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Ministerio de Economa Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin Direccion de Desarrollo Agropecuario PROINDER

LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL EJECUTADOS EN EL AMBITO DE LA SAGPYA

serie estudios e investigaciones buenos aires, 1999

agradecimientos
La Direccin de Desarrollo Agropecuario y las autoras agradecen el trabajo de correccin y edicin de la matriz realizado por la Lic.Beatriz Pugliese, de diseo de la Unidad de Comunicaciones y el trabajo de impresin y armado de Mario Angrisano y sus colaboradores de la imprenta de la SAGPyA. Tambin agradecen a quienes han facilitado documentos no publicados. La reproduccin de los documentos sintetizados debe incluir la mencin de la fuente de origen.

ISBN 987-9184-14-9 Direccin de Desarrollo Agropecuario Componente Fortalecimiento Institucional del Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios (PROINDER) Av. Paseo Coln 982, 3 piso oficina 164 . [c1063acw] Buenos Aires, Argentina Impreso en el mes de noviembre de 1999 en la imprenta de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin Av. Paseo Coln 982, 3 piso oficina 150

presentacin
Con este documento se inicia la publicacin de estudios e investigaciones realizados en el marco de la ejecucin del Componente Fortalecimiento Institucional del Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios (PROINDER). Los mismos apuntan a generar un conocimiento ms acabado sobre los problemas de los pequeos productores minifundistas y trabajadores agropecuarios y servir de soporte a la generacin de lineamientos de estrategias y polticas y a la coordinacin institucional. El PROINDER es un proyecto de cobertura nacional, financiado por el BIRF y ejecutado por la SAGPyA en forma descentralizada en las 23 provincias del pas. Tiene dos componentes principales, Apoyo a las Iniciativas Rurales (AIR), a cargo del Programa Social Agropecuario y Fortalecimiento Institucional, implementado por la Direccin de Desarrollo Agropecuario. Sus objetivos son: a) mejorar las condiciones de vida de 40000 familias rurales pobres de pequeos productores y trabajadores transitorios agropecuarios, mediante la financiacin de proyectos productivos agropecuarios -o que desarrollen actividades conexas a las agropecuarias y b) fortalecer la capacidad institucional nacional, provincial y local para generar e implementar polticas de desarrollo rural. El objetivo de este documento sobre los programas de desarrollo rural en ejecucin, es poner a disposicin de las personas e instituciones interesadas en esta temtica, una descripcin sinttica de la oferta institucional de la SAGPyA hacia el sector de pequeos productores y trabajadores transitorios agropecuarios, basada en informacin actualizada brindada por los mismos programas.

Ing. Agr. Patricia Areco


directora de desarrollo agropecuario

introduccin
Objetivo y caractersticas del trabajo Metodologa Alcances y limitaciones La matriz de sistematizacin

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5 5 6 7

los tipos sociales identificados


Los asalariados Los medieros Los campesinos: tipos, subtipos Los asalariados con tierra Los campesinos "puros" Los campesinos y asalariados Los campesinos en procesos de diferenciacin o transicin Los pequeos productores familiares capitalizados en crisis Los inactivos Otros grupos

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9 10 11 11 12 13 15 16 17 18

migraciones
Tipos de migraciones Caractersticas demogrficas de los migrantes Migraciones de los pequeos productores capitalizados en crisis

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19 20 20

estrategias de vida de las familias rurales


Multiocupacin La produccin de autoconsumo Las transferencias formales Las transferencias informales Tipos de ingresos, su participacin en las estrategias de reproduccin de los hogares Niveles de ingresos Estrategias de los pequeos productores capitalizados

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21 21 22 22 23 24 25

situaciones de pobreza rural los estudios de casos sintetizados


Provincia de Santiago del Estero Provincia de Salta Provincia de Catamarca Provincia de Jujuy Provincia de Tucumn Provincia de La Rioja Provincia del Chaco Provincia de Formosa Provincia de Misiones Provincia de Corrientes Provincia de Santa F Provincia de Buenos Aires Provincia de Entre Ros Provincia de Crdoba Provincia de Ro Negro Provincia de Chubut Provincia del Neuqun Provincia de Mendoza Provincia de La Pampa

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28 34 37 39 47 53 55 58 60 61 62 63 66 68 69 74 77 80 83

conclusiones bibliografa
Sintetizada en los casos Bibliografa Adicional

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indice de siglas anexo: matriz de sistematizacin

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introduccin
El punto de partida de este documento es el trabajo " Los programas nacionales de desarrollo rural ejecutados en el mbito de la SAGPyA. Caractersticas principales y propuestas de coordinacin", realizado en el contexto del Subcomponente "Anlisis y Coordinacin Institucional para las Polticas de Desarrollo Rural", del PROINDER. A partir del inters evidenciado por diversas instituciones, de contar con informacin actualizada reunida en un solo documento, se apunta en esta segunda instancia a efectuar una breve presentacin de las acciones actualmente en ejecucin en el mbito de la SAGPyA, destinadas especficamente a los pequeos productores o que los incluyen dentro de una definicin ms amplia, tomando en consideracin algunos ejes clave que permiten diferenciarlas e integrarlas. Las fuentes de informacin son cuestionarios completados por los mismos programas, entrevistas personales y otros materiales pertinentes. Los programas considerados integran la Comisin de Desarrollo Rural creada por Resolucin 122 del 4 de marzo de 1999. Se trata del Proyecto Forestal de Desarrollo, el PROHUERTA, la Unidad de Planes y Proyectos de Investigacin y Extensin para Pequeos Productores Minifundistas (Unidad de Minifundio), el Programa Social Agropecuario (PSA), el Programa Federal de Reconversin Productiva para la Pequea y Mediana Empresa Agropecuaria (Cambio Rural), el Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales, el Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios (PROINDER), el Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste Argentino (PRODERNEA) y el Proyecto de Reordenamiento de las Areas Tabacaleras (PRAT). De ellos, los orientados especficamente a los pequeos productores son la Unidad de Minifundio, el PSA, el PROINDER y el PRODERNEA. Aquellos que tienen una definicin ms amplia de la poblacin objetivo que incluye este estrato son Cambio Rural, el PROHUERTA y el PRAT. Finalmente, los que incluyen algn componente o accin diferenciada para los pequeos productores en el marco de acciones ms amplias, son el Proyecto Forestal de Desarrollo y el Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales. Como han sealado varios autores, el conjunto de estos programas ha realizado aportes en el sentido de la instalacin de la problemtica del pequeo productor dentro de la agenda de las polticas pblicas. Varan en los objetivos propuestos - algunos ponen ms nfasis en la competitividad y la capitalizacin y otros, en el mejoramiento de las condiciones de vida de los beneficiarios-, as como en los mecanismos implementados -grado de descentralizacin y participacin de beneficiarios y organizaciones de apoyo-. Su rasgo comn es el fomento de acciones de tipo productivo- en general en funcin de proyectos a ser aprobados- y su acompaamiento a travs de la asistencia de un profesional. En sus estrategias se destacan el reconocimiento y potenciacin de experiencias previas y la articulacin de recursos humanos e institucionales pblicos y privados.

orgenes y alcance temporal de los programas


En lneas generales puede decirse que previo al surgimiento de los distintos programas de desarrollo rural, prevalecan a nivel gubernamental las polticas sectoriales o por producto. Los primeros programas dirigidos al sector de pequeos productores puestos en marcha en la dcada del 80, se sumaron a los tradicionalmente impulsados por la Secretara en las reas tabacaleras, en un contexto poltico dado por la reinstauracin de la democracia y econmico, signado por la implementacin de polticas de reestructuracin del sector agropecuario, con impacto diferencial hacia el sector comentado as como hacia las economas extrapampeanas. En ese marco, los programas puestos en marcha se plantean distintos plazos de ejecucin; los que incorporan financiamiento externo tienen prevista una fecha de finalizacin, al cabo de la cual se puede iniciar o no una nueva etapa del Proyecto; mientras que aquellos con financiamiento nacional no siempre tienen alcances temporales que se pueden delimitar claramente. En estos ltimos se puede identificar con el transcurso del tiempo, el logro de un mayor nivel de formalizacin de su estructura y procedimientos. El primer antecedente de un programa de desarrollo rural en el pas fue el Programa de Crdito y Apoyo Tcnico para Pequeos Productores Agropecuarios del Noreste Argentino", el PPNEA, cuya gestin se inici en 1984 y culmin en 1988 con su aprobacin. Su costo total ascendi a 25,6 millones de pesos y benefici a 7.961 familias de pequeos productores. Cont con financiamiento del FIDA, del BID y de las provincias participantes. La ejecucin del PPNEA se desarroll en las provincias de Misiones, Corrientes y Formosa entre 1992 y 1997. Por otra parte, durante los aos 1984 y 1990, la Secretara de Agricultura llev a cabo a travs de la Unidad Tcnica de Desarrollo Rural distintas acciones de desarrollo en coordinacin con las provincias del NOA y el INTA, a travs de una estrategia de "proyectos locales" con la cooperacin del IICA: el "Programa de Apoyo a Pequeos Productores del Noreste Argentino", PNOA. En el marco de esa poltica se solicit apoyo al Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer-UNIFEM, para realizar las primeras acciones que se desarrollaron en el pas en apoyo a mujeres rurales en situacin de pobreza. Con ese apoyo se ejecutaron el "Proyecto de Integracin de la Mujer en Cachi, Salta" entre los aos 1987 y 1989, y el "Proyecto de Apoyo la Incorporacin de la Mujer en el PNOA" (que incluy proyectos piloto ejecutados entre 1989 y 1991 en las provincias de Jujuy, Salta, Catamarca, La Rioja, Tucumn y Santiago del Estero). Posteriormente las acciones de asistencia tcnica a mujeres rurales continuaron en el marco del Proyecto Mujer Campesina (vase al respecto el apartado 9). La Unidad de Minifundio del INTA, otro de los primeros antecedentes en la materia, tiene como embrin cinco proyectos de extensin para pequeos productores generados a partir de 1985. La Direccin Nacional del INTA convoc en ese entonces a una Comisin integrada por representantes del organismo, la SAGPyA, el IICA, y organizaciones no gubernamentales como INDES, INCUPO y Fundapaz, para elaborar un documento base para un programa nacional de apoyo a productores minifundistas. En 1987 se decide la realizacin de reuniones regionales con participacin de representantes de asociaciones, del INTA y grupos de productores, en las que se relevan problemas y demandas, proceso que culmina con la creacin de la Unidad en 1987 y la institucionalizacin del tema dentro del organismo. El Programa de Reordenamiento de las Areas Tabacaleras se implementa desde 1989, aunque se oficializa su creacin en 1996. Es la forma institucional mediante la cual se ejecuta el Fondo Especial del Tabaco, originado en 1967 y regulado por la ley 19.800 de 1972. Luego del decreto de desregulacin de 1991 continu mediante resolucin de la SAGPyA, siendo restituido por la ley 24.291 de 1993. Este programa fue formalizndose con el transcurso del tiempo. En el ao 1994 se firmaron los convenios con las provincias donde se establecieron los lineamientos de las actividades a financiar, el encuadramiento de las acciones en programas operativos anuales, y la conformacin de fondos rotatorios con parte de los fondos recaudados. El PROHUERTA se inicia a partir de una directiva del Poder Ejecutivo Nacional que encomienda a la SAGPyA y al INTA, la elaboracin de un programa dirigido a mejorar la situacin alimentaria de la poblacin pobre a travs de la autoproduccin de alimentos. El Programa se inicia en agosto de 1990 en cinco provincias. Estaba previsto su crecimiento progresivo, a partir del cumplimiento de sus objetivos, la incorporacin al Programa por parte de las agencias y estaciones experimentales del Instituto, y la disponibilidad de recursos. El PROHUERTA se encuadr como proyecto hasta 1995, luego pas a ser un programa permanente del INTA. 6

En el caso del Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales, durante el perodo 1992-95 funcion mediante resoluciones anuales de la SAGPyA. En noviembre de 1995 se dict el Decreto 711 que continu con el RFPF previendo una partida presupuestaria hasta el 2000. Con posterioridad a ese ao est previsto el apoyo a emprendimientos forestales y foresto-industriales en el marco de la Ley Forestal recientemente sancionada (Ley 25.080/98, de Inversiones para Bosques Cultivados) que prev, entre otros aspectos impositivos y contables, "apoyo econmico no reintegrable a los bosques implantados" en los prximos diez aos. En su reglamentacin se prevn condiciones especiales para pequeos productores.El primer antecedente de un programa de desarrollo rural en el pas fue el Programa de Crdito y Apoyo Tcnico para Pequeos Productores Agropecuarios del Noreste Argentino", el PPNEA, cuya gestin se inici en 1984 y culmin en 1988 con su aprobacin. Su costo total ascendi a 25,6 millones de pesos y benefici a 7.961 familias de pequeos productores. Cont con financiamiento del FIDA, del BID y de las provincias participantes. La ejecucin del PPNEA se desarroll en las provincias de Misiones, Corrientes y Formosa entre 1992 y 1997. El mencionado Rgimen contiene disposiciones que apuntan a simplificar el mecanismo de presentacin para los pequeos productores, evitndoles la necesidad de recurrir a un profesional para hacerlo. Asimismo contempla mecanismos que garantizan su acceso, si bien limitado, a los fondos asignados. Tiene tres modalidades destinadas a pequeos productores: planes individuales, planes agrupados y proyectos. La modalidad de planes agrupados surgi con el propsito de posibilitar el acceso al beneficio de productores que forestan entre 0,5 y 2 ha, y que por lo tanto no pueden presentarse en forma individual, para lo cual se requieren superficies de forestacin mayores. La modalidad de proyectos naci ante la percepcin de la necesidad de financiar otras actividades agrarias relacionadas con la forestacin y de otorgar beneficios a medida que se van ejecutando las actividades, y no slo por forestacin lograda. En el caso del Programa Federal para la Reconversin Productiva para la Pequea y Mediana Empresa Agropecuaria, Cambio Rural, se estructur en base a una serie de estudios diagnsticos solicitados al INTA por las entidades de productores, preocupadas por la crisis que atravesaba el sector hacia 1992. Fue lanzado oficialmente en mayo de 1993, con una duracin de cuatro aos. Actualmente no tiene fecha prevista de finalizacin. El Programa Social Agropecuario fue creado en abril de 1993 y no tiene fecha prevista de finalizacin. En su momento supuso la incorporacin por parte de la SAGPyA, de lo que podra caracterizarse como "la aplicacin agropecuaria" del Programa Social que se estaba instalando en otras reas de gobierno. El Proyecto Forestal de Desarrollo se inici en 1996 y su duracin es de cinco aos. Su componente CAPPCA (orientado a pequeos productores) comenz a ejecutarse en 1997. Empez por la aprobacin de propuestas de trabajo para las reas de accin identificadas y sigui luego con la ejecucin de los primeros proyectos prediales en 1998. En 1999 inici los proyectos de experimentacin adaptativa. El PRODERNEA tiene como fecha de inicio formal el mes de enero de 1999; su duracin prevista es de cinco aos. Se trata de la continuacin y ampliacin del programa preexistente -el PPNEA-. Con respecto a este ltimo, y como se desarrollar posteriormente, se ampli el nmero de beneficiarios por la incorporacin de una provincia ms (Chaco) y de poblacin aborgen, se modific su perfil as como algunas de las caractersticas del crdito y la asistencia tcnica otorgados. El PROINDER es un proyecto con duracin prevista de cinco aos e iniciado formalmente en julio de 1998, con la designacin de su Coordinador. Supone la continuacin y ampliacin de la operatoria del PSA y el fortalecimiento a nivel nacional y provincial de la capacidad institucional para las polticas de desarrollo rural, a travs de la Direccin de Desarrollo Agropecuario.

cobertura geogrfica y criterios de seleccin de las reas de intervencin


Los programas en ejecucin pueden diferenciarse en cuanto a la adopcin de criterios de focalizacin geogrfica, es decir, si tienen como mbito de accin provincias, departamentos y municipios seleccionados de antemano, y en cuanto a los criterios que orientan dicha seleccin. El Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales implementado por la Direccin de Forestacin, tiene alcance nacional; las forestaciones deben ubicarse en sitios edafoclimticos apropiados que garanticen el logro de las plantaciones. En el caso de los proyectos agrupados, a fin de atender equitativamente a los pequeos productores de todo el pas, los que se financian en una provincia no pueden superar el 15% de los fondos asignados a esta modalidad; hay criterios previstos para reasignar los fondos remanentes. En el caso del Proyecto Forestal de Desarrollo, su componente CAPPCA orientado a apoyar proyectos de pequeos productores tiene como mbito de ejecucin cinco reas, seleccionadas en base a un conjunto de criterios: presencia de recursos degradados por uso no sustentable, pobreza rural, cercana a reas naturales protegidas, presencia de alguna entidad con experiencia de trabajo en la zona. Las reas identificadas son : Departamento Minas (Neuqun), Departamento San Martn (Salta), Departamento Rivadavia Banda Norte (Salta), Departamentos 25 de Mayo, Presidencia de la Plaza y Sargento Cabral (Chaco), Piran Sur (Formosa), Departamentos San Javier, L. N. Alem, Caingas, Guaran, 25 de Mayo, San Martn y Manuel Belgrano (Misiones). Segn la Resolucin 996 de 1997 dichas reas pueden ser ampliadas o sustituidas por otras reas, pero se considera que no va a haber modificaciones en ese terreno. En tres de ellas no han habido antecedentes previos de trabajo a travs de un programa o rea estatal; a ello se agrega que son reas donde no existe un paquete tecnolgico conocido susceptible de ser aplicado. En el caso de la Unidad de Minifundio, su alcance es nacional. La experiencia a lo largo de casi doce aos de ejecucin muestra proyectos en todas las provincias salvo Tierra del Fuego, y una mayor concentracin de proyectos en el NOA (20), NEA (8), y Cuyo (10). Los criterios de seleccin de las reas de trabajo son la existencia de pequeos productores minifundistas, de instituciones que pueden participar en el Proyecto junto al INTA, y una agencia de extensin consustanciada con la problemtica zonal y/o local. La asignacin de los recursos presupuestarios se hace en funcin de los proyectos en funcionamiento. En el caso del PROHUERTA, el alcance es nacional. La cobertura es muy alta, ya que trabaja en el 99% de los departamentos y el 88% de los municipios del pas. No existe una priorizacin de reas geogrficas en funcin de determinados criterios, excepto lo que define como escuelas de reas crticas, es decir, situadas en reas deprimidas, marginales o rurales dispersas- contextualizacin geogrfica en reas con alta incidencia de poblacin NBI o pauperizada-. Segn los datos brindados por el Programa, el 44% de las huertas se encuentra en regin pampeana, el 22% en el noroeste, el 21% en el noreste, el 9% en Nuevo Cuyo y el 4% en Patagonia. Las semillas se distribuyen de acuerdo al nmero de huertas estimado para cada provincia. La previsin la realiza la Coordinacin Nacional en base al nmero de huertas preexistente, la estimacin de su potencial de crecimiento y el presupuesto total estimado para el Programa. La distribucin de insumos para granja no sigue estos criterios ya que est limitada entre otros factores por la complejidad del componente, que involucra la generacin de un ncleo gentico y centros de reproduccin. De ah que se distribuyan priorizando a las huertas con mejor desempeo. En el Programa Social Agropecuario el mbito de accin es el pas, excepto las provincias de Santa Cruz y Tierra del Fuego, debido al reducido nmero de la poblacin objetivo. La distribucin de los fondos para proyectos entre las provincias se realiza en base al peso de dicha poblacin - la proporcin de explotaciones minifundistas determinada en base al CNA 1988-, lo que conlleva una priorizacin de las regiones NOA y NEA. Al interior de las provincias, la incorporacin de reas queda sujeta al criterio de las unidades provinciales. De todos modos, la accin del Programa ha sido orientada en gran medida por la demanda de los grupos, por lo que la focalizacin no ha sido excluyente, es decir, si bien se ha priorizado la accin en determinadas zonas, no se han excludo a los proyectos provenientes de otras. De esta manera, la accin del Programa aparece en algunas provincias ms concentrada que en otras. En el caso del Programa Cambio Rural, el alcance es nacional; no se priorizan reas. En un primer momento los fondos se distribuyeron entre las provincias en funcin del porcentaje de 8

pequeas y medianas explotaciones que tiene cada una de ellas en relacin al total nacional, en base a los datos del ltimo Censo Agropecuario, para luego ajustarse en funcin del nmero de grupos conformado en cada provincia y la demanda existente. La Secretara tiene en ejecucin dos programas que se pueden considerar regionales, y que tienen como mbito de accin el Norte del pas. En el caso del PRAT (Programa de Reordenamiento de las Areas Tabacaleras Argentinas), la accin abarca las siete provincias tabacaleras (Jujuy, Salta, Tucumn, Catamarca, Misiones, Corrientes y Chaco). Se encuadra en lo establecido en la Ley 19800 de 1972, segn la cual, los recursos recaudados de la venta de cigarrillos deben distribuirse entre las provincias productoras de tabacos claros y oscuros. La distribucin de los fondos destinados a planes, con los cuales se financian entre otras acciones, algunas destinadas a los pequeos productores, es determinada anualmente, siguiendo un conjunto de criterios especificados en el punto 6 de este documento. En el PRODERNEA, el mbito de accin son las provincias de Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones. Existen adems departamentos pre-seleccionados en funcin de la concentracin de poblacin objetivo, pequeos productores y aborgenes. Para la determinacin de los departamentos con mayor peso de los primeros se tuvieron en cuenta los datos de explotaciones agropecuarias de hasta 25 ha, provenientes del Censo de 1988. La asignacin de los recursos entre las provincias tiene como punto de partida el peso de la poblacin objetivo, pero este criterio no es vinculante, se ajusta en funcin del acuerdo alcanzado en el Consejo Coordinador del Proyecto. En el PROINDER, si bien el mbito de accin es nacional, estn explicitados criterios de focalizacin geogrfica. En cada provincia el Programa seleccion los departamentos en los que la cantidad absoluta de jefes de hogares NBI rurales vinculados al sector agropecuario es superior al promedio provincial. La dinmica de la incorporacin de las zonas queda librada a cada Unidad Provincial. Asimismo, el Programa emplea criterios de focalizacin adicionales para los casos de aborgenes y trabajadores transitorios agropecuarios. En las provincias de Salta y Formosa, se agregan a los departamentos seleccionados por el criterio sealado, los departamentos donde est concentrada la poblacin aborgen. En relacin a los trabajadores, est previsto que en las provincias con una participacin en los recursos del proyecto superior al 2%, se elegir tambin al menos un departamento dentro de aquellos que presenten cantidades absolutas de asalariados superiores al promedio provincial, para la realizacin de subproyectos con este sector. Para la asignacin de recursos entre las provincias se tiene en cuenta la distribucin de la poblacin objetivo (porciento que representa la poblacin NBI rural agropecuaria de cada provincia respecto del total nacional).

poblacin objetivo y poblacin meta


En esta seccin se incluyen las estimaciones que efectan los distintos programas de los estratos de la poblacin que renen las caractersticas que les permiten acceder a sus beneficios (poblacin objetivo), as como las fuentes en que se basan dicha estimaciones. Tambin la cantidad de beneficiarios que se espera atender a lo largo de la vida de los proyectos (poblacin meta). El Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales, si bien no tiene cuantificadas la poblacin objetivo y la poblacin meta, apunta a los pequeos productores diferencindolos a travs de un conjunto de criterios que se especifican en el siguiente tem. En el caso del CAPPCA del Proyecto Forestal, en el documento del Proyecto y en la Resolucin 996/97 que le da marco legal, se estimaba la poblacin meta en 3.000 familias de pequeos productores -de las cuales 1.200 estaban ubicadas en Misiones-. Dicha cantidad fue revisada en la evaluacin de medio trmino. La estimacin actual es de 2.500 beneficiarios totales; se estima que la cobertura (poblacin meta/poblacin objetivo) es alta porque el componente est muy focalizado geogrficamente. En el caso del Proyecto de Reordenamiento de las Areas Tabacaleras coinciden la poblacin objetivo y la poblacin meta, ya que el Proyecto debe alcanzar a todos los que cultivan este producto. En base al tope de 2 ha de tabaco (o 3 toneladas comercializadas) se estima que la poblacin objetivo es de 19.919 tabacaleros minifundistas, de los cuales 15.155 se ubican en Misiones y 3.011 en Corrientes. Excepcionalmente, si se acuerda en las Unidades Ejecutoras Provinciales, puede haber proyectos para no tabacaleros. No hay cupos o montos prefijados para los pequeos productores, estos se encuadran en los distintos componentes del proyecto. En la Unidad de Minifundio la poblacin objetivo est integrada por 150.000 productores, segn estimacin a partir del Censo Nacional Agropecuario y el Mapa de la Pobreza. No existe una estimacin de poblacin meta. El PROHUERTA est dirigido a grupos familiares urbanos y rurales en situacin de pobreza y nios en escuelas de reas crticas. En base al "Mapa de la pobreza en Argentina" (INDEC, 1994), estima una poblacin objetivo de 6.427.000 personas. El Programa no tiene una poblacin meta establecida de antemano, pero entiende que se ubica en 3.800.000 personas. En el PRODERNEA la poblacin objetivo ha sido definida en base a los datos del Censo Nacional Agropecuario 1988 sobre explotaciones menores a 25 ha, una estimacin de los "nuevos colonos" localizados en las fronteras agrcolas de las provincias que no fueron registrados en dicho Censo, y una estimacin de la poblacin aborgen aglutinada en comunidades. Se trata en total de unas 50.000 familias. La poblacin meta ha sido estimada en 10.570 familias de pequeos productores y 3.450 familias aborgenes. Las caractersticas de este Programa en cuanto a condiciones del crdito, ms exigentes que en otros programas; el aporte parcial de los productores al pago de la asistencia tcnica; la experiencia del programa anterior, el PPNEA, en el que se atendi con crdito a poblacin que no estaba en condiciones de devolverlo; conjuntamente con la existencia del PROINDER para la atencin de los pequeos productores ms pobres, condujeron a una redefinicin de la poblacin objetivo del PRODERNEA, orientndola hacia aquellos pequeos productores con capacidad para evolucionar e insertarse competitivamente en los mercados. (vase al respecto el siguiente item) La poblacin objetivo del PSA ha sido cuantificada en 159.712 familias, basada en la estimacin de productores minifundistas efectuada por la Direccin de Desarrollo Agropecuario, a partir de los datos del Censo Nacional Agropecuario 1988. Dicha poblacin representa un 40% del total de los productores argentinos. El Programa no tiene establecida una poblacin meta a atender, la determina anualmente en funcin de los recursos presupuestarios autorizados. En el PROINDER, la poblacin objetivo fue definida en base a los datos del Censo Nacional de Poblacin 1991 en cuanto a jefes de hogar de la rama agropecuaria, que residen en localidades de hasta 2000 habitantes o en reas de poblacin dispersa, con necesidades bsicas insatisfechas. El resultado es una poblacin objetivo estimada de 127.565 familias en todo el pas. La poblacin meta fue fijada en 40.000 pequeos productores y trabajadores transitorios pobres. El Programa Cambio Rural seala que la poblacin objetivo est constituida por pequeos y medianos productores agropecuarios. En un documento preliminar (INTA, 1993), se parte de una estimacin de 163.962 explotaciones pequeas y medianas, que integran la escala de extensin que va de 50 a 1000 ha, y se considera que la poblacin objetivo estara constituida 10

por 130.000 de esas explotaciones, que tendran ingresos anuales inferiores a los requeridos para financiar las necesidades familiares y las de la empresa. La poblacin meta fue fijada inicialmente en 30.000 productores; siendo en 1997 redefinida en 22.500.

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criterios de elegibilidad de los beneficiarios


Los requisitos que deben reunir los potenciales beneficiarios para poder acceder a los Programas y los mrgenes de desvo aceptados ponen de manifiesto -junto con la seleccin de reassu grado de focalizacin. Los criterios adoptados por el Programa Social Agropecuario apuntan a fijar un piso que permita separar a los grupos que basan su reproduccin mayormente en el trabajo extrapredial y un techo para los productores familiares capitalizados. Concretamente son: nuclearse en grupos de al menos cuatro familias en Patagonia, seis en el resto del pas; presencia de trabajo directo del productor en la explotacin; vivienda permanente en el predio; ausencia de trabajo asalariado permanente, y contratacin de mano de obra transitoria slo en los momentos pico de trabajo; ingresos extraprediales provenientes del trabajo transitorio o la elaboracin artesanal que no superen el salario del pen rural ($250 mensuales); nivel de ingresos provenientes de la explotacin no superior el valor mensual de dos salarios de pen rural, y nivel de capital (entendido como mejoras y capital de explotacin) no superior a los $20.000 (equivalente al valor de un tractor de 70-80 HP semiamortizado en 1993). Excepcionalmente se puede contemplar la inclusin de productores que tengan una ocupacin remunerada permanente que no supere el tope establecido, y de productores que no residan en la explotacin. En el caso del Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales, se registran variantes segn el tipo de apoyo brindado. Para la modalidad de proyectos para pequeos productores, la definicin es la ms taxativa de todas: Deben tener vivienda permanente en el predio, que debe estar ubicado en zona rural, utilizar principalmente mano de obra familiar, ingresos que no superen el equivalente a dos salarios mnimos de pen rural e ingresos extraprediales no superiores a un salario de pen rural. El capital de explotacin y mejoras no debe superar los veinte mil pesos (excluyendo a la tierra y a la vivienda). Deben acreditar tenencia legtima del predio y no deben percibir otros subsidios para la realizacin de forestaciones o manejo silvicultural. Parte de esa informacin debe detallarse en la documentacin a presentar. (Res. 98/98) Los grupos deben tener como mnimo seis productores en Patagonia y diez en el resto del pas. Esta definicin de pequeo productor coincide en gran medida con la utilizada en el PSA, hecho que se estableci para aunar criterios con este programa. Una diferencia sutil es que el PSA considera que los ingresos prediales no deben superar los dos salarios del pen rural, mientras que en este caso este tope es para los ingresos totales. En el caso de las presentaciones de pequeos productores en forma de plan, la definicin es ms amplia que en la modalidad de proyectos: se exige vivienda en el predio, predominio de mano de obra familiar, ingresos principalmente prediales. En todos los casos los productores deben acreditar su derecho sobre las tierras (ttulo de propiedad, permiso de ocupacin o autorizacin del propietario. (Res.19/99) Por ltimo, en el marco de la Ley recientemente sancionada, la definicin de pequeo productor es parecida pero se le pide que utilice mano de obra familiar y obtenga la mayora de sus ingresos de su emprendimiento forestal. En el CAPPCA del Proyecto Forestal, la definicin adoptada tambin rescata algunos criterios presentes en el PSA (los subrayados): Ingresos inferiores a dos (2) salarios mnimos de pen rural, b) capital total, excluida tierra, inferior a $ 20.000, c) ttulo legal de la tierra o, en su defecto, un permiso de ocupacin otorgado por autoridad provincial competente, d) potencial y motivacin para incrementar el ingreso familiar y a la vez contribuir a la proteccin del bosque nativo, e) proyecto predial, f) finca localizada en rea seleccionada. No se exige la conformacin de grupos de productores. Se ve entonces que no hay limitaciones respecto a los ingresos extraprediales, s una limitacin respecto al derecho sobre las tierras. Esto es visualizado como un aspecto que excluye potenciales beneficiarios, particularmente en Salta. Por esta razn se est elaborando un proyecto de resolucin para equiparar los requerimientos con los de otros programas que exigen arraigo demostrado en el predio. En el caso del Proyecto de Reordenamiento de Areas Tabacaleras, existen criterios de elegibilidad para los proyectos que contemplan crditos. Estos figuran en los respectivos reglamentos formulados por las unidades ejecutoras provinciales, y consisten en topes en funcin de la capacidad de pago individual. La Unidad de Minifundio define a los productores beneficiarios de su accionar como aquellos integrantes de unidades domsticas de produccin agropecuaria bajo cualquier forma de tenencia, que producen para el mercado en condiciones de escasez de recursos naturales y eco12

nmicos, con parcelas pequeas en funcin del ncleo familiar, tenencia precaria de la tierra, baja remuneracin de la mano de obra familiar, falta de tecnologa y asesoramiento profesional adecuado, dificultad de acceso al crdito, poco poder de negociacin en los mercados y debilidad organizativa. En trminos operativos, los define como aquellos cuyos ingresos no superan los dos salarios de pen rural. El PROHUERTA tiene como requisito de elegibilidad general que las familias no tengan satisfechas al menos una de las cinco necesidades bsicas que definen al indicador NBI o posean ingresos mensuales inferiores al valor de la lnea de pobreza (600 mensuales para una familia de cinco integrantes), establecida por el INDEC en 1988 a partir de la canasta de alimentos para el Gran Buenos Aires. El Programa tambin se dirige a nios de escuelas en reas crticas, para lo cual stas deben responder a alguno de los dos criterios definidos: 1) contar con comedor escolar y que la relacin entre los que concurren a ste y el total de alumnos que asisten sea elevada, o 2) encontrarse situada en un rea deprimida, marginal o rural dispersa. Las excepciones para estos criterios estn explicitadas, y se refieren a entidades de bien pblico que trabajan con discapacitados mentales y fsicos, rehabilitacin de drogadependientes, hospitales, crceles, geritricos - en los que la huerta adems de recurso alimentario cumple una funcin teraputica- y huertas familiares no encuadradas en los criterios de focalizacin pero que revistan el carcter de huertas demostrativas, o se comprometan a la donacin de todo lo producido a la poblacin objetivo o el abastecimiento de otros programas sociales. En el PRODERNEA, se define a la poblacin objetivo como integrada por pequeos productores y productoras con una cierta dotacin de recursos productivos y capacidad de gestin empresarial, que enfrentan mltiples limitaciones pero que tienen condiciones objetivas para entrar en un proceso de incorporacin tecnolgica y diversificacin, y por lo tanto con potencial para incorporarse competitivamente a los mercados y que cumplan con los siguientes requisitos: residir en el rea rural de ejecucin del Programa y trabajar directamente su finca con uso predominante de mano de obra familiar; trabajar una explotacin de hasta 25 hectreas superficie total o una finca mayor que no supere las 25 ha de tierra apta; no ser morosos del PPNEA ni de otros programas de crdito; provenir el grueso del ingreso familiar de la explotacin, con posible complemento de ingreso extrapredial de algn miembro de la familia; y mantener una estructura productiva con clara orientacin comercial, que puede coexistir con produccin de autoconsumo aunque sta constituya una proporcin menor de su ingreso familiar; formar parte de un grupo de por lo menos seis miembros. A ello se agrega la definicin, para cada una de las cuatro provincias que integran el Programa, del lmite inferior y superior de ingresos netos percibidos por la explotacin, como condicin para poder acceder al mismo, actualmente en proceso de elaboracin. En relacin a la tenencia, si es ocupante de tierras privadas el Programa le pide autorizacin de propietario o demostrar su derecho de sucesin sobre la tierra; en el caso de tierras fiscales, debe demostrar su arraigo en la superficie ocupada. Los aparceros estn excluidos de la posibilidad de recibir crditos. Existen excepciones para estos criterios en el caso de las personas jurdicas y en el caso de la lnea de crdito rural no agropecuario. En el caso de la poblacin aborgen, no estn establecidos requisitos especiales para acceder al Programa, ya que en este caso no se prev crdito sino un fondo. (vase al respecto el punto 9) En el PROINDER se recuperan los requisitos establecidos por el PSA para acceder al Programa, a los que se le agregan otros para identificar a los productores ms pobres. Los productores deben tener residencia predial o rural, trabajar en la explotacin y contratar mano de obra excepcionalmente (hasta 60 jornales contratados/ao); no contar con trabajo familiar extrapredial que supere los 270 jornales/ao; su capital fijo no debe superar los $15.000 (excluyendo vivienda familiar y tierra); no disponer de tractor o vehculo de un antigedad inferior a los 15 aos y existencias ganaderas superiores a las 500 cabezas ovinas o caprinas o las 50 bovinas; sus hogares deben presentar al menos uno de los indicadores que conforman el ndice de NBI. Las explotaciones pueden encontrarse bajo cualquier rgimen de tenencia de la tierra. Los grupos de trabajadores transitorios, deben cumplir los requisitos establecidos para los pequeos productores en cuanto a presencia del indicador NBI, residencia rural, ingresos, capital disponible y nucleamiento en grupos. Adems, no pueden tener dependencia laboral permanente; por el empleo temporario su ingreso anual no debe superar el equivalente a trece salarios del pen rural. En relacin a Cambio Rural, el diagnstico de base estableci como tope los $10.000 de ingreso neto para identificar a las explotaciones en situacin de crisis econmica que no ge13

neraban un excedente econmico para dedicarlo a la inversin. Actualmente se maneja como criterio de incorporacin, un intervalo de ingreso neto generado por la explotacin y una superficie mnima relativa al sistema agropecuario en que ella encuadre; no se establecen exclusiones en funcin de la organizacin del trabajo, la orientacin productiva, el destino de la produccin o la existencia de otras fuentes de ingreso. Queda a cargo de las unidades descentralizadas -Comisiones de Accin Provincial- la fijacin de los lmites de acuerdo a las respectivas particularidades. En trminos generales se considera que el lmite inferior rondara los $8000 anuales, teniendo en cuenta la definicin por parte del INTA, de otro programa destinado a las PyMEs ms pequeas, el PROFAM.

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estructura organizativa
En este apartado se describen la organizacin institucional de los programas, con especial nfasis en la participacin de beneficiarios e instituciones de apoyo en la misma, y se describen las diferentes instancias contempladas para la evaluacin de los proyectos. Los proyectos ejecutados por la SAGPyA varan en cuanto al grado de centralizacin de la gestin; el ms descentralizado es el PRODERNEA, en el que gran parte de las responsabilidades pertenecen a las provincias, en tanto prestatarias. El Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales, presenta variantes segn la modalidad de apoyo considerada. En el caso de los apoyos a forestacin lograda, la presentacin para acceder al beneficio la hace el productor directamente (si es un plan individual), o una entidad intermediaria (si es grupal), ante el organismo provincial correspondiente, quien la examina y remite toda la documentacin a la Direccin de Forestacin. La provincia corrobora mediante inspeccin la forestacin lograda. Se realizan inspecciones desde la SAGPyA coordinadamente con la autoridad provincial a modo de inspeccin/auditora. La modalidad con presentacin de proyectos en forma agrupada es centralizada, ya que son evaluados por la Direccin de Forestacin. En funcin de esto, las modalidades varan en los mecanismos de transferencia de los beneficios a los productores. En el caso de los planes individuales es directamente al productor en una sola cuota a travs de la sucursal del Banco Nacin solicitada por el titular del plan; en el caso de planes agrupados se otorga un beneficio a cada productor por el logro de la plantacin y/o tareas silvcolas y un monto a la entidad que los agrup por la asistencia tcnica y seguimiento que realiz y, en el caso de proyectos de pequeos productores con presentacin agrupada, el beneficio se otorga a la entidad quien hace que llegue al productor en forma de bienes y servicios. Si bien no est prevista la participacin formal de las entidades y organismos presentantes en el carcter de asesoras para el diseo y gestin del Rgimen, se tienen en cuenta sus sugerencias y opiniones, adems de la experiencia en la ejecucin. En el CAPPCA del Forestal los proyectos prediales son aprobados por la Unidad del Proyecto y la Direccin de Forestacin a partir de un mecanismo interno con varias etapas, ya que ambos tienen responsabilidades en relacin al componente. Esta doble instancia es tambin la que permite que puedan hacerse cruzamientos entre los beneficiarios del Rgimen de Promocin y del CAPPCA. En cada una de las cinco reas en que se ejecuta el proyecto existe una entidad ejecutora de la extensin (EEE) . Estas tuvieron como tarea inicial la formulacin de la propuesta de trabajo para la zona, que fue aprobada por la Unidad central. Sus funciones principales son la elaboracin participativa de los proyectos prediales, asistirlos tcnicamente y realizar su seguimiento. Administran los recursos, seleccionan a los proveedores y prestadores y elaboran informes de avance trimestrales. En relacin a los proyectos de experimentacin adaptativa que financia el componente, se acuerda con las EEE las entidades que sern invitadas a formular propuestas (lista corta), metodologa y lneas de investigacin (cuatro o cinco por zona). Las entidades deben incluir al INTA en su propuesta o ste debe dar el aval en caso de no hacerlo; tambin puede presentarse solo, justificando la ausencia de otras entidades. Si bien no se ha instrumentado formalmente la participacin de grupos de beneficiarios e instituciones de apoyo en la gestin del Proyecto, en todas las reas participa al menos una organizacin de productores. En el caso del Proyecto de Reordenamiento de Areas Tabacaleras, la participacin de distintas organizaciones en la gestin est institucionalizada, y tiene como antecedente la Comisin Asesora del Tabaco, integrada por representantes del sector productor, la industria y el sector laboral, prevista por la ley 19.800 de 1972. Se lleva a cabo una reunin anual con los representantes de los gobiernos provinciales y representantes de los productores tabacaleros para fijar la distribucin provincial de los montos provenientes del FET que son destinados a planes. En efecto, la ley vigente slo fija taxativamente la distribucin de la parte del impuesto a los cigarrillos que es destinada al pago de sobreprecio, siguiendo el criterio de valor de la produccin. Con respecto al 20% restante la ley es laxa, estableciendo que deben priorizarse situaciones de minifundio y de minifundio combinado con aparcera. Es la SAGPyA la encargada de fijar la distribucin final, para lo que toma en consideracin un conjunto de criterios: nmero de productores tabacaleros, ndice de minifundio tabacalero, volumen de produccin provin15

cial, valor de produccin de la campaa anterior y porcentaje de participacin del ao previo. Tambin puede considerar si hubieron problemas en la ejecucin de los proyectos anteriores. La existencia de actores sociales consolidados se traduce tambin en su participacin en las "unidades de ejecucin provinciales", integradas por representantes de la SAGPyA, de los gobiernos provinciales, de las cmaras y cooperativas de productores. El grado de representacin de los intereses de los pequeos en el seno de dichas Unidades vara segn los tipos de productores tabacaleros predominantes en las distintas provincias, que se traduce en las organizaciones resultantes. Las Unidades, creadas por convenios con las provincias que datan de 1994, tienen como funciones formular los reglamentos de crdito provinciales y consensuar los proyectos a financiar para el desarrollo de las reas tabacaleras, as como realizar la supervisin de la ejecucin de los mismos. Los proyectos son finalmente evaluados por la Coordinacin Tcnica del PRAT. La ejecucin propiamente dicha puede estar a cargo de las Direcciones de Agricultura y Departamentos de Tabaco provinciales, de las cmaras y cooperativas de productores, o bien de instituciones provinciales vinculadas a la produccin agrcola. Los fondos son transferidos desde la cuenta del FET por el Ministerio de Economa al banco provincial autorizado, y transferidos por las provincias a los organismos ejecutores (hay distintas cuentas segn los componentes). En el Programa Social Agropecuario, la organizacin institucional comprende una coordinacin a nivel nacional y una implementacin descentralizada a nivel provincial con participacin pblica y privada. El PSA no est inserto ni depende de las estructuras institucionales de las provincias. La Unidad Tcnica de Coordinacin Nacional est integrada por el Coordinador y un equipo tcnico, y tiene entre otras funciones, articular el programa con otras acciones dirigidas a los pequeos productores, transferir los recursos necesarios a las provincias, efectuar el seguimiento de sus acciones y asegurar el funcionamiento de los rganos de participacin a nivel nacional, la Comisin Coordinadora Nacional y el Consejo Asesor. La Comisin Coordinadora asesora a la UTCN en aspectos tcnicos vinculados al Programa, en especial la coordinacin en terreno con otros programas y proyectos, y aporta criterios para la formulacin de estrategias. Se rene al menos dos veces al ao, una para la planificacin y otra para la evaluacin de lo actuado. Est integrada por los programas de apoyo a pequeos productores que se instrumentan en el mbito de la Secretara y en el INTA (PRODERNEA, Direccin de Desarrollo Agropecuario, PRAT, Proyecto Forestal, PROHUERTA y Unidad de Minifundio), cuatro ONGs (FUNDAPAZ, INCUPO; INDES y CADIF), CONINAGRO y cuatro representantes de los beneficiarios. Existe adems un Consejo Asesor integrado por personalidades de trayectoria en la temtica del desarrollo rural, que apoya a la UTCN en la formulacin de lineamientos y criterios operacionales. A nivel provincial la estructura consiste en un coordinador provincial designado centralmente, que es el responsable de la ejecucin en su jurisdiccin, con el apoyo de un equipo tcnico. La Unidad Provincial integrada por el Coordinador, dos representantes de los pequeos productores, uno del Estado Provincial, uno de las entidades de apoyo y otro del INTA, se ocupa de instrumentar los criterios de focalizacin a nivel de los departamentos, evaluar y aprobar los proyectos productivos, planificar las actividades, y proponer temticas a priorizar en el plan de capacitacin. Las UP se renen al menos una vez por mes. Cabe sealar que estn explicitados los criterios para la eleccin de las ONGs participantes y de los representantes de beneficiarios, tanto a nivel nacional como provincial, as como los criterios para la toma de decisiones. La evaluacin de los proyectos es descentralizada. En cada provincia existe una evaluacin tcnica de los subproyectos por parte del equipo tcnico de apoyo y del Coordinador y luego la evaluacin y aprobacin del financiamiento por parte de la Unidad Provincial. La transferencia de los recursos a las provincias se hace va la Fundacin Argeninta. En el PROINDER la ejecucin de los componentes se apoya parcialmente en estructuras previas. El componente Apoyo a las Iniciativas Rurales, dirigido a pequeos productores y asalariados rurales es ejecutado por el PSA. Como instancia novedosa estn previstas nueve experiencias piloto de gestin local. El componente Fortalecimiento Institucional est a cargo del Area de Desarrollo Rural de la Direccin de Desarrollo Agropecuario. Existe una instancia superior de coordinacin tcnica y administrativa, la Unidad Nacional de Coordinacin, creada a partir del inicio del proyecto. Esta define criterios, normas tcnicas y procedimientos para su implementacin; consolida el POA; administra las Cuentas Especiales del Proyecto; coordina el seguimiento y evaluacin de la ejecucin del Proyecto, prepara los informes mensuales y semestrales y las solicitudes de desembolso a ser remitidas al Banco Mundial. 16

Los mecanismos para la aprobacin de los subproyectos provinciales son los mismos que en el caso del PSA, excepto que hay una instancia previa de aprobacin de la idea de proyecto, que autoriza la contratacin del tcnico para la formulacin del subproyecto propiamente dicho. La transferencia de dinero a los beneficiarios para las inversiones de los subproyectos se efectiviza a travs de giros postales a nombre de los representantes del grupo. En el caso del PRODERNEA, la estructura institucional supone una fuerte participacin de las provincias. En cada una de ellas existe una unidad provincial que depende de los ministerios responsables del sector agropecuario en cada provincia y que est a cargo de la ejecucin propiamente dicha. La Unidad de Coordinacin que opera a nivel central se ocupa de la administracin, el control financiero, la programacin y el seguimiento, y el asesoramiento tcnico general. Los coordinadores provinciales y el Coordinador Nacional conforman el Consejo Coordinador del Proyecto, que remite al "Comit Poltico Federal de Seguimiento", integrado por el Secretario de Agricultura, Ganadera y Forestacin y los ministros responsables del sector agropecuario en las provincias. El Consejo Coordinador define las estrategias globales para la gestin y ejecucin. Realiza el seguimiento de las actividades en base al POA, de la evolucin del crdito y el cumplimiento de los convenios. En este programa, la participacin de beneficiarios y organizaciones de apoyo est garantizada a nivel de las provincias, en el Comit Coordinador Provincial. Est integrado por el Coordinador Provincial del Proyecto, un representante de cada una de las instituciones participantes, un representante de los beneficiarios por cada zona o microregin, un representante de las organizaciones gremiales de pequeos productores que existan en la provincia, una representante de las mujeres y un representante de los tcnicos de campo. Sus funciones son de asesoramiento, seguimiento y evaluacin de la marcha del Proyecto. En cada provincia existen adems foros de productores, que parten desde el nivel zonal y departamental hasta el nivel provincial, y participan de la programacin y supervisin a cada nivel junto con los tcnicos de campo. Estos foros brindan el mbito para la eleccin de los representantes de los beneficiarios al Comit Coordinador Provincial. La aprobacin de los proyectos productivos y de las solicitudes de contratacin de los tcnicos corre por cuenta de los representantes de los beneficiarios y los responsables del componente de servicios financieros, el de servicios de apoyo a la produccin y el de Gnero, que conforman el Comit Provincial de Asistencia Tcnica y Crdito que se rene quincenalmente. Existen instancias de evaluacin tcnica previas de las ideas de proyectos y de los proyectos formulados. Los fondos son transferidos directamente a la cuenta bancaria de cada beneficiario en concepto de prstamos y de recursos para la contratacin de la asistencia tcnica privada. La Unidad de Minifundio se asienta en la estructura del INTA a nivel regional, pero tiene representantes propios para NEA, NOA, Centro-Cuyo y Patagonia. El responsable directo de cada proyecto es el director de la Estacin Experimental donde se ejecuta el mismo; el responsable ejecutivo del proyecto es el jefe de la Agencia de Extensin o algn responsable del equipo que interviene en ste. En lneas generales cada proyecto tiene un Consejo Asesor donde participan representantes de los organismos intervinientes y representantes de los grupos de productores involucrados. A nivel nacional existe un Consejo Asesor de la Unidad de Minifundio integrado por los representantes regionales del INTA, de las ONGs de desarrollo rural (INCUPO, INDES y FUNDAPAZ), un representante de la SAGPyA y un representante del IICA. Dicho Consejo Asesor se rene cada dos meses para evaluar proyectos, promover la capacitacin, desarrollar lneas de trabajo y gestionar recursos. Cada proyecto es elaborado por el grupo de productores con el asesoramiento de una institucin local y la participacin de una agencia de extensin. El proyecto es presentado para su aprobacin en la Estacin Experimental correspondiente; luego es tratado en el Consejo Regional, y elevado a la Unidad de Minifundio quien lo presenta al Consejo Asesor. Finalmente pasa a la Direccin Nacional del INTA para que lo ratifique el Consejo Directivo. En todas estas instancias existe un mecanismo de ida y vuelta con la Unidad de Minifundio y sus representantes regionales que apoyan y asesoran la gestacin del mismo. El PROHUERTA tiene una Coordinacin Nacional, y un representante del Programa en cada una de las macrorregiones en que est estructurado el INTA; de dichos representantes dependen los respectivos coordinadores provinciales. Cuenta con equipos tcnicos a nivel provincial, que son los que se articulan con los promotores comunitarios, docentes e institucionales. Los beneficiarios directos no participan en el gerenciamiento del Programa; su participacin es indirecta, a travs de los promotores, que participan regularmente en talleres provincia17

les, donde plantean las demandas de los beneficiarios. Los fondos para recursos humanos y gastos operativos se distribuyen a las provincias va la Fundacin Argeninta. En Cambio Rural, existe una comisin coordinadora SAGPyA/INTA que se ocupa de la evaluacin permanente de la marcha del Programa y la gestin de los recursos. La responsabilidad de la Coordinacin operativa y la ejecucin presupuestaria est a cargo del INTA; a nivel nacional a travs de la Unidad de Coordinacin y a nivel regional, de los Centros Regionales y las Estaciones Experimentales. Estas administran los recursos y supervisan a los denominados agentes de proyecto, que actan como enlace entre los asesores de los grupos y la estructura del INTA, particularmente con la parte de extensin e investigacin del organismo, canalizando demandas y recibiendo la oferta tecnolgica que llevan a los grupos. Los gobiernos provinciales, representantes de las entidades de productores de mbito nacional (y en algunos casos provincial) y representantes de los grupos junto al INTA son los encargados del seguimiento a travs de las Comisiones de Accin Provincial. Las CAP tambin definen los lmites dentro de los cuales se encuentran los potenciales beneficiarios por provincia, relevan y evalan las demandas de ingreso al Programa realizadas por los grupos interesados. Estos tres programas, si bien crean instancias de coordinacin y ejecucin ad hoc, se asientan fuertemente en la estructura institucional del INTA.

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componentes y subcomponentes tipos de proyectos o actividades apoyadas


El Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales tiene las tres modalidades (presentacin de planes de pequeos productores en forma individual o agrupada, y presentacin de proyectos), que fueran descriptas previamente. El CAPPCA del Forestal tiene cuatro subcomponentes con recursos especficamente asignados: Apoyo financiero no reintegrable para sostener la extensin y facilitar la adopcin por parte de productores de tecnologas o prcticas nuevas Extensin y transferencia de tecnologa Proyectos de experimentacin adaptativa, principalmente investigacin agroforestal Campaas de educacin ambiental dirigidas a pequeos productores, poblacin escolar y poblacin en general. Estos subcomponentes apuntan a brindar asistencia financiera para los proyectos (que consisten en el mejoramiento, desarrollo o establecimiento de actividades de produccin agroforestal o forestal), financiar la asistencia tcnica necesaria, desarrollar tecnologas apropiadas y aportar respuestas a problemas que surgen con la ejecucin de la extensin, y contribuir al desarrollo de una conciencia sobre la importancia y los medios de conservacin ambiental en las reas de intervencin, caracterizadas por sus recursos degradados. El ltimo subcomponente, las campaas de educacin ambiental, no ha sido ejecutado ya que en el estudio de diagnstico y preparacin se identificaron exigencias en recursos mayores a las originalmente previstas. Este subcomponente podra realizarse hacia el final del Proyecto o en una segunda etapa del mismo. El Programa de Reordenamiento de Areas Tabacaleras tiene componentes establecidos a partir de convenios con las provincias tabacaleras; la distribucin de fondos entre los mismos vara todos los aos, pudiendo haber componentes sin financiacin. Por otra parte la SAGPyA puede crear subcomponentes y actividades por Resolucin. Asumiendo entonces las diferencias existentes entre las provincias, se puede sealar que los componentes son, en lneas generales: Retribucin al productor tabacalero, que financia el complemento de precio por tipo y clase de tabaco comercializado. Tecnificacin, reconversin y diversificacin de la produccin tabacalera, que asiste al pequeo productor en la aplicacin de la tecnologa adecuada para el redimensionamiento de los establecimientos a escala operativa rentable. Asistencia tcnica, administracin y capacitacin de productores. Cobertura de riesgos climticos y otros, que contempla el financiamiento parcial de los seguros por dao de granizo asociado a viento y por accidentes de trabajo y de vida del personal afectado al cultivo de tabaco. Apoyo a emprendimientos agroindustriales, destinado al apoyo y mejoramiento de la infraestructura comercial y de procesamiento de cooperativas y grupos organizados de productores. Apoyo para el mejoramiento de la infraestructura social y econmica de los pequeos productores, que apoya la reconversin productiva de los mismos. Saneamiento patrimonial de productores, a travs del pago de deudas informales y con instituciones vinculadas al sector tabacalero. Apoyo financiero, que fomenta la tecnificacin de los productores a travs de un fondo rotatorio de crdito que contempla fondos para el financiamiento de capital de inversin y de evolucin. La Unidad de Minifundio no est estructurada en base a componentes. Cada proyecto se ejecuta en base a tres lneas fundamentales, mensaje tecnolgico, organizacin y capacitacin. No existen tipos de subproyectos, sino que se procura cubrir - con distinto nfasis en funcin de las caractersticas de los beneficiarios- el autoconsumo, las producciones vinculadas al mercado, las actividades alternativas o de diversificacin, y los procesos agroindustriales. El PROHUERTA tiene dos componentes, "Autoproduccin de hortalizas frescas" y "Granja y otros alimentos obtenidos va autoproduccin". El primero es el que ms peso adquiere en el Programa (87% de los fondos para insumos) , mientras que el segundo fue desarrollado en 1994, a partir de la demanda de los beneficiarios. Su puesta en prctica apunta a ampliar la oferta alimenticia, mejorar los niveles de nutricin y contribuir a establecer producciones per19

manentes de alimentos. Incluye aves de corral, piscicultura familiar, frutales, especies aromticas, y produccin de conservas de alimentos. La ampliacin del componente granja sera posibilitada a partir del acceso al financiamiento externo (BID). El Programa Social Agropecuario no tiene diferenciados componentes y subcomponentes. En un primer momento se diferenciaron tres subprogramas: 1) emergencia agropecuaria, 2) emprendimientos productivos asociativos y fortalecimiento del autoconsumo, y 3) capacitacin, para luego circunscribirse slo a los subprogramas 2) y 3), quedando restringida su intervencin en el subprograma 1) a la colaboracin con programas focalizados de ayuda en determinadas zonas o regiones, que cuentan con recursos especficos asignados por la SAGPyA. En cuanto al tipo de proyectos apoyados, el Programa se plantea dos lneas fundamentales: fortalecimiento del autoconsumo y emprendimientos productivos asociativos. La primera lnea se propone mejorar las condiciones de vida de los productores, no slo a travs de la incorporacin de nuevos bienes alimenticios, sino tambin disminuyendo los gastos de la familia. El enfoque conceptual de esta lnea se basa prioritariamente en las propuestas tecnolgicas de la produccin orgnica de alimentos. El monto total disponible por el PSA en esta lnea es del 5% del fondo para EPAs, pudiendo las Unidades Provinciales ampliarlo hasta un 10% cuando la demanda y las caractersticas de los proyectos presentados lo justifiquen. La segunda lnea, de emprendimientos productivos asociativos, comprende tres tipos de proyectos y en funcin de ello, distintas modalidades de financiamiento: a) actividades tradicionales, ya realizadas por los pequeos productores, b) fondos semilla para actividades innovadoras (actividades de rentabilidad conocida pero que no han sido hechas por pequeos productores de la zona, o han sido hechas en la zona por medianos y grandes productores con tecnologas posibles de adoptar por pequeos productores, o que implican un cambio en la orientacin productiva del grupo y por lo tanto requieren un tiempo mayor de aprendizaje), y c) proyectos de sostenibilidad (que no producen retornos incrementales durante la vida til del proyecto, como por ejemplo, las actividades destinadas a la recuperacin del medio ambiente) o de experimentacin adaptativa en campos de pequeos productores. En ambos casos el solicitante debe ser una institucin de apoyo con suficientes antecedentes en el tema propuesto. La distribucin histrica de los proyectos es la siguiente: tradicionales, 52,2% autoconsumo, 38,2%, emergencia, 5,04%, innovador, 3,7%, infraestructura comunitaria, 0,40% (datos al 15/3/99). Los escasos proyectos de infraestructura comunitaria corresponden a una operatoria especial con recursos del FET del ao 1996 para proyectos localizados en Quebrada y Puna; los de emergencia incluyen los financiados en Patagonia en los aos 1997 y 1998. El PROINDER tiene diferenciados los componentes en funcin de las unidades ejecutoras. Son tres, el componente Apoyo a las Iniciativas Rurales, Fortalecimiento Institucional y Organizacin para la Ejecucin. El primero apunta a crear las condiciones econmicas, institucionales y sociales que permitan a los beneficiarios del proyecto, obtener los bienes y servicios necesarios para insertarse en un proceso productivo que mejore sus condiciones de vida. Se organiza en tres subcomponentes: Fondo de apoyo a las iniciativas rurales (FAIR) (incluye financiamiento no reembolsable para iniciativas de inversin, actividades de promocin y preinversin de los subproyectos y asistencia tcnica). Servicios de apoyo (incluye actividades de Capacitacin a tcnicos y beneficiarios y actividades de apoyo al Mercadeo, Plan de Participacin y Estrategia Indgena), y Organizacin para la ejecucin del AIR. Los tipos posibles de subproyectos a ser financiados por el Programa son: A, de autoconsumo, para beneficiarios sin experiencia previa de trabajo en forma grupal; cubren inversiones de capital operativo; B, de produccin de bienes y servicios, incluyendo poscosecha, destinados a beneficiarios con o sin experiencia anterior de trabajo grupal; C, proyectos de infraestructura de uso comunitario vinculada en forma directa o indirecta a la produccin, destinados a grupos ya formados y D, de asistencia tcnica para la comercializacin. En los casos de los subproyectos B y C, se apunta a una complementacin con el programa preexistente, PSA, de manera que el FAIR financie inversiones y en caso de ser necesario el PSA, mediante crdito, los gastos operativos. El componente Fortalecimiento Institucional tiene como objetivo fortalecer y/o generar la capacidad institucional a nivel nacional, provincial y local, para el desarrollo y anlisis de polti20

cas de desarrollo rural. En el marco del mismo se asiste al funcionamiento de la Comisin de Desarrollo Rural, en la formulacin y ejecucin de proyectos de desarrollo rural provincial, se capacita a funcionarios, representantes de instituciones de apoyo y organizaciones de beneficiarios, y se financian proyectos de investigacin de tecnologas apropiadas. Tiene cuatro subcomponentes: Apoyo Tcnico para la Coordinacin Institucional y la Formulacin de Polticas de desarrollo rural. Apoyo al Desarrollo Rural de las provincias. Capacitacin. Investigacin sobre Tecnologas Agropecuarias apropiadas para pequeos productores. El PRODERNEA brinda apoyo tcnico y financiero a la organizacin y gestin, un conjunto articulado de servicios tcnicos para facilitar la diversificacin y los cambios tecnolgicos, y financiamiento para los emprendimientos productivos y de servicios y para capitalizar las unidades productivas. Los componentes del Programa son: Servicios Tcnicos de apoyo a la produccin, que incluye tres subcomponentes, de promocin, organizacin y asistencia tcnica, de capacitacin y comunicacin, y de desarrollo comercial y agroindustrial. Servicios Financieros, que incluye el subcomponente Fondo de crdito y de administracin del Fondo, Fondo de apoyo a las comunidades aborgenes y Administracin y organizacin. Los proyectos a apoyar pueden ser productivos, comerciales, de servicios, de gestin administrativa, agroindustriales y rurales no agropecuarios, y combinaciones de los aspectos mencionados. La clasificacin bsica es proyectos productivos y planes productivos. Los primeros promueven una o varias actividades productivas alrededor de un negocio rentable y cuentan con financiamiento y asistencia tcnica integral e intensiva. Los segundos estn centrados en aspectos tecnolgicos especficos, apuntan al desarrollo productivo vinculado a un rubro orientado por las oportunidades de mercado; por lo general involucran solamente asistencia tcnica para grupos ms numerosos de productores. Cambio Rural brinda asistencia tcnica integral a los productores y facilita una articulacin ms efectiva entre stos y el sistema financiero formal a travs de la Unidad de Financiamiento Agropecuario (FINAGRO) dependiente de la SAGPyA. Para implementar la estrategia de intervencin, el mdulo de asistencia tcnica del Programa se estructur en cuatro componentes o campos de accin: Asistencia tcnica: principal instrumento que atiende especialmente los aspectos de mejoramiento de la capacidad empresarial, diseo de alternativas de reconversin; planificacin y seguimiento de actividades; informacin de mercados y comercializacin; organizacin de productores; experimentacin adaptativa. Capacitacin y entrenamiento, tanto a los profesionales involucrados como a los productores agrupados, con una propuesta de capacitacin permanente. Promocin y Motivacin, buscando la concientizacin de la poblacin objetivo a partir de actividades de comunicacin, difusin y participacin; Apoyo en Areas Especficas: Anlisis econmico financiero, Asociativismo, Diversificacin, Informacin, Comercializacin y Mercados.

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caractersticas de la asistencia brindada


En este apartado se describen las caractersticas de la asistencia financiera y tcnica otorgada por los programas en curso. En el caso del Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales, las diferencias entre la modalidad de plan y la de proyectos se verifican en la mediacin o no de entidades que brindan asistencia tcnica y en el espectro de acciones apoyadas. En el caso de planes (individuales o agrupados) la asistencia es por el logro de plantaciones, podas y raleos y, en el caso de proyectos adems de lo mencionado, se brinda apoyo econmico para otras prcticas agroforestales, capacitacin, extensin y adquisicin de equipos menores. En el caso de los planes individuales se otorga apoyo econmico no reintegrable a partir de los quince meses de realizada la forestacin. Oscila, segn jurisdiccin, entre $340/ha y $500/ha en condiciones de secano y entre $400/ha y $700/ha en condiciones de riego; para tareas de poda el apoyo es de $40/ha y para raleo de $50/ha. La superficie de las plantaciones debe ser entre 2 y 5 ha en zonas de riego y en la provincia de Misiones, y entre 2 y 10 ha en las zonas de secano. No existe apoyo en concepto de asistencia tcnica. En cambio la modalidad de plan en forma agrupada es una modalidad intermedia entre sta y la de proyectos. Existe un beneficio al productor igual que en los planes individuales, aunque la superficie plantada debe ser menor (entre media hectrea y dos hectreas en todo el pas). Adems de este apoyo se otorga un monto a la entidad que los nuclea por la elaboracin del plan, la obtencin y distribucin del material de plantacin y el asesoramiento tcnico brindado. Este apoyo para la entidad es un porcentaje del valor que corresponda entregar a los productores por el logro de la plantacin, desde un mximo del 20% y en orden decreciente para superficies mayores. En la modalidad de proyectos, se financia con apoyo no reintegrable hasta el 80% de los proyectos. El 20% debe ser aportado por la entidad presentante en carcter de contraparte. El apoyo mximo otorgado por la SAGPyA es de $70.000 por proyecto; no hay topes por productor. Del monto otorgado, el 70% debe corresponder a inversiones e insumos para el desarrollo de las actividades previstas. Los proyectos podrn incluir el pago de mano de obra cuando la familiar sea insuficiente y hasta veinte jornales por hectrea por ao como reconocimiento al trabajo familiar. A la entidad se le financia un porcentaje en concepto de gastos de gestin, posibles imprevistos, asistencia tcnica y eventualmente bienes afectados a tareas de asistencia. Se le requiere que visite una vez al mes los predios en cuestin. Los proyectos pueden incluir tareas de vivero, prcticas silvopastoriles y agroforestales; adems del componente de forestacin propiamente dicho. Se excluyen las actividades de manejo de bosques nativos ya que son incumbencia de la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable. Los proyectos tienen una duracin mxima de dos aos. Otro rasgo a sealar es que para los planes agrupados la concepcin de "entidad intermediaria" es ms amplia que en la de proyectos, pudiendo incluir a una empresa privada. En el caso del CAPPCA del Proyecto Forestal, encontramos que los tipos de gastos financiados son similares al RPPF en la modalidad de proyectos reseada. Cubre insumos y herramientas destinados a proyectos agroforestales o forestales. La diferencia radica en la no inclusin de remuneracin a la mano de obra familiar; se incluyen otros gastos no sealados en la otra modalidad como son animales y gastos de mensura cuando resulten justificados. Asimismo deben especificarse en el proyecto los mecanismos previstos para la conservacin del bosque nativo; no es posible la realizacin de desmonte o conversin del bosque nativo para la habilitacin de tierras destinadas a forestacin o cualquier actividad agropecuaria. El monto otorgado es en promedio $770 por beneficiario, y no ms de $1000 totales. Los proyectos duran dos aos. El asesoramiento tcnico es brindado por extensionistas exclusivamente contratados por el Proyecto. A las entidades ejecutoras (EEE) el Proyecto le financia vehculos, equipos de comunicaciones, gastos de operacin y mantenimiento de los vehculos. Ninguno de estos dos proyectos tiene definidas acciones diferenciadas por tipo de beneficiarios. En el caso del CAPPCA se supone que la diferenciacin es mnima dada la aplicacin de criterios de focalizacin geogrfica bastante restrictivos. En el caso del Programa de Reordenamiento de Areas Tabacaleras, como surge de las descripciones anteriores, tienen acciones focalizadas destinadas a los pequeos productores y otras ms generales, que los incluyen. Entre las primeras se encuentran: a) el apoyo a pequeos productores y desarrollo de zonas pilotos, mediante el desarrollo de actividades productivas 22

de diversificacin y reconversin. Se trata de una modalidad de distribucin en especie combinada con asistencia tcnica. Los rubros financiados incluyen insumos, contratacin de personal tcnico y bienes de consumo. No financian contratacin de mano de obra ni retribucin de la mano de obra familiar. b) servicios asistenciales (financiamiento parcial de la cobertura mdica y farmacutica de las familias de productores minifundistas). Entre las actividades generales se pueden mencionar el financiamiento de proyectos productivos de inversin o saneamiento financiero, la cobertura parcial de seguros por riesgos climticos y de accidentes de trabajo y de vida. Tambin el financiamiento de emprendimientos agroindustriales (maquinaria y obras civiles), el apoyo a investigaciones en nuevos cultivos y la capacitacin del productor y los trabajadores rurales en los mismos, la implementacin de programas de control fitosanitario (cubriendo bienes de capital, servicios no personales y contratacin de personal), destinados a las instituciones. Los fondos distribuidos a las provincias por el PRAT en concepto de proyectos son no reintegrables. En relacin a los productores, la asistencia financiera es no reintegrable o son crditos, segn los tipos de actividades apoyadas. Como criterio general, todo lo que es apoyo a producciones ya desarrolladas a nivel provincial es materia de crdito. Los apoyos no reintegrables estn destinados ms que nada a reconversin, financiamiento de proyectos de instalacin de agroindustrias, obras de infraestructura extrapredial, cobertura de daos y pagos de deudas. Tambin a la experimentacin adaptativa para diversificacin de variedades de tabaco en la provincia de Corrientes. Los crditos de inversin tienen un plazo de devolucin que oscilan entre los dos y diez aos segn el tipo de inversin de que se trate, en tanto que el inters vara entre el 0 y el 8%; el pago es garantizado del importe que abona el FET. Los crditos de evolucin en el caso del cultivo de tabaco no tienen tasa de inters y son descontados del importe que abona el FET a percibir por el productor. Si dicho crdito se destin a otro tipo de produccin, el plazo de devolucin puede extenderse. La asistencia tcnica en este caso est a cargo de los tcnicos de las cooperativas y/o las asociaciones de productores. En los proyectos de la Unidad de Minifundio se brinda asistencia tcnica mediante visitas individuales, trabajos grupales y mtodos de difusin masiva. Un porcentaje del presupuesto alrededor del 30%- es destinado a acciones de experimentacin adaptativa, fundamentalmente insumos para la realizacin de tareas de validacin de tecnologa. Se promueve la bsqueda y apoyo para la obtencin de aportes crediticios a los proyectos asistidos, que provienen de fuentes de financiamiento variadas (gobiernos provinciales, PPNEA, PSA, Secretara de Desarrollo Social, el BID a travs de la lnea de microemprendimientos). Los tcnicos son de planta permanente del INTA (150) o contratados afectados a los proyectos (50). La duracin formal de los proyectos es de cinco aos. En el PROHUERTA el tipo de asistencia brindada consiste en insumos biolgicos y capacitacin. En el primer caso se brinda a los destinatarios los elementos necesarios para la iniciacin de los diferentes modelos de autoproduccin (semillas hortcolas, plantines de frutales, planteles de animales menores de granja), variando la composicin del "kit" segn las caractersticas provinciales. El mecanismo de devolucin previsto es que en caso de excedentes de produccin respecto a las necesidades de consumo, se los done a instituciones sin fines de lucro. Para la capacitacin se brinda material didctico. La capacitacin se realiza en tres niveles: a) tcnicos del INTA e instituciones asociadas, b) agentes multiplicadores o promotores, y c) a la comunidad. A los dos primeros alcanza la accin directa del Programa, en tanto el tercero es de responsabilidad de los promotores. Los contenidos de la capacitacin incluyen tcnicas de autoproduccin con modelos ambientalmente sustentables, educacin alimentaria y ambiental. Asimismo se realizan actividades de experimentacin adaptativa como soporte tecnolgico de la propuesta del programa, a cargo de los propios tcnicos. La generacin y adaptacin de tecnologa est orientada a la produccin para autoconsumo. Desde el punto de vista de los recursos humanos, el Programa se asienta en 1.300 tcnicos (del INTA, propios del Programa y de otras organizaciones e instituciones), y 16.175 promotores de instituciones pblicas y privadas. En el PRODERNEA, las caractersticas de la asistencia financiera otorgada estn profusamente detalladas en el reglamento de crdito. En relacin a actividades prediales, se brindan crditos de operacin (incluyendo mano de obra extrafamiliar temporaria) y crditos de inversin (incluyendo infraestructura productiva agropecuaria y maquinaria). Tambin se otorga 23

crdito de operacin e inversin para actividades rurales no agropecuarias, productivas y de servicios- aspecto que es una novedad con respecto al programa anterior y a otros programas de la SAGPyA-, hasta un 20% de los recursos prestables, y hasta un 10% para actividades innovativas. Se excluye del financiamiento la adquisicin de tierras y el refinanciamiento de deudas. Existen topes en el financiamiento en relacin al proyecto planteado, que varan entre el 60% y el 70%, segn la lnea de crdito (evolucin e inversin), y topes totales, que son $5000 por productor y $50.000 por grupo; estos topes disminuyen en el caso de actividades innovativas o rurales no agropecuarias. En lneas generales, el crdito de inversin tiene un plazo de amortizacin de 10 aos y para el financiamiento de corto plazo es de un ao, con un perodo de gracia de seis meses. Las garantas son personales y en el caso de inversiones, tambin prendarias. La tasa de inters es del 8,5% anual, y es revisable anualmente. A los noventa das de mora entran en ejecucin legal. Los desembolsos se interrumpen cuando la mora excede el 15% de la cartera desembolsada. Una particularidad de este programa es que las instituciones intermediarias de crdito son los bancos provinciales privatizados. Asimismo, los grupos de beneficiarios con personera jurdica que demuestren a travs de sucesivos contratos de crdito, cohesin entre sus miembros y capacidad de pago podrn funcionar como grupos autogestionarios de crdito, recibiendo crditos del programa a largo plazo, para represtar a sus asociados a corto o mediano plazo. Este esquema les dara a estas organizaciones, ms libertad para asignar los fondos dentro de los lineamientos generales del Programa. En relacin a la asistencia tcnica brindada por el Programa, el trabajo de campo se realiza aplicando lo que denominan enfoque de sistemas de produccin y gnero. Consiste en realizar intervenciones de desarrollo sobre componentes especficos, sin perder la visin integral del sistema productivo, su insercin en sistemas de jerarqua mayor, as como el impacto de los cambios sobre la totalidad del sistema, y dando cuenta de los roles diferenciados que cumplen los integrantes del ncleo familiar tanto en la toma de decisiones como en la ejecucin misma de las actividades. A nivel de procedimientos, se traduce en una primera instancia de delimitacin y caracterizacin de microrregiones (definidas en funcin de su identidad agroecolgica, de organizacin social y de mercados y sistemas de produccin similares), la formulacin de tipologas de explotaciones, el diagnstico de las explotaciones correspondientes a los distintos tipos, y la formulacin de estrategias de intervencin, que funcionan como marco general para la identificacin y formulacin de proyectos. En la prestacin de la asistencia tcnica est prevista la intervencin de tcnicos pblicos y privados. Los primeros se encargan de las tareas de difusin del Proyecto en cada rea, de la promocin de grupos, de la identificacin de las ideas de proyecto y de la supervisin de los tcnicos privados, que son los que asesoran a los productores en la ejecucin de sus proyectos productivos y tambin se encargan del seguimiento del pago de los crditos. Los tcnicos son contratados directamente en el caso de las organizaciones consolidadas de productores, o son contrataciones tripartitas entre las Unidades Provinciales de Ejecucin, el grupo y el tcnico, modalidad que es considerada transitoria hasta que se formalicen las organizaciones de productores. En cada provincia el Proyecto crea un registro de oferta de tcnicos privados, con los antecedentes de los mismos. Este proyecto, junto con Cambio Rural, es el nico que prev el pago gradual de la asistencia tcnica por parte de los productores. Durante el primer ao est sujeto a la disponibilidad de recursos de los productores, que es evaluada por el tcnico; a partir del segundo ao est previsto un aumento gradual del porcentaje de acuerdo a la pauta establecida para cada modelo de finca. Los grupos firman un compromiso de pago de la asistencia tcnica. El PRODERNEA prev tambin asistir a los beneficiarios con capacitacin en aspectos de gestin organizativa y comercial y en aspectos tecnolgico-productivos de los proyectos, y con la instalacin de un sistema de apoyo al mercadeo y la agroindustria rural, que incluir un sistema de informacin de precios y oportunidades de mercado, apoyo a la participacin en mesas de negocios y ferias, y todo tipo de asistencia tcnica para la constitucin de unidades de negocios y comercializadoras por rubro. Las acciones brindadas por el Programa Social Agropecuario consisten en asistencia financiera, asistencia tcnica, apoyo a la comercializacin y capacitacin. Las modalidades de asistencia financiera varan segn el tipo de emprendimientos; en el caso de los proyectos de autoconsumo se otorgan hasta $200 por familia o $2.000 por grupo; se financian insumos, equipos e inversiones para produccin de granja y huerta y para industrializacin de productos. Se devuelven con productos a las organizaciones de la comunidad (escuelas, hospitales, asilos, etc). 24

En el caso de los dems proyectos, se otorgan hasta $1.200 por familia y el monto mximo no puede superar los $50.000 por grupo. Los rubros financiables son inversiones prediales, equipos y herramientas, e insumos para la produccin; mano de obra familiar y ajena, en este caso para actividades estacionales que no pueden cubrirse con mano de obra familiar. Para proyectos tradicionales la tasa de inters es del 6% anual sobre saldo y para los innovadores el 4%. Los plazos de devolucin dependern del tipo de rubros financiados, pero en ningn caso podrn superar los siete aos, incluido el perodo de gracia. Una familia puede acceder a varios crditos siempre que el monto mximo de endeudamiento no supere los $2.000. La devolucin de los crditos integra un fondo rotatorio a nivel de cada provincia. Los prstamos que son de utilizacin individual son compromisos contrados por cada una de las familias; en los casos de bienes adquiridos para propiedad comn del grupo, el compromiso de devolucin es solidario; el grupo asume el compromiso de devolucin y debe hacerse cargo de cubrir a aquellos miembros que no cumplan con su aporte. Cada emprendimiento aprobado se acompaa de asistencia tcnica financiada por el PSA y contratada por el Programa en acuerdo con cada uno de los grupos; los proveedores pueden ser tcnicos independientes o instituciones pblicas o privadas dedicados a la promocin y el desarrollo rural. De acuerdo con las caractersticas de cada emprendimiento se establece la duracin del servicio y el nmero mximo de jornales para ese proyecto. El Programa cuenta con 500 tcnicos contratados. Asimismo se trata de capacitar a los beneficiarios tanto en aspectos tcnico-productivos comunes a los distintos grupos, como socio organizativos; las modalidades que se emplean son talleres zonales, pasantas y encuentros provinciales. Tambin se realiza capacitacin de los tcnicos de campo y personal del programa. Otra actividad de asistencia es el servicio de apoyo a la comercializacin, que realiza estudios de anlisis de mercados, genera bases de datos referidos al tema y contrata agentes para la comercializacin directa de la produccin de megagrupos. En el PROINDER se otorga financiamiento no reembolsable para iniciativas de inversin en bienes y obras de infraestructura grupal y comunitaria. Se financian infraestructura y mejoras fijas, ganado mayor y menor, herramientas y equipo menor, plantaciones y pasturas permanentes, mano de obra, insumos y servicios necesarios para la realizacin de las inversiones. Existe una lista negativa donde se enuncian las actividades y rubros de inversin que no son financiables. Los subproyectos debern tener impacto ambiental positivo o neutro. En los subproyectos calificados como "con impacto ambiental negativo", se deber demostrar que el mismo se mitigar con medidas sencillas y econmicamente viables. No sern elegibles los subproyectos de beneficiarios que vivan en "reas naturales protegidas". En las zonas de amortiguacin y "reas de patrimonio cultural" sern elegibles solamente si queda demostrado fehacientemente que tendrn un impacto positivo sobre el medio ambiente. Los topes para el financiamiento son de $200 por familia, $4.000 por grupo, para subproyectos de autoconsumo (A), $1.500 por familia y $22.500 por grupo para los subproyectos destinados a bienes e infraestructura de uso comunitario y/o prediales (B), y $1.500 por familia y $50.000 por grupo para subproyectos de inversin destinados a infraestructura de uso comunitario (C). Cada subproyecto se acompaa de un plan de asistencia tcnica; existen topes para la misma en funcin del tipo de subproyecto. No podr superar los dos aos, excepto en casos excepcionales de subproyectos B en que podr prolongarse hasta el tercer ao. El asesoramientobrindado por tcnicos contratados por el Programa con el acuerdo del grupo. En cada Unidad Provincial est prevista la existencia de un registro de proveedores de asistencia tcnica, organizado por instituciones y tcnicos independientes, a ser actualizado anualmente. El Programa brinda asimismo capacitacin a tcnicos y beneficiarios. En el Programa Cambio Rural, la asistencia brindada es bsicamente tcnica; aunque tambin se apunta a facilitar el acceso al crdito a travs de FINAGRO. Los asesores de grupos son propuestos por los productores y evaluados por las Comisiones de Accin Provincial. El Programa se basa en el trabajo en grupos de 10 a 20 productores, quienes junto al profesional promotor asesor buscan soluciones articuladas a sus problemas. Los objetivos son aumentar la eficiencia de los procesos de produccin, lograr una mayor diferenciacin del producto final, reorganizar la estructura productiva y empresarial, mejorar la gestin empresaria, facilitar la realizacin de negocios, consolidar nuevas formas de organizacin social y fortalecer el poder de negociacin en los mercados. El programa establece cinco reas prioritarias de apoyo: anlisis econmico financiero, mercados, comercializacin y agroindustrias, tcnicas para la 25

intensificacin y/o diversificacin productiva, y formas asociativas. Los instrumentos fundamentales para desarrollar la asistencia tcnica son el plan de trabajo en grupo (PTG) y el plan tcnico-econmico (PTE) de cada productor. El primero contiene el diagnostico bsico, los objetivos a alcanzar y lneas de accin que se pretenden desarrollar en conjunto. El segundo provee a las fuentes crediticias formales los elementos para evaluar la capacidad de pago del solicitante. Contiene el anlisis de la situacin del establecimiento, una propuesta secuencial mejorada, el nivel de inversiones necesario y el clculo econmico que determina su factibilidad; no se incluye el impacto ambiental. En la actualidad existen 904 grupos que financian el pago de la asistencia tcnica. La propuesta actual para los nuevos grupos que se conformen, es el pago inicial de $300 al asesor, quedando luego la asistencia a cargo de los grupos. La disminucin del pago de la asistencia tcnica es una cuestin que adquiere centralidad dentro del Programa y se relaciona con la visin que lo sustenta; la transformacin de un modelo de extensin y transferencia de tecnologa pblico en un modelo mixto pblico-privado, en el cual el costo de la misma es asumido por el productor. En la visin del organismo, el enfoque de integralidad del negocio agropecuario confiere competitividad al sistema Cambio Rural frente al sector puramente privado. Se apunta a un escenario en que coexista el "Programa Cambio Rural" por una parte y el "Sistema Cambio Rural" por la otra; el primero financiar solamente el subsidio y funcionamiento de los grupos ms recientes y aportar para el sustento del "sistema", bsicamente asegurando el proceso de capacitacin continua de los actores. "Esto se financiar con fondos pblicos y los estados provinciales deberan jugar un rol mucho ms importante que el actual. El "sistema", que es el conjunto de grupos consolidados que han dejado de percibir el subsidio, deber asumir el financiamiento de la asistencia tcnica." (INTA, 1997) Las acciones de capacitacin del Programa se centran en los profesionales y en los productores representantes de grupo, atendiendo tambin las necesidades de capacitacin de los operarios rurales que se detecten. La capacitacin se ha ido reforzando a partir de la ejecucin, de manera de consolidar la formacin de recursos humanos; las actividades son propuestas por las estaciones experimentales y aprobadas a nivel central. Como mecanismo motivador, que refuerce la pertenencia al Programa, desde 1998 se conformaron acuerdos con empresas proveedoras de bienes e insumos, que al tiempo que les facilita un nuevo canal de ventas a las mismas, les permite a los productores beneficiarios acceder a premios mediante la acumulacin de puntos a travs de sus compras (Grupos de Afinidad Cambio Rural). El esquema de acceso se basa en las tarjetas de crdito del Banco de la Nacin Argentina y del Banco Provincia (AgroNacin y Procampo Cambio Rural).

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acciones orientadas a los grupos vulnerables


Algunos proyectos de la SAGPyA contemplan mecanismos diferenciados para mujeres, jvenes y aborgenes. Se trata del PROHUERTA, PRODERNEA, el PSA y el PROINDER. En el PROHUERTA se ha buscado desarrollar alternativas apuntando a garantizar la autoproduccin de alimentos adaptada a las particularidades locales. En este sentido se ha iniciado, en las provincias de Chaco y Formosa, la experimentacin en piscicultura a escala familiar como fuente de provisin de carne para comunidades indgenas. El PRODERNEA, como se seal previamente, tiene un componente especficamente dirigido a los aborgenes, el Fondo de Apoyo a las Comunidades Aborgenes, a ejecutar en las provincias de Formosa, Chaco y Misiones. Tiene tres subcomponentes: el de Seguridad territorial brindar apoyo financiero y profesional para el saneamiento jurdico de las reas comunitarias; el subcomponente Apoyo Tcnico y Capacitacin tiene por objetivo complementar y potenciar el conocimiento aborigen tradicional bajo el principio de diversificacin y aprovechamiento integral y sostenido de sus recursos (incluido el apoyo al mercadeo), y el subcomponente Fondo Rotatorio dar financiamiento a las mltiples demandas productivas a nivel familiar y comunitario. Dichas acciones sern ejecutadas por una Unidad de Gestin Aborigen y las UPEs, con la participacin de los representantes de las comunidades. Asimismo, el sistema de seguimiento incorporar indicadores especficos sobre la evolucin de las actividades promovidas y los cambios en la situacin socioeconmica de los aborgenes beneficiados. A diferencia del programa anterior, el PPNEA, donde exista un componente de gnero especfico, en la nueva etapa la perspectiva de gnero y la atencin a la problemtica de los jvenes atraviesan todos los componentes del PRODERNEA, a fin de lograr la participacin creciente de ambos grupos en las actividades financiadas y promovidas por el Programa y la capitalizacin potencial de los jvenes rurales. En el caso de los jvenes se realizan diagnsticos participativos para definir las acciones a promover. En el PSA se han desarrollado mecanismos que aseguren la participacin de los grupos vulnerables en las estructuras institucionales del Programa y en los subproyectos productivos. En la grilla de evaluacin de los subproyectos se otorga un puntaje mayor a aquellos que tengan mayor proporcin de mujeres y jvenes titulares de crditos; tambin se adjudica un puntaje diferencial si se trata de una comunidad indgena, en aquellas provincias que resuelvan tener esa prioridad. La poblacin aborgen tiene un tratamiento diferencial en el Gran Chaco (provincias de Formosa y Salta) donde sta mantiene pautas productivas bien diferenciadas. En la segunda, se determin que uno de los dos representantes de los productores en la Unidad Provincial debe corresponder a la poblacin aborgen; asimismo se tiene en cuenta que las distintas operatorias se adecuen a sus demandas. En la provincia de Formosa existe un subprograma aborgen y la UP presenta una conformacin particular para los casos en que se traten operatorias destinadas a las comunidades aborgenes. Esta UP est integrada por el Coordinador, un representante del organismo provincial, un representante de las ONGs que trabajan con aborgenes, y representantes de las etnias existentes: wichi, pilag y toba. El PROINDER bsicamente recupera y fortalece este enfoque hacia los grupos vulnerables. Cuenta con presupuesto especfico para la "Estrategia indgena", mediante la cual se reforzarn las actividades de difusin y promocin que faciliten la incorporacin de esta poblacin a los subproyectos financiados mediante el Fondo de Apoyo a las Iniciativas Rurales, y promueve modalidades diferenciadas en los servicios de apoyo (capacitacin, asistencia al mercadeo). A esto se agrega que a travs de su componente Fortalecimiento Institucional realizar estudios sobre la problemtica de los jvenes y las mujeres, y cursos destinados a funcionarios provinciales y miembros de las instituciones de apoyo, para sensibilizarlos y capacitarlos en esta temtica. Se apoya en este sentido en las acciones que se vienen realizando en el marco del Proyecto "Mujer Campesina", en ejecucin desde 1989, y que articula a la Red de Tcnicas e Instituciones que trabajan con mujeres rurales y aborgenes.

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mecanismos de evaluacin ex-ante de los proyectos


En el caso del Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales, para aprobar las presentaciones (en cualquiera de sus modalidades) se verifica que se cumplan las pautas tcnicas y legales establecidas en la normativa. Para el caso de los proyectos, y dada la gama tan amplia de actividades a desarrollar, se fijaron criterios de evaluacin que hacen a los antecedentes de la institucin presentante y de los profesionales responsables de la ejecucin del proyecto, al desarrollo del mismo y el cumplimiento de los requisitos tcnicos y legales de cada productor agrupado. La adjudicacin de puntajes permite priorizar los proyectos. En el caso del Proyecto Forestal no existe una grilla con puntajes, ya que no se priorizan los proyectos. El formulario tiene dos grandes items, el diagnstico inicial del predio del productor o grupo, y la propuesta incremental productivo-ambiental; se evala el incremento con respecto a la situacin original. En el caso del Programa de Reordenamiento de Areas Tabacaleras, la Unidad Ejecutora provincial, a travs del organismo responsable (gobiernos provinciales) manda el proyecto a la Coordinacin Nacional del PRAT que lo evala; a grandes rasgos se considera la metodologa de implementacin, el presupuesto y los resultados esperados. Los proyectos de la Unidad de Minifundio son evaluados en cuanto a caracterizacin de la situacin inicial, objetivos, estrategia de intervencin, resultados esperados, instituciones involucradas y presupuesto. El formulario, que es el empleado por todos los proyectos del INTA, est organizado segn el esquema del marco lgico para poner en evidencia la correspondencia entre los diferentes items. El PROHUERTA no est estructurado en base a proyectos a ser formulados y aprobados. El PRODERNEA posee una metodologa para la formulacin de proyectos con pequeos productores que incluye una matriz de identificacin de ideas de proyectos con criterios para su priorizacin (disponibilidad de tecnologa, mercado, mano de obra, insumos estratgicos, cuestin de gnero y conservacin del medio ambiente). La evaluacin ex-ante de los proyectos se realiza siguiendo el Manual de Evaluacin Econmica-financiera de proyectos con Pequeos Productores, que contiene criterios de ingreso neto predial y jornal equivalente. Para proyectos complejos, de largo plazo, con inversiones de envergadura o que implican reinversiones en distintos momentos del proyecto, el instrumento contempla indicadores ms complejos, como el valor actual neto y la tasa interna de retorno. En el PSA existe un nico formulario para cada tipo de proyecto, y una grilla que permite priorizarlos en funcin de las siguientes dimensiones: Financiamiento y aportes, aspectos socio organizativos y de equidad, aspectos productivos, incorporacin de nuevos productos, impacto sobre el ingreso y el empleo y situacin frente al crdito solicitado. Los formularios de proyectos y grilla de evaluacin empleados por el subcomponente FAIR del PROINDER presentan aspectos comunes con los del PSA. Los tems generales son similares salvo en lo que respecta al crdito, pero contiene mayor discriminacin en lo referente a la historia organizativa del grupo y los aspectos comerciales del emprendimiento. En el Programa Cambio Rural estn especificados los veintids tems que conforman el Plan Tcnico Econmico; a diferencia de los otros programas, este plan es acordado entre el tcnico y el grupo y no pasa a instancias superiores de evaluacin. La instancia previa (solicitud), donde constan algunas caractersticas de los productores integrantes del grupo y el tcnico propuesto, es evaluada por la Comisin de Accin Provincial.

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instrumentos de seguimientos y evaluacin


Dentro del seguimiento se contemplan las actividades peridicas, recurrentes, de supervisin de la ejecucin; mientras que la evaluacin es considerada una actividad de mayor alcance y donde entran en consideracin otros indicadores, relacionados con los efectos y el impacto del Proyecto. Todos los programas de la SAGPyA tienen contemplados mecanismos de seguimiento, de distinto nivel de formalizacin. Aqu se mencionan especialmente aquellos que suponen algn nivel de registro de la informacin. En el Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales, existen inspecciones que certifican las plantaciones logradas y las tareas silvcolas en la modalidad de plan. Se han establecido convenios con las autoridades provinciales forestales por los cuales, entre otras actividades, se delegan las inspecciones. Asimismo la Direccin de Forestacin realiza inspecciones/auditoras en forma individual y coordinadas con los organismos provinciales. En la modalidad de proyectos las entidades realizan informes tcnicos y financieros trimestrales, que tienen que estar firmados por el tcnico y el director del Proyecto e incluir las constancias de los productores de que recibieron los bienes y servicios planificados; la Direccin de Forestacin realiza inspecciones para verificar los avances informados. En el CAPPCA del Forestal se realizan visitas peridicas a las entidades; ellas efectan informes de avance trimestrales donde contrastan las actividades realizadas en relacin al POA que form parte del convenio firmado. Remiten mensualmente copia de las planillas de visita de los tcnicos a los predios de los productores. La evaluacin intermedia del Proyecto fue llevada a cabo a fines de 1998 por un consultor contratado conjuntamente con el Banco Mundial. Tanto el RPPF como el CAPPCA tienen bases de datos con los beneficiarios. En el PRAT, se efectan dos auditoras contables al ao, en las que se verifica la aplicacin de los recursos transferidos. A nivel provincial se dispone del registro de productores, donde se procura controlar posibles superposiciones que permitan acceder a crditos o subsidios del FET. Esos registros no estn estratificados, en ellos figura el nombre del productor y el monto asignado por el FET, a partir de los cuales se puede lograr una aproximacin a su tamao. Se realizan auditoras tcnicas de proyectos seleccionados, donde se mide la ejecucin de acuerdo a lo previsto en el cronograma aprobado por la SAGPyA. En la Unidad de Minifundio los proyectos son monitoreados desde la sede central y/o regional. Estn identificados los grupos pero no los beneficiarios. Existe un informe anual que debe ser elaborado y presentado por el responsable del proyecto, de cuya aprobacin depende la asignacin de recursos para el prximo ejercicio. En l se analiza el logro de las metas propuestas para los indicadores de resultado. En el ao 1994 la Unidad desarroll una serie de indicadores para la evaluacin ex post de los proyectos, a ser tenidos en cuenta para las evaluaciones, encaradas con una metodologa participativa. Anualmente la Unidad de Auditora Interna del INTA selecciona proyectos para su evaluacin. La ltima fue realizada en octubre de 1998. En el PROHUERTA se realiza mensualmente el relevamiento sobre la correcta utilizacin de los fondos, y semestralmente sobre el conjunto de las acciones del Programa. Desde 1997 el Programa entrega trimestralmente al SIEMPRO, de la Secretara de Desarrollo Social, el seguimiento informatizado de algunos indicadores bsicos (poblacin beneficiaria, nmero de huertas y el presupuesto discriminado geogrficamente) a travs del programa SIM. El Programa cuenta con datos de todas las familias a nivel provincial, existiendo el proyecto de crear los mecanismos que posibiliten su consolidacin a nivel nacional. Mensualmente son remitidos a la Coordinacin central los datos referidos a un conjunto de indicadores. El Programa es evaluado por las Unidades de Auditora Interna de la SIGEN, ubicadas en el INTA y en la Secretara de Desarrollo Social. El PRODERNEA est desarrollando un sistema integral de informacin y seguimiento computarizado en base de datos, que permitir el registro, anlisis y consulta de todas las actividades del Proyecto. Incluye una una "Central de Riesgos", para registrar el comportamiento crediticio previo de los productores, su situacin de morosidad tanto con este proyecto como con otros programas que se ejecuten en el NEA y su capacidad de endeudamiento. Se espera que con el tiempo todos los programas crediticios y/o bancos se conviertan en usuarios de esta Central y compartan sus costos. Por el momento existe el soporte de informacin brindado por un software de atencin bancaria, que permite controlar los niveles de mora. En relacin a la asistencia tcnica, se contemplan informes de avance efectuados por los tcnicos y hojas de evaluacin de desempeo confeccionadas por los grupos, y un plan de visi29

tas de seguimiento en campo. Se prevn adems otros instrumentos de registro: informes mensuales y semestrales de los responsables de los subcomponentes y componentes, y el semestral de cada Coordinador provincial. Estn previstos adems mbitos participativos de donde surgir informacin cualitativa. Estos son: los talleres de seguimiento y evaluacin con los tcnicos, los talleres con los jefes de rea provinciales, de periodicidad semestral, y grupos focales constituidos por beneficiarios para el anlisis de temas estratgicos del Programa. Un enfoque novedoso es la realizacin con participacin de los beneficiarios, del seguimiento de proyectos productivos representativos, lo que permitir conocer los desvos y sus causas. Estos grupos debern llevar el registro de todas las actividades y transacciones econmicas cumplidas e informacin que permita construir indicadores de tipo productivo y de ingresos. En cuanto a evaluaciones, el Proyecto ha iniciado un Estudio de base integrado por una encuesta de ingresos de los productores al inicio del Programa, y otros estudios especficos sobre diversos aspectos (niveles tecnolgicos, de organizacin, de relacionamiento con el mercado, de gnero, etc.), como diagnstico inicial de la poblacin beneficiaria, una evaluacin intermedia al finalizar el tercer ao de ejecucin, que analizar el logro de objetivos, detectar las dificultades y propondr la reorientacin pertinente. La evaluacin final ex post estar a cargo del FIDA y la Institucin Cooperante. En el Programa Social Agropecuario se realiza el seguimiento a nivel institucional y de los proyectos de productores. Est estructurado en base a actividades continuas de registro y otras de carcter ms puntual. Algunas de estas actividades fueron estandarizadas (en cuanto a instrumentos empleados y periodicidad del relevamiento) con el transcurso del tiempo. Entre las actividades contnuas de registro, se puede mencionar el soporte representado por el sistema informatizado contable que brinda informacin sobre ejecucin presupuestaria por actividad, y el software referido a la evolucin de la asistencia financiera y tcnica de los emprendimientos productivos. Ambos tipos de datos son consolidados mensualmente. Otras actividades de seguimiento que se pueden mencionar son los informes mensuales de los coordinadores provinciales, los informes bimestrales de los tcnicos, las actas de visita semestrales de la UTCN a las UP, las guas de supervisin de los proyectos productivos (visitas semestrales a los grupos), los informes de las actividades efectuadas por los propios grupos (tambin semestrales) y las reuniones provinciales de los representantes de grupos. Otra actividad, que asume el carcter de una evaluacin, son los denominados "monitoreos anuales de desempeo", realizados por equipos contratados por la Coordinacin central, sobre una muestra de los emprendimientos productivos en cada provincia, que representa el 20% del total de grupos en funcionamiento. Estos monitoreos toman los datos correspondientes al ao inicial de las variables definidas por los objetivos del Programa y los compara con los obtenidos al momento del relevamiento, permitiendo diagnosticar los efectos sobre los beneficiarios y la adecuacin de los instrumentos empleados. El Programa tuvo distintas evaluaciones externas, la ltima fue la realizada por el SIEMPRO en agosto de 1997, desde la perspectiva de los beneficiarios. Tambin suministra informacin a este organismo sobre el avance de su ejecucin. El PROINDER tiene estructurado un sistema de seguimiento y evaluacin comprehensivo, que abarca el conjunto de las actividades del Proyecto. Como elemento central de control de gestin presenta un sistema informatizado de datos donde se registran todas aquellas actividades de carcter repetitivo. El SIM est conformado por mdulos, en el caso de los subproyectos registra los datos correspondientes a las diferentes etapas por las que stos van transitando, lo que permite su seguimiento en tiempo real. El sistema es integrado, permitiendo transferir gastos desde los diferentes mdulos de gestin a los mdulos contable y presupuestario. Otros instrumentos de seguimiento del AIR previstos son similares a los descriptos para el PSA, si bien los instrumentos para el relevamiento de la informacin (formularios) presentan variantes en su contenido en funcin de las respectivas operatorias. Se agregan los informes de seguimiento de las experiencias piloto de gestin local. Asimismo, la Unidad de Coordinacin del Programa debe presentar informes mensuales y semestrales al Banco Mundial. Respecto a las evaluaciones, estn previstas una a mitad de la ejecucin y otra al finalizar el Programa, donde se contrastar la situacin respecto al diagnstico de base; en ambas se recupera el carcter fuertemente participativo del Proyecto a travs de la realizacin de talleres de evaluacin por los beneficiarios y de entrevistas con las instituciones de apoyo. En el caso del Programa Cambio Rural, durante los dos primeros aos de ejecucin el segui30

miento se orden en funcin de algunas pautas bsicas, con algn grado de descentralizacin a nivel regional, en cuanto a la organizacin de la matriz de informacin que deban generar los distintos niveles de coordinacin y ejecucin. Simultneamente se mantuvo un intenso monitoreo en terreno. La experiencia desarrollada permiti disear el sistema de seguimiento con mayor precisin a fines de 1995, basado en tres unidades de anlisis con diferentes indicadores: la empresa (representada por dos productores modales de cada grupo), el grupo y los sistemas de produccin representativos zonales. Asimismo se definieron dos unidades de anlisis testigo, empresa y regin, la primera constituida por los diagnsticos del ao 0 de los nuevos productores que se incorporan al Programa. Se previ un banco de datos consolidado a nivel nacional. El seguimiento contempla la autoevaluacin de los grupos, informes mensuales o bimensuales de los tcnicos referentes a la evolucin del plan de trabajo grupal, informes peridicos tcnicos y administrativos elaborados por las entidades de experimentacin adaptativa del INTA, reuniones de consulta con los diversos estamentos del programa, y eventos especiales como reuniones nacionales de los representantes de los grupos. Las limitaciones identificadas en el seguimiento de aspectos cualitativos, respecto a la adecuacin de la estrategia empleada, llevaron a encarar desde el nivel central evaluaciones de grupos seleccionados al azar en cada provincia, a cargo de consultores externos. La Unidad de Coordinacin Nacional tiene a su cargo el seguimiento y evaluacin del Programa en su conjunto, a partir de las distintas fuentes. No estn previstas evaluaciones externas a excepcin de las auditoras.

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financiamiento previsto montos y beneficiarios al 31-12-9


En este apartado se considera el financiamiento previsto para los diferentes programas. Asimismo se introduce una referencia cuantitativa al impacto de las diferentes acciones en ejecucin, en funcin de los recursos transferidos directamente a los beneficiarios y la cantidad de ellos atendida, tomando como fecha de referencia el 31-12-98. (Cuadro 1) El Programa de Reordenamiento de Areas Tabacaleras dispone de un monto de aproximadamente $180.000.000 anuales, que proviene de la recaudacin por la venta de cigarrillos, monto que vara segn lo establecido por la ley de presupuesto de cada ao. Esta cifra incluye lo que se abona al productor en concepto de sobreprecio (45% para el ao 1998) y el porcentaje del 3% que corresponde a la SAGPyA en concepto de gastos de funcionamiento; el 46% est destinado a financiar "planes" que responden a los componentes del Programa previamente descriptos. Desde el ao 1997 que este monto destinado a planes supera el monto tradicional del 20% fijado por la ley del tabaco. Esto es as porque la OMC fij un tope global para el pago de sobreprecios (actualmente 83 millones de pesos), que va disminuyendo de ao en ao. El PRAT lleva financiados 200 proyectos desde 1994 y ha transferido alrededor de $50 millones para crditos y $51 millones por ao como financiamiento no reintegrable. En base a los datos disponibles no es posible cuantificar con exactitud la transferencia a pequeos productores; se efecta una aproximacin para el ao 98 que figura en el Cuadro 1. El Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales es un programa sujeto a partidas del presupuesto nacional. Es de escasa magnitud en trminos comparativos. Si se consideran las tres modalidades existentes para pequeos productores, la de planes individuales es la que ha tenido mayor financiamiento, ya que se implement en forma permanente desde 1992, mientras que las otras dos modalidades se ejecutaron slo en algunos aos (planes agrupados en 1993, 94, 95 y 99; proyectos en 1997, 98 y 99). Sin embargo, en el corriente ao la modalidad de proyectos pasa a tener un "piso" de un milln de pesos, mientras que anteriormente, esa cantidad haba sido fijada como tope. La escasa cantidad de beneficiarios del CAPPCA del Proyecto Forestal obedece a que su implementacin comenz en 1998. Al 7/4/99 los proyectos prediales haban pasado a ser 174 y $130.310 el dinero canalizado. El monto total previsto para el componente es $5.484.000 en cinco aos, de los cuales $2.889.000 corresponden al BIRF. El monto inicial previsto, 7,2 millones, fue revisado a partir de la evaluacin de medio trmino de 1998. De los 5,4 millones fijados, la asistencia financiera a productores es de $1.925.000. La Unidad de Minifundio tiene un presupuesto anual del orden de los $7.000.000, $5.000.000 en infraestructura y personal permanente afectado y $2.000.000 en gastos operativos y contratos de tcnicos. Su accin alcanz a 21.000 pequeos productores. El PROHUERTA tiene desde sus inicios aportes del INTA y tambin del Ministerio de Salud y Accin Social primero y la Secretara de Desarrollo Social despus. En 1998 ejecut un presupuesto total de $11.200.000, que fue transferido por la Secretara de Desarrollo Social. Adems del gobierno nacional, las instituciones involucradas efectan aportes de personal, insumos y gastos operativos. Estima haber alcanzado a unos 40.000 productores minifundistas. El PSA tiene como fuente de financiamiento exclusivo los aportes del Tesoro. Cuando se inici se le asign un presupuesto de $25 millones, utilizado mayormente por el subprograma de emergencia agropecuaria, y $10 millones adicionales para la puesta en funcionamiento de los restantes subprogramas. Los aos subsiguientes oscil entre 8 y 9,5 millones segn los aos considerados, excepto en el ao 1999, en el que su presupuesto se recort a cinco millones. El monto transferido a los beneficiarios en forma de crdito fue de alrededor de 28 millones de pesos (acumulado). Cambio Rural tiene financiamiento nacional y en contados casos ha tenido aportes provinciales complementarios. Se inici con alrededor de 10 millones de pesos en 1993 y en el perodo 1994-98 tuvo en promedio alrededor de 16 millones de pesos anuales, los que corresponden al funcionamiento y contratacin de tcnicos, ya que el programa no brinda asistencia financiera. El INTA aporta toda su infraestructura y personal de planta como apoyo, tanto en lo que hace a extensin y difusin como a investigacin. El PRODERNEA y el PROINDER no figuran en el cuadro por haber iniciado parcialmente su ejecucin. El PPNEA, antecedente del PRODERNEA, alcanz a 7.961 beneficiarios y transfiri 32

once millones y medio en asistencia financiera directa. El PRODERNEA tiene un monto previsto de 36 millones de pesos, de los cuales corresponden, el 40% al componente Servicios Financieros, el 43,8% a los Servicios de apoyo tcnico a la produccin, el 4.7% al Fondo aborgen, y el 11, 5% a la Organizacin y administracin del proyecto. El 35% de los fondos son crditos y otro 26% es transferido a los beneficiarios en concepto de pago de la asistencia tcnica privada. El financiamiento corresponde el 45.7% al FIDA, 52.6% a las provincias y el 1.6% a la SAGPyA. El PROINDER tiene un monto previsto de $100 millones, de los cuales el Banco Mundial aportar 75 millones. Segn su formulacin inicial, 85 millones correspondan al componente Apoyo a las Iniciativas de Desarrollo Rural (de los cuales casi 70 millones representaban las donaciones a beneficiarios), 7.5 millones al Fortalecimiento Institucional y 2.8 millones a Organizacin para la Ejecucin. Con la puesta en marcha del Proyecto para Recuperacin de la Capacidad Productiva de los Pequeos Productores Agropecuarios (PROEMER), destinado a los grupos afectados por las inundaciones derivadas del fenmeno de "El Nio", se asignaron 40 millones provenientes del financiamiento externo y 10 millones de la contraparte nacional, (que correspondan al AIR), para atender a los productores afectados. Excepto en el caso del PRODERNEA, donde la participacin de las provincias en el financiamiento est prevista desde su formulacin, son escasos los aportes provinciales al financiamiento de los mismos. Se pueden mencionar en este sentido, los aportes de la provincia de Mendoza a Cambio Rural y de La Rioja, Tucumn, Misiones, Jujuy, Entre Ros y Corrientes al PSA, aunque los montos aportados fueron muy variables y en muchos casos provenientes del PRAT.

Cuadro 1 Programas de desarrollo rural en ejecucin Cantidad de beneficiarios y montos acumulados al 31/12/98 Proyecto Cantidad de beneficiarios Montos otorgados en asistencia financiera (en $) Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales Planes individuales 2.659 3.948.311 Planes agrupados 1.062 698.100 Proyectos agrupados 436 224.952 Subtotal 4.157 4.871.363 Proyecto Forestal de Desarrollo-CAPPCA 104 27.040 Unidad de Minifundio 21.000/ 50 proyectos (524 grupos, 47 cooperativas y 8 asociaciones)No corresponde PROHUERTA 2.744.956 personas/433.395 huertas,53.470 granjas Poblacin rural: 134.498 Productores minifundistas:40.000 13.429.588* Proyecto de Anlisis y Reordenamiento de Areas Tabacaleras 19.919 18.062.071** Programa Cambio Rural 22.070/2.006 grupos No corresponde Programa Social Agropecuario 38.959 28.265.207

Nota: en el cuadro no figuran PRODERNEA y PROINDER por no haber iniciado acciones con los beneficiarios al 31/12/98.

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relaciones interinstitucionales
Aqu consideramos los distintos acuerdos de tipo formal que van generando los programas a partir de su puesta en marcha y en el transcurso de su ejecucin, con otros programas e instancias de la estructura del Estado y tambin con organizaciones de la comunidad. El Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales involucra convenios con las provincias para su implementacin. Se delegan actividades de difusin, recepcin de las presentaciones, evaluacin preliminar, inspecciones. El CAPPCA del Forestal tiene convenios con las entidades ejecutoras de la extensin. Se prevn convenios con INTA y otros organismos de investigacin para el caso del subcomponente "Proyectos de Experimentacin Adaptativa". Ambos proyectos tienen una fuerte relacin institucional; ya que tanto la Unidad de Implementacin del Forestal como la Direccin de Forestacin tienen responsabilidades en relacin al CAPPCA. El Programa de Reordenamiento de las Areas Tabacaleras tiene como marco los convenios ya mencionados con las provincias. Con otros programas hizo convenios a los fines de facilitarle financiamiento: Con el PSA y el programa Cambio Rural para financiarles proyectos en las provincias tabacaleras, excepto Salta (ao 1996), y con el PSA en Jujuy (aos 1997 y 1998). La Unidad de Minifundio mantiene convenios con organismos nacionales como el Programa Social Educativo, el PSA, el Instituto Nacional de Accin Cooperativa y Mutuales, con instituciones privadas como INDES y FUNDAPAZ. El PROHUERTA comprende una red muy densa de vinculaciones con organizaciones intermedias, que comprende a ms de 5700 entidades u organismos de muy diverso tipo, entre los que se destacan instituciones educativas (26%), municipios (18%), asociaciones vecinales (13%), iglesias (8,6%) centros de salud (10,7%), centros de jubilados (9,5%) y organizaciones no gubernamentales (4%). Se vincula asimismo con programas y organismos provinciales (182), a travs de las reas de Salud, Accin Social, Educacin y Asuntos Agrarios. El Programa tambin tiene convenios con programas nacionales de otras reas, como el Plan Social Educativo y el Plan Trabajar. El PSA tiene una importante cantidad de convenios firmados con otros programas y organismos estatales y privados. Entre los primeros, se pueden mencionar los acuerdos con PROHUERTA (1997), de complementacin de acciones a nivel provincial (proveyendo el primero las semillas); con el FET, para financiamiento de acciones en Jujuy (1997 y 1998); con el Ministerio de Desarrollo de la Produccin y Turismo de la Rioja (1997), tambin para financiamiento de acciones; con el INAI (1997), de cooperacin para el desarrollo de comunidades aborgenes; con la Subsecretaria de Vivienda (1996), para financiar un plan de viviendas rurales para beneficiarios del PSA; con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (1994), para financiar actividades de capacitacin; y el convenio de cooperacin para actividades de investigacin con la Estacin Experimental Obispo Colombres. Entre los privados, el acuerdo con UNICEF (1998), para financiar apoyo para huertas familiares de jefas de hogar del rea central del Chaco afectada por inundaciones. En muchas provincias existen tambin acuerdos de trabajo con universidades. El PROINDER tiene previstos acuerdos con el PRODERNEA para no superponer sus acciones en relacin con la poblacin aborgen de Formosa, ya que en el Chaco ser este ltimo el nico programa que se dirija a esta poblacin. Tambin tiene previstos convenios con las provincias para la ejecucin de los proyectos de asistencia tcnica para el desarrollo rural. El PRODERNEA tiene previstos convenios en lo que se refiere al "soporte institucional" para su ejecucin: convenios subsidiarios de prstamo y ejecucin con cada una de las provincias alcanzadas por el Programa y convenios entre ellas y los bancos elegidos como instituciones intermediarias. Tambin estn previstos posibles convenios por planes de articulacin y adaptacin de tecnologa y otros servicios tcnicos con otras instituciones como el INTA, Universidades, etc. Cambio Rural tiene tambin convenios con los gobiernos provinciales y las entidades de productores referidos a su intervencin en la estructura del Programa.

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anexo. la base de datos de programas de desarrollo rural


La base de datos de programas con acciones dirigidas a pequeos productores, forma parte de una base ms amplia del componente Fortalecimiento Institucional del PROINDER, que contiene informacin sobre la poblacin objetivo de la estrategia de desarrollo rural, obtenida de fuentes de informacin primarias y secundarias. Para disear el mdulo referido a los programas se trat de homologar las variables, en la medida en que resultara pertinente, con las empleadas por la base de datos de programas sociales del SIEMPRO, a efectos de facilitar la comparabilidad de la informacin. La base est concebida como una estructura escalonada a la que se le podrn adicionar variables en la medida en que se identifique su necesidad. Las variables ya consideradas se encuentran en el cuadro 2. En principio est prevista la actualizacin anual de las referidas a cantidad de beneficiarios y montos transferidos en asistencia financiera. La base estar disponible para ser consultada por los propios programas de la SAGPyA as como los niveles decisorios, los referentes de desarrollo rural de las provincias y el pblico en general.

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ndice de siglas
CADIF:Centro Andino de Investigacin y Formacin CAPPCA:Componente de Apoyo a los Pequeos Productores para la Conservacin Ambiental CONINAGRO: Confederacin Intercooperativa Agropecuaria BID: Banco Interamericano de Desarrollo FET: Fondo Especial del Tabaco FIDA:Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola de las Naciones Unidas FUNDAPAZ:Fundacin para el Desarrollo en Justicia y Paz INAI: Instituto Nacional del Aborigen IICA: Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura INASE: Instituto Nacional de Semillas INCUPO: Instituto de Cultura Popular INDEC:Instituto Nacional de Estadstica y Censos INDES: Instituto de Desarrollo Social y Promocin Humana INTA:Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria NBI: Necesidades Bsicas Insatisfechas OMC: Organizacin Mundial de Comercio ONG: Organizacin no gubernamental PPNEA: Programa de Crdito y Apoyo Tcnico para Pequeos Productores Agropecuarios del Noreste Argentino PRAT: Programa de Reordenamiento de las Areas Tabacaleras Argentinas PROCOR: Programa de Apoyo a Comunidades Rurales PRODERNEA: Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste Argentino PRODERNOA: Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noroeste Argentino PROFAM: Programa para Productores Familiares PROINDER: Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios PSA: Programa Social Agropecuario SIEMPRO: Sistema Informatizado de Evaluacin y Monitoreo de Programas Sociales UP: Unidad Provincial UTCN: Unidad Tcnica de Coordinacin Nacional

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