PRLOGO

La obra del profesor Pedro Aberastury que tenemos el honor de prologar replantea, con nuevos bros y aportes intelectuales de primera magnitud, problemas no resueltos, o mejor dicho resueltos de manera indebida, respecto de un punto crucial en la formacin y perfeccionamiento del Estado de Derecho desde hace ms de doscientos aos: la relacin entre los jueces y la Administracin Pblica, trama en la que se discierne la distribucin de parcelas significativas del poder poltico, puja en laque queda aprisionado el ciudadano que acude a la jurisdiccin para remediar la vulneracin que a sus derechos o intereses ha ocasionado la actividad ilegtima y daosa de aqulla.El tema, como es obvio, es inquietante y de trascendencia. Ha suscitado, como pocos, mltiples cuestiones teorticas y dogmticas, una de las cuales, en la que tal vez esa tensin se resume de manera dramtica, es la de la posibilidad legtima de incumplimiento de las sentencias dictadas contra el Estado, ya que tal alternativa pone liminarmente en entredicho la eficacia misma del ordenamiento jurdico, provocando la crisis del discurso judicialista, que predica, como cuestin de principio, el sometimiento pleno de la Administracin al Derecho y la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses de los ciudadanos a travs de la autoridad de la cosa juzgada.El fenmeno de que el propio ordenamiento jurdico prevea la posibilidad de que la Administracin no cumpla los mandatos de los jueces, aparece a primera vista como irregular dentro de un orden constitucional judicialista, como el nuestro, y puede explicarse por dos rdenes de razones, cuyo tratamiento, en el caso argentino, requiere distinto nivel epistemolgico.Uno, que podramos suponer contingente, puede encontrar remedio dentro del cabal ejercicio de la jurisdiccin: es la entronizacin verncula de modos de actuacin administrativa signados por la arbitrariedad lisa y llana, propia de un Estado que persiste en ser autoritario e irresponsable, en un marco de impunidad por el incumplimiento del deber de respetar la legalidad por parte de los funcionarios pblicos. A este modo operativo del Estado argentino me referir ms adelante.El otro, que se remite a un problema ms sustantivo, ha trasegado desde la instauracin del constitucionalismo moderno la relacin entre lo gubernativo y lo

contencioso, y se resume en la idea general de que el fisco y el gobierno deben gozar de privilegio en su posicin procesal, de lo que carecen los ciudadanos. Las incertidumbres que histricamente opacaron esa relacin, que en un nivel superficial aparece como ntida (la Administracin est sometida al control amplio de los jueces, cuyas sentencias debe cumplir ntegra y lealmente), parecieran ponernos reiteradamente a los argentinos frente a una insospechada y subyacente supervivencia o una persecucin fantasmal, desde que el genio de Maquiavelo la coloc en el centro de la teora poltica de Occidente, de la vieja razn de Estado, que por herencia recibida la Administracin define concretamente caso por caso frente a situaciones de excepcin, ahora como inters general, y que, a pesar de su superacin terica e histrica, pareciera estar incmodamente presente en las diversas transfiguraciones del Estado, ahora devenido neoliberal. Si fuera cierto que existe una tendencia orgnica del Estado, cualquiera sea su forma, rgimen y dimensiones, a buscar el continuo incremento y consolidacin de su propia potencia y resguardar su propia integridad, privilegiando su poltica de conformacin de la sociedad, aun dejando de lado las normas de derecho en caso necesario, ello podra explicar, en su gnesis, qu ocurre con nuestro tema, que, desde luego, requiere en la formulacin del Estado de Derecho cierta definicin normativa racional.No puede soslayarse que la hiptesis de la relativizacin intensiva del sometimiento de la Administracin a las rdenes judiciales, se vincula contemporneamente en la Argentina a las vicisitudes que jalonaron, a lo largo de varias dcadas, la liquidacin a favor del presidencialismo (y de la Administracin Pblica) del pleito acerca de la sede verdadera del poder entre el Ejecutivo y el Legislativo, que puede verificarse a travs de la validacin de los decretosleyes (tesis de la continuidad), la utilizacin indiscriminada de la delegacin legislativa (con legitimacin de la Corte, ratificacin legislativa en bloque post reforma y estreno actual del art. 76) y de los decretos de necesidad y urgencia (legitimados ad nauseam por la Corte) y la limitacin de la funcin del Congreso a aprobar los proyectos preparados y originados por el Poder Ejecutivo, muchas veces bajo una presin inadmisible y la amenaza anticipada del ejercicio de la facultad de veto. Y, por otro lado, en la constatacin del dato de que el desarrollo del Estado implic, adems, la multiplicacin normativa de origen administrativo, signo extremo del cambio de su racionalidad interna. El resultado fue que la tajante distincin entre ley y acto de la administracin aparece como

superada, no por la teora sino por la realidad, con la resultante de que el Ejecutivo, como poder tecnificado, pasa a ocupar el lugar decisivo, no slo en la funcin de elaboracin legislativa, sino en todo el proceso normativo. Es, como qued dicho, el programador de la actividad parlamentaria y emisor per se de normas generales en todos los mbitos.Ello deriv en el cuasi monopolio jurdico y en el prctico monopolio de hecho que tiene hoy la Administracin Pblica para definir lo que en cada caso y en cada etapa histrica debe ser el inters general, frente a lo cual la reserva de los derechos del ciudadano qued en la administracin de justicia, en la que, segn los criterios administrativos, ha devenido la verdadera naturaleza del Poder Judicial de la Constitucin. En este punto, la cuestin se vuelve ms ardua, ya que si la legitimacin de la dinmica del sistema de creacin y aplicacin del Derecho demuestra que se le ha conferido a la Administracin la facultad de definir el inters general en las normas generales, debe explicarse porqu no podra hacerlo respecto de la contradiccin con una norma individual, aun cuando sea una sentencia.El problema que encara con agudeza Aberastury en su investigacin es el planteado en este campo, en el que se dirime dinmicamente la configuracin del Estado de Derecho argentino: la pretensin de la Administracin de contener a los jueces dentro de lmites que ella misma pretende fijar a travs de su propia actividad o la del P. L., mediante leyes que activa en su sancin y predetermina en su contenido. En otras palabras, el autor trata de definir en esta tensin cules son los contornos de la naturaleza poltica de la funcin judicial, si es real y efectivamente un poder, como debe ser, o no alcanza el status constitucional de poder representativo, como el Ejecutivo y el Parlamento, en los cuales la Nacin delega sus poderes, sino que se limita a ser un servicio pblico especializado.La cuestin es significativa. El P. J., postulado como la residencia natural de la justicia con exclusividad e independencia, fue investido en el ordenamiento constitucional para decidir sobre el exacto cumplimiento y aplicacin de las leyes emanadas de los Parlamentos, Legislaturas o Congresos. Pero esta supremaca normativa bidimensional leysentencia (que traduce una programada relacin de poder poltico: CongresoP. J.), tiene ahora un pasajero que no estaba inicialmente invitado: la Administracin Pblica, que encuentra un nuevo ttulo para reivindicar exenciones judiciales, adems de las tradiciones basadas en la teora de la separacin de los poderes, ya que en su carcter de productor

jurdico, democrtica y funcionalmente legitimado, debe tener, se sostiene, la misma posicin que el legislador, traducida en el acatamiento, por parte del juez, de sus normas generales (reglamentos, inclusive los delegados y decretos de necesidad y urgencia) como principio, apenas atenuada por una limitada facultad de invalidacin con efectos relativos, como ultima ratio.Esta no explicitada jerarqua normativa actos de la administracinsentencias desnuda, entonces, la discusin por el poder entre los rganos Ejecutivo y Judicial, con claras ventajas pragmticas para el primero. La propia estructura del P. J., preparada para dirimir disputas intersubjetivas, hace que no pueda participar en la definicin del contenido del inters general, hipotticamente presente en cada decisin administrativa, salvo contados casos de activismo que inevitablemente generan conflictos, que las decisiones de la Corte van dirimiendo indefectiblemente a favor de la zona de reserva o de las facultades propias de la Administracin. El juez queda as fuera del centro esencial de la actividad del nuevo tipo de Estado en su proyeccin sobre el conjunto social y al margen de la conformacin del aparato estatal, aun cuando sea un elemento insustituible de legitimacin del sistema, en tanto interviene en la solucin de conflictos individuales manejando los valores de la neutralidad, Habilidad e independencia de la justicia y de la aplicacin del Derecho, que sigue apareciendo como una de las garantas esenciales del ciudadano frente al Estado. Pero reservado a casos flagrantes de ilegitimidad o de dao injustificado imputable al Estado. En este cuadro se ubica la problemtica de la ejecucin de las sentencias, porque aun en el campo limitado de las contiendas individualizadas propias de las atribuciones judiciales, puede verificarse una contradiccin con el inters general.En tal orden de ideas, debe destacarse que un principio como el sentado en el artculo 7* de la venerable Ley N* 3.952, est o no escrito, subyace siempre en los sistemas jurdicos donde la revisin judicial de la faena administrativa existe. Este principio, en realidad, no quiere decir otra cosa que en casos extremos y justificados de conflicto entre el contenido de una sentencia, de inters particular, con el inters general, no evaluado ni evaluable por el juez porque no es parte de su funcin analizar esa incardinacin, el Estado puede dejar de cumplir o cumplir mediante la sustitucin de su objeto lo dispuesto por la sentencia.-

La extensin de este privilegio estatal se intensifica o debilita, su aplicacin es excepcional o frecuente segn la estructura que la relacin de poderes y su desequilibrio respecto del sistema constitucional ideal, tenga en cada momento histrico. Pero, adems, segn que su aplicacin est en manos de una Administracin civilizada, regida por los principios de respeto a los derechos del ciudadano y a las atribuciones de los jueces, la racionalidad, la juridicidad y el buen sentido, controlada debidamente por la opinin pblica y por un sistema poltico e institucional democrtico y participativo.Los estndares de prudencia que deben surgir de esas condiciones de aplicacin de este tipo de clusulas de composicin de intereses, es casi la nica frmula limitativa que realsticamente puede formularse, por cuanto, y con dependencia de las protestas de los juristas, el privilegio en s mismo no slo est presente por razones histricas en los ordenamientos jurdicos, sino que es casi de existencia necesaria, en el sentido de que si concurren las circunstancias de excepcin se aplicar, est o no previsto normativamente.La cuestin no se agota en la constatacin de la vigencia legal y jurisprudencial del principio de legalidad presupuestaria e inembargabilidad de las rentas pblicas, fuente de la inejecutabilidad de las sentencia de condena a dar sumas de dinero, que aparece definitivamente asentado en nuestro sistema (art. 67, Ley N* 22.672, t.o. 1.999). Se trata de poner en cuestin, y circunscribir a sus lmites constitucionales admisibles, una racionalidad ms general insertada en la estructura de cualquier orden estatal con divisin del poder en distintos rganos, que remite a mecanismos de solucin de eventuales conflictos en el uso de esos fragmentos de poder. Uno de esos supuestos es la determinacin de una conducta obligatoria del P. E. a travs de un acto del P. J., por va de una sentencia a favor de un inters particular. Puede en ciertos casos el Poder Ejecutivo no cumplirla? En su caso, por qu? Quin controla si se dan los supuestos de excepcin?.Una explicacin de porqu debe existir la posibilidad jurdica de incumplir una sentencia se encuentra expuesta con claridad y concisin en el comentario del eximio jurista e intelectual argentino Luis V. Vrela en los arts. 23 y 80 de su extraordinario Cdigo de lo ContenciosoAdministrativo de la Pvcia. de Bs. As. de 1.905, recientemente reemplazado. Deca, respecto de la decisin judicial de dejar sin efecto la suspensin cautelar de los efectos de un acto administrativo cuando la administracin alegare que esa suspensin produce perjuicios al servicio pblico, que no es posible que, en ciertos

casos, una resolucin administrativa, que afecta intereses pblicos, sea suspendida, si con esa suspensin existe algn peligro para el fisco o la cosa pblica, sin perjuicio de establecer la responsabilidad de la autoridad y de los funcionarios por los daos que la ejecucin produzca. A su vez, respecto de la suspensin de la ejecucin de sentencias, explicaba: Como, en muchos casos, la ejecucin de la sentencia que hubiese dictado la Suprema Corte en contra de una resolucin administrativa podra producir perjuicios graves a la cosa pblica, la ley autoriza a la autoridad administrativa, vencida en el juicio, para que pida la suspensin de la ejecucin administrativa dando las razones de orden pblico que exijan esa suspensin. Es menester no perder de vista que el juicio contencioso administrativo es un pleito en que, de un lado est el derecho particular, lesionado por una resolucin administrativa y, del otro, el inters pblico, representado por la autoridad que dict la resolucin impugnada ... El particular, vencedor en el juicio, tendr derecho a ser indemnizado, pero el inters pblico debe ser preferido si la resolucin atacada entraaba una medida necesaria y urgente. Con ese objeto, se ha sancionado el art. 80 de esta ley, por el que, como se ver, se entrega al juicio exclusivo de la Suprema Corte la decisin sobre la oportunidad de suspender la ejecucin de la sentencia, as como la estimacin del quantum de la indemnizacin que ha de abonarse al particular vencedor, por aquella suspensin.Esta posicin recibi con posterioridad el soporte de la indiscutible autoridad doctrinaria de Rafael Bielsa, que tanta influencia ejerci hasta bien entrada la dcada de los 60, el que siempre opin que ... el cumplimiento de una sentencia dictada contra la Administracin Pblica puede y debe ser diferido o, en su caso, sustituido el objeto de la obligacin, toda vez que el inters pblico lo exija ... Esa suspensin precisamente es motivada, ante todo, por el examen de la situacin que la condena crea para el inters general que la Administracin Pblica gestiona o realiza (los ejemplos que ilustran esta posicin se referan a las condenas a entregar cosas afectadas al uso pblico o a un servicio pblico, caso en que sostena el Estado debe dictar una ley de expropiacin de la cosa y pagarla indemnizacin legal, con retencin del bien mientras se sanciona la ley; y el supuesto de una condena a hacer que perjudique el inters pblico, en el que la Administracin Pblica puede satisfacer el objeto de la condena mediante indemnizacin). Remataba su terminante opinin sosteniendo que esas reglas deban ser establecidas por

leyes pero, en su defecto, la Administracin Pblica puede fundar sus decisiones sobre esta doctrina ....Con posterioridad, si bien crecieron las opiniones crticas sobre tal posibilidad y sobre el efecto declarativo, entre las que queremos recordar, por su vigor, la de Fiorini, lo cierto es que no tuvieron la fuerza necesaria para conmoverla vigencia de la norma ni el reconocimiento jurisprudencial de su constitucionalidad y su justificacin, aun cuando la Corte intent, a nuestro juicio tmidamente, limitar su aplicacin en algunos supuestos, como el pago de la indemnizacin expropiatoria (caso Bianchi, 1.940) o amenazando a la Administracin con un posterior control judicial en caso de una irrazonable dilacin en el cumplimiento de una sentencia (caso Pietranera, 1.966). Ntese, dicho sea de paso, el atraso del derecho federal: sesenta aos antes Vrela haba establecido en el artculo 80 del Cdigo de Buenos Aires el monopolio en la competencia de la Suprema Corte local para juzgar los motivos que la Administracin alegaba para pedir la suspensin del cumplimiento de la sentencia. No est dems sealar, como prueba de la inevitabilidad de la existencia de normas racionales que contemplen el problema que tratamos, que el nuevo Cdigo provincial tambin admite la suspensin de las sentencias por graves razones de inters pblico, conservando el tribunal que interviene la decisin sobre el punto (art. 65) y el de la Ciudad de Buenos Aires, de reciente sancin, consagra el carcter declarativo de las sentencias que condenan al pago de sumas de dinero hasta el 31 de diciembre del ao de ejecucin del presupuesto en el que se haya debido imputar el gasto (arts. 398 y 400) y prev sustituir el modo de ejecucin de las sentencias por grave motivo de inters u orden pblico, con indemnizacin de los daos y perjuicios (los casos son la privacin de un bien al uso colectivo, la traba en la percepcin de rentas, la magnitud de la suma o la concurrencia de circunstancias que constituyan dao grave e irreparable para el inters o el orden pblico). Pareciera que es el juez de la causa el que debe tener por acreditadas las circunstancias excepcionales, aunque la norma es algo confusa al respecto (art. 414), si la comparamos con la de la Pvcia. de Bs. As.Como puede apreciarse, los supuestos de suspensin del cumplimiento o de sustitucin de la cosa juzgada siguen estando presentes en las normas consideradas ms modernas, aunque se hayan previsto atenuaciones respecto de los sistemas ms duros, mediante la intervencin de los jueces y el pago de indemnizaciones. Pero est siempre

presente la hiptesis de conflicto con el inters general, invocado por la Administracin para diferir el cumplimiento de una sentencia o cumplir de una manera diversa la decisin del juez.No obstante, la prueba de la supervivencia del principio y de su expansin es ms fuerte, o si se quiere, ms cristalino, patolgico y desordenado, en el orden federal, como lo demuestran las normas contenidas en el Dto. N* 679/88, en los arts. L* a 4* de la Ley N* 16.931 (y sus complementarias 17.021, 17.583), en el art. 2* de la Ley N* 23.658, en el art. 50 de la Ley N* 23.696, en el art. 2* de la Ley N* 23.982 en los arts. 19, 20 y 21 de la Ley N* 24.624; y, ltimamente, en el art. 14 de la Ley N* 25.344 todas con contenidos que vulneran la cosa juzgada judicial y declaradas, aquellas que alcanzaron el nivel de la Corte, constitucionales, sin reparar en lo que ello significa como detrimento del sistema republicano, del derecho de propiedad y de la seguridad jurdica. La Corte argentina funcion en esta materia casi siempre, y sigue operando as, como legitimador consecuente y disciplinado de las decisiones de los poderes representativos.El profesor Aberastury, hacindose cargo de esta agobiante realidad, acomete una vez ms, en lnea con sus trabajos anteriores sobre el punto, el ataque frontal y exhaustivo contra el efecto declarativo, al que considera derogado, y contra las artimaas y vericuetos administrativos para dilatar el cumplimiento de las sentencias, con argumentos de peso, magnficamente expuestos.Semejante tarea no est, ciertamente, exenta de dificultades. En primer lugar, la cuestin no es original y especfica de la Rep. Argentina. Cualquiera que se asome a la historia del derecho administrativo y constitucional occidental observar como a la Administracin Pblica, en tanto sede privilegiada del poder de fijar lmites y condiciones a la sociedad civil, cuando no de conformar directamente su estructura segn sea el perodo histrico en que recalemos, se la preserv del control judicial pleno, a travs de la definicin de zonas exentas de l como la de los actos polticos o discrecionales, o invocando la doctrina de la separacin de poderes o por zonas de reserva o por apelacin al self restraint judicial y, en ltima instancia, por la posibilidad de suspender, dilatar o sustituir el cumplimiento de los decisorios judiciales.Ello no sucede solamente en los ordenamientos que pueden invocar ttulos histricos (hoy algo amarillentos) paradlo, como la famosa exencin del control judicial francesa. Por

el contrario, un anlisis objetivo del conjunto de los sistemas constitucionales de Occidente muestra que los Estados nacionales, en su conformacin y crecimiento, siempre dejaron una vlvula de seguridad frente a eventuales obstculos que el continuo desarrollo de su arquitectura pudiera encontrar en decisiones judiciales. De esto trata la tantas veces invocada eventual contradiccin entre el inters pblico y el inters privado. Para probarlo, basta observar que cualquier manual sobre la justicia administrativa, en los distintos pases, sobre todo de Europa continental, cuenta con un captulo acerca de la ejecucin de las resoluciones judiciales adversas al Estado.Con la excepcin tal vez de Alemania, donde es evidente la preocupacin por el cumplimiento de las sentencias, dada la explcita voluntad poltica, seguramente por reaccin al pasado, de imponer un gobierno de los jueces, en Francia, Italia y Espaa la cuestin viene de lejos. De todas formas, para los alemanes, si bien las sentencias estimatorias de una accin impugnatoria o declarativa no requieren actos de ejecucin, las de contenido prestacional o de condena por las que se imponen rdenes o medidas en contra de la Administracin han requerido, al margen de las disposiciones generales sobre la ejecucin forzosa de sentencias, de normas especiales sobre ejecucin de crditos, eliminacin de efectos de actos administrativos consumados, produccin de actos administrativos o cumplimiento de obligaciones en general. Y, no obstante ello, aun cuando infrecuentes, se dan casos de negativas de la Administracin a cumplir con los efectos dimanantes de una sentencia. En Italia existe una accin especfica en el mbito de la jurisdiccin administrativa enderezada a la obtencin judicial de la ejecucin de una sentencia previa contraria a la Administracin. Desafortunadamente para los ciudadanos, esta accin de ejecucin no es un remedio seguro en cualquier circunstancia, salvo una palmaria inercia de la Administracin. Pero cuando sta acta y la cuestin radica en decidir si los actos que dicta constituyen un cumplimiento cabal, una violacin o una elusin de la sentencia, la cuestin se complica enormemente, por cuanto tales actos deben ser impugnados con una nueva accin anulatoria ordinaria, obligando a renovados y fatigosos pleitos. En Francia la inejecucin o ejecucin tarda de las sentencias ha sido objeto, en pocas no lejanas, del decreto del 15 de mayo de 1.990, que al parecer no ha tenido un efecto decisivo. Siguen invocndose motivos de inejecucin que se contemplan como justificados, por ejemplo los de orden tcnico, sobre todo en los pronunciamientos de anulacin cuya ejecucin no puede

restablecer el statu quo ante. En Espaa hay supuestos que excepcionan la obligacin genrica de la Administracin de cumplir las sentencias firmes, que llevan a la suspensin o incumplimiento total o parcial de los fallos. Los casos de ejecucin imposible (material o legal) o por concurrir causas de utilidad pblica o inters social, que generan un derecho indemnizatorio a favor del perjudicado, en el segundo de ellos autorizando indiscriminadamente la expropiacin (decidida por el gobierno y no por el legislador) de los derechos reconocidos en la sentencia. Estas previsiones genricas, que se han sumado o han sustituido (las posiciones estn divididas) al sistema anterior que prevea casos de inejecucin total o parcial de las sentencias por decisin administrativa por causa de peligro al orden pblico, temor de guerra internacional, quebranto de la unidad territorial o detrimento grave de la hacienda pblica, tal vez sean ms permisivas todava. El problema mayor consiste en determinar a quin corresponde decidir sobre la imposibilidad o la causa de inters social o utilidad pblica, si a la Administracin o al juez que interviene en el juicio. En el primer caso la opinin dominante es que el juez es el nico con competencia para decidir si concurre causa de imposibilidad; pero en el segundo es el Gobierno el que decide, lo que ha dado lugar a enrgicas impugnaciones doctrinarias, habida cuenta de la deslegalizacin flagrante de la causa expropiandi.Este somero panorama muestra que ms all de las tcnicas jurdicas existentes para lograr el cumplimiento de las sentencias, y que los juristas tratan de ampliar y perfeccionar continuamente, lo cierto es, como qued dicho, que ha resultado inevitable que el sistema prevea en alguna medida supuestos de inejecucin y que la decisin sobre las causas que la justifican, en grado prevalente, est en manos de la propia Administracin, salvo excepciones honrosas como la del Cdigo de la Pvcia. de Bs. As., que es claro al respecto, en lnea con la progresista concepcin general del recordado gran jurista Vrela, que, ya lo sealamos, defera el anlisis y aceptacin de las causas por las cuales la Administracin pretenda incumplir la sentencia al propio tribunal que haba fallado. Conste que aqu estamos hablando de los casos de inejecucin juridizada, que quedan frecuentemente minimizados frente a los incumplimientos informales y contumaces, es decir tardos, morosos, disimulados o ficticios. Veamos, por lo tanto y para rendir tributo al realismo jurdico, en qu cuadro general en lo que hace a las relaciones AdministracinCiudadano

Justicia, se plantea hoy el problema de las sentencias adversas al Estado en el orden federal, panorama que hace ms oportuna que nunca la obra de Aberastury.A este respecto, cabe destacar que es cierto que mucho se ha avanzado en nuestro pas en los ltimos aos en la defensa de las libertades personales por decisiones judiciales, tanto por la atmsfera universal respecto de la vigencia de los derechos humanos como por mritos propios, y que las rdenes de los jueces en materia de hbeas corpus o amparos referidos a derechos polticos y civiles no patrimoniales son comnmente cumplidas por los funcionarios. Pero el escenario general aparece como algo ms deprimente.Empecemos por las etapas previas a la sentencia. El va crucis del ciudadano que est obligado a demandar al EstadoAdministracin Pblica tiene estaciones (litrgicamente hablando), que primariamente sirven para desalentar a miles de ellos que intentan la va judicial, naturalmente los ms pobres o los portadores de derechos que los legisladores insensibles consideran de bagatela, aunque para los interesados sean de suma trascendencia (ese desestimiento coercitivo es lo mismo que denegar los derechos).Los obstculos (estaciones) a los que me refiero son, entre otros, luego de obtener los servicios de un abogado especialista en sortear las diversas vallas de origen legal y jurisprudencial y de afrontare! sacrificio patrimonial necesario para oblar los honorarios anticipados y la tasa de justicia, las limitaciones legislativas y jurisprudenciales a la legitimacin activa, las complicaciones inauditas englobadas bajo el rtulo habilitacin de instancia, la caducidad del derecho declarable en cualquier instancia del proceso y de oficio, la necesidad de probar todo aquello reconocido por la Administracin pero negado en la contestacin de la demanda por imposicin procesal, el criterio fiscalista de algunos (y algunas) jueces que sustituyen lo que consideran una insuficiente defensa de los intereses del Estado por parte de sus abogados, la suspensin por ley del procedimiento (por ejemplo para informarle a un funcionario de la contraparte que existe el juicio), las demoras que se cuentan naturalmente por quinquenios hasta obtener una sentencia definitiva y la posibilidad prcticamente irrestricta del Estado para la apertura de la instancia extraordinaria en la Corte que, como sabemos, tarda aos en dictar su sentencia.Ahora bien, si el penitentelitigante logra sortear y sobrevivir en esta excursin por el derecho vivo, no por ello debe creer que ha llegado a la estacin terminal de su pasin. Luego de agotados todos los recursos respecto de los incidentes de liquidacin,

regulaciones y ley desindexatoria, deber enfrentar el temible efecto declarativo de las sentencias contra el Estado o un tortuoso procedimiento de ejecucin, ms administrativo que judicial.Y lo que es peor, puede ser que el Estado no recurra a esa arma tan temida sino al liso y llano desconocimiento de los efectos de la cosa juzgada judicial a travs de una ley de consolidacin del pasivo pblico alegando emergencia econmica, que variar y desnaturalizar no slo el plazo de cumplimiento de la sentencia sino la condena al pago de intereses y accesorios, tanto en la tasa como en el cmputo de los plazos, si superan la fatdica "fecha de corte. Esta penosa realidad contiene en s misma la demostracin de que nuestro pas difcilmente pueda considerarse alguna vez confiable. Ntese que si se empalman las Leyes N* 23.982 y 25.344, se observa que la totalidad de las deudas emergentes de sentencias judiciales dictadas entre los orgenes de nuestra nacionalidad (o aun antes) hasta el 31 de diciembre de 1.999, pendientes de pago, el Estado ha decidido cancelarlas con la entrega de ttulos de la deuda pblica de larga duracin, magro inters, poco valor de mercado y permanente peligro de default.Seguramente, cuando el Estado acumule otro significativo stock de deuda por incumplimiento de sentencias, dictar otra ley de consolidacin y seguir entonces su marcha forzada hacia un horizonte que siempre se aleja, es decir, hacia un paradisaco estado de emergencia permanente (para el deudor), que nos coloca claramente fuera de la civilizacin (jurdicamente hablando). Todo lo que explica y justifica, dicho sea de paso, que la exclusin de la justicia y las leyes argentinas sea un requisito ineludible para una inversin o radicacin extranjera o para la colocacin de un ttulo de deuda en el exterior, que tienen como primera condicin clusulas de cross default, de arbitraje internacional o de pacto de garantas, con aplicacin del derecho por parte de diversos tribunales, siempre que no sean argentinos.Volviendo al va crucis. Si el beneficiario de una sentencia cree que por estar su crdito consolidado al menos se le acreditarn prontamente los bonos, est equivocado. El Estado no acta bajo la influencia de algo tan humano como la culpa. La ejecucin o cumplimiento de la sentencia, despus de haber soportado los perjuicios de un comportamiento ilegtimo del Estado y aos de trmites administrativos y judiciales, obligar a iniciar un expediente ante el mismsimo deudor, a travs del cual una veintena de

oficinas de diverso nivel atacar sin miramientos la fuerza de la cosa juzgada, reformulando liquidaciones aprobadas, analizando integralmente la legitimidad del crdito sin importarle el pronunciamiento judicial, sujetando la tramitacin a vericuetos formales inslitos, produciendo dictmenes legales, controles contables y pruebas desindexatorias, hasta que, previo una serie indeterminada de explicables paralizaciones, llegar a la meta: la anotacin de los bonos escritrales, que indefectiblemente tendrn un valor de venta sensiblemente inferior a su valor nominal.Despus de muchos aos, entonces, compensados con una tasa de inters ridculamente baja y pagando con bonos desvalorizados, el Estado afirmar cnicamente que ha honrado la sentencia judicial. Desde luego que para obtener ese resultado, seguramente el acreedor ha debido contratar otra encomienda profesional para la tramitacin de la satisfaccin de su derecho, con los consiguientes costos, para no hablar de los non sonetos que eventualmente ha debido soportar. O habr debido movilizar los expedientes del amiguismo o del contacto poltico, corruptelas tan de recibo en la esfera administrativa para cumplir, si as se puede llamar, por izquierda, con el requisito de la celeridad, que sarcsticamente preside como principio rector del procedimiento administrativo, a la respectiva ley en su artculo 1*.Puede decirse que la sentencia se ha cumplido? El indignante agravio al Derecho en que ha consistido el tardo pronunciamiento judicial, en caso de haberse podido acceder a esa posibilidad, y su ejecucin defectuosa, parcial y tarda, es el que intenta criticar, explicar y corregir Aberastury con una prosa serena, objetiva y cientfica, que hace inevitable la lectura de este libro. Era imprescindible contar con un trabajo que planteara el estado de la cuestin del cumplimiento de las sentencias dictadas contra el Estado, a partir de un anlisis sutil, con perspectiva histrica pero a la vez con sentido riguroso del presente, en el marco de la novsima legislacin que han tenido el dudoso gusto de imponer a los ciudadanos el Congreso y la Administracin, en su actual composicin, con idntica tcnica que la utilizada por la anterior. Esperamos que la Corte contemple ahora los argumentos de Aberastury.Jorge A. Senz.-

PREFACIO

Pero al que cree que navega, tal vez sin rumbo en balsa movible y anegable, no lia de inmutarse el que la balsa se le mueva bajo los pies y amenace hundirse. ste tal cree obrar, no porque estime su principio de accin verdadero, sino para hacerlo tal, para probarse su verdad, para crearse su mundo espiritual. Miguel De Unamuno, Del sentimiento trgico de la vida.La posibilidad de llevar adelante la ejecucin de las sentencias dictadas en contra del Estado nacional ha sido motivo de prolongados debates, pues el Estado deudor siempre busc refugiarse en sus privilegios para evitar darles cumplimiento, ms aun si se trataba de pronunciamientos que condenaban al pago de sumas millonarias.Se fundament el incumplimiento en el carcter declarativo de las sentencias y, ms tarde, en el dictado de leyes de emergencia, que disponan la suspensin de la ejecucin o el dictado de medidas cautelares, con grave desmedro al principio de separacin de poderes, de lo cual se desprende que la ejecucin judicial de las sentencias no es un tema estrictamente de procedimiento, sino que se encuentra relacionado con la insercin del Estado dentro del orden constitucional y con el grado de respeto que se le quiere brindar a los derechos individuales. En la medida en que el Estado desconoce o no se considera sujeto a los mandatos judiciales, no podemos afirmar que nos encontramos ante un Estado de Derecho; asistimos al quiebre del sistema, a merced de la voluntad de los gobernantes de tumo y con evidente desprecio a la seguridad jurdica.Por otra parte, a efectos de colocar al particular en una posicin de subordinacin frente al Estado, se han dictado normas que condicionan la procedencia de la demanda al cumplimiento de requisitos formales, necesariamente previos, que la tornan improcedente en caso de que el particular no cumpla con ellos condicionando, de este modo, el derecho constitucional del acceso a la justicia, a travs del instituto denominado de habilitacin de la instancia, de neto resabio autoritario.De esta manera, tanto la iniciacin de una accin judicial como su culminacin, en el proceso de ejecucin de sentencias, se encuentran condicionadas conformando un ariete que estatuye un privilegio a favor del Fisco en desmedro de los derechos de los particulares, por lo que su justificacin ha sido puesta en duda en incontables oportunidades.-

A los efectos de llegar a comprender esta problemtica es necesario revisar los antecedentes histricos de la conformacin del derecho pblico argentino y la evolucin del problema hasta nuestros das, pues, de lo contrario, no se puede llegar a entender cmo ha actuado tradicionalmente el sistema. A partir de este estudio podr entenderse, pero no justificarse, cules han sido las causas por las cuales se plantea la existencia de un privilegio para el Estado nacional, inexistente para los particulares que han sido condenados por una accin judicial, y si la existencia de demoras en el procedimiento para el cumplimiento de una sentencia encuentra asidero en el ordenamiento jurdico.No debe olvidarse que, en el moderno Estado de Derecho, el Estado se encuentra en un plano de igualdad frente a los particulares, por lo que cualquier privilegio debe razonablemente emanar del cumplimiento de la ley, pero lo ms trascendente es interpretar cules son los lmites que puede imponer el legislador a la conducta judicial a efectos de no invalidar el ejercicio del imperium, tal la posibilidad de imponer medidas de coaccin en contra del Estado para obtener el cumplimiento de la sentencia dictada que es renuente a cumplir. Es en base a ste que la tesis que se sustenta permite afirmar la igualdad de condiciones entre el Estado y el particular, aunque reconociendo ciertas prerrogativas que permiten reglamentar, de una manera distinta, la ejecucin judicial de sentencias contra la Administracin pero sin que esta reglamentacin conduzca a una postura que, en la realidad, determine la inobservancia de los mandatos judiciales.La iniciacin de una accin contra el Estado nacional presupone que se ha producido un desconocimiento a alguno de los derechos tutelados por la Constitucin Nacional y, normalmente, este tipo de acciones demora varios aos en obtener una decisin final. Generalmente, el proceso de ejecucin se enfrenta con el principio de que el incumplimiento es la regla y el cumplimiento es la excepcin. Esta reticencia responde a varios motivos distintos: la burocracia y/o la ineficiencia estatal, el continuo dficit presupuestario, que hace que el funcionario de turno trate de derivar en los ejercicios siguientes su cumplimiento cuando se trata del pago de una suma de dinero, la existencia de determinados regmenes de emergencia que permiten que el Estado incumpla o difiera el pago de sus obligaciones o todos ellos en forma conjunta, lo cual conduce, finalmente, a la falta de respeto del pronunciamiento judicial.-

Mientras el Estado cumpla con sus obligaciones, que la sentencia tuviere o no el carcter declarativo no revesta mayor importancia, pero cuando el incumplimiento fue ms generalizado y llev a una situacin de mora, que se extenda a varios aos, el Poder Judicial debi reaccionar, primeramente en aquellos casos con contenido expropiatorio, tomndolos como casos paradigmticos y donde el derecho de propiedad no poda admitirse que fuera desconocido, para luego extenderse a la generalidad de los mismos.Siempre se entendi que cualquier regulacin que reglamentara el procedimiento de ejecucin de sentencia no poda ser aplicado a los casos expropiatorios, pues se consider que su desconocimiento afectara todo el sistema de proteccin del derecho de propiedad, aunque no faltaron los intentos del legislador para extenderlo aun a estos casos, lo cual recibi la correcta sancin de disponer la inconstitucionalidad de la norma dictada con esa irregularidad.El estudio, por tanto, se ha realizado en dos partes: en la primera, se efecta la historia y la situacin actualmente imperante en cuanto la posibilidad de ejecutar las sentencias dictadas en contra del Estado, demostrando que el principio de que una sentencia dictada en su contra tiene el carcter de declarativa inejecutable ha sido abandonado desde hace muchos aos, producto de la evolucin en que ha participado el derecho pblico argentino. En la segunda parte, hemos actualizado el estudio sobre la Consolidacin de deudas del Estado, complementando el mismo con la nueva Ley de Emergencia N* 25.344 y estudiando su constitucionalidad y los distintos aspectos que hacen a su aplicacin.Finalmente, unas reflexiones respecto de la labor desarrollada por los hombres de gobierno que consideran que, a travs de las reglamentaciones o de los incumplimientos, pueden evitar el pago de acreencias y, de alguna manera, evitar o paliar el dficit presupuestario. Esta visin cortoplacista los convierte en ignorantes, pues, precisamente, la falta de seguridad jurdica incrementa el riesgo pas y aleja a las inversiones externas, con lo que el deterioro econmico es mayor, generndose el efecto contrario al que pretendieron evitar.La posibilidad de predecir la conducta del Estado constituye un factor que los empresarios siempre tienen en cuenta a la hora de decidir la contratacin con el Estado, por lo que un pas que no respeta los pronunciamientos judiciales, dentro del actual proceso de globalizacin, se trata de un pas que sufre un demrito a la hora de la toma de decisiones.-

Buenos Aires, mayo de 2.001.-

PRIMERA PARTE EJECUCIN JUDICIAL DE SENTENCIAS CONTRA EL ESTADO

I. ANTECEDENTES HISTRICOS

001. EL PERODO REVOLUCIONARIO

Hemos dicho que el punto de partida del estudio del tema debe ser, necesariamente, historicista, pues si no se conoce la evolucin de las instituciones, no se puede entender la situacin actual del problema, teniendo en cuenta que el Derecho constituye un reflejo de la situacin social imperante en un momento dado y en un determinado lugar.Producida la Revolucin de Mayo de 1.810, punto de partida de la independencia de nuestro pas de la dominacin colonial espaola, se produjo un inmediato quiebre del tradicional rgimen de impartir justicia, ya que, con anterioridad, la Audiencia era el tribunal superior que se encontraba presidido por el Virrey y la justicia siempre se administraba a nombre del soberano, por lo que no exista una separacin ntida ni formal de lo que, actualmente, se conoce como ejercicio de la funcin administrativa, legislativa y judicial.Debe reconocerse que en la Instruccin a los Regentes de 1.776 se establecen reglas para efectuar demarcaciones entre las funciones administrativas y judiciales, pero ello no impidi que los virreyes nombraran oidores y que la Audiencia que stos presidieran cuidara celosamente sus funciones, con lo cual la confusin entre la funcin del ejecutivo y la del juez continu subsistente.No debemos olvidar que del rgimen del vasallaje se pas inmediatamente al rgimen del ciudadano, lo cual hizo decir a Alberdi que se trat de una reforma del rgimen del coloniaje pero no su abolicin (001); mientras que Levene consider que no se trataba de un derecho intermedio sino de un derecho patrio que es vertebral y formativo de una nacionalidad (002).-

El derecho pblico argentino se ir, en sus primeros pasos, conformando a travs de actas capitulares, instrucciones, acuerdos, pactos, constituciones y sus proyectos, donde se delinear el sistema que, posteriormente, quedar conformado en la Constitucin de 1.853.Tambin debe recordarse que bajo la pluma de Manuel Moreno se tradujo la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, de 1.787, que segn cita de Sampay habra sido realizada en 1.812 (003), por lo que este marco constitucional fue conocido por la gesta revolucionaria de 1.810.Pero lo que se quiere destacar en esta primera aproximacin al tema es que, como derecho patrio independiente del sistema dominante hasta 1.810 y sin rehuir de los antecedentes dictatoriales y del caudillismo imperante, se pretendi, de inmediato, separar las funciones administrativas de las judiciales, diferencindose desde un primer momento de las instituciones que seguan vigentes en la madre patria.En efecto, el punto VII del Reglamento de la Junta Provisional Gubernativa del 25 de mayo de 1810 estableci que sus integrantes quedan excluidos de ejercer el poder judiciario, el cual se refundir en la Real Audiencia, a quien se pasarn todas las causas contenciosas que no sean de Gobierno.El recorte de las facultades del ejecutivo fue tildado de contrarrevolucionario, ya que en la medida en que existiera un control no nos encontrbamos ante un Poder Ejecutivo fuerte, y ello deriv en las asonadas del 5 y 6 de abril, por lo que la Junta Conservadora fue disuelta y reemplazada por el Triunvirato. La inestabilidad poltica, producto del estado incipiente, repercuti en la conformacin del Poder Judicial. El sistema originariamente creado hizo crisis en repetidas ocasiones, tales como al admitir que los recursos extraordinarios contra los pronunciamientos de la Real Audiencia, que antes se elevaban al Consejo de Indias, fueran admitidos ante el gobierno, hasta que en 1.821 fue creada la Justicia de Paz Letrada (004).Pero ello no impidi que este quiebre jurdico, producto de la Revolucin de 1.810, repercutiera en el sistema de gobierno que, finalmente, quedara consolidado en 1.853 1.860, pues como antecedente del art. 95 (hoy art. 109) de la C. N., donde se prohbe al P. E. arrogarse funciones judiciales, puede citarse el art. 7* del Reglamento de la Divisin de Poderes sancionado por la Junta Conservadora, del 30 de septiembre de 1.811, donde se expresa que:

El poder executivo no podr conocer de negocio alguno judicial, avocar causas pendientes, ni executorias, ni mandar abrir nuevamente los juicios, no podr alterar el sistema de administracin de justicia, ni conocer de las causas de los magistrados superiores, ni inferiores, ni dems jueces subalternos, y funcionarios pblicos, quedando reservada al tribunal de la real audiencia o a la comisin que en su caso nombrar la Junta Conservadora.Los autores reconocen que este principio es totalmente original y no reconoce parangn en las constituciones y/o proyectos conocidos hasta 1.853 (005).Tambin es de inters citar el art. 9*, del citado Reglamento, que establece que el poder executivo no podr tener arrestado a ningn individuo, en ningn caso ms que 48 horas, dentro de cuyo trmino deber remitirlo al juez competente, con lo que se hubiese obrado. La infraccin a este artculo se considerar como un atentado contra la libertad de los ciudadanos, y cualquiera en este caso podr elevar su queja a la Junta Conservadora, estableciendo en el art. 1* de la Seccin Tercera la independencia del Poder Judicial. Este primer plexo normativo se completa con el decreto de seguridad individual del 23 de noviembre de 1.811, por el cual ningn ciudadano puede ser penado ni expatriado sin que preceda forma de proceso y sentencia legal (art. 1*).Los ensayos constitucionales de esta primera poca, tales como la Constitucin de 1.819 y la de 1.826, previeron un P. J. independiente, y si bien durante ms de treinta aos el pas no pudo consolidarse, los tribunales de justicia se fueron paulatinamente organizando a nivel provincial.-

002. EL PERODO CONSTITUCIONAL

Al sancionarse la Constitucin Nacional, en 1.853, se siguieron los principios mencionados. La clusula que prohbe al Ejecutivo el ejercicio de funciones judiciales fue incorporada junto con el establecimiento de una C. S. J. N., como tribunal superior, estableciendo su actuacin en la medida en que existiera una causa. Al Alto Tribunal se le otorg competencia originaria y de apelacin, reglamentando el acceso por va de excepcin por el hoy subsistente artculo 14 de la Ley N* 48. Asimismo, ya en los primeros

precedentes se otorg el alcance de final, es decir, de irrevisables a las sentencias que dictara.El concepto de funcin judicial se estableci, entonces, a travs de dos pautas en forma conjunta, de carcter objetivo en cuanto se prevea la decisin de controversias en forma definitiva, y a travs de un carcter subjetivo, o sea a travs de un tribunal independiente a las partes.Respecto del tema que nos ocupa, el carcter definitivo de los pronunciamientos y la independencia del juzgador se constituyeron en factores fundamentales para delimitar la actuacin del P. E., pues en Espaa la evolucin del derecho pblico fue distinta. Nos trae claridad al estudio del problema el hecho de que Vlez Sarsfield, al realizar el Cdigo Civil, tom como fuentes del sistema civil argentino, principalmente, al Cdigo Napolen y al Proyecto de Freixas, y como fuente muy secundaria al derecho indiano, desprendindose de sus figuras propias.Esta codificacin, que fuera adoptada inmediatamente, produjo un quiebre en el sistema legal vigente y, en forma concordante, al establecerse en la Constitucin de 1.853 nuevos principios en el derecho pblico, substancialmente distintos a los establecidos en el derecho constitucional continental, tambin se considera que se produjo un quiebre aunque, esta vez, con un poco ms de resistencia (006).Segn la C. N., de acuerdo a lo establecido en el art. 5* las provincias deben dictarse una constitucin bajo el sistema representativo republicano, conforme con los principios, declaraciones y garantas de la C. N., asegurando su administracin de justicia. Pero estos principios no impidieron que el control de la actividad del ejecutivo provincial fuera realizada, en forma general, en jurisdiccin originaria del superior tribunal provincial, y que, en lugar de establecer un control total, se tomara el acceso a la justicia como una revisin de lo actuado en sede administrativa. Este dogma debe ser revisado, as como en Espaa, luego de la reforma de 1.978, ha sido discutido (007).Paralelamente, se fueron conformando tribunales administrativos, esto es, se fueron dictando una serie de leyes donde el P. E. N. designaba a sus integrantes para el ejercicio de funcin jurisdiccional pero para juzgar causas donde la Administracin era parte. La revisin de esta clase de pronunciamientos se realizaba a travs de la interposicin del recurso extraordinario, por lo que la revisin era, la mayora de las veces, formal y no

sustancial. La discusin doctrinaria respecto del alcance de los pronunciamientos dictados por los tribunales administrativos fue aclarada definitivamente, recin en 1.960, en el precedente Fernndez Arias V. Poggio (008), donde se estableci que un tribunal administrativo no poda dar definitividad a la causa que ante l se planteara y que la revisin que de esta actividad realizara el P. J. deba ser plena, esto es, a travs de la posibilidad de interponer una accin, ofrecer y producir prueba y llegar a una decisin fundada donde se hiciera mrito de todos los antecedentes propuestos para llegar a la decisin.En consecuencia, en nuestro pas, se entendi la divisin de poderes de una manera distinta a la prevaleciente en el derecho continental, donde esta divisin se consider de manera tan rgida que se encontraba prohibido al P. J. incursionar sobre materias que se encontraban a cargo del Ejecutivo. Este doble sistema se present como confuso en la Argentina porque esta divisin de poderes, que se origina con Montesquieu y que se va a aplicar a rajatabla en la doctrina francesa, va a influir de gran manera en la evolucin de controlar los actos del Estado por la penetracin del sistema continental en el derecho argentino, de raigambre y naturaleza ms cercana al derecho norteamericano que al europeo (009).Cuadra tener en cuenta que el rgimen tajante de divisin de poderes en el sistema constitucional francs se expres de esta manera para evitar que, por una cuestin sociolgica, el P. J. como rgano conservador pudiera enfrentar al P. E. y anular sus decisiones, situacin que se produjo de manera similar al asumir, en nuestro pas, el Triunvirato en 1.811.Por eso en Francia se organiz el contencioso administrativo con tribunales administrativos para controlar al P. E., y a partir del arrt Blanco (010) result que toda causa contenciosa administrativa iba a ser juzgada por un tribunal administrativo y toda causa civil iba a recaer en el P. J. Esta demarcacin nos influenci, as vemos que en el Cdigo Contencioso Administrativo de la Pvcia. de Bs. As. de principios de siglo, el cual se encarg su redaccin a Vrela, consider que a la Suprema Corte, como tribunal originario, slo deban llegarlas causas objetivamente administrativas, mientras que las civiles deban derivarse a los tribunales de justicia de primera instancia.-

Vrela dice en sus explicaciones que tratndose de un tribunal originario, ste no poda llenarse de todas las causas donde interviniera la Administracin, por lo que a esta jurisdiccin solamente se le iban a asignar las causas tpicamente contenciosas administrativas. Tanto es as que en el art 5* del mismo se expresa que habr jurisdiccin contenciosa administrativa en la medida en que haya un derecho subjetivo de carcter administrativo involucrado, y para que pudiera darse la revisin del proceder de la administracin era necesario un previo agotamiento de la va administrativa.En la medida en que en el derecho continental, espaol y francs el cumplimiento de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos estaba sujeta a la decisin de la Administracin, la recepcin de esta doctrina en el derecho administrativo argentino condujo a la confusin de considerar que ello no estara permitido, lo que implic desconocer el ordenamiento constitucional argentino (011).Sin embargo, debe reconocerse que similar evolucin, pero a travs de una ptica totalmente distinta, se gest en el derecho norteamericano, y ello impidi la promocin de demandas contra el Estado, situacin que concluy con la sancin, en 1.946, de la Federal Procedure Juidiciary Act, aunque ab initio se le reconoci al P. J. la posibilidad de ordenarle a la Administracin determinadas conductas (Seccin 13* de la Judiciary Act de 1.789) (012).Si el Estado no puede ser demandado a travs de un acceso a la instancia en forma llana (es decir, sin condicionamientos previos), menos an podra exigrsele que cumpla los mandatos judiciales, por lo que la confusin de regmenes jurdicos contrapuestos y su adopcin por el legislador argentino ha llevado a desconocer, en la mayora de las veces, el sistema de control amplio que debe ejercer el P. J. y, por otra parte, la subordinacin en el control al cual se encuentra sujeto el P. E. Esta sujecin del P. E. al P. J. reconoce su antecedente claro en la Constitucin de 1.819, cuando estableci que la jurisdiccin originaria se estableca para aquellas causas de las que tengan su origen de contratos entre el Gobierno Supremo y un particular (Clusula XCVII).Esta resea nos permite extrovertir el enfoque que le damos al estudio, pero para concluirla debemos hacer mencin a la reforma constitucional de 1.994, en cuanto all se incorporaron dos preceptos: el art. 43, que llev a rango constitucional las acciones de

amparo, de hbeas corpus y de hbeas data, y el art. 75, inc. 22), que incorpor con rango constitucional los cinco tratados ms importantes en materia de derechos humanos.En cuanto al primer precepto, el mismo tiene importancia en el tema de la demandabilidad del Estado y del cumplimiento de las rdenes que un juez imparta, cuando se tutela el derecho constitucional desconocido por un accionar de autoridades pblicas, y en el caso del hbeas corpus, cuando la libertad fsica haya sido lesionada.Respecto del segundo caso, al incorporarse a la carta constitucional los tratados de derechos humanos, se ha incorporado el derecho al acceso a la justicia y, por tanto, el derecho a la tutela judicial efectiva. La preocupacin de los latinoamericanos en brindar, a travs de este marco de garantas, el acceso a un tribunal de justicia para obtener el dictado de un pronunciamiento no se agota por s misma, sino que una vez obtenida la tutela del derecho en sede judicial, sta pueda hacerse efectiva; el procedimiento idneo, en caso de negativa de la Administracin a cumplimentarla, es precisamente la ejecucin judicial de la sentencia.Para concluir, el sistema constitucional argentino se encuentra estructurado, bajo el requisito de la independencia de los jueces que lo conforman, con una Corte Suprema de Justicia de la Nacin como tribunal superior y definitivo y tribunales inferiores. Este control, por la definicin o concepto de funcin judicial, es un control definitivo, o sea, no hay una apelacin posible, por lo que la conclusin es que el P. E. N. se encuentra subordinado a este control y sujeto al imperium del juez. Este proceso ha sido producto de una evolucin que corresponde que sea analizado dentro del contexto del presente.-

003. LOS PRIMEROS INTENTOS DE DEMANDAR AL ESTADO

Luego del dictado de la C. N., en 1.853 y constituida la C. S. J. N., no se acept que el Estado nacional fuera llevado a juicio, ya sea por la influencia que la doctrina francesa tuviera en nuestro pas o por la imposibilidad de controlar los actos del P. E., pues en el siglo pasado se aceptaba el doble rol que poda desempear el Estado. Si se trataba de un rol emanado del derecho pblico, en principio, no se aceptaba que pudiera ser objeto de juzgamiento, mientras que s se lo aceptaba en la medida que actuara bajo el derecho privado.-

As como los romanos le permitieron al pretor solucionar conflictos cuando se trataba de cuestiones del Fisco, sobre todo cuando el Fisco era gestionado por privados donde el pretor pudo tener alguna injerencia, nos encontramos luego del dictado de la Constitucin de 1.853 con dos pensamientos: el propuesto por el codificador VlezSarsfield, que propugn la libre demandabilidad del Estado, al establecer en el art. 42 del Cd. Civ., sancionado en 1.872, que Las personas jurdicas pueden ser demandadas por acciones civiles, y puede hacerse ejecucin en sus bienes, no distinguiendo entre personas pblicas y privadas; y otro, el propuesto por Gorostiaga, que sustentaba que no se poda demandar al Estado excepto que se expidiera una venia legislativa.En un principio, evidentemente bajo la influencia de Gorostiaga, la Corte estableci que la Nacin no poda ser llevada ajuicio sin su consentimiento, salvo que fuera parte actora. As podemos citar el caso Vicente Seste y Antonio Seguich (013), fallado por la Corte el 29/9/1.864, donde se expres que El Poder Ejecutivo nacional es soberano en su esfera y administra con independencia los otros dos poderes que participan del gobierno de la Repblica, pues por el art. 86 de la Constitucin se declara que es el jefe supremo de la Nacin quien tiene a su cargo la administracin del pas.La explicacin que se brinda en el fallo citado es que la facultad de los tribunales para hacer comparecer ante s al P. E., siempre que fuese demandado, a dar cuenta de sus actos, imponerle restricciones y condenarlo a pagos en reparaciones civiles dara al P. J. una superioridad inconciliable con la supremaca que la Constitucin acuerda al jefe le la Nacin, apoyndose para esto en la jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos de Amrica en ese entonces vigente y en la conflictiva interpretacin que se realizara de la Judiciary Act de 1.789, al no prever la posibilidad que los actos del P. L. estuvieran sujetos a revisin, entre otros, lo cual qued totalmente superado en 1.946.En los casos Domingo Mendoza (014) y Juan Carlos Gmez (015), de 1.865, se adopt similar tesitura. El reconocimiento a los particulares entre tanto de los reclamos contra el Estado se estableca a travs de la necesidad de que el P. L. dictara leyes especiales para autorizar pagos. As, entre 1.872 hasta 1.900 el P. L. dicta una serie de leyes de reconocimiento de derechos de pensin, reconocimiento de perjuicios; siendo el hito el caso Aguirre Carranza del 25/11/1.880 (016), en el cual se acepta el temperamento de que debe existir una venia legislativa para que el Estado pueda ser llevado ajuicio,

abandonando el criterio de que el P. L. es quien debe efectuar el reconocimiento de los derechos reclamados por los particulares, para pasar a establecer la posibilidad de que se accione contra l en la medida en que exista autorizacin legislativa previa.Para resolver el caso, la Corte realiza un relato del camino seguido por la actora, mencionando en el Consid. 05*) que habindoles rechazado administrativamente esta pretensin, solicitaron autorizacin del Congreso para hacerla valer judicialmente ante los tribunales de la Nacin, la que les fue otorgada, de lo que se deduce que el camino utilizado era el correcto.Sin embargo, se realiz ya en esa poca una distincin entre el P. E. N., que no poda ser demandado sin autorizacin del Congreso, de sus dependencias o creaciones por la ley, tales como bancos, ferrocarriles, administraciones de Aduana, porque la regla es que no basta que la Nacin tenga inters en la causa para ser considerada parte demandada, sino que es necesario que sea ella misma, por medio de su Poder Ejecutivo o administrador, la afectada por la demanda. Y por otra parte, las dependencias, reparticiones o empleados inferiores seran demandables no por esta clusula, sino por la que se refiriera a las causas regidas por las leyes del Congreso (017).En 1.900 se dicta la Ley N* 3.952, que en el art. 1* de su redaccin originaria expresa que el Estado puede ser demandado ante los tribunales judiciales en las causas civiles, cuestin que la reforma de 1.932 (018) deja subsistente pero se invoca la doble condicin del Estado, como ejercitando actos de naturaleza pblica o actos de naturaleza comn.Se acepta la demandabilidad del Estado en la medida en que se deduzca un reclamo administrativo previo como una forma de permitir al Estado revertir la situacin que ocasione un perjuicio al particular por el reconocimiento en sede administrativa, evitando la contienda judicial.Sin embargo, la aceptacin de demandar judicialmente al Estado se realiz en la medida en que la sentencia de condena que se dictara tuviera carcter declarativo, por lo que consideramos que demandabilidad del Estado y ejecucin de sentencias son dos institutos que evolucionaran a la par.-

II. LA SENTENCIA DECLARATIVA

 001. LA LEY N* 3.952. SU INTERPRETACIN JURISPRUDENCIAL

Conforme surge del contenido del referido art. 7* de la Ley N* 3.952 (019), el trmino declarativo fue equiparado a la imposibilidad de encontrarse sujeto el Estado al proceso de ejecucin de sentencia (020). Los autores han explicado este privilegio a travs de las facultades otorgadas al P. L. para crear recursos, poner contribuciones, arreglar el pago de las deudas del Estado y determinar el destino de las rentas pblicas, cuestin ajena a la funcin judicial (021).El privilegio creado a favor del Estado, o sea la imposibilidad de ejecutar las sentencias dictadas en su contra, fue justificado en el hecho de posibilitarle tener el suficiente tiempo para tomar los recaudos del caso para no verse compelido a tener que hacer frente a una erogacin sin haber tenido la posibilidad, en forma previa, de incluirlo en su presupuesto (022).Mientras que la demora en el pago de las acreencias resultantes de una sentencia judicial no fuera excesiva, el privilegio transit sin mayores contratiempos (023) salvo cuando se trataba de indemnizaciones de contenido expropiatorio, pues al establecer el art. 17 de la C. N. que a indemnizacin deba ser pagada previamente, no poda diferirse el pago a otro presupuesto cuando el particular ya no estuviera en posesin del bien.Para un acabado estudio del tema es necesario realizar un anlisis de la jurisprudencia de nuestro ms alto tribunal, a efectos de conocer la fundamentacin que orden convalidar la declaratividad de las sentencias para, posteriormente, superar este principio.-

002. LA RECEPCIN DEL CARCTER DECLARATIVO

A travs del estudio de los siguientes precedentes se puede visualizar la recepcin del principio de la declaratividad de las sentencias por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Cabe referir que si bien fue un criterio unnime, en su origen el principio comenz a ser resistido por los tribunales inferiores; y de una aplicacin realizada en forma general, se fueron estableciendo excepciones que llevaran a un anlisis muy estricto del precepto para evitar que el Ejecutivo se sirviera de l para incumplir un mandato judicial. Podemos resear, para mayor claridad del estudio, los siguientes precedentes:

 002.1. Limousin, Augusto V. Gobierno Nacional, del 2/3/1.918 (024)

El actor solicit se librara oficio al Ministerio de Hacienda de la Nacin para que ste impartiese las rdenes del caso a fin de que se le entregasen los terrenos a los cuales fuera condenada, pero notificado el fiscal de dicho auto, pidi su revocatoria por cuanto haba finalizada la jurisdiccin del juez, con arreglo a lo dispuesto por el artculo 7* de la Ley N* 3.952. La Corte resolvi que no parece que el Poder Ejecutivo se haya negado a cumplir la sentencia, y, por el contrario, se ha manifestado dispuesto a cumplirla, segn queda antes expresado y est reiterado por su representante ante esta Corte. Que ante tales manifestaciones y dentro de lo preceptuado por la ley 3952, no corresponde dictar emplazamientos contra la Nacin a fin de que cumpla sentencias que, por otra parte, no desconoce y que en lo correspondiente depende de sanciones del Poder Legislativo y de tramitaciones administrativas indispensables (Fallos, 100:280).Es decir, es clara la decisin del tribunal en cuanto no hace lugar a la solicitud de prdida de jurisdiccin, sino que, en realidad, efecta una apreciacin de los hechos en cuanto es razonable la demora en que se ha incurrido, debido a las autorizaciones legales que deban solicitarse para el cumplimiento de la sentencia. 002.2. Sevign, Mateo V. Gobierno Nacional, del 9/3/1.918 (025) A los pocos das se dicta un nuevo precedente, donde se refiere que siendo el presente, como lo expresa el actor, uno de los casos de la Ley 3952, la sentencia apelada no ha podido condenar al gobierno de la Nacin a la devolucin del terreno que ocupa de propiedad del actor, dentro del trmino que indica, sino declarar tan slo la obligacin de aqul a devolver dicho terreno en la porcin establecida por la sentencia apelada, con arreglo a lo dispuesto por el art. 7* de dicha ley, y sus frutos desde la notificacin de la demanda, conforme a lo resuelto en caso anlogo (Fallos, 123:159). 002.3. Roselli, Elseo V. Fisco Pcia. de Buenos Aires, del 5/12/1.934 (026)

En el presente caso se torna patente la influencia del derecho continental en el derecho administrativo argentino y la recepcin de sus principios en la doctrina. Cabe hacer notar que la doctrina francesa slo poda ocuparse de los casos de demora en el cumplimiento de los pronunciamientos del Consejo de Estado francs y se encontraba fuera de discusin la posibilidad de llevar la ejecucin a los estrados judiciales. La Corte dijo: Que la ley 3952, muy posterior a la vigencia del Cdigo Civil, ha establecido otra excepcin, pero nicamente a favor del gobierno federal, al disponer que las decisiones que pronuncien los jueces no tendrn carcter sino meramente declarativo (ley del 6 de octubre de 1900). Esta excepcin sienta un principio que coincide con la doctrina francesa, preconizada entre otros por el profesor Jze, que la ha expuesto en la crtica formulada al fallo de este tribunal del 25 de septiembre de 1.925 (mensaje del gobernador de Mendoza a las cmaras legislativas, de septiembre 15 de 1.932, en que est transcripta). Esta doctrina sostiene que ningn poder que no sea el legislativo puede disponer sobre la forma, tiempo y orden en que deben ser pagadas las deudas del Estado o del municipio; que es el poder nico, por la naturaleza propia de su misin y por el alcance de sus facultades, que est en condiciones de ordenar las finanzas pblicas dentro de un plan de conjunto que contemple los mltiples intereses que se ponen en juego y las posibilidades de que se puede disponer. El inters primordial del buen servicio pblico, el derecho, ms o menos amplio, del acreedor particular, respecto del Estado y respecto de los dems acreedores, los recursos que es posible obtener, segn las circunstancias de cada caso, para solventar las deudas, son tpicos diversos que han de estudiarse separada y conjuntamente, para que las resoluciones o providencias que se dicten no tengan el efecto de perturbar la buena ordenacin de las finanzas del Estado, o de perjudicar el servicio pblico, o de menoscabar o anular un inters tan legtimo como el que se tratara de satisfacer. Son tpicos propios de los cuerpos deliberativos que proceden con amplia discrecin y con un conocimiento integral de los asuntos, mientras que el Poder Judicial, ajeno a estas preocupaciones y procediendo siempre bajo el imperio de preceptos rgidos que no le permiten mirar sino el inters del acreedor a cuya instancia expide las rdenes de embargo, puede incurrir en errores o excesos que sean altamente perjudiciales al inters pblico o al de los dems acreedores. En este orden de ideas, la doctrina ha llegado hasta declarar inembargables los bienes del dominio privado del Estado, porque esos bienes producen rentas y esas rentas forman parte

de los recursos de que el Estado puede disponer para hacer los servicios pblicos. En Francia es un principio que todo crdito se arregla por ordenanza administrativa. El acreedor no puede embargar los bienes de la Administracin, ni aun los directamente afectados a un servicio pblico. El Poder Legislativo y los consejos deliberantes, segn se trate de la Nacin o de las municipalidades, tienen exclusivamente la misin de arbitrar los fondos para el pago de las deudas pblicas, y hasta, segn lo dice el mismo profesor, el gobierno central tiene una intervencin directa en las providencias que los poderes locales tomaran o dejaran de tomar al respecto, lo que sin duda comporta una garanta ms para los acreedores particulares. La doctrina, sin duda, tiene slidos fundamentos; pero habra que averiguar para aplicarla, si es concordante con los principios de nuestro derecho escrito y si es la que ms conviene al estado de desarrollo y perfeccionamiento de nuestras instituciones federales. Desde luego, la disposicin del artculo 42 del Cdigo Civil se levanta como un obstculo insalvable a la aplicacin de tal doctrina, cuando dice: Las personas jurdicas pueden ser demandadas por acciones civiles, y puede hacerse ejecucin en sus bienes. Dentro de trminos tan claros como categricos, la disposicin comprende todas las personas jurdicas, sean de existencia necesaria o no. Los jueces, llamados a aplicar la ley escrita, no pueden eludir su imperio, y tan slo les es permitido darle el sentido lgico y razonable con que este tribunal la ha interpretado en los diversos fallos a que se ha hecho referencia. Por lo dems, sera tal vez aventurado afirmar que esa doctrina es la mejor para un pas nuevo como el nuestro, donde se necesita dar plenas garantas a los capitales invertidos en los servicios pblicos o en obras del Estado, y en que, pese a los grandes progresos realizados, no puede decirse que las deliberaciones del gobierno se desenvuelvan siempre en un ambiente sereno, exento de sugestiones banderizas o personales, que sea propicio a las soluciones de justicia en casos delicados, cuando el inters individual se contrapone al inters colectivo.Ms adelante expondr el principio respecto de la ejecucin de otros organismos del Estado de la siguiente manera: Que prescripto por la ley (art. 42) y establecido por la jurisprudencia de este tribunal que las provincias y las municipalidades (a diferencia del gobierno nacional amparado por la Ley N* 3.952) pueden ser ejecutadas por el cumplimiento de sus obligaciones y embargados sus bienes, a despecho de cualquiera disposicin en contrario que sus cuerpos deliberativos tomaran, corresponde a los jueces

resolver en cada caso que se presente qu rentas o recursos deben embargarse, siempre en el concepto de que, siendo entidades necesarias del derecho pblico, no pueden ser privadas de aquellas cuya falta pudiera perturbar su vida y desarrollo (T. 156, pag. 218; T. 131, pg. 267; T. 125, pg. 212; T. 98, pg. 224). 002.4. La Italia S. A. V. Gobierno Nacional, del 24/6/1.936 (027) En este caso se impidi realizar el procedimiento de apremio, sea que se trate de sentencias judiciales o arbitrales, pues stas slo tienen carcter meramente declaratorio, limitndose al simple reconocimiento del derecho que se pretende, como lo dispone el artculo 7* de la ley 3952. 002.5. Fisco Nacional V. Zumalacrregui, B. S/ Apremio, del 7/8/1.942 (028)

En este precedente ya se advierte una corriente de cambio impulsada por los tribunales inferiores, en tanto se trataba del caso donde el Fisco haba sido condenado en costas y el a quo haba hecho lugar a un pedido de embargo, teniendo en cuenta que se trataba de una entidad autrquica. La Corte no hace lugar a esta argumentacin pues sostiene que debe prevalecer el precepto del art. 7* de la Ley N* 3.952, recordando su doctrina tradicional en cuanto esta Corte ha declarado (T. 100, pg. 280; T. 127, pgs. 126 y 137; T. 128, pg. 11; T. 143, pg. 84; T. 186, pg. 151) que no corresponde dictar emplazamiento contra la Nacin, ante los preceptos de la Constitucin que atribuye al Poder Legislativo y slo a l la facultad de crear recursos, la de arreglar el pago de las deudas del Estado y determinar, en general, el destino de las rentas que aqullos produzcan (art. 17, apartado 3); 67, incs. l) a 8), inc. 13), de la Constitucin Nacional). Y recordando que ya ha declarado que no procede sealar plazo alguno para la devolucin de las sumas indebidamente cobradas por el Fisco en concepto del impuesto a los rditos (Fallos, 190:547). 002.6. S. A. La Editorial V. Gobierno Nacional S/ Interdicto De Recobrar Posesin, del 29/6/1.960

En el caso se trataba de un acto estatal de despojo, que as haba sido declarado por sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada que orden su cesacin, por lo que atribuirle el carcter de slo declaratoria y no exigible contra el Estado nacional significa tanto como entender que el art. 7* de la Ley N* 3.952 autorizaba la frustracin de la garanta constitucional aludida, en cuanto posibilitaba el mantenimiento discrecional y temporalmente ilimitado de un estado de cosas que haba sido materia del reproche jurisdiccional.As se expres que "La regla segn la cual no cabe asignar al art. 7* citado un alcance que desvirte normas constitucionales como la relativa a la indemnizacin previa en las expropiaciones (Fallos, 241:382), debe considerarse extensiva a los casos en que la aplicacin de aquel precepto produzca o pueda producir el efecto frustratorio antes visto, a lo menos mientras no se hallen comprometidos los principios en que se funda el privilegio estatal sub examine, que fueron precisamente definidos por esta Corte al sentenciar la causa 'Nacin Argentina v. Domingo Bianchi y otros' (Fallos, 186:151, especialmente pgs. 156/157), aspecto, este ltimo, sobre el que todo pronunciamiento sera oficioso. 002.7. Figueroa, Andrs V. Universidad Nacional de Buenos Aires S/ Desalojo, del 3/8/1.962 (029)

Se analiz si el precepto contenido en el art. 7* de la Ley N* 3.952 poda extenderse a los entes autrquicos que llenan funciones especficamente estatales, y se record la doctrina de Fallos, 150:274; 247:595, causa Dreyfus V. Fisco, sentencia del 12 de diciembre de 1.961 que estableci que no deben, sin ms, extenderse a los juicios con las reparticiones autrquicas. Tal principio no desconoce la pertinencia de la aplicacin de los preceptos que estrictamente requiera el resguardo de las atribuciones constitucionales de los otros poderes y la efectividad del cumplimiento de sus funciones, por lo que deben disponerse las medidas correspondientes por la misma autoridad universitaria, con toda la diligencia que permita la preservacin de las tareas que se cumplen en el inmueble arrendado, no descartando la pertinencia de toda ulterior intervencin judicial en el caso de una irrazonable dilacin, en la causa, para el adecuado acatamiento del fallo.-

 002.8. Lescano, Enedin V. Estado Nacional S/ Desalojo, del 13/9/1.962 (030)

En cuanto a una accin que no persegua el pago de una suma de dinero sino que consista en la obligacin de desalojar un inmueble ocupado por la Secretara de Agricultura de la Nacin en calidad de locataria, se dispuso la aplicacin del carcter declarativo toda vez que la ejecucin inmediata de la sentencia de desahucio provocara la suspensin de las actividades que, con sede en el inmueble cuestionado, cumple la citada Secretara de Estado. 002.9. Novaro De Lans, Noem Y Otros V. La Nacin S/ Desalojo, del 29/12/1965 (031)

En similar caso se record el carcter declarativo de las sentencias recadas en los juicios de desalojo contra el Estado nacional que requiere, para su cumplimiento, que deban disponerse las medidas conducentes a tal fin, emanadas de la misma autoridad demandada, con toda la diligencia necesaria para ello, en tanto as lo permita la preservacin de las tareas que se cumplan en el inmueble arrendado doctrina de Fallos, 253:312, Consid. 06*) y sentencia de fecha 21 de julio de 1.965 en los autos Impini De Cordara, Olga Noem V. Adm. Gral. De Obras Sanitarias De La Nacin S/ Desalojo. Y en el ltimo de los precedentes mencionados se precis, asimismo, que aunque el fallo contenga un trmino para la desocupacin, como ocurre en autos, el aludido carcter declarativo de tales pronunciamientos judiciales impide requerir, al vencimiento de aqul, la entrega del inmueble dado en arriendo, so color de la razonabilidad del plazo acordado.As expres que: a lo dicho corresponde agregar que si bien es cierto que esta Corte ha admitido una posible intervencin judicial ulterior a la sentencia de la causa para los supuestos de una irrazonable dilacin en el acatamiento del fallo, no obstante el carcter declarativo de las sentencias que se analizan ver Fallos, 253:312, entre otros, tambin lo es que ha precisado que tal intervencin judicial no es posible sin un previo debate formal sobre el punto que, por lo dems, no est slo limitado al mero curso del tiempo (doctrina del ya citado fallo Impini, del 21 de julio de corriente ao). De donde se sigue que

tampoco es pertinente la intimacin al Estado nacional, en la forma que lo ha sido en los presentes autos a fs. 178 y que el a quo confirm a fs. 188/196, para que manifieste en el trmino de 20 das la fecha de desocupacin, bajo apercibimiento de ser fijada en los autos de oficio, si as no se hiciere. Porque de este modo se desconoce el carcter declarativo del pronunciamiento y se desvirta el fundamento que los precedentes de este tribunal han reconocido al artculo 7* de la ley 3952.Es conveniente rescatarla disidencia en cuanto confirm la intimacin, pues la intervencin judicial, en estos casos, no es incompatible con el artculo 7* de la ley 3952, ello surge del precedente mencionado. Y frente a una sentencia firme de desalojo, fechada el 28/9/1.961, no es dado considerar que es impertinente dilucidar si ocurre el caso previsto en Fallos, 253:312, para la debida intervencin judicial en orden al acatamiento del fallo dictado. Por lo dems, la sentencia apelada, que otorga a la autoridad administrativa la oportunidad de exponer sus consideraciones sobre una situacin que ha debido contemplar desde que fue condenada a devolver la finca hace ms de cuatro aos, no prejuzga sobre el plazo que deber fijarse ni interfiere los recursos judiciales que puedan interponerse y por de pronto otros medios legales para asegurar la continuidad del servicio. Slo se trata de armonizar los altos intereses pblicos y los derechos individuales comprometidos en el presente juicio, a tenor de Fallos, 253:312 (disidencia del Dr. Pedro Aberastury).Asimismo, la disidencia del doctor Carlos Zabala Rodrguez expres Que aunque ese artculo 7* de la ley 3952 se inspira tambin, como lo dijo el tribunal en el mismo fallo, en las exigencias propias de la buena marcha de los poderes y la independencia que ellos necesitan en el ejercicio de sus funciones (Fallos, 186:151; 253:312, Consid. 0l*), in fine), no puede considerarse que la disposicin de medidas como la de fs. 178, para hacer posible el desalojo, pueda ser considerada como perturbadora de esa buena marcha de los poderes pblicos, propiciando la confirmacin del decisorio.De los precedentes comentados se desprende que la C. S. J. N. fue marcando el camino para considerar que el privilegio de considerar a las sentencias de condena como declarativas, deba ser materia de anlisis en cada caso especfico, aunque en los precedentes en materia de expropiaciones consider que tal privilegio no se compatibilizaba con la garanta del derecho de propiedad, previsto en el art. 17 de la C. N. (032).-

 003. LA EXCEPCIN AL PRINCIPIO EN CASOS CON CONTENIDO EXPROPIATORIO

Como se ha referido, el anlisis interpretativo que la Corte deba realizar entre el precepto contenido en la Ley N* 3.952 y su confrontacin con lo dispuesto en el art. 17 de la C. N., en cuanto aqu se estableci que la expropiacin deba ser abonada en forma previa a la desposesin, tuvo su recepcin jurisprudencial, donde se prefiri respetar el precepto constitucional frente a una norma que lo reglamentara. Es decir que paralelamente a la recepcin del concepto de inejecutabilidad de la sentencia dictada contra el Estado Nacional, se fueron delineando excepciones donde, correctamente, se hizo prevalecer la norma constitucional por sobre una norma de rango inferior. 003.1. Nacin Argentina V. Bianchi, Domingo Y Otros S/ Expropiacin, del 13/3/1.940 (033)

Se trata del primer precedente que encontramos, relacionado con el anlisis del efecto declarativo y las sentencias dictadas en un expediente expropiatorio. El anlisis de la Corte se centra en el hecho de que ningn principio constitucional se opone a que en tales casos la sentencia que establezca la compensacin pueda hacerse efectiva sobre los fondos destinados por el Congreso. Y esta Corte, al reconocer en el T. 140, pg. 207, ratificado en el T. 151, pg. 82, que el derecho del propietario a reclamar el precio cuando no ha promediado acuerdo nace legalmente de la sentencia que lo establezca, es decir, en el mismo momento en que segn el artculo 8* el dueo es obligado a recibir por toda indemnizacin lo que del juicio resulte y que, desde entonces, comienza a correr la prescripcin decenal de aquel derecho, ha reconocido el que tiene el dueo para perseguir efectivamente el pago, y con ello, implcitamente, la inaplicabilidad del artculo 7* de la ley 3952 en esos casos.En el caso, el desapoderamiento se haba operado haca tres aos, sin que se hubiere podido cobrar el precio total fijado en definitiva por la sentencia del Superior Tribunal, por lo que no sera posible privar al dueo del medio de cobrar lo que le corresponde, sin dar

lugar a la nulidad de la desposesin por violacin del art. 17 de la C. N., con las consecuencias que aqulla comporta segn las disposiciones del Cd. Civ. De otro modo, el derecho de propiedad se hallara sin defensa frente al Estado que, mediante una consignacin nfima, podra desapoderar a los habitantes del pas, transformando la condicin sine qua non del art. 17 de la Constitucin en una obligacin inejecutable, sujeta a su mero arbitrio en cuanto a la poca y forma de solventarla. Conviene recordar que en los E. E. U. U., aunque no lo establezca la 5* enmienda, algunos estados han prohibido en sus respectivas constituciones que la propiedad pueda ser tomada sin previa compensacin. En los que no establecen este requisito se distingue segn la expropiacin se realice por el estado o la municipalidad, o por una corporacin privada, y si bien en el primer caso se autoriza el desapoderamiento sin previo pago por considerar que la fe que el estado merece y el patrimonio del mismo constituyen suficiente garanta, se requiere, sin embargo, que la ley provea los medios suficientes para que el dueo pueda hacer efectivo su derecho contra el estado o la municipalidad. Y es esencial que se trate de un medio adecuado que pueda ser empleado por el dueo de motu proprio, segn su propia voluntad, pues si la disposicin fuera tal que solamente las autoridades que han realizado la apropiacin se hallaran autorizadas para iniciar los procedimientos tendientes a procurar la compensacin, deber ser declarada nula (Cooley, Constitutional limitations, II, pgs. 1.201 y sgtes.; Lewis, Eminent domain, T. II, pgs. 675 y sgtes., y 872 y sgtes.; Black, On constitutional law, pg. 488). El precepto constitucional argentino asegura una mayor proteccin que el americano y los de las constituciones de 1.819 a 1.826, que slo exigen la justa compensacin debida al propietario (5* enmienda de la Constitucin de Estados Unidos y arts. 124 y 176 respectivamente de las constituciones de 1.819 y 1.826). 003.2. Ministerio De Marina V. Olivera, Ramn S/ Expropiacin, del 24/9/1.958 (034) En virtud de este precedente se dijo en el presente caso que la regla del artculo 7* de la ley 3952 no impide, con arreglo a la doctrina de los precedentes de esta Corte Suprema, la ejecucin de las sentencias dictadas en juicio de expropiacin. Que este principio ha sido admitido, entre otras razones, porque, con arreglo al artculo 17 de la

Constitucin Nacional, la expropiacin debe ser previamente indemnizada. Y es patente que esta clusula quedara desvirtuada mediando el desapoderamiento que por razones de urgencia la ley admite, si la oportunidad del pago de la indemnizacin fijada por la sentencia de la causa quedara librada a la determinacin del expropiador. Que ocurre as que la jurisprudencia de que se hace mrito salvaguardad derecho de propiedad del expropiado, en la medida en que es compatible con las necesidades e intereses sociales que justifican la institucin de la expropiacin, cumplida ya cuando el punto cuestionado se plantea. En tales condiciones, la interpretacin del principio de manera conducente para perfeccionar la tutela del derecho del expropiado es plausible. 003.3. Chiodetti, Remo Y Otros V. Estado Argentino S/ Desalojo, del 26/12/1.967 (035)

Posteriormente, en un caso de desalojo, invocando similares razones que las esgrimidas en el caso Bianchi, se expres que en las particulares circunstancias reseadas, el tribunal considera que las razones que proporciona el Estado no autorizan a dejar librado a la voluntad o al arbitrio administrativo la poca y oportunidad en que debe cumplir las obligaciones emanadas de una sentencia que lo condena al pago de una suma de dinero, no obstante las dificultades que deriven del trmite que, en dicha esfera, entorpezcan su efectivizacin. Ello no importa desconocer, desde luego, la doctrina sentada por esta Corte en Fallos, 186:151 y 247:190, aplicable en situaciones normales, pero que no puede ser invocada para posibilitar el mantenimiento discrecional y temporalmente sin lmites de un estado de cosas je equivale a la frustracin de la garanta de la propiedad consagrada por artculo 17 de la Constitucin Nacional. 003.4. Monferrn, Elda V. Estado Nacional S/ Recurso De Hecho, del 27/9/1.988 (036)

Ms adelante, la Corte Suprema, interpretando en el orden nacional el art. 7* de la Ley N* 3.952, estableci que la limitacin all expuesta no alean-aba a las sentencias dictadas en juicios de expropiacin toda vez que su aplicacin sera inconciliable con la

exigencia constitucional del pago precio de la indemnizacin debida al expropiado Fallos, 186:151; 211:1.544; 17:420, 241:382; causa E. 155 XX. Estado Nacional Argentino (Sec. De Estado de Justicia) V. S. A. Las Palmas Del Chaco Austral S/ Expropiacin, resuelta el 15 de mayo de 1.986.Ello as, pues examinando el caso a la luz de las disposiciones constitucionales y legales referentes a la expropiacin de bienes, corresponde declarar inconstitucional la aplicacin en esta causa del art. 40 de la Constitucin de Catamarca y de su reglamentacin, en cuanto establecen un sistema especial de ejecucin a favor de la provincia que demora el cobro de a indemnizacin expropiatoria en violacin de lo dispuesto en el artculo 17 de la C. N., sin que ello importe pronunciarse sobre la competencia provincial para dictar este tipo de normas. 003.5. Direccin Nacional de Parques Nacionales V. Franzini, Carlos S/ Expropiacin, del 5/4/1.995 (037)

En el caso se discuti el pago en bonos de la deuda pblica del saldo expropiatorio, por aplicacin de la Ley N* 23.982. Si bien el tema se estudiar ms adelante, cabe sealar que la norma que dispona la excepcin del pago en bonos de las expropiaciones por violentar el principio del depsito previo de la expropiacin, la Corte consider inaplicable al caso los preceptos emanados de la Ley N* 23.982, reiterando el principio contenido en el art. 17 de la C. N. y oponindose a cualquier norma, aun aquellas que declararan la emergencia del Estado, con lo cual confirm la doctrina jurisprudencial en cuanto es inoponible a una cuestin expropiatoria cualquier situacin que permita enervar el principio del pago previo con anterioridad a la desposesin.-

004. LA EXCEPCIN AL PRINCIPIO EN EL CASO DE LA LIBERTAD PERSONAL

Una mencin especial debe efectuarse respecto de la accin de hbeas corpus, pues muchas veces el estudioso se abstrae del resto de la normativa aplicable al Estado, y para sustentar el principio de que la sentencia es inejecutable, no se hace mencin a que la

facultad del juez de emitir rdenes, cuyo cumplimiento es un deber ineludible por parte del funcionario, ha sido reconocida histricamente cuando el derecho a la libertad se encontraba en disputa.Ya Alberdi deca, en su libro Bases, en cuanto a la seguridad de las personas, y refirindose a la poca de Rosas, que la fuga y la ocultacin fueron el hbeas corpus de ese tiempo (038).Dentro de este orden de ideas es que se desenvolvi la proteccin de los derechos del acusado. Actualmente, el C. P. P. N., en su art. 1*, reitera aquellos preceptos establecidos constitucionalmente, estableciendo en forma sustantiva que nadie podr ser considerado culpable mientras una sentencia firme no desvirtela presuncin de inocencia de que todo imputado goza.Si bien esta presuncin de inocencia no se encuentra expresamente prevista en la C. N., se sustenta en que la nica fuente legtima para imponer una pena es el juicio fundado en ley anterior al hecho del proceso y que hasta que se produzca la culminacin del proceso penal en sentido adverso al imputado debe tenrsele por inocente (039).Dentro de este esquema, esta presuncin de inocencia no impide la adopcin de medidas cautelares de carcter urgente tales como el arresto, la aprehensin, la detencin y la prisin preventiva a los efectos de no frustrar el cumplimiento de lo decidido, y su tolerancia radica en que no se lo va a considerar como un anticipo de la pena.Segn este razonamiento y rigiendo plenamente el principio o presuncin de inocencia, la libertad personal slo puede ser restringida en los lmites absolutamente indispensables para asegurar el descubrimiento de la verdad y la aplicacin de la ley, como reza el art. 280 del C. P. P. N. Este no es ms que una interpretacin y reglamentacin de lo dispuesto en el mentado art. 18 de la C. N. cuando dispone que nadie puede ser arrestado sino en virtud de orden escrita de autoridad competente (040).Los presupuestos de procedencia contenidos en el art. 3* de la Ley N* 3.098 no han sido innovados luego de la consagracin constitucional, aunque se los generaliza an ms.Esta ley, llamada De la Ra de 1.984, denominacin dada por Virgilio Loicono, quien colabor junto con el profesor Julio Maier en la preparacin del proyecto presentado por nuestro actual presidente de la Nacin, erog las disposiciones del Tt. IV, Sec. 2*,

Libro IV, del entonces vigente C. P. P. N. y el art. 20 de la Ley N* 48 que hasta ese momento regulaban el instituto.Continuando con la jurisprudencia de la C. S. J. N. que consagr esta va para el supuesto de la averiguacin de paradero en caso de desaparicin forzada de personas, se introdujo, con la reforma constitucional, la lesin al derecho de la libertad corporal (041).Esta norma protege al individuo contra un acto u omisin de autoridad pblica que limite o amenace en forma actual la libertad ambulatoria sin orlen de autoridad competente, mientras que la norma constitucional tutela oda lesin a la libertad fsica, cualquiera fuera el aspecto que la condicione, no slo la ambulatoria.Pero el objeto de la accin de hbeas corpus se centra en el anlisis de la legitimidad de la restriccin de la libertad o del agravamiento de las condiciones de detencin, de tal manera que es de principal importancia la produccin le los informes que el juez de la causa efectuar a la autoridad requerida.Se necesita que la misma emita un informe circunstanciado del motivo que funda la medida, la forma y condiciones en que se cumple, si ha obrado por orden escrita de autoridad competente y si el detenido hubiera sido puesto a disposicin de otra autoridad y un detalle pormenorizado de tales circunstancias (042).Debe hacerse notar que el procedimiento es rpido, que los plazos procesales de apelacin son en su mayora de 24 horas y que la decisin debe dictarse inmediatamente de terminada la audiencia donde se lea el referido informe. Es decir que se tratara de un procedimiento sumarsimo para el derecho procesal civil, pero que se lleva a cabo dentro del procedimiento instructorio del proceso penal.Por otra parte, la resolucin tiene que hacer mencin del informe y de la contradiccin que ste haya dado motivo por parte del denunciante, donde se faculta la intervencin de peritos, intrpretes y/o testigos (043).De acuerdo con ello, la existencia de un informe donde surjan los datos que obraron como presupuesto de la afectacin de la libertad fsica es esencial para la resolucin de la accin de hbeas corpus y, dentro de esto, la revisin por parte del juez de la legitimidad de la detencin o de la forma en que se lleva a cabo, aun subsistente en el caso de declaracin del estado de sitio, ya que por el art. 4* de la Ley N* 23.098 se deber comprobar la legi-

timidad de la declaracin del estado de sitio, evidentemente en sus aspectos formales y no en cuanto a la valoracin de la existencia de la conmocin interior o exterior.Si el hbeas corpus rega en nuestro pas desde hace ms de cien aos, el derecho a la libertad nunca fue dejado sin efecto y la facultad del juez para ordenar la libertad del detenido que se encontraba en esa condicin en forma ilegtima nunca fue discutida, en este aspecto tenemos que la reglamentacin de la Ley N* 3.952 slo tena por correspondencia un sector muy delimitado del accionar judicial.La cuestin reciba apoyo en el caso Sofa, Antonio, donde se dijo que el contralor no implicaba que los magistrados sustituyeran al Poder Ejecutivo en los criterios de conveniencia o de inconveniencia sobre la medida adoptada, ni que apreciaran las circunstancias o motivos concretos que fundan cada una de las medidas adoptadas en virtud del estado de sitio, sino que deban ponderar la proporcionalidad de la decisin del Poder Ejecutivo con relacin a los fines tenidos en cuenta al declarar aquel estado (044).As tambin en el caso Zamorano (045), de 1.977, en el cual la Corte Suprema estableci que frente al requerimiento de un juez el P. E. est obligado a proporcionar los informes de manera inequvoca y precisa en cada caso concreto, a fin de que el rgano judicial pueda respetar sin controversias la reserva del P. E.Por eso creemos que respecto de la validez o no de la detencin, la Corte tuvo la valenta de tratarla en el primer caso Timerman (046), donde si bien no se expidi expresamente sobre la justiciabilidad de la declaracin del estado de sitio, s entr a revisar las medidas concretas adoptadas en la aplicacin de tal instituto a travs del examen de razonabilidad. La Ley N* 23.098 estableci la posibilidad de decidir, de revisarmediante la accin de hbeas corpus, un arresto decidido con motivo del estado de sitio. La ley De la Ra, de esta manera, se ha constituido en un hito de nuestro pas.Concordantemente, debemos mencionar que en ocasin de la O. C. N* 8/87 del 30 de enero de 1.997, la Corte Interamericana respondi la consulta de la Comisin de Derechos Humanos de la O. E. A. sobre la vigencia de las garantas judiciales durante el estado de sitio, decidiendo por unanimidad que los procedimientos jurdicos consagrados en los arts. 25.1 y 7.6 de la Convencin Americana de Derechos Humanos no puede ser suspendida conforme al art. 27.2 de la misma, porque constituyen garantas judiciales indispensables

para proteger derechos y libertades que tampoco pueden suspenderse segn la misma disposicin.En la O. C. N* 09/87 del 6 de octubre de 1.987, efectuada por el gobierno de la Repblica Oriental del Uruguay a la misma Corte Americana de Derechos Humanos, donde se solicitaba que precisara cules son las garantas fundamentales de la Carta que no pueden suspenderse ni aun en estado de emergencia, tambin se dijo por unanimidad que deben considerarse como garantas judiciales indispensables no susceptibles de suspensin, segn lo establecido por el artculo 27.2 de la Convencin, el hbeas corpus, el amparo o cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes destinado a garantizar el respeto a los derechos y libertades cuya suspensin no est autorizada por la misma Convencin. Tambin decidi por unanimidad que deben considerarse como garantas judiciales indispensables que no pueden suspenderse aquellos procedimientos judiciales inherentes a la forma democrtica representativa de gobierno, previstos en el derecho interno de los Estados parte como idneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos a que se refiere el artculo 27.2 de la Convencin y cuya supresin o limitacin comparta la indefensin de tales derechos.Dentro de estos lineamientos destacamos la disidencia de los ministros Petracchi y Boggiano en el caso De la Torre (047) del 22/12/1.998, donde se analiz la expulsin del pas de un ciudadano uruguayo por las autoridades migratorias argentinas, tras largo tiempo de residencia, donde se determin que la accin de hbeas corpus era procedente como medio de impugnacin del denunciante que no tuvo "oportunidad alguna de intervenir en la causa, por s o a travs del defensor oficial", es decir que no se poda convalidar un fallo en la medida en que se expulsaba a un extranjero sin darle la oportunidad de acceder a un tribunal de justicia.-

005. EL ABANDONO DEL EFECTO DECLARATIVO DE LAS SENTENCIAS

Si bien hasta nuestros das se discute la subsistencia del efecto declarativo de las sentencias dictadas contra el Estado Nacional, consideramos que ello se debe a una falta de conocimiento de cmo se ha llegado a la actual evolucin, pues no slo existi un cambio en la doctrina jurisprudencial de la C. S. J. N. de la Nacin a partir de 1.966. sino que, para-

lelamente a que ello ocurriera, fueron dictadas una serie de normas que reglamentaban el imperium de los jueces, como hemos reseado, a efectos de posibilitar la emisin de mandatos que el Estado deba cumplir.La conformacin de la C. S. J. N. cambi con la revolucin del 28 de junio de 1.966, lo que dio motivo a que sus nuevos integrantes analizaran la procedencia de emitir mandatos en juicios de desalojo.En el caso Pietranera, Josefa Y Otros V. Gobierno Nacional S/ Desalojo (048)48, del 7 de septiembre de 1.966, se abandona tal concepcin en materia de desalojos ya que se permite al juez dictar una serie de medidas tendientes a lograr el respeto de la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, transitando el camino marcado en las disidencias de Fallos, 263:554.Se expres: Que la regla del art. 7* ha de entenderse en su significado cabal. Su propsito no es otro que evitar que la Administracin Pblica pueda verse colocada, por efecto de un mandato judicial perentorio, en situacin de no poder satisfacer el requerimiento por no tener fondos previstos en el presupuesto para tal fin o en la de perturbar la marcha normal de la Administracin Pblica. Desde ese punto de vista, la norma aludida es razonable. Pero en modo alguno significa una suerte de autorizacin al Estado para no cumplir las sentencias judiciales. Ello importara tanto como colocarlo fuera del orden jurdico, cuando es precisamente quien debe velar con ms ahnco por su respeto. Por ello ha dicho este tribunal que el art. 7* de la Ley N* 3.952 no descarta la pertinencia de una intervencin judicial tendiente al adecuado acatamiento del fallo, en el supuesto de una irrazonable dilacin en su cumplimiento por la Administracin Pblica (Fallos, 253:312). Que, en tales circunstancias, resulta prudente la sentencia apelada que no fija plazo de cumplimiento, sino que requiere del Gobierno Nacional que manifieste en qu fecha va a desalojar el inmueble, con lo que el intimado queda en condiciones para tomarse el plazo razonable que corresponda; la advertencia final de que, en caso de silencio, el plazo de desalojo ser fijado judicialmente, no es sino el corolario lgico de la potestad de los jueces de hacer cumplir sus decisiones en defensa del imperio del Derecho.Este precedente fue tomado como gua para establecer una reglamentacin pretoriana de la manera en que se deban cumplir las sentencias de condena por parte del Estado Nacional.-

En cuanto a las sentencias que condenaban al pago de una suma de dinero, a partir del dictado de la Ley de Contabilidad, en 1.956, el procedimiento administrativo de pago se instrumentaba a partir del art. 17, el que prevea que en estos casos se habilitara automticamente una partida presupuestaria para cumplimentar los pagos a cargo del Estado, situacin que permita el cobro de la acreencia o el medio legal adecuado para que se produjera el pago.A raz de la creacin pretoriana de la accin de amparo, en los precedentes Siri (049) y Kot (050), de 1.957y 1.958 respectivamente, se dicta el Dto.Ley N* 16.986/1.966, que regul la accin de amparo. En el art. 12 se estableci que a sentencia que admita la accin deba contener: inc. b) La determinacin precisa de la conducta a cumplir, con las especificaciones necesarias para su debida ejecucin; c) El plazo para el cumplimiento de lo resuelto.Mientras que en la accin de amparo no estaba contemplado, en principio, el pago de una condena de entregar una suma de dinero, si se acept que el Estado se encontrara compelido a que el Poder Judicial le ordenara cumplir sus pronunciamientos, y ello fue aceptado a partir del caso Siri.En 1.972 se dicta la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos L. N. P. A.) (051), la que, junto con su decreto reglamentario (052), organiza el agotamiento de la va administrativa a travs del procedimiento recursivo y la reclamacin administrativa previa, principalmente, para controvertir hechos administrativos, estableciendo una serie de excepciones al mismo conforme lo haba ido demarcando la jurisprudencia.La doctrina se encuentra entonces con la Ley de Procedimientos Administrativos, que se aplica a gran parte de la Administracin Pblica pero no as, por ejemplo, a los procedimientos que se llevan a cabo ante las fuerzas de seguridad, quedando subsistentes dos procedimientos para demandar al Estado, el previsto en la Ley N* 3.952 y el de la L. N. P. A.Esta ltima no menciona el efecto declarativo de las sentencias aunque la jurisprudencia realiza una aplicacin indistinta de ambos regmenes, con independencia del utilizado para interponer la accin judicial, para el momento de ejecutar las sentencias. Es decir, considera que a falta del dictado de un cdigo contencioso administrativo, la iniciacin de la demanda poda ser propuesta a travs de cualesquiera de ambos

ordenamientos segn qu autoridad hubiera intervenido, pero al momento de ejecutarse la sentencia, siempre se encontraba subsistente el efecto declarativo contemplado en la Ley N* 3.952.A ello se suma el art. 28 de la L. N. P. A., que regul el amparo por mora, disponiendo que ... el que fuere parte de un expediente administrativo podr solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho ... Se resolver lo pertinente acerca de mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca segn la naturaleza y complejidad del dictamen o trmites pendientes.Es decir que, paralelamente, existieron una serie de remedios legales que delimitaron el efecto declarativo contenido en el art. 7* de la Ley N* 3.952, quedando nicamente vigente este precepto para las sentencias que condenaran a dar una suma de dinero, pudiendo, en el resto de los casos, ejercerse coaccin para obtener el cumplimiento de la sentencia judicial (053).Producida la declaracin de emergencia del Estado en 1.989, mediante el dictado de la Ley N* 23.696, se estableci la suspensin del procedimiento de ejecucin de sentencias contra l estableciendo, a travs del art. 52, el procedimiento judicial para obtener el medio coercitivo para compeler a su pago con posterioridad a que venciera el referido plazo de suspensin, haciendo suyos los pronunciamientos judiciales que se fueron abriendo camino a partir del precedente Pietranera (054).Ello permiti a parte de la doctrina afirmar que el efecto declarativo era inconstitucional (055); otros autores, sin embargo, sostuvieron que haba quedado derogado (056). Posteriormente, la Ley N* 23.982 estableci, invocando razones de emergencia, la consolidacin de las deudas del Estado por causa anterior al l*/4/1.991, difiriendo su cobro por diecisis aos y posibilitando al acreedor novar su crdito y cobrar la misma en bonos de la deuda pblica, cuyo plazo de amortizacin era similar. Sin embargo, para aquellas sumas que tuvieran su origen en una causa posterior al 1*/4/1.991 se reglament el procedimiento de cobro en el art. 22.Existieron, pues, una serie de remedios legales y jurisprudenciales que encorsetaron o delimitaron el efecto declarativo contenido en el art. 7* de la Ley N* 3.952, pero esta situacin normativa nos lleva a afirmar que hasta 1.989 el efecto declarativo de las

sentencias solamente se refera al cobro de sumas de dinero, ya que el resto de las rdenes judiciales haban sido claramente especificadas como una facultad del juez de imponer plazos de cumplimiento al Estado (057).De acuerdo con lo expuesto se considera que la Ley N* 23.982 derog el referido art. 7* de la Ley N* 3.952, pero una argumentacin adicional se encuentra en la sancin de la Ley N* 24.624, que regul el presupuesto nacional para 1.995. y que varias de sus normas se incluyeron en la Ley Permanente de Presupuesto (058). En efecto, se incorporaron los artculos 19, 20 y 21 en la Ley Permanente de Presupuesto, estableciendo que los pronunciamientos judiciales que condenen al Estado al pago de una suma de dinero sern satisfechos entre las autorizaciones para efectuar gastos contenidos en el presupuesto general de la Administracin Nacional (059).Tanto la Ley N* 23.982 como la N* 24.624 reglamentaron la ejecucin judicial de las sentencias judiciales, estableciendo el trmino segn el cual deba efectuarse el pago. La sancin de la ley 25.344, que estableci nuevamente la emergencia para el pago de las sentencias dictadas contra el Estado, dej subsistente el procedimiento establecido en el art. 22 de la Ley N* 23.982, por lo que consideramos que el efecto declarativo ha sido derogado.Estas normas nos indicarn el plazo de espera que se le otorga al Estado nacional para incluir el crdito en el ejercicio presupuestario y los pasos procesales a seguir, en caso de incumplimiento, para obtener el pago mediante la ejecucin coactiva del mismo.-

III. EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA

001. EL EJERCICIO DE LA JURISDICCIN

De acuerdo con la evolucin jurisprudencial y normativa analizada, nos hemos encontrado con la expresa facultad, tanto en las leyes que regulan la accin de amparo como la accin de amparo por mora, que el juez ordene al Estado la realizacin de una determinada conducta. Asimismo, no debe tampoco olvidarse la ley que regula el hbeas corpus, que posibilita al juez ordenar al autor de la detencin ilegtima la inmediata puesta en libertad del particular afectado por la misma.-

La determinacin precisa de la conducta a cumplir por parte de la autoridad pblica, establecida en la accin de amparo y la orden de pronto despacho, contenida en el amparo por mora, han llevado a la conclusin de que la decisin tomada en estos dos procesos son ejecutorias. En cuanto a la accin de hbeas corpus, la Ley N* 23.098 habilita que, en caso de desobediencia de la autoridad pblica, el propio magistrado se encuentra habilitado para ejecutar la liberacin del detenido, aun en el caso de que haya sido el Poder Ejecutivo Nacional el que dispusiera la detencin (060).Pero, en realidad, el problema se ha planteado desde la ptica procesal, pues una vez dispuesta la coaccin sobre la Administracin, el funcionario, en principio, cumple la orden impartida aunque se trate de enervar sus efectos; utilizando los resortes procedimentales a su alcance.No se trata del incumplimiento de la orden impartida sino del reconocimiento del lmite de su ejercicio (061). Ello es as, pues la posibilidad de ejercer coaccin por medios indirectos (062), es decir a travs de la aplicacin de astreintes, ha sido realizada por nuestros tribunales sin mayores tropiezos.La tesis sustentada es que el efecto declarativo de la sentencia, establecido en el art. 7* de la Ley N* 3.952, se encuentra derogado. En un principio nicamente para aquellos casos que no fueran susceptibles de apreciacin econmica y, posteriormente, en virtud de lo expresamente dispuesto por el art. 22 de la Ley N* 23.982, que permite ejercer coaccin sobre el Estado en caso de incumplimiento, para que se efectivice el pago de la suma de dinero a que ha sido condenado.Sin perjuicio de lo expuesto, es conveniente sealar que, aunque ello fuera as, a esta altura de la evolucin del Derecho no es posible sostener efecto declarativo de la sentencia, pues ello conducira a argumentar un despropsito interpretativo.La reglamentacin del ejercicio del imperium, cuando el sujeto pasivo la coaccin es el Estado nacional, es en realidad la raz y la solucin de cuestin planteada. Si la norma lo inhabilita para ejercer coaccin ser razonable y cercenar el derecho a la defensa enjuicio.Como ensea Alsina, la norma jurdica contiene el mandato que debe ser cumplido y en caso de incumplimiento se prev la sancin. Es deber del juez no slo el conocimiento del litigio (notio) y de resolverlo (iudicium), sino tambin de hacer cumplir lo decidido (executio). Toda sentencia es declarativa en tanto el juez aplica la voluntad abstracta de la

ley a una situacin concreta, pero su eficacia vara con el contenido de esa declaracin (063).Conforme con la clasificacin de sentencias declarativas y de condena, el proceso de ejecucin ser aquella actividad desarrollada por el acreedor para el cumplimiento de la obligacin declarada en la sentencia de condena, en caso de que no se satisfaga voluntariamente.En el derecho romano, cuando la ejecucin recaa sobre la persona del deudor, una vez que se dictaba la sentencia de condena deban transcurrir treinta das para el pago (tempus iudicati), y si en ese plazo no se satisfaca la obligacin, el acreedor concurra al pretor para que ste, en ejercicio de su imperium, ejercitara la maus iniecto iudicati, mediante el cual tomaba posesin de la persona del deudor (064).En nuestro moderno Estado de Derecho, el juez ejerce jurisdiccin (065) y una de sus caractersticas objetivas es la declaracin de certeza o la realizacin coactiva y concreta de los intereses tutelados (ejecucin forzosa). Estas facultades van unidas a una serie de potestades que son inherentes a la funcin jurisdiccional, tal el poder de imperium como utilizacin de la facultad del ejercicio de la fuerza para hacer cumplir sus decisiones (066).Las trabas y/o dificultades que el Poder Ejecutivo puede imponer o la imposibilidad o prohibicin al juez, por va reglamentaria, de ejercer su imperium (067) contra el Estado significa desconocer el derecho a la tutela judicial efectiva (068) como as tambin implica el desconocimiento del principio de igualdad.-

002. DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA

El nuevo art. 43 de la C. N. constituye un intento escrito de establecer un derecho nuevo, el nuevo derecho a la tutela judicial efectiva que subyace actualmente y que abreva en los principios de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales. Ello tiene directa incidencia con el tema tratado.En efecto, hemos referido que el efecto declarativo de la sentencia, tal cual se lo entendiera en los precedentes enumerados, significaba enervar la posibilidad de que el juez ejerciera su imperium. Ello fue modificndose legislativamente; y actualmente nos encontramos con que, en el referido art. 43, se ha incorporado a la accin de amparo junto

con los institutos que regulan la accin de hbeas corpus y la de hbeas data. Este conjunto de acciones permiten afirmar que se ha exteriorizado el reconocimiento de un derecho de tutela por parte de los constituyentes de 1.994 (069).Los remedios procesales existentes en el artculo 43 se encuentran establecidos dentro de un nuevo captulo denominado Nuevos Derechos y Garantas, y as como una interpretacin acabada del Derecho permite presuponer la existencia de una garanta, la existencia de estas herramientas garantsticas permiten presuponer la creacin de un nuevo derecho, que hemos denominado derecho de tutela (070).Dentro de este contexto, podemos expresar que la accin expedita y rpida de amparo permite suponer la existencia de un derecho de amparo, no slo como herramienta procesal puesta al servicio de la tutela efectiva de los derechos establecidos constitucionalmente, sino tambin como un derecho de garanta de la persona (071) que conlleva la facultad de que el juez ejerza su imperium. Ello significa que el trmino amparo comprende el derecho del particular afectado a recurrir ante un tribunal de justicia para solicitar la proteccin de los derechos constitucionales desconocidos y el consiguiente deber del citado tribunal de restablecer el derecho violado, en forma cierta y efectiva, a travs del uso de la fuerza o ejerciendo la coaccin indirecta. Cualquier intento de reglamentacin a este derecho, que signifique disminuir el imperium del juez, afectar al nuevo derecho incorporado en el ordenamiento constitucional.Este derecho que ya haba sido consagrado por la C. S. J. N. cuando permiti la deduccin de demandas contra la Nacin, que se cristaliz con una nueva lectura de los derechos innominados al fundamentar la accin de amparo a partir del art. 33 de la C. N., explicitada en el caso Kot, que permiti una nueva lectura del derecho a la defensa enjuicio, en el caso Fernndez Arias al requerir, al menos, una instancia judicial donde se pudiera deducir la defensa, ofrecer y producir la prueba y obtener una decisin fundada, como tambin en el caso Ekmekdjian que permiti, pretorianamente, la defensa de los intereses difusos fue extrovertido por el constituyente del ao 1.994 cuando estableci en el nuevo art. 43 la posibilidad expresa del acceso a la justicia, en forma inmediata, sin que sea necesario el agotamiento de formalidad alguna (072).-

Dentro de este contexto, debemos reiterar que la existencia del derecho de amparo significa no slo la elevacin al plano constitucional de esta accin, sino el reconocimiento de un verdadero derecho de garantas de la persona (073).El derecho de tutela se configura como el reconocimiento constitucional de peticionar, en forma rpida y eficaz, ante un tribunal de justicia, la proteccin de los derechos constitucionales, ya sea por el propio afectado o mediante el ejercicio de los derechos de incidencia colectiva, y el otorgamiento al juez del ejercicio de las medidas coactivas para hacer cumplir su decisin.-

003. INFLUENCIA DE LOS TRATADOS DE DERECHOS HUMANOS

El entonces art. 100, ahora 116, de la Norma Fundamental determin que la Nacin poda ser demandada ante los tribunales de justicia y estableci la competencia de la C. S. J. N. para el conocimiento y decisin final de las causas, aun en aquellas donde el Estado intervenga y sea parte. Ello significa que la Corte ha asumido el carcter de tribunal superior, sin perjuicio de la competencia constitucional no delegada por las provincias al gobierno federal, que les permite organizar su propio Poder Judicial y darse las normas de procedimiento correspondientes.En este sentido, el vocablo causa significa, para el lenguaje de la C. S. J. N., la existencia de un litigio que debe ser resuelto por un tribunal imparcial e independiente (074). En el leading case Fernndez Arias (075) se estableci que: La Corte Suprema es el tribunal en ltimo resorte para todos los asuntos contenciosos en que se les ha dado jurisdiccin ... Sus decisiones son finales. Ningn tribunal las puede revocar.Por otra parte, se sostuvo que el control que asegura el respeto a la garanta de la defensa enjuicio del particular slo puede ser ejercido por un tribunal que rena las caractersticas de imparcial e independiente. El acceso el particular al mismo slo se encuentra cumplido en la medida en que el planteo de la controversia sea realizada en forma total y acabada y que su pronunciamiento tome los principales argumentos conducentes para la decisin del caso como asimismo las pruebas rendidas relevantes.-

La reforma constitucional de 1.994 incorpor al art. 75, inc. 22) de la C. N. diversos tratados, otorgndoles jerarqua constitucional y expresando que deben entenderse complementarios de los derechos y garantas reconocidos por ella.Es necesario interpretar estas nuevas normas junto con el derecho de tutela reconocido en el art. 43 de la C. N. a efectos de considerar cmo se encuentra regulado el acceso a la justicia.As, la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1.948 (076) prev, en su art. 8* que: Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitucin o por la ley.El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (077) que entrara en vigor el 23 de marzo de 1.976, estableci en su art. 2*, inc. 3) que: Cada uno de los Estados Parte en el presente Pacto se compromete a garantizar que: a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presen te Pacto hayan sido violados podr interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violacin hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales; b) La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidir sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollar las posibilidades de recurso judicial; c) Las autoridades competentes cumplirn toda decisin en que se haya estimado procedente el recurso.Asimismo, la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (078), en el artculo XVIII, concibi al derecho de justicia de la siguiente forma: Toda persona puede concurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente.La Convencin Americana sobre Derechos Humanos (079) dispuso la proteccin judicial en el art. 25 de la siguiente manera:

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin, aun cuando tal violacin sea cometida por personas que acten en ejercicio de sus funciones oficiales.2. Los Estados parte se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidir sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y "c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisin en que se haya estimado procedente el recurso.De lo expuesto, cabe colegir que nos encontramos con que los tratados han completado el derecho al acceso a la jurisdiccin, previsto en el art. 18 de la C. N., y el derecho a la tutela judicial efectiva, que emana de su art. 43, a travs de requisitos que deben cumplimentar los Estados parte.Deben mencionarse brevemente los alcances que la incorporacin de estos instrumentos internacionales ha tenido en la jurisprudencia del mximo tribunal de la Repblica.Uno de los primeros antecedentes, luego de la reforma, lo constituye el caso Giroldi del 7 de abril de 1.995 (080). La Corte Suprema interpret de forma innovadora que la jerarqua constitucional otorgada a los instrumentos en materia de derechos humanos ha sido establecida por voluntad expresa del constituyente en las condiciones de su vigencia. Y otorg a esta frase un alcance mucho ms amplio del imaginado por la doctrina y que se limitaba al reconocimiento del efecto de las reservas al momento de ratificacin de un tratado. En este sentido, la Corte considera que los instrumentos de derechos humanos jerarquizados rigen en el mbito interno de la misma forma en que rigen en el mbito internacional, es decir considerando particularmente su efectiva aplicacin jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretacin y aplicacin.El alcance fue posteriormente ampliado no slo a la actividad especfica de tipo jurisdiccional de la Corte I. D. H., sino tambin a la actividad consultiva y a la desarrollada por rganos no jurisdiccionales del sistema, como la Comisin Interamericana a travs de

sus informes, tal los casos Bramajo (12/9/1.996), Arce (14/10/1.997), Acosta (22/12/1.998), entre otros.De esta forma, nuestros tribunales se encuentran obligados a conocer y aplicar las garantas y derechos consagrados, con los alcances interpretativos que sobre ellas vienen realizando los organismos internacionales competentes.Las normas constitucionales invocadas disponen que el derecho a la tutela judicial efectiva comprende el acceso pleno a la justicia y la posibilidad de ejecutar las sentencias judiciales, pues, de lo contrario, nos encontraramos ante una interpretacin que no responde a las reglas de la sana crtica, con arreglo a los principios mencionados y cualquier reglamentacin que pretenda desconocer y/o alterar estos efectos podr sufrir el reproche de los organismos internacionales que velan el cumplimiento de los tratados, al cual nuestro pas como integrante de la comunidad internacional debe respetar.-

004. LA DESIGUALDAD DEL EFECTO DECLARATIVO DE LAS SENTENCIAS

Hemos expresado que el efecto declarativo de las sentencias, que condenaban al Estado a abonar una suma de dinero, no significaba que el Estado no debiera cumplir las mismas, sino que no se lo poda colocar en una situacin que determinara un perjuicio para el inters general al exigrsele el inmediato cumplimiento del pronunciamiento.Sin embargo, debe referirse que el acreedor colocado en esta situacin se encuentra en un trato desigualitario con los restantes acreedores del Estado (081).Este desequilibrio, que implic dar cabida en el ordenamiento jurdico al art. 7* de la Ley N* 3.952, no puede subsistir en la medida en que, en la actualidad, se reconoce la responsabilidad del Estado por su obrar lcito (082) cuando se prive a un tercero de su propiedad o se la lesione en sus atributos esenciales (083). Es decir, el incumplimiento del Estado lo torna responsable de la conducta que ha asumido.Un concreto detrimento de la propiedad, en la acepcin constitucional del trmino (084), no cabe imponerle a un tercero con fundamento en la utilidad comn, pero en caso de que ello se haya producido, se admitir la licitud de ocasionar un perjuicio a un particular en la medida en que sea indemnizado, salvo que el hecho provenga de la culpa o de la condicin propia o la de las cosas de su patrimonio.-

Lo expuesto significa que no se acepta que el particular cargue sobre sus espaldas, individual y exclusivamente, lo que debe ser materia de asuncin colectiva por el conjunto de los habitantes que sufragan ese accionar a travs de los impuestos y contribuciones si por dicho accionar el Estado agravia el derecho de propiedad del particular (085), entendido en la acepcin amplia que la C. S. J. N. le ha dado a dicho vocablo.En consecuencia, disponer que una sentencia sea cumplida de modo distinto a cualquier otra obligacin del Estado conlleva el desconocimiento del derecho a la igualdad. El agravio constitucional nace en cuanto el particular, al cual se le incumple el pago de una sentencia, se encuentra sosteniendo sobre sus espaldas una situacin inequitativa bajo la excusa de protegerse los fines del Estado, lo cual no es plausible.La jurisprudencia de la C. S. J. N., en casos en los cuales el particular debe soportar en forma especial un perjuicio o recibe un trato desigualitario del Estado, sostiene que este ltimo debe responder por su accionar. En el caso, el particular y/o el grupo de individuos, por haber recibido el ttulo de su crdito a travs de un pronunciamiento judicial, se encontrar en una situacin desigualitaria frente al resto de los individuos que reciben un estipendio del Estado al contratar con l. Ambos grupos son equivalentes y dentro de este grupo no pueden realizarse distingos sin lesionar el derecho a la igualdad.No existe en el referido distingo el uso de la pauta de la razonabilidad de la ponderacin o de la seleccin, segn la terminologa de la C. S. J. N. en los fallos en que aceptara la existencia de categoras de grupos que admiten su tratamiento en forma distinta por parte del legislador (086).Como cita Linares, otorgndole el carcter de frmula para el futuro, la distincin de categoras de acreedores del Estado no puede ser admitida con carcter de privilegio. En efecto, citando el caso Guillermo Olivar (087), de 1.875, considera que existe odiosa distincin y derrotero arbitrario pues el principio de la igualdad de todas las personas ante la ley, segn la ciencia y el espritu de nuestra Constitucin, no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias, de donde se sigue forzosamente que la verdadera igualdad consiste en aplicar a los casos ocurrentes la ley segn las diferencias constitutivas de ellos y que cualquiera otra inteligencia o aceptacin de este derecho es contraria a su propia naturaleza e inters social (088).-

Por ello se considera que el efecto declarativo de las sentencias no puede constitucionalmente encontrarse subsistente pues controvierte el derecho a la igualdad en tanto se concede a unos lo que se deniega a otros, conformando ambos una misma categora de individuos, esto es, acreedores del Estado, en los cuales existe un trato que revela manifiesta inequidad. En consecuencia, slo se podr admitir una demora en la medida en que la reglamentacin establezca un plazo razonable del modo de cumplir las sentencias judiciales, que se encuentre slidamente fundado en los preceptos constitucionales.-

IV. EJECUCIN DE LA SENTENCIA DE CONDENA

001. SUPUESTOS DE APLICACIN

Una sentencia de condena dispone el cumplimiento de una obligacin, en el caso, a cargo del Estado. Esta puede ser de hacer y/o no hacer y de dar, por lo que teniendo en cuenta que la nica reglamentacin que ha sido dictada es la obligacin de dar una suma de dinero, se debe sealar que las restantes se encuentran sujetas a las disposiciones emanadas del acto jurisdiccional atento sostener que el efecto declarativo ha quedado derogado.En cuanto a la obligacin de dar una suma de dinero o que la obligacin se resuelva en el pago de una suma dineraria, el art. 22 de la Ley N* 23.982 estableci la posibilidad de ejecutar el crdito emanado de una sentencia judicial en la medida en que no se encontrara comprendido dentro de la declaracin de emergencia efectuada por la misma, que consolid las acreencias hasta un plazo mximo de diecisis aos para aquellas cuya causa fuera anterior al 31/3/1.991, pero le posibilit al acreedor novar su crdito y obtener el pago en bonos de consolidacin de la deuda pblica.Esta norma expresa: A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el Poder Ejecutivo nacional deber comunicar al Congreso de la Nacin todos los reconocimientos administrativos o judiciales firmes de obligaciones de causa o ttulo posterior al l* de abril de 1.991 que carezcan de crditos presupuestarios para su cancelacin en la ley de presupuesto del ao siguiente al del reconocimiento. El acreedor estar legitimado para solicitarla la ejecucin judicial de su crdito a partir de la clausura del perodo de sesiones

ordinarias del Congreso de la Nacin en el que debera haberse tratado la ley de presupuesto que contuviese el crdito presupuestario respectivo.Igualmente, la Ley N* 25.344, que dispuso una nueva emergencia para el pago de las sentencias judiciales cuyo ttulo o causa tuviera su origen en el perodo 01/04/1.991 0l/0l/2.000, ha ratificado el mentado art. 22 al no modificarlo.O sea que en la medida en que el crdito no tenga su origen en el lapso temporal sealado en ambos ordenamientos, y sin entrar a ponderar la constitucionalidad del sistema, el procedimiento de ejecucin de la sentencia condenatoria a pagar una suma de dinero deber ajustarse al sistema previsto en la norma transcripta.-

002. OBLIGACIN DE COMUNICAR LA EXISTENCIA DEL CRDITO

Hemos expuesto que el principio general es que el Estado cumpla con Sus obligaciones y, ms an, con aqullas emanadas de un pronunciamiento Judicial. Tambin hemos expresado que las sentencias condenatorias son Susceptibles de ser ejecutadas, por lo que se debe analizar el procedimiento i seguir a tal fin en el caso de que el Estado demore su pago (089).El primer prrafo del referido art. 22 le impone una obligacin al Poder Ejecutivo: la comunicacin al Congreso de todos los reconocimientos administrativos y judiciales cuya causa o ttulo sea posterior al 1*/4/1.991, en la medida en que carezcan de crdito presupuestario para su cancelacin en la ley de presupuesto del ao siguiente al del reconocimiento.Se tratara de aquellos casos en los que el P. E. omiti incluirlos en el ejercicio presupuestario posterior al que se hayan devengado.Esta falta de comunicacin adquiere particular relevancia en caso de incumplimiento del pago de la acreencia una vez transcurrido el plazo de espera ms abajo examinado.La falta de inclusin en el presupuesto de un gasto determinado judicialmente se encuentra en contra de la obligacin que, con carcter de facultad reglada, ha sido legislado en el art. 42 de la Ley N* 24.156, de Administracin Financiera del Estado, por lo que la omisin, negligente o dolosa, de incluir una acreencia derivada de una sentencia judicial le

llevar al funcionario a incurrir en responsabilidad por mal desempeo, conforme surge de la reglamentacin al mencionado artculo.La norma trata de evitar que el Ejecutivo oculte el pasivo de las cuentas pblicas a travs de la omisin de comunicar su existencia. De esta manera, la obligacin establecida constitucionalmente en el hoy art. 75, inc. 7) de la C. N. por el cual es facultad exclusiva y excluyente del Congreso de la Nacin arreglar el pago de la deuda interna y externa de la Nacin, como, asimismo, el inc. 8) del referido artculo en cuanto le corresponde a aqul fijar anualmente el presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la administracin nacional, podr ser cumplida cabalmente por el legislador.Asimismo, se trata de que el Ejecutivo no informe como partida global la obligacin que va a atender por el referido concepto, de tal manera que el clculo de recursos no sea desviado hacia otras partidas presupuestarias a travs de las decisiones del jefe de Gabinete. Es decir, la obligacin de pagar este tipo de crdito constituye una facultad reglada y su desconocimiento ocasiona la ejecucin judicial del crdito.-

003. OPORTUNIDAD DE EJECUTAR EL CRDITO

La segunda parte del art. 22 expresa que el acreedor se encontrar legitimado para solicitar la ejecucin judicial de su crdito a partir de la clausura del perodo de sesiones ordinarias del Congreso en el que debera haberse tratado la ley de presupuesto que contuviere el crdito presupuestario. Teniendo en cuenta su mala redaccin es necesario la ayuda del intrprete para conocer su finalidad y adecuarla al resto de la pirmide normativa.La palabra legitimacin se encuentra mal empleada, pues sta se refiere, dentro de un proceso, a la cualidad emanada de la ley para requerir el dictado de un pronunciamiento en relacin al objeto litigioso, diferencindose cuando se trate de la legitimacin en el proceso y en la causa.Si se tratara de un reconocimiento administrativo de la obligacin, podra inferirse que la norma pretendi suspender el acceso a la instancia judicial hasta el cumplimiento de la condicin all requerida. Pero esta interpretacin lesiona el derecho a la igualdad frente a los particulares que se encuentran dentro de un proceso, pues la norma no realiza distingo

alguno respecto al acreedor que obtuvo el reconocimiento administrativa o judicialmente de su derecho.Opinamos, entonces, que la previsin de la legitimacin contenida en la norma para solicitar la ejecucin judicial de su crdito hace mencin, en forma impropia, al proceso de ejecucin de sentencia, reglado en el Libro III del C. P. C. C. N.La controversia en cuanto a la legitimacin (conforme la terminologa legal) deber sustanciarse, entonces, dentro de la etapa de ejecucin de la sentencia. Esta defensa nicamente puede ser opuesta como excepcin y no se encuentra legislada en el mencionado Cdigo, y teniendo en cuenta que la enumeracin de las excepciones es siempre de carcter taxativo, podra interpretarse que no corresponde su interposicin. Por otra parte, al dictar sentencia, el juez ha debido establecer previamente que el actor tena un derecho subjetivo que haba sido desconocido y se encontraba legitimado tanto en la causa como en el proceso.Consideramos que el legislador ha utilizado una terminologa impropia y que se trata no de una cuestin referida a la legitimacin del acreedor, sino del plazo de cumplimiento de la sentencia. Es decir, si la misma es susceptible de ser ejecutada en el momento que se lo peticione.-

004. LA SENTENCIA EJECUTORIA

El C. P. C. C. N., aplicable al contencioso administrativo federal a falta de dictado de un cdigo especfico, prev, como la mayora de los cdigos de procedimiento, la posibilidad de ejecutar las sentencias en la jurisdiccin del juez de la causa, de otra jurisdiccin nacional y/o extranjera, como asimismo los laudos arbitrales. Sin embargo, la sentencia se torna en ejecutoria en la medida en que se encuentre vencido el plazo fijado para su cumplimiento. Es decir que es necesario que haya transcurrido el plazo establecido en la sentencia para poder proceder a iniciar el proceso de ejecucin de sentencia (090).La ejecucin comprende a las accesorias del pleito, tales como intereses, gastos causdicos y honorarios y, en principio, es competente el juez que entendi en el proceso principal (091).-

En todo procedimiento, el juez, como director del proceso, puede adecuar las modalidades establecidas para llevar adelante la ejecucin (092). En principio, la doctrina jurisprudencial emanada del fallo Pietranera exigi que se intimara al deudor para que ste informara el plazo para cumplir con la decisin, bajo apercibimiento de que en caso de silencio o de solicitar un plazo irrazonable, el juez debe disponer el plazo de cumplimiento.Asimismo, surge del anlisis del art. 22 de la Ley N* 23.982 que no se ha previsto la ejecucin automtica del crdito; por tanto, se ha regulado una excepcin que posterga su exigibilidad, no al plazo determinado en la sentencia sino al plazo previsto legalmente (093).En el momento de proponer la ejecucin el juez debe examinar de oficio el ttulo de la ejecucin a efectos de considerar si el mismo es ejecutorio (094).Con anterioridad a que ello ocurra es conveniente, una vez que adquiera firmeza la liquidacin que se practique, producir la intimacin requerida por la doctrina jurisprudencial del caso Pietranera, a efectos de conocer en cul ejercicio presupuestario el Estado tiene previsto la incorporacin de la correspondiente partida para evitar cualquier ejercicio dilatorio. La razonabilidad de tal incorporacin debe ser realizada en base al plazo previsto en las normas que ms abajo se analizan.Sin embargo, ello surge de la base de que se est ejecutando el crdito de la sentencia, que puede ser parte lquido y parte ilquido, por lo que practicar la liquidacin del crdito constituye un trmite previo al inicio de la ejecucin de sentencia, aunque esto no es necesario en las obligaciones de hacer y/o de dar cosas que no sean dinero.Por ltimo, para efectuar la citacin de venta no es necesario haber trabado un embargo en forma previa, tal cual acontece en el proceso civil en virtud del principio de solvencia del Estado.-

005. LAS EXCEPCIONES

En todo proceso de ejecucin de sentencia se pueden oponer defensas en forma restringida, pues de lo contrario se lograra el desconocimiento del pronunciamiento. Estas defensas, en general, son tratadas en forma de excepciones, y teniendo en cuenta que su

examen se realiza desde la ptica del derecho administrativo, nos detendremos en aquellas cuya recepcin puede ser objeto de diferencias con el proceso civil (095). Tal es lo que acontece con las denominadas excepciones de espera, quita, remisin y pago, cuyo tratamiento e interpretacin han ocasionado dificultades; no asilas denominadas al sedad y prescripcin de la ejecutoria.Pero debe aclararse que los trmites correspondientes a la aprobacin de la liquidacin no condicionan a que, en su momento, se planteen las excepciones aludidas y a que, una vez que el acreedor haya obtenido a su favor a sentencia de trance y remate, no se encuentra autorizado por norma alguna que el deudor pueda efectuar algn planteo posterior, pues la actuacin se encuentra precluida.-

005.1 LA EXCEPCIN DE ESPERA

Si se aplicara literalmente la Ley de Consolidacin, nicamente se encuentra prevista la excepcin de falta de legitimacin del acreedor para ejecutar su crdito (en las palabras del art. 22 de la Ley de Consolidacin), o segn nuestra interpretacin, la excepcin de espera, pero consideramos que, iniciada la ejecucin de la sentencia, la citacin de venta permite presuponer que el resto de las normas procedimentales usuales son materia de aplicacin en el contencioso administrativo federal. Siguiendo esta lnea, dentro de los cinco das de notificada la citacin de venta, por ser ste el momento procesal oportuno, se podrn oponer las excepciones, precluyndose el derecho a plantearlas posteriormente.-

005.1.1. EXCEPCIN DE ESPERA LEGAL

La excepcin de espera puede ser legal (es decir, ser resuelta como de puro derecho) o documentada, pues emana de una conducta del acreedor.En efecto, ser legal en el caso de que el deudor considere que no se ha cumplido el perodo de gracia concedido por la legislacin para que abone la acreencia, y documentada en el caso de que existiera algn otro motivo para oponerse al pago de la acreencia.-

Hemos expresado que el art. 22 de la Ley de Consolidacin establece una espera desde el momento en que se dicta la sentencia hasta el tiempo en que se puede ejecutar el crdito de carcter dinerario.La oscuridad de esta norma, al no establecer momentos precisos, permiten otorgarle distintas interpretaciones, por lo que su anlisis no puede ser realizado como texto aislado sino como integrante de la restante pirmide normativa.El art. 63 de la C. N. dispone que el perodo ordinario de sesiones se desarrolla entre el 1* de marzo al 30 de noviembre de cada ao, por lo que en el caso de que el crdito hubiera debido ser incluido en el presupuesto de un determinado ao, no existe duda alguna de que al vencimiento de este perodo ordinario de sesiones la deuda es ejecutable, de lo que se desprende que el artculo 22, in fine, de la Ley N* 23.982 es claro en relacin al plazo de finalizacin del perodo de espera (30 de noviembre), pero la duda interpretativa nace en relacin al perodo del ejercicio presupuestario de que se trata.En efecto, el problema radica en el anlisis, en forma conjunta, del artculo 68 de la Ley Permanente de Presupuesto (t.o. 1.999) y del referido art. 22.El art. 68 dispone: Los pronunciamientos judiciales que condenen al Estado Nacional o alguno de los entes y organismos enumerados en el artculo anterior al pago de una suma de dinero o, cuando sin hacerlo, su cumplimiento se resuelva en el pago de una suma de dinero, sern satisfechos dentro de las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en el Presupuesto General para la Administracin Nacional, sin perjuicio del mantenimiento del rgimen establecido en la Ley N* 23.982.En el caso de que el presupuesto correspondiente al ejercicio financiero en que la condena deba ser atendida carezca de crdito presupuestario suficiente para satisfacerla, el Poder Ejecutivo nacional deber efectuar las previsiones necesarias a fin de su inclusin en el del ejercicio siguiente, a cuyo fin la Secretaria de Hacienda del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos deber tomar conocimiento fehaciente de la condena antes del da 31 de agosto del ao correspondiente al envo del proyecto. Los recursos asignados por el Honorable Congreso de la Nacin se afectarn al cumplimiento de las condenas siguiendo un estricto orden de antigedad conforme la fecha de notificacin judicial y hasta su agotamiento, atendindose el remanente con los recursos que se asignen en el siguiente ejercicio fiscal.-

El problema interpretativo nace en la medida en que el legislador ha utilizado dos trminos distintos para computar el plazo de la espera. En efecto, en el art. 22 se menciona como deber del Ejecutivo comunicar la existencia de aquellos crditos que carezcan de crdito presupuestario para su cancelacin en la ley de presupuesto del ao siguiente al de su reconocimiento, mientras que el transcripto art. 68 refiere el caso en que en el presupuesto correspondiente al ejercicio financiero en que la condena deba ser atendida carezca de crdito presupuestario suficiente para satisfacerla, el P. E. N. deber efectuar las previsiones necesarias a fin su inclusin en el del ejercicio siguiente.Ambos vocablos parten de la base de que la sentencia se encuentra firme y consentida, pues tanto el reconocimiento como la condena se refieren supuesto en que el deudor ya ha sido condenado a abonar el crdito que surge del pronunciamiento.El art. 22 de la Ley de Consolidacin estableci con claridad que el momento del pago del crdito era el del ao siguiente al de su reconocimiento, pues, de lo contrario, carece de sentido la obligacin de comunicar Legislativo aquellos crditos que no pudieron ser atendidos, interpretacin que ha sido adoptada por nuestro ms alto tribunal (096). La L. A. F. del Estado es congruente con esta interpretacin.La Ley de Presupuesto N* 24.624, al incluir el artculo 20 en la Ley Permanente de Presupuesto (cfr. en el t.o. 1.999, Dto. N* 689/1.999) como art. 68, en su segundo prrafo reglament el caso de aquellos crditos no incorporados al presupuesto nacional correspondiente al ao siguiente al de su reconocimiento o que se hubiera agotado el mismo sin haberse procedido a abonar la acreencia.En este supuesto el P. E. N. deber efectuar las previsiones necesarias a fin de su inclusin en el del ejercicio siguiente, a cuyo fin la Secretara De Hacienda Del Ministerio De Economa Y Obras Y Servicios Pblicos deber tomar conocimiento fehaciente de la condena antes del da 1 de agosto del ao correspondiente al envo del proyecto. De esta manera, existe por va interpretativa un plazo legal de espera mayor que el originariamente previsto en la Ley de Consolidacin.El principio general establecido en la Ley N* 23.982 es que el crdito debe ser abonado en el ejercicio presupuestario correspondiente al ao siguiente al de su reconocimiento.-

En la medida en que no se lo haya incluido o que no hubiera existido partida suficiente, pasa al ejercicio inmediato posterior en virtud de lo dispuesto en la Ley Permanente de Presupuesto, estableciendo esta norma la excepcin al principio general expuesto; y se considera que la mencin realizada en cuanto a que la Secretara de Hacienda debe haber tomado conocimiento fehaciente, antes del 31 de agosto del ao correspondiente al envo del proyecto, se refiere al lmite para poder incluir el crdito en el ejercicio presupuestario siguiente al del reconocimiento, pero esta obligacin no puede encontrarse dirigida al particular, sino que, evidentemente, se la ha dirigido al representante del Estado en el juicio, por lo que su falta de anoticia-miento slo traer un incumplimiento a una de las obligaciones emanadas de la relacin de empleo pblico pero no ampliar el plazo de espera.Cabe hacer notar que la Ley de Consolidacin utiliz el trmino reconocimiento, mientras que la Ley Permanente de Presupuesto utiliza el trmino condena, lo cual podra dar lugar a dudas en la medida en que condena se asimilara a liquidacin judicial del crdito, pero tratndose de vocablos tcnicojurdicos, el legislador lo hubiera expresado claramente, tal como se extrovirti en la Ley N* 189 de la Ciudad de Buenos Aires si se tratara de esta hiptesis. Siendo esta interpretacin en contra de los derechos del particular, toda interpretacin de una norma que conlleve una prdida de derechos debe ser realizada restrictivamente. En conclusin, deben asimilarse las expresiones reconocimiento y condena a sentencia firme.La Ley de Administracin Financiera Y De Los Sistemas De Control Del Sector Pblico Nacional N* 24.156, dictada con posterioridad a la Ley de Consolidacin, en su art. 26 impone la obligacin al Ejecutivo de elevar el presupuesto general a la Cmara de Diputados de la Nacin antes del 15 de septiembre del ao anterior al que regir y establece las obligaciones a las cuales se encuentra sujeta la Administracin Pblica Nacional para pagar sus deudas.El art. 41 de la misma dispone que las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cerrarn el 31 de diciembre de cada ao. Adems, informa que con posterioridad a esta fecha no podrn asumirse compromisos ni devengarse gastos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha.-

Es indudable que la sentencia judicial, al disponer una condena, impone una orden al P. E. N. para que realice un determinado gasto. Anteriormente, el art. 17, inc. c) de la Ley de Contabilidad permita la apertura de un crdito en forma automtica a tales efectos.El art. 42 establece que los gastos devengados y no pagados al 31 de diciembre de cada ao se cancelarn durante el ao siguiente. En el caso, una sentencia judicial firme y consentida, con independencia que exista liquidacin judicial aprobada o no, configura la existencia de un gasto que el Ejecutivo debe conocer. Es decir, se trata de un gasto comprometido en la terminologa del art. 42 de la Ley N* 24.156.Recin en la medida en que exista liquidacin firme y consentida, se transformar en un gasto devengado. La ltima norma citada no realiza diferenciacin alguna entre ambos conceptos en cuanto a su afectacin posterior.En efecto, expresa que los gastos devengados y no pagados se cancelarn al ao siguiente y los comprometido y no devengados se afectarn automticamente al ao siguiente. Adems, establece una facultad reglada: la afectacin automtica al ejercicio siguiente, imputando los mismos a los crditos disponibles para ese ejercicio (097).Por lo expuesto, el sistema implementado ampla el momento en que debe ser abonado el crdito comprometido y devengado. Como hemos expresado, a tenor de lo dispuesto en la L. A. F. del Estado, con independencia de que se haya producido liquidacin judicial del crdito, la sentencia firme y consentida establece un gasto que adquiere el carcter de comprometido, por lo que debe ser incluido para que sea atendido en el presupuesto del ao siguiente al que la sentencia adquiri el carcter de firme.Esta inclusin debe ser necesariamente realizada con ms los accesorios del pleito (capital, intereses, gastos de justicia y honorarios) y su estimacin provisoria, en cuanto la falta de existencia de liquidacin judicial irme y/o de los honorarios a cargo del Estado, no empece a que el representante legal del Estado no lo informe a efectos de permitir su inclusin en forma de previsin, por lo que el gasto comprometido debe incorporar no slo el crdito sino todos sus accesorios como asimismo los costos y costas que se encontraren a su cargo.La inclusin del crdito comprometido es un deber del Estado Nacional a efectos de conocer la real exactitud de las cuentas pblicas y por as disponerlo el primer prrafo del art. 22 de la Ley De Consolidacin.-

Una vez que se lo ha incluido como gasto comprometido se debe analizar cundo corresponde que el crdito debe ser abonado. La Ley Permanente de Presupuesto permite diferir su cumplimiento al ao subsiguiente al reconocimiento del crdito, pero, evidentemente, no podr ir ms all del 30 de noviembre de ese ao (098).Si la Ley N* 24.156 establece la obligatoriedad de abonar el crdito comprometido en el ejercicio inmediato posterior, se ha establecido legalmente una preferencia en relacin a esta deuda, debiendo acreditar el deudor: 1) Que el crdito se encuentra incluido en el presupuesto.2) El orden de preferencia en el que se abonar el mismo, en relacin a otros crditos.3) Que se est respetando este orden de preferencia.Cabe hacer notar que la falta de firmeza de la liquidacin judicial del crdito y/o de los gastos causdicos no permite excusar el cumplimiento de la obligacin, ya que los accesorios del crdito (intereses) irn transcurriendo y devengndose con independencia del supuesto que la liquidacin adquiera firmeza, por lo que el representante del Estado debe arbitrar los medios para efectuar el depsito consiguiente, cuidando los intereses del Estado en caso de que los montos se encuentren discutidos.El crdito se torna en ejecutorio en el momento en que, constitucional-mente, vence el perodo de sesiones ordinarias del Congreso al ao siguiente al dictado de la sentencia judicial firme. Al da siguiente el acreedor se encuentra procesal mente habilitado para iniciar la ejecucin judicial del crdito reconocido judicialmente en la medida en que no se lo hubiera abonado.Si hubiera transcurrido el plazo correspondiente al perodo ordinario de sesiones del ao posterior al del reconocimiento del crdito, se debe examinar s el acreedor se encuentra en condiciones de iniciar el procedimiento de ejecucin judicial de sentencia con posterioridad al 30 de noviembre de este ejercicio, o si en virtud de lo preceptuado en la Ley Permanente de Presupuesto, artculo 68, debe forzosamente dejar transcurrir otro perodo ms de sesiones ordinarias para estar en condiciones procesales de iniciarla.La cuestin a dilucidar es, ante todo, fctica y depender del comportamiento del P. E. N., ya que el mismo debe, en forma expresa, adecuar su conducta a las normas legales indicadas; esto es, debe acreditar haber comunicado la existencia del crdito al Congreso en

el tiempo previsto en el artculo 22 de la Ley N* 22.839 (sentencia firme dictada con posterioridad al 31 de agosto del ao calendario) y/o que se ha agotado la partida correspondiente, que en forma expresa contena el crdito nacido del pronunciamiento judicial.De no acreditar, de manera fehaciente en el proceso, encontrarse en cualesquiera de estas dos situaciones enumeradas, la excepcin de espera debe ser desestimada.Este sistema as interpretado guarda razonabilidad y permite que el Estado conozca los gastos que debe realizar con suficiente antelacin. La falta de cumplimiento de tales preceptos permitir al acreedor accionar judicialmente, dentro de la etapa de ejecucin de sentencia, en caso de que el Estado nacional sea remiso en el cumplimiento de sus obligaciones.Debe recalcarse que esta espera no es aplicable al cumplimiento de una sentencia con contenido expropiatorio, pues ello significara dar prevalencia a una norma de menor rango normativo que el art. 17 de la C. N.-

005.1.2. EXCEPCIN DE ESPERA DOCUMENTADA

Debe recordarse que, en principio, toda excepcin opuesta en el proceso de ejecucin de sentencia es documentada, por lo que el deudor debe acreditar la circunstancia respectiva (099) para poder oponerla. En el caso, deber acompaar los elementos necesarios que justifiquen la deduccin de la excepcin ms all de la examinada en el punto anterior, y en caso de no acompaar los documentos de que intenta valerse, la excepcin debe ser rechazada y esta decisin deviene irrecurrible.A nuestro entender y salvo que el acreedor lo haya aceptado, lo que podra ser materia de esta excepcin sera el supuesto de que el Congreso, en forma particularizada, haya ordenado atender la acreencia en ms de un perodo, situacin que podr ser materia de control judicial en cuanto a su razonabilidad y nicamente en el caso que, por el monto que la acreencia particularizada ocasiona, reconozca la existencia una gravedad institucional. Pero para ello se debern acreditar documentadamente estos extremos.Lo que nunca podr afirmarse es que en tanto el Ejecutivo no incluya el gasto en el presupuesto, ste no podr ser ejecutado, pues significara que la norma le ha asignado una

autorizacin legal al Ejecutivo para que sea l quien determine cundo cumplir con la obligacin, ya que con no incluirlo no abonara la deuda y este razonamiento agravia los derechos constitucionales enunciados ms arriba. sta nunca pudo haber sido la finalidad del legislador y traera graves consecuencias en la medida que la Ley N* 24.156 asigna tiempos determinados con carcter de facultad reglada.-

005.2. LA QUITA. APLICACIN DE LA DESINDEXACIN DE CRDITOS

En principio, salvo documento emanado del acreedor, el deudor no puede invocar una quita del crdito reconocido en la sentencia, por lo que la misma debe ser probada documentadamente por quien la invoca.Pero producto de la hiperinflacin que padeciera nuestro pas y observando que la indexacin de los crditos mediante la aplicacin de ndices conduca a resultados injustos, se dicta la Ley N* 4.283, de Desindexacin de Crditos. La misma dispone que: Cuando deba actualizarse el valor de una cosa o bien o cualquier otra prestacin, aplicndose ndices, estadsticas u otro mecanismo establecidos por acuerdos, normas o sentencias, la liquidacin judicial o extrajudicial resultante no podr establecer un valor superior al real y actual de dicha cosa o bien o prestacin, al momento del pago. La presente norma ser aplicable a todas las situaciones jurdicas no consolidadas.Asimismo, el Dto. N* 794/1.994 reglamenta la misma en el mbito del sector pblico nacional, precisando qu es lo que debe entenderse por si tuaciones jurdicas no consolidadas.Mosset Iturraspe destaca que la locucin no consolidadas alude a no protegidas por garantas constitucionales, no incorporadas al patrimonio como derecho de propiedad o bien a situaciones an en expectativa. El vocablo apunta a excluir las deudas extinguidas con anterioridad a la vigencia de la ley, deudas que han dejado de existir por cualquiera de los medios extintivos previstos en la ley (art. 724, Cd. Civ.), remarcando la inclusin de deudas vigentes o existentes, aun cuando se encuentren reconocidas judicialmente (100). En este sentido se ha expresado la jurisprudencia (101).La misma conclusin puede extraerse del debate parlamentario que dio origen a la norma, llevado a cabo en la Cmara de Senadores el 24 de noviembre de 1.993.-

En dicha oportunidad, el senador Alasino sostuvo: ... Ante todo, debemos decir que la norma va a estar en perfecta consonancia con lo resuelto por el artculo 3* del Cdigo Civil, en el cual se establece como principio rector la irretroactividad de las leyes. Es admitido por toda la doctrina que no se vulneran derechos adquiridos ni menos an el derecho de propiedad si una ley alcanza a las consecuencias a cumplir, aunque sean por una situacin jurdica anterior, pero que estn pendientes de cumplimiento ... Al garantizar la propiedad, sin duda no ha sido el propsito cristalizarla, conservarla indiferente a todo cambio y toda evolucin. Lo que se ha querido es proteger ese derecho frente a toda ley que lo afecte sustancial mente, lo desnaturalice. La norma se dirige sustancialmente a los jueces, para que estn atentos contra aquellos ataques, pues son ellos los custodios de ese derecho como de todos los otros garantizados por la Constitucin, que es uno de los pilares de nuestra organizacin social y poltica. Cuando la propiedad se ve realmente afectada, los jueces deben echar mano de la norma que pretendemos aprobar, sin preocuparse de que tenga efectos retroactivos; se trate de derechos adquiridos, de derechos en expectativa o disponga slo para el futuro ... De todas maneras, las deudas a las que va a alcanzar la presente norma estn definidas en el proyecto de ley como situaciones jurdicas no consolidadas. El alcance que se le quiere dar a esta terminologa es como de no concluidas, pendientes de cumplimiento, y no otro que de alguna manera referencia aspectos legales especficamente regulados por otras normas. En esta alternativa, es cierto que el juez, mientras est pendiente el acto de liquidacin que es de alguna manera integrativo de la sentencia, podr aplicar la ley que aprobemos en tanto resulte ser consecuencia, como deca al principio, de situaciones jurdicas anteriores con efectos pendientes.Asimismo, expres: ... creo entender que la norma establece un lmite mximo, o sea que no puede exceder al momento del pago el valor de la cosa o prestacin ....Por su parte, el Sr. Senador De la Ra expres: Quiero hacer una ltima observacin importante, vinculada con el segundo prrafo del art. 1*, cuando habla de las situaciones jurdicas no consolidadas ... A lo que est aludiendo la norma es que se aplica a todas las situaciones existentes o, mejor dicho, subsistentes, es decir, no agotadas.El Senador por Jujuy, Sr. Snopek, manifest: ... compartimos que situaciones jurdicas no consolidadas no es una frase feliz. No se trata de otra cosa que la aplicacin

del primer prrafo del art. 3* del Cd. Civ., al que directamente podra haberse hecho remisin. Concretamente estamos en el campo de la aplicacin inmediata de la ley ... Esta iniciativa no implica la revisabilidad de la cosa juzgada ni tampoco la cancelacin de los derechos adquiridos ni el desconocimiento del efecto liberatorio del pago, cuando esto haya ocurrido.La ley viene a concordar con el proceso de estabilidad originado con el dictado de la Ley de Convertibilidad N* 23.928, evitando la aplicacin de ndices que receptan una realidad econmica que perdi vigencia. El desconocimiento de la nueva realidad econmica, a ms de resultar inequitativo para el deudor, podra restablecer los efectos disvaliosos que se intentarn combatir con su dictado (102).La ley en cuestin ha venido a plasmar en el campo normativo el criterio que ya sustentara nuestro mus alto tribunal, en numerosos fallos, en el sentido de la prevalencia de la realidad econmica por sobre la aplicacin de meras frmulas matemticas (103).A ms de lo expuesto, cabe destacar que la modificacin econmica producida por la Ley De Convertibilidad N* 23.928 y el conjunto de medidas econmicas implementadas como consecuencia de su dictado, ha dado lugar a una situacin inversa a la acaecida en la poca en que, surgido el fenmeno de la inflacin, no existan instrumentos para mantener la intangibilidad del crdito, estado que se mantuvo hasta que la jurisprudencia comenz a admitir la actualizacin de los crditos (104.En efecto, hasta el dictado de la Ley N* 24.283 los crditos se actualizaban desde su nacimiento hasta el l*/4/1.991, aplicndose los ndices vigentes en momentos de gran inflacin, que podan no corresponderse con la situacin vigente, produciendo un desfase similar al apuntado, pero perjudicial para e1 deudor.La Ley N* 24.283 vino a dar un marco legal aplicable a todo el ordenamiento, en el contexto de la estabilidad imperante, teniendo en miras que no se produzcan enriquecimientos indebidos de los acreedores a expensas de los deudores, por tanto constituye una regla modificatoria de toda disposicin que aun siendo especial pueda enfrentarla en la literalidad de su texto sin consideracin del resultado que se obtenga al aplicarla.-

Ms all del supuesto especfico de aplicacin, de lo que dan cuenta los precedentes jurisprudenciales, se considera que para el objeto del presente estudio es materia de inters el plazo que tiene el Estado para oponer la misma.En razn del anlisis teleolgico de la norma alegada, los presupuestos de aplicacin de la misma se encuentran condicionados a que ocurran los siguientes supuestos: a) Que deba actualizarse el valor de una cosa, bien o cualquier otra prestacin, aplicndose ndices, estadsticas u otro mecanismo establecido por acuerdos, normas o sentencias por el perodo anterior al l*/4/1.991.b) Que de la aplicacin de tal actualizacin se arribe a un resultado absurdo, como por ejemplo el que se advierte fcilmente si la cosa, bien o prestacin que se actualiza existe en el mercado con un valor objetivamente determinable al momento actual en que se hace la actualizacin y ese valores manifiestamente menor.Sin embargo, para que sea posible invocar la norma desindexatoria, que desembocar en una quita de la suma resultante de las pautas dadas por la sentencia, no debe tratarse de los siguientes supuestos: Que la cosa, bien o prestacin exista al momento del pago.Que tenga un valor resultante de un mercado que garantice la posibilidad de determinrselo como parmetro comparativo, de manera general y objetiva.Que dicho mercado no haya sufrido modificaciones sustanciales en la oferta y la demanda o haya evolucionado (creciendo o decreciendo hasta su eventual desaparicin) por causa del desarrollo tecnolgico o cientfico de alternativas o cambios paradigmticos.Que no se trate del pago de una indemnizacin expropiatoria.Que no se trate de un crdito alimentario (105).No debe obviarse, a mayor abundamiento, que es el propio Estado el que, en su funcin reglamentadora de la Ley N* 24.283, dict el Dto. N* 794/1.994. Esta norma contmplala aplicacin de la ley aludida a las relaciones jurdicas anudadas entre los administrados y el Estado, bajo el prisma dado por la asuncin, por parte del ltimo, de la faz pasiva en el vnculo obligacional.No obstante, la aplicacin de las reglas consagradas en el citado decreto necesariamente deben ser bilateralizadas puesto que el Estado, al dictar dicha norma, no

puede plantear un horizonte tico distinto segn sea obligado al pago o sujeto activo en la relacin crediticia.Pero debe recalcarse que, como excepcin, la misma debe ser invocada con las pruebas que intente hacer valer el deudor, en el momento procesal oportuno (106).La norma analizada tiene por objeto evitar los desequilibrios originados por la multiplicacin de los valores, producto de la aplicacin de ndices, por lo que su invocacin puede ser realizada en cualquier momento del proceso en la medida en que haya surgido la inequidad.En la actualidad no se puede sostener que su invocacin puede ser realizada luego de aprobada la liquidacin del crdito reconocido, pues se tratara de una cuestin ya concluida y ello atentara con el principio de la preclusin procesal (107).Nos encontramos frente a un proceso judicial donde los tiempos asumen el carcter de perentorios, lo cual significa que el no haber utilizado el mismo n forma oportuna determina la caducidad del derecho a su utilizacin posterior. La negligencia o la inconducta de la parte no puede someter al proceso a un dispendio de la actividad jurisdiccional o a maniobras que retarden su conclusin. Este carcter perentoriedad tiene su fundamento en el principio de celeridad en la solucin de las causas judiciales y en la seguridad jurdica, a efectos de conducir el proceso en condiciones de estricta igualdad (108).-

005.3. EL PAGO. LA COMPENSACIN

Como toda excepcin, se debe acreditar, documentadamente, su procedencia. Si el deudor ha cancelado su obligacin a travs de su pago, evidentemente la ejecucin del crdito es improcedente.Pero merece especial atencin la posibilidad de abonar la sentencia condenatoria a travs de la compensacin del crdito entre acreedor y deudor o que el acreedor puede esgrimir el ttulo del crdito nacido de la sentencia para oponerse al progreso de la accin por parte del Estado, en la cual la demanda el cumplimiento de una obligacin en dinero.-

Tradicionalmente la doctrina ha definido a la compensacin en forma general como el balance entre dos obligaciones que se extinguen recprocamente, si ambas son de igual valor, o slo hasta donde alcance la menor, cuando ellas son de un valor diferente (109).El art. 818 del Cd. Civ. establece: La compensacin de las obligaciones tiene lugar cuando dos personas por derecho propio, renen la calidad de acreedor y deudor recprocamente, cualesquiera que sean las causas de una y otra deuda. Ella extingue con fuerza de pago, las dos deudas, hasta donde alcance la menor, desde el tiempo en que ambas comenzaron a coexistir.Resulta trascendental como rasgo de esta definicin la existencia de reciprocidad, es decir que ambas partes renan las calidades de acreedor y deudor recprocamente, sin importar, en principio, la causa de las obligaciones, por lo que una obligacin civil puede compensarse con una comercial, salvo las excepciones establecidas por las leyes (110).Se atribuye a la compensacin los efectos de un pago simplificado como un medio de extincin de las obligaciones, aunque hay quienes sostienen que en la compensacin no existe pago y que constituye extincin sin cumplimiento. Sin embargo, resulta indiscutible que en la compensacin, aunque no exista cumplimiento, corresponde a un doble cumplimiento que se simplifica, evitando la materialidad de una entrega y una devolucin, que dejan las cosas en la situacin anterior (111).Este modo cancelatorio de obligaciones reviste gran importancia en la actual dimensin de la vida comercial, ya que la utilidad que reporta es mltiple y evidente, evitndose con l un desgaste jurisdiccional innecesario, facilitando la extincin de las obligaciones y garantizando la efectividad de los crditos.Nuestro legislador civil, siguiendo la lnea legislativa iniciada en el Cdigo Civil francs, estableci el sistema de compensacin legal, que opera de pleno derecho por imperio de la ley desde que las deudas comenzaron a coexistir reuniendo todos los requisitos legales para tenerlas por recprocamente compensables (112).Las condiciones necesarias dentro de este sistema son cinco: a) Reciprocidad: ambas partes deben ser acreedoras y deudoras entre s, a ttulo personal; b) Fungibilidad u homogeneidad: la cosa debida por una de las partes debe ser susceptible de ser dada en pago de lo que es debido por la otra;

c) Liquidez: ambas deudas deben ser ciertas en cuanto a su existencia y determinacin en lo que respecta a su monto y cantidad; d) Exigibilidad: debe existir la posibilidad de que ambas deudas puedan gestionarse compulsivamente, ya sea en forma judicial o extrajudicial; Libres de gravamen: ambos crditos deben ser de libre disponibilidad, es decir, no debe recaer sobre ellos traba legal alguna, como verbigracia n embargo trabado por un tercero sobre uno de los crditos.La tendencia moderna, ante la tradicional posicin doctrinaria que considera a la compensacin como un doble pago recproco y ficticio, sostiene que este instituto es la anttesis del pago, pues si su consecuencia es la de suprimir el efectivo cumplimiento recproco de las dos prestaciones afines, no puede haber pago real ni ficticio; el pago supone la ejecucin de lo debido, en la compensacin la obligacin permanece esttica, no se complementa sino que se neutraliza con la otra obligacin (113).La compensacin es una operacin contable, materializada mediante los asientos que se neutralizan entre s, no variando la situacin patrimonial de las partes que intervienen en el negocio, antes o despus de la compensacin (114).Nuestro Cd. Civ. legisla nicamente sobre la compensacin legal, aunque la doctrina y la jurisprudencia reconocen igualmente procedentes la voluntaria y la judicial.En cuanto a las condiciones de procedencia, la compensacin legal exige que exista: reciprocidad de obligaciones entre las dos personas que se consideren acreedoras y deudoras, que las deudas sean fungibles, que sean lquidas y exigibles, que sean expeditas y embargables. Estas condiciones urgen de los arts. 818, 819, 822 y 825 del Cd. Civ.A estas condiciones se agregan razonablemente: 1) que ambas deudas subsistan civilmente, 2) que se trate de deudas en las que la compensacin o se encuentre prohibida.Referido a esto ltimo, cabe mencionar que el art. 823 del Cdigo Civil establece que las deudas y crditos entre el Estado y los particulares no eran compensables en los siguientes casos: 1) Si las deudas proviniesen de remates de cosas del Estado o de rentas fiscales o si proviniesen de contribuciones directas o indirectas, o de alcance e otros pagos que deban hacerse en las aduanas, como derechos de almacenaje, depsito, etc.; 2) Si las deudas y los crditos no fuesen del mismo departamento o ministerio.-

3) En el caso de que los crditos de los particulares se hallen comprendidos en la consolidacin de los crditos contra el Estado que hubiese ordenado la ley.Se han consagrado en el supuesto regulado en el inc. l) principios que vienen desde el derecho romano, en el cual no era posible admitir la compensacin con relacin a crditos del Estado provenientes de impuestos o de otras prestaciones destinadas a un servicio pblico, ni tampoco de crditos que derivaban de la venta de bienes del Estado.La excepcin as regulada aparece con relacin a crditos cuyo importe es destinado por el Estado a fines de utilidad pblica y en cuya percepcin ste acta en su carcter de poder pblico.Para ello, en la cita al artculo objeto de estudio, el codificador menciona el Proyecto de Freitas y a Toullier. como asimismo al derecho romano en cuanto el Digesto de iuri fisci no permita oponer al Fisco la compensacin.Toullier, siguiendo al derecho romano, consideraba procedente la compensacin nicamente en el caso de que las obligaciones se encontraran interrelacionadas, o sea que provengan del mismo concepto o de la misma caja, estableciendo el principio general de que los crditos de distintas cajas del Estado no pueden ser materia de compensacin. Cada caja es como una persona distinta (115).Aubry y Rau, a travs de las citas de los precedentes del Consejo de Estado francs, consideran que el principio general de la compensacin cede cuando se trata de analizar lo relativo a la organizacin de las finanzas pblicas, pero lo restringe nicamente al supuesto de las contribuciones. Los otros crditos del Estado son, en lo que concierne a la compensacin, sometidas a las reglas del derecho comn (116).La jurisprudencia comenz a morigerar el principio general establecido en el Cd. Civ. refiriendo que la excepcin debe aplicarse con un criterio amplio. As, la compensacin sera improcedente entre el crdito por comisin de cobranza reconocida por el Fisco a favor de los cobradores de impuestos y el crdito del Fisco contra aqullos por el importe de los impuestos cobrados a los particulares (117).Sin embargo, cuando se trata de crditos provenientes de actos jurdicos realizados por el Estado, la normativa acepta que la compensacin pueda realizarse. La doctrina ejemplifica este supuesto en caso de suministros o de trabajos realizados por el Estado, pero admite su procedencia siempre que se den las condiciones establecidas en los incs. 2) y 3)

del referido art. 823 del Cd. Civ., es decir: 1) que los crditos sean del mismo departamento; 2) que los crditos de los particulares no estn comprendidos en u consolidacin.El sentido de la excepcin del art. 823 del Cd. Civ. es el de evitar que el ingreso de los fondos provenientes de los impuestos se vea entorpecido o demorado, ya que el Estado con los mismos debe solventar los gastos que se derivan de las necesidades pblicas.Pero este fin a todas luces significativo se torna injusto cuando los crditos contra el Estado que se pretenden compensar con las deudas de impuestos tienen el mismo origen y naturaleza, es decir, provienen tambin de los impuestos (118) o de la emisin de la deuda pblica.En el mbito nacional, la Ley N* 11.683 modific substancialmente las disposiciones civiles y dispuso la posibilidad de compensar en materia impositiva, ya sea de oficio por parte del Estado, ya sea a peticin de los contribuyentes (119). No slo el principio de equidad, sino el de economicidad n recomiendan la compensacin de deudas y crditos de origen impositivo.En este sentido, la compensacin permite, de un modo gil y econmico, dar fin a obligaciones cruzadas, evitando mayores costos para ambas partes (tanto para el Fisco como para los contribuyentes) derivados del doble cumplimiento que implicara la ausencia del instituto.As, la compensacin en materia tributaria resulta fundamental para m morigerar la asimetra que existe en la relacin Fiscocontribuyente.Por otra parte, la compensacin en materia tributaria ha sido admitida y/ y desarrollada pormenorizadamente por la jurisprudencia (120).De acuerdo con lo expresado, la compensacin legal prevista por el art. 819 del Cd. Civ. requiere como presupuesto entre otras cosas la exigibilidad y liquidez de las obligaciones cuya coexistencia se aduce como fundamento de aqulla, para lo cual ambas obligaciones deben encontrarse en igualdad de condiciones de exigibilidad (121).Admitida la compensacin en materia de rentas fiscales y segn el maestro Dio Jarach, quien plante que la relacin jurdica tributaria es una relacin de derecho y no de poder, se concluye que el Estado slo debe cobrar los tributos previstos en la ley, en cuanto a su cuanta y en cuanto a su naturaleza, ello en virtud del principio de legalidad que una

impera en el orden tributario. Si, verbigracia, a travs de los regmenes de retencin y percepcin el contribuyente adquiere un saldo a favor, el mismo es un crdito compensable con sus deudas fiscales. Admitir otra conclusin significa implementar un sistema burocrtico y engorroso, que en definitiva lo nico que logra es imponer mayores cargas previstas por la ley a quienes estn obligados a tributar.En un fallo reciente la C. S. J. N. ha tenido oportunidad de pronunciarse en el marco de un proceso de ejecucin fiscal sobre la compensacin de crditos fiscales con obligaciones previsionales, reconociendo implcitamente el pago por compensacin como una excepcin de defensa hbil y como medio extintivo de las obligaciones previsionales con crditos que, en su favor, tenga el contribuyente por algn tributo que revista la calidad de lquido y exigible (122).No debe olvidarse que el Estado nacional es el principal obligado al pago de una sentencia dictada en su contra, no importa de cul caja provenga, por lo que, como ttulo de crdito, puede ser opuesta o utilizada para compensar la deuda que el particular tiene contra l. Ms an si se trata de una deuda sujeta al pago a travs de la emisin de bonos de la deuda pblica (123).-

006. SENTENCIA DE TRANCE Y REMATE. PROCEDENCIA DEL EMBARGO

Una vez transcurrido el plazo de espera, en el caso del crdito dinerario, y en los restantes si hubiera existido mora en el cumplimiento del pronunciamiento, el juez debe ordenar, de ser el caso, llevar la ejecucin adelante a travs del dictado de la sentencia de trance y remate, ordenando las medidas coactivas para obtener su cumplimiento. Esta resolucin debe dictarse en forma conjunta con la que resuelve las excepciones, de haber sido opuestas, y es apelable con efecto devolutivo, no debiendo el Estado nacional dar fianza, como usualmente ocurre en el procedimiento civil, por la presuncin de solvencia del Estado; y cualquier otra incidencia que diera lugar a una apelacin, se otorgar con efecto diferido.Una vez consentida o ejecutoriada la sentencia de trance y remate, usualmente, se contina el trmite a efectos de desapoderar al deudor de un bien inmueble o mueble para que, con su producido, se haga efectivo el crdito dinerario al cual fue condenado.-

Igualmente, si se trata de una condena a escriturar, usualmente se aplica la normativa que establece que, fenecido el plazo, el juez puede suscribir la escritura correspondiente a costa del deudor. Asimismo, si se trata de una obligacin de hacer o no hacer, es procedente la imposicin de sanciones conminatorias en beneficio del acreedor como tambin la resolucin de la obligacin en los daos y perjuicios correspondientes en caso de negativa a la entrega de cosas (124).El procedimiento tendiente a cumplir con la obligacin determinada en la sentencia, resumidamente expresado, no contiene mayor problemtica salvo cuando la misma recae sobre inmuebles y cosas muebles y en relacin a su afectacin.En cuanto a los inmuebles y muebles, en principio, no pueden ser cosas que se encuentren afectadas al dominio pblico, por encontrarse fuera del comercio; por lo que las medidas coactivas slo recaen sobre bienes del dominio privado del Estado, habindose superado el concepto de afectacin a un servicio pblico por la indeterminacin que establece este vocablo.Como la afectacin al dominio pblico se encuentra taxativamente enumerada, el problema interpretativo se centra en la consideracin, en forma aislada, de una cosa mueble, ya que sta puede pertenecer tanto al dominio pblico como al privado.Lo importante no es que se halle construida, sino cmo se encuentra organizada y formada, no importando tampoco la manera en que fue adquirida por el Estado, sino el fin al cual se encuentra destinada, porque de ello se extrae la circunstancia de su encuadramiento en el art. 2.340, debiendo mencionarse que la enumeracin de este artculo es taxativo por lo que, respecto de los bienes construidos artificialmente, deber estarse a lo previsto en el inc. 7) en cuanto all se expresa cualquier otra obra pblica construida para utilidad o comodidad comn.Un bien se encontrar afectado al dominio pblico por un hecho o una manifestacin de voluntad del poder pblico, cuando ha sido incorporado a un uso y goce comn (125), tal cual lo ha afirmado la C. S. J. N. en Fallos, 149:71 y 161:420.Siguiendo siempre a Marienhoff, por ser el autor nacional que ms ha trabajado sobre el tema dominio pblico, podemos decir que en lo atinente a las cosas pblicas artificiales, la afectacin puede tambin efectuarse por hechos, siempre y cuando tales hechos provengan de la Administracin Pblica. Esos hechos pueden ser de diversa ndole:

desde actitudes asumidas por la Administracin, hasta un uso pblico continuado consentido por ella. Es que tratndose de bienes pblicos artificiales, la afectacin no tiene formas especiales ni sacramentales: la voluntad de la Administracin Pblica puede manifestarse en forma expresa o forma tcita (126),26. Expresamente este autor considera como hechos o actitudes de la Administracin a que: las cosas incorporadas a un museo pblico adquieren condicin dominial al ser puestas en situacin de que el pblico las contemple o admire", pues como conjunto de cosas pertenece a un mismo sujeto y se halle destino a un fin nico. Ese conjunto de cosas es lo que en derecho denomnase universalidad pblica (127).Villegas Basavilbaso es un poco ms estricto, pues considera que el carcter pblico de las cosas incorporadas al museo se encuentra establecido no por su exhibicin, sino por su incorporacin al registro del mismo, aunque va de suyo que para que esta afectacin pueda ser realizada es necesario que la cosa mueble se encuentre en poder del Estado por un justo ttulo.Sostiene que para la puesta en funcin de los bienes pblicos artificiales, sean stos inmuebles, muebles, inmuebles por accesin o servidumbres administrativas, es preciso, en cada caso, una manifestacin de voluntad del poder administrador. Desde que los bienes son creaciones dispuestas o autorizadas por la ley, es al rgano ejecutivo a quien corresponde la pertinente declaracin de afectarlos o consagrarlos al uso pblico. Esa declaracin puede revertir formas ms o menos solemnes, es siempre una decisin especial de una autoridad administrativa relacionada con derechos y deberes de su propia actividad.De acuerdo con las precedentes consideraciones, puede decirse que la naturaleza jurdica de la afectacin o consagracin es la correspondiente a la de los actos legislativos o administrativos, segn se trate de bienes pblicos naturales o artificiales, respectivamente. En opinin del autor, la afectacin, como pretende Mayer, no es creadora de una situacin de la que pueden surgir relaciones entre el poder pblico y los administrados: es un acto legislativo o un acto administrativo.Pero no debemos olvidar que esta afectacin se refiere a cosas muebles no consumibles o no fungibles. As Marienhoff nos ensea: El rgimen especial de dominio pblico requiere que los bienes o cosas que lo integran fsicamente presenten o tengan un relativo carcter de permanente e irremplazable; de no ser as, no se justificara ese

excepcional y severo rgimen legal. Por eso las cosas consumibles y las fungibles no pueden revestir carcter dominial. Las cosas consumibles no ofrecen carcter permanente; las cosas fungibles no tienen calidad de irreemplazables (agregando en la nota al pie: El dinero, en su carcter de cosa fungible que puede ser sustituida por otra le la misma calidad, no es equiparable a los bienes del Estado afectados a in servicio pblico, C. S. J. N., Fallos, 1 16:8081: 119:373) (128).La importancia de la cuestin radica en que el art. 67 de la Ley Permanente de Presupuesto ha declarado la inembargabilidad de los fondos, valores y dems medios de financiamiento afectados a la ejecucin presupuestaria del sector pblico, ya se trate de dinero en efectivo, depsitos en cuentas bancadas, ttulos valores emitidos, obligaciones de terceros en carera y en general a cualquier otro medio de pago que sea utilizado para atener las erogaciones previstas en el Presupuesto General de la Nacin.La jurisprudencia ha tenido una constante evolucin sobre el tema. As podemos citar el caso Roselli, donde la Corte expres en 1.934 que siendo las provincias personas jurdicas de existencia necesaria, no pueden ser privadas de los elementos indispensables de que depende su vida y su desarrollo poltico y econmico (156:218; 131:267; 125:267: 125:212; 98:224 y doctrina de Fallos, 124:379) ... En este orden de ideas, la doctrina ha llegado hasta declarar inembargables los bienes del dominio privado del Estado, porque esos bienes producen rentas y esas rentas forman parte de los recursos de que el Estado puede disponer para hacer los servicios pblicos ... establecido por la jurisprudencia de este tribunal que las provincias y las municipalidades (a diferencia del gobierno nacional amparado por la Ley N* 3.952) pueden ser ejecutadas por el incumplimiento de sus obligaciones y embargados sus bienes, a despecho de cualquiera disposicin en contrario que sus cuerpos deliberativos tomaran, corresponde a los jueces resolver en cada caso que se presente qu rentas o recursos deben embargarse, siempre en el concepto de que, siendo entidades necesarias del derecho pblico, no pueden ser privadas de aquellas cuy a falta pudiera perturbar su vida y desarrollo (156:218; 131:267; 125:212; 98:224).Debe hacerse notar que si bien el embargo de bienes del Estado no era posible en ese entonces, ya se tomaba razn que las normas que se dictaran no podan reglamentar la executio.-

En 1.961, en un caso donde no se otorgaba carcter declarativo a la sentencia, por el carcter expropiatorio del crdito, se estableci que no poda consentirse el hecho de que se restrinja indefinidamente la disponibilidad de los fondos constitutivos de la referida indemnizacin, por su posible afectacin al crdito de los profesionales intervinientes, haciendo lugar al embargo (129).Posteriormente, y con fundamento en la doctrina Pietranera, los em bargos sobre sumas de dinero fueron dispuestos por los jueces, pero nicamente con fundamento en las leyes que establecieron la emergencia del sector pblico nacional (130) se dispuso el levantamiento de los embargos trabados sobre cuentas del Estado. Ello dio motivo a que se efectuara una diferenciacin entre el embargo trabado con o sin puesta a disposicin del juez de los fondos, por lo que la diferenciacin se realiz en cuanto el Estado ya haba sido desapoderado de ellos, de aquellos otros casos en los cuales no haba existido tal desapoderamiento. En los casos Videla Cuello (131) y Kasdorf (132), por voto dividido, se resolvi no hacer lugar a tal diferenciacin y ordenar el desembargo de los fondos.Pero volviendo a los conceptos generales, resulta que las restricciones impuestas a la ejecucin coactiva del crdito no pueden ser, constitucionalmente, admisibles.De esta forma lo ha entendido la C. S. J. N. cuando, reviendo su jurisprudencia anterior, ha admitido la procedencia del embargo en la medida en que se observe una conducta renuente a cumplir no encontrndonos en el supuesto de una declaracin de emergencia del Estado. sta se materializa por la falta de cumplimiento del deber de comunicar al Poder Legislativo la existencia del crdito y por no haber previsto la pertinente partida presupuestaria, pues la prohibicin de embargar fondos pblicos no puede ser interpretado de tal manera que ponga en manos del deudor el cumplimiento de su obligacin (133).-

SEGUNDA PARTE CONSOLIDACIN DE DEUDAS DEL ESTADO NACIONAL

Cualquier marinero de las costas ms amenazadas sabe que, incluso en las noches de equinoccio, las olas llegan hasta un punto determinado y nunca ms lejos Marguerite Yourcenar, Carnets de notes Peregrina y extranjera.-

I. INTRODUCCIN

Conforme expresramos en otra oportunidad (134), la situacin de emergencia que llev a realizar la reforma del Estado, en 1.990, posibilit la privatizacin de la actividad econmica que se encontraba a cargo del Estado, junto con este proceso, y en forma concordante con la puesta en marcha de este cambio de reglas de juego econmicas, el pasivo del Estado en cuanto a la deuda interna nacida de sentencias condenatorias que tenan la posibilidad de ser efectivizadas prcticamente en forma inmediata, por aplicacin de la doctrina jurisprudencial emanada del precedente Pietranera, a travs de la posibilidad de habilitar una partida presupuestaria por el entonas vigente art. 17 de la Ley de Contabilidad, no permita un adecuado manejo de los fondos presupuestarios, ignorndose, por el desorden que se produjera producto de la inflacin exorbitante, a cunto ascenda su monto.Dentro de esta concepcin se dictaron una serie de leyes que, en su conjunto, suplantaron el rgimen de inejecutabilidad de las sentencias dictadas contra el Estado, pues este privilegio era imposible de sostener en tales condiciones fcticas, primeramente a travs del dictado de la Ley de Reforma del Estado (Ley N* 23.696), que suspendi la ejecucin de las sentencias, y luego mediante la ley de administracin financiera y de los sistemas de control del sector pblico nacional (Ley N* 24.156), que suplant a la Ley de Contabilidad. En cuanto a las medidas de fondo, la privatizacin de la actividad econmica y su desregulacin posibilitaron que el Estado no fuera llevado a los estrados judiciales por las arbitrariedades que, en esta intervencin, se cometan en desmedro de los particulares.Todo ello, junto con crticas desde sectores gubernamentales a la actuacin de los abogados por defender la aplicacin del derecho que las leyes reconocan, asemejaron esta actuacin a la de los casos de corrupcin que se ventilaron.El reordenamiento del sistema se llev a cabo con la sancin de la Ley N* 23.982, que tuvo por finalidad que el Estado tomara conocimiento de la realidad de esa deuda

interna, ponerle lmites, investigar su origen y afrontar su pago. Su justificacin se fundament en el intervencionismo estatal desarrollado en anteriores dcadas que generaron el enorme dficit presupuestario por participar en el quehacer econmico, y donde los jueces admitieron que el Estado no haba actuado conforme al sistema jurdico y deba, por tanto, indemnizar al particular afectado los daos que le ocasionara.La Ley N* 23.982, vetada en una serie de artculos que no estaban en coincidencia con el proyecto original elevado por el Ejecutivo, previ el pago de las acreencias a cargo del Estado mediante la emisin de ttulos pblicos en moneda de curso legal o en dlares estadounidenses.Es importante realizar esta breve resea de acontecimientos pues, de lo contrario, no puede entenderse que habindose cumplido con muchas de las metas propuestas en la Ley de Reforma del Estado, se volvi sobre lo actuado en la ley N* 23.982 y que haya sido reimplantado por parte del legislador (a iniciativa del P. E. N.), a travs de la Ley N* 25.344, una nueva moratoria de pagos a cargo del Estado, cuando los objetivos tenidos en cuenta para el dictado de la normativa ya se haban cumplido y se estaba reencausando el sistema por va de una interpretacin razonable del precepto contenido en el art. 22 de la Ley N* 23.982.Finalmente, el cierre del sistema tuvo lugar con la sancin de la Ley de Presupuesto para 1.995, donde se dispuso la caducidad de las deudas del Estado que no fueran objeto de contienda judicial al 30/6/1.995 (135).La situacin fctica desarrollada por el intervencionismo estatal y la hiperinflacin que se generara a fines de los ochenta se consider superada con estas medidas legislativas, permaneciendo este estado de cosas durante una dcada.Cuando nos encontrbamos ante el reencausamiento del sistema, que permita al juez ordenar medidas de coaccin para obtener el pago de las acreencias, se dicta la Ley N* 25.344 que vuelve a consolidar la deuda a cargo del Estado por una plazo de diecisis aos, como una manera de diferir el pago y restablecer la situacin de privilegio del Estado frente a los particulares sin que las argumentaciones anteriormente desarrolladas tuvieran similar coincidencia para proceder a la justificacin de la declaracin de la emergencia.La tcnica legislativa fue condenada aun por la C. S. J. N., ya que a travs de la Acordada N* 34/2.000 (136) ha debido instruir a los tribunales inferiores en la manera de

proceder a su aplicacin. La mentada ley no tiene causa o fundamentacin alguna para su dictado ms que atribuir al gobierno saliente un dficit fiscal imposible de afrontar y sin conocerse datos ciertos y valederos respecto del monto que debe afrontarse.Debe mencionarse que la argucia de paralizar la tramitacin de los expedientes judiciales o la ejecucin de las sentencias no constituye una situacin novedosa (137) en nuestro ordenamiento, aunque anteriormente haba soportado la condena judicial. Cabe recordar que la C. S. J. N., ya integrada por nueve miembros, con el dictado del Dto. N* 34/1.990, que suspendi la tramitacin no slo de los procesos sino la ejecucin de las sentencias dictadas y pasadas en autoridad de cosa juzgada, no emiti decisin alguna respecto a su legitimidad; de hecho, las causas que tramitaban en su seno fueron paralizadas. Posteriormente reconoce, aunque con disidencias, la posibilidad de dictar por parte del Ejecutivo los llamados D. N. U. (138), lo cual le abre las puertas al Ejecutivo para dictar centenares de actos de tal naturaleza. En esta oportunidad la paralizacin tuvo por objeto slo aquellos procesos que no se encontraban en estado de dictar sentencia, pero para los tribunales inferiores se asumi la legitimidad de la paralizacin, lo cual es una situacin inconciliable con el rgimen republicano de gobierno.Teniendo importancia, sin lugar a dudas, no slo el procedimiento establecido para lograr que el Estado cumpla con sus obligaciones sino tambin el estudio de su constitucionalidad, ya sea en forma global de las normas en estudio o de determinados aspectos parciales como as tambin el estudio de sus excepciones, ste ser en definitiva el desarrollo que se realizar en los captulos siguientes con la salvedad de que el nuevo rgimen de emergencia se remite a los preceptos de la Ley N* 23.982, por lo que su estudio se realiza en forma conjunta con la Ley N* 25.344.-

II. LOS VICIOS EN LA PROMULGACIN DE LA LEY N* 23.982. SUS VICIOS SE EXTIENDEN A LA LEY N* 25.344

La Ley N* 23.982, llamada de Consolidacin de Deudas del Estado, estableci que todas las acreencias de los particulares contra el E. N. y sus diversas manifestaciones societarias seran abonadas en ttulos de la deuda pblica, efectundose una diferencia entre las deudas de origen previsional y las de otro origen, en cuanto a la clase de ttulo a ser

entregado y los aos en que se amortizaran. En el caso de las previsionales, el ttulo a emitirse ser a diez aos, otorgndole una serie de beneficios que aseguran una mayor cotizacin en el mercado, mientras que el resto de las deudas ser abonado con un ttulo a diecisis aos que, en principio, y producto de la reglamentacin, no contiene similares beneficios que los anteriores para los simples tenedores.Al ser promulgada la ley, con fecha 22/8/1.991 una serie de sus disposiciones fueron vetadas (139), por lo que podra discutirse la validez constitucional del alcance del veto, prctica usual del Ejecutivo que, de tal manera, realiza una actividad colegislativa. En efecto, interviene en la redaccin de las leyes observando una palabra o una frase de manera que cambia el significado de la norma, tal lo que ocurri en el caso del inciso d) del artculo 7*, en el que fue observada la ltima parte de su redaccin, y en el del artculo 23, en lo relacionado a un tem, transfigurando su significado.De esta manera, existi una promulgacin parcial de la ley en parte reescrita por el Ejecutivo a travs de las observaciones realizadas, lo cual permite sostener que el veto no puede considerarse parcial (140) y que en este caso la norma deba volver al Congreso para que se efectuara el procedimiento previsto en el art. 80 de la C. N. y los que admiten tal situacin (141).Lo cierto es que la C. S. J. N. se expidi en el caso Colella (142), donde declar la inconstitucionalidad de la ley vetada bajo el argumento de que la ley configuraba un todo inescindible y por tanto el veto realizado le haba privado de su unidad (143) luego de analizar que exista cuestin justiciable pues es jurisprudencia tradicional que las facultades jurisdiccionales no alcanzan a la revisin del procedimiento adoptado en la formacin y sancin de las leyes (144).De acuerdo con el precedente referido, slo cuando se afecta la estructura de la ley o su espritu, en cuanto fue la intencin del legislador, el veto parcial se torna inconstitucional. Es lo que ocurre en el caso del veto parcial al art. 7*, inc. d) de la ley pues se altera el contenido de la norma, otorgndole otro significado.Esta doctrina fue receptada por la reforma de la C. N., en 1.994, cuando en el nuevo art. 80 se estableci que ... Los proyectos desechados parcialmente no podrn ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrn ser promulgadas si tienen autoridad normativa y su aprobacin parcial no altera el espritu ni la

unidad del proyecto sancionado por el Congreso; por lo que el anlisis de las observaciones efectuadas a la Ley N* 23.982 deben ser realizadas a tenor del nuevo texto constitucional pues, a los vicios expuestos, en cuanto existe un reenvo a los trminos de la misma, se ha producido un cambio del orden jurdico que torna ilegtima la norma promulgada con observaciones parciales.La jurisprudencia que se ha expedido sobre el punto, al analizar la promulgacin de la Ley N* 23.982, expres que no puede negarse una coincidente voluntad de los poderes Legislativo y Ejecutivo en consolidar la deuda pblica interna estableciendo la forma y plazo en que la misma deber ser atendida, finalidad que no aparece desvirtuada a travs del veto a alguna de sus disposiciones, por lo que concluy que no se adverta la inconveniencia de aceptar la vigencia en general de lo promulgado, pero dejando abierta la posibilidad de analizar en cada caso particular la eventual validez que pudiera resultar (145).Consideramos que en ciertos renglones el veto a la misma ha alterado evidentemente su estructura, pues el legislador previ una serie de pautas que deban cumplirse configurando estas pautas un todo inescindible (146).Por ello, dentro del caso especfico, podr discutirse si el veto afecta un derecho constitucionalmente protegido y la posibilidad de privar a la ley de una norma que la transformar en constitucional. La declaracin de inconstitucionalidad de una ley configura la ultima ratio del orden jurdico y el juez deber ponderar si es ms conveniente declarar la ilegitimidad del cuerpo normativo dictado por el Congreso o el veto que la ha transformado en inconstitucional, como veremos en el captulo dedicado al pago de las expropiaciones, que fue receptado jurisprudencialmente por el Alto Tribunal (147).En la medida en que la Ley N* 25.344 establece un reenvo a las normas de la Ley N* 23.982 consideramos que cuando ste se realiza a normas parcialmente observadas, el mismo no puede ser admisible pues actualmente la cuestin ha sido superada constitucionalmente y, en consecuencia, la ilegitimidad que alegramos oportunamente (148) se transforma en una posicin jurdica insostenible, actualmente, cuando debemos interpretar la Ley N* 25.344 a travs del nuevo precepto constitucional.-

III. LA EMERGENCIA

 001. EL DERECHO DE EMERGENCIA

Hemos sostenido la opinin de que la emergencia, como ejercicio del poder de polica del Estado y por el cual se restringen momentneamente derechos de los particulares, es una facultad exclusiva y excluyente del Congreso de la Nacin (149) y que las circunstancias fcticas de su existencia las determina el legislador.Los precedentes de nuestro ms Alto Tribunal han convalidado el ejercicio de tal potestad reglamentaria que restringe y altera con mayor o menor alcance el pleno ejercicio del derecho de propiedad de un particular, en la medida en que su declaracin provenga del Congreso, en virtud de la interpretacin emergente del art. 14 de la C. N. donde claramente se dispone que los derechos sern ejercidos conforme las leyes que reglamenten su ejercicio (150). Asimismo, se fundamenta la restriccin en el inc. 16) del art. 67 (actualmente inc. 18) del art. 75 que debe ser reledo juntamente con el precepto contenido en el inc. 19), teniendo en miras al inters general por sobre el derecho del particular, por no reconocer nuestra Constitucin derechos absolutos, siempre y cuando esta restriccin no signifique privacin del derecho (151).En efecto, en los precedentes Russo y Nadur se sent doctrina en forma clara respecto de los necesarios presupuestos para efectuar la declaracin de emergencia como as tambin sus lmites, entre los cuales se encuentra, conforme el voto de los Dres. Aroz de Lamadrid y Oyhanarte, la transitoriedad de la regulacin excepcional impuesta a los derechos individuales o sociales (Fallos, 200:450). La razonabilidad del medio elegido por el legislador, o sea adecuacin de ese medio al fin pblico perseguido (Fallos, 199:483) y el respeto del lmite infranqueable trazado por el art. 28 en orden a las garantas constitucionales (Fallos, 68:20, Consid. 08*).La C. S. J. N., en variadas ocasiones, ha sometido estas normas nacidas de una situacin de emergencia a revisin judicial sobre la base de la aplicacin de la doctrina de la razonabilidad (152), ya que el art. 28 de la C. N. expresa que los principios, garantas y derechos reconocidos en los anteriores artculos no podrn ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio. O sea que el lmite se encuentra establecido en la privacin del

derecho que pueda significaren el caso especfico el pago de una acreencia en ttulos pblicos, que se termina de amortizaren un plazo mximo de diecisis aos (153).En efecto, el control de razonabilidad se ha conceptuado como la adecuacin de causa y grado en las restricciones impuestas y los motivos de excepcin (154) y la emergencia slo puede ser valorada por el legislador como medio que restringe los derechos de los particulares en miras al inters general e invocarse en el caso de una situacin de carcter imprevisible que puede generar un grave problema social y que requiere que se tomen las medidas en forma rpida y por un lapso determinado y breve de tiempo, siempre y cuando la restriccin sea razonable y no produzca privacin del derecho (155).Tal es lo que motiv a la Sala III de la Cm. C. A. Fed. cuando declar la inconstitucionalidad de la Ley N* 23.982 en el caso de una seora de avanzada edad, ya que el tribunal consider que en ese caso era evidente la privacin del derecho que se producira por tener que esperar el plazo de pago establecido (156), situacin que en el decreto reglamentario de la Ley N* 25.344 ha quedado delimitado a los menores de 80 aos (157).Reiteramos que, la emergencia, como medida restrictiva del derecho de propiedad, es un atributo reservado al P. L. y surge de la llamada clusula del progreso; tambin criticamos la solucin en la medida en que ha provenido del dictado de decretos de necesidad y urgencia (158). Las Leyes N* 23.982 y 25.344 fueron sancionadas por el rgano constitucional correspondiente, por lo que, en definitiva, la discusin de la constitucionalidad del sistema implementado se puede centrar nicamente no en la modalidad de pago instrumentada, sino en la consideracin de la razonabilidad del plazo previsto en la norma para que el Estado nacional abone la deuda.Luego de un perodo de nueve aos y cuando el sistema de ejecucin de sentencias se estaba perfilando a travs de una reglamentacin razonable, donde se le otorgaba al Estado un plazo para cumplir con la misma, se dicta la Ley N* 25.344 que vuelve a diferir el pago de las acreencias judiciales por un plazo similar a la Ley N* 23.982 pero no comprendiendo a las deudas a las cuales se aplicaba esta ltima, lo cual lleva a la prolongacin de la emergencia a un trmino de treinta y cuatro aos (159).-

A esta altura de las circunstancias, se considera que la situacin es netamente abusiva y se llega por este medio a un descrdito del sistema judicial como medio de obtener el pago de una suma que es debida y que el propio Estado no reconoci.As, 1a inconsecuencia del sistema surge de la aclaracin establecida en el decreto reglamentario en cuanto dispone excluir de los trminos de la nueva emergencia a la deuda corriente, aun a la que se encuentra en mora por lo que surge del precepto normativo una desigualdad de situaciones que atentan contra lo establecido en el art. 16 de la C. N.La situacin de emergencia permanente no puede ser convalidada por el orden jurdico de nuestro pas y el plazo establecido, que lleva a condenar a los ciudadanos a un rgimen de emergencia por ms de treinta y cuatro aos, es absolutamente inconcebible y escapa a toda pauta de razonabilidad, mientras que tal situacin no afecta al acreedor externo que ha pactado la jurisdiccin del Estado argentino en tribunales fuera de la Repblica.Debe remarcarse que la Ley N* 23.696 suspendi el plazo de ejecucin de las sentencias por dos aos y que la C. S. J. N. tuvo oportunidad de expedirse acerca de la razonabilidad de dicho plazo (160). Al reglamentar el procedimiento de pago de una sentencia para el futuro, previo un plazo mximo de seis meses para cumplirla (161), que eran similares al que establecan los jueces con anterioridad a ordenar las medidas coercitivas para hacer efectivo el cobro.En tanto y en cuanto la C. N. permite en su art. 4* imponer emprstitos para urgencias de la Nacin, el pago de la deuda interna en situaciones excepcionales puede disponerse que se abone en ttulos pblicos en la medida en que stos resguarden la intangibilidad de la acreencia, que el plazo de amortizacin sea razonable y siempre y cuando se respeten los derechos adquiridos de los particulares.Consideramos, pues, que el nuevo rgimen de consolidacin es inconstitucional pues no guarda la proporcin y razonabilidad que la finalidad de toda norma debe contener.-

002. EL DIFERIMIENTO EN EL PAGO

El pago en ttulos pblicos de las deudas a cargo del Estado no constituye una cuestin novedosa en nuestro pas (162); sobre todo en las ltimas dcadas dio origen a una diversidad de ttulos pblicos que, en general, respetaron la intangibilidad del crdito ms an si era de carcter forzoso (163).Salvo en el caso de las expropiaciones, no vemos, en principio, que el diferimiento en el pago a travs de la entrega de ttulos pblicos con un plazo de amortizacin diferido en el tiempo sea materia de agravio constitucional (164). As, con anterioridad al antecedente Pietranera, la C. S. J. N. consideraba que la demora en el pago no afectaba el principio de razonabilidad siempre y cuando no se constituyera en un alzamiento a lo decidido en sede judicial (165).La jurisprudencia de nuestro ms alto tribunal, si bien ha reconocido la facultad de restringir los derechos consagrados en la Carta Fundamental sobre la base de reglamentaciones que tiendan a resguardarlos intereses econmicos de la colectividad y habiendo sentado dicha doctrina en la sustentacin que emerge del entonces art. 67, inc. 16) (hoy inc. 18) del art. 75) (166), ha dicho que esa reglamentacin slo puede provenir de ley formal del Congreso en atencin a lo prescripto en el artculo 14 de dicho cuerpo legal.A ello agrega que la razonabilidad de las leyes depende de su adecua cin a los fines que requiere su establecimiento y de la ausencia de iniquidad manifiesta (167), por lo que cualquier reglamentacin que restrinja el ejercicio de un derecho debe ser analizado a la luz de las pautas de la razonabilidad (168) y ser vlida siempre y cuando esta alteracin no signifique privacin del derecho. Como pauta interpretad va ha dicho que: en el supuesto de conflictos entre valores jurdicos contrapuestos no es dudosa la preferencia en favor del que tiene mayor jerarqua (169).La C. S. J. N., en el ya citado caso Pietranera y en los fallos que de l se derivan, estableci la doctrina que, a su juicio, permita adecuar el principio del art. 7* de la Ley N* 3.952 con la garanta del art. 17 de la C. N. y con el efecto imperativo de sus deberes (custodiar la Ley Suprema y los derechos personales que ella consagra). As como tambin estableci, con arreglo a la directiva del caso Juan Carlos Manzanares (170) que los jueces, con respecto a la voluntad legislativa, deben ocurrir en complemento de ella en la tarea comn a legisladores y jueces en la bsqueda de soluciones adecuadas para la adjudicacin de los derechos de sus conciudadanos.-

La razonabilidad del diferimiento, en cuanto legitima a la norma autorizante, slo podr verificarse en la medida en que el tiempo dispuesto tenga la debida proporcin entre el medio empleado y la finalidad querida por el legislador (171).En el caso, la Ley N* 25.344 que prolonga en el tiempo la situacin de emergencia sin explicacin alguna y sin ponerle fin, se considera inconstitucional pues ha excedido toda pauta lgica emanada de los precedentes jurisprudenciales sealados, ya que implica la privacin del derecho por un plazo temporal irrazonable que es similar a la suspensin del derecho de propiedad, situacin que no es concebible en un Estado de Derecho ya que ha significado prolongar una situacin de emergencia por el lapso de treinta y cuatro aos (172).Desde antiguo nuestro ms alto tribunal admiti el concepto amplio de poder de polica y la prcticamente privacin temporal del derecho de propiedad en aras del inters general, llevando a admitir la intervencin del Estado en los procesos de produccin (173) y permitindose entonces un intervencionismo extremo.El problema constitucional no se centra en la alteracin del derecho de propiedad, ya que, conforme lo tiene dicho la Corte in re Winkler (174), no es suficiente la alteracin de dicho derecho, sino que esta alteracin, para que reconozca proteccin constitucional, debe dar lugar a una lesin en los atributos esenciales de su derecho, es decir, debe llevar a una privacin del uso y goce del derecho de propiedad pues el principio general elaborado por la C. S. J. N. establece que el ejercicio razonable por el Estado de sus poderes propios no puede, en principio, ser fuente de indemnizacin a terceros (175).Sin embargo, se considera que el derecho a la emergencia as desarrollado ha cambiado a travs de la reforma constitucional realizada en 1.994. En efecto, hemos ya expresado que el principio a la tutela judicial efectiva no se agota con el hecho de plantear ante los estrados judiciales el reconocimiento del derecho que se sostiene que se ha desconocido, sino con el derecho a obtener un pronunciamiento justo y en un plazo razonable, a lo cual se agrega el poder obtener el pago de la reparacin.Toda accin judicial que se admita siguiendo estas pautas se tornar en una abstraccin desde que sobre la base de las leyes comentadas, la ejecucin del pronunciamiento contra el Estado se encuentra diferido en el tiempo desde 1.990, primero por un plazo de dos aos y luego por plazos sucesivos de diecisis aos, sin razn alguna.-

La incorporacin del nuevo inc. 19) del art. 75 de la C. N. nos lleva a cambiar el enfoque respecto de la legislacin denominada de emergencia, cuando el legislador determina tambin el carcter de orden pblico de la norma, pues tanto el inc. 18), que reproduce el anterior inc. 16) del art. 67, como el nuevo inc. 19), en una interpretacin que debe ser realizada de manera conjunta, permiten afirmar que el dictado de normas por el Congreso para proveer lo conducente a la prosperidad del pas, no puede ser realizado en contra del precepto que establece que se debe proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso econmico con justicia social ... proveer al crecimiento armnico de la Nacin. En la medida en que este mentado progreso se realiza a travs de una legislacin denominada de emergencia que hace recaer sobre parte de la poblacin (la que mantiene un conflicto con el Estado pues ste le ha desconocido su derecho que el juez restableci) el sacrificio para superar una situacin momentnea, por medio de diferimientos temporales que exceden cualquier pauta lgica, consideramos que una norma de esta naturaleza no puede subsistir por oponerse a la norma constitucional.A ello se agrega que el inc. 22) del art. 75 ha incorporado a los tratados de derechos humanos y los principios all contenidos, que ya hemos expuesto, los cuales tienen prevalencia normativa (176) y se encuentran controvertidos con el ordenamiento analizado, ya que se ha reglamentado el acceso a la justicia a travs de la privacin de obtener una ejecucin pronta de la sentencia que pueda obtenerse y violando los pactos internacionales que han merecido recepcin en una situacin de igualdad jerrquica con la Norma Fundamental.La prolongacin irrazonable del plazo del pago de las acreencias surgidas de sentencias judiciales no pueden ser sostenidas a la luz de los tratados internacionales, ya que la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (177) en su Art. XVIII, concibi el acceso a la justicia como un procedimiento sencillo y breve, mientras que la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (178) dispuso la proteccin judicial en el art. 25, disponiendo garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisin en que se haya estimado procedente el recurso.Evidentemente, esta obligacin de garanta no puede subsistir cuando el Estado reglamenta el cumplimiento de las sentencias judiciales dictadas en su contra conforme

plazos totalmente irrazonables y prohibiendo al juzgador, en forma indirecta, el decidir el plazo del cumplimiento de su pronunciamiento.Willoughby, citando al juez Field, sostiene que La diferencia entre acto judicial y legislativo se encuentra definido. El primero determina lo que la ley es, y el derecho que las partes tienen en las negociaciones que han realizado; el otro dispone lo que la norma deber disponer en los casos que ocurran en el futuro ... En Taylor v. Place' la Corte decidi: El Poder Judicial conoce en la decisin de casos, el Congreso en dictar las normas generales con el carcter de ley (179). En consecuencia, cualquier reglamentacin que en forma definitiva o temporaria establezca una prohibicin o desconozca las facultades al Poder Judicial, por ms exigua que sea, o legisle para el caso que se encuentra a decisin del juez, implicar un avasallamiento al principio de divisin de poderes.Es decir, existir invasin de la funcin judicial por parte del legislativo en la medida en que la ley legisle para el pasado y sobre el caso especfico que se encuentre a resolucin del juez. No debe olvidarse que el art. 116 de la C. N. dispone que no slo el conocimiento sino la decisin de la contienda le corresponde a la C. S. J. N. y a los tribunales inferiores. Si esta decisin ya ha sido tomada por el sentenciante en el caso, en el modo de cumplimiento de la sentencia ninguna ley posterior puede alterar la decisin, pues se afectar el principio de la cosa juzgada y la inviolabilidad del derecho de propiedad, invadindose la funcin judicial que de manera exclusiva y excluyente la C. N. le asigna al P. J. Se tratar, pues, del dictado de una ley especial prohibida por el art. 18 de la C. N.El imperium del juez se ha reglamentado en un grado tal que se ha prohibido su ejercicio, invadiendo atribuciones y facultades exclusivas y excluyentes del P. J. N., pues el nuevo emprstito, dispuesto por la Ley N* 25.344, y el diferimiento del plazo de pago exceden una situacin de emergencia por ser sta de naturaleza breve.Corresponde a los jueces de la Nacin, cumpliendo con su rol de custodios de lo realizado por los otros poderes, disponer la inconstitucionalidad del precepto, pues ha existido una intromisin de otro poder del Estado que le ha prohibido ejercer su funcin especfica, al entrar en pugna con el referido art. 116, ya que los constituyentes, al prever los alcances de la divisin de poderes, han adoptado el sistema de pesos y contrapesos como base del principio republicano previsto en el art. 1* de la C. N.-

No debemos olvidar que el art. 14 de la Norma Fundamental establece que los derechos reconocidos por la Constitucin son susceptibles de reglamentacin, pero ello no puede implicar invalidar la supremaca establecida en su art. 31 en cuanto el constituyente la ha colocado por sobre cualquier otra reglamentacin, que la considerada de inferior jerarqua.La C. N. consagra al derecho de propiedad como uno de los derechos que pose mayor entidad, al extremo que, sin su resguardo, existira una democracia desmembrada o puramente nominal. Tiene entonces mxime jerarqua constitucional la exigencia de que una limitacin al mismo no puede ser sancionada sino mediante ley razonable del Congreso (arts. 14, 17 y 18, C. N.).Nadie duda de que el derecho de propiedad no es absoluto y de que, por medio del llamado poder de polica pueda ser razonablemente limitado (arts. 14, 28 y 75, inc. 18), C. N.), pero como bien se reconoci en forma casi unnime dicho poder, si es que realmente tiene existencia (180), slo puede ser ejercido constitucionalmente por el P. L. (181), dadas las limitaciones que apareja en la esfera jurdica los derechos de los habitantes del pas (182). Es que la respetuosa observancia del Estado de Derecho supone un Estado cuyas potestades sean limitadas y se hallen sujetas al deslinde de competencias fijadas por la Constitucin (183).Es doctrina uniforme de la Corte que El derecho de propiedad, como cualquier otro derecho reconocido por la C. N., hayase sujeto a las leyes que reglamentan su ejercicio; pero el poder reglamentario no puede invalidar el derecho sustancial (184). En el caso, el derecho sustancial se encuentra dado por la C. N. por las limitaciones impuestas a los regmenes de emergencia y por el principio de la existencia de facultades exclusivas y excluyentes cuyo ejercicio se encuentra a cargo del Poder Judicial, que en dicho supuesto han sido restringidas de tal manera que se ha prohibido su ejercicio, con desmedro del ordenamiento constitucional impuesto (185).-

003. EL EXCESO EN LA DELEGACIN LEGISLATIVA

Tanto en el caso de la Ley N* 23.982 como en la Ley N* 25.344 se ha incurrido en una autorizacin del Congreso al P. E. para crear deuda pblica sin limitacin alguna.-

La C. S. J. N. ha conceptual izado a la razonabilidad como la proporcionalidad que necesariamente debe existir entre la norma dictada y el fin perseguido por ella y ha considerado que existe agravio al derecho a la igualdad en la medida en que la desigualdad resulte del texto expreso de la ley (186), pero que la garanta a la igualdad no obsta a que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considera diferentes, con tal de que la discriminacin no sea arbitraria ni importe ilegtima persecucin o indebido privilegio a grupo de personas, aunque su fundamento sea opinable (187), por lo que consideramos que el orden de prevalencia de pagos realizado no afecta ni su razonabilidad ni la igualdad ante la ley.No existe ni ha existido un clculo de recursos; al votar el plazo de amortizacin el Congreso no ha conocido en ese momento el alcance de la deuda tal que permita sostener la proporcionalidad entre el fin y el medio elegido. Adems, se ha vuelto a delegaren el Ejecutivo la cantidad de bonos que sern emitidos. En efecto, la reglamentacin slo expresa la creacin de un determinado tipo de bonos pero sin limitacin de monto, incurrindose en un exceso de la facultad reglamentaria y violentando los principios emanados de los arts. 4* y 75, inc. 7) de la Norma Fundamental (188).Antes de la reforma constitucional, el tema de la delegacin legislativa al P. E. fue tratado por la jurisprudencia de la C. S. J. N. con distintos alcances.En 1.927, en el caso Delfino, el mximo tribunal seal: Existe una distincin fundamental entre la delegacin de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecucin de aqulla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aun en aquellos pases en que, como en los E. E. U. U., el poder reglamentario del P. E. se halla fuera de la letra de la Constitucin. No ha sido definitivamente trazada, dice Marshall, la lnea que separa los importantes asuntos que deben ser regulados por la Legislatura misma de aqullos de menor inters acerca de los cuales una provisin general puede ser hecha, dando facultad o poder a los que deben cumplirlos bajo tal general provisin para encontrar los detalles. La diferencia entre los departamentos es ciertamente la de que la Legislatura hace la ley, el P. E. la ejecuta y el P. J. la interpreta, pero quien hace la ley puede someter algo a la discrecin de los otros departamentos y el lmite preciso de este poder es materia de delicada investigacin.-

Asimismo, aclar que cuando el P. E. es llamado a ejercitar sus poderes reglamentarios en presencia de una ley que ha menester de ellos, lo hace no en virtud de una delegacin de atribuciones legislativas, sino a ttulo de una facultad propia consagrada por el art. 86 (hoy 99), inc. 2) de la C. N., y cuya mayor o menor extensin queda determinada por el uso que de la misma facultad haya hecho el P. L. (189).En este sentido la doctrina ha sealado que la Corte admiti la distincin entre delegacin propia y delegacin impropia, rechaz la primera y admiti la segunda como una forma de ejercicio de la facultad reglamentaria del Ejecutivo (190).De la misma forma: aunque la regla en Delfino prohbe la delegacin propia, admite la impropia a laque denomina expresin de la atribucin reglamentaria del P. E. (entonces art. 86, inc. 2), hoy 99, inc. 2*) no precisa claramente quizs porque no es posible hacerlo los brdesele la delegacin impropia, ni exige al Congreso ms que la expresin de su voluntad general (191).Con posterioridad, en 1.960, en el caso Carmelo Prttico C/ Basso, la Corte expuso, en el mismo sentido, que: Tratndose de materias que presentan contornos o aspectos tan peculiares y variables que al legislador no le sea posible prever anticipadamente la manifestacin concreta que tendrn en los hechos, no puede juzgarse invlido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del rgano ejecutivo, siempre que la poltica legislativa haya sido claramente establecida Y ello habida cuenta de que, en tales supuestos, ese rgano no recibe una delegacin proscripta por los principios constitucionales, sino que, al contrario, es habilitado para el ejercicio de la potestad reglamentaria que le es propia (art 86, inc. 2), cuya mayor o menor extensin depende del uso que de la misma potestad haya hecho el Poder Legislativo (192).De esta forma, es, entonces, condicin para que nazca la potestad reglamentaria del Presidente, el ejercicio previo por el Congreso de su facultad de dictar la norma primaria que aqul habr de reglamentar. Consecuentemente, esa norma primaria debe ser autntica y no aparente (193).En este sentido, la llamada delegacin impropia no sera ms que una forma de ejercicio del poder reglamentario del Ejecutivo, facultad prevista por el art. 99, inc. 2) (antes 86, inc. 2).-

La Corte, sin embargo, en este caso exigi para considerar constitucional la delegacin impropia, que la poltica legislativa estuviera claramente establecida, dando un paso adelante en orden a trazar lmites ms precisos a los reglamentos delegados (194).En 1.993, poco antes de la reforma constitucional, in re Cocchia, Jorge Daniel c/ E. N. Y Otro S/ Accin De Amparo (195) la Corte se vio obligada a delimitar y fijar los alcances de la delegacin impropia.En el voto mayoritario se estim que en este tipo de delegacin no existe una verdadera transferencia de competencia.As, expres que sta existe ... cuando el legislador encomienda al Ejecutivo la determinacin de aspectos relativos a la aplicacin concreta de la ley, segn el juicio de oportunidad temporal o de conveniencia de contenido que realizar el poder administrador. No existe aqu transferencia alguna de competencia. El legislador define la materia que quiere regular, la estructura y sistematiza, expresa su voluntad, que es la voluntad soberana del pueblo, en un rgimen en s mismo completo y terminado, pero cuya aplicacin concreta normalmente en aspectos parcialesrelativa a tiempo y materia, o a otras circunstancias, queda reservada a la decisin del P. E. que en nuestro caso es, junto con el Legislativo y el Judicial, gobierno de la Nacin Argentina. El P. L., muy por el contrario de transferirla, ejerce su competencia y dispone que el Ejecutivo aplique, concrete o ejecute la ley, segn el estndar inteligible que el mismo legislador estableci, es decir, la clara poltica legislativa, la lgica explcita o implcita pero siempre discernible, que acta como un mandato de imperativo cumplimiento por parte del Ejecutivo.Particular nfasis puso el mximo tribunal en la relacin existente entre la denominada delegacin impropia y el poder reglamentario del Ejecutivo, sealando que: Estos reglamentos tambin se encuentran previstos en el artculo 86, inc. 2) de la C. N. una norma que no puede dejar de ser advertido, no se encuentra en su similar norteamericana, lo que refuerza an ms la constitucionalidad, en nuestro sistema, de este tipo de decretos por lo que, en realidad, son tambin decretos de ejecucin de la ley ... Se trata de reglamentos de ejecucin sustantivos ya que no tienen como finalidad establecer el procedimiento segn el cual la Administracin aplicar la ley aunque tambin pueden hacerlo sino regular, por mandato del legislador, la concreta aplicacin de la ley en la sustancia misma del objeto o finalidad por ella definidos. Esta segunda especie de

reglamentos de ejecucin que slo impropiamente pueden denominarse delegados tambin, por supuesto, encuentra el lmite del citado artculo 86, inc. 2) in fine; no pueden alterar el espritu de la ley, es decir, la poltica legislativa que surge del texto aprobado por el Congreso. Pero ello no slo con relacin a la norma reglamentada, sino con respecto a todo el bloque de legalidad que conforma, con dicha ley, un sistema, un programa de gobierno aprobado por el Congreso. Esta competencia del Ejecutivo no es autnoma, ni de ejecucin adjetiva de la ley, que puede ser de necesaria implementacin aunque el legislador no la hubiese previsto. Por el contrario, precisa de la expresa decisin del Congreso, el que quiere y sta es una decisin que puede tener diversos fundamentos, entre ellos, seguramente los ms numerosos, estrictamente polticos que cierto aspecto de la cuestin tratada en la ley sea regulado por el P. E. Al actuar de esta forma, el Congreso no viola la Constitucin, ya que el constituyente le confiri tal competencia en el art. 67, inc. 28), que es una traduccin casi literal del art. I, 8, de la Constitucin norteamericana. Esta ltima aclaracin no es ociosa, ya que la C. S. J. N. de aquel pas interpret que bajo dicha norma cualquier competencia del Congreso, otorgada por la Constitucin, implica un poder (de delegar) autoridad que sea suficiente para cumplir con sus propsitos (Lichter V. United States, 334 US 742,778 [1.948], ver comentario en Laurence H. Tribe, American constitutional law, 2* ed., pgs. 362 y sgtes., donde cita casos de delegacin en materias que exceden, en mucho, el desarrollo de detalles sobre cuestiones ya contempladas por la ley del caso, cuya consti-tucionalidad fue admitida por aquel tribunal).Analizando este precedente la doctrina afirma: Como surge de Delfino la voluntad del Congreso se manifest en una ley que integr el Poder Ejecutivo al dictar el Reglamento del Puerto de la Capital Federal. En cambio, en Cocchia la Corte Suprema hall una clara poltica legislativa del Congreso en lo que se denomin bloque de legalidad, integrado por las Leyes N* 23.696, de Emergencia Econmica, en especial uno de sus artculos; la Ley N* 24.094 de Puertos y el Tratado de Asuncin que cre el Mercosur. La mudanza, entonces, fue doble. Por el empleo de la expresin bloque de legalidad, toda una novedad en la materia y porque la Corte Suprema autoriz la elasticidad de los bordes que contienen la delegacin impropia (196).-

 004. LA DELEGACIN LUEGO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

A partir de la reforma constitucional, acaecida en 1.994, el debatido tema de la delegacin legislativa ha adquirido nuevos matices.En efecto, el nuevo art. 76 de la C. N. prohbe expresamente la delegacin legislativa en el Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca.Concordantemente, el art. 100, inc. 12) se refiere al trmite y refrendo de los decretos que se dicten en el ejercicio de tales delegaciones.Ante la comprobacin fctica de la existencia de numerosa normativa dictada con anterioridad a la reforma, dentro del marco de atribuciones delegadas, el constituyente estim necesario en la disposicin transitoria octava regular la legislacin delegada preexistente.A tal fin determin que aquella que no contuviera plazo establecido para su ejercicio caducar a los cinco aos de la vigencia de esta disposicin, excepto aquella que el Congreso de la Nacin ratifique expresamente por una nueva ley.De esta forma, y por expreso imperativo constitucional, la normativa delegada en estas condiciones deba caducar el 24 de agosto de 1.999.Sin embargo, dicho plazo fue prorrogado por el Poder Legislativo a travs del dictado de la Ley N* 25.148. A tal fin, el legislador clasific como materias determinadas de administracin, en el art. 2*, inc. f), toda otra materia asignada por la C. N. al P. L. que se relacione con la administracin del pas, aprobando la totalidad de la legislacin delegada, dictada al amparo de la legislacin delegante preexistente a la reforma constitucional de 1.994 (197), y expresamente excluy del mbito de aplicacin de la ley las normas dictadas por el P. E. en ejercicio de sus facultades propias de reglamentacin, derivadas de lo dispuesto en el artculo 99, inc. 2) de la C. N. Cabe mencionar que la reforma constitucional en nada ha variado la redaccin del artculo 86, inc. 2), hoy 99, inc. 2), por lo que resulta trascendental tener presente que la modificacin introducida por el art. 76 no se ha referido a las facultades reglamentarias del P. E., lasque han quedado intactas.-

Esto ha llevado a afirmar que la jurisprudencia anteriormente analizada sigue siendo aplicable, pero no podra serlo cuando la actividad del Ejecutivo de ningn modo pueda aceptarse como reglamentaria (198), como ha ocurrido en la delegacin instrumentada en la Ley De Reforma Del Estado N* 23.696, que facult al P. E. para disponer transformaciones de tipo social, escisiones, fusiones de sociedad o empresas del Estado creadas por leyes.En esta postura, la delegacin prohibida por el art. 76 de la C. N. sera exclusivamente la denominada delegacin propia en la que se encontraran incluidas no slo las facultades otorgadas, que impliquen modificacin o derogacin de leyes preexistentes, sino tambin las que transfieren una facultad sin ninguna indicacin acerca de cmo ejercerla.Cabe reiterar los trminos del art. 76 para analizar los alcances de la prohibicin. As se dispuso: Se prohbe la delegacin legislativa en el P. E., salvo en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el prrafo anterior no importar revisin de las relaciones jurdicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegacin legislativa.La doctrina es conteste en afirmar que la delegacin propia ha quedado expresa y constitucionalmente prohibida conforme la primera frase del artculo citado. Se ha dicho que Parece claro que la prohibicin alcanza a la delegacin propia la desechada en Del fino por no contener la expresin de la voluntad del Congreso dado que las excepciones admitidas en la norma lo son bajo dos condiciones, una de ellas que establezcan las bases de delegacin. Si ste fuera el caso, en principio, podra afirmarse que se constitucional iz la solucin jurisprudencial de aquel precedente (199).El problema se plantea cuando se intenta analizar los lmites de la delegacin impropia. Nuevamente es dable recordar que el art. 99, inc. 2) en nada modific a su predecesor 86, inc. 2). De esta forma, la delegacin impropia, entendida como ejercicio de facultad reglamentaria y con los lmites previstos por la norma, evidentemente no ha quedado prohibida.-

Sin embargo, la norma s desestima la delegacin impropia en la medida en que la voluntad del Congreso est expresada de modo general, como tambin se admiti en Delfino. Esta interpretacin arrasa, del mismo modo, con el standard de Cocchia en tanto la sentencia estableci que el bloque de legalidad o programa de gobierno disperso y de amplio alcance habilita la delegacin (200).De esta interpretacin se deriva que la delegacin admitida en las dos excepciones mencionadas en el art. 76 es slo la impropia siempre que las bases de delegacin se encuentren claramente determinadas. En cuanto a los alcances del concepto bases de delegacin, se ha afirmado que las bases de delegacin implican algo menos que una clara poltica legislativa y algo ms que el bloque de legalidad (201).En cuanto al concepto de materias determinadas de administracin, se ha expresado que ... administrar o administracin son conceptos que por propia naturaleza pueden ser muy amplios o muy restringidos segn las manos del intrprete dispuestos a moldearlos. Mientras uno muy estricto podra limitarlos solamente a las materias propias de la zona de reserva de la Administracin lo que sera una exageracin, pues no hace falta delegacin alguna para que el P. E. legisle en este terreno, otro ms flexible podra entender no despojado de razn que administracin es aquello que normalmente ejecutan el presidente y sus rganos y entes subordinados. En este segundo caso, la excepcin se convertira en regla y la regla desaparecera. O mejor dicho, nada habra cambiado en la prctica con el nuevo art. 76, el que bajo una aparente prohibicin y de la mano de una muy extensa excepcin, habra convalidado la lnea Delfino Mouviel - Cocchia (202).Por ltimo, cabe analizar si no se extiende la prohibicin analizada a ningn caso de delegacin por causa de emergencia pblica.En este sentido resulta clara la postura asumida por Gelli al afirmar que a la luz de Video Club Dreams la respuesta es negativa para la materia tributaria, pues en este precedente la Corte Suprema estableci el carcter absoluto del principio de legalidad tributaria ... La doctrina desarrollada por el tribunal sobre el punto es en un todo trasladable a la materia penal. Acerca de las otras dos prohibiciones del art. 99, inc. 3) qu emergencia pblica requerira una modificacin de la ley de partidos polticos o de la ley electoral que no pueda esperar a la sancin del Congreso?.-

 005. LA REGLAMENTACIN DEL ARTCULO 76 DE LA CONSTITUCIN

Como ha sido reseado, el Congreso deba ratificar expresamente la reglamentacin delegada dentro del plazo de cinco aos de la puesta en vigencia de la reforma constitucional. Frente a un plazo que se cumpla inexorablemente, en lugar de ratificar pormenorizadamente cada una de las reglamentaciones dictadas, se opta por prorrogar su vigencia por el plazo de tres aos y ratificar toda aquella dictada con anterioridad a la reforma constitucional, lo cual podra ser el caso de la delegacin contenida en la Ley N* 23.982.Ello as pues la no ratificacin de la legislacin delegada produca automticamente su caducidad, de modo tal que a partir del 26 de agosto de 1.999 alguien podra entender que toda la actividad que llevan adelante la A. F. I. P., el B. C. R. A. o los entes reguladores por citar slo algn ejemplo era inconstitucional y los particulares se podan negar a cumplir las disposiciones emanadas de estos entes (203). Igualmente, sostener que la delegacin legislativa contenida en la Ley N* 23.982, en cuanto autoriz la creacin de deuda pblica interna sin limitacin alguna, quedaba sin sustento legal.Nada obsta desde este punto de vista a que el Congreso, luego de vencido el plazo, revise cuantas veces quiera la legislacin delegada, la derogue, la modifique, etctera. En otras palabras, el plazo de caducidad que establece la clusula constitucional no impide en modo alguno la libertad de maniobra del Congreso en este sentido. El plazo de caducidad es para la legislacin delegada, pero no para el ejercicio de la competencia del Congreso, quien luego de formulada la ratificacin podra, una vez vencido el plazo, derogar cualquiera de esas normas.De acuerdo con lo expuesto, resulta claro de la ley mencionada que toda la reglamentacin dictada por el P. E. N. al amparo de la legislacin delegante, en el caso la Ley N* 23.696, ha quedado ratificada. De ello se desprende que la reglamentacin dictada por el Poder Ejecutivo nacional, al amparo de la Ley N* 23.982, se encuentra ratificada por la Ley N* 25.148.Lo que no resulta claro es si el ejercicio de la facultad reglamentaria durante 1.994 1.999 pudo ser objeto de prrroga en su tratamiento por parte del Congreso. Ello surgira de la interpretacin que se realice de la clusula transitoria octava, pero lo cierto es que, aun en

base a la emergencia, la Constitucin prohbe la delegacin propia, por lo que la Ley N* 25.344 en cuanto no ha establecido lmites a la creacin de deuda pblica interna es inconstitucional por estar, en principio, prohibido por el art. 76 de la C. N., porque aun tratndose de una situacin calificada por el Congreso como emergencia, el mentado art. 76 dispone que deben fijarse las bases y el plazo para su ejercicio; y aun si se interpretara que el plazo para su ejercicio es el de diecisis aos, las bases no se han establecido teniendo en cuenta que es el Congreso el rgano autorizante del gasto pblico y tampoco se suple esta facultad con dar cuenta de la cantidad de emprstito creado.Lo primero es consecuencia directa de aquellos principios que indican que cuando el Legislativo delega lo hace slo temporalmente y adems que siempre puede retomar la competencia, porque en definitiva sta representa algo que le es propio. La Constitucin no fija un plazo determinado, pero ste no debe ser de una amplitud tal de modo que ello signifique el traspaso perenne de las facultades legislativas delegadas, lo cual ha sucedido con la Ley N* 25.344.Desde nuestro punto de vista, la irrazonabilidad de la norma en cuanto al monto y tiempo de amortizacin es el punto ms crtico (204), como asimismo la diferencia de cotizacin que no permita resguardar en forma razonable la intangibilidad del patrimonio reconocido en la sentencia judicial (205).Por otra parte, merece mencionarse que la Corte, en numerosos precedentes, consider que un plazo de cuatro aos para el cumplimiento de una sentencia configura de por s un plazo irrazonable (206), pero ya en 1.969 consider razonable el pago de reajustes previsionales establecidos en la norma en un plazo de ocho ejercicios fiscales (207), pero un plazo de duracin de la emergencia de treinta y cuatro aos jams puede ser admitido como razonable.Ello indica que la nica forma que tendr el Ejecutivo, ante futuros y repetidos planteos que invaliden el rgimen instituido, ser el de aplicar el art. 12 de la Ley N* 23.982, que prev la facultad del rescate anticipado de los ttulos pblicos, pero, hasta tanto ello no suceda o sea delimitado expresamente, la emisin de los ttulos pblicos autorizados por la Ley N* 25.344 es inconstitucional.-

IV. EL CRDITO SUJETO A CONSOLIDACIN

 001. MBITO DE APLICACIN DE LA NORMA

El art. 2* de la Ley N* 23.982 realiza una enunciacin de las personas jurdicas comprendidas en la norma. Se fija primero el mbito, pues alcanza a las deudas del Estado nacional, ya sea la Administracin centralizada o descentralizada y a los entes all mencionados (208), y luego hace referencia a todo tipo de ente, en la medida en que las obligaciones recaigan en el Tesoro nacional (209); pero no as a las provincias, ya que stas conservan su plena autonoma para dictar una norma similar en base a las facultades reservadas por el art. 121 (anteriormente art. 104) de la C. N. y por tratarse de una norma de naturaleza administrativa, la cual es eminentemente local.La Ley N* 23.982 invit a las provincias a dictar un rgimen acorde con el mismo pero impuso en el art. 19 la restriccin de no poder dictar una ley que signifique que los acreedores soporten mayores restricciones que los aqu establecidos. La Ley N* 25.344 efecta una similar invitacin a las provincias en su art. 24. ampliando la misma al Gobierno de la C. A. B. A. Asimismo, faculta su aplicacin por parte del P. L. y Judicial como as tambin al Consejo de la Magistratura.La adhesin a estos principios deber ser realizada en forma expresa.Conforme una mecnica legislativa que pretenda superar las distintas corrientes doctrinarias en relacin a qu se entenda por ente pblico, ya cuando se dicta la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (210) se efectuaba una pormenorizada descripcin sobre el mbito de aplicacin, en cuanto a la persona, donde poda ser aplicada la norma.As la Ley N* 23.696, de Reforma del Estado, previo sus alcances en forma muy detallada, situacin que fue repetida por el legislador de la Ley N* 23.982. Al respecto debe tenerse en cuenta que la participacin del Estado nacional en una determinada forma societaria tomaba a esta ltima en persona de derecho pblico, en la medida en que hubiera tenido injerencia en su conduccin o en la composicin del capital o por su forma de creacin, segn el criterio de los autores (211).Por otra parte, no debe olvidarse que ello llev a la inaplicabilidad de la Ley de Concursos (212) en el caso de sociedades, que si bien se regan por el derecho privado, el

Estado haba intervenido en la composicin de su capital. Su aplicacin conducira, en caso de quiebra y por va de la argumentacin por el absurdo, a su desintegracin o, como afirma un autor, a un imposible jurdico poltico (213) As, los tipos societarios creados por el legislador prevean la imposibilidad de disponer la quiebra y nicamente se permita su liquidacin (214).Pero ello no significa que el cobro de la deuda se limita a los activos de ese rgano societario, de hecho existieron mltiples medidas cautelares que recayeron sobre el Tesoro nacional debido al incumplimiento de dichos entes, ya que la doctrina considera que los mismos no son ms que una nueva manifestacin de la actividad del Estado sobre la vida econmica del pas (213), no obstante lo preceptuado en el artculo de la Ley Permanente de Presupuesto (Dto. N* 689/1.999, t.o. 1.999) que haba intentado delimitar 1a responsabilidad del Estado, aunque reasumira la misma una vez que ordenara su liquidacin.Es por esta cuestin que el legislador de la Ley N* 23.982 pormenoriz en forma detallada el mbito de aplicacin de la norma, alcanzando a toda la actividad del Estado no importando la figura jurdica que se haya utilizado a tal fin. Pero no alcanza a todos los entes donde el Estado tenga participacin, sino a aquellos que se encuentran expresamente enumerados por el legislador en el art. 2*, primer prrafo, primera parte, de la ley por considerar que esta enumeracin es de carcter taxativa.En el resto de los supuestos, la obligacin ser alcanzada por la norma en aquellos entes en donde el E. N. o sus entes descentralizados tengan participacin total o mayoritaria en el capital o en la formacin de las decisiones societarias slo si esa obligacin pueda recaer en el Tesoro Nacional. Aquellos entes que se encuentren in bonis donde el Estado tenga participacin no pueden invocar la consolidacin para el pago de sus deudas con los particulares como tampoco los entes enumerados en la ltima parte del primer prrafo del art. 2*.La Ley N* 25.344 no innova en cuanto a los principios expuestos. Sin embargo, excluye al Gobierno de la C. A. B. A. por su autarqua independiente del E. N. luego de la reforma de 1.994 y al Instituto Nacional de Reaseguros Sociedad del Estado (en liquidacin) por razones de poltica legislativa.-

Sin embargo, la principal diferencia entre uno y otro rgimen deviene por la incorporacin de las obligaciones emanadas de los entes de carcter binacional y multinacional en los cuales el Estado tenga participacin. Conforme se encuentra redactado el art. 13 de la Ley N* 25.344, el mbito de aplicacin de la norma sobre esta clase de entes slo recaera en las obligaciones de carcter previsional a cargo del Estado nacional, lo cual implica que una norma de inferior jerarqua modifique la normativa de un tratado. Es la interpretacin realizada por el art. 6* del Dto. N* 1.116/2.000 en la medida en que incluye, entre los entes comprendidos, no slo a los sujetos mencionados en el art. 2* de la Ley N* 23.982, con las exclusiones previstas en el art. 13 de la ley, sino tambin a los entes de carcter binacional y multinacional en los cuales el E. N. tenga participacin, en la medida en que recaigan sobre el Tesoro nacional, y a los entes en liquidacin.Consideramos que este precepto contraviene expresamente el art. 75, inc. 22) de la C. N. ya que all se expresa que los tratados y concordatos tienen jerarqua superior a las leyes, salvo que se interpretara que ha producido una denuncia a los mismos, pero ello hace surgir la responsabilidad internacional del Estado

002. LA FECHA DE CORTE

Hemos expuesto los reparos que nos merece el rgimen en estudio. La Ley N* 23.982 ha establecido el principio general en el artculo l0 de que toda deuda que consista en el pago de una suma de dinero a cargo del Estado nacional y de los entes mencionados en su art. 2* y cuyo origen sea anterior al 1*/4/1.991 se encuentra consolidada. Por lo tanto, debe ser abonada mediante la entrega de ttulos pblicos, previstos en su cuerpo normativo y mencionados en el Dto. N* 2.140/1.991 y sus modificatorios, salvo que el acreedor opte por acogerse al plazo de espera (de diez o diecisis aos, dependiendo si la causa de la obligacin es previsional o no), en cuyo caso, a su finalizacin, se deber efectuar una liquidacin con los intereses que surgen del pronunciamiento judicial, y proceder a ejecutar la misma en forma inmediata, teniendo en cuenta que la inclusin del crdito en la partida presupuestaria correspondiente al plazo de su vencimiento constituye una obligacin ineludible para el Estado.-

En forma similar, la Ley N* 25.344 ha establecido, en el Cap. V, que se encuentran alcanzadas, dentro del sistema de la nueva consolidacin, las acreencias vencidas o con causa posterior al 31 /3/1.991 y anteriores al 1* de enero de 2.000. Cabe hacer notar que en virtud de la sancin de la Ley N* 24.130 (217) se prorrog la fecha de corte de la Ley N* 23.982 para las obligaciones de naturaleza previsional hasta el 31/8/1.992, situacin de dudosa constitucionalidad pues esta ltima no haba establecido en su articulado el carcter de norma de emergencia. Consecuentemente, la fecha de corte de la Ley N* 25.344 para las deudas de causa previsional tendr, en forma general, como punto de partida el l*/9/1.992 (218).Teniendo en cuenta el dictado de la Ley N* 24.241, que estableci el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, incorporando a la par del rgimen de reparto, de carcter pblico, un nuevo rgimen basado en la capitalizacin individual, la norma dispone que slo son objeto de la consolidacin las obligaciones previsionales que hubieran sido otorgadas antes de la fecha de entrada en vigencia del sistema previsional all establecido y, en este caso, la fecha de consolidacin para ambos tipos de obligaciones ser el 1* de enero de 2.000 (219).Esta redaccin es confusa ya que podra darse el caso de haberse otorgado el beneficio previsional con posterioridad a la vigencia de la ley pero sobre la base de una norma anterior. Razonablemente la reglamentacin aclara que esta situacin alcanza a las obligaciones previsionales derivadas de prestaciones acordadas bajo regmenes previsionales anteriores a la vigencia de la ley 24.241, es decir, lo que es importante para la dilucidacin del problema es la norma aplicable y no la fecha de otorgamiento del beneficio.Sin embargo, la norma reglamentaria no aclara ni menciona que el 31 de diciembre de 1.999 ser la fecha lmite para incluir a una deuda de origen previsional, pero s aclara que no se encuentra comprendida en la consolidacin la obligacin previsional cuyo origen sea la Ley N* 24.241 (220), por lo que es evidente que el legislador ha preferido excluir a la mayor parte de las obligaciones de origen previsional. En consecuencia, se puede afirmar que las obligaciones previsionales que tengan por causa hechos producidos dentro del ao 2.000 no se encuentran alcanzadas por la consolidacin de la Ley N* 25.344.-

Toda obligacin a cargo del Estado no se encuentra consolidada, pues slo comprende a las que consistan en el pago de una suma de dinero o que se resuelvan en el pago de una suma de dinero sin efectuarse distingos en relacin a la finalidad del reclamo (221). En consecuencia, las obligaciones nacidas en virtud de sentencias que condenen al Estado a dar y/o hacer que no se refieran a la entrega de una suma de dinero se encontrarn sujetas al sistema de cumplimiento ordinario ya explicado anteriormente.Por otra parte, tanto la Ley N* 25.344 como su decreto reglamentario se han ocupado en esclarecer que toda deuda comprendida en la Ley N* 23.982 continuar en este ltimo rgimen aunque a la fecha de vigencia de la primera an no se encontrase cancelada la obligacin. Esto es, convergen en este momento dos modalidades de pago, la prevista en la Ley N* 23.982 que finaliza en el ao 2.002 o 2.007 segn se trate de deudas cuya causa sean previsionales o no, y la prevista en la Ley N* 25.344 cuyo vencimiento es en el ao 2.010 o en el ao 2.016 siguiendo similar distincin.El principio general es que toda acreencia a cargo del Estado nacional, que tenga por objeto la obligacin de entregar una suma de dinero o que se resuelva en la entrega de una suma de dinero y que su causa sea anterior al 1*/1/2.000, se encuentra sujeta al rgimen de consolidacin de deudas; y dependiendo de la fecha de la causa que dio origen a la obligacin, deber ser abonada, a opcin del acreedor, en ttulos pblicos o en una suma de dinero en forma inmediata a su vencimiento, conforme el plazo de espera de la ley en la cual se encuentra comprendida.Sentado el principio general y teniendo en cuenta que la Ley N* 23.982, en su artculo 16, establece el carcter de orden pblico de la misma, situacin que tambin comprende a la Ley N* 25.344 (222) la aplicacin del sistema instrumentado ser obligatorio en la medida en que se rena a la fecha de corte los requisitos previstos a tal fin.-

003. SUPUESTOS COMPRENDIDOS EN LA CONSOLIDACIN

Ambas normas describen los supuestos que, adems de encontrarse comprendidos dentro de la fecha de corte, se deben reunir para que la acreencia se entienda alcanzada en la consolidacin. En el caso de la Ley N* 23.982, estos supuestos se encuentran enunciados

en el artculo l9; mientras que en el caso de la Ley N* 25.344, la aclaracin a la misma contenida en el decreto reglamentario 1.116/2000, en su art. 5* no hace ms que reiterar los trminos previstos en el art. 1* de la primera norma nombrada (223).Es decir que en ambas normativas, para que el crdito se encuentre comprendido en la consolidacin, adems de ser anterior a la fecha de corte y consistir nicamente en el pago de una suma de dinero, debe encontrarse dentro de alguno de los supuestos de los incisos del art. 1* de la Ley N* 23.982, pues el arts. 5* del Dto. N* 1.116/2.000 efecta una reiteracin de estos preceptos, por lo que su examen cabe que sea realizado en forma conjunta.-

003.1.1. CONTROVERSIA

003.1.1. CONCEPTO

La Ley N* 23.982, en su art. 1*, estableci que para que se encuentre consolidada la deuda, que consiste en el pago de una suma de dinero, sta debe haber dado motivo a una controversia en los hechos o en el derecho, ya sea judicial o administrativamente (inc. a] del art. 1*); si la misma ha sido resuelta en sede judicial en forma definitiva, nos encontraremos ante el supuesto contemplado en el inc. c).Estos incisos fueron reglamentados por el art. 2* del Dto. N* 2.140/1.991 donde se defini la palabra controversia como discrepancia actuada. Se agrega, en la norma reglamentaria, que esta discrepancia debe provenir de los rganos mencionados en el art. 2*, aun en el caso de que hubiera sido resuelta la misma en sede judicial, ya que, de acuerdo con la norma, comprende adems dentro del trmino controversia a aquella que ya no es tal por haber mediado sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada y por tanto ha dejado de serlo por haberse dilucidado el conflicto por medio le la sentencia (224).El reglamento, en su art. 6*, inc. a), extiende su alcance a los efectos no cumplidos de las sentencias, laudos arbitrales y dems actos jurisdiccionales, administrativos o transaccionales dictados o acordados con anterioridad a la promulgacin de la ley, respecto de obligaciones consolidadas aunque hubiesen tenido principio de ejecucin, situacin que ha quedado desdibujada no slo por el hecho de haberse cometido un exceso reglamentario,

sino porque la jurisprudencia tuvo oportunidad de morigerar esta situacin como veremos en el caso de analizar el levantamiento de las medidas precautorias.Al expresarse en el art. 13 de la Ley N* 25.344 que la consolidacin se estableca con los alcances y en la forma dispuesta en la Ley N* 23.982, no produjo innovacin al respecto y tanto es as que el Dto. N* 1.116/2.000 reitera en sus arts. 4*, incs. f) y g) y 5* los supuestos enumerados en la anterior normativa, con excepcin del inc. c) del art. 1* de la Ley N* 23.982, que examinaremos a continuacin.-

003.1.2. CONTROVERSIA POR INTERPOSICIN DE RECURSO O RECLAMO ADMINISTRATIVO

Consideramos que el reenvo que ha realizado la Ley N* 25.344 a los prescriptos de la Ley N* 23.982 torna aplicables las normas reglamentarias y aclaratorias de esta ltima. Por ello, la mencin sucinta que se realiza en el Dto. N* 1.116/2.000 respecto de los supuestos de aplicacin, le son enteramente aplicables. El Dto. Reglamentario N* 2.140/1.991 clarifica que la existencia de la controversia se materializa cuando se hubiera interpuesto un recurso administrativo contra un acto administrativo que, total o parcialmente, haya denegado la pretensin.Consideramos correcto este supuesto ya que un recurso administrativo slo puede interponerse contra un acto que agravia un derecho subjetivo o inters legtimo del particular (225). Es decir, debi existir un pronunciamiento contrario de la Administracin para que el recurso sea procedente y evidentemente, en ese caso, debieron existir posiciones contrapuestas que determinaron la existencia de la controversia.Sin embargo, ha existido un exceso en la reglamentacin, pues la interposicin de un recurso de reconsideracin contra un acto interlocutorio o de mero trmite no puede quedar enmarcado dentro de la consolidacin, ya que, a nuestro entender, la controversia se encuentra nicamente cuando en el recurso se plantea una situacin contraria a la decidida por la Administracin en cuanto al fondo del asunto, es decir, contra un acto administrativo definitivo. Tampoco consideramos que la ley prev el supuesto del acto equiparable al definitivo, pues no existe controversia, sino un modo anormal de culminacin del proceso administrativo.-

As, por ejemplo, no quedara comprendida dentro de la norma un recurso que errneamente ha sido calificado como de reconsideracin o jerrquico cuando ste era improcedente. Es decir, lo importante es que para determinar la existencia de controversia es necesario el dictado de una decisin contraria al particular y debidamente fundada. Por aplicacin del art. 2*, inc. k) del reglamento, para ser considerados actos controversiales el nico que los podr dictar ser el ministro, secretario general de la Presidencia o el mximo responsable del ente.Un acto administrativo definitivo dictado por un rgano inferior a los nombrados no implica la existencia de controversia conforme lo previsto en la Ley de Consolidacin hasta el momento en que la autoridad mencionada en el prrafo precedente confirme la decisin recurrida.El Dto. N* 2.140/1991, en el inciso e) del art. 2*, establece que existir controversia cuando se hubiere iniciado una reclamacin administrativa previa a la instancia judicial en los trminos establecidos en el art. 30 de la Ley N* 19.549.As debemos diferenciar dos situaciones: a) cuando la Administracin haya expresa y fundadamente resuelto el reclamo, desechando la peticin en la forma prevista en el art. 1* inc. f), apart. 3) de la Ley N* 19.549, de forma tal que la autoridad con facultad suficiente para agotar la va administrativa haya extrovertido una discrepancia actuada con el planteo realizado en cuanto al fondo del asunto. Consideramos que en este grupo de supuestos la obligacin se encontrar consolidada por existencia de controversia.b) Pero en el caso de que lo resuelva sin entrar al fondo del asunto, o directamente no lo resuelva (salvo que el particular opte por considerar denegada la peticin a travs del instituto del silencio), no podemos entender que nos encontraremos frente a una controversia sino frente a un simple reclamo, asimilable a una intimacin del particular para constituirla en mora, y salvo que esta acreencia no se encuentre enmarcada dentro de otro supuesto, la obligacin no se encontrar consolidada por asimilacin a controversia.Falta necesariamente la resolucin de la Administracin para la existencia de la controversia, cuya voluntad debe ser expresada a travs del rgano con competencia suficiente para emitir una decisin definitiva sobre el planteo o intimacin y que agote la va administrativa.-

Asimismo, consideramos que si el particular ha interpuesto reclamo administrativo previo, pero se encontraba excepcionado por el art. 32 de la Ley N* 19.549, tampoco nos encontraremos ante el supuesto de la norma en estudio por tratarse de un reclamo de carcter optativo y en ningn momento el particular se debera encontrar en una posicin ms desfavorable por haber colaborado con la Administracin al exponerle el reclamo para que lo analice previo a una demanda judicial. Proceder de manera contraria vulnerara el principio de moralidad que debe imperar en todo procedimiento administrativo (226).De lo contrario significara desnaturalizar todo el sistema que llev a implementar el reclamo administrativo previo como una oportunidad del Estado para evitar una accin judicial. La Res. M. E. y O. S. P. N* 437/1.992, en cuanto establece que el reconocimiento de un derecho fundado en un acto administrativo dictado para resolver o prevenir conflictos de intereses constituye una deuda consolidada, avanza sobre el texto de la ley pues un reclamo necesariamente no tiene por qu constituir una controversia.Sin perjuicio de ello, se aclara en el art. 4*, inc. f) del Dto. N* 1.116/2.000 que existir controversia administrativa aun cuando sta cesare o hubiera cesado por un acto administrativo firme o una transaccin que resuelva o prevenga conflictos individuales o colectivos de intereses, cuando se hubiese interpuesto recurso de reconsideracin, jerrquico o de alzada contra el acto administrativo total o parcialmente denegatorio de la pretensin del administrado, o se hubiera iniciado una reclamacin administrativa previa a la instancia judicial en los trminos del art. 30 de la Ley N* 19.549 y sus modificatorias, debiendo adems tenerse en cuenta el principio de informalismo que rige el procedimiento administrativo, a cuyo fin se estar a la sustancia de los actos ms que a la denominacin que le hubieran dado las partes.En virtud de esta aclaracin consideramos superado el planteo de exceso reglamentario contenido en las normas aclaratorias de la Ley N* 23.982.-

003.1.1. RECONOCIMIENTO JUDICIAL SIN CONTROVERSIA

El inc. a) del art. 1* de la Ley N* 23.982 se distingue del inc. c) pues en el primero se requiere la existencia de una controversia, ya sea judicial o administrativa. En este supuesto, puede tratarse de una homologacin judicial, sin un procedimiento en el cual

hubiera existido una controversia, es decir, sin que haya existido contestacin de demanda (por ejemplo allanamiento (227) antes de contestarse la demanda) o por transaccin homologada o laudo arbitral y siempre y cuando se lo deba abonar en dinero efectivo.La Res. N* M. E. Y O. S. P. N* 437/1.992, ya referida, reglament la existencia de controversia y consider que cualquier reconocimiento de derechos implicaba su existencia, adoptando el Dto. N* 1.116/2000, en el art. 4*, inc. g), esta tesitura cuando dispone que habr controversia judicial cuando se hubiera ejercido accin o recurso en sede judicial aun cuando el proceso hubiese concluido en alguno de los modos anormales de terminacin previstos en el Cdigo respectivo.Si a travs de un procedimiento administrativo se reconoce un derecho sin que haya existido denegatoria para el particular del derecho que hubiera dado motivo a la iniciacin de la va recursiva, no existe ni existir controversia, pues para que ella exista es necesario una confrontacin, aun en el caso de que el particular ya hubiera iniciado la accin judicial.El Dto. N* 1.116/. ha ratificado la resolucin comentada implcitamente pero la misma no para conferirle legitimidad.No puede interpretarse que esta reglamentacin alcanza a la totalidad de los reclamos interpuestos por los particulares para que se le reconozca un derecho. La nica lectura que puede realizarse es que necesariamente el acto o la sentencia se dict para evitar un conflicto o, lo que es lo mismo, para resolverlo o prevenirlo, pero en la medida en que el particular haya efectuado alguna renuncia de derechos. Es decir, ser el caso de la transaccin homologada judicialmente o el caso de un acto administrativo dictado, donde el particular renuncia a parte de su crdito, donde se dispuso su pago en dinero.El reconocimiento puro y simple de un derecho realizado por un acto administrativo, en principio, no puede tener por comprendido al crdito dentro del inc. a) del art. 1* de la ley; as como cualquier divergencia ocurrida dentro de un procedimiento administrativo que no hubiera alcanzado el carcter de acto administrativo definitivo por la autoridad que agote la va administrativa, no implica, en consecuencia, el surgimiento de una controversia. Es dentro de estos justos lmites que debe interpretarse la norma analizada.-

003.1.4. ACCESORIEDAD

El inc. d) del art. L* prev la consolidacin de los accesorios a una obligacin consolidada. Se repite el principio en el art. 16 respecto de que se sigue las consecuencias del principal, pero la interpretacin dada por los tribunales ha sido restrictiva (228).Se trata de los intereses y, en caso de contienda arbitral o judicial, los gastos que ha debido soportar la parte (v.gr., tasa de justicia). Sin embargo, la norma no comprende como accesorio a los honorarios de los profesionales intervinientes en la medida en que el prrafo cuarto se ocupa expresamente del tema y slo consolida la parte de la deuda que el acreedor reciba en ttulos pblicos.De esta manera, la ley no considera al honorario de los profesionales como un accesorio de la obligacin principal, sino que prev en forma particularizada cmo se realizar el pago de los honorarios profesionales en el caso de que stos puedan serle reclamados al acreedor consolidado, en virtud de lo dispuesto en la norma que regula el ejercicio de la profesin del abogado o por la solidaridad de las partes en un juicio respecto de las normas que regulan la actividad pericial.Sin embargo, invocando el principio de la accesoriedad, los tribunales mayoritariamente han exceptuado de la consolidacin a aquellas obligaciones que ya han sido cumplidas con anterioridad a la publicacin de la ley y a los honorarios devengados en un juicio donde no se persiga el cobro de un crdito en dinero, situaciones que se ampliarn en el captulo siguiente (229).La Ley N* 25.344, mediante su decreto reglamentario, ha aclarado el punto, pues no se incluyen dentro de las mismas las obligaciones cuyos crditos sean causados o se trate de hechos ocurridos con posterioridad a la fecha de corte, aun cuando los contratos respectivos hubieran sido celebrados con anterioridad a la misma aunque establece el principio general de la accesoriedad en el inc. c) del art. 5*.-

003.1.5. SUSPENSIN DISPUESTA POR LEYES O DECRETOS 003.1.5. Suspensin dispuesta por leyes o decretos.-

El apart. b) del art. 1* de la Ley N* 23.982 dispone que la consolidacin alcanza a los crditos o derechos reclamados que hayan sido alcanzados por suspensiones dispuestas por leyes o decretos y que su atencin no haya sido dispuesta por otros medios.Para que el crdito se encuentre comprendido en este inciso forzosamente se deben cumplir las dos condiciones requeridas en la norma. La sola existencia de una de ellas no es suficiente para considerar consolidada a la obligacin, salvo el caso de las obligaciones de alcance previsional. que fueron suspendidas por leyes y decretos especialmente dictados, pero no por aplicacin de este inciso sino por la del cuarto prrafo cuando dispone que no quedan exceptuadas las obligaciones comprendidas en alguno de los incisos y los de naturaleza previsional.El art. 4* del Dto. N* 2.140/1991 excluye de la consolidacin a los crditos de este inciso cuya atencin fue dispuesta por otros medios, en leyes o normas generales o hubiere sido instrumentada en ttulos pblicos.Se trata de aquellos crditos alcanzados por la Ley N* 23.696 pero que por una norma general (como el Dto. N* 1.757/1.990) o por una decisin de alcance particular se dispuso su cancelacin por otros medios de pago. Tambin se debe incluir dentro de la excepcin a cualquier otro crdito en los cuales para la cancelacin de la deuda se haya pactado la entrega de una cosa inmueble o mueble que no sea dinero.La norma es sobreabundante, pues el art. 1* de la Ley de Consolidacin es aplicable slo a los crditos que son pagados en dinero y no, por ejemplo, en ttulos pblicos o en cualquier otro medio de cancelacin de obligaciones que no sea dinero. En consecuencia, al disponer la reglamentacin como otros medios nicamente a los ttulos pblicos o ttulos circulatorios incausados (230), slo realiza una enunciacin de una alternativa posible pero no invalida la exclusin de la consolidacin en caso de que se haya dispuesto su atencin por cualquier otro medio de pago que no sea dinero.Sin embargo, debe recordarse que por el art. 16 de la Ley de Consolidacin se convalid el dictado de los D. N. U. N* 34/1.991, 53/1.991 y 383/1.991, y que el primero de ellos suspendi toda reclamacin administrativa como asimismo los efectos de la prescripcin. De efectuarse un anlisis parcial de este inciso podra argumentarse que la mera posibilidad de que el crdito se encuentre suspendido consolidara la deuda, pero si se realizara esta interpretacin contra legem y violara el principio que debe imperar en cuanto

a que la interpretaciones es siempre restrictiva. Se reitera, entonces, que para la aplicacin de la consolidacin mediante el art. 1*, inc. b) se requiere el cumplimiento de ambas condiciones: crdito alcanzado por la suspensin y pago en dinero.El Dto. N* 1.116/2.000 no incluye este supuesto en tanto comprende un perodo temporal en el cual no se suspendieron los pagos ni se estableci su intencin por otros medios. Sin embargo, cabe resaltar que al no incorporar este precepto se ha omitido el caso de la atencin de la acreencia por otros medios de pago con la conformidad del acreedor.-

003.1.6. LA DISCUSIN RESPECTO A LA INCLUSIN DEL CRDITO DENTRO DE LA LEY DE CONSOLIDACIN

La Ley N* 23.982 no se ocupa de incluir dentro de sus disposiciones a la obligacin, en cuanto su controversia se refiera a su inclusin dentro de la consolidacin (231).En efecto, no debemos olvidar que, como norma que restringe el derecho de propiedad, debe ser interpretada restrictivamente y, por otra parte, slo pretende incluir a aquellos crditos que se encuentran expresamente previstos dentro de sus disposiciones a la fecha de corte (232).Las deudas en mora, por el solo hecho de existir, no se encuentran incluidas dentro de la consolidacin como surge a poco de analizar el cuarto prrafo del art. L* y conforme la aclaracin realizada en el art. 7*, inc. b) del Dto. N* 1.116/2.000. Es necesario que se encuentren dentro del mbito temporal determinado por la fecha de corte y encuadrado el supuesto en alguno de los incisos previstos en el mismo. Sin embargo, cabe mencionar que no efecta un deslinde del tipo de deudas sino slo respecto del rgimen de atencin en cada uno de los ejercicios presupuestarios posteriores (233).El conflicto que se pueda plantear por considerar la Administracin que el crdito se encuentra consolidado, no se encuentra alcanzado por la ley. En efecto, la discusin no se centrara sobre los hechos y el derecho que determinan la causa de la obligacin, situacin necesariamente exigible para encuadrar el crdito dentro de alguno de los incisos del art. 1*, sino sobre el medio de pago. Es decir, el crdito ya se encontrara reconocido y slo la discusin se centrara sobre una modalidad de pago. En la medida que dicho reconocimiento no se encuadre dentro de la consolidacin, la discusin que pueda

presentarse sobre los alcances de la Ley N* 23.982 no ser materia, a su vez, de consolidacin del crdito.-

V. EXCLUSIONES A LA CONSOLIDACIN

Luego de referir el principio general que toda obligacin vencida o de causa anterior a la fecha de corte que consista o se resuelva en el pago de una suma de dinero, en la medida en que se encuentre comprendida en los supuestos analizados en el captulo anterior, se encuentra alcanzada por la consolidacin, debemos analizar aquellos supuestos en los cuales la obligacin nacida con anterioridad a la fecha de corte, establecida en cada uno de los ordenamientos, se encuentra excluida.-

001. EXCLUSIN POR TRATARSE DE DEUDA CORRIENTE

001.1. CONCEPTO DE DEUDA CORRIENTE

Ambas leyesen estudio disponen exceptuar de la consolidacin a la denominada deuda corriente. El decreto 2140/1991, en el artculo 29, inciso f), dispone que deuda corriente es aqulla nacida de acuerdo a las previsiones originales por la ejecucin normal de los contratos celebrados regularmente por cualquiera de los rganos o personas jurdicas comprendidos por el art. 2* de la ley que tuvieren o hubieren tenido ejecucin presupuestaria; tambin el inc. h) del art. 4* del Dto. N* 1.116/2.000 reitera el concepto en forma similar pero debiendo resaltarse que en el inc. f) se incluye adems a los crditos causados en prestaciones cumplidas o hechos ocurridos con posterioridad a la fecha de corte, aun cuando los contratos, que son la fuente de la obligacin, hubiesen sido celebrados con anterioridad a dicha fecha y aun en el caso de que se encontraran en mora (234).Deuda corriente, por tanto, debe considerarse a toda erogacin a cargo del Estado que tiene por causa un contrato, ya sea administrativo o de la Administracin. En este sentido cualquier tem de un contrato se encuentra contemplado dentro de este precepto, aun aquellos efectos que se produzcan con posterioridad a la emisin de la liquidacin

definitiva, como lo es la devolucin del fondo de garanta o la atencin del pago del seguro de caucin (235).Tambin se encuentra incluido dentro del concepto, segn el art. 2*, inc. f) del Dto. N* 2.140/1.991, a las derivadas de la ejecucin anormal de sus obligaciones en un contrato en curso de ejecucin o desequilibrio de las prestaciones cuando dicho reconocimiento sea imprescindible para posibilitar la prosecucin de las obras (236). Por ello, la norma no engloba dentro del concepto a los daos y perjuicios producidos a terceros con motivo de la ejecucin de un contrato, sino a los accesorios de la normal o anormal ejecucin del mismo que afecten al cocontratante particular; cuestin que, como regla interpretativa, debe ser aplicada a la deuda corriente incluida dentro de la fecha de corte de la Ley N* 25.344.A travs de la exclusin de la denominada deuda corriente se ha querido evitar la paralizacin total del Estado y de los rganos societarios en los cuales tiene participacin accionaria, pues una eventual consolidacin de la deuda de un contrato en curso de ejecucin posibilitara la rescisin del mismo por el particular. En efecto, sera un tpico supuesto de fuerza mayor.Al no efectuarse distingo alguno entre contrato concluido o en curso de ejecucin, la deuda corriente comprende a toda deuda originada en una contratacin anterior a la fecha de corte y por el crdito originado por la ejecucin de los trabajos efectuados hasta esa fecha (237), alcanzando, segn nuestro criterio, a cualquier tipo de contratacin, inclusive al contrato de empleo pblico.-

001.2. DEUDA CORRIENTE EXCLUIDA DE LA LEY N* 23.982

La Ley N* 25.344 no previo expresamente la exclusin de la deuda corriente pero, como se ha examinado, tanto por el reenvo realizado como por as disponerlo su reglamentacin, se la incluy dentro de la excepcin al principio general en la medida en que no se encontrara alcanzada por alguno de los supuestos contenidos en los incs. a) a d) de la Ley N* 23.982, lo cual torna necesario examinar aquellas obligaciones que si bien tienen como fuente la ejecucin de un contrato celebrado por la Administracin y por tanto se encuentran comprendidas dentro del concepto de deuda corriente, podran encontrarse alcanzadas por otros supuestos que, igualmente, tornaran al crdito como consolidado.-

 001.2.1. DEUDA CORRINETE YA CONSOLIDADA POR EL DTO. N* 1.757/1.990

Con anterioridad al dictado de la Ley N* 23.982 se dict el Dto. N* 1.757/1.990, que consolid las deudas de los contratistas del E. N. y sus entes descentralizados cuya causa fuera anterior al l*/4/1.990.El Dto. N* 1.757/1990, modificado por el 1.930/1991, previo en el art. 85 la consolidacin de las deudas emergentes que al 31/3/1.990 se encontraban devengadas, as como sus refinanciaciones.Esta terminologa debe ser aclarada a efectos de comprender los alcances de este decreto, al cual tambin el Ejecutivo apel a la necesidad y urgencia para dictarlo. Emergente significa que nace, que sale, que proviene o que tiene principio en otra situacin, es decir que la deuda emergente, en el caso del referido decreto, es aquella que tiene por causa una situacin originada con anterioridad al 31/3/1.990. El referido artculo 85 tambin menciona que a esa fecha debe encontrarse devengada; segn el Diccionario de la Real Academia Espaola, devengar significa adquirir derecho a alguna percepcin o retribucin por razn de trabajo o servicio.O sea que a los contratistas del Estado, a los que se les deba dinero al 31/3/1.990 con motivo de trabajos o servicios que hubieren sido ejecutados hasta esa fecha, se les haba consolidado la deuda a travs de un decreto de necesidad y urgencia de dudosa constitucionalidad. No quedaron, por tanto, consolidados los crditos de los contratistas originados en una contratacin cuyos trabajos fueron ejecutados entre el 1*/4/1.990 y el 31/3/1.991. sta se tornaba enteramente exigible a efectos de ser pagada en dinero de curso legal.El art. 3* del Dto. N* 435/1.992 aclar esta situacin cuando expresa que considranse devengadas al 31/3/1.990, en los trminos del Captulo VII del Dto. N* 1.757/1.990 como deudas pendientes de pago, las obligaciones contractuales derivadas de la entrega de bienes y prestaciones de servicios, efectuadas hasta dicha fecha, inclusive. Es decir, esta norma aclar los alcances de los trminos empleados en el ltimo decreto citado, traducindolo a una situacin prctica. En la medida en que el contratista haba ejecutado el

trabajo o servicio con anterioridad al 31/3/1.990, el crdito que daba origen al mismo quedaba consolidado.Debe referirse que esta norma es aclaratoria del Dto. N* 211/1.992 y en la nica oportunidad que este ltimo plantea la dicotoma emergente y devengando lo es al mencionar el Dto. N* 1.757/1.990, es decir, las obligaciones alcanzadas por la consolidacin dispuesta por el artculo 85 del Captulo VII del Dto. N* 1.757/1.990 (cfr. art. 1*) y cuando expresa las obligaciones corrientes consolidadas por el Dto. N* 1.757/1990 (cfr. art. 2*).La Ley N* 23.982 excluy entonces de la consolidacin a la deuda corriente, pues sta slo comprenda un determinado lapso temporal, el correspondiente entre la fecha de corte establecida en la misma y el l*/4/l.990.Para la anterior deuda corriente no corresponda aplicar la Ley N* 23.982 pues ya se haba dispuesto su cancelacin con la entrega de otros ttulos pblicos y por tanto no se encontraba comprendida dentro del art. 1* de la misma.-

001.2.2. DEUDA CORRIENTE ABONADA CON POSTERIORIDAD AL 31/3/1.990

El Dto. N* 211/1.992 innov en relacin a la obligacin de pago dispuesta por el Dto. N* 1.757/1.990 ya que en ste la deuda se abonaba con ttulos ajustados por el ndice de precios mayoristas del I. N. D. E. C. con plazo a diez aos, mientras que con la modificacin introducido por el primero citado, la deuda consolidada al 31/3/1.990 era abonada con ttulos de la deuda pblica emitidos en dlares estadounidenses con igual plazo.Ntese que este decreto ha dado origen a situaciones no tan claras que han debido ser interpretadas. Ello as pues se produjo una inexplicable demora entre el momento en que fue dictado, en disponer una fecha de corte arbitrariamente lejana y en ser publicado. En efecto, recin el 6 de septiembre de 1.990 fue publicado a pesar de haber sido dictado con fecha 5/7/1.990 y consolidar las deudas devengadas al 31/3/1.990.En consecuencia, ello ha dado origen a una serie de cuestiones que el Dto. N* 435/1.992 no ha resuelto. Un primer caso es aquel en que se hubiere abonado una deuda

comprendida en la consolidacin pero con anterioridad a la fecha de videncia del Dto. N * 1.757/1.990.Ello no acarrea consecuencia jurdica alguna desde la rbita de la responsabilidad del funcionario que dispuso el pago, pues como surge del art. 11 de la Ley N* 9.549, tratndose de un acto de alcance general o de una norma de contenido material similar a una ley, la misma rige a partir de su publicacin (238). Por lo tanto, aunque la norma hubiera podido ser conocida, al no tener eficacia no poda ser aplicada hasta tanto no fuera publicada.El segundo caso que puede plantearse es el de aquella deuda emergente y devengada con anterioridad al 31/3/1.990 que ha sido abonada parcialmente con anterioridad a la fecha de publicacin del Dto. N* 1.757/1.990, pero con posterioridad a la fecha de corte. Mencionamos esta ltima fecha pues a partir de la publicacin no podra haber sido abonado deuda alguna por la autoridad administrativa de causa anterior.La deuda principal, al haber sido abonada durante ese lapso temporal, no pudo encontrarse consolidada y por tanto tampoco alcanza a sus accesorios, es decir, por ejemplo, a los intereses o la actualizacin monetaria que se origine por el pago que pudo realizarse en mora, que no adquiri carcter de pago cancelatorio.En efecto, la deuda, aunque sea de manera parcial, ya fue abonada por el Estado y la obligacin de pago de la diferencia recin se origin en el momento del pago cuando el Estado pag mal y cuando el contratista realiz la consiguiente reserva de derechos, en la medida en que ella fuera procedente.Esta diferencia, si bien tena origen en un servicio o en un trabajo ejecutado con anterioridad a la fecha de corte, tuvo nacimiento con posterioridad a la fecha de consolidacin. Si el Dto. N* 1.757/1.990 dispone que las sumas devengadas deban calcularse al 31/3/1.990, una suma abonada con posterioridad no puede ser retrotrada a un momento anterior para que la diferencia sea calculada ya que la fecha de corte dispone la cancelacin de la obligacin de pago a ese momento y no con posterioridad.A ello se agrega que el art. 13 de la Ley N* 19.549 dispone que un acto administrativo slo puede tener efectos retroactivos cuando se dicte en sustitucin de otro revocado o cuando favoreciere al administrado y siempre que no lesione derechos subjetivos.-

El Dto. N* 1.757/1.990 y los posteriores que se dictaron aclarando o modificando el mismo (239) como, asimismo, la Ley de Consolidacin en ningn momento establecieron expresamente su carcter retroactivo, por lo que no reunieron los requisitos previstos en la citada norma. Consecuentemente, no puede considerarse alcanzada la deuda accesoria por la consolidacin sin contravenir garantas constitucionales y la estabilidad de nuestro sistema jurdico.Otro criterio no puede existir pues de lo contrario se deja sin causa al dictado del Dto. N* 2.11/1.992 y tambin se deja sin causa a los pagos realizados por el Estado entre el 30/3/1.990 y la fecha de publicacin del Dto. N* 1.757/1.990, porque la nica manera de invalidar la situacin es otorgarle efectos retroactivos a situaciones ya agotadas y fenecidas.En ciertas reparticiones se ha adoptado este temperamento para el caso de trabajos ejecutados con anterioridad al 31/3/1.990, discriminndose el caso en que la deuda principal no ha sido abonada, en cuyo caso debe abonarse conforme lo dispuesto en el art. 2* del Dto. N* 211/1.990.Cuando ha sido abonada en moneda corriente la obligacin principal, no existe deuda principal consolidada al 31/3/1.990 que pueda ser abonada en la forma establecida en el art. 2* del Dto. N* 21 l/1.992 y, en consecuencia, existen los ttulos pblicos cuyos intereses podran reemplazar a la deuda remanente por actualizacin e intereses. Obviamente, tampoco tal deuda remanente puede ser directamente pagada con los referidos ttulos, ya que siendo la fecha de emisin de stos el 1*/4/1.990 resultan anteriores al nacimiento de la causa de la obligacin, esto es el pago sin los accesorios.Por otra parte, la aplicacin del art. 86 del Dto. N* 1.757/1.990 sera en el caso impracticable, pues obligara a retrotraer un pago realizado entre abril y septiembre de 1.990 al 31/3/1.990 y darle el carcter de consolidado cuando ya ha sido abonada la deuda principal y slo resta el accesorio.Adems, el Dto. N* 435/1.992 abona esta argumentacin en tanto y en cuanto art. 2* expresa que como fecha de efectivo pago deber tomarse el da 1* de abril de 1.990, fecha que deber considerarse para la conversin a que hace referencia el art. 5* de dicho cuerpo legal. Esta norma es suficientemente clarificadora pues se trata del supuesto de las deudas consolidadas por el Dto. N* 1.757/1.990 y no abonadas, pues, de lo contrario, no hubiera

utilizado la terminologa efectivo pago y otorgar en ese momento el valor de pago cancelatorio a la entrega de los referidos bonos.-

001.2.3. LA CONSOLIDACIN DE LA DEUDA CORRIENTE EFECTUADA POR EL DTO. N* 211/1.992

El Dto. N* 211/1.992 analiza, adems, las situaciones producidas entre el 1*/4/1.991 no afectadas por la consolidacin dispuesta por la Ley N* 23.982, con lo que admite que existen situaciones posteriores al 31 /3/1.990 no alcanzadas por el Dto. N* 1.757/1.990. En efecto, el art. 3* de la norma establece el caso de las deudas no alcanzadas por el ltimo decreto citado ni por la Ley de Consolidacin.Establece los alcances de la consolidacin del Dto. N* 1.757/1.990 y el alcance interpretativo entre deudas consolidadas por este cuerpo normativo y la Ley N* 23.982, estableciendo en el art. 1* que tendr supremaca la ley sobre el decreto.Sin embargo, el art. 2* pasa a considerar las deudas corrientes que, como tales, no se encuentran alcanzadas por el art. 1* de la Ley N* 23.982 pero s consolidadas por el art. 1* del Dto. N* 1.757/1990. Dispone que sern abonadas a travs de un bono de consolidacin a diez aos de plazo, cuya fecha de emisin es el 31/3/1.990. O sea que este decreto, con posterioridad al dictado de la Ley N* 23.982, cambia el sistema de consolidacin all previsto a travs del recurrente procedimiento de la necesidad y urgencia, excediendo el espritu de la norma con esta excepcin reglamentaria y violando el lmite impuesto en el art. 99, inc. 2) de la C. N.Para el perodo l*/4/1.990 al 31/3/1.991 dispone exceptuar de la obligacin de pago en ttulos pblicos, que se crean en ese momento, en la medida en que el organismo tenga fondos disponibles. En caso contrario, la deuda deber ser abonada en ttulos denominados bonos de Tesorera. De esta manera el Ejecutivo ha creado nuevos ttulos pblicos sin facultad legal alguna que legitime tal conducta, aun aplicando la doctrina del caso Peralta, pues se desprende de este fallo que la facultad del Ejecutivo no puede ser ejerci tada cuando el Congreso nacional ya ha conocido en el tema (es lo que ocurri al dictarse la Ley de Consolidacin).-

Pero, por otra parte, debe tenerse en cuenta que el ttulo es apetecible pues no slo se amortiza en un plazo breve, cinco aos (240), sino que fue emitido en dlares estadounidenses, con una tasa interesante.Por lo expuesto, podemos sostener que las situaciones ocurridas entre el 1*/4/1.990 y el 31/3/1.991, que no se adaptan a la consolidacin del Dto. N* 1.757/1.990 y a la Ley N* 23.982, quedan comprendidos en el precepto del art. 3) del Dto. N* 211/1.992, que ordena que las deudas cuyo vencimiento oper hasta el l*/4/1.991 no consolidadas por la Ley N* 23.982 y que no fueron alcanzadas por el decreto 1.757/9, requerirn a la Secretara de Hacienda, en caso de no contar con medios de pago, los que menciona el art. 4*, inc. b) del Dto. N* 2.140/1.991; es decir, bonos de Tesorera a cinco aos de plazo cuya fecha de emisin es el l*/4/1.991.En conclusin, la deuda corriente es abonada con distintos tipos de ttulos pblicos segn las fechas de corte, pero siempre se encuentra fuera de los alcances de la Ley N* 23.982.-

002. EXCLUSIN POR SER ATENDIDA LA OBLIGACIN POR OTROS MEDIOS DE PAGO

La Ley N* 23.982 estableci la exclusin de la consolidacin de las obligaciones que hubieren de ser atendidas por otros medios de pago (241), situacin que no fue reiterada en la Ley N* 25.344 en forma expresa. Sin embargo, debe interpretarse que en la medida en que la obligacin fuera atendida mediante la entrega de ttulos pblicos, no se encuentra dentro del principio general enunciado, el cual expresa que slo se consolida la obligacin cuya atencin sea en dinero (242).El Dto. N* 2.140/1.991, en su art. 4*, aclar el concepto enunciado en el punto b) del art. L* de la Ley N* 23.982, cuando se refiere a la atencin de la deuda por otros medios, pasando a examinar los referidos supuestos y su aplicacin a la consolidacin prevista por la Ley N* 25.344. Esta ltima ha recogido expresamente este principio, pues estableci que todas las obligaciones alcanzadas por la Ley N* 23.982 sern abonadas conforme lo dispuesto en la misma, aun en el supuesto de acreencias que no han sido canceladas a travs

de la recepcin de los bonos de consolidacin (art. 7*, inc. d]), Dto. N* 1.116/2.000), o que por el vencimiento del plazo de espera deba ser atendida en dinero.-

002.1 OTROS MEDIOS ESTABLECIDOS EN LEYES O DECRETOS

Se trata del caso de una norma que, en forma general, haya previsto su atencin, en forma expresa (243) en una determinada forma que, en principio, se encuentra alcanzada por la consolidacin, siendo el primer supuesto el referido al monto. La Ley N* 25.344 ha elevado la suma a $ 1.000 (244), y luego ser el caso de que una ley posterior disponga la atencin del monto adeudado, supuesto del dictado de la Ley de Presupuesto para los perodos posteriores donde se contemple la cancelacin paulatina del monto consolidado.En efecto, dentro de esta hiptesis se encuentran comprendidos los casos en los cuales se admite el pago en dinero, en forma paulatina, conforme lo dispuesto en los arts. 7* y 8* de la Ley N* 23.982 conforme se expresa en el artculo 10 del Dto. N* 1.116/2.000, con un plazo mximo de diez aos para las deudas previsionales del rgimen general y de diecisis aos para las deudas en general, contados a partir de la fecha de corte, siguiendo el procedimiento establecido en el inc. a) del art. 11 de la reglamentacin.-

002.2. PAGO MEDIANTE ENTREGA DE TTULOS PBLICOS

La consolidacin no alcanza a aquellas obligaciones cuyo cumplimiento se haya establecido por otro medio de pago que no sea la entrega de una suma de dinero, por lo que se trata de un supuesto alcanzado por ambas normativas.-

002.3

DEUDAS

INSTRUMENTADAS

EN

TTULOS

CIRCULATORIOS

INCAUSADOS

Este supuesto permita a la autoridad de aplicacin favorecer a un acreedor mediante la entrega de ttulos circulatorios, lo cual puede llevar a un trato desigualitario entre los acreedores, por tanto la norma estara viciada por irrazonabilidad. Consideramos que en este caso, tal cual ha sido redactada la norma, se ha incurrido en un exceso reglamentario y

que al no haber sido receptado por la reglamentacin de la Ley N* 25.344, no ser posible su aplicacin a la nueva consolidacin.-

002.4. CREACIN DE UNA PARTIDA PRESUPUESTARIA ESPECFICA

En el art. 18 de la Ley N* 23.982 se encuentra incluido el supuesto por el cual se crea una partida presupuestaria especfica para hacer frente a transacciones o emergente de arbitrajes. Este ha sido materia de aplicacin por parte del P. E. al dictarlos Dtos. N* 70/1.991 y 2.151/1.991, referidos al pago de indemnizaciones tarifadas a detenidos a disposicin del P. E., y el 1.770/1.991, que estableci las indemnizaciones a los magistrados judiciales por el agravio al principio de la intangibilidad a sus remuneraciones (245).-

003. EXCLUSIN POR TRATARSE DE SUMAS QUE SE ENCUENTRAN A DISPOSICIN DEL JUEZ

La Ley N* 23.982, en su art. 4*, estableci que el juez de la causa debe levantar en forma inmediata todas las medidas ejecutivas o cautelares dictadas en contra del Estado y de los entes mencionados en el art. 2* (246).Aun en el caso de que en base a los referidos embargos se hubieran librado giros judiciales, se pretendi que quedaran sin efecto.Esto fue resistido por los jueces y el temperamento confirmado por la Cm. Nac. Apel. C. A. Fed. (247)247, la que dispuso que las sumas depositadas a la orden del Juzgado no resultan alcanzados por el rgimen de consolidacin de deudas dispuesto por Ley N* 23.982, pues, conforme al art. 1*, inc. b), se excluyen las deudas cuya atencin haya sido dispuesta e instrumentada por otros medios.Indirectamente invalid el precepto contenido en la ley en cuanto dispuso el levantamiento de los embargos trabados judicialmente con una irritante invasin a la esfera de reserva del P. J.-

De todas maneras diversos fallos de la Cm. Nac. Apel. C. A. Fed. resolvieron que el art. 4* de la Ley N* 23.982 es inconstitucional en cuanto dispone dejar sin efecto los embargos ejecutivos trabados (248).Como ya se expresara, una norma, por ms que se la fundamente en el inters pblico o en la emergencia, no puede ir ms all del marco de legalidad, pues ello significa subvertir la jerarqua normativa prevista en el art. 31 de la C. N.Sin embargo, la C. S. J. N. no comparti esta tesitura, en su mayora ya que mand devolver las sumas embargadas en juicios que tramitaban en jurisdiccin originaria del tribunal (249) afirmando, en contra de lo sustentado anteriormente (250), que el art. 4* de la Ley N* 23.982 no vulnera ningn derecho adquirido desde que no los hay al mantenimiento de las leyes. Sera un contrasentido alegar la existencia de un derecho adquirido frente a un embargo que, por naturaleza, resulta provisional y no reviste la calidad de un derecho sino la de un simple remedio para hacerlo efectivo; por lo que concluy ordenando el levantamiento del embargo trabado. La minora, expresada a travs de los votos de los Dres. Levene (h), Petracchi y Molin O'Connor, afirm que los bienes se encuentran a disposicin del tribunal, de modo que no se advierte de qu manera se alterara el regular desenvolvimiento de la Administracin si no se admitiera el pedido en examen (251); por lo tanto, la solicitud de levantamiento basada en dichas razones debe ser desestimada.Debe tenerse presente que la mayora en ningn momento se ocup del pedido de inconstitucionalidad de la norma y consider que tratndose de una ley de emergencia deba estarse a la letra de la ley.A pesar de este precedente, cuya solucin por la mayora no compartimos, consideramos que el art. 4* de la Ley de Consolidacin ha invadido las atribuciones del P. J. a travs de un exceso que no se compadece con los arts. 31 y 14 de la C. N. De permitirse sin ms esta situacin significar que a travs de normas generales se prive al particular del ejercicio de la defensa enjuicio tutelado en el art. 18 y se agravie el principio de la separacin de poderes.La Ley N* 25.344 no se refiri a este supuesto y, por el contrario, su reglamentacin slo se refiri a la prohibicin de trabar en el futuro medidas cautelares o ejecutorias respecto de las obligaciones consolidadas en el art. 3*, inc. c), cuando interpret las

situaciones alcanzadas y previstas en la Ley N* 23.982, lo cual permite afirmar que los depsitos que se encuentren a la orden del juez de la causa, ya sea por la ejecucin de una medida cautelar o porque el E. N. dispuso su depsito, se encuentran exceptuados de la nueva consolidacin.-

004. LA EXCLUSIN DE LAS OBLIGACIONES PREVISIONALES EN LA LEY N* 25.344

El art. 13 de la Ley N* 25.344 estableci que las obligaciones previsionales originadas en el rgimen general slo sern objeto de consolidacin en la medida en que el beneficio previsional hubiera sido otorgado antes de la fecha de entrada en vigencia del sistema previsional establecido por la Ley N* 24.241, excluyendo del sistema a las obligaciones previsionales originadas en el rgimen general cuya cancelacin se hubiera previsto realizar en efectivo en la Ley de Presupuesto para el ejercicio 2.000, Ley N* 25.237, hasta el importe autorizado por la misma ley.El art. 47 de esta ltima fij el importe para atender el vencimiento de las obligaciones previsionales consolidadas por la Ley N* 23.982, como tambin para atender las acreencias de ex funcionarios judiciales y ex magistrados del P. J. N. Asimismo, el art. 48 de la Ley N* 25.237 estableci la mecnica de pago en bonos de consolidacin para estas obligaciones, por lo que el precepto analizado excluy de la Ley N* 25.344 a las deudas previsionales que son canceladas mediante la entrega de bonos creados por la Ley N* 23.982 y que an no hubieran sido recepcionados por el acreedor. En consecuencia, dichas deudas, al trmino de su proceso administrativo o judicial, son pagadas con los bonos establecidos en la Ley N* 23.982.Concordantemente, el artculo 1- de la reglamentacin excluy a las obligaciones previsionales originadas en el rgimen general cuya cancelacin se hubiera previsto realizar en efectivo por medio de la Ley N* 25.237, hasta el importe autorizado en la misma.La reglamentacin diferenci a las deudas previsionales originadas en el rgimen general derivadas de prestaciones acordadas bajo regmenes previsionales anteriores a la vigencia de la Ley n* 24.241, quedando asimismo alcanzadas las acreencias o la parte proporcional que corresponda por aplicacin de normativa anterior a la entrada en vigencia

de cada uno de los convenios de transferencia al Estado nacional, de los sistemas de seguridad social provinciales o municipales, pero excluy a las obligaciones previsionales originadas en el rgimen general cuyo beneficio previsional hubiera sido otorgado con posterioridad a la entrada en vigencia del sistema previsional establecido por la Ley N* 24.241 y sus modificaciones (art. 7* de la reglamentacin).Finalmente, por el art. 8* de la reglamentacin se autoriz a excluir de la consolidacin a aquellos titulares de crditos previsionales derivados del rgimen general que tengan cumplidos ochenta (80) aos de edad al momento de serle reconocido su crdito por pronunciamiento firme. De esta manera se reconoci la razonabilidad de la jurisprudencia que mand excluir de la consolidacin de la Ley N* 23.982 a los sujetos de edad avanzada. Se considera que no se trata del ejercicio de una facultad discrecional sino reglada y que la reglamentacin que se dicte por parte de la Administracin Nacional de Seguridad Social slo se encuentra compelida a dictar normas para que se abone la acreencia, a lo sumo, en el ejercicio posterior al que se la reconozca, siguiendo el procedimiento previsto en el art. 22 de la Ley N* 23.982.-

005. EL CASO DE LOS HONORARIOS PROFESIONALES

005. PLANTEO GENERAL

Ni la Ley N* 23.982 ni su similar 25.344 efectuaron una mencin expresa en relacin a los honorarios profesionales, teniendo en cuenta el carcter alimentario (252) de este tipo de prestaciones (253). En un primer momento, si la deuda principal se encontraba consolidada y los trabajos fueron realizados dentro de la fecha de corte, en la medida en que este crdito deba ser soportado por el Estado nacional y los entes comprendidos en cada una de las normas, los honorarios estaban comprendidos dentro de la consolidacin (254). Sin embargo, la jurisprudencia se fue afirmando en el sentido de excluir de la consolidacin al crdito por honorarios (255), es decir, en un comienzo a los honorarios profesionales se los consideraba alcanzados por el principio de la accesoriedad (256), pero luego, en la medida en que los trabajos se hubieran realizado posteriormente, en general se los excepcion (257).-

El art. 1* de la Ley N* 23.982 dispone la liberacin del acreedor cuyo crdito se encuentra consolidado, en relacin a los profesionales intervinientes y de los peritos mediante la cesin por su valor nominal de los derechos emergentes (258), pero respetndose la proporcin de lo recibido en efectivo y en ttulos, cuestin que ha sido incorporada por el art. 3*, inc. f) del Dto. N* 1.116/2.000, por lo que la ley especial que permite el cobro del honorario al cliente (259) no podr ser invocada conforme lo dispuesto en el art. 16 de la Ley N* 23.982, cuyo reenvo realiz expresamente el art. 13 de la Ley N* 25.344 (260).El caso ms usual es el acreedor que ha resultado perdidoso en algunas incidencias del juicio o en las costas que el juez resolvi imponerle, a pesar de haber logrado xito en su pretensin.-

005.2. LOS INTERESES

Se debe destacar que las leyes de consolidacin analizadas han dispuesto la entrega de ttulos pblicos por el valor nominal de la acreencia es decir, sin tener en consideracin el precio de mercado y han determinado la procedencia de la consolidacin a la fecha de corte cuando se tratara de una obligacin que reconoce una causa anterior a ese momento.Los honorarios profesionales son regulados, en general, tardamente con relacin a la fecha de corte. Asimismo, depende de la jurisprudencia imperante en el fuero de que se trate que al monto del pleito a dichos fines se le incluya el inters, pero usualmente en el fuero federal, el monto regulatorio se encuentra compuesto nicamente por el capital (261).Hasta que la regulacin no se encuentre firme no existe la obligacin de pago por parte del deudor, aunque se hubiera dictado una sentencia con mucha anterioridad y en la misma se le hubieran impuesto las costas. Lo cierto es que los intereses moratorios slo se calculan a partir de los treinta das de que se encuentre firme el pronunciamiento, o un plazo anterior si as lo hubiere determinado la sentencia (262).Si el acreedor opta por el pago de la acreencia mediante la entrega por parte del Estado de ttulos pblicos previstos en la Ley N* 23.982, en virtud de lo dispuesto en el art. 18, b. del Dto. N* 2.140/1.991 la acreencia es satisfecha con la entrega de los bonos en

moneda nacional, a la par, tomando en consideracin los valores a la fecha de emisin de los referidos bonos.Los mismos contienen una determinada tasa de inters que conforma el valor del bono en el mercado, ms an cuando se trata de un inters que pudo no haber sido abonado pues la reglamentacin estableci que se comenzara a pagar el inters junto con la cuota de amortizacin. La norma transcripta dispone la entrega del bono a la par, teniendo en consideracin su valor a la fecha de emisin. El Estado, si bien tiene que entregar la cantidad nominal correspondiente a la deuda consolidada, ha procedido a sustraer el inters entre el plazo que transcurri desde la fecha de corte y el momento en que la deuda se consider in bonis, por lo que la cantidad nominal de bonos que se entrega para cancelar la deuda consolidada no es similar (263).Sin embargo, ste no es el procedimiento que emplea el Estado nacional cuando rescata anticipadamente bonos de consolidacin, pues, en dicho caso, no descuenta los intereses que fueron pagados con posterioridad a la fecha de corte (264). En la medida en que slo el monto del capital ha sido tomado en cuenta para proceder a efectuar la regulacin de honorarios, consideramos que la situacin se torna de estricta injusticia pues la liquidacin del monto del pleito fue calculada a la fecha de corte y la entrega de los bonos debe ser realizada, por ms que sea declarada con posterioridad, con valores vigentes a esa fecha, para proceder a entregar los bonos a la par. Ello se soluciona si se aclara, en el momento de la regulacin, la fecha a partir del cual se procede a realizar el clculo que conforma la regulacin.-

005.3. PERCEPCIN DEL MONTO DE LA CONDENA CON ANTERIORIDAD A LA VIGENCIA DE LA LEY

Si el acreedor hubiere percibido la totalidad o parte de su crdito en dinero efectivo, los honorarios en la parte proporcional del crdito objeto del litigio percibido en efectivo podr ser reclamado del mismo modo. Esta solucin se encuentra prevista en el art. 1* de la Ley N* 23.982.Es decir que en este caso los honorarios debern oblarse en esa proporcin en efectivo y slo el saldo quedar sujeto al pago en ttulos (265). Se aplican adems las reglas

establecidas en cuanto a la liberacin de la obligacin de pago del honorario de los profesionales que intervinieron en el juicio, mediante la entrega del ttulo pblico en la parte proporcional recibida en esa modalidad de pago de la acreencia y calculada a la fecha de corte de la ley. Todo ello sin perjuicio del derecho de repeticin sobre quien es el deudor principal del pago.As ha quedado resuelto que si la obligacin principal fue saldada en su totalidad y no existe deuda sometida al rgimen de la Ley N* 23.982, los honorarios de los profesionales intervinientes quedan tambin excluidos de dicha norma legal (266).Por lo expuesto, puede sostenerse que en un juicio la parte proporcional percibida en dinero efectivo excepciona en dicha proporcin a los honorarios de los profesionales intervinientes (267). Igual situacin se dar si el objeto del juicio ha sido abonado o cumplido en otra forma de pago que no es el ttulo creado por la Ley de Consolidacin y en la medida en que ste pueda justipreciarse.Con relacin a los honorarios profesionales, por el principio de que lo accesorio sigue la suerte de lo principal (268), si el objeto de la pretensin ha sido abonada de otra manera, caso de obligaciones de hacer, sta podr ser justipreciada y su valor proporcional deber ser abonado en dinero efectivo por no tratarse de una obligacin consolidada conforme la ley. Igualmente si el juicio ha sido abonado por otro medio de pago o en cualquier otro ttulo pblico (269).-

005.4 JUICIOS DONDE NO SE RECLAMA EL PAGO DE UNA SUMA DE DINERO

Conforme tiene dicho el art. 1* de la Ley N* 23.982, slo las obligaciones dinerarias se encuentran alcanzadas por la consolidacin.Es decir que, en principio, las obligaciones de dar, hacer y no hacer en cuanto no puedan traducirse en un pago en dinero o que sta no haya sido la peticin en el pleito, no se encuentran alcanzadas por la misma (270).La Ley de Consolidacin no alcanza a estas condenas tales como la obligacin de expedirse por parte de la Administracin a raz del dictado de una sentencia que hace lugar a un amparo por mora (271), a la condena a escriturar o la devolucin de un predio o

entrega de una cosa, a cesar una conducta ilegtima a travs de la va de la accin de amparo o en general cualquier demanda donde se persiga nicamente la nulidad de un acto administrativo, teniendo estos ejemplos mero carcter indicativo, por lo que tampoco alcanzar a sus accesorios, tales como honorarios y gastos que debi afrontar la parte (272).En este caso, qu es lo que ocurre con los honorarios devengados en un juicio. Por el principio de la accesoriedad de la obligacin principal, al no estar sta comprendida en el marco de la ley, sus accesorios, tales como los honorarios y los gastos del juicio (tasa de justicia, adelanto para gastos por una pericia), no se encuentran alcanzados por la ley. Teniendo en cuenta que, por su carcter, esta ley debe ser interpretada restrictivamente, va de suyo que por la argumentacin a contrario del inc. d) del art. 1*. la obligacin al pago de estos rubros no se encuentra consolidada.Tal es el caso fallado por la Sala I de la Cm. C. A. Fed., donde el objeto de la peticin era que la demandada escriturara el inmueble en litigio (273) criterio similar al que sigue la Sala III del fuero (274).Tambin esta solucin se impone en el caso de que un particular haya resultado condenado a raz de una accin interpuesta por el Estado (275) o en el caso de que el Estado, actor en el juicio donde persegua el pago de una suma de dinero, haya perdido la accin, pues no exista obligacin dineraria alguna a cargo suyo (276).-

006.

EXCLUSIN

POR

TRATARSE

DE

UNA

INDEMNIZACIN

EXPROPIATORIA

006.1.ANTECEDENTES

Legn, compartiendo la opinin de Merln en su Repertoire encuentra el origen de la expropiacin en las Sagradas Escrituras (277). Sin embargo, debe remarcarse que este instituto fue desconocido en la Antigedad en razn de la conducta desptica de los soberanos. Y aunque encontramos nociones del inters pblico en las XII Tablas cuando se expresa el deber de dejar alrededor de cada edificio el ambitus necesario para la seguridad, el encanto, la vista y la mejor perspectiva del edificio, es en el derecho moderno donde se

afirma dicho instituto. El primer antecedente lo podemos encontrar en la Constitucin francesa del 4 de septiembre de 1.791, que en su art. 17 determina que la indemnizacin debe ser justa y previa (pralable) a la desposesin.Esta Constitucin de caractersticas monrquicas dio paso al dictado de una nueva Constitucin, que ya particip del carcter del constitucionalismo social propio del Siglo XX y, en la materia que nos ocupa, en su art. 19 reproduce el principio de que habr expropiacin si la necesidad pblica legalmente comprobada lo exija y bajo la condicin de una justa y previa indemnizacin.El art. 545 del Cd. de Napolen recogi estos antecedentes y as estableci el condicionante de la desposesin, esto es, la previa indemnizacin.Dentro de los antecedentes que conformaron nuestro art. 17 de la C. N., debemos remontarnos a las Partidas, ya que en la Ley 2, Ttulo I, Partida 2 se expresa que Si por ventura gelo oviese (el Emperador) tomar (heredades) por razn que el Emperador oviese menester de facer alguna cosa en ello que se tornase a pro comunal de la tierra tenudo es por derecho de le dar ante buen cambio que vala tanto o ms, de guisa que el que finque pagado a bien vista de ornes buenos.Es notable como el concepto de inters pblico se encuentra claramente extrovertido como tambin el concepto de equidad en el otorgamiento de la indemnizacin.Pero la nocin de indemnizacin previa la encontramos en la Ley 31, Ttulo XVIII, Partida 3, donde se ampla la nocin de justiprecio diciendo que debe tomarse la heredad dndole cambio por ello primeramente o comprandogelo segn que valiese.Evidentemente, Alfonso El Sabio tena un criterio sumamente elevado de justicia y esta concepcin de expropiacin es la que indudablemente ha influido dentro de nuestro espritu hispano.Tambin debe sealarse que influenci indudablemente la V Enmienda de la Constitucin de los E. E. U. U. aprobada el 15 de diciembre de 1.791, que recogi tambin el principio de justa indemnizacin (278).En nuestro pas, en 1.853 qued redactado el artculo 17 de la C. N. de la siguiente forma: ... la expropiacin por causa de utilidad pblica, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada.-

Pocos aos ms tarde, nuestro codificador, en la nota al art. 2.511 del Cd. Civ., seala que ... La indemnizacin debe consistir exclusivamente en una suma de dinero: debe ser previa a la desposesin, y no puede subordinarse a una eventualidad. Tampoco la indemnizacin podr nunca compensarse con el mayor valor que tome la parte no expropiada de la finca (279).La vieja Ley de Expropiaciones N* 189 haba sido respetuosa del requisito constitucional de indemnizacin previa, pero el art. 19 de la Ley N* 13.264, si bien recogi el principio, fue muy criticado pues posibilit la transferencia del bien expropiado con la consignacin del precio, por lo que el pago se converta en un acto posterior al desapropio.A ello se agregaba que el Estado, en el caso de falta de avenimiento, depositaba el importe de la valuacin fiscal como condicin para que el juez le otorgase la posesin, por lo que en la prctica se obligaba al sujeto expropiado a litigar para lograr el justo precio de su indemnizacin. Sin embargo, debe recordarse que la jurisprudencia iniciada a partir del caso Nicchi (280), que posibilit el reajuste del precio expropiatorio, segn Oyhanarte lo realiz a travs de una tcita declaracin de invalidez del precepto (281).La Ley N* 21.499 dispuso en el art. 29 que la transferencia de la propiedad se produce cuando medie sentencia firme, toma de posesin y pago de la indemnizacin. Asimismo, estableci expresamente que el pago de la indemnizacin ser en dinero en efectivo, salvo conformidad del expropiado para que dicho pago se efecte en otra especie de valor (282).Este actuar del legislador no fue caprichoso sino que naci del anlisis doctrinario y jurisprudencial referido al pago de la indemnizacin expropiatoria y para evitar la generacin de innumerables juicios que la anterior norma provoc.En efecto, el anlisis del problema se centra en el requisito constitucional que establece que toda indemnizacin expropiatoria debe ser indemnizada previamente, es decir, con anterioridad al acto de la desposesin. Como ello, en muchos casos esto no puede ser posible por las diferencias de valores que surjan con el expropiado. Han sido los tratadistas y la jurisprudencia los que han tenido oportunidad de ocuparse del tema.Al publicar en 1.934 Fernando Legn su Tratado (283) ya entonces se ocup del tema. All expres, siguiendo a Demolombe, que la indemnizacin debe ser fijada en dinero, en un capital y no en un crdito, porque de lo contrario, dejara la indemnizacin de

ser previa, para convertirse en eventual, lo que est muy disconforme con el espritu de la institucin que exige la equivalencia en el patrimonio del expropiado.Este autor engloba dentro del anlisis del carcter previo a la calidad de moneda que perciba el expropiado como indemnizacin.Juan Francisco Linares (284) sostuvo que la indemnizacin deba ser justa, actual, integral y previa. Yo aadira pronta. En rigor, estas ltimas cuatro propiedades son modalidades o especies de la indemnizacin justa. Sabido es que la doctrina funda en la Constitucin y en principios de derecho, la existencia de esa justa indemnizacin. Veamos esas propiedades ... indemnizacin previa. Esta calidad exigida por la ley significara, en teora, que incluso antes de iniciarse un juicio de expropiacin ya todo el resarcimiento debe estar por lo menos depositado en el juicio de expropiacin. Pero no es funcionalmente posible. Lo ms que puede hacerse es que el expropiante deposite una suma alta ... Indemnizacin pronta. Se trata de una regla para el legislador, el expropiante y los jueces. El legislador no debe establecer procedimientos dilatorios; o formas de pago diferido por plazo, condicin, o entrega de ttulos del Estado, sin consentimiento del expropiado. A su vez la indemnizacin no debe ser pagada con retardo, por alargamiento procesal indebido, sea de la Administracin o de la justicia.Es decir, la indemnizacin debe ser pagada en dinero efectivo, porque la expropiacin apareja para el expropiante la obligacin de indemnizar lo que debe efectuarse en dinero (moneda), ya que slo ste, por principio, extingue las obligaciones con fuerza de pago. El requisito de que tal pago deba realizarse en dinero, fluye implcito de la exigencia constitucional de una indemnizacin previa, la que entonces debe efectuarse mediante dinero, dado el objeto y finalidad de ste. La monedadinero es oficialmente la medida de los valores, aparte del valor que ella misma representa (285).La referida indemnizacin no puede tener lugar en especie, ni mediante ttulos, bonos o papeles de crdito, sostiene Marienhoff, pues semejante forma de pago que tiene caracteres de una forzada permuta: entrega de una cosa en reemplazo de otra cosa no est autorizada por la Constitucin y no es la manera normal de extinguir obligaciones. De ah que esa indemnizacin no pueda ser compensada con la plusvala que adquieren los restantes bienes del expropiado y que no debe tenrsela por satisfecha invocando la amortizacin de que pueda haber sido objeto el bien expropiado. Los supuestos de

expropiacin, los ttulos o papeles de crdito pblico, constitucionalmente, no son medios de pago de la respectiva indemnizacin. La ley formal no podra obligar a que el expropiado, a ttulo de indemnizacin reciba otra cosa que dinero efectivo, pues la materia expropiatoria est sustancialmente regida por la C. N. y no por las leyes formales. Estas deben respetar no slo la letra, sino tambin los principios de la Constitucin (286).Si el pago se efectuase en ttulos pblicos, por ejemplo, no se cumpli ra el mandato constitucional en lo atinente a la indemnizacin, pues esos ttulos no pueden equipararse al dinero, cuyos efectos jurdicos son muy distintos al de los ttulos de referencia. Va de suyo que aunque se tratare de ttulos cotizables en la bolsa de valores, su venta depende, en cuanto al nmero y precio, de las oscilaciones naturales del mercado, siendo as evidente la inseguridad a que se expone el expropiado a quien se le entregasen dichos ttulos, en lugar de dinero, en concepto de indemnizacin (287).Recientemente la C. S. J. N., en Fallos, 307:1.917, reiter su doctrina en cuanto a que el expropiado no debe experimentar lesin alguna en su patrimonio que no sea objeto de cumplida y oportuna reparacin.Y en otro precedente, de Fallos, 307:2.006, expres que La indemnizacin otorgada al expropiado constituye en los trminos como lo han legislado los arts. 17 de la C. N., 10 de la Ley N* 21.499 y 2.511 del Cd. Civ. una de las denominadas deudas de valor, en las que el dinero representa solamente la medida del objeto de la prestacin, el cual consiste en una determinada utilidad que el deudor debe procurar al acreedor.-

006.2. LA CONSOLIDACIN DE LA INDEMNIZACIN EXPROPIATORIA. SU INCONSTITUCIONALIDAD

La Ley N* 23.696, de Reforma del Estado, tuvo presente el anlisis doctrinario y jurisprudencial de la cuestin y por ello excluy de la emergencia suspensin de pagos de las sentencias judiciales al pago de crditos por demandas con contenido expropiatorio.El Congreso Nacional continu con ese criterio y por el art. 7* inc. d) de la ley excluy de la consolidacin a las expropiaciones con sentencia firme a la fecha de sancin de la ley. Esa exclusin fue vetada cuando el Ejecutivo promulg la misma, al ser

observada a travs de un ejercicio colegislativo, pues se realizaron vetos parciales por el art. 3* del Dto. N* 1.652 (288).Al dictar el referido decreto, el P. E. justific la supresin de la parte final del inc. d) del art. 7* con el argumento de que en las expropiaciones la garanta constitucional al pago previo e inmediato, que el P. E. s reconoci, haba sido hecha efectiva con el depsito previo anterior a la toma de posesin.En una palabra, consider que, como se adeudara nicamente el saldo, la garanta constitucional se encontrara cumplida. Sin embargo, esta argumentacin no comprende ni puede aplicarse a los otros institutos expropiatorios, tales como la expropiacin irregular y la ocupacin tempornea, de lo que se desprende que la argumentacin del Ejecutivo es incompleta, irrazonable y antijurdica. S se la aplica, slo se convalidar la confiscacin del derecho de propiedad de los particulares comprendidos en esa situacin (289).Recordemos que en Fallos, 241:384, la Corte dijo que con arreglo al art. 17 de la C. N., la expropiacin debe ser previamente indemnizada. Y es patente que esta clusula quedara desvirtuada mediando el desapoderamiento que por razones de urgencia la ley admite, si la oportunidad del pago de la causa quedara librada a la determinacin del expropiador (cfr. Fallos, 211:1.547; 214:420; 240:382; 241:382).La proteccin constitucional del derecho de propiedad requiere el pago en dinero y de inmediato. En consecuencia, resulta inconstitucional una norma legal que disponga incluir las expropiaciones en el pago por otros medios si esa ley por su texto, resultare aplicable (290).Veamos cmo ha quedado la Ley de Consolidacin luego de los vetos realizados a distintos artculos respecto del tema que nos ocupa.Es en el art. 7* de la Ley N* 23.982 donde se enumeran los casos en que la consolidacin procede y comprende a crditos por derechos reclamados judicial o administrativamente anteriores al 31/3/1.991, excluye aquellos casos en que la atencin del crdito haya sido dispuesta o instrumentada por otros medios.Tambin es necesario tener en cuenta que el art. 3* de la Ley de Consolidacin dispone que las sentencias judiciales, laudos, actos administran vos, que reconozcan obligaciones alcanzadas por la presente ley tendrn efectos declarativos, siendo la nica va de cumplimiento la establecida en la presente ley; el art. 16 de la norma comentada

dispuso que la misma era de orden pblico, dictada en el ejercicio de los poderes de emergencia y que las disposiciones contenidas en las leyes especiales no se aplicarn en cuanto se contrapongan a lo normado en la misma.Surgira de lo expuesto que la consolidacin abarcara a cualquier tipo de crditos, inclusive a los de tipo expropiatorios (por expresa decisin de Ejecutivo y no del Legislativo), y si ello fuera as esto significara que se desnaturaliza el modo de cumplimiento previsto en la Ley de Expropiaciones y ms an desnaturaliza la indemnizacin y la modalidad de pago con el que la doctrina interpret el art. 17 de la C. N.El veto parcial dispuesto por el Ejecutivo altera la unidad concepta del art. 1* de la ley y, por tanto, es aplicable al caso lo dispuesto por la Corte en el caso Colella, ya analizado.El decreto de veto contiene la argumentacin de que el particular ha recibido parte del precio expropiatorio, por lo cual ese saldo, pagadero en bonos a diecisis aos, no afectara el principio de la indemnizacin previa (291).No compartimos tal criterio, ya que por ms emergencia que viva el pas o por ms orden pblico que contenga un precepto legal, ste no puede alterar la supremaca de las clusulas constitucionales. Debe recordarse que la indemnizacin previa, como principio, no se agota en el pago del precie sino en que la indemnizacin sea justa, actual, integral, previa y pronta; lo antecedentes expuestos permiten demostrar que la indemnizacin slo puede de ser abonada en dinero efectivo porque otro tipo de pago, sin la conformidad del expropiado, infringe la norma constitucional, pues no cumple con estos requisitos. El pago con un bono amortizable a diecisis aos no guarda relacin con los requisitos doctrinarios y jurisprudenciales expuestos ya que significa diferir la indemnizacin, y por ms que este diferimiento sea res pecto de parte del saldo adeudado, invalida el precepto (292).As ha tenido oportunidad de invalidar la norma la Cmara Civil (293) cuando se intent su aplicacin en una demanda de expropiacin, siendo esta lnea la que finalmente se impuso (294); pues, de lo contrario, sin respeto a la supremaca normativa y al orden jurdico slo asistiremos a una democracia formal que en el fondo slo atienda a intereses hegemnicos que podrn tomarse en totalitarios. Por otra parte, de no respetarse tales

principios, la conducta ser seguramente tipificada dentro de lo dispuesto en el art. 29 de la C. N.La C. S. J. N., en un valioso precedente, expres que sin la conformidad del expropiado, la indemnizacin en dinero no puede sustituirse por otras prestaciones, por el riesgo de afectar los requisitos esenciales de pago previo, actual e ntegro. Ello es as aun cuando el expropiante ofrezca ttulos cotizables en la bolsa de valores, pues su venta dependera de las cotizaciones del mercado y afectara la integridad del pago, aunque lamentablemente consider que la observacin al art. 1* de la Ley N* 23.982 no afect el contexto general de la ley (295) y no dispuso la inconstitucionalidad del precepto.En conclusin, la norma comentada es inconstitucional salvo que se interprete que la excepcin contenida en el art. 1* es decir, si el crdito no hubiera sido atendido por otros medios, por imperio del art. 17 de la C. N., sea en dinero en efectivo. Se desprende de lo expuesto que es imposible aplicar la consolidacin al instituto expropiatorio.La base de nuestro sistema jurdico se encuentra asentado en el derecho de propiedad. Si no se respeta al mismo en lo que es el pilar, o sea la norma que evita el desapoderamiento por parte del Estado del bien del particular, slo genera incertidumbre e inseguridad jurdica (296).La reglamentacin a la Ley N* 25.344 no ha excepcionado el caso pero, conforme los precedentes mencionados, no puede alegarse seriamente que la indemnizacin expropiatoria, o su saldo, se encuentra sujeta a consolidacin.-

VI. CONTROL JUDICIAL DEL PROCEDIMIENTO DE COBRO

001. RENUNCIA DE DERECHOS IMPLCITA

El procedimiento consiste en alcanzar, dentro de la normativa analizada, a las obligaciones que se encuentran dentro del perodo temporal de la denominada fecha de corte. Se ha establecido la novacin de la deuda, pues su cancelacin se realizar con una modalidad de pago diferente a la prevista (297).Se previo en la norma y en su decreto reglamentario (298) que los ttulos creados para entregar en pago de la deuda sean emitidos en pesos o en dlares estadounidenses,

fijndose en este ltimo caso un procedimiento de conversin de la divisa segn cundo haya tenido origen la deuda, pero ya no su percepcin sino la solicitud de entrega de los mismos produce la novacin de la obligacin y la renuncia del particular a efectuar reclamos por el perjuicio que pudiera producirle el cobro de la acreencia a travs de la percepcin de los referidos ttulos.En efecto, el art. 17 de la LeY N* 23.982 establece la novacin de las obligaciones alcanzadas por la norma. Este es un nuevo caso de novacin creado por una ley del Congreso dentro del contexto establecido en el Cd. Civ. Sera el caso de una novacin objetiva por cambio de lo que se entrega en pago pues, conforme su origen, la obligacin deba saldarse en moneda de curso legal, y la Ley de Consolidacin prev que se entreguen ttulos pblicos y que stos adquieran el carcter de cancelatorio de la obligacin original.El sometimiento a tal rgimen jurdico, sin condicionamiento alguno implica acceder a la extincin de los derechos reconocidos con anterioridad como asimismo la imposibilidad de accionar por las consecuencias daosa; provocadas por la falta de pago en tiempo de la deuda o por el perjuicio que se sufra al tener que enajenar en el mercado los ttulos a un menor valor.La extincin de todos los efectos que pudieran provocar o haber provocado la imposibilidad de cumplir las obligaciones por parte del Estado implica indirectamente una renuncia a los derechos acordados al particular que no efecta reserva alguna, y, conforme la doctrina de la Corte, el hipottico perjuicio no podr ser debatido por haber consentido el rgimen jurdico que le ocasiona el agravio cuya reparacin se requiere (299).Por ello, en el momento en que se solicite el ttulo correspondiente, sin condicionamiento alguno, el particular se somete a la extincin de los derechos previstos en el art. 17 de la misma.-

002. LIMITACIONES AL CONTROL JUDICIAL

Ambas normativas tratan de evitar la injerencia del P. J. en el control del procedimiento para cumplimentar el pago de la acreencia consolidada (300). En efecto, teniendo en cuenta que existen dos posibilidades para cumplir con el pronunciamiento judicial: la espera de hasta diecisis aos o su novacin y pago en ttulos pblicos,

observamos que en el primer caso se ha intentado evitar que el juez pueda solicitar informes en relacin a si una determinada acreencia, conforme su orden de prelacin, ser incorporada a un determinado ejercicio presupuestario.Consideramos que al haber, ambas normas, expresado un contenido generalizante a la respuesta, ello no impide el debido control de la actividad de la Administracin y/o del P. L. y, en su caso, imponer las medidas coercitivas correspondientes en caso de que se demore o se niegue la autoridad administrativa a cumplir el requerimiento judicial.Por otra parte, la opcin del deudor de suscribir bonos de consolidacin a la par y la demora incurrida en hacer efectivos los mismos fue materia de control judicial y determin, en el caso de la Ley N* 23.982, el dictado de reglamentaciones estableciendo plazos para el cumplimiento, situacin que ha sido reconocida en la reglamentacin de la Ley N* 25.344, sustituyendo el anterior rgimen por el ahora vigente.En caso de dilaciones injustificadas y sin perjuicio de las medidas establecidas en el C. P. C. C. N., pueden solicitarse astreintes o sanciones conminatorias previstas en el artculo 666 bis del Cd. Civ. en beneficio de la parte (301) y, en ltimo caso, nos encontraremos ante la figura prevista en el art. 240 del Cd. Penal. Ntese que estas medidas han sido aceptadas en los procedimientos utilizados en caso de incumplimiento a una orden del juez en caso del amparo por mora legislado en el art. 28 de la Ley N* 19.549 (302).Por lo expuesto, tenemos la conviccin de que la solicitud de entrega de los ttulos pblicos no puede constituirse en un nuevo proceso judicial, pues es slo una consecuencia del dictado de la sentencia. Para que sta sea cumplida, a pesar de la existencia de una ley que la condiciona y le dispone el procedimiento de cumplimiento, el juez de la causa tiene el suficiente imperium y facultad para tomar las medidas ordenatorias del proceso y todas aquellas otras a su alcance para que su decisin sea cumplida.Hemos expuesto que la Ley N* 23.982 trat de evitar la injerencia del P. J. en su aplicacin, pues le impona una determinada solucin en la controversia para el caso del levantamiento de las medidas precautorias, avasallando el imperium y el principio de independencia del P. J. N. Si la acreencia tuviera su origen en un reconocimiento del derecho a travs de una sentencia judicial, las normas reglamentarias dictadas por el P. E. N.

prevn que el trmite tenga su origen en una presentacin del particular ante el organismo respectivo y que ste sea el que gestione la entrega de los ttulos correspondientes.Las normas, en un principio, trataron de evitar el control judicial y de hecho, salvo en el caso de los bonos previsionales; los restantes son entregados conforme un procedimiento lento y engorroso. Ntese que el art. 9* de la Ley N* 23.982 prcticamente ordenaba no contestar los requerimientos al determinar que en caso de existencia de pedidos de informes respecto al plazo en que se cumplir cualquier obligacin alcanzada por la consolidacin, sta ser contestada en forma general, indicando el plazo de diez o diecisis aos segn de qu tipo de deuda se trate, su orden cronolgico de prelacin y el privilegio que le corresponda, de modo de estimar el plazo que demandar su atencin, ahora reiterada en el art. 14 de la Ley N* 25.344.A raz de distintos pronunciamientos judiciales fueron dictadas normas

reglamentarias por las cuales la propia Administracin estableci los plazos procesales para abonar el crdito, en atencin a que en el supuesto de un reconocimiento de una acreencia, esa disposicin no autoriza a frustrar la garanta constitucional de la propiedad, ya que los jueces no pueden renunciar a su potestad de hacer cumplir sus decisiones en defensa del Estado de Derecho (303).La sentencia, pasada en autoridad de cosa juzgada, ha incorporado en la esfera del derecho de propiedad del particular no slo la acreencia, que se ha traducido en abonar una determinada suma de dinero, sino la modalidad de pago prevista en la norma individual que constituye la pieza judicial (304).Couture enseaba que, en el orden civil, una sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada jams podra ser sustituida por otra sentencia, con lo cual la colocaba, dentro de la jerarqua normativa, por sobre la Constitucin, la ley o el contrato, ya que stos pueden potencialmente ser sustituidos por otra constitucin, otra ley u otro contrato (305).Posteriormente, la norma general modifica los alcances de la sentencia norma individual y priva al particular de poder acceder a su derecho sin contraprestacin alguna (306).La Corte ha establecido doctrina desde antao en el sentido de que ninguna persona tiene derecho a la inmutabilidad de una norma, pero ello no significa que la alteracin del derecho signifique privar al particular del derecho que detenta y goza bajo un determinado

marco jurdico. En efecto, la Corte ha establecido que toda sentencia ejecutoriada supone un derecho adquirido del que es titular la parte que con ella se beneficia. Este derecho, cuando se lo considera en el plano constitucional, se encuentra protegido por la garanta establecida en los arts. 14 y 17 de la C. N. En consecuencia, ese derecho adquirido, a semejanza de todas las manifestaciones de la propiedad individual, se halla sujeto a las leyes que reglamentan su ejercicio, las que no pueden someterlo a allanamiento total mas s a restriccin razonable (307).-

003. LAS ASTREINTES

La entrega de los ttulos pblicos, que hubiera sido un trmite simple, se volvi un procedimiento tortuoso dentro del cual la autoridad de aplicacin no cumplimenta los plazos procedmentales, a los cuales se ha sujetado para evitar la imposicin de sanciones, y tampoco respeta la nocin de cosa juzgada que se extrae de un pleito totalmente finiquitado.Ello dio lugar a la imposicin de astreintes o sanciones conminatorias previstas en el art. 666 bis del Cd. Civ. en beneficio de la parte, criterio que fue receptado por la mayora de los jueces interviniente y finalmente por nuestro ms alto tribunal (308). Como, en ciertos casos, las multas impuestas en beneficio de la parte eran superiores al monto del proceso (309), el P. E. N. se vio forzado a reglamentar la conducta a seguir, pues transcurridos ms de dos aos del dictado de la norma en la prctica no se cumpla con la entrega de los bonos Finalmente, el Estado nacional reglament los plazos de entrega de los bonos de consolidacin.-

VII.

PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

PARA

PROCEDER

LA

RECEPCIN DE LOS BONOS

001. LA CONCEPCIN GENERAL DEL SISTEMA

Hemos expuesto que la Ley N* 23.982 dispuso que las deudas que tenan su origen en una causa anterior a la fecha de corte podan ser abonadas de dos maneras distintas: con

un plazo de espera de diez o de diecisis aos, contados a partir de la fecha de corte (1*/4/1.991), fijando una escala valorativa con relacin a la causa a efectos de ir cancelando el pasivo dentro de este plazo; o, a opcin del acreedor, mediante la novacin del crdito; y de esta forma obtener el pago con la entrega de bonos de consolidacin (311).La Ley N* 25.344, igualmente, previo la fecha de corte al 17/1/2.000, estableciendo idntico plazo de espera segn se trate de una obligacin previsional o no, teniendo en cuenta ir atendiendo el pago del pasivo a medida que transcurra el plazo de espera (312).Si el acreedor opta por novar su crdito y solicitar el pago en bonos, la liquidacin deba ser realizada a la fecha de corte de la normativa aplicable, ya que a partir del da siguiente el bono tiene incorporado, conforme las constancias de su emisin, el inters previsto en el decreto reglamentario.Esto significa que a una deuda que tiene origen anterior a la fecha de corte se la debe calcular conforme lo previsto en el pronunciamiento judicial firme, con ms los accesorios a esa fecha. El monto liquidado hasta este momento es el monto a abonar en bonos de consolidacin, pero si el acreedor optara por la espera establecida en la norma, entonces s corresponde la aplicacin de los accesorios previstos en la sentencia hasta el momento del efectivo pago.La opcin, se reitera, que se encuentra a cargo del acreedor permite legitimar a la norma que tiene por finalidad que la deuda del Estado sea abonada con el ttulo que ella ha creado, pero luego de realizada opcin, el sistema se perfecciona en la medida en que se cumpla con la obligacin de manera inmediata (313).-

002. DISTINTOS MECANISMOS DE CLCULO

Como se ha expresado, el pago de la deuda en bonos de consolidacin se debe realizar mediante la entrega por parte del Estado de dichos bonos, los cuales se encuentran emitidos tanto en pesos como en dlares. Al efecto, la Ley N* 25.344 se ha remitido en un todo a los bonos creados por la Ley N* 23.982 con la diferencia de que para el pago de estos bonos se ha previsto expresamente la emisin de bonos de consolidacin cuarta serie y bonos de consolidacin de deudas previsionales tercera serie.-

La autorizacin otorgada por el Congreso al P. E. N. lo es hasta el total de las sumas necesarias para cancelar las obligaciones de la ley, lo cual ha merecido los reparos en cuanto a la delegacin efectuada.El Dto. N* 2.140/1.991, reglamentario de la Ley N* 23.982, efectu en el art. 141 a diferenciacin en cuanto a: 1) deudas consolidadas y pagadera; en moneda nacional, 2) deudas consolidadas y pagaderas en dlares estadounidenses que, a opcin del acreedor, fueron recalculadas en esa moneda y 3) deudas originariamente contradas en moneda extranjera. El Dto. N* 1.116/2.000 ha continuado con esta diferenciacin en el art. 24.As, se dispuso un rgimen general en el cual deben ponderarse dos situaciones: la fecha de origen de la obligacin o sea, cuando la misma era exigible y la fecha de corte; teniendo gran incidencia el momento de calcularse e crdito, en virtud de la procedencia, o no, de la aplicacin de intereses.-

003. LIQUIDACIN DE LA DEUDA CONTRADA EN PESOS

El problema que se plantea en este tipo de acreencias es determina! hasta qu momento se debe practicar la liquidacin del crdito. sta deben realizarse calculando la deuda desde el momento en que la suma fue debida y agregar los intereses correspondientes, conforme las pautas establecida; en el pronunciamiento judicial y/o decisin del reconocimiento obtenido en sede administrativa y/o tribunal arbitral hasta la fecha de corte (314).Ello as pues en el caso de que la deuda del Estado se hubiera contrado en moneda nacional, el acreedor puede optar por suscribir a la par, por el importe total o parcial de su crdito en moneda nacional, los ttulos pblicos cuya emisin autoriza la presente ley al valor determinado a la fecha de corte.En cuanto a los bonos de consolidacin emitidos en dlares (315), cuya causa no hubiera sido una obligacin calculada en moneda extranjera, la reglamentacin de la Ley N* 23.982 estableci la improcedencia de calcular los intereses a la fecha de corte, con lo cual el acreedor que solicitaba estos ttulos no poda, en la liquidacin realizada a la fecha de corte, incluir los respectivos intereses. La reglamentacin de la Ley N* 25.344 delega en la reglamentacin las cuestiones no previstas, por lo que quien opte por el pago de bonos de

consolidacin en dlares deber ponderar esta situacin (316), aunque a la luz de lo dispuesto en el art. 12, inciso b) pareciera que se sigue similar tesitura, pues en el caso de la deuda originalmente contrada en moneda extranjera, especficamente se establece el clculo de los intereses has-a la fecha de mora.En el caso de los bonos de consolidacin de la Ley N* 23.982, esta opcin cambia la fecha de clculo del crdito y lo remonta a la fecha de la mora, esto es, cuando el Estado debi abonar el crdito. En ese momento se realiza la conversin y se determina la cantidad de dlares estadounidenses equivalentes. Pero esta manera de expresar la deuda en la divisa extranjera tiene por consecuencia que se altera el principio general de reconocimiento de intereses por encontrarse el deudor en mora, ya que para el caso de la deuda contrada originariamente en moneda nacional y reexpresada en dlares norteamericanos, no se le reconocen intereses desde la mora hasta la fecha de corte (317).-

004. DEUDA CONTRADA EN MONEDA EXTRANJERA

Las deudas originalmente contradas en moneda extranjera se consolidarn a la fecha de corte en la moneda de origen, y podrn ser canceladas mediante la entrega de bonos de consolidacin en dlares estadounidenses conforme la conversin que se realice a esa fecha para el caso de la Ley N* 23.982 y para el caso de la Ley N* 25.344 conforme el arbitraje que surja del ltimo da hbil de la semana anterior a su cancelacin (318), sin que sea necesaria su previa transformacin a moneda nacional (319).Esto significa que el pago en bonos de consolidacin en dlares estadounidenses no necesita que, previamente, fuera expresado en moneda nacional para, posteriormente, reexpresarlo en dlares (320), lo que revela que la reglamentacin previo un tratamiento distinto para el caso de que, a peticin del acreedor de una deuda originaria en pesos, fuera sta convertida a dlares para ser abonada en bonos de consolidacin en dlares (321).De acuerdo con lo expuesto, la nica opcin prevista es para el acreedor en cuanto a si opta por la novacin o no de la deuda, para que la misma sea abonada a travs de la entrega, por parte del deudor, de los bonos de consolidacin en dlares norteamericanos.Al respecto, dispone el art. 812 del Cd. Civ. que la novacin no se presume, por lo que tiene que ser expresa. Si el acreedor opta por novar su crdito y en la consabida opcin

no se encuentra previsto que se liquidar la deuda en el momento de la mora sino a la fecha de corte, la interpretacin razonable de los preceptos legales mencionados permiten afirmar que deber realizarse en la fecha de corte, calculando hasta ese momento los accesorios a esa obligacin.Una interpretacin en contrario significara tratar desigualitariamente al acreedor en moneda nacional y al de moneda extranjera, contrariando el art. 16 de la C. N.No existe ninguna norma expresa que permita afirmar que, en el caso como el comentado, el Estado pueda cumplir con su obligacin sin abonar los accesorios correspondientes a la obligacin principal contrada (322).-

005. EL CAMBIO DE OPCIN

Por Res. N* 1.146/1.993, emanada del Ministerio de Economa, se prohibi la modificacin o revocacin de la forma de pago efectuada de acuerdo a lo previsto en el art. 10 de la Ley N* 23.982 y los arts. 16 y 18 del Dto. N* 2.140/1.991. Ello dio lugar a una serie de presentaciones judiciales, ya que aquellas personas que haban optado por que se les entregaran bonos de consolidacin en dlares, advirtieron que, al no computarse intereses desde la fecha de mora de la obligacin, vean reducido sustancialmente su crdito (323).Finalmente, y recin en 1.999, se dicta sentencia en el leading case Tantucci, Oscar R. C/ E. N., Min. De Educ. Y Justicia S/ Empleo pblico, con fecha 30 de junio, y en igual fecha en los autos caratulados: Sosa, Carlos A. C/ Aerolneas Argentinas S/ Despido, que nos tocara defender, donde se restableci el orden jurdico ya que se declar que la mentada resolucin afectaba el derecho del actor.Ha sostenido la Corte que la interpretacin de una norma debe armonizar sus preceptos en conexin con otras normas que integran el ordenamiento jurdico vigente (324), y en el presente la armonizacin con la C. N. resulta imprescindible. As lo ha entendido el superior tribunal al afirmar que ... es regla de interpretacin de las leyes dar pleno efecto a la intencin del legislador, computando la totalidad de sus preceptos de manera que armonicen con el ordenamiento jurdico restante y con los principios y

garantas de la C. N. y que la interpretacin de las normas debe preferir aquellas que la favorecen y no las que dificultan los fines perseguidos por ella.En el caso, la interpretacin se centr en la opcin del art. 10 de la Ley N* 23.982 y la validez otorgada al consentimiento de cambio de opcin efectuado por el acreedor resultaba inmodificable, pues el art. 8* del Dto. N* 483/1.995 haba ordenado dar estricto cumplimiento a las disposiciones de la Res. N* 1.146/1.993, verificando que no se haya modificado la forma de pago por la que opt el acreedor. Es decir, se ratificaba indirectamente la reglamentacin dictada por funcionario incompetente sin alertar al particular de las consecuencias de su presentacin.Ambas reglamentaciones tienen su fundamento normativo en la Ley De Consolidacin N* 23.982 y de sta no se infiere en modo alguno la imposibilidad de efectuar un cambio de opcin. Una interpretacin de tal entidad genera la afectacin directa y concreta del derecho de propiedad, claro est que se trata de textos que pueden nica y vlidamente explicitar, aclarar y complementar en base a las pautas dadas por la ley. El P. E. no puede alterar principios normativos con excepciones reglamentarias y menos an violar el derecho de propiedad amparado en el art. 17 de la C. N.Se trata de disposiciones de carcter inferior que slo cumplen en relacin a las mismas una funcin regulatoria, facilitando su ejecucin o interpretacin, pero por ser inferiores no pueden desvincularse de la misma ni prever lo que ellas no consideran; no poseen el postulado primordial de identidad o paridad de rango. La Ley de Consolidacin en su art. 10 establece alternativas de pago, no poniendo lmites a las mismas. El derecho de opcin se encuentra inserto dentro del concepto de propiedad esbozado por la C. S. J. N., entendiendo por tal todo derecho que posea una persona distinto de su vida y su libertad.Como tal no puede ser obstruida y la limitacin no resulta de la regulacin de la misma, sino que implica la afectacin por la desmembracin que ocasiona en el patrimonio del sujeto. La norma as referenciada constituye materialmente un reglamento de ejecucin y como tal debe encontrarse subordinado a la norma que tiene como base, cuidando de no alterar su espritu con excepciones reglamentarias.De acuerdo con lo expuesto, el Min. de Economa cumple con el pronunciamiento judicial dictando la Res. N* 754/2.000, por la cual se sustituye la resolucin citada disponiendo que la eleccin de la forma de pago efectuada de acuerdo a lo previsto por el

art. 10 de la Ley N* 23.982, y los arts. 16 y 18 del Dto. N* 2.140/1.991 no podr revocarse ni modificarse una vez que los requerimientos de pago aprobados por la Res. N* 1.463/1991 hubieran sido completados por el acreedor y el organismo deudor, situacin que es ratificada por el art. 33 del Dto. N* 1.116/2.000.Sin embargo, se considera que a travs de esta modificacin la situacin no se compadece con el ordenamiento jurdico y se ha incurrido en un exceso reglamentario, pues los actos interlocutorios dentro de un procedimiento administrativo no tienen la facultad de crear, modificar o extinguir ningn derecho, salvo cuando se los considere equiparables a actos definitivos (325).La imposibilidad de cambiar el ejercicio del derecho de optar por tal o cual medio de pago recin se precluye en el momento de la entrega de la acreditacin del bono de consolidacin, ya que all s se produce la extincin definitiva de la obligacin a cargo del Estado y puede alegarse el efecto liberatorio del pago, por lo que consideramos que se ha incurrido en un exceso reglamentario.-

006. EL PROCEDIMIENTO PARA SUSCRIBIR EL FORMULARIO

El acreedor, en caso de optar por novar su crdito y suscribir el formulario de requerimiento de pago en bonos de consolidacin, debe presentar una liquidacin del crdito a la fecha de corte (326), pues los bonos, creados por cada una de las normativas, tienen establecida una determinada tasa de inters desde la fecha de corte hasta la de su total amortizacin. Por ello, no obstante lo que disponga la sentencia, en cuanto al inters que manda abonar, a los efectos de la liquidacin para solicitar los bonos el inters establecido en aqulla se calcula, reiteramos, hasta la fecha de corte (327). A partir de sta se liquida al acreedor el inters previsto en el bono al cual haya optado.El acreedor debe efectuar una presentacin de los elementos que acreditan la legitimidad de su crdito. Estos son, ordinariamente, las copias de las sentencias que se han dictado en el proceso, junto con la constancia de notificacin de la sentencia que adquiri firmeza y la liquidacin, con la constancia de aprobacin, debidamente certificadas por el actuario. Asimismo, se debe gestionar la obtencin de un certificado del actuario donde surja que la misma an no ha sido cancelada.-

Junto con esta documentacin y el formulario de requerimiento de deuda aprobado por la reglamentacin se da comienzo al trmite.A raz de la demora en la entrega de los ttulos pblicos creados en la Ley N* 23.982, y ante la imposicin de sanciones conminatorias, recin con fecha 4/8/1.993 se dict el Dto. N* 1.639/1.993, por el cual se fij el plazo de ciento veinte das, a partir del momento en que se hubiere realizado la presentacin acompaando la liquidacin judicialmente aprobada, como plazo mximo dentro del cual los entes deudores y la autoridad de control deban conformar u observar el requerimiento de pago. En caso de que hubiere vencido el plazo, el juez podr conceder al ente deudor una prrroga si se invocan razones debidamente fundadas, quedando a criterio del juzgador su procedencia y el quantum, lo que no obsta a imponer, asimismo, astreintes (328). De esta manera se posibilit un control judicial ms eficiente en la entrega de los bonos de consolidacin conforme la referida norma.-

007. PLAZO DE CUMPLIMIENTO DE LA ENTREGA DE LOS BONOS DE CONSOLIDACIN

Conforme lo expresramos, en cuanto al procedimiento administrativo de entrega de los bonos de consolidacin previstos en la Ley N* 23.982, ste fue reglamentado por el Dto. N* 1.639/1.993, luego modificado por el Dto. N* 483/1.995.El Dto. N* 1.116/2000, en lugar de implementar una normativa general aplicable a la entrega de los bonos de consolidacin creados por ambas normas, establece un procedimiento similar pero aplicable nicamente a las obligaciones de la ley que reglamenta, sustituyendo el control interno del Dto. N* 852/1.995 e imponiendo un nuevo procedimiento para ambos supuestos.A efectos de dilucidar el tema analizaremos conjuntamente las similitudes y diferencias para una mayor claridad de la cuestin.Una vez firme la sentencia y obtenida la liquidacin del crdito, se encuentra a cargo del acreedor la presentacin y/o solicitud del pago de la acreencia ante el organismo deudor.-

Se establece en ambos procedimientos un plazo de ciento veinte das corridos, contados a partir del momento en que el acreedor hubiera efectuado la misma, dentro del cual los entes deudores y los organismos de control debern conformar u observar, en su caso, el requerimiento de pago de deuda consolidada.En el Dto. N* 1.639/1.993 se establece para el organismo deudor que debe cumplimentar el procedimiento de tal forma que el organismo de control reciba las actuaciones con una anticipacin no menor de treinta das corridos a la fecha de vencimiento del mismo. Actualmente el Dto. 1.116/2.000 elev esta recepcin a noventa das corridos.De acuerdo con lo expuesto, actualmente el organismo deudor tiene un plazo de treinta das corridos para completar el trmite y elevar el mismo al ente de control. De esta manera se pretende evitar la dilacin que se produca en el organismo deudor. Se reglamenta el supuesto de prrroga a una causa imputable al acreedor, como lo sera la solicitud de aclaraciones o recepcin de documentacin incompleta, pero siempre la prrroga debe ser fundada. En la reglamentacin a la Ley N* 23.982 se dispona la posibilidad de solicitar una prrroga al juez interviniente, por razones debidamente fundadas, en la medida en que la misma fuera solicitada con una anticipacin mnima de cinco das corridos al vencimiento del plazo.-

008. LA DEMORA EN EL CUMPLIMIENTO DEL PROCEDIMIENTO

Una vez que ha transcurrido el plazo de ciento veinte das corridos sin que se haya hecho entrega al acreedor de los bonos de consolidacin, ambas normativas prevn la posibilidad de intimar al organismo deudor a que acredite el diligenciamiento del Formulario de Requerimiento de Pago suscripto por el trmino de diez das, debiendo el organismo deudor acreditar tal circunstancia con la constancia de recepcin expedida por la dependencia competente de la Oficina Nacional de Crdito Pblico dependiente de la Subsecretara de Financiamiento de la Secretara de Finanzas del Ministerio de Economa (329).Previo a remitir el Formulario de Requerimiento de Pago, el que adems deber ser acompaado con copia certificada del oficio judicial de donde resulte la intimacin, el

organismo deudor deber verificarla liquidacin del crdito, disponer la suspensin de las actuaciones administrativas y efectuarlas dems medidas necesarias para cumplir el mandamiento judicial en tiempo y forma.Dentro del plazo de veinte das (antes eran corridos y actualmente son hbiles) de recibido conforme dicho formulario, el que deber ser acompaado de la copia certificada por autoridad administrativa del oficio judicial que intima su diligenciamiento, la Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa deber darle curso y disponer la acreditacin de los bonos de consolidacin a la orden del juzgado, secretara y autos de que se trate.Se ha instrumentado un procedimiento automtico para el caso de demoras imputables a la Administracin, estableciendo en este caso, teniendo en cuenta que la actividad del organismo deudor ya ha finalizado, que el rgano de control intervenga con posterioridad a la cancelacin de la obligacin, conforme lo previsto en los arts. 101 y 102 de la Ley N* 24.156. Al haber el Dto. N* 1.116/2.000 derogado los arts. 5* a 8* del Dto. N* 852/1.995 se han solucionado las demoras provocadas por las divergencias que usualmente se producan entre la autoridad de control y el organismo deudor (330).El incumplimiento de la intimacin judicial posibilitar que el juez disponga la imposicin de astreintes al rgano deudor, como asimismo en casos graves y en forma solidaria con el funcionario interviniente que demora indebidamente el trmite, sin perjuicio del reproche penal que pueda efectuarse.-

VIII. TRANSMISIBILIDAD Y DACIN EN PAGO DE LOS BONOS DE CONSOLIDACIN

001.LAS EXENCIONES TRIBUTARIAS

Los bonos de consolidacin, comnmente denominados proveedores y los bonos de consolidacin de deudas previsionales, ya sea emitidos en pesos o en dlares, pueden ser utilizados para cancelar obligaciones del acreedor para con el E. N.En el caso de los bonos de consolidacin creados por la Ley N* 23.982, stos pueden ser utilizados para cancelar obligaciones por realizacin del activo o por privatizaciones

llevadas a cabo por el Estado, previndose la participacin de estos bonos en un porcentaje no menor al de los ttulos de la deuda externa.En cuanto a las exenciones tributarias, cabe mencionar que ambas normas han previsto que se encuentran con la exencin del art. 24 de la Ley N* 23.982, o sea tienen el tratamiento previsto en el art. 36 bis de la Ley N* 23.962, que modifica el rgimen de la Ley N* 23.576, y no se las considera un activo para los suscriptores originales, no rigiendo lo previsto en el art. 3* de la Ley N* 23.760 y se encuentran exentos del impuesto previsto en el Ttulo VI de la Ley N* 23.966.El Dto. N* 1.116/2.000 aclara que tendrn el tratamiento impositivo previsto en el art. 36 bis de la Ley N* 23.576 y sus modificatorias, incluido el Dto. N* 1.076/1.992, ratificado por el art. 29 de la Ley N* 24.307.Por otra parte, cabe mencionar que los honorarios profesionales pagados con bonos de consolidacin no tributan el impuesto al valor agregado para el caso de los contribuyentes inscriptos en dicho impuesto, en virtud de lo establecido en la Ley N* 24.475 (332).-

002. BONOS DE CONSOLIDACIN. EFECTOS CANCELATORIOS

Los bonos de consolidacin, actualmente, son escritrales, pero el art. 12 de la Ley N* 23.982 previo la posibilidad de emitirlos mediante la impresin en lminas, con la obligacin del titular original del crdito de identificarse y registrarse. Son transferibles libremente pudiendo emitirse nominalmente pero circularn al portador. El Dto. N* 1.116/2.000, en su art. 26, slo previo la emisin de bonos escritrales en los trminos del art. 208 de la Ley N* 19.550 y del Dto. N* 259/1.996, debiendo llevarse un registro a tal fin.Se dispone que el suscriptor original, o el grupo econmico, del bono de consolidacin podr cancelar a la par con los bonos que reciba las deudas vencidas o refinanciadas con anterioridad a la fecha de corte, que tenga con el E. N. y con las personas mencionadas en el art. 2* de la ley, segn los alcances enunciados en la reglamentacin.En cuanto a los bonos previsionales, se amortizan en diez aos y ya en este caso no se utiliza el trmino suscriptor original sino tenedor, por lo que se habilita a cualquiera de

ellos a cancelar con dichos bonos obligaciones vencidas a la fecha de corte en concepto de cargas sociales, aportes y contribuciones que adeuden al sistema de previsin social. Sin embargo, el suscriptor original podr asimismo cancelar las deudas de dicho caracteres nacidas con posterioridad a la sancin de la ley (333).El art. 14 de la Ley N* 23.982, que regula la situacin de los bonos de consolidacin previsionales, no ha sido vetado, por lo que su poder cancelatorio, para darlos en pago a la par, comprende a las obligaciones de dicho carcter, ya sea por parte del suscriptor original o el simple tenedor, rigiendo las mismas condiciones para el bono de consolidacin para los restantes efectos cancelatorios, por lo que su anlisis se realiza en forma conjunta.Encontrndose vetado el segundo prrafo del art. 13, el primer prrafo dispone que el suscriptor original del bono de consolidacin podr cancelar a la par las deudas vencidas o refinanciadas al 1*/4/1.991 que tuvieren con cualquier persona jurdica mencionada en el art. 2* con excepcin de las deudas impositivas, aduaneras respecto de los cuales se estar a lo dispuesto en los prrafos siguientes, previsionales o derivadas de sanciones.El veto tambin alcanza al ltimo prrafo, por lo que la norma ha quedado en principio redactada en forma contradictoria. Sin embargo, habiendo quedado indemne del veto el cuarto prrafo, por lo menos comprende a las obligaciones propias ... aun cuando se determinen o liquiden por los organismos mencionados con posterioridad a la vigencia de la ley.La ley ha querido que el suscriptor original de los bonos sea quien tenga mayores facilidades para cancelar deudas que se mantienen con el Estado. La reglamentacin lo defini, en un principio, como quienes resulten titulares de los crditos consolidados que acepten su cancelacin con los bonos de consolidacin creados por la ley, distinguindolos de los tenedores segn el siguiente concepto: quienes acrediten la tenencia de los bonos de consolidacin, sea por suscripcin original o por su adquisicin posterior (334). El Dto. N* 1.116/2.000 no efecta una conceptualizacin respecto de qu debe entenderse como suscriptor original, por lo que habr de estarse al concepto enunciado.De acuerdo con lo expuesto y segn un anlisis interpretativo de ambos supuestos, tenemos que el tenedor es aquel que lo ha adquirido con posterioridad a otro suscriptor original o por suscripcin original.-

Es necesario que el titular del crdito reconocido judicialmente sea el suscriptor original? Esta pregunta que tiene consecuencias jurdicas debe ser respondida por la negativa. En efecto, teniendo en cuenta que lo que la ley pretende es evitar que a travs de la adquisicin en el mercado de bonos de consolidacin, a un precio inferior, se procure la cancelacin de las deudas que los particulares mantienen con el Estado, por lo que se han previsto distintos derechos del suscriptor original y del tenedor.Sin embargo, no puede interpretarse que este ltimo es el titular del derecho reconocido en la sentencia, pues, como todo crdito litigioso, pudo haber sido cedido mediante el mecanismo implementado en los arts. 1.434 y siguientes del Cd. Civ., y no haber tenido publicidad por no haberse efectivizado la notificacin prevista en el art. 1.460 del mencionado Cdigo.Teniendo en cuenta lo establecido en la ley, la notificacin prevista en el artculo mencionado slo podr realizarse para darle el carcter de suscriptor original con anterioridad a que la Administracin ponga a disposicin los bonos de consolidacin.La opinin as vertida no se contrapone con lo establecido en la reglamentacin respecto a grupo o conjunto econmico ya que la interpretacin de la reglamentacin ha tenido por miras considerar extensiva y no restrictivamente dicho concepto.La reglamentacin de la Ley N* 23.982, prevista en el art. 26 del Dto. N* 2.140/1.991, y la reglamentacin de la Ley N* 25.344, en el art. 27 del Dto. N* 1.116/2.000, dispone que los suscriptores originales de ambos tipos de bonos podrn cancelar a la par: Las deudas vencidas o refinanciadas con las personas mencionadas en el art. 2*, pero con las excepciones del art. 13, no aclarando de cules se trata. Los impuestos nacionales que su hecho imponible se perfeccione por la tenencia de los bonos.Las deudas impositivas y aduaneras vencidas con anterioridad a la fecha de corte que constituyan obligaciones comprendidas en determinaciones y liquidaciones efectuadas por la A. F. I. P. con las exclusiones de los incs. a), b), c), y d) del art. 13 de la Ley N* 23.982.Estas exclusiones, que son las nicas que se encuentran en el artculo producto del veto parcial realizado que alcanza tambin al ltimo prrafo del mismo, nos lleva a formular el cuestionamiento si con los bonos de consolidacin se pueden cancelar a la par

deudas vencidas o refinanciadas de carcter impositivo, aduanero o previsional que detenta el suscriptor original. Alcanza el interrogante al caso de las obligaciones fiscales diferidas cuyo hecho imponible es anterior a la fecha de corte.Al respecto, consideramos que tal cual se encuentra redactado el primer prrafo del art. 13, el principio general es el establecido en la primera parte de este prrafo, es decir que el suscriptor original puede cancelar cualquier tipo de obligacin con las personas mencionadas en el art. 2*. Sin embargo, para el caso de las deudas impositivas, aduaneras y previsionales debern considerarse excluidas nicamente a las mencionadas en el tercer prrafo de esta norma.Es decir, no comprende el poder de cancelacin a la par en aquellas situaciones que correspondan a los siguientes supuestos: Suscriptores contra los cuales existiera denuncia o querella por delitos con conexin con evasin a obligaciones tributarias, aunque esta conexin tenga origen en un delito conexo comn. A los impuestos en los arts. 23 y 23 bis, incorporados por la Ley N* 23.102 (t.o. 1.979), en el impuesto interno creado por el art. 2* de la Ley N* 23.562 y sus prrrogas, aclarndose actualmente que en el caso del art. 13, inc. c) de la Ley N* 23.982 tambin comprende al artculo 15 de la Ley de Impuestos Internos.En cuanto a los tenedores de bonos de consolidacin de deudas previsionales, tercera serie, podrn cancelar a la par hasta el l* de enero de 2.003 las obligaciones vencidas a la fecha de corte en concepto de cargas sociales, aportes o contribuciones que adeuden al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, con exclusin de las correspondientes a la Ley de Riesgos del Trabajo y al rgimen de capitalizacin individual.Smbolos: ^ [] # ~ @