La representación del Presidente de la República en el juicio de amparo en México. Javier NÁÑEZ PRO1 Sumario: Introducción I.

La representación de la autoridad responsable en el juicio de amparo II. La representación del Presidente de la República en la antigua Ley de Amparo III. La representación del Presidente de la República en la Ley de Amparo vigente IV. Conclusiones

Introducción El presente trabajo tiene por objeto investigar exhaustivamente todo lo referente a la representación del Presidente de la República en el juicio de amparo en México, a la luz de la representación de las autoridades responsables en dicho juicio, en su género, así como la evolución que el marco jurídico ha tenido al respecto desde la expedición de la Ley de Amparo de 1936, hasta el contenido, al respecto, en la nueva Ley de Amparo. La ausencia de textos jurídicos actualizados sobre el tema, y con más énfasis en función a la carencia de doctrina sobre la nueva Ley de Amparo, ante su reciente promulgación, justifica la necesidad de la presente investigación, pues me atrevería a aseverar que muy poco (si no es que nada) se ha escrito al respecto en este nuevo contexto jurídico. En tenor de lo anterior, comenzaré por exponer la regulación sobre la representación de las autoridades responsables en general, para después proceder a un análisis comparado del los preceptos e identificar las distintas cuestiones y problemáticas que han surgido y pudieran surgir a raíz de la regulación actual de este tema, así como las posibles soluciones que se han propuesto al respecto, haciendo mención oportuna de consideraciones que han tenido distintos expertos en la materia, así como la aportación de mis propios criterios cuando considere oportuno plasmarlos. I. La representación de la autoridad responsable en el juicio de amparo. En principio, en materia de personalidad de la autoridad responsable, el artículo 19 de la Ley de Amparo de 1936 estableció durante el inicio de su vigencia hasta el 17 de abril de 2009, que la autoridad no podía ser representada en el juicio de amparo. El primer párrafo de dicho numeral, cuyo contenido no varió substancialmente en las reformas que sufrió desde su redacción original, rezaba el siguiente texto: “Artículo 19.- Las autoridades responsables no pueden ser representadas en el juicio de amparo,
pero sí podrán, por medio de simple oficio, acreditar delegados que concurran a las audiencias para el efecto de que en ellas rindan pruebas, aleguen y hagan promociones.”

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Estudiante de 7º semestre de la Facultad Libre de Derecho de Monterrey.

El Dr. Ignacio Burgoa atiende la posibilidad de si puede ser considerada como “representación” la facultad que el artículo 19 de la antigua Ley enunciaba, consistente en la posibilidad de enviar delegados para realizar distintos actos procesales en el juicio. Al respecto, considera el autor que la posibilidad de enviar delegados es una mera delegación de facultades que hace la autoridad responsable en favor de una o más personas, a quienes únicamente confiere la atribución de realizar en su nombre actos procesales específicos determinados, por lo que su función, al limitarse a hacer gestiones y ejecutar actos concretos, tal como los efectúa el abogado patrono de una persona al poder ofrecer y alegar en las audiencias, no es propiamente una representación.2 Al respecto, considero que el autor se equivoca al establecer que, al igual que la autorización de los abogados para participar en nombre y cuenta de su cliente en juicio, esta delegación de facultades de la autoridad no constituye una especie de representación, pues la posibilidad para los abogados de participar en ciertos actos en los juicios, indistintamente de la materia, ha sido ya considerado que tiene naturaleza de mandato, y por lo tanto, implica una representación limitada por disposición de la Ley. Lo anterior en tenor de la siguiente tesis: “AUTORIZADO PARA OIR NOTIFICACIONES EN EL AMPARO. DEBE SER
PROFESIONISTA CON TITULO REGISTRADO, POR UN SER MANDATARIO. Si bien el artículo 27 de la Ley de Amparo, otorga al agraviado y al tercero perjudicado la potestad jurídica de autorizar para oír notificaciones a cualquier persona con capacidad legal, una sana interpretación de ese dispositivo conduce a estimar que tal autorización debe recaer en un profesional del derecho con título y cédula profesional, tomando en consideración que las facultades conferidas constituyen un mandato y éste, al tenor de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley de Profesiones, reglamentaria del artículo 5o. constitucional, únicamente puede otorgarse en 3 favor de profesionistas con título debidamente registrado .”

Ahora bien, otra cuestión que surge respecto de la interpretación de dicho precepto, recae en el hecho de si la representación que terminante y categóricamente que se establece respecto de la representación de la autoridad es si el texto refiere únicamente a la prohibición de que exista una representación convencional (pues es evidente que las autoridades responsables no pueden hacerse representar por terceros en el juicio de amparo, pues se ejerce una función de interés público4) o si está prohibida también la representación legal. Burgoa estima que la representación legal no está contenida en la prohibición del artículo 19 y que las autoridades sí pueden ser representadas por el órgano que una ley o un reglamento previos hayan designado para tal efecto.5 En este sentido se ha pronunciado la Suprema Corte, al establecer que “en el juicio de amparo la autoridad responsable no puede delegar su representación sino que debe comparecer por sí misma o por su órgano representativo”6, pues dicha representación por su órgano representativo a que se hace referencia lleva implícita una representación legal por la vía de una ley en sentido estricto, un reglamento o una norma jurídica.
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Burgoa, Ignacio. El juicio de Amparo. 43ª ed. México, Porrúa, 1943/2012. (p. 373). Tesis Aislada. 7a. Época; T.C.C.; S.J.F.; Volumen 205-216, Sexta Parte; Pág. 91. 4 Tesis Aislada. 5a. Época; 1a. Sala; S.J.F.; Tomo XLI; Pág. 869. 5 Burgoa, Ignacio. Ob. Cit. (p. 373). 6 Tesis Aislada. 5a. Época; 1a. Sala; S.J.F.; Tomo XLI; Pág. 540.

En este sentido se pronunció la Corte, como se evidencia de una pluralidad de jurisprudencias.7 No obstante lo anterior, no existe unanimidad en este punto en la doctrina, pues el Dr. Valdemar Martínez considera que al no distinguir la ley si “la prohibición para representar a las autoridades responsables se refiere a la voluntaria o la legal” 8 se ha de estar al principio de que “donde la ley no distingue, no debe el intérprete distinguir”, resultando en que, por regla general, no debe permitirse la representación convencional o legal de las autoridades responsables. Lo anterior, pues “las reglas de excepción establecidas en el artículo 19 de la Ley de Amparo, no contemplan genéricamente la representación legal de las autoridades responsables, aún y cuando una ley secundaria o un reglamento sí prevean dicha representación…”9 A partir de la reforma del 17 de abril de 2009, dicha discusión se tornó irrelevante, pues la no representatividad, por regla general, de la autoridad responsable –presupuesto para las anteriores discusiones expresadas con antelación, del precepto– fue eliminada, y ahora es permitida expresamente la representación legal de las autoridades responsables. No obstante la nueva redacción del precepto, en donde ya no está prohibida la representación de la autoridad por regla general, considero que la única representación permitida es la legal, y que no debe entenderse que la convencional también lo esté, pues tal como sostiene la Corte: “Es indudable que al comparecer la autoridad contra quien se reclama una violación de garantías
individuales, ejerce una función de gran interés público, puesto que juzgar de la validez de sus actos y lo que es más todavía, si la misma ha violado la Constitución, es un asunto de suma gravedad para el prestigio de la propia autoridad y para el interés social; por lo que es evidente que la autoridad responsable no puede comisionar a algún tercero para que intervenga en un amparo en su contra, sino que su intervención en el juicio debe ser personal y directa. Además, al establecer la Ley de Amparo en su artículo 13 fracción I, que a la autoridad responsable se harán las notificaciones por medio de oficio, en los casos que la misma disposición señala, la misma ley quiere que la autoridad nunca comparezca en el juicio de garantías por medio de un representante particular, ya que si pudiese hacerlo en esa forma, la disposición indicada no tendría razón de 10 ser…”

II. La representación del Presidente de la República en la antigua Ley de Amparo. El artículo 19 de la antigua Ley de Amparo sufrió múltiples reformas durante el transcurso de su vigencia, hasta resultar en el texto actual del artículo 9 de la nueva Ley de Amparo.

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Tesis Aislada. 5a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; Tomo XLVIII; Pág. 910. Tesis Aislada. 5a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; Tomo XLVIII; Pág. 2900. 8 Martínez Garza, Valdemar. La autoridad responsable en el juicio de amparo en México. 3ª ed. México, Porrúa, 1994/1999. (p. 394). 9 Ídem. (p. 400). 10 Supra, nota 4.

El texto original de la Ley constaba de un solo párrafo, y prohibía la representación de las autoridades responsables y permitía acreditar delegados en las audiencias para ciertos actos. La primera reforma, realizada en 1943, consiste en la adición de un segundo párrafo en el que se establece que el Jefe del Poder Ejecutivo podía ser representado en el juicio de amparo por el Secretario de Despacho y jefes de Departamentos Administrativos encargados del Ramo a que el asunto correspondiera en función de la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado.11 En 1949 se reformó por segunda ocasión el precepto, al modificarse el segundo párrafo, agregando un nuevo sujeto a la representación presidencial: El Procurador General de la República. Toda vez que en ese entonces esta figura era el representante de la Federación, se consideró conveniente que en casos relativos a la dependencia de su cargo, pudiera ostentar en el amparo la representación del Ejecutivo Federal.12 Por tercera ocasión, en 1968 se reformó el segundo párrafo de dicho numeral, pues se extendió la posibilidad de que el Presidente pudiera ser representado por los subsecretarios, secretarios generales y oficiales mayores de las Secretarías y Departamentos de Estado durante las ausencias de los titulares de sus respectivas dependencias, de acuerdo con la organización de éstas.13 La cuarta reforma se realizó en 1976, y volvió a reformarse el segundo párrafo del artículo 19 de la Ley, eliminando la posibilidad de que el Ejecutivo Federal sea representado directamente por los secretarios y jefes de Departamentos de Estado, teniendo que operar la representación a través del Procurador General de la República antes de que éstos pudiesen, según la distribución de competencias establecida en la Ley Orgánica de la Administración Pública, representar al Presidente de la República en juicio.14 En 1986 se reforma por quinta ocasión el numeral en comento: se le hacen correcciones menores en redacción, se divide el contenido en cuatro párrafos y establece que cuando se trate de la representación del Presidente de la República, deberá hacerse en los términos que determine el mismo por el conducto del Procurador General de la República, además de que los Secretarios de Estado y los Jefes de Departamento Administrativo, así como el Procurador, podrán ser suplidos conforme a los reglamentos interiores de las dependencias que se expidan de acuerdo a la ley orgánica respectiva.15

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Martínez Garza, Valdemar. Ob. Cit. (p. 401). Ídem. (pp. 402-403). 13 Ídem. (p. 403). 14 Loc. Cit. 15 Ídem. (p. 405).

Por sexta ocasión, el 16 de agosto de 2005 se reforma el artículo 19 de la Ley, en esta ocasión en su primer párrafo, reconociendo expresamente como excepciones a la regla general de la no representatividad de las autoridades responsables lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 12 de la Ley, así como el segundo párrafo del presente artículo, y amplía la gama de actuación de los delegados en el juicio. La última reforma al precepto se realizó el 17 de abril de 2009, y la misma eliminó la regla general de no representatividad de la autoridad responsable en el juicio de amparo, permitiendo que sean representadas en todos los trámites dentro del juicio de amparo en términos de las disposiciones aplicables. En lo relativo a la representación del Presidente de la República, se establece que debe ser representado en los términos establecidos en los acuerdos generales que se publiquen en el Diario Oficial de la Federación, por las Secretarías de Estado, por la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y por la PGR, según corresponda de acuerdo con la distribución competencial establecida en la ley. Se trascribe el artículo reformado: “ARTICULO 19.- Las autoridades responsables podrán ser representadas en todos los trámites
dentro del juicio de amparo en los términos de las disposiciones aplicables. Asimismo, por medio de oficio, podrán acreditar delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias, rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta Ley. El Presidente de la República será representado en todos los trámites establecidos por esta Ley en los términos que establezca en los acuerdos generales que al efecto se publiquen en el Diario Oficial de la Federación, por las Secretarías de Estado, por la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y por la Procuraduría General de la República, según corresponda la atención del asunto de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en la ley. Los reglamentos interiores correspondientes señalarán las unidades administrativas en las que recaerá la citada representación. En los citados acuerdos generales se señalará el mecanismo necesario para determinar la representación en los casos no previstos por los mismos. Las autoridades podrán ser suplidas por los funcionarios a quienes otorguen esa atribución los reglamentos interiores que se expidan conforme a las leyes orgánicas respectivas. ”

III. La representación del Presidente de la República en la Ley de Amparo vigente. El 2 de abril de 2013 se publica la nueva Ley de Amparo en el Diario Oficial de la Federación, acto por el que se modifica considerablemente la regulación del Derecho de Amparo en México. Lo prescrito en relación a la representación de las autoridades responsables no fue la excepción. El artículo 9º de la Ley de Amparo vigente, derivado fundamentalmente del artículo 19 de la Ley anterior, establece lo siguiente:

“Artículo 9o. Las autoridades responsables podrán ser representadas o sustituidas para todos los
trámites en el juicio de amparo en los términos de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables. En todo caso podrán por medio de oficio acreditar delegados que concurran a las audiencias para el efecto de que en ellas rindan pruebas, aleguen, hagan promociones e interpongan recursos. El Presidente de la República será representado en los términos que se señalen en el acuerdo general que expida y se publique en el Diario Oficial de la Federación. Dicha representación podrá recaer en el propio Consejero Jurídico, en el Procurador General de la República o en los secretarios de estado a quienes en cada caso corresponda el asunto, en términos de las leyes orgánicas y reglamentos aplicables. Los reglamentos interiores correspondientes señalarán las unidades administrativas en las que recaerá la citada representación. En el citado acuerdo general se señalará el mecanismo necesario para determinar la representación en los casos no previstos por los mismos. Los órganos legislativos federales, de los Estados y del Distrito Federal, así como los gobernadores y jefe de gobierno de éstos, procuradores General de la República y de las entidades federativas, titulares de las dependencias de la administración pública federal, estatales o municipales, podrán ser sustituidos por los servidores públicos a quienes las leyes y los reglamentos que las rigen otorguen esa atribución, o bien por conducto de los titulares de sus respectivas oficinas de asuntos jurídicos. Cuando el responsable sea una o varias personas particulares, en los términos establecidos en la presente Ley, podrán comparecer por sí mismos, por conducto de un representante legal o por conducto de un apoderado.”

Este numeral recoge el primer párrafo del antiguo artículo 19 de la Ley, y sólo agrega la posibilidad de que las autoridades sean sustituidas16 para todos los trámites del juicio en los términos de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, cuando anteriormente se hablaba únicamente de una suplencia en función de los reglamentos interiores de las autoridades en función de las leyes orgánicas respectivas. El numeral en comento también recoge el texto del segundo párrafo del artículo 19 de la ley antigua. Una diferencia consiste en que anteriormente se permitía que la representación del Presidente de la República en términos del acuerdo general publicado la realizaran las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica y la PGR, cuando ahora no se establece la autoridad que deba emitir dicho acuerdo, pudiendo entenderse por esto que cualquiera que sea competente para ello en términos de las demás leyes. La otra diferencia consiste en que se podría interpretar que ahora únicamente podrá ser representado el Ejecutivo Federal por su Consejero Jurídico, el Procurador General de la República o los secretarios de estado a quienes corresponda el asunto, en términos de las leyes orgánicas y reglamentos aplicables, cuando antes no se hacía mención respecto de los sujetos que
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La sustitución a que se hace referencia en este precepto es en relación a la representación (A falta de X, deberá sustituirlo Y), y no debe confundirse con el concepto de autoridad sustituta (V.g.: Si en un juicio de amparo directo, la autoridad responsable es el Juez Francisco, pero cambia de titular por la Jueza María, ésta última es la autoridad sustituta; opera una sustitución de autoridad).

podían representarlo, sino únicamente a quienes podían expedir los acuerdos generales relativos. Sobre lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 9º, la Ley de Amparo anterior era omisa, y se establece que los órganos legislativos federales, de los Estados y del Distrito Federal, así como los gobernadores y jefe de gobierno de éstos, procuradores General de la República y de las entidades federativas, titulares de las dependencias de la administración pública federal, estatales o municipales podrán ser sustituidos17 por los servidores públicos a quienes las leyes y los reglamentos que las rigen otorguen esa atribución, o por conducto de los titulares de sus respectivas oficinas de asuntos jurídicos. El cuarto párrafo del numeral tiene su razón de ser en la modificación del concepto de autoridad responsable en el contexto de la nueva Ley de Amparo, pues como se reconoce de manera expresa la posibilidad de que un particular sea considerado, para efectos del juicio de amparo, como autoridad responsable en función de lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 5º, se establece que los mismos podrán comparecer por sí mismos, por conducto de un representante legal o de un apoderado. En virtud de lo anterior, encontramos que los requisitos para que el Presidente de la República pueda ser representado en el juicio de amparo son los siguientes: 1. La expedición de un acuerdo general, al respecto, por la autoridad competente. 2. Que el acuerdo general sea publicado en el Diario Oficial de la Federación. 3. Que dicha representación recaiga en el Consejero Jurídico, en el Procurador General de la República o en los secretarios de estado a quienes en cada caso corresponda el asunto, en términos de las leyes orgánicas y reglamentos respectivos. Una cuestión que señala el Dr. Valdemar Martínez, y que, aún a pesar de las reformas, sigue cobrando vigencia en función de la redacción del artículo 9º, es la posibilidad de que el Presidente de la República pueda ser representado por los sujetos allí nombrados, pues destaca el autor que no ha de interpretarse en la manera en que dependa de la potestad del que pretenda representar al Ejecutivo Federal dicha representación, sino que quien determina si acudirá directamente al juicio de amparo u otorgará la representación, corresponde al Presidente.18 El razonamiento anterior está integrado en la jurisprudencia de rubro “REPRESENTACION DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN EL JUICIO DE AMPARO. BASTA QUE SE DEMUESTRE EN EL JUICIO PARA QUE OPERE LA.”19
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Supra, nota 15. Martínez Garza, Valdemar. Ob. Cit. (p. 412). 19 Jurisprudencia. 8a. Época; T.C.C.; S.J.F.; Tomo VII, Mayo de 1991; Pág. 116. I. 1o. A. J/11.

Lo anterior, máxime que quien expide dicho acuerdo general que marcará las pautas y mecanismos de la representación es el mismo Ejecutivo Federal. En función de la representación del Presidente de la República en todos los juicios en que éste sea parte, conferida al Consejero Jurídico, en función de la fracción X del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el Dr. Valdemar estima que debería eliminarse lo relativo a su representación por parte del Procurador General de la República, y en su lugar se adecue para que dicha representación sea ejercida por dicho Consejero Jurídico.20 Sobre este punto, coincido con el autor y considero que sería adecuado dejar de considerar al Procurador como un representante jurídico del Presidente (especialmente tras la autonomía respecto del Ejecutivo que se busca para la figura) tras el surgimiento de la figura del Consejero Jurídico, cuya función principal es dicha representación frente a las múltiples otras responsabilidades del Procurador General. Es óptimo optar por la especialización de las figuras para un más eficiente desempeño de sus atribuciones.

IV. Conclusiones Después de la presente investigación, es notorio hacer mención de la considerable cantidad de modificaciones que ha habido en torno a la temática objeto del análisis (ocho reformas), por lo que mucha de la doctrina que era anteriormente aplicable, deja de serlo en este sentido, al modificarse substancial y periódicamente el marco normativo en torno a la representación del Presidente de la República en el juicio de amparo. En tenor de lo dispuesto en el artículo 9º de la nueva Ley de Amparo, mismo que regula la representación del Presidente de la República en el juicio de amparo, se destaca que los requisitos para su representación, son los siguientes: 1. La expedición de un acuerdo general, al respecto, por la autoridad competente. 2. Que el acuerdo general sea publicado en el Diario Oficial de la Federación. 3. Que dicha representación recaiga en el Consejero Jurídico, en el Procurador General de la República o en los secretarios de estado a quienes en cada caso corresponda el asunto, en términos de las leyes orgánicas y reglamentos respectivos. Partiendo del análisis que realiza el Dr. Valdemar en su libro “La autoridad responsable en el juicio de amparo en México”, puedo aseverar con seguridad que muchas de las problemáticas que tenía la regulación de este fenómeno jurídico antes de la sexta
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Ídem. (p. 413).

reforma al respecto (debido a que la última edición de la obra fue en 1999, el análisis está contextualizado únicamente a la quinta reforma al artículo 19 de la antigua Ley de Amparo, pues la sexta fue en 2005) ya han sido superadas por el dispositivo más actualizado, subyaciendo únicamente las siguientes cuestiones:  El artículo 9º no debe interpretarse en el sentido en el que se permita la representación convencional de las autoridades responsables en el juicio de amparo. La posibilidad de que el Presidente de la República pueda ser representado por distintos sujetos mencionados en el artículo 9º no debe interpretarse en la manera en que dependa de la potestad del que pretenda representarlo. La representación que puede hacer el Procurador General de la República represente al Presidente de la República en el juicio de amparo debe eliminarse ante la creación de la figura del “Consejero Jurídico del Presidente de la República”.

A pesar de que son pocas las problemáticas que considero pudieran surgir a partir de la actual regulación de la temática en comento, sería adecuado tener presentes dichas cuestiones, pues al no existir aún un criterio jurisprudencial obligatorio que obligue a las autoridades jurisdiccionales pronunciarse en un determinado sentido, la cuestión definitoria para obtener un fallo determinado en un juicio de amparo en el que surja alguna de estas problemáticas será, en mayor o menor medida, una buena argumentación que tome en cuenta las distintas posturas y antecedentes jurídicos que subsisten en torno a la representación del Presidente de la República en el juicio de amparo.

BIBLIOGRAFÍA

A.

DOCTRINA.

Burgoa, Ignacio. El juicio de Amparo. 43ª ed. México, Porrúa, 1943/2012. Martínez Garza, Valdemar. La autoridad responsable en el juicio de amparo en México. 3ª ed. México, Porrúa, 1994/1999. B. LEGISLACIÓN.

Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (Promulgada: Abril 2, 2013). Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (Promulgada: enero 10, 1936/junio 6, 2011). Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. (Promulgada: diciembre 29, 1976/junio 14, 2012).

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Tesis Aislada. 7a. Época; T.C.C.; S.J.F.; Volumen 205-216, Sexta Parte; Pág. 91.
Tesis Aislada. 5a. Época; 1a. Sala; S.J.F.; Tomo XLI; Pág. 869.

Tesis Aislada. 5a. Época; 1a. Sala; S.J.F.; Tomo XLI; Pág. 540. Tesis Aislada. 5a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; Tomo XLVIII; Pág. 910.
Tesis Aislada. 5a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; Tomo XLVIII; Pág. 2900.

Jurisprudencia. 8a. Época; T.C.C.; S.J.F.; Tomo VII, Mayo de 1991; Pág. 116. I. 1o. A. J/11.

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