historia de muchos salvadoreos................................................................................................... 21 La sociedad salvadorea desde el enfoque de capacidades ............................................................ 22 La sociedad: contrastes entre aspiraciones y logros .................................................................................... 27 Las aspiraciones de la gente: estar bien y estar mejor ..................................................................... 27 La frustracin de las aspiraciones....................................................................................................... 30

ndICE

El pasado: la explicacin de las falencias....................................................................................................... 33 Origen tnico......................................................................................................................................... 33 Gnero.................................................................................................................................................... 34 Poder econmico urbano..................................................................................................................... 35 El presente: transformar la poltica pblica.................................................................................................. 36 Poltica pblica y cohesin social........................................................................................................ 36 Igualdad de oportunidades, movilidad social y cohesin social.................................................... 36 Seccin 2. Viviendo en desigualdad: cultura e historia socioeconmica Captulo 2. Divide y perders: la cultura como obstculo para el bienestar........................................ 48 Identidades diversas o identidades encontradas.......................................................................................... 49 Racismo.............................................................................................................................................................. 49 Machismo y patriarcado.................................................................................................................................. 52 Poder e identidades polticas ......................................................................................................................... 59 Autoritarismo y clientelismo............................................................................................................... 59 Qu es ser salvadoreo?...................................................................................................................... 58 Desafos de la democracia en la bsqueda de consensos ........................................................................... 60 Captulo 3. Por qu en El Salvador no se han desarrollado igualitariamente las personas?............. 63 Tres modelos: ninguna visin de desarrollo centrada en la gente............................................................ 64 Modelo agroexportador: desigualdad para el enriquecimiento................................................................ 64 Modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones: igualdad ante la ley................. 67 Modelo de consumista promocin de importaciones y exportacin de mano de obra: la gente al servicio del desarrollo econmico.................................................................................... 68 Tres modelos: polticas y principales apuestas desde el gasto fiscal.......................................................... 70 Modelo agroexportador: la prosperidad de una lite ...................................................................... 70 Modelo de industrializacin y sustitucin de importaciones: modernizacin de la economa....... 78 Modelo de consumista de promocin de importaciones y exportacin de mano de obra: una economa globalizada................................................................................................................... 87 Balance histrico: se han desarrollado las capacidades de la gente......................................................... 99 Resultado 1: Progresos insuficientes en desarrollo humano........................................................... 100 Resultado 2: Escasa capacidad para crear trabajo decente.............................................................. 102 Resultado 3: Baja productividad y salarios mnimos reales decrecientes..................................... 103 Resultado 4: Elevados niveles de pobreza y desigualdad en la distribucin del ingreso............. 104 Resultado 5: Crecimiento lento, inestable y sustentado en bajos niveles de ahorro e inversin....... 106 Resultado 6: Finanzas pblicas frgiles............................................................................................. 108 Seccin 3. Poltica pblica para el desarrollo de capacidades: encuentros y desencantos Captulo 4. Un hogar digno: pilar para la igualdad de oportunidades................................................ 117 Igualdad de oportunidades, capacidades y poltica social.......................................................................... 118 El primer ciclo de vida: etapa crucial para construir una sociedad con igualdad de oportunidades.............................................................................................................................................. 121

InFORME sOBRE dEsARROLLO HuMAnO EL sALVAdOR 2013

Nacer en El Salvador: cimentando capacidades o inequidades?.............................................................. 122 Las nias y los nios reciben una herencia precaria y desigual..................................................... 122 Desarrollo de capacidades en el primer ciclo de vida: un protagonismo desigual...................... 129 Riesgos en el primer ciclo de vida y su impacto en la formacin y la acumulacin de capacidades....................................................................................................................................... 134 Conclusin......................................................................................................................................................... 136 Captulo 5. La educacin salvadorea frente al desafo de la escuela pblica de calidad................... 138 Educacin: en busca de un sentido del nosotros...................................................................................... 139 La construccin de un sistema sin filosofa de cohesin................................................................. 139 Los 80: secuelas del conflicto armado en el sistema educativo....................................................... 141 Los 90: una reforma consensuada pero que no se profundiza........................................................ 142 Un sistema educativo pblico que no es opcin de todos y todas.................................................. 142 La calidad de la docencia: la poltica ausente............................................................................................... 143 Un problema con races histricas...................................................................................................... 143 Lmite de la calidad del sistema educativo........................................................................................ 145 La trada de la educacin transformadora: calidad, retencin y pertinencia........................................... 150 La calidad del aprendizaje.................................................................................................................... 150 Desercin versus permanencia escolar.............................................................................................. 154 La pertinencia de la educacin: el vnculo esquivo con el mercado laboral................................. 159 El financiamiento de la educacin en el pas................................................................................................ 168 Captulo 6. Es el trabajo un potenciador del bienestar de las salvadoreas y los salvadoreos?..................................................................................................................................... 167 La visin del trabajo en la sociedad salvadorea: de la instrumentacin al reconocimiento................ 168 Trabajadoras y trabajadores: objetos o sujetos de poltica pblica?......................................................... 168 Del dicho al hecho: igualdad y universalidad de derechos laborales?.......................................... 171 Generar oportunidades de trabajo: al margen o al centro de la poltica pblica?...................... 172 Trabajo: libertad de ser y hacer, para quin?............................................................................................... 174 A puerta casi cerrada: juventud estancada........................................................................................ 174 Es mejor prevenir que lamentar: cerrar brechas y abrir puertas.................................................... 176 Ms mujeres trabajando: avances a paso lento.................................................................................. 177 Ms all de la igualdad: participacin de las mujeres, desarrollo de capacidades y bienestar.............................................................................................................................................. 179 Trabajo mal remunerado y sin derechos: el perjuicio de tolerar la precariedad laboral......................... 181 La persistencia de la pobreza en el trabajo del agro.......................................................................... 181 Distorsiones del trabajo en el agro...................................................................................................... 183 El trabajo informal y la violacin de un derecho constitucional.................................................... 185 Sobrevivir o crecer en la informalidad.......................................................................................................... 187 Dar el primer paso: desmitificar la informalidad............................................................................. 189 Se estn aprovechando las potencialidades de la gente?............................................................................ 192 Posicionar el trabajo en el centro de la poltica pblica.............................................................................. 196

ndICE

Seccin 4: Desaprovechar la riqueza: emigracin y violencia Captulo 7. Emigracin: la bsqueda de oportunidades en otra parte................................................. 206 La emigracin en cifras................................................................................................................................... 207 Emigrar desde la pobreza................................................................................................................................ 208 Emigrar a pesar de los privilegios.................................................................................................................. 211 Captulo 8. Pandillas: el resultado extremo de una sociedad sin oportunidades................................ 214 La gravedad del problema de pandillas......................................................................................................... 215 Afiliacin: quin est en riesgo de entrar a una pandilla?......................................................................... 216 Pandillas y sociedad......................................................................................................................................... 219 La alteracin de la familia.................................................................................................................... 220 La escuela en riesgo.............................................................................................................................. 221 Las distorsiones generadas en el mercado laboral............................................................................ 225 La adaptacin de las comunidades al fenmeno pandilleril........................................................... 226 Propuesta I. Principios para el diseo y formulacin de la poltica pblica transformadora.............................. 232 Vinculacin indisoluble de lo econmico, lo social y lo poltico............................................................... 232 Concepcin de las polticas desde un enfoque de ciclo de vida: lo preventivo sobre lo remedial ...................................................................................................................................................... 233 Centrar la atencin en el hogar digno, la educacin de calidad, el trabajo decente y el ejercicio de la ciudadana......................................................................................................................... 234 Una nueva relacin de gneros: la mujer socia y protagonista del desarrollo.......................................... 234 Un contrato generacional basado en el ahorro, la solidaridad y el compromiso con el trabajo..................................................................................................................................................... 235 Evaluar el impacto de las polticas con criterio de costo-beneficio y con perspectiva de largo plazo..................................................................................................................................................... 236 Un servicio pblico de excelencia para la ejecucin de las polticas de desarrollo................................. 237 Las polticas deben contribuir a fortalecer las instituciones para luego apoyarse en ellas.................... 237 II. Orientacin y lneas de accin de la poltica pblica transformadora............................................ 238 1. La necesidad de construir un nuevo ciudadano y ciudadana................................................................ 238 El rol de la poltica cultural transformadora..................................................................................... 238 Cambios profundos en la manera de ser y hacer.............................................................................. 239 2: La inversin oportuna para asegurar una herencia de oportunidades................................................. 241 El rol de la poltica social productiva................................................................................................. 241 La transformacin del hogar: el derecho a un hbitat digno.......................................................... 241 Una prioridad de pas: la eliminacin del dficit habitacional cuantitativo y cualitativo.......... 243 Oportunidades equitativas por medio de la educacin de calidad................................................ 247 Una prioridad de pas: El pacto por la educacin............................................................................. 248 3. Una nueva economa: justa y productiva.................................................................................................. 251 El rol de la poltica econmica inclusiva............................................................................................ 251

InFORME sOBRE dEsARROLLO HuMAnO EL sALVAdOR 2013

Lograr trabajo decente por medio de la competitividad sistmica ............................................... 251 Prioridades en busca de la competitividad sistmica....................................................................... 255

III. El financiamiento del desarrollo...................................................................................................... 260 Uno de los problemas ms serios del pas es la comprometida situacin fiscal....................................... 260 IV. Oportunidades para la implementacin de la propuesta................................................................ 262 Un contexto favorable: demanda de cambio instalada............................................................................... 262 La oportunidad poltica: una nueva administracin pblica..................................................................... 263 La oportunidad econmica: El Salvador cuenta con ms recursos econmicos que nunca.................. 263 La oportunidad social: El Salvador es un pas joven................................................................................... 264 Referencias bibliogrficas....................................................................................................................... 265 Anexo metodolgico. Resumen / Compendio estadstico..................................................................... 279

ndice de cuadros 1.1 Diferencias entre enfoque de capacidades y enfoque de competencias......................................... 24 3.1 Nmero y superficie de las propiedades agrcolas segn su tamao (1971).................................. 85 3.2 Resumen de las polticas de desproteccin y apertura comercial (1989-2013)............................. 89 3.3 Resumen de las polticas de desregulacin (1989-2001).................................................................. 90 3.4 Resumen de las privatizaciones (1990-1999)..................................................................................... 91 3.5 Saldo migratorio internacional (1950-2012)...................................................................................... 96 3.6 Descomposicin de los determinantes del crecimiento (1950-2012)............................................. 103 3.7 Distribucin del ingreso (1961-1979).................................................................................................. 104 3.8 Porcentaje de personas en pobreza extrema y relativa (1980-2012)............................................... 105 3.9 Formacin bruta de capital fijo como porcentaje del PIB (1960-2011).......................................... 107 3.10 Balance fiscal como porcentaje del PIB (1970-2009)........................................................................ 108 4.1 Estadsticas relacionadas al desarrollo fsico durante la primera infancia (1998-2008)............. 129 5.1 Tasas de alfabetismo por grupo de edad (1950)................................................................................ 141 5.2 Agrupamiento de los pases segn calidad de los recursos humanos........................................... 146 5.3 Resultados de la PAES por departamento y asignatura (2012)....................................................... 151 5.4 Retorno promedio segn ltimo nivel educativo aprobado por perodo y grupo de edad (2000-2011 y 2012)................................................................................................................. 159 5.5 Dimensiones y variables que afectan la empleabilidad de jvenes sin educacin superior........ 163 6.1 Trabajo y polticas pblicas (1821-2013)............................................................................................ 173 6.2 Tasas de participacin especfica de mujeres y hombres, por cohortes (1992, 2002 y 2012)....... 168 6.3 Participacin econmica de las mujeres segn quintil de ingresos familiares (2012)....................... 169 6.4 Aos promedio de escolaridad de la PEA, segn condicin de ocupacin, sexo y grupo de edad (2012)........................................................................................................................................ 195 7.1 Situacin comparativa de salvadoreos en Estados Unidos........................................................... 210

ndICE

ndice de grcos 1 Rubros de gasto como porcentaje del gasto pblico total (1906-2012).......................................... 6 1.1 Brechas entre las aspiraciones y los logros de la gente (2012)......................................................... 31 1.2 Movilidad en condiciones de vivienda: Porcentaje de encuestados que mejoraron respecto de sus 18 aos (2013)............................................................................................................. 38 1.3 Movilidad en nivel educativo: Porcentaje de encuestados con mayor nivel educativo que sus padres (2013)............................................................................................................................ 39 1.4 Movilidad laboral (2013)...................................................................................................................... 42 3.1 Composicin del gasto en desarrollo humano como porcentaje del gasto total del gobierno (1906-1940)............................................................................................................................................. 46 3.2 Rubros de gasto como porcentaje del gasto pblico total (1906-2012).......................................... 77 3.3 Precio del caf (1945-1960).................................................................................................................. 78 3.4 Porcentaje del gasto total del gobierno destinado a ramos o ministerios responsables de polticas sectoriales (1906-2012).................................................................................................... 84 3.5 Gasto en capital humano como porcentaje del gasto total del gobierno (1906-2012).................. 85 3.6 Esperanza de vida al nacer (1930-2012)............................................................................................. 100 3.7 Mortalidad por cada 1000 habitantes (1934-2012)........................................................................... 100 3.8 Porcentaje de hogares con acceso a servicios de agua por caera y servicio sanitario (1961-2012). 101 3.9 Tasa de alfabetizacin de adultos (1930-2012).................................................................................. 101 3.10 Tasas histricas de desempleo, subempleo y subutilizacin laboral (1950-2012)........................ 102 3.11 ndices de salarios mnimos reales (1965-2011)................................................................................ 103 3.12 Tasa de crecimiento del PIB (1921-2011)............................................................................................ 106 3.13 Formacin bruta de capital fijo como porcentaje del PIB (1951-2011)........................................... 107 3.14 Evolucin de la deuda pblica como porcentaje del PIB (1939-2011)............................................ 108 4.1 Porcentaje de menores de 18 aos que habitan una vivienda con carencias materiales (2012).. 125 4.2 Porcentaje de menores de 18 aos que viven en un hogar con privacin de acceso a servicios (2012)................................................................................................................................... 126 4.3 Abandono o fallecimiento del padre o la madre antes de los 18 aos (2013)................................ 127 4.4 Tasa de escolaridad promedio nacional y por rea geogrfica (2000-2010).................................. 128 4.5 Mapa de inequidades en torno a la mortalidad infantil (2008)...................................................... 130 4.6 Porcentaje de encuestados que declaran haber tenido hijos antes de los 18 aos (2013)............ 135 5.1 Examinados y aprobados en prueba ECAP (2001-2011).................................................................. 148 5.2 Brechas de acceso a internet (2012).................................................................................................... 154 5.3 Tasa de matrcula neta segn nivel educativo (1998-2012)............................................................. 156 5.4 Porcentaje de estudiantes desertores en educacin bsica y media (2007-2011).......................... 157 5.5 Retorno de un ao ms de educacin en el salario por hora (2000-2012).................................... 162 5.6 Gasto en educacin de como porcentaje del egreso total del gobierno (1906-2010).................... 165 6.1 Distribucin de ocupados por sector econmico, segn sexo y condicin de pobreza (1992 y 2012).......................................................................................................................................... 179 6.2 Actividades realizadas por jvenes entre 16 y 25 aos, segn quintil de ingresos del hogar y condicin de ocupacin de mujeres jefas de hogar o cnyuges de jefe de hogar (2012)........... 181 6.3 Porcentaje de ocupados en situacin de pobreza por sector econmico (1992-2012).................. 182

InFORME sOBRE dEsARROLLO HuMAnO EL sALVAdOR 2013

6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 7.1 8.1

Total de ocupados y distribucin de la PEA por grupos de edad (2012)....................................... 183 Tasas de informalidad (1998 y 2012).................................................................................................. 187 Distribucin de trabajadores por afiliacin a la seguridad social y salarios reales (2012).......... 188 Estructura de poblacin ocupada por grupo ocupacional (1992 y 2012)...................................... 193 Grado de utilizacin de competencias de la fuerza laboral (1992 y 2012)..................................... 194 Escolaridad en Estados Unidos, poblacin mayor de 25 aos (2011)............................................ 208 Tasa de homicidios por 100,000 habitantes (1999-2012)................................................................. 215

ndice de recuadros 1 La apuesta ausente en todos los modelos socioeconmicos: combatir la vulnerabilidad ambiental................................................................................................................................................ 9 1.1 El caso de Boca Poza: la incompatibilidad entre pobreza y desarrollo humano ......................... 26 1.2 El aval social a la negacin del derecho de los indgenas a la tierra............................................... 33 1.3 El aval social a la negacin de los derechos polticos de las mujeres.............................................. 34 1.4 Movilidad social: Qu revela la EHPM?........................................................................................... 37 1.5 La perspectiva de los jvenes sobre su futuro en la sociedad.......................................................... 40 2.1 Discriminacin secular contra la poblacin indgena..................................................................... 50 2.2 Discriminacin contra la mujer impuesta por la ley........................................................................ 53 2.3 Aceptar formas autoritarias de ejercer el poder................................................................................ 56 2.4 Expresiones de ruptura a la idea de un nosotros........................................................................... 59 3.1 El abandono de los obreros.................................................................................................................. 66 3.2 Un pas definido por un cultivo.......................................................................................................... 73 3.3 Situacin poltica durante la vigencia del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones................................................................................................................................... 86 3.4 Desarrollo sin sostenibilidad ambiental............................................................................................ 98 4.1 Marcas de origen: nacer en un hogar pobre...................................................................................... 119 4.2 La relacin entre el desarrollo de capacidades y los derechos fundamentales............................. 121 4.3 Las dimensiones del desarrollo infantil temprano (DIT)............................................................... 123 5.1 La importancia de la misin de un sistema educativo..................................................................... 144 5.2 Tensiones en el aula de clase: la visin del maestro.......................................................................... 149 5.3 Programa EDUCO: smbolo de la reforma educativa...................................................................... 155 5.4 Dejar la escuela: el caso de una adolescente salvadorea................................................................ 158 5.5 Poltica pblica compensatoria para luchar contra la desercin?................................................. 160 6.1 El sentir de la poblacin ante la falta de trabajo decente................................................................. 184 6.2 Jvenes: ms educacin pero menos empleo..................................................................................... 195 6.3 Experiencias en el mundo del trabajo................................................................................................ 197 7.1 Desplazamientos forzados por la violencia criminal, la otra cara de la migracin..................... 212 8.1. El peso de la historia familiar.............................................................................................................. 219 8.2 La perpetuacin de roles machistas en las pandillas....................................................................... 224 P.1 La integralidad del concepto de hbitat............................................................................................. 246 P.2 Universalizar la educacin necesita grandes asignaciones de recursos........................................ 250

ndICE

P.3 P.4

Planificar para el largo plazo............................................................................................................... 252 El Salvador y sus particularidades...................................................................................................... 253

ndice de guras 1 Sntesis del enfoque de capacidades................................................................................................... 2 1.1 Enfoque de desarrollo de capacidades: niveles de fortalecimiento de habilidades...................... 23 1.2 Sntesis del enfoque de capacidades................................................................................................... 25 1.3 Las principales dimensiones del bienestar para la poblacin salvadorea................................... 27 4.1 Hogar y desarrollo de capacidades..................................................................................................... 119 4.2 Dominios para un DIT holstico......................................................................................................... 123 5.1 mbitos de intervencin en el sistema educativo............................................................................ 165 6.1 Recuento de polticas, leyes y normativas (siglos XIX-XXI)........................................................... 169 6.2 Comparacin de la situacin educativa y laboral de jvenes (1992 y 2012).................................. 175 6.3 Vendedores ambulantes: vnculos entre formalidad e informalidad en las cadenas de comercializacin................................................................................................................................... 191 8.1 Factores de riesgo en jvenes............................................................................................................... 217 P.1. Estrategia de construccin de un nuevo nosotros........................................................................ 240 P.2. El modelo de hbitat digno.................................................................................................................. 243 P.3. La educacin inclusiva y transformadora.......................................................................................... 248 P.4. La competitividad sistmica................................................................................................................ 254

InFORME sOBRE dEsARROLLO HuMAnO EL sALVAdOR 2013

Sinopsis

Este Informe sobre Desarrollo Humano es una invitacin para que la sociedad salvadorea enfrente el desafo de transformarse de una sociedad caracterizada por la desigualdad y la violencia, en una ms equitativa, solidaria y coherente con sus principios constitucionales. Estos principios destacan que la persona es el origen y el fin de la actividad del Estado, y reafirman los derechos y obligaciones de los individuos para asegurar la consecucin de la justicia, la seguridad jurdica y el bien comn. La invitacin se fundamenta en el pensar y sentir de la poblacin, y se nutre de un proceso de consulta en el que participaron ms de 4 mil 500 personas de distintos sectores de la sociedad salvadorea, que accedieron de forma voluntaria y en condicin de anonimato a compartir sus opiniones, incertidumbres y aspiraciones. Esta informacin fue utilizada como un insumo adicional a las series estadsticas provenientes de numerosas fuentes pblicas y privadas, y a las investigaciones acadmicas realizadas por expertos en varias disciplinas de las ciencias econmicas y sociales. La urgencia de atender esta invitacin es reiterada por los hallazgos provenientes de este y otros

Informes sobre Desarrollo Humano, que identifican de manera recurrente tres situaciones an no resueltas sobre la sociedad salvadorea: (a) la sociedad salvadorea no ha invertido de forma sistemtica el suficiente dinero y voluntad para aprovechar el tesoro y potencial que representa su gente; (b) es tolerante con la prdida, desperdicio y fuga de su principal riqueza: la gente; (c) todava se disean e implementan polticas pblicas sin tomar en cuenta las aspiraciones, anhelos, necesidades y derechos de las personas. Estas tres situaciones constituyen parte de la explicacin sobre por qu El Salvador no logra convertirse en un pas prspero y de alto desarrollo humano. Segn el paradigma de desarrollo humano (Nussbaum, 2011; Sen, 2010), las personas desarrollan a lo largo de su vida tres tipos de capacidades: las innatas, que se definen antes del nacimiento (como la inteligencia o la habilidad social); las internas, que son las anteriores pero acrecentadas por medio de la socializacin, la educacin, la capacitacin y el entrenamiento, entre otros aspectos; y las combinadas, que son la aplicacin de ambas capacidades en la sociedad, ya sea para el beneficio personal o colectivo. En esta lnea de ideas, las

SINOPsIs

personas sern realmente libres si se dan las condiciones para desarrollar estos tres tipos de capacidades. Las sociedades, por su parte, alcanzarn un alto nivel de desarrollo cuando garanticen las condiciones socioeconmicas, polticas y ambientales requeridas para que las capacidades de las personas se transformen en oportunidades reales. Bajo esta perspectiva, convertir a El Salvador en una nacin de alto desarrollo humano no constituye una tarea sencilla o de corto plazo. Por el contrario, el pas enfrenta limitaciones que vienen de larga data y que afectan negativamente el entorno econmico, el funcionamiento de las instituciones y el comportamiento de los actores polticos, econmicos y sociales. Superar estas limitaciones implica innovar, tomar decisiones, muchas de ellas difciles, e implementar medidas con una visin humanista y de largo plazo.

Afortunadamente y a pesar de los yerros del pasado, la historia tambin da cuenta de algunos aciertos que han sido producto de la capacidad, visin y compromiso cvico para emprender cambios, de los cuales se deduce un mensaje alentador: El Salvador s puede, si se lo propone, convertirse en un pas de oportunidades y de desarrollo. Transformar a la sociedad salvadorea exige, pues, un compromiso con el desarrollo humano y acciones consecuentes para que las personas, independientemente de su origen, dispongan de oportunidades reales para alcanzar sus objetivos, libertad para elegir el camino que desean y condiciones para desarrollar las capacidades necesarias para recorrerlo (Nussbaum, 2011). Para ello, es importante aceptar de forma colectiva la responsabilidad de hacer poltica pblica de una manera diferente; es decir, de una manera que se centre en el respeto

FIGURA 1

Sntesis del enfoque de capacidades


CICLO DE VIDA
FORMACIN Y DESARROLLO DE CAPACIDADES USO DE CAPACIDADES

Funcionamiento de las instituciones y polticas pblicas

FACTORES DE CONVERSIN

Proteccin de ingresos Trabajo Educacin Atencin prenatal y cuido Condiciones fsicas del hogar

NIEZ, ADOLESCENCIA Y JUVENTUD EMBARAZO Y PRIMERA 02 INFANCIA CAPACIDADES INTERNAS

ADULTEZ Y VEJEZ 03

DESARROLLO HUMANO Y BIENESTAR

CAPACIDADES COMBINADAS

01 CAPACIDADES INNATAS

ENTORNO
Condiciones del modelo socioeconmico, sistema poltico y cultural

Fuente: Elaboracin propia basada en Nussbaum (2011) y Robeyns (2005)

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

a la dignidad y cuyo objetivo principal sea la realizacin de las personas. En este sentido, el Informe destaca, entre otros, tres lineamientos para la formulacin y puesta en marcha de la poltica pblica. En primer lugar, esta debe dejar de ser percibida a partir de una ptica sectorial que segmenta artificialmente la realidad de las personas. La complejidad del desarrollo humano exige que se aborden simultneamente polticas que transformen la cultura de las naciones, potencien las capacidades de los individuos en los planos sociales y productivos, y habiliten el entorno para asegurar el funcionamiento tanto de un sistema econmico inclusivo como de un sistema poltico democrtico y participativo. En segundo lugar, y considerando que el fin de la poltica pblica es el bienestar de la gente, esta debe disearse e implementarse con un enfoque de ciclo de vida (ver figura 1) que reconozca los derechos, las necesidades y los riesgos que enfrentan las personas en las diferentes etapas de su vida. Esta es una condicin necesaria para construir una sociedad justa e inclusiva. Asumir esta condicin tambin supone dar nfasis a la primera etapa del ciclo de vida, crucial para la potenciacin de las capacidades y libertades de los seres humanos. Como lo plantea el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), en El Salvador se debe asegurar a los nios, nias y adolescentes el pleno desarrollo de sus capacidades y el ejercicio de sus derechos (UNICEF, 2013a, 2013b), lo cual cimentar las bases de una nueva ciudadana, educada, libre, con conciencia de sus derechos y deberes polticos, y con un nuevo sentido de nosotros que los anime a trabajar y hacer los sacrificios necesarios para construir un mejor pas. En cuanto a la poltica pblica, esta debe concebirse como el resultado de un proceso de participacin de la sociedad. Lo anterior implica que los investigadores acadmicos y especialistas deben poner a disposicin de los hacedores de las polticas, soluciones pertinentes y pragmticas a los problemas y, por otra parte, las gremiales empresaria-

les, los sindicatos y los grupos organizados deben aglutinar y luego trasladar el sentir de la gente a los responsables directos de poner en marcha los cambios. En otras palabras, el ciudadano comn tiene la responsabilidad de dejar de percibirse a s mismo como hijo del Estado que algunas veces opera benevolente, y otras, despreocupado, convirtindose en un protagonista del proceso, alzando su voz para hacer cumplir sus derechos y encarando con valenta los deberes que la democracia le otorga. Los siguientes prrafos presentan con mayor detalle algunos de los principales hallazgos de este Informe.

EXISTEN BRECHAS DE BIENESTAR ENTRE LAS ASPIRACIONES Y LOS LOGROS DE LAS PERSONAS
Independientemente del grupo al que pertenezcan, los salvadoreos y salvadoreas quieren vivir en una sociedad justa que ofrezca oportunidades y premie el esfuerzo. Tener acceso a un trabajo estable ocupa un lugar central en sus aspiraciones, as como vivir en un hogar digno, es decir, en una vivienda en buenas condiciones. Otro factor considerado vital para el bienestar es un ambiente seguro, donde no exista temor de caminar en la calle, ni de ser vctima de la extorsin o de hechos violentos, lo cual se complementa con el acceso a educacin y servicios para la salud que sean de calidad. Incluso personas que ya tienen estos recursos, concuerdan con la importancia que otorgan a estas aspiraciones, ya que consideran que dejar de poseerlos afectara de manera drstica su calidad de vida. En sintona con lo ya expuesto, una encuesta (PNUD-PAPEP, 2011) realizada antes de las elecciones del 2009 concluy que las prioridades de la gente giraban en torno a la necesidad de mejorar el clima de seguridad y la situacin econmica, as como en combatir la corrupcin.

SINOPsIs

Sin importar a quien se consulte, existe coincidencia en la aspiracin de convertir a El Salvador en un mejor lugar (PNUD, 2012a; PNUD, 2012b; PNUD-ESEN, 2012; SNU, 2013), a pesar de que el futuro es percibido como poco alentador por la mayora de salvadoreas y salvadoreos, ya que muchos consideran que sus posibilidades de alcanzar una vida mejor son cada vez menores. Ms del 60 % cree que el futuro ser igual o peor, y un 24 %, independientemente del grupo social al que pertenezcan, cree que sus hijos no tendrn oportunidades de mejorar en el futuro (PNUDESEN, 2013). Muchos salvadoreos y salvadoreas estn desencantados de la distancia que perciben entre lo que desean y lo que el pas les proporciona. Por qu sucede esto? En gran medida porque la vida diaria hace que las personas caigan en la cuenta de lo difcil que es obtener el bienestar. En primer lugar, viven en un pas en donde, segn la medicin tradicional de ingresos, el 34.5 % de los hogares vive en pobreza (MINEC y DIGESTYC, 2012), sin acceso a casi nada de aquello que dicen los hara felices. En segundo lugar, el 61 % de los hogares tienen viviendas con al menos una carencia en servicios o materialidad (MINEC y DIGESTYC, 2012). A esto ltimo hay que aadir que, en muchos casos, las viviendas son tan precarias que no brindan la mnima seguridad y confort a sus habitantes. Por otro lado, las personas viven en carne propia la brecha que se produce entre quienes tienen acceso a servicios de atencin educativa a lo largo de su vida y quienes no gozan de este derecho. Por ejemplo, las estadsticas indican que en el 2011, el acceso institucional a centros de educacin inicial entre los menores de 3 aos era inferior al 2 %; el acceso a la educacin parvularia era del 54.2 % y de slo poco ms de un tercio en bachillerato (UNICEF, 2013a con base en datos de MINED, Censo Escolar, y EHPM, 2011). Por su parte, mientras la matrcula neta en educacin bsica equivale

al 93.7 % de los nios y nias, la de media alcanza solo el 35.4 % (MINED, 2012). Estas tasas tan bajas en los ciclos superiores reflejan las dificultades de permanecer y avanzar en el sistema educativo, lo que vuelve muy difcil que la educacin se convierta en la llave del futuro para todos. Adems de esto, la ciudadana experimenta de manera personal el hecho de que en el pas solo 1 de cada 5 trabajos es decente, por lo que la mayora de estos no garantiza tres condiciones bsicas para convertirse en herramientas que construyan progreso: ofrecer una remuneracin justa, dar proteccin social para el trabajador y su familia y garantizar condiciones de seguridad. Si consideramos pobres a quienes sufren carencias en las dimensiones mencionadas, y no solo a aquellos que tienen limitaciones de ingreso, el porcentaje de hogares en pobreza seguramente aumentara. Este incremento sera el resultado de entender la pobreza no solo como un problema de ingresos, sino como un fenmeno que afecta la vida de las personas en su complejidad. Este Informe constata que tambin existen grandes diferencias en las posibilidades que las personas tienen de mejorar sus condiciones de vida y progresar en el pas. Por ejemplo, los datos de la Encuesta de movilidad social (PNUD y ESEN, 2013) muestran que la poblacin rural tiene menor proporcin de oportunidades de mejorar su vivienda que la de la zona urbana (44 % versus 61 %), a pesar de que las mayores carencias en materialidad se concentran en la zona rural. La brecha de gnero no es tan dramtica pero existe: un 54 % de los hombres mejoraron sus condiciones de vivienda frente a 52 % de las mujeres. La posibilidad de alcanzar mayor educacin que los padres tambin tiene sesgos. En este caso, las mujeres cuentan con menos oportunidades que los hombres (61 % versus 72 %). Adems, en las zonas rurales hay menos probabilidades de superar en trminos educativos a los padres. El nivel social, definido por el nivel de ingreso, es un

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

determinante de las oportunidades educativas que acta en detrimento de quienes tienen padres con menos educacin. Las posibilidades de obtener mejoras con respecto al primer trabajo tambin estn diferenciadas por las variables de gnero y geogrficas. Una vez ms, las mujeres y las personas nacidas en la zona rural tienen menos posibilidad de mejorar sus condiciones laborales en aspectos tales como la existencia de un contrato, la afiliacin al sistema de salud y la incorporacin a un sistema previsional. Asimismo, un nuevo tipo de brechas se manifiesta en el acceso a la conectividad digital. El Salvador (junto con Guatemala, Honduras y Paraguay) se encuentra entre el grupo de pases en donde un menor porcentaje de la poblacin tiene acceso a internet, especialmente quienes viven en reas rurales (SITEAL, 2012). En el ao 2012, aproximadamente solo el 20 % de la poblacin del pas utilizaba este recurso (EHPM, 2012). La desigualdad de acceso se manifiesta en que, por un lado, estn quienes utilizan estas nuevas herramientas para educarse y ampliar sus visiones y, por el otro, est el resto de la poblacin excluida y obligada a pagar el fuerte precio cultural, psicolgico y poltico del nuevo aislamiento (Bauman, 2001). En sntesis, a partir de diversas encuestas (MINEC y DIGESTYC, 2012; PNUD y ESEN, 2013) y del dilogo sostenido directamente con la poblacin (PNUD, 2012a; PNUD, 2012b) se comprueba que en El Salvador hay importantes brechas de ingreso, logro acadmico, desempeo laboral y condiciones de vida. Con base en esa informacin este Informe concluye que la mayora de salvadoreos y salvadoreas no ha tenido ni tiene a la mano las oportunidades y las herramientas para alcanzar el bienestar. A ello hay que agregar que el origen social es una marca que, a lo largo de la vida y aun trabajando muy duro, vuelve difcil que las personas mejoren sus condiciones econmicas y sociales.

LA TRAMPA DEL DESENCANTO


Pese a las mejoras de las ltimas dcadas, El Salvador sigue siendo una sociedad injusta debido a que en la carrera por alcanzar el bienestar no coloca a todos sus hijos e hijas en el mismo lugar en la lnea de salida, ni premia equitativamente sus esfuerzos. Por ello, no es de extraar que muchas personas consultadas expresen creciente pesimismo ante un futuro que perciben cada vez ms incierto. Aunque a menudo se apela a la idea ampliamente aceptada de que El Salvador posee una poblacin que se caracteriza por su empuje y laboriosidad, la ciudadana debe caer en cuenta de que el desnimo est operando de manera destructiva en las posibilidades de sacar adelante al pas. La desigualdad en oportunidades ha hecho mella en numerosos sectores. La disparidad de las realidades que se viven en una sociedad donde coexisten, una a al lado de otra, la opulencia y las privaciones, ha creado brechas subjetivas que impactan en las posibilidades de desarrollo de las personas. Las expresiones de los hombres y mujeres consultados por el PNUD y el Sistema de Naciones Unidas (SNU) reflejan que muchos se consideran parte de una sociedad que los separa del resto por vivir en pobreza. La ciudadana asevera que el dinero, y lo que este compra, define la posibilidad de acceso y la calidad de los medios para ser feliz. La casa, la educacin, la salud, la abundancia y la calidad de estos servicios y bienes depende de cunto se pueda pagar por ellos. Adems, en cuanto a las oportunidades laborales, perciben que son las redes familiares y los contactos claves los que terminan inclinando la balanza. La juventud es uno de los sectores de la poblacin que se percibe marginada de las oportunidades del pas. En las consultas realizadas por el PNUD (2012-2013), expresan con apabullante claridad y sin tapujos que aqu lo que importa es cunto dinero tens y quin es tu pap (PNUD, 2012).

SINOPsIs

Desde que hay datos para calcularlo, el porcentaje de jvenes que no estudia ni trabaja se mantiene en 21 %, y no hay signos que indiquen que esto cambiar. La reciente Ley de Juventud ofrece incentivos y programas enfocados en este sector, pero para quienes no encuentran oportunidades de desarrollo todo se queda en papel. Muchos siguen considerando el arriesgado camino de la migracin como una salida para sacar adelante a la familia o no convertirse en perdedores (PNUD, 2012a; PNUD y ESEN, 2013; SNU, 2013). Al desigual acceso a las oportunidades se suma la sensacin de desproteccin generalizada, ya que las diversas formas de violencia coartan hasta el ms elemental ejercicio de ciudadana. La constante sensacin de impunidad y de vulnerabilidad es un mensaje que urge a instalar, no solo para los jvenes sino para la sociedad en general, una cultura de respeto cvico y a los derechos humanos (STP-FUNDAUNGO-UNICEF, 2013). Las brechas socioeconmicas y la violencia no son los nicos factores de divisin. El pas tambin est enfrentado en la esfera poltica. El anhelo comn en una amplia gama de personas es que cese el enfrentamiento entre las facciones partidarias. Los salvadoreos estn cansados de las malas noticias, de los torneos de desacreditacin recproca y de las guerras de posiciones entre los polticos, y demandan un dilogo sincero y franco sobre los problemas que los aquejan. Por otro lado, las masivas migraciones de la poblacin salvadorea han convertido a Estados Unidos en una sociedad de referencia. Este cambio de referentes tiene sustentos objetivos: de cada 3 salvadoreos que han conseguido trabajo durante los ltimos 30 aos, 2 lo han logrado en Estados Unidos. Los viajes y el uso de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) por parte de los migrantes y sus familias (Bentez, 2011) han ayudado a reforzar la aspiracin de mejorar, pero tambin fortalecen la idea de que lejos de El Salvador existen oportunidades.

A partir de las conversaciones sostenidas con la gente en el curso de la investigacin es posible percibir que, por las ms diversas razones, pocos hacen una apuesta por el pas. Unos, porque se ven en la necesidad de emigrar para buscar las oportunidades que no encuentran en su lugar de origen. Otros, porque eligen invertir su dinero fuera de las fronteras patrias, como lo demuestra la baja tasa de inversin con relacin al PIB, que en las ltimas tres dcadas no supera el 16 %. Todo ello enva el claro mensaje de que las mejores apuestas estn en otra parte. Ciertamente hay quienes triunfan y se sienten felices con lo que han logrado en El Salvador. Pero la mayor parte de la sociedad vive lacerada por la violencia, la escasez de trabajo decente, la pobreza y numerosos problemas sociales que vuelven ms difcil la tarea de hacer el cambio de rumbo que el pas necesita.

LAS PERSONAS HAN SIDO SOLO UN MEDIO PARA ALCANZAR RIQUEZA


La manera en que se conciben y se ponen en marcha las polticas pblicas, ya sean sociales o econmicas, son determinantes para establecer si se trata de un modelo que considera a la gente como su principal sujeto y destinatario. Hasta el momento, El Salvador ha probado al menos tres modelos socioeconmicos: el modelo agroexportador, el de industrializacin por sustitucin de importaciones y el de promocin de exportaciones y atraccin de inversiones. Su aplicacin, aunque ha reportado avances considerables en varios indicadores socioeconmicos, ha fracasado en asegurar niveles mnimos de bienestar a segmentos amplios e importantes de la sociedad. Desde la creacin del Estado salvadoreo en 1821 hasta la primera mitad del siglo XX, se opt por un modelo agroexportador centrado en productos tales como el blsamo, el ail, el caf, el algodn y la caa de azcar. En este modelo, la creacin

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

de riqueza fue concebida como resultado del aprovechamiento de los buenos precios en los mercados internacionales de ciertos productos tropicales. El ingreso del pas en el comercio internacional fue, en muchos sentidos, una apuesta correcta. Como explica Lindo (2002), es difcil imaginarse una situacin en la que El Salvador pudiera haber crecido mediante la expansin de la produccin orientada al mercado local, sobre todo durante la primera mitad del siglo XIX, cuando el pas recin emerga de un periodo de destructivas guerras centroamericanas que lo sumergieron en la ruina e inestabilidad. La introduccin del caf volvi ms productivo al pas, pero su sociedad no dej de ser desigual. La herencia colonial hizo lo suyo: en la lite dominante estaba muy arraigada la nocin de que la poblacin autctona y, por extensin, el campesinado, estaba integrada por seres inferiores que requeran de la conduccin de los descendientes de la raza conquistadora. Aunque estos se autoadjudicaban poseer la visin para sacar adelante al pas, en la prctica se procuraron bienestar a s mismos pero no a la mayora de la poblacin. Los datos disponibles demuestran la escasa atencin que se otorg al desarrollo de las capacidades y la expansin de las libertades de la poblacin. Entre los aos 1906 y 1950 los gastos pblicos en defensa y seguridad (23.8 % del gasto pblico total) superaron en casi el doble a los gastos en salud y educacin (que ascendan a solo 13.6 %). Para enfrentar esa realidad tan diferenciada, el Estado cre mecanismos para controlar y disciplinar a la fuerza laboral. La alianza entre cafetaleros y militares, fortalecida en torno al levantamiento indgena-campesino de 1932, desactiv con mano dura los intentos de reformas sociales destinadas a mejorar las condiciones de vida y trabajo de las mayoras. Aos despus, el modelo que se instaur fue el de industrializacin por sustitucin de importaciones (MISI), introducido en 1950, el cual requera de mano de obra con mejores calificaciones. Reconoca como un deber del Estado mejorar el nivel de

vida de la poblacin, y adverta la necesidad de hacer compatibles el progreso econmico y la justicia social, de ah que los trabajadores formales urbanos, no as los rurales, comenzaron a ser sujetos de derechos. En el periodo 1951-1979 la inversin pblica en educacin y salud aument de manera significativa alcanzando el 35.6 % del gasto pblico. Durante casi tres dcadas el MISI gener altas tasas de crecimiento econmico y mejor los principales indicadores sociales, especialmente en las reas urbanas, pero no fue capaz de satisfacer aspiraciones bsicas de la mayora de personas, como tener trabajo decente, vivienda digna e igualdad de oportunidades para progresar. En dicho periodo, la brecha de desigualdad sigui amplindose. En trminos generales, el 20 % de la poblacin ms pobre redujo su participacin a nicamente el 2 % del ingreso nacional, mientras el 20 % ms rico increment su participacin al 66 %. Sumado a esto, los gobiernos militares implementaron una serie de prcticas autoritarias y excluyentes que encaminaron al pas a una conflictividad social cada vez ms violenta. A principios de la dcada de los setenta se formaron beligerantes organizaciones sociales, principalmente de trabajadores rurales, y los primeros grupos armados opositores. El enfrentamiento desemboc en el conflicto interno de ms de diez aos (1980-1992) cuyos daos acumulados hicieron retroceder al pas 26 aos en trminos econmicos (PNUD, 2003). Como advirti la Comisin de la Verdad, auspiciada por Naciones Unidas (1993), el pas vivi en un contexto en que los derechos humanos fueron violentados sin restricciones, provocando daos inestimables en el tejido social. Durante el ltimo cuarto de siglo El Salvador le ha apostado a un modelo cuyo objetivo ha sido lograr tasas altas de crecimiento econmico mediante el aumento de la produccin exportable, haciendo uso intensivo de la mano de obra. La frmula neoliberal conocida como la poltica de las 3 D desestatizacin (privatizacin), desregulacin (liberacin

SINOPsIs

de precios y poca intervencin estatal) y desproteccin (liberalizacin comercial) fij el norte del enfoque. En materia de poltica social, este nuevo modelo se ha caracterizado en aos recientes por la asignacin creciente de recursos que privilegian la atencin a la pobreza, no as a su erradicacin. La implementacin de este modelo coincidi con la suscripcin de los Acuerdos de Paz (1992) que pusieron fin al conflicto armado, que no logr revertir las olas masivas de migracin hacia mercados de trabajo en el exterior. Cada ao, durante las ltimas tres dcadas, alrededor de 60 mil personas, han emigrado hacia otros pases, especialmente hacia los Estados Unidos, en busca de mejores oportunidades. Se estima que 3 de cada 10 salvadoreos se encuentra en el exterior. El impacto socioeconmico de las migraciones y las remesas no fue considerado en el rumbo trazado por el modelo, lo que gener distorsiones en su funcionamiento.

Aunque es ampliamente reconocida la existencia en el pas de mano de obra abundante y laboriosa, en la prctica el modelo neoliberal no ha apostado seriamente a favor de asegurar el bienestar de la gente y potenciar el desarrollo de sus capacidades. La evidencia emprica recolectada demuestra, por ejemplo, que los gastos pblicos en educacin y salud, en promedio, han sido del 32 % entre 19902012. Estas cifras suponen una importante recuperacin con respecto a las que se tuvieron durante el conflicto armado, pero todava son inferiores a las reportadas durante la vigencia del MISI, y menores a las que se necesitaran para convertir a El Salvador en un pas de alto desarrollo humano. Mientras las mejoras en los indicadores sociales bsicos de salud (expectativa de vida) y educacin (tasa de alfabetizacin de adultos y tasas bruta de matriculacin combinada) han posicionado a El Salvador como el pas de Amrica Latina que ms

GRFICO 1 Rubros de gasto como porcentaje del gasto pblico total (1906-2012)

100 13.6% 80 60 40 14.9% 20 22.5% 0 Modelo agroexportadodor (1906-1950) Servicio de la deuda pblica Apoyo a polticas sectoriales 24.7% 0.4% 23.8% 19.0% 13.0% 13.7% 14.8% 3.9% MISI (1951-1979) 35.6% 26.9% 12.1% 1.3% 9.4% 23.6% 9.7% 17.0% Guerra civil (1980-1989) 32.0%

18.1% 2.9% 7.1% 9.7% 15.3% 14.9% Modelo consumista de promocin de importaciones (1990-2012) Desarrollo humano (educacin ms salud)

Administracin Subsidios

Capital fsico Defensa, seguridad pblica y justicia

Fuente: Elaboracin propia a partir de memorias del Ministerio de Hacienda (1906-1990) e informes de gestin del Ministerio de Hacienda (2002-2012)

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

ha aumentado el valor del ndice de desarrollo humano entre 1990 y el 2012 (PNUD, 2013), contradictoriamente el pas tambin figura en la lista de los pases de la regin que han experimentado menos crecimiento econmico, con el agravante de que las perspectivas en este mbito no son halagadoras. Ms de la mitad de la poblacin econmicamente activa (PEA) contina subempleada o desempleada, y muchos siguen contemplando la posibilidad de emigrar emulando los pasos de los ms de dos millones de compatriotas que les han antecedido. Ante este contexto hay razones para sostener que lo que realmente ha prevalecido en estos

aos, no es un modelo de promocin de exportaciones y atraccin de inversiones, sino uno que ha funcionado de facto para promover la importacin de bienes de consumo y exportar mano de obra. En sus intentos por tratar de ampliar la produccin, el pas ha cosechado amplias deudas con algunos segmentos poblacionales que en la actualidad tienen graves rezagos en desarrollo humano. Para subsanar estas brechas un nuevo modelo de desarrollo deber centrar sus apuestas en la potenciacin y construccin de las capacidades de las personas, asumiendo el reto de enfrentar las brechas que provienen de la cuna en que nacen.

RECUADRO 1

La apuesta ausente en todos los modelos socioeconmicos: combatir la vulnerabilidad ambiental

Poco o nada es lo que el pas ha invertido para complementar los modelos socioeconmicos con un trabajo serio sobre el tema ambiental. Esto a pesar de que los factores ambientales y las condiciones de territorio constituyen el ambiente fsico o el espacio ms inmediato en donde las personas conducen sus vidas, por lo que inuyen en gran medida en las posibilidades de realizar con su vida lo que ellas deseen. Vivir en un ambiente circundante libre de contaminacin, con baja exposicin a los riesgos provocados por fenmenos naturales, por mencionar algunos aspectos, propicia un mayor nivel de libertad para escoger la senda de vida deseada. Al contrario, la presencia de factores ambientales adversos se traduce en una notable prdida de margen de accin para decidir. Histricamente, por razones de ubicacin geogrca, orografa, geomorfologa, entre otros factores, El Salvador ha estado expuesto a la ocurrencia de diferentes eventos de origen natural, entre ellos huracanes, tormentas y depresiones tropicales, inundaciones, sequas, actividad volcnica, terremotos y deslizamientos, los cuales (asociados a los procesos sociales de modicacin del medio natural, como la deforestacin, contaminacin, cambios en el uso del suelo, ampliacin de la frontera urbana y alteracin de los cauces naturales) son condiciones de riesgo que incrementan las probabilidades de ocurrencia de desastres. De hecho, desde 1980 al 2012, se han producido 1.5 desastres por ao en promedio, que le han signicado al pas daos y prdidas estimadas en USD 470 millones por ao, equivalentes a ms del 2 % del producto interno bruto (PIB) y a cerca del 15 % de la formacin bruta de capital (FMI, 2013). Segn datos de evaluaciones de prdidas y daos realizadas por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2010 y 2011), cerca del 8 % de la poblacin total es afectada directa o indirectamente por la ocurrencia de desastres naturales, debido a que se encuentra en condicin de vulnerabilidad, por lo que enfrenta un alto riesgo de sufrir daos o perder sus pocos bienes materiales. Vivienda, enseres de casa, ganado, herramientas de trabajo, y peor an la vida, se pueden perder en un instante.
Fuente: Elaboracin propia

SINOPSIS

PERSISTEN RASGOS CULTURALES QUE OBSTACULIZAN EL ESTABLECIMIENTO DE ACUERDOS


Por qu resulta tan complejo en El Salvador lograr acuerdos mnimos sobre las rutas a seguir para alcanzar un desarrollo humano alto? Este Informe argumenta que la respuesta se encuentra, en buena parte, en las complejas relaciones y fenmenos que origina la desigualdad, una idea ambigua de identidad compartida y los desafos de la democracia salvadorea para consolidarse como un verdadero sistema de libertades. El conjunto de estas dinmicas no solo dificulta la sostenibilidad de procesos de dilogo entre iguales sino que ha imposibilitado la existencia de consensos polticos, econmicos y sociales en torno a las polticas pblicas que daran respuesta a los principales problemas del pas. Las identidades de los salvadoreos siguen construyndose alrededor de creencias y comportamientos que acentan las diferencias ms que la igualdad. Elementos como el racismo y el machismo, muy arraigados en la cultura, reducen el potencial de dilogo entre grupos. El racismo, en tanto supone la existencia de seres superiores e inferiores, y establece que no todas las personas valen lo mismo, avala el establecimiento de relaciones de poder y dominacin de unos grupos tnicos sobre otros. En El Salvador, como en otros pases con historia de colonizacin, esas relaciones de dominacin fueron respaldadas por la fuerza de la ley, las armas y la religin, y afectaron a grandes grupos poblacionales, especialmente a los indgenas, a quienes no se reconoca como parte de la especie humana. A su vez, el machismo y el patriarcado han condicionado a lo largo de la historia relaciones de poder, configurado identidades personales, definido roles de gnero, delimitado la forma en que se relacionan hombres y mujeres, pero tambin entre las personas y las instituciones. Un estudio sobre los factores que contribuyen en El Salvador a la persistencia de la desigualdad

entre hombres y mujeres (Gaborit et al., 2003), concluy que la disparidad de gnero est predefinida, en forma real y simblica, desde la preadolescencia y que la sociedad ha adecuado sus recursos para dar lugar a unas identidades polarizadas entre personas del sexo femenino y personas del sexo masculino. Segn los resultados de este estudio, los nios y nias encuestados ya tenan construida en esta etapa de la vida entre los 11 y los 14 aos una percepcin diferenciada de sus cuerpos, del uso de sus cuerpos (aprendizaje en el caso de los nios, proteccin en el caso de las nias), de la sexualidad (activa en el caso de los nios, pasiva en el caso de las nias), de sus capacidades para controlar el entorno, de los roles al interior de sus hogares y de las fuentes de realizacin personal, entre otros temas. En el mbito poltico, el autoritarismo y el clientelismo constituyen prcticas que no slo han mermado el potencial participativo de los ciudadanos en la toma de decisiones de procesos que afectan sus vidas, incluyendo la toma de decisiones de poltica pblica, sino que tambin han frustrado la evolucin de la institucionalidad del pas. Este Informe invita a la reflexin sobre las acciones o medidas a tomar en el corto, mediano y largo plazo para consolidar una identidad compartida, incrementar la tolerancia, moderar la polarizacin y aumentar la confianza ciudadana en las instituciones y los representantes polticos. Cambiar el patrn de la historia salvadorea y avanzar en el consenso de polticas pblicas, cuya prioridad sea el bienestar de la poblacin, supone reconocer quines son los salvadoreos, cmo se valoran mutuamente, cmo se relacionan y cmo toman decisiones.

DESAFOS DE LA POLTICA PBLICA EN MBITOS CRUCIALES PARA EL DESARROLLO HUMANO


El Informe advierte la urgencia de que la poltica coloque en el centro de todos sus esfuerzos el

10

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

desarrollo de las capacidades de las personas y la construccin de un entorno potenciador para ellas. El diagnstico realizado establece tres mbitos fundamentales en donde deben disearse y ponerse en marcha polticas pblicas con un nuevo enfoque.

mbito 1. Hogar: piedra angular del bienestar


Desde el enfoque de capacidades (Nussbaum, 2011), el hogar ms que la vivienda que se habita (Fernndez, 2002) se concibe como el espacio en donde la persona crece y se desarrolla, as como el espacio fsico que proporciona abrigo y seguridad. El hogar es la familia que cra y que toma decisiones fundamentales para el futuro, particularmente en lo relacionado a educacin y salud; y es el ambiente de resguardo emocional necesario para convertirse en un adulto con la capacidad de ser feliz. El hogar en que se nace puede significar la promesa de una vida llena de opciones o la perspectiva, casi irreversible, de una vida en la pobreza. En este sentido, las estadsticas (PNUD y ESEN, 2013) dimensionan la importancia del hogar en la vida de un ser humano y la manera en que este se convierte en alas para unos o en cadenas para otros. Nacer en un hogar desestructurado puede significar muchas limitaciones para una persona, sobre todo en ausencia de un sistema de cuido formal que permita aliviarlas. En El Salvador, los datos indican que cuando la persona crece en un hogar con la madre ausente estudiar, en promedio, 1.2 aos menos que aquel que crece con ella. De hecho, 28 % de las personas que experimentaron antes de los 18 aos el fallecimiento o muerte de alguno de sus padres no realiz estudios formales, y una proporcin similar alcanz nicamente el nivel primario (PNUD y ESEN, 2013). Las investigaciones cualitativas (PNUD, 2013) muestran tambin una relacin directa de la participacin de adolescentes y jvenes en pandillas con el hecho de haber crecido en hogares donde el

padre est ausente durante la niez. Muchas dinmicas de desestructuracin familiar han sido influidas por otros factores, como las migraciones y el conflicto armado, a los que se suma la influencia de fenmenos ms actuales como la violencia. Por otra parte, la inadecuada calidad de la vivienda en la que se crece tiene un efecto nocivo en las oportunidades de las personas, no solo por lo que significa vivir en un lugar que no es idneo, sino tambin por las circunstancias humanas que rodean la precariedad. En el pas, un 26 % de los menores de 18 aos crece en viviendas con privaciones materiales (techo, pared o piso) (MINECDIGESTYC, 2012). Entre las personas consultadas por el PNUD, una de las mayores angustias que provoca la pobreza es no tener la capacidad para dar a los hijos un lugar que les garantice seguridad y confort fsico. Les resulta especialmente doloroso ver a los hijos pasando la temporada de lluvias en un hogar con techo deficiente (PNUD, 2012a). Adicionalmente, existe una relacin estadstica entre las condiciones de la vivienda y los aos de estudio. Un nio que vive en una casa con alguna carencia material puede acumular hasta 3 aos menos de estudio que otro que no la padece. Un efecto similar tiene en los aos de educacin crecer en una casa con privaciones de servicios (luz, agua y saneamiento). Los hogares con carencias se concentran dramticamente en la zona rural, lo cual contribuye a profundizar la ancestral brecha territorial. La construccin de una sociedad ms justa, en donde la cuna no sea destino, inicia por asegurar a cada nio y nia la posibilidad de crecer en condiciones de dignidad. Esto implica el diseo de polticas que relacionen reas que parecen no vinculantes entre s, como redes de cuido y educacin inicial, con polticas de vivienda y saneamiento. Aunque parezcan desvinculadas tienen un objetivo central: derribar las barreras que el origen puede significar para un nio o nia salvadoreo en su camino al bienestar.

SINOPsIs

11

mbito 2. Educacin: escuela pblica como pilar del desarrollo humano


El primer ciclo de vida (infancia y adolescencia) es el periodo fundamental para invertir en el desarrollo de capacidades y en la formacin de los valores que ayudan a crear un clima de cohesin social (CEPAL, 2011) que, a su vez, sirva de base para edificar un pas de oportunidades para toda la poblacin. La educacin formal no puede considerarse un factor de transformacin que acta en el vaco (Bourdieu y Passeron, 1970). Al contrario, funciona inmersa en una realidad social que complejiza su accionar como potenciadora de oportunidades, interactuando con la familia y el mercado laboral en particular. Antes de llegar a la escuela, a los 5 o 6 aos de edad promedio, las nias y los nios han acumulado una historia que es decisiva para el desarrollo de sus capacidades dentro del sistema educativo y para, ms adelante, transformarlas en oportunidades de desarrollo personal y profesional. La escuela no puede darlo todo. No puede reemplazar a la familia en su rol formador primordial, ni tampoco a cada persona como arquitecta ltima de su destino. Sin embargo, desde el enfoque del desarrollo humano debe constituir un espacio de formacin de la humanidad de cada cual, brindando una educacin de calidad que sea pertinente en su entorno (Nussbaum, 2011). En El Salvador, la escuela pblica no ha logrado consolidarse como pilar para el desarrollo humano. Por el contrario, desde sus orgenes, el sistema educativo ha cumplido una conocida funcin diferenciadora. La educacin ha funcionado como una certificacin de su condicin de pobreza para los sectores desaventajados, y provee credenciales adecuadas a los no pobres. En otras palabras, el sistema educativo salvadoreo no ha estado al servicio de la formacin de la conciencia de un nosotros. A lo anterior se suma la deficiente calidad de la educacin que recibe la poblacin salvadorea.

El Estudio Internacional de Matemticas y Ciencias (TIMMS, por sus siglas en ingls) ubic a El Salvador, en el ao 2007, en la posicin 45 entre 48 pases examinados, y las evaluaciones realizadas a partir de las notas de la Prueba de Evaluacin de Aprendizajes para Educacin Bsica se han mantenido en la calificacin de regular desde que se inici su aplicacin (MINED, 2011). La educacin media tambin sigue planteando importantes desafos para el pas, ya que concentra la matrcula ms baja y altas tasas de desercin. La pertinencia de la educacin, a saber, la calidad de la educacin al servicio del mercado laboral, tambin se constituye en un reto importante del sistema educativo salvadoreo. Un pas con altas tasas de subutilizacin de capacidades y una tasa tan baja de trabajo decente debe cuestionarse en serio la manera de reforzar la vinculacin entre la oferta educativa y las demandas del mercado de trabajo. Los problemas de acceso inequitativo a centros escolares (especializados en estimulacin temprana, as como centros escolares de educacin bsica y superior), sumado a los dficits de calidad del sistema educativo y de su pertinencia, reproducen oportunidades desiguales para el desarrollo cognitivo, lingstico y socioemocional de personas que podran tener un papel sustantivo en el desarrollo de El Salvador. El Salvador debe avanzar en la construccin de nuevas polticas educativas sobre la base de las experiencias vividas, positivas y negativas, respondiendo a la pregunta sobre qu debe hacerse para contar con un sistema educativo eficiente, equitativo y de calidad ante los desafos del siglo XXI. Cuestiones fundamentales como el rol de la educacin para la formacin de ciudadana, la cohesin social, la calidad docente y la movilidad social deben ser elementos claves de este proceso de construccin, sobre todo si se toma en cuenta que en el largo plazo el xito de un sistema educativo se evala a la luz de dos criterios: la capacidad de forjar una ciudadana cohesionada tras

12

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

una visin de pas y la calidad del trabajo que las personas obtienen en la medida que aumentan su nivel educativo.

mbito 3. Trabajo: el motor para el despliegue de capacidades


A pesar de los cambios en las apuestas econmicas que ha realizado El Salvador a travs de los distintos modelos de desarrollo, el mercado laboral no ha sido capaz de ofrecer un nmero de trabajos decentes (con remuneracin justa, proteccin social, condiciones de seguridad en el trabajo, posibilidades de desarrollo personal, reconocimiento social e igualdad en el trato para mujeres y hombres) coherente con las tasas de crecimiento de la fuerza laboral. As, el mercado laboral de El Salvador no permite a la mayora de personas desarrollar sus capacidades, desplegar su potencial y procurarse los medios para alcanzar el bienestar. Las personas desarrollan su potencial en el trabajo y por esto es fundamental entender la medida en que el entorno socioeconmico apoya el mercado laboral, analizando la evolucin histrica de sus variables en el pas. Por un lado, una tasa de desempleo relativamente baja y estable, de alrededor del 10 %, entre 1950 y el 2012, hace suponer equivocadamente que la falta de trabajo no ha sido un gran problema para el pas. El Salvador sobrelleva, sin embargo, una tasa de subempleo persistentemente alta que no ha variado significativamente en ms de 50 aos. nicamente 20 de cada 100 personas integrantes de la poblacin econmicamente activa gozan de un trabajo decente. Esto evidencia el poco valor que la poltica pblica le ha conferido al mercado laboral como espacio para que las personas se realicen y consigan los medios para alcanzar el bienestar. A los bajos niveles de acceso a trabajo decente se suma el deterioro del poder adquisitivo de los salarios. Por ejemplo, el salario mnimo agropecuario ha perdido, entre 1965 (cuando se instala)

y el 2012, alrededor del 77 % de su poder adquisitivo. A su vez, los salarios mnimos en la industria, el comercio y los servicios han perdido casi el 65 % de su poder adquisitivo desde su instauracin en 1970. Es comprensible entonces que la ciudadana salvadorea se sienta abandonada en trminos de oportunidades laborales, y se frustre ante el hecho de que en este pas se puede seguir siendo pobre a pesar de trabajar duro. La explicacin economicista de esta falencia es que siendo los trabajadores insuficientemente productivos, no merecen recibir mayores salarios o beneficios. Sin embargo, desde la lgica del desarrollo humano, el problema de la productividad es resultado de la falta de inversin en el desarrollo de las capacidades de las personas. Estas inversiones, que deben hacerse de manera oportuna, requieren educacin de calidad para el desarrollo de las capacidades, y condiciones laborales de dignidad para permitir su despliegue en el mercado laboral. Si la oferta de mano de obra no calificada en el pas es abundante y la demanda inestable, los salarios reales de este tipo de trabajo se mantienen bajos. La situacin del mercado laboral se vuelve ms compleja cuando se introduce una perspectiva global. Efectivamente, la mayora de emigrantes de origen salvadoreo son mano de obra no calificada que suple una demanda laboral no satisfecha en Estados Unidos. Dirase que, en este caso, la falta de preparacin est actuando a su favor, ya que su tasa de desempleo es menor (10.1 %) que la del promedio de los emigrantes originarios de otras naciones latinoamericanas (10.7 %). Este dato se correlaciona con el hecho de que solo 5.9 % de los emigrantes mayores de 25 aos procedentes de El Salvador tiene estudios universitarios en comparacin con un 27.2 % de los que proceden de otros pases de Latinoamrica. Este enfoque es relevante porque aunque se corrigieran las distorsiones del mercado laboral, se mantendr la fuerza centrfuga que arrastra a los

SINOPsIs

13

salvadoreos y salvadoreas de baja calificacin a emigrar con los costos que esto tiene para la sociedad. Esto indica que es importante no solo buscar soluciones locales a problemas que tienen aristas globales, ya que El Salvador y Estados Unidos tienen una relacin transnacional que debe tomarse en cuenta en el diseo de ciertas polticas pblicas.

EL FENMENO DE LAS PANDILLAS AMENAZA MBITOS CRUCIALES PARA EL DESARROLLO HUMANO


El Estado, pese a sus esfuerzos, sigue sin encontrar la manera de dar respuesta a la demanda de seguridad de parte de la ciudadana. La escalada de homicidios ha posicionado a El Salvador como uno de las naciones ms violentas de la regin, con tasas rcord de homicidios que, antes de la tregua entre las dos principales pandillas (Mara Salvatrucha y Barrio 18), iniciada en marzo de 2012, rondaban los 70 por cada 100,000 habitantes (PNC, 2011-2012), siendo sus vctimas ms frecuentes hombres de entre 18 y 30 aos de edad. En otras palabras, lo que antes era concebido como una disputa entre adolescentes rebeldes, marginados y victimizados, se ha convertido en los ltimos aos en la principal fuente generadora de temor e inseguridad en el pas. El problema de las pandillas, en buena medida ligado a la falta de oportunidades y a la migracin, ha evolucionado de tal manera que constituye un autntico desafo para la sociedad salvadorea, ya que est minando la efectividad de instituciones cuyo rol central es precisamente desarrollar y potenciar las capacidades de las personas. mbitos como la familia, la escuela y las comunidades se ven especialmente amenazados por este problema, que compromete tanto el presente como el futuro del pas. Las pandillas estn transformando las dinmicas intrafamiliares, en tanto se generan diver-

sas formas de respuestas rechazo, resignacin o complicidad ante la presencia de miembros pandilleriles en las familias; o bien, surgen nuevas generaciones de familias con madres y padres pandilleros. Cabe mencionar que a diferencia de otros pases, donde la afiliacin a la pandilla es temporal, en El Salvador el ingreso es permanente. En consecuencia, cualquier proceso de emancipacin posterior o de cambios en las condiciones personales o familiares es acompaado por la pandilla, y no implica impedimentos para continuar perteneciendo a ella. As, los jvenes que se convierten en padres y madres deben distribuir su tiempo entre la pandilla y sus nuevos roles. Estos escenarios no son exhaustivos, pero s indicativos de las tensiones y transformaciones a que est sometida la familia debido al fenmeno de las pandillas. En estos escenarios, la capacidad protectora, social, cultural y afectiva de la familia se ve afectada severamente, y se debilita como mbito potenciador de las capacidades de las personas desde un punto de vista del desarrollo humano. La escuela tampoco est exenta de amenazas. De hecho, su efectividad como mbito crucial para el desarrollo de las capacidades de nios, nias y adolescentes est siendo mermada por las pandillas. Existe evidencia que indica que la presencia de miembros pandilleriles en el aula ha deteriorado la figura de autoridad del docente, que el control territorial que ejercen en los entornos de las zonas escolares es motivo importante de desercin escolar, que las estructuras de mrito se corrompen en escuelas que son tomadas por las pandillas, y que la escuela pblica ya no es percibida como un espacio de proteccin, sino como uno de riesgo. Por su parte, la presencia de pandillas profundiza los factores de riesgo para los jvenes que viven y coexisten en las mismas comunidades. Muchos de ellos consideran a las pandillas como un referente de xito. El pandillero encarna la

14

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

idea de que vale la pena buscar el prestigio social a pesar de los peligros: la ilegalidad; la muerte, el hospital o la crcel. Particularmente vulnerables a este discurso son los jvenes con aspiraciones que van all de sus propias posibilidades diversin, fiestas, sexo, alcohol que pueden conseguir con la pandilla.

EL PAS NECESITA FORJAR UNA NUEVA CIUDADANA


Existen al menos dos condiciones indispensables para cambiar el rumbo del pas: se debe dejar de actuar como si la poltica fuera un asunto exclusivo de los polticos, y se debe trabajar para construir una visin de pas donde los salvadoreos y salvadoreas se reconozcan como miembros plenos de una comunidad de ciudadanos y como actores eficaces en su desarrollo (PNUD, 2012). El desarrollo humano postula que la poltica pblica debe potenciar las capacidades de las personas para alcanzar el bienestar. La visin recogida en las consultas (PNUD a, 2012; PNUD b, 2012; PNUDESEN, 2012; SNU, 2013) atribuye al Estado la responsabilidad exclusiva de echar a andar estas polticas. Este equvoco puede provenir del hecho de que es este quien las institucionaliza y formula como leyes, decretos, ordenanzas, planes, presupuestos, etc. Sin embargo, la democracia exige compromisos de diferentes actores sociales, incluyendo intervenciones puntuales en el proceso de formulacin y ejecucin de la poltica pblica. Por varias razones, no se debe dejar trabajando a solas al estamento poltico. Entre otras, porque la duracin de los ciclos polticos (elecciones presidenciales cada cinco aos, y de diputados y concejos municipales cada dos) hace que la visin de largo plazo no sea siempre una prioridad; y porque las personas que viven las problemticas concretas da a da, suelen tener una sensibilidad diferente hacia la manera en que deben resolverse.

La agenda de poltica pblica debe ser un proceso en el que el estamento poltico interacta con el resto de la ciudadana. La poltica pblica facilita a los lderes del pas enfrentar muchos de los problemas sociales ms acuciantes. Sin embargo, nunca lograr su cometido si no se cuenta con la accin de una ciudadana comprometida con asumir el rol poltico que le corresponde. La accin ciudadana se complementa con la evaluacin de las polticas pblicas. Esta prctica no debe tener como nico objetivo las auditoras econmicas y el control normativo, sino que debe estar ligada a aspectos sociales y a la participacin de los actores involucrados. Se trata de llevar adelante un proceso de observacin, medida, anlisis e interpretacin encaminado al conocimiento de una intervencin pblica que permita formular juicios valorativos sobre su diseo, puesta en prctica, eficacia y los impactos logrados.

CONCLUSIN
El presente Informe sobre Desarrollo Humano 2013 completa un ciclo de publicaciones, iniciado en 2001, mediante las cuales el PNUD ha ofrecido informacin, diagnsticos y propuestas destinadas a elevar los niveles de bienestar de los salvadoreos y salvadoreas. Desde el enfoque de capacidades, el IDHES 2013 ofrece un marco de anlisis que ayuda a los liderazgos del pas a distinguir y priorizar aquellas polticas y programas que potencien el desarrollo humano. Este Informe ofrece un nuevo enfoque para la elaboracin y puesta en marcha de una serie de polticas pblicas claves que, en conjunto, le daran un viraje a la manera en que se han venido haciendo las cosas en el pas. Para hacer posible el cambio que necesita, El Salvador requiere de un nuevo acuerdo poltico, econmico y social que defina una visin del desarrollo que le lleve a convertirse en un pas de personas con alto desarrollo humano.

SINOPsIs

15

Repensar la sociedad salvadorea Repensar la sociedad salvadorea

Una sociedad justa es una sociedad inclusiva. Una sociedad en la que todos tienen derecho a orecer y surgir. Una en la que la cuna nunca es destino. Una con movilidad social
Gobierno de Reino Unido

KATERINE ANDRADE .

Cuando tena 10 aos, su madre emigr a Espaa. Ahora a los 16, con estudios de 8. grado, est
PNUD EL SALVADOR

18

embarazada y no tiene ningn plan de vida, ms que ser una buena madre para su hijo.
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

En una sociedad justa debe ser posible que la gente se sobreponga a las condiciones desfavorables de su origen social y econmico, y que salga adelante por medio del esfuerzo y la constancia. Para que el origen no sea un freno al desarrollo es necesario que la persona encuentre mecanismos para potenciarse: que se eduque, se entrene y, luego, trabaje para procurarse el bienestar econmico, social y emocional. Tales mecanismos son producto, entre otros, de intervenciones en el ordenamiento de distintas facetas de la vida en un territorio conocidas como polticas pblicas. Estas, aunadas a la voluntad individual, son las llamadas a allanar los caminos hacia ese bienestar. En particular, para aquellos que quedan rezagados por las condiciones de su nacimiento, que, al final, son cuestin de suerte. Las polticas pblicas, sin embargo, en s mismas carecen de este potencial. La visin que motive su creacin y su inters explcito en desarrollar las capacidades de las personas determinan su impacto, en gran medida. Es El Salvador una sociedad con igualdad de oportunidades? La respuesta es simple, pero abrumadora en su fuerza y complejidad: el pas no ofrece a su poblacin iguales oportunidades para alcanzar el bienestar; tampoco permite a la mayora lograr sus aspiraciones bsicas. Por eso buena parte de su poblacin emigra, por eso el pas no sale del remolino de violencia social, y por eso parece no cambiar. Eso no es una ficcin o un drama; tampoco es resultado de interpretaciones tericas o acadmicas. Lo dice la gente, sin dudas y sin reparos: personas en situacin de pobreza; representantes empresariales y sindicales; hombres y mujeres de diferentes edades, estratos socioeconmicos, y de diversa formacin y orientacin sexual; as como individuos con discapacidades, entre otros. Muchos perciben que el pas parece estancado. Los salvadoreos han construido una sociedad que asigna valores desiguales a las personas en

funcin de mltiples factores; estos determinan, a su vez, las oportunidades, la calidad de vida y la posibilidad de sentirse integrante del todo social. Como resultado, las opciones son limitadas y el contexto de las actuaciones individuales no siempre puede denominarse de libertad. Las oportunidades y opciones se modelan desde muy temprano en la vida. Como se ver ms adelante, para muchos en el pas la posibilidad de disear un proyecto de vida valioso se trunca desde la primera infancia; dicho de otra manera, se decreta al momento de nacer, por la posicin de sus progenitores en la escala social y por el tipo de educacin a la que se exponen desde una edad temprana. Las historias de xito y fracaso suelen ser reproducidas de generacin en generacin. Pero la cuna puede y debe dejar de ser origen y destino. Para ello, es necesario repensar la nacin y reconocer sus desafos. Este es el primer paso para avanzar de manera colectiva en la construccin de una sociedad con igualdad de oportunidades, ms compatible con las aspiraciones de la gente y con los fines del desarrollo humano. El paso siguiente es viabilizar ese proyecto con polticas pblicas acertadas, oportunas, efectivas y consensuadas. Esta seccin ofrece, a partir del enfoque de capacidades, una breve evaluacin de la sociedad salvadorea desde diversos ngulos: la gente, sus historias, sus aspiraciones y la frustracin de esas aspiraciones; la sociedad, su pasado y su presente de desigualdad y de falta de cohesin social. La seccin advierte que la nacin le ha fallado y le sigue fallando a la mayora de sus miembros, en tanto, an en el siglo XXI, no logra constituirse en una sociedad equitativa que asegure a la poblacin la realizacin de sus aspiraciones bsicas. Concluye que el desafo principal es transformar su poltica pblica para eliminar las desigualdades institucionalizadas y que acte conforme al reconocimiento de que la verdadera riqueza de una nacin est en su gente (PNUD, 1990).

sECCIN 1

REPENsAR LA sOCIEDAD sALVADOREA

19

CAPTULO 1

Transformar la poltica pblica en un factor de cohesin social

LA GENTE: SUS HISTORIAS


El punto de partida para repensar la sociedad es la gente: sus historias, trayectorias y desafos. Para ello se presentan los relatos de Mara y Elena, dos mujeres de contextos distintos, pero enfrentadas a una serie de circunstancias familiares, econmicas, sociales, entre otras que configuran el conjunto de oportunidades que determinan su calidad de vida, y en consecuencia, sus posibilidades de alcanzar el bienestar. Sus vidas son brevemente narradas y analizadas desde el enfoque de capacidades, a fin de reflejar cmo el funcionamiento de la sociedad de sus instituciones y de su poltica pblica interacta con las decisiones individuales y afecta el destino de las personas.

La historia de Mara
Mara es del campo. Ella y su familia viven como colonos en una finca. La casa que habitan es de adobe y tiene techo de teja. De su infancia, ella recuerda claramente su vida en extrema pobreza y tambin con mucho dolor la muerte de su

padre y la de sus hermanos, el hambre y el esfuerzo de su madre: si no trabajaba todo el da, ese da no se coma en casa. Mara, sus cuatro hermanos y dos hermanas pasaban el da sin supervisin, jugando como todos los nios. Sin embargo, de los siete, solo viven ella y sus dos hermanas: dos hermanos murieron de varicela, pues no haban sido inmunizados; otro de neumona, una de las enfermedades con mayor prevalencia entre los nios salvadoreos (FESAL 2008 [ADS, 2009]); y el menor, de un golpe cuando se cay de la hamaca en que dorma. Una tragedia tonta que pudo haberse prevenido, segn reclama Mara. Ella se fue de la casa a los diez aos enojada con su madre, quien la sac de la escuela despus de que sus hermanas mayores quedaran embarazadas de sus compaeros. Era una alumna brillante, la mejor del cuarto grado, pero el miedo de la madre ante otro embarazo precoz pes ms que el inters y la voluntad de la hija de seguir estudiando. Actualmente, a la edad de 20 aos, trabaja como jornalera en una finca. Gana USD 3.5 diarios, el equivalente al salario mnimo rural (MINEC y DIGESTYC, 2012). Carece de seguridad social u otra prestacin laboral. Su marido tambin trabaja

20

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

en la agricultura y, por lo tanto, el ingreso de ambos es necesario para la subsistencia en el hogar. Esto preocupa a la joven, que est embarazada y debera pronto dejar de trabajar. Probablemente no lo har. Buscar trabajo en la ciudad sera una opcin para ganar un poco ms, pero Mara no sabe cmo resolvera el cuidado de su hijo recin nacido. Podra dejarlo con su abuela, pero tendra que separarse de l durante la semana; si decidiera dejar de trabajar para cuidarlo, lo sumira en la pobreza que ella misma vivi en su infancia.

La historia de Elena
Elena tiene 23 aos y vive en la ciudad. Tambin espera un hijo y le tocar ser la responsable de su hogar. Juan, su marido, se fue mojado a Estados Unidos en busca de una oportunidad para trabajar o, como dicen muchos, en busca de una vida mejor. Hace ms de dos meses que Juan se fue y Elena no ha sabido nada de l. Est preocupada y tiene razn para estarlo. Ella sabe que, de las miles de personas que emigran al ao, una gran proporcin es deportada, muere o desaparece en el trayecto. As, se preocupa por Juan y lo extraa, pero, en el fondo, siente alivio por su partida. Desde que perdi su trabajo, Juan no era el mismo: le gritaba y la amenazaba casi a diario. En alguna ocasin, lleg a golpearla. Elena es bachiller del instituto nacional de su pueblo. Con doce aos de educacin, supera por varios aos el promedio educativo nacional. Cuando se gradu estaba llena de ilusiones, pero pronto se dio cuenta de que no haba trabajo en la zona norte para ella. Sin embargo, no quera trabajar la tierra pues haba estudiado para tener un futuro diferente al de sus padres. Decidi mudarse a la ciudad y encontr un trabajo en una farmacia del centro. No tiene contrato ni prestaciones. Al norte de San Salvador, en una casa en una colonia populosa, vive Elena. Pero no vive sola: le

alquila una pieza a una pupila para cubrir el alquiler. Ella sabe que la zona es peligrosa: las pandillas le dan la bienvenida y la despedida a diario. Adems de los riesgos en su colonia, Elena se enfrenta a la inseguridad del transporte pblico. Pasa un promedio de tres horas al da en el bus o el microbs, entre su casa y su trabajo, y la han asaltado varias veces. Carece de otra opcin de transporte. Tendr a su hijo en el hospital pblico y ver quin se lo cuida para volver a trabajar lo antes posible. Como no cuenta con cobertura de seguridad social, no puede darse el lujo de dedicarse por completo al beb los tres meses que otorga la ley. Algunas vecinas de la colonia cuidan nios en sus casas, pero Elena no sabe si confiar en ellas. Su madre tal vez pueda ayudarla, pero vive en el norte del pas. Dado que all hay pocas oportunidades laborales, Elena no se plantea volver. Puede optar por dejar a su hijo con su madre y volver a la capital a trabajar, pero no quiere pensar en eso por ahora.

La historia de muchos salvadoreos


Las historias de Mara y Elena pueden ser perfectamente la historia de muchos salvadoreos. Ambas representan, como mujeres, al 52.3 % de la poblacin nacional (MINEC y DIGESTYC, 2012). En el caso de Mara, los materiales de las paredes (adobe) y del techo (teja) de su vivienda, por ejemplo, corresponden a los del 29.5 % y 46.3 % de los hogares rurales, respectivamente. El nivel educativo de la joven es el que logra una persona promedio en el rea rural: 4.4 aos (MINEC y DIGESTYC, 2012), y el motivo por el cual abandon la escuela la prohibicin de los padres es una razn de peso para el 14.5 % de los menores que desertan del sistema educativo. Por su parte, Elena, en tanto jefa de hogar, comparte la situacin del 35.1 % de los hogares del pas. Asimismo, tristemente, es parte del 33.7 %

sECCIN 1

CAPtULO 1 | TRANsFORMAR LA POLTICA PBLICA EN UN FACTOR DE COHEsIN sOCIAL

21

de las mujeres que son violentadas por sus parejas, segn datos de Medicina Legal* para el 2011. Las condiciones laborales de ambas mujeres tampoco son atpicas: el 73.1 % de los trabajadores en el pas carecen de acceso a los sistemas de seguridad social (MINEC y DIGESTYC, 2012). Ms all de las cifras, estas dos historias muestran ejemplos de personas que tienen frente a s una eleccin trgica (Nussbaum, 2011; Sen, 1999); es decir, decisiones que no son libres porque comprometen el propio desarrollo humano y el de sus hijos; decisiones que no les permiten avanzar para lograr un nivel real de bienestar.

La sociedad salvadorea desde el enfoque de capacidades


El enfoque de capacidades constituye un marco normativo para evaluar el bienestar individual y los arreglos sociales, el diseo de polticas y la formulacin de propuestas para el cambio social. Su principal caracterstica es el nfasis en aquello que la gente es capaz de ser y hacer; es decir, en la libertad de las personas para llevar una vida que valoren. Este enfoque brinda las bases tericas del paradigma de desarrollo humano concebido como el proceso mediante el cual se expanden las libertades y proporciona herramientas para conceptualizar y evaluar los problemas y obstculos que enfrentan los individuos, desde sus diversos mbitos sociales, para alcanzar el bienestar. La expansin de las libertades no depende nicamente de las personas (de su esfuerzo o voluntad), sino tambin de la manera en que se configuran y distribuyen las oportunidades en una sociedad, y de las garantas que esta brinda para el acceso igualitario a las mismas. Desde este enfoque (ver figura 1.2), el desarrollo humano es el resultado de un conjunto de elementos: el entorno en el que alguien nace y crece, el cual establece las reglas del juego de la sociedad; las instituciones y las polticas pblicas, que constitu-

yen medios (o factores de conversin) para crear y expandir capacidades as como elementos del contexto que condicionan los conjuntos de oportunidades disponibles para la gente; y, finalmente, los atributos o caractersticas individuales. La poltica pblica est llamada a identificar y potenciar, por un lado, los espacios frtiles para la intervencin con miras a lograr un alto desarrollo humano; y, por otro, a identificar y neutralizar las desventajas que corroen esta posibilidad (Nussbaum, 2011). En consecuencia, la poltica pblica debe actuar desde sus diversos mbitos educacin, salud, empleo, proteccin social, entre otros para desarrollar al mximo y a lo largo del ciclo de vida las capacidades de las personas. Estas capacidades son de tres tipos: innatas, internas y combinadas (Nussbaum, 2011). Las capacidades innatas son aquellas con las que se nace, como por ejemplo, la inteligencia. Las capacidades internas son las capacidades innatas pero entrenadas u educadas; es decir, convertidas para ser tiles, o en otras palabras, con potencial para ser. Finalmente, las capacidades combinadas son aquellas que efectivamente se utilizan y despliegan para el logro del bienestar. Estas ltimas son las que aumentan las libertades individuales y constituyen un potencial para hacer. Entender la sociedad desde el enfoque de capacidades permite identificar las polticas pblicas que favoreceran que una capacidad interna se potencie y despliegue como opcin real. Las oportunidades para hacerlo no deben estar disponibles de manera temporal o desigual; por el contrario, deben constituirse en un abanico permanente de opciones. En esto la poltica pblica puede ser de mucha ayuda.

Complementariedad con otros enfoques relacionados con el desarrollo humano


El enfoque de capacidades est relacionado con los enfoques de desarrollo de capacidades y de competencias, pero esos tres conceptos no son equivalentes. En este apartado se aclaran algunas confusiones

22

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

en su uso y se explica cmo los tres estn vinculados con el desarrollo humano y pueden resultar complementarios, aunque no compartan una misma base conceptual o filosfica. Una fuente de confusin, de orden semntico, deriva del uso indistinto del trmino capacidades en castellano para referirse a dos conceptos diferentes en ingls: capacidades o capability/capabilities, de acuerdo con los planteamientos tericos de Amartya Sen y Martha Nussbaum; y desarrollo de capacidades o capacity development/building, trmino ampliamente utilizado por la cooperacin y en los proyectos de desarrollo. El enfoque de capacidades (Sen y Nussbaum) es un marco normativo para evaluar el bienestar individual y los arreglos sociales, el diseo de polticas y la formulacin de propuestas para el cambio social (Robeyns, 2005). Enfatiza lo que la gente es capaz de ser y hacer; es decir, la libertad de las personas para llevar una vida que valoren. Brinda las bases tericas del paradigma de desarrollo humano al concebirlo

como el proceso en el que se expanden las libertades al tiempo que proporciona herramientas para conceptualizar y evaluar los problemas y obstculos que enfrentan los individuos, desde sus diversos mbitos sociales, para alcanzar el bienestar. Otras caractersticas del enfoque son su multidimensionalidad, multidisciplinariedad, el reconocimiento a la diversidad humana, el nfasis en los fines humanos, la justicia y la reduccin de la pobreza. Desde este enfoque, las instituciones constituyen medios para crear y expandir capacidades as como elementos del contexto que condicionan los conjuntos de oportunidades disponibles para las personas. El enfoque de desarrollo de capacidades, en cambio, busca fortalecer las capacidades de los sectores pblico y privado para apoyar de manera efectiva y sostenible el logro de los objetivos de desarrollo trazados por los pases, objetivos que pueden (o no) ser compatibles con un enfoque de desarrollo humano o de competencias. El enfoque de desarrollo de capacidades no solo se usa para

FIGURA 1.1

Enfoque de desarrollo de capacidades: niveles de fortalecimiento de habilidades

NIVEL DE CONTEXTO NIVEL INSTITUCIONAL

Organizacin A

Organizacin B

Organizacin C

NIVEL INDIVIDUAL NIVEL ORGANIZACIONAL

Fuente: Elaboracin propia basada en Hite y de Grauwe (2008) y Thomas (2006)

SECCIN 1

CAPTULO 1 | TRANSFORMAR LA POLTICA PBLICA EN UN FACTOR DE COHESIN SOCIAL

23

comprender cules obstculos impiden a los pases alcanzar el desarrollo, sino que tambin realiza intervenciones que mejoren las habilidades requeridas para lograr estos resultados y asegurar la apropiacin de los pases en los diversos procesos involucrados. En este sentido, distingue entre varios niveles de fortalecimiento de habilidades individual, organizacional, institucional y de contexto y supone la necesidad de articular e integrar los esfuerzos en estos niveles a fin de potenciar la efectividad de las intervenciones. Este enfoque suele recurrir a diferentes estrategias, como por ejemplo la puesta en marcha de planes de capacitacin, intercambios, asesora en polticas, rediseo y alineacin de procesos y estructuras organizativas, implementacin de reformas en marcos legales, entre otras. Una segunda fuente de confusin, tambin de orden semntico, se origina en los significados en

castellano de los trminos capacidades y competencias, usados con regularidad en los mbitos educativos y laborales. En ambos casos, los trminos hacen referencia a un conjunto de habilidades. De manera general, el trmino competencias se distingue de otros en tanto integra conocimientos, habilidades, valores, actitudes y comportamientos; por su parte, el enfoque enfatiza la identificacin y formacin de aquellas competencias requeridas para la resolucin de problemas que se originan en un contexto dado. El enfoque surgi en el mbito de administracin de recursos humanos centrado en el desempeo individual y funcional; posteriormente se adopt en el mbito educativo para el desarrollo de programas que trascendieran la transmisin de conocimientos y contribuyeran a la formacin de personas con capacidad de resolver los problemas del entorno (ver cuadro 1.1).

CUADRO 1.1 Diferencias entre enfoque de capacidades y enfoque de competencias


Criterio Tipo de enfoque nfasis Enfoque de capacidades Normativo, tico La capacidad de optar por una accin o un comportamiento; la libertad de elegir y vivir una vida que se valora Interna, guiada por el ejercicio de la libertad individual Libertad, autonoma, agencia Explcita; rearma la nocin de una transformacin social Enfoque de competencias Funcional El resultado, el logro de una accin o comportamiento; la solucin de un problema Externa, satisface demandas del entorno Habilidades para la solucin de problemas No explcita, supone un funcionamiento dado de la sociedad

Orientacin Conceptos claves Dimensin poltica Alcance y estructura

Individual y social: Existen diferencias indivi- Individual: la persona es capaz de duales, as como tambin elementos de con- incorporar elementos luego de un texto y de la estructura social que condicio- proceso de aprendizaje nan recursos y factores de conversin Inters emancipador Contemplado. Las instituciones tienen el potencial de contribuir a las libertades No necesariamente observables Inters tcnico No necesariamente contemplado Observables

Esfera del conocimiento (Habermas, 1968) Rol de las instituciones Monitoreo y evaluacin

Fuente: Elaboracin propia con base en Lozano, Boni, Peris y Hueso (2012)

24

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

En suma, los enfoques de capacidades, desarrollo de capacidades y competencias son diferentes, pero no necesariamente contradictorios. El primero da rumbo y contenido a la poltica pblica, destacando que la finalidad de la misma es el ser humano diverso y complejo desde una perspectiva fi losfica y crtica que valora de forma intrnseca la libertad de ser y hacer. Al igual que el enfoque de desarrollo de capacidades, reconoce la importancia de las instituciones, pero no concentra su atencin en el desempeo de las mismas ni sugiere o formula estrategias para mejorar su funcionamiento; aunque s brinda lineamientos para evaluar su desempeo segn la efectividad en expandir las libertades y oportunidades de las personas. Por su parte, el enfoque de competencias se centra en las habilidades de los individuos

y se complementa con el enfoque de desarrollo de capacidades en el nivel individual. Finalmente, todos los enfoques reconocen la complejidad y multidimensionalidad de los seres humanos.

Las capacidades de Mara y Elena


Los casos de Mara y Elena presentan historias de capacidades no desarrolladas o no realizadas. Culminan, como se mencion antes, en elecciones no libres al ser producto de la nica opcin disponible y, en consecuencia, perjudican su desarrollo humano y el de su descendencia. Los problemas de ambas mujeres no se circunscriben a su situacin actual. Ellas recorrieron un camino, en el que tampoco tuvieron una amplia gama de opciones posibles. Estas fueron determinadas y en muchos

FIGURA 1.2

Sntesis del enfoque de capacidades


CICLO DE VIDA
FORMACIN Y DESARROLLO DE CAPACIDADES USO DE CAPACIDADES

Funcionamiento de las instituciones y polticas pblicas

FACTORES DE CONVERSIN

Proteccin de ingresos Trabajo Educacin Atencin prenatal y cuido Condiciones fsicas del hogar

NIEZ, ADOLESCENCIA Y JUVENTUD EMBARAZO Y PRIMERA 02 INFANCIA CAPACIDADES INTERNAS

ADULTEZ Y VEJEZ 03

DESARROLLO HUMANO Y BIENESTAR

CAPACIDADES COMBINADAS

01 CAPACIDADES INNATAS

ENTORNO
Condiciones del modelo socioeconmico, sistema poltico y cultural

Fuente: Elaboracin propia basada en Nussbaum (2011) y Robeyns (2005)

SECCIN 1

CAPTULO 1 | TRANSFORMAR LA POLTICA PBLICA EN UN FACTOR DE COHESIN SOCIAL

25

casos restringidas por sus familias, el entorno socioeconmico, pero, sobre todo, por la ausencia o insuficiencia de polticas pblicas en favor de su desarrollo humano. Sus historias tambin ilustran como, a lo largo de la vida de una persona, las oportunidades se van reduciendo hasta casi desaparecer. Mara, en su infancia, creci en medio de carencias. Su padre muri y no tena un sistema de proteccin que garantizara mnimos de bienestar a los suyos. Le falt alimentacin debido a la pobreza de su madre y no tuvo acceso a un buen sistema preventivo de salud (controles de nio sano y vacunacin), lo cual cost la vida de sus hermanos. Su madre analfabeta, frente al miedo de que Mara se embarazara precozmente, decidi retirarla del sistema educativo, truncando su futuro sin saberlo. La joven no tuvo la oportunidad de desarrollar todo su potencial. Ahora, le es difcil expresar sus ideas,

no entiende todo lo que lee y le cuesta resolver problemas complejos. En otras palabras, no pudo convertir sus capacidades innatas. Elena naci con menos carencias y, a diferencia de Mara, logr terminar la escuela. Sin embargo, creci en una zona deprimida econmicamente, sin oportunidades laborales. Adems, obtuvo su bachillerato del sistema pblico, lo cual no le garantiz un buen trabajo, por lo que termin insertndose en condiciones laborales desventajosas. Es decir, aun habiendo desarrollado algn nivel de capacidades, la sociedad no le proporcion oportunidades para lograr un mejor nivel de vida. El enfoque de capacidades permite concluir que a Mara y a Elena les ha fallado la sociedad salvadorea en tanto no ha creado las condiciones para que ellas desarrollen plenamente su potencial y elijan libremente un camino que las conduzca al bienestar. Una nacin que busca el desarrollo

RECUADRO 1.1

El caso de Boca Poza: la incompatibilidad entre pobreza y desarrollo humano

Boca Poza es una comunidad pobre ubicada en el municipio de Cangrejera, del departamento de La Libertad. Todos sus habitantes arman que les gusta el lugar, pese a las carencias. Pese a no tener un lugar cercano para continuar sus estudios; pese a no tener unidad de salud cerca; pese a no haber trabajos cerca; pese a no haber nada cerca. Les gusta, pero nadie sabe explicar muy bien por qu. Es el lugar donde siempre han vivido, dicen. Ya estn acostumbrados a no tener nada. No existe otra realidad. El aislamiento de los habitantes de Boca Poza no es solo fsico. Es tambin psicolgico, o como algunos diran, mental o subjetivo. La dicultad para visualizar otra vida es producto de la marginacin en la que viven. Boca Poza es una realidad con posibilidades restringidas; una realidad que impone frenos a la capacidad de proyectarse un futuro diferente; una realidad que los separa del mundo de all afuera, que con razn les asusta. La pobreza es una realidad sin salidas posibles; una en la que las oportunidades no existen ni objetiva ni subjetivamente. Eso la vuelve tan persistente. Por ello es necesaria la voluntad y el compromiso de una sociedad en su conjunto para erradicarla. Dado que la pobreza es la manifestacin misma de la ausencia de oportunidades para alcanzar el bienestar, la sociedad salvadorea no puede considerarse justa o proclive al desarrollo humano.

Fuente: Elaboracin propia con base en PNUD (2012a)

26

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

humano no puede restringir sistemticamente las opciones de sus miembros, vulnerar sus dignidades o fomentar la desigualdad; por el contrario, debe brindar posibilidades reales para que todas las personas puedan construir un proyecto de vida que tenga valor intrnseco para ellas.

individuos, en promedio, han alcanzado niveles de bienestar muy inferiores a lo deseado; y entre los niveles de realizacin, dadas las extensas desigualdades que se observan entre las personas en funcin de variables tales como el rea geogrfica de residencia, el sexo o el quintil de ingresos.

LA SOCIEDAD: CONTRASTES ENTRE ASPIRACIONES Y LOGROS


Las aspiraciones de la gente son un elemento importante para configurar la poltica pblica, no solo porque dan significado objetivo y subjetivo a la nocin de bienestar, sino tambin porque orientan las prioridades que debe tener un Estado para asegurar a sus miembros el logro de ese bienestar. Esta seccin resume las principales aspiraciones o dimensiones de bienestar identificadas por los salvadoreos y los significados conferidos a ellas, luego las contrasta con la realidad, es decir, con sus niveles de realizacin. El resultado revela la existencia de importantes brechas: entre las aspiraciones y los logros de la gente, dado que los

Las aspiraciones de la gente: estar bien y estar mejor


Para los salvadoreos y las salvadoreas, la nocin del bienestar es multidimensional. De acuerdo con las diversas y extensas consultas conducidas por el PNUD, el bienestar se define en torno a cuatro grandes dimensiones relacionadas entre s: las condiciones del hogar, la salud, la educacin y el trabajo (ver figura 1.3). Desde la perspectiva de la gente, estar bien y progresar supone accesos adecuados y mejoras en estas dimensiones. Vale la pena reiterar que estas dimensiones no son las nicas necesarias para el bienestar; pero s son las prioritarias. Su importancia vara segn la posicin que las personas ocupan en la

FIGURA 1.3

Las principales dimensiones del bienestar para la poblacin salvadorea

CLIMA DE SEGURIDAD

condiciones del hogar

trabajo

BIENESTAR

salud

educacin

Fuente: Elaboracin propia con base en PNUD (2012a, 2012b) y SNU (2013)

SECCIN 1

CAPTULO 1 | TRANSFORMAR LA POLTICA PBLICA EN UN FACTOR DE COHESIN SOCIAL

27

sociedad y, en consecuencia, segn sus posesiones y carencias. El clima de inseguridad, una de las quejas ms frecuentes de la poblacin, es percibido como una caracterstica del entorno, externa a las dimensiones identificadas, pero que puede facilitar, postergar u obstaculizar las posibilidades de alcanzar el bienestar. A continuacin se describe el significado que tiene para la gente cada una de estas dimensiones.

Las condiciones del hogar constituyen medios indispensables para la realizacin de las capacidades centrales de las personas como por ejemplo, la vida, la salud, la integridad corporal, la posibilidad de controlar el entorno.

Salud
Desde el enfoque planteado por Nussbaum (2011), la vida y la salud corporal, entendidas como la capacidad de tener una vida de duracin normal, sin muerte prematura, y de gozar de buena salud, constituyen las dos principales capacidades que deben garantizarse para las personas. Para los salvadoreos y las salvadoreas, la salud constituye una dimensin central del bienestar. Sin embargo, el significado que se le confiere resulta bastante particular y difiere del establecido por el enfoque de capacidades. La gente define salud en oposicin a enfermedad. En este sentido, las demandas en torno a esta dimensin enfatizan el acceso y la calidad de los servicios del sistema pblico, principalmente. As, la salud se proyecta como la posibilidad de disponer de un tratamiento oportuno, eficaz y econmico ante una enfermedad, y no necesariamente se expresa como un estado individual, inherente e ideal. Lo anterior hace que en el discurso en torno a este tema tanto de las personas como de las instituciones se promueva la salud curativa, y no la salud integral o preventiva. La poblacin demanda servicios de calidad, ms unidades de salud, ms horas de atencin, mejor acceso en zonas remotas o aisladas, como las rurales, acceso a medicamentos, mejor infraestructura; o bien tener hospitales que sean dignos de la gente, donde existan medicinas, donde el mdico pueda operar o donde haya servicios especializados. Como puede inferirse de las siguientes expresiones, la salud no pareciera ser algo que se tiene, sino que se otorga: uno quisiera proporcionarles salud (a los hijos); o bien, teniendo una buena

Condiciones del hogar


Las condiciones del hogar hacen referencia a la posibilidad de las personas de disponer de un espacio que les brinde el sentido ms bsico de proteccin y resguardo, de seguridad presente y futura, del control de sus vidas y de su entorno. Contempla la tenencia de una vivienda, su materialidad y el acceso a servicios bsicos, pero trasciende estos aspectos objetivos y adquiere un valor central que se asocia con la certidumbre y la dignidad misma. Tener una vivienda adecuada es la prioridad ms apremiante para quienes viven en situacin de pobreza (PNUD, 2012a). De hecho, la falta de vivienda determina la verdadera miseria porque implica una vida a la deriva y la ausencia de opciones de proyectarse un futuro. En situacin de pobreza extrema, las mltiples condiciones que debe tener una vivienda para considerarse aceptable se fragmentan y se negocian: el techo primero, sin importar la calidad del material; luego las escrituras de propiedad, los servicios bsicos (agua y electricidad, despus los servicios sanitarios), la calidad de las paredes y del piso; y finalmente, el espacio. No es una cuestin de importancia, sino de realidades. El techo es sinnimo de proteccin bsica, de viabilidad para descansar y dormir sin el riesgo de mojarse por las lluvias. Las escrituras representan la posibilidad de tener, hacer y pertenecer; de arraigarse y construir un futuro sin temor al desalojo. El resto se adquiere con el tiempo, en la medida de las posibilidades.

28

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

atencin vamos a tener una buena salud (SNU, 2013). En contraste, en el discurso de los salvadoreos la referencia a los hbitos personales que aseguraran una vida saludable es ms reducida. Por otro lado, predomina el malestar con respecto a la cobertura y la calidad de los servicios, y al trato recibido en las entidades de salud. Segn algunos, la calidad del servicio no es dignificante; el acceso no es universal, sino diferenciado y privilegia a las personas con recursos, ya sea porque tienen un trabajo formal y estn afiliados al sistema del seguro social, o porque pueden pagar un seguro privado. Para quienes se encuentran en situacin de pobreza, por ejemplo, la relacin entre salud y trabajo genera angustia. Una enfermedad supone un gasto imprevisto; la mala salud impide trabajar y, por lo tanto, implica costos de oportunidad muy altos. An si la atencin es gratuita, los tiempos de espera implican una prdida de ingresos potenciales. Enfermarse constituye, en este caso, un lujo.

Educacin
La poblacin salvadorea concibe la educacin como una dimensin instrumental para alcanzar el bienestar, es decir, como requisito indispensable para acceder a oportunidades de trabajo. El valor de la educacin se proyecta en funcin de su efectividad para lograr, por medio de un trabajo, un mejor futuro. Esta nocin, compartida por muchos, es dominante entre los jvenes: Yo veo el estudio como una oportunidad, como una oportunidad de salir, de romper una barrera; que si mi pap es sastre no estoy diciendo que esa sea una mala profesin ...de poder tener un nivel ms alto en lo econmico; o si no ser un psiclogo, abogado y poder romper esa barrera y no solo mantenerme a m sino tambin a mis paps (SNU, 2013).

Esta visin de la educacin tiene ventajas, pero tambin riesgos. Implica que la sociedad la valora en alto grado. Son pocos los salvadoreos que niegan su importancia. Incluso los jvenes no escolarizados consideran que la falta de educacin es un obstculo para progresar. Con base en las evidencias, el riesgo es que, en el imaginario de los salvadoreos, la educacin pierda su valor intrnseco para desarrollar el potencial de las personas al generar conocimiento y aprendizaje. Si el objetivo es salir de la escuela y tener un ttulo de bachiller para acceder al mercado de trabajo, y no aprender, la sociedad en su conjunto pierde, pues no se generan los incentivos para orientar y mejorar la calidad del sistema educativo. Adems, se fomenta un crculo de devaluacin educativa caracterizado por la percepcin por parte de quienes demandan fuerza laboral de un sistema que grada gente, pero que es incapaz de formar un nivel mnimo de competencias. Esta situacin explicara la aparente paradoja de que la poblacin est satisfecha con una educacin de baja calidad. Su satisfaccin proviene del acceso a la educacin o de un ttulo recibido y no necesariamente del tipo o nivel de competencias adquiridas. Otro riesgo adicional es que la educacin compita como ocurre en el presente con mecanismos alternativos para lograr la movilidad social. Dada la compleja valoracin de la educacin, esta dimensin del bienestar es vivida desde una serie de tensiones: internas, especialmente en la poblacin joven por el manejo de sus expectativas; al interior de las familias, por los roles y las presiones econmicas de costear estudios de nivel medio o universitario; entre el sistema educativo y el mercado laboral, por la desconexin entre la oferta y la demanda; con las circunstancias que limitan o le restan efectividad de la educacin, como la pobreza y otras caractersticas del entorno social, econmico, poltico y cultural. En sntesis, la educacin es una dimensin importante y necesaria, pero aparentemente no sufi-

SECCIN 1

CAPTULO 1 | TRANSFORMAR LA POLTICA PBLICA EN UN FACTOR DE COHESIN SOCIAL

29

ciente para asegurar el bienestar. Su potencial se ve afectado por el entorno, las tensiones que genera y la valoracin de ella en la sociedad salvadorea.

Trabajo
Si para los salvadoreos y las salvadoreas las condiciones del hogar representan la dimensin ms sentida del bienestar, y la educacin es concebida con valor instrumental, el trabajo es considerado como la dimensin de primer orden: sin trabajo no hay ingresos y sin ingresos, se limitan las opciones para estar bien y se anulan las posibilidades para estar mejor. Sin trabajo no hay nada, afirm una de las personas consultadas (PNUD, 2012a). La percepcin de la gente es que el ingreso es la base de las oportunidades en la sociedad. Sin embargo, no se expresa como un rasgo positivo; por el contrario, se imputa como una caracterstica ante la cual hay que resignarse y adaptarse. De hecho, las personas suelen lamentar que los ingresos definan su valor o que condicionen sus posibilidades de acceder a otras dimensiones del bienestar (PNUD, 2012b). Para la mayora de personas consultadas, contar con un trabajo formal y decente estable, con un salario suficiente, acceso a seguridad social, pensiones y otras prestaciones constituye una aspiracin importante; otra es lograr progresar como fruto del esfuerzo laboral, sea este individual o familiar. Ambos anhelos se expresan como una especie de utopa, dada la escasez de trabajos formales y los bajos niveles de meritocracia percibidos. Los jvenes expresan esta situacin con vehemencia (ver recuadro 1.5). En especial, los ms desfavorecidos, cuyas posibilidades de conseguir un trabajo estn restringidas por su zona de residencia, la escuela o colegio de procedencia, su falta de experiencia o falta de contactos. Adems, para ellos el esfuerzo individual no siempre se proyecta como la manera ms efectiva para salir adelante. Un joven consultado lo expres as: Aqu lo que

importa es cunto dinero tens y quin es tu pap (PNUD, 2012b). Sin embargo, para la poblacin salvadorea el trabajo no se limita a una cuestin de ingresos y resulta clave para sentirse parte de la sociedad, ocupar una posicin en la misma y progresar. En el plano ideal, el trabajo es percibido como la concrecin de las oportunidades de superacin, una fuente de reconocimiento social y un mecanismo para la movilidad social.

Clima de seguridad
La aspiracin por un clima de seguridad es una de las mayores expectativas de la gente: sentir proteccin y tranquilidad es necesario para vivir en libertad y prosperar. Diversos estudios reiteran una demanda de cambio en la sociedad y en las polticas gubernamentales alrededor de la inseguridad (PNUD, 2011). Esta aparece de manera consistente como uno de los dos principales problemas del pas. En los ltimos aos, entre un 40 % y 65 % de los salvadoreos la han sealado como el problema ms importante (IUDOP, 2011, 2012; PNUD, 2011). En este punto, el cambio exigido no solo es prioritario, sino tambin urgente y extremo (PNUD, 2011).

La frustracin de las aspiraciones


Las aspiraciones de la gente contrastan con una realidad caracterizada por privaciones y diferencias en la realizacin de sus capacidades y en el acceso a los medios necesarios para conseguir el desarrollo humano. El conjunto de grficos 1.1 muestra la existencia de amplias e importantes brechas entre los 6.2 millones de habitantes del pas en las dimensiones prioritarias del bienestar sealadas por la gente. La nacin est marcada por diversos contrastes. El desajuste es palpable entre las aspiraciones

30

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

GRFICO 1.1

Brechas entre las aspiraciones y los logros de la gente (2012)

Condiciones del hogar: Porcentaje de personas que habitan en una vivienda sin ninguna carencia (2012)

70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% Sexo Rural Hombres Mujeres Urbano

Quinto

55-64 aos 65 o ms

45-54 aos 35-44 aos

Cuarto

25-34 aos

Tercero Segundo Primero

rea

Edad

Quintil de ingresos

Educacin: Aos de educacin promedio alcanzados por la poblacin de 25 aos o ms (2012)

12.2 10.2 8.2 6.2 4.2 2.2 0.2 Sexo Hombres Mujeres Rural Urbano 25-34 aos 35-44 aos 45-54 aos 55-64 aos 65 o ms Quinto Cuarto Tercero Segundo Primero Edad Quintil de ingresos

rea

Trabajo: Porcentaje de trabajo decente respecto de la PEA* (2012)


* Para el dato desagregado por sector (econmico) se reporta el porcentaje de ocupados y no de la PEA puesto que solo los ocupados poseen sector econmico.

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Sexo Mujeres Rural rea Hombres Urbano 36-45 aos 46-55 aos 26-35 aos 56-65 aos 16-25 aos 66 o ms aos Grupo de edad Tercero

Pblico

Segundo Privado

Primero

Sector de la economa

Sector laboral

Fuente: Elaboracin propia con base en EHPM (MINEC y DIGESTYC, 2012)

SECCIN 1

CAPTULO 1 | TRANSFORMAR LA POLTICA PBLICA EN UN FACTOR DE COHESIN SOCIAL

31

y los logros efectivos en materia de bienestar. En primer lugar, el anhelo de disponer de condiciones dignas para el hogar choca con la frustracin de poco ms de dos terceras partes de la poblacin que habitan en viviendas con carencias, ya sea por la deficiente materialidad del techo, piso o paredes, por falta de acceso a servicios bsicos (agua, electricidad o saneamiento), o por privaciones en ambas condiciones. En segundo lugar, la esperanza de contar con una adecuada educacin, que abra puertas a mejores oportunidades laborales, contrasta con una escolaridad promedio de 6.7 aos para las personas adultas, que no suple las exigencias del mercado laboral (MINEC y DIGESTYC, 2012). Y, tercero, en oposicin al deseo de un trabajo decente, que solo posee 1 de cada 5 trabajadores en el pas, se encuentra la cruda realidad de aquellos que no reciben un salario suficiente, estn subempleados o laboran en condiciones de informalidad, sin acceso a seguridad social y otras prestaciones normadas por la ley. La sociedad salvadorea tambin presenta contrastes en la forma en que se distribuyen los logros. Dependiendo de la dimensin identificada, las desigualdades son ms o menos evidentes segn zona de residencia, sexo, edad, nivel de ingresos, entre otras. La insuficiente educacin, la vivienda deficitaria y los trabajos precarios, por ejemplo, siguen siendo ms frecuentes en las zonas rurales que en las urbanas: el logro educativo promedio de los adultos urbanos duplica el de los adultos rurales; el nivel de trabajo decente en las zonas urbanas triplica el de las zonas rurales. Las brechas tambin son significativas entre hombres y mujeres, en detrimento de las segundas, especialmente en la dimensin educativa. La informacin provista corrobora, en buena medida, la percepcin de que el nivel de ingreso define el valor del individuo y determina sus posibilidades de acceder a otras dimensiones del bienestar. La sociedad no ha establecido un consenso

sobre los mnimos de bienestar de que debe gozar su poblacin, independientemente del nivel de ingreso. Las enormes diferencias en el bienestar por quintil de ingresos confirman esta observacin. Las palabras de la gente lo ejemplifican en la dimensin educativa: Quizs no todos tenemos los mismos beneficios, porque a veces se da mucho en colegios y escuelas que depende [la calidad educativa] de donde estemos y esas cosas. Yo creo que debera ser parejo, no importar si pagamos o no pagamos para que nuestra educacin sea [buena]; yo creo que todos deberamos tener una buena educacin y que no solo porque son de tal lugar tienen una buena educacin y nosotros en otro lugar, no (SNU, 2013). Finalmente, el clima de inseguridad aade elementos de frustracin a las aspiraciones de los salvadoreos. Los niveles de victimizacin permanecen altos y rondan el 20 % (IUDOP, 2012), e inspiran sensaciones de vulnerabilidad, incertidumbre, desconfianza, pesimismo y desesperanza; pero tambin de prdida de libertades. La inseguridad penetra en los diversos mbitos de la vida familia, escuela, trabajo y comunidad y genera obstculos para la realizacin de las capacidades de las personas. Dichos obstculos son sorteados con diversas estrategias adaptativas, tales como la limitacin o restriccin de espacios de recreacin y esparcimiento, el cambio de lugares de residencia, el traslado de escuelas o la inasistencia a las mismas, el cierre de negocios o la migracin internacional. Adems de impactar los hbitos y el estilo de vida de la gente, la inseguridad trunca las iniciativas individuales y estigmatiza especialmente a la juventud y a la poblacin en situacin de pobreza, cuya zona de residencia se convierte en un factor adicional de discriminacin. En suma, el clima de inseguridad es una barrera objetiva para el desarrollo humano.

32

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

EL PASADO: LA EXPLICACIN DE LAS FALENCIAS


Los desafos para construir una nacin que favorezca las aspiraciones de la gente con igualdad de oportunidades no son nuevos. Por el contrario, a la base de la desigualdad se encuentra un reconocimiento diferenciado de las personas, gestado en mltiples mbitos durante la historia del pas. A continuacin, se argumenta y evidencia que la sociedad salvadorea ha establecido criterios diferenciados de valor y de reconocimiento de los individuos en funcin de su origen tnico, su gnero y su cercana con el poder econmico y poltico del pas. Identificar la raz de estas diferencias, y comprender cmo se han naturalizado o institucionalizado las brechas es indispensable para reducirlas y eliminar las formas en que se manifiestan hoy en da.

Origen tnico
La existencia de jerarquas sociales en el pas precede a la llegada de los espaoles al continente. La sociedad de los pipiles era descrita, por ejemplo, como una con conceptos de estructura social je-

rrquica bien definidos con una sociedad dividida en tres niveles, nobles, plebeyos y esclavos (Fowler, 1989). Sin embargo, la Conquista y la Colonia aadieron elementos nuevos a esa estratificacin, en tanto los espaoles crearon prcticas jurdicas y culturales que reforzaban su papel como conquistadores y colocaban a la poblacin indgena en un nivel de subordinacin. El ingreso de poblacin africana en calidad de esclava y la mezcla entre los distintos grupos tnicos eliminaron la diferenciacin ntida entre espaoles e indgenas, pero profundizaron la jerarquizacin de la sociedad. El acceso a oportunidades de trabajo, tierra y posiciones de poder estaba determinado por el origen tnico de las familias. De las mezclas surgieron las castas (mestizos, mulatos y todas las combinaciones raciales posibles). Indgenas y castas estaban vedados de aspirar a posiciones de liderazgo pblico o religioso, o a desempear actividades profesionales (derecho, medicina, ingeniera o comercio mayorista). En la cumbre de la pirmide social estaban los espaoles peninsulares, seguidos por los criollos (descendientes de espaoles nacidos en la intendencia); en el nivel intermedio, las castas; y en el nivel ms bajo, los esclavos de ascendencia africana y los indgenas.

RECUADRO 1.2

El aval social a la negacin del derecho de los indgenas a la tierra

En 1883, despus de la privatizacin de las tierras de ejidos y comunidades indgenas el prominente intelectual David Joaqun Guzmn, hijo de un expresidente de la Repblica, coment: Los indios que poseen tambin no pocos terrenos son refractarios a toda innovacin til y no salen de sus antiguos cultivos, sin avanzar un pice en el cultivo de los rboles frutales. Por eso es que la Asamblea de 1882, con noble mira en favor del pas, aprob la ley de extincin en la Repblica de los terrenos ejidales. Esta ley, que insertamos ms abajo, no necesita de comentarios. Baste decir que es la rehabilitacin completa de la agricultura nacional; es la nueva vida en la que tiene que entrar la propiedad, uniformando el cultivo y laboreo de las tierras ms frtiles del pas, hoy infecundas por haber estado en manos de personas sin conocimientos, sin estmulos para mejorar su condicin social y sin recursos para hacerse la agricultura un valioso patrimonio para el porvenir (Guzmn, 1883).

SECCIN 1

CAPTULO 1 | TRANSFORMAR LA POLTICA PBLICA EN UN FACTOR DE COHESIN SOCIAL

33

En el siglo XIX, la Independencia elimin la preeminencia de los peninsulares y dio inicio a un perodo de inestabilidad poltica que, al debilitar a las lites criollas, abri espacios a la expresin y reivindicacin de grupos subalternos. Por ejemplo, en 1833, estall la rebelin de los nonualcos cuando las autoridades capitalinas intentaron imponer un equivalente al tributo a los indgenas. En un entorno poltico marcado por la inestabilidad y la poca disponibilidad de recursos para que el Estado ejerciera influencia lejos de San Salvador, buena parte de las decisiones que afectaban la vida cotidiana se tomaban en el mbito local. Como consecuencia, surgieron liderazgos de los grupos medios y las comunidades indgenas gozaron de mayor autonoma. No obstante, las jerarquas de la ideologa racial persistieron durante gran parte de los siglos XIX y XX. Ladinos, criollos y mestizos vean con desdn a las comunidades indgenas y disputaban su derecho a la tierra. La competencia por tierra y mano de obra exacerb el nivel de conflictividad y magnific las consecuencias prcticas de las desigualdades. En el siglo XIX, el punto de inflexin ms significativo se dio con la legislacin de 1881 y 1882, que decret la privatizacin de ejidos y tierras de las comunidades indgenas, contribuyendo a la

creacin y crecimiento de la categora de campesinos sin tierra. Esta situacin condicion uno de los momentos ms crticos en la historia del siglo XX, en tanto la combinacin de las presiones sociales en el campo y las tensiones de la gran depresin econmica culminaron en el levantamiento indgena-campesino de 1932 y su sangrienta represin. Esta tuvo otras consecuencias sobre la cultura del pas: aceler el proceso de mestizaje y llev al ocultamiento de las comunidades indgenas.

Gnero
No existen extensas investigaciones sobre el papel de la mujer en el territorio del pas durante la poca colonial. Sin embargo, hay evidencia de esquemas patriarcales en las sociedades indgenas y espaolas para otras partes de Amrica Latina. Esos esquemas impedan que las mujeres tuvieran posiciones polticas o de gran poder econmico, o que trabajaran en ocupaciones consideradas masculinas (como la construccin o la milicia). De ese modo, la poblacin femenina desarrollaba actividades artesanales, comerciales y agrcolas, al tiempo que circunscriba su rol principalmente al mbito domstico.

RECUADRO 1.3

El aval social a la negacin de los derechos polticos de las mujeres

En 1930 el Consejo de Ministros de El Salvador, en respuesta a las pretensiones de la aspirante a la presidencia Prudencia Ayala de inscribirse como ciudadana con plenos derechos, dijo: El Ejecutivo es de parecer que no procede la solicitud. Se funda en que cuando fue dictada la Constitucin Poltica (3 de agosto de 1886), la mujer salvadorea no poda ejercer por s varios derechos civiles. Por el hecho del matrimonio quedaba sujeta a la potestad marital; y no obstante lo mucho que se ha legislado en su favor, todava rigen disposiciones legales que la mantienen en situacin jurdica inferior a la del hombre... Esas circunstancias demuestran que los constituyentes de 1886, no concedieron a la mujer una calidad, como la de la ciudadana, que habilita para ejercer derechos y contraer obligaciones de ms trascendencia que los civiles (Coleccin Prudencia Ayala, Archivo del Museo de la Palabra y la Imagen).

34

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

La participacin de las mujeres en espacios econmicos en El Salvador se ampla y comienza a documentarse durante el siglo XIX. El censo de 1858 da una idea de sus ocupaciones, entre las cuales se encontraban las de sombrereras, molenderas, tejedoras y empleadas domsticas. As, la poblacin femenina daba una contribucin importante pero marginal con respecto a las grandes decisiones y estaba concentrada en actividades diferentes a las de los hombres. Durante este perodo, esto se reforzaba con una poltica educativa con contenidos diferenciados, que en la prctica estaba orientada a formar a las mujeres para los espacios privados (el hogar) (Viegas G., 2013) y no para actuar en el espacio pblico. No fue sino hasta el siglo XX que las reformas polticas incluyeron elementos para la secularizacin del Estado, y se introdujeron regulaciones sobre divorcio y herencia en el Cdigo Civil, que mejoraron en alguna medida la posicin legal de la mujer en el contrato matrimonial. Pero, como lo muestra el recuadro 1.3, la mujer era legalmente vista en un mbito civil y no poltico. En otras palabras, an a inicios del siglo XX, no era apreciada plenamente como ciudadana: no eran reconocidos sus derechos para elegir representantes de los ciudadanos y para poder ser elegida como representante. De hecho, hasta 1950 la Constitucin concedi el voto a las mujeres, sin restricciones y con independencia de su situacin familiar. Dicha Constitucin reconoca por primera vez en sus artculos 22, 23 y 150, respectivamente, la ciudadana sin distincin de sexo, el sufragio como derecho y deber de los ciudadanos, y la igualdad de las personas ante la ley, indistintamente de su nacionalidad, raza, sexo o religin.

Poder econmico urbano


La historia del desarrollo del pas los ltimos dos siglos ha estado marcada por una atencin privi-

legiada a las lites econmicas, progresivamente concentradas en los entornos urbanos. A mediados del siglo XIX, cuando el caf se convirti en el motor para el crecimiento de la agricultura comercial, comenz a consolidarse en el pas una lite econmica que influy de manera determinante en las decisiones polticas. Esta lite estaba integrada por aquellas pocos que tenan educacin, acceso a crdito y espritu empresarial. El equilibrio de poder de la poca favoreci a las autoridades de San Salvador, influenciadas por los grupos agroexportadores, y debilit a las autoridades municipales y comunidades indgenas. Durante las primeras dcadas del siglo XX la poltica nacional era de competencia entre grupos de lite. Esta competencia, al lado de una incipiente urbanizacin, abri el espacio para el crecimiento de grupos medios urbanos que formaron asociaciones y, contra viento y marea, buscaron una mayor voz en los asuntos pblicos. En esta poca creci la diferencia entre las zonas urbanas, que contaban con ms servicios, ms escuelas y acceso a vivienda, y las zonas rurales, donde la principal preocupacin de los gobiernos era mantener la disciplina de la fuerza de trabajo. Durante la dictadura del general Maximiliano Hernndez Martnez se institucionaliz el vnculo entre las lites econmicas y el poder del Estado con la creacin de entidades que mezclaban los intereses pblicos y privados, como el Banco Central de Reserva y el Banco Hipotecario. Esta forma de capitalismo clientelista se enraiz en El Salvador de esta poca. La cada de Martnez en 1944 llev a un reordenamiento de la poltica. El rgimen militar que se consolid en el poder inclua tanto militares como civiles que combinaron tendencias contradictorias. Por un lado, se abogaba por la modernizacin y el reformismo; por otro, se tenda a ver todos los problemas sociales con el prisma de la Guerra Fra. La relativa apertura poltica inicial y los recursos de un perodo de bonanza econmica

sECCIN 1

CAPtULO 1 | TRANsFORMAR LA POLTICA PBLICA EN UN FACTOR DE COHEsIN sOCIAL

35

beneficiaron, sobre todo, a la poblacin urbana1, la ms activa polticamente. En la segunda mitad del siglo XX, la mentalidad de la Guerra Fra se combin con el poder de la lite agroexportadora para frenar esfuerzos de mejorar las condiciones de vida en el campo. As, las discusiones sobre salario mnimo, servicios educativos y de salud, tenencia de la tierra, organizacin campesina y todo tipo de reivindicaciones que pudieran haber disminuido las desigualdades urbano-rurales terminaron enmarcadas en el destructivo contexto de la Guerra Fra y, posteriormente, en el del conflicto armado.

EL PRESENTE: TRANSFORMAR LA POLTICA PBLICA Poltica pblica y cohesin social


El reconocimiento diferenciado de las personas en razn de su origen tnico o geogrfico, gnero, y vnculos con el poder poltico-econmico, ha conformado una sociedad que no cumple con las aspiraciones de bienestar de la mayora de la gente, que est lejos de ser equitativa y cohesionada, y que, adems, ha institucionalizado varios elementos de desigualdad en su poltica pblica. Tal como lo seala Stiglitz (2012): Las sociedades ms igualitarias trabajan ms para mantener su cohesin social; en las sociedades ms desiguales, las polticas de gobierno y de las dems instituciones tienden a fomentar la perpetuacin de la desigualdad. La salvadorea es un ejemplo de este segundo tipo de sociedades, tal como se ver ms en detalle en la siguiente seccin. Construir una sociedad con igualdad de oportunidades supone superar las trabas histricas que han institucionalizado, desde la poltica pblica, las desigualdades. Asimismo, implica avanzar en el establecimiento de acuerdos mnimos en torno a las aspiraciones de bienestar priorizadas por la gente. Requiere,

entonces, identificar las brechas sociales existentes, desnaturalizarlas y reducirlas; as como abrir espacios para que cada cual desarrolle sus capacidades sin importar la posicin que ocupe originalmente en el espacio social (Bourdieu, 2010; Nussbaum, 2011). La poltica pblica es el instrumento por medio del cual los Estados a travs de los gobiernos y sus instituciones pueden abrir los espacios sociales, reducir las brechas de origen y potenciar el desarrollo humano. Transformar la poltica pblica para que expanda las libertades de las personas se torna, pues, en el desafo nacional ms importante, considerando que la sociedad salvadorea carece de niveles adecuados de cohesin social. La cohesin social, segn el Comit Europeo para la Cohesin Social, es concebida como la capacidad de la sociedad para asegurar a largo plazo el bienestar de todos sus miembros, incluyendo el acceso equitativo a los recursos disponibles, el respeto por la dignidad humana con el debido respeto a la diversidad, la autonoma personal y colectiva, y la participacin responsable (CDCS, 2004). La cohesin social supone y facilita el logro de consensos entre la ciudadana, las fuerzas sociales, econmicas y polticas, y el gobierno basados en la justicia social, el respeto al estado de derecho y la primaca de los intereses generales sobre los particulares. Dichos consensos son posibles por la existencia de una concepcin compartida de ciudadana, entendida como una identidad comn, que permite solidaridad entre los miembros de una sociedad y que se fundamenta en una conciencia de igualdad de derechos y deberes. La cohesin social supone tambin el establecimiento de puentes de comunicacin para sobrepasar las diferencias.

Igualdad de oportunidades, movilidad social y cohesin social


La cohesin social es condicin necesaria para crear una sociedad con movilidad social, y viceversa. Las

36

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

RECUADRO 1.4

Movilidad social: Qu revela la EHPM?*

La movilidad de ingresos, entre otros indicadores, es el reejo de una sociedad que garantiza igualdad de oportunidades a sus miembros. Una sociedad con movilidad social es una en que la cuna no es destino, y la gente puede ganar o perder en funcin de sus mritos y esfuerzo. En El Salvador, los datos no dan cuenta de una dinmica de movilidad social. Esto se demuestra al estimar el ndice de dependencia temporal de ingresos, que indica cun inmviles son los ingresos de un grupo a lo largo de un periodo y, por lo tanto, cun destinadas se encuentran las personas a perpetuar su condicin en el tiempo, es decir, a no moverse en su condicin de ingresos. El ndice oscila entre 0 y 100, siendo 0 el indicador para una sociedad con movilidad perfecta, y 100 el caso de un colectivo estancado. En el pas, el ndice estimado entre 1996 y 2011 es de 95, una sociedad casi inmvil en trminos absolutos. Este hallazgo concuerda por lo encontrado en estimaciones del BID (Cuesta, opo y Pizzolitto, 2007) que ubicaban a El Salvador como un pas de poca movilidad comparado con pases como Venezuela, Bolivia y Per. Acaso lo anterior evidencia que El Salvador es un pas sin oportunidades? No necesariamente. Ms bien, devela que las condiciones de ingresos que alcanza una persona en su futuro estarn determinadas de manera importante por el pasado. Ello indica que, si bien en el pas hay oportunidades de mejorar condiciones de vida (a travs de los ingresos), las probabilidades son desiguales y dependen de la situacin inicial del individuo. Mientras ms abajo se encuentre la persona en la escala social, ms largo y difcil es el camino que debe recorrer para alcanzar el desarrollo. Esto se conrma al diferenciar el ndice de movilidad por variables sociodemogrcas (sexo, rea, edad, educacin, estado civil y tamao del hogar), es decir, al realizar el anlisis por grupos y no como un solo bloque. Algunos grupos sociales tienen alta movilidad, mientras otros se mantienen casi inertes. En el anlisis diferenciado se tiene, entonces, que el ndice de dependencia temporal cae 60 puntos, hasta un valor de 35. Es decir, el pas pasa de ser prcticamente inerte a tener una alta movilidad. Este cambio drstico reeja que no son solo los ingresos pasados los que determinan el futuro del individuo, sino sus caractersticas individuales, comprobando que las oportunidades de alcanzar mejores condiciones de vida se truncan para ciertos grupos de la poblacin. Los hombres, aquellos ms educados, los residentes del rea urbana, las cohortes de mediana edad y los de hogares menos numerosos gozan de ingresos ms altos que el resto de salvadoreos. Por lo tanto, su punto de partida se encuentra ms alto en la pirmide social, garantizando un camino menos turbulento hacia el desarrollo; sus oportunidades son mejores. Mientras tanto, las mujeres menos educadas, del rea rural, de edad ms joven o avanzada, habitantes de hogares ms poblados, se encuentran al fondo de la escalera social, de modo que los primeros peldaos para subir estn lejos de su alcance.

* Se utiliz una metodologa de pseudopaneles y datos de la EHPM 1996-2011

SECCIN 1

CAPTULO 1 | TRANSFORMAR LA POLTICA PBLICA EN UN FACTOR DE COHESIN SOCIAL

37

sociedades ms cohesionadas tienden a funcionar en torno a instituciones que se rigen por la meritocracia, en donde el esfuerzo individual puede y logra transformarse en bienestar. La meritocracia ayuda a difundir un imaginario compartido en que la ciudadana entiende que la insercin en la comunidad ampliada opera bajo la forma de una justa ecuacin de contribuciones y retribuciones, e implica desplazar el eje del logro social desde los privilegios de origen hacia los mritos de trayectoria (Brcena y Serra, 2011). Desde la perspectiva del desarrollo humano, la meritocracia implica que la bsqueda del bienestar debera ser posible para todos los miembros de la nacin que decidan poner su esfuerzo en ello. Sin embargo, una persona que no ha desarrollado sus capacidades, o lo ha hecho parcialmente, tendr grandes dificultades para alcanzar su felicidad por medio del logro de sus aspiraciones, an si la sociedad le premia por su esfuerzo y mritos. Es decir, una sociedad con cohesin social alta debe ofrecer igualdad de oportunidades para de-

sarrollarse, potenciar la inteligencia con la que se nace, acumular aprendizajes y habilidades, trabajar en tareas que hagan a la persona sentirse orgullosa y feliz. La movilidad social, esto es, la posibilidad de mejorar, o empeorar, en dependencia de las decisiones personales, es de alguna manera una medida de estas oportunidades. En cambio, una sociedad sin igualdad de oportunidades carece de posibilidades de movilidad y, finalmente, de cohesin social. En El Salvador la falta de cohesin se manifiesta de diversas formas. Una de ellas es la escasa movilidad social: nacer pobre implica para muchos permanecer y morir en la pobreza, y, por ejemplo, ser nia, nacer en el rea rural y tener una madre poco educada es prcticamente una condena de vida en pobreza2. En otras palabras, el origen determina en gran medida las oportunidades, al punto de que hay condiciones que se convierten en verdaderas crceles para quienes nacen en ellas. En este Informe se constata, en relacin con las principales aspiraciones de las personas la vivienda, la educacin y el empleo que existen grandes

GRFICO 1.2 Movilidad en condiciones de vivienda: Porcentaje de encuestados que mejoraron respecto de sus 18 aos (2013)

63 % 58 % 53 % 48 % 43 % 38 % 33 % 28 % Sexo Mujeres Hombres

Urbano

65 o ms 55-64 aos 35-44 aos 45-54 aos Ms bajo

Bsica Primaria Ninguna Media o ms

Rural

25-34 aos Medio Ms alto

rea

Edad del encuestado

Rango de ingresos

Educacin de los padres

Fuente: PNUD y ESEN (2013)

38

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

brechas en las posibilidades de progreso. Particularmente importante para el bienestar es la vivienda. Los datos de la Encuesta de movilidad social (PNUD y ESEN, 2013) muestran diferencias territoriales. La poblacin rural tiene menor proporcin de oportunidades de mejorar su vivienda que la de la zona urbana (44 % versus 61 %), a pesar de que las mayores carencias en materialidad se concentran en la zona rural. La brecha de gnero no es tan dramtica pero existe: un 54 % de los hombres mejoraron sus condiciones de vivienda frente a 52 % de las mujeres. La posibilidad de alcanzar mayor educacin que los padres tambin tiene sesgos. En este caso, las mujeres cuentan con menos oportunidades que los hombres (61 % versus 72 %). Adems, en las zonas rurales hay menos probabilidades de superar en trminos educativos a los padres. El nivel social, definido por el nivel de ingreso, es un determinante de las oportunidades educativas que acta en detrimento de quienes tienen padres con menos educacin. Las posibilidades de mejorar en trminos del primer trabajo tambin estn diferenciadas por las

variables de gnero y geogrficas. Una vez ms, las mujeres y las personas nacidas en la zona rural tienen menos posibilidad de mejorar la calidad de su trabajo con respecto al primero que han tenido en variables como la existencia de un contrato, la afiliacin al sistema de salud y al sistema de previsin. Una sociedad como la salvadorea, con poca o nula movilidad social para la mayora, coarta las posibilidades de lograr el desarrollo humano. El bienestar se convierte en una cuestin de poder (PNUD, 2008), muy vinculado con la posicin en que se nace o con variables que las personas no pueden cambiar, como su sexo. Las perspectivas de los jvenes sobre la sociedad y las oportunidades que ofrece, ilustran el crculo vicioso de desigualdad, escasa movilidad social y ausencia de cohesin social en el pas (ver recuadro 1.5). La ausencia de cohesin social se manifiesta tambin en los imaginarios fragmentados de la sociedad; es decir, de divisiones entre nosotros y los otros, que son parte de la herencia de la desigualdad. Si bien no pueden negarse los

GRFICO 1.3 Movilidad en nivel educativo: Porcentaje de encuestados con mayor nivel educativo que sus padres (2013)
90 % 80 % Hombres 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % Mujeres Rural Urbano 25-34 aos 35-44 aos 45-54 aos 55-64 aos Media o ms 65 o ms Ms alto Bsica Medio Ms bajo Ninguna Primaria

Sexo

rea

Edad del encuestado

Rango de ingresos

Educacin de los padres

Fuente: PNUD y ESEN (2013)

SECCIN 1

CAPTULO 1 | TRANSFORMAR LA POLTICA PBLICA EN UN FACTOR DE COHESIN SOCIAL

39

RECUADRO 1.5

La perspectiva de los jvenes sobre su futuro en la sociedad

En El Salvador s existen oportunidades, pero son escasas y limitadas a algunos. Esta es la expresin que mejor construye el discurso entre la juventud : estudiantes del sistema pblico o privado, de nivel de bachillerato o universitario, provenientes de zonas rurales o urbanas, organizados, ninis, entre otros. Quines, entonces, disponen de estas oportunidades, y cmo pueden los jvenes acceder a ellas? Las respuestas varan en funcin del grupo poblacional. Los ninis parecen estar desamparados por la inaccesibilidad a oportunidades tanto de educacin como de trabajo y se proyectan casi en una situacin de abandono social. Los estudiantes de bachillerato del sistema pblico reconocen la existencia de oportunidades, pero arman que las mejores no son para ellos. Los universitarios consideran que deben realizar grandes esfuerzos, y rebuscarse por obtener y aprovechar opciones laborales futuras. Por ltimo, los estudiantes de colegios privados reconocen ser el grupo que tiene las mejores oportunidades; sin embargo, estas no son siempre sucientes para cumplir sus proyectos de vida y no descartan la opcin de emigrar en la bsqueda de mejores horizontes. Lo anterior sugiere que las oportunidades son ofrecidas y facilitadas a los que estudian en instituciones privadas, sobre todo bilinges. Los que se quedan las aprovechan, los que se van abren espacios para el resto, estudiantes de centros privados y pblicos, que acceden a ellas por medio de la preparacin universitaria. Aquellos ms desfavorecidos quienes no consiguen educarse, carecen de habilidades o de conexiones valiosas en el mercado laboral no pueden siquiera aspirar a un cambio en su posicin social Los jvenes valoran la educacin y el trabajo como medios para lograr el bienestar. La primera es crucial para conseguir un empleo, y este, para obtener los recursos que propicien la consecucin de sus metas individuales. Este escenario, restrictivo para los ninis, resulta tambin serlo para algunos estudiantes del sistema pblico que, con suerte, encontrarn un trabajo para pagar su educacin media (porque sus padres no poseen los recursos). La educacin universitaria ser, para ellos, apenas un lejano anhelo. Como consecuencia, las expectativas de trabajo dependen de la preparacin, y esta est condicionada por los recursos econmicos y las actitudes de los padres hacia la educacin. En sntesis, la posibilidad de los jvenes de realizar sus proyectos de vida no es independiente de sus condiciones de origen, o sea de la situacin socioeconmica de sus padres. Aquellos ms desfavorecidos ni siquiera conciben como una posibilidad alcanzar una educacin universitaria o trabajar en la profesin de su preferencia, sino que deben conformarse con lo que la vida les ponga enfrente y les permita, por lo menos, no ser una carga en la familia de sus padres. En el otro lado de la moneda, quienes tienen una educacin privilegiada suelen ser los dueos de las oportunidades y cuentan, adems, con un capital social que se vuelve potenciador de sus posibilidades. Esta situacin revela una sociedad que est lejos de ser justa, que crea escenarios cada vez ms distantes entre los jvenes, y que arriesga da a da sus perspectivas para lograr la igualdad y la cohesin social.

Fuente: Elaboracin propia con base en PNUD (2012b)

40

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

avances en materia de igualdad en el pas, tampoco pueden obviarse los retos pendientes, sobre todo si se considera que este tipo de visiones diferenciadoras continan estando vigentes, an en las actuales generaciones (ver recuadro 1.5). Estos imaginarios se polarizan an ms durante eventos polticos y electorales, en que la figura de los otros impide la construccin de una visin compartida de pas.

Pero tal vez la expresin ms dramtica de la ausencia de cohesin social en El Salvador es el clima de inseguridad que ha cobrado ms de 35,000 vidas en los ltimos 10 aos, segn datos de la PNC*, para el periodo comprendido entre 2003 y 2012; as como los prevalecientes bajos niveles de confianza en la mayora de las instituciones pblicas (IUDOP, 2012). Ambas situaciones minan la posibilidad de lograr acuerdos sociales

GRFICO 1.4 Movilidad laboral (2013)


Porcentaje de encuestados que mejoraron respecto de su primer trabajo (2013)
30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5% 0% Mujeres Rural Rural Mujeres Hombres Urbano Hombres Urbano Hombres Urbano

Rural

Mujeres

Sexo Contrato

rea

Sexo

rea

Sexo AFP

rea

Sistema de salud

Porcentaje de encuestados que empeoraron respecto de su primer trabajo (2013)


68 % 66 % 64 % 62 % 60 % 58 % 56 % 54 % 52 % Hombres Urbano Hombres Hombres Sexo Contrato Fuente: PNUD y ESEN (2013) rea Sexo rea Sistema de salud Sexo AFP Urbano Urbano rea Mujeres Mujeres Rural Mujeres Rural Rural

SECCIN 1

CAPTULO 1 | TRANSFORMAR LA POLTICA PBLICA EN UN FACTOR DE COHESIN SOCIAL

41

bsicos para abordar las principales problemticas de inters nacional. La cohesin social es un medio y un fin para el desarrollo humano. Sin el establecimiento de consensos bsicos, no hay cohesin social; y sin cohesin social, no hay desarrollo humano. En otras palabras, no se puede pensar en un verdadero desarrollo humano si como sociedad no se logran acuerdos bsicos sobre el tipo de pas que se anhela y si no se toman acciones con un rumbo coherente. Los pases con desempeo sobresaliente en materia de desarrollo humano han sido precisamente aquellos comprometidos con una visin de pas de largo plazo (PNUD, 2013).

Para convertirse en una sociedad de igualdad de oportunidades, El Salvador necesita lograr en un corto plazo consensos mnimos en torno a polticas que apuesten por una verdadera expansin de las capacidades de la gente. Solo as dejar la sociedad salvadorea de ser como en los casos de Mara y Elena un obstculo para el goce de sus libertades y para la realizacin de su bienestar. El desarrollo humano no puede alcanzarse en una sociedad donde no exista igualdad, movilidad social y cohesin. Se trata de ideales que deben buscarse al unsono.

Aporte de este Informe


El Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2013 invita al pas a discutir la necesidad de darle un giro a la manera en que se han venido diseando e implementando las polticas pblicas en el pas. El Informe concluye que ese giro es necesario, urgente y posible, y que El Salvador est en un buen momento para encaminarse a cumplir la promesa de bienestar que le dio origen como Estado. La oportunidad de alcanzar un autntico desarrollo humano pasa por implementar medidas y tomar decisiones, muchas de ellas difciles, capaces de romper la inercia y enfrentar los problemas con una mentalidad innovadora y un enfoque transformador. El anlisis realizado en este documento prueba que las polticas pblicas no han conseguido establecer los medios y el contexto para facilitar la expansin de las capacidades de las personas, ni para neutralizar las desventajas que enfrentan quienes han nacido en hogares pobres. Aumentar las oportunidades del pas y traducirlas en resultados que favorezcan directamente a las personas se relaciona, en gran medida, con la manera en que se piensan y se ponen en prctica las polticas pblicas. Este Informe ofrece un marco de anlisis que ayuda a los liderazgos del pas a distinguir las polticas y programas que potencien el desarrollo humano de aquellas que lo obstaculizan. El Informe sostiene que el xito de una sociedad, entendido desde la perspectiva del desarrollo humano, no consiste solamente en hacer los mayores esfuerzos para que la gente despliegue sus capacidades internas, sino, tambin, en crear las condiciones socioeconmicas, polticas y ambientales requeridas para que las capacidades acumuladas se transformen en oportunidades reales. Ello exige que las polticas pblicas se conciban de manera distinta. El Informe se ha estructurado de la siguiente manera: La seccin 1 ofrece, a partir del enfoque de capacidades, una breve evaluacin de la sociedad salvadorea desde diversos ngulos: la gente, sus historias, sus aspiraciones y la frustracin de esas

42

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

aspiraciones; la sociedad, su pasado y su presente de desigualdad y carente de cohesin social. Advierte que la nacin le ha fallado y le sigue fallando a la mayora de sus miembros, en tanto, an en el siglo XXI, no logra constituirse en una sociedad con igualdad de oportunidades, que asegure a la poblacin la realizacin de sus aspiraciones bsicas. Concluye que el desafo principal es transformar su poltica pblica para eliminar las desigualdades institucionalizadas y actuar conforme al reconocimiento de que la verdadera riqueza de una nacin est en su gente. La seccin 2 postula que ciertas prcticas culturales muy arraigadas como el machismo, el racismo y el clasismo refuerzan la desigualdad y dificultan la construccin de una identidad que favorezca un consenso mnimo alrededor de objetivos de largo plazo. Concluye que los modelos socioeconmicos implementados no han tenido una visin centrada en la gente, ni han impulsado, con suficiente nfasis, polticas tendientes a la expansin de sus capacidades y el compromiso cvico. La seccin 3 analiza a profundidad tres mbitos clave en el proceso de desarrollo de las capacidades: el hogar, la escuela y el mercado laboral, transversalizados por la construccin de un compromiso ciudadano. Asimismo, reconoce la importancia de otros elementos y ejes alrededor de los cules construir polticas con potencial de crear oportunidades. As, evala la posibilidad real que tienen los salvadoreos de procurar un hogar digno a sus nios y nias; diagnostica si la escuela pblica es capaz de dar las herramientas

para alcanzar el bienestar; y, finalmente, analiza si el mercado laboral es un espacio restrictivo o si permite que las personas utilicen sus capacidades para mejorar su calidad de vida. La seccin 4 examina desde una perspectiva cualitativa dos fenmenos sociales que marcan la sociedad salvadorea de nuestros das: la migracin y las pandillas. Su mensaje central se centra en constatar que ambos fenmenos han transformado y planteado enormes desafos a las tres estructuras claves (hogar, escuela, mercado laboral) para el desarrollo de capacidades. Finalmente, el Informe ofrece un innovador marco de tres grandes ejes de polticas (a) social productiva, (b) econmica inclusiva y (c) de transformacin cultural con sus correspondientes objetivos, fines y reas prioritarias. Define, asimismo, los principios orientadores para que las intervenciones aseguren integralidad y efectividad.

NOTAS
* Datos estadsticos facilitados por la institucin al PNUD para este Informe. 1. La manera en que estas decisiones afectaron las condiciones del entorno del pas y los diferentes mbitos de poltica pblica se analiza con ms detalle en el captulo 3 de la seccin 2. 2. Esta conclusin se obtiene de un modelo logit sobre determinantes de la pobreza, elaborada con datos de la Encuesta de movilidad social (PNUD y ESEN, 2013).

sECCIN 1

CAPtULO 1 | TRANsFORMAR LA POLTICA PBLICA EN UN FACTOR DE COHEsIN sOCIAL

43

Viviendo en desigualdad: cultura e historia socioeconmica

Establecer la supremaca de las personas en el proceso de desarrollo no signica denigrar la nocin de crecimiento econmico; signica, en cambio, descubrir su verdadero propsito
Mahbub ul Haq

LIDIA HERNNDEZ .

Vive con su madre desde que su esposo la agredi fsicamente. Debido a la inseguridad de la zona,
PNUD EL SALVADOR

46

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

no pudo pasar de 7. grado. Quera ir a la universidad y ser secretaria; ahora, solo desea poder conseguir empleo para mantener a su hija de tres aos.

El enfoque de capacidades no solo ayuda a diagnosticar la complejidad de la sociedad, sino que tambin advierte sobre los desaciertos de las polticas pblicas y sugiere cmo encararlos. Uno de los objetivos de este Informe es proponer un conjunto de elementos bsicos para disear y echar a andar un nuevo modelo de desarrollo cuyo fin sea ofrecer igualdad de oportunidades para que las personas alcancen niveles crecientes de bienestar. Esto implica cuestionarse qu se ha hecho mal y qu se ha dejado de hacer hasta hoy en El Salvador. De manera especial, invita a concebir el desarrollo y las polticas pblicas con una nueva mirada.

El entorno de oportunidades que necesita la poblacin salvadorea para caminar hacia el bienestar depende, en gran medida, del modelo de desarrollo que se adopte y de las polticas que de este se desprendan. Ms all de los mritos y del esfuerzo individuales, el desempeo de la economa, el entorno institucional, la situacin de inseguridad y la vulnerabilidad ambiental, entre otros, influyen directamente en las posibilidades que tiene una persona de ser feliz. En El Salvador, el entorno no ha reunido las condiciones necesarias para ello. Este Informe propone dar un giro en la manera en que hasta ahora se han concebido e implementado las polticas pblicas, especialmente en los mbitos econmico y social, pues estas no han logrado los resultados deseados en la vida de sus habitantes. En esta seccin se plantea que la agenda de desarrollo nacional se defina colocando las aspiraciones de la gente en el centro de las prioridades, y que se cuente para ello con el dilogo y la participacin de la ciudadana en la definicin de las principales apuestas econmicas y sociales. En el pas, sin embargo, la posibilidad de un dilogo franco ha estado limitada, entre otras cosas, por la desigualdad histrica instalada culturalmente. En efecto, para que personas o grupos puedan sentarse a dialogar se requiere que se reconozcan como iguales, y que busquen entendimientos beneficiosos para todos. Pero, en el contexto de desigualdad prevaleciente, se corre el riesgo de que los puntos de vista de las lites se terminen imponiendo. La tolerancia hacia las desigualdades ha propiciado que distintos grupos (indgenas y campesinos, mujeres y jvenes) permanezcan prcticamen-

te invisibles para la poltica pblica y que, por lo mismo, no ocupen un lugar central en los modelos de desarrollo. Si en una sociedad esos sectores, que en conjunto son mayoritarios, no valen igual, tampoco sus reivindicaciones tendrn el mismo valor y, por lo mismo, no siempre estarn dispuestos a reivindicar sus demandas. Este tipo de dinmicas ha hecho que, despus de 192 aos de vida independiente y tras ensayar al menos tres modelos de desarrollo, las personas sigan siendo el eslabn perdido en el diseo de las polticas pblicas. En muchos casos, estas han favorecido a la poblacin pero sus resultados han sido desiguales, ya sea por la falta de integralidad, o por la falta de profundidad de las iniciativas. Esta seccin se organiza en dos captulos. El primero reflexiona sobre la divisin simblica creada en una sociedad de grupos con imaginarios distintos, que culturalmente no se reconcilian ni se miran como iguales, lo cual les dificulta armonizar expectativas y construir proyectos comunes. A su vez, estas desigualdades, marcadas en la cultura, influyen en la posibilidad de disear polticas que permitan a todos jugar en una cancha donde no haya preferencias. En el segundo captulo se hace una revisin histrica de los elementos clave de los modelos socioeconmicos implementados, de donde se puede concluir que en ninguno de ellos la gente ha sido el fin del desarrollo. Al contrario, ha predominado la idea de que las personas son meros instrumentos e insumos de produccin para alcanzar el progreso. Este error ha comprometido las posibilidades de desarrollar y aprovechar al mximo las capacidades de muchos salvadoreos.

sECCIN 2

VIVIENDO EN DEsIgUALDAD

47

CAPTULO 2

Divide y perders: la cultura como obstculo para el bienestar

El paradigma de desarrollo humano reconoce que lograr la expansin de las libertades de las personas es resultado de esfuerzos conscientes y multidimensionales, que comprenden el anlisis crtico de la realidad y la construccin de polticas pblicas con fines definidos. En un entorno altamente heterogneo, el diseo de polticas pblicas no est exento de conflictos y tensiones. De hecho, es producto del establecimiento de acuerdos bsicos sobre principios y acciones esenciales e indispensables que le permitiran al conjunto de la sociedad acercarse hacia el fin deseado. Pese a la simplicidad del planteamiento anterior, la nacin salvadorea ha demostrado no ser exitosa en la definicin colectiva de sus rutas para el desarrollo. Este primer paso requiere que se cumplan ciertas condiciones previas que permitan a sus miembros disponer de elementos comunes para un dilogo social. Esas condiciones, que tampoco son de formacin natural o espontnea, guardan relacin con las caractersticas de los individuos, el orden social establecido y el entorno poltico. Las decisiones que afectan el rumbo de las naciones recaen, finalmente, en personas. En este sentido, la experiencia de vida de la gente resulta

determinante en el desarrollo de ciertas capacidades esenciales para arribar a un dilogo, incluyendo las necesarias para expresar una posicin propia, comprender la de otros y reconocer una idea compartida de nosotros. No obstante lo anterior, las decisiones que afectan los destinos de los pases no son individuales, sino que polticas. As, independientemente de las identidades y de las capacidades desarrolladas por los individuos, o de la existencia o no de una identidad compartida, las caractersticas del entorno poltico pueden o no favorecer la libertad de expresin, la participacin activa y el empoderamiento necesarios para activar un legtimo dilogo social. En este orden de ideas, la pregunta que surge es: por qu resulta tan complejo en El Salvador lograr acuerdos mnimos sobre las rutas a seguir para alcanzar un desarrollo humano alto? Esta seccin argumenta que la respuesta se encuentra, en buena parte, en la compleja relacin entre la desigualdad que marca las identidades de sus habitantes, los procesos histricos, culturales y socioeconmicos que han generado una idea ambigua de identidad compartida, y los desafos que todava enfrenta la democracia para consolidarse como un verdadero

48

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

sistema de libertades. El conjunto de estas dinmicas dificulta la sostenibilidad de procesos de dilogo entre iguales, y ha imposibilitado la existencia simultnea de consensos polticos, econmicos y sociales en torno a las polticas pblicas que daran respuesta a los principales problemas del pas.

IDENTIDADES DIVERSAS O IDENTIDADES ENCONTRADAS


Las identidades de los salvadoreos se han construido y siguen construyndose alrededor de creencias y comportamientos que acentan las diferencias y no la igualdad. Como otras sociedades, esta tiene no una, sino varias identidades. El problema radica en elementos como el racismo y el machismo que se han imbricado en la cultura y dificultan tener una nocin comn a todos, mermando el potencial de dilogo entre grupos. Esto sin desvirtuar que las diferencias identitarias y culturales entre grupos son naturales y deseables en toda colectividad. Por ejemplo, las mujeres, las personas de mayor edad, las personas que viven en las zonas rurales y los salvadoreos con un tono de piel ms oscuro poseen menos probabilidades de contar con altos niveles de educacin en el pas (Crdova Macas, Cruz y Selligson, 2013). El origen tnico y el sexo, que socialmente adoptan formas discriminatorias como el racismo y el machismo, se han interiorizado y han contribuido a la creacin de identidades divididas y difciles de reconciliar. La identidad puede entenderse como un yo propio que diferencia a las personas, y como un vnculo social que las une, una referencia comn que les es propia y al mismo tiempo les hace miembros de una misma comunidad humana (Martn Bar, 1983). La identidad se construye socialmente en torno a mltiples atributos o dimensiones que se intersectan e interactan para configurar la po-

sicin que un individuo ocupa en la sociedad y, en consecuencia, la fortaleza que tiene para tomar las riendas de su futuro o, caso contrario, su vulnerabilidad, que lo convierte en sujeto de abusos o discriminacin, o que lo (in)visibiliza en la poltica pblica (Manuel, 2006). En una sociedad deben existir elementos comunes de identidad, que creen al menos un nico vnculo entre aquellos que son diferentes por distintas razones y que les permitan identificarse con un ideal comn cuando sea necesario. Esto es importante cuando se trata de consensuar posturas en espacios de dilogo, poner en la palestra necesidades o exigencias de ciertos grupos de la sociedad, y generar discusin propositiva alrededor de ello.

Racismo
El racismo, en tanto supone la existencia de seres superiores e inferiores, y establece que no todas las personas valen lo mismo, avala el establecimiento de relaciones de poder y dominacin de unos grupos tnicos sobre otros. En El Salvador, como en otros pases con historia de colonizacin, esas relaciones de dominacin fueron respaldadas por la fuerza de la ley, las armas y la religin, y afectaron a grandes grupos poblacionales, especialmente a los indgenas, a quienes no se reconoca como parte de la especie humana. Tuvo que emitirse la bula papal Sublimis Deus (2006) en 1537 por parte de la Iglesia catlica, para que los indgenas fueran formalmente reconocidos como verdaderos hombres, con derecho a ser libres, a disponer de sus posesiones y a ser evangelizados. Sin embargo, la discriminacin contra ellos no solo perdur por siglos, sino que se institucionaliz por medio de prcticas de explotacin de su fuerza de trabajo, y escal hacia formas violentas de represin y exterminio. En el territorio que se convertira en de El Salvador, la poblacin aborigen fue obligada a abandonar sus costumbres, sus

sECCIN 2

CAPtULO 2 | DIVIDE Y PERDERs: LA CULTURA COMO OBsTCULO PARA EL BIENEsTAR

49

ropas y su lengua, todos elementos clave de una identidad que termin subyugada a otras. El recuadro 2.1, con base en registros histricos y publicaciones, ilustra cmo se ha manifestado la discriminacin contra la poblacin indgena y su cultura a lo largo de la historia. En la actualidad, debido a la asociacin desde el senti-

do comn que muchos hacen entre lo indgena y lo campesino, la permanencia y los efectos de la discriminacin se observan de forma dramtica en los rezagos y brechas en indicadores de desarrollo social y econmico entre entornos rurales y los urbanos (ver captulos 1, 4, 5 y 6 de este Informe).

RECUADRO 2.1 SIGLO XVI

Discriminacin secular contra la poblacin indgena

En 1511, fray Antn de Montecinos, en un clebre sermn, pregunt a los espaoles: Decid, con qu derecho y con qu justicia tenis en tan cruel y horrible servidumbre aquestos indios?... Cmo los tenis tan opresos y fatigados, sin dalles de comer ni curallos en sus enfermedades, que de los excesivos trabajos que les dais incurren y se os mueren, y por mejor decir, los matis por sacar y adquirir oro cada da?... Estos, no son hombres? No tienen nimas racionales? No sois obligados a amallos como a vosotros mismos? Esto no entendis? Esto no sents? (Las Casas, 1812). Apenas una dcada antes de la Independencia, un documento del Consulado de Comercio de Guatemala, recoge expresiones de los hacendados tales como que los indios son unos haraganes, ojos, indolentes, borrachos, y que si no se les apremia con rigor, nada hacen, porque son como las bestias (Turcios, 1995).

SIGLO XIX
A nales del siglo XIX, el reconocido intelectual David J, Guzmn, inuido por el imaginario social de la superioridad de la raza blanca, clasicaba laboralmente a la poblacin nacional en cuatro grupos tnicos: (a) los indgenas, caracterizados como serios, taciturnos, sin simetra en la forma, color bronceado oscuro, degradados en las facultades de sus antepasados (los mayas), dedicados a la produccin agrcola o artesanal para el autoconsumo; (b) los mestizos (mezcla de sangre espaola e india), de color trigueo oscuro, a quienes consideraba como portadores de la energa de los europeos; agregaba que entre ellos haba muchos negociantes, mdicos, abogados, magistrados, curas y sobre todo militares, pero que elevados a los primeros puestos de la repblica solan degenerar en dictadores crueles; (c) los zambos (mezcla de la raza india y negra), a quienes en trminos de sus facultades intelectuales consideraba que sacan el trmino medio de ambas razas, pero que al no contar generalmente con instruccin y moralidad suelen convertirse en malvados y facinerosos; (d) los blancos o criollos, a quienes asignaba la responsabilidad de dictar las leyes y dirigir la sociedad (Guzmn, 1883).

Un artculo aparecido en La Prensa el 4 de febrero de 1932 se titulaba: "Los indios han sido, son y sern enemigos de los ladinos". El autor, un terrateniente de Santa Ana, escriba que no haba un solo indio que no estuviera carcomido por el comunismo devastador... Cometimos un grave error al hacerlos ciudadanos (citado por Alfaro, 2010).

SIGLO XX

50

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

En ese mismo ao, al calor del levantamiento campesino, un terrateniente del occidente del pas escribi rerindose a la poblacin indgena: Y ellos que tienen el germen de sangre pcara, que son de una raza conquistada, con poco tienen para encender en pasiones infernales contra el ladino, a quienes ellos sealan, porque nos odian y nos odiarn siempre en forma latente. Se cometi con ellos el gravsimo, el peligrossimo error de concederles derechos ciudadanos. Eso fue enormemente malo para el pas. Se les dijo que eran libres, que de ellos tambin era la nacin, y que tenan pleno derecho de elegir sus jefes y mandar (citado en Mndez, 1932). En un libro encomendado por el gobierno al periodista Joaqun Mndez, que consista en una serie de entrevistas, un terrateniente de Juaya, dijo: Nos gustara que esta raza pestilente fuera exterminada... Necesitamos la mano fuerte del gobierno, sin pedirle consejos a nadie, porque hay gentes piadosas que predican el perdn, porque ellas no se han visto todava con su vida en un hilo. Hicieron bien en Norteamrica, de acabar con ellos; a bala, primero, antes de impedir el desarrollo del progreso de aquella nacin; mataron primero a los indios, porque estos nunca tendrn buenos sentimientos de nada. Nosotros, aqu, los hemos estado viendo como de nuestras familias, con todas las consideraciones, y ya los vieron ustedes en accin! Tienen instintos feroces (Mndez, 1932). En 1935 un intelectual salvadoreo (Herrera Vega, 1935) en la parte introductoria de una de sus obras describi lo que a su juicio eran las caractersticas sicolgicas del indgena tpico: Es de pocas palabras, mirada esquiva, paciente, pero muy peligroso si se le irrita, pues se trueca en sanguinario. Desafectivo aun para los miembros de su hogar. A sus mujeres las abandona muy fcilmente, lo mismo que a sus hijos, con los cuales en circunstancias apremiantes pelea, olvidando totalmente la paternidad. Malagradecido, olvida muy luego qu recibe, fundndose en la creencia de que, como gente sencilla que es, tiene derecho a que se le auxilie Son propensos a los vicios sexuales, son los portadores de las enfermedades venreas y son alcohlicos... en la cofrada bebe demasiado, se vuelve criminal, cambia de mujer. En 1946, un grupo de adversarios del presidente guatemalteco Juan Jos Arvalo encomend a un autor salvadoreo escribir un libro en el que se describe a los indgenas como individuos especialmente peligrosos, pues: en los corazones de raza vencida y humillada, germinan los sentimientos de odio y venganza y al sonar la hora de las reivindicaciones, desaparece la cultura efmera que ha cubierto con un barniz supercial los instintos brbaros y salvajes; entonces se presenta en toda su ferocidad, el indio cruel de antao, y su machete alado siega vidas y destruye bienes (Schlesinger, 1946).

Un editorial de El Diario de Hoy (Siete mil idiomas, 2013), hablando sobre los procesos de extincin de las lenguas en el mundo, opinaba que: Al fenecer el nhuatl (sic), Dios mediante tambin se extingan los caites y los tapescos.

SIGLO XXI

Fuente: Elaboracin propia

SECCIN 2

CAPTULO 2 | DIVIDE Y PERDERS: LA CULTURA COMO OBSTCULO PARA EL BIENESTAR

51

La negacin de la igualdad de oportunidades a diferentes grupos de poblacin, en funcin de su origen tnico, ha sido una constante en la historia del pas. An si con menos fuerza que la discriminacin hacia los indgenas, esto se refleja para otros grupos en un decreto del gobierno de Martnez (1931-1944) que negaba el acceso a oportunidades econmicas a los extranjeros no europeos, aunque fueran nacionalizados salvadoreos: Se prohbe el establecimiento de almacenes, tiendas, pulperas, talleres, fbricas industriales e industrias agrcolas que sean de propiedad o que sean regenteados por personas que pertenezcan a las razas rabe, palestina, turca, china, libanesa, siria, egipcia, persa, hind y armenia, aunque estn nacionalizadas (Diario Oficial*, 20 de mayo de 1936). El racismo, al atribuir caractersticas y funciones a la gente segn sus rasgos fsicos, jerarquiza a los grupos sociales. Desde la ptica de las polticas pblicas, eso significa que mientras unos sectores de la poblacin se ven favorecidos, otros se veran afectados o no recibiran beneficios en igual medida.

Machismo y patriarcado
En El Salvador, el machismo y el patriarcado han condicionado a lo largo de la historia relaciones de poder, configurado identidades personales, definido roles de gnero, delimitado las maneras de relacin entre hombres y mujeres, pero tambin entre las personas y las instituciones. Tal como se ejemplifica en el recuadro 2.2, estas creencias y sistemas de relacin generaron en el pasado restricciones, por imposicin de la ley, a la participacin de las mujeres en los mbitos educativo, econmico y poltico. Si bien es cierto que desde 1950 se reconoce la igualdad entre hombres y mujeres y en general de todos los ciudadanos para el goce sin distincin de los derechos civiles, no se transforma una cultura

tradicionalmente tolerante a la desigualdad solo con la instauracin de nuevos marcos legales. A 63 aos de ese reconocimiento formal, por ejemplo, persisten importantes rezagos en la participacin de mujeres en espacios polticos y econmicos. Pese a ser mayora en la poblacin (53 %), las mujeres ocupan nicamente el 27 % de los escaos en la Asamblea Legislativa (http://www.asamblea.gob.sv/, 2013) y alrededor del 15 % de los puestos polticos en cargos de ministras o viceministras (PNUD, 2011b). Por otra parte, menos de la mitad (47.9 %) de las mujeres en edad de trabajar integran la fuerza laboral y su remuneracin promedio equivale al 79.9 % de la de los hombres (DIGESTYC, 2012). Si el problema de la desigualdad fuera solo cultural, podra argumentarse que estos rezagos se explican porque la cultura tiene tiempos muy distintos a los de la economa, la poltica o la administracin (Maraa, 2010), y que en consecuencia, los cambios culturales ocurren a velocidades distintas (Braudel, 1970). Algunos autores, sin embargo, advierten sobre las limitantes de reducir el anlisis de la desigualdad entre hombres y mujeres a un problema ideolgico y simblico, porque los cambios en los modos de pensar no son suficientes ni para corregir ni para explicar el problema de la desigualdad de la mujer (Gaborit, Rodrguez Burgos, Santori y Paz Narvez, 2003); o porque el cambio de actitudes no necesariamente conlleva a un cambio de prcticas (Connell, 2006). La persistencia de la desigualdad se explica desde la nocin de poder, que se construye en la subjetividad de las personas y se ejerce por hombres sobre mujeres desde muy temprano en la vida y en todas partes: la familia, la escuela, el trabajo y la vida pblica. Para equiparar las relaciones de poder, entonces, no es suficiente modificar las opiniones o actitudes entre los adultos, es necesario transformar las formas en que se construyen las identidades masculinas y femeninas en la sociedad. Un estudio sobre los factores que contribuyen a la persistencia de la desigualdad entre hombres y

52

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

RECUADRO 2.2

Discriminacin contra la mujer impuesta por la ley

SIGLO XIX
El Cdigo Civil de 1880, en su artculo 137 estableca: La mujer no puede, sin autorizacin de marido, celebrar contrato alguno, ni desistir de un contrato anterior, ni remitir una deuda, ni aceptar o repudiar una donacin, herencia o legado, ni adquirir a ttulo alguno oneroso o lucrativo, ni enajenar, hipotecar o empear. El Reglamento de Educacin Pblica Primaria (Diario Ocial*, 11 de junio de 1889, tomo 26, nmero 136) estableca una duracin diferenciada de la educacin primaria para nios y nias. El artculo 6 estableca que la Educacin Primaria es pblica y obligatoria, y comprende a los nios de ambos sexos, de la edad de seis hasta la de catorce aos para los varones, y de la de seis hasta los doce para las mujeres. Los contenidos de la formacin tambin eran diferenciados, as como los incentivos para continuar la educacin en otros niveles. El artculo 59 del mismo reglamento dictaba: Como la enseanza en los varones comprende ocho aos, concluido el sexto ao, se formar de los alumnos del Sexto Grado un Curso Preparatorio que durar dos aos, con el objeto de profundizar las asignaturas siguientes: Gramtica, Castellano, Retrica, Ingls, Francs, Contabilidad, Historia Universal y especial de Amrica, Botnica y Agricultura. En las escuelas de nias, cuyo estudio escolar concluye a los doce aos, se formar tambin el Curso Preparatorio ; si, hecho el estudio de los ramos del Sexto Grado, las alumnas quisieren perfeccionarse ms en sus conocimientos. Es, pues, de la voluntad de las alumnas la formacin de este Curso; pero establecido, debern estudiar las mismas materias que el de varones, con excepcin de la de Botnica y Agricultura, las cuales sern sustituidas por la de Labores de Mano y la de Msica o piano.

SIGLO XX
La Constitucin de 1939 reconoca por primera vez el derecho de las mujeres al sufragio, pero estableca en su artculo 21 que estara reglamentado por la Ley Electoral, en la que se establecan restricciones de edad y de estado civil. Es solo hasta 1950 que la Constitucin de la Repblica reconoce, en su artculo 22, la ciudadana para todos los salvadoreos sin distincin de sexo; y en su artculo 23 el sufragio como un derecho y un deber de los ciudadanos.

SIGLO XXI
Pese a la existencia de mayores barreras para que las mujeres se inserten en ocupaciones con acceso a la seguridad social, la normativa establece una edad diferenciada de retiro para hombres y mujeres 60 los hombres y 55 las mujeres pero la misma obligatoriedad en el nmero de aos de cotizacin requeridos para optar a una pensin (25 aos). Los artculos 104 y 200 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones establecen estas condiciones para los aliados al Sistema de Ahorro para Pensiones y al Sistema de Pensiones Pblico, respectivamente. Esta situacin impone restricciones objetivas para que las mujeres puedan, en un menor plazo relativo, cumplir con los requisitos y acceder a una pensin por vejez.

Fuente: Elaboracin propia

SECCIN 2

CAPTULO 2 | DIVIDE Y PERDERS: LA CULTURA COMO OBSTCULO PARA EL BIENESTAR

53

mujeres en El Salvador (Gaborit et al., 2003), concluy que la disparidad de gnero est predefinida, en forma real y simblica, desde la preadolescencia y que la sociedad ha adecuado sus recursos para dar lugar a unas identidades polarizadas entre personas del sexo femenino y personas del sexo masculino. As, segn los resultados del estudio, los nios y nias encuestados ya tenan construida en esta etapa de la vida entre los 11 y los 14 aos una percepcin diferenciada de sus cuerpos, del uso de sus cuerpos (aprendizaje en el caso de los nios, proteccin en el caso de las nias), de la sexualidad (activa en el caso de los nios, pasiva en el caso de las nias), de sus capacidades para controlar el entorno, de los roles al interior de sus hogares y de las fuentes de realizacin personal, entre otros temas. En sntesis, y en una esfera ms ntima y privada, los patrones de crianza, socializacin y educacin promueven en los nios comportamientos que denotan seguridad y confianza en el uso y manejo del propio cuerpo en relacin con la habilidad para influir, modificar e interactuar con el medio ambiente (Gaborit et al., 2003); mientras que a las nias se les restringe, limitando as el desarrollo de su capacidad de agencia y el subsiguiente empoderamiento de sus cuerpos. En adicin, la construccin de la masculinidad lleva implcita la estimulacin de la agresividad y el ejercicio de la violencia en el desarrollo de los hombres y en sus relaciones sociales, lo cual facilita y reproduce el ejercicio del poder y el control sobre otros, particularmente sobre las mujeres. Este tipo de relaciones sociales rien con los fines del desarrollo humano por varias razones. En primer lugar, bloquean el potencial de las personas tanto de los hombres, pero especialmente de las mujeres al restringir las posibilidades de tomar decisiones libres y de llevar vidas que realmente valoren. De igual manera, explican y reproducen otros problemas sociales importantes que se manifiestan en esferas ms ntimas, como la violencia contra las mujeres, la violencia sexual y el emba-

razo adolescente; problemas que atentan contra la vida, la salud y las trayectorias de desarrollo de las mujeres y que tambin son expresiones sistemticas del ejercicio del poder. Desde un punto de vista poltico, la polarizacin de las identidades masculinas y femeninas y las relaciones desiguales entre hombres y mujeres representan un impedimento para forjar una prctica de dilogo y consenso que permita construir polticas pblicas que beneficien a la sociedad en su conjunto, sobre todo si las mujeres que son la mayora de la poblacin no son vistas como pares, no logran expresar sus ideas, necesidades y proyectos, no participan activamente o no son representadas adecuadamente en las decisiones de poltica pblica que afectan sus vidas. Desde un punto de vista de poltica pblica, no solo es importante comprender los procesos en los que se forman las identidades en sus mltiples dimensiones, sino tambin las maneras en las que estas interactan para configurar y determinar la posicin que ocupa una persona en la sociedad. Los que toman las decisiones de poltica tienen una identidad y una posicin que no sern neutrales a la hora de definir posturas, elegir grupos a quienes apoyar o no, decidir rubros de gasto a priorizar, etc. Por ello es fundamental que una nacin conozca las identidades que en ella conviven y se trabaje por lograr reconciliarlas, en una conciencia cvica comn. Segn Manuel (2006), en el proceso de negociacin de la identidad los individuos forman alianzas, identidades colectivas y barreras de grupo, as como una conciencia grupal que normalmente conlleva a la accin colectiva. En sociedades donde se han enfatizado las diferencias, la oposicin y la dominacin de unos sobre otros se establecen obstculos para encontrar elementos comunes que permitan la construccin de mnimos de una identidad colectiva, esencial para el logro de acuerdos y consensos. En el caso de El Salvador, la incapacidad de lograr consensos m-

54

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

nimos a favor de inversiones reales y no simblicas para potenciar a las personas, est en la base de las falencias de las polticas de desarrollo del pas.

PODER E IDENTIDADES POLTICAS


Mientras las decisiones que impactan el desarrollo de los pases se dan en el mbito poltico, la cultura determina las maneras en que las personas se relacionan y dialogan, as como la capacidad real que la poltica tendr de reflejar proyectos de pas o solo de grupos particulares. En El Salvador, la cultura ha sido conductora de prcticas que han tendido a empantanar el dilogo poltico, como se presenta a continuacin.

Autoritarismo y clientelismo
El racismo, el machismo y otras formas de discriminacin dan forma a un orden social que legitima el control y la dominacin de unos sobre otros: de quienes se consideran superiores sobre quienes se perciben inferiores. Esta legitimacin, fundamentada en mecanismos reproductores de la desigualdad, crea entornos propicios para el ejercicio autoritario del poder en las diversas formas de relacionarse sociales, econmicas y polticas, las cuales, si bien se modifican y evolucionan, se instauran en el pensamiento y actuacin de las personas, las sociedades y las instituciones. En El Salvador, el autoritarismo aparece como una constante en las relaciones sociales y econmicas desde la poca de la Conquista y durante la Colonia. La Independencia no alter radicalmente el orden social de dominacin, pero introdujo algunos cambios significativos, como las ideas de ciudadana y republicanismo, y sobre todo una contradictoria y ambigua incorporacin de indios y ladinos a la arena poltica. Pero la dimensin ms

crtica en la que se instaur el autoritarismo fue en la construccin de las nociones de Estado y de nacin, donde se erigi desde una lite que si bien buscaba mejores horizontes econmicos impuso jerrquica y verticalmente una visin poltica de pas. Alegando la falta de luces del pueblo, esta lite concentr la toma de decisiones, mientras que los sectores sociales subalternos solo podan aceptar, resistir o rebelarse. Durante el siglo XX, el autoritarismo se expres en la divisa de orden y progreso por diferentes gobiernos, independientemente de su filiacin poltica. Mantener el orden se consideraba como una prioridad, aunque lograrlo implicara violar la Constitucin y los derechos polticos del pueblo (Ching, 2007). Ser diferente, pensar diferente al poder dominante, no era permitido. Desde la poca de la Independencia, y con ms fuerza a partir de finales del siglo XIX, las prcticas autoritarias han coexistido con iniciativas y discursos para la instalacin de proyectos polticos democrticos. Por ejemplo, un personaje emblemtico de la tradicin antiautoritaria fue Francisco Menndez. En el manifiesto que lanz en 1885 al llegar al poder habl del respeto inviolable a los derechos de todos los ciudadanos, como fundamento de la organizacin republicana, la abolicin de torturas, penas infamantes..., la independencia del municipio y de los Poderes Legislativo y Judicial (Leistenschneider, 1974). Por su parte, Po Romero Bosque rompi con la tradicin autoritaria de la dinasta Melndez-Quinez y, a pesar de las resistencias que encontr de parte de los polticos tradicionales, instituy un sistema electoral libre y abierto que eventualmente tuvo como resultado la eleccin de Arturo Araujo (Ching, 2007). De igual manera, aquellos que apoyaron el movimiento contra al general Martnez en 1944 se inspiraron en los principios liberales de la Constitucin de Francisco Menndez de 1886, tal como se confirma en el siguiente texto de Hermgenes Alvarado (1945):

sECCIN 2

CAPtULO 2 | DIVIDE Y PERDERs: LA CULTURA COMO OBsTCULO PARA EL BIENEsTAR

55

las inquietudes memorables de 1944 giraron alrededor de un anhelo popular que ya no poda ser contenido de ninguna forma: el retorno a la Constitucin Poltica de 1886. La vigencia de este Cdigo Supremo por ms de medio siglo, ha grabado en la conciencia de un fuerte grupo de salvadoreos ideas y principios fundamentales de carcter democrtico que no

pueden ser borrados, aun cuando a diario se desconozcan de hecho. Este desconocimiento implic la adopcin de mltiples formas autoritarias de ejercer el poder, que incluyeron, por ejemplo durante el gobierno del general Maximiliano Hernndez Martnez, el control de los medios de comunicacin, la ins-

RECUADRO 2.3 SIGLO XX

Aceptar formas autoritarias de ejercer el poder

Un documento del Gobierno del presidente Osorio (1950-1956) revela una actitud autoritaria ante cualquier amenaza percibida que se pudiera presentar en las tres dcadas del rgimen militar: la fortaleza del Gobierno se manifestar cuando haya necesidad y el castigo a los culpables de actos contra la seguridad del Estado... no se har esperar. Un artculo publicado en El Popular (peridico de breve existencia, patrocinado por el Directorio Cvico Militar), el 6 de junio de 1961, da cuenta de un grupo de ciudadanos que abogaba por medidas draconianas para combatir el crimen: Todos estos individuos, se aconsejar, debern ser capturados y conducidos a la polica en donde deber raprseles y enseguida terseles las manos con substancias qumicas indelebles, salvo que se las quemen con lquidos corrosivos. El 17 de noviembre de 1977 un artculo en El Diario de Hoy abogaba por que la solucin a los problemas del pas ignorara los derechos humanos: Las cosas se estn asemejando a las que ocurrieron en Chile en tiempo de Allende, o se empiezan a parecer a las del Lbano que derivaron en una cruenta guerra civil, que todava se mantiene y no termina nunca. .... Se deben hacer a un lado, no tomar en cuenta siquiera, famosas imgenes o el qu dirn en el exterior, o los consejos impartidos desde fuera, dentro de los paquetes de los mentados derechos humanos, que tanto dao estn causando y causarn a los pueblos y sus economas de Latinoamrica, todo en benecio de la causa del imperialismo sovitico que solo espera que caigan una a una cada Repblica de Latinoamrica, para convertirnos en Colonias o satlites igual que Cuba, Angola, Mozambique, Etiopa, etc. entre las ltimas.

SIGLO XXI
En el 2002, el Instituto Universitario de Opinin Pblica de la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas (IUDOP) lanz una encuesta sobre actitudes autoritarias en jvenes residentes en la zona urbana de San Salvador. Los resultados revelaron que el 85.9 % mostr algn grado de acuerdo con que el pas necesitaba un lder fuerte y decidido que pusiera orden; el 76.5 % expres algn grado de acuerdo con la necesidad de contar con presencia militar en las calles para controlar la delincuencia; el 69 % manifest algn grado de conformidad con la idea de que la nica forma de sacar adelante el pas era eliminar con mano dura a los que causen problemas. Estas expresiones, sin embargo, no implican la automtica aceptacin de medidas represivas (IUDOP, 2002). Fuente: Elaboracin propia

56

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

talacin de sistemas de espas, la negacin de la presencia de partidos de oposicin en la Asamblea Legislativa (Parkman, 1988) y la matanza de 1932. Incluso en la dcada de los 50, la visin de un Estado fuerte, centralista, interventor pero protector y garante de los derechos ciudadanos, es posibilitada por la ausencia de una oposicin, o mejor dicho, por la anulacin de la misma. Las opiniones vertidas en un grupo focal de lderes que fueron protagonistas de la poltica en los aos 50 (PNUD, 2011b) confirman que las polticas econmicas, impulsadas durante la vigencia del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, no fueron resultado de consenso poltico, sino de una concertacin entre las lites, concretamente, entre intelectuales, militares y empresarios progresistas, en un contexto poltico dictatorial donde la oposicin era duramente castigada. Otros ejemplos de formas autoritarias de ejercer el poder incluyen los recurrentes golpes de Estado caractersticos de casi la mitad del siglo XX, la intensa represin de los movimientos sociales en la dcada de los 70 y la guerra civil de la dcada de los 80. Hoy en da, persiste en El Salvador la aceptacin de ciertas formas autoritarias de relacionarse. Por ejemplo, la Fuerza Armada institucin tradicionalmente jerrquica y autoritaria se encuentra entre las instituciones que ms confianza inspiran en la poblacin (IUDOP, 2012; Crdova Macas et al., 2013); y ocupa, dependiendo de la fuente, el primero o el tercer lugar en cuanto a apoyo de la gente, sobrepasando los niveles de confianza expresados hacia los gobiernos locales, el gobierno central y otras instituciones del Estado. Esto puede deberse a que se mantiene la idea de que los gobiernos militares tenan ms claridad de rumbo y eran capaces de mantener un orden aceptable, aunque fuera a costa de las libertades de determinados grupos de la poblacin. Se explicara as que un porcentaje creciente de la poblacin (9.7 % en 2008 y 17.1 % en 2012, segn Crdova Macas et al., 2013) exprese que en

ciertas circunstancias un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrtico. El autoritarismo y la desigualdad en la sociedad salvadorea han dado pie a otras formas de relacin social como alternativa para acceder al poder, incidir en la poltica y acceder a recursos econmicos. El clientelismo constituye una de estas formas de relacionarse: En una sociedad como la de El Salvador de fines del siglo XIX y comienzos del XX, donde existen desigualdades considerables de riqueza y poder, las relaciones de patrones y clientes estaban enraizadas por lo general, en las relaciones de clase. El patrn arquetpico era el terrateniente, y sus clientes eran sus trabajadores dependientes. Mediante la coercin, la negociacin o una combinacin de ambas, los patrones ricos y poderosos se aseguraban de que sus clientelas siguieran sus instrucciones el da de las votaciones (Ching, 2007). Los rasgos ms destacables del clientelismo son el desigual poder de los involucrados y un carcter marcadamente instrumental de la relacin, la cual va desde las lites polticas hasta la militancia y la poblacin interpelada. El clientelismo provoca ineficiencias en el efecto distributivo de las polticas pblicas, lo que conlleva a un acceso desigual a los recursos; a la larga es un obstculo para la consolidacin de las instituciones y la ciudadana (Garca Ojeda, 2011). Tambin puede actuar como un desincentivo a la democracia: mientras ms clientelismo haya en un territorio, menor ser la calidad de la participacin poltica de los sectores subordinados (Durston, 2005). La aceptacin del clientelismo como prctica comn conspira contra la posibilidad de que las polticas pblicas contribuyan a generar igualdad de oportunidades entre los menos favorecidos de la sociedad. Es innegable que buena parte de las dificultades para dialogar y construir consensos procede

sECCIN 2

CAPtULO 2 | DIVIDE Y PERDERs: LA CULTURA COMO OBsTCULO PARA EL BIENEsTAR

57

de la tendencia autoritaria de imponer determinados puntos de vista. En una sociedad con cultura autoritaria se desprecian el disenso y la diversidad, y se frena el adecuado desarrollo de capacidades indispensables para el dilogo y la resolucin de conflictos, como la empata y la tolerancia. Pese a la evolucin que, en este sentido, ha tenido la nacin salvadorea luego de aos de represin y de conflicto armado, estos valores y significados estn insertos en la cultura y continan configurando las identidades y formas de relacionarse (de dominacin y subordinacin) en los diferentes mbitos de la vida de la gente.

de actores sociales y tener capacidad real de prescribir formas de reciprocidad y reconocimiento, tocando mbitos tan diversos como el acceso a la justicia, a los servicios sociales, al debate poltico informado y a emitir opiniones en los medios de comunicacin. Qu pasa con la identidad salvadorea? Algunos anlisis plantean una carencia de identidad; otros argumentan lo contrario, que las personas no se cuestionan ser o no salvadoreos (porque lo son), y que la identidad nacional est claramente definida de manera relacional por oposicin contra la identidad anglosajona, mexicana o centroamericana, y que incluso sus smbolos estn enraizados en el imaginario colectivo y se ritualizan tanto de forma espontnea como impuesta o institucionalizada. Pero, cul es el contenido y significado de estos smbolos? Son los significados realmente compartidos por la poblacin en su conjunto? Son suficientes para construir una idea efectiva de nosotros? Lara Martnez (2005) argumenta que una de las rupturas ms fuertes de la identidad nacional salvadorea es el desarrollo de las identidades de estratificacin social, las cuales dividen a la poblacin nacional en virtud de sus niveles de poder social, sobre todo econmico y poltico y que cuestionan la unidad de nacin. Estas rupturas se observan, por ejemplo, en la participacin diferenciada en las festividades populares y, sobre todo, en las enormes distancias en los estilos de vida as como en el valor diferenciado que las personas confieren a los smbolos identitarios. Los resultados de las investigaciones cualitativas realizadas para este Informe (PNUD, 2012a; PNUD, 2012b; PNUD y ESEN, 2013; SNU, 2013) sugieren que el conflicto en la identidad salvadorea puede derivarse de la fragmentacin entre el ser y el pertenecer, que se vincula con la condicin de las personas en la sociedad: se es salvadoreo (aunque no est consensuado [y probablemente no sea

Qu es ser salvadoreo?
La identidad es un proceso de construccin sociocultural, que tiene carcter relacional, en el cual intervienen por lo menos dos sujetos sociales: nosotros el grupo portador de una identidad determinada y los otros, el grupo (o los grupos) (Lara Martnez, 2005) con quienes se entra en contacto cotidiano. La identidad, entendida como un mnimo comn denominador entre los salvadoreos, independientemente de su raza, gnero, grupo social, entre otros, surge como resultado de este proceso, en el que el nosotros se configura a partir de las relaciones de contraste, de las relaciones intrasocietales, de smbolos y significados, que comprenden pero no se limitan al territorio, a la patria o a un idioma, y que son variables a lo largo del tiempo. Lo esencial de este concepto es la idea colectiva de un nosotros, que orienta el comportamiento y la vida de las personas, y que es fundamental para lograr una sociedad cohesionada. En lnea con lo planteado, Hopenhayn (2001) afirma: La construccin cultural de la ciudadana democrtica pasa por ese pacto o contrato, que debe dar cabida a las voces de una amplia gama

58

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

necesario] lo que signifique serlo), pero no todos se sienten parte de la sociedad salvadorea. Estos ltimos se miran como tomadores de realidades que otros construyen y deciden por ellos, sin tomarlos en cuenta. Esta hiptesis preliminar encuentra eco en el sentir de la gente. Las expresiones de los hombres y las mujeres consultados reiteran tensiones generadas por este conflicto, que define a los salvadoreos como integrantes de un mismo territorio donde comparten algunos elementos culturales, pero se encuentran en la prctica separados y divididos por causa de su condicin social.

Estas miradas contrapuestas se observan en las dos vas (ver recuadro 2.4), y reflejan una mezcla de emociones que sugieren anhelos, frustraciones, desconfianza, recelo, crueldad e intolerancia, que no son conducentes a intercambios en condiciones de reciprocidad. Pese a las distintas vertientes tericas, el concepto de nacin, que subyace a la idea de identidad, coincide con esta en dos elementos: la cultura y la voluntad. Gellner (1988) hablaba de la idea de nacin como un concepto escurridizo que poda simplificarse con dos definiciones provisionales

RECUADRO 2.4

Expresiones de ruptura a la idea de un nosotros

Unos viven en opulencia, otros en pobreza, sin haber desarrollado la capacidad de acercar esas dos realidades y ver cmo se resuelve la situacin all abajo. Directora de una ONG Los pobres son como los olvidados, los marginados, por los que nadie da ni cinco Es ya una clase de marginacin, de desconexin total, gente prcticamente tirada en la calle a la buena de Dios. Funcionario de embajada Nos sentimos humillados porque unos son ricos, y uno de pobre no vale nada para ellos. Cuando uno trabaja para ellos es bueno, pero cuando sale, ya no. Habitante comunidad marginal Somos despreciados completamente. Somos como una piedra en el zapato para el contorno No somos bien vistos. Una persona en una empresa dijo hay un proyecto para sacar a estos parsitos de aqu. Habitante comunidad marginal Fuimos capaces de rmar la paz, reconstruir un pas despus de terremotos, pero impresiona que no tengamos sensibilidad para superar esta situacin de grandes inversiones y gente a la par sin condiciones de vida dignas. Lder poltico No me gustan esos programas que a la gente le dan, que llegan all y le dan el chequecito y hacen cola, porque los estamos convirtiendo en perezosos, en que no piensen, y en mantenidos, incluso se convierten en parsitos de la sociedad al nal. Empresario Fuente: PNUD (2012a, 2012b); SNU (2013)

SECCIN 2

CAPTULO 2 | DIVIDE Y PERDERS: LA CULTURA COMO OBSTCULO PARA EL BIENESTAR

59

que, aunque vlidas, resultaban insuficientes para comprender el nacionalismo: Dos hombres, son de la misma nacin si y solo si comparten la misma cultura; o bien, dos hombres son de la misma nacin si y solo si se reconocen como pertenecientes a la misma nacin; y agregaba es ese reconocimiento del prjimo como individuo de su clase lo que los convierte en nacin. Muchos aos antes, en 1882, Ernest Renan (1983) defina la nacin como un alma: dos cosas que, en verdad, tan solo hacen una, constituyen esta alma La una est en el pasado, la otra en el presente. La una es la posesin en comn de un rico legado de recuerdos; la otra es el consentimiento actual, el deseo de vivir juntos, la voluntad de seguir haciendo valer la herencia que se ha recibido indivisa. Estas definiciones merecen una reflexin a la luz de la ruptura observada en la identidad nacional salvadorea; es la valoracin sobre la fuerza de esos dos elementos cultura y voluntad para sostener una identidad nacional en un contexto de desigualdad, que se hace ms evidente por los procesos de globalizacin, urbanizacin y creciente acceso a la informacin. En este sentido, resulta pertinente contrastar esta realidad con la idea de nacin concebida como la comunidad imaginada (Anderson, 1993), que tendera a anular la desigualdad en su interior, dando lugar a que surja entre sus miembros un sentimiento de fraternidad que puede conducirlos a aceptar gustosamente cualquier sacrificio. Esta tendencia a anular la desigualdad no ha sido el caso de la sociedad salvadorea. No es de sorprender, entonces, que se dificulte el dilogo entre un nosotros que no existe como tal. Si nos remitimos a la definicin de nacin que dio Renan (1983) en el siglo XIX, en el pas no existe an ese rico legado de recuerdos al no haber una historia nacional consensuada y abrazada como propia y real por

todos los salvadoreos, por lo que es difcil que el binomio del alma se complete.

DESAFOS DE LA DEMOCRACIA EN LA BSQUEDA DE CONSENSOS


El paradigma de desarrollo humano se basa en cuatro principios fundamentales: la igualdad, la sostenibilidad, la productividad y el empoderamiento (Haq, 1995). Este apartado se centra en la interaccin de dos de ellos la igualdad y el empoderamiento en el mbito poltico, en tanto se consideran fundamentales para entender los desafos de la sociedad en la consecucin de acuerdos sobre las polticas pblicas que deben darle rumbo al pas. Tal como se ha sealado antes, la igualdad debe ser entendida en relacin con las oportunidades y no necesariamente con los resultados; se vincula con el empoderamiento al demandar que las sociedades reestructuren el poder en trminos de la distribucin de activos productivos e ingresos, la eliminacin de barreras y la equiparacin de oportunidades de acceso a mercados, sistemas e instituciones. El empoderamiento, por su parte, supone que las personas participen activamente en los procesos de desarrollo, de modo que sean capaces de ejercer sus opciones en libertad y de influir en las decisiones que afectan sus vidas. En esencia, si las personas tienen distinto valor en una colectividad, carecen del mismo derecho a reivindicar sus demandas o a participar en iniciativas para lograr el bienestar; de forma semejante, sus reivindicaciones no pesan igual. En otras palabras, si las personas no valen igual, la negociacin y el dilogo no se constituyen en mecanismos obligatorios para arribar a consensos y tomar decisiones. Una democracia ofrece, en principio, las condiciones idneas para propiciar la libertad de ex-

60

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

presin, el debate, la contestacin, la construccin colectiva, el empoderamiento, la participacin y la representacin. Pero, puede afirmarse que en El Salvador existe una democracia consolidada? O dicho de otra manera, presenta la democracia las condiciones necesarias para facilitar el establecimiento de dilogos y consensos en torno a la poltica pblica? La respuesta no es definitiva ni determinante, pero puede argumentarse que an sigue siendo no. En primer lugar, la discriminacin afecta las actitudes polticas de los ciudadanos y, en concreto, la percepcin de la gente sobre sus propias capacidades para entender los asuntos importantes del pas (Crdova Macas et al., 2013). El Salvador se ubic entre los pases con niveles medio-bajos de eficacia poltica interna, en comparacin con el resto de pases del continente: menos de la mitad de los entrevistados (47 %) manifest entender los asuntos ms importantes del pas. Los principales factores asociados con esta percepcin fueron el sexo y nivel educativo. En otras palabras, las mujeres particularmente las amas de casa y las personas con bajos niveles educativos expresaron no tener suficientes habilidades para comprender el sistema poltico en El Salvador. Este tipo de percepciones y actitudes redundan en bajos niveles de participacin que, ms all del evento electoral, tienen impacto en el contenido y la orientacin de las polticas pblicas y en la forma en que se negocian las mismas. Esto se torna problemtico en El Salvador, sobre todo si se considera que el pas se encuentra entre aquellos con relativamente bajos niveles de participacin poltica electoral (61 %) en la regin y con un alto porcentaje de la poblacin (71.6 % de los entrevistados) que expresa poco o nulo inters en la poltica (Crdova Macas et al., 2013). En esta lnea de ideas, es destacable el hallazgo de Mueller y Strattman (2003, citados en Crdova Macas et al., 2013) sobre la relacin entre participacin y desarrollo: altos niveles de participacin democrtica tambin producen altos niveles de re-

presentacin de los intereses de los ciudadanos en trminos de polticas pblicas, y por consiguiente, procesos de desarrollo ms equilibrados. Un desafo adicional para la consolidacin de la democracia radica en que la construccin de identidades polticas polarizadas (Artiga Gonzlez, 2012) contina siendo parte del discurso, la propaganda y el proceso poltico. En los ltimos aos se han presentado cambios importantes en el escenario poltico que generan continuidades y discontinuidades en el proceso de construccin de identidades polarizadas. Por un lado, desde el 2006 se ha observado una importante y sostenida reduccin en los niveles de tolerancia poltica1 (Crdova Macas et al., 2013), especialmente en dos tipos de derechos o libertades: la libertad de las personas de expresarse pblicamente y de postularse para cargos pblicos. Por otro lado, se ha registrado una marcada disminucin, desde el 2008, en la expresin ciudadana de simpata por algn partido poltico, pero tambin un menor nivel de confianza en los partidos desde el 2004. Esta situacin de aparentes paradojas lleva a plantearse hiptesis sobre los mbitos y formas diferenciadas en los que puede observarse polarizacin (en las cpulas partidarias, en las bases electorales o en la poblacin general); y a formularse interrogantes sobre los efectos que los crecientes niveles de desgaste y desencanto de la ciudadana puedan tener en una prxima contienda electoral y en los procesos de formulacin de polticas pblicas. Adems, obliga a preguntarse sobre la concepcin de democracia prevaleciente entre la poblacin (democracia electoral, democracia representativa o democracia directa); y sobre los efectos de una nocin restringida en las libertades de las personas, sus grados y formas de participacin y el funcionamiento de las instituciones; y en particular, los riesgos inherentes de una limitada concepcin de la democracia para la estabilidad poltica del pas, sobre todo en entornos de baja y decreciente tolerancia.

sECCIN 2

CAPtULO 2 | DIVIDE Y PERDERs: LA CULTURA COMO OBsTCULO PARA EL BIENEsTAR

61

Finalmente, y desde el objetivo trazado de avanzar hacia consensos en torno a las polticas pblicas, este Informe invita a la reflexin sobre las acciones o medidas necesarias en un corto, mediano y largo plazo para incrementar la tolerancia, moderar la polarizacin y aumentar la confianza ciudadana en los representantes polticos. Dado que las decisiones de poltica pblica tienen naturaleza poltica, es crucial comprender los desafos de la democracia para consolidarse como un verdadero sistema de libertades. En sntesis, cambiar el patrn de la historia salvadorea y avanzar en el consenso de polticas pblicas, cuya prioridad sea el bienestar de la poblacin, supone reconocer quines son los salvadoreos, cmo se valoran mutuamente, cmo se relacionan y cmo toman decisiones. Sin duda, la historia y la cultura tienen un peso importante en la configuracin de las identidades individuales,

sociales, polticas y nacionales, pero no son necesariamente determinantes. La clave es comprender que la cultura puede transformarse, que las identidades pueden reconfigurarse o reinventarse, que las relaciones pueden balancearse y que los sistemas polticos pueden reforzarse a favor de polticas pblicas coherentes con el desarrollo humano. Hay un solo requisito indispensable: escuchar el anhelo de los salvadoreos y adoptar la igualdad como principio orientador de las relaciones humanas en sus distintos mbitos.

NOTAS
1. El Salvador se encuentra entre los tres pases de Amrica Latina y el Caribe con menores niveles de tolerancia poltica (Crdova Macas et al., 2013).

62

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

CAPTULO 3

Por qu en El Salvador no se han desarrollado igualitariamente las personas?


Qu caractersticas debera tener un modelo de desarrollo para considerarse exitoso? Algunos diran que debera generar crecimiento econmico, entendido como el aumento del producto interno bruto (PIB) y sus componentes; otros diran que debera producir ms igualdad entre los ingresos percibidos por los quintiles de ingreso ms pobres y los ms ricos; o bien, se podra argumentar que el mejor modelo es el que genera mayores incrementos en el ndice de Desarrollo Humano (IDH). Todas esas caractersticas son vlidas pero al mismo tiempo, limitadas. Ninguna de esas medidas muestra el grado en que las personas de un pas han desarrollado y aprovechado sus potencialidades, ampliado sus libertades y, con ello, alcanzado determinado nivel de bienestar. La pregunta entonces sera: acaso es el bienestar de las personas lo que debera interesar a un modelo de desarrollo? La respuesta desde el paradigma de desarrollo humano es categrica: solo eso interesa. Los modelos de desarrollo, sus premisas, sus apuestas, sus resultados: nada tiene sentido si no se logra con ellos el bienestar de la gente. El fin del desarrollo es dotar a cada individuo, sin distincin de sexo, edad o raza, de iguales oportunidades para poder acceder a la vida que desea. Poner a las personas como fin supone volverlas el centro de los intereses de la agenda del desarrollo, e invertir de manera consistente y sostenida en la expansin de sus capacidades a fin de ampliar sus opciones y oportunidades. Esto va de la mano con definir la creacin de un ambiente propicio para que disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa, y orientar las polticas de produccin pblico-privadas y las estrategias de financiamiento del Estado en esta direccin. La clave para disear un modelo coherente con este propsito pasa, en primer lugar, por comprender lo que significa una apuesta en favor de la expansin de las capacidades de la gente (las innatas, las internas y las combinadas), y en crear la voluntad poltica para impulsar una estrategia de esa naturaleza. Se trata de hacer los mayores esfuerzos para potenciar sus capacidades innatas y desplegar sus capacidades internas; y en crear las condiciones socioeconmicas, polticas y ambientales requeridas para que esas capacidades acumuladas se transformen en oportunidades reales (capacidades combinadas). Adems, exige reconceptualizar la poltica pblica, su rol y su pertinencia.

sECCIN 2

CAPtULO 3 | POR QU EN EL sALVADOR NO sE HAN DEsARROLLADO IgUALITARIAMENTE LAs PERsONAs?

63

Para lograr que la poblacin de El Salvador alcance un desarrollo humano alto es necesario repensar la estrategia. Esto implica cuestionarse la manera de entender el desarrollo y, sobre todo, los principios que deben guiar un modelo con este fin. No existen recetas prescritas para ello. El bienestar es una construccin cultural, por lo que su definicin y las medidas para lograrlo, dependen de la realidad en la que se est. Cada pas est llamado a descubrir su camino, guindose por un profundo sentido de nacin y fundando su esfuerzo en una institucionalidad democrtica slida. Este captulo revisa retrospectivamente los modelos de desarrollo para mostrar en qu medida se ha puesto a las personas como fines o medios. La visin histrica adoptada para el anlisis permite entender, en primer lugar, que las decisiones econmicas no se dan en el vaco, sino en un contexto, particularmente en uno poltico. En segundo lugar, permite trascender el anlisis coyuntural desde el que suele realizarse el juicio econmico y posicionarse desde una perspectiva de largo plazo para evitar caer en un juego de culpables y vctimas. Ms bien, la invitacin es a entender cmo la construccin socioeconmica del pas ha fallado en su rol de crear oportunidades y as definir, en la propuesta del Informe, las apuestas que hacen falta para impulsar un modelo centrado en la gente.

TRES MODELOS: NINGUNA VISIN DE DESARROLLO CENTRADA EN LA GENTE? Modelo agroexportador: desigualdad para el enriquecimiento
El modelo agroexportador prevaleci en lo que hoy es El Salvador desde inicios de la Colonia. Su estrategia radicaba en la produccin de bienes

agrcolas de altos precios y demanda creciente, y en la exportacin de lo producido. En aquella poca, la estructura organizativa del poder, monopolizado por espaoles y criollos, dejaba en posicin de esclavos a los nativos indgenas y con muy pocas opciones de desarrollo a los mestizos. En la prctica, el modelo daba prioridad a unos cultivos por encima de los otros, volviendo la economa muy dependiente de aquellos. El ail, por ejemplo, era a finales del siglo XVI el rubro econmico principal, lo cual no cambi durante el resto del perodo colonial, ni durante las ocho dcadas posteriores a la independencia. Lo que si cambi fue la procedencia del cultivo: a finales del XVI, dos terceras partes provenan de poquiteros mientras que a principios del siglo XIX se estima que las grandes explotaciones generaban el 50 % de la produccin nacional. Para entonces, los criollos tambin eran propietarios de la mayor parte de las haciendas y centros aileros. Bajo el dominio espaol, la prosperidad tena dos fines, el enriquecimiento de la Corona y el de los pocos terratenientes locales a su servicio. Con la crisis general del imperio espaol, iniciada en 1808, y las guerras civiles de la federacin centroamericana luego de la independencia, se derrumb la economa ailera, al perturbarse los mercados y las rutas comerciales (Lindo Fuentes, 2002). Muchas haciendas fueron confiscadas y destruidas como resultado de conflictos polticos y militares, y luego habitadas o compradas por comunidades campesinas. Adems, hubo crecientes problemas para conseguir trabajadores porque la independencia puso fin al trabajo indgena obligatorio (Lauria Santiago, 2002). La atencin de las lites polticas en el siglo XIX se concentr en tratar de consolidar el poder del gobierno central, y en generar condiciones favorables para ampliar y diversificar la oferta de productos exportables, en un contexto caracterizado por la escasez de mano de obra. Las condiciones laborales y el progreso personal y familiar de

64

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

Poner a las personas como fin supone volverlas el centro de los intereses de la agenda del desarrollo, e invertir de manera consistente y sostenida en la expansin de sus capacidades
la poblacin no estaban entre sus preocupaciones. La educacin de los trabajadores, por ejemplo, no era considerada una prioridad. Cuando el gobierno tena que optar entre educacin y el ejrcito, o entre educacin y caminos, la educacin sala perdiendo (Lindo Fuentes, 2002). Hasta 1880, los pueblos y las comunidades indgenas eran la base ms slida de poder; no se contaba con un Estado nacional fuerte centralizado. Esto no significa que el Estado fuera incapaz de alcanzar algunas de sus metas, pero su poder estaba fuertemente influido por el poder local y era ineficaz sin este (Lauria Santiago, 2002). Aun as, debido a que para cultivar y cosechar los productos de exportacin (ail, caa de azcar, tabaco, cacao y caf) era necesario contar con una fuerza de trabajo grande y confiable, los sucesivos gobiernos salvadoreos, en vez de garantizar una remuneracin digna a los trabajadores, promulgaron, desde 1825, leyes que obligaban a la gente a trabajar. En general, estas distaban mucho de proteger al trabajador puesto que, como las leyes de la Colonia, partan del supuesto de que el indgena y las clases pobres estaban constituidas por holgazanes no dignos de confianza. En 1847 se promulg el primer decreto legislativo para incentivar la produccin de caf. De acuerdo con el mismo: todos aquellos que tenan ms de 15,000 cafetos bajo cultivo gozaran de una exencin de 10 aos de servicio como concejales municipales en los gobiernos municipales, y sus trabajadores estaran exentos del servicio militar por igual cantidad de tiempo. As mismo, los caballos, las mulas, los bueyes y aperos de labranza no seran incautados para servicio pblico; el caf producido estara exento del pago de impuestos durante siete aos; y las importaciones pagadas con las divisas recibidas por sus ventas gozaran de una reduccin del 4 % en los impuestos de aduana (Lindo Fuentes, 2002). Al mismo tiempo, los gobiernos locales, muchos de ellos agobiados por deudas, comenzaron una flexibilizacin creciente en el uso de tierras comunales y ejidales por parte de campesinos y empresarios interesados en cultivos permanentes de exportacin. Uno de los principales incentivos fue la reduccin, hasta en un tercio, de la renta de la tierra en lotes destinados a esos cultivos. Tambin, en el caso de quienes estuviesen interesados en el caf, varios municipios usaban como incentivo la entrega gratuita de plantos (Lauria Santiago, 2002). Esto favoreci el cambio del ail al caf como producto principal en la matriz productiva. Sin embargo, aunque el caf fue producido a escala comercial desde la dcada de 1840, no se volvi importante para El Salvador sino hasta 1870. Durante dicho perodo, la expansin del cultivo se realiz en pequeas fincas o en tierras alquiladas de los pueblos o comunidades tnicas, en tierras antes no utilizadas, as como en lotes baldos del Estado. Para entonces, la creciente demanda y los altos precios, as como las mejores condiciones de transporte y una tecnologa de procesamiento ms avanzada haban convencido a los agricultores y empresarios salvadoreos de que la agricultura de exportacin era la clave para el futuro de la nacin (Lindo Fuentes, 2002).

sECCIN 2

CAPtULO 3 | POR QU EN EL sALVADOR NO sE HAN DEsARROLLADO IgUALITARIAMENTE LAs PERsONAs?

65

Ante tales perspectivas, debido a que los suelos ms aptos para el cultivo del caf estaban localizados en ejidos y tierras comunales, estas formas de propiedad fueron vistas como un obstculo para el progreso, de manera que su abolicin se volvi una prioridad para las lites1. Esas lites productoras disearon las estrategias de desarrollo (cuando las hubo en forma explcita) con el fi n de aumentar sus riquezas y no de generar una prosperidad generalizada. Al contrario, sus altos mrgenes de ganancia estaban fundamentados en salarios extremadamente bajos para los campesinos indgenas que trabajaban la tierra. El editorial del Diario Oficial de marzo de 1880, citado en Browning (1975), es muy claro al respecto al afirmar lo siguiente: Por una parte vemos nuestras frtiles tierras vrgenes clamando la aportacin de capital y mano de obra para cosechar la riqueza prometida, mientras que por otra vemos a la mayora de los habitantes de nuestros pueblos conformarse con la siembra de maz y de frijoles, que nunca llegar a levantar a este pueblo miserable por encima de su lamentable situacin.

As, para las lites, el pueblo indgena careca de visin y de capacidades; tampoco haba ningn inters en dotarlo de estas capacidades. Al contrario, mantener la ignorancia para poder explotar a los campesinos considerados inferiores era una premisa del modelo agroexportador, el cual predomin hasta la primera mitad del siglo XX. En este, la creacin de riqueza resultaba de aprovechar los altos precios, prevalecientes en los mercados internacionales, de ciertos productos tropicales para los que el pas pareca tener ventajas absolutas. Al ser un modelo instaurado en la poca colonial, estaba fundamentado en una visin racista (ver captulo 2): quienes no procedan de la raza conquistadora no eran portadores de derechos ni de capacidades. Para el imaginario social dominante, la poblacin autctona estaba integrada por seres naturalmente inferiores que requeran de la conduccin del pequeo grupo descendiente de la raza conquistadora, al que se le atribua la visin y las capacidades para sacar adelante a la nacin, aunque, en la prctica, nunca pudo llevar bienestar a la mayora de la poblacin. La escasa atencin de este modelo hacia la expansin de capacidades se evidencia en que los gastos pblicos en defensa y seguridad superaron en ms del doble a los de salud y educacin.

RECUADRO 3.1

El abandono de los obreros

Durante la vigencia del modelo agroexportador, las preocupaciones por objetivos como el desarrollo de las capacidades de la gente, el trabajo decente y el mejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores estuvieron completamente ausentes. Un estudio realizado en los aos 20 resuma esta falencia, al armar que: los obreros y los campesinos que en todos los pases son factores de progreso material, se hallan entre nosotros abandonados a sus propias fuerzas. Con poca o ninguna instruccin, forman una casta con caracteres bien denidas, casi sin derechos, estmulos ni apoyos de ninguna especie. Nuestras clases pobres: jornaleros y artesanos, tienen como nico patrimonio salarios inmerecidos, que apenas si les bastan para satisfacer humildemente las exigencias ms perentorias de la vida, en estrecho contacto con la miseria, el alcoholismo, la ignorancia y las enfermedades.

Fuente: Elaboracin propia a partir de Castro (1922), citado por Castro Fagoaga y Cornejo Amaya (2006)

66

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

Modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones: igualdad ante la ley


Con la introduccin del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones (MISI) a inicios de los aos 50, las personas comenzaron a ser vistas como sujetos de derecho e incluso se lleg a afirmar que la mayor riqueza de El Salvador es su poblacin y su poco comn poder demogrfico. Se reconoci, adems, como deber del Estado promover estrategias para elevar el nivel de vida de la poblacin dentro de un marco que compatibilizara progreso econmico con justicia social. En congruencia con ello, se aument de manera significativa la inversin pblica en educacin y salud, y se impuls una estrategia (la industrializacin sustitutiva de importaciones), acompaada de polticas sectoriales con las que se esperaba obtener altas tasas de crecimiento econmico y un mejoramiento progresivo del nivel de vida de la poblacin. La voluntad de modernizacin del gobierno militar que emprendi esta iniciativa se expres en la Proclama de Principios y Objetivos dada a conocer luego del golpe de Estado que lo llev al poder (1948). En ella se sostena que era deber del Estado promover las estrategias que permitieran elevar el nivel de vida de los salvadoreos sobre bases que garanticen el auge de la produccin, el progreso tcnico de las empresas privadas y la justicia social (citado por Guidos Vjar, 1974). Si bien las personas aparecan como parte de los objetivos explcitos del desarrollo (esto no suceda durante el modelo agroexportador), la cota o el lmite de su nivel de vida estaba determinado por los objetivos econmicos. Es decir, se buscara que la gente estuviese mejor en la medida que eso ayudase a la produccin. Sin embargo, apareca tambin como elemento central el concepto de justicia social, novedoso en la definicin de los fines del Estado en aquella poca.

El papel ms activo asignado al Estado en lo econmico y lo social fue legitimado ms adelante con la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1950, la cual en el artculo 135, sostena que: El rgimen econmico debe responder esencialmente a principios de justicia social, que tiendan a asegurar a todos los habitantes del pas una existencia digna del ser humano. Adems, en el artculo 136 se garantiza la libertad econmica, en lo que no se oponga al inters social y se estableca como deber del Estado fomentar y proteger a la iniciativa privada dentro de las condiciones necesarias para acrecentar la riqueza nacional y para asegurar los beneficios de esta al mayor nmero de habitantes del pas. Al menos la Constitucin plasm la importancia de las personas en el proyecto productivo del pas. Quedara claro, ms adelante en la implementacin del modelo, que la desigualdad entre grupos sociales favoreca una dismil reparticin de estos nuevos derechos. Una vez consolidado el orden jurdico que atribua nuevas funciones al Estado, se comision la realizacin de algunos estudios, cuyas recomendaciones fueron clave para la organizacin del gobierno y la orientacin de las polticas pblicas. Uno de ellos fue el Plan de investigaciones gubernamentales para la Repblica de El Salvador que tena entre sus objetivos principales: elaborar un sistema orgnico de investigacin y planificacin [y] ayudar al Ministerio de Economa en la organizacin e instalacin de los organismos y oficinas de planificacin y estudios econmicos. Este estudio, adems de describir en detalle las reformas administrativas y fiscales requeridas, contena un diagnstico de la situacin socioeconmica del pas (fortalezas y debilidades) y una agenda para promover el aumento y diversificacin de la produccin agrcola e industrial del pas (Tejera Paris, 1950). Fue, adems, el primero en afirmar que la mayor riqueza de El Salvador es sin duda alguna su

sECCIN 2

CAPtULO 3 | POR QU EN EL sALVADOR NO sE HAN DEsARROLLADO IgUALITARIAMENTE LAs PERsONAs?

67

poblacin y su poco comn poder demogrfico. A pesar de los buenos deseos, la voluntad social del proyecto modernizador del MISI se difuminaba en la prctica. Y la mayor cantidad de recursos se asignaba a la reconversin de la economa. As lo demuestran dos estudios ms, cuyo nfasis era meramente econmico. Uno es el Estudio tecnolgico preliminar para el desarrollo industrial de El Salvador, preparado por la Armour Research Foundation (1950) del Instituto Tecnolgico de Illinois, con los siguientes objetivos: (a) evaluar la situacin tcnica de las industrias salvadoreas, los factores agrcolas y econmicos relacionados con ellas y los recursos tcnicos disponibles; (b) hacer recomendaciones concretas para mejorar las industrias existentes; (c) examinar los recursos disponibles en el pas susceptibles de ser mejor aprovechados mediante el establecimiento de nuevas industrias; y (d) identificar posibilidades de mayor diversificacin del comercio internacional. Public Administration Services (1950), por su parte, prepar el Informe sobre la conveniencia de introducir mejoras en la organizacin del gobierno de El Salvador, el cual, luego de revisar la estructura del gobierno, formul recomendaciones para mejorar su eficacia y eficiencia. En ambos estudios, de gran influencia en el quehacer gubernamental, se dejaba la inversin en la gente y en sus capacidades supeditada al desempeo econmico y a las necesidades de la apuesta por la industrializacin. El MISI no puso a las personas al centro de la frmula del desarrollo, pero fue la primera vez que se organiz de manera concertada desde el Estado una estrategia de desarrollo. Hay que reconocer que, durante las casi tres dcadas de su aplicacin, el modelo fue eficaz en generar altas tasas de crecimiento econmico, en mejorar los principales indicadores sociales y en aumentar la oferta de servicios sociales bsicos, especialmente en las reas urbanas. Sin embargo, no fue capaz de satisfacer para la mayora algunas de sus principales aspira-

ciones, tales como tener trabajo decente, vivienda digna e igual oportunidad para progresar. Por otra parte las desigualdades en la distribucin del ingreso y de la riqueza, y las brechas socioeconmicas entre la poblacin urbana y la poblacin rural lejos de reducirse, se ampliaron an ms. Lo que condujo al abandono del modelo, sin embargo, fue que durante su vigencia se acentuaron prcticas autoritarias y excluyentes en el sistema poltico, que culminaron con el estallido de un conflicto armado de diez aos de duracin, cuyos daos acumulados, se estima, le hicieron perder al pas el equivalente a 26 aos de crecimiento econmico (PNUD, 2003).

Modelo consumista de promocin de importaciones y exportacin de mano de obra: la gente al servicio del desarrollo econmico
La firma del Acuerdo de Paz (1992) se dio en medio de una coyuntura histrica mundial muy particular. Por un lado, la cada del muro de Berln (1989) haba puesto en entredicho la factibilidad del modelo socialista de planificacin centralizada. Por otro lado, el Consenso de Washington (1989) se promova desde Estados Unidos como la opcin de desarrollo econmico con reales posibilidades de xito, proponiendo el fin de la historia (Fukuyama, 1989) y el triunfo del neoliberalismo. En ese contexto, el modelo econmico adoptado por el pas a inicios de 1989 enfatizaba el carcter prioritario de la economa por considerar que ningn objetivo social poda alcanzarse sin los recursos necesarios para financiarlo. A partir de dicha premisa, se determin que su objetivo general sera: Alcanzar a largo plazo un crecimiento sostenido de la economa y elevados niveles de empleo, con base en la diversificacin y aumento de la produccin exportable, mediante el uso intensivo de la mano de obra (FUSADES, 1985 y 1989). Al centro de todos los esfuerzos se pona el creci-

68

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

miento econmico, y como medio para lograrlo, el empleo de la abundante mano de obra del pas en actividades de exportacin. No se consideraba como preocupacin, en ningn momento, ni la calidad del dicho empleo ni el desarrollo de capacidades de la poblacin trabajadora. Se plante, en aquel momento, que el modelo se apoyara en cinco pilares: (a) el aprovechamiento de la principal ventaja comparativa del pas, consistente en la abundancia de mano de obra; (b) el aumento de los niveles de eficiencia en la produccin nacional a travs del libre comercio; (c) la adopcin de un tipo de cambio realista que eliminara las distorsiones en los precios de los bienes importados y exportados, aumentando la competitividad de los productos domsticos; (d) el establecimiento de una tasa de inters real positiva que permitiera elevar los reducidos niveles de ahorro e inversin imperantes; y (e) la sustitucin de la regla histrica de ajustar el salario en funcin del costo de la vida (inflacin) por una nueva regla donde los salarios estaran en funcin de la productividad de la mano de obra (FUSADES, 1985 y 1989). Ms all de la invisibilizacin de las personas como fines del desarrollo es destacable que el salario uno de los elementos crticos para el bienestar qued formalmente supeditado a la productividad, sin que se postulasen, de forma paralela, las medidas para aumentarla (como seran inversiones en educacin, salud o polticas agresivas en el acceso a servicios bsicos, entre otros). Sin embargo, como compensacin a los costos humanos de las aceleradas apuestas econmicas de privatizacin, liberacin comercial y desregulacin, se implement un nuevo enfoque de poltica social, caracterizado por la asignacin creciente de recursos que privilegiaban la atencin y no el combate a la pobreza. La implementacin del modelo coincidi con un proceso de transnacionalizacin de la poblacin, derivado del flujo migratorio: durante las ltimas tres dcadas, el 1 % de la poblacin (alrededor de 60,000 personas) ha emigrado anualmente hacia otros pa-

ses y especialmente hacia los Estados Unidos. Poco se ha hecho por frenar este movimiento, buscando mejorar las oportunidades y condiciones de la gente en el pas. Al contrario, gran parte de esfuerzo se ha puesto en aprovechar el impulso de consumo que dan las remesas, sin tomar en cuenta las dinmicas perversas que generan, tales como la desestructuracin familiar y el consumismo excesivo. As, aunque el modelo reconoca que la principal ventaja comparativa consista en contar con mano de obra abundante y laboriosa, en la prctica no se le ha apostado a la expansin de las capacidades de la gente, en los niveles requeridos. La evidencia emprica recolectada muestra que los gastos pblicos en salud y educacin han registrado una importante recuperacin luego de la fuerte cada que experimentaron durante el conflicto armado. Sin embargo, son inferiores a los observados durante la vigencia del MISI y, ms an, a los que se necesitaran para convertir a El Salvador en una potencia exportadora de alto desarrollo humano, en un mundo globalizado donde el conocimiento es el factor clave de la competitividad de las naciones. Durante la vigencia del modelo tampoco se han impulsado polticas para renovar de forma peridica los motores de la economa, con el fin de mejorar sostenidamente las oportunidades de la poblacin en trminos de acceso a trabajo decente e ingresos. Estas falencias, unidas a la falta de valoracin del impacto socioeconmico de las migraciones y las remesas, ha provocado resultados diversos y, en algunos casos, contradictorios. Por un lado, la mayora de indicadores sociales en salud, educacin y vivienda ha experimentado tales mejoras que El Salvador es el pas de Amrica Latina que ms ha aumentado el valor del ndice de Desarrollo Humano (IDH) entre 1990 y 2012 (PNUD, 2013). Pero, por otro lado, es tambin uno de los que menos crecimiento econmico ha experimentado, con el agravante de que las perspectivas no son halagadoras. A ello habra que agregar que ms de la mitad de la poblacin econmicamente activa (PEA) sigue estando subempleada

sECCIN 2

CAPtULO 3 | POR QU EN EL sALVADOR NO sE HAN DEsARROLLADO IgUALITARIAMENTE LAs PERsONAs?

69

o desempleada y, en muchos casos, valorando la posibilidad de emigrar para salir de su angustiante situacin. No sin razn se ha sostenido que lo prevaleciente, en estos aos, no es un modelo consumista de promocin de importaciones y exportacin de mano de obra, sino uno de promocin de importaciones y exportacin de mano de obra.

TRES MODELOS: POLTICAS Y PRINCIPALES APUESTAS DESDE EL GASTO FISCAL


La seccin anterior argumentaba que ninguno de los modelos implementado en el pas defini entre sus visiones y objetivos el empoderamiento de las personas o el desarrollo de su potencial para alcanzar el bienestar. Esta seccin realiza un anlisis histrico de las principales polticas implementadas a la fecha y examina, adems, las asignaciones presupuestarias desde 1930, que son el reflejo ms concreto de las apuestas reales y no retricas de los gobiernos. Esta perspectiva permite decir que El Salvador no ha sido coherente ni efectivo en impulsar estrategias de desarrollo basadas en expandir las capacidades de su gente y en ampliar sus opciones y oportunidades.

Modelo agroexportador: la prosperidad de una lite


Un modelo basado en la explotacin
La oligarqua, la forma de gobierno que se estableci en la poca colonial y despus de la Independencia en El Salvador, termin consolidndose durante la vigencia del modelo econmico agroexportador. En un rgimen de ese tipo, las preocupaciones por objetivos tales como el despliegue de las capacidades internas de la gente y su aprovechamiento para generar bienestar estn limitadas a los integrantes del pequeo grupo que controla el poder y la riqueza.

En efecto, la mayora de historiadores sealan que, cuando los conquistadores espaoles llegaron a Mesoamrica, no se encontraron con riquezas minerales, aunque s con una alta densidad demogrfica y con cultivos de elevado valor en los mercados internacionales (blsamo, cacao, tabaco y ail, entre otros) (Browning, 1975; Barraza Ibarra, 2003). As, su principal botn fue la explotacin comercial de esos productos, para lo cual obligaban a los indgenas a trabajar, sometindolos con violencia. La estructura social se compuso inicialmente por conquistadores y conquistados (los primeros asentados en ncleos urbanos y la mayora de los segundos, en pueblos de indios), pero con el pasar del tiempo se dividi en cinco estratos: espaoles peninsulares, espaoles americanos o criollos, ladinos o mestizos, mulatos o negros, e indios. Se puede identificar como una de las primeras polticas sociales de la poca, el reconocimiento a los indios de la propiedad de las tierras que posean y que cultivaban antes de la llegada de los espaoles. Estos ltimos establecieron el ejido, una institucin medieval que obligaba, en el momento de fundar un pueblo o una ciudad, a destinar un rea para que los vecinos pudieran aperarse de lea, materiales de construccin, pasto para el ganado, agua y hasta para algunos cultivos. Esta poltica serva para el control social del pueblo indgena extremadamente arraigado a su tierra y a la prctica econmica comunitaria. Paralelamente, los colonizadores definieron el corazn de lo que podra considerarse una poltica econmica: un sistema de explotacin basado inicialmente en la encomienda y el repartimiento de indios, que luego seran sustituidas por los tributos, las tasaciones, los padrones de indios y las herencias. Algunos impuestos, que fueron importantes en otras regiones, tales como el quinto real, la alcabala, y el almojarifazgo, no lo fueron en el reino de Guatemala, debido a la carencia de minerales y a los bajos flujos comerciales. La encomienda era una merced concedida a los conquistadores por los reyes, por medio de

70

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

la cual se asignaba a cada espaol una cantidad de tierras y un grupo de indgenas para trabajarla. El encomendero, a cambio, estaba obligado a proporcionarles salario suficiente, casa, vestido, enseanza del castellano e instruccin religiosa. No poda usar a los nativos por ms de 20 das seguidos en el campo y, para volver a utilizarlos, estos tenan que pasar al menos 30 das en sus comunidades. El repartimiento, por su parte, fue una costumbre que instauraron los propios conquistadores distribuyendo a su criterio a los indios derrotados, para trabajar temporalmente a su servicio (en sus residencias o en sus haciendas) a cambio de una remuneracin nfima. Una vez concluida la temporada, los subalternos deban volver a sus respectivos pueblos, a fin de trabajar en labores propias o en reunir el tributo que deban pagar a la Corona, y eran sustituidos en el repartimiento por otro grupo. En la prctica, la encomienda y el repartimiento operaron como formas de trabajo forzado o esclavo, ya fuese en concordancia con lo establecido en ciertas leyes o simplemente de hecho. Las Leyes Nuevas de Indias (1542) transformaron la encomienda, reducindola al derecho, concedido por la Corona, de que el encomendero cobrara en su provecho el tributo pagado por los pueblos de indios, mientras estos ltimos pasaban a ser vasallos del rey. Posteriormente, los funcionarios reales cobraron los tributos, para lo cual, ayudados por los curas doctrineros, inventariaban a los tributarios en cada pueblo (padrones de indios) y les fijaban el monto que les corresponda (tasaciones). Las Leyes Nuevas favorecieron el acaparamiento de tierras, al permitir varias formas de acceso: por merced real, por compra, por usurpacin y por flexibilizacin del rgimen de herencias. A pesar de lo anterior, debido a la proteccin legal y paternalista ofrecida por la Corona y a que la tierra era abundante, la mayora de campesinos (especialmente los indgenas) siempre tuvieron tierras para producir alimentos y para participar en la agricultura comercial (ejidos, tierras comunales, tierras

realengas). Segn Lauria Santiago (2002): si bien los terratenientes y comerciantes reciban incentivos y concesiones del Estado, especialmente el valor del trabajo indgena forzado, nunca pudieron monopolizar el acceso a la tierra, a tal punto que al momento de la independencia en El Salvador haba nicamente unas 100 haciendas grandes y otras tantas de mediana extensin. A pesar del acceso limitado a la tierra, las condiciones sociales de la mayora de la poblacin a principios del siglo XIX eran deplorables. Poco se hizo por desarrollar las opciones de las personas, de hecho, los esfuerzos en el mbito educativo a lo largo de la Colonia fueron limitados y estuvieron concentrados en ensear la doctrina cristiana, por lo que muy pocos indgenas y mestizos saban leer y escribir. La educacin superior era un privilegio reservado para los blancos y, en casos excepcionales, a descendientes de la aristocracia indgena. En el campo, la mayora de la gente viva en ranchos rsticos de una sola pieza, con techos de palma o paja, y paredes de varillas de madera o caa. En los poblados, las viviendas generalmente se construan con adobe, techos de teja y contaban con algunos muebles rsticos y utensilios bsicos. Ambos tipos de casas eran deficientes en trminos de habitabilidad; su materialidad no brindaba seguridad ni confort, de modo que las brechas entre el campo y la ciudad estaban marcndose desde esta poca. La alimentacin bsica del pueblo consista en tortillas, chile, sal y frijoles, complementada, cuando se poda, con un poco de carne producto de la caza de animales silvestres. El consumo frecuente de carnes de cerdo y de res, pescado y una gama variada de vegetales era privilegio de una lite muy reducida (Barraza Ibarra, 2003).

Un nuevo rumbo: la adopcin del caf


El golpe de gracia en trminos de quiebres y divisiones entre grupos sociales se produjo, probablemente, con las reformas liberales. Estas tuvieron como objetivo principal favorecer el cultivo del caf

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

71

como estrategia de desarrollo y se dieron durante la administracin del presidente Rafael Zaldvar (1876-1885). El 15 de febrero de 1881 se promulg la Ley de Abolicin de las Tierras Comunales y, un ao ms tarde, el 2 de marzo de 1882, la de abolicin de los ejidos. Lauria Santiago (2002) sostiene que el texto de dichas reformas fue redactado por Teodoro Moreno, antiguo gobernador del departamento de Santa Ana y, en ese momento, senador en la Asamblea Nacional, quien, en su discurso de clausura de la Asamblea en 1882, declar: Los ejidos, como sabis, seores, fueron creados para proteger a los hijos de esta tierra virgen contra las pretensiones de los conquistadores. Hoy, seores, no hay conquistadores, no hay diferencias sociales ante la ley. La ciencia, por otra parte, rechaza como nociva la sustraccin de la propiedad territorial, y los ejidos nada producen a la nacin y menos a los poseedores de ellos. Era ya pues una necesidad poner esas tierras en el comercio comn. A partir de esos aos, aunque con altibajos asociados con la inestabilidad de los precios internacionales, la produccin y la superficie cultivada de caf se expandieron aceleradamente, hasta tal punto que en los aos 20 las exportaciones de ese producto representaban el 99 % de las exportaciones totales. El modelo agroexportador de caf se haba instalado y marcara la estructura social del pas, profundizando las brechas existentes entre los estamentos sociales y marcando sus condiciones de vida. En contra de las creencias tradicionales, Lauria Santiago (2002) ofrece evidencia documental de que la concentracin de la tierra y la proletarizacin de indgenas y campesinos no fue inmediata a la promulgacin de las referidas leyes, ya que en un primer momento se dividieron las tierras comunales y ejidales entre sus antiguos usuarios. Debido a ello, un problema frecuente antes de

1900 fue la escasez de mano de obra, a tal punto que en muchas fincas se dependa de trabajadores estacionales migratorios, en su mayora mujeres, provenientes de Guatemala y, en menor medida, de otras regiones del pas. La contratacin femenina ofreca, adems, la ventaja de que su remuneracin era inferior a la de los hombres en un 40 % o ms. Segn Lauria Santiago, hasta en la dcada de 1920 se puede hablar de una verdadera concentracin de la propiedad de la tierra, debida a la divisin de la propiedad entre herederos, ventas o prdidas por hipotecas. Lindo Fuentes (2002) seala, al respecto, que el cultivo del caf llev a la concentracin de la tierra porque, a diferencia del ail y el maz, no era accesible a todos los campesinos. En primer lugar, porque su produccin tena lugar a los cinco aos de haber sido sembrado; y, en segundo, por el limitado acceso al crdito (no haba un sistema bancario slido y el existente, al ser privado, privilegiaba a personas conocidas). La produccin de caf pas de 200 mil quintales obtenidos en una superficie cultivada de 15.4 mil hectreas en 1880, a 772 mil quintales provenientes de 59 mil hectreas cultivadas en 1910, y luego a ms de 1.4 millones de quintales obtenidos en 98 mil hectreas cultivadas en 1929. El rpido dinamismo de la economa cafetera, sin embargo, se caracteriz por concentrar sus beneficios en una reducida lite econmica. Tan es as, que esta situacin termin escandalizando a un diplomtico dominicano, el seor Ricardo Franz, mejor conocido como el Barn de Franzentein, quien en 1924 afirmaba: a pesar del margen enorme que realiza hoy el gran finquero centroamericano, el jornal de los trabajadores de las plantaciones es el mismo msero de siempre: 8 a 20 centavos oro, endulzados con una puada de frijoles (citado por Montoya, 1984). Estos jornales calificados como de hambre por el Barn de Franzentein se deterioraron drsticamente, luego del estallido de la crisis mundial

72

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

RECUADRO 3.2

Un pas denido por un cultivo

De acuerdo con Lpez Bernal (2007), la expansin de la cacultura permiti la consolidacin del poder del gobierno central, al proporcionar recursos tanto para estructurar un aparato de defensa y seguridad con capacidad para ejercer control en todo el pas, como para emprender obras pblicas de gran envergadura (carreteras, ferrocarriles y telecomunicaciones). Tambin puso n al conicto decimonnico entre conservadores y liberales al generarse una nueva lite poltica y econmica, cuyo principal inters consistira en proteger a los cacultores y organizar la nacin en funcin de sus intereses (Prueba de ello es que en 1895, la mayora de los diputados de la Asamblea Nacional eran cafetaleros [Lindo Fuentes, 2002]). Se puede armar con total certeza que el cultivo del caf, en el mbito econmico, permiti y cre las condiciones para la gran concentracin de la tierra y, en el mbito poltico, propici el establecimiento de una oligarqua agraria.

Fuente: Elaboracin propia con base en Lpez Bernal (2007)

iniciada en 1929, que provoc que el precio promedio por quintal exportado se redujera de 42.45 colones en 1926, a 33.52 colones en 1929 y luego a 14.92 colones en 1932. La respuesta de los finqueros y hacendados consisti en reducir los salarios. En agosto de 1931 el cnsul estadounidense (citado en Lauria Santiago y Gould, 2005) observaba al respecto lo siguiente: Se dice que un agricultor de gran escala baj los salarios de 6 o 7 colones semanales que pagaba el ao anterior a 1.25. Es indiscutible que el poder adquisitivo de la clase trabajadora, especialmente en los distritos rurales, ha sido claramente cercenado. La apariencia andrajosa de los trabajadores es evidente. En diciembre de 1931, el agregado militar estadounidense, mayor A. R. Harris (citado en Anderson, 2001), expresaba: Una de las primeras cosas que se observa cuando uno llega a San Salvador, es la abundancia de automviles de lujo que circulan por las calles No parece que exista nada entre

estos carsimos vehculos y la carreta de bueyes guiada por el boyero descalzo No existe prcticamente clase media alguna entre los inmensamente ricos y los pobres de solemnidad. La gente con la que habl me dijo que aproximadamente el 90 % de la riqueza del pas la posee el 0.5 % de la poblacin. Entre 30 o 40 familias son propietarias de casi todo el pas. Viven con esplendor de reyes, rodeados de servidumbre, envan a sus hijos a educarse a Europa o Estados Unidos y despilfarran el dinero en sus antojos. El resto de la poblacin prcticamente no tiene nada. Una revolucin socialista puede retardarse por varios aos en este pas, digamos diez o veinte aos, pero cuando por fin suceda va a ser sangrienta. Las premoniciones del mayor Harris pronto se hicieron realidad, luego de que entre el 22 y el 23 de enero de 1932 varias comunidades indgenas del occidente del pas, alentadas por organizaciones socialistas y comunistas, atacaron las estaciones de polica, oficinas municipales y puestos de telgrafo, smbolos y sedes del poder poltico y militar. Asaltaron, adems, las casas de algunos terratenientes

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

73

y funcionarios pblicos, y saquearon las tiendas y comercios locales, llamando a la gente del lugar a unirse al movimiento. Se estima que ejecutaron a unas setenta personas. El gobierno, encabezado por el general Maximiliano Hernndez Martnez, que haba llegado al poder a travs de un golpe de Estado a principios de diciembre de 1931, respondi con una represin indiscriminada contra toda la poblacin indgena de los departamentos occidentales, que dej como saldo ms de 30 mil muertos. Tambin se instaur una dictadura que se prolong por catorce aos y se caracteriz por la persecucin a muerte de los opositores, la reavivacin del discurso contra la poblacin indgena y, desde entonces, en contra de los comunistas, la censura a la prensa, el estado de sitio y el ascenso del militarismo en todos los rdenes de la vida nacional. Adems de las acciones represivas, durante este gobierno se adoptaron medidas para hacer frente al impacto de la crisis econmica, tales como: el saneamiento de las finanzas pblicas, la creacin de un banco estatal emisor de moneda (el Banco Central de Reserva de El Salvador), la ejecucin de los primeros proyectos de construccin de vivienda de bajo costo para obreros y campesinos, la creacin de la Federacin de Cajas de Crdito Rural, y la reduccin de las deudas de quienes estuvieron al borde de la quiebra mientras permanecieron bajos los precios del caf. Una vez que se restaur el orden poltico, los mseros salarios de los trabajadores fueron reconocidos en un artculo publicado en la revista de la Asociacin Cafetalera de El Salvador: el personal de una hacienda o finca, a excepcin del administrador o mayordomo, devengaba antes de la actual depresin econmica 0.50 al da y solo dos tiempos de comida compuestos por tortillas y frijoles en la actualidad (1932) se paga casi en todas partes la mitad de dicho sueldo y solo dos tiempos de tortillas y sal, ya sin los frijoles (Gonzlez Sol, 1932).

Pero, aunque los cafetaleros reconocan los elevados niveles de pobreza imperantes, no consideraban que la expansin de la caficultura tuviera en ello ninguna responsabilidad. Tan es as que, en otro nmero de citada la revista, siempre de 1932, se afirmaba: Desgraciadamente no puede negarse la existencia de pobres [estos] forman una capa, infinitamente baja y remota, que no siente necesidad de vestirse, ni de instruirse, ni de curarse. Es decir, no tiene ninguna civilizacin Legada por administradores coloniales, es masa popular descendiente de pueblos indgenas conquistados, ha llegado hasta nosotros olvidada de todos, ningn gobierno se ha preocupado por ella por qu entonces, van a ser culpables los finqueros de una situacin que encontraron formada, cristalizada a travs de cientos de aos (citado en Cceres, 1986). A finales de los aos 30, El Salvador se haba convertido en el ejemplo tpico de una economa monoexportadora, como afirma Browning (1975): El caf era el rey, produca las divisas del pas, proporcionaba la mayor parte de los ingresos necesarios para el funcionamiento del gobierno central y de los gobiernos locales, financiaba la construccin de calles, puertos y ferrocarriles, creaba empleos permanentes y temporales para una parte de la poblacin y haca la fortuna de algunos. A principios de los 40, dio inicio un pequeo cambio en la estructura productiva del pas. Se trat del crecimiento del cultivo de algodn, cuya superficie cultivada aument de 879 hectreas en 1937 a 15,600 en 1948, en respuesta a la gran demanda de hilados y tejidos provocada por la Segunda Guerra Mundial, a la expansin de la

74

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

industria textil nacional y a la reduccin de los costos de produccin a raz del descubrimiento de insecticidas eficaces para combatir las plagas locales (Pleitez, 1989). Para expandir este cultivo, el gobierno cre por ley la Cooperativa Algodonera en 1940, a la cual deban de incorporarse obligatoriamente todos los productores. Adems, inici la construccin de la carretera del litoral y de una red de calles y caminos rurales transitables todo el ao en las zonas propicias para dicho cultivo2.

Gasto pblico
Las bajas remuneraciones y la miseria que caracterizaba a los trabajadores durante la vigencia del modelo agroexportador eran tales, que no pasaron desapercibidas para un grupo de marines canadienses que desembarc en Acajutla. En su informe final del 23 de enero de 1932 el comandante V. Brodeur escribi lo siguiente: En una finca determinada de caf se emplean 150 hombres, en tiempo regular; pero durante la poca de corte se emplean como 500 trabajadores adicionales incluyendo nios y muchas mujeres. Estos obreros trabajan hasta 10 horas diarias, a cambio de lo cual se les paga 25 centavos. Adems se les da su comida, consistente en un puado de frijoles y unas cuantas tortillas (unas tortas hechas de maz, pequeas, planas y extremadamente indigeribles) y caf para tomar; el costo para alimentar a cada trabajador no pasa de 1 centavo al da. El valor de la cosecha de caf en esta finca se estima en unas 100,000 libras esterlinas; un clculo rpido indica que el costo de la mano de obra para todo un ciclo agrcola alcanza a lo sumo 2,000 libras esterlinas, por lo que aun y con otros gastos, las utilidades son lo suficientemente grandes para justificar el pago de unos salarios decentes para los trabajadores de las fincas (citado en Zetino, 2012).

Adems de estar fundamentado en salarios bajos y variables, el modelo agroexportador se caracteriz por operar con altos niveles de subutilizacin laboral y por haber institucionalizado esa forma especial de subempleo conocida como empleo estacional. De hecho, si se suma este tipo de subempleo, con el subempleo por insuficiencia de horas diarias trabajadas y el subempleo por insuficiencia de ingresos, resulta que para 1950 el 48.7 % de la poblacin econmicamente activa (PEA) se encontraba en esa situacin. Un 5.1 % adicional de la PEA estaba desocupada. En relacin con el gasto pblico, hasta bien entrado el siglo XX, el discurso de las autoridades del Estado conceba la prestacin de servicios de salud como caridad pblica y no como derecho. Obsrvese en el grfico 3.1 que entre 1905 y 1941 el gasto en salud apenas represent como promedio un 4 % del gasto total del gobierno. No es casual que en la primera dcada del siglo pasado, la tasa de mortalidad en el pas era de 24.5 personas por cada mil habitantes, de las cuales el 98 % moran sin asistencia mdica. Adems, del total de defunciones, el 23 % eran nios, que en su mayora moran de enfermedades curables (Fonseca, 1921, citado por Castro Fagoaga y Cornejo Amaya, 2006). Por otra parte, en 1930, la esperanza de vida al nacer en el pas era de 36 aos solamente. Evidenciando la escasa atencin brindada a la salud, un estudio de 1950 sostena que: En El Salvador la actividad econmica principal es el cultivo del caf. Por otra parte, el elemento econmico primordial es el hombre. Pues bien, para el cuido de cada persona se halla invertida en El Salvador, la suma de 7 colones con 80 centavos3. En cambio, por cada cinco plantas de caf, se calcula una inversin de 8 colones con 75 centavos. Resultan an ms significativas estas sumas cuando se piensa que hay ciento cuarenta millones de matas de caf, y solo dos millones doscientos mil habitantes (Tejera Paris, 1950).

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

75

GRFICO 3.1 Composicin del gasto en desarrollo humano como porcentaje del gasto total del gobierno (1906-1940)
20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2.0% 4.7% 5.1% 7.1% 4.2% 7.3% 6.0% 9.3% 3.9% 7.2% 4.1% 7.2% 3.9% 8.0% 3.7% 9.3% 2.7% 4.9% 0.1% 10.0% 2.6% 4.8% 4.7% 9.2% 2.9% 2.0% 0.1% 9.6%

1906

1915

1920

1924

1925

1927

1928

1930

1934

1936

1940

Ramo de educacin Ramo de salud pblica y asistencia social

Ramo de trabajo Clases pasivas y programas de transferencias corrientes

Nota: El ramo de salud pblica y asistencia social incluye a la cartera de benecencia durante el perodo 1906-1936. Fuente: Elaboracin propia a partir de Memorias del Ministerio de Hacienda (1906-1940)

Este mismo estudio sostiene que para ese ao, ms del 80 % de las personas que moran no reciban atencin mdica. La poltica educativa, por su parte, aunque pas por varias etapas, en ninguna se concibi como instrumento para equiparar las oportunidades y dar capacidades a los individuos. Desde la Independencia hasta la primera mitad del siglo XX el discurso dominante sobre la educacin era el de la formacin de ciudadanos4. Adems, ms all de las declaraciones siempre ostentosas de los gobernantes, los recursos destinados a la instruccin pblica durante la vigencia del modelo agroexportador siempre fueron exiguos. El grfico 3.1 muestra que el valor promedio del gasto en educacin como porcentaje del gasto total del gobierno, durante las primeras cuatro dcadas del siglo XX, fue

de 8 %, uno de los ms bajos de Amrica Latina. No debe extraar, por lo tanto, que de la poblacin de 15 aos y ms, nicamente la cuarta parte saba leer y escribir en 1930, y el 41 % en 1950. Por otra parte, aunque la ley estableca que todos los nios deban asistir a los seis primeros aos de la primaria, durante 1949 nicamente se haban registrado en las escuelas un tercio de los elegibles (Armour Research Foundation, 1950). En otro orden, la cobertura del sistema de pensiones era nfima y estaba reservada casi exclusivamente a militares, as como a las viudas, madres y hurfanos de estos que hubiesen muerto en campaa o a consecuencia de heridas en combate. Tambin se otorgaban pensiones a algunos empleados pblicos reconocidos por haber prestado servicios extraordinarios al Estado. Era tan baja la cobertura,

76

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

GRFICO 3.2 Rubros de gasto como porcentaje del gasto pblico total (1906-2012)

100 13.6% 80 60 40 14.9% 20 22.5% 0 Modelo agroexportadodor (1906-1950) Servicio de la deuda pblica Apoyo a polticas sectoriales 24.7% 0.4% 23.8% 19.0% 13.0% 13.7% 14.8% 3.9% MISI (1951-1979) 35.6% 26.9% 12.1% 1.3% 9.4% 23.6% 9.7% 17.0% Guerra civil (1980-1989) 32.0%

18.1% 2.9% 7.1% 9.7% 15.3% 14.9% Modelo consumista de promocin de importaciones (1990-2012) Desarrollo humano (educacin ms salud)

Administracin Subsidios

Capital fsico Defensa, seguridad pblica y justicia

Fuente: Elaboracin propia a partir de Memorias del Ministerio de Hacienda (1906-1990) e Informes de gestin del Ministerio de Hacienda (2002-2012)

que las erogaciones por este concepto representaban alrededor del 1.5 % del gasto pblico total. En cuanto a la vivienda, los datos obtenidos a partir de un censo sanitario realizado en 1947 evidenciaban que el 56 % de la poblacin urbana viva en mesones o lugares semejantes, caracterizados por su insalubridad, por la alta densidad de sus ocupantes, y por lo estrecho de sus habitaciones (calculado a partir cifras contenidas en Pic, Solow, Harris y Pope, 1950). En la capital, el 54 % de la poblacin viva en mesones, en el 31 % de las casas no haba agua potable, el 35 % no tena bao y el 10 % careca de letrinas. Adems, el 81.5 % pagaba alquiler por su alojamiento por no tener casa propia. En el rea rural, la situacin era tan severa que se estimaba que un 80 % de las viviendas necesitaba mejoras considerables (Pic et. al., 1950).

Un modelo econmico tan inhumano, en el que la mayora de la poblacin no era vista como sujeto de derechos ni como la verdadera riqueza del pas, requera de una alianza entre la lite econmica y la lite militar. Cuando el caf registraba buenos precios, haba bonanza y cierta estabilidad poltica; pero cuando estos se desplomaban, la economa se contraa, generndose descontentos sociales que eran administrados mediante reacomodos polticos y medidas represivas, hasta que, luego de los sucesos de 1932, se instaur una dictadura militar. En este contexto, es comprensible que dentro del gasto total del gobierno la prioridad estuviera asignada a los ramos responsables de la defensa y seguridad pblica y a aquellos que ms contribuyen a la formacin bruta de capital fijo y al pago de la deuda pblica (ver grfico 3.2).

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

77

Modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones: modernizacin de la economa


Una nueva visin poltica y econmica
Las primeras evidencias de querer transformar al modelo econmico agroexportador aparecieron en la Constitucin de 1939, cuyo artculo 55 planteaba que el Estado se comprometa al fomento del pequeo comercio y de las pequeas industrias, en favor del pueblo netamente salvadoreo (Anderson, 2001). Este indicio de un cambio fundamental en la visin econmica supona el desarrollo de otros sectores productivos y una nueva forma de trabajo. Adems, con el auge del cultivo de algodn en los aos 40 y la expansin simultnea de la industria textil, cada vez eran ms los que crean que el Estado, al subordinarse a los intereses de los productores y exportadores de caf, renunciaba a su misin de mejorar la calidad de vida de la mayo-

ra de la gente. Estas percepciones se acrecentaron debido al aumento vertiginoso que, despus de la Segunda Guerra Mundial, registraron los precios internacionales del caf (ver grfico 3.3), luego de que, ante las presiones de la recin fundada Federacin Cafetalera Centroamrica-Mxico (FEDECAME), se pusiera fin a la poltica de precios tope establecida en un convenio con los Estados Unidos (Anderson, 2001). En el mbito poltico, entre 1940 y 1948 se produjeron varias huelgas y movilizaciones sociales, as como un golpe de Estado y un contragolpe, que mantuvieron al pas dentro de un clima muy inestable. Esta situacin conflictiva fue superada a finales de 1948, luego de un nuevo golpe de Estado que llev al poder a un Consejo Revolucionario de Gobierno. Para sus protagonistas, aquello no fue un simple golpe sino, en sus propias palabras, la expresin de un movimiento de avanzada, de renovacin, a fin de lograr la nueva organizacin del Estado (citado en Turcios, 2003).

GRFICO 3.3 Precio del caf (1945-1960)

200 170.1 155.7 150 132.6 102.5 98.8 61.9 50 49.2 37.2 0 69.0 73.4 133.4 133.7 146.2 155.8 120.2 98.5

100

1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 Precio del caf (colones)

Fuente: Elaboracin propia con base en Anderson (2001)

78

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

Uno de los objetivos principales de ese nuevo gobierno era la renovacin econmica del pas. El estudio que probablemente tuvo ms relevancia en la planeacin del nuevo modelo fue el denominado Industrial Development of El Salvador, elaborado por el experto de Naciones Unidas Hoselitz (1954), y que el presidente Lemus (19561960) identific ms adelante como la Biblia de su poltica econmica. Un parteaguas entre la nueva propuesta y el modelo agroexportador todava vigente era partir del reconocimiento de que el principal recurso de El Salvador era su poblacin y que, por lo tanto, cualquier programa de desarrollo industrial deba de basarse en esta consideracin. Hoselitz sostena, adems, que los problemas principales del pas eran el bajo estndar de vida de la mayora de la poblacin, las fuertes variaciones estacionales en las oportunidades de empleo, la alta dependencia del caf, la escasez de trabajadores calificados y el escaso tamao del mercado interno. La manera de superar estos problemas, propona el experto, era la industrializacin: creara oportunidades de empleo nuevas y ms estables; permitira diversificar la produccin y reducir la excesiva dependencia de la produccin y exportacin al caf; creara condiciones favorables para la integracin econmica con los otros pases de Centroamrica; reducira la dependencia de muchos bienes de consumo importados caracterizados por sus variaciones en el precio y en la demanda del mercado de Estados Unidos; aumentara las habilidades y la versatilidad de una gran parte de la poblacin trabajadora; e incrementar la productividad laboral y los salarios de los trabajadores (Hoselitz, 1954). Hoselitz (1954) planteaba, adems, que el nico camino era establecer industrias livianas en rubros tales como alimentacin, textiles y confeccin,

cuero, materiales de construccin, utensilios y herramientas para el hogar y otras industrias ligeras. Para ello, sugera, habra que estimular tanto la expansin de las industrias existentes (textil, calzado, aceites vegetales, azcar y derivados), como la creacin de otras nuevas que permitieran proveer algunos bienes que entonces se importaban. Tambin recomendaba estudiar las interrelaciones entre las diferentes industrias (matriz insumo-producto), un plan agresivo de educacin y entrenamiento de la mano de obra, el impulso de la industria de servicios con el objeto de disminuir las deseconomas externas en la produccin, el establecimiento de una zona de libre comercio con un arancel externo comn con los dems pases centroamericanos y la creacin de una corporacin de desarrollo, a fin de financiar la expansin de la industria nacional. Una de las caractersticas del MISI es que este modelo, contrario al agroexportador, puede considerarse el primero claramente planificado a priori. Esto implica que se realizaron polticas especficas tanto en el mbito de lo econmico como de lo social, alineadas con la misin principal de convertir al pas en una potencia industrial con recursos internos.

Polticas para industrializar


Segn los documentos que guiaron el proceso de industrializacin, el objetivo central era transformar el pas de uno meramente agrcola a uno industrial. Esto supuso una serie de incentivos para el cambio de actividad. Uno de ellos fue el otorgamiento de franquicias temporales y la exoneracin de los impuestos a las exportaciones para promover, por ejemplo, el montaje de fbricas dedicadas a la produccin de cemento, a la pesca y a las conservas alimenticias5. Asimismo, se cre la institucionalidad ad hoc para el logro de los objetivos. La Direccin General de Comercio, Industria y Minera, dentro del ramo de Economa, se estableci para promover y

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

79

estimular las actividades comerciales, industriales y mineras en el pas (Decreto legislativo n. 110*, 1950). El Instituto Salvadoreo de Fomento de la Produccin (INSAFOP), transformado despus en Instituto Salvadoreo de Fomento Industrial (INSAFI), se cre para servir de instrumento activo del Estado en la realizacin y en el financiamiento de los planes nacionales encaminados en general a promover el desarrollo econmico del pas y la elevacin del nivel de bienestar material de la poblacin (Decreto legislativo n. 1969*, 1955). En la prctica, el INSAFOP pondra especial inters en satisfacer las necesidades de crdito a largo plazo de las empresas (en particular, las industriales y agroindustriales) no cubiertas por empresas privadas, a tasas de inters menores que las comerciales. Adems, se cre en 1959 el Centro Nacional de Productividad (CENAP) para brindar asistencia tcnica y capacitacin a empresarios con el fin de incrementar la productividad y aprovechar los recursos naturales, humanos, materiales, tcnicos y financieros. Paralelamente se ampli la infraestructura de apoyo a la produccin, que incluy el mejoramiento de la red de caminos y carreteras, as como la construccin de la presa hidroelctrica 5 de Noviembre, que, segn el proyecto, proporcionara energa suficiente para garantizar el suministro de forma regular y disminuira su precio en 25 % (Dada Hirezi, 1977). No se escatim tampoco en la elaboracin de marcos legales y regulatorios que favorecieran los avances de la transformacin econmica. Por ejemplo, se promulg la Ley de Fomento de Industrias de Transformacin (Decreto legislativo n. 661*,1952)6, que otorgaba incentivos fiscales (franquicias aduaneras para la importacin de materiales de construccin, motores, maquinaria, equipo, herramientas, implementos, repuestos y accesorios y materias primas; y exencin o reduccin de los impuestos internos y municipales de distinta naturaleza) diferenciados a las empresas industriales, dependiendo de si eran consideradas de iniciacin necesaria, de

iniciacin conveniente, de incremento necesario o de incremento conveniente. Industrias de iniciacin se llamaba a las que manufacturasen objetos antes no fabricados en el pas o que introdujesen maquinaria, equipos, procesos y tcnicas de produccin avanzados, provocando cambios sustanciales en los volmenes de produccin, la disminucin de los costos o la calidad de los productos. Todas las dems se consideraban industrias de incremento. Adems, se consideraban necesarias las que produjesen artculos destinados a satisfacer las necesidades fundamentales de la poblacin (alimentacin, salud, abrigo, habitacin, etc.); y convenientes, las que produjesen artculos considerados de utilidad e importancia econmica para el pas. Se suscribieron, adems, acuerdos comerciales con el resto de pases centroamericanos, a fin de expandir el mercado para la venta de productos manufacturados y la compra de materias primas, insumos y bienes de capital (Goitia, 1989). Los acuerdos comerciales bilaterales firmados por el El Salvador fueron: con Nicaragua y Guatemala en 1951, con Costa Rica en 1953 y con Honduras en 1957. En 1959, estas naciones suscribieron en conjunto el Convenio Centroamericano sobre Equiparacin de Gravmenes a la Importacin y el Convenio sobre el Rgimen de Industrias Centroamericanas de Integracin. Un ao ms tarde, firmaron el Tratado General de Integracin Econmica Centroamericano, que permiti el libre comercio entre los cinco pases y el establecimiento de un arancel externo comn con un claro enfoque de proteccin en favor de las industrias nacientes. Se crearon, adems, incentivos en el sistema tributario como la elevacin temporal de los derechos arancelarios sobre telas de algodn, para proteger a la industria textil y a los productores de algodn del reajuste de precios que entonces experimentaban los textiles (Decreto n. 234 del Consejo Revolucionario de Gobierno, CRG*). Complementariamente, se cre la Comisin de Estudio y Planeamiento de la Industria Textil, que tena entre

80

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

sus principales atribuciones preparar un plan encaminado a establecer en el pas una industria eficiente de textiles de algodn, capaz de satisfacer las necesidades de consumo nacional y de competir con los productos similares extranjeros, dentro de un marco que garantizara precios remunerativos para los productores y justos para los consumidores (Decreto ejecutivo n. 4*, 1950). Adicionalmente, bajo los considerandos de eliminar las injusticias y defectos de que adolece el sistema tributario, la necesidad imperiosa de obtener recursos para atender las crecientes necesidades del pas y que las utilidades del sector cafetalero se estaban elevando en forma extraordinaria, debido al aumento de los precios del caf, se estableci un impuesto progresivo, ad valrem, sobre el caf exportado, que aumentara cuando los precios subieran y disminuira cuando los precios bajasen (Decreto n. 836 del CNR*, 1950). Fue tambin institucionalizada la ventaja tributaria de las empresas por sobre las personas naturales, con una nueva Ley de Impuesto sobre la Renta que estableca una diferencia entre la tasa marginal a cobrarse a las personas naturales (la cual poda llegar hasta 44 % de la renta imponible) y a las sociedades annimas, para las cuales se estableca un techo de 5 %. La nueva ley tambin estableca exenciones para las utilidades destinadas a la ampliacin de las plantas o la creacin de nuevas industrias (Decreto legislativo n. 520*, 1951, reformado luego en 1953). El propsito principal de esta ley era estimular la formacin de sociedades annimas y la reinversin de las utilidades de las empresas en las actividades industriales (Guidos Vjar, 1974). Finalmente, se hicieron esfuerzos por modernizar el sector rural. Por ejemplo, se estableci el Instituto Regulador de Cereales y Abastecimientos (IRCA), convertido tres aos ms tarde en el Instituto Regulador de Abastecimientos (IRA), con el propsito de: fomentar la produccin de alimentos bsicos para la poblacin y regular el abastecimiento de los mismos a base de precios estables,

que sean remunerativos para el productor y justos para los consumidores (Decreto n. 840 del CRG*, 1950). En la misma lnea se encuentra la creacin del Instituto de Colonizacin Rural (ICR), cuyo objeto era: fomentar el desarrollo y la utilizacin eficiente de la pequea propiedad rural y de promover el mejoramiento de las condiciones de vida en los ncleos rurales de poblacin (Decreto legislativo n. 112*, 1950). Es importante notar que el apoyo explcito del Estado al sector agrcola fue mayor en este periodo que en todo el periodo agroexportador.

Subordinadas polticas sociales


Es importante recordar que la Revolucin de 1948, que facilit la implementacin del MISI, tuvo lugar en un perodo de renovado protagonismo o entrada en escena de organismos internacionales que se asociaron a una nueva organizacin, las Naciones Unidas. En el contexto internacional, por ejemplo, la UNESCO y la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) promovieron agendas de reforma social. Por ejemplo, en 1944 la OIT emiti uno de sus documentos ms importantes, la llamada Declaracin de Filadelfia. Esta estableci como obligacin solemne de la organizacin la promocin a nivel internacional de la idea de extender las medidas de seguridad social para garantizar ingresos bsicos a quienes los necesiten y prestar asistencia mdica completa. Cuatro aos ms tarde la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948) estableci el derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad como uno de los derechos humanos. As, en el pas se iniciaron medidas y polticas que pueden considerarse de corte social, pues su fin ltimo era lograr el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas. Si bien muchas de estas iniciativas carecieron de profundidad, es

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

81

relevante que iniciaran en esta poca. Tal es el caso de la elaboracin del estudio La vivienda en El Salvador (Pic et al., 1950), con el propsito de desarrollar una poltica nacional de vivienda y crear el Instituto de Vivienda Urbana (IVU), cuyo objetivo era fomentar la provisin de viviendas urbanas, higinicas, cmodas y econmicas, para familias de escasos y medianos recursos (Decreto legislativo n. 111*, 1950). Ms adelante se cre el Fondo Social para la Vivienda (FSV) a fin de contribuir a la solucin del problema habitacional de los trabajadores, proporcionndoles los medios adecuados para la adquisicin de viviendas cmodas, higinicas y seguras (Decreto legislativo n. 328*, 1973). Un avance que puede considerarse sustancial es la creacin del Instituto Salvadoreo del Seguro Social (ISSS), a partir de la Ley de Seguridad Social (Decreto 329 del CRG*, 1949), con el objetivo principal de cubrir, en forma gradual, los riesgos a que estn expuestos los trabajadores por causa de enfermedad, accidente comn o de trabajo, maternidad, invalidez, vejez, muerte y cesanta involuntaria7. El problema central de ISSS an ahora es su carcter excluyente pues solo toma en cuenta a los trabajadores formales urbanos, cuando los informales y los agropecuarios son la mayora de la masa laboral en el pas. De forma paralela, se impuls una profunda reforma educativa entre 1968 y 1972, con el objetivo explcito de formar los mandos medios y la mano de obra calificada necesaria para la industrializacin. El nfasis de la reforma se coloc en la educacin de estudiantes en el tercer ciclo y el bachillerato (Lindo Fuentes, 2002)8. La deficiencia de dicha medida era su inadaptacin a la lgica del ciclo de vida de las personas, segn la cual los primeros aos son cruciales para el desarrollo de las capacidades. Su enfoque responda a la necesidad de preparar rpidamente mano de obra que satisficiera las exigencias de la industrializacin. Es decir, la educacin estaba al servicio de la modernizacin y no de la gente.

Entre otras medidas que acompaaron el esfuerzo social, se institucionaliz de manera parcial un sistema de pensiones con la creacin del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Pblicos (INPEP), a fin de manejar e invertir los recursos econmicos destinados al pago de prestaciones, la cobertura de los riesgos de invalidez, vejez y muerte, de los empleados pblicos (Decreto legislativo n. 373*, 1975). En 1978 se incorpor a esta institucin, complementaria del ISSS en el mbito de pensiones, al gremio docente.

Acelerada y agridulce modernizacin


Impulsada por estas polticas, y por el auge en la produccin y los precios del caf, la caa de azcar y el algodn, la economa salvadorea creci a tasas promedio de 4.7 % y 5.6 % por ao, durante las dcadas de los 50 y los 60, respectivamente; mientras que el sector industrial creca a una tasa promedio anual cercana al 8 %. La participacin del sector manufacturero en el PIB, por su parte, aument de 14.3 % en 1950 a 20.3 % en 1970, y la participacin de las manufacturas en el valor total de las exportaciones se increment de 5.6 % a 28.7 % en el mismo perodo (Acevedo, 2003). El proceso de industrializacin, sin embargo, comenz a desacelerarse a finales de los 60, afectado en gran medida por el conflicto armado entre El Salvador y Honduras en 1968, que condujo a la salida de este ltimo pas del proceso de integracin econmica regional. Ante estas dificultades, durante los 70 el proceso de industrializacin trat de ser fortalecido con la introduccin de un modelo de subcontratacin (Lpez, 1984), que proporcionaba incentivos para las industrias de maquila. Para ello, se promulg la primera Ley de Fomento de Exportaciones (Decreto legislativo n. 148*) en 1970 con el objeto de fomentar la exportacin de productos industriales, manufacturados, semimanufacturados, agroindustriales, artesanales y los agropecuarios no tradicionales fuera del Mercado

82

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

Comn Centroamericano, a travs del otorgamiento de incentivos de diversa ndole (exencin de impuestos a la importacin de bienes de capital e insumos; exencin del impuesto sobre la renta, entre otros). En 1974 se promulg una nueva Ley de Fomento de Exportaciones que mantuvo los incentivos de la anterior, pero que cre, adems, el rgimen especial de zonas francas, el Instituto Salvadoreo de Comercio Exterior, el Fondo de Garanta para Crditos de Exportacin y un seguro de crditos de exportacin. La primera zona franca industrial de exportacin se construy en 1974 en San Bartolo, Ilopango (Acuerdo ejecutivo n. 762*, 1974). Aun as, la economa creci entre 1970 y 1978 a una tasa promedio anual de 5.6 %, aunque impulsada principalmente por la construccin (construccin de la presa hidroelctrica Cerrn Grande), el comercio y los servicios, ya que la industria manufacturera y el sector agropecuario crecieron a una tasa promedio anual de 4.5 % y 3.6 %, respectivamente. En congruencia con la importancia asignada al esfuerzo de industrializacin y modernizacin agrcola, el porcentaje del gasto pblico total ejecutado por las entidades responsables de impulsar polticas de desarrollo sectorial (en particular, de los ministerios de Economa y de Agricultura y Ganadera) aument de menos de 1 %, durante la vigencia del modelo agroexportador, a alrededor de 15 % durante el perodo del MISI (ver grfico 3.4). En tiempos del MISI, las personas comenzaron a ser vistas como sujetos de derechos y se apost a la expansin de ciertas capacidades, pero con el propsito de atender las necesidades del proceso de industrializacin. El grfico 3.5 muestra el aumento sostenido de los gastos en desarrollo humano, los cuales pasaron de un promedio de menos de 15 %, durante la vigencia del modelo agroexportador, a ms de 35 % en el perodo del MISI9. En consecuencia, los principales indicadores sociales experimentaron una notable mejora. Entre 1950 y 1978, la esperanza de vida al nacer aument de 45 a 60 aos, la tasa de mortalidad general disminuy

de 20.6 a 11.5 por cada mil habitantes y la tasa de mortalidad infantil de 81 a 60 por cada 1000 nacidos vivos; la poblacin analfabeta de 15 aos y ms se redujo de 59 % a 34 % y la tasa bruta de matriculacin primaria aument de 41 % a 88 %. Asimismo, entre 1960 y 1978 se mejor notablemente el acceso a servicios sociales bsicos en los hogares urbanos: en acceso a agua potable por caera, los hogares aumentaron de 57 % a 69 %; en acceso a alumbrado elctrico, de 60 % a 86 %; y en acceso a servicio sanitario, de 29 % a 62 %. En sntesis, se puede afirmar que, durante los 28 aos en que estuvo en plena vigencia el MISI, fueron bastante satisfactorios los resultados en el mejoramiento de indicadores sociales, crecimiento econmico, diversificacin de la produccin y de las exportaciones, ampliacin de la infraestructura, expansin del mercado interno y de la base empresarial del pas, entre otros. Junto a estos progresos, sin embargo, tambin se profundizaron problemas socioeconmicos que, para algunos, coadyuvaron al estallido del conflicto armado (Pleitez, 2012). Uno de ellos fue el aumento de la desigualdad. Si un pas pobre crece rpidamente mejorando la distribucin del ingreso, es de esperarse que disminuyan sus niveles de conflictividad social. Esto no fue lo que ocurri en El Salvador entre 1950 y 1978. Durante ese perodo, hubo un alto crecimiento, pero la distribucin del ingreso se volvi ms desigual (ver cuadro 3.7). Esto debido a una acelerada proletarizacin de la poblacin urbana y a importantes movimientos campo-ciudad en busca de oportunidades laborales que favorecieron la creacin de grandes asentamientos precarios. Otro resultado preocupante del MISI fue la persistencia de elevados niveles de pobreza. Debido a la profundizacin de las desigualdades, aunque las tasas de crecimiento econmico en los 60 y 70 fueron altas, la pobreza continu afectando a la mayora de la poblacin. Segn estimaciones de la CEPAL (1983) para 1980, ao del estallido del conflicto armado, el 67 % de los hogares salvadoreos

sECCIN 2

CAPtULO 3 | POR QU EN EL sALVADOR NO sE HAN DEsARROLLADO IgUALITARIAMENTE LAs PERsONAs?

83

GRFICO 3.4 Porcentaje del gasto total del gobierno destinado a ramos o ministerios responsables de polticas sectoriales (1906-2012)
Modelo consumista de promocin de importaciones

Modelo agroexportador

MISI

Guerra civil

2004

2008

2006

2002

1934

1984

1988

1930

1936

1953

1906

1920

1990

1928

1973

1927

1925

1924

1978

2010

1957

1964

Ramo de agricultura Ramo de economa sin subsidios Ramo de planicacin del desarrollo econmico y social

Nota: Incluye solamente subsidios al gas propano, energa elctrica y transporte pblico canalizados a travs del Ministerio de Economa. Fuente: Elaboracin propia a partir de Memorias del Ministerio de Hacienda (1906-1990) e Informes de gestin del Ministerio de Hacienda (2002-2012)

perciba ingresos inferiores a la canasta bsica de consumo (lnea de pobreza) y el 51 % ni siquiera obtena lo suficiente para cubrir el costo de la canasta alimentaria bsica (lnea de pobreza extrema). Estas cifras colocaban a El Salvador como uno de los pases ms pobres de Amrica Latina. Asimismo, se dio una mayor concentracin en la propiedad de la tierra y un fuerte aumento de las familias sin tierra. Una de las razones que explica la desigualdad creciente en la distribucin del ingreso antes sealada es la masificacin de las familias sin tierra, las cuales pasaron del 11.8 % de las familias rurales del pas en 1961, al 29.1 % en 1971 y al 40.9 % en 1975. Este incremento era resultado del efecto combinado del rpido crecimiento poblacional (estimado para entonces en una tasa promedio anual de ms de 3 %) y de un acelera-

do proceso de concentracin de la propiedad de la tierra. Sobre esto ltimo, las cifras del Tercer censo nacional agropecuario de 1971 (DIGESTYC, 1974) indicaban que las propiedades de 200 hectreas y ms (denominadas explotaciones multifamiliares grandes) acaparaban el 28.2 % de la superficie agrcola del pas, pese a que representaban solo el 0.3 % del total de explotaciones agrcolas; mientras que, en el otro extremo, las propiedades de menos de 10 hectreas a pesar de representar el 92.5 % del total de explotaciones, solo ocupaban el 27.1 % de la tierra cultivable (ver cuadro 3.1). Cabe sealar que la alta concentracin en la propiedad de la tierra fue, en los aos 70, uno de los principales argumentos de los diferentes movimientos insurgentes como ejemplo de las estructuras socioeconmicas injustas que pretendan revertir.

84

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

1981

Subsidios Ramo de comercio exterior Ramo de turismo

PNUD EL SALVADOR

2012

1940

1962

1951

1915

CUADRO 3.1 Nmero y supercie de las propiedades agrcolas segn su tamao (1971)
Tamao de la propiedad Microexplotaciones (menos de 1 hectrea) Subfamiliares (de 1 a 9.9 hectreas) Familiares (de 10 a 49.9 hectreas) Multifamiliares (de 50 a 199.9 hectreas) Multifamiliares grandes Total
Fuente: DIGESTYC, 1974

Nmero de propiedades 134,464 118,075 16,150 3,341 838 272,868

% 48.9 43.6 6.0 1.2 0.3 100.0

Supercie (miles de ha) 70.3 323.5 342.4 306.2 409.5 1,415.9

% 4.8 22.3 23.6 21.1 28.2 100.0

Como consecuencia de lo anterior, se generaron altas tasas de subutilizacin laboral. La caresta creciente de tierras, unida al sistema de contratacin estacional prevaleciente en los cultivos de exportacin (caf, algodn y caa de azcar) y a la insuficiente generacin de empleos en el sector industrial, hacan que El Salvador presentara una tasa de subutilizacin laboral (desempleo ms subem-

pleo) cercana al 60 %, una de las ms altas en Amrica Latina. Para fines de los aos 70, de cada 100 integrantes de la poblacin econmicamente activa (PEA), alrededor de 50 estaban subempleados10 y 10 ms desempleados (ver grfico 3.10). Esto significa que, contrariamente a lo esperado, durante la vigencia del MISI (1950-1978), las tasas de desempleo y subempleo aumentaron.

GRFICO 3.5 Gasto en desarrollo humano como porcentaje del gasto total del gobierno (1906-2012)

Modelo agroexportador
40.4 % 40.8 % 43.8 % 39.4 %

Guerra civil

35.0 %

34.3 %

30.3 %

30.9 %

28.0 %

26.7 %

26.4 %

17.7 %

15.3 %

6.7 %

11.0 %

11.3 %

11.6 %

11.9 %

13.0 %

16.7 %

22.2 %

23.5 %

24.5 %

29.0 %

2004

33.4 %

2008

2006

2002

1934

1984

1988

1930

1936

1953

1906

1920

1990

1928

1973

1927

1925

1924

33.4 %

1978

2010

1957

1964

Total

Ramo de educacin

Ramo de salud

Fuente: Elaboracin propia a partir de Memorias del Ministerio de Hacienda (1906-1990) e Informes de gestin del Ministerio de Hacienda (2002-2012)

1981

2012

1940

1962

1951

1915

34.4 %

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

85

Para volver ms dramtica la situacin laboral, a las altas tasas de subempleo y al desempleo, se sumaba el deterioro de los salarios mnimos reales. Entre 1965 y 1970 se introdujo en el pas la poltica de salarios mnimos a fin de proteger el poder adquisitivo de los trabajadores del sector formal. Sin embargo, desde su introduccin hasta antes del estallido del conflicto armado, lo usual era que los salarios se ajustaran con cierto rezago al comportamiento de la inflacin, perdiendo as parte de su poder adquisitivo. Para 1978, por ejemplo, trece aos despus de establecido el salario mnimo agrcola, este haba perdido el 14 % de su poder adquisitivo. Algo similar, aunque de menor proporcin, haba ocurrido con los salarios mnimos en el comercio, la industria y los servicios, los cuales desde

su instauracin hasta 1978 haban perdido ms del 5 % de su poder adquisitivo. La mano de obra, adems, se encontraba bastante desprotegida debido a un bajo nivel de cobertura de la seguridad social. Aunque cuando se cre el ISSS en 1949, se concibi como un sistema obligatorio al que deberan afiliarse todos los trabajadores, para 1979 el total de cotizantes apenas equivala al 9.4 % de la PEA; de estos, ms de dos terceras partes se concentraban en el rea metropolitana de San Salvador. Un 4.6 % adicional eran cotizantes del INPEP. A estos problemas socioeconmicos se sum, desde finales de los aos 1960, una diversidad de factores polticos lo que condujo al estallido del conflicto armado (ver recuadro 3.3).

RECUADRO 3.3

Situacin poltica durante la vigencia del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones

La poca de la modernizacin fue tambin poca de represin. El carcter inexible y excluyente del rgimen poltico se expres en la intolerancia al libre desarrollo de nuevas ideas y proyectos polticos, y en la decisin de impedir, por cualquier medio, el desarrollo de fuerzas polticas con posibilidad de convertirse en opcin para la alternancia en el poder. Los sucesivos fraudes electorales entre 1972 y 1977, que arrebataron los triunfos a la coalicin de partidos de oposicin (la Unin Nacional Opositora, UNO), liderada por el Partido Demcrata Cristiano (PDC), desacreditaron las instituciones electorales, al punto que fueron vistas como un medio para dar legitimidad a un poder otorgado de hecho. Tambin generaron percepciones y actitudes favorables a la bsqueda de mecanismos no legales como formas vlidas de accin poltica. El prolongado predominio militar y las altas dosis de represin condujeron no solo a hacer de la polaridad civil-militar la contradiccin central del sistema poltico, sino tambin a que la exigencia de una democratizacin poltica fuese percibida como una lucha eminentemente antimilitarista (Eguizbal, 1989). La inoperancia y poca conanza en el sistema de justicia, adems de propiciar una profunda y sustentada creencia de desigualdad ante la ley, tambin contribua a deteriorar la conanza en las instituciones del sistema poltico. En esos aos se form una conciencia de injusticia y exclusin en una parte importante de la poblacin, derivada del trabajo de base desarrollado inicialmente por el PDC y la iglesia catlica, y ampliado luego por las organizaciones de izquierda. En este contexto, los continuos fraudes electorales fortalecieron las tesis de quienes consideraban que la va electoral estaba agotada y que, por lo tanto, habra que explorar otras vas de acceso al poder, incluida la lucha armada. Fuente: Elaboracin propia con base en Crdova, Pleitez y Ramos (1998)

86

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

Modelo consumista de promocin de importaciones y exportacin de mano de obra: una economa globalizada
La economa en la guerra civil
Durante los aos 80, el pas vivi un cruento conflicto armado, de manera que el crecimiento y el desarrollo dejaron de ser una preocupacin, ya que las distintas esferas de accin gubernamental (incluidas la poltica econmica y la poltica social) fueron subordinadas al esfuerzo blico. As, en 1980 se realizaron tres grandes reformas estructurales: reforma agraria, nacionalizacin de la banca, y estatizacin de la comercializacin externa del caf y el azcar. Estas, adems de buscar aumentos en la produccin, la productividad, el empleo y los ingresos de la poblacin, pretendan disminuir las bases de apoyo de los movimientos insurgentes. No obstante, las reformas no cumplieron las expectativas generadas en el mbito econmico, debido a que fueron mal conducidas, rechazadas por las cpulas empresariales y emprendidas en un entorno adverso, influenciado no solo por el conflicto armado, sino tambin por el deterioro de los trminos de intercambio y la desarticulacin del Mercado Comn Centroamericano. De 1980 a 1983, la economa sufri un grave deterioro, con cadas sucesivas de 4.3 %, 12.5 %, 11 % y 6.5 % de la tasa de crecimiento del PIB, respectivamente. A medida que la crisis se profundizaba, el Estado aumentaba sus niveles de participacin en la economa (por ejemplo, expansin del gasto pblico, participacin creciente del crdito pblico en el crdito total, adopcin de un sistema de tipo de cambio mltiple, intensificacin de los controles de precios y mayor discrecionalidad en el manejo de la poltica comercial). Ello acentu el divorcio entre el gobierno y los sectores empresariales. Por todo lo anterior, vista en conjunto, la dcada de los 80 fue extemadamente difcil. El PIB per

cpita disminuy 25 %; la pobreza aument en ms de 10 puntos porcentuales; los salarios mnimos reales en la agricultura, la industria y los servicios se redujeron a menos de la mitad; 564 mil personas, que representaban ms del 10 % de la poblacin, se vieron obligadas a emigrar; la tasa de inflacin se dispar a un nivel promedio anual de ms del 20 %; las exportaciones disminuyeron a menos de la mitad; el sistema financiero entr en un virtual estado de quiebra; y las finanzas pblicas se volvieron dependientes de los prstamos y donaciones (Crdova, Pleitez y Ramos, 1998). Los gobiernos de la poca identificaban al conflicto armado como el principal responsable de los resultados obtenidos en las reas econmica y social. Este diagnstico, sin embargo, no era compartido por el sector empresarial y algunos lderes polticos del pas, muchos de los cuales crearon en 1983 el principal tanque de pensamiento liberal del pas, la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social (FUSADES). Para FUSADES (1985), la crisis, en sus diversas dimensiones, haba puesto de manifiesto el agotamiento del modelo de desarrollo seguido por el pas, basado en la agroexportacin de unos cuantos productos y en la sustitucin de importaciones dentro del marco del Mercado Comn Centroamericano. En congruencia con su diagnstico, FUSADES plante la necesidad de un nuevo modelo econmico que garantizara un crecimiento liderado por las exportaciones y formul una estrategia para su implementacin (FUSADES, 1989). El modelo y la estrategia propuestos por FUSADES tuvieron un impacto extraordinario, no solo porque crearon la esperanza de que el pas poda mejorar an en medio del conflicto armado, sino tambin, porque constituyeron la base del marco de polticas econmicas y sociales que se ha aplicado desde 1989, incluida la presente administracin presidencial11. Tales expectativas mejoraron an ms al iniciarse las negociaciones que culminaron con la firma de los Acuerdos de Paz y el fin del conflicto armado.

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

87

Las reformas econmicas despus de la paz


Con el fin de recuperar la economa despus del conflicto armado se impuls un agresivo proceso de reformas econmicas que podran aglutinarse en lo que Villarreal (2000) llama la poltica de las tres D: (a) desproteccin, va la apertura a la competencia internacional a travs de la liberalizacin comercial y financiera, as como de la atraccin a la inversin extranjera directa; (b) desregulacin, va la liberalizacin de los mercados internos; y (c) desestatizacin, va la privatizacin de las empresas pblicas y reduccin del gasto pblico. En materia de desproteccin, se impuls una diversidad de reformas con el propsito de aumentar y diversificar las exportaciones y de atraer volmenes crecientes de inversin extranjera directa. Destacan las siguientes: (a) la eliminacin del impuesto que se aplicaba a la exportacin de caf; (b) la reduccin y simplificacin gradual de la estructura arancelaria, que pas de un rango de 0-290 % dentro de 25 tramos a uno de 0-15 % en una estructura de 4 tramos (con muy pocas excepciones); (c) la eliminacin de casi todas las barreras no arancelarias (permisos de importacin, licencias, cuotas, prohibiciones, etc.); (d) la creacin del Centro de Trmites de Exportacin (CENTREX) para agilizar los trmites y reducir los costos en que las empresas incurran por ese motivo; (e) la implementacin de una agresiva agenda de negociaciones comerciales internacionales que ha incluido la adhesin del pas, primero al Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT, por sus siglas en ingls) y luego a la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), la reactivacin del proceso de integracin econmica centroamericana (interrumpido durante los aos 80), la suscripcin de tratados de libre comercio con Mxico, Repblica Dominicana, Chile, Panam, Taiwn y los Estados Unidos, y la negociacin de un acuerdo de asociacin con la Unin Europea (UE); y (f)

la promulgacin de leyes para el otorgamiento de incentivos fiscales que promueven las exportaciones, la inversin extranjera, la industria de maquila (ver cuadro 3.2). Las polticas de desregulacin, por su parte, partan de la premisa de que el pobre desempeo del pas en los aos 80 se deba a la falta de transparencia en algunos mercados y a las distorsiones sobre los procesos de produccin e inversin derivadas del excesivo intervencionismo estatal. As, se eliminaron ms de 250 controles de precios que se aplicaban a algunos bienes y servicios, en su mayora parte de la canasta bsica de consumo. La idea era que, al establecerse precios de mercado, la produccin aumentara, se disminuira la especulacin y el contrabando, y mejoraran los ingresos, especialmente de los productores agropecuarios. Consecuentemente, se cerr el Instituto Regulador de Abastecimientos (IRA), que se dedicaba a la compra y venta de granos bsicos para evitar acaparamientos. Entre 1991 y 1992 se introdujo tambin un mecanismo de derechos arancelarios a la importacin, denominado banda de precios, con el propsito de proteger al consumidor y al productor de la enorme inestabilidad que caracteriza a los precios de esos productos en los mercados internacionales. Este mecanismo fue eliminado en 1994 como consecuencia de denuncias interpuestas sobre una aplicacin discrecional de mismo. Otra de las reas importantes de desregulacin fue el sistema financiero. En este, las reformas perseguan aumentar el ahorro interno, elevar la eficiencia en la movilizacin y asignacin de recursos, lograr la estabilidad monetaria, y mejorar la solidez y competitividad del sistema. Para ello se modific el papel del Banco Central de Reserva (BCR) limitndosele las funciones a garantizar la estabilidad monetaria y financiera. Ello permiti liberalizar gradualmente las tasas de inters y eliminar los topes de cartera aplicados a ciertos sectores y actividades econmicas. Tambin se

88

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

CUADRO 3.2 Resumen de las polticas de desproteccin y apertura comercial (1989-2013)


Fecha o perodo 1989 1989 1989-1996 1990 1990 1990 1990-2013 Polticas o medidas Derogacin del impuesto a la exportacin de azcar y camarn Eliminacin de casi la totalidad de las barreras no arancelarias Reduccin unilateral de los derechos arancelarios de importacin Adhesin al acuerdo sobre aranceles aduaneros GATT Creacin del Centro de Trmites de Exportacin (CENTREX)

Ley de Reactivacin de Exportaciones que otorga un subsidio de 6 % (draw back) sobre el valor de las exportaciones no tradicionales (Decreto legislativo n. 460, 1990) Ley de Zonas Francas y Recintos Fiscales (Decreto legislativo n. 460, 1990), sustituida por la Ley de Zonas Francas y Comercializacin (Decreto legislativo n. 405, 1998) y reformada en 2013 (Decreto legislativo n. 318)
Derogacin del impuesto a la exportacin de caf Raticacin del Protocolo al Tratado General de Integracin Econmica Centroamericana Incorporacin a la Organizacin Mundial de Comercio (OMC)

1992 1993 1995 1999 2001 2001 2002 2003 2006 2008 2013

Ley de Inversiones (Decreto legislativo n. 732)


Entrada en vigor de tratado de libre comercio con Mxico Entrada en vigor de tratado de libre comercio con Repblica Dominicana Entrada en vigor de tratado de libre comercio con Chile Entrada en vigor de tratado de libre comercio con Panam Entrada en vigor del tratado de libre comercio con los Estados Unidos Entrada en vigor del de tratado de libre comercio con Taiwn Raticacin del acuerdo de asociacin entre Centroamrica y la Unin Europea

Nota: El cuadro no es exhaustivo. Fuente: Elaboracin propia

promulgaron nuevas leyes relacionadas con la regulacin y supervisin del sector fi nanciero ms compatibles con el modelo liberal impulsado (ver cuadro 3.3). Uno de los propsitos principales de la desregulacin era el establecimiento de un sistema de tipo de cambio flexible. Se buscaba eliminar la apreciacin cambiaria acumulada en los aos 80, que era considerada el principal obstculo para el crecimiento econmico, en la medida que dificultaba el aumento y diversificacin de las exportaciones. Para ello, se unific el sistema de tipo de cambio mltiple

y se fue flexibilizando gradualmente, con lo cual el tipo de cambio real comenz a depreciarse, segn lo esperado. Pero, desde 1992, como consecuencia del flujo creciente de remesas familiares recibidas, la tendencia se revirti y oblig al BCR a intervenir en el mercado para evitar infructuosamente la creciente apreciacin cambiaria; finalmente en el 2001se promulg la Ley de Integracin Monetaria que condujo a la adopcin del dlar de los Estados Unidos como moneda de curso legal. La desregulacin tambin se extendi a otros sectores clave como la electricidad y las telecomunicaciones (ver cuadro 3.3).

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

89

CUADRO 3.3 Resumen de las polticas de desregulacin (1989-2001)


Fecha o perodo 1989-1994 1991 1991-1992 1991 1991 1996 1996 1996 1996 2001 Polticas o medidas Eliminacin de ms de 250 controles de precio Cierre del Instituto Regulador de Abastecimientos (IRA) Introduccin del mecanismo de bandas de precios para las importaciones de sorgo, maz y arroz

Ley Orgnica del Banco Central de Reserva de El Salvador (Decreto legislativo n. 746) Ley de Bancos y Financieras (Decreto legislativo n. 765) Ley Orgnica de la Superintendencia del Sistema Financiero (Decreto legislativo n. 628) Ley de Creacin de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (Decreto legislativo n. 808) Ley General de Telecomunicaciones (Decreto legislativo n. 142) Ley General de Electricidad (Decreto legislativo n. 843) Ley de Integracin Monetaria, tambin conocida como Ley de Dolarizacin (Decreto legislativo n. 201)

Nota: El cuadro no es exhaustivo. Fuente: Elaboracin propia

Las polticas de desestatizacin, por su parte, iniciaron con el saneamiento de la banca (que cost al Estado 1,900 millones de colones, equivalentes a alrededor del 5 % del PIB de la poca), para su posterior privatizacin. Luego se procedi a la venta de otros activos (por ejemplo, zonas francas, ingenios azucareros, hotel, fbrica de cemento, etc.) y a la liquidacin de las empresas que monopolizaban el comercio exterior de caf y azcar. Se continu con la venta de las empresas distribuidoras de energa elctrica, la divisin y venta de la empresa de telecomunicaciones, y la transformacin de las pensiones, que pasaron de un sistema de reparto de administracin pblica a un sistema de capitalizacin individual de administracin privada. Tambin se otorg en concesin a una fundacin privada la administracin del Instituto Tecnolgico Centroamericano (ITCA) y a una empresa privada el otorgamiento de placas y licencias. En el sector elctrico, la autnoma Comisin Ejecutiva Hidroelctrica

del Ro Lempa (CEL) cre una sociedad annima subsidiaria denominada Inversiones Energticas S. A. (INE) que, mediante una operacin de coinversin con la empresa italiana Enel Green Power, estableci la empresa de capital mixto, La Geo, que se encargara de la explotacin del recurso trmico del pas. Lo ltimo que se ha hecho en esta rea es la reciente aprobacin de la Ley de Asocios Pblico Privados. El cuadro 3.4 presenta un resumen de las principales acciones desarrolladas desde 1989 en materia de privatizaciones. Por ltimo, en concordancia con la visin de que haba que minimizar la intervencin del Estado en la economa, el modelo redujo el porcentaje del gasto pblico total ejecutado a travs las entidades responsables de impulsar polticas de desarrollo sectorial. As, el porcentaje del gasto pblico total ejecutado por el Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) disminuy del mximo de 8 % que haba alcanzado durante la vigencia del MISI a 1 %

90

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

CUADRO 3.4 Resumen de las privatizaciones (1990-1999)


Fecha o perodo Sector nanciero 1990 1991-1994 1996 1998 Polticas o medidas

Ley de Privatizacin de los Bancos Comerciales y de las Asociaciones de Ahorro y Prstamo (Decreto legislativo n. 640)
Venta de 5 bancos y 3 nancieras

Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones y Ley Orgnica de la Superintendencia de Pensiones (Decreto legislativo n. 926)
Inicio el nuevo Sistema de Ahorro para Pensiones con 5 administradoras de fondos de pensiones (AFP)

Sector electricidad Desde 1992 Inicio de la privatizacin de las distribuidoras de energa elctrica, con la creacin de cuatro sociedades que absorbieron los activos de esas empresas y la posterior Ley de Privatizacin de las Distribuidoras de Electricidad (Decreto legislativo n. 1004) 1996 1996 1997 1998 1999 2002 2006

Ley de Creacin de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (Decreto legislativo n. 808) Ley General de Electricidad (Decreto legislativo n. 843)
Venta del 20 % de las acciones reservadas a los trabajadores Subasta del 80 % restante correspondiente a inversionistas extranjeros Creacin de la Empresa Transmisora de El Salvador S. A. de C. V. (ETESAL) y la Geotrmica Salvadorea (GESAL), escindidas de CEL con el propsito de su posterior privatizacin Luego de una licitacin internacional Enel Green Power se convierte en socio estratgico de CEL en la explotacin del recurso trmico, danto origen a la empresa mixta LaGeo S. A de C. V. Traspaso de las acciones de CEL en la empresa LaGeo, a favor de su subsidiaria Inversiones Energticas S. A. (INE)

Sector telecomunicaciones 1997 1997 1998 1998 1998 1999

Ley de Privatizacin de la Administracin Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL) (Decreto legislativo n. 53) Ley de Telecomunicaciones (Decreto legislativo n. 142)
ANTEL se divide en dos empresas: CTE-ANTEL e INTEL Venta en subasta pblica del 51 % de las acciones de CTE-ANTEL Venta de INTEL

Ley del Fondo Especial de los Recursos Provenientes de la Privatizacin de ANTEL (Decreto legislativo n. 605)

Otros sectores 1994- 1999 Ley de Privatizacin de Ingenios y Plantas de Alcohol (Decreto legislativo n. 92) Inicio de la privatizacin de cinco ingenios Venta de Zona Franca de San Bartolo Venta de Cemento Maya Venta de planta Torrefactora de Caf Venta de plantas de almacenamiento del Instituto Regulador de Abastecimientos

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

91

CUADRO 3.4 Resumen de las privatizaciones (1990-1999) (continuacin)


Fecha o perodo Otros sectores (continuacin) 1994- 1999 Venta de bodegas de almacenamiento del Banco de Fomento Agropecuario (BFA) Traslado de activos de Instituto de Vivienda Urbana (IVU) al Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO) Contratos de administracin privada de la Escuela Nacional de Agricultura (ENA) y del Instituto Tecnolgico Centroamericano (ITCA) Venta en subasta pblica de benecios de caf, maquinaria y otros activos del Instituto Nacional del Caf (INCAFE) Polticas o medidas

Ley de Servicios Internacionales (Decreto legislativo n. 431), reformada en 2013 (Decreto legislativo n. 277) Ley de Asocios Pblico Privados
Nota: El cuadro no es exhaustivo. Fuente: Elaboracin propia

durante los ltimos aos. En cuanto al gasto pblico ejecutado por el Ministerio de Economa, despus de la fuerte reduccin que experiment durante la dcada del conflicto armado, durante la vigencia del modelo consumista de promocin de importaciones y exportacin de mano de obra registr una importante recuperacin, pero no para otorgar incentivos a la produccin industrial, sino para aumentar los subsidios al consumo otorgados por esa cartera de Estado (gas propano, electricidad, agua potable y transporte colectivo) (ver grfico 3.4).

Polticas sociales subsidiarias


En 1989 no solo se le dio un giro a la poltica econmica, sino tambin a la orientacin de la poltica social. La clave era la focalizacin del gasto para evitar filtraciones hacia sectores que estuviesen en la capacidad de satisfacer por s mismos sus necesidades bsicas. Entre las polticas impulsadas con esta nueva orientacin se destacan, por ejemplo, el fortaleci-

miento del Fondo para el Desarrollo Econmico y Social de los Municipios (FODES). Este haba sido creado un ao antes (Decreto legislativo n. 74*, 1988) con varios propsitos, entre los que se destacan: estimular el desarrollo econmico, social y cultural de los municipios; promover la participacin ciudadana; y fortalecer la autonoma econmica municipal. Los montos otorgados inicialmente al FODES representaban menos de un punto porcentual de los ingresos corrientes del gobierno, pero fueron subiendo gradualmente hasta alcanzar el 7 % de los mismos. Este tipo de iniciativas sociales iba de la mano con la poltica econmica de descentralizacin, pues otorgaba ms autonoma a las municipalidades. Otra iniciativa fue la creacin del Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local (FISDL), entidad de carcter temporal cuyo propsito era contrarrestar los efectos negativos del ajuste estructural en los sectores ms vulnerables (Decreto legislativo n. 610*, 1990). Sin embargo, se transform luego en permanente por considerarse til

92

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

en la lucha contra la pobreza. Inicialmente se encargaba de financiar pequeas obras destinadas a la provisin de servicios sociales bsicos en favor de los grupos en pobreza absoluta, pero se transform, despus, en el organismo que dara seguimiento a las polticas gubernamentales para el desarrollo local y en el administrador de una parte del FODES. En el mbito de la educacin, destaca la puesta en marcha del programa Educacin con Participacin de la Comunidad (EDUCO) para ampliar la cobertura de la educacin parvularia y bsica mediante un sistema descentralizado de servicios en las comunidades rurales con mayor ndice de pobreza. El programa fue exitoso en sus objetivos principales, pero enfrent dificultades administrativas y sus costos nunca fueron absorbidos por el Ministerio de Educacin (MINED) en su totalidad. Por otra parte, se cre el Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO) a fin de ayudar a las familias de ms bajos ingresos a resolver la falta de vivienda y procurar condiciones ms favorables para el financiamiento de viviendas de inters social (Decreto legislativo n. 258*, 1992). Asimismo, se crearon organismos descentralizados, con participacin de la poblacin beneficiaria, destinados a proveer servicios de salud del primero y segundo nivel, denominados Sistemas Bsicos de Salud Integral (SIBASI). Luego se cre el Fondo Solidario para la Salud (FOSALUD), con los objetivos fundamentales de propiciar la creacin de programas especiales para ampliar la cobertura en los servicios de salud, formular y ejecutar programas integrales que atiendan las necesidades bsicas de la poblacin ms vulnerable del pas, y fomentar campaas de educacin en salud (Decreto legislativo n. 538*, 2004). Finalmente, se cre un programa social de atencin a las familias en extrema pobreza, conocido como Red Solidaria, para atender las necesidades de la poblacin ms pobre residente en las reas rurales. Aunque comparte similitudes con

programas de transferencias monetarias condicionadas (TMC), implementados en otros pases, se diferencia en que incluye el mejoramiento de la infraestructura social bsica de las comunidades intervenidas. El Gobierno actual elimin el programa EDUCO, cambi el nombre a Red Solidaria por Comunidades Solidarias y lo extendi a algunos asentamientos urbanos precarios (2009), continu otros programas y cre nuevos, con un enfoque predominantemente asistencialista, entre los que se destacan: - Programa Paquete Escolar, introducido en el 2010, con el doble propsito de: (a) evitar la desercin escolar por falta de recursos para adquirir tiles y uniformes, y (b) reactivar la micro y pequea industria del calzado y de la confeccin. Consiste en la entrega de una dotacin de tiles escolares, uniformes y calzado a los alumnos de educacin primaria de todo el sistema de educacin pblica. - Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), iniciado en el 2009 con el objetivo de proteger temporalmente los ingresos de jvenes habitantes en comunidades en riesgo, a travs del apoyo monetario y la capacitacin en un oficio, mediante su participacin en proyectos comunitarios. Incluye la transferencia mensual de USD 100 durante seis meses. - Programa Ciudad Mujer, iniciado en el 2011, a fin de garantizar los derechos fundamentales de las mujeres con la prestacin de servicios especializados: salud sexual y reproductiva, atencin integral a la violencia de gnero, empoderamiento econmico y promocin de sus derechos. - Creacin de las Redes Integrales e Integradas de Servicios de Salud (RIISS) para garantizar el acceso universal a servicios de salud. El objetivo es construir gradualmente un Sistema Nacional Integrado de Salud en tres niveles: en el prime-

sECCIN 2

CAPtULO 3 | POR QU EN EL sALVADOR NO sE HAN DEsARROLLADO IgUALITARIAMENTE LAs PERsONAs?

93

ro estn los llamados equipos comunitarios familiares y especializados de salud (ECOS), que constituyen la puerta de entrada al sistema. Los casos ms complicados se trasladan al segundo o tercer nivel de atencin en salud, cuyos servicios son brindados por la red pblica de hospitales del pas. La expectativa es que al estar funcionando plenamente el sistema integrado, alrededor del 80 % de los casos sean atendidos en el primer nivel, entre el 15 y el 20 % en el segundo, y entre el 1 y 3 % en el tercero. A pesar de este mayor nfasis en programas sociales, la informacin presentada en el grfico 3.5 indica que, durante los 24 aos de vigencia de este modelo, la inversin social del sector pblico, principalmente en salud y educacin, todava no alcanza el peso relativo que tena en el gasto pblico total antes del estallido del conflicto armado. Asimismo, es importante resaltar que lo social no se aborda desde una perspectiva integral, con el objetivo de que los salvadoreos y las salvadoreas se potencien y desarrollen, desde su infancia, sus capacidades. Al contrario, se aplica un enfoque remedial o de apoyo que falla en resolver el problema social esencial: la falta de oportunidades equitativas para el desarrollo de las capacidades de la gente.

Acuerdo de Paz y avances en la gobernabilidad democrtica


Durante los aos 90, las reformas econmicas se acompaaron de la negociacin e implementacin de un Acuerdo de Paz entre el Gobierno de El Salvador y los grupos insurgentes aglutinados en el Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN). Dicho acuerdo, suscrito el 16 de enero de 1992, tena como objetivos centrales el fin de la guerra, y la creacin de los espacios y condiciones necesarios para la instauracin y la consolidacin de un rgimen poltico de carcter democrtico, inclusivo y competitivo.

Para ello, se acordaron reformas constitucionales y una indita experiencia de creacin, redefinicin, eliminacin y sustitucin de mltiples instituciones pblicas. Esta reforma poltico institucional signific un momento fundacional para la democracia salvadorea. El camino adoptado fue una modernizacin y flexibilizacin del rgimen poltico, dotndolo de las caractersticas de inclusividad de los actores, competitividad por medio de reglas claras que garantizaran relativas condiciones de igualdad, y la aceptacin de la contienda electoral como nico medio legtimo de acceso al poder (Briones y Ramos, 1995). En definitiva, lo que estuvo en juego desde la etapa negociadora previa a la transicin fue la transformacin, no del depositario del poder, sino de los mecanismos, formas de acceso y ejercicio del poder (Crdova, Pleitez y Ramos, 1998), es decir, del aparato jurdico e institucional. Visto de forma sinttica, las reformas de la normatividad jurdica y del marco institucional vigente, derivadas del Acuerdo de Paz, pueden agruparse en tres grandes rdenes (PNUD, 2001): desmilitarizacin, judiciales y poltico-electorales. En primer lugar, las transformaciones tendientes a la desmilitarizacin de la vida poltica y de la sociedad. Aqu se incluye la reforma institucional y doctrinaria de la Fuerza Armada, lo que supuso un fuerte proceso de reduccin y depuracin de sus miembros, redefinicin de sus atribuciones, cambios en el sistema educativo, y medidas para garantizar la sujecin del ejrcito al poder civil. Tambin comprende la creacin de instituciones y doctrina de seguridad pblica; fundamentalmente, la creacin de la Polica Nacional Civil (PNC) y la Academia Nacional de Seguridad Pblica (ANSP), con un nuevo marco normativo, doctrinario, y con autonoma de la estructura y los mandos de la Fuerza Armada12. Finalmente, pueden contarse todas aquellas medidas orientadas a posibilitar y garantizar la transformacin de las estructuras poltico-militares del frente guerrillero en estructuras poltico partidarias.

94

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

En el segundo orden de reformas se encuentran las del sistema de justicia. En su ncleo pueden contarse las que afectan directamente al sistema judicial, como la reorganizacin de la forma de eleccin de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ); la redefinicin de la estructura del Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ); la creacin de la Escuela de Capacitacin Judicial, integrada al CNJ; la readecuacin presupuestaria, que otorga al rgano judicial una cuota del presupuesto general no menor al 6 % de los ingresos corrientes. Tambin se encuentra la orientada a generar una defensora y promocin institucionalizada de los derechos humanos, a travs de la creacin de la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos. El tercer grupo de reformas concierne al sistema poltico electoral. En este se dieron trascendentales cambios, planteados desde el inicio como urgentes, para que las elecciones de 1994 fueran ms incluyentes, transparentes y competitivas. En su ncleo, las reformas se centraron en la creacin del Tribunal Supremo Electoral (TSE), como ente sustituto del Consejo Central de Elecciones; en mltiples e importantes cambios al Cdigo Electoral; y en el fortalecimiento del rol de los partidos polticos en el control y la supervisin del proceso electoral. En la firma del Acuerdo de Paz se incluyeron compromisos de otros mbitos, siendo los ms importantes el relacionado con el tema agrario y el de la creacin de un Foro de Concertacin Econmica y Social. En cuanto al primero, no buscaba una nueva reforma agraria, sino resolver la dificultad de muchos familiares y simpatizantes de los excombatientes del FMLN que se haban asentado en tierras abandonadas por presin o de manera voluntaria durante el conflicto. Ante esa realidad, el FMLN exiga, como una de las condiciones irrenunciables para deponer las armas, que tales tierras fueran transferidas entre sus miembros y los tenedores. Esta demanda fue parcialmente reconocida en el Acuerdo de Paz, aunque se estipul que se tratara de asegurar acceso a la tierra a los desmovilizados

de los dos bandos. La creacin del Foro de Concertacin Econmica y Social, por su parte, tena como propsito lograr un conjunto de amplios acuerdos tendientes al desarrollo econmico y social del pas, en beneficio de todos sus habitantes, pero lamentablemente no logr institucionalizarse y se clausur a menos de un ao de haberse instalado.

Impacto de las migraciones y las remesas: el tema olvidado


El modelo consumista de promocin de importaciones y exportacin de mano de obra no solo se vio influenciado por el Acuerdo de Paz, sino tambin por el acelerado proceso de transnacionalizacin de la poblacin. La emigracin, si bien es un fenmeno de larga data en El Salvador, se intensific desde los aos 70, a medida que la situacin sociopoltica se volva ms inestable y, sobre todo, a partir del estallido del conflicto armado. El impacto demogrfico de las migraciones es tal que se estima que El Salvador es un pas de cerca de 9 millones de habitantes, de los cuales un poco ms de 6 millones residen internamente, y alrededor de 2 millones y medio viven en el exterior, en particular en los Estados Unidos. Se calcula, de hecho, que durante las ltimas tres dcadas ms de 60,000 personas han emigrado anualmente hacia el exterior (ver cuadro 3.5). Del total de emigrantes, se estima que cerca del 60 % lo hizo en edades que oscilan entre los 15 y los 30 aos. Tambin se calcula que, en los ltimos treinta aos, de cada tres personas de origen salvadoreo que han ingresado al mercado laboral, dos se han empleado fuera del pas (PNUD, 2011a). Como consecuencia de la dinmica de las migraciones, las remesas se han convertido en una de las variables socioeconmicas ms importantes del pas no solo porque benefician a una de cada cinco familias, sino tambin porque su valor es tan alto que en el 2012 equivala al 16 % del PIB, a dos veces el gasto pblico en salud y educacin, a 8 veces el

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

95

CUADRO 3.5 Saldo migratorio internacional (1950-2012)


Saldo migratorio neto 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010 2010-2012 120,360 54,650 289,580 541,560 633,045 619,415 111,715 Migracin promedio anual 12,036 5,465 28,958 54,156 63,305 61,942 37,238

Fuente: MINEC/DIGESTYC, UNFPA y CELADE (2009)

valor de la inversin extranjera directa, y al 85 % de las exportaciones totales; adems, superaban en un 6 % al total de ingresos tributarios. Por ello se afirma que, aunque el modelo econmico buscaba una insercin en la economa mundial con la atraccin de inversiones, y la ampliacin y diversificacin de las exportaciones intensivas en mano de obra, en la prctica, las migraciones y las remesas han sido la principal forma de participacin del pas en la globalizacin (PNUD, 2005).

Resultados del modelo


El hecho de que la implementacin del modelo haya coincidido con el Acuerdo de Paz, con la ola migratoria iniciada en los 80 y con un crecimiento exponencial de las remesas ha dado lugar a que el comportamiento de los principales indicadores econmicos y sociales sea diverso, cambiante e incluso contradictorio. El mayor logro es, sin duda, que El Salvador es el pas de Amrica Latina que ms aument el valor del ndice de Desarrollo Humano (IDH) entre 1990 y 2012 (en 0.152), lo cual se debe a los avances registrados en los indicadores bsicos relacionados con la educacin y la salud. Algunos datos que evidencian esto son los siguientes:

La tasa de analfabetismo de personas de 10 aos o ms disminuy de 28 % en 1992 a 12.4 % en 2012. La tasa de alfabetizacin de las personas entre 15 y 24 aos, por su parte, aument de 85.2 % en 1991 a 97.1 % en 2012. En el perodo transcurrido entre esos aos el porcentaje de estudiantes que inician el primer grado y finalizan el sexto aument de 53 % a 85 %, mientras que la tasa neta de matriculacin en educacin primaria aument de 76 % a 95 %. Adems, la relacin entre nios y nias en educacin primaria y secundaria se coloc por encima de 100%, mientras que la escolaridad promedio aument en ms de un ao y medio, y las tasas de desercin y de repitencia en educacin bsica se redujeron a la mitad. En el rea de salud y nutricin, la tasa de mortalidad de los nios menores de 5 aos se redujo de 52 por mil nacidos vivos en el quinquenio 1988-1993 a 19 en el quinquenio 2003-2008; mientras que la tasa de mortalidad infantil se redujo de 41 a 14 nios por mil nacidos vivos. De igual manera, entre esos dos quinquenios, la prevalencia de desnutricin crnica (baja talla por edad) entre menores de cinco aos tambin disminuy de 31.7 % a 14.5 %, mientras que la desnutricin global (bajo peso por edad) dentro de ese mismo grupo de edades disminuy de 16.1 % a 8.6 %.

Adems, en cuando a la situacin de la vivienda, el porcentaje de hogares en situacin de dficit habitacional, tal como se contabiliza oficialmente, se redujo de 55 % a 28 % entre 1991 y 2012, mientras que el porcentaje de poblacin con acceso a agua potable por conexin domiciliar ha aumentado de 42 % a 83 % en el mismo perodo. Los avances tambin se constatan al asumir una defi nicin de dficit habitacional ms estricta, como la contenida en PNUD (2011a). En este caso, el dficit se habra reducido de 74.3 % en 1991 a 65.2 % en 2012.

96

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

En el mbito econmico, sin embargo, los resultados han sido diversos y cambiantes. Entre 1990 y 1995, por ejemplo, El Salvador creci a una tasa promedio anual de 5.9 %, la cuarta ms alta entre los pases de Amrica Latina. Adems, la tasa de subutilizacin laboral se redujo en ms de diez puntos porcentuales, la inflacin disminuy a tasas inferiores a 5 %, las exportaciones totales se duplicaron, las finanzas pblicas se estabilizaron y la deuda pblica como porcentaje del PIB disminuy en ms de veinte puntos porcentuales del PIB. A partir de 1996, sin embargo, las tendencias comenzaron a revertirse, con el agravante de que luego del estallido de la crisis internacional en el 2008 los principales desequilibrios macroeconmicos se estn acercando a una situacin de insostenibilidad. Entre 1996 a 1999, la tasa de crecimiento econmico promedio anual se redujo a 3.9 % y luego a 2.8 % entre 2000 y 2008, colocando al pas entre los tres que menos crece en la regin. A medida que se prolong el lento crecimiento econmico, la tasa de subutilizacin laboral comenz a aumentar (ver grfico 3.6), el crecimiento de las exportaciones se desaceler, mientras que la tasa de crecimiento de las importaciones permaneca alta. Producto de ello, la brecha comercial negativa (exportaciones menos importaciones) se ampli de un valor equivalente a 11.8 % del PIB en 1997 a 24 % en 2008. En el Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2005 (PNUD, 2005) se adverta que, con excepcin de la tasa de inflacin, los resultados que generaba el modelo luego de ms de 15 aos de iniciado, en trminos de crecimiento econmico, coeficiente de industrializacin, tasas de ahorro e inversin, dficit fiscal y deuda pblica, brecha comercial, tasas de desempleo y subempleo, productividad laboral y salarios reales, no solo eran diferentes de los esperados, sino que, en muchos casos, de tendencia contraria. Como explicacin de ese comportamiento se sealaba que el marco de polticas pblicas ignoraba o no tomaba debidamente en cuenta las migraciones y las remesas, cuyo impacto, adems de ser enorme

y creciente, tena la peculiaridad de presionar por que los principales macroprecios (tipo de cambio efectivo real, salarios reales, tasas de inters, precio de la tierra) se movieran en una trayectoria distinta a la esperada. Tambin se adverta que, debido a las remesas, El Salvador contaba con ms ingresos que nunca para financiar su desarrollo, con la ventaja de que, al ser percibidas mayoritariamente por sectores de bajos ingresos, posean un efecto multiplicador muy alto. No obstante, esta oportunidad no se aprovechaba, pues, por el alto grado de apertura de la economa salvadorea, ese caudal de recursos que debera servir para aumentar el ahorro nacional y la inversin terminaba despilfarrado en consumo e importaciones. A pesar de estos resultados, hasta antes del estallido de la crisis internacional en el 2008, en algunos crculos polticos, acadmicos y empresariales del pas continuaba habiendo una percepcin muy positiva y optimista en torno a los resultados del modelo. Y es que, aun con bajas tasas de crecimiento, como los flujos migratorios se mantenan altos y las remesas crecan a tasas de alrededor de 10 % por ao, el modelo pareca funcionar: la presin por generar empleos era baja, se mantena la capacidad de importar, a la vez que los ingresos y el consumo nacional aumentaban a tasas similares al resto de pases de Amrica Latina. Por otra parte, el pas presentaba signos aparentes de estabilidad macroeconmica: bajos niveles de inflacin, ausencia de crisis financieras y cambiarias, aumentos en la carga tributaria y niveles de deuda pblica manejables. Esta percepcin, sin embargo, cambi radicalmente a fines del 2008 cuando las remesas registraron tasas negativas de crecimiento por primera vez en tres dcadas, para luego volver a crecer, pero sin recuperar las tasas precedentes. Adems, como consecuencia del endurecimiento de las polticas migratorias en los Estados Unidos y de la mayor vulnerabilidad de la poblacin migrante en trnsito debido a los ataques del crimen organizado, la emigracin neta de salvadoreos tambin comenz a

sECCIN 2

CAPtULO 3 | POR QU EN EL sALVADOR NO sE HAN DEsARROLLADO IgUALITARIAMENTE LAs PERsONAs?

97

RECUADRO 3.4

Desarrollo sin sostenibilidad ambiental

Una omisin constante en los modelos de desarrollo ha sido el manejo integral de la vulnerabilidad ambiental. El pas se vuelve cada vez ms vulnerable. Histricamente, el Estado salvadoreo ha tenido poca capacidad para establecer un ordenamiento territorial y para hacer cumplir a cabalidad las regulaciones existentes. Los movimientos de poblacin han estado ms vinculados a la tumultuosa historia del pas que a planes y polticas de ordenamiento y desarrollo territorial. El resultado de la combinacin de un Estado dbil y de una poblacin forzada a desplazarse ha sido que las decisiones sobre la localizacin de los asentamientos humanos no han tomado en cuenta, en la medida necesaria, la vulnerabilidad ante desastres naturales. Ni en las zonas urbanas, ni en las rurales ha tenido el Estado capacidad para ordenar los asentamientos. Tampoco ha podido regular las redes de transporte que daran a la poblacin mayores opciones para decidir donde instalarse. En la dcada de los 70 se organiz una iniciativa ambiciosa para planicar el futuro de San Salvador que culmin con el documento Metroplan 80 (CONAPLAN, 1969) que buscaba regular los usos del suelo y organizar el espacio urbano. El esfuerzo tuvo pocos resultados; San Salvador sigui creciendo anrquicamente. A este ejercicio de planicacin urbana le siguieron varios otros como Metroplan 2000 (1991), el Plan Maestro de Desarrollo Urbano del rea Metropolitana de San Salvador Ampliada (1997), el Plan Maestro de Transporte Metropolitano, el Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (2004), y el Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial de la Sub Regin Metropolitana de San Salvador (2010). A su vez, el Consejo de Alcaldes del rea Metropolitana de San Salvador (COAMSS) tiene una Poltica de Desarrollo Urbano y Territorial (2010). El nmero y frecuencia de estos planes y polticas ofrece una medida de la insatisfaccin con los resultados. La reciente poltica del COAMSS plantea la necesidad de intervenir de forma inmediata para la zonicacin precisa de los territorios municipales en zonas urbanas, urbanizables, no urbanizables y para viviendas de inters social. Es decir, en la segunda dcada del siglo XXI an se buscan mecanismos ordenar espacios urbanos que han sufrido dcadas de crecimiento rpido y desordenado. Diferentes gobiernos municipales de San Salvador han tratado de regular las ventas callejeras en el centro de la ciudad con xitos muy temporales y retrocesos frecuentes. La regulacin del sistema de transporte pblico de la zona metropolitana es tema de debate al que no se le ha encontrado solucin satisfactoria. Las leyes que exigen que las urbanizaciones tengan zonas verdes adecuadas para la recreacin de los habitantes reciben cumplimiento entre evasivo e intermitente. La regulacin de los espacios rurales ha sido tema difcil, plagado de imposiciones autoritarias, confrontaciones de intereses y choque de fuerzas polticas. En el pasado, las intervenciones del Estado en este sentido han incluido repoblaciones forzadas para permitir la construccin de grandes obras pblicas, como el caso de la represa del Cerrn Grande, la reforma agraria de la dcada de los 80, y las repoblaciones posteriores a la guerra. Todas estas experiencias estuvieron marcadas por la conictividad e impactos colaterales imprevistos e indeseables. Los fuertes desplazamientos de la poblacin vuelven ms difcil garantizar que no se creen asentamientos vulnerables. Durante las ltimas dos dcadas, El Salvador ha experimentado una evolucin demogrca, principalmente debida a la migracin interna, que ha contribuido a propiciar mayores niveles de vulnerabilidad ante la ocurrencia de fenmenos naturales. Las diferencias urbano-rurales

98

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

en cuanto a oportunidades de trabajo y acceso a servicios bsicos han propiciado un fenmeno migratorio amplio, siendo los municipios que forman el AMSS los mayores receptores de esa migracin. San Salvador, Santa Tecla, Soyapango, Ilopango, Apopa, Cuscatancingo, Mejicanos, San Marcos, Delgado, Zaragoza, San Juan Opico, Coln y San Martn son los municipios que han dado acogida a gran parte de la poblacin proveniente del resto de departamentos del pas, en mayora de las zonas central y oriental. Segn el Mapa de pobreza urbana y exclusin social (FLACSO, MINEC y PNUD, 2010), en estos municipios se concentran gran parte de los asentamientos urbanos precarios (541), que presentan caractersticas de infraestructura social y de vivienda con fuertes dcits de seguridad. Sin duda, la concentracin de la poblacin en los lugares antes mencionados se asocia con distintos factores, entre ellos: 1. 2. 3. La relativa cercana al principal centro urbano del pas, donde se generan las mayores oportunidades de trabajo. El relativo bajo costo de la vivienda que, en la mayora de casos, se vincula al concepto de vivienda mnima. El relativo mayor acceso a servicios bsicos y educacin.

Fuente: Elaboracin propia

disminuir (ver cuadro 3.6). Desde entonces, el IDH se ha estancado, el PIB ha crecido a una tasa promedio anual de apenas 0.5 %, mientras que la pobreza de ingresos medida por la lnea nacional ha aumentado, subiendo y bajando dependiendo ms de lo que pasa con los precios de los alimentos bsicos que del comportamiento del ingreso de los hogares. Adems, las tasas de ahorro e inversin han disminuido todava ms y las finanzas pblicas han cado en una trayectoria de insostenibilidad, con un alto riesgo de colocar al gobierno en una situacin de insolvencia si no se logra negociar e implementar oportunamente un acuerdo fiscal.

BALANCE HISTRICO: SE HAN DESARROLLADO LAS CAPACIDADES DE LA GENTE?


La principal conclusin que deriva del anlisis realizado en este captulo es que, a pesar de sus marcadas diferencias, ninguno de los modelos econ-

micos aplicados hasta ahora en El Salvador ha sido capaz de construir un crculo virtuoso de desarrollo humano y crecimiento econmico que se traduzca en un mejoramiento robusto y sostenido del nivel de bienestar de la poblacin. En buena medida, eso se debe a que no han estado guiados por objetivos y metas humanas, y a que han confundido los medios con los fines. Prueba de lo anterior es que las aspiraciones que toda la gente vincula ms con su bienestar tales como contar con un trabajo que asegure un nivel de vida decente, habitar en una vivienda digna y adecuadamente equipada, y tener acceso a salud y educacin de calidad nunca han estado entre los objetivos directos que han orientado las polticas pblicas del pas en sus 192 aos de vida independiente. No significa que no se haya pensado en ellos; sino que se ha asumido errneamente que su logro depende de los avances en otros objetivos, tales como la ampliacin y diversificacin de las exportaciones, el crecimiento econmico, la industrializacin, la modernizacin agrcola, la

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

99

atraccin de inversin extranjera, el fortalecimiento de la estabilidad macroeconmica y hasta el crecimiento de las remesas. El balance global de esta manera de abordar los desafos del desarrollo, como se ver a continuacin, es que aunque ha habido avances en los principales indicadores socioeconmicos, estos han sido modestos comparados con los de otros pases e insuficientes para edificar un pas cohesionado y de desarrollo humano alto.

Resultado 1: Progresos insucientes en desarrollo humano


Uno de los mayores progresos de El Salvador es el aumento en la esperanza de vida de la poblacin, la cual pas de 36 a 72 aos entre 1930 y 2012 (ver grfico 3.6). Este se debe a la adopcin en el pas de los progresos en la medicina, a travs de las vacunas y el mejor tratamiento contra ciertas enfermedades, as como a los avances en la salud pblica y la educacin, que han hecho reducir la tasa de

mortalidad de 24.6 por cada 1000 habitantes en 1934 a 6.9 en 2012 (ver grfico 3.7). Pero an con estos avances, la esperanza de vida es todava ocho aos menor que la reportada por los pases de desarrollo humano alto. El pas no cuenta con series estadsticas muy largas sobre las caractersticas de las viviendas y el acceso de los hogares a servicios sociales bsicos. La informacin disponible indica que, pese a los importantes progresos durante los ltimos cincuenta aos, los dficits continan siendo considerables, especialmente en los hogares del rea rural. Entre 1961 y 2012, por ejemplo, el porcentaje de hogares urbanos con acceso a agua por caera aument de 57 % a 83 %, mientras que los que tienen acceso a servicio sanitario aumentaron de 29 % a 69 %. Por su parte, siempre entre 1961 y 2012, en el rea rural, los hogares con acceso a agua por caera y a servicio sanitario aumentaron de menos del 1 % en ambos casos al 70 % y 16 % respectivamente (ver grfico 3.8). Tambin ha habido avances importantes en la educacin. Las personas de 15 aos o ms que saben leer y escribir pasaron de representar el 27.6 % en 1930 al 41 % en 1950, luego al 66 % en 1978 y

GRFICO 3.6 Esperanza de vida al nacer (1930-2012)


80 70 60 50 40 30 20 10 0 10 5
36.0 45.1 53.0 57.1 67.9 59.6 69.0 72.1

GRFICO 3.7 Mortalidad por cada 1000 habitantes (1934-2012)


22.3

25
24.6

17.9 15.5 13.5 12.3

20 15

20.6

11.9

11.5 8.7 6.9 6.8

6.8

2000 2005

1934 1941

1980 1985

1990

1950 1955

1995

1975

1965 1970

2010

Fuente: Proyecciones de poblacin DIGESTYC

Fuente: Anuarios estadsticos de DIGESTYC (1934-1975) y proyecciones de poblacin de DIGESTYC (1980-2012)

100

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

2012

1960

1930 1950 1961 1971 1978 1992 2000 2012

6.8

6.7

6.9

GRFICO 3.8 Porcentaje de hogares con acceso a servicios de agua por caera y servicio sanitario (1961-2012)
ABASTECIMIENTO DE AGUA
83 %

SERVICIO SANITARIO (INODORO)


91 % 65 % 64 % 69 % 39 %

100
74 % 75 % 69 %

80 70 60 50
29 % 52 % 62 %

57 %

60 %

47 %

35 %

26 %

17 %

3%

3%

3%

1961

1971

1978

1993

2000

2012 Rural

1961 Total

1971

2%

10

1978

1993

3%

2000

5%

20

20

2012

Urbano

Fuente: Censos de poblacin y vivienda (DIGESTYC, 1961-1971) y Encuestas de hogares de propsitos mltiples (DIGESTYC, 1978-2012)

al 85.9 % en 2012 (ver grfico 3.9). En este mbito tambin son marcadas las brechas urbano-rurales. Para el 2012 la tasa de alfabetizacin de adultos era de 90.9 % en el rea urbana y de 75.7 % en el rea rural. No obstante, el perfil educativo de la pobla-

cin contina siendo demasiado bajo y, en todo caso, insuficiente para construir una sociedad de desarrollo humano alto. Prueba de ello es que, en el pas, la escolaridad promedio es de apenas 6.2 aos (7.3 en el rea urbana y 4.3 en el rea rural).

GRFICO 3.9 Tasa de alfabetizacin de adultos (1930-2012)


88.7

82.8

85.1

100
78.4

59.5

66.0

59.8

68.2

80
50.8

74.1

90.9 76.8 85.9

80.8

41.0

43.3

27.6

60
27.6

Urbano

Rural

Nacional

40 20 0

Nota: Para 1930, 1950 y 1961 no hay informacin desagregada por rea.

1930

1950

1961

1971

1978

1992

2000

2012

Fuente: Censos de poblacin y vivienda (DIGESTYC, 1961-1971) y Encuestas de hogares de propsitos mltiples (DIGESTYC, 1978-2012)

16 %

30

22 %

40

30 %

30 %

40

35 %

60

56 %

52 %

80

70 %

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

101

Resultado 2: Escasa capacidad para crear trabajo decente


Uno de los principales fallos de los tres modelos econmicos aplicados en El Salvador es que, aun estando fundamentados en apuestas sectoriales diferentes, ninguno ha sido eficaz en crear trabajos decentes en las cantidades requeridas para absorber el crecimiento de la fuerza laboral. El grfico 3.10 muestra que las tasas de subutilizacin laboral (desempleo ms subempleo) han sido histricamente muy elevadas. En la dcada de los 50, el 53.8 % de la fuerza de trabajo estaba desempleada o subempleada. El porcentaje correspondiente a la dcada de los 70 fue 54.8 % y en los 80 subi a 60.2 %. A comienzos de los 90, 2 de cada 3 trabajadores se encontraba en situacin de subutilizacin laboral. Conforme la economa alcanz mayores tasas de crecimiento en la primera mitad de dicha dcada, la tasa de subutilizacin

se redujo a 42 %, pero volvi a subir a hasta llegar nuevamente a 52.3 % en el 2012. Durante todo el perodo considerado, el principal problema no es el desempleo, sino el subempleo, es decir, el que haya personas que ganan menos del salario mnimo vigente en la rama de actividad en la que se desempean o que involuntariamente trabajan de manera estacional o menos horas que las establecidas en la jornada laboral. De hecho, casi la mitad de la poblacin econmicamente activa (PEA) ha estado subempleada, en particular la que labora en ocupaciones agrcolas y en el sector informal urbano. Para el 2012, la tasa de subempleo fue de 46.2 %, la tasa de desempleo de 6.1 % y la de ocupacin plena de 47.7 %. Tener ocupacin plena en El Salvador, sin embargo, no es sinnimo de una adecuada insercin laboral. De hecho, para los aos de los que se cuenta con datos, solo el 23.8 % de la PEA (es decir, la mitad de las personas que cuentan con una

GRFICO 3.10 Tasas histricas de desempleo, subempleo y subutilizacin laboral (1950-2012)

70 60 50 40 30 20 10 0 1950 1970 1980 1992 1996 2001 2006 2008 2011 2012

Trabajo decente Tasa de subempleo nacional

Tasa de subutilizacin nacional Tasa de desempleo nacional

Fuente: Elaboracin propia con base en EHPM (MINEC y DIGESTYC, varios aos) y PREALC (1977)

102

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

ocupacin plena) ha gozado de lo que se conoce como trabajo decente, de acuerdo a los estndares establecidos por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), que incluye: remuneracin adecuada, seguridad en el trabajo y condiciones laborales salubres (PNUD, 2011a).

CUADRO 3.6 Descomposicin de los determinantes del crecimiento (1950-2012)


Perodo 1950-59 1960-69 1970-79 1980-89 1990-99 2000-09 2010-12 PIB 4.7 5.6 3.8 -2.1 4.9 2.2 1.7 PTF 1.5 2.2 -1.3 -3.2 1.3 -0.2 -0.2 Capital 2.0 1.5 2.4 0.3 1.2 1.0 0.9 Trabajo 1.2 1.9 2.7 0.8 2.4 1.3 1.0

Resultado 3: Baja productividad y salarios mnimos reales decrecientes


Una caracterstica fundamental de los pases que han experimentado mayores avances en desarrollo humano es su capacidad para lograr aumentos sostenidos en la productividad laboral y en los salarios pagados a los trabajadores, que es lo que se conoce como eficiencia laboral. En El Salvador, sin embargo, ni la productividad ni los salarios han experimentado un aumento sostenido. El cuadro 3.6 muestra que, entre 1950 y 1970, la dinmica del crecimiento estuvo fundamenta-

Fuente: Elaboracin propia con base a PNUD (2011)

da en partes aproximadamente iguales derivadas de la contribucin promedio de la productividad total de los factores de produccin (PTF), la acumulacin de capital fsico y el aumento de la fuerza de trabajo13. El aumento de la PTF evidencia que en esas dos dcadas no solo hubo ms inversin

GRFICO 3.11 ndices de salarios mnimos reales (1965-2011)

150 120 90 60 30 0 2003 2009 2005 2007 2001 1983 1993 1985 1989 1973 1997 1977 1987 1995 1975 1979 1981 1991 1971 1965 2011 1969 1967

ndice sector agricultura (1965 = 100)

ndice sector comercio (1970 = 100)

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del BCR, Ministerio de Trabajo y Previsin Social (varios aos)

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

103

y personas empleadas, sino tambin una mayor competitividad derivada de un mejoramiento en la eficiencia global de la economa. No obstante, esta tendencia comenz a revertirse en la dcada de los 70, cuando la economa sigui creciendo a partir de una mayor acumulacin de capital y trabajo, pero con una disminucin de la PTF. En la dcada de los 80, en medio del conflicto armado, la situacin se complic ms, ya que la economa, en vez de crecer, decreci a una tasa promedio anual de 2.1 %, como consecuencia de una fuerte reduccin de la PTF. Al reactivarse el crecimiento en la dcada de los 90, la productividad total de los factores de produccin (PTF) volvi a crecer a una tasa promedio anual de 1.3 %, pero volvi a registrar un valor negativo durante los primeros doce aos de este siglo. En el caso de los salarios mnimos, la tendencia histrica desde su instauracin ha sido hacia la reduccin de su poder adquisitivo. En el grfico 3.11 se observa que, desde 1965 (ao en que fue establecido el salario mnimo agrcola) hasta 1978, este haba perdido el 14 % de su poder adquisitivo; para 1990, la prdida acumulada era de alrededor del 70 %; y para 2012, de 77 %. Algo similar, aunque de menor proporcin, ha ocurrido con los salarios mnimos en el comercio, la industria y los servicios que, desde su instauracin en 1978 a la fecha, han perdido el 65% de su poder adquisitivo.

CUADRO 3.7 Distribucin del ingreso (1961-1979)


Estructura de distribucin del ingreso Ao 1961 1969 1979 1992 2012 20 % ms pobre 5.5 3.7 2 3.2 4.9 30 % bajo mediana 10.5 14.9 10 13.8 16.3 30 % sobre mediana 22.6 30.6 22 28.7 30.4 20 % ms alto 61.4 50.8 66 54.3 48.4

Fuente: CEPAL (1983) y Encuesta de hogares de propsitos mltiples (MINEC y DIGESTYC, varios aos)

Resultado 4: Elevados niveles de pobreza y de desigualdad en la distribucin del ingreso


Como consecuencia de la tradicin de pagar bajos salarios y de la dbil capacidad de generar trabajos decentes, los niveles de pobreza y desigualdad en El Salvador han sido histricamente muy altos. Durante la vigencia del modelo agroexportador ni siquiera haba preocupacin por dimensionar estos problemas, pero la informacin bibliogrfica

recopilada es contundente sobre su gravedad. Los indicadores para medir la desigualdad comienzan a calcularse hasta en los aos 60 y no muestran un patrn de comportamiento muy claro, ya que unos aos mejoran y otros empeoran, aunque siempre evidencian niveles semejantes a los de la mayora de pases de Amrica Latina, que se caracteriza por ser la regin ms desigual del planeta. En el caso de la relacin de quintiles, el cuadro 3.7 muestra que en 1961, el 20 % ms pobre de la poblacin perciba el 5.5 % del ingreso nacional, mientras que, en el otro extremo, el 20 % ms rico concentraba el 61.4 % del ingreso nacional. Para 1969, el porcentaje del ingreso nacional percibido por el 20 % ms pobre se haba reducido a 3.7 %, y el del 20 % ms rico, a 50.8 %. Esto evidencia el fortalecimiento de los estratos medios que se produjo en los aos 60 como consecuencia del proceso de industrializacin. La dcada de los 70, sin embargo, se caracteriz por profundizar an ms las desigualdades en la distribucin del ingreso, a tal punto que mientras el 20 % ms pobre redujo su participacin a nicamente 2 % del ingreso nacional, el 20 % ms rico increment su participacin al 66 %. En los aos 80, probablemente

104

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

CUADRO 3.8 Porcentaje de personas en pobreza extrema y relativa (1980-2012)


Ao Ao 1980 1985 1992 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Pobreza total Nacional 68.3 55.2 64.9 38.1 40.1 46.4 43.5 42.5 47.5 40.7 Urbano 57.6 47.4 58.9 33.8 34.1 41.5 38.1 38.2 41.7 35.1 Rural 76.4 62.7 70.4 44.5 50.2 55.4 52.6 49.6 57.2 49.9 Pobreza extrema Nacional 50.6 26.4 31.5 12.6 12.8 15.4 14.8 14.1 15.5 11.3 Urbano 44.5 21.5 25.4 9.9 8.7 12.1 11.1 11.3 11.3 7.9 Rural 55.4 31.1 37.0 16.7 19.6 21.4 21.3 18.8 22.4 17.0 Pobreza relativa Nacional 17.5 28.8 33.4 25.5 27.3 31.0 28.6 28.4 32.0 29.4 Urbano 13.1 25.9 33.4 23.9 25.4 29.3 27.0 26.9 30.4 27.2 Rural 21.0 31.6 33.5 27.8 30.6 34.0 31.4 30.8 34.8 32.9

Fuente: Para 1980, CEPAL (1980); para 1985, FUSADES (1989); y para el resto, Encuestas de hogares de propsitos mltiples (DIGESTYC, varios aos).

como consecuencia de la reforma agraria, el 20 % ms pobre aument su participacin dentro del ingreso nacional, a tal punto que en 1992 perciban el 3.2 %, mientras que el 20 % ms rico la redujo de 66 a 54.5 %. Para el 2012 los niveles de desigualdad todava eran menores, ya que el 20 % ms pobre perciba el 4.9 % de los ingresos totales, y el 20 % ms rico, el 48.4 %. La pobreza, por su parte, comenz a ser objeto de las primeras estimaciones hasta los aos 80 y de manera sistemtica a partir de 1991. La metodologa privilegiada para su medicin ha sido la de pobreza de ingresos. Para efectos de su clculo, se asume la pobreza extrema como la situacin en la que se encuentran aquellas personas u hogares con ingresos inferiores al costo de la canasta bsica de alimentos (CBA); y la pobreza relativa, como la situacin de aquellas personas u hogares con ingresos inferiores al valor de dos CBA. La tendencia de este indicador a largo plazo es hacia la disminucin, pero a un ritmo menor que en otros pases de la regin y de manera no

sostenida. En los aos 80, la pobreza tendi a aumentar, en gran medida como consecuencia del decrecimiento econmico que acompa al conflicto armado. Luego, entre 1992 y el 2006 se redujo drsticamente, debido al efecto combinado de la recuperacin del crecimiento econmico, con el aumento de las remesas y el deterioro de los precios relativos de los alimentos. Entre el 2006 y el 2008 aument abruptamente debido a la fuerte alza registrada en los precios internacionales de los alimentos. Del 2009 en adelante ha registrado un comportamiento errtico que la hace depender ms del precio internacional de los alimentos que de los ingresos recibidos por los hogares (ver cuadro 3.8). Por esta razn y porque se considera que la pobreza de ingresos es inadecuada para el diseo de polticas y estrategias para la erradicacin de la pobreza o para la medicin del verdadero impacto de los programas y las polticas sociales, desde el 2010 se est trabajando en el diseo de una metodologa de medicin y el clculo de un ndice de pobreza multidimensional.

SECCIN 2

CAPTULO 3 | POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

105

Resultado 5: Crecimiento lento, inestable y sustentado en bajos niveles de ahorro e inversin


La economa salvadorea nunca ha podido crecer de manera robusta y sostenida en el tiempo (ver grfico 3.12). De 1920 a 1950 creci moderadamente a una tasa promedio anual de 3.8 %, pero con altos niveles de volatilidad. Hubo aos con tasas de crecimiento de ms de 15 %, pero tambin los hubo de decrecimiento de ms de 10 %. La volatilidad derivaba del modelo econmico vigente en la poca, caracterizado por la dependencia de la exportacin de caf (y, en menor medida, de algodn y azcar). Es decir, cuando los precios del caf eran altos, la economa creca notablemente, pero cuando estos se desplomaban, la economa se contraa. Este comportamiento cambi durante la vigencia del MISI. El crecimiento promedio anual de la economa entre 1950 y 1979 se elev a 5 % y se redujo de manera notable la volatilidad, pese a que la dependencia de los precios del caf y de los otros productos de exportacin continu siendo alta.

De 1980 a 1989, como consecuencia del conflicto armado, el PIB decreci a una tasa promedio anual de 2 %. Durante la primera mitad de los aos 90, la economa volvi a crecer, generndose expectativas de que el pas haba encontrado una senda de crecimiento robusto y sostenido. Sin embargo, de 1996 en adelante, el desempeo econmico se fue debilitando y haciendo ms voltil, ahora influenciado por nuevos factores tales como la apreciacin cambiaria provocada por el crecimiento de las remesas, la mayor recurrencia de desastres naturales (tales como terremotos, inundaciones, huracanes y sequas) y, ms recientemente, por el estallido de la crisis econmica internacional. Producto de ello, la tasa crecimiento promedio anual registrada entre 1990 y el 2012 ha sido de nicamente 3.1 %. Los bajos niveles de crecimiento de la economa salvadorea se explican por las bajas tasas de ahorro e inversin a lo largo de la historia, las cuales limitan las posibilidades de aumentar sostenidamente la competitividad del pas. El grfico 3.13 muestra que, en los 53 aos analizados, solo en tres

GRFICO 3.12 Tasa de crecimiento del PIB (1921-2011)


30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5% 0% -5% - 10 % - 15 % Fuente: Bases de datos de historia econmica de Amrica Latina Montevideo-Oxford (http://moxlad.fcs.edu.uy/ es/basededatos.html), empalme de 1990-2012 con datos del BCR 1921 1923 1925 1927 1929 1931 1933 1935 1937 1939 1941 1943 1945 1947 1949 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
PNUD EL SALVADOR

106

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

GRFICO 3.13 Formacin bruta de capital jo como porcentaje del PIB (1951-2011)

25 20 15 10 5 2003 2009 2005 2007 2001 1983 1993 1985 1953 1999 1989 1973 1997 1977 1987 1995 1975 1979 1957 1963 1981 1991 1959 1971 1965 2011 1951 1969 1967 1961

Fuente: Bases de datos de historia econmica de Amrica Latina Montevideo-Oxford (http://moxlad.fcs.edu.uy/ es/basededatos.html), empalme de 1990-2012 con datos del BCR

se han registrado tasas de inversin equivalentes al 20 % del PIB o ms. Este sera el nivel mnimo estimado para crecer a tasas altas y sostenidas, en particular para una economa pequea y abierta que le apuesta a incrementar su participacin en los mercados internacionales, con un alza simultnea en el nivel de vida de la poblacin y dentro de un marco de equilibrio macroeconmico. Obsr-

vese, en el cuadro 3.9 que las tasas de ahorro e inversin salvadoreas son bastante inferiores a las de otras economas pequeas, como las de Chile y Costa Rica, y mucho ms todava, a las de Singapur, Suecia y Noruega que, a pesar de ser tambin pequeas, ocupan los primeros lugares dentro de la clasificacin mundial de pases segn el valor de su ndice de Desarrollo Humano.

CUADRO 3.9 Formacin bruta de capital jo como porcentaje del PIB (1960-2011)
Pases Chile Costa Rica El Salvador Singapur Noruega Suecia 1960-1969 17.5 17.5 13.2 21.8 28.8 24.6 1970-1979 17.7 22.7 18.1 35.9 31.1 21.9 1980-1989 17.2 20.0 12.8 40.4 26.6 20.6 1990-1999 24.3 19.0 16.6 35.4 20.8 17.5 2000-2011 21.1 19.9 15.5 24.9 19.5 18.2

Fuente: Elaboracin propia a partir de indicadores del Banco Mundial

SECCIN 2

POR QU EN EL SALVADOR NO SE HAN DESARROLLADO IGUALITARIAMENTE LAS PERSONAS?

107

Resultado 6: Finanzas pblicas frgiles


El lento crecimiento econmico de El Salvador tambin se explica por la fragilidad que histricamente ha caracterizado a sus finanzas pblicas. Las series histricas muestran que, con muy pocas excepciones, el pas ha exhibido dficits fiscales, que se ha acentuado en los ltimos aos. La persistencia de dficits fiscales por perodos prolongados constituye un problema porque reduce la tasa de ahorro

nacional y desplaza recursos que de otra manera seran destinados a financiar las actividades otros sectores de la economa (crowding out). Adicionalmente, un gobierno que opera permanentemente con dficits fiscales encuentra mayor dificultad en llevar a cabo polticas contracclicas que le permitan atender adecuadamente las necesidades de su poblacin en perodos de recesin econmica. En el cuadro 3.10 se compara el balance fiscal de El Salvador con otros pases pequeos que han tenido un mejor desempeo socioeconmico

CUADRO 3.10
Pases El Salvador Costa Rica Chile Singapur

Balance scal como porcentaje del PIB (1970-2009)


1970-1979 -0.4 % -3.2 % -2.4 % 1.0 % 1980-1989 -2.8 % -2.1 % 0.3 % 3.0 % 1990-1999 -2.0 % -3.0 % 1.5 % 12.4 % 2000-2011 -3.5 % -2.6 % 2.4 % 5.6 %

Fuente: Elaboracin propia a partir de CEPAL, IFS, Macro Time Series

GRFICO 3.14 Evolucin de la deuda pblica como porcentaje del PIB (1939-2011)
100 %

80 %

60 %

40 %

20 %

Fuente: Elaborado por Contreras, A.M., Guzmn, V.A. y Umanzor, V.A. (20013) a partir de Memorias del Ministerio de Hacienda (1906-1990) e Informes de gestin del Ministerio de Hacienda (2002-2012)

108

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

1939 1941 1943 1945 1947 1949 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
PNUD EL SALVADOR

0%

durante las ltimas dcadas: Costa Rica, Singapur y Chile. Indudablemente, la disciplina fiscal ha sido uno de los ingredientes del mayor o menor xito que han tenido cada uno de estos pases. En el caso de El Salvador, registrar dficits fiscales de manera persistente le ha llevado a tres momentos de insostenibilidad de la deuda. El primero fue durante los aos 30, luego de la depresin mundial y la fuerte cada de los precios del caf, que provoc que en 1931, el recin presidente electo, Arturo Araujo, redujera en ms de un 54 % los salarios y que su sustituto, el golpista general Maximiliano Hernndez Martnez, declarara a sus acreedores externos al ao siguiente, la incapacidad del pas para pagar los emprstitos contratados, si no se ablandaban los intereses y se alargaban los plazos. El segundo, fue durante los aos del conflicto armado de los 80, cuando la deuda pblica lleg a representar ms del 80 % del PIB (ver grfico 3.14) y poda honrarse nicamente gracias a la masiva asistencia financiera que para entonces se reciba de los Estados Unidos. Por ltimo, el tercero es el que se vive actualmente, en que la deuda pblica se aproxima al 60 % del PIB en el contexto de una economa dolarizada y de continuo deterioro del riesgo soberano.

3.

4.

5.

6.

NOTAS
* Publicado en el Diario Oficial, recuperable en el sitio web de la Imprenta Nacional (http:// www.imprentanacional.gob.sv/). 1. De acuerdo con Menjvar (1980), esas formas de propiedad concentraban en la poca alrededor del 40 % del territorio nacional. 2. Ms adelante, en los aos 60, cuando estaba en vigencia el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones (MISI), la produccin de caa de azcar se expandi rpidamente, luego de que Estados Unidos optara por redistribuir entre varios pases de Centro-

7. 8.

9.

amrica y el Caribe la cuota de importacin que asignaba a Cuba antes de la revolucin castrista. Calculado tomando en cuenta una poblacin de 2.2 millones de habitantes y 15 millones de colones invertidos en hospitales y otros servicios sanitarios y asistenciales. El presidente Santiago Gonzlez (1871-1876) expuso claramente esta idea, cuando en un documento de 1874, manifest: Por eso he dedicado la ms cuidadosa atencin a la enseanza primaria, porque es en la escuela donde deben formarse los ciudadanos (Galindo, 1874). Para el montaje de las fbricas dedicadas a la produccin de cemento, se dio una franquicia para importar maquinaria, materiales de construccin, combustibles y materias primas requeridos (Decreto n. 188 del CRG*, 1949). A las empresas que se dedicaran a la pesca y a la fabricacin de conservas alimenticias, se les dio franquicia para importar embarcaciones, aperos, y enseres de pesca, maquinaria, equipo, materiales de construccin, combustibles y materias primas (Decreto n. 726 del CRG*, 1950). El contenido de esta ley fue actualizado con la promulgacin del decreto n. 64, emitido por la Junta Revolucionaria de Gobierno que gobernaba el pas en 1961. El ISSS, sin embargo, no comenz a funcionar sino hasta en1954. Segn Lindo Fuentes (2002), debido a que no se consideraba que el bajo nivel educativo fuera un obstculo para la contribucin del sector agropecuario al crecimiento del PIB, la expansin del sistema educativo en el sector rural fue muchsimo ms lenta que en el sector urbano. Estimaciones realizadas para este Informe indican que el promedio del gasto en salud y del gasto en educacin como porcentaje del gasto pblico total pas de 4 % y 8 % durante el modelo agroexportador, a 10.5 % y 19 % en el MISI, respectivamente.

sECCIN 2

CAPtULO 3 | POR QU EN EL sALVADOR NO sE HAN DEsARROLLADO IgUALITARIAMENTE LAs PERsONAs?

109

10. La tasa de subempleo estimada es bastante ms alta que la reportada oficialmente porque mientras esta ltima se refiere solamente a los trabajadores urbanos, la ac presentada incluye a los subempleados, tanto de las zonas urbanas como de las rurales. 11. Segn el expresidente del Banco Central de Reserva, Carlos Acevedo (Flores, 2013): uno de los retos a los que se enfrent el actual gobierno cuando asumi el poder fue la gobernabilidad del pas, en medio de un panorama poltico bastante polarizado y, a su juicio, el costo de esa gobernabilidad fue dejar intacto en sus bases el modelo econmico que fue construyndose en los 20 aos anteriores a la llegada del autodenominado primer gobierno de izquierda de El Salvador. 12. El Acuerdo de Paz dej claro que la misin de la Fuerza Armada consista nicamente en la defensa de la soberana del Estado y de la integridad del territorio y que era una institucin permanente al servicio de la nacin, caracterizada por ser obediente, profesional, apoltica

y no deliberante. Adems, estableci que para el resguardo de la paz interna, de la tranquilidad, del orden y la seguridad pblica se creara una Polica Nacional Civil y que la prestacin de este servicio del Estado a la ciudadana estara ajeno a toda consideracin poltica, ideolgica o de posicin social o a cualquier otra consideracin. Reiter, adems, que estos servicios estn fuera de la misin ordinaria de la Fuerza Armada como institucin responsable de la defensa nacional y que solamente podra incursionar en esos campos, cuando se hayan agotado los medios ordinarios para ello. 13. Existe una estrecha relacin entre la innovacin y la productividad, en tanto el progreso tcnico permite generar un mayor flujo de producto a partir de una dotacin dada de factores de produccin. La forma usual de distinguir las principales fuentes de crecimiento de la economa de un pas es identificando y midiendo la contribucin relativa del trabajo, el capital y la tecnologa, esta ltima denominada productividad total de los factores de produccin (PTF).

110

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

Poltica pblica para el desarrollo de capacidades: encuentros y desencantos

Si crees que la educacin es cara, prueba con la ignorancia


Derek Bok

JOS ANTONIO PALACIOS.

Su suegro le inst a vender minutas en las calles de San Jacinto, donde gana 10 dlares al da convertirse, por fin, en bachiller.
PNUD EL SALVADOR

114

que ocupa para mantener a su mujer y dos hijas. No pudo terminar sus estudios en la escuela de comercio porque su
INFORME SOBRE DESARROLLO SALVADOR 2013quisiera familia ya no se los poda HUMANO costear, EL pero algn da

La bsqueda del bienestar es un objetivo individual. Pero garantizar que exista igualdad de oportunidades para alcanzarlo es una responsabilidad que debe asumir toda sociedad que aspire a la cohesin y a la justicia. Entre los pilares clave para el desarrollo y la potenciacin de esta clase de equidad se encuentran, a lo largo de la vida de las personas: el hogar, la escuela y el trabajo. Lo que cada quien obtiene de estas tres instituciones es determinante en la definicin de su futuro. Por ello, otorgar igualdad de condiciones en esos espacios es el compromiso mnimo de la sociedad para con quienes la integran.

En la medida en que las personas amplan sus libertades, logran su bienestar. Eso supone el desarrollo de capacidades a lo largo de sus vidas para acumular la mayor cantidad de opciones. Segn Nussbaum (2011), desde el enfoque de capacidades es precisamente con la herramienta de la poltica pblica que las sociedades pueden concretar su compromiso con el desarrollo humano y el bienestar de su gente. La poltica pblica debe partir de un diagnstico, por un lado, de los espacios frtiles para la intervencin cuyo fin es el desarrollo humano alto y, por otro, de las desventajas que corroen esta posibilidad (Nussbaum, 2011). La responsabilidad de la poltica pblica es potenciar los primeros y neutralizar las segundas. Esta intervencin puede hacerse en mbitos del entorno como se discute en la seccin 2, por ejemplo el socioeconmico, definiendo apuestas productivas que busquen el beneficio de las mayoras y no el de grupos de inters, o estableciendo estructuras fiscales sostenibles y con efecto expansivo en la economa. Sin embargo, la poltica pblica puede actuar de forma directa como un factor transformador de las capacidades de las personas. Este rol se vincula con el ciclo de vida, en particular con los periodos en que la gente desarrolla y usa sus capacidades en la construccin de un proyecto de vida valioso. Para que la poblacin salvadorea traduzca sus capacidades desarrolladas en ms y mejores opciones, es necesario disear de manera deliberada la poltica pblica como un proyecto integral al servicio del bienestar de la gente. Durante

su historia, El Salvador ha carecido de una visin que integre la poltica pblica, desde sus diferentes mbitos de influencia, en un proyecto para toda la poblacin. Esta omisin se encuentra a la base de las brechas en oportunidades, que se sealan al inicio de este Informe. Esta seccin diagnostica si la poltica pblica ha tenido un rol transformador en el hogar, la escuela y el trabajo, que, debido a su naturaleza frtil, son la columna vertebral de un proyecto como el que se plantea. Es necesaria la integracin y direccin de las polticas pblicas para crear una sociedad en cuyo seno las personas tengan la posibilidad de transformar sus capacidades en herramientas para ser felices. Primero se evala el hogar, que es el mbito donde las personas nacen y crecen, el medio que les proporciona seguridad y confort, y el lugar que las educa y sociabiliza. Una poltica que cimente las bases de la igualdad de oportunidades sociales implica asegurar el derecho fundamental de cada nia y cada nio a hogares salvadoreos con condiciones dignas. Segundo, se aborda el sistema escolar pblico como espacio comn mnimo en una sociedad para potenciar las capacidades internas y crear una ciudadana comprometida con un pas para todas y todos. Es claro que la escuela no puede dar todo eso, tampoco reemplaza a la familia en su rol formador primordial y menos a la persona como arquitecta ltima de su destino. Sin embargo, desde el enfoque del desarrollo humano debe, al menos, ser un lugar de formacin humana, brindar una educacin de calidad lo que implica formar

sECCIN 3

POLTICA PBLICA

115

al mejor profesorado y ser pertinente para proporcionar oportunidades de forma equitativa en los mercados laborales (Nussbaum, 2011). Se busca determinar qu tanto de esto ofrece la escuela pblica salvadorea. Tercero, se analiza el mercado de trabajo salvadoreo, que es el mbito donde se transforman las capacidades internas en capacidades combi-

nadas. La efectividad del trabajo como potenciador de desarrollo humano y bienestar depende, al menos, de los siguientes elementos: (a) la libertad de las personas de acceder al mercado laboral si lo desean, (b) un trabajo que asegure los medios para la satisfaccin de las necesidades, (c) el goce de derechos ciudadanos y (d) el aprovechamiento pleno de las capacidades internas de la gente.

116

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

CAPTULO 4

Un hogar digno: pilar para la igualdad de oportunidades

Un hallazgo de este Informe es que la mayora de la poblacin salvadorea incluso cuando los planes de vida de cada persona difieran entre s coincide en asociar 5 elementos a su bienestar: vivienda, salud, educacin, trabajo y seguridad. Este captulo analiza que estos factores son, en realidad, eslabones de un crculo virtuoso que permite a la gente conseguir el tipo de vida que desea para s misma. Una vivienda equipada posibilita protegerse de la intemperie, lo que favorece la salud, la vida en familia y el sentido de pertenencia a la comunidad. El acceso a servicios bsicos como el agua potable dentro de la casa libera tiempo para las mujeres en particular: les da a las madres la posibilidad de cuidar mejor de sus hijas e hijos, o de entrar al mercado laboral en lugar de acarrear agua. El servicio de electricidad aumenta las horas tiles del da y posibilita compartir ms tiempo en familia o estudiar en las noches, entre otros beneficios. Un lugar de habitacin con esas caractersticas est asociado a la nocin de hogar, que designa ese espacio donde habita una persona o un grupo de personas, y crea en ellas la sensacin de seguri-

dad y calma. Tambin aumenta las posibilidades de que sean felices pues favorece el desarrollo y el uso de sus capacidades. Por lo tanto, carecer o tener un acceso restringido en calidad o cantidad a esos medios afecta la posibilidad de la gente de llevar adelante una vida valiosa. De qu o de quin depende tener ms o menos oportunidades de ser felices? En primera instancia, de los padres y de sus condiciones de vida. Es decir, aspectos como el lugar de nacimiento, la educacin, la condicin econmica y el acervo cultural de la familia en la que se nace suelen dotar de algunos de esos medios que permiten construirse un mejor futuro. Es una cuestin casi fortuita, un accidente de cuna. Un nacimiento en condiciones adversas implica, por lo general, que las personas anden un camino muy largo hacia la lnea de salida de la carrera por el bienestar. Para el caso, se puede pensar en un beb cuya madre vive en un hogar pobre. Si ella ha tenido y sigue teniendo una dieta limitada durante su vida, afectar su salud y la del nio, que podra nacer con bajo peso, dficit de nutrientes bsicos o,

sECCIN 3

CAPtULO 4 | UN HOgAR DIgNO

117

peor an, con una enfermedad congnita. Cuando llegue a la escuela tendr grandes desventajas frente a otros chicos que pasaron los primeros aos de su vida en circunstancias distintas. En pases como El Salvador, pocos logran la satisfaccin de estas dimensiones y muchos carecen de ms de alguna. La inasistencia a la escuela, migrar hacia otro pas con la expectativa de mejorar el ingreso o habitar en una vivienda precaria son realidades que, sin haberlo decidido as, forman parte de la existencia de muchas personas, pero es la nica estrategia de vida posible para ellas: es el reflejo de la oportunidad desigual con la que nacen. Cambiar esa realidad supone una poltica pblica diseada con el objetivo de ofrecer la posibilidad de que las personas se desarrollen y usen sus capacidades desde su nacimiento. Como ideario, significa universalizar, es decir dotar a toda la sociedad del acceso a un hogar digno y a los elementos bsicos que le permitan emprender el camino a la felicidad. Por ltimo, y tambin importante, esa poltica debe centrarse en atender los factores que hoy en da se han convertido en la fuente de la desigualdad.

IGUALDAD DE OPORTUNIDADES, CAPACIDADES Y POLTICA SOCIAL


Para que las personas alcancen el bienestar, deben tener la oportunidad de desarrollar sus capacidades muy temprano en la vida, antes incluso de tomar conciencia de lo que la felicidad significa. Los padres o las personas cuidadoras de la niez son las que proporcionan ese chance. Se trata de una herencia de oportunidades. La fuente de la desigualdad tiene su origen en la suerte de nacer en un hogar con recursos o en uno sin ellos (ver recuadro 4.1). Cuando nacen, las personas se ven afectadas tanto por los medios que sus padres tienen como

por las capacidades que estos han desarrollado hasta ese momento. La casa en que una persona nace incidir en sus posibilidades de bienestar, y su salud depender de la posibilidad de obtener abrigo. Pero tambin la educacin de la madre y del padre influir el tipo de crianza e incluso la capacidad misma para acompaar de manera sustancial el proceso educativo de sus descendientes. Es decir, el hogar, entendido como el espacio en que la persona se cra y el cual va ms all de la casa material, es el gran potenciador de las capacidades, por ello es necesario que la poltica pblica haga lo suyo para favorecer condiciones de dignidad en este mbito. Visto como fundamento del bienestar, supone el acceso a: (a) vivienda con servicios bsicos, (b) salud y nutricin balanceada (c) posibilidad de cuido de nias y nios y (d) estimulacin temprana (ver figura 4.1). Ms de 81 millones de nias y nios en el mundo no alcanzan plenamente su potencial de desarrollo, debido a la pobreza, la malnutricin y el dficit de estimulacin temprana (CEPAL y UNICEF, 2010). Esta limitacin heredada les acompaar a lo largo de su existencia, coartando su potencial de una mejor vida. Constituye un freno que pasa de generacin en generacin y que limita el potencial para alcanzar el bienestar. En esta situacin la niez no logra consolidar sus capacidades cognitivas y de aprendizaje, y experimenta retardos y obstculos en su crecimiento que afectarn su adultez. Un participante de las consultas realizadas por el PNUD expres cun difciles ve las oportunidades para las hijas y los hijos de familias ms desfavorecidas del pas: Hasta eso se ve en la familia, que por su misma pobreza trabaja el padre y la madre, y sus hijos estn solitos, solos se estn cuidando para ir a la escuela. Qu calidad de educacin podran tener as? Cmo puede progresar esa gente? (PNUD, 2012b).

118

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

RECUADRO 4.1

Marcas de origen: nacer en un hogar pobre

Si dos nios que nacen el mismo da, en la misma zona geogrca, en un hogar estructurado de manera similar, pero uno es pobre y el otro no, qu implicancias tendr esto para el futuro del nacido en pobreza? Este recorrer un camino mucho ms largo para alcanzar el bienestar, o simplemente no lo conseguir. En efecto, si una persona con ciertas caractersticas sociodemogrcas en El Salvador tiene 25 % de probabilidades de ser pobre en su adultez, la posibilidad aumenta al 55 %1 poco ms del doble si la familia de origen ya es carente. Esto es as porque la pobreza en el hogar implica una serie de elementos que minan las posibilidades de desarrollar las capacidades en las personas. En hogares desprovistos, es ms probable que la madre no haya recibido los cuidados mnimos y la alimentacin requerida durante el embarazo. Es posible que el nio tampoco reciba toda la nutricin que necesita a lo largo de su vida y que su salud sea dbil debido a la poca proteccin ante el ambiente por las carencias materiales en que vive. Todo esto minar sus posibilidades de manera notable. La realidad de la familia podra obligarlo a trabajar y comprometer la estabilidad de sus estudios. Su madre no tendr demasiados aos de educacin y esto repercute en las pautas de crianza y en el apoyo activo en los estudios. Estos son solo algunos de los pesos extra que lleva en la mochila un chico que nace en un hogar pobre. Eso vuelve mucho ms largo y complejo su trayecto hacia una vida de bienestar. El camino es an ms difcil si se trata de una nia, si ha nacido en la zona rural y si tiene una madre que carece de educacin2. Fuente: Elaboracin propia a partir de modelaciones realizadas con datos de la Encuesta de movilidad social de El Salvador (PNUD y ESEN, 2013)

FIGURA 4.1

Hogar y desarrollo de capacidades

Vivienda Salud/ nutricin Sistema de cuido

Herencia

((

Innatas

Internas

Potencia y desarrolla capacidades

((

Individuo

Igual oportunidad al origen para alcanzar el bienestar

Fuente: Elaboracin propia

SECCIN 3

CAPTULO 4 | UN HOGAR DIGNO

119

En El Salvador, cerca de la mitad de los hogares vive en situacin de pobreza, cuya mayor incidencia se produce entre nias, nios y adolescentes; una elevada proporcin de menores de 5 aos sufre desnutricin crnica; y un alto porcentaje crece sin el padre o sin la madre, o sin ambos. En este ambiente, la satisfaccin de las necesidades bsicas y las opciones de desarrollo se comprometen fuertemente. Adems de ponerse en riesgo muchas vidas, se cimenta una sociedad marcada por profundas inequidades y exclusiones prcticamente insuperables en aos futuros, lo cual condiciona la sobrevivencia de la sociedad salvadorea en su conjunto. Los datos indican cun desiguales se vuelven las oportunidades educativas y, por lo tanto, las de desarrollo humano si el hogar de origen presenta limitaciones. Cuando una persona crece con una madre ausente, estudia un promedio de 1.2 aos3 menos que si esa figura est presente. Adems, un bajo ingreso provoca una cada de 0.624 aos aprobados, en comparacin con quienes crecen en condiciones mucho ms favorables. As, las posibilidades de esta niez y juventud se afectan, pues por cada periodo escolar perdido en las primeras etapas de vida ganarn alrededor de 8 %5 menos que sus pares con un ao de estudio ms, perpetuando este crculo vicioso. Las nias y los nios que han experimentado tal nivel de carencias desde su primera infancia reciben en su adultez oportunidades considerablemente diferentes a quienes vivieron la situacin opuesta. Esto es algo muy sentido entre la poblacin. El mayor sueo de muchas de las personas consultadas que viven diversas realidades6 es brindarles educacin a sus hijas e hijos, pues ven en ello la manera de que salgan adelante (PNUD, 2012a y 2012b). La mayor parte que vive en una situacin desventajosa est conformada, a su vez, por las hijas y los hijos de quienes tuvieron menos oportunidades en su infancia. En otras palabras, la niez afectada por menores oportunidades de desarrollo y sobrevivencia es, al mismo tiempo, heredera y protagonista de la reproduccin de la rgida estructura de opor-

tunidades que afecta a la sociedad en El Salvador. Un alumno de un colegio privado coment: Yo soy pobre; as, pobre. Quizs yo pueda subir un poco mi estrato pero no es como que voy a mejorar un montn. Y quizs mis hijos s van a poder un poquito ms, un poquito nada ms (PNUD, 2012b). Este comentario muestra que an los ms jvenes perciben esta rigidez, lo que augura un futuro poco prometedor tanto para la paz social como para sus perspectivas de crecimiento y desarrollo humano, resultado de una sociedad sin cohesin, inequitativa y con desigualdad de oportunidades. El poblador de una comunidad urbana seal estas posibilidades e indic que los nios desde pequeos van viendo la situacin, por el problema del trabajo. Y si no hay trabajo, a lo que se van a dedicar los nios es a robar o a extorsionar (PNUD, 2012a). El bienestar de las personas est determinado por la combinacin de libertades y oportunidades para definir sus propios proyectos de vida en igualdad de condiciones (Nussbaum, 2011). Un entorno que garantice este mapa de alternativas permitir, a su vez, que la gente se desarrolle al mximo. En este contexto, la movilidad social como expresin de la realizacin de los proyectos y elecciones individuales y colectivos es imposible sin que la ciudadana desarrolle y goce temprano de opciones que incluyan los medios necesarios para desplegar su potencial. La evidencia muestra que gran parte de estas condiciones se juegan en la niez y la adolescencia, y en particular, durante la primera infancia. Desde esta ptica, invertir en esa etapa inicial se transforma en una apuesta crucial para el desarrollo, lejos de implementar solo una accin remedial en favor de un grupo de poblacin determinado. Sin embargo, algunas personas perciben que la gran mayora no tiene un empleo; entonces, si no tiene un empleo no puede mandar a los hijos a la escuela, no puede darles salud, no puede darles ropa;

120

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

RECUADRO 4.2

La relacin entre el desarrollo de capacidades y los derechos fundamentales

La contracara de las capacidades alcanzadas es el pleno ejercicio de los derechos. Cada una de las reas crticas de desarrollo responde a aspectos especcos de los derechos humanos universales, y en especial, de los derechos de la niez. La Convencin sobre los Derechos Humanos reconoce como nio a todo ser humano menor de 18 aos de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayora de edad, y arma que todas y todos son portadores de derechos y, por tanto, beneciarios de todos los enunciados de dicho documento. Asimismo, segn la Convencin sobre los Derechos del Nio (2005), la niez tiene derecho a medidas especiales de proteccin y al ejercicio progresivo de sus derechos sociales y econmicos. Este tratado, que se promulg en 1989, establece la adopcin de plenas garantas por parte de los Estados raticadores incluido El Salvador para el ejercicio de los derechos a la supervivencia, el desarrollo, la proteccin y la participacin de cada nia y cada nio. El informe de 2010 del Secretario General sobre el desarrollo de los enunciados de la convencin resalta que las estrategias ecaces para la realizacin de los derechos del nio durante la primera infancia implican que los progenitores en particular las madres por su inuencia en la toma de decisiones y la expresin de inquietudes cuenten al menos con un piso mnimo de seguridad econmica, nutricin adecuada, acceso a los servicios y recursos bsicos, incluida la informacin, proteccin contra la violencia y empoderamiento para actuar por s mismos y en nombre de su hijo (Naciones Unidas, 2010). Estas disposiciones conguran la base normativa a partir de la cual se busca establecer el vnculo entre las capacidades, los derechos y las acciones que pueden contribuir, desde el Estado y la familia, a cimentar una sociedad justa y equitativa desde la gestacin. En particular, es necesario hacer conciencia de la importancia del primer ciclo de vida en el proceso de desarrollo de capacidades y realizacin de derechos.

Fuente: UNICEF (2013)

nada, pues (PNUD, 2012b). Entre la gente, existe una conciencia del efecto de la desigualdad de oportunidades en la niez, y eso repercute tambin en el futuro de la sociedad: las nias y los nios.

EL PRIMER CICLO DE VIDA: ETAPA CRUCIAL PARA CONSTRUIR UNA SOCIEDAD CON IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
Mucha evidencia apoya la necesidad de realizar inversiones oportunas en el primer ciclo de vida

(Brim y Phillips, 1988; Cunha y Heckman, 2007; Heckman, 2012). Las inversiones en primera la infancia son las que traen aparejadas mayores retornos individuales y estn directamente relacionadas con la remuneracin y la empleabilidad futuras, as como con la reduccin de las brechas socioeconmicas, la productividad de las sociedades y las tasas de criminalidad. Las inversiones en una etapa ms tarda estn asociadas a una menor rentabilidad. En este sentido, un pas que desee invertir en su gente, debe priorizar el cuido y la estimulacin temprana para fomentar el desarrollo de capacidades esenciales.

SECCIN 3

CAPTULO 4 | UN HOGAR DIGNO

121

Ambos elementos son parte integral de un hogar con oportunidades, pues las habilidades adquiridas durante la primera infancia permanecen durante el resto de la vida; pero si no se desarrollan, resulta imposible conseguirlas en un futuro. Si bien las intervenciones en los primeros aos son prioritarias desde una lgica econmica, existe tambin evidencia que ampara la necesidad de generar intervenciones para nias, nios y adolescentes en las etapas siguientes, en especial para quienes viven en situacin de mayor desventaja. Con ello se consolidarn retornos individuales y sociales considerables desde la lgica de conformar una sociedad de capacidades. En 2001, el informe Estado Mundial de la Infancia (UNICEF, 2001) enfatiz que gran parte del desarrollo neuronal y biofsico de las personas ocurre antes de los tres aos de vida, es decir, mucho antes de que puedan tomar decisiones por s solas y tener control sobre lo que les afectar como adultas. La evidencia que aporta la neurociencia y la psicologa muestra de modo taxativo el papel de estos 36 meses en el desarrollo de habilidades bsicas para pensar, hablar, aprender, razonar, aplicar valores y saber cmo comportarse socialmente en la vida adulta (UNICEF, 2001). La adquisicin de estas capacidades es fundamental para su desempeo presente y futuro, y ante determinados escenarios, facilita la movilidad social desde una ptica intergeneracional. En consecuencia la primera infancia, en particular, y la niez y la adolescencia, en general, se han vuelto un campo especfico de atencin acadmica pero en especial, poltica, debido al convencimiento de que lo que no se cimenta en esta etapa es muy difcil de recuperar en los aos siguientes y se traducir en impactos sustantivos a nivel social y econmico. En congruencia, el consenso apunta a determinar etapas claves y especficas en el desarrollo integral de nias y nios que deben ser resguardadas para cimentar una sociedad de derechos y capacidades.

El bienestar de la niez en su primera etapa de vida y el proceso de desarrollo de capacidades bsicas para su goce han sido consolidados en el concepto de desarrollo infantil temprano (DIT), que alude a las cuatro dimensiones interrelacionadas del desarrollo cognitivo, socioemocional, lingstico y fsico; este ltimo se refiere a las necesidades biolgicas y socioemocionales (ver recuadro 4.3).

NACER EN EL SALVADOR: CIMENTANDO CAPACIDADES O INEQUIDADES?


A la luz de los datos disponibles, este apartado revisa un conjunto de indicadores relevantes que cuestionan si la sociedad salvadorea permite y garantiza el desarrollo de capacidades, o si ms bien promueve las inequidades.

Las nias y los nios reciben una herencia precaria y desigual


De acuerdo con lo planteado en el apartado anterior, las condiciones del hogar constituyen un factor crucial que eleva o disminuye las probabilidades de tener una trayectoria futura promisoria. El contexto hogareo abarca el tipo de familia en el que se crece y el ambiente o dinmica familiar general, en combinacin con el grado educativo de los padres y un entorno facilitador y estimulador para la niez. En El Salvador, la probabilidad de ser pobre durante la adultez es 1.4 veces mayor para las nias y los nios si su madre ha tenido solo educacin primaria, en comparacin con aquellos cuya madre ha llegado hasta el bachillerato (estudiar 6 aos ms); cuando es el padre quien ha logrado alcanzar ese nivel educativo, este indicador es de 1.27. Adems, entre quienes consiguen un grado educativo superior, solo el 20 % viene de hogares donde hubo al menos un progenitor ausente, el

122

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

RECUADRO 4.3

Las dimensiones del desarrollo infantil temprano (DIT)

El desarrollo integral de la primera infancia consiste en establecer las condiciones necesarias para que las nias y los nios puedan, durante sus primeros aos de vida, disfrutar de una buena nutricin, salud, educacin, cuidado y afecto, que sirvan de base para su desarrollo fsico, emocional, intelectual y social. La ausencia de estos factores podra producir dicultades de carcter irreversible a lo largo de sus vidas y probablemente en la de sus descendientes. Segn Kataoka, Kennedy, Naudeau, Neuman y Valerio (2010), el desarrollo integral acta como un proceso pluridimensional, en el cual existen cuatro dominios interrelacionados entre s que, en su conjunto, determinan el desarrollo holstico de un nio (ver gura 4.2).

FIGURA 4.2

Dominios para un DIT holstico

DESARROLLO FSICO

Necesidades biolgicas

DESARROLLO COGNOSCITIVO

DIT

DESARROLLO LINGSTICO

Necesidades psicolgicas, sociales y culturales

DESARROLLO SOCIOEMOCIONAL

Fuente: Elaboracin propia basada en Kataoka et al. (2010)

El primero consiste en el desarrollo fsico, el cual incluye aspectos como el crecimiento, la salud fsica, las habilidades motrices (nas y gruesas) y las capacidades de autocuidado. La prevalencia de un retraso en este mbito en especial en menores de dos aos es seal de un bajo desarrollo cognoscitivo y general, tanto a corto como a largo plazo (Grantham-McGregor, Cheung, Cueto, Glewwe, Richter y Strupp, 2007). El segundo es el desarrollo cognoscitivo, que forma parte de este proceso y abarca todo lo referente a las habilidades mentales que se adquieren temprano, incluyendo la capacidad de anlisis, la resolucin de problemas, la memoria y las destrezas matemticas tempranas.

SECCIN 3

CAPTULO 4 | UN HOGAR DIGNO

123

El tercero es el desarrollo lingstico que se presenta en forma de gestos, seales y balbuceos durante los primeros aos de vida; con el transcurso del tiempo, esas expresiones se articulan en palabras y oraciones. De acuerdo con Kataoka: Es importante sealar que la capacidad de absorber el idioma y de diferenciar entre los sonidos llega al mximo alrededor de los 9 meses de edad, mucho antes de que el nio pueda realmente hablar, indicando as que es fundamental que los padres/prestadores de asistencia interacten verbalmente con los nios a partir del nacimiento (Kataoka et al., 2010). Por ltimo, el desarrollo social y emocional completa el proceso. Consiste en el establecimiento de relaciones de aprendizaje y conanza por parte de los nios hacia sus cuidadores y dems personas que los rodean. Durante la etapa preescolar, estas relaciones se amplan entre compaeros y profesores, por lo que aspectos como el manejo de comportamientos, la percepcin social y la capacidad de autocontrol emocional y conductual ante distintas situaciones se vuelven pertinentes.

Fuente: Elaboracin propia a partir de Grantham-McGregor et al. (2007); Kataoka et al. (2010); Naciones Unidas (2010); Torres (2012); UNICEF (2010)

restante 80 %8 no experiment esa problemtica. Una madre en una comunidad rural da cuenta de ello al expresar: Yo tengo 5 hijos, nada ms uno es bachiller; a los dems no pude darles estudio por eso, por la pobreza. Yo, a mi hijo le daba 2 dlares para que fuera hasta el puerto, y me deca: Ay mami, yo no como, porque con dos dlares no me alcanza!. Pero mijo, le deca, qu hago yo?. Yo venda pan, yo venda gaseosa y cualquier cosita para que l estudiara. Pero con los dems ya no pude. Los dems me dijeron: No mami, yo no voy a estudiar, usted mucho se sacrifica para que (yo) estudie. As que ah quedaron (PNUD, 2012a). En este caso, 4 de 5 hijos vieron coartadas sus oportunidades, pues la condicin de pobreza durante su infancia limit el alcance de un mayor desarrollo. Un primer problema que enfrenta la infancia, an si el hogar se limita solo a la vivienda, es que muchos crecen en condiciones de precariedad ha-

bitacional. El grfico 4.1 muestra que un 34 % de menores de 18 aos vive en casas con privaciones en materiales (techo, pared o piso). Las consultas del PNUD (2012a) a personas en situacin de pobreza evidencian que las carencias materiales pueden ser tales que afectan psicolgicamente a quienes viven as. El miedo a la poca lluviosa y la angustia de sentirse sin seguridad en la propia casa son realidades diarias para una gran cantidad de salvadoreas y salvadoreos. La gente de una comunidad desplazada por desastres socioambientales resalta estas carencias como las ms apremiantes: Las viviendas aqu no tienen ni lmina, solo tienen plstico; y tienen nios. Aqu se necesitan muchas cosas porque hay nios que se enferman. Tenemos que ver cmo hacemos para sacar adelante a esas criaturas. Necesitamos un techo en donde usted pueda garantizarle a sus hijos que no van a ser expuestos a ningn golpe, por decir algo una pared de un plstico, pues una pedrada que por accidente le pueda

124

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

GRFICO 4.1 Porcentaje de menores de 18 aos que habitan una vivienda con carencias materiales (2012)
60 % 50 % Rural 40 % 30 % 20 % Urbano 10 % 0% Nios Nias Mujer Hombre Adolescente Nio Segundo Tercero Cuarto Quinto Primero

rea

Sexo

Jefe del hogar

NNA

Quintil de ingresos

Fuente: Elaboracin propia con base en la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 2012)

caer a una vivienda puede caerle a un nio adentro de su casa (PNUD, 2012a). Adems, la poblacin consultada est consciente de que muchas personas ajenas a su realidad no son capaces de dimensionar lo crtica y preocupante que puede ser la problemtica para la niez salvadorea. Un ciudadano lo dej muy claro: Vean la realidad, ustedes van a encontrar casos que, incluso, tcnicamente lo que tienen no es plstico sino a veces con trapos, y ah viven nios, nios de 2, 3 aos, y que prcticamente si usted va a ver no son viviendas, no son casas; parecen cuevas (PNUD, 2012a). La mala calidad del techo es la carencia ms sentida, en especial en invierno. Parece que el piso de tierra es una preocupacin menor, pero el hecho de que los nios gateen en ese tipo de suelo es sin

duda una imagen de vulnerabilidad y de falta de salubridad. Por ejemplo, un menor que haya crecido en una vivienda con un techo deficiente estudia 0.84 aos menos que aquellos sin esta carencia. De igual forma, haber tenido un piso de tierra causa una reduccin muy similar de 0.87 aos de estudio aprobados. El caso ms grave es el de aquellas personas que no contaron con servicio de electricidad en su hogar, pues la reduccin en aos de educacin aprobados es de 1.23. De ese modo, nias y nios en condiciones ms vulnerables techo de baja calidad, piso de tierra y falta de electricidad tendrn alrededor de 3 aos de educacin menos que el promedio9. Su capital humano se coarta y las posibilidades de una vida digna en el futuro se limitan. As lo perciben las personas que sufren estas carencias: Los nios necesitan agua y luz porque si estudian, ya en la tarde se necesita luz, no? Para

SECCIN 3

CAPTULO 4 | UN HOGAR DIGNO

125

ir a la tienda los nios o las personas mayores tambin necesitan que el pas, las calles estn iluminadas. Ac hay terrenos que pueden ser aptos para habitar pero no gozan de lo bsico que debe tener una comunidad, entre ellos agua potable y luz elctrica. Una vivienda digna donde los nios por las noches no se vayan a mojar cuando llueve, (que no est) a oscuras evitndose tropezar con cualquier tipo de animal (PNUD, 2012a). La privacin de materialidad en la vivienda y tambin la de servicios se concentran de manera dramtica en la zona rural (ver grfico 4.2). El 73.2 % de menores de 18 aos vive en esta clase de hogares, con las implicancias en salubridad, comodidad y uso del tiempo productivo que esto significa. Respecto a la presencia de ambos progenitores en los hogares salvadoreos, en 2012 solo el 60.2 % estaba integrado por una familia nuclear completa (padre, madre e hijos)10, mientras el resto se distribua en otras categoras11. En el 38.9 % de

las familias, hay menores de 18 aos que no viven con su padre o madre. De este subtotal, que asciende a casi 1 milln de nias y nios (954,000, segn los datos oficiales), el 6 % ha sido abandonado por la madre, y el 51 %, por el padre. El grfico 4.3 muestra que de los adultos que hoy tienen 25 aos o ms, un total de 25 % (1 de cada 4) experiment durante su infancia o en su adolescencia el abandono o el fallecimiento de al menos uno de sus padres. Entre las cohortes de edad ms afectadas, se encuentra el grupo entre 25 y 34 aos con el 27 % que creci sin alguno de los padres, y el grupo de 65 aos o ms. El progenitor ms ausente fue el padre (63 %) seguido de la madre (22 %). Por ltimo, se encuentran quienes sufrieron la ausencia de ambos (15 %)12. Este patrn se repite sin importar el sexo, el rea o la edad, comprobando una ausencia marcada en su mayora por el padre, lo que aumenta las posibilidades de alcanzar un menor desarrollo futuro. Las dinmicas de desestructuracin familiar han sido impactadas por varios factores, algunos

GRFICO 4.2 Porcentaje de menores de 18 aos que viven en un hogar con privacin de acceso a servicios (2012)
100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% rea Sexo Jefe del hogar NNA Quintil de ingresos Urbano Nios Nias Mujer Hombre Adolescente Nio

Rural

Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto

Fuente: Elaboracin propia con base en la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 2012)

126

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

de larga data, como las migraciones que, a su vez, se han visto influidas por la violencia. Para la niez, vivir en hogares monoparentales, adems de ser un predictor de mayor vulnerabilidad, tambin es un factor de riesgo manifiesto en cuanto a mayor exposicin a la violencia. Los hallazgos que se presentan en la seccin 4 muestran una fuerte asociacin, para adolescentes y jvenes que participan en pandillas, con el hecho de haber crecido en hogares donde el padre est ausente. La desestructuracin familiar es un fuerte impedimento para que el afecto y el apego durante los primeros aos de vida moldeen de manera positiva la conducta psicosocial. La evidencia cualitativa sugiere que las dinmicas familiares en hogares desestructurados son complejas en el pas. Las personas consultadas dijeron que muchas veces los hijos pueden volverse un impedimento para salir adelante, mientras otras dijeron que son el impulso que las motiva (PNUD, 2012a). La figura de la abuela o el familiar es clave en el desarrollo de la niez, pues la mayora consul-

tada dijo que necesitaba de alguien que cuidara de sus hijos para poder trabajar o realizar otras actividades generadoras de ingresos. En este sentido, las nias y los nios de hogares ms vulnerables crecen en condiciones familiares complejas que moldearn gran parte de su desarrollo cognitivo y psicosocial. Sin embargo, para mucha poblacin salvadorea es la nica opcin posible, en ausencia de otras instituciones confiables a las que puedan acudir13. Tambin, como se evidencia en la primera seccin de este Informe, el ambiente educativo familiar es determinante en la estimulacin temprana de las nias y los nios, y en la calidad de relacin y comunicacin en el hogar. El nivel educativo de la madre es fundamental en varias reas crticas del desarrollo de la niez, incluidos la sobrevivencia de los menores, el desarrollo de habilidades sociales y cognitivas, y el desempeo escolar. La educacin de la madre y la presencia de ella en la casa aumentan los aos de educacin aprobados de nias y nios, reducen sus probabilidades de ser pobres en el futuro e inclusive aumentan sus posibilidades de mejorar

GRFICO
35 % 33 % 31 % 29 % 27 % 25 % 23 % 21 % 19 % 17 % 15 %

Abandono o fallecimiento del padre o la madre antes de los 18 aos (2013)

65 aos o ms Primaria Mujeres Urbano Rural Hombres 35-44 aos 55-64 aos Bsica Superior 25-34 aos Ninguno Bachillerato

45-54 aos

Sexo

rea

Edad del encuestado

Nivel educativo alcanzado por el encuestado

Fuente: PNUD y ESEN (2013)

SECCIN 3

CAPTULO 4 | UN HOGAR DIGNO

127

el nivel de vida y los ingresos. En El Salvador, parte de la ciudadana percibe que las relaciones padreshijos han cambiado a lo largo del tiempo. Aunque padres y madres vivan con sus hijos, dicen, siempre hay ausencia de ellos en el da a da. Uno de los consultados lo resumi as: Hoy en da se ha perdido bastante eso en los nios, y casi ya no se ven padres ah con sus hijos, divirtindose, dndose un momento para ellos con sus hijos, sino que todo sigue siendo el trabajo, el hogar, el trabajo y los nios. La mayora de hogares, he visto yo, como que ya los hijos ah los van dejando como a un ladito (PNUD, 2012a). Los aos de escolaridad son un factor de riesgo para infantes que crecen en familias con bajo nivel educativo pero tambin son un fuerte predictor de la pobreza por ingresos. Con base en datos para 2009, CEPAL (2011) estima que en El Salvador se requieren al menos 10 aos de escolaridad para tener una probabilidad menor al promedio de caer en pobreza. En la comunidad

pobre, alcanzar ese mnimo es muy difcil. Una madre preocupada indic: Se necesita ayuda para nuestros hijos, pues nosotros aqu el nico estudio que le damos a los hijos es hasta noveno grado porque hasta eso hay aqu en esta escuela; de ah para all, los hijos no tienen adnde ir (PNUD, 2012a). En este caso, el acceso de una comunidad a educacin est restringido por la oferta educativa, una problemtica que va ms all de la familia, pues desde un principio las oportunidades de muchos se ven truncadas al no poder desarrollar un mejor capital humano por un accidente de cuna. Inclusive, un participante del proceso de consulta seal tambin estos casos fortuitos: No hacemos nada por nosotros. Yo no pienso por m, yo pienso por mis hijos, porque los hijos, ellos no pidieron venir a este mundo de pobreza, como dicen, sino que ellos quieren crecer y uno tiene que ayudarles a crecer (PNUD, 2012a).

GRFICO 4.4 Tasa de escolaridad promedio nacional y por rea geogrca (2000-2010)
8 7 6 5 4 3 2 1 0 Nacional Urbana Rural
3.3 3.8 5.4 5.7 6.1 6.8 6.9

7.2

2000
4.2

2005 2010

Fuente: UNICEF (2013b) a partir de bases de datos del Ministerio de Educacin (MINED), la DIGESTYC y la CEPAL. Tabulaciones especiales de la EHPM

128

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

Desarrollo de capacidades en el primer ciclo de vida: un protagonismo desigual


La rpida mirada a la herencia que reciben nias y nios al nacer indica que una importante parte de este grupo de poblacin comienza sus primeros aos enfrentando factores adversos para su desarrollo integral. Hasta qu punto las condiciones que sufren desde su gestacin hasta la adolescencia permiten subsanar estas barreras iniciales como reflejo de los esfuerzos de pas por equiparar las oportunidades de nias, nios y adolescentes?

A continuacin se revisa la situacin de la primera infancia en torno a las dimensiones del DIT, a la luz de la evidencia disponible.

Desarrollo fsico
El desarrollo fsico se expresa en su adecuada salud y nutricin. El pas exhibe progresos importantes en cada uno de estos indicadores, aunque todava est lejos de una situacin ideal (ver cuadro 4.1). La tasa de mortalidad infantil ha mostrado una disminucin sustancial, entre 1998 y 2008, de 43 a 19 por mil, lo cual equivale a ms del 50 %. Sin embargo, la mortalidad en menores de 5 aos podra superarse con mayores esfuerzos por reducir la mortalidad neonatal que solo ha decrecido de 17 a 9 por mil nacidos vivos, mientras que la mortalidad infantil (menores de 1 ao) se ha reducido de 35 a 16 por mil. Para prevenir la mortalidad infantil es relevante la disposicin de y el acceso a servicios hospitalarios y a personal especializado para la

Primera infancia
En El Salvador viven 942,635 nios y nias en primera infancia, entre los 0 y 8 aos, lo cual equivale al 42 % del total de menores de 18. Esta etapa demanda una serie de garantas mnimas que posibiliten el DIT en todas sus dimensiones, y eviten los costos individuales y sociales identificados.

CUADRO 4.1 Estadsticas relacionadas al desarrollo fsico durante la primera infancia (1998-2008)
Indicador Probabilidad de morir antes de 1 ao Probabilidad de morir antes de 5 aos Estar en situacin de desnutricin antes de cumplir 5 aos* Oportunidad de ser vacunado Porcentaje de menores de 5 aos que reciben suplementos de vitamina A Porcentaje de menores de 5 aos que padecen anemia Lactancia materna exclusiva (menores de 6 meses)
Nota: * Desnutricin crnica. Fuente: UNICEF (2013a) basada en la Encuesta Nacional de Salud Familiar (FESAL) (ADS, 1998 y 2008)

1998 35 por mil nacidos vivos 43 por mil nacidos vivos 29 % de nias y nios 87 % de nias y nios 24 % de nias y nios 19 % de nias y nios 21 % de nias y nios

2008 16 por mil nacidos vivos 19 por mil nacidos vivos 19 % de nias y nios 89 % de nias y nios 52 % de nias y nios 23 % de nias y nios 31 % de nias y nios

SECCIN 3

CAPTULO 4 | UN HOGAR DIGNO

129

atencin de partos, ya que una importante proporcin de la poblacin de mujeres rurales realiza esta tarea en su propio hogar, atendida por parteras y, en el mejor de los casos, por trabajadores comunitarios (promotoras o promotores de salud). Segn la FESAL (ADS, 2009), a 2008, el 84 % de la poblacin asisti a un centro hospitalario para atender nacimientos. El acceso a atencin hospitalaria es clave pues cuando la mujer no lo tuvo la tasa de mortalidad neonatal fue mayor: 12 por mil nacidos vivos versus 7 por mil cuando la mujer s accedi al servicio. La tasa de mortalidad infantil (anual) entre mujeres que no accedieron a cuido hospitalario se increment a 25 por mil, y la de las que s accedieron se redujo a 13 por mil. Esto mismo sucedi con la mortalidad en menores de 5 aos: para quienes no accedieron a atencin, la tasa fue de 25 por mil y de 15 por mil cuando la mujer s accedi.

Las inequidades profundas tambin se verifican al analizar otros escenarios en los que viven las nias y los nios: la incidencia de la mortalidad infantil afecta desproporcionadamente a la niez perteneciente a hogares del quintil ms pobre de ingresos, a aquella donde la madre tiene un menor nivel educativo y a quienes viven en reas rurales (ver grfico 4.5). De nuevo, se observa cmo los esfuerzos en poltica pblica en El Salvador son todava muy limitados para proteger de manera crtica a quienes provienen de hogares ms desaventajados en su origen socioeconmico y rea de residencia. En cuanto a la tasa de desnutricin infantil, es relevante analizar tres indicadores: la desnutricin global (bajo peso para la edad), la emaciacin (bajo peso para la talla) y la desnutricin crnica (baja talla para la edad). En la actualidad el porcentaje de nias, nios y adolescentes con desnutricin global es de 5.5 %, el de quienes pa-

GRFICO 4.5 Mapa de inequidades en torno a la mortalidad infantil (2008)


Sin educacin 33 30 27 24 21 18 15 12 9 6 3 Residencia Atencin hospitalaria 20 % ms rico
6 por mil 19 por mil 22 por mil 33 por mil

20 % ms pobre
29 por mil

Sin atencin Rural


25 por mil

Nacional Urbano Con atencin


15 por mil

15 por mil

Bachillerato o ms
7 por mil

Ingreso

Nivel educativo de la madre

Fuente: UNICEF (2013a) sobre la base de FESAL 2008 (ADS, 2009)

130

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

decen emaciacin es el 1 % y el de desnutricin crnica es de 19 %. Estas cifras reflejan que casi un quinto de la poblacin menor de 5 aos no alcanza los estndares de talla estipulados para la edad cronolgica. Por ejemplo, entre infantes de madres sin educacin, la desnutricin global aumenta a 15.7 %, la emaciacin a 2.6 % y la desnutricin crnica a 36.6 %. De nuevo, las brechas en el desarrollo de capacidades crticas para la niez se incrementan a medida que se incorpora en el anlisis las condiciones socioeconmicas del hogar. En consecuencia, debieran tomarse medidas prioritarias para su abordaje y reduccin. Las inmunizaciones constituyen uno de los servicios bsicos para asegurar la sobrevivencia de la niez en sus primeros aos de vida. La tasa de cobertura del esquema completo de vacunacin14 aument de 76 % en 1993 a 88.4 % en 2012 (Asociacin Demogrfica Salvadorea [ADS], 1994; MINSAL, 2012). La FESAL (ADS, 2009) de 2008 permite complementar este dato, mostrando que en la prctica se ha logrado una cobertura sin brechas, ya que se encuentran muy pocas diferencias si se toma en cuenta el rea de residencia urbana (90.3 %) o rural (90.5 %) o el sexo masculino (90.7 %) o femenino (90.1 %), aunque una vez ms las diferencias sustanciales se generan al comparar el nivel educativo de la madre. Existen otros indicadores complementarios relevantes para asegurar el desarrollo fsico, que muestran casi siempre una desmejora: el porcentaje de nias y nios que padecen anemia aument de 19 % en 1998 a 23 % en 2008; la cobertura de acceso a suplementos de vitamina A importantes para la niez, si bien baja, aument de 24 % a 52 % en el mismo periodo; y la lactancia materna exclusiva hasta los 6 meses asociada tanto al desarrollo cognitivo como afectivo subi a 31 %, y todava es una deuda del pas para con la primera infancia. En general, para los indicadores revisados, este diagnstico es compartido por expertos en el tema.

Si bien el porcentaje que recibe lactancia materna exclusiva hasta los 6 meses aument a 31 % en 2008, todava es bastante bajo pues esta prctica se asocia tanto al desarrollo cognitivo como afectivo, por lo que en este aspecto el pas enfrenta una deuda importante con sus nias y nios.

Desarrollo cognitivo, lingstico y socioemocional en nias y nios


El Salvador hipoteca en la actualidad a una proporcin importante de su poblacin en la primera infancia que no llegar a desarrollar su potencial cognitivo y lingstico en las condiciones ptimas para el libre ejercicio de sus capacidades. Esta conclusin resulta tras analizar en conjunto las oportunidades que existen en el pas para el desarrollo socioemocional y de las habilidades cognitivas y las lingsticas de la niez, fundamentales para fortalecer la capacidad de aprendizaje. Un punto clave de articulacin de estas tres dimensiones se presenta en torno a la estimulacin temprana, el cuido y la educacin inicial. Segn la OECD (2009), el cuido incorpora la supervisin de la salud y la seguridad de nias y nios, la prevencin de conflictos y violencia en edades tempranas, y el aseguramiento de descanso, alimentacin y aseo adecuados. No obstante, las condiciones de salud muestran grandes deficiencias. Segn la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 2012), el 15.5 % de menores de 18 aos padecieron alguna enfermedad o sntoma15 en el mes anterior a la encuesta. De ese porcentaje, solo el 64 % indic que consult a un mdico para recibir atencin, mientras 35.2 % dijo que no recibi ningn tipo de atencin y el resto us otros medios16. Estos porcentajes son alarmantes, pues sugieren un cuido deficiente de la niez salvadorea, que la llevar luego a un menor desarrollo fsico y psicolgico, y, a su vez, a un detrimento de las oportunidades posibles a las que tendr acceso en el futuro. Por otro lado, la educacin inicial y la estimulacin temprana incorpora acciones orientadas al

SECCIN 3

CAPTULO 4 | UN HOGAR DIGNO

131

aprendizaje activo y al desarrollo de estmulos que incidirn en el desarrollo cognitivo y lingstico de la persona. Si bien las instituciones pblicas o privadas pueden proporcionar esas alternativas de atencin, tambin estn estrechamente asociadas al cuido y al fortalecimiento de relaciones de apego y emocionales en estos primeros aos. Al considerar lo expuesto sobre la dinmica de desestructuracin familiar, es previsible pensar que el cuido no est garantizado para todas las nias y nios. En la informacin de la FESAL 2008 (ADS, 2009), se encuentran resultados interesantes en las respuestas de con quin se deja a la hija o al hijo cuando sale la madre. El 25 % de las personas consultadas dijo cuidar directamente a sus hijas e hijos; el 8 % mencion dejarlos a cargo de los padres, con la empleada o en la guardera; el 57 % dijo encargarlos a otro adulto, sin especificar. Estas cifras abren un flanco incierto respecto de la idoneidad y capacidad que tienen cuidadores distintos a la madre, al padre y a la guardera para la estimulacin temprana de la nia o el nio, y que reciba un cuido pleno. Ms preocupante es que un 10 % de menores en primera infancia se queden con un adolescente, otro nio, un vecino o sin nadie ms. En El Salvador, el 85 % de las personas mayores de 15 aos en el hogar realizaron alguna actividad de estimulacin temprana en nias y nios. De este subtotal, el 60 % fueron actividades realizadas por la madre; el 9 %, por el padre; el 5 %, por ambos; y el 10 %, por otra persona. La mayor parte dijo haber realizado algn juego con la nia o el nio, seguido de sacarlo a pasear, cantarle canciones, ayudarle a hacer dibujos, leerle o ver libros de dibujos y fotografas juntos, y en menor medida, contarle historias y cuentos. De esta manera, se evidencia que la niez salvadorea recibe muy pocas estimulaciones de nivel ms complejo, ya que la mayora de familiares propone actividades ms ldicas y sencillas. De nuevo, el nivel educativo de la madre incide en una mayor frecuencia de realizacin de activida-

des de estimulacin temprana, al igual que la zona de residencia y los niveles de ingreso de las familias. Adems, segn la EHPM de 2012, solo el 2 % de la poblacin de 0 a 3 aos asisti a un centro de atencin infantil (incluye prestadores del sector pblico y privado). De ah se puede concluir que estos nios y nias tienen muy pocas oportunidades de acceder a programas especficos y rigurosos de estimulacin temprana, tanto por el lado formal (prestacin de servicio) como por la va familiar. La cobertura neta de educacin parvularia aument de 39 % en 2000 a 54 % en 2011, segn el sitio web del MINED (http://www.mined.gob.sv/). Sin embargo, una parte importante de la poblacin (46 %) en edad de asistir a la escuela (4 a 6 aos) no lo est haciendo (http://www.mined.gob.sv/), con lo cual se puede aseverar que el Estado salvadoreo no hace los esfuerzos necesarios para sentar las bases para un adecuado desarrollo de capacidades, competencias, habilidades, conocimientos y formacin en general de su poblacin. Al considerar los bajos niveles educativos, el hecho de que la gran mayora de nias y nios no reciba educacin inicial y preescolar institucional constituye un factor a atender para que incrementen las oportunidades de recibir estmulos y aprendizajes de calidad durante la primera infancia.

Desarrollo de capacidades en la niez


El periodo de la infancia, comprendido hasta los 11 aos en este trabajo, concuerda con el primero y segundo ciclo de la educacin bsica, en los cuales se desarrollan de manera ms completa las capacidades lectoras y numricas. Sin embargo, como ya se dijo, una muy baja proporcin de la niez salvadorea tiene acceso a una estimulacin temprana que siente las bases para su desarrollo posterior. En la educacin primaria es donde se presentan las tasas ms altas de cobertura educativa para 2011, la tasa neta fue de 93 % (http://www. mined.gob.sv/). Se podra pensar que en este

132

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

nivel la mayora de infantes en edad escolar se encuentra en el grado correcto. Pero es importante preguntarse por la calidad educativa que reciben. Esto se puede evidenciar en los resultados de la Prueba de Evaluacin de Logros de Aprendizaje en Educacin Bsica (PAESITA), que se toma en una muestra de estudiantes de tercero, sexto y noveno grado, en Lenguaje y Matemtica. Desde el inicio de la aplicacin de la PAESITA, no ha existido un avance sustancial en los aprendizajes de las nias y nios salvadoreos. El promedio general para el tercer grado se ha mantenido en 5.6 en una escala de 10, para sexto grado ha sido de 4.8 y para noveno grado, 5.1. En primer lugar, el sistema educativo califica como regular una nota que ronda el promedio de 5. No llega a las escalas de bueno, muy bueno y mucho menos excelente. En segundo lugar, el promedio se ha mantenido ms o menos igual en los ltimos 10 aos. Indica que no ha habido mejoras a lo largo del tiempo, lo cual es an ms alarmante cuando se sabe que el promedio nacional de escolaridad de personas de 10 aos de edad o ms es de 6.1 aos, conforme a informacin del MINED* para el periodo 2008-2012. Las pruebas del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) y del Estudio Internacional de Tendencias en Matemticas y Ciencias (TIMMS, por sus siglas en ingls) en 2007 corroboraron el estancamiento: los resultados para El Salvador fueron desalentadores. En particular en el TIMMS, en la prueba de Matemtica de cuarto grado, se ubic en la posicin 32 de 35 pases, y en la de octavo, en la 45 de 48. Para Ciencias de cuarto grado, obtuvo la posicin 30 de 36, y en la de octavo, la posicin 45 de 48. Tanto los resultados nacionales como internacionales muestran que la niez salvadorea, a pesar de estar en la escuela, aprende poco. Es grave, pues el rendimiento acadmico y el conocimiento se encuentran relacionados con el grado de desarrollo de los pases y las sociedades (ver captulo 5).

Desde esa arista se afirma que la apuesta por la niez es poca o mediocre. La sociedad salvadorea se conforma con la obtencin de cierto grado acadmico, aunque este no diga nada de la calidad de conocimiento adquirido. Esta deficiencia incide, a la postre, en la insercin laboral y, an ms, en la capacidad productiva del pas, pero no solo en la esfera econmica sino tambin en la esfera social, en las relaciones que establecen las personas en los diferentes espacios de socializacin, en la familia, en la escuela, en la comunidad y en las posibilidades para criar a hijas e hijos con un horizonte y un proyecto ms amplio de vida.

Desarrollo de capacidades en la adolescencia salvadorea


La niez salvadorea se encuentra desprotegida, condicin que se mantiene as en la adolescencia entre los 12 y 18 aos hasta llegar a la adultez. Durante la adolescencia, la esfera de las amistades cobra mayor relevancia en la vida de nias y nios, y el mbito de los grupos se vuelve ms fuerte en esta edad ms que en ninguna. Estas relaciones pueden devenir del mundo escolar, de la comunidad o barrio donde residen o de las relaciones establecidas por sus padres. Al mismo tiempo, es un momento clave para forjar habilidades socioculturales y adquirir competencias claves en el sistema educativo que les permitirn seguir expandiendo sus capacidades, transitar al mundo laboral y proyectar sus sueos en la adultez, as como definir sus proyectos de vida futura. Sin embargo, la poca evidencia disponible muestra un escenario complejo para la adolescencia en el pas. Por una parte, su acceso a la escuela se ve severamente amenazado por los dficits de cobertura, las altas tasas de desercin en particular en sptimo grado del tercer ciclo y en cuarto ao de bachillerato y la baja matrcula evidenciada en tercer ciclo y educacin media

SECCIN 3

CAPTULO 4 | UN HOGAR DIGNO

133

la matrcula neta en bachillerato lleg tan solo a 35.4 % en 2011 (http://www.mined.gob.sv/). En 2012, segn la EHPM, solo el 26 % de adolescentes de las reas rurales se encontraba cursando el bachillerato, porcentaje que suba a 44.4 % en zonas urbanas, reflejando una marcada desigualdad17. Estas tendencias muestran que el sistema educativo es incapaz de revertir las complejas dinmicas de inequidad que se verifican para la niez y la adolescencia que proviene de distintos entornos, niveles de ingreso y ambientes educativos. Para erradicar este problema se requiere movilizar estrategias mucho ms intensivas desde la primera infancia y en adelante. Sin una poltica para la formacin de capacidades para el empleo y la exitosa incorporacin al primer empleo (ver captulo 6) y en un entorno marcado con fuerza por la violencia (ver captulo 8) en especial, en las reas ms pobres y vulnerables, las posibilidades de acceder a una cultura de formacin de capacidades y habilidades de socializacin y para el trabajo se ven constreidas de modo severo. Las personas consultadas lo sealaron y expresaron la imposibilidad de darles a sus hijas e hijos ms que lo estrictamente necesario. Una de ellas dijo: S, porque a todos nos hace falta porque, como padres, si a un hijo le dejan una tarea, no hombre, si ahora los bichos solo de computadoras hablan. De dnde vamos a sacar nosotros para computadoras? O sea, las preocupaciones son mutuas pues, a todos creo yo (nos preocupa), pero a ninguno nos alcanza para ms (PNUD, 2012a). Esta ausencia de capacidades se refleja en la realidad salvadorea, pues el 62.4 % de los consultados dijo no haber podido obtener un empleo por falta de educacin. Adems, la edad en que una persona comienza a trabajar muestra una amplia variabilidad, pues el valor ms pequeo que re-

porta la Encuesta de movilidad social de El Salvador (PNUD y ESEN, 2013) es de 6 aos, mientras que el ms grande, de 35. En promedio, la gente encuestada dijo haber comenzado a trabajar a los 17. Sin embargo, solo el 38.3 % de quienes laboran y estudiaron al menos el bachillerato dicen utilizar la educacin en sus trabajos. Esta informacin muestra tanto la dificultad de una insercin exitosa en el mercado laboral, como las disparidades que existen entre este y el sistema educativo.

Riesgos en el primer ciclo de vida y su impacto en la formacin y la acumulacin de capacidades


La formacin de capacidades se ve afectada por la debilidad de los mecanismos de desarrollo social en operacin, pero tambin por los riesgos que afectan a la niez y la adolescencia, con potencial desestabilizador para su bienestar, frustrando el acceso a mecanismos claves para formar capacidades, o interrumpiendo su expansin. Por ejemplo, las tendencias migratorias de la poblacin (ver captulo 7) profundizan y retroalimentan la propensin ya existente de desestructuracin familiar y exponen a la infancia a crecer en condiciones de mayor vulnerabilidad a la pobreza y a ver sus derechos amenazados en los diversos territorios del pas. Tambin la falta de educacin impide la movilidad y la apertura de opciones, y el dbil entorno educativo de los padres en el hogar permite vaticinar un complejo escenario para la primera infancia que, en su gran mayora, carece de acceso a instituciones de educacin inicial y preescolar de calidad, de acuerdo con la revisin de la evidencia comparada. Un reflejo interesante de los efectos de la vulnerabilidad en la que crecen las nias y los nios es el anlisis de la pobreza monetaria. En El Salvador, la incidencia de la pobreza monetaria de menores de 18 aos se encuentra por sobre el pro-

134

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

medio de la poblacin nacional (UNICEF, 2013a). Se observa adems una tendencia creciente en la pobreza experimentada por la niez y la adolescencia entre 2004 y 2011, para recin observarse una disminucin en 2012, aunque siempre con una incidencia mayor que la del promedio en la poblacin del pas (UNICEF, 2013a). Una rpida mirada a su comportamiento segmentando por subgrupos de la poblacin de nias, nios y adolescentes muestra su altsima incidencia en menores de 12 aos. Mientras la pobreza nacional es de un aproximado de 41 %, la niez padece un 52 %, ms de 10 puntos porcentuales por sobre el promedio para la poblacin total del pas. La disponibilidad de ingresos por debajo de la lnea de la pobreza monetaria es reflejo del menor acceso a una serie de recursos crticos para el desarrollo de capacidades y la mayor exposicin a riesgos como el abandono temprano de la escuela para ejercer labores de trabajo infantil o exponerse a una serie de vulnerabilidades. De acuerdo con datos de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), el 9.1 % de la juventud menor de 18 aos es-

taba en situacin de trabajo infantil (ILO, 2013)18. Si bien el ingreso generado por ellas y ellos puede significar que quienes lo ejercen no se encuentran en situacin de pobreza monetaria, el riesgo asociado para la formacin de capacidades es alto, en cuanto se trata de niez con una mayor probabilidad de un abandono temprano de sus estudios. En 2012, segn datos de la EHPM, el 62.2 % de la niez ocupada estudiaba y trabajaba, lo cual presenta desafos para el sistema educativo que debe estar preparado para atender a poblacin con esas caractersticas. Si bien el trabajo infantil es mayor entre nios (12.8 %) que nias (5.2 %), la presin sobre la disponibilidad de tiempo de ellas es tambin relevante, considerando que el 20.4 % de nias entre 10 y 19 aos participa en labores de cuido de menores en el pas (frente al 6.8 % de los nios), de acuerdo con la Encuesta de Uso de Tiempo 2010 (MINEC y DIGESTYC, 2010). La tensin entre la presin por recursos y tiempo de la niez para el desarrollo pleno de sus capacidades es un aspecto complejo a considerar como parte de la estructura de riesgos que enfrentan nias y nios en el pas.

GRFICO 4.6 Porcentaje de encuestados que declaran haber tenido hijos antes de los 18 aos (2013)
30 % 28 % 26 % 24 % 22 % 20 % 18 % 16 % 14 % 12 % 10 % Sin ambos padres

Mujeres Rural

65 aos o ms 55-64 aos

Sin madre Sin padre Con ambos padres

45-54 aos Urbano Hombres Sexo rea

25-34 aos

Edad del encuestado

Ausencia de un padre a los 18 aos

Fuente: PNUD y ESEN (2013)

SECCIN 3

CAPTULO 4 | UN HOGAR DIGNO

135

Uno de los riesgos puntuales que la juventud salvadorea enfrenta durante su adolescencia es la falta de orientacin sobre el establecimiento de relaciones de pareja y, mucho ms, de relaciones sexuales. Datos de la EHPM de 2012 indican que el 5 % de adolescentes entre 12 y 18 aos se encuentran acompaados, casados o separados. Por otro lado, el 23.5 % de los partos registrados en hospitales del sistema pblico ha sido de jvenes, con el agravante de un aumento de la mortalidad materna en este grupo poblacional (11 % ocurri en adolescentes) (MINSAL, 2012). En El Salvador, as como en el resto de Amrica Latina, las mujeres con una maternidad temprana tienen un alto riesgo de desertar de la escuela y de ser pobres en su edad adulta (CEPAL y Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas [UNFPA], 2012). Esta dinmica configura una trampa que termina reforzando la reproduccin intergeneracional de la pobreza.

correccin de las desigualdades vinculadas a condiciones en el origen de las personas, si en realidad se pretende generar bienestar.

NOTAS
* 1. Datos estadsticos facilitados por la institucin al PNUD para este Informe. Esta probabilidad se calcul a partir de un modelo de transferencia de bajos ingresos entre la infancia y la adultez. Los datos provienen de la Encuesta de movilidad social de El Salvador (PNUD y ESEN, 2013). Variables significativas para modelo de transferencia de bajos ingresos. Elaboracin propia con datos de la Encuesta de movilidad social de El Salvador (PNUD y ESEN, 2013). Se utiliz un modelo de regresin lineal con los aos de estudio aprobados como variable dependiente. Elaboracin propia con datos de la Encuesta de movilidad social de El Salvador (PNUD y ESEN, 2013). Se utiliz un modelo de regresin lineal con los aos de estudio aprobados como variable dependiente. Elaboracin propia con datos de la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 2012), utilizando distintas variables del modelo de Mincer. La estimacin se hace en funcin del salario por hora. Ver anexo metodolgico para obtener mayor detalle sobre estas realidades. Elaboracin propia con datos de la Encuesta de movilidad social de El Salvador (PNUD y ESEN, 2013). Se estim con un modelo de regresin logstica con la condicin de pobreza como variable dicotmica dependiente. Elaboracin propia con datos de la Encuesta de movilidad social de El Salvador (PNUD y ESEN, 2013). Elaboracin propia con datos de la Encuesta de movilidad social de El Salvador (PNUD y

2. 3.

CONCLUSIN
De lo revisado hasta aqu, es posible considerar que El Salvador es una sociedad con fuertes barreras para el desarrollo de capacidades y donde las polticas incorporadas, expresadas en los indicadores reseados, no han logrado revertir de manera sustantiva las inequidades que se expresan desde la gestacin de nias y nios hasta su adolescencia, ni brindan oportunidades slidas para el desarrollo de capacidades de una porcin importante de la infancia en el pas. Ms an, los servicios existentes estn lejos de salvar las brechas y los riesgos heredados del entorno familiar y los que se presentan como producto de eventos crticos y a lo largo del ciclo de vida. En estas dinmicas, se juegan las oportunidades de desarrollo futuro del pas, frente a las cuales se requiere disear respuestas efectivas y movilizadoras. Es necesaria una nueva visin de la sociedad y de la poltica pblica que asuma la

4.

5.

6. 7.

8.

9.

136

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

ESEN, 2013). Estimacin de un modelo de regresin lineal con la variable aos de estudio aprobados como dependiente. 10. Se han tomado como referencia las estimaciones de la EHPM de 2012. Se ha establecido segn el estado civil del jefe del hogar que estaba integrado por padre y madre, si el jefe se reporta casado (35.3 %) o acompaado (24.9 %). 11. Siguiendo la forma de estimacin por jefe de hogar, en esta categora se incluye a los jefes que se reportan: separados (19.2 %), viudos (11.8 %), divorciados (1.4 %), solteros (6.8 %). 12. Elaboracin propia con datos de la Encuesta de movilidad social de El Salvador (PNUD y ESEN, 2013). 13. Conclusiones extradas de los resultados de la consulta de Informe sobre Desarrollo Humano

El Salvador y Miradas (PNUD, 2012a y PNUD, 2012b). 14. Este incluye los cuatro esquemas bsicos en conjunto: BCG (bacilo de Calmette y Guerin) antituberculosa, DPT (difteria, ttano y tos ferina)/pentavalente, antipolio, antisarampin (SPR), segn FESAL 2008 (ADS, 2009). 15. Incluye dolor de cabeza, problemas estomacales, mareos, fiebre o vmito. 16. Aproximadamente el 1 % disperso entre familiares, farmacuticos, promotores de salud y enfermeros particulares. 17. Son adolescentes que tienen la edad correcta para el nivel educativo correspondiente. 18. Incluye a menores de 14 aos que trabajan, y a adolescentes entre 14 y 17 aos que trabajan en jornadas extensas u ocupaciones peligrosas.

sECCIN 3

CAPtULO 4 | UN HOgAR DIgNO

137

CAPTULO 5

La educacin salvadorea frente al desafo de la escuela pblica de calidad

El Salvador no ha conseguido construir una escuela pblica de calidad que proporcione las bases para que las personas sean agentes de su propio desarrollo, se formen en valores constructivos y adquieran la informacin y las habilidades que amplen sus opciones de vida. Este captulo revela que la mayora de la poblacin salvadorea carece de la formacin y las destrezas para insertarse con xito en los mercados laborales y empujar al pas hacia mejores niveles de desarrollo humano. Este es el resultado de un sistema educativo que se cre en el siglo XVIII y cuyas deficiencias persisten ms de 200 aos despus. La escuela es un pilar del sistema de bienestar de una sociedad. Ah es donde descansan las expectativas de movilidad social y desarrollo humano, sobre todo para quienes provienen de hogares en situacin de pobreza. Pero la escuela salvadorea, tal y como se conoce ahora, sigue ms bien reproduciendo ese crculo segn el cual el origen social de las personas, su cuna, determina su futuro de manera fatal. En El Salvador, quien nace pobre encontrar numerosos obstculos que se interpondrn en su bsqueda de la mejora de sus

condiciones de vida, y ese progreso suele ocurrir solo de manera excepcional. As es como ocurre a pesar de que pocos dudan de la importancia que tiene la educacin. Con la educacin se inicia un proceso de estructuracin del pensamiento y de la imaginacin creadora; las personas despliegan formas ms complejas de expresin personal y de comunicacin verbal y grfica, favoreciendo el desarrollo sensomotriz, ldico, esttico, deportivo y artstico, el crecimiento socioafectivo y los valores ticos. Pero no solo eso: a travs del sistema educativo se crean las bases de la unidad social por medio de la enseanza de la educacin ciudadana y cvica. La carencia de esta formacin en un grupo debilita la conciencia de una identidad nacional, con consecuencias para los sistemas democrticos (Bernstein, 1996). Para emprender la transformacin del proceso educativo del pas hace falta evolucionar a la concepcin de la escuela pblica como cuna de la cohesin social y de la conciencia de un nosotros. El primer ciclo de vida (infancia y adolescencia) es el periodo fundamental para invertir en el

138

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

desarrollo de capacidades y en la formacin de los valores que ayudan a crear un clima de cohesin social (CEPAL, 2011) que, a su vez, sirva de base para edificar un pas de oportunidades para toda la poblacin. Por tanto, es obvio que la educacin formal no puede considerarse un factor de transformacin que acta en el vaco (Bourdieu y Passeron, 1970). Al contrario, funciona inmersa en una realidad social que complejiza su accionar como potenciadora de oportunidades, interactuando con la familia y el mercado laboral en particular. Antes de llegar a la escuela, a los 5 o 6 aos de edad promedio, las nias y los nios han acumulado una historia que es decisiva para el desarrollo de sus capacidades en el sistema educativo y para, ms adelante, transformarlas en oportunidades de desarrollo personal y profesional. La escuela no puede darlo todo. No puede reemplazar a la familia en su rol formador primordial, ni tampoco a cada persona como arquitecta ltima de su destino. Sin embargo, desde el enfoque del desarrollo humano debe, al menos ser, un espacio de formacin de la humanidad de cada cual, capaz de proporcionar oportunidades de forma equitativa (Nussbaum, 2011). Las nuevas polticas educativas deben construirse sobre la base de las experiencias vividas, positivas y negativas, respondiendo a la pregunta: qu se debe hacer para contar con un sistema educativo eficiente, equitativo y de calidad ante los desafos del siglo XXI? Esta pregunta abarca cuatro cuestiones especficas que sirven como hilo conductor de este captulo: (a) busca el sistema educativo salvadoreo ser el espacio de construccin de cohesin social?, (b) ofrece calidad el sistema desde el docente como eslabn clave?, (c) es un sistema equitativo en oportunidades clave como el acceso y la permanencia?, (d) cumple la educacin con el rol de ser la forma de alcanzar una mejor posicin en la sociedad?

EDUCACIN: EN BUSCA DE UN SENTIDO DE NOSOTROS


Desde sus orgenes, los sistemas educativos han cumplido una conocida funcin diferenciadora. La distribucin de los saberes nunca fue homognea para los diversos grupos de la sociedad. El Salvador no es una excepcin. La educacin ha funcionado como una certificacin de su condicin de pobreza para los sectores desaventajados, y provee credenciales adecuadas a los no pobres. Es necesario conocer algunos elementos clave de su evolucin para entender cmo se crearon las brechas de acceso a una educacin potenciadora de oportunidades. El elemento que salta a la vista es que desde su nacimiento el sistema educativo salvadoreo no estuvo al servicio de la formacin de la conciencia de un nosotros.

La construccin de un sistema educativo sin losofa de cohesin


La evidencia histrica indica que el sistema educativo ha contribuido desde el siglo XVIII hasta inicios del XXI a reproducir los patrones de desigualdad social, de gnero y de territorialidad instalados en la sociedad. El primer sistema educativo creado por las autoridades espaolas en el siglo XVIII tuvo caractersticas que persistieron durante el siglo XIX. En primera instancia, se trat de un sistema pequeo. En 1807 un informe de Antonio Gutirrez y Ulloa mostr que la Intendencia de San Salvador tena solo 88 maestros, cantidad muy limitada para la cobertura de una poblacin de 165,278 personas que corresponda a esa administracin. La educacin que reciba la gente de las colonias en Amrica dependa de la posicin social. Indgenas y mujeres fueron los grupos menos privilegiados. Inclusive algunas de las esposas de los miembros de la lite que dirigieron el movimiento

sECCIN 3

CAPtULO 5 | LA EDUCACIN sALVADOREA

139

de independencia eran analfabetas (Lindo-Fuentes, 2008). La mayor parte de los beneficiarios fueron los hijos de los funcionarios estatales y de vecinos acomodados de las ciudades. La educacin estaba dirigida a una lite reducida a aquellos que en la estructura colonial llegaran eventualmente a puestos de poder y autoridad, y que necesitaran de alguna preparacin. La educacin superior estuvo reservada para muy pocos que deban viajar hasta Guatemala para continuar sus estudios (Real Provisin Relativa al Funcionamiento de Escuela en la Provincia de Sonsonate y sus Pueblos y el Salario de los Maestros, s/f). El esquema prevaleci despus de la Independencia centroamericana en 1821. Estas brechas dejan claro que el Estado no persegua la construccin de una ciudadana comn o de rasgos identitarios cohesionadores, sino ms bien la formacin de la lite ciudadana que eventualmente guiara a la nacin desde sus dos instituciones ms importantes en la poca: la Iglesia y el Gobierno. Los patrones que se establecieron a finales del periodo colonial cambiaron con mucha lentitud durante el siglo XIX. A finales de ese lapso, Francisco Galindo resumi el propsito de la educacin de la manera siguiente: Educar es crear hombres de bien, buenos esposos, buenos padres de familia y buenos ciudadanos (Galindo, 1904). La agenda consista en cimentar una concepcin de la ciudadana que mantena una diferencia de oportunidades entre hombres y mujeres. En esta lnea, se avanz poco a poco en trminos de igualdad. La recopilacin de leyes de 1875 indica que la instruccin primaria era "gratuita y obligatoria y comprende a los individuos de ambos sexos" (Ulloa, 1879). Pero la obligatoriedad no era muy firme. Estaban exentos de asistir a la escuela los nios que residan a ms de dos kilmetros del establecimiento, o que tenan que transitar por "pasos peligrosos". Un gran porcentaje de poblacin era excluido en zonas rurales, diferencia territorial que persiste hasta ahora.

El envo de nias a la escuela era "potestativa de los padres o guardadores, y en ningn caso sern estos compelidos a enviarlas a las escuelas pblicas". Una vez en la escuela el currculo inclua la "enseanza de obras de aguja, economa domstica y otros ejercicios que convengan posteriormente a la mujer" (Ulloa, 1879). La brecha entre lo que determina la ley y lo que sucede en la realidad es una constante hasta hoy en da en la realidad educativa del pas. Hasta 1885 la educacin secundaria estuvo vinculada directamente a la idea de preparacin para estudios universitarios. Tanto el currculo como la regulacin de la educacin secundaria y superior estaban a cargo de la Junta de Instruccin Pblica. El mismo propsito de la educacin secundaria limitaba el nmero de estudiantes matriculados. Desde temprano, la educacin en este nivel qued en manos principalmente de organizaciones privadas que daban acceso a los jvenes con mayores recursos econmicos, marginando a las mayoras (Ayala, 1930). Es fcil observar que desde su nacimiento en la poca colonial hasta el final del siglo XIX se instalaron en el sistema educativo mecanismos que profundizaron las diferencias existentes en la sociedad de la poca. Inclusive, entrado el siglo XX los xitos del sistema educativo seguan siendo exiguos, a pesar de que se estableci oficialmente un sistema centralizado con asignaciones presupuestarias, ordenamiento legal y un cuerpo docente (Escamilla, 1981). El anlisis de las cifras del Censo de poblacin (1950) permite obtener algunas conclusiones sobre la evolucin del sistema educativo en la primera mitad del siglo XX (ver cuadro 5.1). En primer lugar, los beneficios de la educacin llegaron antes a las zonas urbanas donde los niveles de alfabetismo siempre fueron mucho ms altos. Los hombres urbanos nacidos entre 1886 y 1895 tenan una tasa de alfabetismo de ms de 60 %. En segundo lugar, la desigualdad entre las zonas

140

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

CUADRO 5.1 Tasas de alfabetismo por grupo de edad (1950)


Edad 10-14 15-19 20-24 25-34 35-44 45-54 55-64 Ao de nacimiento 1936-1940 1931-1935 1926-1930 1916-1925 1906-1915 1896-1905 1886-1895 Hombres urbanos 70 73.9 75.6 74 70.1 67.5 63.9 Hombres rurales 27.6 25.9 28 27.3 26.3 26.3 25.6 Mujeres urbanas 69.4 68.3 64.5 59.9 52.1 48.2 46.4 Mujeres rurales 29.2 25.8 21.9 17.7 13.8 12.2 11.2

Fuente: Elaboracin propia con base en el Censo de poblacin (1950)

urbanas y rurales disminuy de manera muy paulatina. Finalmente, en 1950, la brecha de escolaridad entre hombres y mujeres nacidos entre 1936 y 1940 estaba casi cerrada. A mediados de 1960, se tom la decisin crtica para el sistema educativo de orientar la poltica para apoyar el crecimiento industrial del pas: la educacin al servicio de la economa. Esto supuso una serie de apuestas. En primer lugar, se dio un nuevo nfasis al tercer ciclo y a la enseanza en secundaria que se imparta casi en su totalidad en las zonas urbanas. Con esta decisin, la brecha urbano-rural sigui profundizndose. Los principales esfuerzos de esta reforma se concentraron en los grados sptimo, octavo y noveno. Se implementaron clases por un canal de televisin educativa para esos niveles. El otro aspecto innovador fueron los bachilleratos diversificados (comercial, acadmico, industrial, en hostelera y turismo, en navegacin y pesca, y en artes) de un nivel todava ms alto. Esto implic una transformacin en el perfi l de ciudadano que se formaba en escuelas, que era para la mayora el de un tcnico. Esta lgica es la que permaneci en la educacin salvadorea hasta el siguiente cambio estructural: el conflicto armado.

Los 80: secuelas del conicto armado en el sistema educativo


Las brechas y divisiones de la sociedad derivaron, entre 1980 y 1992, en un conflicto armado. El sistema educativo y su potencial de desarrollo social fue uno de los grandes perdedores de este episodio histrico. Como lo seala Cullar-Marchelli (2003), la guerra produjo una drstica reduccin de los recursos econmicos destinados a los servicios sociales, de los cuales la educacin pblica formaba parte. La cada del gasto pblico en educacin visibiliz esa reduccin: del 25 % de la asignacin pblica total en 1980 al 13.8 % en 1992) que, traducida en porcentaje del producto interno bruto (PIB), signific una disminucin del 3.7 % al 1.9 % en ese periodo. Los impactos ms fuertes de los recortes se sintieron en la educacin primaria donde para 1992 alrededor de un 25 % (cerca de medio milln) de las nias y los nios en edad escolar estaban fuera del sistema educativo. Adems cerca del 68 % de la poblacin infantil careca de acceso a educacin preescolar y se esperaba que solo un tercio terminara sus estudios de primaria, y la tasa bruta de matrcula en secundaria era de solo el 27 %.

SECCIN 3

CAPTULO 5 | LA EDUCACIN SALVADOREA

141

Esta crisis fue an ms dramtica para el sector rural, donde cerca del 40 % de la poblacin no alcanzaba siquiera un ao de escolaridad. Solo un 14 % haba completado 6 aos o ms, y menos del 1 % concluy sus estudios secundarios (Dewees, Evans, King y Shiefelbein, 1994). Otros problemas acuciantes fueron la falta de fuentes de financiamiento para implementar los cambios necesarios y la ausencia de incentivos para convencer al profesorado, antiguo y nuevo, de trabajar en los pueblos y reas rurales ms aisladas del pas.

Los 90: una reforma consensuada pero que no se profundiza


La posguerra en El Salvador (aos 90) dio lugar a un proceso de reforma que naci como respuesta concreta a esa realidad y que privilegi como estrategias clave: (a) la modernizacin institucional del MINED, con la finalidad de hacer ms eficiente su gestin; (b) la descentralizacin de la gestin de las escuelas en el rea rural con la participacin de las comunidades, con el propsito de ampliar la cobertura en primaria mediante el Programa Educacin con Participacin de la Comunidad (EDUCO); y (c) la privatizacin del sistema de formacin docente y la contratacin de organizaciones sin fines de lucro como el Instituto Tecnolgico Centroamericano (ITCA) para la educacin tcnica vocacional (CullarMarchelli, 2003). La Reforma Educativa en Marcha para el periodo 1995-2005 fue concebida como una apuesta para volver el sistema educativo salvadoreo ms eficiente, equitativo y de calidad, e incluy muchos cambios: la renovacin del marco jurdico del sector (Ley de Educacin Superior, en 1995; Ley General de Educacin, en 1996; y Ley de la Carrera Docente, en 1996) y la implementacin en 2001 del Sistema Nacional de Evaluacin de los

Aprendizajes (SINEA), adems de una serie de iniciativas encaminadas a subir la calidad mediante la creacin del Sistema de Desarrollo Profesional Docente, la mejora de los salarios y la ampliacin de la ofertas de los programas de formacin inicial y continua, entre otras. La reforma represent un paso significativo para el proceso de democratizacin que buscaba superar las deplorables condiciones en que haban dejado al sistema educativo los ms de 10 aos de conflicto armado. La educacin pas a ser una poltica de nacin, visin fundamental para construir un pas pacfico, democrtico, competitivo sin pobreza ni marginacin sociocultural. Los ejes de ese nuevo modelo fueron: (a) ampliacin de la cobertura, (b) mejora de la calidad, (c) modernizacin institucional y (d) formacin de valores (MINED, 1999). En la prctica, sin embargo, los nfasis fueron cobertura y modernizacin institucional. En el tintero quedaron los temas clave de calidad y valores, omisin que ahora pasa la cuenta a la sociedad.

Un sistema educativo pblico que no es opcin de todos y todas


Segn la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 2012), 9 de cada 10 habitantes ven en el sistema educativo pblico la opcin para formarse y ampliar sus oportunidades. Sin embargo, como lo reflejan las conversaciones sostenidas en el marco de este informe (PNUD, 2012a, 2012b; Sistema de Naciones Unidas [SNU], 2013), las personas que fueron educadas en la escuela pblica saben bien que para mejorar su condicin socioeconmica debern proveer a sus hijos de una educacin en una institucin privada. De parte de la poblacin, existe una clara conciencia de las diferencias en la calidad educativa entre ambos formatos y resienten la marginacin en calidad que significa asistir a los establecimientos del sistema pblico:

142

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

Creo que debera ser parejo, que no importara si pagamos o no pagamos para que nuestra educacin sea buena, yo creo que todos deberamos de tener una buena educacin y que no solo porque (unos son) de tal colegio tienen una buena educacin y nosotros en otro lugar no (PNUD, 2012b). Estn en lo correcto. A juzgar por los resultados en las pruebas nacionales administradas por el MINED, las escuelas pblicas obtienen, por lo general, resultados ms bajos que los centros privados de enseanza (http://www.mined.gob.sv/). Entre los centros privados, los colegios religiosos y bilinges obtienen los mejores resultados; por sus altos costos, la mayor parte de esas escuelas est reservada para una minora. El Salvador transformar su sistema educativo solo si cambia la concepcin vigente de que la escuela pblica es una opcin de segunda categora. Los pases del primer mundo apuestan a educar a toda la sociedad con la misma calidad, mediante la formacin equitativa de sus miembros y velando por diluir las brechas de origen para garantizar la eficiencia del mecanismo educativo (CEPAL, 2008). Tal es el caso de Singapur, que ha realizado el ejercicio de definir las capacidades comunes en las que se quiere formar a la ciudadana, llevndolo a la prctica ms all de los intereses poltico-ideolgicos de los partidos en el poder (ver recuadro 5.1). En El Salvador faltan acuerdos de este tipo. Aun cuando la Constitucin de 1983 y la Ley General de Educacin de 1996 aluden a los objetivos de la educacin, la poltica pblica en esta rea cambia con cada gobierno. Esto evita que se vean los frutos de los diferentes planes cuyos fines se traslapan y sus resultados se vuelven invisibles. En el pas, al igual que en muchos otros de Latinoamrica, en medio de un historial de reformas y planes educativos, poco se puede decir del horizonte de la educacin ms all de lo que se plasma en los planes de gobierno de cada periodo (Reimers, 2002).

LA CALIDAD DE LA DOCENCIA: LA POLTICA AUSENTE


La calidad docente est en el centro del xito de un sistema educativo (OECD, 2009). Por encima de la infraestructura, de la tecnologa y del nmero de estudiantes por aula, un buen docente es quien puede garantizar el xito de un proceso de aprendizaje, al igual que uno malo puede asegurar su fracaso. Mucha gente en el pas (PNUD, 2012a, 2012b; SNU, 2013) considera que las profesoras y los profesores son el corazn de la enseanza, y en El Salvador este corazn late con poca fuerza. Otra variable relevante es la conduccin del centro educativo, que por lo general una persona docente realiza. Esta maestra o este maestro debera contar con formacin especfica para liderar a sus pares y organizar la dinmica escolar con sus particularidades. Pero en la realidad del pas la formacin inicial de docentes, al igual que la capacitacin durante su carrera, los mecanismos de promocin a cargos administrativos y los incentivos econmicos y sociales alrededor de la profesin no garantizan la excelencia, lo que en gran medida explica la calidad del sistema.

Un problema con races histricas


Hasta inicios del siglo pasado, el profesorado nacional se form de manera emprica. La docencia era tarea de personas con casi ninguna formacin pedaggica, que muchas veces no alcanzaban ni 4 aos de primaria (Vaillant y Rossel, 2006). Su profesionalizacin fue posible hasta principios del siglo XX, gracias al establecimiento de escuelas normales con la asesora de pedagogos extranjeros. La creciente importancia del profesorado, reflejada en la cantidad de docentes entre el personal de gobierno (713 en la Ley de Presupuesto de 1902) y su distribucin geogrfica, los volva candidatos naturales a prcticas clientelistas de parte de los grupos polticos.

sECCIN 3

CAPtULO 5 | LA EDUCACIN sALVADOREA

143

RECUADRO 5.1

La importancia de la misin de un sistema educativo

Las consultas realizadas por el PNUD (2012b) permiten darse cuenta de que buena parte del profesorado del sistema educativo salvadoreo se siente responsable de guiar moralmente a al alumnado, de contribuir a la formacin de su personalidad y ciudadana. Les preocupa que sus estudiantes no tengan claridad de qu harn en el futuro y cul ser su rol en la vida, y maestras y maestros no se sienten listos para darles opciones reales. La siguiente cita de una persona participante de un grupo focal para este Informe resume muy bien ese sentir: Yo les digo a los muchachos: Ustedes qu quieren ser? Y qu me dicen 6 de 36 me responden, el resto no sabe. Y uno piensa, qu les digo, si ni siquiera les puedo decir que ser maestro es el futuro. Si no les puedo decir que tienen que trabajar porque sera mentira, si ni hay trabajo (PNUD, 2012b). El profesorado anhela ms intervencin de parte del MINED para guiar al estudiantado que est tratando de formar, ms all de los conocimientos que le transere. Sin embargo, no cree que en el pas se haya realizado la reexin que permita denir el tipo de ciudadanas y ciudadanos que se quiere formar. Varios pases llevan ventaja sobre El Salvador en la denicin del rol de la educacin como espacio de construccin de una ciudadana. El Reporte de Competitividad Global de McKinsey (Barber y Mourshed, 2007) consider al sistema de Singapur como el primero en el mundo: sus estudiantes obtienen casi siempre los mejores resultados en Ciencias y Matemtica en las pruebas internacionales. Muchos factores (culturales, socioeconmicos, polticos, histricos) explican el xito educativo de esta pequea isla, pero una de las lecciones ms signicativas a considerar es la clara visin que tienen de los objetivos que su sistema educativo debe cumplir y de la coherencia entre estos y la poltica educativa. El Gobierno de Singapur decidi denir esta visin por primera vez en 1997, tratando de identicar las cualidades que cada ciudadana y ciudadano de ese pas debe poseer al terminar su educacin formal, e intentando establecer objetivos comunes que guen a sus docentes, dirijan sus polticas educativas y les permitan conocer el desempeo de su sistema educativo. Estos objetivos van ms all de los resultados escolares; se enfocan tambin en los atributos del tipo de ciudadana que se desea formar para contribuir al desarrollo del pas. Una persona educada en Singapur debe ser: (a) alguien con la conanza personal que le provea un fuerte sentido del bien y el mal, y que le permita adaptarse y ser tenaz frente a la adversidad, conocerse a s mismo, discernir con juicio, pensar crticamente y comunicarse de manera efectiva; (b) una persona con la capacidad de dirigir sus aprendizajes, que se responsabilice de lo que aprende, que cuestione, reexione y persevere en su bsqueda por aprender; (c) un participante activo que trabaje ecazmente en equipos, que tome la iniciativa, asuma riesgos calculados, sea innovador y busque la excelencia; y (d) un ciudadano preocupado por su pas, con una fuerte conciencia cvica, bien informado y activo en la mejora de las condiciones de vida de las personas de su entorno. Se trata de un sistema educativo al servicio de la formacin de un ser humano integral, al que se le dan las capacidades para salir adelante y luego utilizarlas en favor de un mejor pas.
Fuente: Ministry of Education, Government of Singapore (2009); PNUD (2012a, 2012b); SNU (2013b)

144

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

Como parte de la oleada de organizaciones laborales de principios del siglo XX, los primeros docentes profesionales consideraron necesario organizarse para defender sus intereses y fomentar su reconocimiento. En el Primer Congreso Pedaggico Nacional organizado por el Comit Pro Da del Maestro, fundado en 1928, quienes asistieron escucharon ponencias que sostenan: "El Estado debe proveer la remuneracin de los maestros, de acuerdo con el costo de vida, con la cantidad y calidad de trabajo y con la categora alcanzada" (Ayala, 1930). Otros documentos publicados por ese comit ofrecen una aproximacin a la dinmica de gnero en esta profesin. De los 20 fundadores del comit, dos fueron mujeres, pero a la hora de organizar el Primer Congreso Pedaggico Nacional ni una sola qued en la directiva. Aunque la memoria del evento no menciona la participacin de maestras, una fotografa en grupo de los participantes muestra que al menos una cuarta parte eran mujeres. En 1950, el gobierno fund la Escuela Normal Superior y otros dos establecimientos similares para crear profesionales especializados en las reas rurales. Estas nuevas entidades tenan como fin mejorar la calidad docente al servicio de un sistema de primer nivel. En la historia del pas, es probable que esta sea la nica iniciativa en lnea con los proyectos educativos de calidad. A mediados de los aos 60, los docentes iniciaron un enfrentamiento directo con las autoridades gubernamentales, demandando mejoras en sus condiciones profesionales, ya que perciban bajos salarios y tenan acceso limitado a servicios sociales. De manera especial, pedan una reforma al sistema de pensiones que les obligaba a trabajar durante 40 aos y al que contribuan con el 5 % de sus salarios (Lindo Fuentes y Ching, 2012). La respuesta del gobierno militar a los movimientos sindicales de maestros en contra de la reforma educativa de 1968 increment la confrontacin y la polarizacin ideolgica, llevando a muchos docentes a asumir formas de lucha violenta al lado de

las organizaciones armadas que surgieron en ese periodo. Tal decisin favoreci su persecucin poltica y estigmatizacin social. En 1980, la persecucin al magisterio nacional llev al cierre de la Escuela Normal Superior, encargada de formar a maestras y maestros para el nivel bsico y el medio. Tras el cierre, la formacin docente qued en manos de institutos tecnolgicos supervisados por la Comisin Nacional de Capacitacin Docente. En 1981 se otorg la formacin docente a las universidades, sin asegurar una supervisin de su calidad en la formacin, teniendo un impacto obvio en la calidad de los futuros maestros y maestras. Al finalizar el conflicto y desde principios de los aos 90, con el objetivo de mejorar las condiciones laborales del magisterio, se implement una serie de iniciativas: a. La reactivacin de los programas de formacin docente (1991-2001). b. La readecuacin del escalafn docente y del incremento general en salarios (1997). c. Los incentivos por buen desempeo y por trabajo en las zonas rurales (2000-2001). d. El diseo y la implementacin de un sistema de asesora pedaggica (2000). No obstante, la calidad docente del sistema educativo sigue muy por debajo de los estndares que necesita el pas para dar un salto cualitativo en competitividad y desarrollo.

Lmite de la calidad del sistema educativo


La gente intuye que existen problemas en la calidad docente. La siguiente cita extrada de un grupo focal de las Consultas post 2015 (SNU, 2013) evidencia las tensiones en el aula de clase entre un alumnado que percibe que no aprende lo que debe y maestros con profundas frustraciones:

sECCIN 3

CAPtULO 5 | LA EDUCACIN sALVADOREA

145

Siento que la educacin puede estar bien, que nos enseen lo mismo. Pero, a veces, depende de los docentes Cmo iba a entender yo su clase si no me explicaba, pues, si a ella no le importaba. Deca: Por uno yo no voy a perder mi tiempo, explicndole a una persona mientras los dems me estn entendiendo. Eso lo reprochaba como diciendo: Vos sos la oveja negra. Ella nos dijo: D o no d clases, a m me estn pagando lo mismo. Ellos tambin tienen que poner de su parte, no solo nosotros, porque a nosotros qu nos dan. A ellos les pagan para que nos enseen (SNU, 2013).

Profesoras y profesores con formacin muy limitada y condiciones precarias de trabajo son la caracterstica de un sistema que genera frustracin en docentes y estudiantes. A la problemtica del magisterio se suma un modelo carente de mecanismos de mejora en la calidad de la prctica en el aula y la carencia de una cultura de evaluacin docente. En la tipologa de la calidad de los recursos humanos, desarrollada por el Sistema de Informacin de Tendencias Educativas en Amrica Latina (SITEAL, 2011), El Salvador exhibe caractersticas dignas de anlisis (ver cuadro 5.2).

CUADRO 5.2 Agrupamiento de los pases segn calidad de los recursos humanos
Grupos Pases % de docentes con formacin pedaggica de nivel superior 31 93 87 85 69 72 98 94 85 81 78 100 89 85 92 92 % de docentes con ms de 10 aos de antigedad % de docentes con contrato por tiempo indenido 48 88 95 57 79 88 72 71 69 74 88 65 69 62 80 95 % de docentes que trabajan ms de 25 horas 83 49 55 93 86 63 87 82 91 82 90 21 42 29 97 97 % de docentes con ms de un empleo % de docentes con escuelas con alta concentracin de recursos 8 17 5 18 9 22 25 52 30 25 27 33 56 35 87 57

1 2

Guatemala Repblica Dominicana Paraguay El Salvador Nicaragua

34 59 51 53 48 74 63 69 66 67 56 66 69 60 77 71

32 21 21 15 18 38 21 13 20 31 5 38 43 33 13 2

3 4

Mxico Costa Rica Colombia Per Ecuador Panam

Uruguay Brasil Argentina

Chile Cuba

Fuente: SITEAL (2011) con base en datos del SERCE y el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE)

146

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

Segn esta clasificacin, que toma en cuenta tres dimensiones para evaluar las condiciones del ejercicio de la docencia en la regin latinoamericana (calidad del recurso humano, condiciones laborales y recursos disponibles en las escuelas), el pas puede describirse como una nacin donde: (a) un 85 % de los docentes detentan credenciales de formacin pedaggica de nivel superior; (b) un 53 % tiene ms de 10 aos de experiencia; (c) un 57 % ejerce en condiciones de estabilidad laboral: contratos por tiempo indefinido; (d) un 15 % tiene ms de un empleo; (e) casi la totalidad de docentes, un 93 %, trabaja ms de 25 horas; y (f) una reducida proporcin de escuelas, un 18%, cuenta con una fuerte concentracin de recursos necesarios para la educacin. Las cifras muestran que El Salvador, a pesar de exhibir un porcentaje cercano a la media regional (86 %), todava tiene camino que recorrer en cuanto a la profesionalizacin docente, sobre todo cuando se compara con pases como Uruguay (100 %), Costa Rica (98 %), Colombia (94 %) y Chile (92 %). En la experiencia de la profesin (docentes con ms de 10 aos de prctica), el porcentaje nacional se encuentra 10 puntos porcentuales por debajo del promedio regional (63 %). De igual manera, la proporcin de docentes con ms de un empleo (18 %) es ligeramente inferior al promedio latinoamericano (22 %). Ms importantes son las brechas existentes expresadas en los indicadores de estabilidad laboral docente (contratos por tiempo indefinido) donde el promedio regional es de 76.8 % contra uno nacional de 57 %, y de los recursos disponibles en las escuelas, donde El Salvador se encuentra muy por debajo del promedio de la regin (33.2 %)1. En lo relativo a la proporcin de docentes que trabajan ms de 25 horas semanales, El Salvador ocupa el tercer puesto con un 93 %, solo por debajo de Chile y Cuba (97 %). Para el anlisis, se debe recordar que el promedio de aos de formacin docente en Am-

rica Latina es de 12 versus 16 entre los pases de la OECD (Vaillant, 2004). Es poco realista pedir resultados sobresalientes cuando las condiciones para el ejercicio de la docencia en el mbito nacional presentan estas limitaciones y, sobre todo, cuando los recursos disponibles en las escuelas son tan restringidos. En el mismo sentido, las conclusiones del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad Educativa (Valencia, 2010) anotan que las escuelas con bajo rendimiento y bajo nivel socioeconmico y cultural suelen tener dbiles capacidades para promover el aprendizaje. En estos establecimientos es frecuente observar que el profesorado tiene una formacin insuficiente y poca especializacin para atender estudiantes en contextos vulnerables, y un limitado repertorio de prcticas de enseanza para atender las necesidades educativas individuales de cada estudiante. La Evaluacin de las Competencias Acadmicas y Pedaggicas (ECAP) que desde el 2000 es un requisito del MINED para egresar de cualquier carrera de profesorado arroja resultados con informacin complementaria que dan cuenta de la baja calidad de la formacin docente (ver grfico 5.1). El nmero de estudiantes examinados ha ido disminuyendo en el tiempo a pesar de que se trata de un requisito obligatorio, al menos en el sistema pblico, para ejercer. En promedio, la nota de la ECAP ha sido sistemticamente de reprobacin. Desde la perspectiva de los mismos actores tambin surgen crticas importantes al sistema (Vaillant y Rossel, 2006). Ellos consideran que algunos de los problemas que enfrentan son sus malas condiciones laborales incluido el salario, la falta de herramientas como capacitacin y materiales para el buen ejercicio de la docencia, y el sometimiento a constantes cambios de currculo. La siguiente frase de una persona participante en un grupo focal para recopilar informacin para este tema resume muy bien el sentir de los docentes ante las exigencias que no pueden cumplir:

sECCIN 3

CAPtULO 5 | LA EDUCACIN sALVADOREA

147

GRFICO 5.1
3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 2001

Examinados y aprobados en prueba ECAP (2001-2011)


100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 0%

Examinados prueba 1 Aprobados prueba 1

Examinados prueba 2 Aprobados prueba 2

Fuente: UNICEF (2013b) a partir de bases de datos del Ministerio de Educacin (MINED), DIGESTYC y CEPAL. Tabulaciones especiales de la EHPM

Tenemos un rol clave en el sistema, sabemos que la responsabilidad nos la echan a nosotros, y dicen que somos deficientes, a nosotros nos recae todo. Y el Gobierno viene cada ao a probar cosas nuevas, y a nosotros no nos capacitan como debe ser, y necesitamos mucha actualizacin (PNUD, 2012b). Existe un claro sentimiento de frustracin en maestras y maestros frente a las demandas de la sociedad. Estn conscientes de que tienen un rol gravitante en la construccin de un mejor pas, y viven contradicciones y tensiones por no cumplirlo: A m no se me dan las herramientas para poder actuar como debera. Prcticamente lo que estamos haciendo es venirnos a parar enfrente de los muchachos y darles lo poco que tenemos (PNUD, 2012b). El tema de las remuneraciones econmicas es uno de los ms sensibles. El salario de docentes del sistema pblico est normado por la ley. Docentes de nivel 1 pueden obtener entre USD 472.57 y USD

775.52 al mes; y de nivel 2, entre USD 429.66 y USD 703.66. No son los salarios ms bajos del mercado laboral pero tampoco constituyen incentivos para que los mejores estudiantes del sistema escolar con vocacin docente estudien la carrera. El MINED* confirma que muchas personas en el magisterio tienen ms de un trabajo o doble turno y que esta sobrecarga horaria reduce significativamente la calidad de la formacin que brindan. Una profesora resumi el problema de las jornadas dobles y su efecto en el trabajo docente: Lo que uno piensa es: Las tardes no sirven. Pero no es que no sirvan, porque los cipotes vienen a aprender, sino que uno ya va cansado. Yo, aqu, llego arrastrndome (PNUD, 2012b). A esto se suma el hecho de que la profesin es, socialmente, vista de menos, lo cual se traduce en problemas para relacionarse con los padres de familia y en complicaciones disciplinarias en el aula (ver recuadro 5.2). En los ltimos aos se agreg un problema social dentro de muchas escuelas: la presencia de pandillas cuyos lderes despojan al profesor de su debilitada imagen de autoridad (ver captulo 8).

148

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

RECUADRO 5.2

Tensiones en el aula de clase: la visin del maestro

Muchos esfuerzos se han realizado para crear el entorno adecuado y propiciar las condiciones necesarias para que la niez y la juventud de El Salvador puedan recibir la educacin que les permita mejorar sus condiciones de vida en el futuro. Existen programas que dan alimentacin, tiles escolares y uniformes a los estudiantes, con el objetivo loable de eliminar los obstculos principales que les impiden asistir a la escuela, permanecer en ella y concentrarse en clase. Sin embargo, segn el profesorado, otras variables tambin dicultan la labor de la enseanza en las escuelas pblicas donde la mayora asiste. Una buena parte de nias, nios y jvenes no asiste porque debe cuidar de sus hermanos menores mientras sus padres trabajan. Otra razn de inasistencia es el an no erradicado trabajo infantil, o incluso la falta de acceso a un centro luego de terminar el grado ms alto impartido en la escuela de su comunidad. Ya sea por la escasez de tiempo disponible con que cuentan o por la baja escolaridad, los padres no suelen involucrarse en el proceso de educacin de sus hijas e hijos, los cuales no reciben ayuda en sus tareas ni orientacin sobre cmo comportarse. El resultado es un alumnado que dedica solo el tiempo de la escuela a su preparacin, lo cual diculta su aprendizaje. A esto se suma que la niez en escuelas pblicas comienza su educacin por lo general en primer grado, con lo que la enseanza se retrasa y resulta en nios en tercero o quinto grado que todava no saben leer, o en alumnos con sobreedad que atrasan al grupo o alteran la disciplina del aula. La falta de material bibliogrco es otra dicultad del profesorado. Ante la falta de libros y libretas, algunos adquieren por su cuenta ejemplares de distintas editoriales para trabajar con copias en el aula. Solo algunos centros escolares reciben las guas metodolgicas. En lugar de ello se les indica que pueden descargarlas de internet, a los que pocos tienen acceso. Sin guas metodolgicas, aseguran las profesoras y los profesores, es muy difcil impartir clase, ya que necesitan indicaciones sobre los contenidos a ensear. Resulta inquietante pensar que los docentes necesiten de una gua metodolgica para desempear su labor con xito, cuando muchos han dedicado ms de 20 aos a la profesin de la enseanza. Es an ms inquietante pensar que son ellos quienes preparan a la poblacin para enfrentar la vida en el futuro, quienes deben de brindar al estudiante el conocimiento y una visin de vida que le permita considerar la mejora de sus condiciones actuales. La respuesta est en quines se convierten en profesores en el sector ocial, sobre todo por la poca valoracin que se tiene de la profesin. Es usual que la carrera de la enseanza no haya sido su primera eleccin, sino que optaron por ella por las circunstancias difciles en su dinmica familiar y porque consideraban que sus verdaderos sueos eran imposibles de realizar. Muchos provienen de familias en situaciones de pobreza o vulnerabilidad, y para la familia es un logro tener a un miembro en la profesin. Los profesores son los encargados de preparar a profesionales que, segn ellos, pueden llegar a ms: doctores, ingenieros, contadores. Es decir, ellos mismos se ubican por debajo del resto de profesionales, al igual que lo hace la sociedad, a pesar de la importante labor que desempean. Pero si los mismos docentes son personas que no lograron sus sueos, que no pudieron llegar ms all, la pregunta es cmo abrirn los ojos del alumnado hacia mayores posibilidades.
Fuente: Elaboracin propia con base en Rovira (s/f)

SECCIN 3

CAPTULO 5 | LA EDUCACIN SALVADOREA

149

LA TRADA DE LA EDUCACIN TRANSFORMADORA: CALIDAD, RETENCIN Y PERTINENCIA La calidad del aprendizaje


El mayor desafo educacional que enfrenta El Salvador es el mejoramiento del aprendizaje, para aumentar directamente las competencias y habilidades cognitivas de la poblacin salvadorea. La mayora de estudiantes, an si termina su experiencia educacional, no adquiere habilidades suficientes para obtener un trabajo que permita alcanzar un nivel de vida adecuado, convirtindo la educacin en una promesa rota. La ineficiencia del sistema educativo se evidencia mediante distintos indicadores. Los resultados bajos o intermedio-bajos en los exmenes estandarizados nacionales demuestran el bajo nivel de aprendizaje, que no mejoran en el tiempo. En El Salvador, 1 de cada 4 nios de tercer grado fue incapaz de identificar el mensaje principal de un texto bsico en la PAESITA de 2011. Los resultados son poco alentadores al analizar la calidad del sistema educativo. El mejor indicador en el caso salvadoreo lo constituyen los resultados de la Prueba de Aprendizaje y Aptitudes para Egresados de Educacin Media (PAES), el examen estandarizado que se pasa a todos los estudiantes que terminan el bachillerato en el pas. Segn datos oficiales del MINED, los resultados de la PAES de 2012, cuya nota global para el sistema fue de 5 en una escala de 0.0 a 10.0, muestran que existen serios problemas en la parte que le corresponde a la escuela para posibilitar que pare la reproduccin de las desigualdades de origen socioeconmico. Si bien es imposible comparar resultados entre aos, dados los procedimientos de normalizacin de los puntajes, s se evidencia que la nota global para el sistema ha sido de reprobado (inferior a 6) desde la implementacin de la prueba en 1997.

De igual manera, los resultados de la PAES 2012 (ver cuadro 5.3) ayudan a comprender cmo el problema de la baja calidad educativa es ms acuciante en el sector rural que en el urbano (los mejores puntajes promedio de la prueba en 3 de las 4 asignaturas se registraron en el departamento de San Salvador). Sorprendentemente, la mayor nota promedio en Matemtica fue de 4.8 y correspondi al departamento de La Unin. Asimismo, los peores resultados en Estudios Sociales, Ciencias Naturales, Lenguaje y Literatura, y Matemtica se registraron en los departamentos de Sonsonate, La Paz y Usulutn, respectivamente. En el mismo sentido, la nota promedio de estudiantes pertenecientes al sector privado es superior (5.6), aunque tambin deficiente, a la del alumnado del sector pblico (4.8). Es importante notar enormes diferencias entre los colegios privados. Los religiosos y bilinges tienen el monopolio de los resultados satisfactorios en la prueba PAES, volviendo ms patentes las desigualdades en el sistema. El estudiantado que puede permitirse asistir a una escuela privada (que es solo el 16 % del alumnado en el sistema) y el que est en los grandes centros urbanos tendra mejores oportunidades que sus pares de las escuelas pblicas y el rea rural. Por ltimo, es importante notar que los bajos resultados obtenidos en la materia de Lenguaje deben interpretarse ms all de la asignatura misma. El ser humano conoce el mundo y lo aprehende a travs del lenguaje (Vigotsky, 1978), por lo que las falencias en esta disciplina adelantan las dificultades que tendrn estos nios para comprender la realidad que les rodea y enfrentarla cuando sean adultos, afectando su productividad en el futuro. El pas no participa de forma sistemtica en pruebas estandarizadas internacionales. Sin embargo, de los resultados de las dos pruebas de esa naturaleza que ha realizado (SERCE, en 2006 y TIMMS en 2007) se puede inferir que la educacin est centrada en trasladar contenidos (a travs de la memorizacin) y no en lograr objetivos de aprendizaje de

150

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

CUADRO 5.3 Resultados de la PAES por departamento y asignatura (2012)


N.o 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Departamento Ahuachapn Santa Ana Sonsonate Chalatenango La Libertad San Salvador Cuscatln La Paz Cabaas San Vicente Usulutn San Miguel Morazn La Unin Matemtica 4.4 4.5 4.2 4.5 4.5 4.5 4.2 4.1 4.4 4.4 4.3 4.7 4.5 4.8 Estudios Sociales 5.7 6.1 5.5 5.8 6.1 6.2 5.9 5.6 5.6 5.8 5.5 6.0 5.8 5.9 Lenguaje 4.6 5.1 4.6 4.8 5.1 5.2 4.8 4.6 4.6 4.6 4.4 4.9 4.6 5.0 Ciencias Naturales 5.0 5.4 5.0 5.1 5.3 5.4 5.0 4.8 5.0 5.0 4.9 5.4 5.1 5.0 Global 4.7 5.2 4.5 4.8 5.2 5.3 4.8 4.5 4.6 4.7 4.5 5.1 4.8 5.1

Negro: nota mxima; celeste: nota mnima Fuente: Datos del MINED* de 2012

mayor nivel como la comprensin o la aplicacin. Esta omisin se justifica por los costos econmicos de aplicar las pruebas. Pero es muy importante que El Salvador participe en estos esfuerzos para poder medir los avances en educacin con relacin al resto del mundo, sobre todo cuando la carrera educativa debe hacerse ahora en un contexto globalizado.

Jornada escolar y su efecto en el aprendizaje


Una de las medidas de la reforma iniciada en 1995 fue la reduccin de la jornada escolar, entre otras razones para aprovechar la infraestructura disponible en dos turnos. En la prctica, llev a jornadas escolares de tan solo cuatro horas y media, lo que tiene un impacto en la calidad de la enseanza y en la generacin de oportunidades reales.

Como respuesta a este problema, segn datos del MINED*, el proyecto Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (EITP) es la propuesta del Gobierno actual (2009-2014) para intentar solventar el problema de la jornada escolar. Adems, la EITP es el esfuerzo estratgico del Plan Social Educativo 20092014 Vamos a la Escuela. Este se fundamenta en la equidad en el acceso y permanencia en el sistema educativo y el fortalecimiento de la gestin curricular e institucional de los centros educativos. Es decir que, en teora, el proyecto pretende resolver una de las falencias ms importantes del sistema educativo salvadoreo que es su inequidad. Para esto, el modelo EITP est compuesto por tres componentes: (a) uno pedaggico: la EITP; (b) uno territorial, que integra varios centros educativos de una misma zona geogrfica dentro del municipio (nuclearizacin); y (c) uno organizativo de

SECCIN 3

CAPTULO 5 | LA EDUCACIN SALVADOREA

151

gestin, que crea un nuevo organismo directivo de todo el ncleo formado por los centros educativos de determinado territorio. El primer componente supone la introduccin de nuevas metodologas dinmicas y participativas en el aula de clase. Se espera que estas mejoren la calidad de los aprendizajes. Es importante sealar que el aprendizaje no depende de las metodologas en s mismas sino de la combinacin de dos elementos: la ideoneidad de la metodologa, dado el contexto y el bagaje de la niez intervenida (Vigostski, 1978), y la capacidad de los maestros para utilizar al servicio de un aprendizaje significativo (Bernstein, 1996). En esta lnea se espera que la EITP posibilite que las escuelas respondan a tres objetivos: (a) la cualificacin de las formas de enseanza-aprendizaje (enfoque socioconstructivista y de individualizacin de la experiencia educativa), (b) la expansin del currculo (arte, cultura, idiomas extranjeros, educacin para la ciudadana, entre otros) y (c) la potenciacin de la dimensin social de la escuela (conexin escuela/comunidad). La interrogante que surge es: estn los docentes salvadoreos capacitados para hacerle frente a las exigencias pedaggicas del programa? Es un desafo considerable lograr que docentes tradicionales sean capaces de impartir un currculo de la naturaleza que exige la EITP, cuando, como se ha visto en las consultas, se sienten bastante inseguros con el currculo tradicional. El segundo componente, la nuclearizacin, pretende un uso racional de los recursos educativos segn zonas geogrficas. Por un lado, se ha identificado la subutilizacin de algunos centros escolares y, en otros, exceso de matrcula. Tambin, es muy difcil para el MINED lograr la supervisin de las escuelas por medio de la figura del asesor pedaggico pues los centros se encuentran muy dispersos geogrficamente y son demasiados. La nuclearizacin permite que las escuelas se aprovechen mejor en trminos de infraestructura, compartiendo las instalaciones para potenciarse. Implica que los

alumnos se movilizan de un centro a otro en la semana, en funcin de las necesidades de infraestructura que impone el currculo. Por ejemplo, una escuela puede tener una biblioteca y compartirla con el resto de escuelas del ncleo, mientras utiliza las instalaciones deportivas de otra. Se ha puesto en duda los resultados a mediano plazo de alejar fsicamente a nios de las aulas de clases pues, para algunos, la nuclearizacin significa estar ms lejos de ciertas escuelas que deben frecuentar. Una investigacin cualitativa realizada con el propsito de entender mejor la pobreza en El Salvador (PNUD, 2012a) mostr que la distancia s es una variable a la que, con subjetividad, se le da mucho valor. Unos pocos metros ms pero que se perciben ms peligrosos o ms amenazantes por no ser el camino de recorrido usual pueden ser determinantes para ya no enviar a las nias y los nios a la escuela. Por otro lado, en la implementacin de la EITP existe la flexibilidad de que los centros educativos adopten la modalidad, entre 4 posibles, que mejor se ajuste a su realidad: (a) escuela de tiempo pleno 40 horas semanales, 8 horas diarias que implican especializaciones disciplinarias; (b) tiempo pleno a mdulos extensin horaria de 2 tardes por semana; (c) tiempo pleno por grados, es decir extensin del horario para algn grado en particular; y (d) posescuela atencin y asistencia de estudiantes en horarios extraescuela. Cualquiera de estas modalidades implica una extensin del tiempo que pasa el alumnado en la escuela, ya sea especializndose en materias puntuales, aprendiendo artes u oficios, o practicando deporte. Sin embargo, no se trata de modalidades equivalentes en calidad. Es diferente pasar 4 horas ms a diario en un programa educativo que solo hacerlo 2 veces por semana. Cabe la posibilidad de que los centros ms grandes y ms cercanos a la zona urbana sean los que tengan la modalidad (a) y los ms pequeos o rurales las modalidades menos

152

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

completas, profundizando en la prctica las desigualdades entre zonas geogrficas. Por ltimo, y quiz lo ms importante, es clave que se acepte que el estudiantado necesita ms horas de clase y tambin una enseanza de mejor calidad. La EITP corre el riesgo de convertirse en una poltica simblica si se omite un apoyo serio a la formacin docente al mismo tiempo que se alarga la jornada escolar. Una de las ventajas que se atribuye a este proyecto es que aleja a la niez y a la juventud de las calles y de los peligros de la violencia. En verdad, las escuelas buscan intervenir de manera positiva en la mejora o creacin de posibilidades para el estudiantado. Se supone, para ello, que son un lugar para el intercambio de conocimiento en un ambiente de sana convivencia y sociabilidad justa. Sin embargo, en los ltimos aos, la interaccin violenta en las escuelas se ha convertido en una preocupacin creciente porque afecta el desarrollo, el desempeo y los resultados acadmicos de nias, nios y jvenes. Estas prcticas, cada vez ms comunes, se manifiestan en acoso fsico, verbal, psicolgico o social materializado en insultos, apodos y sobrenombres; agresiones directas; robos; amenazas; rumores; y exclusin social. Tales expresiones de violencia, maltrato o bullying (acoso) son producto del tipo de convivencia, clima escolar y aula de cada institucin. Las vctimas de esos comportamientos estn expuestas a obtener bajos logros, experimentar un menor sentido de pertenencia y seguridad, y sufrir problemas de concentracin y atencin en clases por el temor asociado. Entre 2005 y 2008, se llev a cabo el SERCE (2008) a nivel latinoamericano por parte de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, por sus siglas en ingls) para conocer la situacin de violencia de las escuelas de cada pas y cmo este mal afecta el desempeo acadmico. En El Salvador, el 42 % de estudiantes sufre de algn tipo de violencia en la escuela por parte de

sus compaeros. Ese porcentaje se puede considerar moderado al compararlo con las tasas de otros pases latinoamericanos, pero es alarmante al considerar las implicaciones y repercusiones emocionales y acadmicas. La agresin ms frecuente es el robo (33.4 %), seguida de la violencia verbal (18.6 %) y, por ltimo, la violencia fsica (15.9 %). El 41.9 % del alumnado conoce de alguien que es vctima de robo en su clase; el 31.5 %, de violencia fsica; y el 24.3 %; de violencia verbal. La violencia fsica toma mayor relevancia que la verbal, quizs porque es ms evidente y memorable, o porque los estudiantes vctimas no la reportaron. Se comprob que las estudiantes y los estudiantes salvadoreos que son vctimas de cualquier tipo de violencia presentan un desempeo ms deficiente en lectura y matemticas respecto de aquellos que no sufren de manifestaciones de violencia. Los grupos ms propensos a ser vctimas del maltrato en cualquiera de sus formas son los nios ms que las nias, y los estudiantes en las zonas urbanas respecto a los de zonas rurales. La violencia en las escuelas salvadoreas tiene un nuevo rostro: las pandillas. Este fenmeno est gestndose dentro de los centros. Estudiantes y docentes sufren intimidacin. Su estilo de vida fcil y rentable en trminos econmicos seduce a los alumnos (ver captulo 8). En estos casos, como se estudia a profundidad en este Informe, la escuela pierde por completo su rol transformador positivo y, sin este, tambin la poltica social y la democracia pierden uno de sus asideros centrales (Nussbaum, 2011).

La era digital en la educacin: un arma de doble lo


Las posibilidades de acceder al conocimiento por medio de la tecnologa son enormes. Sin embargo, la tecnologa no es el conocimiento (Roszak, 1972). Un alumno con una computadora y acceso a internet tiene un gran potencial de aprendizaje, pero por

SECCIN 3

CAPTULO 5 | LA EDUCACIN SALVADOREA

153

GRFICO 5.2 Brechas de acceso a internet (2012)

40 % 28 % 22 % 19 % 7%

44 %

46 %

50 % 42 % 40 % 28 % 25 % 44 %

23 %

19 %

12 %

Poblacin usuaria de internet

Usuarios con internet en el hogar Hombres Mujeres

Usuarios que usan cibercaf Rural Urbano

Usuarios diarios

Fuente: Elaboracin propia con base en la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 2012)

s solas no son una garanta de que ello ocurrir. Es necesario que el alumno sea capaz de utilizar este recurso para transformarlo en conocimiento, fuentes de informacin, nuevas experiencias, etc. Para que este proceso sea exitoso, la presencia y el acompaamiento del docente es clave en la inmersin del estudiante en la tecnologa como instrumento de aprendizaje (Robinson, 1994). El internet tiene, adems, si es bien utilizado, un gran potencial para transformar a alumnas y alumnos en sujetos ms activos en el proceso de enseanza-aprendizaje y en la bsqueda del conocimiento. Sin duda, este recurso es una invitacin a la enseanza activa y a potenciar la calidad educativa si esta ya existe (Bruner, 1986). Otro posible problema es que este instrumento puede convertirse en una nueva fuente de brechas. El grfico 5.2 muestra que existen brechas de gnero y rea entre los usuarios de internet en El Salvador. Las brechas de rea son las ms dramticas: el 28 % est en las reas urbanas y solo el 7 %, en las reas rurales. Los usuarios de las zonas urbanas lo utilizan en especial en el hogar. El 44 % lo hace a diario mientras que la mayora de los usuarios de

las zonas rurales lo utiliza en un cibercaf y solo el 19 %, cada da. No obstante, el pas ha avanzado de manera considerable en cobertura: los hogares con internet pasaron del 3.1 % al 11.8 % entre 2007 y 2012, y el porcentaje de usuarios casi se ha triplicado (de 7 % a 20 %) en el mismo periodo (MINEC y DIGESTYC, 2012).

Desercin versus permanencia escolar


Acercar la escuela a la niez de todo el pas (cobertura), lograr que entre en el nivel que corresponde (matrcula) y mantenerla ah (permanencia) es el inicio de un recorrido educativo con potencial de xito. En El Salvador la desercin escolar es todava una realidad; una razn probable es que falta priorizar y entender el fenmeno.

La apuesta por cobertura


La reforma educativa iniciada en 1995 se concibi como una poltica de nacin. Se buscaba crear un

154

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

sistema capaz de ofrecer educacin de calidad, universal, equitativa y eficiente, con el involucramiento de maestros, padres y madres de familia, y de la comunidad, y con formacin integral en valores humanos, ticos y cvicos (MINED, 1999). El primer desafo que enfrent fue la ampliacin de la cobertura, lo que supuso nuevas modalidades de provisin de servicios (ver recuadro 5.3), aumento de la participacin de la sociedad civil y rehabilitacin de la red de infraestructura. Los logros que se obtuvieron a 3 aos de iniciada la reforma fueron bastante prometedores. Se redujo la tasa de analfabetismo de 25.5 % existente en 1987 a 16.5 % en 1998 para las personas de 15 aos o ms. Se ampli la matrcula en el rea rural en los niveles de parvularia y bsica (MINED, 1999). El acceso a la educacin media se promovi por me-

dio del Programa de Becas para jvenes de zonas rurales y urbano-marginales, y cubra matrcula, colegiatura, transporte, libros y otros materiales. Como resultado de estas medidas, los informes de progreso educativo del pas (PREALCentro Alfa, 2002, 2006) indican que el sistema educativo salvadoreo presentaba, a principios de la dcada pasada, tasas de matriculacin altas y equitativas (en trminos de gnero) en primaria (9 de cada 10 infantes frecuentaban una escuela), an en las zonas rurales, logros innegables en especial gracias al programa EDUCO. En 2010, las tasas brutas de matriculacin en primaria superaron el 100 %: para el sector rural, 141.2 %; y para el rea urbana, 86.2 % (http://www.mined.gob.sv/). Sin embargo, deficiencias fundamentales en la calidad, la cobertura y la equidad (en trminos del

RECUADRO 5.3

Programa EDUCO: smbolo de la reforma educativa

El programa EDUCO estuvo basado en la creacin, la legalizacin y el apoyo a la gestin local de las escuelas por medio de asociaciones locales de padres (Asociaciones Comunales para la Educacin [ACE]) que ayudaron a desarrollar nuevos servicios educativos en sus comunidades. El MINED transfera a las ACE los fondos para la contratacin de docentes y la compra de bienes y servicios en sus escuelas. Las ACE eran responsables de realizar estas dos actividades. EDUCO fue la estrategia principal de los gobiernos salvadoreos para salir de la crisis educativa generada por el conicto civil, y represent un ejemplo de continuidad en la implementacin de una poltica pblica por un periodo sostenido de casi dos dcadas (1991-2010). Su objetivo prioritario era expandir el acceso en las zonas rurales. En 1991, al inicio del programa, 263 ACE eran responsables de igual nmero de centros educativos y 8,416 estudiantes reciban educacin en estas escuelas. En 2009, el alcance del programa lleg a proveer educacin a 389,554 estudiantes por medio de 8,020 docentes y la gestin de 2,133 ACE (Gillies, Crouch y Flrez, 2010). En el mbito internacional, el programa fue reconocido como un ejemplo de excelencia y de innovacin educativa, y sirvi como la referencia para la creacin de otros programas similares como el Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo (PRONADE) en Guatemala en 1995 y el Programa Hondureo de Educacin Comunitaria (PROHECO) en Honduras en 1999. EDUCO fue nanciado por medio de la cooperacin de la UNICEF (en su etapa piloto) y la asistencia tcnica y nanciera del Banco Mundial (Meza, Guzmn y De Varela, 2004).
Fuente: Elaboracin propia con base en Informe del Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe (PREAL)-Centro Alfa (2006); Meza et al. (2004); Gillies et al. (2010)

SECCIN 3

CAPTULO 5 | LA EDUCACIN SALVADOREA

155

estatus socioeconmico del estudiantado) persisten en el sistema educativo. En 2012, casi un cuarto de la poblacin entre 15 y 24 aos contaba con 6 aos de estudio o menos, y en cuanto a las tasas de permanencia escolar, solo el 36.6 % complet su escolaridad formal desde la primaria hasta el bachillerato, segn la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 2012). Adems, las disparidades educativas se agravan en funcin del ingreso y de la zona de residencia, con la poblacin pobre y rural recibiendo menos educacin y de menor calidad que el resto. En 2012, el 10 % ms pobre de la poblacin salvadorea apenas haba completado 3 aos de escolaridad en comparacin con los casi 10 aos del 10 % ms rico (MINEC y DIGESTYC, 2012). Al analizar, en el grfico 5.3, la cobertura a partir de la evolucin de la tasa neta de matrcula (estudiantes en edad oficial escolar para determinado nivel), se observa que en la educacin primaria este indicador pas de 83.5 % en 1998 a 91.2 % en 2012 (MINEC y DIGESTYC, 1998 y 2012). El anlisis confirma que los problemas de cobertura

en este nivel educativo a principios de los aos 90 han sido en gran parte superados. Las cifras de cobertura para la educacin media tambin aumentaron de un 46.8 % en 1998 a un 65.9 % en 2012. Este indicador es muy relevante pues, como sostiene la CEPAL (2011), el umbral decisivo para considerar la relacin entre el logro educativo y la movilidad sociolaboral se encuentra en la conclusin de la secundaria. No obstante estos avances, la tasa neta de matrcula universitaria muestra una tendencia casi estacionaria de 10.9 % en 1998 a 14.8 % en 2012. Este ltimo dato indica cmo solo 1 de cada 10 personas jvenes en edad oficial tiene acceso a estudios universitarios (MINEC y DIGESTYC, 2012). Estas tendencias confirman una de las paradojas sealadas por Reimers (2002) sobre las reformas educativas de la regin latinoamericana. l afirma que mucho se ha hecho en trminos de reformas educativas en las ltimas dcadas pero muy poco ha cambiado en cuanto a las oportunidades reales de acceso a la educacin terciaria para la mayora de jvenes.

GRFICO 5.3 Tasa de matrcula neta segn nivel educativo (1998-2012)


100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Primaria Media Universitaria

Fuente: Elaboracin propia con base en la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 1998 y 2012)

156

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

Cuando se trata de la educacin preescolar, una cobertura con calidad es fundamental, pues pocas intervenciones tienen tanto impacto en la compensacin de las desigualdades socioeconmicas y culturales como los programas preescolares de calidad. Desde el 2000, las tasas brutas de escolaridad parvularia presentan un aumento considerable, pasando de un 39.2 % a un 54.2 % en 2011 para todo el pas, segn reportan estadsticas del MINED (http://www.mined.gob.sv/). Pese a la mejora, sigue habiendo un alto porcentaje de nias y nios que se pierden los beneficios de la educacin parvularia, y casi ninguno recibe la educacin inicial formal. Adems, ms acceso no siempre representa educacin temprana de calidad. Al igual como ocurri con la expansin de cobertura en la educacin primaria, es muy probable que exista una enorme variacin entre la calidad de estos programas ofrecidos tanto por instituciones privadas como pblicas.

El gran desafo: la desercin escolar


Uno de los problemas ms serios de los sistemas educativos del mundo desarrollado y en vas de desarrollo es la desercin escolar (Graeff-Martins, Oswald, Comassetto, Kieling, Gonalves y Rohde, 2007). Se calcula que, en el mundo, de 121 millones de nias y nios en edad escolar que se encuentran fuera de la escuela (UNICEF, 2005), ms de la mitad ha desertado y el resto nunca ha asistido. La desercin se perfi la como el principal obstculo contra la educacin universal como instrumento esencial para promover el desarrollo humano. Visto desde una perspectiva econmica, la desercin implica costos sociales que suponen la profundizacin de la pobreza pues quienes no terminan la escuela suelen acabar en los peores trabajos y recibir las remuneraciones ms bajas. As la desigualdad se explica en gran medida por la dismil distribucin de la educacin. La desigualdad

GRFICO 5.4 Porcentaje de estudiantes desertores en educacin bsica y media (2007-2011)

14.0 % 12.0 % 10.0 % 8.0 % 6.0 % 4.0 % 2.0 % 0.0 % Educacin media Educacin bsica

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: Elaboracin propia con datos del Censo Educativo (2007-2011) de la Gerencia de Monitoreo, Evaluacin y Estadstica del MINED

SECCIN 3

CAPTULO 5 | LA EDUCACIN SALVADOREA

157

es, al mismo tiempo, el origen del descontento y la desintegracin social que pueden estar detrs de altos ndices de delincuencia y violencia (Ramachandran, 2003) como los que vive el pas. El grfico 5.4 muestra cul ha sido desde 2007 hasta 2011 el comportamiento de la desercin escolar anual (entendida como la diferencia entre la matrcula inicial y final de ese ao), segn datos del Censo Escolar que realiza cada ao el MINED*. El pas tiene un elevado acceso a la primaria pero muy escasa capacidad de retencin en la escuela, lo que merma el potencial de desarrollo del capital humano a travs de la educacin. Segn estudios comparativos internacionales, El Salvador forma parte del grupo de pases caracterizado por un abandono escolar temprano. Es decir, gran parte de la desercin se da antes de terminar

la primaria, lo que profundiza los costos privados asociados a la desercin. La literatura mide estos costos como ingresos futuros perdidos por no completar los diferentes ciclos educativos. Espndola y Len (2002) calcula que el salario promedio para los varones en el pas se incrementara en 36 % y para las mujeres, en 44 %, con 4 aos ms de estudios. Durante el proceso de preparacin del presente Informe, no se encontraron estudios que intenten medir los costos sociales que las altas tasas de desercin acarrean al pas, aunque a partir de evidencia internacional se puede inferir que son altos. Uno de los principales costos del abandono escolar, como en el ejemplo del recuadro 5.4, es la baja productividad de la mano de obra debido a su baja calificacin, lo que repercute en un menor crecimiento

RECUADRO 5.4

Dejar la escuela: el caso de una adolescente salvadorea

Wendy tiene 17 aos y desert de la escuela a los 14. Lo hizo a peticin de su pareja con quien se fue a vivir. Producto de esta relacin tuvo un hijo y luego de dos aos de mala convivencia, ella decidi separarse y volver a la casa de su madre. Aqu la entrevistamos, viviendo con su madre, su abuela, dos hermanas y su hijo de dos aos. Trabaja en lo que puede para contribuir al hogar y est llena de nostalgia por el proyecto de vida que dej cuando abandon sus estudios. Cuando habla de la decisin de desertar de la escuela atribuye el hecho a sus circunstancias del momento: Me acompa, tuve al nio y ya no pude seguir estudiando. En la medida que habla de esto, aclara que su pareja le pidi que se quedara en la casa como le corresponda, aunque todava no estuviera embarazada. Ella acept, pues en ese momento le pareci que era lo que deba hacer. Wendy ha encarnado una identidad de mujer con un rol de gnero de sumisin. Ella asume que a una mujer con pareja le corresponde ser ama de casa y obedecer. Es lo que deba hacer. No debera haber conicto, pero lo hay. Ella valora el estudio, su madre tambin. Su decisin de abandonar la escuela cre un conicto personal y familiar, pero pudo ms la peticin del hombre. Con la perspectiva de los aos, expresa no entender qu le pas y por qu tom esa decisin. Cuando la relacin se deterior, surgi el vaco del proyecto personal frustrado y truncado por haber abandonado la escuela. Para Wendy, estudiar era la forma de transformar su vida y acercarse a una manera de vivirla con mayor autonoma. La otra manera era que alguien la transformara por ella, y esa fue la esperanza que puso en su pareja. Cambiar la vida de muchas mujeres en El Salvador depender de que la sociedad se transforme, construya identidades femeninas y masculinas diferentes, y les d a las mujeres un lugar distinto.
Fuente: Rovira, C. Investigacin de campo para tesis doctoral, Ponticia Universidad Catlica de Chile

158

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

econmico: solo el 1.5 % real per cpita en la ltima dcada (PNUD, 2010b). La desercin depende a la vez de factores individuales, familiares, demogrficos, sociales y de la escuela, y no responde a ninguno de ellos de forma directa y causal, sino que resulta de la interaccin de todos ellos. Segn la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 2012) la principal razn aducida es la necesidad de trabajar, la cual explica el 37.3 % de las deserciones. En gran medida es cierto para los hombres cuya desercin se razona en un 52.5 % de los casos. Para las mujeres aparece con mucha fuerza la respuesta por causas del hogar que para los hombres es inexistente. Claras diferencias en las razones para desertar prevalecen entre hombres y mujeres. Lo mismo pasa si se exploran las causas reportadas por las personas en el rea urbana y en el rea rural. La niez y la juventud urbana desertan mayoritariamente para trabajar. En el caso rural aparece como una realidad importante desertar porque no les interesa la escuela. Qu hay en realidad detrs de estas razones? Se considera que existen limitaciones en la poltica pblica diseada para paliar la desercin escolar, que provienen en esencia de una comprensin limitada

del problema por falta de cuestionamientos sobre las causas profundas y de cmo la explican varios factores a la vez. En Latinoamrica se ha optado por las transferencias monetarias condicionadas (TMC) para luchar contra la desercin escolar, con resultados discutibles. En El Salvador la entrega gratuita de tiles y uniformes se ha sumado a este tipo de medidas. La ideas tras los tipos de proyecto es compensar los costos de la educacin (ver recuadro 5.5).

La pertinencia de la educacin: el vnculo esquivo con el mercado laboral


En el largo plazo, el xito de un sistema educativo debera evaluarse la luz de dos criterios: la capacidad de forjar una ciudadana cohesionada tras una visin de pas y la calidad del trabajo que las personas obtienen en la medida que aumentan su nivel educativo. Esto ltimo puede estimarse por medio del ingreso de los trabajadores, las condiciones contractuales y la concordancia entre el contenido del trabajo y los estudios realizados. Un pas con altas tasas de subutilizacin de capacidades y una

CUADRO 5.4 Retorno promedio segn ltimo nivel educativo aprobado por periodo y grupo de edad (2000-2011 y 2012)
Nivel educativo 16 a 25 aos Primaria Bsica Bachillerato Superior universitario Superior no universitario 18.7% 37.2% 70.5% 152.8% 120.9% 2000-2011 Mayores de 25 18.6% 34.9% 66.9% 154.1% 109.6% Mayores de 15 18.0% 35.9% 68.5% 148.5% 118.2% 16 a 25 aos 11.3% 20.7% 41.0% 111.3% 97.0% 2012 Mayores de 25 9.9% 17.2% 37.9% 102.8% 78.4% Mayores de 15 11.3% 21.5% 41.0% 111.6% 98.0%

Nota: Promedio del retorno obtenido de los tres modelos descritos antes para la ecuacin desagregada Fuente: Elaboracin propia con datos de la EHPM (MINEC y DIGESTYC, varios aos)

SECCIN 3

CAPTULO 5 | LA EDUCACIN SALVADOREA

159

RECUADRO 5.5

Poltica pblica compensatoria para luchar contra la desercin?

Las Transferencias monetarias condicionadas (TMC) constituyen una medida para aumentar la permanencia escolar. Una de las preguntas despus de varios aos de aplicarlas en Amrica Latina es si, en efecto, logran mantener a las nias y los nios en el sistema escolar y consiguen transformar sus vidas, o si solo facilitan de manera temporal el acceso al sistema educativo. Entre 2005 y 2009, el gobierno salvadoreo puso en marcha el programa Red Solidaria, que inclua tres componentes: (a) transferencias monetarias (USD 15.00 y USD 20.00 por mes) para familias con mujeres embarazadas e hijos menores de 15 aos que no hayan cursado el sexto grado, y condicionadas a la atencin bsica de salud y asistencia escolar (Redes Escolares Efectivas), salud y nutricin (Extensin de Cobertura de Servicios de Salud), y mejoras y rehabilitacin de las infraestructuras estratgicas bsicas (agua potable, servicios de saneamiento, electricidad y caminos rurales [Red de Servicios Bsicos]); y (c) promocin de proyectos productivos y microcrditos en los municipios seleccionados (Red de Sostenibilidad a la Familia) (Feitosa de Britto, 2008). Exista un claro nfasis del programa en favorecer el acceso y la permanencia en la escuela de las nias y los nios en condiciones de pobreza extrema en el medio rural (Feitosa de Britto, 2008). Los resultados de evaluaciones de este programa muestran: (a) un incremento en la matrcula escolar de 5.2 % para nios y de 7.2 % para nias en comparacin con los datos de 2007, (b) una disminucin de 8 % en la tasa de repeticin en primer grado, y (c) el porcentaje de cumplimiento de las corresponsabilidades por las familias se mantuvo entre el 94.1 % en 2007 y el 97.3 % en el 2010 (Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local [FISDL], 2010). Es lamentable que los efectos en retencin escolar fueran mnimos. En 2010, el gobierno anunci la creacin del Sistema de Proteccin Social Universal (SPSU) que propone garantizar a toda la poblacin un piso social bsico en el acceso a educacin, salud, nutricin, seguridad alimentaria, vivienda, servicios bsicos e infraestructura comunitaria. Un componente de esta estrategia es el programa Comunidades Solidarias (Urbanas y Rurales [CSU y CSR]) que en su eje de capital humano incluye bonos y becas en educacin, un programa de atencin integral a la primera infancia (0-6 aos), pensin bsica universal, oferta de salud y nutricin, y prevencin de la violencia. Una de las innovaciones de Comunidades Solidarias es el Bono para la Educacin, que pretende subvencionar el costo del transporte para asistir a la escuela y que incluye corresponsabilidades de parte de las familias (FISDL, 2010). En julio de 2010, el FISDL estim que las familias activas beneciarias de estos programas eran 100,591, con una inversin de USD 19.7 millones. El Programa de Dotacin de Uniformes, Zapatos y tiles Escolares para Estudiantes de Educacin Parvularia y Educacin Bsica del Sector Pblico, que comenz a implementarse en 2010, forma parte del Plan Anticrisis del Gobierno actual (2009-2014) y ha estado guiada por dos objetivos: (a) estimular la produccin de las micro y pequeas empresas especializadas en la fabricacin de zapatos y la confeccin de uniformes escolares, y (b) promover que ms nias y nios asistan a la escuela. El programa involucra a ocho instituciones gubernamentales (Secretara Tcnica de la Presidencia [STP], Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa [CONAMYPE], Instituto Salvadoreo de

160

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

Formacin Profesional [INSAFORP], Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador [COMURES], FISDL, Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer [ISDEMU], Ministerio de Trabajo y Previsin Social [MTPS], y MINED), y tiene como meta beneciar con la entrega de dos uniformes, un par de zapatos y un paquete de tiles escolares a 1, 367,611 estudiantes de centros educativos pblicos en todo el pas. De acuerdo con datos de 2012, el costo estimado de este programa asciende a USD 79,600,000 anuales (http://www.mined.gob.sv/). Este programa puede evaluarse desde diversas perspectivas. En primer lugar, puede considerarse como una herramienta para posibilitar que las nias y los nios que no asisten a la escuela por los costos directos de la compra de uniformes, zapatos y tiles escolares puedan hacerlo. De igual manera, puede ser visto como un mecanismo de reactivacin econmica para las pequeas y medianas empresas que se han beneciado con el programa. En febrero de 2013, el MINED report que el 85 % de los centros de estudio ya haban entregado los paquetes escolares a sus estudiantes y que en la compra de tela se haba adjudicado USD 66,300,000 entre 4,315 proveedores de los tres rubros y 3 empresas nacionales. En cuanto a la provisin de tiles escolares, USD 9,354.19 haban sido utilizados en el pago a 434 proveedores, de los cuales 274 eran microempresas, 198 trabajadores por cuenta propia y 22 pequeas empresas (http://www.mined.gob.sv/). Sin embargo, los benecios de este tipo de programas tienden a ser muy mediatizados y politizados en el corto plazo, y esto compromete la evaluacin real de sus impactos y sostenibilidad futura. Desde otra perspectiva, tomando en cuenta el costo total del programa, podra cuestionarse si esos fondos pueden utilizarse en otros programas directamente vinculados con la alimentacin de los estudiantes y la mejora en la calidad educativa (como la formacin y las condiciones docentes), y con un mayor impacto en la educacin recibida en las aulas. Esta valoracin no menosprecia la importancia econmica de los paquetes escolares en las precarias condiciones en que se encuentran muchos hogares y familias salvadoreas, pero es adecuado preguntarse si las prioridades de inversin apuntan de verdad a objetivos de mediano y largo plazo. Aparte de eso, el Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe (PNUD, 2010a) recuerda la enseanza de Amartya Sen, sobre los criterios con que deben analizarse las intervenciones pblicas. El anlisis es el de triple R, que se traduce en alcance (reach), amplitud (range) y apropiacin (reason), es decir que las acciones exitosas son las que llegan a las personas para las que fueron concebidas y debe atacar la complejidad de los fenmenos y favorecer la autonoma de los beneciarios en el mediano y largo plazo. En un pas con escasos recursos, y menos an para el sector de la educacin, es imperativo priorizar la inversin pblica hacia las estrategias y programas que construyan las bases del sistema educativo de calidad que toda la gente quiere. De lo contrario, buenos programas seguirn pasando a la historia como una de tantas iniciativas, llenas de buenas intenciones pero incapaces de construir de manera sostenible las bases que posibiliten el pleno desarrollo humano de la poblacin salvadorea.

Fuente: Elaboracin propia

SECCIN 3

CAPTULO 5 | LA EDUCACIN SALVADOREA

161

tasa tan baja de trabajo decente de menos del 25 % (PNUD, 2008) como El Salvador (ver captulo 6) debe cuestionar en serio la pertinencia de su sistema educativo. La calidad de la educacin al servicio del mercado laboral es lo que en este apartado se denomina pertinencia de la educacin. En el pas, el retorno promedio de un ao ms de educacin fue en 2012 de 6.5 %. Para el periodo 2000-2011, fue de 8.6 % para personas entre 16 y 25 aos2 (ver cuadro 5.4). Es decir, la rentabilidad de estudiar un ao ms, medida como cambios en el ingreso, estara bajando. El mercado laboral enva la seal de que estudiar ms hoy vale menos de lo que vala antes. En teora, la tasa de retorno debe mostrar cmo las habilidades y los conocimientos adquiridos se traducen en una mayor productividad y mejores salarios en el mercado laboral, lo que, a su vez, revelara en buena medida la calidad de la enseanza. En El Salvador, la tasa de retorno de un ao adicional de estudio en el periodo 2000-2011 fue

de 8 % para personas entre 16 y 25 aos. La menor tasa de retorno para 2012, que alcanza 5.8 %, demuestra que un ao adicional de educacin ahora proporciona menores beneficios a los futuros empleadores. Quizs esta es la seal de la menor calidad educativa. Al analizar el beneficio de estudiar y completar cada nivel educativo (ver cuadro 5.5), los retornos se duplican al finalizar el bachillerato pero que se triplican al terminar la universidad. En el pas la escolaridad promedio no alcanza los 7 aos cursados, lo que deja a la mayora de la poblacin en los niveles ms bajos de salario por estudios finalizados. Sin embargo, an para quienes logran terminar la universidad, hay diferencias importantes una vez en el mercado laboral. En el mercado de la educacin superior existe una sobredemanda por las carreras de ciencias jurdicas y de administracin de empresas, y el mercado de trabajo cada vez las valora menos en trminos de salario nominal promedio, que para cada caso bordean los USD 800 y

GRFICO 5.5 Retorno de un ao ms de educacin en el salario por hora (2000-2012)


12.0 % 10.0 % 8.0 % 6.0 % 4.0 % 2.0 % 0.0 %

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Mayores de 15

Entre 16 y 25

Mayores de 25

Fuente: Elaboracin propia con base en EHPM 2000-2012

162

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

CUADRO 5.5 Dimensiones y variables que afectan la empleabilidad de jvenes sin educacin superior
Habilidades bsicas Comprensin de lectura Redaccin Razonamiento verbal Razonamiento lgico (juegos lgicos verbales y matemticos, incluyendo estadsticas) Matemtica (aritmtica, lgebra y geometra) Idiomas Competencias Comunicacin Planicacin y organizacin (gestin de recursos) Gestin de la informacin Capacidad de aprender Flexibilidad (adaptacin al cambio) Trabajo en equipo Liderazgo Persuasin Factores de personalidad Conanza en s mismo Desarrollo de relaciones (empata) Tolerancia a la presin Autocontrol Asertividad Actitudes Responsabilidad Innovacin Iniciativa Perseverancia

Valores Integridad (honestidad) Solidaridad (responsabilidad social)

Iniciativas personales pro empleo Predisposicin a la bsqueda Actitud ante la formacin para el trabajo Documentacin (obtencin y organizacin de su currculum vitae) Bsqueda de informacin Experiencia laboral

Fuente: Rodrguez Cuba (2009)

los USD 500 para los recin egresados (FEDISAL, 2013). En general, los salarios nominales promedio en el pas son bajos cuando se ingresa a todas las carreras y no aumentan demasiado en la trayectoria laboral para el promedio de la personas (EHPM, MINEC y DIGESTYC, 2005-2012). Esta poca valoracin salarial puede ser, por un lado, debido a la sobreoferta de graduados en tal o cual carrera. Por otro, tambin es un reflejo de la baja capacidad o calidad de los profesionales. En cualquiera de los casos se detecta un problema de pertinencia de la educacin. En el primero, el sistema educativo es incapaz de dar una orientacin vocacional realista a la juventud y esta reproduce comportamientos de las mayoras. Esto ocurre a pesar de que hay en el currculo una lnea especfica de orientacin vocacional. Sin embargo, como se discute en prrafos anteriores, la capacidad docente es crtica, incluso ms que la calidad del

currculo. Los maestros estn conscientes de esto, segn se expres en el grupo focal de docentes: Yo, como maestro, no lo estoy preparando para que l vea sus cualidades, vea sus potencialidades, vea sus posibilidades y que genere un enfoque diferente con su familia. No lo estamos preparando para que l vea una gestin de su conocimiento, de lo que l conoce, de las habilidades y, con base en eso, genere una situacin productiva. Estos programas ya no sirven, hay que capacitar a los profesores en cosas nuevas (PNUD, 2012b). En el segundo caso, se manifiesta la pobre calidad educativa ya discutida y la respuesta que da el mercado laboral a esta. Cuando los graduados no llenan las expectativas, suceden dos cosas. Primero, el mercado laboral discrimina por procedencia,

SECCIN 3

CAPTULO 5 | LA EDUCACIN SALVADOREA

163

castigando a ciertas universidades; y en segundo lugar, castiga a todos los que ostentan ese nivel educativo con menos salarios promedio. Es una suerte de devaluacin del ttulo o certificado. Este es un problema que acta en cascada, distorsionando todo sistema educativo-laboral. En El Salvador existe este fenmeno: las empresas, al no encontrar en un graduado de primaria las competencias requeridas, buscan un bachiller pero le pagan como al que solo cursa la primaria. Luego, al necesitar un bachiller, buscan un tcnico... y as. Las investigaciones internacionales muestran las competencias que se buscan en una persona joven sin educacin superior y que las empresas dicen no encontrar ni siquiera en los graduados de este nivel. Se ve que muchas de las competencias exigidas no son tcnicas sino habilidades bsicas de lectoescritura, razonamiento cientfico-matemtico y habilidades para la vida que debiesen estar garantizadas por la escuela. Sin embargo, no lo estn; y al no estarlo, contribuyen a desvalorizar las certificaciones educativas. Segn los expertos en recursos humanos consultados (PNUD, 2012b), el problema de este fenmeno es que al ser difcil distinguir entre una persona que ha adquirido las competencias y otra que no, se selecciona con criterios que contribuyen a reproducir las brechas de origen como: el sistema educativo de procedencia con prioridad del privado sobre el pblico, el lugar de procedencia con prioridad del urbano sobre el rural, las redes sociales con prioridad en quien las tiene sobre quien carece de acceso a ellas, el hombre con prioridad sobre sobre la mujer, etc.

EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN EN EL PAS


Forjar un sistema educativo que acte como un catalizador de oportunidades necesita antes que nada de un consenso de pas. Es necesario decidir en el

mbito ciudadano y poltico que el sistema educativo nacional ser uno de los instrumentos de la poltica social para reducir las brechas por medio de un real desarrollo de las capacidades, es decir, que proveer a la ciudadana de las competencias tcnicas y morales que le permitan su desarrollo humano alto. Desde la lgica del desarrollo humano, el sistema educativo debe actuar como un factor de transformacin de las capacidades de las personas. Es decir, a travs de la educacin se obtienen oportunidades reales para ser libre de buscar el bienestar de forma creativa, informada y responsable. Por un lado, porque permite que florezcan las habilidades innatas de cada quien; y por otro, porque prepara para desempearse como miembros de una sociedad de manera til y productiva (Nussbaum, 2011). Adems, la escuela es una institucin fundamental para mantener y potenciar los beneficios de una sociedad democrtica. Sin embargo, no se trata de una escuela equivalente a aos de escolaridad sino de una que dote al ser humano del nivel de conciencia que le permita entender sus derechos y deberes individuales, y su rol como agente social, y lo dote de los instrumentos para la participacin poltica (Bernstein, 1996). Ese tipo de escuela implica la construccin de un sistema educativo que ampla las posibilidades de desarrollo de capacidades y, con posterioridad, de oportunidades reales en la sociedad. Un sistema de esta ndole debe regirse por los principios de calidad y equidad. O sea, comprometerse con los objetivos del pas para que estos sean algo ms que buenas intenciones plasmadas en leyes o en documentos oficiales, y se concreten en inversin social para la construccin de una escuela de calidad. La transformacin real de un sistema educativo exige que las intervenciones diseadas trasciendan el mbito simblico hasta alcanzar el mbito concreto (ver figura 5.1). El sistema educativo salvadoreo de hoy es el producto de una historia de apuestas que muchas

164

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

FIGURA 5.1

mbitos de intervencin en el sistema educativo

MBITO DE INTERVENCIN SIMBLICA


REFORMA CURRICULAR Reformas de contenidos Cambios de libros Sistemas demonitoreo y evaluacin

MBITO DE INTERVENCIN CONCRETA


CAMBIOS EN EL AULA Capacitacin docente de calidad Evaluacin docente Recuperacin de la imagen de docentes en la sociedad Formacin de directores

REFORMA LEGAL Constitucin Ley de Educacin Estatutos docentes, etc

COMPROMISO FISCAL Asignacin de fondos a la cartera de Educacin Menos dependencia a nanciamiento externo

Fuente: Elaboracin propia

GRFICO 5.6 Gasto en educacin como porcentaje del egreso total del gobierno (1906-2012)
Modelo consumista de promocin de importaciones

Modelo agroexportador

MISI
24.3 %

Guerra civil

21.9 %

22.1 %

21.0 %

16.0 %

19.2 %

15.0 %

13.6 %

13.8 %

13.7 %

11.7 %

10.0 %

9.3 %

9.3 %

7.3 %

4.7 %

7.2 %

7.1 %

7.2 %

8.0 %

9.2 %

9.6 %

9.9 %

2004

10.3 %

2008

2006

2002

1934

1984

1988

1930

1936

1953

1906

1920

1990

1928

1973

1927

1925

1924

12.6 %

1978

2010

1957

13.4 %

13.2 %

1964

Fuente: Elaboracin propia a partir de Memorias del Ministerio de Hacienda (1906-2010)

1981

2012

1940

1951

1915

13.8 %

SECCIN 3

CAPTULO 5 | LA EDUCACIN SALVADOREA

165

veces no han profundizado hasta lo concreto sino que se han quedado en lo simblico, y por lo tanto no han favorecido un sistema de calidad, equitativo y pertinente. El grfico 5.6 muestra la evolucin histrica del gasto en educacin en el periodo 1906-2010 que solo refleja una apuesta decidida para este rubro en el periodo de la reforma de 1960, cuando el sistema educativo se puso al servicio de la economa. Para el resto de aos, el gasto en educacin se ha mantenido por debajo del 15 % del presupuesto total del gobierno (casi siempre por debajo del 10 %), reflejando la poca importancia que se le ha dado ms all del discurso. En conclusin, est claro que la educacin es un derecho. Pero, en la prctica, no est garantizado para todos los nios y nias en El Salvador. Es importante, por eso, crear conciencia de que si la escuela pblica no se transforma en un espacio de oportunidades reales y de construccin de una idea de nosotros, se est perdiendo uno de los caminos seguros del bienestar individual y de la cohesin social.

a.

b. c.

d.

e.

Esta transformacin implica, por lo menos: Revalorizar la profesin docente, adems de impulsar una reforma profunda a la formacin docente, que incluya la evaluacin constante. Crear mecanismos de profesionalizacin de directoras y directores. Asignar recursos al sector, de manera decidida, dirigidos a inversiones con retorno en calidad y no simblicas. Implementar apuestas estratgicas de largo plazo como: la inversin desde preescolar y la vinculacin de la educacin al mercado laboral. Garantizar la infraestructura que favorezca el proceso de enseanza aprendizaje.

NOTAS
1. Para el clculo de todos los promedios, no se han considerado los valores de los indicadores correspondientes a Guatemala. 2. Valor promedio del parmetro en los tres modelos presentados en el cuadro 5.4.

166

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

CAPTULO 6

Es el trabajo un potenciador del bienestar de las salvadoreas y los salvadoreos?


El trabajo es una actividad inherente al ser humano que se vincula con la posibilidad de las personas de concretar el bienestar en su dimensin material y espiritual, es decir, de elegir con libertad, actuar en la vida y realizar su potencial. En la prctica, sin embargo, el trabajo no siempre cumple esta funcin, en parte porque las sociedades fallan en generar una gama lo bastante amplia de oportunidades para que la gente se realice en actividades que resultan de importancia o que tengan un valor intrnseco para ella. El trabajo, entonces, puede ser el reflejo de una vocacin, un medio de vida, o ambos; o por el contrario, una imposicin, una forma de esclavitud o una privacin. As, trabajar no siempre se asocia directamente con la libertad de hacer o de ser. Eso ocurre, por ejemplo cuando: (a) la gente en razn de su nivel educativo, edad, sexo, orientacin sexual u otra caracterstica enfrenta dificultades para obtener un empleo; (b) el trabajo se reduce a una actividad que genera un ingreso pero no contribuye a lo que la persona desea ser; (c) los trabajos disponibles no son de calidad, subutilizan el potencial, no generan ingresos suficientes para la reproduccin de los hogares o no cumplen con ciertas condiciones mnimas para garantizar cierto grado de seguridad en el mediano o largo plazo; (d) el trabajo se constituye en una actividad forzosa, obligatoria o solo en un medio de subsistencia que no abona a otras dimensiones del bienestar; (e) el tiempo dedicado al trabajo rie o compite con otras actividades que tienen el potencial de ser fuente de bienestar; (f) las personas se ven obligadas a migrar en la bsqueda de nuevas oportunidades, entre otros aspectos. El Informe sobre Desarrollo Humano de El Salvador (2007-2008), titulado El empleo en uno de los pueblos ms trabajadores del mundo, seala que el trabajo decente constituye un privilegio del que goza menos del 20 % de la poblacin econmicamente activa (PEA) (PNUD, 2008). Esta realidad tiene como marco la tensin entre una concepcin que atribuye a la poblacin salvadorea el rasgo de ser laboriosa y emprendedora y una situacin de altos niveles de subutilizacin laboral que afecta a ms del 50 % de la PEA que sobrevive trabajando en lo que sea. El Informe 2007-2008 sugiere la tolerancia al subempleo como una caracterstica de la sociedad

sECCIN 3

CAPtULO 6 | Es EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENEsTAR?

167

salvadorea que parece aceptar, sin mayores cuestionamientos, la subutilizacin del potencial que se da de facto en la mayor parte de su PEA. Este captulo propone una aproximacin crtica al trabajo en la sociedad salvadorea y a su efectividad como potenciador de desarrollo humano y bienestar. Aborda, en primer lugar, la visin y la valoracin del trabajo, y utiliza como referencia la evolucin de las normativas y polticas laborales. Desde el enfoque de capacidades, tambin explora la posibilidad de las personas de acceder con libertad a los mercados laborales y de disponer de un trabajo que permita la satisfaccin de sus necesidades, la realizacin de sus capacidades, el goce de sus derechos ciudadanos y el logro del bienestar. Los resultados del anlisis dan cuenta de una sociedad caracterizada por una visin desigual de las trabajadoras y los trabajadores en su condicin de seres humanos, y de un Estado que por tradicin ha reforzado esta nocin de desigualdad, favoreciendo a ciertos grupos de inters econmico, a los entornos urbanos sobre los rurales y a hombres por encima de las mujeres. Muestran una sociedad que ha tolerado la precariedad laboral y que solo hasta hace menos de 60 aos comenz a formalizar el reconocimiento del valor del trabajo de su gente. Pero tambin expone a una sociedad que ha avanzado en la concepcin del trabajo, de derechos y de igualdad, que ha experimentado cambios y que tiene frente a s misma desafos importantes para reposicionar a las personas y el trabajo que realizan en el lugar que les corresponde: al centro y no al margen de la poltica pblica.

este apartado se realiza un breve recuento histrico (ver figura 6.1) del surgimiento de polticas, leyes y normativas asociadas al mundo laboral en El Salvador. Este repaso permite identificar elementos sociales, econmicos y polticos que han determinado el contenido, la orientacin y el alcance de las polticas en este mbito, as como la centralidad o la marginalidad que la generacin de oportunidades de trabajo ha tenido en el marco de estas polticas. Se espera que estos elementos faciliten la comprensin del funcionamiento actual de los mercados de trabajo y sus resultados en materia de desarrollo humano y bienestar.

Trabajadoras y trabajadores: objetos o sujetos de poltica pblica?


Las primeras evidencias de leyes orientadas a regular la fuerza de trabajo se encuentran en el siglo XIX, poco tiempo despus de la Independencia. Conforme a las necesidades del modelo agroexportador, la principal preocupacin de los legisladores de la poca fue la escasez de mano de obra para las faenas agrarias. El objetivo de las leyes era punitivo: la legislacin contra la vagancia tena como propsito asegurar mano de obra para las labores agrcolas en las propiedades rurales (Menndez, 1885). A medida que creci la importancia de la agricultura de exportacin, se increment tambin la demanda por mano de obra. Pero como las comunidades indgenas tenan acceso a sus tierras comunales y muchos otros agricultores ms a los ejidos municipales, estos ltimos se vean con problemas para obtener mano de obra. La situacin comenz a cambiar despus de la legislacin que obligaba a privatizar los ejidos y las tierras comunales en 1881 y 1882. Durante las ltimas dos dcadas del siglo XIX y en el siglo XX, paulatina e inexorablemente aument la proporcin de jornaleros sin acceso a tierra con relacin a los propietarios.

LA VISIN DEL TRABAJO: DE LA INSTRUMENTACIN AL RECONOCIMIENTO


La medida en que las polticas laborales frenan o expanden las libertades de las personas refleja la valoracin que una sociedad tiene del trabajo. En

168

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

FIGURA 6.1
SIGLO XIX

Recuento de polticas, leyes y normativas relativas al trabajo (siglos XIX-XXI)*


Cdigo de Trabajo; Ley Orgnica del Ministerio de 1961 Ley de Descanso DomiTrabajo y Previsin Social 1962 nical Remunerado para 1963 Trabajadores del Campo; 1964 Ley Transitoria de Fijacin 1965 de Salarios Mnimos para Establecimiento de un salario 1966 Empleados de Comercio; mnimo permanente para el 1967 Ley del Servicio Civil; Ley de sector agropecuario 1968 Proteccin del Salario

1825-1855

Leyes contra la Vagancia

1879
Ley de Extincin de Ejidos

1881-1882 de multas a vagos (Codicacin de Leyes Patrias)

Diferenciacin entre ocios lcitos e imputacin

SIGLO XX
Ley de Accidentes de Trabajo

1907 1908 1909 1910 1911

Ley Agraria

Registro de agrupaciones obreras y gremiales legalmente organizadas

Ley del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Pblicos Leyes de Proteccin a los

Ley de Botiquines
Ley de Horas de Trabajo y Cierre de Establecimientos Comerciales de la Ciudad de San Salvador; Ley Agraria

Constitucin Poltica de la Repblica de El Salvador (Rgimen de Derechos Sociales); Ley de Sindicatos; Ley de Inspeccin General de Trabajo Ley del Seguro Social (deroga la de 1949); creacin del Instituto Salvadoreo del Seguro Social (ISSS)
Exclusin de trabajadores eventuales y agrcolas en el Reglamento para la Aplicacin del Rgimen del Seguro Social (vigente a la fecha)

1926 Empleados de Comercio 1927 1928 Represin a movimiento 1929 indgena-campesino y 1930 negacin de derechos a 1931 organizacin colectiva 1932 1933 1934 1935 1936 1937 Ley de Creacin del De1938 partamento Nacional del 1939 Trabajo; Ley General sobre 1940 Conictos Colectivos de 1941 Trabajo; Ley de Sanciones 1942 en los Casos de Infracciones a las Leyes, Fallos 1943 y Contratos de Trabajo; 1944 creacin del Ministerio de 1945 Trabajo y Previsin Social 1946 1947 Ley de Contratacin Indi1948 vidual de Trabajo; Ley del 1949 Seguro Social 1950 1951 1952 Ley de Jornada de Trabajo y Descanso Semanal; Ley de 1953 Sindicatos de Trabajadores; 1954 Ley de Asuetos; Ley de 1955 Aguinaldo 1956 1957 Ley sobre Seguridad e 1958 Higiene del Trabajo; Ley de 1959 Riesgos Profesionales 1960

Ley de Formacin Profesional Ley de Creacin del Fondo Solidario para la Familia Microempresaria

SIGLO XXI

Ley General de Prevencin de Riesgos en los Lugares de Trabajo Ley de Igualdad, Equidad y Erradicacin de la Discriminacin contra las Mujeres

1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Cdigo de Trabajo (deroga el de 1963)

Ley Especial de Asociaciones Agropecuarias; Ley del Instituto de Previsin Social de la Fuerza Armada

Ley de organizacin y funciones del sector trabajo y previsin social; creacin de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE); Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones

Cdigo de Trabajo (deroga el de 1963) Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales

Ley de Incentivo para la Creacin del Primer Empleo de las Personas Jvenes en el Sector Privado

Nota: Esta lnea de tiempo no es exhaustiva, sino que pretende ejemplicar la evolucin de la legislacin salvadorea en materia de proteccin de los derechos laborales y promocin de condiciones favorables para los trabajadores. Fuente: Elaboracin propia con base en Diario Ocial (www.diarioocial.gob.sv), ISSS (www.isss.gob.sv), Asamblea Legislativa (www.asamblea.gob.sv), CONAMYPE (www.conamype.gob.sv), Ministerio de Trabajo y Previsin Social (www.mtps.gob.sv) e INSAFORP (www.insaforp.gob.sv)

SECCIN 3

CAPTULO 6 | ES EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENESTAR?

169

En general, las caractersticas de la legislacin laboral en el siglo XIX fueron el control policial de la mano de obra, el establecimiento de obligaciones y castigos para los trabajadores sin reconocerles ningn tipo de derechos, la ausencia de formas de debido proceso para proteger a la poblacin trabajadora y la falta de imposicin de responsabilidades equivalentes a los empleadores (Menndez, 1885). Es hasta el siglo XX que empezaron a notarse cambios en la orientacin de las leyes, producto del crecimiento de las ciudades as como de transformaciones en el mbito poltico que abrieron poco a poco espacios para la organizacin de empleados, artesanos y obreros. En un principio estas organizaciones se conformaron como sociedades de socorro mutuo, que luego confirmaron sus capacidades organizativas para proteger sus intereses econmicos. La legislacin laboral incorpor con gradualidad nuevos elementos de proteccin. En 1911 se aprob la primera ley laboral moderna, la Ley de Accidentes de Trabajo (Rivera, 2002). La siguiente dcada estuvo marcada por otras leyes dirigidas a proteger en particular a los sectores urbanos populares. La Ley de Proteccin a los Empleados del Comercio, la Ley de Registro de Agrupaciones Obreras y Gremiales, el decreto de creacin de las Juntas de Conciliacin y el Reglamento de las horas de trabajo (Meja Ortiz, Montalvo Paz y Snchez Osorio, 2011) son algunos ejemplos. La reivindicacin del derecho a la organizacin colectiva se profundiz en las zonas urbanas y rurales a raz del deterioro econmico y del malestar causado por la privatizacin de tierras y la crisis de la bolsa de valores de Nueva York en 1929, pero sufri un revs histrico con la represin extrema del levantamiento indgena-campesino de 1932. El derecho de asociacin libre de los trabajadores desapareci durante el periodo del rgimen del general Maximiliano Hernndez Martnez.

La nocin de la persona trabajadora como ciudadana aparece de manera incipiente tras el movimiento reformista que derroc a Martnez en 1944 y que incluy la accin organizada de trabajadores urbanos. Pero no fue sino hasta la llamada Revolucin de 1948 cuando se marc un punto de inflexin en la legislacin nacional en materia de reconocimiento formal de los derechos laborales y en la expresin de un discurso de articulacin entre polticas econmicas y sociales. La Constitucin de 1950 plante por primera vez como obligacin del Estado la proteccin de los trabajadores, estableciendo que el rgimen econmico debe responder esencialmente a principios de justicia social, que tiendan a asegurar a todos los habitantes una existencia digna del ser humano. El Cdigo de Trabajo se promulg en 1963. Para esos aos las polticas laborales y sociales se enmarcaron cada vez ms en el contexto de la Guerra Fra. No es coincidencia que ese instrumento haya sido una de las principales piezas de legislacin aprobadas durante la presidencia de Julio Rivera, quien hablaba con franqueza del uso de la poltica social para contener al comunismo: Contra el comunismo vamos a luchar con las armas de la reforma socioeconmica, dignificando al hombre como ciudadano y trabajador y a la familia como sustento de la nacionalidad (Secretara de Informacin de la Presidencia de la Repblica de El Salvador, 1961). En sntesis, durante el siglo XX se observ un giro en el discurso formal de la legislacin laboral, que present durante el periodo un patrn particular: ms all del idealismo de los gobernantes, detrs de cada esfuerzo del Estado para establecer derechos para los trabajadores, se encontraba una combinacin de espritu reformista, una determinacin de trabajadores organizados a participar en el proceso poltico y un temor de las autoridades a desrdenes o al comunismo. Pero el tema de la proteccin de los trabajadores no era un problema de poltica social o eco-

170

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

nmica, sino que estaba vinculado con el forcejeo de poder y las presiones ideolgicas y de intereses grupales; tampoco fue un punto de honor para el Estado durante el periodo del conflicto armado, cuando la represin de los derechos de trabajadoras y trabajadores volvi a marcar la historia del pas.

Del dicho al hecho: igualdad y universalidad de derechos laborales?


Pese a que la Constitucin de la Repblica y el Cdigo de Trabajo se inspiran en los principios de igualdad y universalidad, algunos de sus elementos normativos, la combinacin con la accin de otras polticas (educativas y econmicas) y la postergacin de cumplimientos han contribuido a profundizar, en la prctica, la discriminacin y la diferenciacin de los trabajadores, en especial en funcin de su origen (campo/ciudad) y sexo (hombres/mujeres). La diferenciacin entre los trabajadores de la ciudad y el campo que predomin en la configuracin de la legislacin laboral salvadorea del siglo XIX se acentu a lo largo del siglo XX, debido en parte a la promocin de la industrializacin como prioridad en la poltica econmica, a partir de 1950, segn aparece en el Boletn del Ejrcito de 19501. El modelo de sustitucin de importaciones apuntaba a la modernizacin de la agricultura de exportacin y promovi la industria por medio del Mercado Comn Centroamericano (MERCOMUN) y de una poltica fiscal favorable para este. La modernizacin agrcola desplaz a los pequeos propietarios dedicados a la agricultura de subsistencia y aument la desigualdad en la distribucin de la tierra, aumentando la precariedad laboral en el agro, en detrimento de la mayora de la poblacin que an resida en las zonas rurales.

La discriminacin de los trabajadores agrcolas, por ejemplo, es y contina siendo explcita. Las normas de ajuste al salario mnimo, por ejemplo, se aplican de manera diferenciada entre el campo y la ciudad, y dependen mucho del poder de negociacin de la poblacin trabajadora. A esto contribuy el hecho de que los sindicatos urbanos han sido ms organizados y hacen uso del derecho a huelga, mientras que las agrupaciones rurales no estn contempladas por la ley. A la fecha de este Informe, los salarios mnimos para trabajadores agrcolas continan siendo sustancialmente inferiores que los del resto que labora en otros sectores. La participacin econmica de las mujeres tambin representa un claro ejemplo de brechas entre los principios y las prcticas de la legislacin. Por ejemplo, la participacin femenina en la industria estaba limitada por la legislacin laboral que consideraba a los hombres como a los principales responsables de la manutencin de la familia, segn la Constitucin de 1950, y determinaba el trabajo adecuado para las mujeres (Griffith y Gates, 2004). Aos despus, el Cdigo de Trabajo de 1963, dedic un captulo entero a estipular condiciones de trabajo diferentes para hombres, mujeres y nios (Griffith y Gates, 2004). En coherencia con estas restricciones, los programas de capacitacin organizados por el Ministerio de Trabajo y Previsin Social (MTPS) tambin hacan distinciones: los hombres reciban formacin en actividades ms complejas y mejor remuneradas, mientras que las oportunidades de formacin tcnica de las mujeres se limitaban a corte y confeccin, artes culinarias y mecanografa (Griffith y Gates, 2004). No es sorprendente entonces que la participacin de las mujeres en la fuerza de trabajo industrial no creciera de manera considerable, an durante la vigencia del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones: 20.5 % en 1951 y 25.5 % en 1971 (Griffith y Gates, 2004).

sECCIN 3

CAPtULO 6 | Es EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENEsTAR?

171

Si bien para algunos la lnea entre proteccin y discriminacin puede ser ambigua, las opciones disponibles para las mujeres resultaban limitadas, dejndolas relativamente rezagadas en los mercados de trabajo, en actividades poco calificadas, precarias y sin acceso a los sistemas formales de seguridad social. Este tipo de protecciones especiales fueron parte de la legislacin laboral salvadorea hasta 1994 (Griffith y Gates, 2004). Hoy en da, El Salvador observa avances significativos en leyes que promueven y protegen la igualdad y no discriminacin de las mujeres en materia de derechos econmicos y laborales, pero an deben ser puestos a prueba en la prctica.

Generar oportunidades de trabajo: al margen o al centro de la poltica pblica?


La generacin de oportunidades de trabajo no ha sido de forma consistente y prioritaria objeto directo de la intervencin de la poltica pblica en El Salvador; en este contexto, las personas tampoco han sido sujetos centrales en la formulacin de estas polticas. El nfasis inicial en el control de la mano de obra, as como la valoracin desigual y ambigua del trabajo y de las personas que lo realizan a lo largo del tiempo, lo confirman. El Programa Regional de Empleo para Amrica Latina (PREAL) de la OIT afirmaba, por ejemplo, en 1974, que la poltica econmica implementada a lo largo del periodo (anterior) otorg prioridad al equilibrio del balance de pagos y a la aceleracin del crecimiento, relegando a un plano secundario la generacin de empleo y las polticas de redistribucin del ingreso (PREAL, 1977). Por su parte, el PNUD (2008 y 2011) ha reiterado que el empleo se ha supeditado al logro de los objetivos econmicos y que las polticas impulsadas desde 1989 han consistido en esperar que el empleo se produzca como consecuen-

cia del crecimiento econmico, que sera a su vez resultado de una mayor eficiencia econmica y mayores niveles de inversin. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2009), por su parte, seala que uno de los principales desafos del pas es precisamente la ausencia de una poltica de empleo. Pero, qu es una poltica de empleo? En general, se entiende por poltica de empleo aquella que tiene un carcter amplio y multidisciplinario, que pretende impactar de manera prioritaria en el nivel y la calidad del empleo a travs de acciones sobre la demanda de trabajo, con un horizonte de mediano y largo plazo, y que se vincula directamente (de forma implcita o explcita) con la conduccin de la poltica econmicosocial del pas y con su estrategia de desarrollo. Este tipo de poltica suele actuar en conjunto, a travs de y en coordinacin con otras polticas como la educativa, la de salud y la de proteccin social (Samaniego, 2002). El cuadro 6.1 sintetiza cmo, a pesar de la evolucin en la visin, el trabajo no se ha visto de manera consistente como eje central de la poltica pblica, o de forma compatible con el paradigma de desarrollo humano que procura, a lo largo del ciclo de vida de las personas, la realizacin de sus capacidades y la expansin de sus libertades. A continuacin se presenta un breve diagnstico sobre el funcionamiento de los mercados laborales en El Salvador, el cual da cuenta de los costos actuales de no haber colocado a las personas como fin y al trabajo como centro de la poltica pblica. Del diagnstico se desprenden los siguientes desafos para la sociedad salvadorea: equiparar el acceso a oportunidades de trabajo para jvenes y mujeres, revertir el abandono que padecen los trabajadores de los sectores agrcolas, frenar la creciente precarizacin e informalizacin del trabajo, y por ltimo, desacelerar los procesos de subutilizacin de competencias.

172

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

CUADRO 6.1 Trabajo y polticas pblicas (1821-2013)


Modelo econmico Modelo agroexportador (1821-1950) Modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones (MISI) (1950-1978) Modelo de promocin de exportaciones (1989 a la fecha)

Fin de la poltica en el mbito del trabajo

Disponer de mano Tecnicar mano de de obra barata (casi obra para aumengratuita) para las tar productividad faenas agrcolas Una bestia, un vago Control de la mano de obra y expropiacin de tierras ejidales Un factor de produccin Mediacin de relaciones entre trabajadores y empleadores; formalizacin de derechos a salario mnimo, organizacin y negociacin colectiva, seguridad social

Reduccin de costos laborales y mejora de eciencia, para aumentar la competitividad Un factor exible de produccin Reparacin de imperfecciones en los mercados laborales: formacin profesional de la oferta (INSAFORP); atencin a grupos especiales (CONAMYPE y apoyo al autoempleo); intermediacin a travs de bolsas de empleo y redes; programas de emergencia para generar empleo intensivo desde la obra pblica

Generacin masiva de trabajo a travs de encadenamientos productivos locales Un recurso al servicio de la economa Atencin a grupos especiales (mipymes) Atencin a grupos vulnerables (programas de apoyo temporal al ingreso a poblaciones en situacin de pobreza) Fomento de encadenamientos productivos Fortalecimiento de roles de inspeccin al trabajo

Valoracin del trabajador mbito predominante de las polticas

Vnculo con otras polticas sociales o sectoriales

No se identican

Directos con reforma educativa (bachilleratos tcnicos en apoyo al impulso del sector productivo) Directo con polticas de seguridad social bajo regmenes contributivos (no universales)

Indirectos, meSin vnculos didiante incentivos a rectos con poltica sectores productieducativa vos (maquila) Indirectos con sistema educativo, mediante oferta limitada y selectiva de programas de formacin tcnica (como el Modelo Educativo Gradual de Aprendizaje Tcnico y Tecnolgico [MEGATEC]) Reformas a sistemas previsionales (privatizacin)

Fuente: Elaboracin propia

SECCIN 3

CAPTULO 6 | ES EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENESTAR?

173

TRABAJO: LIBERTAD DE SER Y HACER, PARA QUIN?


Examinar el desempeo de los mercados laborales ayuda a entender la forma en que la sociedad distribuye las oportunidades de trabajo entre sus miembros y la manera en que las personas logran o no, a travs del trabajo, desarrollar a plenitud sus capacidades. En El Salvador, las oportunidades de acceder a los mercados de trabajo estn an determinadas con fuerza por la edad y el sexo de la persona. As lo reflejan las tasas de participacin econmica de jvenes y mujeres, que muestran valores muy inferiores al promedio nacional: 51.7 % y 47.9 % respectivamente, contra un promedio en el pas de 63.2 %. En los siguientes apartados de esta captulo se describen y analizan las implicaciones sociales de las bajas tasas de participacin econmica de estos dos grupos de personas.

A puerta casi cerrada: juventud estancada


Las posibilidades de transformacin, progreso y cohesin de una sociedad pueden vislumbrarse a partir de la situacin de la juventud que, para efectos de este Informe, se define como aquellas personas entre los 162 y 25 aos edad. En general, la situacin de las personas jvenes muestra un relativo estancamiento de largo plazo en la mayora de los indicadores que reflejan acceso a oportunidades de trabajo. Pese a constituirse en el grupo etario de mayor importancia (29.1 % de la poblacin en edad de trabajar [PET] en 2012, 30.7 % en 2002 y 33 % en 1992), la tasa especfica de participacin de este ha sido muy inferior al promedio nacional, con tendencia a la disminucin en los ltimos 20 aos, al pasar de 54 % en 1992, 51 % en 2002 y 52 % en 2012. En la actualidad, esta tasa dista en ms de 10 puntos de la

tasa global de participacin que asciende al 63 %. Quienes buscan trabajo, por su parte, enfrentan grandes desafos derivados de los altos niveles de desocupacin juvenil, que llegan a representar dos veces la tasa nacional de desempleo. Uno de los cambios ms significativos durante las ltimas dos dcadas es la menor participacin econmica de los hombres en este grupo de edad, que ha pasado de 76 % a 68 % entre 1992 y 2012. En contraste, la tasa de participacin especfica de mujeres jvenes se ha mantenido inalterada durante el mismo periodo anterior en alrededor de 35 % (ver figura 6.1). La baja participacin en los mercados laborales no tendra implicaciones negativas para el desarrollo de capacidades y la movilidad social de la juventud, si los motivos fueran, por ejemplo, que las personas jvenes han encontrado otro tipo de oportunidades dentro del sistema educativo superior y que, como consecuencia, estn postergando la edad de ingreso al mercado laboral, en espera de mejores condiciones de incorporacin al mismo. Y aunque este puede ser un mecanismo de ajuste para algunos, no es el caso para una importante proporcin de la poblacin joven: se estima que alrededor del 21 %3 de casi 1.25 millones de jvenes no estudian ni trabajan; de esta porcin, 7 de cada 10 son mujeres y 3 son hombres (MINEC y DIGESTYC, 2012). La figura 6.2 compara la situacin laboral y educativa de los jvenes entre 1992 y 2012, y muestra cmo la problemtica de los que no estudian ni trabajan data de hace ms de 20 aos, y cmo, en trminos relativos, esta situacin refleja cambios mnimos a lo largo de dicho periodo. Podra sintetizarse diciendo que la sociedad salvadorea ha expulsado y contina expulsando a 21 de cada 100 de sus jvenes de los sistemas educativos o del mercado de trabajo. En trminos absolutos, dada su importancia en la pirmide poblacional del pas, las filas de jvenes en situacin de desafiliacin educativa y laboral se estn engrosando.

174

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

FIGURA 6.2

Comparacin de la situacin educativa y laboral de jvenes (1992 y 2012)

Grupo d e edad

Ao 1992 100 jvenes 46 Hombres 54 Mujeres

Ao 2012 100 jvenes 49 Hombres 51 Mujeres

A: activos I: inactivos 0: ocupados D: desocupados No estudian, ni trabajan ni se dedican a tareas del hogar

35 A 30 O 5D

11 I

19 A 16 O 3D

35 I

33 A 29 O 4D

16 I

18 A 16 O 2D

32 I

12

13

21 13 rurales 8 urbanos
Fuente: Elaboracin propia con base en la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 1992 y 2012)

21 10 rurales 11 urbanos

Tres cuestiones saltan a la vista sobre esta situacin: (a) la alta participacin de mujeres entre el grupo que no estudia ni trabaja; (b) la baja visibilizacin del problema de las mujeres que no estudian ni trabajan en un entorno en donde la inactividad y la exclusin social de los hombres se asocia con la violencia y la criminalidad; y (c) la omisin de la poltica pblica de este particular desafo de inclusin para los jvenes durante los aos 90, en un contexto de posguerra, cuando este todava era un problema rural en muy alto grado y no se desataba an el fenmeno pandilleril que afecta a todo el pas, pero principalmente a los entornos urbanos. En otras palabras, y en lnea con la discusin sobre los sesgos y los vacos de las polticas pblicas, la sociedad salvadorea posterg las necesida-

des de inclusin de sus jvenes y ha reaccionado tardamente a un problema complejo con consecuencias alarmantemente previsibles. Pero el estancamiento de los jvenes en el mundo del trabajo no solo se observa en sus menores niveles de participacin econmica, sino tambin en la manera en que se insertan en este mercado, ya que incluso aquellos que logran acceder a un trabajo lo hacen cada da ms en actividades no calificadas (42.4 % de los jvenes ocupados pertenecan en 2012 a este grupo ocupacional en contraste con un 10.9 % en 1992 [MINED y DIGESTYC, 1992, 2012]), trabajos que cada da responden menos a su nivel de calificacin, o trabajos de baja estabilidad: menos de la mitad de los jvenes (45.4 %) reporta disponer de un trabajo permanente de tiempo completo (Santacruz Giralt y Carranza, 2009).

SECCIN 3

CAPTULO 6 | ES EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENESTAR?

175

Es mejor prevenir que lamentar: cerrar brechas y abrir puertas


Las situaciones laborales descritas ponen de manifiesto tensiones en la vida de los jvenes con implicaciones para la inclusin, la movilidad social, las relaciones intrageneracionales e intergeneracionales, el acceso a los sistemas de proteccin social y la cohesin social. Estas tensiones pueden ser de naturaleza interna o externa e impactar otros mbitos como los familiares y educativos. En El Salvador, la mayora de jvenes (63.1 %) percibe que encontrar un trabajo tiene cero o bajas probabilidades (Santacruz Giralt y Carranza, 2009). Luego, conseguir un trabajo que llene sus expectativas se percibe como menos probable. Como respuesta, surgen vas alternativas de inclusin o emancipacin (Garca Canclini, 2008), asociadas a la conectividad y al consumo (material o simblico), que no remplazan las anteriores pero s se articulan con ellas, reconfigurando a su vez el mapa de aspiraciones de la juventud. Surge tambin la migracin, como la bsqueda de un espacio alternativo donde lo desconocido es sinnimo de la esperanza de una mayor simetra entre las aspiraciones y los logros. Un segundo tipo de tensin es la que enfrentan los jvenes con respecto a sus pares, que se deriva de la misma heterogeneidad en su condicin socioeducativa, heterogeneidad que adems de ser el resultado de desigualdades acumuladas durante las primeras fases del primer ciclo de vida determina en gran medida las brechas en las trayectorias ocupacionales y las posibilidades futuras de movilidad social. De acuerdo con la Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL, 2008), las posibilidades de acceder a los segmentos que prometen mejores condiciones de empleo y trayectorias laborales ascendentes dependen del capital humano, el capital social y el capital cultural de los jvenes, pero este acceso es segmentado.

Solo en trminos de capital humano se observan enormes diferencias en El Salvador: por ejemplo, en 2012, cerca de un 28 % de las personas jvenes entre 16 y 25 aos de edad que formaban parte de la fuerza laboral (MINEC y DIGESTYC, 2012) presentaba una privacin educativa severa4. De igual manera, importantes brechas se notan respecto al acceso a oportunidades educativas y laborales, an en poblaciones que comparten ciertas condiciones socioeconmicas comunes: en el pas, la probabilidad de que una mujer joven pobre no estudie ni trabaje es tres veces la probabilidad de que un hombre joven pobre no lo haga (MINEC y DIGESTYC, 2012). Adems, las puertas que se abren son diferentes para hombres y mujeres jvenes: ellos suelen trabajar en su mayora en empresas privadas, negocios familiares o emprendimientos propios; ellas, en empresas privadas, casas particulares (servicio domstico) y comercio (Santacruz Giralt y Carranza, 2009). Las puertas que se cierran tambin son diferentes: la maternidad y los quehaceres del hogar continan siendo para las mujeres jvenes motivos de detraccin de su participacin en los mercados de trabajo (Santacruz Giralt y Carranza, 2009). Las brechas y contrastes en el acceso y en los grados de logro educativo de la poblacin joven dan cuenta de una educacin que no hace palanca de movilidad social, de igualacin de oportunidades y de compensacin a las desigualdades de origen (Hopenhayn, 2008). Del mismo modo, es un reflejo de un sistema educativo incapaz de revertir el proceso de reproduccin de desigualdades en razn de la condicin de pobreza, gnero, zona de residencia u otros factores. A su vez, el acceso segmentado a las oportunidades de trabajo informa sobre un mercado laboral que perpeta estas diferencias. Otro tipo de tensin es la que surge entre la escuela y el trabajo que no se complementan sino que compiten como vas para la movilidad y la integracin social (Sarav, 2009). Las palabras de

176

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

una joven residente en un asentamiento urbano precario ilustran la vivencia de estas tensiones y las difciles decisiones que enfrentan los jvenes en torno a los procesos de formacin y uso de sus capacidades: Estoy estudiando primer ao de bachillerato, pero la situacin econmica impide la continuacin de mis estudios para segundo ao. Y entonces, qu tengo que hacer ahora?, salir a buscar empleo? A ver, quin me quiere dar empleo? Dicen ahora que si no se ha sacado el bachillerato no se puede trabajar en nada, pero uno tiene que ver de qu manera puede trabajar para seguir estudiando y ayudar, por la situacin econmica de la familia (ADEPRO, 2009). Por su parte, en un entorno de pobreza y exclusin, el trabajo y la escuela compiten con otras actividades alternativas modernas e ilcitas, algunas, que promueven formas diferenciadas de identidad, inclusin o autonoma para los jvenes. Una de ellas es la afiliacin a las pandillas. Si bien menos del 8 % de la juventud salvadorea expresa simpata por ellas (Santacruz Giralt y Carranza, 2009), el perfil de quienes s simpatizan subraya el desencuentro con el trabajo y la escuela. En efecto, la mayora son hombres, entre 15 y 19 aos, que apenas han cursado estudios de primaria, residen en zonas urbanas y no estudian, o no estudian ni trabajan (Santacruz Giralt y Carranza, 2009). Reguillo (2008) advierte los peligros de asumir una relacin directa entre pobreza y delincuencia, o entre exclusin y violencia juvenil, en tanto criminaliza a los jvenes y profundiza la estigmatizacin de la pobreza. No obstante, reconoce que la desconexin entre escuela e incorporacin a la vida productiva configuran un binomio que retranca el desarrollo de capacidades y la movilidad social, y alimenta la violencia (Reguillo, 2008).

Por ltimo, existe una tensin entre los desafos de insercin en el mercado laboral, la movilidad ocupacional esperada y la potencial cobertura de los sistemas de proteccin social. En El Salvador, el acceso a seguros de salud y pensiones est ligado a un historial individual de contribuciones que exige, a su vez, cierta estabilidad, continuidad y formalidad en las trayectorias ocupacionales. Dado que en este tipo de sistemas el monto de la pensin depende de la capacidad de ahorro y de la rentabilidad acumulada adems de la posibilidad de generar ingresos de manera constante el monto del ingreso y el momento en que se realizan los aportes resultan determinantes para estimar el beneficio en la edad de retiro.

Ms mujeres trabajando: avances a paso lento


Una de las principales transformaciones en el mercado de trabajo salvadoreo ha sido la lenta pero creciente incorporacin de las mujeres. La tasa especfica de participacin econmica femenina5 en las ltimas dos dcadas ha mostrado un incremento de 41 % en 1992 a 48 % en 2012. Pese a esta mejora y a que ellas representan el 54 % de la PET, an persisten importantes diferencias con respecto a la participacin econmica de los hombres, que es del 83 %. El cuadro 6.2 muestra que la participacin especfica econmica de las mujeres ha evolucionado de manera diferente a la de los hombres a lo largo del tiempo. En primer lugar, est mucho ms determinada por aspectos como la edad y otras variables de orden generacional; en segundo lugar, refleja mayores fluctuaciones al interior de las cohortes y es consistente y significativamente inferior a la masculina para todas las cohortes en todos los periodos comparados. Especial mencin merece el estancamiento en la participacin econmica de las mujeres, entre

sECCIN 3

CAPtULO 6 | Es EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENEsTAR?

177

CUADRO 6.2
Clasicacin

Tasas de participacin especca de mujeres y hombres, por cohortes (1992, 2002 y 2012)
Aos de nacimiento 1992 Mujeres 2002 NA 35.7 % 60.4 % 61.4 % 51.9 % 2012 35.7 % 61.0 % 66.3 % 58.4 % 39.8 % 1992 NA NA 75.5 % 96.3 % 97.0 % Hombres 2002 NA 66.9 % 93.7 % 94.3 % 91.6 % 2012 68.1 % 95.8 % 96.3 % 93.8 % 83.6 %

Cohorte 1 Cohorte 2 Cohorte 3 Cohorte 4 Cohorte 5

1987-1996 1977-1986 1967-1976 1957-1966 1947-1956

NA NA 34.5 % 51.8 % 54.8 %

Fuente: Elaboracin propia con base en la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 1992, 2002 y 2012)

los 16 y 25 aos de edad, acompaada del declive en la de los hombres del mismo grupo etario. Lo anterior sugiere que las variables sexo y edad interactan de manera dinmica en la creacin de barreras de acceso para los jvenes en el mundo del trabajo, pero estas barreras son ms difciles de superar para las mujeres jvenes. Tal como se ha documentado en diversos estudios (PNUD, 2008, 2011; ORMUSA, 2011), el aumento en la tasa de participacin econmica de las mujeres no ha redundado en una mayor equidad en el acceso a oportunidades laborales. Esto se debe a la institucionalizacin de una suerte de divisin sexual del trabajo que condiciona el tipo de insercin econmica pero tambin determina las importantes brechas salariales (para 2012, el salario promedio de las mujeres representaba el 80 % del salario de los hombres) y de acceso a los sistemas de proteccin social6. El grfico 6.1 compara la distribucin de hombres y mujeres entre sectores econmicos en los ltimos veinte aos y refleja tanto los importantes movimientos de las mujeres en el mundo del trabajo as como la capacidad diferenciada de los sectores, de absorber mano de obra en condiciones de igualdad. Aunque parecera que la participacin entre hombres y mujeres es ms equitativa en el sector

terciario, las mujeres en El Salvador han estado tradicionalmente y continan estando sobrerrepresentadas en ramas de actividad como el comercio y los hoteles y restaurantes, que absorben, por ejemplo, el 28.7 % de la poblacin ocupada total y el 41.5 % de la poblacin ocupada femenina (MINEC y DIGESTYC, 2012). La mayora de los trabajos en esta rama suelen ser informales, irregulares o atpicos en lo que respecta extensin de las jornadas de trabajo, al pago de salarios, a los riesgos y a la localizacin. Las mujeres salvadoreas que se insertan en esta rama lo hacen principalmente en categoras ocupacionales de: cuenta propia sin local, cuenta propia con local o trabajo familiar no remunerado (45.6 %, 10 % y 11 %, respectivamente). La perspectiva general de largo plazo no es favorable para las mujeres si se considera que el sector de trabajo en un periodo aumenta la probabilidad de permanecer en ese mismo en el periodo siguiente, mientras que esto no sucede as para los hombres (Galli y Kucera, 2003). En otras palabras, una vez insertadas en actividades informales, las mujeres presentan ms barreras de entrada a sectores formales o regulares de empleo, lo que a su vez implica mayores dificultades para acceder a otro tipo de derechos laborales, incluidos los de la seguridad social.

178

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

GRFICO 6.1

Distribucin de ocupados por sector econmico, segn sexo y condicin de pobreza (1992 y 2012)

1,600,000 1,400,000 1,200,000 1,000,000 800,000 600,000 400,000 200,000 0 1992 Primario Mujeres pobres 2012 1992 Secundario Mujeres no pobres Hombres pobres 2012 1992 Terciario Hombres no pobres 2012

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 1992 y 2012)

Ms all de la igualdad: participacin de las mujeres, desarrollo de capacidades y bienestar


Adems de los temas de desigualdad, existen otros aspectos poco explorados sobre la participacin econmica de las mujeres y su vnculo con la poltica pblica. El primero es su posibilidad de

contribuir al bienestar de los hogares y generar dinmicas intergeneracionales favorables para la movilidad social. La evidencia confirma que en El Salvador (ver cuadro 6.3) la mayor participacin econmica de las mujeres mejora la posicin relativa de los hogares en trminos de ingresos, pero tambin guarda una estrecha relacin con la formacin de capital humano de las siguientes generaciones. De manera concreta y

CUADRO 6.3
Quintil 1 29.0 %

Participacin econmica de las mujeres segn quintil de ingresos familiares (2012)


Quintil 2 39.5 % Quintil 3 47.6 % Quintil 4 54.5 % Quintil 5 60.7 % TOTAL 47.9 %

Fuente: Elaboracin propia con base en la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 2012)

SECCIN 3

CAPTULO 6 | ES EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENESTAR?

179

con independencia del quintil de ingresos familiares per cpita, la probabilidad de que un joven entre los 16 y 25 aos siga cultivndose y estudiando es mayor en aquellos hogares donde la mujer (en su calidad de jefa o cnyuge del jefe de familia) cuenta con trabajo, mientras que la probabilidad de desafiliacin escolar y laboral es mayor en aquellos hogares donde la mujer no est ocupada (ver grfico 6.2). Los resultados son similares cuando la comparacin se hace entre hogares segn el sexo de la jefatura: an en iguales quintiles de ingreso, aquellos hogares liderados por mujeres ocupadas presentan menor incidencia de jvenes que no estudian ni trabajan y mayor incidencia de jvenes que solo estudian, en comparacin con los hogares liderados por hombres ocupados. Esta evidencia reafirma la necesidad de avanzar en estudios que tomen en cuenta el importante papel que juega la mujer dentro y fuera de los hogares, no solo desde su rol en el mbito del

cuidado, sino tambin como modeladora de conductas y agente activa en los mercados de trabajo. Un segundo aspecto que no ha sido explorado se refiere a las crecientes tensiones al interior de las familias y las nuevas demandas por servicios de cuidado, que surgen como resultado de una mayor participacin econmica de las mujeres. Al respecto, Hopenhayn (2007) perfila una serie de posibles conflictos asociados, por ejemplo, a la percepcin de una reducida masculinidad de los hombres que comparten tareas domsticas, a las culpas de las mujeres por pasar poco tiempo con sus hijos, a la competencia entre cnyuges, y a la restriccin de vida social y tiempo libre. Estos elementos estaran alterando la dinmica interna de las familias pero tambin su dinmica intergeneracional debido, precisamente, a las ausencias generadas por el trabajo fuera del hogar y las consecuentes distancias en la comunicacin entre padres y madres que trabajan y su descendencia.

GRFICO 6.2 Actividades realizadas por jvenes entre 16 y 25 aos, segn quintil de ingresos del hogar y condicin de ocupacin de mujeres jefas de hogar o cnyuges de jefe de hogar (2012)
100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0%

No Ocupada ocupada Quintil 1

No Ocupada ocupada Quintil 2

No Ocupada ocupada Quintil 3

No Ocupada ocupada Quintil 4

No Ocupada ocupada Quintil 5

Solo estudia

Estudia y trabaja

Solo trabaja

Ni estudia ni trabaja

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 1992 y 2012)

180

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

Trabajo mal remunerado y sin derechos: el perjuicio de tolerar la precariedad laboral


En este apartado se exploran dos situaciones que evidencian los desafos que enfrenta la sociedad salvadorea para generar trabajos que permitan la expansin de las capacidades de las personas: la persistencia del trabajo mal remunerado y desprotegido en el agro y la informalidad como estrategia de sobrevivencia. Ambas situaciones estn vinculadas entre s, tanto del lado de la oferta de mano de obra, por la va de las dinmicas de migracin interna en el pas y la adopcin de estrategias diferenciadas para sobrellevar el da a da, como del lado de las respuestas institucionales que perpetan la exclusin de los trabajadores menos favorecidos del acceso a los mecanismos de seguridad social. Avanzar en la construccin de una sociedad de progreso y compatible con el desarrollo humano supone hacer un alto en el camino, reconocer la vulnerabilidad de una importante porcin de trabajadores y repensar las alternativas que desde el Estado, los mercados y las empresas pueden disearse para evitar la perpetuacin de la pobreza y la exclusin de las trabajadoras y los trabajadores en la sociedad salvadorea.

La persistencia de la pobreza en el trabajo del agro


El Salvador ha experimentado cambios importantes en la estructura de su mercado laboral, sin que necesariamente eso haya derivado en mejores indicadores de trabajo y empleo de la poblacin. El principal cambio se observa en la distribucin de la poblacin ocupada por sector econmico: todava a inicios de los aos 90 el sector primario (agricultura y otras actividades de extraccin) era el principal generador de ocupacin (37.7 % de la

PEA), seguido por los sectores secundario y terciario (25.1 % y 28.2 % de la PEA, respectivamente). Hoy en da, es el sector terciario el que absorbe al 57.9 % de la PEA (MINEC y DIGESTYC, 2012), seguido de los sectores primario y secundario, cada uno de los cuales genera ocupacin para alrededor de la quinta parte de la PEA. Esta distribucin sectorial entre los ocupados refleja, en parte, el fracaso de los modelos promovidos (agroexportador, desde la Colonia hasta 1950; de sustitucin de importaciones, de 1950 a1978; y de promocin de exportaciones, de 1989 a 2013) en materia de generacin de empleo. Ni la industria salvadorea repunt de la manera esperada, ni los sectores que podran ser productores de bienes para la exportacin han logrado equipararse en conjunto al ritmo de absorcin de mano de obra del sector terciario, cuyo dinamismo se ve impulsado por factores externos al modelo que han operado de manera simultnea: los acelerados procesos de urbanizacin; la migracin de las zonas rurales a los entornos urbanos y al extranjero; el flujo significativo de remesas que se destina sobre todo al consumo de bienes importados, vivienda y servicios; as como el trabajo en condiciones de informalidad. Pese a la transicin en los modelos y a la menor importancia relativa del sector primario, ha persistido a lo largo de los aos la incapacidad de generar trabajos de calidad que permitan la reproduccin material de quienes se dedican a las ramas asociadas al agro. El estancamiento de este sector y la desvalorizacin del trabajo en el mismo se manifiestan en menores reducciones en la tasa de pobreza entre sus ocupados (de 67 % en 1992 a 55.2 % en 2012), a diferencia de los sectores secundario y terciario que s muestran importantes disminuciones en este sentido (ver grfico 6.3). La persistencia de la pobreza en el sector primario se vincula ms al tipo de actividad econmica que a la nocin de ruralidad, como por tradicin se ha visto. En otras palabras, es mayor en

sECCIN 3

CAPtULO 6 | Es EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENEsTAR?

181

GRFICO 6.3 Porcentaje de ocupados en situacin de pobreza por sector econmico (1992-2012)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1992 Primario 2012 1992 Secundario Pobres No pobres 2012 1992 Terciario 2012

Fuente: Elaboracin propia con base en la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 1992 y 2012)

los trabajadores agropecuarios que entre los trabajadores rurales. As, en el primer caso, entre los aos comparados, la pobreza se ha mantenido alta (afectando a la mayora de ocupados del sector), mientras que entre los trabajadores rurales se redujo del 67 % en 1992 a 40 % en 2012, sugiriendo la identificacin de otras estrategias de supervivencia as como el flujo de trabajadores rurales hacia otros sectores de la economa. El estancamiento de los indicadores de pobreza para los trabajadores agropecuarios se explica por varias razones de orden poltico, econmico y cultural. En este ltimo punto, los prejuicios sociales han actuado en detrimento de la poblacin indgena y campesina, y han marcado la naturaleza de las relaciones laborales en el pas a lo largo de la historia (ver seccin 2). Algunos autores incluso han sugerido la nocin de divisin racial del trabajo (Guzmn citado en PNUD, 2008), segn la cual la poblacin indgena deba de dedicarse a la produccin agrcola y artesanal para autocon-

sumo, mientras que la mestiza y la blanca se dedicaran a actividades de mayor prestigio y mejor remuneradas. Es difcil, sino imposible, determinar el grado de influencia que los prejuicios culturales han tenido y continan teniendo al momento de formular polticas pblicas que fomenten las libertades y desarrollen las capacidades de las personas en condiciones de igualdad. Las diferencias en la inversin de capital humano entre las zonas rurales y urbanas, y la continuidad de medidas que con claridad ponen en desventaja a los trabajadores agrcolas tales como la no inclusin por ausencia de reglamentos a los sistemas de seguridad social o la mantencin de salarios mnimos diferenciados sin revisar la vigencia y pertinencia de los supuestos que dieron origen a estas diferencias iniciales solo permiten confirmar que las desigualdades persisten y que el pas no ha logrado superar ciertos sesgos en sus polticas pblicas y mercados laborales.

182

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

Distorsiones del trabajo en el agro


Dejar rezagados, por obra u omisin, a las trabajadoras y los trabajadores de un sector de la economa tiene repercusiones sociales importantes. El sector primario muestra un patrn de insercin laboral por edad diferente al resto de los sectores productivos, e incluso distinto a la distribucin misma de la PEA. Mientras que en general la tendencia es que la mayora de los ocupados y de la PEA se encuentren entre las edades de 26 y 35 aos de edad, los trabajadores del sector primario, en especial los de las ramas asociadas al agro, se concentran en los extremos de la vida productiva: al inicio, entre los 16 y 25 aos; y al final, cuando se acercan, en teora, a la edad de retiro. Esta situacin no es reciente y se observa incluso en los resultados de encuestas de hogares de principios de la dcada de los 90.

Las implicaciones en las perspectivas de desarrollo del agro y del mismo desarrollo humano de los trabajadores son varias. Una de ellas es que el sector no necesariamente se beneficia de trabajadores con experiencia o que tienen potencial de reconvertir y mejorar su productividad, sobre todo si se considera que los promedios de aos de escolaridad para la gente que trabaja en este rubro son los ms bajos en el mercado de trabajo. En especial, los logros de la poblacin adulta de 56 aos y ms no superan los 2.1 aos y contrastan con los 4.4 aos de escolaridad promedio para el total de ocupados en ese mismo grupo de edad, y con el promedio de 7.8 aos del total de ocupados. De igual manera, se encuentra el vaco de la proteccin de una poblacin adulta mayor que, ante la ausencia de regmenes especiales para la incorporacin de trabajadores agrcolas, no tiene derecho a coberturas de seguros de salud ni de

GRFICO 6.4 Total de ocupados y distribucin de la PEA por grupos de edad (2012)

400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

16-25 aos Sector primario

26-35 aos

36-45 aos Sector secundario

46-55 aos

56 aos y ms

Sector terciario

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 1992 y 2012).

SECCIN 3

CAPTULO 6 | ES EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENESTAR?

183

RECUADRO 6.1

El sentir de la poblacin ante la falta de trabajo decente

La falta de trabajo se considera una de las principales privaciones que experimentan las personas en situacin de pobreza. Para ellas, es la causante directa de su condicin, al imponer restricciones objetivas de generacin de ingresos y acceso a bienes materiales y servicios. En un escenario de carencias en mltiples dimensiones, el trabajo no surge como necesidad material, sino como solucin y esperanza de primer orden, como la nica manera de salir de la pobreza o de no caer en ella. Pero esta falta de trabajo no solo afecta los planos individual, familiar o comunitario; inuye en la percepcin colectiva que las personas en pobreza tienen del pas, de la gravedad de la crisis econmica, de la pobreza misma del territorio y de las perspectivas futuras de la poblacin. Participantes en un grupo focal sobre la pobreza expresaron que el pas es pobre porque trabajos no hay, la falta de empleos ha daado al pas, lo apalea, cada da se hace ms difcil conseguir trabajo. En un contexto de pobreza, la falta de empleo se enreda con otras carencias y vulnerabilidades, produciendo un panorama desalentador, con mltiples crculos viciosos. Se desdibuja la capacidad de las personas de controlar su entorno, porque las oportunidades suelen ser externas y generadas por otros y porque la rebusca es solo eso y se valora en su limitada dimensin de corto plazo. La solucin o la tabla de salvacin no son las actividades que se realizan para sobrevivir el da a da, sino un empleo que tenga ciertas condiciones mnimas y que proyecte mayor estabilidad a mediano y largo plazo. Entre quienes viven en pobreza no existen acuerdos sobre las condiciones mnimas que debe tener un trabajo, aunque s algunos referentes: que d por lo menos un salario mnimo (aunque en las ciudades el mnimo no alcance ni siquiera para pagar una vivienda); que aunque d poquito sea constante y estable; que deje algo despus de todos los gastos en los que se incurre para realizarlo; que d un salario suciente y tenga las prestaciones de ley, incluyendo acceso a los sistemas de seguridad social (porque si no uno trabaja y trabaja, se gasta el dinero rpido y no le queda para cuando est viejo o no recibe ingresos cuando est enfermo). En la pobreza predomina la visin del trabajo como un medio, y el plano de la realizacin personal parece invisible o inalcanzable. Pero existe cierto consenso sobre el aprendizaje de algn ocio como una posible estrategia para acceder a un empleo. Los ocios no se ven como parte de la oferta del sistema educativo; por el contrario, constituyen rutas alternativas ante su fracaso, ya sea porque no se tuvo acceso a una educacin o porque los logros educativos formales no se tradujeron en una insercin laboral exitosa. En todo caso, en particular para la juventud en situacin de pobreza, aprender un ocio representa ms un sueo que una posibilidad real y concreta: Mi sueo es lo mismo, aprender algn ocio para poder desenvolverme despus. Este sueo de aprender lleva implcito un reconocimiento profundo de no disponer de las competencias que otros requieren de las personas jvenes. En la pobreza se forman percepciones difciles de deconstruir y nudos an ms complicados para desatar. Entre las percepciones se encuentra la del distanciamiento tanto fsico como simblico de un centro donde se producen las oportunidades, y se concentran las instituciones y las empresas, sobre las cuales se posee un conocimiento nulo o difuso. Y aun cuando en ocasiones las oportunidades de empleo surgen en las cercanas de los hogares, con dicultad la gente accede a ellas porque no cumple con ciertos requisitos y es abiertamente discriminada por otros factores, como la edad, el nivel educativo, la misma condicin de pobreza, la falta de conectes, el lugar donde vive

184

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

Entre los nudos que se forman, se encuentra la compleja relacin entre la inseguridad y la desocupacin, ambas vistas como causa y efecto de la otra, las dos sin una perspectiva de solucin en el corto plazo, una y otra como fuentes de incertidumbre a una vida ya de por s incierta. Por un lado, los temores creados por el entorno de violencia e inseguridad en algunas comunidades pobres truncan las aspiraciones y las iniciativas de las personas, porque cuando alguien sale a hacer algo hasta lo pueden matar, o porque si la persona pone un pequeo negocio le cobran renta, o porque es mejor no salir a trabajar para no dejar la casa sola porque no sabe si la va a hallar vaca cuando regrese, o porque aun cuando se cultive para la propia subsistencia tambin existe el riesgo de que la produccin sea robada. En esta lnea, aparece tambin el estigma de la inseguridad del lugar de residencia como un factor de discriminacin para optar a puestos de trabajo: las empresas de facto cierran sus puertas a personas que provienen de comunidades en situacin de pobreza y que son percibidas (con o sin evidencia) como peligrosas. Este estigma acenta la percepcin objetiva y subjetiva de distanciamiento con respecto a los dems. En la otra cara de la moneda, se encuentra la falta de oportunidades de trabajo digno como causa de las decepciones y frustraciones de la juventud, y en consecuencia, como motivo de aliacin a las pandillas y principal factor explicativo de la delincuencia. Sin trabajo, no hay nada, dijo una persona. Sin trabajo, no hay tiempo: no hay presente ni futuro, solo pobreza.
Fuente: Grupos focales (PNUD, 2012a)

pensiones contributivas, y por lo tanto, debe seguir trabajando an en edades avanzadas para satisfacer sus necesidades y enfrentar sus riesgos. Pero la diferencia en la distribucin por edad de la mano de obra en este sector tiene otro tipo de repercusiones como la migracin interna e internacional de gente en edades productivas, motivada en parte por la pobreza y en parte por el desarraigo con el campo. La decisin de migrar trasciende el mbito individual y debe verse, para el caso de los trabajadores, y en especial de los jvenes en este sector, a la luz de un sistema educativo que no instruye en conocimientos y prcticas que son relevantes para el desarrollo del agro, y que impone aspiraciones profesionales urbanas y, en consecuencia, tampoco promueve la posibilidad de transformacin productiva de la agricultura.

El trabajo informal y la violacin de un derecho constitucional


La economa informal se defi ne como aquella que incluye toda la produccin legal de bienes y servicios orientados al mercado que son adrede apartados del control de las autoridades gubernamentales por alguna de las siguientes razones: (a) evadir el pago de impuestos; (b) evadir el pago de contribuciones a la seguridad social; (c) eludir el cumplimiento de ciertos estndares legales del mercado de trabajo como salarios mnimos, jornada laboral, seguridad e higiene, etc.; (d) evadir el cumplimiento de ciertos procedimientos administrativos, como el registro y el control (Schneider, Buehn y Montenegro, 2010).

SECCIN 3

CAPTULO 6 | ES EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENESTAR?

185

La informalidad, en tal sentido, vendra a ser una estrategia que adoptan las personas ante la incapacidad de que la economa formal las absorba. En este escenario, la gente se dedica a otras actividades generadoras de ingresos que tienden a realizarse de manera independiente, no regulada por la legislacin laboral y ajena a los esquemas impositivos tradicionales. La informalidad representa un reto comn en la mayora de los pases de desarrollo humano medio y bajo, y se atribuye, en parte, a las caractersticas de sus mercados de trabajo: estructuras segmentadas; altos niveles de autoempleo y trabajo por cuenta propia en comparacin con el trabajo asalariado; exceso de mano de obra no calificada que, en contextos de bajo crecimiento econmico, en vez de ser absorbida por la demanda productiva, crea su propia demanda de servicios; alta participacin de actividades que se realizan fuera de los mercados (trabajo reproductivo o trabajo familiar no remunerado); y dispersin en la productividad ocupacional e intersectorial; ente otras (ILO, 2013). La informalidad en El Salvador no es un problema reciente. La distincin entre oficios regulados y no regulados aparece ya en el siglo XIX, cuando se identificaban categoras que diferenciaban entre oficios lcitos y otros no aceptables, algunos de los cuales pueden ser equivalentes a lo que hoy se considera como informalidad laboral. Sin embargo, es en el siglo XX, con la creacin del Instituto Salvadoreo del Seguro Social (ISSS) en 1949, que se agudiza y precisa la distincin entre lo formal y lo informal, sobre la base de aspectos administrativos que diferenciaran a empresas con capacidad para cumplir con las reglas del pago de cuotas de cotizacin. Esto contribuy tambin a profundizar los sesgos a favor de la cobertura en las ramas de comercio, industria y servicios en las zonas urbanas. La informalidad tampoco es un problema esttico: evoluciona conforme se generan otros cambios en el mundo del trabajo, influenciados, por ejemplo, por los procesos de globalizacin. As,

las transformaciones recientes derivadas de la restructuracin de los sistemas de administracin y organizacin de la produccin, las privatizaciones, la deslocalizacin e internacionalizacin de los procesos de trabajo, el frecuente ajuste del tamao de las empresas y la diversificacin de modalidades de contratacin influyen en la magnitud y la naturaleza de la informalidad en los pases. Determinar la dimensin de la informalidad es una tarea compleja, en parte porque falta una definicin consensuada sobre la misma. En este apartado, se adopta una definicin centrada en el trabajo, entendiendo como trabajo informal7 aquel que carece de las prestaciones sociales bsicas o legales, o de los beneficios derivados del empleo (ILO, 2013), y puede comprender trabajos realizados en cualquier categora ocupacional, e incluso ciertos empleos en sectores por tradicin concebidos como formales. Para efectos prcticos, se operativiza esta definicin en funcin del acceso o afiliacin a la seguridad social en calidad de persona titular. Se opta por esta definicin por varias razones. En primer lugar, la seguridad social es un derecho reconocido por la Constitucin de la Repblica de El Salvador. En su artculo 50, establece que la seguridad social constituye un servicio pblico de carcter obligatorio, cuyos alcances, extensin y forma sern regulados por la ley. Agrega que ser prestada por una o varias instituciones, las que debern guardar entre s la adecuada coordinacin para asegurar una buena poltica de proteccin social, en forma especializada y con ptima utilizacin de los recursos. Segundo, la seguridad social tiene como finalidad apoyar a las personas y a los hogares en momentos de crisis o ante contingencias (como enfermedades, invalidez, vejez o muerte), para prevenir retrocesos en la formacin de capacidades o prdidas en la acumulacin de activos o accesos a servicios, o bien, reducir el riesgo de caer en pobreza. Por ltimo, la cobertura desde la titularidad activa reitera el vnculo con el trabajo y asegura que el goce del derecho no dependa de una rela-

186

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

cin familiar o conyugal con un tercero, sino que de las condiciones y el tipo de prestaciones que ofrece la actividad que realiza una persona. En El Salvador, el 72 % del total de 2.55 millones de trabajadores ocupados no se encontraban afi liados a un sistema de seguridad social (MINEC y DIGESTYC, 2012). El grfico 6.5 compara las tasas de informalidad entre 1998 y 2012, y muestra la persistencia de la problemtica (en 1998, ascenda al 70 %) pero tambin las importantes brechas entre diferentes tipos de trabajadores en funcin del rea geogrfica, el sexo y la edad, lo que reitera la desigualdad inherente en los mercados de trabajo. Algunas de estas brechas presentan menos variaciones en el tiempo que otras. Por ejemplo, la informalidad se ha mantenido invariablemente alta para hombres en las zonas rurales, pero ha aumentado para hombres y mujeres en las zonas urbanas;

de manera ms notoria, entre las mujeres jvenes. La informalidad es predominante en todas las categoras de ocupacin, excepto en la de asalariados permanentes: 87 % de empleadores o patronos, 95 % de trabajadores por cuenta propia con local, 96 % de asalariados temporales y 99 % de trabajadores por cuenta propia sin local y familiares no remunerados son informales (MINEC y DIGESTYC, 2012). Pero an entre trabajadores asalariados permanentes, existe un 31 % que tampoco reporta afiliacin a los sistemas de seguridad social.

SOBREVIVIR O CRECER EN LA INFORMALIDAD


La informalidad no es necesariamente sinnimo de pobreza, pero s est fuertemente correlacionada

GRFICO 6.5 Tasas de informalidad (1998 y 2012)


Hombre rural adulto Hombre rural joven

100 %

Mujer urbana joven

80 % 60 % 40 % 20 %

Mujer urbana adulta

0%

Hombre urbano adulto

Hombre urbano joven Mujer rural joven Mujer rural adulta Tasa de formalidad 2012 Promedio nacional 2012 Tasa de informalidad 1998 Promedio nacional 1998

Fuente: Elaboracin propia con base en la EHPM (MINEC y DIGESTYC 1998 y 2012)

SECCIN 3

CAPTULO 6 | ES EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENESTAR?

187

con esta (ILO, 2013). Este es el caso de las trabajadoras y los trabajadores informales salvadoreos que presentan una mayor incidencia de pobreza y se concentran en las categoras inferiores de ingresos en contraste con los del mbito formal (ver grfico 6.6). Datos para 2012 confirman que la mediana del salario real8 para los trabajadores que expresaban estar afiliados a un sistema de seguridad social era 1.9 veces el valor de la mediana de los trabajadores informales. Adems, aproximadamente el 36 % de los informales no alcanzaba a cubrir con sus ingresos el valor de la canasta bsica ampliada per cpita, en comparacin con menos del 1 % de los trabajadores formales. En otras palabras, la informalidad representa para muchas personas en El Salvador una alternativa no necesariamente exitosa de ocupacin frente a la desocupacin; una estrategia de sobreviven-

cia que no resulta siempre efectiva para superar la pobreza, satisfacer necesidades, enfrentar riesgos y crear las condiciones ptimas para lograr el desarrollo humano en un plazo medio y largo. En El Salvador, la informalidad se asocia con la ausencia de una relacin laboral de dependencia (solo 4 de cada 10 trabajadores informales se encuentran en una relacin donde se identifica un empleador o patrono), pero tambin con actividades agrcolas de subsistencia y comerciales de bajo valor agregado. Adems de las implicaciones para lograr extender el acceso a la seguridad social, la informalidad tambin puede representar una amenaza para el desarrollo humano y el crecimiento econmico de un pas. Ante un pasado marcado por privaciones educativas y ocupaciones que carecen de terceros que evalen, promuevan, validen o certifiquen un con-

GRFICO 6.6 Distribucin de trabajadores por aliacin a la seguridad social y salarios reales (2012)

45 % 40 % 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5% 0% 45 % 40 % 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5% 0%

60

300

540

780

1020 1260

1500

1740

1980

2220 2460

2700 2940

3180

3420

3660

3900

4140 4380

60

300

540

780

1020 1260

1500

1740

1980

2220 2460

2700 2940

3180

3420

3660

3900

4140 4380

0 = trabajadores no aliados o informales 1= trabajadores aliados o formales Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 1992 y 2012)

188

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

junto de habilidades requeridas para la insercin econmica, aumenta el riesgo de permanencia en un segmento del mercado laboral que no incentiva el desarrollo, el uso o la mejora continua de las capacidades, la innovacin, la competencia o la reconversin tecnolgica, y que por lo tanto se mantiene rezagado con respecto a aquel que ofrece mejores salarios. En otras palabras, en un contexto de baja calificacin laboral como el salvadoreo y en una economa sin una base productiva slida, la informalidad y la pobreza interactan generando trampas de pobreza difciles de resolver nica y espontneamente desde los mercados de trabajo.

Dar el primer paso: desmiticar la informalidad


Existen varios mitos asociados a la informalidad que deben repensarse a la luz del diseo de mecanismos para promover o fomentar una mayor formalidad. A continuacin se resumen algunos que se consideran ms pertinentes. Sobre este punto, dada la heterogeneidad del fenmeno, realizar generalizaciones sobre los trabajadores informales puede resultar contraproducente para la identificacin de opciones de poltica pblica que desactiven los crculos viciosos de precariedad y desproteccin. Obtener un conocimiento ms profundo y riguroso sobre el tema se torna, pues, indispensable.

Mito 1: Los trabajadores informales son emprendedores


En 2012, del total de 1.84 millones de trabajadores informales, una cantidad de 847,173 se defina como empleador/patrono o trabajador por cuenta propia (con o sin local), categoras que pueden estar asociadas con una cualidad emprendedora, en tanto suponen el arranque o mantenimiento de algn negocio o la realizacin de un trabajo de forma in-

dependiente, sin vnculos directos con un empleador. Si a lo anterior se agrega que los trabajadores informales en estas categoras superan el total de 717,584 trabajadores formales (94 % de los cuales se clasifican como asalariados permanentes o temporales), no sorprende que la nocin del trabajador emprendedor est arraigada con fuerza en el imaginario salvadoreo, al grado de que tiende a generalizarse como un atributo de la poblacin en el pas. Un estudio reciente sobre emprendedurismo a nivel mundial (Xavier, Kelley, Kew y Vorderwlbecke, 2012) pone en perspectiva este tipo de atribuciones y confirma que El Salvador, en comparacin con el resto de pases de Amrica Latina, muestra bajos grados de emprendimientos motivados por la oportunidad y altos grados de emprendimientos motivados por la necesidad. El pas presenta la segunda tasa ms alta de emprendimientos motivados por la necesidad, despus de Ecuador. Como su nombre lo indica, los emprendimientos motivados por la necesidad son aquellos negocios que surgen por presin, ante la ausencia de otras opciones de trabajo y la urgencia de disponer de una fuente de ingreso. Esta situacin tiene implicaciones en las contribuciones econmicas que realizan los nuevos negocios, las aspiraciones de crecimiento y el potencial de generacin de empleos: aquellas iniciativas motivadas por la oportunidad tienden en esta direccin, no as aquellas presionadas por la necesidad. El estudio tambin confirma la percepcin de la existencia de menos oportunidades y un mayor temor al fracaso entre la poblacin entrevistada (Xavier et al., 2012). Adems, el Global Entrepreneurship Monitor (GEM) present datos sobre el emprendimiento en El Salvador para el 2012 (Snchez Masferrer, 2013). En el informe se muestra cules son las condiciones laborales a partir de las cuales la poblacin salvadorea decide emprender. El estudio del GEM reporta que, de los emprendedores nacientes9, el 61.8 % son autoempleados. Mientras tanto, para los poseedores de negocios establecidos10, esta cifra alcanza el

SECCIN 3

CAPTULO 6 | ES EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENESTAR?

189

82.5 %. En contraste, el 35 % de los emprendedores dice haber iniciado sus proyectos por necesidad, es decir carencia de opciones laborales. Mientras, el 65 % lo adjudica al aprovechamiento de una oportunidad. En comparacin con Amrica Latina, El Salvador se aleja significativamente del promedio de la regin: el 22 % para el emprendimiento por necesitad y el 55 % en el caso de aprovechamiento de oportunidad. Algunos autores (Baumol, 1990) advierten sobre la necesidad de diferenciar el tipo de emprendedurismo manifiesto en los pases y la manera en que las reglas del juego promueven o no formas de emprendimiento que pueden ser ms conducentes a un crecimiento econmico. Pueden existir formas productivas, improductivas y destructivas de emprendimiento, dependiendo de las actividades realizadas y, en concreto, de la distribucin entre actividades productivas (asociadas a la innovacin) o improductivas (asociadas a la bsqueda de rentas o al crimen organizado) en una sociedad. En sntesis, las mujeres y los hombres con trabajos informales en el pas no son necesariamente emprendedores por vocacin. Es importante advertir los riesgos de aceptar cierto tipo de convencionalismos. En un contexto donde la necesidad motiva los emprendimientos, donde la informalidad es la norma entre empleadores y trabajadores independientes, donde las iniciativas emprendedoras se concentran en ramas diferentes a las productivas y donde los trabajadores en estos sectores tienen importantes privaciones educativas, elevar el trabajo independiente de subsistencia a una categora de emprendimiento puede generar distorsiones en la orientacin de la poltica pblica o sobreestimar sus impactos en el bienestar de las personas.

carezcan de alguna capacidad o hbito de ahorro. Existen evidencias (FUSADES, 2005) que indican que ante eventos difciles o shocks externos, los trabajadores que se encuentran en un grado de subsistencia recurren en parte a sus ahorros para enfrentar la adversidad. Entrevistas con trabajadores informales (Argueta, 2007) sugieren que el ahorro se da, pero en cantidades muy reducidas, bajo mecanismos no tradicionales o fuera del marco del sistema financiero formal. Existen casos en los que se expresa desconfianza y lejana con los bancos comerciales, lo que hace que la opcin de ahorro formal se perciba como ms compleja, ms costosa o menos confiable. Por su parte, el conocimiento sobre otras opciones o modalidades de ahorro para la seguridad social es nulo o difuso.

Mito 3: Los trabajos informales son inestables y ms riesgosos

Mito 2: Los trabajadores informales no ahorran


No puede afirmarse que los trabajadores informales o incluso aquellos en situacin de pobreza

Los trabajos informales no son por definicin inestables, si se considera el trmino desde un punto de vista temporal y de permanencia en un tipo, puesto o categora de trabajo (Argueta, 2007). Existen trabajadores informales que se dedican a una misma actividad y que permanecen en una calle, una esquina, un sector o un local por aos, incluso dcadas. Los vendedores ambulantes en las zonas urbanas del pas son un ejemplo del arraigo a cierto tipo de actividades y espacios. En este sentido, resulta necesario diferenciar entre la inestabilidad percibida y la previsibilidad manifiesta de algunos trabajos informales, que podra abrir puertas a identificar nuevos mecanismos para la formalizacin. De igual manera, resulta importante distinguir entre la inestabilidad de un trabajo, la insuficiencia y la irregularidad de los ingresos. Por otra parte, la hiptesis de un mayor riesgo suele utilizarse como un argumento en perjuicio de los trabajadores informales en tanto se asocia a un costo ms alto de aseguramiento en el marco de los sistemas de seguridad social. La distincin

190

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

entre las nociones de vulnerabilidad y riesgo, la claridad del propsito de la proteccin social y un anlisis ms riguroso sobre el costo-beneficio de la proteccin son fundamentales para innovar con mecanismos que permitan reducir las altas tasas de informalidad entre las trabajadoras y los trabajadores en El Salvador.

Mito 4: La informalidad no tiene vnculos con la formalidad


La informalidad y la formalidad no constituyen mundos paralelos o independientes. En la prctica estn conectados en un continuo (Trebilcock, 2005) que adopta formas ms o menos visibles segn la actividad econmica que se realice y los diferentes momentos a lo largo de la cadena de valor, entendida como el conjunto amplio de actividades que

se requieren para llevar un producto o un servicio desde su concepcin, sus diferentes fases de produccin, hasta la entrega a consumidores finales y la disposicin despus de su uso (Kaplinski y Morris citados en Kritzinger, Barrientos y Rossouw, 2004). Los trabajadores de la rama comercial constituyen un buen ejemplo para analizar los vnculos entre formalidad e informalidad en El Salvador, en la cadena de valor. En esta rama, alrededor del 60 % del trabajo se da en condiciones de independencia y, por ende, con altos grados de informalidad. El caso extremo es el de los vendedores ambulantes que no siempre tienen local fijo y se mueven en zonas delimitadas, ofreciendo diferentes tipos de productos, algunos caseros pero otros dulces, chicles, bebidas, juguetes, lapiceros, peridicos de marcas nacionales o internacionales, algunas de renombre. Se puede aceptar, entonces,

FIGURA 6.3

Vendedores ambulantes: vnculos entre formalidad e informalidad en las cadenas de comercializacin

Formalidad

Informalidad

Cadena de valor

Supermercados Comercio informal y ventas ambulantes

Empresas nacionales y multinacionales

Fuerza de ventas

Minoristas y tiendas de conveniencia

Mayoristas o distribuidores

Formal

Principalmente formal

Formal e informal

Informal

Fuente: Elaboracin propia con base en Trebilcock (2005); Atkinson en Moonilal (1998); Kaplinski y Morris en Kritzinger et al. (2004); Humphrey y Schmitz (2002)

SECCIN 3

CAPTULO 6 | ES EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENESTAR?

191

que estos trabajadores contribuyen a los procesos de comercializacin y generacin de utilidades de empresas comerciales de mayor tamao, sin que ello redunde en mejoras en sus condiciones laborales, en parte porque su participacin en la cadena se invisibiliza entre relaciones transaccionales que sustituyen de manera progresiva o eliminan de modo definitivo las relaciones laborales. La figura 6.3 ejemplifica las relaciones e interacciones entre la formalidad y la informalidad a lo largo de cadena de comercializacin, y muestra cmo se conectan las vendedoras y vendedores ambulantes de manera perifrica o externa a estas cadenas va los canales de distribucin. En otras palabras, pese a no estar empleados por las empresas, estos trabajadores constituyen una fuerza indirecta de ventas para esa compaas. Juegan un papel que es segmentado, marginal, irregular e individualmente tal vez insignificante, pero colectivamente, no tan despreciable; es un papel que toma lugar en la fase final pero trascendental de la cadena, cuando el producto llega a los consumidores finales. Analizar la informalidad tomando en cuenta el enfoque de cadenas de valor permite identificar puntos de conexin entre agentes (mercado, Estado, comunidades y hogares), niveles diferenciados de capacidades y de relacin capital/trabajo requeridos, tipos de trabajos que caracterizan cada una de las fases y tipos de relaciones laborales predominantes; pero sobre todo, permite identificar oportunidades para promover la responsabilidad compartida (pblico-privada) y ampliar la seguridad y proteccin social a trabajadores informales (Barrientos y Ware Barrientos, 2002). Es importante notar que estos vnculos son dinmicos y pueden diluirse en funcin tambin del tipo de bienes comercializados. En la medida en que estos bienes se asocien ms con la economa subterrnea (contrabando, piratera, otros de origen ilegal), mayor es la probabilidad de observar rupturas definitivas con la formalidad y, en

consecuencia, es mayor la dificultad de identificar posibilidades para encontrar espacios de corresponsabilidad para la seguridad social.

SE ESTN APROVECHANDO LAS POTENCIALIDADES DE LA GENTE?


Como consecuencia de la proliferacin de las ocupaciones11 en el sector terciario de la economa, en los ltimos aos se han presentado cambios en la distribucin entre categoras y grupos ocupacionales. Estas transformaciones no suelen visibilizarse pero son muy relevantes para el estudio del uso de las capacidades de la gente, la movilidad social y el logro del bienestar. Uno de los cambios ms notables se observa en la reconfiguracin de las jerarquas ocupacionales. Esta categorizacin muestra el incremento en la porcin de personas ocupadas que se dedican a realizar trabajos no calificados, pero tambin presenta el estancamiento de la participacin de los grupos ocupacionales de mayor nivel, entre los que se encuentran los empleos directivos y profesionales (tcnicos de nivel medio y otros especialistas), y la reduccin de la participacin de los agricultores, trabajadores agropecuarios y pesqueros. Como se muestra en el grfico 6.7, los trabajadores no calificados12 pasaron de constituir el 11.1 % de los ocupados en 1992 al 32.4 % en 2012, convirtindose en el grupo de mayor peso en el pas. El incremento en la participacin de este grupo de actividades tiene varias implicaciones para los procesos de formacin y uso de las capacidades de las salvadoreas y los salvadoreos, sobre todo si se considera que El Salvador cuenta hoy en da con una PEA ms educada que hace 20 aos. Pero tambin tiene serias repercusiones en las posibilidades de desarrollo del pas, en tanto este es inconcebible sin una fuerza de trabajo pensante, dinmica, competente e innovadora.

192

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

GRFICO 6.7 Estructura de poblacin ocupada por grupo ocupacional (1992 y 2012)

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1992 2012 Trabajo no calicado Operador, instalador Artesanos, operarios Trabajo agro, pesca Comercio. Trabajadores servicios Empleados de ocina Fuerza Armada Profesionales, tcnicos Profesionales, cientcos

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 1992 y 2012)

De acuerdo con las resoluciones de la OIT relacionadas con la Clasificacin Internacional Uniforme de Ocupaciones (CIUO), los criterios bsicos para la agrupacin de las ocupaciones son el nivel de competencias o especializacin de competencias requeridos para efectuar con eficacia las tareas y cometidos de las ocupaciones (OIT, 2007). El gran grupo trabajadores no calificados comprende (segn la CIUO 88) los siguientes, entre otros: vendedores ambulantes y afi nes, limpiabotas y otros trabajadores callejeros, personal domstico y afi nes (limpiadores, lavanderos y planchadores), mensajeros, porteros, recolectores de basura y peones (agropecuarios, forestales, pesqueros, mineros, constructores, de la industria y transporte). Para 2012 en El Salvador, se estimaba un total de 828,586 personas en trabajos no calificados, del cual 59.4 % tena hasta 6 aos de escolaridad, 23 % entre 7 y 9, 16.2 % entre 10 y 12 aos y 1.4 % entre 13 aos y ms. En estos datos, se destaca la relacin entre los bajos niveles de formacin de los

trabajadores y la correspondiente baja calidad del trabajo que realizan. No obstante, esta situacin tambin devela la problemtica de la subutilizacin por competencias, entendida como una forma de subempleo invisible, en tanto comprende aquel que caracteriza a quienes llevan a cabo trabajos en los cuales sus competencias no son adecuadamente utilizadas o aprovechadas, es decir, cuando las personas ejercen ocupaciones que requieren habilidades o competencias inferiores a la formacin que han recibido. Este tipo de subempleo puede ser reflejo de una inadecuada asignacin de los recursos humanos o de un desequilibrio entre el trabajo y otros factores de produccin. Un anlisis que agrupa a los trabajadores segn la correspondencia entre el grupo ocupacional y el logro educativo arroja ms luces sobre los grados de utilizacin por competencias13 en El Salvador. Para lograr este anlisis, la poblacin se clasifica en los siguientes grupos: (a) subutilizacin evidente, cuando las personas estn realizando

SECCIN 3

CAPTULO 6 | ES EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENESTAR?

193

ocupaciones que requieren niveles educativos inferiores a los logrados; (b) riesgo de subutilizacin, cuando la conclusin potencial del nivel educativo en el que se encuentra el trabajador llevara a una efectiva subutilizacin de competencias en el grupo ocupacional en el que se encuentra; (c) no subutilizacin, cuando el logro del nivel educativo se corresponde con el tipo de ocupacin realizada, sin que pueda considerarse como utilizacin plena debido a la existencia de privaciones educativas14; y (d) utilizacin plena, cuando existe una correspondencia entre el trabajo realizado y el nivel educativo logrado, para aquella poblacin que no registra privaciones educativas. Los resultados en el grfico 6.8 reiteran las fallas del sistema educativo salvadoreo para formar capacidades en la poblacin trabajadora (en 2012, alrededor del 67.1 % presentaba algn tipo de privacin educativa, es decir, no haba concluido la educacin media). Si bien estas privaciones se han reducido de forma notable en los ltimos aos debido a la expansin de la cobertura, continan siendo de una magnitud importante y plantean desafos para el logro de un verdadero desarrollo

humano en el pas. Las cifras tambin ponen de manifiesto el aumento de la subutilizacin por competencias, la cual casi se triplic entre los aos 1992 y 2012, y cuyo aumento no parece ser incompatible con el crecimiento de la utilizacin plena. El problema de la subutilizacin de competencias debe verse tambin a la luz de aspectos vinculados con la calidad y la pertinencia de la educacin, y de las competencias que el sistema educativo puede certificar en los distintos niveles. Desde esta ptica, la subutilizacin por competencias puede ser, hasta cierto punto, aparente, y ser el reflejo de un mecanismo de ajuste operado por los sectores que demandan fuerza de trabajo. Algunos estudios (FEDISAL, 2009) indican que empresarios y empleadores expresan que, al momento de contratar personal, encuentran serias deficiencias de lectoescritura, manejo de operaciones bsicas de matemtica y aspectos relacionados con la actitud en estudiantes de secundaria. Para subsanar estas dificultades, las empresas optan por elevar el requisito de escolaridad mnima y solicitan niveles de bachilleratos tcnicos o de educacin terciaria. O bien, incorporan actividades

GRFICO 6.8 Grado de utilizacin de competencias de la fuerza laboral (1992 y 2012)

22.8 %

19.7 %

15.2 %

Subutilizacin evidente Riesgo de subutilizacin

2012

10.7 % 2.5 %

1992

12.8 % 3.3 % 1.3 %

No subutilizacin/ privacin educativa severa No subutilizacin/ privacin educativa Utilizacin plena

44.3 %

67.4 %

Fuente: Elaboracin propia con base en la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 1992, 2012)

194

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

de evaluacin para asegurar el dominio de competencias tan bsicas como sumar y restar. En el caso de los bachilleres, obtienen mejores resultados con aquellos provenientes de centros privados, cuyos niveles percibidos de competencias son superiores a los de escuelas pblicas. Estos hallazgos se confirman en entrevistas con representantes empresariales que manifiestan preocupacin por el deterioro de la calidad educativa, en particular la del sistema pblico. Pero tal vez el hallazgo ms grave es la ambigedad de las seales que reciben importantes

contingentes de la PEA sobre la efectividad de los factores sociales de conversin asociados a la educacin y al trabajo. Por un lado, la ms representativa: que la educacin no es indispensable para trabajar (porque la gente se rebusca y hace lo que sea para sobrevivir). Por otro lado: que la conclusin de la educacin bsica o media es importante pero que no se constituye en condicin suficiente para optar a un empleo estable o un trabajo decente (saqu el bachillerato, saqu papeles; dej currculum en todos lados, y nunca me sali

RECUADRO 6.2

Jvenes: ms educacin pero menos empleo

La juventud en El Salvador enfrenta la misma paradoja que la gente joven en la regin de Amrica Latina: ms educacin pero menos empleo (Hopenhayn, 2008). Las cifras en el cuadro 6.4 muestran cmo los niveles educativos promedio de jvenes desocupados son superiores a los de los ocupados, patrn que no se corresponde con el supuesto de que una mejor formacin lleva a mayores oportunidades laborales. Esta paradoja tambin se traduce en la sobrerrepresentacin de los jvenes entre los subempleados y los desocupados, en la mayor incidencia de subutilizacin por competencias en este grupo etario: el 13 % se encuentra en situacin de evidente subutilizacin y el 9.4 %, en riesgo de subutilizacin. En sntesis, los jvenes se encuentran, en especial, vulnerables al riesgo de no utilizar a plenitud sus capacidades y competencias; y las sociedades, en la disyuntiva de desperdiciar un potencial que necesitan para progresar.

CUADRO 6.4
Grupo de edad 16-25 aos 26-35 aos 36-45 aos 46-55 aos 56 o ms aos Total

Aos promedio de escolaridad de la PEA, segn condicin de ocupacin, sexo y grupo de edad (2012)
Ocupados Desocupados Subempleados

Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total 8.4 8.8 7.9 7.0 4.7 7.6 9.5 9.3 8.0 7.0 4.0 7.9 8.8 9.0 8.0 7.0 4.4 7.8 9.6 9.8 6.8 5.7 3.4 8.0 10.8 11.7 11.1 4.3 1.0 10.7 10.0 10.5 8.1 5.5 3.3 8.8 7.9 7.2 5.7 5.0 3.1 6.0 8.5 7.5 5.9 4.7 2.9 6.2 8.1 7.3 5.8 4.9 3.0 6.1

Fuente: Elaboracin propia con base en la EHPM (MINEC y DIGESTYC, 2012)

SECCIN 3

CAPTULO 6 | ES EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENESTAR?

195

un trabajo); que la educacin superior tampoco es garanta para obtener un empleo que genere los retornos esperados; y por ltimo, que los trabajos decentes estn disponibles solo para una minora. En todos los casos, se pone en evidencia la devaluacin gradual de la educacin, la incapacidad del mercado laboral de generar empleos de alta calidad (a consecuencia tambin de una PEA an con promedio de baja calificacin) y el desencuentro y las tensiones entre los sistemas educativo y de trabajo, con consecuencias en especial graves para la movilidad social de las jvenes generaciones.

POSICIONAR EL TRABAJO EN EL CENTRO DE LA POLTICA PBLICA


Las decisiones y mecanismos que adoptan los pases en torno a la generacin de oportunidades de trabajo dependen, entre otros, de conceptos vinculados a la nocin de ciudadana y de supuestos asociados al rol del Estado, al funcionamiento de los mercados y a la relacin entre poltica econmica y poltica social. En este sentido, las intervenciones que desde la poltica pblica se hacen en torno a los mercados laborales pueden ser muy variadas, por ejemplo el trabajo puede ser una actividad ignorada, mnimamente regulada, tangencialmente apoyada, parcialmente protegida, selectivamente impulsada o enrgicamente promovida como prioridad nacional. Las polticas pblicas no son neutrales: son polticas (Deneulin y Shahan, 2009). Segn Stiglitz (2012), cada ley, cada normativa, cada ordenamiento institucional tiene unas consecuencias distributivas en los mercados incluidos los mercados laborales por las que unos grupos se benefician a expensas de otros. En otras palabras, en funcin de sus supuestos, alcances, contenidos y procesos, las polticas pblicas pueden ser ms o menos conducentes a generar la igualdad de oportunidades en una sociedad.

Desde un enfoque de capacidades coherente con el paradigma de desarrollo humano, el trabajo es central en la vida de las personas y fundamental para el goce de sus derechos y libertades. En consecuencia, la poltica pblica debe encaminarse sistemticamente a generar mltiples y diversos tipos de oportunidades, eliminar las barreras de acceso y la desigualdad en el mundo del trabajo, vincular la educacin con los mercados laborales y asegurar que el trabajo constituya un mecanismo efectivo de inclusin y proteccin social. El desempeo insatisfactorio del mercado de trabajo salvadoreo no se manifiesta por la insuficiencia de actividad, sino por su debilidad para generar trabajos que potencien la realizacin de las capacidades para la mayora de la poblacin. Esta situacin se debe, en parte, como se ha visto en las secciones previas, a que la sociedad salvadorea carece de un consenso bsico sobre el valor del trabajo desde una nocin de ciudadana. Tambin, a que este valor se ha atribuido de manera desigual a lo largo de la historia segn ciertos atributos personales y asociados a intereses econmicos. Estos elementos histricos y culturales, por ejemplo, han subestimado el valor del trabajo de ciertos sectores, como el agro, y el valor del trabajo de las mujeres, restringiendo las posibilidades de un verdadero desarrollo para un amplio contingente de la poblacin. Pero adems de estos factores de orden cultural e histrico, otros de ndole institucional, basados en supuestos no comprobados sobre el funcionamiento de los mercados de trabajo, han llevado a yerros y omisiones importantes. En esencia, por muchos aos, el pas ha operado de facto bajo el supuesto de que el mercado de trabajo se ajusta de manera automtica a la dinmica de la economa y que los desajustes pueden atenderse con medidas compensatorias. La tendencia ha sido intentar el diseo de estrategias de crecimiento econmico, sin prestar especial atencin a las capacidades que se requiere formar en las personas, a la productividad y al tipo de trabajos necesarios para lograr ese

196

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

crecimiento. En consecuencia, el pas tiene muy poca experiencia directa en el diseo y la puesta en marcha de polticas exitosas que generen trabajo productivo y decente de forma sostenida. Revalorizar el trabajo en la sociedad salvadorea y reposicionarlo como centro de la poltica pblica supone abordar en el corto plazo los siguientes desafos: Denir y consensuar las apuestas para un crecimiento econmico compatible con el desarrollo humano. Articular las polticas de educacin y de empleo, en lnea con esas apuestas para reducir los riesgos de desperdiciar el potencial huma-

no de las personas y de frenar sus libertades y las posibilidades de progreso del pas. Desnaturalizar las distorsiones que afectan los mercados de trabajo, como la discriminacin en razn de la edad y el sexo, el trabajo pobre y el trabajo informal. Sancionar los incumplimientos a las disposiciones laborales y avanzar hacia una sociedad que no tolere la impunidad. Evaluar de manera sistemtica la efectividad de las intervenciones en los mercados laborales, para que las decisiones sobre la poltica pblica se basen en hechos y no en supuestos, mitos o creencias que reproducen crculos viciosos a lo largo de la historia.

RECUADRO 6.3

Experiencias en el mundo del trabajo

Buscar trabajo: el conicto entre la seguridad de las empresas y los derechos laborales Los altos grados de inseguridad afectan al pas entero: personas, trabajadores, gobierno y empresas. Estas ltimas, con la nalidad de protegerse de actos delincuenciales como robos, extorsiones y secuestros, recurren a prcticas polmicas, como la aplicacin (espordica o generalizada) de la prueba del polgrafo en sus procesos de seleccin de personal. Andrs cuenta su experiencia con el polgrafo. Estaba buscando trabajo luego de regresar de su maestra en el extranjero y fue invitado a participar como candidato para un puesto gerencial en una empresa nacional grande que estaba siendo adquirida por una compaa multinacional. Luego de nalizadas las pruebas tcnicas y psicolgicas de rigor, le informaron que era parte del proceso realizar la prueba de polgrafo, que no era obligatoria pero que no pasara a la siguiente fase si no cumpla con este requisito. l accedi de forma renuente, y le entregaron una fecha y una direccin para la aplicacin de la prueba. El da de la cita le pidieron que rmara un documento en el que expresaba que se someta voluntariamente y exoneraba de responsabilidades a la empresa. Adems de lo intimidante del ejercicio, lo que ms le sorprendi a Andrs fue que las preguntas no se limitaban a indagar sobre posibles actos delincuenciales, sino que exploraban otras reas de su vida, como sus hbitos personales, sus preferencias sexuales, su inters por la poltica y su aliacin partidaria, y su simpata hacia sindicatos o su pertenencia a ellos, aspectos que no tenan nada que ver con las competencias requeridas para desempear el trabajo. Realiz la prueba con sentimientos encontrados. Por un lado, entenda la necesidad de la empresa de protegerse, pero por otro, consideraba que la compaa se colocaba en una clara situacin de abuso de poder y abierta discriminacin. No pudo evitarlo e hizo este comentario al entrevistador: Usted

SECCIN 3

CAPTULO 6 | ES EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENESTAR?

197

se da cuenta de que lo que me est preguntando es ilegal? El Cdigo de Trabajo establece que, a lo que el poligrasta interrumpi con rmeza: Responda la pregunta. Por supuesto, Andrs no consigui el trabajo; dice que tal vez por drogadicto, comunista o sindicalista, aunque no es nada de lo anterior. Entrevistas con representantes empresariales conrman que la situacin de inseguridad est socavando la conanza entre trabajadores y empleadores. Por desgracia, tambin est normalizando prcticas que acarrean el riesgo de profundizar la discriminacin y el abuso de poder y autoridad.
Fuente: Entrevistas semiestructuradas, IDHES 2013

Reivindicar derechos laborales: el obstculo para su consecucin Las precarias condiciones del empleo en El Salvador constituyen una preocupacin central para los representantes sindicales entrevistados, quienes piensan que la educacin y el trabajo son factores en estrecha relacin para la movilidad social. Adems de la falta de oportunidades en el pas, los problemas de movilidad social se atribuyen tambin a la insuciente formacin y capacitacin de la poblacin salvadorea para aprovechar estas oportunidades, lo cual acta como barrera para poder acceder a buenos empleos y, a su vez, determina las condiciones de trabajo de las personas. Este gremio identica a la poblacin joven como especialmente vulnerable. La percepcin es que la educacin ha perdido calidad y que los conocimientos que adquiere la juventud en el sistema educativo no equivalen a aquellos que demandan las empresas. Destacan las deciencias en la escuela pblica para formar capacidades y la poca interaccin que existe entre el sistema educativo y las necesidades productivas del pas. Tambin consideran que la falta de dilogo entre el gobierno y la empresa privada afecta la movilidad social, ya que repercute en la calidad de las apuestas estratgicas como la educacin que le daran rumbo a El Salvador. Para los representantes sindicales consultados, la discriminacin tambin es un obstculo importante para que las salvadoreas y los salvadoreos accedan a oportunidades de trabajo. La discriminacin, que adems explica las desigualdades, puede darse por diversas razones entre las cuales se encuentran el nivel educativo, la edad (por ser muy jvenes, por tener ms de 35 aos, por ser adultos mayores), el desconocimiento de idiomas, el hecho de ser mujer y tener hijos (o planes de tenerlos), el municipio o lugar de residencia, la apariencia fsica, la vestimenta, el estado de salud, as como la misma aliacin sindical. La discriminacin sobre la base de aliacin sindical parece ser generalizada: les afecta de manera personal pero tambin se extiende a sus familias. Si uno es sindicalista, no le dan trabajo, comentaron los sindicalistas. A veces, hasta sus parejas e hijos resultan afectados y les cierran puertas por ser familiares de dirigentes sindicales. Otras fuentes conrman que las empresas privadas recurren a diferentes prcticas que rozan con la ilegalidad o son, con claridad, ilegales e incluyen pruebas de polgrafo para determinar la aliacin sindical prospectiva o efectiva a un puesto de trabajo. Ocurre pese a que el Cdigo de Trabajo arma este derecho y que El Salvador ratic en

198

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

septiembre de 2006 las convenciones internacionales de la OIT relacionadas con la libertad de asociacin y proteccin de los derechos de organizacin y el derecho a la organizacin y a la negociacin colectiva (convenciones 87 y 98).
Fuente: Grupo focal con representantes sindicales (2013) y otras entrevistas

Ser mujer trans: discriminacin y negacin de derechos fundamentales Hay actividades que son difciles y polmicas de agrupar bajo la categora de trabajo, ya sea porque no dignican a la persona humana o porque no son realizadas en un contexto de libertad plena, sino que son el resultado de una eleccin trgica (Nussbaum, 2011). Para algunos, la prostitucin o trabajo sexual es un ejemplo de estas actividades. Para muchas personas hombres y mujeres esta ocupacin surge como una eleccin de este tipo, consecuencia de una sistemtica violacin de sus derechos. Este es el caso para muchas mujeres trans en El Salvador, que consideran su derecho al trabajo como el ms vulnerado y violentado: las instituciones y empresas, sin ms, les cierran las puertas porque son trans (Por la discriminacin, no en cualquier lugar le dan trabajo a pesar de las capacidades que una pueda tener; Hay muchas personas que tienen educacin avanzada y por el hecho de ser trans no les dan una oportunidad), o las encasillan en ocios como estilistas o maquillistas, aunque no sean de inters o preferencia para todas y a pesar de que tengan formacin profesional en otras disciplinas; o si les dan trabajo, lo hacen bajo condicin de moderar la expresin de su identidad. La caracterstica de indivisibilidad de los derechos se maniesta de forma prctica y con claridad en la simultaneidad e interdependencia entre los derechos al trabajo, la identidad y la educacin. Las mujeres trans enfrentan conictos internos y externos debido a la forma de expresar una sexualidad no tolerada que rie con otros formalismos morales, institucionales y legales. Por ejemplo, la simple faena de obtener una documentacin con fotografa se convierte en una ardua tarea, si no imposible, porque el nombre legal de varn no coincide con la apariencia fsica de mujer. Con qu nombre, fotografa y credenciales se aparece en un ttulo de graduacin, se enva un currculum vitae o se realiza una transaccin crediticia? Por su lado, la respuesta de las instituciones suele ser de coercin por cumplir la norma, de sancin o de burla, lo cual genera tensiones contra la decisin individual de armar una identidad diversa. En medio de las presiones sociales o institucionales por adaptarse a la norma y la decisin individual de armar una identidad, los ciclos de exclusin se activan o refuerzan. Ante la presin, las respuestas de las mujeres trans son diversas. Algunas responden con pasividad: Por ese motivo hay muchas personas que no tienen el documento (Documento nico de Identidad [DUI]), dijo una participante en los grupos focales realizados. O reaccionan con la desaliacin de mbitos que podran favorecer su inclusin: Yo estaba yendo a un instituto a distancia con una amiga y cuando bamos a nalizar el ao y nos iban a entregar la foto y el diploma (nos exigieron) que nos cortramos el pelo y nos dejramos crecer el bigote; si no, no nos iban a dar el diploma y ya no nos graduamos por eso. Otras ceden: Muchas tienen que cambiar su estilo para salir adelante. Y otras no logran una resolucin del conicto: No quiero cambiar mi apariencia porque quiero estudiar porque acurdese que en este pas si uno no es bien preparado no se avanza para ser alguien en la vida.

SECCIN 3

CAPTULO 6 | ES EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENESTAR?

199

La discriminacin en los mltiples frentes obliga a algunas a tomar la nica opcin que parece quedarles y que va en contra de sus preferencias: la prostitucin. Algunas de estas sostienen que hay circunstancias en la vida que lo obligan a uno a prostituirse y hay gente que no entiende eso porque yo me he prostituido por necesidad. Agregan que todas nos hemos prostituido alguna vez; preferimos andar vendiendo o prostituyndonos que perder nuestra identidad. Otros comentarios indican que nosotras, como trabajadoras sexuales, lo hacemos por trabajo, no porque nos gusta. Una mujer trans cree que ser trabajadora sexual es la nica opcin que nos queda a veces. Esa eleccin conlleva otros tipos de riesgo: de enfermedades de transmisin sexual, de maltratos y abusos, que incluyen agresiones verbales, golpes, patadas, manoseos, violaciones y asesinatos. A veces el acoso proviene de las autoridades policiales, a veces de las pandillas, a veces de sus propias familias. En este entorno de discriminacin y de ausencia total de oportunidades y opciones, qu piden las mujeres trans? Respeto, tolerancia, reconocimiento como seres humanos, reconocimiento de sus capacidades. Si abrieran puertas en este tiempo todo sera diferente para las personas trans, y el trabajo sexual poco a poco se fuera acabando, sostiene una de ellas. La sociedad salvadorea debe avanzar en el respeto a los derechos humanos de su ciudadana, sin importar sus preferencias o identidades sexuales. La sistemtica discriminacin y negacin de oportunidades de trabajo conduce a muchas personas a opciones forzadas. El trabajo sexual es para algunas mujeres trans ejemplo de una decisin que no ha sido libre.
Fuente: Grupos focales PNUD (2013) y Procuradura para la Defensa de los Derechos

NOTAS
1. El discurso inaugural del presidente Osorio se encuentra en el Boletn del Ejrcito del 22 de septiembre de 1950. Se adopta esta edad de inicio para guardar consistencia con las edades mnimas de trabajo y los criterios establecidos para definir la poblacin en edad de trabajar. Adems, diversos estudios concuerdan en que esta edad aparece como un punto de viraje en la direccin de la vida de los jvenes (Santacruz Giralt y Carranza, 2009). Se excluye a aquella poblacin que no estudia ni trabaja, pero se dedica a quehaceres del hogar. Educacin primaria completa o menor. 5. 6. Para una PET definida de 16 aos y ms. Para un anlisis ms exhaustivo sobre las brechas entre hombres y mujeres en el mercado de trabajo, ver PNUD (2011) y PNUD (2008). Esta definicin no est exenta de limitaciones: tiende a subestimar el problema dado que la afi liacin a un sistema de seguridad social no es garanta de la cobertura efectiva del mismo; al no diferenciar entre los posibles tipos de cobertura de seguridad social (salud, pensiones, ambos), restringe la calidad y el alcance de las recomendaciones que podran hacerse en materia de poltica pblica; no considera otras dimensiones que podran ser pertinentes para

2.

7.

3. 4.

200

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

tipificar a un trabajo como regulado o protegido; puede discrepar de aquella proveniente de registros administrativos de las instituciones de seguridad. Persiste, entonces, el reto de la sociedad salvadorea de avanzar hacia una mejor comprensin de la informalidad, que coadyuve al principio de la Constitucin de construir una poltica de proteccin social que garantice la seguridad social para la mayora de la poblacin. 8. Dlares de 2009. 9. Aquellos que se encuentran manejando un negocio que no supera los 42 meses de operacin. 10. Con ms de 42 meses de operacin. 11. La OIT define ocupacin como un conjunto de empleos cuyas principales tareas y cometidos se caracterizan por un alto grado de similitud (Resolucin sobre la actualizacin de la Clasificacin Internacional Uniforme de Ocupaciones, en www.ilo.org).

12. Este gran grupo se denomina ocupaciones elementales a partir de las revisiones CIUO 08 acordadas en diciembre 2007 por la OIT. 13. El propsito de este apartado no es formalizar una medicin de la subutilizacin por competencias, sino ms bien lograr una aproximacin que permita evidenciar el problema como riesgo y desafo del sistema de trabajo salvadoreo. Esta primera aproximacin se basa en una adaptacin de Schkolnik (s/f). 14. Se considera privacin educativa severa a aquellos trabajadores que registran nivel de primaria (completo o incompleto); privacin educativa moderada a aquellos que registran media incompleta; y no privacin a aquellos que registran educacin media completa, educacin superior incompleta y completa.

sECCIN 3

CAPtULO 6 | Es EL TRABAJO UN POTENCIADOR DEL BIENEsTAR?

201

Desaprovechar la riqueza: emigracin y violencia

La sociedad paga bien caro el abandono en que deja a sus hijos, como todos los padres que no educan a los suyos
Concepcin Arenal

Un grupo de muchachos bromean durante el receso. Ellos participan en un taller sobre convivencia, como parte de

204

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

un programa destinado a la reinsercin productiva de jvenes en riesgo.

PNUD EL SALVADOR

Qu le pasa a una sociedad que no logra construir igualdad de oportunidades para el desarrollo de la gente? En trminos tericos, se dira que no existen condiciones ptimas para que las personas alcancen el bienestar. En trminos empricos, la realidad salvadorea ofrece la posibilidad de estudiar dos fenmenos derivados de este descuido. La migracin, producto del desnimo y la decepcin de no encontrar oportunidades reales para construir un proyecto de vida que se valore. Y las pandillas, fenmeno de gran complejidad y vinculado a otras causas, pero que debe ser asumido como el espejo de polticas pblicas fallidas (educativas, econmicas, de seguridad, etc.) y de una sociedad individualista y poco capaz de definir acuerdos por el bien comn. Esta seccin estudia, desde la perspectiva de sus actores, estos dos fenmenos.

Una sociedad que no genera oportunidades se arriesga da a da a perder su principal riqueza: la gente. En El Salvador, dos de los principales problemas que drenan al pas de esta riqueza son la migracin internacional y las pandillas. El fenmeno de la emigracin no es nuevo. La poblacin salvadorea tiene una larga trayectoria de bsqueda de opciones en el extranjero: para escapar de la persecucin y la represin poltica, para evadir los riesgos de la guerra civil, para huir de la pobreza en busca de una mejor calidad de vida, para encontrar ms y mejores opciones laborales, para reencontrarse con familiares que tomaron antes esta misma decisin, o para protegerse del temor derivado del clima de inseguridad y violencia que hace dcadas prevalece en el pas. Independientemente de los motivos, la emigracin masiva y persistente es la manifestacin de una nacin que no logra retener a buena parte de sus miembros por la va del bienestar. Por otra parte, el problema de las pandillas, aunque ms reciente y en buena medida ligado a la migracin, ha evolucionado de tal manera que constituye un autntico desafo para las principales instituciones de la sociedad: la familia, las iglesias, las comunidades, el sector privado y el Estado mismo. Lo que antes era concebido como una disputa entre adolescentes rebeldes, marginados y victimizados, se ha convertido en los ltimos aos

en la principal fuente generadora de temor e inseguridad en el pas. La escalada de homicidios ha posicionado a El Salvador como uno de las naciones ms violentas de la regin, con tasas rcord de homicidios que, antes de la tregua entre las dos principales pandillas (Mara Salvatrucha y Barrio 18) iniciada en marzo de 2012, rondaban los 70 por cada 100,000 habitantes (PNC, 2011-2012*), siendo sus vctimas ms frecuentes hombres de entre 18 y 30 aos de edad. El involucramiento de jvenes en pandillas y el elevado nmero de muertes que ha acompaado su expansin, al igual que la emigracin, son tambin consecuencias de una sociedad que no invierte oportunamente en expandir las capacidades de sus nios y adolescentes, y en ofrecerles opciones que satisfagan sus aspiraciones. Esta seccin presenta los resultados de investigaciones cualitativas en torno a la emigracin y las pandillas, consideradas resultados extremos de las fallas en las condiciones estructurales del pas y en sus polticas de cohesin social. En el primer caso, se explora el imaginario de la poblacin con respecto a la emigracin como estrategia para alcanzar el bienestar. En el segundo caso, se propone una aproximacin, desde el enfoque de capacidades, a los procesos sociales de las pandillas y sus implicaciones en la transformacin de otras estructuras de la sociedad.

SECCIN 4

DESAPROVECHAR LA RIQUEZA: EMIGRACIN Y VIOLENCIA

205

CAPTULO 7

Emigracin: la bsqueda de oportunidades en otra parte

La libertad de movilidad y migracin es un derecho civil fundamental. Las personas son libres de decidir dnde quieren residir y hacer sus vidas. Sin embargo, pese a que emigrar se asocia con la bsqueda de un sueo o un paraso (Bash y Zezlina-Phillips, 1994; Belarbi, 2004; Pedone, 2005; Pedone y Gil Araujo, 2008), no es siempre una eleccin libre. De hecho, constituye en ciertos casos un riesgo a la garanta de otros derechos fundamentales, como el de la integridad personal o, incluso, la vida. La emigracin ha sido a lo largo de la historia una estrategia de los salvadoreos para salir adelante. Las motivaciones para perseguir nuevos horizontes en el extranjero han sido mltiples y complejas, pero se vinculan fundamentalmente con la bsqueda de seguridad, de un mejor trabajo o de mejores oportunidades (PNUD, 2005). Estas razones varan y se matizan, en funcin tanto de la realidad de El Salvador como de la situacin del pas que se elige como destino. Dos visiones opuestas coexisten en torno a la emigracin. Desde una perspectiva econmica, es vista en un sentido positivo: abre oportunida-

des laborales para los individuos, genera ingresos y constituye, a travs de las remesas, una fuente importante de divisas que incentiva la demanda en el pas de origen. Por el contrario, desde una perspectiva sociolgica, es denunciada como flagelo, en tanto altera las estructuras y dinmicas familiares, pone en riesgo la identidad nacional y erosiona el tejido social al crear dinmicas sociales diversas, incluyendo las delictivas. Entre estas dos visiones se encuentran quienes deciden emigrar y las familias afectadas por la ausencia de sus miembros. Investigaciones afirman que el perfil de los emigrantes es diverso: en un extremo, los pobres y carentes de educacin; en el otro, los no pobres con educacin postsecundaria. Desde el enfoque de capacidades, sin embargo, interesa no solo el perfil de los emigrantes sus caractersticas y condiciones humanas sino tambin el proceso que los lleva a tomar la decisin de emigrar, y si esta decisin, independientemente de las diferencias en las condiciones de origen, puede calificarse de libre. Interesa tambin si la emigracin se traduce, para las personas que se van y sus familias, en oportunidades reales de alcanzar el bienestar.

206

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

Este captulo presenta los resultados de una investigacin cualitativa sobre el discurso relativo a la emigracin para dos grupos socioeconmicos, los ms pobres y los jvenes de clase media-alta. Aunque se observan diferencias en la concepcin de la emigracin como estrategia entre estos dos sectores, hay similitudes importantes en el imaginario de ambos, que confirman que no es una decisin libre para la mayora: migrar es una estrategia ante las fallas de la sociedad salvadorea; la gente no se va porque quiere, sino porque no encuentra para s o para su familia oportunidades para desarrollarse en el territorio nacional. Como se ver ms adelante, esta maniobra se asume en diferentes niveles segn el origen de las personas: en el caso de los ms pobres, tiene carcter familiar y se presenta como una alternativa para la bsqueda de trabajo y mejoras al ingreso familiar; para los grupos ms favorecidos, se define en trminos ms individuales, como la bsqueda de un espacio para desarrollar su potencial educativo o ejercer una ciudadana plena.

LA EMIGRACIN EN CIFRAS
El Salvador es una de las naciones del mundo con mayor porcentaje de su poblacin que reside fuera de su territorio. Las estimaciones gubernamentales indican que habra cerca de 9 millones de personas nacidas en El Salvador, de las cuales 6.2 millones habitan en el pas y alrededor de 2.8 millones afuera. Un documento del CEMLA, BID y FOMIN (2013), por su parte, estima en 1.37 millones el total de emigrantes salvadoreos y en ms de 2 millones, las personas de origen salvadoreo en el mundo. Parece haber mayor precisin en el destino de los emigrantes, estimndose que ms del 85 % residen en los Estados Unidos, cerca del 5 % en Canad, mientras que el resto se encuentra disperso en Amrica Latina, Europa y Australia.

La emigracin no da muestras de estar prxima a contraerse. De cada 10 salvadoreos, 4 expresan intenciones de emigrar, 1 ms que en los 3 aos previos (IUDOP, 2009, 2010; Santacruz Giralt y Carranza, 2009). Se estima, adems, que pese al aumento en la tasa de desempleo y al endurecimiento de las polticas migratorias en los Estados Unidos, un promedio de 55,000 salvadoreos han continuado emigrando hacia ese pas (Marroqun, 2013). Del total de inmigrantes salvadoreos en Estados Unidos, 35 % ingresaron en el perodo comprendido en 2000 y 2010, 29 % entre 1990 y 1999, y 36 % antes de 1990 (CEMLA, BID y FOMIN, 2013), lo que sugiere no solo la existencia de diferentes olas de emigracin, sino tambin una aceleracin del fenmeno en la ltima dcada. De hecho, entre 2004 y 2011, el nmero de inmigrantes salvadoreos en Estados Unidos creci en una tasa promedio de 4.4 % anual (CEMLA, BID y FOMIN, 2013). En 2011, la poblacin de origen salvadoreo en Estados Unidos rondaba ya los dos millones de personas (CEMLA, BID y FOMIN, 2013). Al revisar las caractersticas sociodemogrficas de los inmigrantes salvadoreos en Estados Unidos, se constata que en su mayora son hombres (52 %), personas en edad laboral (89.9 %), con bajos niveles educativos (55 % de los mayores de 25 aos no han finalizado el bachillerato) (ver grfico 7.1) y con poco conocimiento del idioma ingls (71.2 % hablan ingls menos que muy bien). En otras palabras, El Salvador expulsa predominantemente a personas con bajo perfil educativo que no encuentran trabajo en las condiciones deseadas en su pas de origen, y que se convierten en mano de obra que compite en condiciones desventajosas en el pas de destino. Uno de los destinos importantes de los ingresos devengados por los emigrantes es el envo de remesas a sus familiares en El Salvador. Se estima que los emigrantes a Estados Unidos envan en promedio a sus familias entre un 13 % y un 14 % de los ingresos totales que generan (CEMLA, BID

sECCIN 4

CAPtULO 7 | EMIgRACIN: LA BsQUEDA DE OPORTUNIDADEs EN OTRA PARTE

207

y FOMIN, 2013). Cabe mencionar que como resultado de la crisis fi nanciera internacional que afect los sectores econmicos donde se insertan los trabajadores salvadoreos migrantes en Estados Unidos, entre 2008 y 2010 las tasas de crecimiento de los flujos acumulados de remesas se desaceleraron e incluso experimentaron valores negativos, segn datos del BCR* para el 2012, pero volvieron a recuperarse a partir de 2011. En 2012, el pas recibi USD 3,910.9 millones en concepto de remesas (BCR*), valor que por primera vez super los niveles alcanzados antes de la mencionada crisis. No obstante su innegable importancia, las cifras esconden las razones de este fenmeno tan persistente: Por qu emigran los salvadoreos? Qu buscan fuera de su patria y lejos de sus familias? Qu oportunidades necesitan que el pas no es capaz de ofrecerles? A continuacin se exploran respuestas a estas preguntas.

EMIGRAR DESDE LA POBREZA


La emigracin es una estrategia recurrente para aquellos en situacin de privacin y carencias. Aunque segn el discurso dominante la decisin de emigrar est motivada por el sueo americano, lo cierto es que, al menos en el caso de buena parte la poblacin pobre, dicha decisin, adems de ser muy difcil, es concebida como la ltima opcin, la de los desesperados, en el sentido de que se adopta cuando ya no hay ms alternativas. Esto es lo que desde el enfoque de capacidades se denomina como una eleccin trgica (Nussbaum, 2011), que se reafirma cuando las personas proyectan a futuro su condicin de vida en el pas de destino: Lo nico que mejora (al emigrar) son los ingresos, de ah la vida sigue siendo igual de miserable (PNUD, 2012a). Para algunos, de hecho, la emigracin es precisamente el obstculo para lograr la felicidad, porque implica una ruptura no deseada con familia.

GRFICO 7.1

Escolaridad en Estados Unidos, poblacin mayor de 25 aos (2011)

Poblacin total de Estados Unidos

Poblacin inmigrante total

Poblacin inmigrante de origen salvadoreo

0% No graduado (bachillerato/high school) Graduado (bachillerato/high school)

20%

40%

60%

80%

100%

Con estudios universitarios incompletos Con ttulo de posgrado

Fuente: Elaboracin propia con base en CEMLA, BID y FOMIN (2013)

208

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

Qu buscan, entonces, las personas en situacin de pobreza al emigrar? La gran diferencia entre el pas de origen y el de destino radica en la posibilidad de encontrar un trabajo acorde a las expectativas, principalmente en cuanto a estabilidad y remuneracin. Los datos para los inmigrantes salvadoreos en Estados Unidos validan esta percepcin: su tasa de participacin como fuerza de trabajo asciende a 77.4 %, la cual es superior a la del total de inmigrantes en Estados Unidos (que ronda el 67.1 %) (CEMLA, BID y FOMIN, 2013) y es muy superior a la tasa global de participacin en El Salvador, que asciende a 63.2 % (MINEC y DIGESTYC, 2012). Por su parte, se estima que el ingreso promedio mensual de los trabajadores salvadoreos en Estados Unidos es 8.6 veces superior para los hombres y 7.8 veces superior para las mujeres que el ingreso promedio de la poblacin ocupada en el pas (MINEC y DIGESTYC, 2012; CEMLA, BID y FOMIN, 2013). No obstante lo anterior, a partir de las consultas realizadas por el PNUD, es posible establecer que la mirada colectiva sobre la emigracin est cambiando y se est tornando cada vez menos optimista. Las personas entrevistadas revelan tener conciencia de que acceder a trabajo y a mejores ingresos no necesariamente es sinnimo de alcanzar el bienestar, entendido este como un proyecto de vida que les satisfaga en el plano emocional, y no solo en el material. Entre los candidatos a emigrar ilegalmente (los ms pobres), el cambio de percepcin se debe a varios factores: el riesgo creciente de ser victimizados por las pandillas y carteles de narcotraficantes que controlan varias rutas de trnsito, las mayores dificultades para encontrar trabajo, y el mayor riesgo de ser deportados, luego de la prolongada crisis econmica en los principales pases de destino (Estados Unidos y Canad). Desde la pobreza, la emigracin se concibe como una estrategia familiar. En otras palabras, la decisin de emigrar es en s misma un arreglo,

cuyo fin es potenciar las posibilidades del grupo familiar y no solamente las del individuo que se va. Esto se explica por varios motivos. Por un lado, la decisin implica altos costos econmicos no asumibles por una sola persona. En este sentido, algunos describen la emigracin como la inversin de la vida. Hay familias que incluso venden parte o la totalidad de sus activos (casa, medios de transporte, terrenos o animales) para cubrir los costos de emigrar. Esta cifra puede rondar, segn las personas entrevistadas, los USD 6,000 (PNUD, 2012a). Por otro lado, la decisin implica ajustar y renegociar roles al interior de la familia. Las faenas productivas necesitan un relevo: cuando se va el hombre hay que ver quin va a ver la milpa, explica una entrevistada. Algo similar ocurre con las actividades asociadas, por ejemplo, al cuido de menores: yo no me poda ir hasta que mi hermana me dijo que [ella] se haca cargo de mis hijos, porque as yo despus los podra ayudar a todos (PNUD, 2012a). La persona que emigra adquiere un matiz particular en un contexto de pobreza. Es percibida como la elegida. Esta seleccin no es arbitraria y se basa en atributos que le permitiran con mayor facilidad superar la travesa, enfrentar la adversidad, lograr xito afuera y sacar adelante a los suyos. Esta figura tambin se combina con la nocin de sacrificio, en tanto que se emigra por el bien de los otros y no solo por el bien individual. Las personas elegidas para emigrar son sealadas reiteradamente en las entrevistas realizadas como las ms arrechas, las ms fuertes; es decir, simblicamente, las mejores. En adicin al peligro fsico asociado con la travesa, otro riesgo es la deportacin que, de concretizarse, constituira el fin de la esperanza de mejores ingresos para la familia y la prdida de la inversin realizada, como se recoge en esta expresin de uno de los grupos entrevistados: Vuelve en atad o lo agarra la migra y queda peor, bien enjaranado (PNUD, 2012a). Un peligro adicional

sECCIN 4

CAPtULO 7 | EMIgRACIN: LA BsQUEDA DE OPORTUNIDADEs EN OTRA PARTE

209

es que la persona que emigra olvide a la familia y no cumpla con el compromiso de retribuir el esfuerzo realizado, lo que en trminos prcticos se traduce en el envo de pocas o nulas remesas: Yo creo que ya no manda (remesas) porque se cas con un mexicano y no le importamos (PNUD, 2012a). Cabe mencionar que la otra cara de la incertidumbre es el deseo intergeneracional de que algn hijo emigre y se acuerde de uno, como estrategia para hacer frente a la vejez en ausencia de mecanismos de proteccin social.

Para cerrar este apartado hay que decir que contar con mayores oportunidades laborales en el extranjero, mejorar los niveles de ingreso y disponer de algn excedente para enviar en concepto de remesas no se traduce en la real expansin de las capacidades de las personas. La situacin que enfrentan muchos inmigrantes salvadoreos en los Estados Unidos evidencia que la emigracin no siempre es una estrategia eficaz para desarrollar planes de vida que se consideren valiosos (ver cuadro 7.1).

CUADRO 7.1

Situacin comparativa de salvadoreos en Estados Unidos


Poblacin de origen salvadoreo 20.4 % Hombres: USD 33,602 Mujeres: USD 26,418 10.1 %* 5.9 %* Total inmigrantes Amrica Latina 24.7 % *** Total poblacin en Estados Unidos 15.9 % Hombres: USD 63,912 Mujeres: USD 46,465 10.7 % *** 9.0 % 28.5 %

Dimensin

Indicador

Total de inmigrantes 19.6 % Hombres: USD 54,436 Mujeres: USD 43,857 9.5 % 27.2 %

Pobreza monetaria Ingresos de trabajo

% de individuos debajo de lnea de pobreza (2011) Ingreso promedio anual en ocupaciones de tiempo completo (USD) (2011)

Trabajo Educacin

Tasa de desempleo (2011) % individuos de 25 o ms aos de edad que han obtenido un ttulo universitario de licenciatura o superior (2011) % de hogares con vivienda propia (2011)

Vivienda

42.8 % 41 % 29.2 %

51.5 % *** 44.9 %

44.8 %** 31 % 33.4 %

64.6 % 16 % ***

Seguro de salud % personas que no tienen seguro de salud (2010) Ciudadana % de inmigrantes que cuentan con ciudadana (2011)

*Para inmigrantes salvadoreos. ** Cifra disponible para migrantes de Amrica Latina y el Caribe. ***No disponible por las mismas fuentes. Fuente: Elaboracin propia con base en Bureau of Labor Statistics (2011, http://data.bls.gov); CEMLA, BID y FOMIN (2013); Cervantes Gonzlez (2012); Motel y Patten (2010)

210

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

EMIGRAR A PESAR DE LOS PRIVILEGIOS


No solo emigran aquellos en situacin de pobreza; tambin optan por nuevos horizontes aquellos que estn en una situacin privilegiada. Entre ellos se cuentan jvenes de centros educativos privados o bilinges, y profesionales que han finalizado sus estudios superiores en el pas. Para muchos jvenes estudiantes de bachillerato de esos centros educativos, la emigracin les permite mejorar las oportunidades que han tenido en su pas de origen. Ellos reconocen que sus padres han hecho una importante inversin educativa y consideran que la mejor manera de sacarle provecho es continuando sus estudios superiores en el extranjero, a fin de explorar posibilidades de ingresar en el mercado laboral internacional. Dicha motivacin obedece a que, pese a estar conscientes de sus privilegios, dudan tanto de la calidad de la educacin superior en el pas, como de las oportunidades laborales. As, se escuchan expresiones tales como: el sistema de educacin aqu no es tan desarrollado como en otros pases; o aqu hay una posibilidad muy pequea de superarse, no hay margen (PNUD, 2012a). Sin embargo, para este grupo, la decisin de emigrar tampoco es libre. Estos jvenes sienten presin para marcharse; de no hacerlo, sienten que estaran fracasando o defraudando la confianza de sus padres y de sus maestros, y truncando la posibilidad de una mejor vida. As se desprende de expresiones recogidas entre jvenes estudiantes de colegios privados: si tens esta clase de educacin y has aprendido ingls, cmo no te vas a ir?; si no logrs irte, sos un fracasado para tus paps y tus maestros; si no te vas, fracasaste: te queds en una universidad aqu (PNUD, 2012b). Por su parte, los jvenes profesionales que emigran lo hacen buscando el tipo de pas que quisieran para ellos y la posibilidad de ejercer una ciudadana que aqu consideran perdida. Consideran

que las oportunidades laborales en El Salvador no son dignas y que en el extranjero hay una mayor valoracin social y econmica del profesional. En este grupo, el horizonte no es solo Estados Unidos, como se desprende de sus propias expresiones: All [Canad] se puede aspirar al reconocimiento profesional por el simple ejercicio de una profesin y no por cuanto gans o quien sos; o en palabras de un mdico que emigr a Estados Unidos: una de las mayores dificultades de los mdicos en El Salvador es que el tiempo que invertimos en nuestros pacientes no es remunerado para cubrir nuestras mnimas necesidades (PNUD, 2012b). Los profesionales entrevistados que ejercen en el extranjero perciben que en el pas se pierden libertades debido a situaciones del entorno poltico, econmico y social, como la corrupcin y la violencia. Emigran porque no estn dispuestos a renunciar a estas libertades y tienen la esperanza de encontrarlas fuera. Un joven ingeniero residente en Canad expresa: Yo no me hubiera ido nunca de este pas, me encanta, tena un trabajo, mi familia pero aqu ya no se poda vivir; mientras que un joven mdico dice: la situacin poltica y econmica en El Salvador es cada vez ms difcil e inestable, y ha sido as desde ya hace varios aos. Es lamentable, pero es nuestra realidad. A muchos que tuvimos la oportunidad de hacerlo, nos oblig a emigrar con el objeto de buscar un mejor porvenir (PNUD, 2012b). Muchos aseguran que si el pas contara con buenas universidades, ofreciera oportunidades laborales, fuera seguro y se disfrutara de una ambiente de libertades, se quedaran. A diferencia de las personas en condicin de pobreza, los jvenes profesionales y estudiantes de bachillerato de colegios privados, en general, conciben la emigracin como una estrategia individual. Por un lado, creen que emigrar potencia su

sECCIN 4

CAPtULO 7 | EMIgRACIN: LA BsQUEDA DE OPORTUNIDADEs EN OTRA PARTE

211

RECUADRO 7.1

Desplazamientos forzados por la violencia criminal, la otra cara de la migracin

Los altos niveles de violencia prevalecientes en la regin y las formas ms organizadas que est adoptando el crimen estn reactivando modalidades de migracin no voluntaria que pueden calicarse como de desplazamiento forzado. Se concibe de esta manera en tanto las personas se ven presionadas u obligadas a cambiar su lugar de residencia, su lugar de trabajo o su principal actividad econmica debido a que sus vidas, su integridad fsica, su libertad o su seguridad se ven amenazadas o afectadas directamente por un conicto armado, o en el caso de El Salvador, por la violencia generalizada. El desplazamiento puede ser individual o colectivo, y darse dentro o fuera de las fronteras del pas. La dimensin territorial de los fenmenos de las pandillas y del crimen organizado, en particular el control estratgico que ejercen sobre ciertos territorios (en los mbitos local, comunitario e incluso institucional), profundiza y agrava este tipo de desplazamientos. El control de los espacios lo ejercen los grupos delincuenciales o criminales infundiendo temor a la poblacin, con medidas como las extorsiones, los asesinatos, los reclutamientos forzosos, los secuestros y las violaciones sexuales. Segn Kennedy (2013), el crimen [transnacional organizado]: busca instalar el temor a una persecucin perjudicial con la nalidad de lograr ese deseado control. Los individuos que expresan temor a esa persecucin tienen motivos fundamentados para hacerlo, especialmente porque las habilidades o la voluntad del Estado para protegerlos se encuentra severamente comprometida. En un contexto en que el desplazamiento precede o se equipara con una decisin de migrar internacionalmente, surgen nuevos y apremiantes desafos para los pases y las instituciones. Un reciente diagnstico sobre el desplazamiento forzado en Centroamrica (CIDEHUM, 2012) arma que las necesidades de proteccin internacional de las vctimas como refugiados no estn siendo evaluadas bajo la ptica de los instrumentos internacionales aplicables y que no existe en la actualidad un mecanismo internacional que apoye a los Estados en la adopcin de polticas y atencin y proteccin para las vctimas del desplazamiento forzado generado por el crimen organizado. Esta situacin contribuye a que las personas no sean consideradas como vctimas, que sean repatriadas o deportadas a sus pases de origen, lo que las expone nuevamente a sus persecutores y viola uno de los principios de las leyes internacionales de proteccin a los refugiados, el de no devolucin, que establece que las personas no pueden ser obligadas al retorno si sus vidas estn amenazadas. Este diagnstico identicaba para El Salvador los siguientes municipios como principales zonas de riesgo y expulsin de vctimas de crimen organizado: La Libertad, Ciudad Arce, Sacacoyo, Coln, Soyapango, Mejicanos, Panchimalco, Ayutuxtepeque, Ilopango, Jiquilisco, Santa Mara, Santiago de Mara, San Miguel, El Trnsito, Ciudad Barrios, Carolina, La Unin, Conchagua, Santa Rosa, San Alejo e Intipuc. Informacin proveniente de otras fuentes reere, incluso, casos de migracin masiva de nias menores de 12 aos en zonas puntuales de Coln, porque los pandilleros se aduean de ellas a partir de esa edad. Ante la ausencia de nmeros y cifras que dimensionen esta problemtica, o de mecanismos que brinden una respuesta efectiva a la poblacin, solo quedan las historias de quienes dejan sus hogares o se separan de sus familias por miedo a una muerte violenta en manos de los pandillas o del crimen organizado; las historias de los miembros que se quedan y tienen que vivir da a da con serias amenazas a su patrimonio y a sus vidas, en un contexto de impotencia, desesperacin y desesperanza donde no tienen ayuda de nadie, ni de la autoridad porque, si se van, estn sentenciados a ser encontrados hasta debajo de las piedras; o casas, cantones o colonias enteras que quedan como recintos fantasmas, abandonados por sus residentes, para convertirse en destroyers (casas convertidas en una especie de cuartel de las pandillas), o bien, en espacios para la instalacin de nuevas historias de temor.
Fuente: Elaboracin propia

212

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

desarrollo profesional. La familia entra en juego como un espacio de decisin, pero no como la motivacin para emigrar; no es una cuestin de supervivencia o de responsabilidad por la manutencin de los que se quedan, sino de crecimiento personal, que no est exenta de un sentido de compromiso con el pas. Estos jvenes saben que el pas necesita de sus conocimientos y competencias, pero no estn dispuestos a dejar de emigrar por ello. Su desarrollo individual antecede cualquier conciencia cvica, aunque no descartan un eventual retorno: Yo voy a regresar pero despus cuando alcance todas mis metas y sueos (PNUD, 2012b). Para el caso de los profesionales, la estrategia individual se proyecta hacia los hijos, a quienes desean ofrecerles una mejor calidad de vida y mayor seguridad: Yo me fui para poder educar a mis hijos en un lugar civilizado, sin violencia. Yo no estara tranquilo vindolos crecer aqu (PNUD, 2012b).

En suma, las cifras y los relatos presentados en este captulo confirman que El Salvador es un pas que se enfrenta da a da a su incapacidad para retener a su principal riqueza: su gente. La falta de oportunidades laborales y la inseguridad (asociada con la prdida de libertades) se encuentran entre los principales motivos que dirigen la mirada de su poblacin hacia el extranjero. La decisin de emigrar no tiene nada de romntica: constituye una estrategia, de naturaleza familiar o individual, que se vive con tensiones e incertidumbre, ya sea por los riesgos objetivos del camino, las rupturas o separaciones familiares, los compromisos pendientes con el pas de origen, entre otros. Para muchos, independientemente de su origen social, la decisin de emigrar no es una opcin libre; la sociedad necesita generar condiciones para retener a su gente; es decir, ampliar las oportunidades para que las personas puedan desarrollarse plenamente en su pas.

sECCIN 4

CAPtULO 7 | EMIgRACIN: LA BsQUEDA DE OPORTUNIDADEs EN OTRA PARTE

213

CAPTULO 8

Pandillas: el resultado extremo de una sociedad sin oportunidades

Este captulo aborda el problema de las pandillas como un resultado extremo de la incapacidad de la sociedad salvadorea de proveer oportunidades reales para su gente, en este caso particular, para los jvenes. Se centra en los factores que motivan a la juventud a afiliarse a las pandillas y en las condiciones del entorno que inducen opciones de vida en la criminalidad; no se trata aqu sobre los orgenes histricos, la estructura, la dinmica de funcionamiento o los patrones delictivos de las pandillas. El tipo de anlisis realizado obliga a ver ms all del estado actual del fenmeno y sus consecuencias sobre los elevados niveles de violencia que azotan al pas. Supone, en cambio, plantearse el problema como una cadena de sucesos que, al interactuar de manera recproca y acumulativa en un entorno de carencias y a lo largo de fases crticas del ciclo de vida (Thorberry, Krohn, Lizontte y Tobin, 2003), pueden explicar la afiliacin colectiva de jvenes a un fenmeno tan voraz como las pandillas. Esta mirada exige, adems, identificar momentos en los cuales elementos de la sociedad (personas e instituciones) fallaron en dar opciones ms constructivas de vida a los jvenes.

El fenmeno de pandillas pone en evidencia importantes privaciones en las libertades humanas, empezando por la vida y la seguridad de las personas. La violencia generada por ellas no solo ocasiona muerte prematura de muchos jvenes, ya sea como vctimas o victimarios, sino que tambin afecta el sentir de las comunidades y restringe, debido a las amenazas objetivas y al temor, la conducta de los individuos. Las cifras lo confirman: el crimen y la violencia han sido sealados en los ltimos aos como los principales problemas del pas (IUDOP, 2010, 2011, 2012); estos problemas son asociados por el 67 % de los salvadoreos con el accionar de las pandillas locales (Cid Gallup, 2013). Sin embargo, la historia de privaciones en esas libertades antecede a la afiliacin a una pandilla y es expresin de diversas formas de violencia. Como lo confirman los resultados de la investigacin cualitativa realizada para este Informe, las pandillas se asientan en un contexto caracterizado por la convergencia de frgiles estructuras familiares, escaso control parental, insuficiente presencia de instituciones de proteccin social, dbil interaccin entre agentes socializadores primarios (como la familia y la escue-

214

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

la), grandes desventajas econmicas y sociales, y la existencia de economas sumergidas o ilegales que surgen, en parte, como respuesta a una estructura socioeconmica incapaz de cubrir formalmente las necesidades bsicas de la poblacin. Estos, entre otros factores y carencias, son los que llevan a que un joven decida participar en una pandilla. Las pandillas nacen y se reproducen en una lgica multidimensional que no es, en lo absoluto, esttica. Su dinamismo complejiza el problema en tanto se convierte no solo en resultado de las fallas de la sociedad, sino tambin en causa de transformaciones en otros mbitos o espacios, como la familia, la escuela, los mercados laborales y las comunidades. Dicho de otro modo, la presencia de pandillas en los territorios amenaza tanto el presente como el futuro de la sociedad, ya que mina la efectividad de instituciones cuyo rol central es desarrollar y potenciar las capacidades de las personas. En consecuencia, los esfuerzos por revertir la tendencia de crecimiento de la afiliacin deben ser multidimensionales e incluir, adems de al Estado, a un espectro ms amplio de actores sociales, y principalmente a los ms afectados, como son

las comunidades, las familias y las escuelas. A continuacin se presenta la evidencia de estos hallazgos.

LA GRAVEDAD DEL PROBLEMA DE PANDILLAS


Los altos niveles de violencia y el elevado nivel de muertes entre los jvenes revelan la gravedad del problema de pandillas. Antes de la tregua entre pandillas, iniciada en marzo de 2012, El Salvador se ubicaba entre los pases con mayor tasa de homicidios, con un valor promedio de 63 por cada 100,000 habitantes entre los aos 2007 y 2011. Esta tasa alcanz un valor de 70 por cada 100,000 habitantes en el 2011, ubicando al pas como el segundo ms violento del mundo (Small Arms Survey, 2011; UNODC, 2011). Como muestra el grfico 8.1, la tendencia entre 1999 y 2011 fue hacia el alza, con algunas excepciones, como son los aos 2003 y 2008. A partir de la tregua se produjo un cambio importante: la tasa de homicidios pas de 70 a 41 por cada 100,000 habitantes entre 2011 y 2012, segn datos de la PNC*.

GRFICO 8.1 Tasa de homicidios por 100,000 habitantes (1999-2012)


80 70 60 50 40 30 20 10 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
43 45 40 39 37 57 46 52 41 62 65 64

71

70

Nota: Tasas calculadas segn datos del Censo 2007 (MINEC y DIGESTYC, 2008). Fuente: PNC* (varios aos)

SECCIN 4

CAPTULO 8 | PANDILLAS: EL RESULTADO EXTREMO DE UNA SOCIEDAD SIN OPORTUNIDADES

215

La tasa de homicidios en El Salvador muestra un patrn diferenciado por edad y sexo. En los ltimos 10 aos, las tasas de homicidios de jvenes entre los 18 y 30 aos duplican el valor de la tasa nacional; y la tasa de homicidios de hombres ha sido de casi 9 veces ms alta que la de mujeres. Esto prueba que la violencia victimiza principalmente a hombres jvenes, cuyo perfil es afn al de los involucrados en las pandillas. Los registros oficiales, sin embargo, atribuyen nicamente el 11 % de los homicidios a las pandillas; en el 89 % restante, la informacin sobre el victimario se asienta como desconocida (PNC, 2003-2011*). Las estimaciones sobre la cantidad de miembros afiliados a pandillas varan segn la fuente y los aos. Las ms bajas calculan aproximadamente 10,500 pandilleros (USAID, 2006), mientras que las ms altas estiman unos 80,000 miembros (PNC, 2012*), de los cuales 63.3 % se encuentra en libertad y el resto en centros penales. El perfil de los afiliados a pandillas ha variado poco desde la dcada de los noventa. En su mayora siguen siendo hombres jvenes, aunque la edad promedio de afiliacin ha disminuido. En 1996 se estimaba el ingreso a la pandilla entre los 17 y 24 aos de edad, mientras que para 2006 se haba reducido a los 15 aos aproximadamente (Aguilar y Carranza, 2008). La reduccin en la edad de ingreso es confirmada por otros estudios, que la ubican en un promedio de 16 aos para la Mara Salvatrucha (MS 13) y 15 aos para el Barrio o Calle 18 (18th Street) (Demoscopa, 2007). La presencia territorial de las pandillas ha crecido cuantitativa y cualitativamente con los aos. Nuevos aportes acadmicos llaman a considerar el aspecto territorial ms all del espacio geogrfico, incorporando al anlisis conceptos como dominio territorial, el cual abarca: la complicidad social, la sustitucin del Estado, el poder intimidatorio, la interconexin global y el refuerzo a la cultura delictiva (Villalobos, 2011). Estos aspectos consolidan el control de los territorios por parte de gru-

pos delictivos (Castillo y Salazar, 2006), en detrimento de las libertades de la poblacin no afiliada a los mismos. Los datos sobre la presencia de pandillas dan luces sobre sus niveles de asignacin, control y expansin. Para el 2002, se estimaba un total de 309 subgrupos pandilleriles en las diferentes zonas geogrficas del pas (Cruz, 2006); actualmente, y segn datos de la corporacin policial (PNC, 2012*), se identifican un total de 446 subgrupos o clulas, de los cuales 279 corresponden a la MS 13 y 167 al Barrio 18. Estos subgrupos se distribuyen en todos los departamentos del pas, pero tienen mayor presencia de subgrupos y de miembros en los departamentos de San Salvador y La Libertad. La concentracin ms grande de pandilleros se da en el rea Metropolitana de San Salvador (AMSS), con un 45.6 % del total de los pandilleros en libertad; le siguen las regiones central, occidental y paracentral, con 16.5 %, 16.3 % y 13.7 %, respectivamente y, por ltimo, la regin oriental con un 7.9 % (PNC, 2012*).

AFILIACIN: QUIN EST EN RIESGO DE ENTRAR A UNA PANDILLA?


Desde el paradigma de desarrollo humano, las personas deben desarrollar y utilizar al mximo sus capacidades a lo largo del ciclo de vida. La juventud, por su parte, constituye una etapa del ciclo de vida que resulta crucial para la formacin de esas capacidades que sern desplegadas en la vida adulta y que le permitirn a un individuo vivir una vida que considere valiosa. La pertenencia a una pandilla es una decisin contraria a ese propsito. La afiliacin a una pandilla puede ser vista como la suma de ciertas fallas en las principales instituciones (familia, escuela, comunidad) relacionadas con la vida de los jvenes que terminan truncando por acumulacin de privaciones

216

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

FIGURA 8.1

Factores de riesgo en jvenes Factores de riesgo en jvenes no aliados


Familia: lazos afectivos con adultos prosociales Escuela: valorizacin como una accin positiva para el futuro Individuo mismo: proyecto de vida / actitud ms positiva sobre eventos negativos Amigos: amistades similares a ellos

Factores de riesgo en jvenes pandilleros


Familia: vnculos dbiles Escuela: conductas conictivas Individuo mismo: creencias antisociales Amigos: amistades antisociales

Factores de riesgo amplicados


Familia: nios y nias que nacen de uno o ambos padres miembros de pandilla

Comunidades: Las pandillas tienen presencia en comunidades caracterizadas por un contexto social desventajoso
Fuente: Elaboracin propia con base en estudios de caso

sus posibilidades de desarrollo. Esta situacin es confirmada por los estudios de caso realizados, a partir de los cuales puede establecerse que la afi liacin a una pandilla es precedida tanto por caractersticas de temperamento de los jvenes como por mltiples carencias en su familia, en su educacin, en los procesos socializadores que viven, el ambiente en el que nacen y crecen, y en otros acontecimientos vitales. Aunque en El Salvador muchos jvenes experimentan diversos tipos de privaciones, una constante entre los pandilleros es que estas son continuas, persistentes y duraderas. La figura 8.1 resume los factores de riesgo y de proteccin identificados para los diversos estudios de caso analizados. Como se puede observar, los jvenes expuestos a pandillas nacen y crecen en un contexto comunitario caracterizado por desventajas sociales, siendo su condicin de origen el primer factor de riesgo. En adicin, los jvenes afi liados a pandillas enfrentan diversos factores de riesgo en su entorno

familiar. Suelen tener vnculos con hogares conflictivos, ya sea por la existencia de alcoholismo en alguno de los progenitores o por la vivencia de maltrato familiar; o bien, tienen vnculos con hogares no plenamente integrados, debido a la ausencia de uno o ambos padres, lo que se traduce en lazos familiares dbiles y escaso control parental. En la mayora de los casos estudiados para este Informe, los jvenes pandilleros proceden de una estructura familiar monoparental. La madre es quien, por lo general, asume de facto la jefatura de un hogar de bajos ingresos y en situacin de exclusin social, se ve obligada a trabajar para mantener a su familia, aunque ello supone pasar tiempos prolongados fuera de su hogar, sin alternativas adecuadas para el cuido de nios y adolescentes. En palabras de la madre de un pandillero asesinado en 2007: En ese tiempo [cuando mi hijo ingres a la pandilla], yo estaba pasando una etapa bien tremenda. Me separ del padre despus de

SECCIN 4

CAPTULO 8 | PANDILLAS: EL RESULTADO EXTREMO DE UNA SOCIEDAD SIN OPORTUNIDADES

217

12 aos de violencia intrafamiliar. Imagnese quedarme con ellos sola, con muchos gastos en la casa. Ya todo dependa de m, entonces tuvieron que quedarse solos porque no me quedaba otra alternativa. Yo me tuve que ir obligada [a trabajar]; ya yo los dejaba con mi nuera para que ella les hiciera la comida. Entonces eso tambin fue algo que le ayud a l, para que anduviera libre y que nadie le dijera nada. A pesar de mis lmites, problemas serios que me vinieron a la vida, yo sala [adelante]; mi hermana me ayudaba y yo trabajaba, pero ya mi hijo estaba perdido (PNUD, 2012b). El mbito familiar de los jvenes que ingresan a pandillas tambin est marcado por un continuo de experiencias negativas a temprana edad, con impacto en la esfera ms ntima del desarrollo emocional: la poca o nula comunicacin entre los miembros del hogar, la carencia de expresiones afectivas, una escasa supervisin y disciplina incoherente. Los resultados de los estudios de caso no arrojan diferencias entre hombres y mujeres afiliados a pandillas en lo que se refiere a este tipo de factores de riesgo. Adems, aparecen con frecuencia entre los pandilleros otros factores de riesgo personal, como las conductas conflictivas en el ambiente escolar, la relacin dbil con la autoridad, el consumo de sustancias ilegales a temprana edad, la actitud de rebelda, las creencias y amistades antisociales. En este punto, destaca la legitimacin de conductas antisociales a temprana edad como diferenciador entre jvenes afiliados a pandillas. En un marco familiar frgil con una dbil interaccin con figuras de autoridad, capaces de proveer reglas de comportamiento adecuadas para la convivencia en la familia, en el barrio, en la escuela, en la sociedad la afiliacin a la pandilla facilita el salto a conductas delictivas. Esto ampla la gama de conductas negativas al instalar el uso de la violencia como rasgo de identidad.

Algunos de estos factores de riesgo tambin han estado presentes entre jvenes no afiliados a las pandillas. Sin embargo, se descubren importantes factores de proteccin, tales como: lazos afectivos ms significativos con adultos prosociales, una mejor actitud personal ante eventos negativos, un proyecto de vida, entre otros. Lo anterior funciona como amortiguador ante las circunstancias adversas observadas. Para algunos menores, existen factores de riesgo adicionales para la afiliacin pandilleril. Se trata del caso de nios y nias que nacen de uno o ambos padres pandilleros. Esta situacin representa un reto para el Estado y otras instancias, dado que la presencia de factores de proteccin se minimiza ante los evidentes factores de riesgo. Por su parte, los jvenes expresan de manera directa diversos motivos de afiliacin a las pandillas: la venganza por la muerte de un familiar o amigo, la obtencin de bienes, la posibilidad de disponer de un territorio propio, as como el deseo de ser vistos con respeto y autoridad. Esta ltima motivacin, mencionada con mucha frecuencia, reviste importancia psicolgica: los pandilleros buscan un cambio en la manera en que son vistos socialmente; buscan pasar de ser nadie a ser lderes y tener poder. Esto se ha posibilitado porque la infraestructura moral cuya base principal est conformada por la familia, la escuela y la comunidad ha legitimado por temor, impotencia, frustracin o conveniencia la figura del pandillero y su conducta antisocial. La presencia de pandillas profundiza los factores de riesgo para los jvenes que viven y coexisten en las mismas comunidades. Muchos de ellos consideran a las pandillas como un referente de xito. El pandillero encarna la idea de que vale la pena buscar el prestigio social a pesar de los peligros: la ilegalidad, la muerte, el hospital o la crcel. Particularmente vulnerables a este discurso son los jvenes con aspiraciones que van all de sus propias po-

218

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

RECUADRO 8.1

El peso de la historia familiar

Tengo veintin aos de edad y estoy procesado por el delito de homicidio. Nac en el municipio de Cuscatancingo. Cuando estaba pequeo viva con mis dos abuelos y mi mam. Ella trabaja en la maquila, la vea hasta en la noche, mi abuela venda en el mercado y mi abuelo trabaja en un taller de mecnica. A mi pap solo lo vi una vez. Cuando yo tena 10 aos de edad, mi mam se acompa con mi padrastro y l se la llev a vivir a otro municipio. Cuando mi mam se fue, quien me cuidaba era mi abuela. Ella pasaba vendiendo por las maanas y me pasaba trayendo a la escuela. El resto de la tarde lo pasaba en la calle. Casi no visitaba a mi mam, porque una vez, como a los 12 aos, como yo ya me vesta as ojo y con tenis, me detuvieron unos bichos, as que dej de ir. Ella vive en una zona de la otra pandilla. Llegu hasta sexto grado, pero comenc a tener problemas desde cuarto. Me suspendieron varias veces de la escuela. Una vez llamaron a mi mam porque le met un lpiz en el hombro a un nio porque me estaba molestando. El ambiente familiar con mi abuela era tranquilo; con mi mam era distante. Mi relacin ha sido con mi abuela: ella me daba hora para llegar, pero como era mi abuelita todo me permita. En la calle estaba con otros dos bichos que ahora son pandilleros tambin. En ese tiempo le tirbamos piedras a un loco [joven] que llegaba all. Yo ingres a la pandilla 18 a los 13 aos de edad, llevo nueve aos dentro. Conoc a los pandilleros por mi primo. Cuando l sali de prisin en el 2007 comenc a juntarme con ellos. Tengo dos hijos de diferentes compaeras de vida. Ambos viven con las mams. Mi primer hijo naci cuando yo tena 17 aos. Uno de ellos est en el ISNA porque la mam de mi hijo est all.
Fuente: Elaboracin propia a partir de entrevista a joven pandillero (PNUD, 2012b)

sibilidades: diversin, fiestas, sexo, alcohol y otras que pueden conseguir con la pandilla, a las cuales consideran vlido acceder por medio del delito.

PANDILLAS Y SOCIEDAD
La afi liacin a la pandilla es un punto sin retorno y tiene un carcter permanente: una vez dentro no hay forma de salir. Esta pertenencia tiene repercusiones en el desarrollo y despliegue de las capacidades de sus miembros: dejan la escuela, se acompaan a temprana edad y se involucran en

actividades ilcitas y peligrosas que amenazan sus vidas y las de muchos ms. Los efectos de su accionar, sin embargo, trascienden el carcter individual y afectan el plano social: trastocan los fundamentos de la sociedad, llegan a su ncleo y amenazan aquellos mbitos que deberan funcionar como factores de proteccin, tales como la familia, la escuela y las comunidades. Esta seccin presenta evidencia cualitativa de los procesos sociales asociados con el fenmeno, de las formas en que las pandillas estn transformando estos fundamentos y creando o reproduciendo nuevos y ms peligrosos crculos perversos

SECCIN 4

CAPTULO 8 | PANDILLAS: EL RESULTADO EXTREMO DE UNA SOCIEDAD SIN OPORTUNIDADES

219

de liderazgos negativos, exclusin y violencia. Esta situacin obliga a repensar con carcter de urgencia sobre la seguridad del pas, desde pticas que releven la complejidad humana y sociolgica del fenmeno, y que superen los enfoques represivos y de control. La nacin no puede seguir adaptndose al problema de la inseguridad y las pandillas. Acostumbrarse a vivir as equivale a la aceptacin de caminar en un callejn que cierra sus opciones para lograr el desarrollo humano.

La alteracin de la familia
La familia es considerada como el mbito ms ntimo para el desarrollo de las capacidades de las personas, por ser no solo el primer espacio de construccin moral, sino tambin una fuente primaria de capital social y cultural, entre otros (PNUD, 2004). Pero, qu sucede cuando este mbito es alterado por sus integrantes en razn de una afiliacin externa con estructuras delictivas, o cuando la legitimacin del delito se gesta en el seno mismo de las familias? Las pandillas estn transformando las dinmicas de las familias salvadoreas. En esta seccin, se abordan dos tipos de escenarios elaborados a partir de los estudios de caso: la respuesta adaptativa de las familias ante la presencia de un hijo pandillero, y el surgimiento de una nueva generacin de madres y padres pandilleros. Estos escenarios no son exhaustivos, pero s indicativos de las tensiones y transformaciones a que est sometida la familia.

Resignacin o complicidad: la respuesta familiar ante un miembro pandillero


Para las familias que tienen hijos o hijas en una pandilla, la afiliacin a la misma es percibida como un punto de tensin. El sentimiento dominante suele ser de impotencia ante la rpida autonoma

de su hijo o hija; en algunas ocasiones, sin embargo, se asume una posicin de complicidad. En un primer caso, una fusin de culpa y resignacin invade a las madres de los pandilleros, muchas de las cuales terminan por tolerar el nuevo estatus de sus hijos por razones afectivas. En ellas tambin se observa impotencia, caracterizada por la sensacin de que esa conducta no se puede cambiar. Las madres entrevistadas expresan estar conscientes de la complejidad del problema y, a la vez, se sienten solas ante la falta de polticas pblicas, y de programas o iniciativas que les ayuden a lidiar con su situacin. Frente a la necesidad de atender a otros hijos, dan por perdido al que se afili a la pandilla, y desisten, mientras buscan consuelo en la religin: No podemos hacer nada, solo pedirle a Dios que los proteja; ya no podes hacer ms nada, expres una madre de familia con tres hijos afiliados a una pandilla y otro asesinado en 2008. En otros casos, algunos jvenes son rechazados o expulsados de sus hogares, o ellos mismos se autoexilian del hogar como un mecanismo para exigir autoridad y respeto. Este tipo de situaciones refuerza an ms los vnculos con la pandilla y acelera el sometimiento a las reglas de la calle. En consecuencia, los lazos afectivos familiares se debilitan, el tiempo fuera del hogar es absorbido por la pandilla, y la estada en la casa disminuye paulatinamente hasta que algunos se separan del todo de sus familias y de sus hogares. Finalmente, un grupo menor de familias acepta, por conveniencia econmica, la incorporacin de sus hijos a las pandillas. En estos casos, el pandillero asume varios gastos del hogar y cuando no est presente (porque fallece o se encuentra encarcelado), algunos miembros de su familia se integran a las actividades del grupo pandilleril. Es as como se percibe un beneficio econmico, no necesariamente de forma directa a travs del hijo, sino ms bien mediante la pandilla. Esto ltimo aumenta el control y presencia de la pandilla en las comunidades al ampliarse sus redes de apoyo social, asegurando

220

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

la continuidad de la actividad delictiva, pese a las capturas y los controles policiales. En algunos casos, la complicidad de la familia con la pandilla se da cuando adultos mayores abuelas en su mayora asumen el cuido de nietos, hijos de pandilleros. Con esta nueva carga econmica se vuelve aceptable el ingreso de dinero ilcito.

de desarrollo de la sociedad salvadorea. Nacer y crecer en la cotidianidad de la criminalidad los hace testigos, a muy temprana edad, de actos violentos. Algunos son incorporados en actividades de la pandilla, lo que acenta los factores de riesgo para una nueva generacin y amenaza sus posibilidades de construir una vida diferente a la de sus padres.

Una nueva generacin de familias pandilleriles


A diferencia de otros pases, donde la afiliacin a la pandilla es temporal, en El Salvador el ingreso es permanente. En consecuencia, cualquier proceso de emancipacin posterior o de cambios en las condiciones personales o familiares es acompaado por la pandilla, y no implica impedimentos para continuar perteneciendo a ella. As, los jvenes que se convierten en padres y madres deben distribuir su tiempo entre la pandilla y sus nuevos roles. La capacidad protectora, social, cultural y afectiva de la familia se ve afectada severamente si cualquiera o ambos padres son pandilleros. Estas familias pandilleriles agravan el debilitamiento del ncleo familiar, presentando una mayor diversificacin de problemas, que van desde la prdida de modelos positivos hasta el aprendizaje de patrones de violencia y de cultura pandilleril en edades cada vez ms tempranas. Las palabras de una joven madre pandillera confirman este punto: Un da comenc a cortarles las uas a mis hijos y uno de ellos me dijo que no le cortara estas dos [ndice y meique]. Le pregunt por qu y me dijo: No, mam, yo quiero que me crezcan estas dos, porque quiero tenerla largas; no vays a pensar que es por la pandilla (PNUD, 2012b). La situacin familiar de nios y nias en estas circunstancias es preocupante para las perspectivas

La escuela en riesgo
La escuela es por excelencia el espacio para la potenciacin de las capacidades innatas y para su conversin en capacidades internas. Constituye tambin una esfera de socializacin y una fuente para la modelacin y aprendizaje de conductas prosociales. En El Salvador, la presencia de las pandillas amenaza el rol de la escuela particularmente el de la escuela pblica para promover el desarrollo humano de las nuevas generaciones. Esto se evidencia en dos situaciones: el deterioro de la autoridad de la figura docente en el aula y el detrimento de la escuela como factor de conversin.

El deterioro de la autoridad de la gura docente


El rol del maestro, en los ltimos aos, ha sufrido un debilitamiento paulatino y su autoridad se ha visto erosionada por la presencia de alumnos pandilleros en el aula. Esto le resta efectividad al potencial transformador de la escuela, al mermar la capacidad del docente de trasmitir valores y conocimientos. Los profesores y las profesoras luchan por mantener la disciplina en el espacio educativo, a pesar de la ausencia de leyes y normas sociales en que se desarrollan las clases, debido a la rebelda de los pandilleros. Los actos ms violentos ocurren fuera del aula, pero las conductas que rozan lo delictivo tienen lugar, da a da, dentro de las paredes escolares: molestar a otros alumnos, pelear a golpes y fumar marihuana.

SECCIN 4

CAPTULO 8 | PANDILLAS: EL RESULTADO EXTREMO DE UNA SOCIEDAD SIN OPORTUNIDADES

221

El rol del maestro, en los ltimos aos, ha sufrido un debilitamiento paulatino y su autoridad se ha visto erosionada por la presencia de alumnos pandilleros en el aula
En este entorno, quienes ejercen la docencia se sienten desprotegidos, pero tambin despojados de credibilidad y autoridad; lo peor es que tambin estn desprovistos de herramientas para enfrentar el fenmeno pandilleril en el aula. Al tiempo que resienten esta situacin, estn conscientes de sus limitaciones ante los dems alumnos. Como expres un profesor entrevistado para este Informe: La mayor dificultad de trabajar con jvenes pandilleros es que estoy rodeado de jvenes sanos. Qu galn que todos fueran pandilleros! Yo agarro una actitud de ser emptico, de hacerme amigo de ellos, buscar una manera de atenderlos. Pero hay jvenes sanos, y en eso hay una pequea lnea donde el profesor tiene que velar por el otro (PNUD, 2012b). Los docentes tambin miran con frustracin a los alumnos que, sin estar afiliados a las pandillas, experimentan las tensiones en el aula. En palabras de un joven no afiliado a las pandillas: La relacin entre el profesor y ellos [los pandilleros] por lo general es mala. El profesor busca aconsejarlos y ellos entran en una actitud negativa donde todo lo que le dicen es para hacerlo sentir mal. Ellos se siente as, quizs, no s, es por el mismo maltrato que reciben en sus hogares, por el mismo rechazo que ellos sienten, que piensan que cuando los estn aconsejando es para regaarlos y hacerlos sentir mal y toman esa actitud de rebelda. Algunas veces el mtodo del profesor no es el correcto porque los insultan (PNUD, 2012b). En muchos casos, la indiferencia se torna en regla general para sobrevivir un ambiente con estas caractersticas; es la manera de aprender a vivir y convivir con las pandillas y sus amenazas. El docente se resigna, se limita a dar la clase y desatiende las necesidades de otros alumnos. Esta situacin agrava el problema por dos razones. En primer lugar, los alumnos pierden gradualmente la confianza en los docentes porque los perciben incapaces de resolver el problema. En segundo lugar, la indiferencia hace pensar que la solucin no le compete a nadie o les compete a otros. La indefensin que viven los alumnos acosados por los pandilleros es producto de esa sensacin de que nadie est dispuesto a enfrentarlos. En palabras de un alumno no afiliado a pandillas: Mis paps siempre me decan pon queja, pon queja, pero cuando les deca ah, es que este es un familiar de un marero!, entonces, prcticamente se volva imposible hacer algo, ya no haba forma de evitar las cosas (PNUD, 2012b). En escuelas con presencia pandilleril, ser miembro de una pandilla es garanta de formas negativas de estatus, y de impunidad. Segn el alumnado y el cuerpo docente, las reglas escolares se manejan discrecionalmente dependiendo de quin sea el estudiante. Para los no afiliados a pandillas, las opciones son pocas: ser bueno no compensa, pero ser transgresor proyecta beneficios porque se pasan las materias o se gana, a punta de amenazas, cierta forma de respeto. Un joven afiliado a las pandillas revive el dilogo con uno de sus maestros de la siguiente forma:

222

INFORME sOBRE DEsARROLLO HUMANO EL sALVADOR 2013

PNUD EL sALVADOR

Yo le deca, mir wuacha (seal con las manos de MS), yo soy de la mara, hijueputa!; si no me pass de grado te voy a venir a matar con todos mis amigos. No, no, est bien aqu te hago que vos pasaste con 10, el mejor alumno te voy a poner (PNUD, 2012b). La prdida de autoridad docente facilita el surgimiento de lderes negativos en el aula: los pandilleros. El lder positivo, en este caso el maestro, pierde fuerza y valor. Los profesores no logran enfrentar la figura de autoridad pandilleril, que choca con la jerarqua institucional que aquel representa, pero que responde a su propia estructura externa. Sin desearlo de manera consciente, los maestros refuerzan el liderazgo por medio del temor y la estigmatizacin de los jvenes, como pandilleros potenciales o reales. Estos, a su vez, degradan la posicin del docente y contribuyen a que sea visto como un don nadie. En ocasiones, el lder negativo se convierte en un referente moral para los dems alumnos en detrimento de la autoridad escolar al ejercer un control superior en el aula. En palabras de un maestro: Si el alumnado est molestando, ellos [los pandilleros] los ponen quietos. Dependiendo del maestro, si usted les cae mal, le hacen la vida imposible, pero si la metodologa que usted utiliza y la forma que usted los trata [les gusta], pues son tranquilos (PNUD, 2012b).

la norma, y donde la violencia modifica y afecta no solo los diferentes tipos de relaciones entre iguales, con docentes, entre amigos y con desconocidos, sino tambin las conductas y los incentivos. La funcin de la escuela pblica se muta, se altera y en vez de constituirse en un espacio de proteccin, se convierte en uno de riesgo, del cual algunos deciden alejarse, a veces de manera temporal y otras, de forma definitiva: He desertado dos veces. La primera vez fue por cuestin de divisin de sectores por las pandillas. Yo vivo en un barrio conflictivo, entonces, iba a un sector de la otra pandilla, entonces se daba que tena problemas con ambos muchachos. Llegu al punto que me regresaba a la casa o tenan que irme a traer mis paps o me llegaba a traer un familiar. Entonces tuve que dejar un ao. Y el ao antepasado que ya fue por motivos econmicos que ya no pude seguir (PNUD, 2012b). La violencia escolar no es un problema que le competa nicamente al sistema educativo; es decir, no puede ser abordada de forma aislada con medidas pedaggicas. Es un fenmeno que ha permeado las escuelas desde afuera: desde un entorno violento, una comunidad con calles inseguras y altas dosis de impunidad. Su solucin pasa por reconocer estos factores y actuar de manera conjunta entre padres de familia, educadores y autoridades en su prevencin y erradicacin. Transformar el clima escolar y potenciar la escuela como un factor protector para los nios y adolescentes es una labor que no se puede seguir postergando, en especial en aquellas zonas de mayores niveles de inseguridad. Si se pierde el potencial transformador de la escuela a manos de la violencia, qu posibilidades de salir de su condicin tendrn los ms pobres?, dnde se educarn los ciudadanos del futuro?

La mutacin de la escuela: de espacio de proteccin a uno de riesgo


La presencia y permanencia de las pandillas en las escuelas y el deterioro de la autoridad de la figura docente representa sino el peor un escenario altamente desfavorable para lograr un verdadero desarrollo humano. Se convierte en un desafo el educar en un entorno donde la inseguridad es

SECCIN 4

CAPTULO 8 | PANDILLAS: EL RESULTADO EXTREMO DE UNA SOCIEDAD SIN OPORTUNIDADES

223

RECUADRO 8.2

La perpetuacin de roles machistas en las pandillas

Las pandillas son reejo de los patrones culturales de la sociedad salvadorea, y no estn exentas de reproducir y exacerbar sus rasgos ms negativos y caractersticos. El machismo, por ejemplo, est profundamente enquistado en sus estructuras y dinmicas, lo que explica no solo el rol diferenciado de las mujeres, sino tambin el grado de barbarie con que se saldan cuentas entre grupos pandilleriles y al interior de los mismos cuando los problemas se atribuyen a las mujeres. La participacin femenina en las pandillas y en sus actividades ha sido irregular y cambiante. Los pandilleros entrevistados conrman que en el pasado fue mayor, pero que ms recientemente los dos principales grupos han decidido no aliar ms mujeres, en parte por el aumento de asesinatos de pandilleras por celos y conictos de pareja. En palabras de un pandillero: Tomamos esa decisin porque hay muchos de nosotros que tenemos una obsesin con la mujer, verdad, y tal vez decimos si se va, me voy a ver mal porque se va con otro, ve. Entonces tomamos la decisin que el chavo que no quiere estar con alguien que la deje ir, pero que no le vaya inventar cosas a ella. Eso hace como un ao y medio, dos aos lo hicimos, porque muchas mujeres estaban resultando muertas y de la nada (PNUD, 2012b). Actualmente, son pocos los grupos pandilleriles que aceptan brincar (aliar) mujeres. El sentimiento general entre los miembros de pandillas es que las mujeres son dbiles, lo que coloca al hombre en una posicin superior y mitica la creencia de que el macho verdadero no llora, no le teme a nada, no se queja, aguanta golpes y es agresivo. Ellas, por el contrario, tienen expresiones sentimentales consideradas signos de fragilidad, aunque muchas veces se trate de estrategias para sobrevivir. Los estudios de caso conrman la existencia, en menor grado, de expresiones de subgrupos pandilleriles exclusivamente femeninos, donde las actividades de la agrupacin son realizadas por mujeres, pero que operan bajo la proteccin y visto bueno de estructuras mayores lideradas por hombres. Una integrante de este tipo de clicas comenta: Llevar una clica solo de mujeres cuesta. [Los hombres], usted sabe, son machistas y pueden andar haciendo lo que quieran, en cambio nosotros tenemos que cuidarnos, porque si no nos damos a respetar, no nos respetan. Entonces tenemos que explicarles a las que van empezando primero que nos demos a respetar como mujeres que somos, porque no podemos andar con un homie, con otro y con otro, porque una mujer se mira mal que ande con uno y con otro, no solo por ser de la mara, tal vez la gente nos tilda de que nosotras as ingresamos a la pandilla y todo, y esa es una gran mentira. Hay que tener el respaldo de ellos [para crear una clica solo de mujeres] (PNUD, 2012b). Las pandilleras no son reconocidas como iguales por los hombres dentro de la estructura, pese a que se les exige el cumplimiento de las mismas reglas, son castigadas con la misma severidad, realizan tareas de la agrupacin, tienen cierto grado de participacin en hechos violentos, y estn en riesgo constante de terminar en la crcel, heridas o asesinadas. Pertenecer a una pandilla y ser mujer implica mantener una posicin de subordinacin y alto riesgo; supone luchar por una posicin mejor y no lograrla; signica enfrentar riesgos de macho, pero tambin asumir otros roles conferidos tradicionalmente a las mujeres, como atender a los hijos, a la pareja y el hogar.

Fuente: Elaboracin propia con base en investigacin cualitativa sobre pandillas (PNUD, 2012b)

224

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

Las distorsiones generadas en el mercado laboral


Las pandillas poseen una estructura que asigna y distribuye internamente actividades y funciones, muchas de las cuales generan ingresos directos de forma ilcita, a travs de robos, extorsiones y trfico de drogas. Cuando se considera que la falta de oportunidades constituye una de las motivaciones para afiliarse a una pandilla, pareciera ser que la generacin de puestos de trabajo es la alternativa para la desafiliacin y desestructuracin de la misma. Pero la relacin en la prctica no es tan simple, aunque en ocasiones un trabajo digno para sacar adelante a las familias se exprese como un deseo o condicin para abandonar la pandilla y dejar de delinquir. No es simple, precisamente, porque el accionar de las pandillas genera dos tipos de distorsiones: el hbito de obtener dinero fcilmente en un contexto de afiliacin permanente a la estructura pandilleril y la desconfianza por parte de los sectores que demandan fuerza laboral (empresas y otras organizaciones).

cin, tambin colectiva, del delito como opcin justificada para generar ingresos, saldar deudas u obtener venganza. Ante la discusin hipottica de escenarios favorables y desfavorables de trabajo digno, un pandillero responde: En realidad, la pandilla no desaparecera; pero pienso que entraramos en una disciplina, estos aos atrs ha habido una gran indisciplina, por el trato mismo del sistema. A veces uno no quiere hace algo pero lo obligan, por ejemplo [tratar mal a otras personas]. Si un agente viene y me agrede, entonces hace que entre odio en mi vida y entonces tal vez no lo paga l, pero pagan las consecuencias otras personas al momento que me ha soltado. [Si no alcanza el trabajo para todos] siempre va a haber delito. Ahora el bachillerato no funciona para un trabajo en el que se gane lo suficiente. Entonces eso lleva a buscar la delincuencia, porque en la casa no hay pan, hay que buscarlo de una forma a otra. Entonces lo impulsan a uno a buscar el delito (PNUD, 2012b). Muchos pandilleros se dedican simultneamente a actividades lcitas e ilcitas. Ambas se consideraban antes mutuamente excluyentes, sin embargo estudios recientes sugieren que los jvenes en situacin de exclusin social desarrollan estrategias de supervivencia que implican la participacin en la economa legal, pero tambin, de forma paralela, en la economa sumergida, as como en formas delictivas ocasionales de adquisicin de ingresos (Fagan y Freeman, 1999, citado en Demoscopa, 2007). As, el trabajo es una manera de generar ingresos, aunque no necesariamente se constituye en la principal fuente de los mismos. En otras palabras, obtener un trabajo no es garanta para el cese de actividades delictivas, en especial, si no cumple con las expectativas de remuneracin.

Dinero fcil
La estructura pandilleril se impone no solo desde las familias y las comunidades, sino como familia alternativa y como medio de vida; es decir, como una estructura que posibilita el acceso a recursos y a dinero fcil por medio de fuentes ilcitas. La afiliacin permanente a una pandilla no se disuelve necesariamente al obtener un trabajo. Los comunicados emitidos y expresiones de los pandilleros reiteran esta pertenencia permanente: a uno le explican que ya estando dentro de la pandilla ya no hay vuelta atrs. En este sentido, la reinsercin individual (con todos los procesos psicosociales que ella implique) no puede concebirse sin un quiebre o reconversin de la estructura, sin una revalorizacin colectiva de las actividades legales o sin una desvaloriza-

SECCIN 4

CAPTULO 8 | PANDILLAS: EL RESULTADO EXTREMO DE UNA SOCIEDAD SIN OPORTUNIDADES

225

Desconanza empresarial
En la otra cara de la moneda, se encuentra la respuesta de las empresas al fenmeno delincuencial y pandilleril. Entrevistas a profundidad con representantes empresariales confirman la adopcin de nuevas prcticas para adaptarse, continuar el negocio y subsistir, pero tambin para garantizar su seguridad. En algunos casos, el pago de renta se asume a priori como un costo financiero si se desea ofrecer bienes y servicios, y evadir amenazas contra el personal en territorios o comunidades controlados por las pandillas. En otros casos, se anticipa una alta rotacin para cierto tipo de puestos que requieren contacto con comunidades peligrosas, debido al desgaste emocional. Es difcil encontrar gente que aguante este tipo de presin (PNUD, 2012b), afirma un gerente de recursos humanos de una empresa comercial. En muchos casos, por motivos de seguridad y precaucin, las puertas de las empresas se cierran a emplear jvenes provenientes de escuelas o comunidades con presencia pandilleril, aunque no estn afiliados a las pandillas. En otros casos, se recurre a prcticas polmicas como el polgrafo para determinar la afiliacin o simpata con grupos delincuenciales, o bien a exmenes fsicos para determinar la existencia de tatuajes. Esta desconfianza merma la eficiencia y eleva los costos del reclutamiento y seleccin de personal, as como sus presupuestos de seguridad. Sin embargo, lo ms grave de la desconfianza es que instaura en respuesta a la inseguridad que se percibe como generalizada prcticas cotidianas, aparentemente justificadas, de proteccin que suponen una paulatina y progresiva vulneracin de los derechos laborales de las personas, que amenazan con reproducir en otras esferas los patrones de exclusin social. No queda duda de que hace falta profundizar en la relacin entre criminalidad y trabajo en un contexto de organizacin pandilleril. Los bajos

niveles educativos de los pandilleros, las escasas posibilidades de optar por trabajos calificados y con niveles suficientes de remuneracin se suman a una historia de exclusin, violencia y prcticas ilcitas donde el beneficio del dinero fcil o sin esfuerzo ha sido experimentado a una temprana edad. Lo anterior, aunado a las prcticas defensivas a las que recurren las empresas, complejiza la perspectiva de reinsercin laboral y sugiere que el trabajo puede ser condicin necesaria, pero no suficiente para que el pas cierre su captulo actual de violencia.

La adaptacin de las comunidades al fenmeno pandilleril


El impacto de las pandillas en las comunidades no es homogneo y depende tanto de las caractersticas locales como de la actividad misma de los grupos. En ciertos espacios geogrficos, el desarrollo territorial pandilleril debe ser considerado para el anlisis del comportamiento de los habitantes as como para la formulacin de los planes de intervencin necesarios. Por ejemplo, cuando el control de un territorio es absoluto, la pandilla se convierte en protectora de la comunidad y la complicidad social de la comunidad es ms evidente. La presencia de pandilleros es percibida por los habitantes de las comunidades de manera diferente. En algunos casos, no alteran los ritmos cotidianos de la comunidad: las actividades diarias siguen su curso normal, con excepcin de ciertas horas en que el espacio se torna peligroso. Pero el poder intimidatorio de la pandilla est presente siempre y ha repercutido en la prdida de libertades de los ciudadanos. Los negocios pagan la cuota impuesta por las pandillas con efectos importantes en su productividad y en futuras iniciativas emprendedoras. Los habitantes desconfan de sus vecinos y evitan pasar ms del tiempo necesario en espacios

226

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

pblicos porque estos pertenecen a las pandillas. Procuran llegar al hogar temprano y no salir a ciertas horas. Se dan casos extremos, como madres que dejan bajo llave a sus hijos y jvenes que se autoencierran en sus casas como medidas de control y proteccin. La afiliacin religiosa se convierte en una defensa para muchos jvenes. En general, la poblacin se rige por la ley pandilleril: ver, or y callar, lo que afecta el proceso judicial y las relaciones con las autoridades. El anlisis realizado sobre la problemtica de las pandillas pone en evidencia la complejidad y dinamismo del fenmeno en El Salvador. Las pandillas pueden ser vistas como el resultado de una sociedad que ha fracasado en brindar condiciones ptimas para el desarrollo humano de sus nios, nias y jvenes. El enfoque del ciclo de vida es determinante para comprender los diferentes factores de riesgo a los que se han enfrentado los jve-

nes afiliados a pandillas. Sin embargo, la afiliacin es solo el inicio de un problema cuya evolucin no se ha terminado de comprender. Las pandillas estn transformando la sociedad desde los mismos espacios llamados a potenciar y desarrollar las capacidades humanas: la familia, la escuela, los mercados de trabajo y las comunidades. Reconocer y comprender estas transformaciones es importante para avanzar en la definicin de medidas colectivas que permitan revertir el crculo de violencia y exclusin que marca la vida de muchos salvadoreos en la actualidad.

NOTAS
* Datos estadsticos facilitados por la institucin al PNUD para este Informe.

sECCIN 4

CAPtULO 8 | PANDILLAs: EL REsULTADO EXTREMO DE UNA sOCIEDAD sIN OPORTUNIDADEs

227

Propuesta

Si ya tienes un plan con unos objetivos consensuados, lo que sigue es la voluntad de los gobiernos para ponerlo en accin
Helen Clark

SARA RAQUEL GUILLEN.

Desde pequea atenda la tienda de su familia con la ilusin de convertirse en maestra. Saba

que ir a la universidad era imposible para ella, por lo que intent buscar suerte en Panam. Regres sin pena ni

230

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

gloria, por lo que volvi a trabajar con sus padres de nuevo.

PNUD EL SALVADOR

El Salvador necesita reinventar su casa. Esa casa es el pas: el lugar en el que se gestan y desarrollan la historia y la poltica pero, sobre todo, el espacio de encuentro de las personas que en el que da a da forjan sus esfuerzos y sueos. En una casa, los protagonistas son sus habitantes, ya que son quienes hacen que el clima sea de felicidad y armona o, por el contrario, de amargura o desencanto, siendo los primeros sentimientos los que debieran prevalecer para evitar que los moradores deseen irse y no volver nunca ms. Ya que la casa es ms que un espacio fsico, reinventarla significa, entonces, hacer lo posible por instaurar un nuevo tipo de relaciones entre sus habitantes, garantizando que no haya segregacin, resolviendo los conflictos y orientando sus acciones hacia la bsqueda del bienestar de ese colectivo. Por tanto, reinventar la casa es volverla a soar, hacerla ms confortable y volverla ms digna. Como se mencion al inicio, El Salvador necesita reinventarse y para ello debe cambiar de rumbo de forma radical y comprometer a los diferentes actores sociales en el esfuerzo de buscar consensos y sellar pactos para construir una nueva realidad para los salvadoreos y salvadoreas. El futuro del pas depende del compromiso de la sociedad, del Estado y de la ciudadana, as como de las acciones que originen cambios culturales profundos encaminados a que los ciudadanos asuman las respon-

sabilidades que tienen para consigo mismos y su sociedad, y no esperen que el Estado resuelva todos los problemas. Si bien es cierto que la poltica pblica es la agenda del Gobierno y es un instrumento para conducir al pas a un rumbo de desarrollo humano, para garantizar su efectividad, adems de combatir vicios del Estado como la corrupcin, la falta de transparencia y la impunidad y la polarizacin poltica que coarta sus posibilidades transformadoras (tanto social como econmica), tambin requiere que otros actores de la sociedad civil se sumen al esfuerzo de construccin de una mejor realidad para la ciudadana. El PNUD propone que la poltica pblica sea concebida, diseada e implementada como un instrumento integral e integrador y que su fin sea desarrollar en las personas las capacidades para alcanzar el bienestar. Se trata de una propuesta cuya filosofa se resume en dos palabras: tomar accin. Tomar accin en tres ejes fundamentales e igualmente importantes: lo cultural, lo social y lo econmico. Se espera que esta propuesta sobre el diseo y la implementacin de las polticas pblicas sea el inicio de una discusin valiente, sincera y enriquecedora, que incite a sentarse a la mesa a quienes tradicionalmente no dialogan, y que contribuya a la construccin de una sociedad ms justa y equitativa que d a sus miembros oportunidades reales de ir tras un proyecto de vida que consideren valioso.

SECCIN 5

PROPUESTA

231

I. PRINCIPIOS PARA EL DISEO Y FORMULACIN DE LA POLTICA PBLICA TRANSFORMADORA Vinculacin indisoluble de lo econmico, lo social y lo poltico
Convencionalmente la poltica econmica y la poltica social se han entendido como procesos separados que tienen lugar en la esfera del Estado y que se materializan mediante intervenciones (leyes, programas, acciones) en el mbito econmico y en el social. De acuerdo con la doctrina que est detrs de cada modelo de desarrollo, suele establecerse una jerarqua que otorga prioridad, ya sea a los xitos de la poltica econmica o a los resultados de la poltica social, de lo cual se derivan dos enfoques diferentes. El primero considera que es prerrequisito que un pas sea rico para que luego pueda invertir masivamente en lo social. Asimismo, establece que las estrategias de desarrollo deben estar basadas en un modelo lder/seguidor, por lo que primero se determina la poltica econmica y posteriormente se utiliza la poltica social para abordar sus consecuencias. La poltica social, en este caso, es concebida como el conjunto de programas de atencin a los pobres que pretenden aliviarles su situacin, a la vez que generan las oportunidades para su insercin a la vida econmica. El segundo enfoque, por el contrario, visualiza a la poltica social como la principal herramienta para corregir ex post las desigualdades en la distribucin del ingreso y de la riqueza, generadas por un modelo econmico considerado a priori como injusto y muy difcil de modificar. En congruencia con ello, promueve el establecimiento de redes residuales de seguridad social creadas por el Estado para contrarrestar los fracasos de las polticas econmicas. Aunque ambas visiones parten de ideologas distintas, paradjicamente, coinciden en ofrecer

respuestas focalizadas dirigidas a los llamados econmicamente frgiles; esto es, las personas que no cuentan con los medios econmicos para sufragar a sus necesidades. Las medidas y programas propuestos por ambas visiones tambin se caracterizan por ser de carcter paliativo, posiblemente con el propsito de mantener cierta estabilidad social, sin que se cambien las condiciones estructurales que originan y reproducen la pobreza. Adems, coinciden en que el alcance de la poltica social est en funcin de la disponibilidad de recursos presupuestarios, los cuales generalmente son escasos e insuficientes para atender a los potenciales beneficiarios. En un modelo que pone a las personas como fin ltimo, sin embargo, no puede existir jerarqua ni separacin entre la poltica econmica y la poltica social. Mahbub ul Haq (1995) sostiene al respecto que la tradicional oposicin entre lo econmico y lo social debe desecharse para dar lugar al diseo de polticas desde una concepcin distinta, que se enfoquen en el desarrollo de las capacidades de la gente, y que vinculen, al unsono y no de manera retrica, estas dos dimensiones. Las polticas sociales, por ejemplo, deben orientarse a prevenir ciertos riesgos relacionados con el incremento de la inestabilidad laboral y familiar de las sociedades contemporneas, y a minimizar la transmisin intergeneracional de la pobreza, ms que a corregir y solventar problemticas cuando estas ya pasaron su factura a la ciudadana. En cuanto a las polticas econmicas, adems de buscar el crecimiento econmico y el empleo, tambin debieran fortalecer las redes de seguridad social. De hecho, muchas de las intervenciones en los mbitos que convencionalmente han sido considerados como parte de la poltica social (salud, nutricin, educacin, vivienda, etc.), son crticas para que las personas puedan transformar sus talentos en capacidades para la vida; mientras que las intervenciones en los mbitos considerados propios

232

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

de la poltica econmica (poltica agrcola, poltica industrial, poltica salarial, poltica de empleo, etc.) son indispensables para crear un marco propicio para el uso de esas capacidades en la sociedad, especialmente en el mundo del trabajo. No es casual, por lo tanto, que en todos los pases con un alto desarrollo humano se haya logrado este objetivo gracias a un pacto social por el que han dado prioridad a la salud, la educacin, la capacitacin, la ciencia y la tecnologa; as como a la bsqueda permanente de apuestas econmicas que les ha permitido mejorar progresivamente los indicadores de empleo e ingresos.

Concepcin de las polticas desde un enfoque de ciclo de vida: lo preventivo sobre lo remedial
El diseo integral de las polticas pblicas exige defi nir un objetivo y, a continuacin, pensar y plantear las intervenciones que hay que implementar a lo largo de la existencia de las personas con el fi n de potenciar sus talentos, transformarlos en capacidades y utilizarlos en favor de su bienestar. Para ello se debe tomar en cuenta la aplicacin de polticas que se enfoquen en todo el ciclo de vida. Este enfoque incluye intervenciones efectivas que, de manera prioritaria y para asegurar el cumplimiento de los derechos de las personas an antes de su nacimiento, garantizan condiciones de vida adecuadas para la mujeres en edad frtil y/o que estn embarazadas. Tambin se centra en la primera infancia, ya que es un perodo fundamental para el desarrollo de los nios y nias, pues durante esta etapa se desarrollan las capacidades que les permitirn elegir y construir con libertad el futuro que desean. Es decir, la posibilidad de ser libre y de buscar y alcanzar el bienestar se construye en una edad en que no se tiene el instrumental para decidir qu hacer.

Desde la perspectiva del desarrollo humano, la primera infancia es una etapa clave para asegurar la eficacia de cualquier intervencin transformadora, as como los beneficios futuros. Por ello, todo nio y nia debiese tener como mnimo un cuido adecuado (entendido como el acceso a la atencin mdica cada vez que lo requiera); alimentacin suficiente y nutritiva; un entorno protector y de afecto; acceso a educacin inicial y, no menos importante, a estimulacin temprana que potencie su aprendizaje (UNICEF, 2001; 2013b). Si bien es cierto que la primera infancia es crucial, tambin es vital brindar atencin a la etapa media de la infancia, por lo que hay garantizar el acceso a educacin de calidad y la proteccin contra el abuso y la violencia, ya que estos aspectos inciden en la ampliacin de las oportunidades a las que tendr acceso el nio o nia a medida avanza en edad. La siguiente etapa importante es la adolescencia, periodo en el que las personas se enfrentan a numerosos riesgos (el embarazo precoz y la maternidad temprana son algunos de ellos), razn suficiente para implementar medidas que busquen prevenir, reducir y enfrentar estas problemticas. Tradicionalmente, las polticas pblicas dan ms valor a la etapa adulta, en la que se concentra el aporte de las personas que, como trabajadores, empresarios, consumidores, contribuyentes o ciudadanos, tienen en sus manos la conduccin del pas. El enfoque de ciclo de vida tambin la valora pues en este momento las personas despliegan todo el potencial desarrollado y lo ponen al servicio de s mismos y de la sociedad, por ejemplo, por medio del ejercicio de la ciudadana y su insercin en el mercado laboral. Sin embargo, en el primer ciclo de vida se aplica el potencial transformador de la poltica pblica y se construyen los cimientos de una adultez productiva y de una vejez decorosa. Tanto es as, que segn Esping-Andersen (2007), una autoridad mundial en materia de polticas pblicas basadas en este enfoque, una buena poltica de pensiones inicia con el cuidado de los bebs.

SECCIN 5

PROPUESTA

233

Sin duda, la adopcin de este enfoque es clave para impulsar el desarrollo humano, ya que reconoce la importancia de brindar una atencin diferenciada a las necesidades de cada fase de la vida. En otras palabras, genera un concepto holstico y una metodologa integrada que conecta y refuerza medidas polticas coherentes, siendo una de sus caractersticas principales la implementacin de aquellas que son preventivas y tienen un gran potencial transformador a corto plazo.

Centrar la atencin en el hogar digno, la educacin de calidad, el trabajo decente y el ejercicio de la ciudadana
Segn Nussbaum (2011), desde el enfoque de capacidades es precisamente con la herramienta de la poltica pblica que las sociedades pueden concretar su compromiso con el desarrollo humano y el bienestar de su gente. Para ello es necesario disear la poltica pblica como un proyecto integral y transformador al servicio del bienestar de la gente, que pueda ser implementado en ciertos espacios claves de la sociedad. El primer mbito es el hogar, ya que en l las personas nacen y crecen; es el espacio que les proporciona seguridad y confort, y en l son educados y socializan en un primer momento. Este mbito es tan determinante, que se considera que las oportunidades vitales de las personas dependen, fundamentalmente, de la capacidad de sus hogares (durante la infancia), para dotarles del capital social, cultural, cognitivo y relacional necesario. Cualquier poltica eficaz de igualdad de oportunidades, redistribucin y lucha contra la exclusin debe, por tanto, centrarse prioritariamente en l, garantizando el derecho fundamental de todos los nios y nias de vivir y ser parte de hogares con condiciones dignas: de materialidad, de acceso a servicios, de entorno y de convivencia.

El segundo mbito clave es la educacin, entendida como la accin de enseanza-aprendizaje que se desarrolla en diferentes espacios desde muy temprano en la vida. Particularmente importante es la escuela pblica como lugar comn mnimo en una sociedad para potenciar las capacidades internas y la conciencia de pertenecer a una colectividad, aunque no es suficiente para garantizar el logro de estos cometidos, ya que no reemplaza a la familia en su rol formador primordial y menos a la persona como arquitecta ltima de su destino. Sin embargo, desde el enfoque de desarrollo humano, la escuela debe, al menos, ser un lugar de formacin humana, brindar una educacin de calidad, as como ser pertinente para proporcionar oportunidades de forma equitativa en los mercados laborales (Nussbaum, 2011). El tercer mbito es el trabajo, definido como la actividad pblica que cada uno valora y que le permite ser por medio del hacer. La poltica pblica est particularmente llamada a transformar el mercado laboral que es un mbito (aunque no el nico) en el que debiera aplicarse el ejercicio de las capacidades combinadas, para ponerlas al servicio del proyecto personal y colectivo. Independiente del mbito de aplicacin, las polticas pblicas diseadas al servicio de las personas no pueden perder de vista su rol en la construccin de la identidad compartida y en la educacin de una ciudadana que asuma la bsqueda de su bienestar y el bien comn como proyectos de igual importancia. Para esto deben realizarse intervenciones especficas en los tres espacios sealados anteriormente.

Una nueva relacin de gneros: la mujer socia y protagonista del desarrollo


Las personas deben gozar de igualdad de oportunidades para desplegar sus potencialidades y participar equitativamente en todas las esferas de

234

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

la sociedad. En este sentido es particularmente vital promover la equidad de gnero, no slo por razones de justicia social, sino tambin porque su plena aplicacin hara que varios sectores de la poblacin pudieran desarrollar sus capacidades con mayor facilidad. Uno de estos sectores es la poblacin femenina, la cual padece de altos niveles de exclusin. Esta problemtica ocasiona que el pas se prive o desaproveche los aportes de las mujeres, quienes actualmente representan el 53 % de la poblacin nacional (MINEC-DIGESTYC, 2012). Debido a ello, otro de los principios en los que se basa la propuesta de este Informe es la conciliacin de la vida laboral y de la vida familiar, facilitando la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo y adaptando las polticas sociales a la progresiva desaparicin del modelo en el que solo el hombre trabajaba en actividades que generaban ingresos y la mujer nicamente cuidaba (mujer ama de casa y hombre proveedor o male breadwiner model ). En general, se pretende que la mujer sea protagonista y socia del desarrollo. Sin embargo, para lograr este propsito hay que enfrentar dos desafos interrelacionados y enmarcados en la igualdad de gnero. El primero es asegurar, para hombres y mujeres, igualdad de oportunidades en la expansin de sus capacidades a lo largo del ciclo de la vida, de manera que cuando la mujer se incorpore al mercado laboral no acumule desventajas con relacin a los hombres, ni enfrente obstculos para avanzar en su carrera profesional. Ayudar a lograr este objetivo eliminar la segregacin de gnero en trminos de los tipos de trabajo, as como la desigual divisin en las responsabilidades domsticas. El segundo consiste en la insercin laboral y la subsecuente armonizacin de vida y trabajo de las mujeres. Como seala Esping-Andersen (2002), el nuevo compromiso de las mujeres con el trabajo debe ser considerado tanto un beneficio social (ya que un mximo empleo femenino es condicin sine qua non en sociedades en proceso de enveje-

cimiento), como un hecho crucial para el bienestar familiar, debido a que los ingresos masculinos resultan cada vez ms insuficientes para evitar la pobreza y alcanzar niveles mnimos de bienestar. Por otro lado, el ciclo vital de las mujeres se ha masculinizado en lo referido al logro educativo y cada vez ms, tambin, en lo que tiene que ver con su acceso y continuidad en el trabajo. Y, estn o no forzosamente dedicadas a su carrera, lo cierto es que sus sueldos son cada vez ms necesarios para los ingresos familiares (Esping-Andersen, 2002). La creciente insercin laboral de las mujeres y la subsecuente necesidad de armonizar vida y trabajo tambin exige una nueva combinacin de acciones pblicas y privadas para avanzar, como seala Esping-Andersen (2004), hacia una desfamiliarizacin de ciertas tareas. As, si la ausencia de soluciones para el cuidado de los nios constituye un obstculo importante para aumentar la tasa de participacin de las mujeres en el mercado laboral, el establecimiento de un nuevo servicio de atencin universal a la primera infancia debera ser el camino para su remocin. Esto, adems de que contribuira al desarrollo cognitivo de los nios y nias, ampliara sustancialmente las oportunidades de trabajo remunerado para las mujeres, ya que los servicios de cuidado y educacin infantil constituyen uno de sus principales nichos de empleo.

Un contrato generacional basado en el ahorro, la solidaridad y el compromiso con el trabajo


Es inmoral pretender mejorar la calidad de vida de las generaciones presentes a costa de las condiciones de las generaciones futuras. Esto obliga a ser sumamente cuidadoso con las deudas econmicas, las deudas sociales y las deudas ambientales. En el caso de las deudas econmicas, la premisa es que no se debe fi nanciar abusivamente el consumo actual con deudas que se tendrn que

SECCIN 5

PROPUESTA

235

pagar ms adelante. En el caso de las deudas sociales, el imperativo moral consiste en elevar el potencial productivo de la gente y en invertir ms en ella para as disminuir los problemas heredados a las nuevas generaciones. Con respecto a las deudas ambientales, es inaceptable pretender mejorar el bienestar presente a costa de la destruccin ambiental y la apropiacin desigual de los recursos naturales. Hasta ahora, sin embargo, El Salvador ha acumulado una cantidad creciente de deudas econmicas, sociales y ambientales que nicamente pueden frenarse y revertirse con un contrato generacional que parta de dos premisas: la primera, de que en algn momento ocurrir un punto de quiebre y, la segunda, de que as como el subdesarrollo tiene un costo, el desarrollo tiene un precio que alguien tiene que pagar. Esto ltimo implicara, entre otros aspectos, hacer ciertos sacrificios que se resumen en austeridad para el ahorro, solidaridad en detrimento de la individualidad (reflejado en el compromiso fiscal) e intensidad y compromiso con el trabajo. As como el Acuerdo de Paz fue un contrato social que transform un rgimen autoritario y excluyente en uno democrtico, inclusivo y competitivo, ahora se necesita un nuevo acuerdo, ya no para la democracia, sino para el desarrollo humano.

Evaluar el impacto de las polticas con criterio de costo-benecio y con perspectiva de largo plazo
Para justificar el cambio de prioridades de las polticas pblicas (es decir, que se enfoquen en el desarrollo de las capacidades de las personas) es indispensable seguir la lgica de las inversiones pero analizando su rentabilidad desde una perspectiva de largo plazo, es decir, de 10 a 20 aos. Adems de la rentabilidad financiera de las inversiones, hay que contar con un marco de monitoreo y evalua-

cin para identificar si los resultados esperados de las polticas han sido realmente alcanzados. En economa, uno de los criterios ms utilizados es el anlisis costo-beneficio, con el que se priorizan las inversiones en funcin de los retornos econmicos previstos. En el caso de la agenda pblica, se evalan tambin los retornos sociales, incluyendo los producidos por los proyectos financiados con recursos del Estado, por lo que deben ser evaluados en dos momentos: antes de su implementacin y posterior a su aplicacin, con el fin de medir su impacto. Por otro lado, es importante entender que, si bien es cierto que muchas polticas son rentables socialmente, reditan con creces a largo plazo (es el caso de la inversin en la primera infancia). Este tipo de polticas no solo hace ms equitativas a las sociedades, sino que tambin edifican un sistema econmico productivo sostenible, eficiente y competitivo. De ah que Esping-Andersen (2007) sostenga que las naciones que no sean capaces de activar plenamente su potencial humano, quedarn probablemente rezagadas en la carrera de la productividad. Apostarle a este tipo de polticas es una oportunidad para reconciliar los objetivos de equidad y eficiencia, a menudo considerados como opuestos o antagnicos, y que tradicionalmente han dividido a las izquierdas y a las derechas en todo el mundo y particularmente en El Salvador. La clase poltica debiera apostar por conciliar estos dos objetivos, dejar a un lado sus preocupaciones por mantener altos niveles de popularidad, y pensar en las repercusiones a largo plazo de las polticas pblicas. La administracin pblica eficiente no es la que realiza proyectos populares, sino la que, cuando hay que llevar a cabo actividades impopulares en funcin del bienestar, lo hace. Por tanto, una administracin poltica eficiente no debiera dar prioridad a aquellos proyectos de carcter asistencial y de efecto inmediato, sino a los que pueden romper el ciclo de transmisin intergeneracional de la pobreza. Cambiar el enfoque asistencialista es, probablemente, el

236

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

principal obstculo que hay que enfrentar para instalar en el pas un marco de polticas pblicas y una asignacin de los recursos del presupuesto general de la nacin basado en el enfoque de capacidades propuesto en este Informe.

Un servicio pblico de excelencia para la ejecucin de las polticas de desarrollo


Para que el Estado cumpla con su propsito de desarrollar las capacidades de las personas debe contar con una burocracia eficaz, cuya funcin fundamental sea resolver los problemas y necesidades del pblico con la mayor rapidez posible y al menor costo. Para esto es indispensable establecer un sistema de contrataciones y ascensos basado en mritos y competencia; as como ofrecer a los empleados pblicos una remuneracin competitiva acorde con las caractersticas del mercado de trabajo, seguridad en el empleo y un control riguroso contra la corrupcin. Por otra parte, se debern aplicar reformas para aprender a mejorar la gerencia, administracin y control de lo pblico. Esto se logra con la implementacin de enfoques de gestin que son claves, tales como: rectitud, demostrando cero tolerancia hacia la corrupcin y haciendo cumplir fuertes medidas anticorrupcin; meritocracia, expresada en el reclutamiento selectivo de los mejores y ms brillantes talentos en el pas sin ningn favoritismo ni parcialidad; orientacin a resultados, de manera que la promocin y pagos a los funcionarios pblicos estn atados a su desempeo y contribucin a los resultados pblicos deseados y una paga justa por el servicio pblico, es decir, salarios competitivos que aseguren la retencin de las personas ms competentes y honestas en el servicio civil. Asimismo, dado que los servicios pblicos deben ser el resultado de la capacidad que tiene un pas para aprovechar plenamente a su recurso

humano, es vital que se implementen programas para su desarrollo y entrenamiento continuo. Esta poltica que promueva la excelencia individual tiene que estar acompaada de reformas sistemticas a nivel institucional que maximicen los resultados a esa escala. Sin la voluntad de implementar estas medidas es imposible establecer un sistema de reglas claras con jugadores transparentes que respondan a valores tales como la productividad, la creatividad, la eficiencia, la responsabilidad, la justicia, la honestidad, la integridad, la solidaridad, la confianza y otras virtudes similares que son indispensables para el desarrollo.

Las polticas deben contribuir a fortalecer las instituciones para luego apoyarse en ellas
Con frecuencia se cree que el desarrollo es un asunto exclusivo de especialistas en encontrar combinaciones de polticas pblicas tcnicamente slidas y que se adapten a la realidad del pas. Esta concepcin asume que hay valores y reglas del juego en cada pas que no se pueden cambiar y que, por lo tanto, todo aquello que no se ajuste a esos elementos que son parte de los cimientos de la sociedad tiene que ser desechado. No obstante, a veces, algunos de estos cimientos son lo primero que hay que cambiar. Los autores de la escuela institucionalista exponen una diversidad de ejemplos que demuestran que de muy poco sirve contar con planes, estrategias, polticas y hasta leyes bien fundamentadas si en la prctica lo que la sociedad premia son valores negativos como el engao, la piratera, el irrespeto hacia los ms dbiles, la corrupcin, el trfico de influencias, la imposicin, la intolerancia, la confrontacin, la exclusin, el clientelismo poltico, el irrespeto a la ley, entre otros. En una sociedad como la salvadorea, en la que persisten valores de esta naturaleza, la primera tarea del desarrollo es persuadir a sus distintos

SECCIN 5

PROPUESTA

237

actores y organizaciones (incluidos quienes no estn en condiciones de vulnerabilidad debido a su estatus), que dentro de ese contexto institucional el desarrollo es imposible. Esta tarea de convencimiento es fundamental porque los cambios no se producen por s solos, ya que dentro de la dinmica de funcionamiento de las sociedades las instituciones son las reglas del juego y las organizaciones son los jugadores. Esta diferenciacin es muy importante, pues permite entender que los agentes de cambio en la sociedad son las organizaciones, y que como actores compiten constantemente entre s: unas veces intentando cambiar y, otras, resistindose a los cambios institucionales. Una vez se ha logrado una correlacin de fuerzas favorable para este tipo de cambios, la tarea siguiente es asegurar una justicia pronta, cumplida e imparcial, propia de los Estados democrticos de derecho. Para esto es indispensable la consolidacin de un sistema de frenos y equilibrios fundamentado en una autntica divisin de poderes, a partir de la cual ningn rgano de gobierno pueda imponerse sobre los otros.

II. ORIENTACIN Y LNEAS DE ACCIN DE LA POLTICA PBLICA TRANSFORMADORA 1. La necesidad de construir un nuevo ciudadano y ciudadana
El rol de la poltica cultural transformadora
La cultura es fundamental en el proceso de transformar la manera de hacer las cosas en el pas, ya que ella es expresin de la historia, fuente de identidad y un indicador de la manera en que viven y conviven los integrantes de una sociedad. Si se busca que algo cambie de manera duradera, la

transformacin ms profunda debe realizarse a nivel cultural. La poltica cultural transformadora tiene tres grandes fines. El primero es cambiar la manera de ser de los miembros de la sociedad. Su fin es la construccin de un nuevo ethos, nuevos hbitos y nuevas costumbres que faciliten la convivencia diaria: conciencia de los derechos del otro, conciencia de los propios deberes, respeto a las reglas, aversin a la corrupcin, solidaridad, igualdad entre hombres y mujeres, entre otros valores que deben primar en una sociedad que pretenda el desarrollo humano alto. El segundo fin es la formacin de un nuevo ciudadano: empoderado, dueo de su destino, consciente de su responsabilidad cvica y orgulloso de su identidad nacional. Pretender que un pas va a cambiar solo con la accin del Estado es, en cierta medida, denigrar los valores democrticos. En democracia, el rol de la ciudadana es central, ya que la solidez de esta institucin radica en gran medida en la fortaleza de sus ciudadanos que no esperan que el Estado resuelva todos sus problemas, pero que conocen con certeza aquello que pueden exigirle y lo hacen, castigando o premiando con su voto la buena gestin pblica y la transparencia. El pleno ejercicio de las capacidades no est relacionado solamente con el disfrute de mayores niveles de bienestar econmico y social, sino tambin con el ejercicio efectivo de los derechos de las personas y con la concientizacin de sus deberes. Para ello, es necesario que las personas desarrollen capacidades para convivir en sociedad y ejercer una ciudadana plena que les permita influir en las decisiones que afectan sus vidas. Por eso, desde el paradigma del desarrollo humano la poltica es un asunto demasiado importante como para dejarlo nicamente en manos de los polticos. Finalmente, la poltica cultural construye la cohesin social al brindar a los ciudadanos la certeza de pertenecer a un mismo colectivo. La identidad compartida no niega la importancia de las

238

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

diferencias; al contrario, las acoge como parte de su fortaleza. Esto al final transforma la relacin entre el Estado y la ciudadana, que ya no se perciben como supeditados el uno al otro, sino como el binomio que construye a la nacin. La democracia requiere de una participacin activa de la sociedad (incluyendo trabajadores y empresarios, desempleados y subempleados, mujeres y hombres, jvenes y adultos mayores) con lo que se evitara que el ejercicio poltico sea demaggico o populista y que obstaculice la creacin de un entorno apropiado para el despliegue y aprovechamiento de las capacidades de la gente.

Cambios profundos en la manera de ser y hacer


Este Informe advierte que en el pas ciertas prcticas muy arraigadas, as como la ausencia de polticas culturales para la creacin de un imaginario compartido, han obstaculizado la creacin de una imagen y una voluntad de nosotros e, inclusive, la posibilidad de establecer un dilogo franco entre sectores poblacionales que se reconozcan como iguales. En sociedades donde se han enfatizado las diferencias, la oposicin y la dominacin de unos sobre otros impide encontrar elementos comunes para el logro de acuerdos y consensos. En el caso de El Salvador, la posibilidad de alcanzar consensos mnimos a favor de inversiones reales (y no simblicas) para potenciar a las personas requiere de una mayor atencin a los procesos relacionados con la cultura. Y es que la cultura est estrechamente asociada a la poltica. En determinados periodos histricos las formas, rituales y estilos del poder impregnaron la forma en que las personas vivan y representaban sus experiencias sociales. Para el caso, el autoritarismo militar, instaurado en nuestro pas en 1931 e instituido por dcadas, model no solo las instituciones, sino tambin los imaginarios so-

ciales que representaron a los mandatarios como lderes efectivos en el manejo de la economa y el aseguramiento de la tranquilidad. La debilidad actual del Estado para tomar medidas que le den un nuevo giro al pas alimenta cierta nostalgia por aquel autoritarismo, y le resta credibilidad a la democracia como un sistema funcional y efectivo. Una manifestacin de ello es que un porcentaje creciente de la poblacin (9.7 % en el 2008 y 17.1 % en el 2012) concibe que en ciertas circunstancias un gobierno autoritario es preferible a uno democrtico (Crdova Macas et. al., 2013). Adicionalmente, El Salvador se ubica entre los pases con niveles medio-bajos de eficacia poltica interna, en comparacin con el resto de pases del continente, lo cual provoca que menos de la mitad de la poblacin (47 %) manifieste entender los asuntos ms importantes del pas. Este tipo de percepciones y actitudes redundan en bajos niveles de participacin ms all de los eventos electorales, siendo su mxima expresin el alto porcentaje de la poblacin (71.6 % de los entrevistados) que expresa poco o nulo inters en la poltica (Crdova Macas et al., 2013). De hecho, la poltica es una de sus mayores fuentes de desencanto. Pero tambin la corrupcin institucionalizada y la violencia en diferentes mbitos (en el seno de muchos hogares, en espacios pblicos, etc.) siendo esto ltimo una verdadera epidemia dada la alta tasa de homicidios por habitantes. Sin embargo, en medio de estas prcticas nocivas existen muchas que son constructivas, y que deben ser estimuladas, reforzadas y generalizadas por las polticas pblicas. Por ejemplo, El Salvador es un pas pequeo, con mucha gente caracterizada como trabajadora y arrecha pero tambin como impuntual y aprovechada; en este sentido, la cultura es la que puede hacer que sean las primeras caractersticas las que se interioricen y no las segundas. La poltica cultural transformadora puede crear un nuevo concepto de nosotros y, a la vez,

SECCIN 5

PROPUESTA

239

FIGURA P.1

Identidad comn Solidez del tejido social Nuevo Nosotros Orgullo nacional Dilogo Convivencia Ciudadana

Fuente:

configurar un nuevo sistema de costumbres, valores, concepciones y normas sociales que oriente los fines de la sociedad salvadorea y que ayude a procurar el bienestar material y espiritual de la sociedad en su conjunto (PNUD, 2005). Para lograr estos objetivos, la poltica cultural debe implementar una estrategia que contemple las siguientes acciones: (a) construir elementos de identidad comn; (b) reconstruir el tejido social; (c) desarrollar elementos de orgullo nacional; (d) construir una nueva relacin Estado/ciudadana; (e) instalar el dilogo como forma de socializar e internalizar las normas de convivencia diaria. Estas acciones, como parte de una estrategia de construccin de identidad, se presentan en el figura P.1. La poltica cultural transformadora acta de manera transversal en diferentes mbitos y espacios de la sociedad. Esto significa que incluso si es necesario que exista una institucionalidad para disear, coordinar e implementar una poltica cul-

tural nacional, esta debe ser concebida de manera integrada para que no se quede a nivel superficial y simblico. Por su naturaleza, la cultura se aprehende de manera inconsciente a travs de la vivencia diaria, a partir de lo que se observa y de lo que se vive; en ese sentido, el sistema educativo tiene un rol central para transmitirla. Dada su importancia se debe integrar en este, de manera consciente, la voluntad por lograr un cambio cultural. Esto no solo implica fortalecer el currculo con nuevas asignaturas o replantear las clases de urbanidad y cvica, sino cambiar la pedagoga, la dinmica de las relaciones en el saln de clases y la manera en que se convive en las escuelas. No hay que esperar a implementar estas medidas en la educacin bsica: hay que hacerlo en la educacin de los nios y nias de ms temprana edad, una etapa propicia para ensear hbitos que a la edad de 6 o 7 aos estarn fuertemente

240

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

arraigados. Para esto hay que ampliar la cobertura desde preescolar y fortalecer la relacin escuelacomunidad, con lo cual se influira positivamente en uno de los mbitos ms decisivos en la creacin de identidad: el hogar. Adems de estas propuestas, es clave garantizar el asocio pblico-privado, ya que por medio de l se pueden lograr acuerdos que posibiliten una mejor convivencia ciudadana y, entre otros aspectos, se transforme la naturaleza y la calidad de los programas radiales, televisivos o de cualquier otra naturaleza. No hay duda de que es vital que la agenda cultural involucre a mltiples actores y sea construida por la sociedad, y no impuesta desde el Estado.

2: La inversin oportuna para asegurar una herencia de oportunidades


El rol de la poltica social productiva
La poltica social productiva, pensada dentro de la lgica de los tres ejes de polticas transformadoras, es el conjunto de acciones del Estado (agenda, principios, intervenciones) que se disean para potenciar los talentos de las personas (tales como su inteligencia y habilidad social y fsica) y crear los mecanismos necesarios, aplicados principalmente en el primer ciclo de sus vidas, para que estos puedan aprovecharse. Es decir, la poltica social productiva se pone al servicio del bienestar de las personas y tiene 3 fines: potenciacin, promocin y productividad. La diferencia entre la definicin propuesta y la tradicional es que la primera no es asistencialista, sino que de manera activa crea oportunidades para las personas. Adicionalmente, la poltica social productiva se integra tanto a la poltica cultural transformadora como a la poltica econmica inclusiva, de modo que completa una agenda poltica para el

bienestar que opera desde la esfera del Estado. Su vnculo con la poltica cultural transformadora se da por su potencial integrador, su carcter universal (debe favorecer a todos por igual) y su compromiso con la realizacin de los derechos sociales. Dado que en la prctica puede ser necesario focalizar ciertas acciones, la ciudadana deber asumir compromisos colectivos y definir solidariamente a quienes necesitan ms apoyo, fortaleciendo los vnculos entre grupos. Por otro lado, la poltica social productiva, para realmente garantizar el bienestar de todos, debe concebirse a partir de la perspectiva que considera al ciclo de vida como una plataforma al mundo productivo adulto. Esto no supone ni supeditarla, ni limitarla a su rol como elemento clave en el desarrollo de la productividad de las personas, pero s disear y ejecutar las intervenciones como inversiones de mediano y largo plazo para un mejor desempeo tanto en el mercado laboral como en la vida privada y en el rol poltico que corresponde a cada uno. La poltica social productiva afecta a las personas desde su accin en diferentes mbitos. Sin embargo, tiene un rol privilegiado en dos: el hogar y su hbitat, y la educacin. Este Informe establece un diagnstico de la situacin del hogar salvadoreo y de la escuela pblica, el cual concluye que la intervencin oportuna y certera de la poltica social productiva en los dos mbitos permitira ofrecer ms y mejores oportunidades a los salvadoreos. A continuacin se establecen desde esta lgica las intervenciones ms urgentes para transformar el hogar y la escuela.

La transformacin del hogar: el derecho a un hbitat digno


Los informes del PNUD correspondientes a los aos 2003, 2010 y ahora el 2013 han abordado desde diferentes aristas la importancia del espacio en que una persona nace y crece. Tradicionalmente,

SECCIN 5

PROPUESTA

241

este es representado por la vivienda, por ser esta un elemento importante en el logro del desarrollo humano. Aun desde la perspectiva ms instrumental, la vivienda propia es una fuente de seguridad financiera que reduce la vulnerabilidad frente a eventos inesperados, es un colateral para el mercado financiero y, a largo plazo, es un seguro para la vejez. Este Informe define la nocin de vivienda como el hogar, es decir, el espacio que ofrece confort y proteccin a las familias, y constituye un signo de pertenencia a una sociedad. Sin duda, vivir en condiciones dignas es un derecho humano que se cumple cuando la persona se desarrolla en un hbitat que le garantiza un estndar de vida adecuado a l y a los suyos. Este derecho fundamental debiera ser uno de los principales objetivos de la poltica social productiva. El Informe concluye que en El Salvador hay enormes brechas en lo que respecta a las condiciones del hogar. De hecho, uno de los principales desafos identificados es que 34.5 % de salvadoreos forma parte de hogares pobres por ingresos (MINEC y DIGESTYC, 2012), la cual suele persistir a lo largo de la vida y heredarse a las siguientes generaciones. Una persona que nace en un hogar con bajos ingresos tiene el doble de posibilidades de seguir viviendo en estas condiciones en la adultez, en comparacin con uno que naci en un hogar con ms recursos econmicos (PNUD y ESEN, 2013). Adicionalmente, la precariedad del hogar se vincula a bajos niveles educativos de los padres, lo cual afecta negativamente el desarrollo de las capacidades de los hijos. Por ejemplo, la desnutricin crnica entre infantes con madres sin educacin es de 36.5 % versus un 19 % para el promedio nacional. Por otro lado, la posibilidad de que un joven entre los 16 y 25 aos de edad no estudie ni trabaje es 3.35 veces mayor en hogares del quintil inferir de ingresos que del quintil superior (MINEC y DIGESTYC, 2012). Todas las condiciones antes expuestas afectan, a veces de manera irreversible, el desarrollo de las potencialidades de las personas.

Adicionalmente, en el pas hasta ahora no ha sido posible garantizar a todos y todas condiciones de vivienda digna. El dficit habitacional de El Salvador afecta a 58 % de los hogares, es decir, aproximadamente a 944,000 familias (BID, 2012). Alrededor de 642,125 de estos hogares son urbanos, para los cuales el dficit cuantitativo asciende al 9 % y el dficit cualitativo a 41 % (BID, 2012). Para el caso de los hogares rurales, el 74 %1 de estos est en dficit (BID, 2012). Asimismo, en el pas 54i% de los hogares no pueden costear una vivienda o no cumplen con los requisitos para obtener un crdito debido a que a sus miembros son trabajadores informales o autoempleados. Estas evidencias son prueba de que el hbitat en que se desarrollan muchos salvadoreos y salvadoreas est en crisis. El hbitat acumula las carencias de la vivienda (materialidad precaria, hacinamiento, falta de acceso a servicios), del hogar (la educacin de los padres, la carencia de recursos, etc.) y del entorno (inseguridad; ausencia de espacios recreativos; vulnerabilidad ambiental; deficiente o ausente conectividad que dificulta el acceso a fuentes de trabajo, servicios de educacin y salud, entre otros). Este Informe postula que una manera certera de transformar, desde su nacimiento, la vida de los salvadoreos y salvadoreas es creando mediante la poltica pblica, instrumentos y medios que garanticen una necesidad prioritaria de la ciudadana: la posibilidad de vivir en hbitats que garanticen sus derechos, de vivir en hogares dignos. Esto implica no solo asegurar que cada salvadoreo y salvadorea habite en una vivienda digna, sino tambin asegurar otras condiciones igualmente indispensables y que son planteadas en el figura P.2. Para lograr lo expuesto con anterioridad se deben plantear, al menos, 3 objetivos: (1) eliminar el dficit habitacional; (2) fortalecer y coordinar la institucionalidad en el sector y (3) realizar reformas estructurales para garantizar el hbitat digno para todos y todas.

242

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

FIGURA P.2

El modelo de hbitat digno

Vnculo con poltica econmica inclusiva

Vivienda digna Conectividad a fuentes de trabajo y sistemas de cuido Convivencia armoniosa Hogar digno Accesibilidad a servicios de salud

Vnculo con poltica cultural transformadora

Acceso a escuela de calidad

reas de intervencin especcas de la poltica social productiva


Fuente: Elaboracin propia

Ausencia de vulnerabilidad. Existencia de reas verdes

Una prioridad de pas: la eliminacin del dcit habitacional cuantitativo y cualitativo


No se puede garantizar un hbitat digno para la ciudadana salvadorea si no se solucionan dos problemas graves: la falta de viviendas y la mala calidad de estas. Para resolver la problemtica del dficit habitacional, primero se tendran que solucionar dificultades subyacentes, como la baja oferta de casas de inters social, la falta de financiamiento para este tipo de lugares de habitacin, las condiciones laborales del pas que dificultan el acceso al crdito hipotecario a gran parte de la poblacin y la poca oferta de crditos para reparar o mejorar viviendas. De hecho, una de las principales carencias de los ms necesitados en el pas (cuya solucin debe ser priorizada, dado que es un imperativo moral) es vivir en una casa con el techo y paredes en buenas condiciones (PNUD, 2012).

A continuacin se detallan algunas de las propuestas para empezar el cambio de la realidad habitacional en el pas. a. Creacin de un fondo de ahorro programado para la vivienda (FOVIVIENDA) La ausencia de mecanismos para el financiamiento efectivo de la vivienda en el pas es uno de los grandes retos a resolver. Para cerrar el dficit cuantitativo en un quinquenio es necesario construir al menos 29,3002 viviendas al ao, lo que implicara (si se tratara de vivienda social digna) una disponibilidad de fondos de USD 395 millones por ao3. Adicionalmente, es necesario emprender la reparacin o mejoras de 667,5004 viviendas que se encuentran en dficit cuantitativo, lo que supone un gasto de USD 263 millones5 al ao por un quinquenio. Para cubrir estas necesidades se propone la creacin de un fondo con fines de adquisicin y

SECCIN 5

PROPUESTA

243

mejora de vivienda (financiamiento parcial o total), como un mecanismo de ajuste fiscal expansivo que permitir, en un mediano plazo, asegurar un incremento en los niveles de ahorro del pas, el consecuente apalancamiento de inversiones y la generacin masiva de empleos va la reactivacin del sector de la construccin. El fondo funcionara bajo la modalidad de ahorro programado y obligatorio, que acumulara recursos a travs de cotizaciones de trabajadores y empleadores del sector pblico y privado. La creacin del fondo se sumara como una cotizacin adicional a las actuales, que supondra un incremento equivalente al 2.5 % en los salarios de los trabajadores pblicos y privados afi liados a las redes de seguridad social, el cual sera complementado con un aporte similar de 2.5 % por parte de los empleadores. Mientras los dueos de los recursos no hayan acumulado lo suficiente para la prima de su vivienda, se permitir el uso de los fondos ahorrados para financiar exclusivamente una diversidad de obras pblicas tales como presas hidroelctricas, carreteras y otras que contribuyan a superar los dbiles equipamientos de la economa en infraestructura (recuperacin del centro histrico de la capital, entre otros proyectos). Todos los fondos captados seran invertidos en el mismo ejercicio fiscal. Los mecanismos que incentivan el ahorro programado u obligatorio para la vivienda constituyen prcticas que, en conjunto con otras polticas de financiamiento, logran impulsar el desarrollo econmico y social de los pases. Singapur, por ejemplo, hizo de la provisin pblica de vivienda un eje de su poltica social, y utiliz el ahorro obligatorio para la compra de la vivienda como mecanismo dinamizador del proceso de desarrollo. Costa Rica y Chile tambin fueron pioneros en la adopcin de programas de vivienda de tipo ABC (ahorro, bono y crdito) y son actualmente los pases con los menores dficits habitacionales en Amrica Latina (Bouillon, 2012).

Si bien es cierto que este fondo solo puede ser obligatorio para los trabajadores formales (lo cual puede parecer contradictorio en una economa como la salvadorea, caracterizada por los altos ndices de empleo informal), debera ser una alternativa atractiva de ahorro voluntario rentable para los trabajadores informales con capacidad de ahorro o una alternativa para invertir de manera productiva los ingresos provenientes de remesas. b. Fondo de apoyo para la construccin de vivienda de inters social (FAVIS) Un alto porcentaje de hogares salvadoreos tiene una capacidad de pago sumamente limitada. Por ejemplo, la cuota de un crdito de USD 13,500 6 que es el costo de una vivienda de inters social con caractersticas de dignidad (BID, 2012), a 25 aos plazo solo puede ser pagada por el 28 % de los hogares salvadoreos7 (MINEC y DIGESTYC, 2012). Ante esta situacin, es necesario que el Estado implemente mecanismos como el sistema tipo ABC, que a partir de un ahorro previo otorgue crditos y subsidios en funcin de la situacin del hogar, ya sea para la adquisicin de vivienda como para su mejora. El PNUD propone para el fi nanciamiento de dichas inversiones la creacin de un Fondo de carcter permanente destinado a otorgar subsidios para la construccin o mejoramiento de viviendas de inters social (FAVIS). Este fondo se ejecutara a travs de empresas y organizaciones no gubernamentales autorizadas. A las primeras se les obligara a incorporar a sus trabajadores a las diferentes redes de seguridad social (ISSS, AFP, Fovivienda) promoviendo as la creacin de empleo decente en el pas. Para evitar la duplicidad de acciones y el gasto innecesario de presupuesto, este fondo absorbera a FONAVIPO y al Fondo Social para la Vivienda (FSV). Un punto importante y acorde con la realidad del pas es que se

244

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

incluira dentro de la poblacin beneficiaria a familias de bajos ingresos, tanto del sector formal como del informal. La fuente de fi nanciamiento del fondo sera una tasa de recuperacin de plusvalas. Se estima que el FAVIS podra recaudar con los niveles de PIB actuales alrededor de USD 23 millones8 anuales. c. Fondo para el mejoramiento de la infraestructura social de los municipios (FOMIS) La Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial expone en su artculo 60 que el fi nanciamiento para la inversin territorial previsto en los planes de desarrollo a nivel local deber cubrirse por medio de la coordinacin de los presupuestos del gobierno nacional y de los gobiernos municipales. Sin embargo, el PNUD dada la prioridad de dichas inversiones en el logro del objetivo planteado propone la creacin de un Fondo para el mejoramiento de la infraestructura social de los municipios (FOMIS) que sera de carcter permanente En trminos prcticos, funcionara como el FOVIAL, pero contara con una administracin pblico/privada con representacin de los gobiernos municipales, el gobierno central y el sector privado (trabajadores y empresarios). Dicho fondo estara orientado principalmente al mantenimiento de la red de calles urbanas, caminos rurales, espacios pblicos e infraestructura comunitaria defi nida en el contexto de planificacin de ordenamiento y desarrollo territorial local. De entre todos estos aspectos, una de sus prioridades sera la creacin de espacios recreativos (por ejemplo, parques y canchas) para dotar de posibilidades de esparcimiento a las familias salvadoreas. Este fondo se financiara con la introduccin del impuesto predial. Una proyeccin conservadora, suponiendo una recaudacin de 0.5 % del PIB, establece que podran reunirse USD 115 millones anuales. Para poner esta cifra en contexto, esta equivale al 70 % del presupuesto asignado para

inversin social en el Fondo para el Desarrollo Econmico y Social de los municipios (FODES) del 2013. d. Ley especial de vivienda de inters social Adems de las medidas antes expuestas, tambin es necesario revisar y simplificar los marcos legales vinculados al tema habitacional. De esta forma aumentara su eficiencia y aplicacin, a la vez que se evitara la duplicidad en funciones. La aprobacin de la Ley especial de vivienda de inters social podra ser parte de la solucin, siempre y cuando se conceptualice en funcin del objetivo y se garantice que el cuerpo legal no ria con las leyes que dan vida a otras entidades en el tema de vivienda, tales como el Viceministerio de la Vivienda, el Fondo Social para la Vivienda y el Instituto de legalizacin de la propiedad. De hecho, actualmente es un momento idneo para cuestionarse si dicha configuracin institucional es la que debe permanecer o si debe cambiarse. En todo caso, la propuesta es que se legisle con prontitud y se establezcan estndares en aspectos como las caractersticas mnimas de tamao y materialidad de la vivienda social, con el fi n de revertir las actuales condiciones de hacinamiento y precariedad que afectan a gran cantidad de personas. e. Fortalecer el rol del Instituto de legalizacin de la propiedad Entre los problemas de urbanizacin que tiene el pas se encuentra el de la inseguridad de la tenencia. Las lotificaciones ilegales, las propiedades con problemas de documentacin, invasin de terreno pblico y usurpacin de lotes han favorecido los asentamientos habitacionales sin servicios bsicos, saneamiento, conectividad adecuada, entre otras carencias. Esto sucede sin que las instituciones actuales tengan la capacidad ni

SECCIN 5

PROPUESTA

245

RECUADRO P.1

La integralidad del concepto de hbitat

El hbitat va ms all de un espacio fsico, ya que no solo se reere a la vivienda. Debido a que el concepto es tan amplio, garantizar un hbitat digno implica la implementacin de intervenciones en diversas reas, con diferentes niveles de complejidad y que requieren de menores o mayores esfuerzos polticos, econmicos y sociales. Un ejemplo es la urgencia de una reforma al sistema de salud para volverla accesible a todos. Actualmente el sistema de salud salvadoreo no incluye a toda la poblacin y es ineciente, por lo que es necesario crear mecanismos de nanciamiento para implementar la cobertura universal, as como denir mecanismos solidarios de copago. Tambin son necesarias intervenciones en el sistema educativo, las cuales son clave para la poltica social productiva. Al ser la vivienda un aspecto fundamental del hbitat, es primordial garantizar que esta se encuentre cerca de escuelas y de centros educativos, en conformidad con los estndares internacionales que establecen que la distancia caminable a una escuela no debera exceder los 40 minutos. Asimismo, ya que la inseguridad es una de las causas del deterioro del hbitat de los salvadoreos, es urgente establecer consensos para garantizar la convivencia armoniosa. No es posible pensar en desarrollo humano equitativo en un contexto de violencia e inestabilidad. Por ello, es imperativo articular un trabajo de largo plazo para transformar El Salvador en un pas seguro, que provea a sus ciudadanos de la libertad de movimiento en todo el territorio y de la garanta a sus vidas en todo momento. Esto implica pensar la seguridad ciudadana como un proyecto integral y de pas que requiere de ciertos mnimos: Una poltica de seguridad de largo plazo: la estrategia que se dena para luchar contra el complejo fenmeno de la violencia debe ser de largo plazo y no puede estar sujeta al ciclo poltico o a reacciones a problemas coyunturales. Una polica profesional que responda a los problemas locales: es necesario establecer una relacin de conanza y de colaboracin entre la polica y las comunidades como mecanismo privilegiado para prevenir y luchar contra el delito. Esto supone la conceptualizacin de un nuevo modelo de polica comunitaria, conocedora de las problemticas diarias de las localidades y capaz de resolverlas. Reactivar el tejido social en el mbito de la prevencin, represin e intervencin del delito: las comunidades tienen un rol clave en cada etapa de lucha contra el delito, el cual debe estar denido en la estrategia de seguridad y requiere que la poblacin desarrolle capacidades para ejercerlo. Este rol se da en el mbito de la represin (se pone en prctica al denunciar un delito o crimen); de la prevencin en el orden social (por ejemplo: todas las polticas enfocadas en recuperacin de la institucionalidad familiar, cultura de legalidad y civismos, etc.); de la prevencin del delito situacional y de las polticas de intervencin. La transformacin del hbitat de las personas tambin implica propiciar un cambio cultural que promueva el ahorro y previsin desde la niez; que fomente la cultura de paz y, con ello, la convivencia sana entre vecinos y la creacin de barrios agradables para vivir. El fomento de esta cultura y de sus valores debiera ser uno de los principales objetivos de la formacin cvica en las escuelas y, a la vez, ser promovido por las municipalidades. De esta manera se fortaleceran los vnculos del tejido social que se han debilitado por los aos de violencia en el pas.

Fuente: Elaboracin propia

246

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EL SALVADOR 2013

PNUD EL SALVADOR

de frenar el fenmeno, ni de enfrentarlo. Tal es el caso del Instituto de legalizacin de la propiedad cuya razn de ser es enfrentar la problemtica de la ilegalidad de forma eficiente, pero que por falta de recursos solo puede hacerlo a una escala en que no es posible revertir el alza de la problemtica. Sin duda, es necesario dotar al Instituto de un presupuesto que le permita aumentar la escala de sus intervenciones.

Oportunidades equitativas por medio de la educacin de calidad


La construccin de un mejor pas supone la generacin de autnticas y accesibles oportunidades de bienestar para todos. La oportunidad de tener una educacin de calidad es determinante en las posibilidades reales que una persona tenga para desarrollarse luego con xito en la vida, tanto en el mbito laboral como en el espacio de participacin cvica y en su vida personal. Si bien es cierto la educacin no se adquiere solamente a nivel institucional y de manera formal, ya que el proceso educativo tambin se da en el hogar y en la socializacin en comunidad, la educacin formal es un mbito idneo para la intervencin de la poltica pblica, pues en muchos casos el Estado la regula y le provee de recursos. En este sentido es vital que se lleven a cabo intervenciones en la escuela pblica salvadorea, a la que asisten 9 de cada 10 personas en edad de estudiar (MINEC y DIGESTYC, 2012) y cuya provisin est en manos del Estado. Como resultado del diagnstico realizado por este Informe, se han identificado algunos de los principales desafos para asegurar una educacin de calidad, que potencie y desarrolle las capacidades de los salvadoreos y salvadoreas. Uno de ellos es que la educacin no ha sido capaz de revertir los patrones de desigualdad marcados por el origen socioeconmico de las personas. El 10 % ms pobre de la poblacin apenas ha completado

3 aos de escolaridad en contraste con 10 aos promedio del 10 % ms rico, siendo el promedio nacional de 6.4 aos (MINEC y DIGESTYC, 2012). Existe adems un rezago de la educacin en trminos de calidad, siendo una prueba evidente de esto el hecho de que el pas se encuentra en la posicin 33 entre 37 pases en la Prueba de desempeo acadmico de Matemticas y Ciencias (TIMSS). Adicionalmente, hay un problema de cobertura para el nivel preescolar cuya tasa de matrcula alcanza nicamente al 54 % de los nios y nias en edad de asistir (de 4 a 6 aos de edad) (MINED, s/f). El nivel educativo anterior, al que deberan de asistir nios de 0 a 3 aos, es prcticamente inexistente y menos del 2 % de nios en este rango de edades asiste a un centro de desarrollo temprano a pesar de lo crtica que es esta etapa en la formacin de capacidades (MINEC y DIGESTYC, 2012). No hay duda de que la baja cobertura educativa es una problemtica que afecta a todo el ciclo educativo. De hecho, 6 de cada 10 nios que ingresa al sistema educativo llegar a noveno grado, y solo la mitad de ellos lograr terminar el bachillerato (MINED, s/f). Por otro lado, los retos que afronta la escuela salvadorea estn vinculados, en gran medida, con la calidad del personal docente. Muchos de estos profesionales no tienen las herramientas para brindar una educacin de calidad, tal y como lo revelan los resultados de la Evaluacin de Competencias Acadmicas y Pedaggicas (ECAP), la cual, desde su implementacin, es reprobada por un alto ndice de egresados de las carreras de profesorado. Por otro lado, en el pas no existe un sistema de evaluacin de los docentes, de ah que su ascenso y permanencia en el sistema no se vincula a la calidad de la enseanza que brindan a sus estudiantes. Otro desafo que enfrenta la escuela salvadorea es la desvinculacin que existe entre lo que se ensea en el aula y las necesidades del mercado laboral. No se trata de reducir la educacin a un objetivo tecncrata, sino, al contrario, garantizar que sea de utilidad en la vida de los individuos, incluida

SECCIN 5

PROPUESTA

247

FIGURA P.3

La educacin incl