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2013

Medicin de la Pobreza: un anlisis conceptual y descriptivo


Universidad Nacional del Sur (U.N.S)

Autor: Santiago Figueras Director: Pablo D. Monterubbianesi 29/04/2013

NDICE GENERAL
Introduccin Seccin I: El concepto de Pobreza. Seccin II: Mtodos de Medicin de la Pobreza 2.1 Controversia entre la concepcin relativa y absoluta de la pobreza. 2.2 Identificacin. Indicadores de Bienestar.... 2.3 Principales Mtodos para la Identificacin de los Pobres.. 2.3.1 Enfoque Directo.... 2.3.2 Enfoque Indirecto (o del ingreso). 2.3.3 Enfoque Mixto...... 2.4 Agregacin.. Seccin III: Principales ndices a Nivel Mundial... 3.1 Banco Mundial.... 3.2 ndice Multidimensional de Pobreza... Seccin IV: Medicin de la Pobreza en Argentina y Efectos de la AUH... 4.1 Polmica por el cambio Metodolgico.... 4.2 Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH).. Conclusiones....... Bibliografa.. Anexo: ndices de Pobreza para Amrica Latina.... 2 4 14 15 16 21 21 28 36 37 42 42 48 63 69 73 81 84 88

INTRODUCCIN La pobreza fue, es y seguir siendo un aspecto fundamental al momento de analizar la situacin social en los diferentes pases. Esto ha llevado a que, histricamente, se realicen esfuerzos para poder cuantificar dicho fenmeno y analizar sus caractersticas y evolucin a lo largo del tiempo. Mucho se ha analizado y escrito acerca de este tema, por lo que parecera un poco complicado aportar nuevas visiones o conocimientos al respecto. Sin embargo, el objetivo de este trabajo es justamente reivindicar la importancia de seguir investigando, midiendo y difundiendo dicha problemtica. Podran separarse en dos las motivaciones que nos llevaron a escribir el presente trabajo; por un lado, tener conciencia que cuando se habla de las condiciones que una familia o individuo deben cumplir para ser considerados pobres, las mismas se traducen en vivencias efectivas por parte de quienes las sufren a diario y los condenan a subsistir en condiciones, muchas veces, deplorables e infrahumanas. Es decir, palabras tales como hacinamiento, falta de agua potable o falta de derechos civiles se plasman efectivamente en la vida diaria de millones (cientos de millones) de personas en Argentina y el mundo entero. Por el otro, ver cmo, a nuestro criterio, los debates sobre los mtodos de medicin y la supuesta superioridad de unos sobre otros terminan siendo, muchas veces, discusiones puramente acadmicas olvidando, una vez ms, que detrs de cada punto porcentual que arroja una medicin hay personas que estn llevando una vida indigna. De este modo, el presente trabajo se ha estructurado en cuatro secciones. En la primera de ellas, se realizar una revisin del concepto de pobreza, considerando las diferentes visiones alternativas en relacin al mismo. Posteriormente, se analizarn los distintos mtodos de medicin, los cuales pueden agruparse, principalmente, en mtodos directos e indirectos. Los primeros, consisten en identificar el conjunto de hogares que no cumplen alguna caracterstica determinada, en particular, cuando no llegan a cubrir una necesidad bsica. Por otra parte, los mtodos indirectos, tambin conocidos como enfoque del ingreso, consisten en calcular el ingreso mnimo o lnea de la pobreza (LP) por encima de la cual todas las necesidades bsicas se satisfacen e identificar aquellos hogares o personas cuyos ingresos se ubican por debajo de esta lnea (Rodrguez Ramrez, 2005). En la tercera seccin, se realizar una revisin de los principales ndices a nivel mundial, particularmente el ndice que utiliza el Banco Mundial (BM), y el llamado ndice de Pobreza Multidimensional (IPM), elaborado por la Universidad de Oxford y utilizado por las Naciones Unidas (UN). Este ltimo ha reemplazado al Human Poverty Index y consiste en una nueva medida diseada para reflejar las graves carencias que, de manera simultnea, sufren las personas. El IPM recoge, tanto la incidencia de estas carencias multidimensionales, como as tambin su intensidad.

Finalmente, en la cuarta seccin, se proceder a analizar las tcnicas utilizadas por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) para la medicin de la pobreza en Argentina. Luego, se comentar acerca del cambio de metodologa realizado por el INDEC en el 2008 (y que ha despertado fuertes crticas, as como sospechas de manipulacin de datos) para, finalmente, analizar el impacto sobre la pobreza de algunas de las medidas sociales que se han tomado, en particular, la Asignacin Universal por Hijo (AUH).

SECCIN I: EL CONCEPTO DE POBREZA La pobreza es parte de la historia misma de la humanidad. Ya desde la antigedad, los escritos reflejan como la escasez de alimentos y el hambre eran algo crnico y comn para una gran parte de la poblacin. Durante la edad media aparecen las primeras manifestaciones de pobreza, donde precarias viviendas sirvieron de morada al hombre y su familia. stas, con una sola habitacin en muchos casos, y con un mximo de dos en otros, se constituyeron en casas que fueron el producto de construcciones, en la gran mayora de los casos, rsticas y carentes de los servicios bsicos, donde el desconocimiento de las ms elementales normas de higiene agravaba las condiciones de vida en las que habitaban miles de personas. Otros de los fenmenos habituales para la poca era el hambre; las costumbres medievales permitan apreciar una notoria contraposicin entre opulentos banquetes que disfrutaban las personas que integraban las clases sociales ms acomodadas y la inanicin entre la que se debatan las menos afortunadas. De este modo, el hambre y la escasez han acompaado por siglos la evolucin de la vida del hombre; mltiples captulos de la historia de la humanidad as lo reflejan, observndose largos perodos de hambre que generaron muerte y miseria. Estas largas jornadas de hambruna, son claras manifestaciones de una intensa pobreza. Para mediados del siglo XVIII, durante la llamada Revolucin Industrial, se incrementa fuertemente la produccin de todos los bien en general, incluyendo los alimentos. Sin embargo, no se observa una disminucin semejante en el nmero de personas sin posibilidad de acceso a los bienes esenciales. A principios de dicho siglo se realizaron las primeras encuestas sociales y la pobreza fue uno de los temas que se trataron en ellas, aunque no con el objetivo de cuantificarla, sino sobre todo por la creencia que en las sociedades industriales, la pobreza era un terrible, pero evitable problema. Aun as, y aunque la visin de un mundo de pobres y ricos es muy antigua, el estudio cientfico de la pobreza se remonta slo al siglo XX. Esto podra deberse a que hasta bien entrado este siglo no se consolida el Estado como unidad de anlisis y, con ello, la produccin ms o menos fiable de datos empricos comparables entre los distintos pases. Fue Booth el primero que combino la observacin de la pobreza con un intento de medir matemticamente la extensin del problema entre los aos 1892 y 1897. Ya en el siglo XX, Rowntree (1901) elabor un estudio de la pobreza en York, donde utiliz un concepto de pobreza basado en requerimientos nutricionales. Los estudios de pobreza que se hicieron hasta ese entonces fueron siempre en una zona determinada y dentro de una sociedad en particular y, segn Sachs (1992), no es hasta los aos 40 del siglo pasado cuando se descubre la pobreza a escala mundial. Se deriva entonces una estructura mundial de la pobreza muy clara: pases de altos ingresos y pases de bajos ingresos, siendo un pas pobre aquel que queda por debajo de un determinado umbral de ingreso. As, en 1948, el Banco Mundial define como pobres a los pases con una renta por habitante menor a 4

los U$S 100, donde por primera vez en la historia, naciones enteras y pases son considerados (y se consideran a s mismos) como pobres en el sentido que sus ingresos son insignificantes en comparacin con los de aquellos pases que actualmente dominan el mundo econmico (Beccara, 1994). Esta perspectiva, lejos de estar en desuso en la actualidad, ha sido completada con aportaciones empricas y tericas y contina siendo una de las principales fuentes de informacin y referencia para la descripcin de la pobreza. Durante las dcadas de los aos 1950 y 1960, se consideraba que el crecimiento era el principal instrumento para la reduccin de la pobreza. Sin embargo, a finales de los aos 60 y principios de los 70, desde el propio Banco Mundial se produce una reinterpretacin del trmino pobreza. As, se comienza a hablar de pobreza absoluta y niveles de vida, sobre los que pesa una clara delimitacin o franja a partir de la cual se es pobre. Es precisamente en el ao 1973 que el Banco Mundial lanza el concepto de pobreza absoluta en un discurso dado por su presidente, Robert McNamara. De esta manera, aquellos pases (o grupos) que no cumplan con un mnimo vital (y absoluto), establecido segn parmetros occidentales, eran pobres. An hoy en da, el Banco Mundial, sigue ofreciendo las cifras de los pases ms pobres del mundo en funcin del criterio de 1 dlar per cpita al da (en rigor, USD 1,25 al da). En los aos 80, se comienza a tratar la pobreza desde una nueva perspectiva: la del desarrollo humano. De este modo, se comienza a tratar la pobreza como algo multidimensional: se tienen en cuenta, adems de la renta, aspectos tales como la educacin y la salud. Es sobre estos tres aspectos clave, sobre los que comienzan a construirse diferentes indicadores de pobreza. As, en su Informe sobre Desarrollo Humano (1997) el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) da una nocin de pobreza global en el contexto de desarrollo. En el mismo, la pobreza se refiere a la incapacidad de las personas de poder vivir una vida tolerable, siendo los aspectos que forman parte de la misma el llevar una vida larga y saludable, tener educacin y disfrutar de un nivel de vida decente, adems de elementos tales como libertad poltica, respeto de los derechos humanos, la seguridad personal, el acceso a un trabajo productivo y bien remunerado y la participacin en la vida de la comunidad a la que pertenece el individuo. Sin embargo, y debido a la dificultad de medir algunos de stos aspectos, el estudio de la medicin de la pobreza se ha centrado, la gran mayora de las veces, en los aspectos cuantificables de sta que, en general, estn relacionados con el concepto de nivel de vida. Ahora bien, puede afirmarse que, si bien es cierto que el mundo ha progresado proporcionalmente ms en los ltimos cincuenta aos que en toda su historia, no lo es menos el hecho de que la desigualdad entre las naciones y dentro de ellas, es una de las caractersticas que mejor definen al mundo contemporneo. Este fenmeno se traduce, sobre todo, en las grandes diferencias existentes entre los pueblos en el acceso a bienes y servicios bsicos, y es consecuencia de los procesos econmicos que, con diferentes resultados, unos y otros han experimentado. 5

Desde hace ya varias dcadas, la pobreza es una cuestin importante para la mayora de los pases, dado que los esfuerzos por combatirla tienen, en general, alta prioridad entre los objetivos de poltica econmica y social de las distintas naciones. Sin embargo, y en buena hora, fue recin en los ltimos aos que su significacin tom relevancia a nivel poltico (al menos en lo discursivo) y de opinin general. De esta manera, es que la mayora de los gobiernos, as como instituciones locales e internacionales, destinan gran cantidad de fondos a la obtencin de datos estadsticos certeros acerca de la situacin socioeconmica de la poblacin, en pos de disear e implementar acciones de polticas adecuadas y efectivas. Llegado este punto y antes de continuar adentrndonos en el tema en cuestin, se debe, como primer requisito para poder estudiar este fenmeno, ver que se entiende por los trminos pobre o pobreza para, de esta forma, definir quin debe estar en el centro de nuestro anlisis. La tentativa de definir la pobreza ha sido la causa de una controversia incesante entre los investigadores que se han interesando en el tema. La inexistencia de acuerdos alrededor de la definicin del concepto o de la situacin, deriva de la dificultad de realizar una reduccin conceptual universalmente aceptada. Como bien sostiene Paul Spicker (2007): los debates sobre la pobreza han estado encapsulados por un formalismo acadmico artificial, el cual ha insistido que debe existir un ncleo comn de significado. Sin embargo, la pobreza no tiene un significado nico. Contiene una seria de significados relacionados a travs de una serie de similitudes. Los principales organismos internacionales la fijan de acuerdo al ingreso del que dispone una persona o una familia. Estos estndares de medicin consisten en tomar como pobres, a partir de una lnea media de poder adquisitivo, a todos aquellos individuos o familias que no cuentan con los recursos para adquirir una determinada canasta de bienes que la poblacin considera esenciales. Sin embargo, es necesario sealar que hoy en da este criterio tan puntual del ingreso resulta insuficiente. As al respecto, se expresa Sen (1992): es imprescindible tomar en cuentas otros indicadores para definir la pobreza. La salud, la educacin y la participacin social, seran algunos de ellos. La pobreza no solo debe mirarse como un dilema econmico cuantitativo (ingresos bajos, carencia o insuficiencia de bienes materiales, entre otros) tambin se deben incluir elementos de corte cualitativo, como el acceso para poder tener y desarrollar capacidades (Sen, 1984). De la misma manera argumenta Serrano Moya (2001) al sostener que en el mundo en que vivimos, los bienes materiales son determinantes en cualquier diagnstico sobre pobreza y, por ende, en las polticas de asignacin de recursos a seguir por los gobiernos. Lo cuantitativo en trminos de bienestar sera el criterio fuerte al momento de realizar trabajos de investigacin y de disear instrumentos para la recoleccin de informacin; sin embargo, los elementos cualitativos deben formar parte sustantiva de cualquier estrategia que se siga en el estudio de los asuntos relacionados con la pobreza.

As, sera un error referirse a la pobreza simplemente como la carencia de uno o varios bienes considerados necesarios o convenientes para alcanzar un mnimo de bienestar. Hay que considerarla como algo ms complejo, hay que verla como una condicin en la que una parte de la poblacin, o grupos de quienes la conforman, se encuentran marginados o excluidos de los procesos que permiten generar riqueza o disfrutar de ella, no tan solo en el sentido monetario, sino en un sentido mucho ms amplio. Al realizar una revisin de la literatura existente sobre este tema una cuestin salta a la vista: no existe una definicin nica y suficientemente precisa de pobreza. Incluso el concepto puede verse afectado por factores de tipo cultural, religioso y por los sistemas sociales de valores. As por ejemplo, si se afirmase que pobreza significa no tener suficiente para comer, una elevada tasa de mortalidad infantil, una baja esperanza de vida al nacer, pocas oportunidades educacionales, escaso acceso al agua potable, inadecuado cuidado de la salud, inadecuadas condiciones de vivienda y poca participacin en los procesos de toma de decisiones, etc (Schubert, 1994); se podra asegurar que un alto porcentaje de la poblacin estara de acuerdo con la misma. Sin embargo, y a pesar que esta definicin es bastante completa y detallada, realmente no es una definicin de validez universal ya que muchos de los trminos que menciona pueden ser muy relativos dependiendo de los distintos sistemas de valores imperantes en las diferentes sociedades en los distintos momentos. De este modo, para un habitante de un pas desarrollado ser pobre tal vez signifique no tener auto o casa de verano; mientras que en un pas no desarrollado, en vas de desarrollo o subdesarrollado, signifique no tener qu comer, vestir o con qu curarse. Aun as y en sus respectivas sociedades, ambos son pobres, porque pertenecen al escaln ms bajo de la distribucin del ingreso. Es necesario aclarar, de todos modos, que aunque ciertos trminos o conceptos puedan ser relativos de acuerdo al momento y sociedad que se consideren, es imposible negar que existe un ncleo irreductible de pobreza; personas que viven, independientemente del momento y lugar, en condiciones totalmente deplorables. Si se considera que todo individuo necesita fundamentalmente de comida, techo, ropa y servicios mdicos para poder subsistir, entonces es posible comprender que quien no tiene dinero para comer, ropa para vestirse y carece de vivienda, es pobre. No obstante, los obstculos que enfrentan estos individuos es que su situacin les impide, a su vez, la posibilidad de desplazarse, acceder a las oportunidades del contexto y a la informacin. Esta combinacin de circunstancias adversas los convierte en excluidos, en individuos que son tratados de manera vejatoria tanto por las instituciones del Estado como por la propia sociedad. Esto significa que, a grandes rasgos, la pobreza definida como un concepto general podra definirse como un conjunto de carencias econmicas, sociales y culturales, que se traducen en carencias materiales, psicolgicas o espirituales que, en su conjunto, convierten la vida en algo indigno.

Ya se ha mencionado que la pobreza debe ser abordada desde una ptica multidimensional atendiendo a las mltiples causas que la generan. La literatura sobre el tema no ha hecho caso omiso respecto a esta cuestin y, siguiendo a Spicker (2007), puede decirse que en las ciencias sociales la pobreza es entendida en varios sentidos diferentes, tal como se ver a continuacin:

Pobreza como un Concepto Material Este enfoque considera que un individuo es pobre cuando no tiene lo que necesita o cuando carece de los recursos para acceder a algo que necesita. Aqu, aparece el concepto de necesidad; entendiendo a la pobreza como carencia de bienes y servicios materiales, la poblacin necesita cosas tales como comida, ropa o vivienda. Ahora bien, no toda necesidad puede ser equiparable a pobreza, y existan varias interpretaciones sobre este tema. Algunas sostienen la importancia particular de cierta clase de necesidades, tales como el alimento o la vivienda. Otros, subrayan la gravedad de las privaciones sufridas; por ejemplo, el alimento y la vivienda son vistos frecuentemente como ms importantes que el transporte o el entretenimiento (aunque no se pueda afirmar de manera determinante que alguien que sufre de stas privaciones no pueda ser considerada como pobre). En este punto, podran distinguirse las necesidades cuya satisfaccin depende de condiciones econmicas (disponibilidad de, y acceso a, recursos escasos) de aquellas que dependen bsicamente de condiciones no econmicas. As lo explica Boltvinik (1990): Si el concepto de pobreza ha de tener alguna utilidad, debemos restringirlo a expresar la insatisfaccin de aquellas necesidades humanas cuya satisfaccin depende de condiciones econmicas. De lo contrario, la pobreza de confunde con otras dimensiones del sufrimiento (o desventaja) del ser humano. Si incluysemos como elementos constitutivos de la definicin del concepto de pobreza aquellas necesidades cuya satisfaccin no depende del acceso a recursos, como el afecto, la participacin, la creacin, entonces un hombre muy rico que est muy solose clasificara como pobre. Entonces, la capacidad diferenciadora del concepto (su capacidad para distinguir los pobres de los no pobres) se perdera y se volvera intil como instrumento de poltica. Otra cuestin toma relevancia en este punto: la duracin de las circunstancias de privacin. Una persona puede haberse quedado sin vivienda debido a un desastre natural u otra circunstancia fortuita, pero an as contar con suficientes recursos como para asegurarse que la misma pueda ser nuevamente satisfecha en un lapso no muy prolongado de tiempo. Por lo tanto, la pobreza, generalmente, se refiere no slo a privaciones sino a privaciones sufridas durante un cierto perodo de tiempo. De todos modos, y an cuando la poblacin pueda experimentar necesidades especficas sin que esto sea suficiente para hablar de pobreza, stas siguen siendo indicadores importantes para el diagnstico de la misma. Es posible, as,

sostener que la pobreza se define ms por la existencia de un patrn de privaciones que por la privacin misma. Como se sostuvo anteriormente, no se puede hablar de pobreza sin relacionarla con el tema econmico y no se puede hablar de necesidades sin mencionar que las mismas mantienen un estrecho vnculo con los recursos porque, toda necesidad, lo es de algo. Entonces, la pobreza puede ser una forma de necesidad causada por la falta de recursos. La ONU ha definido a la pobreza como la condicin caracterizada por una privacin seria de necesidades humanas bsicas, incluyendo alimentos, agua potable, instalaciones sanitarias, salud, vivienda, educacin e informacin. La pobreza no depende slo de ingresos monetarios, sino tambin del acceso a servicios. Si la pobreza es definida principalmente en trminos de necesidad, entonces una necesidad que no haya surgido por una limitacin de recursos sera suficiente para considerar pobre a una persona; pero si la pobreza es slo el resultado de recursos limitados, entonces la necesidad no sera suficiente para considerar a alguien como pobre. De esta manera, la privacin no es el problema sustancial, sino lo que no se puede conseguir con el ingreso, porque o no se tiene o ste es muy bajo para acceder a algunos bienes. Como se trata de acceder a bienes y recursos y stos son medidos en trminos monetarios, finalmente el problema no radica en cuan bajo o alto sea el ingreso nominal, sino qu tantos recursos se pueden adquirir con ste.

Pobreza como Situacin Econmica Este enfoque parte de considerar a la pobreza asociada a la falta de recursos. Uno de los enfoques ms utilizados para medir la pobreza es el de los ingresos (que ms adelante se analizar en detalle), a tal punto que muchas personas consideran a la pobreza como equivalente a bajos ingresos. En este punto es donde se puede introducir el concepto de Nivel de Vida. Como ya mencionamos, la idea de necesidad supone que algunos artculos o bienes son particularmente importantes y/o necesarios. Aunque la idea de Nivel de Vida est ntimamente relacionada a la idea de necesidad, es un concepto de ndole general que refiere no tanto a las formas especficas de privacin, sino a la experiencia general de vivir con menos que los dems. Utilizar la definicin de estndar o nivel de vida, plantea la necesidad de aclarar cules son los objetos que determinan ese estndar. El anlisis econmico tradicional suele identificar la nocin de nivel de vida con el de la utilidad experimentada por los individuos ante el consumo de bienes. Sin embargo, Amartya Sen (1984) critica este enfoque, argumentando que el nivel de vida de un individuo est determinado por sus capacidades y no por los bienes que posea ni por la utilidad que experimente.

Puede pensarse en las capacidades como en las actividades que distintos objetos permiten realizar. Sen, lo ejemplifica as: una bicicleta es un bien que posee distintas caractersticas, entre ellas, ser un medio de transporte. Esa caracterstica le da a la persona la capacidad de transportarse, y esa capacidad, a su vez, puede proporcionar utilidad al individuo. As, existira una secuencia que comenzara con el bien, pasa por las caractersticas de este, despus por las capacidades y, finalmente, por la utilidad. De acuerdo a este razonamiento, los bienes no seran los objetos que determinan el estndar de vida. Esto, en virtud que la posesin de bienes no indica por s sola las actividades que un individuo puede realizar, porque stas dependen de las facultades e impedimentos de cada individuo. Por ende, si bien los objetos proveen la base para una contribucin al estndar de vida, no son en s mismos una parte constituyente de ese estndar (Sen, 1984). Adicionalmente, Sen seala que el nivel de vida tampoco estara dado por una comparacin de los niveles de utilidad de las personas. La utilidad es una reaccin mental subjetiva ante la ejecucin de una capacidad y, por esa razn, no puede utilizarse para evaluar objetivamente el nivel de vida; por ejemplo, un quejumbroso hombre rico puede ser menos feliz que un pobre campesino contento, pero tiene un nivel de vida ms alto que l. As, sera la facultad de realizar acciones lo que determina el nivel de vida y no los objetos, ni sus caractersticas, ni la utilidad. El Banco Mundial define a la pobreza como la incapacidad para alcanzar un nivel de vida mnimo (1990). Su lnea de pobreza (el mtodo para calcular la pobreza ms empleado a nivel internacional) est basada en una cifra determinada en dlares y se utiliza para identificar la pobreza en referencia al nivel general de vida que debe ser alcanzado con ese ingreso. La distincin entre ese nivel de vida general y lo que la poblacin necesita debera ser clara. Por ejemplo, una persona podra no necesitar comprar chocolates, una pelcula o una revista, pero la poblacin que no puede comprar lo que no necesita (pero si quiere comprar) podra ser, de todas formas, considerada pobre. De todas maneras, se puede ver que el parmetro a definir podra establecerse o bien por debajo de lo que la gente necesita o bien por encima, en un nivel apropiado para mantener cierta decencia o, tambin, fijarlo en un nivel relativo al salario o en cualquier otro nivel que se considere apropiado. Por lo tanto, mucho se puede criticar y debatir acerca de la utilizacin del nivel de vida como medida justa de pobreza pero, al menos, tiene la ventaja (muy importante por cierto) de ser la medida oficial del nivel de vida en cualquier momento determinado. Tal como ya fue planteado, las personas pueden ser consideradas pobres porque estn en situacin de desventaja respecto de otras en la sociedad. Prcticamente todas las definiciones del umbral de pobreza empleadas se han preocupado por establecer el nivel de ingreso mnimo necesario para acceder a los niveles de vida mnimos considerados aceptables en diferentes momentos en las distintas sociedades. De este modo, hay una conexin ineludible entre pobreza y desigualdad, ya que ciertos grados de desigualdad 10

llevaran a que las personas pudieran encontrarse por debajo de los niveles mnimos aceptables de esa sociedad. Por supuesto que esto no implica que siempre que haya desigualdad exista pobreza, pero cuando la misma es muy grande o se encuentra ms all de un nivel crtico, la probabilidad que as suceda es alta. Este enfoque tiene importantes limitaciones, ya que definir la pobreza en stos trminos tendra como consecuencia que una eventual reduccin de los recursos de los ms ricos equivaldra a una reduccin en el nivel de pobreza, an cuando la situacin de las personas menos favorecidas pueda no haber cambiado o incluso empeorado proporcionalmente menos que la de aquellos en mejor posicin. Una transferencia de recursos de una persona del grupo superior de ingresos a una en el rango medio, tiene que reducir la desigualdad Ceteris Paribus, pero puede dejar la percepcin de pobreza casi intacta. Del mismo modo, una disminucin generalizada del ingreso que lleve a un brusco aumento del hambre y la desnutricin, pero que no altere la medida de desigualdad elegida, podra arrojar, errneamente, como conclusin que la pobreza no ha aumentado. Por supuesto que esto no invalida la consideracin de la desigualdad como un factor explicativo de la pobreza, pero s indica que la misma debe ser considerada junto a otras medidas para tener una visin lo ms realista y completa acerca de la problemtica.

Pobreza como una Condicin Social Un tercer enfoque que se puede mencionar se basa en considerar a la pobreza como una condicin social, siendo aqu donde aparece en escena el concepto de clase social. Las definiciones vinculadas a la misma comnmente refieren a las condiciones sociales de los pobres. La idea de clase social identifica la posicin econmica con el estatus socioeconmico. Segn esta concepcin, los roles sociales y ocupacionales son constitutivos de la nocin de clase. Este concepto de clase es utilizado tanto como un medio para conceptualizar la posicin de los pobres en trminos estructurales, as como de referencia para la investigacin emprica sobre los impactos de las polticas pblicas en trminos redistributivos. La clase es un aspecto de desigualdad, pero esa desigualdad es una caracterstica de la estructura social y no de la desigualdad de recursos o consumo; stos son un indicador de posicin social. Algunas veces se considera a la poblacin pobre como aquella que recibe beneficios sociales en virtud de su carencia de medios. Por este motivo, desde la sociologa, algunos autores sostienen que el trmino pobreza no refiere tanto a las personas de bajos ingresos, sino a aquellas que son dependientes. Describen a la misma como la exclusin estructural de ciudadanos de toda participacin social, junto con una relacin de dependencia en relacin al Estado (Engbersen, citado en Spicker, 1999). Un trmino que ha cobrado gran relevancia en los ltimos tiempos es el de exclusin, llegando incluso a convertirse en un paradigma en la discusin sobre la pobreza. La exclusin social afecta a individuos, personas y reas geogrficas y puede ser vista no slo en trminos de niveles de ingreso, sino 11

tambin vinculada a cuestiones como educacin, salud, etc. Esto trae como consecuencia crisis urbanas, tensiones tnicas, aumento del desempleo de largo plazo o altos niveles de pobreza estructural, entre otros. De esta manera, la pobreza puede ser vista como un conjunto de relaciones sociales en las cuales las personas estn excluidas de participar de una vida social normal. Tal como lo define la Comunidad Europea (1985): Se considerarn pobres aquellas personas, familias y grupos de personas cuyos recursos (materiales, culturales y sociales) son limitados a tal punto que quedan excluidos del estilo de vida mnimamente aceptable para el Estado Miembro en el que habitan. Como podemos ver, est definicin supera la idea de privacin, porque incluye problemas que surgen de la estigmatizacin y el rechazo social, an cuando exista una tendencia a asociar exclusin con las necesidades materiales. Una cuestin que, a nuestro criterio, no puede dejarse de lado es el de la pobreza como juicio moral. La pobreza es una privacin severa y se considera que las personas son pobres cuando se juzga que sus condiciones materiales con moralmente inaceptables. Aunque, en este punto, la discusin se plantea en el mbito normativo, lo que podra implicar posiciones subjetivas difciles de tratar tericamente, el trmino pobreza lleva consigo un juicio y un imperativo moral de que algo debera hacerse al respecto; la definicin es un juicio de valor y se debera ver claramente como tal. De esto claramente se desprende que un enfoque unidimensional dejar afuera muchas variables clave al momento de analizar la problemtica y no permitir tener una mirada completa sobre la misma. De todos modos, muchos acadmicos han buscado elaborar una definicin del concepto que se constituya en una referencia obligada. El argumento central para un enfoque unificado es que las polticas tienen que juzgarse por sus resultados prcticos, lo que sugiere el desarrollo de criterios unificados para evaluar tales resultados. Una vertiente alternativa de investigadores trata a la pobreza como un tema multidimensional, donde muchas y diversas variables se interrelacionan entre s, afectndose e influyndose mutuamente. La inclusin de diversos puntos de vista sobre la pobreza representa un enfoque particular sobre el tema, esto es: la pobreza no es una condicin nica, fcilmente distinguible, sino un conjunto de fluctuantes situaciones donde, incluso, los problemas identificados por la poblacin pobre pueden no ser los mismos que los que otras personas destacan como pobreza. Estos enfoques alternativos tienen diferentes implicaciones en trminos de polticas. Un modo unificado de entender la pobreza supone un conjunto identificable de problemas, as como de criterios claros, lo que permitira demostrar la eficacia relativa de distintas respuestas alternativas. Al contrario, un enfoque multidimensional supone una postura flexible ante una amplia variedad de problemas, juzgados por diferentes criterios en lugar de uno solo estandarizado. Creemos firmemente que considerar un enfoque multidimensional asociado a mtodos y respuestas participativas de la pobreza es importante ya que permite tener una mirada ms amplia y abarcativa sobre la problemtica. 12

Ahora bien, es claro que cualquier enfoque integral sobre la medicin de los niveles de vida, la pobreza y el desarrollo se enfrenta con el problema de la falta de una unidad de medicin nica. Este problema no existe, por ejemplo, en la Contabilidad Nacional donde el dinero juega el papel de medida nica y universal. Pero, podra adoptarse al dinero como la vara nica de medicin en el estudio de la pobreza y el nivel de vida? Una respuesta afirmativa, implcita, pero muy fuerte, la dan aquellos que identifican a los pobres usando el mtodo de la lnea de pobreza, que consiste en comparar esta lnea con el ingreso o gasto del hogar, expresando ambos elementos de la comparacin como una cantidad de dinero por unidad de tiempo. El mtodo de lnea de pobreza es el mtodo oficial utilizado en muchos pases desarrollados y el que se usa con mayor frecuencia. Adems, es el mtodo que recomienda el Banco Mundial y que tambin utiliza la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL). De todos modos, es necesario decir que el PNUD ha adoptado la posicin contraria, como se puede ver en sus informes de Desarrollo Humano. En estos, se ha adoptado el ndice de Desarrollo Humano como una medida alternativa de desarrollo. El ndice es, en trminos simples, una media aritmtica de un indicador de cantidad de vida (esperanza de vida al nacer), una de conocimientos (combinacin de alfabetismo y nivel de instruccin) y una de disponibilidad general de valores de uso comparados (PBI per cpita). Al tomar los dos primeros indicadores en sus propias unidades de medicin, se reconoce implcitamente que no todo es reductible a dinero. Retomando la lnea del mtodo utilizado por el Banco Mundial y la CEPAL, uno podra preguntarse qu lugar ocupan los indicadores sociales como el analfabetismo y el acceso al agua potable, tan evidentemente relacionados con el nivel de vida y la privacin, pero expresados en unidades de medida tan diferentes al dinero. Histricamente, la pobreza se ha medido las ms de las veces con la vara monetaria, mientras que los indicadores sociales son usados de manera paralela, no integrada. Sin embargo, se plantea aqu una paradoja porque, mientras la pobreza se mide con el dinero como medida casi excluyente, las estrategias para reducirlas estn generalmente enfocadas al llamado capital humano (entendido como inversin en educacin, alimentacin y salud). Es as que algunos enfoques alternativos para la medicin de la pobreza, el nivel de vida y el desarrollo parten del rechazo explcito a la posibilidad de encontrar una vara de medicin nica y universal, y por ello se convierten inevitablemente en enfoque multidimensionales. Tenemos aqu otro argumento para demostrar la superioridad de los enfoques multidimensionales sobre los que toman en cuenta slo una arista del problema. Habiendo realizado una breve revisin del concepto de pobreza, se proceder a analizar los diferentes mtodos de medicin, lo cuales pueden separarse bsicamente en mtodos directos, indirectos y combinados.

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SECCIN II: MTODOS DE MEDICIN DE LA POBREZA Existen distintos enfoques para la medicin de la pobreza y cada uno contiene diversas metodologas para la identificacin de los pobres (Boltvinik, 1999). El enfoque y el consecuente mtodo a utilizar dependern del tipo de pobreza que se quiera cuantificar. Por este motivo, antes de examinar estas tcnicas es necesario detenerse en ciertas cuestiones metodolgicas que hay que tener en cuenta como marco conceptual y que a menudo se pasan por alto tomndose como implcitas al estudio (Boltvinik, 1999). Como ya se ha mencionado anteriormente, el resultado que se obtenga al medir la pobreza depender de manera significativa del concepto de pobreza adoptado para tal fin. Los resultados obtenidos en diferentes investigaciones pueden variar sensiblemente de acuerdo a la definicin del trmino de pobreza que se adopte. Dentro de esta definicin, deber ser explcito el indicador de bienestar que permita determinar la situacin de la unidad bajo anlisis. Despus de definir el concepto, se deber seleccionar la unidad de observacin del estudio. Esta no es una decisin menor ya que, cuantificar la pobreza, por ejemplo, en trminos absolutos de hogares o, en cambio, hacerlo en trminos relativos al nmero de personas que en ellos habitan puede implicar que los resultados obtenidos varen sensiblemente. Esto se debe a cuestiones como el tamao del hogar o la condicin laboral de sus miembros, entre otras. Es por esto que debern ser explcitos los supuestos respecto a la unidad de observacin para una correcta cuantificacin de la pobreza. Cuando ha sido definida la unidad de observacin es posible proceder a la identificacin de las personas u hogares en condiciones de pobreza. Se deber construir una norma que permita realizar comparaciones entre las unidades de observacin a fin de poder clasificarlas como pobres o no pobres. Finalmente, es importante especificar la agregacin de las unidades de anlisis. Un aspecto relevante al momento de analizar el fenmeno de la pobreza, es determinar el umbral partir del cual una persona u hogar ser considerado como pobre. Esta es una cuestin sobre la que se ha discutido desde hace mucho tiempo. En un pas dado, en un determinado perodo, la cantidad promedio de bienes de subsistencia necesarios para el trabajador son prcticamente conocidos. Las normas sociales definen los umbrales mnimos de satisfaccin de necesidades humanas. Las mismas son conocidas por los hogares y tienen un impacto directo en sus vidas y debera ser slo una cuestin de investigacin conocer estas normas en detalle. Otra cuestin importante es entender cmo es que ciertos satisfactores especficos se vuelven indispensables. En trminos generales, son las condiciones sociales de produccin y consumo las que definen cuales de los mismos vendrn a cubrir una necesidad especfica. Por ejemplo, las horas de trabajo, los largos viajes del trabajo a la casa y la participacin de la mujer en la fuerza de trabajo, han generado en muchas grandes ciudades de Amrica Latina las necesidades sociales de guarderas y de consumir comida preparada fuera de la casa (Boltvinik, 1993).

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2.1. Controversia entre la Concepcin Absoluta y Relativa de la pobreza De acuerdo a Spicker (1999), la diferencia entre absoluto y relativo no estara en la definicin de la pobreza, sino que son ms bien interpretaciones de la manera en la que se forman socialmente las necesidades. Mientras el primer enfoque sostiene que las necesidades (o al menos una parte de ellas) son independientes de la riqueza de los dems, y no satisfacerlas revela una condicin de pobreza en cualquier contexto, el segundo plantea que las necesidades surgen a partir de las comparaciones con el resto de las personas y, por lo tanto, que la condicin de pobreza depende del nivel general de riqueza. Segn Sen (1984), esta controversia gira en torno a la siguiente pregunta: Se debera calcular la pobreza como una lnea de corte que refleje un nivel debajo del cual la gente, en algn sentido, est absolutamente empobrecida o un nivel de vida que refleje niveles comunes a ese pas en particular? El sustento para el enfoque relativo radica en que las personas tenderan a percibir su propio bienestar en funcin del bienestar de los dems. Una persona con un nivel de ingreso determinado puede no sentirse pobre si vive en una sociedad de recursos limitados, pero si vive en una opulenta, sus ingresos pueden llegar a ser insuficientes para poder integrarse de forma adecuada. As, segn este criterio, la pobreza de una persona dependera de cuanto tenga su grupo social de referencia, y no tener tanto como l, implica una condicin de privacin relativa. Uno de los ms sobresalientes defensores del concepto relativo de pobreza ha sido Townsend quien, partiendo de la idea de que la pobreza depende de la riqueza general y, tomando en cuenta que sta no es constante en el tiempo, concluye que el estndar para identificar a los pobres debe definirse en funcin del nivel general de ingresos. De esta forma, la medicin de la pobreza siempre tomar en cuenta los nuevos bienes y actividades necesarios para participar adecuadamente en la sociedad, a medida que crece el nivel general de vida. Los defensores del enfoque relativo critican por esta razn el uso de lneas de pobreza absolutas, que no incorporan adecuadamente los crecientes requerimientos sociales. Por otro lado, Sen es considerado el principal defensor del concepto absoluto de pobreza y en su trabajo Poverty and Famines (1981) estableci: hay un ncleo irreductible de privacin absoluta en nuestra idea de la pobreza que traduce los informes sobre el hambre, la desnutricin y el sufrimiento visibles en un diagnstico de pobreza, sin tener que conocer antes la situacin relativa. Por tanto, el enfoque de la privacin relativa es complementario, y no sustitutivo, del anlisis de la pobreza en trminos de desposeimiento absoluto. En un caso extremo, en el que toda la poblacin tenga un ingreso similar pero todos mueran de hambre, no habr nadie que sea relativamente ms pobre que el resto, pero difcilmente pueda decirse que nadie es pobre. Apoyando el argumento de Sen, Altimir (1979) va un poco ms all de esta nocin de hambre de la pobreza absoluta, argumentando que est basada en nuestra concepcin de la dignidad humana y los derechos humanos: nuestra percepcin de este ncleo

irreductible de privacin absoluta, ms all del contexto de la situacin del pas que se trate, tiene como 15

referencia algunos elementos bsicos del bienestar del estilo de vida imperante en las sociedades industriales a las cuales creemos que todo ser humano tiene derecho. La norma absoluta que nos sirve para definir este ncleo irreductible, cualquiera que sea la situacin nacional que le sirve de contexto, nace de nuestra nocin actual de dignidad humana y de la universalidad que le otorgamos a los derechos humanos bsicos, cuyo cumplimiento no debera depender de la escasez local de recursos, ni de la resignacin culturalmente incorporada a lo largo de siglo de miseria y opresin. Es ms all de este ncleo irreductible de pobreza absoluta donde pueden entenderse situaciones de privacin relativa, slo definibles en funcin del estilo de vida imperante en esa sociedad. Como solucin a este debate, Sen propone el uso del enfoque de capacidades: la pobreza es absoluta en el espacio de las capacidades, pero relativa en el espacio de los bienes. La falta de una capacidad es absoluta, porque no depende de si otras personas lo han satisfecho o no. Por ejemplo, no sentirse avergonzado antes sus semejantes es una capacidad que se alcanza independientemente de si otros la tienen. Sin embargo, los bienes necesarios para adquirir esa capacidad pueden ser muy diferentes en los distintos tipos de sociedades. Vemos, de este modo, como el estndar de la pobreza (umbral) tiene dos componentes: el ncleo absoluto (universal) y el relativo (especfico para cada sociedad).

2.2 Identificacin. Indicadores de Bienestar Para identificar a los pobres se requiere comparar el bienestar de distintas personas , para evaluar si alguna de ellas tiene un nivel menor al mnimo razonable fijado socialmente. Cada forma de medir la pobreza tiene implcito un indicador de bienestar y los resultados que se obtengan probablemente sern sensibles al indicador elegido. La identificacin de los pobres implica realizar una comparacin entre los distintos niveles de bienestar. Por lo tanto, se debe elegir una variable cuantificable que acte como indicador del nivel de bienestar de las personas. Siguiendo a Feres (1997), se proceder a realizar una breve revisin de los principales indicadores de bienestar.

Ingreso vs Consumo Los indicadores de bienestar ms utilizados en el anlisis de la pobreza son el ingreso y el gasto en consumo. Esto se debe a que, en general, el anlisis econmico estndar define pobreza como nivel de vida, y estrecha ms an este concepto restringindolo al mbito material. Si se considera que la utilidad de las personas depende exclusivamente de su consumo presente, entonces sera posible decir que el consumo corriente es el indicador ms apropiado del bienestar desde el punto de vista terico y que el ingreso es slo una aproximacin del nivel de vida. Tomando esto como dado, se podra afirmar que el 16

ingreso corriente puede sobrestimar o subestimar el nivel de vida cuando la familia ahorra parte de su ingreso o cuando desahorra o recibe un crdito respectivamente. Sin embargo, no se puede concluir que esta forma de plantear la utilidad sea la adecuada. Es totalmente pertinente sealar que el nivel de vida de las personas no est determinado nicamente por el consumo presente, sino por el nivel esperando de consumo futuro. En este caso, se puede considerar que el consumo es inferior al ingreso como indicador de bienestar ya que no considera al ahorro, que se traducir luego en consumo futuro. En consecuencia, no parece posible dictaminar de modo claro y definitivo la superioridad de uno de los indicadores sobre el otro desde el punto de vista terico. Tampoco hay argumentos concluyentes desde la prctica para sostener la prevalencia de uno sobre otro. Algunos autores sealan que el consumo es mejor que el ingreso cuando el perodo de recoleccin de datos es muy pequeo, debido a la mayor volatilidad y estacionalidad del ingreso respecto al consumo, ya que al extrapolar el ingreso del perodo para obtener el ingreso anual, se estaran magnificando los efectos estacionales. De todos modos, el consumo tampoco est exento de esta estacionalidad, sobre todo cuando las compras se realizan en grandes volmenes y baja frecuencia. En definitiva, tiende a prevalecer el hecho que la eleccin entre consumo e ingreso depende, adems, del objetivo con que se realice la medicin de la pobreza. Para que el grupo clasificado como pobre no cambie drsticamente de un perodo al siguiente, la variable elegida debera reflejar, en un momento del tiempo, el ordenamiento de largo plazo. Si bien la hiptesis del ingreso permanente predice que el consumo corriente sera un mejor indicador para estos efectos, no se ha podido obtener evidencia emprica que sustente sta afirmacin. Por ltimo, ms all de este debate, podra resultar igualmente criticable el uso exclusivo del ingreso o el consumo como indicadores de bienestar, ya que el nivel de vida no est relacionado nicamente con el aspecto material. Esto se debe a que las personas valoran aspectos que no se pueden representar adecuadamente por los indicadores analizados y que forman parte de la calidad de vida, como buenas condiciones de trabajo, acceso al poder, poder participar activamente en la sociedad, etc.

Ingreso/Consumo del hogar vs Per Cpita Como se acaba de analizar, la medicin de la pobreza se puede realizar a travs del ingreso o consumo. Al mismo tiempo, ste ingreso (o consumo) puede ser expresado en trminos del hogar (ingresos totales) o en trminos individuales (ingreso per cpita). De acuerdo al primer criterio, dos hogares con el mismo ingreso total tendran el mismo nivel de bienestar, incluso si uno de ellos estuviera conformado por seis personas y el otro por solamente dos. De todos modos, es razonable pensar que las necesidades de un

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hogar aumentan conforme crece el nmero de sus miembros, por lo que un indicador que considere el tamao del hogar sera preferible al ingreso total. El ingreso per cpita da cuenta del tamao del hogar, dividiendo el ingreso total por el nmero de miembros. As, dado que la medicin de la pobreza apunta a una cuantificacin del bienestar de las personas, el objeto de estudio pasan a ser los individuos en s mismos, ms que los hogares en los que viven. En este sentido, el ingreso per cpita sera un mejor indicador del bienestar individual que el ingreso por hogar. Sin embargo, puede plantearse que las necesidades individuales no son correctamente captadas por el tamao del hogar, ya que stas tambin dependen de ciertas caractersticas tales como edad, gnero, etc. de cada persona. Por ejemplo, un beb requiere un mayor gasto en vacunas que un adulto sano. Por ende, frente al ingreso per cpita sera preferible utilizar un indicador que considere las caractersticas determinantes de las necesidades individuales. Adems, se plantea un problema prctico fundamental: la proporcionalidad es slo una aproximacin ya que existen economas de escala en el consumo de varios de los bienes que se incluyen en el presupuesto del hogar. La variable que surge para captar estas situaciones es el ingreso (o consumo) ajustado por una escala de equivalencia. Muchas veces, este indicador es muy complicado de obtener debido a que requiere mayor disponibilidad de informacin, por lo que debe elegirse entre el ingreso total y el ingreso per cpita como mejor aproximacin.

Ingreso (o consumo) ajustado por escalas de equivalencia Como se indic anteriormente, para estudiar la pobreza a travs del ingreso o el consumo, lo ideal es corregir la variable utilizada por medio de una escala de equivalencia con el objeto de tratar de reflejar de manera adecuada las necesidades de cada uno de los miembros del hogar. As, una escala de equivalencia es un ndice que muestra el costo relativo en el que debe incurrir un hogar para gozar del mismo bienestar de referencia, dado su tamao y composicin. Este concepto agrupa dos elementos al mismo tiempo. Por un lado, la escala considera las diferentes necesidades de los miembros del hogar segn su edad, gnero u otras caractersticas demogrficas o de tipo de actividad. Por otro, este ndice permite tomar en cuenta la existencia de economas de escala, caracterizadas por costos marginales decrecientes para alcanzar un mismo nivel de bienestar ante la adicin de un nuevo miembro al hogar. As, una escala de equivalencia reconoce que un hogar formado, por ejemplo, por una pareja y dos hijos necesita gastar ms que una pareja sola para mantener un nivel de bienestar similar (a diferencia del ingreso total), pero no necesita gastar el doble (a diferencia del ingreso per cpita). Duplicar el nmero de miembros de una familia no implica que se dupliquen los gastos para mantener a esa familia. Esto se da, 18

bsicamente por dos razones: en primer lugar, los chicos consumen menos que los adultos y, en segundo lugar, existen bienes (como calefaccin o vivienda) que pueden ser utilizados para varias personas a la vez, sin que ninguno tenga que renunciar a parte de l. Ahora bien, aunque el ingreso ajustado es el indicador ms apropiado del bienestar, el clculo de las escalas de equivalencia genera problemas. La forma ms usada para construir estas escalas es la estimacin de funciones de demanda a partir de la informacin contenida en las encuestas de gastos. Sin embargo, surgen aqu algunos inconvenientes: uno de ellos es que la demanda no solo depende de las necesidades de cada miembro del hogar, sino tambin de la forma en que los recursos de asignan intra familiarmente. Asimismo, se crea una dificultad cuando las familias recurren al ahorro para financiar los gastos derivados de la incorporacin de un nuevo miembro a la familia. Esto es as, ya que las escalas de equivalencia se construyen a partir de cambios en el patrn de consumo, producto del gasto adicional que representa ese nuevo miembro, pero bajo el supuesto que el gasto total se mantiene constante. Si las familias financian dicho gasto a travs del ahorro, el patrn de consumo no debera variar, con lo que la escala de equivalencia subestima la compensacin necesaria para alcanzar un nivel de bienestar determinado.

Proporcin del gasto en Alimentos Es frecuente utilizar la proporcin del gasto de alimentos de un hogar como indicador del bienestar del mismo. En esto se apoya la Ley de Engel, que enuncia que la proporcin del gasto en alimentos tiende a decrecer a medida que aumenta el ingreso. Por lo tanto, el indicador de bienestar es la proporcin de gasto en bienes no-alimentarios. Este indicador presenta algunas ventajas, como no necesitar ajustes segn el tamao del hogar y no requerir informacin sobre precios o de ajustes por inflacin pero, obviamente, tambin tiene algunos problemas. La proporcin de gasto en alimentos difiere entre los hogares no solo por el nivel de ingresos que ellos puedan tener, sino tambin por diferencias en las caractersticas demogrficas, en los precios relativos o en las preferencias. As, se puede dar el caso que un hogar tenga mayor bienestar que otro, pero gaste al mismo tiempo una mayor proporcin de su ingreso en alimentos.

Indicadores Nutricionales Este indicador se basa en que la calidad de vida de un hogar puede ser aproximada, por ejemplo, a travs del consumo calrico de sus miembros. Esto tiene sentido ya que, sobre todo para niveles extremos de pobreza, la desnutricin es parte fundamental del problema. Sin embargo, la desnutricin es slo un aspecto del nivel de vida y no es un sinnimo de pobreza. Esta razn, junto al cuestionamiento de que 19

no siempre es posible identificar requerimientos nutricionales adecuados, es la que ha hecho objeto de crticas a este indicador.

Mtodos Antropomtricos Indicadores tales como estatura segn edad o peso segn altura pueden servir como aproximacin a los indicadores nutricionales o indicadores de salud y suelen utilizarse cuando stos no estn disponibles. El atractivo particular del mtodo antropomtrico es su utilidad en estudios sobre los efectos adversos de la pobreza en la poblacin ms joven, aunque obviamente no permite realizar comparaciones de pobreza a nivel de toda la poblacin. Nuevamente, podemos criticarle a ste mtodo que aunque la salud est correlacionada con el bienestar, no refieren de manera exacta a la misma cuestin.

Necesidades Bsicas Este enfoque clasifica a los hogares como pobres si no logran cubrir alguna de sus necesidades en el mbito de la alimentacin, vestido, vivienda, educacin, etc., es decir, el bienestar se relaciona directamente con la satisfaccin ex-post de necesidades bsicas. En cierto sentido, esto tiene la ventaja de caracterizar a los hogares pobres de manera ms adecuada que el ingreso u otros indicadores, ya que ofrece informacin detallada sobre el tipo de carencias que presentan, cuestin importante, por ejemplo, al momento de identificar grupos objetivo para polticas que alivien especficamente esas necesidades. Adems, generalmente estos indicadores se construyen a partir de informacin censal, a diferencia del ingreso o el consumo, que se obtienen de datos muestrales, lo que permite desagregar la informacin en mayor grado y construir mapas de pobreza en los que se muestre el tipo de carencia predominante en distintas zonas geogrficas y/o estratos de poblacin. Sin embargo, y como no poda ser de otro modo, identificar a los pobres a partir de la satisfaccin de necesidades bsicas, presenta tambin algunas desventajas. Entre ellas, se puede destacar las dificultades para sintetizar en un solo indicador las distintas necesidades y el grado en que stas son satisfechas, superar la subjetividad que puede implicar determinar los niveles de corte de una variable, as como que en la prctica lo habitual es que se logre cubrir slo parcialmente las distintas dimensiones que engloba el fenmeno de la pobreza. De all que, si bien este tipo de indicadores pueden ofrecer una caracterizacin detallada de ciertas carencias de la poblacin, se considere que no siempre permiten efectuar comparaciones adecuadas de las situaciones de pobreza. A modo de conclusin, habra que sealar que la diferencia entre estos indicadores de bienestar no es slo conceptual, sino emprica, ya que el grupo de personas seleccionado como pobre puede cambiar considerablemente de acuerdo al criterio utilizado para su identificacin. Esto se debe, como ya hemos 20

mencionado, a que la pobreza es un fenmeno multidimensional, en el que un tipo de carencia no necesariamente se corresponde con otras.

2.3 Principales Mtodos para la Identificacin de los Pobres A continuacin se realizar un breve repaso de los principales mtodos para la medicin de la pobreza. No es necesario aclarar que, adems de los que se analizarn a continuacin, hay una gran cantidad de mtodos alternativos; sin embargo, con la siguiente resea se cubrir gran parte de la literatura sobre el tema.

2.3.1 Enfoque Directo Este enfoque se refiere a las condiciones en las que un individuo se encuentra en un momento determinado en relacin con los estndares de la sociedad. Su cercana o lejana con dichos estndares determinar su status como pobre o no pobre. El bienestar de una persona por este enfoque estar dado por el consumo efectivamente realizado. Este consumo podr ser de bienes o servicios, que van desde la alimentacin y adecuada nutricin hasta la educacin bsica y un lugar decente para vivir. (Rodriguez Ramirez, 2005). As, el mtodo directo es una alternativa metodolgica al mtodo de lneas de pobreza y representa una conceptualizacin distinta a sta (Sen, 1984). Es importante reiterar que este mtodo relaciona el bienestar con el consumo efectivamente realizado, mientras que el mtodo indirecto lo relaciona con la posibilidad de realizar consumo (Rodriguez Ramirez, 2005). Para ilustrar esto, Sen (1981) utiliza un ejemplo particularmente claro: El asceta que desayuna en su costosa cama de clavos ser considerado como pobre bajo el mtodo directo; en cambio, el mtodo del ingreso lo clasificar de manera distinta al considerar su nivel de ingreso, con el cual una persona tpica de su comunidad no tendra dificultad para satisfacer sus requerimientos nutricionales bsicos. A continuacin se analizarn dos de los mtodos directos ms utilizados.

Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) El mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas ha sido adoptado ampliamente en Amrica Latina para estimar la incidencia de la pobreza y los perfiles de pobreza utilizando, en la mayora de los casos, datos sobre el acceso a los bienes y servicios bsicos obtenidos de los censos de poblacin. Segn Boltvinik (1999), es el mtodo ms tradicional en el anlisis social y la metodologa, dentro del enfoque

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directo, ms utilizada en Amrica Latina. Una gran ventaja de ste mtodo es que permite obtener indicadores desagregados respecto a las zonas geogrficas, es decir, permite trazar mapas de pobreza. Este mtodo consiste en verificar si los hogares han satisfecho una serie de necesidades previamente establecidas y considera pobres aquellos que no lo han logrado. En su versin ms simple, el mtodo NBI utiliza nicamente informacin ex-post, puesto que no considera la capacidad del hogar para satisfacer las necesidades a futuro (Rodriguez Ramrez, 2005). Cabe destacar que la unidad de observacin en ste mtodo son generalmente los hogares. La medicin de la pobreza a travs de ste mtodo requiere, primeramente, de la eleccin de las caractersticas de los hogares que adems de representar alguna dimensin importante de la privacin, tambin se encuentren lo suficientemente asociados con las situaciones de pobreza como para representar a las dems carencias que configuran tales situaciones (INDEC 1984, cit. en Rodriguez Ramrez). Si bien es la situacin propia de un pas la que determina que tan apropiado es un indicador, existen ciertas carencias que se han constituido en el comn denominador al momento de aplicar ste mtodo; ellas son: a) Hacinamiento. b) Vivienda Inadecuada. c) Abastecimiento Inadecuado de Agua. d) Carencia o inconveniencia de servicios sanitarios. e) Inasistencia a escuelas primarias de menores de edad. f) Indicador indirecto de capacidad econmica.

El acceso a una vivienda inadecuada se caracteriza a partir de las carencias a) y b). Estas se vinculan con la necesidad de las personas de protegerse del medio ambiente, as como con aspectos de privacidad e higiene, cuya ausencia deteriora considerablemente la calidad de vida. La condicin de hacinamiento se mide a partir del nmero de personas por cuarto, mientras que la calidad de la vivienda se determina en funcin de los materiales de construccin utilizados en piso, paredes y techo. La disponibilidad de agua y el acceso a servicios sanitarios bsicos (carencias c) y d)), constituyen un segundo grupo de indicadores. La disponibilidad se refiere al abastecimiento permanente de agua de buena calidad en cantidad suficiente para satisfacer las necesidades de alimentacin e higiene y se mide a partir de dos caractersticas: la potabilidad del agua y la forma en que sta es suministrada a la vivienda. En el acceso a servicios sanitarios, tambin se distinguen dos caractersticas; por un lado, la disponibilidad de servicio higinico y, por otro, el sistema de eliminacin de aguas servidas. La educacin bsica constituye un requerimiento mnimo para que las personas puedan incorporarse a la vida productiva y social, por lo que se la considera una necesidad bsica. Si bien no slo es importante 22

la concurrencia a un establecimiento educativo sino tambin la calidad del mismo, las fuentes de datos normalmente utilizadas para stos fines slo brindan informacin al sobre el primer aspecto. El ltimo de los indicadores mencionados, el de la capacidad econmica, no mide una necesidad bsica propiamente dicha, sino que intenta reflejar la posibilidad que tiene el hogar de obtener recursos suficientes y su capacidad de consumo. Este indicador toma en cuenta, por una parte, el nivel educacional del jefe de hogar, como una aproximacin a los recursos que ste puede generar, y considera adicionalmente el nmero de personas que dependen de quienes aportan recursos, para dar cuenta as de las necesidades a cubrir con el ingreso. Una vez elegidos los indicadores de necesidades bsicas, es necesario establecer los umbrales de privacin que definen la situacin de carencias crticas. Para que toda la poblacin est en capacidad de superar en algn momento esas carencias, el umbral elegido debe corresponder a la mnima satisfaccin posible de necesidades que sea compatible con una participacin adecuada en la sociedad (Rodriguez Ramirez, 2005). Generalmente, cuando un hogar presenta carencias en algunas de las dimensiones, ste se considera con NBI. Por lo tanto, hablando estrictamente, ste mtodo permite medir el nmero de hogares que no ha satisfecho alguna necesidad bsica, pero no necesariamente mide la pobreza. Esto se debe a que, entre otros motivos, no existe una forma nica y establecida de relacionar el nmero de necesidades bsicas insatisfechas con la condicin de pobreza, lo que implica que la clasificacin final en pobres y no pobres es arbitraria y queda enteramente a cargo del criterio del investigador. Kaztman (1996) identifica algunas normas que debiera cumplir un indicador de NBI. En primer lugar, plantea como deseable que ste alcance la mayor desagregacin geogrfica posible, por lo que la fuente de informacin ms adecuada pasan a ser naturalmente los censos nacionales de poblacin y vivienda. En segundo lugar, el indicador debiera dar cuenta de necesidades que no son reportadas directamente en el censo (donde los cuestionarios son ms bien reducidos), lo cual se logra a travs de una relacin estadsticamente significativa entre el indicador y el ingreso del hogar, susceptible de probarse generalmente por medio de las encuestas de hogares. Una tercera condicin es que los umbrales de satisfaccin para cada indicador debieran ser razonablemente alcanzables para todos los hogares de la poblacin bajo estudio. En cuarto lugar, el criterio de estabilidad requiere que los indicadores correspondan a caractersticas ms o menos permanentes de los hogares. Y, por ltimo, si existen dos indicadores relacionados con una misma carencia, debiera elegirse entre ellos al de uso ms simple y mayor facilidad de comprensin. La utilizacin de datos provenientes de los censos nacionales representa una de las mayores fortalezas de ste mtodo, frente a otras alternativas que se basan en las encuestas de hogares por muestreo como fuente de informacin. Disponer de datos sobre las necesidades de todos los hogares de un pas permite 23

caracterizar con un alto grado de detalle las necesidades de los pobres. En cambio, para el caso de los mtodos indirectos, los censos de poblacin y vivienda no constituyen una buena fuente de datos, en la medida que stos normalmente no contienen informacin sobre los ingresos o el consumo. En los pocos casos que se ha relevado el ingreso, la medicin no suele reportar estimaciones suficientemente confiables. Otro tema a tener en cuenta en el mtodo de las NBI es el de la evolucin de los indicadores a lo largo del tiempo y su utilidad para evaluar los cambios en las situaciones de pobreza. De acuerdo con Kaztman (1996), este mtodo permite estudiar la evolucin temporal de cada una de las necesidades bsicas insatisfechas por separado y, evaluar as, la efectividad de ciertas polticas destinadas a paliar necesidades bsicas. Sin embargo, bajo ste mtodo las comparaciones del nmero de personas carenciadas entre dos perodos no se pueden interpretar como cambios en la magnitud de la pobreza. Esto se debe a que, por una parte, el mtodo no capta adecuadamente situaciones que se pueden caracterizar como de pobreza reciente, en las que los hogares siguen satisfaciendo sus necesidades aunque sus recursos hayan disminuido drsticamente. Por otra parte, los indicadores utilizados en un perodo pueden no ser apropiados para otro, ya que las necesidades varan a lo largo del tiempo. Adems, existen factores estructurales y culturales que limitan la capacidad de este mtodo para dar cuenta de cambios en la situacin de pobreza. Por ejemplo, se suele mencionar el caso de Amrica Latina durante los aos 80, donde la pobreza medida por NBI no muestra un empeoramiento de las condiciones de vida, a pesar de la notable cada experimentada en el nivel de empleo y salarios (Kaztman, 1996). Al mismo tiempo, la comparacin en el espacio de los indicadores de NBI presenta algunas limitaciones. Cuando se elige el umbral de satisfaccin para cada necesidad, se lo hace en funcin de un nivel de carencia que no impida a las personas participar adecuadamente de las actividades sociales. Sin embargo, el nivel que cumple con este objetivo, generalmente vara de acuerdo a que se trate de reas urbanas o rurales. Por ejemplo, probablemente se pueda acceder a un empleo en un rea rural con un nivel de educacin que sea insuficiente para obtener uno en un rea urbana. Por este motivo, la comparabilidad entre reas depende del grado de ajuste de los indicadores a las distintas realidades sociales. Si bien lo ptimo sera desarrollar indicadores sociales para las reas en las que las realidades sociales fueran lo suficientemente heterogneas, el costo y la complicacin que esto conlleva impiden su aplicacin. En resumen, el mtodo de las NBI es particularmente til para ofrecer una caracterizacin de la situacin en la que viven los hogares carenciados, lo cual es muy til en el diseo e implementacin de polticas destinadas a aliviar determinadas necesidades bsicas. Mediante el uso de informacin censal es posible registrar con alto grado de detalle la evolucin de algunas NBI. Esto, a su vez, se traduce en la posibilidad de construir Mapas de Pobreza que permitan identificar geogrficamente esas ca rencias y

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optimizar el gasto social destinado a aliviarlas. Adems, no se presentan problemas en la agregacin de los indicadores. Sin embargo, el mtodo (tal como ya se ha destacado) tiene algunas limitaciones: el nmero de pobres siempre aumentar conforme se aumente el nmero de necesidades bsicas consideradas; as, en un caso extremo, el uso de un nmero suficientemente grande de indicadores podra ocasionar que casi toda la poblacin sea considerada pobre. Del mismo modo, la decisin del nmero de necesidades que se tomarn en cuenta para considerar a una persona como pobre es arbitraria y depender, en ltima instancia, del juicio del investigador. Adems, se considera igualmente pobre al hogar que no haya satisfecho al menos una necesidad bsica que aquel que no satisfizo 4 5 de ellas. As , y an cuando se podra decir que ste mtodo cuantifica la pobreza pero no atiende el problema de su identidad, lo ms adecuado parece circunscribir sus alcances al aprovechamiento de sus ventajas especficas, lo que incluye la utilizacin de sus resultados como un complemento importante de la visin del fenmeno de la pobreza que proporcionan otros mtodos de medicin, ms consistentes temporal y estadsticamente, como es el caso del mtodo de lneas de pobreza (que se analizar ms adelante). De esta forma, podemos decir que el mtodo de las NBI no se refiere al ingreso de los hogares, sino que busca medir las manifestaciones materiales que muestran la falta de acceso a ciertos bienes y servicios bsicos. Boltvinik (1990), sostiene que la aplicacin de este mtodo en Amrica Latina se circunscribe a muy pocas variables como hacinamiento, vivienda inadecuada, mal abastecimiento de agua, carencia o inadecuados sistemas para eliminar excretas e inasistencia de menores a la escuela primaria. Regularmente, los datos son tomados de informacin censal, aunque se suele seleccionar slo una parte del universo de indicadores disponibles. Por este motivo, afirma que esta visin tambin conlleva a una perspectiva parcial y a una subestimacin del real problema; en efecto, se limita a pocas variables y excluye algunas esenciales como alimentacin o salud.

ndice de Desarrollo Humano Desde 1990, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo presenta un Informe sobre Desarrollo Humano. Siguiendo a Rodriguez-Ramrez, vemos que en l se evala el estado del desarrollo humano, definido como el proceso de ampliacin de las posibilidades de eleccin de las personas. El contenido del informe est basado en el ndice de Desarrollo Humano (IDH), generado como alternativa al PBI per cpita para medir el avance en las condiciones de vida de la humanidad. Si bien ste ndice no se circunscribe a la medicin de la pobreza, representa otra forma de evaluar el bienestar utilizando un mtodo directo. Este ndice abarca tres dimensiones fundamentales de la vida humana: longevidad, conocimiento y nivel de vida decente. Para cada dimensin i, en cada pas j, se construye un indicador de privacin como: 25

Donde

corresponden a los valores mximo y mnimo posible para cada variable. ; es decir,

El IDH para el pas j se obtiene como el promedio simple de los indicadores de privacin

La longevidad se mide a partir de la esperanza de vida al nacer y es la nica variable que no se ha modificado desde la existencia del IDH. Para medir el conocimiento, el IDH utiliza el alfabetismo de los adultos. La medicin del nivel de vida se realiza por medio del ingreso per cpita, previamente modificado en tres aspectos: a) Se plantea en trminos de un mismo poder adquisitivo, utilizando factores PPA (paridad de poder adquisitivo). b) Se aplica la funcin logaritmo, para reflejar los rendimientos decrecientes del ingreso. c) Se elimina la porcin de ingresos que exceden un umbral previamente determinado. El umbral remarca la idea que no son necesarios ingresos ilimitados para fomentar el desarrollo humano y corresponde a la lnea de pobreza de los pases industrializados. La aparicin del IDH gener una serie de comentarios y crticas a su construccin. Una de las ms fundamentales es que el ndice no es comparable intertemporalmente, dado que los valores extremos van cambiando ao a ao. Es ms, un cambio en el IDH podra deberse exclusivamente a variaciones en los valores extremos y no a modificaciones reales en el desarrollo humano de un pas. Se cuestiona tambin el tratamiento que se da a cada variable (en particular el ingreso) y el uso de un umbral. Adems, otros juzgamientos apuntan a la arbitrariedad con la que se promedian los indicadores de privacin y se seala que las variables utilizadas en el IDH hacen casi imposible para los pases desarrollados aumentar su desarrollo humano. En 1991, se modifica el IDH incorporando a la dimensin de conocimiento, el promedio de aos de educacin (con una ponderacin de 1/3) como complemento del analfabetismo (ponderado en 2/3). Adems, se plantea un nuevo indicador del nivel de vida, de acuerdo a una funcin que reduce los retornos a escala del ingreso a medida que aumentan los recursos de un pas. An con stas nuevas incorporaciones, surgen nuevas crticas hacia el IDH. La nota tcnica del Informe sobre Desarrollo Humano de 1993 recopil muchas de las crticas hechas al IDH. Sin embargo, no es sino a partir de 1994 que se corrige la falta de comparabilidad intertemporal del ndice. Para esto, se fijan los valores mximos y mnimos para cada variable de acuerdo a un criterio

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normativo, que toma en cuenta las expectativas de crecimiento de las mismas. En ese ao, adems, se fija el valor del umbral como el promedio del PBI per cpita mundial en dlares PPA. En 1995 se reemplaza el promedio de aos de escolaridad por la tasa de matriculacin combinada primaria, secundaria y terciaria. Por ltimo, el informe de 1999, introduce una nueva forma de clculo para el indicador del nivel de vida. El cambio tiene por objetivo mejorar los defectos previamente sealados, sobretodo en cuanto a la severidad con la que se descontaban los ingresos anteriormente. Un aspecto importante para destacar tiene que ver con la calidad de los datos utilizados para elaborar el IDH. Muchos pases no disponen de informacin sobre esperanza de vida al nacer, analfabetismo y aos de escolaridad y, cuando se dispone de informacin, sta corresponde a proyecciones de modelos matemticos, generalmente no demasiado precisas. A este problema, se suma la dudosa calidad de datos sobre paridad de poder adquisitivo (PPA). En consecuencia, un cambio en el IDH a lo largo del tiempo podra llegar a deberse ms bien a revisiones peridicas de la informacin utilizada (cada vez que se cuenta con datos de un nuevo censo, por ejemplo) que a alteraciones efectivas en la calidad de vida. Una ventaja del IDH es la facilidad con la que puede desagregarse por regiones geogrficas o modificarse para captar desigualdades distributivas de distintos tipos. Un ejemplo de ello es el ndice de Desarrollo de Gnero (IDG), que abarca las dimensiones del IDH, pero ponderadas de acuerdo a la disparidad de logros ente hombres y mujeres. Adicionalmente puede mencionarse el ndice de Potenciacin de Gnero (IPG), creado para medir la desigualdad en participacin poltica y econmica entre gneros. A partir del ao 2010, ambos fueron reemplazados por el ndice de Desigualdad de Gnero (IDG), el cual se analizar ms adelante. Adicionalmente, algunos informes han presentado el clculo del IDH corregido por inequidades en la distribucin de recursos, en los que se pondera el ingreso de acuerdo al coeficiente de Gini de cada pas. Nuevamente en el 2010, el IDH fue corregido para captar la desigualdad, dando lugar al nacimiento del ndice de Desarrollo Humano corregido por la Desigualdad (IDH-D). Una extensin del IDH es el ndice de Pobreza Humana (IPH), introducido en 1997 para medir especficamente la pobreza. En el IPH, la longevidad se representa por el porcentaje de personas que no sobrevivir hasta los 40 aos, y la falta de conocimientos se mide como el porcentaje de adultos analfabetos. El indicador de nivel de vida es el promedio simple entre el porcentaje de personas sin acceso a agua potable, el porcentaje sin acceso a los servicios de salud y el porcentaje de nios menores de cinco aos con peso insuficiente. Dado el sesgo de ste ndice hacia los pases en desarrollo, en 1998 se le dio el nombre de IPH-1 y se cre adems un IPH-2 para aplicarlo a los pases industrializados. Entre otras caractersticas, el IPH-2 toma en cuenta la exclusin (medida por la tasa de desempleo) y utiliza el porcentaje de personas que viven bajo la lnea de pobreza como indicador del nivel de vida. A su vez, el

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IPH fue reemplazado en el ao 2010, por el ndice Multidimensional de Pobreza (IPM), que se analizar ms adelante. En conclusin, el IDH tiene como ventaja el ser fcil de calcular, comunicar y entender para tomar en cuenta inequidades de distintos tipos. No solo supera algunas falencias de otros indicadores de su tipo, sino que ha logrado concentrar una gran atencin por parte de los acadmicos y la literatura econmica. Sin embargo, las limitaciones que se han mencionado, tal vez, han evitado que se convierta en una herramienta de utilizacin masiva. Prueba de ello es que el IDH no ha logrado reemplazar completamente al PBI per cpita como gua para la asignacin de recursos provenientes de organismos internacionales.

2.3.2 Enfoque Indirecto (o del ingreso) Cuando el inters del observador no es saber si las necesidades bsicas han sido efectivamente satisfechas, sino conocer la capacidad que tiene un individuo para potencialmente satisfacerlas, entonces se utiliza el mtodo indirecto. De acuerdo a este enfoque, el bienestar de una persona podr ser medido por la cantidad de recursos con los que cuenta para alcanzar un estndar de vida previamente establecido. Las personas u hogares que no cuenten con los recursos suficientes para alcanzar este estndar de vida normativo sern consideradas como pobres (Ravallion, 1998). As, podra afirmarse que mientras el mtodo directo relaciona el bienestar con el consumo efectivamente realizado, el mtodo indirecto evala el bienestar a travs de la capacidad para realizar consumo. De manera particular, se caracteriza por utilizar lneas de pobreza, las cuales establecen el ingreso o gasto mnimo que permite mantener un nivel de vida adecuado, segn ciertos estndares elegidos. Es decir, se considera pobres a aquellas personas con un ingreso menor a la lnea de pobreza. Por ende, al centrarse el mtodo directo e indirecto en distintos indicadores de bienestar, los mismos pueden generar clasificaciones de pobreza que no necesariamente son compatibles. Bajo el mtodo directo, una persona que cuenta con recursos suficientes para satisfacer sus necesidades puede ser considerada como pobre, mientras que bajo el mtodo indirecto una persona que no haya satisfecho varias necesidades bsicas puede ser considerada como no pobre.

Lneas de Pobreza e Indigencia En su nivel ms general, las lneas de pobreza (LP) consisten en hallar un nivel de ingreso (o gasto en consumo) que sea capaz de mantener un cierto estndar de vida (previamente especificado) que satisfaga las necesidades bsicas de las personas de una poblacin. Las personas u hogares que no posean los recursos suficientes para alcanzar dichos estndares sern considerados como pobres.

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Al ser la pobreza un concepto que puede contener una gran carga de subjetividad, es necesario utilizar mediciones objetivas. Los criterios que se toman para construir las lneas de pobreza son: a) b) c) d) El ingreso corriente es un indicador adecuado de la forma en la que viven los individuos. Cada individuo que integra un hogar, tiene las mismas necesidades que los dems. No hay economas de escala en el consumo. El error estadstico en estudios del hogar es pequeo y el ingreso/consumo medido en

estos trabajos ha mostrado que es una medida adecuada. El indicador se construye a travs del ingreso y gasto de los hogares. Con la metodologa de LP se investiga si los hogares tienen ingresos suficientes para adquirir bienes y servicios necesarios para satisfacer las necesidades bsicas. Comnmente, la construccin de stas lneas de pobreza se basa fundamentalmente en la elaboracin de una canasta bsica de alimentos en donde se incluyan los requerimientos nutricionales suficientes para poder contar con una alimentacin adecuada que permita alcanzar un cierto nivel de actividad fsica, generalmente el que realiza una persona promedio en un da normal (Boltvinik, 1999). Es importante destacar que este cierto nivel de actividad fsica no necesariamente corresponde al de una canasta de costo mnimo, ms bien se trata de un nivel de actividad que determina los requerimientos energticos ms all de los necesarios para mantener en reposo el ndice metablico del cuerpo humano (Ravallion, 1998). Organismos especializados en alimentacin y salud como la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO, por sus siglas en ingls) o la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) son los encargados de fijar el nivel de actividad fsica que pueda permitir el desenvolvimiento adecuado del individuo. Estos organismos identifican cuales son los requerimientos nutricionales (calricos y proteicos) necesarios para poder alcanzar dichos niveles de actividad fsica diaria, haciendo nfasis en las diferencias de edad, sexo y actividad fsica entre los individuos. Una vez identificados los requerimientos alimentarios se define una lista de productos para que integren la canasta bsica que cubran las necesidades calricas especificadas. Dicha canasta, vista ahora en trminos de artculos, tendr un valor monetario en el mercado que deber ser especificado para poder ser as comparado con el ingreso o gasto de la poblacin. Los individuos u hogares que cuenten con los recursos para cubrir el costo de la canasta sern considerados como no pobres, mientras que aquellos que no puedan hacerlo sern considerados pobres. La canasta bsica alimentaria es el primer paso en la construccin de lneas de pobreza, sin embargo, mide solamente una necesidad en especfico (la necesidad alimentaria). El siguiente paso consiste en cuantificar otro tipo de satisfactores como educacin, salud, vivienda, vestimenta, etc. Existen dos formas de hacer esto: la primera consiste en construir una nueva canasta bsica de consumo que incluya los nuevos bienes y servicios a cuantificar, se obtiene el costo monetario de dicha canasta y se compara 29

nuevamente con el ingreso o gasto de las personas u hogares para que sea posible clasificar a las personas por encima o por debajo de la nueva lnea de pobreza. La inclusin de los nuevos bienes y la cantidad necesaria de cada uno depender nuevamente de las recomendaciones (ahora mucho ms objetivas) de las instituciones especializadas en los diferentes temas; as, la nueva canasta bsica contar con dos grupos de bienes: los bienes alimentarios y otros benes. No obstante, el costo ser el reflejo del valor monetario en el mercado de todos los bienes en su conjunto (CEPAL, 2001). La segunda forma de calcular estos satisfactores no alimentarios consiste en aplicar un coeficiente de expansin (generalmente aplicando la inversa del coeficiente de Engel Boltvinik, 1999) que no es otra cosa que utilizar la proporcin observada de gasto en bienes alimentarios dentro del gasto total de los hogares, en un grupo particular de la poblacin. As, la lnea de pobreza se obtiene dividiendo el valor de la canasta bsica alimentaria por la proporcin de gasto en alimentos (CEPAL, 2001). Entonces, la lnea de pobreza representa el ingreso mnimo necesario por persona para cubrir el costo de una canasta mnima individual para la satisfaccin de las necesidades bsicas, alimentarias y no alimentarias, considerndose como pobres a aquellos hogares que no logran superar esa lnea. La lnea de indigencia, por otro parte, representa el ingreso mnimo necesario por persona para cubrir el costo de una canasta alimentaria. Se considera en situacin de indigencia a aquellos hogares que, aun cuando destinaran todos sus ingresos a la satisfaccin de las necesidades alimentarias de sus integrantes, no lograran satisfacerlas adecuadamente. Un hogar se considera indigente si su ingreso per cpita es inferior al valor de una canasta bsica de alimentos. Para estos efectos, el ingreso del hogar se define como la suma del ingreso autnomo del hogar, las transferencias monetarias que recibe el hogar del Estado y una imputacin por concepto de alquiler de la vivienda cuando sta es habitada por sus propietarios. El ingreso autnomo, tambin llamado ingreso primario, se define como todos los pagos que recibe el hogar como resultado de la posesin de factores productivos. Incluye sueldos y salarios, ganancias del trabajo independiente, la autoprovisin de bienes producidos por el hogar, rentas, intereses, pensiones y jubilaciones. La ventaja principal de las LP radica en la simplicidad para la identificacin de los pobres y, una vez realizado esto, la posibilidad de cuantificar la extensin de la pobreza y lograr hacer comparaciones en el tiempo. Sus limitaciones se encuentran en los supuestos normativos de los que se parte para la construccin de la canasta bsica alimentaria y el hecho de que tome nicamente el ingreso o el gasto como medidas del bienestar.

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A continuacin se presentan diversas metodologas para construir stas lneas: -

Consumo Calrico

Bajo ste mtodo, la lnea de pobreza corresponde al nivel de ingreso que permite alcanzar un consumo predeterminado de caloras. Las necesidades calricas se obtienen de estudios nutricionales, realizando supuestos sobre el nivel de actividad fsica. Hay que tener en cuenta que este procedimiento no es equivalente a la medicin de la desnutricin, la cual pasa por observar directamente si el consumo de caloras es insuficiente, sin que se requiera conocer el ingreso correspondiente (Rodrguez Ramrez, 2005). De esta manera, hay dos formas comnmente utilizadas en la prctica para el clculo de la lnea de pobreza. Una de ellas es seleccionar una submuestra de hogares con un consumo calrico cercano al requerido, y utilizar su ingreso promedio como lnea de pobreza. La otra opcin es realizar una regresin entre consumo calrico e ingreso, y con la relacin encontrada, evaluar el ingreso necesario para consumir las caloras preestablecidas. Entre las ventajas de ste mtodo respecto de otros se puede nombrar su menor necesidad de informacin y que no es necesario fijar un componente no alimentario de la lnea de la pobreza. A su vez, la mayor crtica surge del hecho de utilizar un indicador nutricional como indicador de bienestar, debido a que no garantizara consistencia con indicadores ms apropiados como el gasto en consumo. La relacin entre gasto y consumo energtico puede variar de acuerdo a gustos, niveles de actividad fsica, precios relativos, etc. y estas variaciones no necesariamente corresponden a cambios en el bienestar. Ravallion (1998) presenta un ejemplo al respecto. Sostiene que, para precios relativos y gasto real total similares, los hogares urbanos suelen tener preferencias por alimentos ms caros que los hogares rurales. De este modo, gastan ms por cada calora consumida por lo que, para cada nivel de gasto, stas sern menores que en un hogar rural. As, al aplicar ste mtodo, podra llegarse a afirmar que los hogares urbanos son ms pobres que los rurales, aunque esto no sea consistente con el mayor ingreso relativo del primer grupo. -

Costo de Necesidades Bsicas

A diferencia del mtodo anterior, que est basado en la satisfaccin explcita de una sola necesidad, este mtodo utiliza una canasta bsica de consumo compuesta por diversos bienes y servicios, por lo que la lnea de pobreza queda determinada por el gasto necesario para adquirir esta canasta bsica. Se puede asumir, para ejemplificar la situacin, que la canasta en cuestin est compuesta por dos grupos de bienes: bienes alimentarios y otros bienes. Respecto de los primeros, la idea es conformar

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una canasta que satisfaga las necesidades bsicas de nutricin. Sin embargo, y al haber muchas combinaciones de alimentos que pueden aportar el mismo contenido nutricional, se debe decidir la forma en que la canasta ser determinada. La primera solucin intuitiva sera elegir una canasta que minimice el costo de los nutrientes a los precios vigentes de mercado. Si bien tiene la ventaja de que conformar una canasta econmica, difcilmente la misma coincida con los gustos y preferencias de la poblacin. La eleccin de una canasta puramente normativa, que no guarde relacin con el patrn de consumo real, no parece lo ms adecuado al momento de construir una lnea de pobreza. As, lo que debiera buscarse es una canasta que, a la vez que minimice el costo de los nutrientes, imponga restricciones que permitan guardar coherencia con el patrn de alimentacin observado. Por su parte, se presentan dos alternativas para la construccin de una canasta alimentaria de otros bienes. Una de ellas consiste en proceder de manera similar a la de los alimentos e identificar expresamente los requerimientos mnimos de cada necesidad como vivienda, vestuario, educacin, transporte, etc. Sin embargo, es claro que la fijacin de un nivel mnimo para estas necesidades no cuenta con una base terica equivalente a la de las necesidades nutricionales, por lo que la llevara a depender en una alta proporcin de la opinin particular de quienes construyen la lnea de pobreza (Rodrgiuez Ramrez, 2005). La otra alternativa consiste, no en intentar especificar requerimientos mnimos, sino utilizar la proporcin de gasto realizado en stos bienes dentro del gasto total de los diferentes hogares, dentro de un grupo determinado de la poblacin. De esta manera, la lnea de pobreza se obtiene dividiendo el valor de la canasta bsica de alimentos por la proporcin de gasto en los mismos; conocindose esta alternativa como mtodo multiplicador o de Orshansky. Hay dos cuestiones que se desprenden de la aplicacin de este mtodo. La primera de ellas es que se supone que los hogares que logran cubrir adecuadamente sus necesidades de alimentacin, satisfacen al mismo tiempo los estndares mnimos de otras necesidades bsicas, cuestin que no siempre pudo ser respaldada con evidencia emprica. En segundo lugar, se marca que este procedimiento no toma en cuenta la satisfaccin de las necesidades bsicas provenientes de bienes y servicios provistos por el Estado, debido a que la proporcin de gasto en alimentos se calcula en relacin al gasto privado total, que no incorpora los componentes gratuitos o subsidiados del consumo. Otra cuestin a tener en cuenta, es que el gasto en otros bienes depende del tamao, la composicin y el ciclo de vida de cada hogar por lo que la eleccin de un nico coeficiente para la construccin de la lnea de pobreza no resulta del todo adecuado. Diversos estudios empricos demuestran que la proporcin de gasto destinada a transporte, educacin o salud vara significativamente de acuerdo a la etapa del ciclo de vida en la que se encuentren los integrantes de un determinado hogar. As, se puede ver que aunque este mtodo intenta dar un sustento terico objetivo a la construccin de las lneas de pobreza, es 32

indudable que de todas formas incorpora juicios de valor subjetivos y elementos de relatividad, los cuales se muestran en la eleccin de los alimentos para cubrir los requerimientos nutricionales y en la fijacin de las calidades y precios para dichos alimentos. No es extrao entonces que algunos autores sostengan que, dada la sensibilidad de la lnea de pobreza a los criterios empleados en su construccin, sera preferible utilizar un intervalo de lneas en vez de una nica de ellas. El supuesto detrs del establecimiento de un lmite superior y uno inferior es que el gasto de los individuos se destina primeramente al consumo de bienes alimentarios de supervivencia, despus a la compra de bienes bsicos no alimentarios y, por ltimo, a bienes bsicos alimentarios. Dicho ordenamiento, reconoce que existen actividades esenciales para escapar de la pobreza que no pueden ser llevadas a cabo sin una adecuada participacin en la sociedad, como adquirir educacin o tener un empleo. Entonces, la adquisicin de los bienes bsicos no alimentarios debe preceder a la de otros bienes bsicos alimentarios. Sin embargo, aunque esto parezca razonable, la evidencia emprica lo ha refutado muchas veces. Se ha observado, por ejemplo, que hay hogares con ingresos mayores que la LP pero que al mismo tiempo no satisfacen una o varias de sus necesidades bsicas no alimentarias. As, y de acuerdo al mencionado supuesto sobre la secuencia del gasto, el lmite superior de la lnea de pobreza estara dado por el gasto total de los individuos que alcanzan a satisfacer necesidades bsicas de alimentacin. Si la persona ha adquirido ya bienes bsicos alimentarios, entonces debe haber adquirido previamente los bienes bsicos no alimentarios necesarios para participar en sociedad, por lo tanto, el gasto que ella haga en bienes bsicos no alimentarios puede considerarse como el valor mximo para el componente de ese tipo de bienes de la lnea de pobreza. Del mismo modo, si la persona tiene un gasto total apenas suficiente para cubrir el componente alimentario de la lnea de pobreza, el gasto que ella realice en bienes no alimentarios puede considerarse como el mnimo tolerable, ya que para adquirirlos el individuo habra dejado de gastar en bienes alimentarios bsicos. As, el lmite inferior de la lnea de pobreza estara dado por la suma del componente alimentario ms el gasto mnimo en bienes no alimentarios. Por otro lado, cuando se utilizan lneas de pobreza absolutas depende de la interpretacin que se d a ese concepto la forma en que se actualizar la canasta a lo largo del tiempo. Una lnea absoluta en trminos de bienes implica que su valor slo debiera ajustarse ante cambios en los precios, pero la composicin de la canasta bsica no debera cambiar. Bajo este procedimiento, no se considera que los patrones de consumo puedan llegar a variar ni que los satisfactores de las necesidades bsicas no sean constantes a lo largo del tiempo. En cambio, cuando al trmino absoluto se le da una interpretacin a la Sen, entonces no son los bienes que componen la canasta los que permanecen constantes a travs del tiempo, sino las capacidades. De esta manera, y a fin de poder captar los cambios en el comportamiento de las personas, las lneas de pobreza deben ser recalculadas cada cierto tiempo. Esto trae aparejado algunos 33

inconvenientes; por un lado, para elaborar una nueva lnea de pobreza es necesario recopilar una gran cantidad de datos lo cual, obviamente tiene un alto costo; por otro, surge el interrogante acerca de cul es el momento adecuado para calcular nuevas lneas. -

Mtodo Relativo

Si bien es bastante amplio el uso de lneas de pobreza absolutas en Amrica Latina, es la lnea de pobreza relativa la que suele usarse en los pases desarrollados, fijando la misma en relacin a los ingresos medios de un pas. De esta manera, y como ya se ha explicado en este trabajo, la pobreza se considera como una situacin de privacin relativa, en la cual una persona es ms o menos pobre en relacin a cuanto tengan los dems. En los pases desarrollados no tiene mucho sentido hablar de una lnea de pobreza que mida las necesidades esenciales para el funcionamiento de un individuo, puesto que las mismas ya han sido cubiertas en su totalidad para toda (o gran parte) de la poblacin de esos pases. As, en stos, se toma a la pobreza como una medida socialmente definida y, por ende, se utilizar una medida relativa para distinguir a los pobres de los no pobres. Este criterio consiste en fijar una lnea de pobreza en relacin al ingreso medio del lugar (CEPAL, 2001). De esta manera, las personas cuyos ingresos sean menores a la lnea definida socialmente sern consideradas dentro del grupo de los pobres. Como ventaja, podemos nombrar que al considerar la condicin de pobreza en funcin de lo que tienen los dems, este mtodo no necesita de reajustes peridicos del nivel de lnea de pobreza, ya que se producen automticamente con la variacin de ingresos de un pas. Es necesario destacar que esta metodologa de ajuste de la lnea de la pobreza supone una elasticidad-ingreso con respecto al ingreso medio de 1; es decir, que la percepcin de la privacin relativa de las personas cambia automtica e inmediatamente ante variaciones en el ingreso medio. Dos de las crticas que recibe este mtodo es que, por un lado, relaciona directamente desigualdad con pobreza, an cuando ambos fenmenos no son idnticos y, por el otro, elige arbitrariamente la fraccin de ingresos para localizar la lnea de pobreza. -

Mtodo Subjetivo

Siguiendo a Rodrguez Ramrez (2005), la eleccin entre el enfoque absoluto y relativo de la pobreza, restringe arbitrariamente el problema de acuerdo a la percepcin del investigador. De hecho, en ambos enfoques se requiere de un juicio de valor. Por ejemplo, en el mtodo relativo, la fraccin de la media de ingresos donde se va a situar la lnea de pobreza o, en el mtodo de costo de las necesidades bsicas, la canasta de bienes que satisfaga ciertos requerimientos nutricionales mnimos. Por el contrario,

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el mtodo subjetivo (Hagennars y Van Praag) estara libre de estas arbitrariedades, ya que en el mismo la definicin de pobreza est dada por la poblacin y no por quien realiza el estudio. Este mtodo no es un mtodo indirecto por si mismo, ya que es posible utilizar la opinin de los encuestados para establecer niveles mnimos para cada necesidad bsica, tal como se hace en el mtodo directo. Sin embargo, y en la prctica, se ha relacionado al mtodo subjetivo casi exclusivamente con el ingreso, que es un indicador indirecto de bienestar. En general, se consulta sobre el ingreso mnimo que el encuestado y su familia necesitan para vivir. De este modo, la respuesta (Y min) es el valor lmite que va a separar las condiciones de ser pobre y no pobre. Es esperable que Y min depend a de variables tales como el ingreso neto del hogar (Y) y otras variables (X) tales como tamao, edad, salud, etc. por lo que se puede escribir una funcin del siguiente modo: Y min: Y min (Y,X). Estudios empricos han demostrado que Y min es una variable creciente del ingreso del hogar (Y). De este modo, la respuesta de las familias que no tienen lo suficiente para vivir corresponder a Y min>Y, mientras que la de las familias que cuenten con un ingreso suficiente ser Y min<Y. Tambin habr un grupo de hogares que apenas logran satisfacer sus necesidades bsicas y lo que ellos consideran un ingreso mnimo ser aproximadamente igual a su ingreso corriente. As, la lnea de pobreza subjetiva (Y* min) se define a partir de la respuesta de este ltimo grupo; es decir, la ecuacin quedara planteada del siguiente modo: Y* min= Y min (Y* min, X). El mtodo subjetivo puede ser utilizado en conjunto con la informacin sobre el gasto observado de las personas, preguntndole a las personas si perciben que su nivel de consumo actual es adecuado en lugar de hacerlo sobre el nivel de ingreso que consideran mnimo; el resultado obtenido se compara con el ingreso o gasto efectivo de esas personas. Esto se plantea como una alternativa til cuando las personas encuestadas no tienen una idea muy clara acerca de su ingreso o consumo en trminos monetarios (lo cual es ms probable en las zonas rurales de los pases subdesarrollados o en vas de desarrollo). Sin embargo, y para no escapar a la generalidad de los diferentes mtodos, el mismo ha recibido varias crticas. Se menciona que no se libra de las decisiones arbitrarias ya que, entre otras cuestiones, debe decidirse la forma de armar la pregunta sobre ingreso mnimo. Del mismo modo, se desconoce la interpretacin exacta del ingreso que realizan las personas ya que sta puede incluir o no impuestos o beneficios. Las estimaciones, en general basadas en muestras pequeas, pueden acarrear errores considerables. Adicionalmente, existen problemas con el comportamiento de los encuestados, que pueden llegar a modificar sus respuestas en caso que la lnea de pobreza determine la asistencia social que van a recibir. Adems, las respuestas pueden no reflejar realmente los requerimientos necesarios de los encuestados, sino sus expectativas en base a su situacin actual. A modo de cierre, se puede decir que, respecto al mtodo de la LP, en Amrica Latina usualmente se estima un ingreso monetario mnimo para cubrir una Canasta Bsica de Alimentos (gasto alimentario para 35

un mnimo de nutricin). Tal ingreso determinara la llamada Lnea de Indigencia. Para apreciar el costo monetario de las otras necesidades bsicas (no alimentarias), se lleva a cabo un clculo indirecto en base a la proporcin que el rubro alimentario tendra en el gasto total de los hogares. Esta sera la lnea de pobreza. En general, la Canasta Bsica se determina con los hbitos de consumo del primer segmento de hogares que satisfaga los requerimientos nutricionales establecidos que suelen cubrir un umbral mnimo de necesidades calricas y proteicas. Sin embargo, Boltvinik (1991) sostiene que este mtodo conlleva una visin parcial y una subestimacin. El autor afirma que la aproximacin LP como tal procede como si la satisfaccin de las necesidades bsicas dependiera nicamente del ingreso privado de los hogares, cuando en realidad intervienen factores adicionales, como el acceso a los bienes y servicios pblicos. Sostiene, adems, que la visin Canasta Bsica Alimentaria plantea problemas adicionales como la definicin de indigencia, que el autor considera inaceptables: hogares que no podran satisfacer sus necesidades alimentarias, aun dedicando a ello todo su ingreso. Esta restriccin (todo el presupuesto a comida) es empricamente inviable, dado que los ms pobres tambin requieren de gastos mnimos no alimentarios, por ejemplo, para vestimenta o transporte.

2.3.3 Enfoque Mixto Dado que los instrumentos cuantitativos ms usuales tienden a subestimar las magnitudes que pretenden valorar, algunos especialistas intentaron crear mtodos renovados que corrigieran tal subvaloracin. As, Beccara y Minujn realizaron un estudio pionero cuya originalidad fue la de combinar ambas perspectivas (NBI y LP). Entonces es a partir de los enfoques directo e indirecto que surge el enfoque mixto, que intenta combinar tanto mediciones multidimensionales como monetarias para cuantificar la pobreza. Al comparar los mtodos de NBI y LP se encuentran diferencias en la poblacin identificada como pobre (Beccara y Minujn, 1987). Esto se debe, segn estos autores, a que cada metodologa mide un tipo de pobreza diferente: el mtodo de NBI identifica a los pobres estructurales (aquellos que poseen una vivienda deficitaria o un bajo nivel educativo) y el de LP detecta la pobreza pauperizada (bsicamente nuevos pobres, cuyos ingresos son inferiores a la LP, aunque por lo general no tienen las carencias propias de los estructurales). Tratando de superar estas limitaciones, llevaron a cabo un nuevo mtodo que combina, de forma matricial, las metodologas de NBI y LP. As, en lugar de clasificar a los pobres de acuerdo a un solo criterio, los autores construyeron una matriz en la que, por un lado, se clasifica a los pobres y no pobres de acuerdo al criterio de LP y, por el otro, como pobres y no pobres de acuerdo al criterio de NBI. As, las

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personas que sean clasificados como pobres por ambos mtodos, podrn ser consideradas indiscutidamente dentro de esta categora. LP/NBI Hogares Pobres Hogares No Pobres Hogares con NBI Pobreza Crnica (Total) Pobreza Inercial (Estructural) Hogares sin NBI Pobreza Reciente (Pauperizados o Coyuntural) Hogares en Condicin de Integracin Social

De todos modos, el mtodo ms popular dentro del enfoque mixto es el desarrollado por Boltvinik, denominado Mtodo Integrado de Medicin de la Pobreza (MIP). Este plantea especificar los aspect o medidos en al mbito de cada mtodo, a fin de evitar la duplicacin de la informacin. A su vez, postula que se requerir de una encuesta especialmente diseada para este fin, en la cual se midan los ingresos y gastos en consumo corriente por rubros, derechos de acceso, activos que proporcionan servicio de consumo (incluyendo niveles educativos alcanzados), tiempo disponible para educacin, descanso, recreacin y trabajo en el hogar y activos que no proporcionan servicios de consumo bsico ( Boltvinik, 1990).

2.4 Agregacin Una vez identificadas las personas pobres, se vuelve necesario contar con una medida que indique la extensin y estado de la pobreza. Para ello existen diferentes metodologas, aunque un factor comn a ellas es que suponen el uso del ingreso o del consumo (mtrica monetaria) como indicadores de bienestar, por lo que no se aplican para los mtodos directos (son medidas generalmente utilizadas en el marco de la identificacin de los pobres a travs del mtodo de la LP). Sin embargo, y antes de realizar un anlisis de las mismas, se van a describir algunos axiomas, originalmente planteados por Sen (1979), que debe cumplir una buena medida de pobreza.

Axiomas para las Medidas de Pobreza

El axioma focal seala que, una vez establecida la lnea de pobreza, una medida de pobreza no debe ser sensible a cambios en el ingreso de los no pobres. Esto surge de la idea que cambios en el ingreso de personas que se encuentran por encima de la lnea de pobreza no afecten el bienestar de las personas pobres. Por su parte, el axioma de la monotonicidad establece que una medida de pobreza debe incrementarse cuando el ingreso de una persona pobre disminuye. Esto quiere decir que debe haber una correspondencia entre la medida de la pobreza y la distancia de los pobres respecto de la lnea. 37

El axioma de transferencia establece que la transferencia de dinero de un individuo pobre a uno menos pobre debe aumentar la medida de pobreza. De esta manera, este axioma exige que la medida de pobreza sea sensible a la distribucin de ingresos bajo la lnea de pobreza y, en especial, que asigne una mayor ponderacin a los menos favorecidos. Una versin debilitada de este axioma restringe el anlisis a transferencias que no causen que un individuo sobrepase la lnea de pobreza. Este axioma ha sido ampliado, incorporando la sensibilidad a las transferencias. El mencionado axioma requiere que una transferencia de ingresos de una persona pobre a otra menos pobre incremente la medida de pobreza en mayor grado cuanto ms pobre sea la persona que entrega recursos. El grado de pobreza de ste ltimo se puede determinar a partir de su posicin en la escala de ingresos o de su nivel de ingresos. Por ltimo, el axioma de monotonicidad en subgrupos implica que si se incrementa la pobreza para un grupo de personas, entonces la pobreza total tambin debe aumentar. De esta manera, se garantiza que un cambio en el ingreso de algunas personas afecte, en el mismo sentido, a la pobreza de cualquier grupo en el que estas personas se encuentren. Como ya se ha mencionado anteriormente, una vez identificadas las personas que sern consideradas pobres, es necesario contar con alguna medida que permita dar cuenta de la extensin y profundidad de la pobreza. Es decir, es necesario agregar a las personas pobres. Como ya se ha mencionado, las medidas que se van a presentar a continuacin suponen el uso del consumo o el ingreso como indicadores de bienestar, por lo que no es posible aplicarlos para los mtodos directos.

a) ndice de Redescuento Este ndice, H, mide la proporcin de personas que se encuentran bajo la lnea de pobreza, por lo que representa la incidencia o predominio de la pobreza. Si se considera a n como el nmero total de personas y a q como el nmero de personas con un ingreso inferior al de la lnea de pobreza, esta medida vendra expresada por: H= q/n La ventaja que tiene esta medida es que es fcilmente interpretable y sencilla de comunicar con fines de poltica. Sin embargo, el ndice de redescuento slo satisface el axioma focal ya que si ya se ha fijado la lnea de pobreza, un aumento en el ingreso de los no-pobres no altera el nmero de persona pobres y, por lo tanto, no hace variar el ndice H. Una reduccin en el ingreso de todos los pobres no afecta a la medida, por lo que es claro ver que la misma viola el axioma de monotonicidad. Del mismo modo, tampoco se ve modificada si hay una transferencia de ingresos de una persona pobre a una menos pobre, siempre que con esa transferencia nadie sobrepase la lnea de pobreza. Por no cumplir con los axiomas mencionados, el ndice de redescuento ha sido duramente criticado, a pesar de su uso extendido en la prctica. Las crticas se basan en que el ndice de redescuento es insensible 38

a caractersticas cruciales de la pobreza tales como su profundidad y severidad, y por ser un indicador limitado para realizar comparaciones de pobreza.

b) Brecha de Pobreza Hay una medida que supera algunas de las crticas al ndice de redescuento y es la Brecha de Pobreza. La misma mide la profundidad de la pobreza e indica la distancia promedio de las personas pobres a la lnea de pobreza, ponderado por la incidencia de la pobreza. Entonces, si la lnea de pobreza viene representada por z y el nmero de individuos i con un ingreso inferior a esa lnea por q, la brecha (PG: Poverty Gap) puede definirse como:

Esta medida, al ser escrita de la siguiente forma, puede ser interpretada de otra manera: PG= H.ID Donde I es el Cociente de Brecha de Ingreso, definido como: I= (z -)/ z Donde representa el ingreso promedio de los pobres. De todas formas el cociente brecha de ingreso no es un buen indicador de pobreza por s solo, ya que si una persona con ingresos apenas inferiores a la lnea de pobreza dejara de ser pobre, disminuira e I aumentara, a pesar que ahora hay un pobre menos y el resto sigue en las mismas condiciones. Este problema se corrige cuando se multiplica este indicador por el ndice de redescuento, obtenindose la PG. La brecha de pobreza cumple con el axioma focal y el de monotonicidad ya que si el ingreso de una persona pobre disminuye, el promedio de ingresos tambin caer y el ndice PG aumentar. Sin embargo, esta medida no cumple con el axioma de transferencia, ya que un traspaso de ingresos de una persona pobre a una menos pobre no se reflejar en el ndice PG, ya que la media de ingresos permanecer constante.

c) ndice de Sen La falla de las medidas convencionales para satisfacer el axioma de transferencia motiv a Sen (1976) a construir un nuevo ndice de pobreza, que se puede expresar de la siguiente manera:

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Donde r (y, z) es una funcin que indica la posicin en la escala de ingreso de cada individuo bajo la lnea de pobreza. Esto implica que la ponderacin que cada individuo recibe respecto a la severidad de la pobreza est dada por su posicin en la escala de ingresos, por lo que la distancia entre sus ingresos no es tenida en cuenta. La funcin cumple con el axioma focal, de monotonicidad y de transferencia. El primero se cumple porque ninguno de los elementos del ndice de pobreza se ve afectado por un cambio en el ingreso de los no-pobres. El cumplimiento del axioma de monotonicidad se da ya que si se reduce el ingreso del algn pobre y el ordenamiento de los ingresos no se altera, entonces la diferencia (z-y) es estrictamente mayor para cualquier i y constante para el resto, por lo que S aumenta. Este ndice tambin puede relacionarse a una medida de desigualdad expresndolo del siguiente modo: S = H [I + (1-I) G] G representa el coeficiente de Gini para la distribucin de ingresos de los pobres y hace que se cumpla el axioma de transferencia, ya que el mismo aumenta cuando ocurre una transferencia regresiva.

d) Medidas FGT Un grupo de medidas que merece especial atencin es la familia de ndices paramtricos desarrollado por Foster, Greer y Thorbecke (FGT). Estos pueden interpretarse como una brecha de pobreza en la que a las personas se le asigna mayor peso relativo de acuerdo a cuanto ms alejadas se encuentren de la lnea de pobreza. En la formulacin de este ndice se incluye el exponente , que se encarga de asignarles una importancia creciente a los individuos a medida que disminuye su ingreso:

donde 0. es un indicador de la aversin a la desigualdad e intenta mostrar la importancia que s e le asigna a los ms pobres en relacin con los que estn ms cerca de la lnea de pobreza. Cuando =0, esta medida es igual al ndice de redescuento (H), y cuando =1, se obtiene le brecha de pobreza PG=H*I. Puede verse que, para valores muy altos de , esta medida depende casi exclusivamente de la situacin del ms pobre. Una vez finalizado este breve repaso, se aprecia que la medicin de la pobreza comprende varias etapas. En primer lugar, se debe especificar la definicin de pobreza que se utilizar, junto con el indicador de bienestar correspondiente. Luego, se deber seleccionar la unidad de observacin del estudio. Esta no es una decisin menor ya que, cuantificar la pobreza, por ejemplo, en trminos absolutos de hogares o, en cambio, hacerlo en trminos relativos al nmero de personas que en ellos habitan puede 40

implicar que los resultados obtenidos varen sensiblemente. Ahora bien, una vez definido esto, se procede a la identificacin de las personas u hogares en condiciones de pobreza. Para ello, se deber construir una norma que permita realizar comparaciones entre las unidades de observacin a fin de poder clasificarlas como pobres o no pobres. Finalmente, se proceder a la agregacin de las unidades de anlisis. Adems, y tal como se ha visto, la teora no permite elegir un mtodo por sobre otro, ya que todos presentan diferentes virtudes y defectos. Es ms bien la prctica, dependiendo del contexto en el que se aplique, quien ha determinado que mtodos son los ms utilizados. Dado que ningn mtodo de identificacin y agregacin es completo por s solo, muchos autores plantean la necesidad de integrar distintos mtodos para captar de mejor manera diversos aspectos de la pobreza. En la siguiente seccin, se analizarn dos de los principales ndices de medicin de la pobreza aplicados a nivel mundial. Por un lado, el utilizado por el Banco Mundial (BM), el cual es un ndice unidimensional basado en el concepto de lneas de pobreza y del ingreso como factor determinante en la clasificacin de pobre y no-pobre y, por el otro, el ndice Multidimensional de Pobreza, elaborado por Naciones Unidas, que es un ndice multidimensional que, justamente, no considera al ingreso dentro de sus variables de anlisis.

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SECCIN III: PRINCIPALES NDICES A NIVEL MUNDIAL En la presente seccin, se compararn el ndice elaborado por el Banco Mundial y el ndice Multidimensional de Pobreza, originalmente elaborado por la Universidad de Oxford y utilizado por Naciones Unidas.

3.1 Banco Mundial El Banco Mundial (BM) ha elaborado varias definiciones de lneas de pobreza, destacndose el inters por establecer una lnea universal de pobreza que ser necesaria para permitir agregaciones y comparaciones entre pases. De este modo, define a la pobreza como la incapacidad para alcanzar un nivel de vida mnimo (Banco Mundial, 1990). A pesar de reconocer las dificultades que representara incluir en cualquier medida de la pobreza el aporte al nivel de vida, tanto de los bienes y servicios pblicos como los recursos de propiedad comunal, el BM establece un nivel basado en el consumo que consta de dos elementos. Por un lado, el gasto necesario para acceder a un estndar mnimo de nutricin y otras necesidades muy bsicas y, por el otro, una cantidad que vara de un pas a otro y que refleja el costo que tiene la participacin en la vida diaria de las sociedades (Banco Mundial, 1990). Se afirma que el primero de estos dos elementos es relativamente sencillo, porque puede ser calculado observando el precio de los alimentos de los pobres. Sin embargo, el segundo elemento es mucho ms subjetivo; en algunos pases, la instalacin de caeras en las viviendas es un lujo, pero en otros es una necesidad (Banco Mundial, 1990). As, y con fines operativos, el segundo elemento se dej de lado y el primero se valor como Paridad de poder Adquisitivo (PPA) (U$S 370 anuales por persona, para todos los pases pobres y en desarrollo). Aquellas personas con un ingreso per cpita menor a ese nivel fueron consideradas pobres. Este umbral se trata, sin embargo, de un lmite muy bajo con lo que se estara incurriendo en una subestimacin grave de la pobreza. El estndar es sencillo y fcil de aplicar; no depende de la recoleccin y compilacin rigurosa y continua de datos acerca de los tipos y cantidades de recursos, de los cambiantes patrones de necesidades y de las estimaciones variables de los niveles de vida. Sin embargo, y al mismo tiempo, no es verdaderamente global, puesto que solo es aplicable para los pases pobres y en vas de desarrollo. Si bien el Banco Mundial ha reconocido la necesidad de una lnea internacional de pobreza que analice ms all del consumo, no la ha desarrollado ni se ha estimado el costo para el segundo elemento participativo de la definicin antes vista. Con el fin de tener comparaciones vlidas, los datos de los diferentes pases son ajustados a dlares per cpita diarios en trminos de precios internacionales, segn la paridad de poder adquisitivo. As, la lnea

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de pobreza ms conocida y ms ampliamente utilizada es la medida ajustada de un dlar diario para la pobreza extrema. Ahora bien, el Banco Mundial ha realizado seguimientos y actualizaciones al mtodo de la lnea de pobreza en U$S 1 al da. Como ya se ha mencionado, desde su World Development Report (WDR) on Poverty de 1990 ha anclado su lnea internacional de pobreza a las lneas de pobreza utilizadas en los pases ms pobres. An, cuando la lnea de pobreza de U$S 1 al da fue el criterio establecido al momento del WDR, es sabido que este umbral puede ser realmente bajo para cierto tipos de pases con niveles de ingreso ms altos. Difcilmente podra decirse que las personas calificadas como pobres bajo los estndares de los pases ms pobres, no entren realmente en esa categora. Esto le da a la lnea de pobreza un rasgo sobresaliente: enfocarse en las personas ms pobres del mundo, algo que una lnea ms alta no podra hacer. La entidad sostiene que nunca ha insistido en usar solamente una lnea de pobreza, de hecho, en sus trabajos especficos con determinados pases en desarrollo, ha utilizado la lnea de pobreza considerada ms apropiada para cada pas. Defendindose de algunas de las crticas que ha recibido su mtodo de medir la pobreza, el BM sostiene que naturalmente hay, hoy en da, mucha ms informacin disponible de la que haba en 1990. Los datos originalmente utilizados para elaborar la lnea de pobreza eran de slo 22 pases en desarrollo, todos ellos correspondan a los aos 80 y mayormente diseados para estudios acadmicos. Adems, esta muestra era particularmente pobre en cuanto a la inclusin de los pases africanos, y las lneas eran, muchas veces, especficas para las reas rurales y no incluan necesidades no-alimenticias. Desde ese entonces, ha habido un gran incremento en la cantidad de pases que han establecido sus propias lneas de pobreza; en su ltima actualizacin, el Banco Mundial ha incluido informacin de 75 pases en vas de desarrollo. Gracias al Programa Internacional de Comparacin de Precios (ICP, por sus siglas en ingls), que recolecta datos de precios necesarios para estimar los ratios de cambio de la paridad de poder de compra (PPP), los datos obtenidos sobre los niveles de precios han mejorado ostensiblemente. Antes de la ltima actualizacin del ICP en 2005, la lnea de pobreza establecida por el Banco era de U$S 1,08 por da, al PPP de 1993. Sin embargo, los nuevos datos de precios obtenidos del ICP 2005 indicaron que el costo de vida en los pases en desarrollo era ms alto de lo que se prevea originalmente. Adems de estas mejoras en la medicin de los precios, tambin es necesario aclarar que hoy en da se cuenta con mucha mayor cantidad de encuestas disponibles para medir los estndares de vida. A modo de ejemplo, en la WDR de

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1990, slo haba disponibles 22 encuestas para 22 pases, mientras que en su ltima actualizacin fueron ms de 700 para 115 pases1. Aprovechando toda la nueva informacin disponible, el Banco ha realizado un extenso trabajo, llevado a cabo por Chen y Ravallion, de reclculo de la extensin de la pobreza en el mundo y cmo la misma ha cambiado a lo largo del tiempo. De este modo, los mencionados investigadores volvieron sobre la idea original de 1990; es decir, que la lnea de pobreza global debera estar anclada a las lneas de pobreza de aquellos pases ms pobres. En su trabajo, los autores utilizaron cinco lneas de pobreza. La ms baja de ellas fue de U$S 1 por da a los precios de 2005 (la cual est muy cerca de la lnea de pobreza oficial de la India), la siguiente se estableci en U$S 1,25 al da (la cual representa la lnea promedio de los 15 pases ms pobres, de acuerdo a los nuevos datos recolectados y es la usada para la comparacin internacional) y, finalmente, la lnea ms alta se estableci en U$S 2,50, que es la media de todos los pases considerados, a excepcin de los 15 ms pobres. El Banco sostiene que la eleccin de una lnea de pobreza de U$S 1 o U$S 1,25 por da no hace ninguna diferencia en cuanto a su declaracin de que la pobreza absoluta ha cado en el mundo en desarrollo entre 1980 y 2005. Adems, sostiene que la delimitacin de una LP con fines comparativos es inevitablemente arbitraria y que la que ellos utilizan ha sido definida en base a pases de muy bajos ingresos como Bangladesh, Kenia o Tanzania. A continuacin, veremos algunos de los datos que presenta el Banco Mundial sobre la pobreza en los pases de Amrica Latina. Acerca de los mismos se han vertido variadas crticas, tendientes sobre todo a demostrar que los datos publicados estn subestimando el problema de la pobreza a escalan mundial. Para ello compararemos algunos de los datos obtenidos con los que publican los correspondientes organismos pblicos de los pases desarrollados. El siguiente cuadro muestra los datos de la tasa de incidencia de la pobreza para quienes viven con menos de U$S 1,25 al da en los pases de Latinoamrica (los datos correspondientes a todo el universo de pases puede encontrarse en el anexo del presente trabajo):

Es necesario aclarar que, en estos organismos, el poder de decisin de cada pas es proporcional al capital aportado. Por ejemplo hasta el 2010 EEUU, Canad, Reino Unido, Francia, Japn, Italia y Alemania acumulaban casi el 50% de los votos en el Banco Mundial. En ese ao, se realiz una reforma con el objetivo de dar un mayor poder a los pases emergentes; aun as, la distribucin sigue siendo muy desigual (EEUU, Japn, China, Alemania, el Reino Unido, Francia, India, Rusia, Arabia Saudita e Italia concentran el 47% de los votos).

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Tasa de Pobreza - Personas que viven con menos de U$S 1,25 al da Pas Amrica Latina y el Caribe Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Paraguay Per Uruguay Venezuela 2005 2006 2007 2008 2009 2010 6.47 1.94 2.01 15.61 6.01 6.14 1.35 11.32 9.67 6.45 6.38 1.15 5.59 7.56 6.2 5.54 0.26 0.27 0.92

8.66 4.55 3.69 2.71 18.21 16.21 13.06 8.52 7.64 7.13 1.13 12.71 11.04 8.84 9.13 6.14 7.23 0.68 7.2 10.92 8.77 8.55 7.19 7.94 1.4 0.73 0.48 13.44 6.63

8.16 4.61 7.16 4.91 0.2

Fuente: Elaboracin propia en base a datos Banco Mundial.

A continuacin se presentarn, para el mismo universo de pases, la tasa de incidencia de la pobreza para aquellas personas que ganan menos de U$S 2 al da. Es necesario recordar que ambas mediciones son a precios internacionales de 2005. Tasa de Pobreza - Personas que viven con menos de U$S 2 al da Pais Amrica Latina y el Caribe Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Paraguay Per Uruguay Venezuela 2005 16.69 9.41 27.96 16.63 23.54 18.52 14.44 20.48 5.37 21.93 2006 2007 2008 12.38 7.37 5.46 3.66 25.34 24.66 24.89 14.42 13.19 11.32 3.22 20.91 17.66 20.89 13.73 14.43 13.02 4.94 5.19 20.68 15.95 13.56 17.78 18.2 14.81 3.6 2.92 1.91 12.91 2009 2010 3.44 1.87

10.82 2.72 18.46 15.82 13.49 10.59 14.23 13.22 14.01 12.74 1.58 1.18

Fuente: Elaboracin propia en base a datos Banco Mundial

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Ahora bien, resulta cuanto menos llamativo la forma en que se determina este umbral de pobreza y como se califica de no pobres a aquellas personas que se encuentren apenas por encima de tales lmites, sin tener en cuenta las condiciones reales en cada uno de los pases analizados. La evidencia demuestra que hay grupos de poblacin con ingresos por encima (y por un amplio margen) que siguen afectados por la pobreza; es decir, que no pueden afrontar los gastos bsicos de alimentos, vestimentaa, vivienda o salud, entre otros. Una vez que se ha establecido este umbral de pobreza, el clculo de la misma se vuelve un ejercicio aritmtico; es decir, no se necesitan anlisis de gastos para un hogar en alimentos, vivienda y vestimenta u observar las condiciones de vida concretas en poblados o villas miserias. Este criterio de X dlar al da se aplica slo a los pases subdesarrollados y en vas de desarrollo, de modo que no se reconoce la existencia de pobreza en Europa Occidental o Norteamrica. Ms an, este criterio est en contraposicin con las metodologas establecidas por los gobiernos de los pases desarrollados. Para ejemplificar esto, a continuacin se mostrarn los ndices de pobreza que elaboran las diferentes agencias nacionales de los pases desarrollados: Tasa de Pobreza Personas en Riesgo de Pobreza Pais Canada EEUU Francia* Dinamarca* Alemania* Irlanda* Espaa* Italia* Holanda* Finlanda* Suecia* Reino Unido* Noruega* Suiza* 2006 10.30 12.30 13.10 11.80 12.60 18.50 20.00 19.60 9.70 12.60 12.30 19.00 12.40 2007 9.10 12.50 13.40 11.70 15.20 17.20 19.70 19.80 10.20 13.00 10.50 18.70 11.80 2008 9.30 13.20 13.00 11.90 15.30 15.50 19.70 18.70 10.50 13.60 12.20 19.10 11.30 16.50 2009 9.50 14.30 13.50 13.10 15.50 15.00 19.50 18.40 11.10 13.80 13.30 17.20 11.70 15.40 2010 9.00 15.10 14.10 13.30 15.70 16.10 20.70 18.20 10.30 13.10 12.90 17.10 11.10 15.00

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Statistics Canada, United States Census Bureau, Eurostat-European Commission, Instituto Nacional de Estadsticas y Estudios Econmicos de Francia *: Menos del 60% del ingreso mediano nacional.

Como se puede observar, es realmente muy llamativo cmo la pobreza del Reino Unido (para sus propias autoridades) en el ao 2008 es muy similar a la que marca, para el mismo ao, el BM para Pakistn (21,04%) o Camboya (22,75%) e, incluso, superior a la de Bolivia (15,61%) o Vietnam 46

(16,85%). De este modo, puede verse cmo las cifras que presenta el BM ocultan la verdadera magnitud e incidencia de la pobreza a nivel mundial. Como bien seala Boltvinik (2003) al respecto, la lnea de U$S 1,25 al da se debe interpretar como una lnea de desnutricin, por debajo del a cual se caera en la desnutricin calrica (con todas las dems necesidades bsicas insatisfechas). Por ende, no se estara demarcando el universo de pobres (tal como se pretende), sino que se estara identificando a la poblacin cuya supervivencia fsica est en peligro. En Latinoamrica, predominan dos mtodos para medir la pobreza: el de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) y el de la Lnea de Pobreza (LP). El Banco Mundial utiliza el mtodo de la lnea de pobreza, una medida que considera til como punto de partida del anlisis, ya que permitira una visin rpida acerca de las dimensiones de la pobreza (separando a los pobres de los que no lo son). El BM tambin procede a utilizar una Canasta de Consumo Bsica, asentada en la comida necesaria para una ingesta calrica mnima. Con esto, el BM agrava el problema de subestimacin inherente al enfoque LP, ya que reduce los requerimientos nutricionales a caloras. Por otra parte, examina los precios de los alimentos que constituyen la dieta usual de los pobres, mientras que en Amrica Latina, la Canasta Bsica se funda en los hbitos de consumo del primer estrato de referencia no pobre en trminos alimentarios. Por ende, el BM sigue agravando ese problema de subvaloracin de la pobreza. De todos modos, el BM aprecia que el mtodo LP es insuficiente, ya que la pobreza no se mide adecuadamente si solo se ponderan los ingresos (o el consumo) y que son necesarias medidas complementarias como diversos indicadores sociales (por ejemplo, mortalidad infantil, nutricin, esperanza de vida al nacer, entre otros). De todos modos, y aunque el BM auspicia indicadores alternativos, no recurre, por ejemplo, al mtodo de las NBI. Aun cuando en su informe de 1990 ofrece una visin optimista acerca de la evolucin de la pobreza en las ltimas dcadas y sostiene que en los aos 80 (de recesiones e hiperinflaciones) no lleg a revertirse esa tendencia general al progreso, admite la presencia de retrocesos que habran recado en regiones particulares, entre ellas, Amrica Latina. Esto se pone en evidencia cuando se comparan algunos nmeros: mientras que el BM calcul, para 2008, una incidencia de la indigencia y la pobreza para Amrica Latina del 6,47% y 12,38% respectivamente, la CEPAL computa, para el mismo ao, una tasa del 12,90% para la indigencia y del 33% para la pobreza. Si bien ambos organismos utilizan el enfoque de la LP, la diferencia radica en que, mientras el BM define en trminos de un valor en dlares el umbral de suficiencia, las canastas bsicas que dan lugar a las lneas utilizadas por la CEPAL son especficas a cada pas y respetan las estructuras de consumo prevalecientes en ellos. Aqu, nuevamente, queda demostrada la grave subestimacin en la que incurre el BM, as como las asombrosas diferencias a las que pueden conducir diferentes aproximaciones metodolgicas.

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Ahora bien, cabra preguntarse si estas subestimaciones al momento de medir las tasas de pobreza son casuales o estn motivadas por algn factor externo. Una cuestin central al momento de analizar estos temas es que las polticas destinadas al alivio de la pobreza deben mantener los costos a niveles manejables desde el punto de vista fiscal y, para ello, es imprescindible limitar la poblacin objeto de las mismas. Se puede ver cmo, en el mbito de las mediciones, el BM expresa una preocupacin por distinguir a los pobres de los no pobres. Sin embargo, esta ltima categora de no pobres abarca a fracciones sociales muy diversas (por ejemplo, obreros industriales empobrecidos o trabajadores estatales). Pero, como se ha venido advirtiendo, si esta distincin se asocia con subestimaciones en las magnitudes de las mediciones, entonces dentro de la categora de no pobres se estar n englobando varios pobres. Entonces, esta racionalidad fiscal exige convertir en no pobres a quienes s lo son, centrndose nicamente en aquellos pobres extremos.

3.2 ndice Multidimensional de Pobreza En su informe de 1990, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) expuso claramente el concepto de Desarrollo Humano, sosteniendo que la verdadera riqueza de una nacin est en su gente. El objetivo bsico del desarrollo est en crear un ambiente propicio para que las personas disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa. Esta puede parecer una verdad obvia, aunque con frecuencia se olvida debido a la preocupacin inmediata de acumular bienes de consumo y riqueza financiera. En el informe se planteaba la necesidad de renovar la atencin en las personas a la luz del dispar progreso de los pases en materia de desarrollo humano durante los aos ochenta, una dcada de crisis econmicas, estabilizacin y ajustes. El Informe puso nfasis en que el desarrollo se vincula con la libertad, tanto de las opciones humanas como de participacin en los procesos. Sostiene que el desarrollo humano se refiere no solamente a la satisfaccin de las necesidades bsicas, sino tambin al desarrollo humano como un proceso dinmico de participacin. Es aplicable tanto a los pases menos desarrollados como a los altamente desarrollados. Aqu, ya se puede observar una diferencia clara con el enfoque que plantea el BM, ya que se sostiene que hay oportunidad de mejora, tanto en los pases menos favorecidos, como en los ms desarrollados. El ndice de Desarrollo Humano (IDH) fue un elemento estratgico del nuevo enfoque que simboliza un vuelco en el pensamiento, si bien no logra captar completamente la riqueza de la nocin de desarrollo humano: la pobreza va mucho ms all de unos bajos ingresos. Como medida compuesta de salud, educacin e ingreso, el IDH evala niveles y avances usando un concepto de desarrollo mucho ms amplio que el ingreso per cpita. As, el IDH consta de tres dimensiones y cuatro indicadores, a saber:

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Indicadores Esperanza de Vida al Nacer Aos Promedio de Instruccin Aos de Instruccin Esperados Estndar de Vida Ingreso Nacional Bruto per Cpita

Dimensiones Salud Educacin

Desde su creacin, el IDH ha sido objeto de crticas: mientras algunas se vinculan con su construccin y composicin, otras sugieren que debera ampliarse e incluir ms dimensiones, desde igualdad de gnero hasta la biodiversidad. Sin dejar de destacar que muchas de las crticas son vlidas, lo importante aqu no es tanto crear un ndice que sea un incuestionable indicador de bienestar, sino reorientar la atencin hacia un desarrollo enfocado en el ser humano y propiciar el debate sobre como acelerar el progreso de las sociedades. El IDH ha resultando ampliamente til como alternativa al enfoque basado solamente en el ingreso. El Informe de 1994 introdujo y defini el concepto de seguridad humana como libertad para vivir sin temor y libertad para vivir sin necesidad y significa seguridad con tra amenazas crnicas como el hambre, la enfermedad y la represin, as como proteccin contra alteraciones sbitas y dolorosas en la vida cotidiana, ya sea en el hogar, en el empleo o en la comunidad. Este concepto de seguridad humana constituy un cambio radical con respecto a las reflexiones tradicionales sobre paz y prevencin de conflictos; as, la seguridad humana exige prestar atencin a todos los riesgos que enfrenta el desarrollo humano, no solo a situaciones de conflicto, posconflicto o de estados frgiles. En el Informe sobre Desarrollo Humano de 2000 se propuso un marco intelectual para que la comunidad de los derechos humanos se involucrara en el desarrollo de una manera ms eficaz. Un nivel de vida digno, nutricin, salud y educacin adecuadas y la proteccin contra los desastres son todos derechos humanos, no solo objetivos del desarrollo, constituyndose la pobreza en un desafo que impugna estos derechos. Los derechos humanos incluyen, por tanto, derechos econmicos, sociales y culturales, as como libertades civiles y polticas, agenda que tambin forma parte del marco del desarrollo humano. De este modo, el desarrollo humano se concentra en el empoderamiento tanto individual como grupal, mientras que los derechos humanos lo hacen en las garantas estructurales. As, el desarrollo humano complementa el logro de los derechos humanos. Esta fuerza complementaria del desarrollo humano se basa en responder a contextos diversos y cambiantes, identificar obstculos al progreso humano, oportunidades de sinergias y fomentar las soluciones locales. Otro punto importante que rescatan los Informes de Desarrollo Humano, es que el desarrollo humano y el desarrollo humano sostenible no pueden separarse, por lo que es necesario prestar atencin tanto a las generaciones actuales como a las futuras: si el desarrollo humano no es sostenible, no es un desarrollo

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humano real. El nfasis que pone el desarrollo humano en la multidimensionalidad recuerda que el debate sobre qu se debe sostener es tan importante como la forma en que debe hacerse. Ahora bien, como ya se ha sostenido a lo largo de este trabajo, la preocupacin por determinar quienes resultan afectados por la pobreza y el deseo de medirla, muchas veces oscurecen el hecho que la pobreza es un concepto muy complejo como para reducirlo a una nica dimensin de la vida humana (por lo general, el ingreso). Por este motivo, Naciones Unidas introdujo, en el ao 1997, el ndice de Pobreza Humana (IPH) en un intento por aunar en un ndice compuesto las diferentes caractersticas de privacin de la calidad de vida para llegar a un juicio agregado sobre el grado de pobreza de una comunidad, manteniendo una relacin coherente con el IDH. Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos por tratar de captar la mayor cantidad de dimensiones posibles, la pobreza humana es ms amplia que una medida particular, incluido el IPH. Como concepto, la pobreza humana incluye aspectos que son difciles de reflejar en una medida de la misma, tales como la falta de libertad poltica, la falta de seguridad personal o la amenaza a la sostenibilidad, entre otras. El carcter de la privacin humana vara con las condiciones sociales y econmicas de la comunidad de que se trate, por lo que la seleccin de los indicadores del IPH debe ser sensible al contexto social de un determinado pas. Por ejemplo, las cuestiones relacionadas con la pobreza en los pases pobres incluyen cuestiones como el hambre, el analfabetismo, las epidemias o la falta de agua potable o servicios de salud; cuestiones ampliamente resueltas en los pases desarrollados donde, en cambio, los estudios se concentran en variables como la exclusin social. Se ve de esta forma, como es complicado lograr un ndice de la pobreza humana que sea igualmente aplicable a todos los pases. De este modo, y dada la generalidad de la pobreza en los pases menos favorecidos, el IPH tiene un sesgo para aplicarse en ese contexto. El IPH se concentra en la privacin de tres elementos esenciales de la vida humana ya reflejados en el IDH: la longevidad, los conocimientos y un nivel de vida decente. Sin embargo, mientras el IDH mide la concrecin de las dimensiones planteadas, el IPH mide la privacin en las tres dimensiones bsicas del desarrollo humano captadas por el IDH. La primera privacin se relaciona con la supervivencia y est representada en el IPH por la cantidad de gente que se estima morir antes de los 40 aos. La segunda dimensin se relaciona con los conocimientos y se mide por el porcentaje de adultos analfabetos y, finalmente, el tercer aspecto se refiere al nivel decente de vida y est representado por tres variables: el acceso a los servicios de salud y agua potable y el porcentaje de chicos menores de cinco aos desnutridos. El motivo por el que no se incluye el ingreso en el IPH es que la lgica en que se basa la elaboracin de la variable de aprovisionamiento econmico es que el PBN incluido en el IDH es en realidad una amalgama de instalaciones privadas y pblicas, por lo que el ingreso privado podra no ser un indicador adecuado de los medios econmicos del individuo, que incluyen adems servicios pblicos esenciales 50

como la atencin de salud y el abastecimiento de agua potable. Adems, como ya se ha mencionado, el uso de la misma lnea de pobreza en diferentes pases, puede conducir a resultados muy engaosos debido a la variacin de los productos necesarios. Por lo tanto, el ingreso mnimo necesario para evadir la exclusin social puede variar enormemente entre una comunidad y otra. Podra plantearse la opcin de usar diferentes lneas de pobreza en los distintos pases, pero no sera fcil decidir cules seran las variaciones apropiadas y la forma en la que podran calcularse las distintas lneas de pobreza. Las lneas oficiales nacionales no pueden servir a tales efectos porque reflejan, en general, otras influencias (especialmente polticas) y no pueden usarse en las comparaciones internacionales. Dado que la realidad entre los pases pobres y en desarrollo difiere bastante de la de los pases desarrollados, se elabor un IPH para cada tipo de pases, conocidos como IPH-1 e IPH-2, respectivamente. El IPH-1 (para pases en vas de desarrollo) toma la siguiente forma: , donde Probabilidad al nacer de morir antes de los 40 aos. : Porcentaje de adultos analfabetos. : Porcentaje promedio de personas sin acceso a una fuente segura de agua y porcentaje de chicos menores de cinco aos desnutridos. : 3. Cuando se le asigna a el valor 1, se presume una sustitubilidad perfecta y se obtiene el agregado haciendo un promedio de las tres privaciones. El caso opuesto, en el que no es posible hacer sustituciones es cuando es . En este caso, el mayor porcentaje de insuficiencia lo domina todo; es decir, si hay una

privacin del 30% en la esfera uno, del 45% en la dos y del 60% en la tres, entonces la extensin general de la pobreza es, simplemente, 60%. La sustitubilidad perfecta es un supuesto un tanto fuerte y atenta contra la idea (acertada) que a medida que la privacin en cierta esfera se hace cada vez ms aguda, la ponderacin dada a la eliminacin de la privacin en esa esfera debe aumentar. Tampoco parece sensato apoyar el otro extremo de sustitubilidad 0, ya que implica que cualquier aumento de la privacin en cualquier categora que no sea la de la privacin ms elevada debe dejar a la medicin de la pobreza agregada sin cambios. En este caso el valor elegido es 3, ya que da una elasticidad de sustitucin aceptable y mayor ponderacin a las dimensiones en las que la privacin es mayor. Obviamente, la eleccin de este valor es arbitraria.

A continuacin, definimos el IPH-2, utilizado para medir la pobreza en los pases desarrollados: IPH-2= : Probabilidad al nacer de morir antes de los 60 aos. 51 , donde:

: Porcentaje de adultos funcionalmente analfabetos. : Porcentaje de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza (50% de la mediana del ingreso). : Tasa de desempleo de largo plazo (de 12 meses o mayor duracin), representando la exclusin social. : 3. Sin embargo, y para lograr una visin ms global de la evolucin del desarrollo humano se debe ir ms all de las dimensiones del IDH, ya que, an cuando se han conseguido progresos considerables en temas relacionados a la salud, educacin e ingresos, stos se ven menoscabados por una persistente desigualdad, esquemas de produccin insostenibles y el desempoderamiento de grupos humanos en todo el mundo. (PNUD, HDR 2010). As, en su edicin del 2010, el Informe sobre Desarrollo Humano incorpora tres nuevos indicadores multidimensionales de desigualdad y pobreza. Por un lado, se encuentra el IDH ajustado por la Desigualdad (IDH-D) que da cuenta de las prdidas en materia de desarrollo humano generadas por las desigualdades en salud, educacin e ingresos. En condiciones de perfecta igualdad, el IDH y el IDH-D son idnticos. Cuanto ms bajo sea el IDH-D (y mientras ms grande sea la diferencia entre ste y el IDH) mayor ser la desigualdad. Tambin se incorpor el ndice de Desigualdad de Gnero (IDG), que indica las disparidades de gnero en salud reproductiva, empoderamiento y participacin en el mercado laboral. Est construido sobre la misma base que el IDH y el IDH-D. Finalmente, el tercer indicador que se incorpora y que suplanta al IPH es el ndice Multidimensional de Pobreza (IMP). El mismo identifica las privaciones en el mismo sentido que el IDH (salud, educacin y niveles de vida), pero usa un mayor nmero de indicadores (10). Muestra el nmero de personas multidimensionalmente pobres y las privaciones que las afectan a nivel de hogar, considerando que una persona es pobre si sufre carencias en ms de tres indicadores. Una de las ventajas que tiene este ndice es que puede construirse por regin, etnia, entre otras agrupaciones. A continuacin, se dar una breve explicacin de cada uno de ellos, prestando especial atencin al IPM.

IDH-D Lo importante de este indicador es que no solo toma en cuenta el desarrollo humano promedio de un pas a travs de los indicadores de salud, educacin e ingresos, sino tambin su distribucin. Como toda media, el IDH no muestra las disparidades en desarrollo humano existentes en la poblacin de un mismo pas. As, dos pases con diferente distribucin de logros pueden tener el mismo IDH. El IDH-D toma en consideracin no solo los logros medios de un pas en estos tres mbitos, sino que adems de considerar las desigualdades en las tres variables, penaliza el valor promedio de cada dimensin de acuerdo a su desigualdad. Como ya se ha comentado, el IDH-D ser idntico al IDH en los casos que no exista 52

desigualdad entre las personas, pero se reducir a niveles menores al IDH en la medida que la misma aumente. En este sentido, podra considerarse al IDH como un ndice de desarrollo humano potencial, ya que es el valor mximo que ste tomara en el caso que no hubiese desigualdad, mientras que al IDH-D se lo podra considerar como el ndice de desarrollo humano real. La diferencia entre el IDH-D y el IDHG mide la prdida en el desarrollo humano potencial producto de la desigualdad, expresado en porcentaje. Un punto importante del IDH-D es que puede adaptarse para comparar las desigualdades existentes en distintos grupos poblacionales dentro de un mismo pas, siempre que existan datos adecuados. Otra de las caractersticas importantes de este enfoque es que es consistente para los subgrupos, lo que significa que si la desigualdad desciende en un subgrupo, pero permanece constante en el resto de la poblacin, la desigualdad general descender tambin. Adems, el IDH-D puede obtenerse computando primero la desigualdad para cada dimensin y despus observar la existente respecto a las dems dimensiones. Cabra preguntarse si con la utilizacin del Coeficiente de Gini (que mide la desigualdad entre ingresos/consumos) podra llegar a medirse la desigualdad multidimensional. El IDH-D se basa en una clase de ndice compuesto propuesto por Foster, Lpez-Calva y Szekely que, a su vez, se basa en la familia de medidas de desigualdad de Atkinson. La eleccin del ndice de Atkinson responde a tres factores: consistencia de los subgrupos, nfasis en la desigualdad en el extremo ms bajo de la distribucin y sencillez de clculo. Como ya se ha mencionado, la consistencia supone que si la desigualdad disminuye en uno de los subgrupos pero permanece constante en el resto de ellos, entonces la desigualdad general tambin desciende. El Coeficiente de Gini no tiene esta propiedad. Otro punto a destacar es que, por su construccin, el Coeficiente de Gini otorga el mismo peso a la misma distribucin, mientras que el ndice de Atkinson pone ms nfasis en el extremo inferior, por lo que refleja mejor la mortalidad infantil, el analfabetismo y la pobreza de ingresos2. Como limitante, y debido a la falta de datos, se puede marcar que el IDH-D no toma en consideracin las desigualdades superpuestas, es decir, si una persona padece una o varias privaciones simultneamente. Tal como se mencion anteriormente, el IDH-D est conformado de la misma forma que el IDH, a saber: Indicadores Esperanza de Vida al Nacer Aos Promedio de Instruccin Aos de Instruccin Esperados Estndar de Vida Ingreso Nacional Bruto per Cpita
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Dimensiones Salud Educacin

Para detalles acerca de la forma de clculo del mismo, por favor ver Nota Tcnica N2. Informe Desarrollo Humano 2010 pginas 238-239.

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IDG Las desventajas que enfrentan nias y mujeres son una gran fuente de desigualdad, ya que con frecuencia son discriminadas en salud, educacin y el mercado laboral, con las consiguientes repercusiones negativas en el ejercicio de sus libertades. Como sostiene el Informe de Desarrollo Humano 2010 la desigualdad basada en el gnero todava es un gran obstculo que enfrenta el desarrollo humano. Aunque las nias y mujeres han avanzado mucho desde 1990, todava no logran la equidad con los hombres. El ndice de Desigualdad de Gnero (IDG) refleja las desventajas de las mujeres en tres dimensiones: salud reproductiva, empoderamiento y mercado laboral y lo que refleja es la prdida de desarrollo humano causada por la desigualdad existente entre los logros de las mujeres y los varones en estas dimensiones. Vara entre el 0, que indica que mujeres y varones presentan un desarrollo igual, y 1, que indica que las mujeres registran el peor desarrollo posible en todas las dimensiones medidas. Medir las desventajas que enfrenta la mujer genera conciencia respecto a estos problemas, permite vigilar los progresos en pos de los objetivos de equidad de gnero e impulsa a los gobiernos a asumir su responsabilidad. A continuacin, se ver como est compuesto el IDG. El mismo consta de tres dimensiones y cinco indicadores:

Dimensiones Salud Reproductiva Empoderamiento Mercado Laboral

Indicadores Mortalidad Materna Fecundidad Adolescente Escaos en el Parlamento Nivel de Instruccin (nivel secundario y ms) Participacin en la Fuerza Laboral

Los primeros ndices globales de gnero fueron el ndice de Desarrollo Relativo al Gnero (antiguo IDG) y el ndice de Potenciacin de Gnero (IPG), presentados ambos en 1995 en coincidencia con la creciente concientizacin internacional sobre la importancia de hacer un seguimiento de los esfuerzos dirigidos a eliminar las brechas de gnero en todos los aspectos de las vida. A pesar que el Antiguo IDG (que examinaba las desigualdades de gnero en las dimensiones del IDH) y el IPG (analizaba la participacin poltica proporcin de mujeres que ocupan escaos parlamentarios-, econmica proporcin de mujeres en cargos profesionales y de alto nivel- y la propiedad de recursos econmicos relacin de ingresos entre hombres y mujeres-) hayan contribuido enormemente a instalar el debate sobre la desigualdad de gnero, tienen importantes limitaciones conceptuales y metodolgicas. El nuevo IDG supera estas limitaciones proponiendo mejores metodolgicas e indicadores alternativos. De esta forma, mide la desigualdad entre gneros en las tres dimensiones, con indicadores cuidadosamente escogidos para reflejar la salud reproductiva de las mujeres, su empoderamiento y su participacin en el 54

mercado laboral en relacin a la de los varones. Como ya se explic anteriormente, las dimensiones utilizadas en el IDG son tres:

Salud Reproductiva: puede medirse a travs de dos indicadores; el coeficiente de mortalidad materna y tasas de fecundidad entre adolescentes. El bienestar de la mujer durante el parto es una clara seal del lugar que ocupa dentro de la sociedad. Hay factores que reducen el riesgo de morir durante el parto, como educacin, nutricin adecuada, servicios de salud prenatal y asistencia de profesionales adecuados. Y aunque muchos de estos servicios son de bajo costo, an les son negados a muchas mujeres. La reproduccin no solo conlleva riesgos, sino que cuando ocurre a edades muy tempranas, compromete la salud y restringe las oportunidades futuras. La tasa de fecundidad entre adolescentes mide la procreacin a temprana edad, lo que aumenta los riesgos sanitarios para la madre y el beb y suele impedir a las jvenes asistir a la escuela, condenndolas a realizar trabajos poco especializados (y mal pagos).

Empoderamiento: para medir la desventaja de la mujer en el sector de la poltica, se utiliza la relacin de representantes hombre-mujer en el parlamento, lo que indica la visibilidad de la mujer en el mbito poltico. Por otro lado, la libertad de la mujer aumenta si sta cuenta con un mayor nivel de instruccin. Una mujer con ms educacin tiene ms probabilidades de disfrutar de un trabajo satisfactorio, participar en el debate pblico, cuidar su salud y la de su familia. En este sentido, la atencin se centra en las diferencias en los niveles de instruccin en la enseanza secundaria y superior.

Mercado Laboral: aunque la participacin en el mercado de trabajo es un indicador til, no muestra la segregacin ocupacional en el mercado laboral y la brecha salarial por motivos de gnero (en general, bastante amplia).

Ahora bien, es importante hacer una salvedad respecto a aquellos indicadores que no tienen un equivalente para los varones. En este caso, la salud reproductiva de las nias y mujeres se compara con lo que deberan ser objetivos sociales, es decir, que no haya muertes maternales ni embarazos adolescentes. El IDG padece de importantes limitaciones de datos, por lo que la eleccin de los indicadores es limitada. Por ejemplo, al utilizar la representacin parlamentaria nacional, se excluye la participacin a nivel de gobiernos provinciales o locales. Del mismo modo, la dimensin del mercado laboral no cuenta con suficiente informacin sobre ingresos, empleo y trabajo no remunerado llevado a cabo por mujeres. A su vez, el ndice tampoco considera otros asuntos importantes que inciden en el bienestar de la mujer como el uso del tiempo (muchas mujeres tienen las carga adicional del cuidado de la familia y la

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realizacin de trabajos domsticos, lo que resta tiempo al ocio y acrecienta tanto el cansancio fsico, como el mental y el estrs), acceso a activos, violencia domstica y empoderamiento local3.

IPM Como ya se ha explicitado a lo largo del trabajo, las dimensiones de la pobreza van mucho ms all de la falta de ingresos, ya que tambin incluyen salud y nutricin inadecuadas, falta de educacin y conocimientos especializados, medios de sustentos inadecuados, malas condiciones de vivienda, exclusin social y escasa participacin social, entre otros. Por este motivo, para avanzar en el desarrollo humano, es necesario centrarse en estas carencias. Los indicadores basados en el dinero son importantes, pero tambin es necesario tener en cuenta las distintas privaciones y su superposicin, en especial porque los hogares que enfrentan mltiples carencias es probable que se encuentren en una peor situacin de lo que marcan las medidas de pobreza por ingresos. Por este motivo, en Julio de 2010, la Iniciativa de Oxford sobre la Pobreza y el Desarrollo Humano (OPHI) de la Universidad de Oxford present, junto con la Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) una nueva forma de medir la pobreza, que plantea una visin multidimensional acerca de las personas que viven en la pobreza. Este ndice sustituye al ndice de Pobreza Humana (IPM) que vena siendo incluido en los Informes de Desarrollo Humano desde 1997. El mismo fue pionero en su tiempo, usaba promedios nacionales para reflejar las privaciones agregadas en educacin, salud y nivel de vida. Sin embargo, no permita identificar a hogares o individuos especficos o a grupos de personas ms amplios que experimentaban las mismas privaciones. El IPM se sobrepone a estos inconvenientes al medir la cantidad de personas afectadas por privaciones simultneas, ya que refleja cuntas carencias simultneas sufren las personas (incidencia) y a cuntas carencias se enfrentan de media (intensidad). A su vez, puede desglosarse por indicadores para mostrar cmo cambia la pobreza multidimensional dependiendo de los ingresos, grupo tnico al que pertenezca, etc., por lo que ofrece tiles datos y aportaciones para el diseo de polticas pblicas. El IPM tiene las tres mismas dimensiones que el IDH (salud, educacin y nivel de vida) reflejadas mediante diez indicadores, cada uno de los cuales tiene igual ponderacin dentro de cada dimensin. Dado que una sola carencia podra no suponer que una persona vive en la pobreza, el IPM requiere que un hogar sufra carencias en varios indicadores simultneamente; de este modo, una persona es simultneamente pobre cuando los indicadores ponderados en los que se padezcan carencias sumen, al menos, un 33%.

Para detalles acerca de la forma de clculo del mismo, por favor ver Nota Tcnica N3. Informe Desarrollo Humano 2010, pginas 240-241.

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Siguiendo a Alkire y Santos et al.- (MPI 2011 Methodological Note, 2011) se proceder a analizar la composicin del IPM. Como ya se ha comentado, diez indicadores componen el IPM: dos para salud, dos para educacin y seis para nivel de vida. Durante el proceso de seleccin de indicadores, los mismos tuvieron que ser elegidos en base a la disponibilidad de informacin para construirlos y para poder realizar comparaciones entre los pases. Los diez indicadores disponibles son casi los nicos que permiten la comparacin entre ms de 100 pases. De los mismos, ocho de ellos estn conectados con los Objetivos del Desarrollo del Milenio (MDG), los que fueron establecidos siguiendo los lineamientos de la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas en el ao 2000. Todos los miembros se comprometieron a cumplir estos objetivos para el ao 2015:

1) Erradicar el hambre y la extrema pobreza. 2) Lograr la educacin primaria universal. 3) Promover la igualdad de gnero y el empoderamiento de la mujer. 4) Reducir los ndices de mortalidad infantil. 5) Mejorar la salud materna. 6) Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades. 7) Asegurar la sustentabilidad ambiental. 8) Desarrollar una asociacin global para el desarrollo.

Dado que el IPM se puede desglosar en sus componentes, revelando las necesidades superpuestas de las familias y las comunidades en una serie de indicadores que, en general, se han presentado de forma aislada, ayuda a los polticos a determinar dnde se encuentran los desafos y cules son las cuestiones que requieren un tratamiento ms urgente. En el IPM, las tres dimensiones tienen igual ponderacin dentro del ndice, es decir, que cada una tiene un peso relativo de 1/3. De este modo, cada indicador dentro de las dimensiones Salud y Educacin tiene un peso de 1/6 (producto de hacer 1/3 2 -nmero de indicadores dentro de esa dimensin-), mientras que aquellos dentro de la dimensin Nivel de Vida tiene un peso de 1/18 (mismo razonamiento que antes). Ahora bien, en el caso que, para algn pas en particular no pueda obtenerse informacin para completar alguno de los indicadores, el principio de igual ponderacin entre las dimensiones y dentro de las mismas se mantiene. Supngase, por ejemplo, que no se cuenta con datos para uno de los indicadores de Nivel de Vida; en ese caso, cada uno de los indicadores de las dimensiones de Salud y Educacin seguir teniendo un peso relativo de 1/6 (1/3 2), mientras que los de la dimensin Nivel de Vida pasarn a tener una ponderacin de 1/15 cada uno (1/3 5).

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Entonces, los indicadores y ponderaciones son los siguientes: Privado si Algn chico ha muerto en la familia Algn adulto o nio del hogar est malnutrido Ningn miembro de la familia ha completado 5 aos de escolaridad Algn chico en edad escolar no est yendo al colegio Peso Relativo 0.166 0.166 0.166 0.166 0.055 0.055 0.055 0.055 0.055 0.055 MDG 7 MDG 7 MDG 7 MDG 7 Relacio nado a MDG 4 MDG 1 MDG 2 MDG 2

Dimensin Salud

Indicador Mortalidad Infantil Nutricin

Educacin

Aos de Escolaridad Asistencia de los chicos a la escuela Electricidad

Nivel de Vida

La vivienda no tiene electricidad Sin acceso o con un bao compartido o sin Saneamiento condiciones suficientes Agua Potable Sin acceso al agua potable o la misma se encuentra a ms de 30 minutos del hogar El piso del lugar es de arena, tierra o Suelo estircol Combustible del Hogar Se cocina con lea, carbn o estircol El hogar no tiene ms de uno de los Bienes siguientes: radio, televisin, telfono, bicicleta o moto

Es importante ver en este momento como se procede a la identificacin de las personas pobres de acuerdo al IPM. A cada persona se le asigna un puntaje de privacin, de acuerdo a las privaciones que sufra la persona en los diferentes indicadores. Este puntaje se calcula sumando las privaciones sufridas, por lo que este puntaje de privacin va a estar entre 0 y 1. El puntaje se va incrementando a medida que aumenta el nmero de privaciones, llegando a 1 cuando la persona tiene privaciones en todos los indicadores. Por el contrario, el puntaje asignado es 0 cuando no sufre privaciones en ninguno de ellos. Formalmente, se puede expresar de la siguiente manera: Donde I=1 si la persona tiene privacin en el indicador i y I=0, si no lo tiene. Adems, w es el peso relativo que tiene el indicador i, de acuerdo a .

Un segundo umbral es usado para identificar a los multidimensionalmente pobres. El mismo es conocido como Lmite de Pobreza. ste, que ser denotado con la letra K, es el porcentaje de privaciones que una persona debe tener para ser considerada pobre. De esta manera, una persona es considerada pobre si su puntaje de privaciones es igual o mayor que el Lmite de Pobreza, es decir si . Segn el IPM, una persona es considerada como pobre si tiene un puntaje de privacin de igual o mayor a 33%. Para aquellos cuyo puntaje de privacin sea inferior al Lmite de Pobreza, aun cuando no 58

sea 0, ser considerado como tal y las privaciones existentes no sern consideradas. Esta forma de considerar a las personas cuyo puntaje de privaciones sea menor al limite de pobreza se conoce como censuramiento de las privaciones de los no-pobres. Para diferenciar el puntaje de privacin original del censurado, se utiliza la notacin c (k). As, cuando c , entonces c(k)=c, pero si c , entonces c=0.

Cuando se quieren agregar los datos obtenidos de las diferentes personas, el IPM combina dos clases de informacin. Por un lado, la proporcin (incidencia) de personas cuyo porcentaje de privaciones es k (proporcin de personas pobres segn el IPM) y, por otro, la intensidad de esas privaciones, es decir, la cantidad media de carencias que sufren simultneamente las personas pobres. Formalmente, el primer componente se llama ndice multidimensional (H) y se define como: H= Donde n, es el nmero de personas multidimensionalmente pobres y q la poblacin total. El segundo componente, es el llamado Intensidad de la Pobreza que es el puntaje de privacin promedio de las personas multidimensionalmente pobres y puede notarse como: A= Donde (k) es el puntaje de privacin censurado del individuo i y q es el nmero de personas que son multidimensionalmente pobres. Entonces, el IPM es el resultado de ambas:

IPM= H x A

En el Informe de Desarrollo Humano 2011 se incluyeron dos figuras; por un lado las personas vulnerables a la pobreza, que son aquellas cuyo puntaje de privacin (c ) se encuentra entre el 20% y el 33%. La segunda, aquellas personas en pobreza extrema que son aquellas cuyo puntaje de privacin es mayor o igual al 50% 4 (recordemos que, segn el IPM, una persona es pobre si su puntaje de privacin es igual o mayor al 33%). Cabra preguntarse por qu no se han incluido los ingresos al momento de elaborar este ndice. La respuesta es que no se han incluido por un problema de falta de datos disponibles, ya que los datos sobre ingresos provienen de encuestas que no incluyen informacin sobre salud y nutricin, por ejemplo. Para la gran mayora de los pases, no es posible identificar si una persona es pobre, econmicamente hablando y, al mismo tiempo tiene carencias en los indicadores del IPM. Esta misma limitacin aparece al momento de querer incluir al empoderamiento como variable explicativa del ndice. Aun cuando las Encuestas Demogrficas y de Salud (EDS) recogen datos sobre el empoderamiento de las mujeres para algunos
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Para detalles acerca de la forma de clculo del mismo, por favor ver Nota Tcnica N4. Infor me Desarrollo Humano 2010 pginas 241-242.

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pases, no todas las encuestas EDS hacen lo mismo y, al ser una variable que otro tipo de encuestas no releva, estaran faltando datos sobre el empoderamiento de los hombres o las libertades polticas. Salta a la vista que el IPM resulta de especial utilidad para los pases menos desarrollados ya que, en efecto, captura las privaciones generalizadas que existen en Asia Meridional, frica Subsahariana y en los pases ms pobres de Amrica Latina. Adems, y como ya se ha destacado, revela la magnitud de la pobreza ms all de las medidas monetarias, lo cual es importante. Se calcula que alrededor de 1750 millones de personas de los 104 pases (universo que muestra el IPM) son pobres en varias dimensiones al mismo tiempo. Esto representa aproximadamente un 30% de la poblacin de esos pases. Estas personas pueden, por ejemplo, vivir en un hogar en que uno de sus miembros est desnutrido, ha muerto un nio, ninguno de sus integrantes ha recibido cinco aos de instruccin o ningn chico en edad escolar est matriculado en la escuela. Si bien la medida de pobreza ms utilizada es la de la pobreza por ingresos, basada ya sea en la lnea de pobreza de un pas o en una norma internacional, existen anlisis que indican que el IPM refleja aspectos superpuestos pero diferentes de la pobreza. Cuando se compara la incidencia nacional de la pobreza por ingresos, medida a travs de la lnea de USD 1,25 al da con la pobreza multidimensional, el nmero de personas que padecen esta ltima es ms alto en casi todos los pases. En general, cuanto menor sea el IDH del pas, es ms probable que la pobreza multidimensional supere a la pobreza por ingresos (en el anexo del presente trabajo, podrn encontrarse las tablas con los datos correspondientes a los pases de Latinoamrica). Los clculos que arroja la medicin de la pobreza por el mtodo del IPM es de 1750 millones (recordemos que el IPM se aplica a 104 pases) contra los 1290 millones que se estima viven con menos de USD 1,25 al da (segn los ltimos datos publicados por el BM referidos al 2008). Las cifras difieren en la mayora de las naciones por varios motivos. En primer lugar, ambas medidas de pobreza se enfocan y engloban conceptos diferentes, por lo que es esperable que no haya una convergencia total de las mismas. En segundo lugar, el ingreso y el consumo, debido a la presencia de un importante sector informal y muchas veces al consumo de alimentos producidos en el propio hogar, son muy difciles de medir en los pases pobres y en desarrollo. Por otra parte, muchos de los recursos que mide el IPM se entregan gratuitamente o a muy bajo costo en algunos pases, mientras que en otros, por el contrario, estn fuera del alcance de la poblacin que trabaja. Esto implica que algunos pases con un acceso relativamente satisfactorio a ciertos servicios tengan un IPM considerablemente menor al que le corresponde segn los clculos basados en aspectos meramente monetarios. Otra de las causas que podemos encontrar para estas diferencias reside en la diferente capacidad que tienen ciertos individuos u hogares para convertir los ingresos disponibles en resultados tangibles, como pueden ser una buena nutricin o en avances en educacin. 60

El hecho que existan diferencias en las mediciones arrojadas por ambos mtodos no implica que uno o el otro sean incorrectos, sino que analizan la pobreza desde puntos de vista diferentes. El IPM no pretende reemplazar la medicin estndar de la pobreza basada en el parmetro de USD 1,25 al da, que independientemente de los defectos que posee (y que se han remarcado en el presente trabajo), tiene la ventaja fundamental de ser un indicador fcil de confeccionar, de comprender y que permite realizar comparaciones entre los diferentes pases. De este modo, ambos indicadores reflejan conceptos diferentes de la pobreza, pretendiendo el IPM servir de complemento a las medidas monetarias de la pobreza. El IPM tiene algunas desventajas o limitaciones que surgen, fundamentalmente, de la falta de disponibilidad de datos completos. En primer lugar, los indicadores incluyen resultados (como los aos de escolarizacin), insumos (como el combustible para cocinar) a la vez que indicadores censales (mortalidad infantil, lo que podra reflejar un fallecimiento reciente o antiguo) porque no se dispone de datos continuos para todas las dimensiones. En segundo lugar, los datos referentes a temas de salud son relativamente inconsistentes y pasan por alto carencias grupales, especialmente en lo referente a la alimentacin, por lo que los autores aclaran que hubo que tener especial cuidado al momento de abordar el tema de la falta de datos en este punto. Sin embargo, y dado que para considerar a un hogar como multidimensionalmente pobre es necesario que el mismo sufra privaciones en seis indicadores de calidad de vida, o bien en tres de stos y en uno de salud o educacin, el IPM es menos sensible a las pequeas inexactitudes que puedan surgir en algn indicador producto de las limitaciones nombradas anteriormente. En tercer lugar, es sabido que pueden existir grandes desigualdades puertas adentro de los hogares, pero las mismas no quedarn plasmadas en el IPM. Finalmente, aunque el IPM va mucho ms all de medir la incidencia de la pobreza y su intensidad, no mide la desigualdad entre los pobres, aunque los desgloses por grupo se pueden utilizar para revelar las desigualdades grupales. En resumen, el IPM ofrece una visin complementaria y multidimensional al enfoque de la pobreza basada en la lnea del ingreso y en trminos monetarios. La pobreza como tal, es un fenmeno extremadamente complejo para ser reducido a una sola dimensin, lase, la monetaria. Este ndice saca a relucir aquellos aspectos en los que los pobres sufren carencias y cmo se interrelacionan las mismas. Es posible encontrar una relacin muy estrecha entre la incidencia de la pobreza multidimensional y su intensidad; los pases que tienen una mayor incidencia de pobreza multidimensional, suelen experimentar ms privaciones. Esto permite a los hacedores de polticas pblicas mejorar la asignacin de recursos y disear polticas ms efectivas, en pos de aplicarlas all donde el IPM muestre reas o grupos donde las carencias sean especialmente palpables. En la prxima seccin, se analizar el mtodo de medicin de la pobreza utilizado por el INDEC, as como el cambio metodolgico que el instituto introdujo, no exento de crticas, en el ao 2008. Asimismo, y dado que ya se ha mencionado la importancia que tienen las polticas sociales al momento de mejorar la 61

calidad de vida de aquellas personas que se encuentran en una situacin de vulnerabilidad, se proceder a realizar un anlisis de una de las ms importantes de las ltimas dcadas en la Argentina: la Asignacin Universal por Hijo (AUH).

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SECCIN IV: MEDICIN DE LA POBREZA EN ARGENTINA Y EFECTOS DE LA AUH

En nuestro pas, el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) viene realizando estimaciones sistemticas y peridicas de la incidencia y otras caractersticas de la pobreza en el Gran Buenos Aires desde principios de los aos noventa. A partir del ao 2001, mediante la aplicacin de una metodologa de transicin, tambin se producen los mismos indicadores para el conjunto de las reas urbanas representadas para la cobertura de la Encuesta Permanente de Hogares. El INDEC utiliza para estas estimaciones el llamado Enfoque del Ingreso, siguiendo el concepto de pobreza absoluta. De acuerdo con este mtodo, un hogar es considerado pobre si su ingreso (esto es, la suma de los ingresos que reciben todos los miembros del hogar) resulta menor que la lnea de pobreza. Como ya se ha comentado anteriormente, este ltimo es un concepto normativo, ya que representa el valor de todos los bienes y servicios necesarios para que el hogar satisfaga las necesidades bsicas. La idea sobre la que se sustenta este enfoque es evaluar si los recursos con los que cuenta el hogar le permiten solventar un presupuesto que refleje la adquisicin de aquellos bienes y servicios necesarios para que sus miembros puedan convivir dignamente en sociedad y desarrollarse personalmente. Especficamente, las estimaciones que produce peridicamente el INDEC surgen de comparar los ingresos de los hogares que provienen de la Encuesta Permanente de Hogares con el valor de la lnea de pobreza que se computa regularmente. Para cada perodo se calcula una lnea de pobreza por hogar de manera de tomar en cuenta las diferencias que existan entre ellos en cuanto a la cantidad de personas que lo componen, as como en la distribucin de sus miembros en trminos de edades y gneros. El punto de partida de esta metodologa es el cmputo del valor de la Canasta Bsica de Alimentos (CBA) o conjunto de bienes que satisfacen las necesidades nutricionales, tomando en cuenta los hbitos de consumo predominantes. El valor monetario de esta canasta corresponde a la Lnea de Indigencia. Para determinar la misma, se consideran inicialmente los valores recomendados por los nutricionistas respecto a las cantidades mnimas de caloras y otros nutrientes (por ejemplo, protenas, hierro o ciertas vitaminas). Con el fin de traducir esos requerimientos nutricionales en trminos de un conjunto de alimentos especficos, se toman en cuenta las pautas de consumo de la poblacin. El criterio que se adopta en este caso es el de considerar la estructura de consumo de un grupo de referencia conformado por hogares con ingresos relativamente bajos, pero que no hayan enfrentado una limitacin seria de recursos. Dado que las estructuras de consumo se encuentran muy influenciadas por los niveles de ingreso de los hogares, no se aconseja recurrir a la composicin promedio del consumo de alimentos de todos los hogares del pas o de una regin, ya que la misma resultara afectada por los hbitos de consumo de la poblacin con ms altos ingresos.

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As, en nuestro pas, el grupo de referencia es aquel constituido por hogares cuyos consumos de alimentos satisfacen estrictamente o superan levemente los requerimientos nutricionales mnimos, ya que tampoco se recomienda considerar las pautas de consumo de los estratos de los ingresos ms bajos, ya que si se desea calcular una norma que defina el monto de recursos con los que debera contarse para no ser pobre es, al menos cuestionable, considerar en su elaboracin las pautas de consumo de los pobres. Siendo ms especficos, la poblacin de referencia seleccionada para identificar las pautas de consumo alimentario equivale a la conformada por los hogares que se encuentran en el segundo quintil de la distribucin de ingresos per cpita de los hogares provisto por la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares. Es necesario agregar que, para la construccin de la Canasta Bsica de Alimentos, se realiza un ajuste que consiste en excluir los alimentos cuyo costo por calora sea elevado, siendo reemplazados por otros de similares caractersticas, pero ms baratos. Dado que las necesidades alimentarias son diferentes segn la edad, el sexo y la actividad de las personas, el INDEC efecta una adecuacin que refleja las caractersticas de cada individuo en relacin con esas variables, para lo cual toma como referencia el varn de 30 a 59 aos, con actividad moderada. A esta unidad de referencia se la conoce como adulto equivalente y de acuerdo a distintas edades y sexo, existe una escala para determinar que fraccin de adulto equivalente representa cada individuo. De este modo, la composicin de cada hogar, medida en adultos equivalentes determina un valor de CBA especfico para cada hogar. El valor de la CBA se actualiza mensualmente atendiendo a las variaciones de los precios de los productos que la componen, segn la evolucin del ndice de Precios del Consumidor (IPC); a partir de all se define el nivel de ingresos que determina la Lnea de Indigencia. Esta representa nicamente el consumo de alimentos necesario para asegurar la supervivencia de los miembros del hogar. La suma de los coeficientes de adultos equivalentes dar la cifra por la cual hay que multiplicar la CBA para obtener la lnea de indigencia de ese hogar. Aquellos hogares que con su ingreso total familiar no alcancen la Lnea de Indigencia sern considerados dentro de la categora de pobreza extrema. Para calcular la Lnea de Pobreza es necesario contar con el valor de la CBA y ampliarlo con la inclusin de bienes y servicios no alimentarios (vestimenta, transporte, educacin, salud, etc.) con el fin de obtener el valor de la Canasta Bsica Total (CBT). Ahora bien, el componente no alimentario de la lnea de pobreza se calcula de manera indirecta, es decir, que no se sigue un procedimiento similar al que se sigue para la Canasta Bsica de Alimentos. Esto se realiza de este modo ya que, por un lado, no se cuenta con datos de las cantidades consumidas o gastadas de bienes y servicios no alimentarios y, por el otro, por la dificultad para lograr amplios consensos respecto a lo que puede considerarse un mnimo de consumo asociado a la satisfaccin de determinadas necesidades no alimentarias. El mtodo al que se recurre se basa en postular que los hogares que satisfacen sus necesidades nutricionales tambin cubren las otras necesidades. As, el componente no alimentario de la Lnea de 64

Pobreza se establece de manera agregada considerando que su participacin relativa debe ser la misma que los gastos no alimentarios tienen en el gasto efectivo de la poblacin de referencia. Dado que la relacin Gasto en Alimentos/Gasto Total se denomina Coeficiente de Engel, se parte entonces del gasto normativo de alimentacin (el valor de la CBA) y se lo multiplica por la inversa del Coeficiente de Engel observado. De este modo, la lnea de Pobreza de los Hogares se calcula en funcin de la CBA a la que se le adiciona un factor de expansin (la inversa del coeficiente de Engel) que produce un monto mnimo de ingreso necesario para cubrir todas las necesidades. Este procedimiento de estimacin del componente no alimentario de la Lnea de Pobreza implica que no se identifican explcitamente los bienes y servicios, tal como ocurre cuando se elabora la CBA. A los efectos de seguir la evolucin de la magnitud de la pobreza, esos valores originales son regularmente actualizados a fin de tomar en cuenta la variacin de los precios. De esta forma, el valor original de la canasta alimentaria se actualiza con la variacin de los precios de los artculos considerados en ella que elabora el INDEC tomando los precios medios de cada producto. Para establecer en cada perodo el valor del coeficiente de Engel que tome en cuenta la variacin en los precios relativos, se procede a actualizar la estructura de gastos de la poblacin de referencia de acuerdo a los cambios experimentados por los ndices de precio correspondientes, lo cual supone que se mantienen fijas las cantidades fsicas del ao base. Ahora bien, ya se ha comentado que la lnea de indigencia y pobreza se determina a partir de comparar el costo de una canasta de alimentos y otros bienes y servicios con los ingresos de la poblacin, por lo que la forma en que la misma es determinada es de suma importancia. Metodolgicamente, la CBA es el conjunto de productos que forman parte de la estructura o patrn de consumo de la poblacin de referencia y que satisfacen, en primer trmino, el requerimiento energtico de la unidad de consumo y, en segundo lugar, la mayor adecuacin de nutrientes posible, al mnimo costo. Esta definicin impone a la CBA un criterio normativo en varios sentidos: la satisfaccin del requerimiento energtico de la unidad de consumo, los valores de peso y talla en que se basa el clculo de ese requerimiento energtico, que tambin debe ajustarse a las normas establecidas, y la adecuacin de nutrientes, que se basa en el concepto de densidad nutricional del conjunto de alimentos que conforman la CBA. Entonces, la elaboracin de la CBA requiere: Determinar el requerimiento energtico y las recomendaciones de nutrientes para las diferentes unidades de consumo. Determinar la estructura de consumo de alimentos de la poblacin de referencia. Seleccionar los productos que compondrn la CBA y sus alimentos. Realizar el anlisis nutricional y los ajustes necesarios a fin de optimizar la CBA. Determinar el valor monetario de la CBA. 65

El requerimiento energtico de la unidad de consumo (o adulto equivalente), constituye el criterio nutricional fundamental de la CBA; de acuerdo a las equivalencias entre personas de diferente edad, sexo y actividad fsica se establecen las CBA para hogares de determinado tamao y composicin. En el caso de los nutrientes, sin embargo, no se utilizan factores de equivalencia entre las recomendaciones de personas de diferente edad y sexo. Esto es as ya que se sabe que, para algunos nutrientes, las recomendaciones para los adultos son ms bajas que para otros grupos como pueden ser los nios o embarazadas. En la prctica, esto conduce a que, una vez definida la CBA, el grado en que la misma cubre la necesidad de nutrientes del adulto equivalente no es equivalente a la adecuacin a nivel de hogares (sobre todo si en ellos hay nios o embarazadas, por ejemplo) que es, en definitiva, el nivel de agregacin en el que se mide el costo de la CBA. Si bien se acepta que la canasta no es totalmente normativa en el aspecto nutricional, su diseo debe procurar la mejor adecuacin posible de su perfil nutricional en la medida que no se altere significativamente la estructura de consumo (en rigor, de compras) observada. Si bien es cierto que la eleccin de la CBA tiene una importancia fundamental al momento de determinar qu personas van a ser consideradas como pobres, no lo es menos el mtodo con que se actualice esa canasta bsica en pos de reflejar las variaciones de precios de los productos que la componen. Tal como ya se ha planteado, la CBA se actualiza siguiendo la evolucin del ndice de Precios al Consumidor (IPC), por lo que se proceder, a continuacin, a analizar el mismo en detalle. Segn informa el INDEC en su trabajo ndice de Precios al Consumidor Gran Buenos Aires (1999), el IPC-GBA mide la evolucin de los precios de un conjunto de bienes y servicios representativos del gasto de consumo de los hogares residentes en la Ciudad de Buenos Aires y los 24 partidos del Gran Buenos Aires. El IPC mide cmo evolucionan, en promedio, los precios de esa canasta, pero no cunto vale en un momento determinado del tiempo. Cuando el ndice sube, refleja una disminucin del poder de compra del dinero en funcin de los precios medios de ese conjunto de bienes y servicios de consumo; cuando baja, refleja un aumento del poder de compra del dinero en esos mismo t rminos. Debido a la importancia de los bienes y servicios de consumo dentro del total de bienes y servicios comercializados en el mercado, el IPC se utiliza como medida de la inflacin. El IPC base 1999 es el resultado de una profunda revisin del ndice anterior con base 1988, realizada con el fin de actualizar los siguientes aspectos, entre otros: ao base del ndice, ponderacin de los bienes y servicios, frmulas y procedimientos de clculo de los precios medios de los productos, frecuencia de visitas para recolectar precios, etc. Tal como aclara el INDEC en el mismo informe, el IPC es un indicador que buscar reducir grandes cantidades de datos a proporciones manejables para llegar a mediciones tiles y lo ms precisas posibles Su diseo responde al objetivo de tener un indicador confiable, preciso, representativo, comprensible, congruente, comparable, til y oportuno.

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El origen del IPC se remonta al ao 1924, con sucesivas modificaciones en los aos 1933, 1943, 1960, 1974, 1988 y 1999. En cada uno de ellas, se introdujeron modificaciones en cuanto a las caractersticas de la poblacin de referencia, la seleccin de los bienes y servicios que componen la canasta, los procedimientos de recoleccin de precios y los mtodos de clculo del ndice. A continuacin se presentan los cambios en la poblacin de referencia y en la estructura de ponderacin del IPC base 1999 respecto de su antecesor, el IPC base 1988. Poblacin de referencia IPC Ao Base 1999 Periodo de referencia de la encuesta de gasto de los hogares Febrero de 1996 a Enero de 1997 Julio de 1985 a Junio de 1986 rea geogrfica de la encuesta de gastos Capital Federal y 24 partidos del Gran Bs. As. Capital Federal y 19 partidos del Gran Bs. As.
Fuente: INDEC, 1999

Caractersticas de los hogares considerados para calcular las ponderaciones del ndice Todos los hogares residentes en el rea geogrfica Se excluyeron los hogares de ms altos ingresos (5% del total) y los hogares unipersonales

1988

Estructura de ponderacin de los IPC base 1988 y base 1999 Agrupamiento Principal Alimentos y Bebidas Indumentaria y Calzado Vivienda Transporte y Comunicaciones Otros Gastos Gastos para la Salud Esparcimiento y Educacin Esparcimiento Educacin Bienes y servicios diversos Equipamiento y funcionamiento del hogar Bienes y servicios varios TOTAL
Fuente: INDEC, 1999

1999 31,3 5,2 12,7 17,0 33,9 10,0 12,9 8,7 4,2 10,9 6,5 4,4 100,0

1988 40,1 9,4 8,5 11,4 30,6 7,1 9,0 6,2 2,7 14,5 8,6 5,9 100,0

El principal objetivo del IPC es medir la evolucin de los precios de los bienes y servicios representativos del gasto de consumo de los hogares residentes en el Gran Buenos Aires, en comparacin 67

con los precios del ao base. En este punto es donde hay que hacer una importante aclaracin ya que, si bien se toma a este ndice como un indicador de la inflacin, hay que tener en cuenta que este trmino hace referencia a un concepto ms amplio que comprende, adems de las variaciones en los precios de los bienes y servicios que consumen los hogares, la evolucin de los precios de los bienes y servicios exportados o de los utilizados como insumos intermedios por las industrias. Por otro lado, hay que aclarar que el IPC no es un ndice del costo de la vida (ICV), aunque muchas veces reciba esa denominacin. El ICV es un concepto terico que busca reflejar los cambios en el monto de gastos que un consumidor promedio destina para mantener constante su nivel de satisfaccin, utilidad o nivel de vida, aceptando, por ejemplo, que pueda intercambiar permanentemente su consumo entre bienes y servicios que le brindan la misma satisfaccin por unidad de gasto. El IPC no considera a todos los gastos de los consumidores que tienen que ver con el mantenimiento de su nivel de vida ya que quedan excluidos, por ejemplo, los pagos de intereses y amortizaciones de prstamos, el impuesto inmobiliario, etc. Por otro lado, si cambian los precios relativos de los bienes y servicios en el ICV, el consumidor puede desplazar sus compras de dos maneras. Por un lado, trasladarlas hacia los productos cuyo precio relativo baj y reducir as su costo de vida. Por el otro, aunque no cambien los precios relativos, el consumidor puede reducir el costo de algunas de sus compras sin cambiar el volumen o las caractersticas de los bienes o servicios si logra acceder a comercios o artculos ms econmicos que le brinden la misma satisfaccin, aunque ello no implica que los precios de la economa hayan cambiado. En un ndice de costo de vida, las ponderaciones de los bienes y servicios pueden ser (en teora) permanentemente cambiantes porque reflejan las preferencias actuales de los consumidores. Sin embargo, en la prctica no existen mtodos para captar oportunamente estas variaciones en el comportamiento en el comportamiento de los consumidores, por lo que el ICV no se puede calcular. Cuando se trata a los IPC como si fueran ndices de costo de vida, se incurre en algunos sesgos. De todos modos, y a pesar que el IPC no es un ndice de costo de vida, los procedimientos y metodologas que se aplican en l permiten reducir a un mnimo este tipo de sesgos. Ahora bien, la confiabilidad estadstica de un ndice de precios depende de la representatividad de la informacin que se recoge sobre precios, de la representatividad asignada a las ponderaciones asignadas a los bienes y servicios de la canasta y de las frmulas de clculo. Los dos primeros elementos surgen de encuestas de muestreo, por lo que estn afectados tanto por errores muestrales como no muestrales. En los ndices de precios al consumidor, las ponderaciones se calculan como proporciones del gasto de consumo dedicado a cada una de las clases de bienes y servicios, estimadas sobre la base de la informacin disponible. En la mayora de los pases, estas ponderaciones se calculan a partir de una encueta a los hogares y se actualizan (mediante la realizacin de una nueva encuesta) cuando dejan de reflejar adecuadamente la estructura de gastos de la poblacin de referencia. 68

En cuanto a las ponderaciones del IPC base 1999, la fuente de informacin es la Encuesta Nacional de gasto de los Hogares 1996/1997. Para el clculo de las mismas, se incluye como gasto de consumo, adems de los gastado por lo hogares en bienes y servicios de consumo individual, el valor de los bienes y servicios recibidos en pago por el trabajo de los miembros del hogar, as como los bienes obtenidos de la produccin propia del hogar o retirados del propio negocio para consumo del hogar. A su vez, se excluyen de las ponderaciones los gastos que no son considerados de consumo, por ejemplo, intereses, impuestos, aportes jubilatorios, cuotas de prstamos o deudas, donaciones, compra de viviendas, compra de acciones, realizacin de depsitos bancarios, etc. Respecto a los precios, la cantidad de negocios informantes (unos 6000) y de observaciones de precios de cada mes (cerca de 80.000) garantizan una elevada confiabilidad del IPC. Puede suceder que un mismo negocio informante sea visitado en ms de una ocasin al mes; en ese caso y en primer lugar, cada observacin de precios es sometida a un proceso de normalizacin ya que se admiten distintas presentaciones para un mismo producto; en segundo lugar, para cada visita a un negocio determinado, se calcula un precio medio (se usa la media geomtrica) para cada variedad considerando todas las observaciones de precios realizadas en esa visita. En general, en cada visita, se realizan dos observaciones de precios para cada variedad seleccionada, correspondientes a dos presentaciones, marcas o modelos que cumplan con la especificacin correspondiente.

4.1 Polmica por el Cambio Metodolgico

A partir de enero del 2007 comenzaron a surgir en Argentina sospechas acerca de la manipulacin del IPC dndose, de esta manera, un duro golpe a la confiabilidad del sistema estadstico nacional y ponindose en cuestin la veracidad del dato referido a la evolucin de precios. El hecho de poner un manto de dudas acerca de la confiabilidad de las estadsticas pblicas tiene graves implicancias en diferentes rdenes ya que vuelve prcticamente imposible el anlisis objetivo de la realidad econmica y social, incluso para quienes estn a cargo la implementacin y seguimiento de las polticas pblicas. Muchos sostienen que el problema es doblemente grave ya que a la prdida de representatividad del IPC y la ruptura de la comparabilidad con su serie histrica, se suma el hecho que interviene como insumo para el clculo de otros indicadores importantes como, por ejemplo, el PBI y, la indigencia y la pobreza, al ser el ndice por el que se actualiza la CBA que sirve de referencia. Tal vez con el objetivo de responder a todas las crticas surgidas acerca de la manipulacin de datos, en Octubre de 2008 el INDEC anunci una actualizacin metodolgica con base Abril 2008. La misma tuvo que ver, entre otras cuestiones, con la estructura de ponderaciones y la actualizacin de la muestra de los locales informantes. La cobertura geogrfica del nuevo ndice sigue siendo Capital Federal y 24 partidos 69

del Gran Buenos Aires y los motivos que esgrime el INDEC como motores de la actualizacin fueron que, entre la implementacin del ndice base 1999 y la actualizacin del 2008, se advirtieron varios sesgos, entre ellos: Sesgo resultante del reemplazo de los tipos de locales, ya que la muestra habra registrado un corrimiento de locales de baja gama hacia locales de alta gama. Sesgo asociado a las reas territoriales bajo estudio, ya que la muestra de locales fue concentrndose en zonas de consumo medio y medio alto. Sesgo asociado a la seleccin de variedades a travs de la definicin de las especificaciones y atributos de las mismas, ya que algunos atributos o especificaciones orientaban a la seleccin o posterior reemplazo por productos de alta gama.

Adems de estas cuestiones, el INDEC sostiene que el estudio de los resultados de la Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares 2004/2005 permiti reflejar cambios en los hbitos de los consumidores. De esta forma, la estructura de ponderaciones qued determinada de la siguiente manera: Estructura de ponderacin de los IPC base 2008 y base 1999 Agrupamiento Principal Alimentos y Bebidas Indumentaria y Calzado Vivienda Transporte y Comunicaciones Otros Gastos Gastos para la Salud Esparcimiento y Educacin Esparcimiento Educacin Bienes y servicios diversos Equipamiento y funcionamiento del hogar Bienes y servicios varios TOTAL
Fuente: INDEC, 2008

2008 37,9 7,3 12,1 16,6 26,1 5,6 9,3 5,1 4,2 11,2 4,9 6,3 100,0

1999 31,3 5,2 12,7 17,0 33,9 10,0 12,9 8,7 4,2 10,9 6,5 4,4 100,0

Es importante comentar que el INDEC ha decidido continuar el ndice base 2008 con la visita a los locales seleccionados para el IPC base 1999. Al mismo tiempo, aclara que se han agregado nuevos locales informantes ubicados en reas territoriales que no haban sido tenidas en cuenta en la muestra an terior, a

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fin de representar de un modo lo ms exhaustivo posible el tipo de negocios y las distintas reas geogrficas del Aglomerado Gran Buenos Aires (INDEC, 2008). Con el objetivo de poner fin a la polmica con las cifras y datos publicados por el INDEC, el gobierno nacional cre en el mes de Julio de 2009 un Consejo Acadmico de Evaluacin y Seguimiento (CAES) del INDEC, del cual, tanto la Universidad de Buenos Aires (UBA), como las de Rosario, Mar del Plata, Tres de Febrero y Tucumn, fueron invitadas a formar parte. Sin embargo, en el mes de Julio de 2010 la UBA, ante la respuesta insatisfactoria por parte de las autoridades del INDEC a los pedidos de informacin tendientes a clarificar la situacin del organismo, y en virtud de no seguir dilatando su pronunciacin sobre un tema tan sensible como delicado, decidi redactar un documento final como culminacin (unilateralmente declarada) de su labor en el CAES. Segn declara la misma universidad, la decisin de emitir el informe reflej el convencimiento de que la incertidumbre acerca de la credibilidad de estadsticas socio-econmicas cruciales, como relativas a ndices de precios, por ejemplo, no poda prolongarse de manera indefinida sin afectar gravemente no solo el anlisis acadmico sino tambin, de manera mucho ms importante, la toma de decisiones y los comportamientos de los distintos grupos y agentes que forman parte de nuestra sociedad (UBA, 2010). Como es bien sabido, los gobiernos proveen un bien pblico esencial al publicar, a travs de sus organismos de estadsticas, diferentes indicadores econmicos y sociales. Estas estadsticas proveen una gua insustituible a los agentes econmicos en la formulacin de sus planes y compromisos y a las propias autoridades en la confeccin de sus iniciativas de poltica. Tal como sucede en el caso de otros bienes pblicos, su eventual provisin por parte del sector privado conlleva grande dificultades y limitaciones. De este modo, no existen sustitutos aceptables a la informacin que debe generar un sistema confiable de estadsticas pblicas cuya provisin es una tarea indelegable del estado. Tal como aconteci en el caso del INDEC, podran darse diferentes situaciones en las que los usuarios consideraran que en lugar de brindar informacin adecuada y representativa de su situacin, las estadsticas pblicas sean sesgadas y que contribuyen de algn modo a distorsionar la realidad. Aunque los interrogantes sobre la validez y confiabilidad de la informacin producida y difundida por el INDEC alcanzaron a varios indicadores elaborados, el caso ms sobresaliente es el del IPC. De acuerdo a los datos oficiales, la tasa de aumento del nivel general de precios captados por el IPC mostr una disminucin a partir de 2007. Fue ese el momento a partir del cual se observ la intervencin del organismo oficial y ocurrieron cambios en la metodologa de recoleccin de datos, que slo fueron comunicados a partir de mediados del 2008. A continuacin se mostrar la evolucin del IPC-GBA y los

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ndices de precios publicados por las oficinas de estadsticas provinciales de San Luis y Santa Fe, as como los datos de evolucin de precios para la ciudad de Baha Blanca. Como puede observarse, partiendo de valores similares en el ao 2007, comienza a observarse una discrepancia considerable entre las diferentes series. En particular, se advierte que, a partir de esa fecha, las tasas de variacin interanual registradas por el IPC se ubican de manera sistemtica por debajo de las mostradas por el resto de las series. Lgicamente, no debiera esperarse que el comportamiento de las mismas perodo a perodo sea idntico, porque las canastas de consumo sobre las cuales estn estimadas son distintas pero, difcilmente, tales diferencias, puedan atribuirse a detalles finos de metodologas empleadas o a diferencias en los productos medidos. ndice de Precios al Consumidor. Variaciones interanuales. Perodo 2007-2013

Variaciones % Interanuales
35,00 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 IPC-GBA IPC San Luis IPC Santa Fe IPC Cordoba IPC Bahia Blanca

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de INDEC y direcciones provinciales de estadsticas .

Desde el propio INDEC se sostiene que tales discrepancias son esperables debido al cambio metodolgico llevado a cabo en el IPC. Sin embargo, desde la UBA se refutan los motivos que llevaron al INDEC a realizar tales modificaciones debido a varias cuestiones. En primer lugar, en el informe se sostiene que la actualizacin ms o menos frecuente de las canastas sobre la que se estima un ndice de precios es una cuestin de buena prctica con vistas a afinar la precisin de las mediciones (UBA, 2010), sin embargo la actualizacin de la misma y de la estructura de ponderaciones requiere de la informacin recabada por las encuestas nacionales de gasto de los hogares (ENGH), la ltima de las cuales se realiz en el pas entre diciembre de 2004 y diciembre de 2005. En el informe se sostiene que segn el INDEC se han utilizado otras fuentes internas y externas de informacin, sin aclarar de que manera esta 72

informacin proveniente de diferentes fuentes fue combinada para dar por resultado las nuevas ponderaciones, ni tampoco cuales fueron dichas fuentes (UBA, 2010). Por otra parte, al momento de refutar el argumento de un corrimiento de la muestra de locales hacia establecimientos del segmento medio-alto y alto, la UBA sostiene que los niveles de precios de un determinado bien pueden ser marcadamente distintos en diferentes locales de ventas, pero no resulta razonable presumir la existencia de grandes diferencias acumulativas en las tasas de variacin de tales precios. Y si bien el informe del INDEC sostiene que el IPC, antes de 2007, haba registrado un corrimiento hacia locales de alta gama y reas de alto consumo, no ofrece ninguna evidencia que lo corrobore (UBA, 2010). Finalmente, otro punto destacado del informe de la UBA, manifiesta que un punto preocupante del ltimo informe del INDEC se refiere al reconocimiento explcito y defensa de la utilizacin de precios estimados fuera del INDEC por Ministerios y Secretaras de Estado, como la Secretara de Turismo y el Ministerio de Salud, calculados con procedimientos no especificados (UBA, 2010). Por otro lado, la evolucin del IPC sugiere comportamientos macroeconmicos que se contraponen con los que son empricamente observables. Un claro ejemplo de esto es la evolucin del salario nominal de los trabajadores formales; la prdida de credibilidad en los indicadores oficiales llev a que se prescinda de ellos en las discusiones salariales. Adems, el alza de los salarios nominales, teniendo en cuenta la evolucin del IPC INDEC, habra significado alzas de los salarios reales del orden del 10% anual, sin que esto haya estado acompaado de un alza similar en la productividad laboral y sin que se hayan escuchado quejas de los empresarios ante la consecuente prdida de competitividad. El ltimo dato publicado por el INDEC da cuenta de un nivel de pobreza del 6,5% de las personas en aglomerados urbanos y de un nivel de indigencia del 1,7%. Sin embargo, y como consecuencia de la subestimacin de la evolucin del IPC, la canasta bsica que sirve de referencia para delinear la lnea de pobreza tambin se encuentra subvalorada, por lo que los datos reales seguramente se encuentren en valores bastantes mayores que los presentados. Lamentablemente, las direcciones provinciales de estadsticas no calculan ni publican este dato utilizando el ndice de Precios medido en sus respectivas provincias, sino que toman el informado por el INDEC. Estimaciones privadas (aunque como ya se coment, imperfectas y no siempre confiables) hablan de una tasa de pobreza en torno al 25%.

4.2 Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH)

En los prximos prrafos se proceder a analizar el impacto que tuvo en nuestro pas la implementacin de lo que fue, para muchos, la medida social ms importante de los ltimos aos en la 73

Argentina: la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH). Entendemos que es importante analizar una medida como esta ya que, si bien hay cierto consenso en su pertinencia e impacto, su implementacin no estuvo exenta de crticas. En nuestro pas, el rgimen de asignaciones familiares contributivas vigentes establece que los trabajadores asalariados, registrados en el sistema de seguridad social, que tengan a su cargo uno o ms menores de 18 aos y cuyo grupo familiar no supere los $14000 (siempre que ningn integrante supere los $7000) de ingreso mensual 5 , perciben una asignacin familiar mensual cuyo monto vara en forma decreciente a medida que aumenta la remuneracin del trabajador Cabe destacar que, si bien la percepcin de la asignacin familiar tiene lugar junto con el salario mensual y aparece detallada en el recibo de sueldo de los asalariados registrados, no es el empleador quien se hace cargo del pago. Por el contrario, la asignacin familiar por hijo constituye una transferencia del estado a los hijos de los trabajadores, financiada con los recursos de la ANSES (CENDA, 2010). Como se puede deducir de esto, este rgimen deja excluidos a los hijos de los trabajadores que se encuentran empleados en condiciones irregulares, a los hijos de los monotributistas y los de los desocupados. Es decir, si bien el rgimen de asignaciones familiares contributivas otorga un ingreso adicional a los trabajadores que tienen hijos, excluye a los hogares ms golpeados por el desempleo y la precariedad laboral cuyos ingresos suelen ser, adems, menores y ms inestables (CENDA, 2010). Una caracterstica esencial del mercado de trabajo argentino es la elevada proporcin de relaciones laborales precarias, as como la presencia de un importante sector informal donde, en la mayor parte de los casos, informalidad y precariedad estn relacionadas (CENDA, 2010). La AUH, al reconocer la exclusin que supone esta situacin, implica avanzar en un sentido inclusivo. La AUH, implementada en 2009 a travs del decreto 1062, ha permitido, entonces, que los sectores ms postergados del pas puedan acceder al rgimen de asignaciones familiares, derecho que hasta entonces les era negado, como ya se mencion, por encontrarse en situaciones de precariedad laboral o falta de trabajo. En este sentido, adems de haber ayudado a reducir los niveles de pobreza e indigencia, esta medida ha sido una de las ms progresivas en trminos de distribucin del ingreso. Este gran cambio en materia de poltica y seguridad social que implica la AUH puede ser analizado y puesto en perspectiva a la luz de otras experiencias en Amrica Latina. Existen en la actualidad programas sociales de envergadura en varios pases latinoamericanos que, ms all de sus diferencias, tienen como objetivo reducir la pobreza y la marginalidad en la que vastas capas de su poblacin se encuentran sumidas. Como ejemplo, podemos nombre el programa Bolsa de Familia de Brasil o el programa Oportunidades de Mjico.
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Para ms informacin referida a los montos vigentes de las asignaciones familiares http://www.anses.gob.ar/general/nuevo-regimen-asignaciones-familiares-aumentos-partir-octubre-2012-335 http://www.anses.gob.ar/trabajadores/asignaciones-familiares-trabajadores/montos-vigentes-334.

visitar y

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En nuestro pas, la implementacin de la AUH ha determinado, nuevamente, la ampliacin hacia amplias franjas de la poblacin de uno de los beneficios del rgimen contributivo de asignaciones familiares, slo vigente previamente para los trabajadores empleados en relacin de dependencia. De este modo, se determin su extensin hacia todos los menores de 18 aos cuyos padres o tutores se encuentren desempleados, sean monotributistas sociales o se desempeen en la economa informal o en el servicio domstico, siempre que perciban remuneraciones inferiores al salario mnimo vital y mvil (SMVM), hoy fijado en $2875. Adems, a partir de Mayo de 2011, este rgimen se complement con la Asignacin por Embarazo para Proteccin Social que se otorga a las mujeres embarazadas a partir de las 12 semanas de gestacin (originalmente no inlcudas en la AUH). Inicialmente, la asignacin se fij en $180 mensuales para cada hijo menor de 18 aos y de $720 para cada hijo con discapacidad. Actualmente los valores se encuentran en $340 y $1200 respectivamente, lo que, descontada la inflacin, hace que la medida no haya perdido poder de compra. Para poder acceder a los beneficios deben ser cumplidos dos requisitos: en el caso de los menores de hasta cuatro aos de edad, debe acreditarse el cumplimiento de los controles sanitarios y del calendario de vacunacin y, en el caso de los mayores de cinco aos y menores de dieciocho, debe ser acreditada la asistencia a un establecimiento educativo pblico6. Si bien estas restricciones son vistas como un incentivo para que todos los nios y los adolescentes puedan acceder al sistema de educacin y salud, es importante destacar que tales contraprestaciones no se encuentran vigentes para el caso de los trabajadores formales cubiertos por el sistema contributivo. Al momento de analizar el impacto que puede llegar a tener una medida de este tipo, es fundamental analizar cul es la cobertura de la misma. Basndonos en informacin publicada en los informes de CENDA (2010), del Ministerio de Educacin y de la ANSES, la cobertura de los menores de 18 aos sera la siguiente: Cobertura del Rgimen de Asignaciones Familiares para Menores de 18 aos, en %. Cubiertos por Asignaciones Contributivas Cubiertos por AUH Total Cubiertos por Asignaciones Contributivas + AUH Cubiertos por Deduccin del Imp. Ganancias No cubiertos 53,3 36,6 89,9 7,2 3,0

Total 100,0 Fuente: Elaboracin propia en base a datos de CENDA, Ministerio de Educacin y ANSES.

Si bien se ha estado pagando la AUH aquellos que concurrieron a un establecimiento privado. Para un detalle completo de las condiciones para acceder a la AUH, por favor acceder a http://www.anses.gob.ar/asignacionuniversal/asignacion-universal-hijo-144

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De este modo, se puede observar que la AUH alcanza a alrededor del 36% de los menores del pas lo que, sumado al 53% que est cubierto por el rgimen contributivo, da un total de 89% de menores que est en condiciones de recibir asignaciones familiares, ya sea mediante el rgimen contributivo, como por el no contributivo. Hay que recordar que, aquellos menores cuyos padres ganen ms de $7000 individualmente, si bien no reciben asignaciones contributivas por parte del estado, los padres pueden deducir hasta $7200 por ao del impuesto a las ganancias, por lo que, indirectamente, estaran cubiertos. Tal como se aclar, no entran en ningn rgimen aquellos chicos cuyos padres sean monotributistas que ganan ms de $1000 mensuales. El crecimiento econmico y las importantes mejoras registradas en las condiciones laborales posteriores a 2002 tuvieron como consecuencia una importante reduccin de la pobreza y la indigencia en nuestro pas. Sin embargo, el buen desempeo econmico que experiment el pas durante la posconvertibilidad result ser claramente insuficiente para erradicar estas problemticas (CENDA, 2010). Por este motivo, es preciso que se implementen polticas sociales tendientes a atacar estas cuestiones, y la AUH vino a operar en este sentido. Para ver un poco ms claramente esta situacin, se ver cual fue el impacto de la AUH al momento de su implementacin sobre la tasas de pobreza e indigencia: Tasa de pobreza e indigencia. En %, Ao 2009 Tasa de Pobreza Sin AUH Con AUH 24,2 20,6 36,8 30,4 Tasa de Indigencia Sin AUH Con AUH 6,6 3,2 10,4 3,9

TOTAL Personas Nios y Adolescentes BENEFICIARIOS AUH Personas Nios y Adolescentes

57,8 63,1

43,3 46,3

20,1 23,0

6,0 5,6

Fuente: CENDA, 2010

Como puede observarse, la cada en la tasa de pobreza general ha sido de cerca del 15%, mientras que, la de la indigencia, ms del 50%. Al mismo tiempo, hay que destacar que el efecto de la medida es an mayor sobre las tasas generales de pobreza e indigencia que afectan a nios y adolescentes. Las cadas de las correspondientes tasas, tomando en cuenta solamente la poblacin beneficiaria de la AUH, es an mayor, con una reduccin realmente muy importante en las tasas de indigencia. Esto demuestra que los destinatarios de la poltica efectivamente son aquellas personas ms vulnerables y que estn ms expuestas a las vicisitudes econmicas propias de las relaciones laborales precarias.

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Si bien podra decirse que una reduccin del 15% en la tasa general de pobreza no pareciera un nmero especialmente alto, no hay que olvidar que ese 15% implica que ms de 1,3 millones de personas han abandonado la situacin de pobreza. De todos modos, este impacto moderado podra explicarse por dos motivos: por un lado, por la distancia entre el promedio de los ingresos de los hogares pobres y el valor del umbral de la pobreza y, por otro, debido a que la AUH es incompatible con otros programas de asistencia social. As, por ejemplo, hasta el momento de la implementacin de la AUH, el Plan Familias y el Plan Jefes y Jefas de Hogar eran los dos planes de mayor cobertura social. A partir de su implementacin, se realiz un traspaso de los beneficiarios al rgimen de la AUH, de manera tal que dejaron de cobrar los planes para pasar a percibir la asignacin familiar. Si bien el monto de la AUH es mayor que el de los otros planes, para muchas personas el impacto del cobro de la AUH no fue total, sino que percibieron un neto producto de la diferencia entre el nuevo rgimen y los planes anteriores. Esto puede haber ayudado a que la disminucin de la tasa de pobreza no fuera tan amplia como cabra esperar. Otro punto que oportunamente se destac, es que la implementacin de la AUH tuvo un impacto progresivo en la distribucin del ingreso. Como se puede ver en la tabla que se presenta a continuacin, los primeros tres deciles ganan en participacin, mientras que los ltimos tres, la pierden.

Relacin entre el ingreso total de cada decil de ingreso per cpita familiar y el ingreso total (%)

Deciles de Ingreso per Cpita Familiar 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Coeficiente de Gini

Sin AUH 2,5 4,7 6,1 7,0 7,5 9,3 11,2 12,7 15,4 23,5 0,416

Con AUH 3,2 5,1 6,4 7,0 7,5 9,1 11,0 12,5 15,1 23,1 0,403

Fuente: CENDA, 2010.

Como ya se puede inferir a partir de lo que se ha venido exponiendo sobre el tema, la implementacin de una poltica del alcance y magnitud de la AUH implica un importante esfuerzo de financiacin por parte de la ANSES. El costo de la ampliacin del rgimen de asignaciones familiares asciende en a la 77

actualidad a aproximadamente $29.000 millones de pesos, lo que representa alrededor del 1% del PBI argentino y cerca del 7% del gasto en seguridad social. De acuerdo a la normativa vigente, el financiamiento de la AUH puede ser cubierto con las mismas fuentes que el rgimen contributivo de asignaciones familiares: los aportes y contribuciones patronales sobre las remuneraciones, parte de los aportes de los trabajadores autnomos, los recursos tributarios de afectacin especfica al sistema previsional y el rendimiento anual del Fondo de Garanta de Sustentabilidad (FGS)7. En torno al financiamiento de la AUH, se han desarrollado ciertas controversias derivadas de la posible falta de sustentabilidad de los recursos de la ANSES en el largo plazo. Si bien durante los ltimos aos la ANSES ha presentado supervit en sus cuentas, tanto la implementacin de la AUH como la ampliacin de la cobertura jubilatoria y los sucesivos aumentos que han experimentado los haberes previsionales comportan una carga adicional significativa para sus erogaciones. Por otro lado, los ingresos provenientes del FGS estn sujetos a un grado relativamente amplio de incertidumbre, lo que puede poner en duda la posibilidad de solventar por este medio los pagos de la AUH en el mediano plazo (CENDA, 2010). De este modo, aunque a corto plazo pueda contarse con los recursos generados por el FGS para solventar los costos de la AUH, en el mediano plazo el uso de estas utilidades supondra la descapitalizacin del fondo, con la consecuente necesidad de recurrir a fuentes de financiamiento alternativas. Esto, por supuesto, no implica que la ampliacin del rgimen de asignaciones familiares no deba ser financiado por la ANSES, organismo que ya cubre a los trabajadores formales, sino que se impone la necesidad de generar recursos corrientes suficientes a fin de asegurar la sustentabilidad a largo plazo de la AUH, preservando al mismo tiempo el valor real de los activos que componen el FGS y sin afectar a las dems prestaciones a cargo de la ANSES. Como ya se destac previamente, los recursos de la ANSES no se componen solamente de los aportes personales y las contribuciones patronales sobre las remuneraciones: alrededor del 30% de los recursos del sistema de seguridad social provienen de la recaudacin de impuestos nacionales como el IVA, el impuesto a las ganancias, a los cigarrillos, combustibles y el monotributo. Es decir que el conjunto de la sociedad argentina es el que contribuye al financiamiento del sistema. Una de las primeras maneras que intuitivamente pueden surgir para generar estos recursos sera ampliar el flujo de recursos tributarios que percibe el sistema. Sin embargo, y dado que el sistema tributario argentino es regresivo en toda la escala debido a la importancia del IVA en su estructura, los efectos redistributivos de la AUH se veran atenuados, ya que se estara financiando una ampliacin de las asignaciones familiares mediante un sistema tributario regresivo. Ms an, antes de la implementacin de la AUH y de las moratorias
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El FGS es un fondo administrado por la ANSES creado en el 2007. En 2008, en el marco de la re-estatizacin del sistema previsional, los recursos que integraban la cuenta individual de los afiliados y beneficiarios del rgimen de capitalizacin pasaron a integrar este fondo.

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previsionales, los sectores de menores ingresos contribuan al financiamiento de la ANSES a travs del sistema tributario, aun cuando no perciban ningn beneficio de ese organismo. Una de las opciones podra ser la de restablecer el nivel de aportes patronales que regan antes de su reduccin (en 9 puntos porcentuales) durante la dcada del 90. Si bien podra argumentarse que esta opcin generara un desincentivo a la contratacin de nueva mano de obra por parte de los empleadores, la realidad muestra que el argumento con el cual se justific la implementacin de la misma (reducir los costos laborales y de esa forma mantener el empleo en momentos en que estaba operando un proceso de destruccin de puestos laborales en los aos `90) no fue acertado, ya que la desocupacin aument alarmantemente. Hubo (y hay actualmente) muchos cuestionamientos que se basan en que no se debera hacer uso de los fondos de la ANSES para financiar la AUH. Sin embargo, esta crtica desconoce que las prestaciones de este organismo se extienden mucho ms all del pago de jubilaciones y pensiones (CENDA, 2010). El pago de las asignaciones familiares contributivas fue histricamente una de las funciones esenciales de la ANSES, sin que por esto se afirmara que las mismas iban en detrimento de las jubilaciones y pensiones. Adems, como ya se ha destacado, mediante el sistema tributario, es el conjunto de la sociedad argentina la que contribuye al financiamiento del sistema de seguridad social, ms all de cul sea la modalidad de insercin de los individuos en el mercado de trabajo. Otra de las polmicas que surgi al momento de la implementacin de la AUH, fue en relacin a los efectos que la misma pudiera llegar a tener sobre el mercado de trabajo. Desde la ptica ortodoxa, las polticas de transferencias monetarias son motivos de crticas debido a que se obtiene un ingreso desvinculado de la actividad laboral, lo que podra desincentivar la bsqueda de empleo por parte de los beneficiarios. A partir de la percepcin de esta transferencia monetaria, se elevara el salario de reserva de los trabajadores con el consecuente aumento del costo laboral. Sin embargo, no hay que perder de vista que los trabajadores formales en relacin de dependencia perciben asignaciones familiares, por lo que un desocupado perceptor de la AUH no tendra ningn desincentivo a trabajar, dado que al pasar a estar ocupado seguira cobrando la asignacin: slo estara pasando del rgimen no contributivo al contributivo. Es ms, mientras en el rgimen contributivo las asignaciones familiares se pagan a los sueldos que no superen los $7000, en el rgimen no contributivo la AUH se percibe para el caso de los trabajadores que no ganen por encima del SMVM ($2875), por lo que el cuestionamiento planteado anteriormente pierde an ms fuerza. Es importantes destacar que esta crtica s es pertinente en el caso de los trabajadores registrados como monotributistas, ya que no tienen acceso a ningn tipo de asignacin familiar y, por lo tanto, si podran tener incentivos a no registrarse. En consecuencia, resulta imprescindible instrumentar medios para que estos trabajadores puedan acceder al beneficio. 79

Una vez revisados los aspectos fundamentales de la AUH, se puede concluir que polticas de este tipo surgen del reconocimiento que, si bien la creacin de empleo durante los ltimos aos en la Argentina ha contribuido a reducir significativamente los niveles de pobreza e indigencia en el pas, no ha sido suficiente para eliminar estos flagelos definitivamente. En este sentido, una garanta de un piso de ingresos, junto con el incentivo que promueve la AUH para que los adolescentes se inserten y mantengan tanto en el sector educativo como en el de la salud, constituye un paso acertado dentro del objetivo de, por un lado, lograr recomponer el tejido social que fue desarticulado durante las ltimas dcadas en la Argentina (acentundose el proceso durante la dcada del 90) y, por el otro, reducir los canales de transmisin intergeneracional de las situaciones de vulnerabilidad. De todos modos, y en pos de profundizar los impactos de la AUH, se debera contemplar la cobertura de personas actualmente excluidas de manera injustificada. Este es el caso de los hijos de los trabajadores monotributistas (exceptuando a los monotributistas sociales), exclusin que adems genera fuertes desincentivos a la registracin de los trabajadores independientes. Por otra parte, debera ser contemplada la ampliacin hacia los trabajadores no registrados, desocupados y monotributistas del resto de los beneficios contemplados en el rgimen de asignaciones familiares contributivas. En efecto, los trabajadores registrados tambin perciben ingresos por ayuda escolar, adopcin, nacimiento, etc. Al mismo tiempo, la AUH debiera ser complementaria y no excluyente de otros mecanismos de asistencia social para aquellos hogares que, an tras su implementacin, continan en situacin de pobreza, de modo tal de garantizar la superacin de esa situacin. Se puede comprobar que la implementacin de la AUH no implic la erradicacin de la pobreza, ni siquiera de la indigencia, aunque las mismas han experimentado un retroceso importante. La mejora en la calidad de vida de la poblacin no puede lograrse a travs de la implementacin de una nica medida (por muy buena y completa que esta sea), por lo que es necesaria la complementacin con variadas y diferentes polticas. Otro punto que es importante destacar es que la movilidad de las prestaciones de la AUH est atada al sistema de asignaciones familiares que, a diferencia de lo que sucede en el caso de los haberes jubilatorios que se actualizan en forma automtica desde comienzos del 2009, es decidida por el Poder Ejecutivo. En un contexto inflacionario como el actual, hacer depender el poder adquisitivo de la AUH de la voluntad o capacidad poltica del gobierno de turno no parece lo ms acertado. En este sentido, constituira un avance la implementacin de algn mecanismo de actualizacin que sea independiente de las decisiones del poder poltico y mantenga, en cambio, relacin con el nivel de precios. Est totalmente claro que ninguna de estas estrategias debera ir en desmedro de polticas activas de empleo que apunten a la insercin de los trabajadores en puestos cubiertos por la seguridad social y, por lo tanto, a su incorporacin en el rgimen contributivo.

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CONCLUSIONES A lo largo del presente trabajo, se ha buscado explicar la evolucin del concepto de pobreza a lo largo de las dcadas, partiendo de la idea de carencia material y virando hacia modos mucho ms inclusivos y con una perspectiva ms amplia que incluyen no solo lo material, sino lo emocional, lo social y lo espiritual. Tambin se han analizado los principales mtodos directos e indirectos para medir la pobreza, as como las ventajas y desventajas de cada uno de ellos. Dentro del primer grupo, estn incluidos el IDH, as como tambin el nuevo IPM. Entre los mtodos indirectos, se puede incluir al mtodo de la Lnea de Pobreza, que se ha convertido en el ms popular y de uso ms extendido a nivel mundial. En la tercera seccin, se analizaron los mtodos para medir pobreza empleados por el Banco Mundial y Naciones Unidas. Mientras el primero de ellos es unidimensional, por cuanto toma en cuenta solamente el ingreso monetario para definir como pobre a una persona, el segundo es multidimensional ya que

considera mltiples aspectos (excepto el monetario) antes de definir si una persona es o no pobre. Al mismo tiempo, se formularon algunas crticas acerca de la lnea de pobreza utilizada por el Banco Mundial ya que, si bien es un mtodo sencillo de aplicar y fcil de comprender, el uso de medidas estandarizadas aplicadas a pases con situaciones muy variadas puede dar lugar a que los resultados obtenidos no sean del todo representativos. Finalmente, en la cuarta seccin, se procedi a analizar el mtodo de medicin de la pobreza utilizado por el INDEC, as como las crticas surgidas hacia el organismo a partir de la intervencin del mismo y del cambio de metodologa operado en el ao 2008. Tambin se analiz la implementacin de una de las medidas sociales ms importantes de la historia argentina: la Asignacin Universal por Hijo (AUH). Llegado este punto es fundamental, independientemente de identificar y resaltar las caractersticas que definen a una persona como pobre, encontrar el sistema de procesos que la generan. La globalizacin econmica, los cambios en la divisin internacional del trabajo y las polticas de reajuste econmico implementadas, estn dando lugar al desarrollo de la pobreza y su cultura. La globalizacin, como fenmeno, arroja, entre otros, un efecto inesperado: la poblacin de los pases pobres conoce perfectamente la riqueza y el desahogo con que se vive en otros lugares del mundo y es consciente de esas desigualdades. Se globalizan la informacin y las corrientes financieras pero no los derechos de la poblacin, ni el desarrollo humano, ni el bienestar. Por otra parte, sin embargo, el discurso predominante sobre la globalizacin suele tener una funcin encubridora porque el imaginario de un nico mundo interdependiente tiende a ocultar la presencia de una enorme asimetra en las relaciones internacionales; es decir, se trata de una globalizacin asimtrica. El crecimiento y desarrollo econmico, acompaado por una distribucin progresiva del ingreso y la riqueza, es la mejor arma para mejorar la calidad de vida de la poblacin y reducir el flagelo de la pobreza. 81

Sin embargo, hay que estar muy atentos, ya que el beneficio para los pobres del crecimiento econmico puede erosionarse si la distribucin del ingreso no mejora. Es imperioso evitar el deterioro irreversible del bienestar social del pobre y para esto es fundamental la accin activa del estado a travs de variadas polticas sociales. Por este motivo, es importante marcar que no existe una dualidad estado-mercado ya que, como mecanismo, la intervencin estatal, es sustancial para el desarrollo econmico. Las acciones del mercado no pueden por si solas mejorar los estndares de vida debido a la presencia de mltiples imperfecciones. En pos de lograr este objetivo, es fundamental promover la educacin, prevenir la degradacin ambiental y crear y mantener la red de seguridad social, entre otras cuestiones importantes. Junto con estos elementos, las economas pobres y en desarrollo, dada su dbil capacidad para hacer frente a las imperfecciones de mercado, deben redoblar sus esfuerzos en pos del fortalecimiento institucional. Existe un acuerdo generalizado en considerar que, cuando existe una estructura social que permite la movilidad ascendente, se reducen las desigualdades sociales y se promueve la incorporacin del pobre al entramado productivo y social. Es fundamental, al momento de pensar las polticas de desarrollo, definir qu tipo de desarrollo socio-econmico se desea impulsar y qu tipo de sociedad se quiere construir. Como ya se mencionado anteriormente, si se quiere reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida de la poblacin, es importante lograr una mejor distribucin del ingreso y reducir as la desigualdad. Nuevamente aqu, es necesaria la participacin del estado como principal impulsor del cambio. De este modo, debe quedar claro que el objetivo de toda poltica de distribucin de ingresos es alterar la distribucin que surge del funcionamiento espontneo del sistema econmico considerado, segn las instituciones jurdicas y las relaciones existentes entre los distintos agentes econmicos. Por lo tanto, en toda redistribucin de ingresos existe un juicio de valor contrario a la distribucin existente, ya sea por motivo ticos, sociales, econmicos, etc. (Gimnez, 2009). Con el objetivo de vivir en un mundo que brinde cada vez ms oportunidades a aquellos que se encuentran ms relegados, es imperioso buscar la manera de coexistir en un ambiente homogneo, donde cada nacin se beneficie de la otra. La nica manera de erradicar la pobreza y aumentar el desarrollo humano es buscar la equidad entra las distintas naciones, la equidad en la competitividad, en el comercio y en los derechos internacionales. La lucha contra la pobreza debe estar enmarcada en la adopcin de medidas en tres esferas bsicas: oportunidad, empoderamiento y seguridad. Los pobres destacan continuamente la importancia fundamental de las oportunidades, tanto materiales como inmateriales, al momento de generar una expectativa de que un cambio de vida es realmente posible. La introduccin de reformas en los mercados es un factor clave de expansin de las oportunidades para los pobres, pero es preciso que esas reformas se enmarquen en las condiciones institucionales y estructurales locales. En las sociedades con grandes 82

desigualdades, es particularmente importante incrementar la equidad a fin de poder lograr progresos rpidos en la reduccin de la pobreza. Y para aumentar la equidad, es preciso que el Estado respalde la acumulacin de los activos (RRHH, tierras e infraestructura) que poseen los pobres o a los que tienen acceso. La seleccin y la aplicacin de medidas pblicas que respondan a las necesidades de los pobres dependen de la interaccin de procesos polticos, sociales e institucionales. El acceso a las oportunidades del mercado y a los servicios del sector pblico depende con frecuencia, en buena medida, de las instituciones estatales y sociales que deben considerar las necesidades de la poblacin pobre. Es importante eliminar las barreras sociales e institucionales derivadas de las diferencia de gnero, origen tnico y clase social. La existencia de instituciones que sean slidas y respondan a las necesidades de la poblacin no solo redundar en beneficio de los grupos pobres, sino de la sociedad toda.

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ANEXO: NDICES DE POBREZA PARA AMRICA LATINA

A continuacin se presentarn los datos del IDH; IDH-D, IDG e IPM para algunos de los pases de Amrica Latina. IDH, IDH-D, IDG 2012 Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Paraguay Per Uruguay Venezuela IDH 0.811 0.675 0.730 0.819 0.719 0.724 0.775 0.669 0.741 0.792 0.748 ndices IDH-D 0.653 0.444 0.531 0.664 0.519 0.537 0.593 0.561 0.662 0.549 IDG 0.380 0.474 0.447 0.360 0.459 0.442 0.382 0.472 0.387 0.367 0.466

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Naciones Unidas.

IPM De acuerdo a los datos disponibles Pas Argentina (2005) Bolivia (2008) Brasil (2006) Chile Colombia (2010) Ecuador (2003) Mxico (2006) Paraguay (2003) Per (2008) Uruguay (2003) Venezuela Valor 0.011 0.089 0.011 0.022 0.009 0.015 0.064 0.066 0.006 IPM Incidencia % 2.9 20.5 2.7 5.4 2.2 4.0 13.3 15.7 1.7 Intensidad % 37.6 43.7 39.3 40.9 41.6 38.9 48.5 42.2 34.7 Poblacin bajo la LP de Y USD 1,25/da 0.9 15.6 6.1 8.2 4.6 1.2 7.2 4.9 0.2 LP Nacional 60.1 21.4 37.2 32.8 51.3 34.7 31.3 18.6 -

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Naciones Unidas.

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