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Empresas pblicas, nanciamiento privado

Jose Gabriel Espinoza Yaez* 2013

Resumen
Desde la aprobacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado, el rol estatal en la economa se ha visto extendido a varios sectores y reas de las que el sector pblico se haba ido retirando paulatinamente. Una consecuencia directa fueron las nacionalizaciones en los sectores de hidrocarburos, minera, telecomunicaciones y otros, as como la creacin de empresas pblicas en sectores donde el sector privado no haba ingresado o donde tradicionalmente operaba solo. En trminos nancieros, la mayor intervencin estatal en la economa est fundamentada en el incremento del government take que se ha producido a partir del 2005 en el mbito de los hidrocarburos. Lo que ha permitido que los desembolsos realizados por el Estado para la puesta en marcha, capitalizacin y funcionamiento de las empresas pblicas superen los 1.300 millones de dlares, sin constituirse, estrictamente, en formacin nueva de capital en Bolivia. En este sentido, la emisin de instrumentos nancieros, por parte de las empresas pblicas en la Bolsa Boliviana de Valores se puede constituir en una excelente opcin para lograr la capitalizacin de las empresas nacionalizadas y/o de creacin reciente, fomentando un mejor manejo empresarial, transparencia en las cuentas pblicas y movilizacin del ahorro ocioso del sector privado hacia la inversin. Palabras clave: Nacionalizacin, Economa, Polticas pblicas

* El
Pardo.

presente documento fue escrito como una propuesta de poltica pblica. Los comentarios y sugerencias,

como siempre, son de exclusiva responsabilidad del autor. Se agradece los comentarios de Gerardo Velazco y Luis

Desde la aprobacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado, el rol estatal en la economa se ha visto extendido a varios sectores y reas de las que el sector pblico se haba ido retirando paulatinamente. La intervencin estatal en los sectores estratgicos signica en gran medida que la explotacin de recursos naturales, renovables y no renovables, se debe hacer, cuando esta incluye al sector privado, bajo distintas formas de asociacin con el Estado, donde este siempre es el actor mayoritario y por lo tanto conductor de las decisiones econmicas relacionadas a la actividad en cuestin . Una consecuencia directa de la nueva conguracin constitucional fueron las nacionalizaciones en los sectores de hidrocarburos, minera, telecomunicaciones y otros, pero tambin se constituy una base para la creacin de empresas pblicas en sectores donde el sector privado no haba ingresado (este es el caso de Papelbol) o donde tradicionalmente operaba solo (como ejemplos se puede citar a Enatex, la Empresa Boliviana de Almendras, Lacteosbol, BOA, etc.). Este renovado intervencionismo estatal, en trminos nancieros, est fundamentado en los extraordinarios ingresos que ha percibido el Estado a raz del incremento en los precios del gas natural que se exporta a Brasil y Argentina, as como en base al incremento del government take que se ha producido a partir del 2005 en el mbito de los hidrocarburos. En este contexto, los argumentos que se esgrimen a favor o en contra son ya bastante conocidos, y giran generalmente en torno a los efectos desplazamiento e inclusin que podra tener la inversin pblica sobre la inversin privada y en denitiva sobre el crecimiento. Tambin existen un conjunto de explicaciones que parten de la ptica institucionalista y relacionados en gran medida a las seales que se dan, desde los gobiernos, a los inversionistas privados en cuanto a la estabilidad de los contratos, las normas de juego y la posibilidad de uso y apropiacin de los benecios entre otros. Sin embargo, es necesario recalcar que la mayor intervencin estatal tiene efectos tanto en el corto como en el largo plazo. Desde una perspectiva objetiva, se puede sostener que en el corto plazo las nacionalizaciones generan incertidumbre no solamente entre los capitales extranjeros, sino tambin en los inversionistas nacionales, pues en la economa boliviana el grado de interaccin entre las empresas de origen nacional y extranjero es bastante alto, por lo que la introduccin de medidas que afectan al capital extranjero inevitablemente repercuten tambin en el sector privado nacional. Adems, la creacin de empresas pblicas, sin un esquema normativo adecuado introduce problemas de incertidumbre en el tejido empresarial privado. En el largo plazo, si los benecios econmicos de un mayor intervencionismo no superan sus costos, la ciudadana en su conjunto enfrentar un incremento en las cargas econmicas que soporta, ya que el Estado deber cubrir los dcits generados por su actividad empresarial, ya sea a travs de endeudamiento o a travs de incrementos en la presin scal, medidas que al nal terminan afectando el bienestar de la sociedad en general. Por otro lado, es posible que la calidad de los bienes y servicios que puedan proveer las empresas pblicas se deteriore en comparacin a los provistos por el sector privado, ya que el know how necesario para llevar adelante una provisin y produccin eciente es sumamente complejo de lograr.

1 Esta

apreciacin se hace a partir de los artculos 318, 319, 351 y 355, entre otros, de la Constitucin Poltica

del Estado.

Esto nos lleva a un segundo conjunto de argumentos sobre los problemas que trae el intervencionismo estatal y que parten, en primer lugar, de las ineciencias clsicas que se observan en las administraciones estatales. Esto responde a la naturaleza misma del Estado, ya que este, a diferencia del sector privado, no siempre administra sus recursos basndose en criterios de eciencia econmica, sino que tambin suele incluir criterios de bienestar social , donde la maximizacin de los ingresos muchas veces queda subrogada a factores como el de la creacin de empleo, proteccin de determinados grupos sociales o inclusin social. Lo anterior implica que en muchos casos el Estado puede llegar a incurrir, a propsito, en prdidas econmicas con tal de cumplir con las metas sociales, lo que desde una perspectiva social, introduce incentivos que pueden derivar en comportamientos rentistas por parte de determinados sectores de la poblacin. Estos sectores de la poblacin reaccionan conformando grupos de presin destinados a la captura de los recursos de los que dispone el Estado. Si se toma en cuenta que en general la capacidad de organizacin es ms alta cuanto ms corporativos y pequeos son los grupos sociales, queda claro que mientras mayor sea la presencia del Estado en la economa, mayor es la probabilidad de que los benecios generados por las actividades estatales sean capturados por algunos grupos corporativos de la poblacin. Esto resultara, entonces, en la anulacin de los objetivos sociales buscados por el gobierno en primera instancia, ya que implicara que una mayor intervencin estatal, a travs del incremento en los comportamientos rentistas, terminara beneciando a grupos cada vez menores de la poblacin. En segundo lugar, los incentivos perversos que ofrecen los ciclos econmicos y, particularmente, los ciclos de los precios de las materias primas , pueden fomentar la concentracin de los esfuerzos pblicos, tanto administrativos como econmicos, en determinados sectores productores de recursos scales. Esta situacin, junto con la visible especializacin que se observa en las diferentes regiones del pas, a partir de departamentos cuya actividad econmica est altamente concentrada ya sea en el rea de los hidrocarburos, minera o agricultura, por ejemplo, pueden empujar a asignaciones de los recursos pblicos que fomenten el incremento de las diferencias inter - regionales. Tambin se debe tomar en cuenta que las restricciones presupuestarias, con las que histricamente ha lidiado el sector pblico , pueden derivar en limitaciones para lograr la capacidad de apalancamiento necesaria para encarar grandes proyectos de inversin. Por lo tanto, una de las consecuencias de un mayor intervencionismo, es que, luego de la incursin estatal en determinados sectores, generalmente se observa una cada drstica de las inversiones en ese sector, pues muchas veces el aparato estatal, por la normativa que debe aplicar, no tiene la agilidad necesaria para de destinar los recursos sucientes para llevar adelante las actividades sujetas a su nuevo rol empresarial. Ahora bien, como se ha mencionado, en Bolivia son dos las vas de intervencin estatal en la economa. La primera de ellas son las nacionalizaciones, que a partir del ao 2006, han tenido,

2 Este

tipo de argumentos son los que precisamente han servido de fundamento para la salida de la adminisincremento del gasto pblico en actividades no productivas. este factor ha perdido importancia dado el extraordinario contexto

tracin pblica de determinados sectores econmicos.

3 Que estn relacionados en gran medida al 4 Se debe mencionar que en los ltimos aos

de precios de las materias primas que exporta Bolivia.

solo en montos por compensaciones, un costo aproximado de 1000 millones de dlares (ver el Cuadro 1), cifra que no toma en cuenta los costos asociados a los procesos de arbitraje entre otros. Esto, contrariamente a lo que se puede suponer, no ha tenido un impacto directo en la formacin de capital dentro de la economa boliviana, ya que los procesos de nacionalizacin derivan en un cambio de titularidad de capital ya existente en la economa, pero no en un incremento o expansin del mismo. De hecho, si se toma en cuenta que la mayora de los montos por compensaciones podran ser enviados a las casas matrices de las empresas nacionalizadas, las nacionalizaciones en el mediano y largo plazo representan una salida de capital. Por otro lado,

Cuadro 1: Nacionalizaciones en Bolivia 2006 - 2013 Fecha


1 de mayo de 2006 1 de mayo de 2006 1 de mayo de 2006 22 de diciembre de 2006 7 de febrero de 2007 1 de mayo de 2008 1 de mayo de 2008 1 de mayo de 2009 1 de mayo de 2010 1 de mayo de 2010 1 de mayo de 2010 1 de mayo de 2010 1 de mayo de 2010 1 de septiembre de 2010 1 de mayo de 2012 29 de diciembre de 2012 29 de diciembre de 2012 29 de diciembre de 2012 29 de diciembre de 2012 Administradora via S.A. de Electricidad D.S. 1448 Empresas de BoliEDESER Electricidad D.S. 1448 ELFEO Electricidad D.S. 1448 TDE ELECTROPAZ Electricidad Electricidad D.S. 1214 D.S. 1448 Complejo Metalrgico Vinto ENTEL CLHB Air BP Corani Valle Hermoso Guaracachi ELFEC Planta de Vinto FANCESA Telecomunicaciones Hidrocarburos Distribucin de Hidrocarburos Electricidad Electricidad Electricidad Electricidad Minera Cemento D.S. 493 D.S. 493 D.S. 493 D.S. 493 D.S. 499 D.S. 616 D.S. 29544 D.S. 29554 D.S. 111

Empresa
Chaco Andina Transredes Aguas del Illimani

Sector
Hidrocarburos Hidrocarburos Hidrocarburos Agua y Saneamiento Mineras

Normativa
D.S. 28701 D.S. 28701 D.S. 28701 D.S. 28985 D.S. 29026

la creacin de empresas pblicas en sectores donde, por parte del Estado, se han identicado necesidades u oportunidades de inversin, se ha constituido en la segunda forma de intervencin. Para esto, en principio se ha recurrido a fondos provenientes del Tesoro General de la Nacin (TGN), aunque en los ltimos aos se ha observado una creciente tendencia al endeudamiento

pblico a travs de diversas fuentes, ya sea, por ejemplo, por la emisin de bonos en mercados internacionales o con el Banco Central de Bolivia (BCB), utilizando como contrapartida las Reservas Internacionales Netas (RIN). En este sentido, los desembolsos registrados en las leyes del presupuesto general del Estado, por concepto de aportes de capital y en favor de empresas creadas a partir del 2006 hasta el ao 2012, contemplan una cifra superior a los 590 millones de bolivianos (ver Tabla 2). Si se toma en cuenta los desembolsos realizados por el BCB al FINPRO

5 y a las empresas extractivas, los

desembolsos realizados por el Estado para la puesta en marcha, capitalizacin y funcionamiento de las empresas pblicas superan los 1.300 millones de dlares.

Cuadro 2: Empresas Pblicas en Bolivia, creadas a partir del 2006 Empresa Sigla Monto desembolsado como patrimonio (en MM. de $us)
148.6 0.3 167.8 14.9 36.6 4.9 35.7 14.0 11.2 11.4 11.9 35.0 102.4

Empresa de Azcar de Bolivia Empresa Azucarera San Buenaventura Papeles de Bolivia Lcteos de Bolivia Cartones de Bolivia Empresa de Cemento de Bolivia Empresa dras Empresa Boliviana de Oro Planta Industrializadora de Coca Planta de Procesamiento de Palmito Planta industrializadora de Ctricos Empresa Boliviana de Recursos Evaporticos Boliviana de Aviacin Boliviana de Almen-

AZUCARBOL EASAB PAPELBOL LACTEOSBOL CARTONBOL ECEBOL EBA EBO EBRE BOA

Total

594.7

A partir de esto, queda claro que los problemas asociados a una mayor intervencin estatal en la economa podran fcilmente superar los benecios, por lo que, ante la actual coyuntura

5 El

Fondo para la Revolucin Industrial y Productiva (FINPRO) fue creado a travs de la Ley 232 del 9 de

abril del 2012 y reglamentado por del Decreto Supremo 1367 del 3 de octubre del 2012, con un monto total de 1200 millones de dlares para su funcionamiento, de los cuales 600 se obtienen en calidad de deicomiso otorgado por el BCB por 30 aos, renovables. Los restantes 600 millones tambin son otorgados por el BCB, pero en calidad de prstamo con recursos provenientes de las Reservas Internacionales Netas. La nalidad del FINPRO es nanciar emprendimientos estatales o con participacin mayoritaria del Estado, que generen excedentes y cuya poltica de asignacin de recursos estar en funcin de un comit evaluador conformado por varios ministros de estado.

y dado el mandato constitucional, es necesario encontrar mecanismos que permitan superar los posibles impactos negativos. Estos mecanismos son amplios, as como variados, y dependen fundamentalmente de las caractersticas institucionales de cada pas. Sin embargo, la evidencia emprica ha demostrado que los mecanismos ms adecuados para atenuar los posibles efectos negativos que pueden darse a raz de la inclusin del estado como un actor econmico ms

6 deben incluir de alguna forma al

sector privado, de tal manera que este acte como contrapeso en la administracin de los recursos y se logre coordinar los criterios de eciencia econmica y social que buscan ambos actores. En particular, un instrumento como los bonos del Estado boliviano, recientemente colocados en el mercado internacional, se puede constituir en una excelente opcin para lograr la capitalizacin de las empresas nacionalizadas y/o de creacin reciente, si se aplican tambin en el mbito nacional. Este tipo de herramientas permitira que los recursos que deben destinar el TGN y el BCB al pago de las acciones de las empresas pblicas, as como a las inversiones y gastos que se realizan en las mimas, se puedan destinar a sectores como infraestructura, salud o educacin entre otros, fomentando la formacin de capital humano y por lo tanto la sinergia entre la inversin pblica y privada, adems de ayudar a movilizar los recursos privados nacionales que en este momento se encuentran ociosos. Evidentemente, la emisin de los bonos por parte de las empresas pblicas, para favorecer al inversionista nacional, debera hacerse prioritariamente a travs de la Bolsa Boliviana de Valores, ya que esta se constituye en un espacio natural de intermediacin entre quienes buscan espacios de inversin y quienes requieren capital, ofreciendo un marco institucional que asegura la transparencia del manejo empresarial y por lo tanto, minimizando los riesgos derivados de las operaciones de este tipo. Esto se ha visto reejado en los ltimos aos en el importante incremento en los montos negociados, explicado en gran medida por los Bonos del Tesoro directo, bonos de largo plazo y valores de renta ja entre otros. As, los datos de la bolsa boliviana de valores muestran que mientras que en el 2010 el monto negociado fue de algo ms de 3914 millones de dlares, en el 2011 esta cifra se incrementa en un 55,59 % llegando a 6.089 millones de dlares y en el 2012 se alcanzan los 7.688 millones, lo que representa un crecimiento interanual de 26,3 % y de 96,4 % respecto al 2010. Evidentemente este incremento reeja la gran liquidez que existe en el mercado, pero tambin muestra la bsqueda de nuevas opciones de inversin de los ahorristas bolivianos. Lo anterior se reeja tambin en los indicadores del sector nanciero, que como se pueden ver en la Tabla 3, muestran como el nmero de ahorristas y los recursos que se han acumulado en este sector han alcanzado, a nales de 2012, casi el doble de los recursos con los que se contaba en el 2008. Esto signica que las restricciones de liquidez que enfrentaban los hogares en pocas pasadas se han reducido de forma importante por lo que el potencial de inversin de los agentes de la economa se ha incrementado. Otro elemento que se observa es el crecimiento sistemtico del nmero de prstamos, as como del monto medio de los crditos otorgados por el sistema nanciero. Ente el 2008 y el 2012 el

6 Estos problemas pueden estar relacionados a comportamientos de competencia desleal, problemas de asimetra
en las regulaciones y normativa, desplazamiento en el nanciamiento, elevacin de los costos laborales, etc.

nmero de prestatarios atendidos por el sistema creci en algo ms del 40 %, mientras que los montos requeridos han mostrado un crecimiento ligeramente inferior de 39 %. La cifra del monto promedio de los prstamos es relativamente baja y sugiere que en general los crditos otorgados se vinculan a acciones de consumo pero tambin a actividades de inversin. Esta armacin se sustenta a partir del informe sobre la situacin del sistema nanciero al tercer trimestre del 2012 de la Autoridad de Supervisin del Sistema Financiero (ASFI), que establece que el 66 % de la cartera del sector bancario est destinada a prstamos de la gran empresa, PYME, empresarial y microcrdito, de la cual el 49.6 % comprende al sector productivo, lo que signica un incremento de 209.3 millones de dlares en el periodo enero a septiembre de la gestin 2012. No obstante de ello, el crecimiento de los depsitos est por encima de las colocaciones, lo que signica que an existe un espacio para ampliar el abanico de inversiones en Bolivia. Esto puede observarse en la diferencia entre los depsitos y la cartera colocada por el sistema nanciero, mostrada en la tercera columna de la tabla 2, a la que se deberan restar las reservas y encajes que se deben constituir por ley, pero que por el monto que implican, son relativamente pequeas en comparacin al monto agregado.

Cuadro 3: Depsitos y Crditos del Sistema Financiero Ao


2008 2009 2010 2011 2012 Variacin 2008 - 2012

Depsitos (en MM. de $us)


6717.1 8307.7 8918.0 10720.7 12875.8 91.7 %

Cartera (en MM. de $us)


5360.8 5891.2 7059.5 8757.7 10479.6 95.5 %

Diferencia
1356.3 2416.5 1858.4 1963.0 2396.2 76.7 %

Nmero de Prestatarios
760048 830756 860443 964261 1069683 40.7 %

Valor medio del prestamo (en $us)


7053.2 7091.4 8204.5 9082.3 9796.9 38.9 %

En este sentido, una emisin de bonos por parte de las empresas pblicas, a travs de la Bolsa Boliviana de Valores, adems de ofrecer una nueva opcin de inversin a los ahorristas bolivianos, obligara a la publicacin de los estados y balances nancieros de dichas empresas, fomentando la adopcin de buenas prcticas de manejo corporativo y convirtindose de alguna manera en un elemento de evaluacin directa de los logros de poltica pblica que aplica la administracin estatal. Por otro lado, se reducira la vulnerabilidad del Estado a las presiones rentistas, ya que los posibles malos manejos de las empresas nacionalizadas, al estar estas atadas a obligaciones con acreedores nacionales, tendran un alto costo poltico y social, impulsando a los administradores a establecer restricciones que eviten intervenciones polticas y manejos discrecionales por parte de las autoridades de turno. Finalmente, desde un punto de vista prctico, est claro que es necesario establecer reglas de juego claras en un contexto en el que Bolivia ha optado por incluir

al Estado como un actor relevante en la economa nacional. Esto, junto con el hecho de contar con una gran cantidad de recursos acumulados, plantea una situacin sumamente favorable y pocas veces vista en la historia nacional. Por lo tanto, el objetivo principal, para ingresar a una senda de desarrollo sostenible, debe radicar en la formacin de nuevo capital. Para esto, las empresas del Estado deben ser capaces de alcanzar ptimos estndares de administracin, que las hagan atractivas como destino de inversin para quienes hoy en da disponen de algn margen de ahorro. Esto no solo se constituira en un importante salto en el manejo del aparato pblico, ya que elimina las tradicionales crticas sobre las ineciencias estatales, sino que permitira que los recursos generados por las actividades pblicas encuentren mecanismos ms directos de redistribucin en la poblacin.