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Enmiendas y proceso legislativo: Influencia, coordinacin y delegacin partidaria en el Congreso chileno The Amendment and Legislative Process: Influence,

Coordination and Party Delegation in the Chilean Congress


SERGIO TORO MAUREIRA Universidad Catlica de Temuco storo@uct.cl NICOLAS HURTADO ACUA Pontificia Universidad Catlica de Chile nico.hurtado.a@gmail.com
RESUMEN:

El artculo busca demostrar cmo los procesos intermedios de la discusin legislativa son instancias claves para comprender las dinmicas de coordinacin partidaria e incidencia del ejecutivo en la formacin de la ley. Mediante un anlisis del trabajo en comisiones y votaciones en sala durante el periodo 2006-2010 del Congreso chileno, los autores analizan los patrones de aprobacin de las enmiendas, su influencia en el comportamiento de los legisladores y el rol del poder ejecutivo en las modificacin de las iniciativas legislativas. Con esta mirada de micro-proceso, se espera aportar a la discusin sobre la capacidad de los congresos en Amrica Latina.

Palabras Clave: Legislativo Comisiones Enmiendas Chile

ABSTRACT:

The aim of this article is to demonstrate how the intermediate processes of the legislative debate are key instances for understanding the dynamics of partisan coordination and the influence of the executive in the creation of law. Through an analysis of the work done in legislative committees and roll call voting during the 2006-2010 period of the Chilean Congress, the authors observe the approval patterns of legislative amendments, suggest how these influence legislator behavior, and highlight the roll the executive plays in the modification of legislative initiatives. The perspective offered here hopes to contribute current scholarship on Latin American congressional politics.

Key Words: Legislative Committees Amendments - Chile

INTRODUCCION

El estudio sobre legislativos en Amrica Latina ha tenido un avance importante en las ltimas dos dcadas. A partir del debate originado en Brasil sobre la capacidad de los Congresos en contextos presidencialistas (Ames, 1995a, 1995b; Amorin Neto, Cox, & McCubbins, 2003; Figueiredo & Limongi, 1999), una serie de autores han revisado tanto comparativamente (Carey, 2007, 2009; Morgenstern, 2004; Morgenstern & Nacif, 2002; Saiegh, 2010), como a travs de estudios de caso (Alemn, 2008, 2009a, 2009b; Alemn & Navia, 2009; Carey, 2002, 2003; Jones & Hwang, 2005; Siavelis, 2000), la idea convencional de Presidente fuerte - Congreso dbil, mediante la observacin de las dinmicas de cooperacin institucional y coordinacin partidaria que se presentan en el continente.

No obstante, a pesar de este crecimiento, son muy pocos los estudios sobre parlamento en Amrica Latina que consideran las dinmicas intermedias (eg: los comits) como elementos necesarios en el resultado final de las polticas. Salvo excepciones, (Alemn & Pachn, 2008; Calvo & Sagarzazu, 2011; Londregan, 2002), la discusin acadmica no ha logrado una observacin sistemtica los procesos al interior del poder legislativo para responder preguntas que an se encuentran en una nebulosa. Qu factores determinan la transformacin de un proyecto de ley al interior del Congreso, Cul es rol del poder legislativo y ejecutivo en este proceso? Qu herramientas se utilizan y cmo condicionan el comportamiento de los parlamentarios?

Este artculo tiene como objetivo avanzar en esa discusin y aportar -desde una mirada del micro proceso- en el vaco analtico de las instancias intermedias. En especfico, se busca sistematizar la discusin en comisiones y analizar los patrones de transformacin de la ley, su influencia en el comportamiento de los legisladores y el rol del poder ejecutivo en las modificacin de las iniciativas legislativas. Para ello, se observar el caso chileno durante la legislatura 2006-2010. La razn principal es que, a pesar que las altas potestades del Presidente chileno para incidir en la formulacin de las leyes, la participacin del poder legislativo sigue siendo importante para la toma de decisiones (Alemn, 2009; Alemn & Navia, 2009; Alemn & Pachn, 2008; Alemn & Tsebelis, 2006; Carey, 2002; Londregan, 2002). A ello se suma que la legislatura analizada tiene la particularidad de ser un periodo donde el gobierno comenz con mayora parlamentaria en ambas cmaras y luego se debilit producto de una serie de renuncias a la coalicin de gobierno1.
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En la Cmara de Diputados lvaro Escobar (agosto de 2006) renunci al Partido por la Democracia (PPD) y Marco Enrquez-Ominami (junio de 2009) renuncia al Partido Socialista (PS). En la Democracia Cristiana
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Tres son las hiptesis de esta investigacin: a) que la coordinacin entre los partidos de gobierno y el poder ejecutivo al interior de las comisiones fue clave para la transformacin de la ley, b) que el xito de la oposicin para generar transformaciones legales dependi de la construccin de alianzas inter-coalicionales y c) que las enmiendas condicionaron una conducta unitaria de la Alianza en los plenarios, contradiciendo la idea de oposicin divida que seala la teora (Alemn & Saiegh, 2007; Carey, 2002; Toro, 2007).

Por consiguiente, se ha decidido dividir el trabajo en cinco partes. La primera har una aproximacin terica sobre las caractersticas de la coordinacin partidaria en los congresos y su aplicacin al contexto latinoamericano en general. En seguida veremos la organizacin y actividad de las comisiones en el Congreso chileno, para luego, en la tercera parte, observar descriptivamente las enmiendas. Se continuar analizando el proceso legislativo en dos instancias: la primera a nivel de comisiones generando un modelo causal multinivel que permitir observar inferencialmente algunas lgicas de aprobacin de las enmiendas, la segunda a nivel de votaciones en sala donde en forma diferenciada, se analizar la conducta de los legisladores en aquellas votaciones que contemplen enmiendas y aquellas que no. Finalizaremos con una breve discusin sobre los hallazgos y pasos futuros en la investigacin institucionalista en Amrica Latina.

(DC) en enero de 2008 renuncian los diputados Pedro Araya, Eduardo Daz del Ro, Jaime Mulet, Carlos Olivares y Alejandra Seplveda, los que pasaron a ser independientes, unindose al Partido Regionalista de los Independientes (PRI). En el Senado, Fernando Flores (enero de 2007) y Roberto Muoz Barra (enero de 2009) renuncian al PPD, Alejandro Navarro (noviembre de 2008) y Carlos Ominami (junio de 2009) renuncian al PS, mientras que Adolfo Zaldivar es expulsado por el Tribunal Supremo de la DC en diciembre de 2007.
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II.

COORDINACION

PARTIDARIA,

MICRO-PROCESOS

LEGISLATIVOS

PRESIDENCIALISMO

Los estudios sobre instituciones y agregacin de intereses tienen sus bases en la teora poltica positiva y uno de los trabajos seminales de Riker: The Theory of Political Coalitions (Riker, 1962). El objetivo de esta teora y que de cierta manera la diferenci de otras tcnicas del Public Choicefue predecir las acciones auto-orientadas de los individuos dentro de un marco institucional modelador. Por lgica, el Congreso se transform en la principal fuente de estudio. Las dinmicas que buscaban minimizar costos de transaccin y dilemas de accin colectiva, fueron fuertemente investigadas en instituciones como los comits (Cox & McCubbins, 1993; Weingast & Marshall, 1988) y los partidos (Aldrich, 1995; Cox & McCubbins, 1993, 2005).

Los primeros trabajos que han enriquecido esta lnea terica provienen, fundamentalmente, del estudio American Politics. Weingast y Marshall (1988), por ejemplo, utilizan la teora econmica de las firmas para evidenciar la falta de anlisis desde las instituciones, enfocndose en los comits como escenario de transaccin que logran institucionalizar el intercambio de influencias. De la misma manera, autores como Kiewiet y McCubbins (1991) y Cox y McCubbins (1993) han investigado las estructuras de delegacin del proceso de polticas hacia determinados liderazgos, contraviniendo los trabajos de Fiorina (Fiorina, 1974, 1989; Fiorina & Noll, 1978) que sealan a la delegacin como funcin de los costos y beneficios polticos del legislador. Los primeros, sugieren la existencia de tres delegaciones: a los comits, al poder ejecutivo y a las burocracias, sealando que stas no son una abdicacin de las facultades del Congreso, sino un elemento funcional que les permite imponer trminos ante las instituciones delegadas (Kiewiet & McCubbins, 1991). En tanto, Cox y McCubbins (1993), tienen una apuesta terica que observa a los partidos como carteles legislativos que aprovechan sus facultades en la cmara de representantes para hacerse de las reglas, apostar a los intereses del partido mayoritario y coordinar los acuerdos centrales entre los legisladores. El trabajo se hace cargo de hiptesis que sealaban un declive de los partidos polticos tanto en la arena electoral (fuerte personalismo) como en el legislativo (fuerza de las comisiones). As, la estructura de cartel se transforma en un mecanismo que permite enfrentar una variedad de dilemas de accin colectiva, en especial ante factores como presin de sus constituencies o intereses personales. Un cartel, en consecuencia, significa la delegacin a unos o a un pequeo grupo de agentes polticos, el liderazgo y capacidad para coordinar a los miembros del partido, disponer de los incentivos selectivos para lograr la cooperacin y reducir los costos de transaccin entre los legisladores afines.
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En Amrica Latina, la extrapolacin de este tipo de teoras tropez con las caractersticas partidarias del continente y la entrada del Presidente de la Repblica como un actor legislativo importante. Fue as como Morgenstern y Nacif (2002) se encargaron de explicar la interaccin entre las instituciones y sus diferentes roles al interior del Congreso (Morgenstern & Nacif, 2002). La contribucin principal de los autores es resaltar las ambiciones de carrera de los legisladores latinoamericanos y cmo stas afectan la relacin entre poderes. Asimismo, Figueiredo y Limongi (1999) y Amorin, Cox y McCubbins (2003) logran importar la teora sobre congresos y extrapolarla empricamente a la realidad latinoamericana. Estos ltimos analizan el funcionamiento del modelo de Cartel Agenda en Brasil y sostienen que la ocurrencia de este tipo de fenmeno en los presidencialismos, est condicionado a carteras ministeriales comparables con el peso de los partidos y el uso de la institucionalidad del Congreso para llevar adelante sus proyectos. De alguna u otra forma, lo que buscan los autores es discutir las visiones de Ames (1995; 2001), respecto a la poca injerencia de las legislaturas en las decisiones producto de su alto particularismo. Ames (1995), por ejemplo, seala una debilidad del Congreso producto de la gran cantidad de partidos, el bloqueo de los procedimientos y la presencia de muchos miembros con poco inters en una legislacin ms amplia. Tal y como sealan Amorin, Cox y McCubbins (2003): Although they do not use our terminology, Figueiredo and Limongi's work suggests the existence of agenda cartels, while Ames's suggests their absence. Un ejercicio similar se observa en Jones y Hwang (2005), al aterrizar el concepto de cartel para el caso argentino donde el fenmeno de coordinacin se haca mucho ms relevante en provincias, principalmente por la fortaleza de los dirigentes polticos a nivel subnacional (Jones & Hwang, 2005).

III.

EFICIENCIA Y ACTIVIDAD DEL CONGRESO EN CHILE

a) El avance terico

La idea de coordinacin de los actores legislativos, sea mediante estructura partidaria o a travs de las prerrogativas presidenciales, tambin ha estado presente en el caso chileno. Aportes valiosos y seminales sobre este tema se han encontrado en Siavelis (2000) y Carey (2002). El primero entrega pistas importantes sobre la paradoja de un diseo institucional con mltiples barreras para conseguir acuerdos y la capacidad de los gobiernos post-autoritarios en mantener un presidencialismo eficiente. El gran aporte del autor es observar las lgicas de transaccin dentro del Congreso a lo
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largo de su historia y cmo los elementos contextuales de la transicin estaran jugando un papel importante en la estabilidad (Siavelis, 2000). Por su parte, Carey (2002) analiza los niveles de unidad de los partidos polticos a travs de las votaciones en sala, logrando demostrar una alta unidad de los partidos de gobierno y una menor aunque an considerable- unidad en los de oposicin, especialmente en Renovacin Nacional (Carey, 2002). El trabajo de Carey ha servido para comprender la idea de que los partidos polticos llegan coordinados por un proceso previo a las votaciones, idea que luego es corroborada en trabajos de disciplina y cohesin de los parlamentarios (Morgenstern, 2004; Toro, 2007) y de posicionamiento ideolgico (Alemn & Saiegh, 2007). Ms recientemente, otros trabajos se concentran en analizar la eficiencia del trabajo legislativo (Saiegh, 2010; Visconti, 2011) y demuestran una evolucin de las capacidades del Congreso producto de un mayor empoderamiento y aprendizaje las funciones y prcticas parlamentarias.

Paralelo a las lneas generales han surgido otras capaces de adentrarse en el micro-proceso. Londregan (2000), por ejemplo, desarrolla un importante estudio sobre la ideologa de los parlamentarios, con el supuesto de que las verdaderas preferencias se manifiestan en el interior de las comisiones (Londregan, 2002). Por otro lado, artculos recientes han sugerido una nueva sintona de anlisis corroborando la fortaleza de algunos agentes del poder legislativo en el xito de los proyectos de ley (Alemn, 2009b; Alemn & Navia, 2009; Alemn & Pachn, 2008; Alemn & Tsebelis, 2006). Alemn (2009), por ejemplo, sostiene que los legisladores imbuidos con un poder de agenda, pueden llegar a ser muy buenos controladores del proceso, utilizando esa herramienta para mantener unida la coalicin en general y el partido en particular.

Sin embargo, las consecuencias de los procesos intermedios como las comisiones- en el resultado final del trabajo legislativo, todava no han sido del todo investigadas. No existen en Chile artculos sistemticos que observen las caractersticas de estos procesos, como tampoco el tipo de influencia de los actores en el resultado final. En consecuencia, un estudio sobre el trabajo de las comisiones puede ser relevante para determinar cules son las dinmicas de aprobacin y cambio de los proyectos de ley que se presentan en el Congreso chileno. b) Enmiendas y xito legislativo El ordenamiento institucional y reglamentario chileno que hace alusin a la composicin del Congreso, distingue cinco tipos de comisiones: permanentes, especiales, unidas, mixtas e investigadoras. Las especiales se ocupan de observar materias extraordinarias, las unidas dicen relacin con el trabajo conjunto de dos o ms comisiones de una misma cmara, las mixtas tienen
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una funcin de conciliacin2 relacionada con algn desacuerdo entre cmaras o simplemente para el tratamiento de materias puntuales como la ley de presupuesto, mientras que las investigadoras responden a hechos puntuales de la prerrogativa fiscalizadora de la cmara. Las principales comisiones son las llamadas permanentes, las cuales tienen como funcin, preparar y discutir los proyectos de ley de acuerdo al rea de especializacin que corresponda. La Cmara de Diputados posee 24 comisiones permanentes, cada una integrada por 13 diputados, mientras que el Senado posee 20, pero compuestas por 5 miembros cada una. Dichas instancias se transforman en un

importante elemento de coordinacin de los partidos, pues existe discrecionalidad y poder de agenda de quien la dirige, estableciendo el orden de la discusin de los proyectos, como tambin permitindoles el espacio para el anlisis ms en detalle y profundo de los mismos. De las comisiones permanentes, existen algunas que poseen una mencin reglamentaria especial por las materias que tratan, como es el caso de la comisin de Hacienda. Esta comisin, es una de las ms cotizadas en trminos de carrera al interior del Congreso, porque es aquella que resuelve las iniciativas que integran materias presupuestarias o financieras del Estado, siendo por lo tanto trmite obligado de gran parte de los proyectos. La otra comisin que posee un rango distinto es la de Rgimen Interno, Administracin y Reglamento para la Cmara y Rgimen Interior para el Senado. La primera cuenta como miembros a los jefes de los comits parlamentarios, adems de integrarla por derecho propio los miembros de la mesa directiva de la Cmara, siendo presidida por el presidente de la misma. En cuanto a la segunda, la integran aparte de sus 5 miembros el vicepresidente y el presidente del Senado, siendo este ltimo el que la preside.

En cuanto a la publicidad y transparencia de la actividad parlamentaria, a pesar de que los acuerdos reglamentarios consignan en la actualidad la necesidad de registrar los votos nominales en los anexos de los informes, esto no sucede con frecuencia, ya que habiendo sido un acuerdo reglamentario reciente, an no se implementa excepto en la comisin de Hacienda de la Cmara. No obstante, la informacin presente en los informes de las comisiones posee falta de rigurosidad, destacando especialmente en esto los de la Cmara de Diputados, en cuanto a que en diversas ocasiones no estn completos los datos, estn expuestos con escasa claridad o simplemente no estn descritos de manera lgica, dificultando adems una de las intenciones de la Ley N 20.285, de Acceso a la Informacin Pblica, que es que el ciudadano sepa cmo votan sus representantes.

En trminos de qurum para sesionar y votar los proyectos, el reglamento de la Cmara de Diputados seala un piso de cuatro miembros para sesionar, mientras que en el Senado se necesita
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Para una mayor revisin sobre las comisiones de conciliacin ver: Alemn y Pachn (2009)
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al menos la tercera parte de los parlamentarios integrantes de la comisin. La asistencia promedio de entre todas las comisiones de la Cmara en el periodo 2006-2010 es de 8,653. Este nivel de asistencia se condice con aquella que presenta la comisin de Hacienda, con un promedio de 9,03 asistentes por sesin. De todas maneras cabe mencionar que dicho nivel de asistencia no es fiel reflejo de una asistencia activa, lo que queda demostrado con la cantidad de parlamentarios que efectivamente votan el detalle de los proyectos en la comisin y, ms an, con los que votan de manera continua durante toda la sesin. En cuanto a tomar decisiones, ambas cmaras asumen la mayora absoluta de los miembros presentes en la comisin como frmula de aprobacin.

En lo que se refiere al orden de la discusin, los reglamentos entregan poder de agenda al presidente de la comisin para fijar el orden de votacin de los artculos y sus enmiendas, adems de declarar la contradiccin que estas pudieran tener respecto a las ideas ya aprobadas de un proyecto. Tcitamente, el artculo 281 seala lo siguiente: Si hay indicaciones incompatibles con la proposicin original, se votarn primero aqullas, en el orden que el Presidente determine. No podrn ponerse en votacin artculos o indicaciones que, a juicio del Presidente, sean contradictorios con las ideas ya aprobadas de un proyecto de ley o de acuerdo. En el mismo sentido, los presidentes de comisin tienen la potestad de declarar inadmisibles iniciativas parlamentarias que sean de la iniciativa exclusiva del Presidente, plantendose en el artculo 25 de la Ley Orgnica Constitucional del Congreso que los miembros del Congreso Nacional no podrn formular indicacin que afecte en ninguna forma materias cuya iniciativa corresponda exclusivamente al Presidente de la Repblica, ni siquiera para el mero efecto de ponerlas en su conocimiento. No obstante, se admitirn las indicaciones que tengan por objeto aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos, prstamos, beneficios, gastos y dems iniciativas sobre la materia que haya propuesto el Presidente de la Repblica. De esta manera, podemos ver que el ejecutivo no slo tiene la potestad de legislar sobre ciertas materias de manera exclusiva, si no que esto ocurre tambin cuando los parlamentarios desean modificar dichos proyectos, lo que restringe en gran medida el accionar parlamentario, sobre todo en el caso de la oposicin.

Con todo, buena parte de la literatura seala que las comisiones parlamentarias son un elemento central en la solucin de dilemas de accin colectiva. Ante entornos presidencialistas cabra esperar que este tipo de estructura se transformara en el mejor mecanismo de empoderamiento partidario, pues es en su interior donde la agenda y el orden de la discusin son manejados por los propios congresistas. Uno de los mayores instrumentos de los partidos en el proceso de las comisiones, son
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Este dato fue obtenido de la base legislativa de PNUD-Chile. Proyecto auditora de la democracia 2010.
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las genricamente llamadas enmiendas -en Chile conocidas como indicaciones-. Son stas las que en definitiva transforman la intencin original del proyecto en lo que se vota y eventualmente aprueba.

Las enmiendas (indicaciones) en Chile pueden ser propuestas tanto por el ejecutivo como por los congresistas. En algunas ocasiones suele ocurrir que es la propia comisin la que propone cambios al cuerpo de la ley. La tabla 1 muestra su distribucin por cmara y ao de los proyectos de ley presentados al Congreso. Para asegurar homogeneidad en el anlisis, slo se consideraron las enmiendas sobre las iniciativas ingresadas durante el periodo parlamentario y presidencial de los aos 2006 a 2010. Aqu se puede observar que la mayor actividad en cuanto a su presentacin, se encuentra radicada en el Senado, incluso en muchas ocasiones doblando las presentaciones de la cmara de diputados. De la misma manera cabe destacar que el envo de enmiendas por parte del ejecutivo suele ser menor a las presentadas por el poder legislativo.

Tabla 1 Nmero de enmiendas por cmara y ao de ingreso del proyecto*


2006 2007 2008 2009 Senado Diputado Senado Diputados Senado Diputados Senado Diputados Ejecutivo % Legislativo % Total % 460 24,5 1414 75,5 1874 100 366 34,3 702 65,7 1068 100 529 19,5 2190 80,5 2719 100 308 29,6 731 70,4 1039 100 637 36,8 1094 63,2 1731 100 297 32,9 606 67,1 903 100 329 26,9 894 73,1 1223 100 191 40,5 281 59,5 472 100

Fuente: www.congreso.cl * Los periodos anuales son considerados de marzo a marzo

El nmero de indicaciones presentadas vara en cada iniciativa de ley. Apenas el 10% de los proyectos presentan enmiendas, nmero que se condice con el total de proyectos del periodo aprobados. Seguidamente, de aquellas se presentaron en el periodo, fluctuaron en un rango de 1 a 741 indicaciones. El proyecto con ms indicaciones del periodo fue el que cre el ministerio, el servicio de evaluacin ambiental y la superintendencia del medio ambiente El cuadro dos, muestra por ao, el nmero de proyectos en el que se present algn tipo de enmienda.

Tabla 2 Nmero de proyectos de ley en que se aplicaron enmiendas


Enmiendas? SI % NO % Total % 2006 68 9,33 661 90,67 729 100 2007 107 12,27 765 87,73 872 100 2008 78 11,76 585 88,24 663 100 2009 55 11,43 426 88,57 481 100 2010 2 5,26 36 94,74 38 100

Fuente: www.congreso.cl * Los periodos anuales son considerados de marzo a marzo

De igual forma, las enmiendas pueden llegar a ser aceptadas, rechazadas, retiradas o declaradas inconstitucionales. Mientras las dos primeras responden a la votacin nominal sostenida en la comisin, el retiro es un acto discrecional del proponente4, mientras que la declaracin de inconstitucionalidad guarda relacin con las potestades del presidente de la comisin5. El grfico 1 muestra los resultados de las indicaciones separado por la cmara en que se discute. Aqu se puede observar que en proporcin la Cmara de Diputados tiende a una mayor aprobacin que el Senado. As, mientras el 61,23% de las indicaciones fueron aprobadas en la cmara baja, 43,2% de las veces se hizo en el Senado. En tanto, el nivel de rechazo es ms alto en el Senado alcanzado el 36,4% versus el 28,2 de los diputados. Lo mismo ocurre con los retiros, en donde el 11,7% se contrapone a un escaso 1% de la cmara.

Aunque en mltiples ocasiones son retiradas para que no sean declaradas como inconstitucionales, al haberse cumplido el objetivo de que el Ejecutivo presente indicaciones sobre las materias tratadas por los autores parlamentarios. 5 Cabe mencionar que en caso que hayan parlamentarios contrarios a la declaracin de inadmisibilidad de la indicacin en el seno de la comisin, esta puede ser votada por los integrantes de la misma.
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Grfico 1 Resultado de indicaciones por cmara


Diputados Senado

Aprobada Rechazada Sin votacion


Graphs by camara

Inconstitucional Retirada

En definitiva, los datos descriptivos dejan algunas luces respecto a cmo se trataron las enmiendas dentro del Congreso. Vimos que la cmara alta es donde ms se discuten y se realizan modificaciones a los proyectos, siendo aqu donde existe menor aprobacin y se realizan retiros por parte de los proponentes. Sin embargo, resta an saber preguntas clave: qu variables determinan el xito de las indicaciones? Cmo se comportan los partidos y coaliciones en este tipo de instancia? Cmo influyen los acuerdos en comisiones en la votacin dentro del plenario? En la siguiente seccin se buscar responder estas interrogantes mediante el anlisis sistemtico de las enmiendas y las votaciones en sala.

IV.

EL EJECUTIVO, LOS PARTIDOS Y EL XITO DE LAS ENMIENDAS.

Ya hemos visto que los estudios sobre el Congreso en Chile han demostrado una amplia influencia del poder ejecutivo en gran parte del proceso de formacin de la ley. Sin embargo, muy pocos han observado las instancias de discusin intermedia como escenario donde los proyecto son analizados en detalle por parte de los parlamentarios. Por ello, hemos diseado una base de datos que precisamente permite adentrarse en las comisiones como centro de discusin y toma de decisiones polticas. Esta base fue construida sobre tres niveles de anlisis. El primer nivel analiza las particularidades del proyecto de ley, es decir, busca caracterizar la cmara de origen, el estado de la tramitacin o si corresponde a una iniciativa del poder ejecutivo o legislativo. Un segundo nivel es la observacin a nivel de comisin. Aqu se busca determinar la comisin en que se discute el proyecto, la asistencia a la misma, y el trmite al que corresponde esa discusin. Finalmente, un

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ltimo nivel, se relaciona con las indicaciones, su autora y resultado.6 Obviamente que el avance en este tipo de sistematizacin de la discusin legislativa es el que en definitiva permite conocer las causas que llevan al xito de una enmienda y las configuraciones polticas que permiten que ello suceda.

a) La aprobacin de las enmiendas

El primer punto se refiere a los factores que influyen en el xito de una enmienda. Aqu es importante destacar tres elementos importantes: la efectividad del ejecutivo, la prevalencia de los partidos de gobierno y las estrategias inter-coalicionales. Respecto de la efectividad del gobierno en la presentacin de propuestas de cambio, cabe sealar que son aprobadas el 90,37% de las indicaciones provenientes del poder ejecutivo. Este dato es importante pues demuestra que el Presidente, al enviar un proyecto de ley, lo realiza con la intensin de negociar sus modificaciones dentro de las comisiones. Por otro lado, si bien las enmiendas de los parlamentarios tienen una menor probabilidad de ser aprobadas (33,54%) y la mayor parte de ellas son rechazadas (44%) o declaradas inconstitucionales (12,42%), la participacin del legislativo respecto a las iniciativas aprobadas es alta y equiparada en total agregado (2185 versus 2401).

Tabla 3 Condicin de las enmiendas por poder que la patrocin


Aprobada Inconstitucional Rechazada Retirada Sin votacin Total Legislativo 2,185 33.54 809 12.42 2,874 44.12 621 9.53 25 0.38 6,514 100.00 Ejecutivo 2,401 90.37 5 0.19 166 6.25 72 2.71 13 0.49 2,657 100.00 Total 4,586 50.01 814 8.88 3,04 33.15 693 7.56 38 0.41 9,171 100.00

Respecto al xito por partido, cabe sealar que durante el periodo en estudio se demuestra una tendencia en este sentido en las enmiendas de parlamentarios pertenecientes a los partidos de

Esta base de datos fue diseada por los autores dentro del marco de la generacin de indicadores de gobernabilidad del proyecto de Auditora de la Democracia dirigido por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD.
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gobierno y una menor prevalencia para la oposicin. Sin embargo, en muchas ocasiones existe la estrategia de generar acuerdos entre parlamentarios de distintas coaliciones que tambin ayudan a conseguir la aprobacin de estas propuestas de modificacin. El grfico 2 muestra el xito por partido de las enmiendas iniciadas por al menos uno de sus parlamentarios. Aqu se puede observar que la Alianza alcanza apenas el 33,9% de las indicaciones aprobadas, muy lejos de los partidos de la Concertacin, mientras que las presentaciones inter-coalicin tienen una tasa de xito del 77,85%. Grfico 2 % Aprobacin de las enmiendas por partido que la patrocin
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 UDI RN PS PPD PRSD DC IND Intercoalicional
33,9 34,68 68,86 56,56 57,19 42,48 25 77,85 66,1 65,32 31,14 43,44 42,81 57,52 75 22,15

Enmiendas aprobados

Enmiendas no aprobados

Atendiendo estos antecedentes y para realizar un anlisis exhaustivo sobre las probabilidades de aprobacin de las enmiendas, se ha decidido realizar un modelo multinivel que permita controlar la variabilidad interna de los proyectos. Se ha generado como variable dependiente una dummy que indica si stas fueron aprobadas o no, para enseguida ser contrastada por variables tales como la cmara en que se discute esa indicacin, las coaliciones y partidos proponentes de la iniciativa y si sta responde o no a una formulacin desde el ejecutivo. La tabla nmero 4, muestra los resultados obtenidos.

Tabla 4 Logit multinivel VD= Aprobacin de indicaciones


VARIABLES Ejecutivo Diputados Alianza Intercoalicional 1 Aprobacin 3.244*** (0.0970) 0.607*** (0.0828) -0.408*** (0.0726) 1.595*** 2 Aprobacin 3.861*** (0.125) 0.558*** (0.0827)

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(0.124) Concertacion*udi UDI concertacin*rn Concertacin RN Hacienda Constant -0.0432 (0.0967) -0.691*** (0.109) 9,171 310 0.794*** (0.184) 0.141 (0.0950) 0.968*** (0.190) 0.713*** (0.103) 0.203** (0.0935)

-1.281*** (0.130) 9,171 310

Observations Number of groups Standard errors in parentheses *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

Los resultados del logit multinivel arrojan una fortaleza del ejecutivo en trminos de aprobacin de las enmiendas presentadas. Esta fortaleza se atiende porque suelen ser presentaciones estratgicas que buscan su aprobacin luego de negociaciones con los miembros de la comisin. De la misma manera, se puede rescatar que las modificaciones patrocinadas por los parlamentarios de la oposicin, tuvieron menor probabilidad de ser aprobadas, aunque, tal y como se observa en el modelo 1, el xito de las enmiendas fue ms probable cuando se generaron propuestas que cruzaron el espectro coalicional. Paralelamente, el modelo 2 -que incorpora el uso de interacciones Concertacin-UDI y Concertacin-RN- indica el aumento de las probabilidades de los entonces partidos de oposicin cuando sus enmiendas eran presentadas en conjunto con algn parlamentario de la concertacin. Finalmente, la cmara de mayor probabilidad de aprobacin de la enmiendas es la de diputados. Ello sumado a que la presentacin de cambios es menor en las comisiones de la cmara baja, podra ayudar a entender las razones del ejecutivo para elegir a esta instancia y no al Senado para el origen de la discusin de los proyectos.

b) Los cambios en la coordinacin del voto de las coaliciones en sala

Influye el trabajo en comisiones en el comportamiento de los congresistas dentro del plenario? Hasta hoy los estudios de roll call voting en Chile no han hecho distincin entre aquellas votaciones relacionadas con alguna indicacin y aquellas que no. Este punto es relevante, en especial porque

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este elemento que se estara omitiendo- es crucial para la comprensin del comportamiento legislativo y las lgicas de coalicin. En efecto, buena parte de las investigaciones sobre el Congreso en Chile no han hecho distincin alguna sobre los tipos de votacin. Asimismo, todos ellos han coincidido en demostrar que la heterogeneidad o diferenciacin en los comportamientos partidarios se encontraba ms presente en la coalicin de oposicin (Alianza) que en la de gobierno (Concertacin). Aqu, estudios sobre disciplina partidaria (Carey, 2002), niveles de aprobacin de las iniciativas del ejecutivo (Toro, 2007) y posicionamiento ideolgico (Alemn y Saiegh, 2007) han concordado desde distintas tcnicas el mismo resultado, principalmente por su observacin indiferenciada de las votaciones nominales.

Sin embargo, creemos que el contraste entre las votaciones a enmiendas y las que no, pueden llegar a ser importantes para entender los grados de coordinacin de los partidos y encontrar otros resultados complementarios. Para ello hemos decido sistematizar todos los Roll Calls de la Cmara de Diputados entre 2006-2010 e identificar minuciosamente aquellos en que se discuta una enmienda o indicacin, para luego diferenciarlos del resto de las votaciones. En seguida se aplic W-Nominate (Poole, 2005) que es bsicamente un tcnica de escalamiento paramtrico de datos binarios que permite observar el posicionamiento y cercana de cada legislador en relacin a los otros. Los resultados W-Nominate para las votaciones "sin indicacin" y las "con indicacin" se presentan ms abajo.

Sin indicacin (1)

Con indicacin (2)

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Las salidas grficas unidimensionales de W-Nominate que aqu mostramos, indican que el comportamiento partidario cambia de manera considerable cuando se analizan las votaciones relacionadas con enmiendas. Aqu, el grado de congruencia de la Alianza (lado izquierdo del grfico) es mucho mayor que el que se suele presentar en la teora. En efecto, ya hemos observado que buena parte de los trabajos que analizan el Congreso chileno han constatado el comportamiento de una Alianza menos homognea que la Concertacin. Sin embargo, cuando slo se observa la votacin de enmiendas, la figura cambia. En esta ocasin es la primera la que aparece ms coordinada en sus votaciones que la segunda. De todas formas, si bien es todava aventurado plantear explicaciones, el anlisis exhaustivo de las comisiones nos permite ensayar que estos cambios de conducta podran estar relacionados con que -si bien el ejecutivo sigue presente- las instancias de comisin y generacin de enmiendas continan siendo un instrumento donde los partidos se transforman en el eje central de la discusin. Si esto es as, podemos observa conductas diferenciadas entre partidos y coaliciones segn el tipo de votacin que se presente. As, las enmiendas se transformaran en la oportunidad de la oposicin para influir en las decisiones de poltica, mientras que para los partidos oficialistas, sera la instancia de diferenciacin partidaria frente a las acciones de disciplinamiento del poder ejecutivo.

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DISCUSIN Quienes han hecho el intento de acomodar la teora sobre congresos en Amrica Latina, han observado la fortaleza del ejecutivo respecto a su rol en el control y coordinacin de la agenda y comportamiento de los partidos en el legislativo. A pesar de que el diseo institucional apunta enesa direccin, el presente trabajo busc observar desde los procesos intermedios de discusin el rol tanto del gobierno como de los partidos en la formacin de la ley.

A travs de un anlisis de la discusin en las comisiones, el artculo logr demostrar que durante el periodo 2006-2010 existi una aceitada coordinacin entre los partidos de gobierno y el ejecutivo en la aprobacin de las indicaciones, lo que signific -sumado a las prerrogativas presidencialistasun menor xito a las alternativas que propona la oposicin. Si bien es cierto que nuevamente es el Presidente el que tiene una intervencin eficaz en los procesos de generacin legislativa, tambin es posible advertir un trabajo ms dinmico y eficiente de los legisladores, que se contrasta con la fuerte baja en la tasa de aprobacin de los proyectos de ley que provienen de los parlamentarios. Esto vendra a demostrar que de cualquier forma existe un trabajo de los representantes en instancias menos costosas y ms accesibles como son las enmiendas. Este trabajo en comisiones le permite a los legisladores un trabajo ms sigiloso, al ser ms apartado mediticamente, pero a la vez profundamente tcnico. De la misma manera, se puede observar que los miembros de las comisiones son entes capaces de coordinar los partidos en la transformacin de la ley, en donde se involucran en dichos cambios minuciosos, pero a la vez relevantes de los proyectos, a pesar de las atribuciones que tiene el Presidente para bloquear esa discusin.

Con todo, nuestro trabajo busca complementar tanto las visiones que observan al Presidente como el actor ms importante dentro del proceso legislativo y aquellas que buscan el sitial que correspondera a la labor legislativa. Por cierto que el ejecutivo tiene altos poderes de agenda y coordinacin que lo hacen ser un agente relevante en esta dimensin, pero eso no podra ser limitante para seguir observando los niveles de coordinacin en especial en las instancias de toma de decisin como las comisiones. Ese sin duda es el nuevo desafo.

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