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SPECTOS JIiRIDICOS DE LA PLANEACION

ECONOMICA DE MEXICO
Por cl lic~nciado Jos Agustin ORTIZ PINGIIETTI
1. L)clinicin de la Planeacin Econmica y Social
1.1. El modo como una naciri ordena su economa cs el rasgo ms
ra:acteristico de toda su estructura de poder econniico y social. Es fre-
cuente que una crtica superficial suponga que donde no existe un sistema
de planeacin global la economai se desarrolla de modo espont:ieo y anr-
quico. Esto es inexacto. En los estados liberales donde la participacin
del gobierno en la vida econmica estaba restringido a unas cuantas fun-
ciones no sc viva el desorden. Haba un medio de control: el del sistema
de mercado, que si bien obedece en lo fundamental al crecimiento natu-
ral de la economa no por ello puede pensarse que es ineficaz.
1.2. La planeacin global implica que el control sobre la vida econmica
no se deja al libre juego de las fuerzas econmicas sino que se transfiere
en alguna medida a una entidad de la administracin pblica.
1.1. Entre las mltiples definiciones de la pluneacin he preferido una
que a mi modo de ver expresa con claridad esta idea de control siipraor-
clrnado. Segn ella la planeacin es un sistema global de toma de deci-
siones que establece ciertos objetivos sociales y econmicos a alcanzar
toiriando en cuenta el inters general y selecciona los medios para alcan-
za1.10~.
1.4. Mientras el control establecido por el mercado es invisible e im-
perscnal, la planeacin supone un sistema tangible, una organizacin para
toniar decisiones, y adems mientras el control de mercado se basa en la
lilrrtad, el de la planeacin tiene una dosis de compulsin o coercin que
varia segn la naturaleza especifica del. sistema planificador.
1.5. En una economa liberal la producciSn est controlada por la
demanda. Slo puede producirse lo que se necesita, o sea que los requeri-
mientos del pblico consimidor determinan en miles de decisiones lo que
debe producir. En la planeacin es la organizacin estatal la que deter-
mina o influye decisivamente lo que debe ~r oduci r y para ello establecer
ciertas metas a alcanzar y organiza los medios disponibles tomando en
cuenta el inter6s general.
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1.6. El plan es "todo el conjunto de actividades de desarrollo conside-
radas para un ao o para un perodo de varios aos". En este sentido la
palabra plan es sinnimo de programa. Planeacin, planificacin o pro-
gramacin expresan el mismo concepto y en este trabajo se emplearn
indistintamente.
11. (La planeacin supone una ruptura con la economa del mercado?
11.1. La economa liberal an en su expresin clsica parte de la pro-
posicin de que la planeacin y distribucin de bienes debe controlarse
para ponerla al servicio de los fines sociales. La diferencia con la planea-
cin no est por lo tanto en que sta persiga al desarrollo econmico y la
justicia social y la economa liberal no, sino que los favorecedores del
sistema de planeacin afirman que dichos fines se logran ms eficaz y
completamente a travs de este medio.
La diferencia de la planeacin y el sistema de mercado libre no est
por lo tanto, ni en la falta de orden, ni de control, ni tampoco en una distin-
ta concepcin de la justicia. Es simplemente un problema de eficacia de
los controles. Mientras en el sistema liberal, ste se deja al mercado del
que se afirma que es un control vigoroso y real a pesar de ser invisible,
para la planeacin el control lo ejerce el Estado.
11.2. El sistema liberal admite cierta interferencia estatal, recurdese
que el propio Adam Smith aceptaba que la defensa, la justicia, la educ*
cin y los caminos y comunicaciones debern ser controlados por el Estado.
Sin embargo, dejan que la produccin est controlada por la demanda.
Los empresarios no pueden producir a su capricho sino en forma que
satisfagan necesidades verdaderas del mayor nmero y en esa medida
obtendrn ganancias si no se pliegan a los requerimientos de los consumi-
dores perdern sus inversiones.
No pueden imponer tampoco a su antojo los precios porque la compe-
tencia de otros empresarios dispuesta a reducirlos les arrebatara el mer-
cado y los arruinara. Por tanto, tienen que producir mejor y ms barato y
aumentar de continuo su eficacia o saldrn del mercado. As el mecanis-
mo automtico acta como "una mano invisible" que "dirige la produccin
al servicio de la demanda, impulsa el progreso y elimina las utilidades
excesivas".
11.3. La gran revolucin econmica que provoc la aplicacin de estos
principios es testimonio de su validez. El mismo Carlos Marx en su famoso
manifiesto (1848) le hace un brillante elogio.
11.4. Sin embargo, el sistema liberal com todo lo que ha construido
el hombre tiene graves limitaciones y deformaciones. Como dice Arthur
Lewis los mritos del sistema dependen de la existencia de la competencia,
y la competencia perfecta, la nica que pudiera generar un sistema per-
DERECHO Y PLANEACXN ECONMICA 369
fecto de regulacin, es rara o inexistente. El mecanismo del mercado no
establece de modo forzoso ni mantiene la competencia y es en esta falla
fundamental en que se requiere de la intervencin del Estado para corregir
las distorsiones sociales y econmicas que se provocan.
11.5. En Mxico se han ensayado en 2 perodos largos en condiciones
muy estables, bajo un fuerte control poltico y con una prolongada paz
social el sistema de la libre empresa, e incluso el Estado lejos de hacer
una regulacin de la economa con fines sociales ha favorecido la acumu-
lacin del capital, la creacin de una clase empresarial poderosa y la
industrializacin del pas, con la esperanza de que una vez generada una
riqueza importante pudiera sta distribuirse an a los estratos ms pobres
y atrasados.
Estos dos perodos son los de la Repblica Liberal y el Porfirismo,
(1867-1910) y la era post-revolucionaria, que empez en el ao de 1921 y
que se ha prolongado hasta nuestros das.
11.6. En ambos perodos se obtuvieron grandes logros, pero el sistema
liberal, permisivo y proteccionista no pudo corregir los defectos que los
crticos imputan a la economa del mercado y que en esencia son los si-
guientes por lo que toca al caso de Mxico:
1' El ingreso no ha sido distribuido equitativamente, e incluso ha ten-
dido a hacerse mayor la concentracin de la riqueza.
2 9 No se ha logTado humanizar la condicin del trabajo agrcola e
industrial, ni tampoco la estructura de las empresas.
39 Tanto en la poca porfiriana como en la post-revolucionaria se ha
producido inestabilidad, ciclos de inflacin, desocupacin, miseria, que no
han podido ser corregidos.
4 9 En ambas pocas se ha permitido que el capital extranjero captara
posiciones claves en la economa del pas descapitalizndolo y arruinando
la competencia interna y afectando en algn grado la autonoma poltica
y la cultura nacional.
5 9 Se generaron graves desequilibrios en el desarrollo regional, algu-
nas regiones quedaron rezagadas y otras crecieron desproporcionadamente.
69 En un pas de recursos escasos se impusieron patrones de consumo
snntuarios y derrochadores.
11.7. De hecho nunca ha podido funcionar adecuadamente la economa
de mercado en Mxico, simplemente porque no ha sido posible crear una
competencia robusta y eficaz, y en cambio han prosperado prcticas abu-
sivas, monopolios, oligopolios, que anulan los efectos de la "mano invi-
sible".
Todas estas realidades han conducido a una intervencin cada vez
mayor del Estado. En otros pases se ha optado, o bien por mantener el
mercado pero corrigiendo su funcionamiento gracias a un conjunto de
medidas intervencionistas (los pases que han aplicado las tesis neocapita-
listas), o por suprimirlo radicalmente sustituyndolo por un rgimen dr
capitalismo de Estado (los paises llamados "socialistas' ) . Eri ambos casos,
se utiliza el sistema de la planeacin, mientras que el rieocapitalismo la
admite en sus formas flexibles (inductiva, indicativa) en los sistemas
"socialistas" se presenta en fonna compulsiva y totalitaria como planeacin
central. En resumen, el punto de ruptura entre la plarieacin y el sistema
liberal est en que aquklla afirma que la demanda no es una fuerza libre
y perfecta sino que puede ser en alguna medida influida y controlada
por el Estado.
111. Hasta qu punto son compatibles la planificacin y la economa
del mercado?
111.1. Si bien la planeacin rompe con el sistema clsico de mercado no
necesariamente es antagnica del sistema capitalista. Las imperfecciones
del control que ejerce el mercado pueden corregirse mediante un sistema
global de decisiones del gobierno sin que se suprima totalmente el meca-
nismo del mercado, dejando ste vigente, pero suprimiendo sus deforma-
ciones.
Como afirma Gunnar Myrdal la planeacin en un pas capitalista su-
pone un programa estratgico de accin para el gobierno nacional que
permite mediante un sistema de intervenciones del Estado en el juego de
fuerzas del mercado, modificar dichas fuerzas de manera que se imprima
un movimiento favorable al proceso social.
La planeacin se ha incorporado con xito en los pases capitalistas
ms avanzados y tambin en muchos pases atraszdos de Asia, Africa y
Amrica Latina.
E1 sistema seguido hasta ahora consiste en que el Estado establece y
publica ciertas metas y prioridades que obedecen a los intereses de la
mayora de los pobladores, por lo menos tericamente, pero deja un am-
plio campo para la actividad libre de los productores. No planea mediante
la coaccin sino manipula las fuerzas del mercado: se canaliza la inversin
pblica hacia determinados sectores o regiones, se realizan algunas nacio-
nalizaciones de industrias estratgicas, o que se crean nuevas bajo el con-
trol del Estado, se controla el crdito, los precios de los productos bsicos,
se estimula fiscalmente ciertas inversiones, etctera.
111.2. El gobierno est en buenas condiciones para modificar las fuerzas
del mercado porque cuenta con un acervo de informacin relativamente
veraz y completo que le proporciona un perfil de la sociedad y de la eco-
noma con lo que puede definir objetivos bien determinados. Cuenta
adems con el apoyo de toda la administracin pblica y de las empresas
estratgicas de su propiedad lo que le permite imponer un movimiento
general en favor de sus objetivos.
DERECHO Y PLANMCI~N ECONMICA 371
111.2. Existen dos casos de planeacin indicativa o capitalista que han
llamado siempre poderosamente la atencin de los economistas mexicanos,
y son los de Francia y Espaiia.
111.4. Francia inici la planeacin en 1946 con el fin de modernizar
y reconstruir su economa despus de la guerra. Se nacionalizaron algunas
industrias bsicas, se definieron y publicaron prioridades. El primer plan
de emergencia fue seguido por otros ms perfectos. Actualmente est en
vigor el sptimo plan francs. 1.a preparacin de cada plan supone un
trabajo tcnico efectuado por el Ministerio de Planificacin que luego
es discutido por un Consejo Econmico y Social que dictaminar sobre 61.
El Poder Legislativo deber dar su aprobacin final.
El plan se traduce a objetivos concretos por comisiones sectoriales (ver-
ticales) y geogrficas (horizontales). Cinco mil de las penonas ms repre-
sentativas de Francia trabajan en este esfuerzo de pormenorizacin. Son
voceros de los sectores econmicos y de las regiones del pas. Como afirma
Luis Snchez Api l ar en sus trabajos sobre el tema, el sistema francs ha
alcanzado un buen nivel tbcnico y democrtico.
111.5. El sistema espaol se gener teniendo como marco no una demo-
cracia avanzada a la francesa sino una dictadura poltica fascistoide. El
primer plan fue elaborado en el ao de 1963. Se han sucedido desde
entonces sin interrupcin varios planes y los resultados han sido muy
positivos.
Laureano Lpez Rod afirma que la economa espaola avanz gracias
a los planes, durante el periodo en que stos estuvieron en vigor, ms
que en el resto de la historia espa6ola.
IV. Diferenciar entre la planeacin entre los $&es "socialistar" y la
planeacin capitalista.
IV.l. La Unin Sovitica fue la primera potencia que produjo un sis-
tema central de planificacin. Despus de la Segunda Guerra Mundial
la planificacin en su forma flexible o indicativa se utiliz en el Occidente
Europeo y en el Japn. Todos los paises de la zona de influencia sovitica
o China han establecido sistemas de planificacin autoritaria o central.
Yugosl&via tiene un sistema muy original llamado "Socialismo de Mercado"
ya que las empresas son propiedad de cooperativas que integran libremente
un mercado, el que funciona con una fuerte dosis de intervenicionismo
estatal particularmente a travs del crdito enteramente controlado por
el gobierno.
El sistema de planeacin central o autoritaria tiene numerosas variantes
pero su caractersteica fundamental est en que se prescinde del mercado
como medio de control de la economa.
El volumen de la produccin y los objetivos de sta estarn sujetos a
372 JOS AOUST~N ORT~Z PINOHETl l
un programa que expresa por lo menos hipotticamente los requerimientos
de la sociedad y que debe de cumplirse en etapas diferidas que integran
un plazo o trmino preciso por ejemplo, los planes a cinco aas o quin-
quenales.
Los planes centrales implican que todos los agentes econmicos que
producen y toda la inversin deber ceirse estrictamente a los instmctivos
que reciben del organisno programador.
Un enorme aparato administrativo aplica y controla la actividad de los
productores. Aquellos productores que no cumplan con el plan recibirn
sanciones penales y los que lo hagan incentivos econmicos y morales. Es
evidente que para llevar a cabo un sistema tan estricto de control deber
desaparecer la propiedad privada de los medios de produccin y de cambio
que directa o indirectamente pasarn a ser propiedad del Estado.
IV.2. La planeacin central segn los economistas marxistas es un gran
avance de la humanidad y sin duda ha logrado resultados extraordinarios
en los pases atrasados sobre todo en materia de educacin, salubridad,
tecnologa militar, deporte y produccin agrcola. Jos Luis Cecea dice
que este sistema es efecto del desarrollo econmico y a la vez elemento
indispensable para continuarlo. Para ellos la planeacin en el sistema capi-
talista no es autntica planeacin sino un conjunto de medidas de orde-
nacin creadas para afrontar la crisis final del capitalismo.
IV.3. Como sea, as como la economa del mercado tiene sus lmites
la planeacin central produce graves deformaciones, entre muchas:
a) Para establecer un control absoluto sobre la economa debe supri-
mirse todo derecho de resistencia u oposicin. Los derechos sociales de los
trabajadores son anulados. Se prohibe la asociacin libre de stos, o las
huelgas y en general cualquier activismo que pudiera redundar en un
entorpecimiento del programa. Los trabajadores encuentran graves dificul-
tades para elegir la ocupacin que ms les acomode ya que la distribucin
de cargos o empleos se sujeta a las necesidades elegidas por los organis-
mos de planificacin.
b) Los errores del organismo planificador adquieren una dimensin
macroeconmica sus efectos negativos son difciles de reparar.
c) La planeacin impulsiva implica el crecimiento de una enorme bu-
rocracia y una rigidez estructural muy vulnerable ante hechos econmicos
difciles de prever.
d) Tambin el consumo se restringe, las mercaderas y los servicios a
consumiro son los seleccionados por los planificadores. El hombre medio
siente irritacin ante las escaseces y la falta de libertad para gastar su dine-
ro pero no puede expresar su disidencia y oposicin en foxma organizada
porque eso constituira una traicin a los "intereses del pueblo" y un deli-
to duramente penalizado.
A mi juicio la crtica ms severa al sistema de planificacin central es
que 610 puede trabajar con la supresin de los derechos de los trabajadores
y en general de los derechos polticos de oposicin democrtica y disidencia
que son, uno de lw ms grandes logros de la humanidad.
V) (.Es posible la planeacin central en MLxico?
V.1. En nuestro pas no existen condiciones ni econmicas, ni sociales,
ni polticas, ni jun'dicas para la planeacin central. Esta fonna de control
de la vida econmica implicara la expropiacin de todas las grandes em-
presas industriales, comerciales y de crdito. La supresin de la libertad de
trabajo o profesin y restricciones severas a la movilidad geogrfica.
V.2. Ni el Estado con o sin el apoyo de los trabajadores, en el estado
actual de desarrollo, tiene los elementos tcnicos para poder administrar
con buen xito el aparato econmico del pas por s solo. La clase empre-
sarial constituye un factor poltico muy poderoso que aunado con el factor
de dominio externo haran irrealizable esta poltica e incluso desestabiiiza-
ra el gobierno y propiciaran su derrocamiento con la consiguiente secuela
de destmccin y la muy probable regresin poltica y social, quizs hacia
un estado corporativo.
Como afirma Prez Barbaboza "es fcil obsewar que el Estado mexica-
no slo puede esperar razonablemente en imponer una voluntad planifica-
dora a los centro de poder privado (especialmente los monopolios u oli-
gopolios) a travs de un sistema de presiones laterales y prudentes que va-
yan generando una disciplina creciente sin f o m a un enfrentamiento di-
recto".
V.3. Seguramente la oposicin mayor contra un intento de planea-
cin central vendra de los propios trabajadores ( a quienes hipotticamen-
te vendra a favorecer el plan) ya que es difcil suponer que los obreros y
campesinos de Mxico estaran dispuestos a renunciar al libre ejercicio del
trabajo y del consumo y a su movilidad tanto geogrfica como profesional
y a aceptar un control autoritario proveniente de un partido revolucionario
o una clase burocrtica que asumira la tenencia de los medios de produc-
cin y el dominio de la economa en una fonna ms rgida e intolerante
que las cIases patronales actuales. Casi sobra decir que este gnero de pla-
neacin es incompatible con las instituciones actuales de Mxico. Incom-
patible con la libertad de profesin, industria, trabajo o comercio, estable
cida en el artculo 50. Constitucional, incompatible con los derechos a aso-
ciarse o reunirse pacficamente del art. 90., incompatible con la libertad
de trnsito establecida por el art. llo., incompatible con las garantas de
propiedad y de empresa del arts. 270. 280. y en fin, que requerira de un
cambio institucional de tal magnitud que slo sera posible mediante una
revolucin al estilo sovitico la que, de acuerdo con las condiciones interio-
res y exteriores de Mxico, no resulta concehible a corto plazo.
VI. Es viabde en Mxico la plancaci6n inductiva?
VI.1. Si aceptamos que no es posible en Mxico la planeacin central
y autoritaria ;qu podemos opinar en cuanto a la planeacin flexible, indi-
cativa o inductiva? Ante todo debe precisarse si el gobierno mexicano est
dispuesto a un ensayo de cambio social profundo como implica la planea-
cin. Es decir, si est dispuesto a quebrantar la tsis fundamental de los
gobiernos mexicanos desde 1940 por lo menos, que en esencia consiste
en favorecer la acumulacin del capital, la urbanizacin y la industrializa-
cin del pas para proceder despus en una etapa diferida a una rediitribu-
cin de la riqueza. Porque la nica justificacin de la planificacin glo-
bal estara en hacer cambios en los sistemas poltiw y social para actualizar
la promesa de redistribucin, para lograr un desarrollo equitativo y equili-
brado de todos los sectores, clases y regiones del pas, sobre todo aquellas
marginadas del progreso y de la riqueza porque si de lo que se tratara fue-
ra el mantener la misma tsis de econmica bastara con dejar in-
tactas las libertades y protecciones que se han otorgado hasta ahora a los
agentes privados y al sistema de mercados que han mostrado ser tan perti-
nentes para lograr un crecimiento econmico desequilibrado e injusto.
VI.2. El gobierno de la Repblica debe estar consciente que un cam-
bio de las reglas del juego en cuanto al desarrollo econmico generar in-
quietud y descontento entre los grandes intereses privados, (aunque stos
al final del proceso pudieran salir beneficiados con una ampliacin del
mercado interno y con una mayor viabilidad del sistema como ha sucedido
en otros pases; tal es el caso de Espuia).
En una primera fase son de esperarse diversas resistencias y probable-
mente una campaa de oposicin bien articulada como la que gener las
leyes de Asentarnientos Humanos en 1976. E1 sector privado se opondr a
un control estatal de esa magnitud a pesar de que legalmente el plan slo
sea obligatorio para la administracin y las empresas pblicas, porque en-
tender que el gobierno para hace refectivo el plan total crear presiones
intensas sobre la iniciativa privada para que acepte el plegarse a los obje-
tivos y prioriddes del plan.
VI.3. Adems, el gobierno deber afrontar las resistencias del propio
sector pblico. Si bien el plan ser compulsivo legalmente para a t e sec-
tor es evidente que existen interese9 polticos muy poderosos y gran cap'i-
cidad de maniobra y presin por lo que disciplinar ese conjunto quizs no
resulte mucho menos difcil que sujetar a las empresas privadas.
Si el gobierno actual ha cristalizado, como parecen demostrarlo los in-
dicadores, la decisin de planificar, deber pasar la prueba de fuego de im-
poner esa voluntad a los centros de decisin privada y a la indisciplina del
ambicioso y retozn sector pblico.
DERECHO Y PLANEACI~N ECON~MI CA 375
VII. Condiriones para que Tea uiable la planeacin indicatira e n MC-
xico.
VII.1. Son numerosos los casos de los pases atrasados en que la pla-
neacin ha fracasado y se ha convertido en un catlogo de buenas intencio-
nes por carecer de ciertas condiciones previas y esenciales para asumir el
reto de la programacin.
VII.2. Por lo que toca a Mxico, los economistas han sealado algunas
de las que hemos seleccionado las que consideramos ms importantes.
A) Debe generarre una participacin y mouilizacin poltica e n torno
al I>roceso. Ida planificacin implica una toma de conciencia colectiva res-
pecto del desarrollo. Sin esa participacin la planeacin se volvera una tira-
na tecnocrtica y faltara la mstica social tan importante para el arribo
a las metas establecidas.
B) Znforniacin. Como lo ha dicho Gonilcz Casanova, "antes de pen-
sar en la planeacin se necesita replantear el problema jurdico y poltico
del derecho a la informacin". Una informacin incompleta o torcida
liara imposible el establecimiento de un sistema central de toma de deci-
siones. Sin un conocimiento objetivo de los hechos sociales, de la conducta
poltica y econmica, sin un inventario de recursos y sin una red que reno-
vara y vinculara la informacin no se podran establecer las metas, las me-
todologa~ o los instrumentos del plan.
C) Una administracin pblica bien articulada. El sector pblico ser
el promotor y conductor del programa, para ello ser necesario que elimi-
ne sus tendencias centrfugas ms graves y que disminuya grandemente el
desorden, el despilfarro y la corrupcin. Debe de desaparecer el sistema
"feudal" tan caracterstico y tan destructivo del sector pblico mexicano.
D ) Skt ema de eualuacin. Debe existir un org-anismo que tenga como
funcin visilar permanentemente las funciones de las distintas dependen-
eias del sector r~iblico ~ i z i a rluc re:!liceti sus funciones rcn la eficiencia y
con los resultadcs previstos y que justifiquen con todo rigor las erogacio-
nes realizadas.
E) U n control sobre el cridifo. Es decir, medios jurdicos y tcnicos
que pcrmitan al Estado orientar los recursos financieros pblicos y privados
hacia ciertas prioridades decididas no tanto por el inters especulativo sino
por las conveniencias socialcs.
F ) U n a,cuerdo general de alianza con los sectores social y privado de
produccin y tamhitn con los estados y municipios que debido al sistema
constitucional no pueden ligarse compulsivamente al plan.
G) Una reforma tributaria. El financiamiento y ejecucin del plan im-
plica nn slo una reestnicturacin del sistema de recaudacin para evitar
la evasin, el contrabando y otros vicios sin una nueva base impositiva, di-
rigida a gravar en onna progresiva el ingreso patrimonial de las personas
fsicas de modo que quien reciba mayores beneficios pague ms, se dismi-
nuya drsticamente el consumo suntuario incompatible con las escaseces
del pas y se recaben suficientes recursos que permitan la disminucin del
endeudamiento externo.
H) Ajustes instituciondes. Es necesario adecuar el marco constitucio-
nal para permitir la intervencin del Estado en el desarrollo euni6mico des-
ligndose definitivamente de la tesis liberal an vigente.
VIII. Objetiuos y metas de la planean'dn.
VIII.1. Reunida la voluntad y el poder poltico con ias condiciones
esenciales para iniciar el proceso, debemos examinar los elementos irreduc-
tibles con los que debera contar para que el plan pueda considerarse como
tal y funcionar adecuadamente:
A) El establecimiento de meas o directivas generah. Estas directivas
se enuncian en trminos cualitativos y en un horizonte temporal de largo
plazo. (10 a 20 aos).
Por ejemplo, en materia de poblacin, la meta wnsistira ei "frenar
el crecimiento explosivo de la poblacin, mediante k introduccin de pro-
gramas de paternidad responsable, que respeten la dignidad de la persona
humana.
En materia de independencia econmica, reducir a inites tolerables
de acuerdo a convenciones internacionales, la dependencia econmica y
tecnolgica del exterior".
El plazo y horizonte de estas directivas sera de diez o quince aos, y
obviamente se hara un catlogo de todas aquellas directivas deseables entre
todos los sectores de actividad del pas para un horizonte determinado.
E) Objetivos y pio~idades. Son metas a corto y a mediano plazo de
carcter fundamentalmente cuantitativo y tienden a alcanzar las metas cua-
litativas o directivas fundamentales del plan. De acuerdo con ellas se hace
tambin un catlogo estableciendo cules son las ~riondades, o sea, los
objetivos que entm todos los deseables deben alcanzarse en primer trmino.
Siguiendo los ejemplos del apartado anterior podramos decir que po-
dran establecer objetivos a un plazo de dos aos en la siguiente forma:
En materia de poblacin reducir la tasa de crecimiento demogrfico
del 3.4% de 1973 al 3.1% en 1980.
En deuda externa, oubrir el monto total de intereses de la deuda para
1978 y estabilizar el monto del capital del adeudo.
Los medios
C) Son los instrumentos materiales e institucionales necesarios para al-
DERECHO Y PLANWCIN ECON~MI CA 377
canzar l a objetivos y prioridades establecidos de acuerdo con las directiva,
del plan y son de muy diversa ndole: administrativos (afinacin de loa
sistemas), informativos (inventario de recursw y red), financieros (ingresos
extraordinarios del sector pblico, estmcturacin, cmrdinacin y adecua-
cin del sector financiero), tcnicos (sistemas de informacin, estadstica
coordinacin, programacin y waluacin), promocionales (programas aec-
tonales y regionales, programa de promocin de inversiones del sector p-
blico, la inversin extranjera y programas de estmulo), ministeriales (crea-
cin de una Secretara de Estado responsable de la realizacin del plan de
desarrollo), jurdicos (desarrollo de los principios de la planeacin en la
Constitucin, las leyes secundarias y los reglamentos), institucionales (inte-
gracin de los planes de desarrollo de los estados, las qi ones y los sectores
de la economa en el plan global y coordinacin de las polticas de la Fede-
racin y los estados), humanos (creacin de conciencia y politizacin res-
pecto del proceso, establecimiento de formas de consulta y participacin
ciudadana en la formulacin y la ejecucin del plan).
VIII.2. Todos estos medios integran un complejo instmmental para
la ejecucin de los objetivos del plan y deben ser activados y controlados
por una estructura administrativa central. El plan seria enteramente be-
ficaz sin los remedios y stos seran inoperantes sin el rgano central.
IX. La estructura administratiun del plan.
IX.1. En Mxico debido al carcter de nuestro sistema poltico y a la
naturaleea nacional y concentratoria del plan global la tarea de la plani-
ficacin deber estar a cargo de los poderes federales quienes tienen la ca-
pacidad poltica y administrativa y el rango constitucional que les permite
actuar en un nivel de competencia nacional.
Sin entrar por ahora en consideraciones jurdicas debemos desechar la
idea de que el Poder Legislativo Federal pueda encargarse de la formulacin
y control del plan porque la funcin legislativa no tiene el carcter apro-
piado para el desarrollo y aplicacin de una poltica, econmica, tarea emi-
nentemente ejecutiva, aunque sea de ndole sui generis.
De acuerdo con el sistema poltico mexicano el Poder Ejecutivo recae
en la sola persona del Presidente quien gracias a las amplias facultades
que le dan las leyes y otras fuentes extra-legales o ilegales, descritas muy
hbilmente por don Daniel Coso Villegas, recaba un amplsimo poder
efectivo.
IX.2. El Poder Ejecutivo Federal se organiza como dice Serra Rojas,
en una forma piramidal cuyo vrtice superior es el Pmidente de la Rep-
plica del cual emana una jerarqua en dos vertientes, un sistema de admi-
nistracin centralizada, la encargada propiamente de las funciones ejecuh-
vas y administrativas de qobierno, y otra desconcentrada, que cumple fines
378 JOS AGUSTIN ORT~Z PINOHETTI
del Estado de naturaleza cultural y econmica primordialmente pero que
no son parte de la administracin pblica y que dependen del Presidente
de la Repblica
IX.3. Es difcil pensar que sera posible o conveniente que la planea-
cin tuviera como rgano central a una entidad independiente y cnntra-
dictoria del Poder Eiecutivo Federal o qw se redujera a un Consejo Asesor
sin capacidad de imponer sus decisiones.
Por lo tanto, el perfil del rgano central de planificacin debera de
encontrarse en un Consejo Intenecretarial o en una Secretara de Estado, o
en una combinacin de ambas instituciones: El Consejo formulara el plan
que debera ser aprobado por el Presidente y la Secretara de Estado se
encaqara de aplicar, controlar y valuar su realizarin.
X. Planeacin global, sectorial y regional.
X.1. La planeacin implica cambios de diversa magnitud y direccin
en la produccin de la vida social tendientes a promover el desarrollo equi-
tativo y equilibrado del pais. Fijadas las metas cualitativas y generales y
los objetivos cuantitativos y especficos, organizados los medios y creado un
rgano central de formulacin y control, el pmceso debe de culminar dise-
ando la forma en que se afecte en detalle todos los sectores de la econo-
ma (inverun y gastos pblicos, poltica crediticia, desarrollo agropmua-
ria, desarrollo de semicios, industrial, comercio, turismo, comunicaciones y
transportes, asentarnientos humanos, educacin, ciencia y tecnologa, traba-
jo y empleo, salud y seguridad social), sealando cules son prioritarios y
encauzando hacia ellos la mayor proporcin de recursos.
X.2. Asimismo debe alcanzarse una dimensin regional. Cno de los
objetivos del plan es producir un efecto de equilibrio entre las distintas re-
giones del pais alentando la creacin de pl os de desarrollo rpido en zonas
con mejores condiciones naturales, as como estimulando las regiones atra-
sadas.
X.3. Cada sector y cada regin (o Estado segn la organizacin cons-
titucional) desarrollar un proyecto propio que s:r sometido a una crtica
"cruzada" de los demis sectores y rcgiones representados por comisiories
Es natural y deseable que surjan discrepancias, las cuales debern ser re-
sueltas por el rgano supremo responsable del plan: en el esquema mexi-
cano, el Presidente de la Repblica.
X.4. El conjunto de proyectos sectoriales y regionales encuadrados en
objetivos y prioridades cuantitativos orientados al cumplimiento de metas
generales y cualitativas, una vez que sean aprobados por el rgano respon-
sable del plan, se publicarn y se convertirn en obligatorios para el sec-
tor pblico (en cuanto los poderes locales se hubieran adherido a l) e
"indicativos" para los sectores social y privado.
DERECHO Y PWNWCI~N ECON~MICA 379
XI . Planeacin de la actiuidad priuada
XI.1. Como se ha dicho la programacin general fallara si no se Ic-
gra una respuesta favorable de los sectores sociales y privados. En el mejor
de los casos la articulacin del sector pblico influira en el cambio en for-
ma subsidiaria, pero no podran alcanzarse las metas generales.
Para lograr esta induccin no basta que el Estado haga una intensa pro-
paganda y "concientice" a los productores. Es necesaxio que vaya ms all
del aspecto puramente indicativo sin llegar a asumir una actitud autorita-
ria y destructiva, ilegal e imprudente. Es obvio que esta induccin slo
puede lograrse a travs de una manipulacin de las fuerzas del mercado
merced a un intervencionismo estatal en mltiples niveles.
X.1.2. El Estado tiene una palabra que es su propio poder econmico,
no slo todos sus ingresos ordinarios y extraordinarios y sus mltiples y
ciiantiossima inversiones sino la ~estin d i ~ c t a que hace eii la ecoiiomia.
Como recientemente lo ha afirmado el Secretario de Programacin y
Presupuesto, el Estado actualmente es el mayor inversionista, el mayor con-
sumidor, el mayor productor y ~l mayor empleador del pas. No slo es
e; mayor empresario sino el empresario que controla las industrias claves,
las comunicaciones y transportes, toda la produccin de energticos y la
urdimbre financiera e industrial y comercial que representan casi mil em-
presas, organismos y fideicomisos que controla.
XI.3. Adems de este poder econmico, el Estado tiene un control re-
lativamente estricto sobre: 12 inversin extranjera directa, la transierencia
de tecnologa, la cain y enajenacin de patentes, marcas y mejoras; la
operacin del comercio exterior; la actividad crediticia; el trifico inteino
y externo de de mercaderas; as como un estenso sistema de estmrilos fiscales
que puede utilizar discrecionalmente, y una serie de facultades en materia
de monopolios a las que puede darse un contenido de induccin e:orimic:i.
XI.4. Estos instrumentos y otros ms entre los que destaca el control
efectivo del movimiento obrero organizado, dc las grandes centrales cam-
pesinas y de pequeos propietarios y del movimiento cooperativista, dan
por lo menos, en teora, una gran capacidad de ne:ociacin, suficiente para
que el Estado concerte o imponga una serie de alinnzas con scctor priuado
sin necesidad de hacer expropiacimes antieconmicas o de afrontar una
resistencia peligrosa para la estabilidad social y poltica.
Dos fenmenos recientes han aumentado el poder competitivo del go-
bierno federal. La retraccin de la inversin privada (consecuencia y efecto
de la crisis monetaria de 197fi) la que puede calificarse de suicida y el
descubrimiento y explotacin de recurscs fsiles y otros minerales, propie-
dad de la Nacin, y administrados por ministerio de ley por el Ejecutivo.
XII. Aspectos jurdicos de la planeacin. La planeacin y la Constitucin
XII.1. El fin de la planeacin, repetiremos, es el desarrollo econmi-
co acelerado, equitativo y equilibrado. Afecta a toda la administracin pG-
blica, a toda la economa y a la saciedad por entero. Deberkn sujetarse
a los trminos de artculo 133 de la Constitucin Poltica de Mxico, es d e
cir, como una actividad pblica. Estar sujeta a la Constitucin y a las
leyes que emanen de ella.
XII.2 No cabe duda que la planeacin es una intervencin del Esta-
do en la sociedad y la economa nacionales que rebasa los lmites del Estado
liberal clsico. El efecto inductivo sobre la actividad privada es una inne-
gable interferencia en la vida econmica.
XII.3. Una buena parte del sector empresarial y sus idelogos y vace-
ros sostienen que Mxico vive un sistema de libre empresa cuyo puntal es
el texto del artculo 28 de la Constitucin que prohibe todo acto que evite
o tienda a evitar la libre concurrencia en la produccin, industria, comer-
cios o servicios al pblico. Se aade adems, que la misma Constitucin ga-
rantiza la ms amplia libertad comercial o industrial q u ~ los particulares
pueden escoger a su antojo y q w esas n o ms estn de acuerdo con la es-
tructura de la sociedad mexicana, su ideologa predominante y el derecho
comn, es decir, el Cdigo de Comercio, sus leyes filiales y el Civil de apli-
cacin supletoria.
XII.1. Contra esta argumentacin un tanto carente de imaginacin y
de sentido social e histrico puede oponerse el propio texto constitucional.
La Constitucin permite la actividad mercantil tanto de los particu-
lares como del propio Estado, sin establecer fronteras respecto de cada sector.
El artculo 50. limita la libertad de comercio e industria en los derechos
de la sociedad. Si bien, admite la libre concurrencia, atempera sus princi-
pios al sujetar el inters y las gmtiones de los particulares a los ''derechas
y a los intereses de la sociedad (Artculos 30., 50., 27, 28 y 131).
Reconoce adems la desigualdad y debilidad de la clase trabajadora
frente a sus patrones capitalistas. El artculo 123 crea un estatuto jundico
para la proteccin de la p m n a humana como trabajador.
XII.5. Es indiscutible que el artculo 27 y particularmente su tercer p-
rrafo, autorizan la intervencin estatal para regular la propiedad privada.
Ik acuerdo con reforma reciente (6 de febrero de 1976), el Estado
(como representante de la Nacin) "podr imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el inters pblico y regular en beneficio social el
aprovechamiento de los elementos naturales susoeptibles de apropiacin con
objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar
de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejora-
miento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana".
Al autorizar la intervencin estatal para lograr "el desarrollo equili-
DERECHO Y PLANEACI~N ECON~MI CA 381
bracio del pas y el mjoramieneo de las condiciones de vida de la poblacin
mral y urbana" la Constitucin abandona definitivamente la teora clsica
por la cual el Estado no debera interferir en el desarrollo econmico de-
jando que ste se produjera por el espontneo funcionamiento del mercado
libre.
XII.6. Por lo que toca al derecho comn, si es cierto que ha habido
un estancamiento en las normas propiamente mercantiles, tambin lo es
que, particularmente a partir de 1970, numerosas leyes administrativas y
sus reformas han venido deteriorando el rgimen basado en la libertad de
contratacin, aumentando y ampliando las facultades disuecionales de la
administracin pblica como hemos intentado demostrarlo en trabajos re-
cientes.
XII.7. Deslindando este campo bsico respecto a la intewencin es-
tatal en la economa, intentaremos estudiar dentro del marco constitucio-
nal, a la planeacin inductiva del desarrollo que realice el Estado mexica-
no. Si bien a i i amos que la Constitucin permite el intervencionismo ES-
tatal, tenemos que mnstatar que en ninguna parte de su texto se menciona
siquiera la palabra "planificacin".
Sin embargo al describir las modalidades de la propiedad privada en
el prrafo tercero del artculo 27 se aiiadi expresamente, como lo hemos
indicado, en la reforma de 1976, que "la Nacin tendr en todo tiempo de-
recho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el in-
ters pblico.. . con el objeto de . . . lograr el desarrollo equilibrado del
pas.
Esta disposicin es una autorizacin explcita para que el Estado pueda
promover el desarrollo econmico. La planeacin inductiva es un instm-
mento poltico y tcnico de promocin, por lo que, implcitamente se auto-
riza su utilizacin como la de cualquier otro medio del que pudiera disponer
el Estado para cumplir con el fin constitucional.
Era indispensable este reconocimiento para dar una nueva base institu-
cional a un pr ms o modemizador. La garanta de propiedad de los par-
ticulares deber sujetarse de ahora en adelante ademas de las otras modali-
dades que establece el propio artculo 27, a los requerimientos del desarrollo
equilibrado del pas.
XII.8. Toca definir ahora cul es el rgano estatal que tiene la facul-
tad y la obligacin de cumplir con el requerimiento constitucional.
Hemos dicho que de acuerdo con la naturaleza global de la programa-
un inductiva y la realidad constitucional y poltica del pas, el rgano abo-
cado a esa tarea, deber ser del orden federal. Sin embargo, la Constitu-
cin no otorga estas facultades a ningn funcionario federal y siguiendo el
principio estricto que seala el artculo 124 para delimitar las facultades, no
estando stas expresamente concedidas a la Federacin debern entenderse
reservadas a los Estados.
XIT.9. Ahora bien, la plmeacin global implica la afectacin del con-
382 JOS AOTJST~N ORT~Z PINGHETTI
junto xiacional. Si todos los Estados legislaran sobre la planificacin y pro.
dujeran sus propios proyectos esta multitud de propsitos ira en contra del
principio general de un sistema unificado de toma de decisiones.
No puede concebine un plan armnico segregado en programas de di-
versas autarqua. Aunque la planeacin supone planes sectoriales y regio-
nales no son determinados stoa en forma independiente sino obedecen a
una idea, a un proyecto, a unos objetivos generales que los planes secunda-
rios vienen a complementar dndoles una orientacin hacia la accin prc-
tica.
XII.10. Par.? encontrar solucin a esta contradiccin evidente entre el
texto constitucional y la naturaleza del plan de desarrollo de la propia Cons-
titucin legtima podria buscarse solucin en la autorizacin que la Cons-
titucih da al Congreso Federal para legislar en toda la Repblica sobre la
materia del Comercio. (Artculo 73, fraccin loa.) y se podra argumentar
que el comercio es la actividad econmica prototpica.
XII.ll. A nuestro juicio esta interpretacin sera incorrecta ya que la
plabneacin es un fenmeno politico y social de tal magnitud que rebasara
wn mocho e1 campo del comercio, afin entendido ste en su expresin ms
amplia. Sera necesaria una facultad expresa de mcdo tal que el proccso
no se entorpeciera por la posible interpretacin adversa de las autoridades
judiciales, cuando aquellos af~ctados an de modo indirecto por la planea-
cin interpusieran contra los actos especficos de la autoridad planificadora
el ju,icio de garantas.
XII.12. L a Constitucin tampoco otorga facultades al Congreso para
hacer concurrir en un plan global a los Estados y a los Municipios, por lo
que de acuerdo con la Constitucin, estas entidades no podrn ser obliga-
das legalmente a esa concurrencia sino debern celebrar convenios espec-
ficos que en algunas ocasiones podrn representar senas dificultades en su
negociacin.
XII.13. Por lo tanto, a primera vista la nica va para facilitar el es-
tablrcimiento legal del plan general y su cumplimiento sera una reforma
constitucional que podra funcionar de esta guisa, redactando de nuevo la
fraccin XXIX-C de la siguiente manera:
"El Congreso tiene facultad de. . . para expedir las leyes sobre planea-
cin econmica, social y de asentamientos humanos y aquellos que establez-
can 13 concurrencia del Gobicrno Federal, de los Estados y de los Munici-
pios, en el mbito de sus respectivas competencias, en dichas materias, con
objeto de cumplir los fines previstos en el prrafo tercero del artculo 27 de
la Constitucin".
XII.14. Cabra preguntarse iqu obstculo habra para tal reforma?
Seguranicnte no ser el exquisito pudor con el que nuestros gobernantes han
tratado el texto constitucional al que en menos de diez aos le han hecho
casi cincuenta reformas: ni tampoco una compleja cabilacin jurdica.
El obstculo estara en la posibilidad de desatar presiones de los gran-
DERECHO Y PLANEACI ~N ECON~MI CA 383
des grupos de productores y financieros que hasta ahora no parecen estar
muy de acuerdo con la idea de la planeacin a pesar de que se les diga
( y se les pruebe), que se ha aplicado con buenos resultados para los propios
capitalistas en muchos pases de occidente.
Por lo tanto, el Gobierno no desea dar un paso espectacular a pesar de
su cada vez ms obvio propsito de iniciar la ~laneacin. LES posible encon-
trar alguna va para hacerlo sin violar la Constitucin?
XII.15. La respuesta es afirmativa. La planecin puede iniciarse sin
infringir la Constitucibn si se d u c e en el plano estrictamente legal a una
reorganizacin y coordinacin de las funciones del Poder Ejecutivo Federal
aunque a efectos prcticos tuviera un multado general, gracias a un sistema
de convenios y al emp1,eo de mecanismos inductivos tolerados o expresamen-
te admitidos por el texto canstitucional.
X11.16. Heinos dicho que la planeacin exige la existencia de rui sec-
tor proniotor y que el nico que esti en condiciones de asumir ese papel
cn Mxico es el Gobierno Federal depositado en la persona del Presidente
de la Repblica. Para ello seria necesario crear un organismo intersecreta-
rinl )./o dotar a una Secretara de Estado de funciones planificadoras para
elaborar y controlar el plan.
XII.17. La Constitucin en su articulo 90 faculta al Congreso para esta-
blecer por Icy el nmero de Secretarias necesarias para el despacho de los
negocios dcl orden administrativo de lo Federal, ley que distribuir los ne-
gocios que estarn a cargo de cada Secretara.
Esta disposicin faculta para la creacin o reestructuracin de una Se-
cretaria de Programacin o Planeacin. Por lo que toca a la creacin de
un posible rgano central intersec~tarial, el Congreso podra expedir la
ley correspondiente utilizando para ello la facultad implcita que le conce-
de la fraccin XXX del articulo 73 ya que, si tiene autoridad para orsanizar
las Secretaras de Estado y sus funciones, puede tenerla en forma implcita
para lograr una coordinacin entR das , incluso para crear un rgano que
vigile el cumplimiento de programas quc afecten a la administracin p-
blica federal. Por lo tanto, la eventual creacin de un Consejo Planifica-
dor Inte~ecrctarial, que ~ibarcara adems a las entidades descentralizadas
podra ser creado niediarite una le). del Corigreso e incluso mediante Ir: de-
legacin expresa de stc al Poder Ejecutivo en uso de la facultad reglamen-
taria que le concede la fraccin 1 del artculo 89 Co~istitucional. iil Con-
greso podr tambin autorizar al Presidente de la Repblica para que for-
mule un plan nacional de desarrollo siempre y cuando ste sea obligatorio
nicamente para el Gobierno Federal.
XIII. Naturaleza juridica de los convenios de planeacin entre los Es-
tados y los Municipios, los sectores social y privado y la Federaciuii.
XIII.1. vernos afirmado que salvo en materias estrictaineiite federales,
los Estados y Municipios conservan su plena soberana frente a un plan
global y en aso de una impicin arbitraria podrn defenderse por me-
dio del Juicio de Amparo de a c u d o con la fraccin 11 del artculo 103.
No hay duda que la nica forma de hacer concumr al plan a estas
entidades es a travs de los convenios que como entidades soberanas cele-
bren con el Gobierno Federal.
XIII.2. Los convenios que se celebm entre los poderes que integran
la Unin no contradicen el texto de la Constitucin.
La Constitucin admite convenios que pueden celebrar los gobernado-
res con los Estados de la Federacin para la extincin de penas en estable
cimientos wnitenciarios dependientes del Eiecutivo Federal (Artculo 28,
fraccin I ~ I ) .
XIII.3. Han sido frecuentes l a convenios para resolver problemas de i-
mites entre los Estados, y en fecha reciente los convenios de coordinacin
fiscal para distribuir los tributos y las funciones de recaudacin entre los
Estados, los Municipios y la Federacin.
Es de explorado derecho que la separacin de poderes en la Constitu-
cin de Mxico no implica de ninguna manera una separacin antagnica
y estricta entre ellos, sino un sistema muy complejo de relaciones en el que
a la vez se contrabalancean como lo prescriben las teoras clsicas de Locke y
Montequieu, se armonizan procurando una actuacin plena y coordinada
del Estado para cumplir con sus altos fines polticos y sociales.
XIII.4. Por otra parte, es evidente que los Estados no pueden renun-
ciar a su soberana a travs de convenios por lo que el lmite de los con-
venios de concurrencia en materia de planificacin estar en el respeto de
la estructura constitucional definida particularmente en los artculos 124,
115, 116 y dems relativos que integran el captulo denominado "de los
Estados de la Federacin".
XIII.5. Tambin hemos dicho que no se pueden imponer coercitiva-
mente a los particulares el cumpiiiento del plan general sin violar las
garantas establecidas en el articulo 50. de la Constitucin. El Estado cuenta
con dos caminos legtimos para sumar al sector privado al plan:
a) Con la celebracin de convenios o concordatos;
b) A travs de la accin de mecanismos inductivos.
XI11.6. Es de explorado deecho que la administracin pblica pue-
de celebrar contratos o convenios con los particulares. Estos son indispen-
sables para el cumplimiento de las funciones del gobierno. Algunos de ellos
son celebrados por la administracin pblica dentro del rgimen de derecho
privado y corresponden a necesidades especficas de bienes o servicios que
normalmente slo puden proporcionar los particulares.
XI11.7. Pero el rango de la planeacin, los convenios administrativos
que nos pueden servir de antecedente son aquellos en que el Estado acta
para cumplir con el inters general y en los cuales establecen clusulas
exhorbitantes para regular la relacin contractual.
XIII.8. Casi sobra decir que no existen antecedentes directos de este
tipo de convenios. Existen los llamados 'konvenios fiscales" por los cuales
se hace quita o reduccin de crditos fiscales e incluso se cancelan stos (los
que resultan a toda luz ilegales y contradictorios a la funcin obligatoria del
rgano fiscal). Existen tambin convenios sobre estmulos y subsidios (los
cuales seran legtimos si se ajustaran a la Ley de Ingresos de la Federacin
y a las dems disposiciones aplicables).
En fecha reciente, dentro del contexto de "La Alianza para la Produc-
cin", se han celebrado ya convenios de coordinacin entre productores y
el Gobierno para estimular la produccin de artculos de primera necesi-
dad. Estos acuerdos podran ser los primeros ensayos de estas formas nue-
vas de concurrencia.
XIII.9. Nuestros comentarios respecto de estos convenios s610 pueden
llegar a entrever su posible perfil ya que sera absurdo analizar a profundi-
dad el producto de nuestra imaginacin.
Podemos decir que implicarn un acuerdo de voluntades dentro del
rgimen de derecho pblico que supone conductas y abstenciones de las
entidades gubernamentales y de los particulares a fin de coincidir en el
cumplimiento de los objetivos establecidos por el Poder Ejecutivo Federal
(y de las dems entidades adherentes) dentro de un Plan Nacional de Des-
arrollo Econmico.
XIII.lO. Slo los rganos competentes de acuerdo con la ley podrn
representar a las entidades pblicas y las personas morales privadas debe-
rn hacerlo a travs de sus apoderdos.
XIII.11. Los convenios debern respetar rigurosamente las garantas
establecidas en el articulo 50. de la Constitiicin; es decir, que en ningn caso
implicarn un pacto por el cual el sbdito renunciara temporal o perma-
nentemente a ejercitar determinada profesin, industria o comercio.
XIII.12. Como afirma Serra Rojas, los particulares estaran en liber-
tad de aceptar o no las condiciones que estableciera el Estado, pero acepta-
das, se somet~ran a un r6gimen excepcional en el que el inters pblico
tiene el rango supremo al que se subordina el inters privado.
De no cumplir las autoridades con los convenios celebrados violanan
las garantas establecidas por los artculos 14 y 16 y los particulares podran
acudir al Juicio de Amparo.
XIII.13. Los convenios de planeacin no podran tener como objeto
a cosas que no estn dentro del comercio, como son los actos de soberana.
Sera ilegal la renuncia del Estado de sus facultades constitucionales.
XI11.14. En verdad a los expertos en derecho administrativo, en caso
de que llegue a prosperar este sistema de convenios, les espera una difcil
y apasionante tarea para dotarlos de un contexto doctrinario que se enri-
386 josE ~ o u s n ' ~ ondz P~NOHETTI
quecer con el paso del tiempo, con la interpretacin cmtiva de la Supre
ma Corte de Justicia.
XIV. Mecanismos de Induccin de la Inveirin Privada. Su Ba v
Jur6dica.
XIV.1. El Poder Ejecutivo Federal cuenta con un conjunto de herra-
mientas de poltica econmica que constituye la segunda va para inducir
a los invenionistas privados a incorporarse a la programacin del desarrollo.
Haremos un repaso de los ms importantes, indicando su fundamento legal:
a) Sistema de estmulos fiscales pmisto en la Ley de Ingresos de la Fe-
deracin y en otras leyes fiscales y de fomento que facultan a la Secretara
de Hacienda a travs de un amplio poder discrecional, para otorgar subsi-
dios (parciales) hasta de un 75% y an totales en casos excepcionales.
b) La participacin directa del Estado en la economa en carhcter de
empresario tiene su base constitucional en los artculos 93, que reconoce
su existencia, y el 123 (a) fraccin XXI que establece su rgimen laboral.
Estn regulados por k Ley de Organismos Descentralizados y Empresas
de Participacin Estatal (diciembre de 1970), que faculta un control es-
tricto sobre ellas y sobre todas en las que el Estado tenga participacin de
capital. Tambin existe la Ley de Inspeccin de Adquisiciones que ordena
las operaciones mercantiles pasivas del sector pblico de la economa.
c) Control sobre la Inversin Extranjera. Se establece a travs de ni\-
merosas normas administrativas dispersas y por la Ley para Promover la
Inversin Nacional y Regular la Inversin Extranjera (1973). La Ley del
Registro Nacional de Transferencia de Tecnologa (1972) y la Ley de In-
venciones y Marcas (1976). Estas leyes federales ya que regulan la materia
del comercio y la propiedad industrial) establecen un aparato de control
que ha tendido a unificarse y que permite una manipulacin muy efectiva
de los recursos tecnolgicos y de inversin fornea hacia los objetivos sea-
lados por el Estado, son uno de los puntales mhs efectivos para la planea-
cin. Gracias a ellas el Estado puede canalizar nuevas inversiones, nuevas
expansiones, y nuevos polos de crecimiento generados por los inversionis-
tas de gran peso en k economa del pas.
d) El control sobre el comercio exterior e interior. Se legitima con la
facultad que puede otorgar en trminos muy generosos el Congreso al Eje-
cutivo Federal en los trminos del artculo 131 de la Constitucin. Este
principio inte~encionista se ha desarrollado en la Ley sobre Atribuciones
del Ejecutivo en Materia Econmica (30 de diciembre de 1950) y en sus
reglamentos y decretos complementarios. La ley otorga facultades al Ejecu-
tivo para hacer frente a las alteraciones de la vida econmica pero si hasta
hoy ha operado de modo defensivo a travs del control de precios, puede
opem en forma inductiva al restringir o liberar precios, al restringir o libe-
rar importaciones o exportaciones, al definir prioridades de produccin, al
exigir informaciones econmicas y contables, etctera.
e) El rgimen de proteccin al consumidor daba atribuciones al Ejecu-
tivo para regular la propaganda, el monto de los intereses de operaciones
conicrciales a plazos. La accin de la Procuraduna y dcl Instituto Nacio-
nal de Proteccin al Consumidor podran tener un poderoso efecto anti-
monoplico e inductivo de la inversin y del consumo privados.
f ) Rgimen del Control de Crdito. A travs de las reformas a la Ley
de Instituciones de Crdito e Instituciones Auxilies, a la Ley Bancaria
y a los dems reglamentos, devetos y acuerdos y la reorganizacin de las
entidades de control y vigilancia que forman el marco de las operaciones
bancarias y financieras, se ha ampliado el poder de intervencin del Estado
sobre los recursos que capta la banca privada a un grado tal que de aplicar-
se de modo coordinado y enrgico, sera innecesaria la nacionalizacin de
estos estratgicos medios. Adems se ha extendido y articulado el sector
financiero paraestatal, que contar en poco tiempo con los grandes recursos
provenientes de la explotacin del petrleo y sus derivados con lo que pue-
de inducir prcticamente la mayor parte de las actividades econmicas im-
.
portantes del pas.
g) Control del gasto pblico y las inversiones, planeacin y evaluacin
del nlan. La nueva Lev Omnica de la Administracin Pblica Federal
i~ ~ -~ -- -~~ ~~~
(D. 0. 29 de diciembre'de 1976) ha establecido sin duda alguna el funda-
mento del organismo administrativo de la planeacin.
En efecto, ha reestructurado la Secretara de la Presidencia y deno-
minada ahora Secretara de Programacin y Presupuesto, wn el fin de que
pueda "preparar y elaborar los Planees Nacionales SedoMles y Regionabs
de Desarrollo Econmico y Social y el plan general del gasto pblico".
(Artculo 32, fraccin 1). La misma Secretara tiene a su cargo el control
financiero y administrativo de todo el sector pblico centralizado y descen-
tralizado y la facultad de planear, autorizar, vigilar y evaluar los programas
de inversin pblica
h) Actividades antimonoplicas. La Ley Orgnica del artculo 28 cons-
titucional de agosto de 1932, es una ley incompleta, obsoleta y de escasa
aplicacin, peor utilizada convenientemente podra coadyuvar a resquebra-
jar las resistencias de los monopolios y oligopolios al plan.
Una interpretacin creativa algunas reformas podran, como en el
caso de los Estados Unidos, servir para modelar la actividad econmica de
estos grandes centros de decisin en forma tal que coincidieran con los
fines del desarrollo integral del pas.
XV. {Vamos hacia la planeacin nacional?
XV.1. Recordemos a los profesores de Cuernavaca que se quedaron con
sus buenos estudios y sus interesantes discusiones esperando intilmente
que el Gobierno Federal aceptara el reto de la planeacin global. No
suceder lo mismo trece aos despus cuando el Gobierno Federal parece
relativamente dbil, cuando la economa nacional se ha desestabilizado, y
cuando la inversin privada parece en una posicin ms fuerte y reaccio-
naria que nunca? Existen condiciones, indicios, energas que nos hagan
388 JOS AOUST~N ORT~Z PINO HE^
suponer que el Gobierno de Jos6 Lpez Portillo estii dispuesto a hacer en
condiciones mucho ms adversas lo que frenaron decididamente sus ante-
cesores? Me permito suponer que s.
Y estos son los indicios en los que baso mi suposicin:
lo. En la eleccin y/o seleccin del propio Jos Lpez Portillo. Toda
su trayectoria en la administracin phlica ha estado marcada por la par-
ticipacin en proyectos planificadores y ha hecho bien y parece que le gusta
20. La Reforma Constitucional al artculo 27 en su tercer prrafo donde
se abri las puertas a la planeacin al autorizar la intervencin nacional en
el logro del desarrollo econmico.
30. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley del
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico y la Ley General de la Deuda
Pblica, expedidas en los primeros das del gobierno de Lpez Portillo que
constituyen el fundamento jurdico de la coordinacin sectorial, condicin
esencial como se ha dicho para una programacin general.
40. Las facultades otorgadas a la Secretara de Programacin y Presu-
puesto para manejar globalmente el proceso de planeacin econmica y
social desde su formulacin hasta su evaluacin.
50. La Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico ha previsto
la estmcturacin integral de todo el sector pblico.
60. Se han elaborado ya por la Secretara de Programacin y Presu-
puesto, los formatos instructivos y metodologas que sern la base de la
programacin sectorial, proyectada para un quinquenio.
70. Se han creado los comits promotores de desarrollos (COPRODES)
en todos los Estados de la Unin, que funcionan bajo la presidencia de los
gobernadores y que integran las polticas estatales y federales y que son la
base para la planecin regional.
80. Se ha promovido una reforma constitucional que garantice el de-
recho a la informacin. Como ha quedado dicho la informacin precisa,
veraz y pblica es indispensable para la existencia de la planeacin.
90. Se ha promovido una reforma general de la administracin pbli-
ca y a la v a la Secretara de Programacin y Presupuesto ha establecido
tanto a niveles sectoriales como regionales un sistema de evaluacin.
En otras palabras, hay innumerables indicios de una coordinacin general
del sector pblico que slo puede explicarse como tendiente a una progra-
macin global.
XVI. Para terminar, una obligada reflexin de naturaleza poltica.
Si suponemos que el plan nacional tiene el perfil que tratamos de es-
bozar en este trabajo y que se establecer, se pondr en marcha y lograra
funcionar englohando razonablemente a todos los sectores y a todas las fuer-
zas polticas, sociales y de inversin del pas, el efecto poltico ser a corto
plazo una espectacular mapificacin del poder del Presidente de la Rep-
blica. Este personaje se convertir no slo en el vrtice del Poder Ejecuti-
vo con todo lo que eso implica en Mxico, sino el conductor y coordinador
de la vida econmica y social del pas. Permtaseme recordar la frase wn
la que los antiguos aztecas definan a su Tlatoani, como "el padre y la ma-
dre de los mexicanos".
No cabe duda que tal poder en un pas desmobilizado y despolitizado,
no slo sera antagnico al viejo sistema de separacin y contrapesos de la
democracia liberal, sino a cualquier forma democrtica, incluso a aquellas
impuras que tienen que usar un adjetivo para explicar sus rasgos autori
tarios.
El peligro ms grave es que el plan se convierta entonces en un instni-
mento de coercin que lejos de favorecer un autntico desarrollo equilibrado
y justo, sea el mejor medio para garantizar la permanencia indefinida en el
poder de una casta que ha venido tomando cuerpo en los ltimos cincuenta
aos de vida mexicana. Para no parecer catastrofiita, permtaseme aceptar
que junto con todas estas medidas de reorganizacin administrativa que pa-
recen preceder a la instalacin del plan, ha aparecido tambin una Reforma
Poltica, que recibir su prueba de fuego en las prximas elecciones fede
rales, y que podra significar aquella "mayor participacin poltica de la
poblacin" que los profesores de Cuernavaca ponan como condicin esen-
cial, como requisito para que sea viable una planeacin econmica y social
de Mxico, como pocn podemos hacer ante las enorma fuenas divinas que
controlan el destino poltico de Mxico, elevemos alguna forma de plegaria
o si se quiere de fonna ms positivista, algn gnero de vivo deseo de ener-
ga vital, para que la lik que gobierna a Mxico, y de la que forman parte
destacada muchos de los profesores de Cuernavaca, no sea de esas a las que
Pablo Gonzlez Casanova atribuy el padecer "tradicionalismo ideolgico",
sino de aquellos progresistas que desean e incluso necesitan, aumentar el
nivel de ~artici~acin de los ciudadanos y que se propongan con el mejor
espritu posible planear la participacin poltica, programar el desarrollo
democrtico, o quizs i mucho mejor! dejar que el pueblo libremente par-
ticipe y planee su propio destino democrtico, nica explicacin, nica justi-
ficacin, mxima condicin de toda planeacin econmica y mial.