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A N L I S I S

ns co i t t u cin

Nueva

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PRESENTACIN Michael Langer INTRODUCCIN Francisco Muoz Jaramillo

la historia y la coyuntura
Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales
revista de anlisis poltico

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EL PROCESO CONSTITUYENTE DESDE UNA PERSPECTIVA HISTRICA Juan J. Paz y Mio y Diego Pazmio PROCESO CONSTITUYENTE Y TRNSITO HEGEMNICO Franklin Ramrez Gallegos

2008 Primera edicin ILDIS Impreso en el Ecuador Coordinacin: ILDIS - Revista La Tendencia

Comit Editorial: Francisco Muoz Juan Jos Paz y Mio Mara Arboleda Agustn Grijalva Franklin Ramrez Edicin: Diseo: Diseo portada: Impresin: Tiraje: Ral Borja Vernica vila Activa Diseo Editorial Antonio Mena Grficas Araujo 1000 ejemplares

la carta dederechos y garantas 68 86 102 118


LOS DERECHOS EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIN Julio Csar Trujillo y Ramiro vila IGUALDAD Y DIVERSIDAD EN LA FORMULACIN DE LOS DERECHOS Silvia Vega Ugalde LA PLURINACIONALIDAD EN LA NUEVA CONSTITUCIN Floresmilo Simbaa LA CORTE CONSTITUCIONAL Y EL FORTALECIMIENTO DE LAS GARANTAS Agustn Grijalva

Las opiniones vertidas en este texto no necesariamente coinciden con las de las instituciones que lo auspician. Se autoriza a citar o reproducir el contenido de esta publicacin siempre y cuando se mencione la fuente.

ISBN: Quito-Ecuador

N D I C E

el modelo de desarrollo 136 152


EL BUEN VIVIR: OBJETIVO Y CAMINO PARA OTRO MODELO Magdalena Len T. LO SOCIAL EN LA NUEVA CONSTITUCIN Carlos Castro Riera

soberana, defensa e integracin 244 264


LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA EN UNA NUEVA PERSPECTIVA Pablo Celi

LAS RELACIONES INTERNACIONALES EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIN Grace Jaramillo

el rgimenpoltico 168 196


EL RGIMEN POLTICO EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIN Luis Verdesoto AVANCES EN EL Rgimen POLTICO EN LA CONSTITUCIN DE MONTECRISTI Alfredo Ruiz Guzmn

descentralizacin y autonoma 214 226


LA NUEVA CONSTITUCIN Y LA ORGANIZACIN TERRITORIAL Santiago Ortiz C. DESCENTRALIZACIN, AUTONOMA Y REGIONALIZACIN Rafael Guerrero

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N D I C E

PRESENTACIN
Dr. Michael Langer
Director del Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, ILDIS Representante de la Fundacin Friedrich Ebert (FES) en Ecuador

on el teXto que presentamos concluye el Proyecto Constituyendo Democracia, el mismo que ha sido implementado por nuestra Institucin, conjuntamente, con la Revista La Tendencia con la finalidad de apoyar el proceso constituyente ecuatoriano y contribuir a la elaboracin de una nueva Carta Magna.

En esta lnea, y siguiendo nuestra misin, hemos querido aportar y contribuir al desarrollo democrtico, inclusivo y equitativo del Ecuador contemporneo, poniendo nuestros esfuerzos y recursos a disposicin de la construccin de un programa de propuestas y dilogo participativo. Convencidos de esta misin y objetivos, en el mes de Abril del ao 2006, impulsamos un taller nacional con el propsito de reexionar con personas y dirigentes vinculados a los sectores polticos de izquierda y centro-izquierda sobre propuestas de reformas polticas y estructuras sustentables para el pas. Luego, a partir del ao 2007, cuando el gobierno de Rafael Correa propuso la convocatoria a una asamblea constituyente, implementamos el proyecto: Las Izquierdas y la Constituyente, lo que permiti conjuntamente con los distintos sectores sociales y polticos de la tendencia progresista del pas, debatir y formular los principales lineamientos de los contenidos constitucionales a ser aprobados en la Asamblea Constituyente; consensos de la corriente progresista que fueron publicados, en el mes de Octubre de ese ao, con el titulo de Las Izquierdas y la Constituyente: Programa Constitucional. Creemos que esta deliberacin fue importante y contribuy a la elaboracin de la nueva Carta Poltica efectuada por la Asamblea Constituyente instalada en el mes de noviembre del mismo ao.

P R E S E N T A C I N

Hoy, despus de haber contribuido en la realizacin de varios foros ciudadanos, asesorias jurdico constitucionales, tanto nacionales como internacionales, y haber facilitado niveles de consenso entre las organizaciones sociales y de izquierda, queremos concluir esta importante trayectoria y proyecto editando este libro que tiene por objetivo reexionar sobre los principales contenidos o ejes constitucionales formulados en la nueva Carta Magna, analizar sus importantes desarrollos, as como sus falencias y lmites, enmarcados en la perspectiva del desarrollo democrtico del Ecuador. Lo hacemos con destacados acadmicos universitarios, vinculados al quehacer poltico de las izquierdas, y con la nalidad de contribuir al dilogo y al proceso de toma de decisin que se dan en la sociedad ecuatoriana, que se apresta a concurrir a un referndum sobre esta Carta Poltica. Finalmente me permito agradecer a los articulistas que han participado en esta edicin: Ramiro vila, Carlos Castro, Pablo Celi, Agustn Grijalva, Rafael Guerrero, Grace Jaramillo, Magdalena Len, Juan Paz y Mio, Diego Pazmio, Santiago Ortiz, Franklin Ramrez, Alfredo Ruz, Floresmilo Simbaa, Julio Csar Trujillo, Silvia Vega, Luis Verdesoto, y al coordinador del proyecto Franciso Muoz. Al personal de ILDIS, que con su esfuerzo ha contribuido a la realizacin de esta tarea, y a todos aquellos que han conado en nuestra misin y disposicin democrtica: asamblestas, dirigentes sociales, sindicales y cvicos y a nuestros constitucionalistas que conformaron el equipo tcnico jurdico del proyecto. Esperamos nalmente que este compromiso asumido por nuestra institucin fecunde en pos del elevamiento de la calidad de la democracia y del desarrollo de la cultura poltica del Ecuador.

Quito, agosto de 2008

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introduccin
Francisco Muoz Jaramillo
Director Revista La Tendencia Coordinador del Proyecto Constituyendo Democracia

l proceso constituyente, que se inaugur en los primeros meses del ao 2007, se encuentra en su fase conclusiva luego de aprobado el Proyecto Constitucional en Ciudad Alfaro en Montecristi.

Este momento histrico constituyente se realiza en condiciones en que se maniestan procesos de cambio de la globalizacin o Sistema Mundo. Se asiste al trnsito de la uni-polaridad a la multi-polaridad o apolaridad. Como tambin se expresan dramticamente problemas de dimensin planetaria como la proteccin del ambiente y la vida en el planeta, por caso y la urgencia de cooperacin entre los pueblos y pases del mundo, desterrando el guerrerismo. Lejos ha quedado la guerra fra como condicin del orden y equilibrio mundial y se asiste a un cambio de orden mundial y de organizacin jurdico poltica, ligada a la conguracin del llamado estado posmoderno. Nuevo momento planetario en que encontramos renovadas potencias que disputan la direccionalidad del desarrollo mundial, su gobernanza y su hegemona, donde se destacan China, India y Brasil. Entorno internacional, en el que se pone en juego, la dialctica globalizacin-liberacin, en cuanto la tendencia objetiva del momento histrico capitalista y sus cambios y en cuanto la liberacin como condicin emancipadora que debe ser asumido en el mbito globalizador. Las corrientes de izquierda antiglobalizacin, como las de la socialdemocracia radical;

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constituyen dimensiones mundiales a ser consideradas en este proceso de cambio histrico. En consecuencia, se asiste a nivel global, a una reestructuracin de la geopoltica y de las regiones del mundo, en particular, de Amrica Latina y Sudamrica, la misma que ha ingresado en un nuevo momento de efectiva insercin en el mundo globalizado. Situacin que conlleva fenmenos tales como: renovados replanteamientos de la soberana regional frente a EEUU y el mundo, la valorizacin de sus recursos naturales, la apertura de vas y destinos comerciales e inversin de capital, y el forcejeo y disputa econmica y poltica, a travs de la potencia ms importante de la regin, que es Brasil. Son estas caractersticas anotadas, entre otras, las que se constituyen, en esta etapa histrica, en condicin objetiva del cambio de orientacin de los gobiernos de la regin hacia la llamada nueva izquierda, cuya brjula fundamental esta dada por el proceso de superacin del neoliberalismo a travs de la implementacin de un nuevo modelo o patrn de desarrollo, expresado en la ideologa del neodesarrollismo (neokeynesianismo). Aspectos relacionados con el incremento de la produccin y la productividad, el mayor control de recursos naturales y la apertura de ms mercados diversicados en el exterior, as como tambin los procesos de inclusin social y la promocin de mejores servicios sociales por parte del estado, como de reconguracin cultural y constitucional; son entre otras, las caractersticas que denen esta ideologa y modelo. En la dialctica estado - mercado, ms estado (aunque corramos el riesgo del estatismo), como nica forma de protegernos y de insertarnos en la globalizacin y realizar nuestra soberana; es una constante de algunos de los gobiernos progresistas de Sudamrica y Latinoamrica. Este proceso constituyente as mismo, es un resultado del desarrollo histrico ecuatoriano. Los momentos constituyentes, que registra la historia republicana del Ecuador (en la que se han redactado y aprobado alrededor de 20 Constituciones), han insurgido como respuesta a crisis polticas e institucionales que ha vivido la repblica; pero tambin se han dado como resultado de un mero tramite para imponer intereses particulares o acomodar la forma de hacer poltica de personajes y grupos que han reinado en el Ecuador a las necesidades del dominio inmediato.

Luego de la gesta de la Revolucin Alfarista, que transform el Ecuador del siglo XX, uno de los mas importantes momentos, de continuidad del alfarismo, que registra la historia del Ecuador, es el que se da en el perodo que se inicia con la antioligrquica - antiplutocrtica Revolucin Juliana de 1925. En ella el pas intent lanzar un nuevo modelo de desarrollo basado en el impulso industrializador, en la insercin en los renovados procesos de integracin mundial por la va de sustitucin de las importaciones y conformar un estado de bienestar, capaz de generar los mecanismos y formas de servicio social para las grandes mayoras. poca de transformacin y de crisis, de larga crisis institucional y de gobernabilidad, en que el pas se debata entre la novedad que quera instaurar este nuevo modelo de desarrollo y el viejo rgimen que se mantena en la defensa de lo establecido. Era un momento constituyente en que la tradicin democrtico radical se enfrentaba a la vieja tradicin conservadora liberal oligrquica. Fue entonces una etapa histrica, en que en el Ecuador aor una vez mas la necesidad de redenir las normas del convivir nacional, desde la Constitucin aprobada en 1929, pasando por la nunca promulgada constitucin de 1938, hasta la que cuaj en la madurez del desarrollo constitucional, en la Carta Poltica de 1945, como resultado de la gloriosa del 44. Es aqu en este proceso, que de manera dedigna, se inserta una de las tradiciones mas importantes de Amrica: lo democrtico radical, enfrentada a la vieja tradicin constitucional que promova formas autoritarias y despticas e intereses oligrquicos ligados a la exportacin, la banca y la tierra, que haban sido formalizadas en otras cartas magnas. Tradicin ideolgica que buscaba profundizar la democracia ecuatoriana desde el impulso y fortaleza del Congreso nacional, promover la participacin de la sociedad civil, y generar niveles de control a los organismos electorales para neutralizar el tradicional fraude electoral existente en la republica de ese entonces. Todo esto en el marco del impulso de un nuevo modelo de desarrollo e insercin en las condiciones del mundo de aquellos aos. El actual proceso constituyente ecuatoriano, es un nuevo jaln o momento del cambio histrico del Ecuador que da continuidad al alfarismo y el progresismo democrtico del 44-45. Ingresa a su fase decisiva, la del referndum aprobatorio del nuevo proyecto de carta magna elaborado por los asamblestas de Ciudad Alfaro en Montecristi. Propuesta constitucional que se

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reconoce en la ms importante tradicin del Ecuador y la regin: los derechos, instituciones, incentivos y restricciones, aprobadas en el proyecto de la nueva Carta Poltica, apuntan en la direccin de restituir la trayectoria democrtico radical de la que nos hablaba Gargarella en el Seminario Internacional1, en ella, sin embargo, se han deslizado lmites, debilidades y vulnerabilidades que han dejado pasar los asamblestas al elaborar la nueva Constitucin. Desde que se inaugur ha atravesado por momentos y situaciones conictivas, propias de todo proceso constituyente, como el que se dio, cuando legtimamente la Asamblea Constituyente asumi los plenos poderes, precisamente, para constituir lo desconstitudo. Tambin estuvo signada por el permanente dilogo en ocasiones diferencias y conictos con el presidente Rafael Correa, o por la constante deliberacin de los asamblestas con la sociedad civil, lo que puso de maniesto la disposicin de los sectores de izquierda y centro izquierda para incluir importantes demandas de la ciudadana y de organismos sindicales, sociales y cvicos. Ha sido un momento de singular importancia para la vida de la Repblica en el que se han expresado los lmites polticos en torno a las actitudes de corresponsabilidad entre el poder de la asamblea constituyente y el del ejecutivo; y las contradicciones a veces agrantes entre las posiciones que han proclamado una nueva forma de hacer poltica y aquellas que han querido mantener los viejos comportamientos y estilos. Ha sido un proceso en el que se ha dejado traslucir la contrariedad entre las posiciones de impulso democrtico y aquellas que quieren coartarla. En todo caso, el proceso constituyente ha sido un rico momento, vivido por los ecuatorianos y ecuatorianas, en que se ha expresado y fecundado ideas, principios y concepciones sobre el convivir nacional, lo que ha sido el caldo de cultivo de la construccin de la nueva Carta Magna, que como se ha dicho es la brjula de los pueblos que se organizan en comn, el programa que conduce su vida cotidiana y su historia. El Proyecto de constitucin, que en los prximas semanas va a referndum aprobatorio, es hija de su tiempo, de nuestra historia, es hija del nivel de madurez de nuestro pueblo y de su cultura, como tambin de aquellos y aquellas que hoy se expresan como sus conductores y representantes.
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Si la constitucin progresista-democrtica de 1945, no tuvo la oportunidad de mantenerse en vigencia y fue desconocida, de manera tramposa, fraudulenta y dictatorial, por el doctor Velasco Ibarra en ese entonces Presidente de la Repblica es por que los asamblestas del 44 y los grupos progresistas no supieron ponerse a la altura de los tiempos. Hoy, cuando se ha elaborado un nuevo proyecto de constitucin, el pueblo ecuatoriano ha de saber reconocer en ella su posibilidad y entender que abre una nueva condicin histrica que esta por efectivarse en la prctica (que fue frustrada en 1945 por la reaccin conservadora y oligrquica), y que hoy se expresa constitucionalmente en temas emblemticos orientados hacia: una nueva insercin internacional, renovadas formas de participacin de la sociedad civil, institucionalizacin y racionalizacin de los mecanismos electorales, como condiciones institucionales para promover un nuevo modelo de desarrollo. La pregunta que los ecuatorianos y ecuatorianas se hacen es: Estaremos hoy a la altura de los tiempos histricos, de las condiciones mundiales y regionales, para avanzar a este nuevo marco legal constitucional? La nueva constitucin tiene lmites y falencias y se ubica ideolgica y polticamente en la tradicin democrtico radical en la perspectiva del cambio histrico del Ecuador. En la introduccin del libro Las Izquierdas y la Constituyente: Programa Constitucional me permit sealar: Si bien es cierto que los virajes en el desarrollo social tienen en sus pueblos la fuerza de la determinacin, estos se expresan en la conciencia y la accin de sus conductores, lo que hace posible cristalizar en la prctica la novedad histrica. Son, precisamente, las ideas de estas fuerzas las que debern plasmarse en la nueva constitucin para dejar atrs lo constituido y abrir el cauce del Ecuador del Siglo XXI. Corresponder a la direccin de las fuerzas de izquierda ecuatorianas, a su capacidad, sagacidad y objetividad, determinar el adecuado rumbo de este proceso constituyente y evitar su fracaso 2 No advertir esta dimensin histrica presente en el nuevo proyecto y reducir su comprensin y reexin al solo diseo institucional es un limite. Para aquellos que nos reconocemos en la ideologa de izquierda y centro izquierda esta dimensin se constituye en base de la compresin de la novedad expresada en este proceso.
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Ver Transcripcin y edicin del Seminario Internacional Desafos y Nuevos Paradigmas Constitucionales, Proyecto Constituyendo Democracia ILDIS-FES/La Tendencia, Quito, 2008.

Programa Constitucional: Las Izquierdas y la Constituyente, Proyecto Constituyendo Democracia ILDIS-FES/La Tendencia, Quito, 2008, Pg. X.

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polticos, socioculturales y ambientales que garantizan la realizacin del Buen Vivir, del Sumak Kawsay3 En esta concepcin del Buen Vivir, se maniesta una propuesta emblemtico constitucional, en pos de alcanzar el equilibrio entre la economa, la naturaleza y los pueblos que lo habitan; lo que garantiza un proceso sustentable o sostenible del desarrollo. Se complementa esto, con disposiciones que buscan devolver el equilibrio en la relacin Estado mercado, estableciendo normas constitucionales, que recuperan la autoridad y capacidad del Estado para la regulacin de la economa establecindose la planicacin y la participacin social y ciudadana en el diseo y ejecucin del plan nacional, concretado en todos los niveles territoriales y de gobierno: central, regional, provincial, municipal y parroquial. As mismo se pone el acento, en la promocin de la economa popular o solidaria, y de manera destacada en la proteccin del medio ambiente y en la democratizacin de los factores de la produccin expuestos en la seccin cuarta Art. 334 del nuevo proyecto. En el Programa Constitucional de las izquierdas nos permitimos sealar: se requiere de nuevas disposiciones constitucionales que dirijan al pas hacia un paradigma de desarrollo sostenible que contemple la proteccin del medio ambiente, el crecimiento econmico productivo, la justicia social y la igualad. Paradigma que se constituye en alternativa a las recetas del Consenso de Washington que depredaron y afectaron nuestro medio ambiente limitaron el crecimiento de la economa y generaron ms pobreza, injusticia e inequidad4. Es precisamente en este ttulo del modelo de desarrollo del proyecto de nueva Constitucin, donde se colocan las disposiciones sobre educacin, salud, seguridad social, recreacin, desarrollo cientco tecnolgico, cultura; etc. asignndoles una precisa funcin en la promocin del desarrollo y su modelo. Hay pues, en sntesis, en medio de algunas insucientes formulaciones constitucionales que los articulistas de este libro han explicitado en el paradigma del desarrollo propuesto una clara toma de posicin por el desarrollo
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Cuando abordamos el diseo de este texto que hoy ponemos en consideracin de nuestros lectores tuvimos en cuenta los siguientes objetivos: primero, generar el dialogo y la deliberacin en la sociedad ecuatoriana sobre los contenidos constitucionales denidos en la nueva carta poltica, segundo, destacar los ejes fundamentales de la nueva constitucin en el proceso de desarrollo y profundizacin democrtica del Ecuador contemporneo. En esta lnea fue fundamental plantear la reexin del marco jurdico constitucional, que decanta con la concepcin neoliberal, que ha estado presente en la constitucin del 98 y en la prctica de los gobiernos de las ltimas dcadas. Con esta premisa que adems constituye el entorno regional sudamericano y latinoamericano de los gobiernos progresistas tres constituyen, a nuestro entender, los aspectos centrales que hacen posible interpretar la concepcin presente en el Proyecto de Nueva Constitucin: El desarrollo sustentable o sostenible e igualitario. La profundizacin de los derechos humanos y sus garantas La recuperacin y fortalecimiento del estado y la profundizacin del rgimen democrtico participativo.

Desarrollo sustentaBle e igualitario


Con estos antecedentes que en sus lneas generales fueron formulados en el texto: las Izquierdas y la Constituyente; Programa Constitucional, el nuevo proyecto de carta magna tiene, en primer lugar, en el modelo de desarrollo formulado, la caracterstica de sustentable o sostenible. Cuando en el titulo VI de Rgimen de Desarrollo la nueva constitucin coloca como norte del desarrollo el Buen Vivir; se esta reriendo al conjunto organizado, dice el texto constitucional de los sistemas econmicos,

Programa Constitucional: Las Izquierdas y la Constituyente, Proyecto Constituyendo Democracia ILDIS-FES/La Tendencia, Quito, 2008, Pg. 9 14. Programa Constitucional: Las Izquierdas y la Constituyente, Proyecto Constituyendo Democracia ILDIS-FES/La Tendencia, Quito, 2008, Pg. XII.

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sustentable e igualitario (no extractivista ni depredador de los pueblos y la naturaleza) que destaca los tres aspectos fundamentales de ste: el progreso y crecimiento econmico, la defensa y proteccin del medio ambiente, y la igualdad y redistribucin de la riqueza promoviendo servicios sociales tales como la salud, educacin y seguridad social. Sin duda, aqu est marcada la huella ideolgica que decanta con el fracasado modelo neoliberal y, en consecuencia, con la parte orgnica de la constitucin de 1998.

funcin legislativa tiene la obligacin de adecuar el sistema jurdico a la parte dogmtica de la Constitucin (garantas normativas); la funcin ejecutiva tiene la obligacin de emitir polticas pblicas inspiradas en los derechos (garantas de polticas pblicas); la funcin de participacin social protege el ejercicio y cumplimiento de los derechos; y la funcin judicial y corte constitucional garantizan, en ltima instancia, que todo estado respete y promueva los derechos humanos. La seguridad humana, la identidad cultural y la integracin social, constituyen aspectos decisivos de la propuesta constitucional sobre derechos y sus garantas.

DerecHos Humanos
Uno de los asuntos fundamentales de la democracia, en el siglo pasado y en el actual, ha sido el de la promocin, desarrollo y profundizacin de los derechos humanos. El punto de arranque histrico estuvo en la proclamacin y garanta de los derechos civiles y polticos en la democracia liberal, lo que se consolid con la Declaracin Universal de los Derechos Humanos en 1948, con la incorporacin de los derechos econmicos, sociales y culturales. El Proyecto de constitucin se ha orientado de manera privilegiada a la profundizacin de los derechos humanos, superando a la de 1998 en la que se establece, por primera vez en nuestra historia y en la regin, los derechos de la naturaleza. Este desarrollo quizs el mas importante del proyecto de nueva constitucin, ha dejado completa la carta de derechos, destacndose la profundizacin de unos, el desarrollo de otros y la generacin de nuevos. Pero a su vez, los asamblestas han sido conscientes de que dejar declarados los derechos en la parte dogmtica de la constitucin no es suciente, que es necesario ahondar en las garantas que permitan su efectiva realizacin crendose los mecanismos y formas para su exigibilidad. En este sentido se han planteado de manera desarrollada, profunda y ampla las garantas constitucionales, las mismas que se reeren al vnculo directo entre los derechos y la organizacin del Estado, entre la parte declarativa (llamada dogmtica) y la de la organizacin institucional (llamada orgnica). Los autores del artculo incluido en este texto dicen: Finalmente conviene armar que, a diferencia de la Constitucin de 1998, la propuesta tiene un vnculo directo entre los derechos y la organizacin del Estado. Este vnculo se evidencia en las garantas. La

Estado Y democracia participativa


Cuando los asamblestas han abordado la tarea de redenir la parte orgnica de la constitucin, les ha asistido una preocupacin fundamental, la de la necesidad de devolverle el rol y autoridad al Estado que durante las dcadas anteriores fue desmantelado, reducido y liquidado institucionalmente. Lo decamos en la introduccin de nuestro programa constitucional: se deben promover disposiciones constitucionales para recuperar el estado de derecho y su institucionalidad de tal manera que este recobre su autoridad y legitimidad en la sociedad y tenga la fortaleza y la capacidad para regular la economa, redistribuir la riqueza y generar servicios sociales universales de calidad (seguridad social, educacin y salud). Ello es necesario puesto que en las dcadas pasadas, se desmantel al estado, a sus servicios sociales y a sus instituciones en nombre de privilegiar el mercado y las privatizaciones acrecentando la pobreza y la desesperanza social5. Con estos antecedentes los aspectos centrales de esta denicin se orientan a la transformacin del rgimen poltico en el que se dene la nueva forma de hacer y ejercer la poltica, lo que se expresa en la arquitectura institucional propuesta, capaz de encauzar y garantizar orgnicamente los derechos y el modelo de desarrollo.
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Programa Constitucional: Las Izquierdas y la Constituyente, Proyecto Constituyendo Democracia ILDIS-FES/La Tendencia, Quito, 2008, Pg. XXII.

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Los asamblestas han optado por una forma de rgimen o de gobierno presidencialista. En esta medida se han mantenido en la tradicin poltico constitucional del pas y la regin, descartando formas de organizacin del poder parlamentarias o semiparlamentarias. Pero tambin ha estado presente en la formulacin constitucional la necesidad de superar el llamado hiperpresidencialismo (el llamado presidencialismo reforzado), que en el Ecuador y Amrica Latina en las dcadas pasadas se constituy en la palanca institucional para impulsar o imponer las reformas econmicas del Consenso de Washington, en la lnea del modelo de desarrollo neoliberal. Tensin vivida por los asamblestas, que hoy ya con su formulacin es necesario analizar. Efectivamente se trata de un rgimen presidencialista en el que se destaca: Primero, la devolucin de atribuciones al Congreso (hoy nominado Asamblea Nacional), que haban sido recortadas en la Constitucin de 1998: la facultad de censurar y destituir ministros; la de aprobar conjuntamente con el ejecutivo el presupuesto nacional, como tambin la disposicin que plantea la atribucin del presidente de la repblica para disolver el congreso o asamblea (rasgo de fuerte presidencialismo). En este punto es necesario destacar la disposicin de la revocatoria del mandato que sin duda es un contrapeso a la funcin ejecutiva. Tambin en este conjunto de normas constitucionales es necesario analizar los incentivos y restricciones establecidos por el proyecto de nueva carta poltica, los mismos que se plantean con el objetivo de promover la corresponsabilidad de las funciones ejecutiva y legislativa (que fue planteado en el mencionado Programa Constitucional de Las Izquierdas) como condicin para superar las permanentes crisis polticas, ligadas a las pugnas entre las funciones ejecutiva y legislativa, lo que ha generado en el Ecuador la inestabilidad democrtica, la corrupcin pblica y la difcil capacidad de gobernar por parte de los presidentes de la repblica. Segundo, los contrapesos institucionales que el Proyecto de Nueva Constitucin crea con el objetivo de equilibrar la relacin de los poderes o funciones del estado e impedir ejercicios arbitrarios y concentracin del poder por parte del ejecutivo. Uno de ellos es el de la Participacin Social y Ciudadana, crendose un nuevo poder o funcin del Estado. En este aspecto, en primer lugar, la constitucin establece el derecho de los ciudadanos a participar en

las decisiones, planicacin y gestin publica y en el control de las funciones y funcionarios pblicos. Es pues una clara incorporacin de los mecanismos de democracia directa que complementa a la representativa. En esta lnea se crea el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social (deslizndose una suerte de estatizacin de la participacin social y ciudadana) como la forma orgnica a travs de la cual se concreta esta nueva funcin del Estado; que acta como contrapeso de las otras funciones del estado, particularmente, del Ejecutivo. El otro mecanismo institucional, en segundo lugar, para contrapesar y equilibrar institucionalmente las funciones del Estado, es el de la Corte Constitucional. Segn el diseo propuesto esta corte que es exitosa en otras latitudes como Colombia, tiene la facultad de hacer respetar los procedimientos y derechos constitucionales, en consecuencia, se orienta a impedir el uso arbitrario por parte del Presidente de la Repblica o del Congreso o Asamblea Nacional de las disposiciones constitucionales; para interpretar a su medida antojadizamente las normas constitucionales, como ha sucedido en el pasado, en base al control de los partidos o llamada partidocracia El uno y el otro contrapesos institucionales, ponen de maniesto la insuciencia de argumentos para calicar al diseo constitucional del rgimen poltico de presidencialismo reforzado. Los otros dos aspectos del proyecto constitucional, que es necesario analizar, es el de la concepcin propuesta en el proyecto de Constitucin sobre Soberana y Descentralizacin y Autonoma. Respecto a este punto, el proyecto de nueva constitucin ha puesto el nfasis en la denicin plurinacional del estado ecuatoriano, generndose normas en la carta poltica que reconoce derechos y atribuciones de los pueblos indios y afroecuatorianos. En este aspecto supera a la constitucin de 1998 y crea mecanismos para ampliar la democracia hacia los pueblos inveteradamente excluidos. Tambin es necesario analizar la inclusin de soberana e integracin en la que se advierte como el nuevo proyecto se coloca a la altura los tiempos, cuando destaca normas encaminadas a propiciar la integracin regional como la del UNASUR y premisas para avanzar a una defensa regional a travs de la creacin del Consejo de Defensa Regional propuesto por el Brasil.

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Por otra parte, el ttulo sobre Descentralizacin y Autonoma, propone una redenicin del ordenamiento territorial del Ecuador. Establece el proceso de conformacin de nuevas regiones, ligadas administrativa y planicadamente a proyectos de desarrollo territorial. Tambin propone el impulso a la mancomunidad, en la idea de hacer de esta palanca institucional la base para incentivar la estructuracin de nuevas regiones y el fortalecimiento de la integracin nacional. El proyecto as mismo contempla el fortalecimiento de los Distritos metropolitanos, ampliado sus atribuciones y profundizando su autonoma. Es necesario destacar, que el texto constitucional, formula normas para la organizacin de las jurisdicciones indgenas, en consecuencia con la declaracin del carcter plurinacional del Estado ecuatoriano. En el Programa Constitucional nos permitimos sugerir: procuramos un estado que promueva el bienestar de los ciudadanos y ciudadanas, pero que tambin sea capaz de instrumentar los medios para avanzar a una nueva forma de divisin poltica, administrativa descentralizada, que fortalezca la integracin nacional, que ponga el acento en la solidaridad, la complementariedad y la subsidieridad en el desarrollo entre las zonas pobres y ricas del pas y que incentive la mancomunidad como la palanca ms importante para concretar una nueva regionalizacin que una y no separe ni descomponga al Ecuador del siglo XXI.6 Estas dos propuestas de la carta magna: Soberana y Descentralizacin y Autonomas constituyen aspectos que dan cuenta de una nueva forma de Estado y de Rgimen Poltico poniendo de maniesto el proceso de transformacin histrica presente en la coyuntura. En el Editorial de la revista La tendencia 6, me permit formular lo siguiente: .singular situacin coyuntural, que inuida decisivamente por el ambiente mundial y regional, abre condiciones objetivas para superar el neoliberalismo y generar un nuevo modelo econmico y una nueva forma de hacer poltica, como tambin un replanteamiento y profundizacin de la soberana nacional y regional, lo que me lleva a concluir en la siguiente hiptesis: en el Ecuador se inaugura un nuevo ciclo histrico
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poltico, luego del que se inici en 1979 con el retorno democrtico (revista La Tendencia 6 pie de pag.) Nuevo momento histrico inaugurado por el proceso constituyente, que en su fase nal deber como ha ocurrido con otros procesos constituyentes enfrentar las posiciones y diferencias ideolgicas del pueblo ecuatoriano y de sectores institucionales y polticos, que desde ya, han expresado su desacuerdo con el Proyecto Constitucional. De nuestra parte, aspiramos con este libro a generar un nivel de dilogo y debate en base a la verdad formulada por el proyecto de Carta Magna en la perspectiva de arribar a un acuerdo nacional.
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El texto de autora colectiva que ponemos en consideracin de nuestros lectores es el resultado de una reexin acadmico-poltica, de articulistas que han analizado distintos temas constitucionales desde sus particulares puntos de vista. En algunos de los temas los ms polmicos hemos solicitado artculos a personas de distinta orientacin y posicin, con la intencin de generar el debate y una transparente y dedigna comprensin del texto. En l hemos destacado ejes de contenido constitucional, que a nuestro parecer tienen sustancial importancia, como el Modelo de Desarrollo, el Rgimen Poltico, la Carta de Derechos, la Descentralizacin y Autotoma, la Soberana, la Plurinacionalidad e Integracin; anlisis de los mencionados temas que tienen como antecedentes dos artculos: el uno, sobre coyuntura actual, y el otro, sobre el desarrollo histrico constitucional ecuatoriano. Esperamos encontrar el eco necesario y ser participes de las nuevas circunstancias polticas y democrticas que se apresta a vivir el Ecuador en las prximas semanas. Finalmente, me permito agradecer al consejo editorial ad hoc, Juan Paz y Mio, Mara Arboleda, Agustn Grijalva y Franklin Ramrez, con quienes diseamos este texto, y a Michael Langer, Director del ILDIS, quien apoy de manera decisiva la publicacin de este libro.

Programa Constitucional: Las Izquierdas y la Constituyente, Proyecto Constituyendo Democracia ILDIS-FES/La Tendencia, Quito, 2008, Pg. .

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la historia y la coyuntura

EL PROCESO CONSTITUYENTE DESDE UNA PERSPECTIVA HISTRICA


Juan J. Paz y Mio Cepeda Diego Pazmio
Juan Paz y Mio es Historiador. Profesor de la PUCE. Miembro de Nmero de la Academia Nacional de Historia. Vicepresidente de la Asociacin de Historiadores Latinoamericanos y del Caribe (ADHILAC). Representante de la Asociacin de Historia Actual (HA). Diego Pazmio es Doctor en Jurisprudencia por la Universidad Central. Especialista en Derechos Administrativo por la UASB. Investigador de Historia Jurdica.

esde que el Ecuador se separ de la Gran Colombia para constituir una repblica independiente el 13 de Mayo de 1830 hasta el presente (agosto 2008), la vida nacional ha sido regida por dieciocho constituciones. La secuencia de constituciones ha sido: Constitucin de 1830 (Riobamba), 1835 (Ambato), 1843 (Quito), 1845 (Cuenca), 1851 (Quito), 1852 (Guayaquil), 1861 (Quito), 1869 (Quito), 1878 (Ambato), 1884 (Quito), 1896 (Quito), 1906 (Quito), 1929 (Quito), 1945 (Quito), 1946 (Quito), 1967 (Quito), 1979 (Quito)1, 1998 (Sangolqu y Riobamba).2

Desde una perspectiva poltica y jurdica, habra que aadir a esta lista la Constitucin Quitea de 1812 pensada por los prceres que sobrevivieron a la masacre del 10 de agosto de 1810; la Constitucin de Cdiz tambin de 1812 (18 de marzo), en cuyo debate particip el quiteo Jos Meja Lequerica; y la Constitucin Grancolombiana de 1821 que fue el orden poltico imperante frente al cual el Departamento del Sur (posteriormente Ecuador) declar su separacin como Estado. Desde una perspectiva histrica, doce son las constituciones del largo siglo XIX (no el cronolgico), pues hay que incluir en l a la Constitucin de 1906, la Carta Magna del liberalismo, pues la Revolucin Liberal Ecuatoriana (1895) y el perodo de hegemona estatal del liberalismo (1895-1925)
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La Constitucin de 1979 es la nica que no se origin en asamblea constituyente, sino que fue aprobada mediante referndum en enero de 1978. En 1938 se aprob una Constitucin, que no fue promulgada, de manera que nunca rigi.

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respondieron a las condiciones del sistema oligrquico-terrateniente y a las confrontaciones polticas que tal sistema gener, como fue el de las luchas entre liberales y conservadores. La Constitucin de 1929, en cambio, abri el siglo XX-histrico, pues naci en el contexto del lento aanzamiento de las relaciones capitalistas en el Ecuador, del agotamiento del antiguo bipartidismo poltico (liberal conservador) y del progresivo desarrollo de nuevas vas polticas, en las que cada vez quedaron ms denidos los conictos entre clases sociales, que superaron el tradicional predominio de las elites oligrquico-terratenientes del siglo XIX.

centralizada. Es un constitucionalismo de poder concentrado, separado de las condiciones sociales del conjunto del pas. Es un modelo que no considera la participacin poltica, que distancia a los representantes de los representados, que fortalece al Ejecutivo y propicia el regionalismo frente a la Nacin. Las doce constituciones del largo siglo XIX respondieron a ese dominio oligrquico, que j sus lmites y posibilidades. Por consiguiente, fue muy difcil derrotar y alterar el rgimen nacido en 1830, preservado con tanto celo por los clanes del poder. En materia econmica, casi no hay variaciones en las doce constituciones del siglo XIX. El privilegio de la riqueza como fundamento del poder poltico se extendi hasta la Constitucin de 1878. Desde 1830 hasta 1861 se exigieron cualidades econmicas para ser ciudadano. Las cualidades econmicas para ser Presidente, Vicepresidente o miembro del Congreso perduraron hasta la Constitucin de 1884 que los suprimi. La sistemtica defensa de la propiedad privada fue el eje de las preocupaciones en todas las Constituciones de aquella poca. El postulado no se refera -en rigor- a la defensa de la propiedad sobre bienes muebles y de uso cotidiano, sino a la propiedad sobre las haciendas y los bienes inmuebles. Por eso, aunque la Constitucin de 1830 prohibi toda conscacin, s admiti la expropiacin por causa de utilidad pblica y previa indemnizacin. En el fondo, lo que las disposiciones constitucionales amparaban era la propiedad privada del sistema oligrquico-terrateniente, cuyo origen de ningn modo se bas en el trabajo (o en la bendicin divina), sino que fue consecuencia de una serie de mecanismos de apropiacin y acumulacin de riqueza heredados de la conquista y la colonia. En todo el siglo XIX el Estado no jug papel alguno en la economa. No exista en aquella poca ninguna teora que alentara esa intervencin (en la misma Europa el socialismo era incipiente); tampoco haba una sociedad estatista que pudiera tomarse como ejemplo a seguir; pero, sobre todo, la poderosa oligarqua no lo habra permitido, dada la ausencia de un fuerte y amplio movimiento de clases subalternas, capaz de contrarrestar ese poder hegemnico en el mismo Estado. Las nanzas pblicas fueron raquticas, de modo que tampoco podan hacerse grandes inversiones pblicas.

LAS CONSTITUCIONES DEL SIGLO XIX


Como fruto de una serie de herencias estructurales provenientes de la poca colonial y la promocin de la clase criolla como actor hegemnico del Estado tras la Independencia, rigi en el Ecuador hasta bien entrado el siglo XX el sistema oligrquico-terrateniente. Los ejes de la dominacin instaurada fueron: los hacendados de la Sierra y la Costa, los ricos comerciantes importadores y exportadores, los banqueros, y hacia la dcada de 1890, un incipiente ncleo de manufactureros e industriales, una incipiente burguesa ecuatoriana cuyos grupos ms importantes se asentaron en Guayaquil. Determinantes en la evolucin constitucional del Ecuador fueron esos sectores del poder, conformados por verdaderos y reducidos clanes, con sus vnculos familiares y sociales, su indiscutible control de la economa, la dominacin que mantuvieron sobre la gran mayora nacional indgena, montubia y campesina, y a la postre su control e inuencia en el Estado y la poltica. Es el dominio de la espada y la cruz, el orden poltico autoritario junto con el perfeccionismo moral (religioso) lo que caracteriza al constitucionalismo liberal-conservador que logr imponerse en el Ecuador y en los pases de Amrica Latina, en lucha con el proyecto igualitario de los radical-demcratas. Era un orden poltico autoritario y presidencialista. Un constitucionalismo que consagra la soberana de la razn y menoscaba la soberana del pueblo, que concentra el poder en el Presidente, e instaura la concentracin territorial y la hegemona de una sola regin, a travs de una organizacin administrativa

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... otro rasgo muy importante del proyecto igualitario, fue la vocacin por vincular la reforma constitucional a una reforma econmico - social. Muchos de stos radical demcratas creyeron importantsimo cambiar la Constitucin, pero tambin sostenan la conviccin de que ese cambio empezaba desde la base material de la sociedad.3 Para que exista la sociedad igualitaria consagrada en las constituciones de visible inuencia radical demcrata, era indispensable cambiar la desigualdad econmica, preocupacin que solo estaba presente solo en algunos lderes radicales. La economa responda estructuralmente a lo que hoy identicaramos como el sector privado. En manos de los clanes oligrquico-terratenientes, la economa, sujeta a los principios del libre mercado, se construy bajo los intereses predominantes de esos sectores minoritarios del poder. De all que hasta el Estado dependiera del tributo de indios (hasta 1857), de parte de los diezmos (hasta 1890), los pocos impuestos, los estancos, algn ingreso menor (venta de papel sellado) y los aranceles de aduana. Cuando el cacao exportado creca, aumentaban las rentas estatales. Cuando en 1920 el boom cacaotero se acab, sobrevino la penuria scal. Por todo lo anotado, las Constituciones del siglo XIX literalmente no tocan la economa. Y cualquier intento de intervencionismo era frenado. De esa poca proviene la reaccin contra el estatismo que en esencia anhela paralizar la accin pblica frente al sector privado: en aquella poca, para mantener intacto el sistema oligrquico-terrateniente; en la actualidad, para defender el poder de las modernas lites oligrquico-empresariales, forjadas al calor del avance capitalista del pas. El paradigma del buen gobernante del siglo XIX (Vicente Rocafuerte, Gabriel Garca Moreno e incluso Eloy Alfaro) se caracteriz por el buen manejo de la hacienda pblica. Para destinar recursos a la educacin o a las obras pblicas, se requiri de la caja estatal y la voluntad poltica del gobernante. Garca Moreno no pudo culminar el ferrocarril que l lo inici, Alfaro retom la gran obra y la termin con la suspensin de pagos de la deuda externa, el renanciamiento de los bonos y, sobre todo, la consecucin de
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capitales extranjeros, gracias al empeo capitalista de Archer Harman, el gran constructor y nancista del ferrocarril ecuatoriano. No obstante, desde la perspectiva constitucional, los debates del siglo XIX no fueron de carcter econmico, sino jurdicos y polticos, envueltos por las ideologas que inspiraban y movilizaban a conservadores y liberales, los dos sectores claves en las disputas por el control del Estado. Esta realidad se advierte en el progreso de los derechos y garantas constitucionales. Todas las constituciones del siglo XIX orbitaron en torno a los derechos individuales: ciudadana, libertades, elecciones, familia, religin, propiedad... Mientras los conservadores eran partidarios de la autoridad gubernamental y de la restriccin de los derechos, los liberales obraron en sentido contrario. Por eso cabe contrastar las constituciones de 1869 o Carta Negra (Garca Moreno) y la Constitucin de 1906 (Eloy Alfaro). Mientras la primera restringe la ciudadana nicamente a favor de los catlicos y reconoce el papel supremo de la Iglesia Catlica, consagrando la autoridad omnmoda del presidente Garca Moreno; la Constitucin de 1906 (liberal) separa el Estado de la Iglesia, consagra los derechos y libertades, reconoce los principios civiles, seculariza la cultura y establece el laicismo. La Constitucin de 1906 culmina el camino de construccin y legitimacin de los derechos de primera generacin. Para su aprobacin no fue sometida a referndum. En cambio, la Constitucin garciana (Carta Negra) se la someti a referndum, aunque a posteriori, una vez expedida, lo que demuestra el deseo del caudillo por perpetuar su proyecto poltico, legitimndolo en la sociedad a travs del referndum. En esas condiciones sucedi el complot de un grupo de jvenes liberales, que vieron en el asesinato de Garca Moreno la salida fulminante a semejante proyecto. Desde otra perspectiva, las Constituciones del siglo XIX son conservadoras en cuanto a la estructura bsica del Estado la parte orgnica- pues el esquema Ejecutivo, Legislativo y Judicial se reproduce en todas casi de la misma manera. Lo que normalmente se discuti fueron los requisitos para ser Presidente o miembro del Congreso, as como los aos de ejercicio en cada funcin. Cuando Juan Jos Flores quiso extender tanto el perodo presidencial como el de los diputados en la Constitucin de 1843, hubo la reaccin nacional no solo contra el militarismo extranjero, sino contra la Carta de la Esclavitud que el caudillo haba querido imponer.

Roberto Gargarella, El Constitucionalismo liberal - conservador y el proyecto igualitario de los radical demcratas. Proyecto Constituyendo Democracia: Desafo Constitucional. ILDIS - FES, Revista La Tendencia. Quito, marzo, 2008

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Dada la estructura social del Ecuador, era normal que los gobernantes y los asamblestas que dictaban las constituciones, as como los diputados y senadores en los Congresos, provengan de los clanes oligrquicos. Ellos reaccionaban cuando haba dictaduras, no solo porque se liquidaba la democracia, sino tambin porque quienes ascendan en calidad de dictadores no provenan por lo general de los clanes del poder. Tambin es cierto que los dictadores terminaron siendo aliados de esos clanes, o fueron frenados en sus intenciones polticas por ellos. El ataque al indio Alfaro y a la plebe liberal son calicativos que connotan el que ese sector emergente no tena vnculos estrechos con los clanes del poder, y que no responda a los terratenientes conservadores serranos, muchos de los cuales se consideraban herederos de la hispanidad colonial. Los ciclos polticos del siglo XIX se comprenden, por tanto, en el contexto de una poca largamente sellada por la vigencia del rgimen oligrquicoterrateniente, dentro del cual los progresos constitucionales resultaron lentos y progresivos, hasta culminar en la Constitucin liberal de 1906. sta representa el momento ms alto de la tradicin democrtica, liberal radical, liderada por Eloy Alfaro. En ese contexto, el Partido Liberal reivindicaba la libertad como la independencia del individuo, la libertad de la persona, sujeto de derechos civiles, y del ciudadano, sujeto de derechos polticos. Igualmente, la igualdad formal de las personas sobre la base de la igualdad ante la ley. En la revolucin liberal fue explcito el vnculo entre reforma poltica, reforma econmica y reforma social. Liquidacin del concertaje y conscacin de las propiedades territoriales en manos de la Iglesia. No obstante, en el plano poltico, la organizacin del Estado en torno al presidencialismo autoritario, la concentracin del poder y del territorio, fueron reformas que conrmaban las semejanzas e identidades histricas de los liberales con los conservadores. En la Constitucin liberal de 1906 la soberana radicaba en la Nacin. El Congreso bicameral mantena el funcionamiento separado de las dos Cmaras, mientras que el Congreso en Pleno tena facultades especcas de control poltico, y no poda aprobar leyes. Se declaraba el equilibrio entre Legislativo y Ejecutivo, con ausencia de mecanismos de control del primero sobre el segundo, lo que condujo a que la Presidencia de la Repblica fuera ejercida despticamente como un poder omnmodo sin lmite alguno, en el marco de un sistema poltico caracterizado por el bipartidismo liberal - conservador.

LAS CONSTITUCIONES DEL SIGLO XX


El primer sntoma de reaccin al rgimen decimonnico proyectado al Siglo XX fue la Revolucin Juliana de 1925. Bajo su inujo fue expedida la Constitucin de 1929, la primera en introducir tres nuevas reformas: el reconocimiento de los derechos y garantas laborales fundamentales, lo que aos ms tarde se completara y ampliara en el Cdigo del Trabajo (1938); el reconocimiento de nuevos roles econmicos al Estado (Presupuesto, Fondo General del Tesoro, Reserva del Tesoro), que acompaaron a la institucionalidad creada al efecto: el Banco Central, la Contralora General del Estado, la Superintendencia de Bancos, el Ministerio de Previsin Social, la Ley de Impuestos Internos. Finalmente, la Constitucin de 1929 proclam la responsabilidad social de la propiedad y esboz el principio de reforma agraria. En el contexto, hay que tener en cuenta que a nes del siglo XIX y comienzos del XX, junto a las incipientes burguesas surgieron los ncleos iniciales de los trabajadores ecuatorianos. El mundo estaba cambiando radicalmente. De manera que con el avance de los aos, fue posible una toma de conciencia social distinta que consideraba, en suma, que s era posible cambiar las sociedades para favorecer a las clases pobres (proletarias) y promover un nivel aceptable de bienestar general. En la Constitucin de 1929, la soberana radicaba en el Pueblo y no en la Nacin; y el Poder Ejecutivo lo ejerca un ciudadano con el ttulo de Presidente de la Repblica. Se establecieron controles sobre el Ejecutivo y se restringieron sus facultades. Solo el Congreso tena la iniciativa para proponer leyes que establezcan impuestos y tasas. Se logr institucionalizar la diferencia y distancia entre el mbito poltico y el econmico, subordinando lo pblico a lo privado, el Estado y el gobierno a los intereses hegemnicos. La Constitucin de 1929 limit el presidencialismo y el ejercicio desptico del poder, como hegemona del Ejecutivo sobre los otros poderes.4 Cabe recordar que la creacin de las instituciones arriba mencionadas (ante todo el Banco Central) gener la ms seria resistencia de los clanes
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El Sistema Poltico Ecuatoriano 1940 1990, proyecto de investigacin CONUEP - Universidad Central - Facultad de Economa. Francisco Muoz (coordinador), Diego Pazmio, (investigador), Diego Mancheno, (asesor). Informe nal, julio 1996. Quito.

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oligrquicos, particularmente concentrados en Guayaquil, donde las guardias cvicas organizadas por las lites comercial-bancarias para la defensa de la propiedad privada estuvieron al borde de lanzar la guerra civil. Tambin fueron atacados como regionalistas y centralistas el nuevo rgimen tributario y la liquidacin de las instituciones autnomas. Los derechos laborales fueron considerados un golpe a la iniciativa privada y el Cdigo del Trabajo fue estigmatizado de comunista. En el siglo XX-histrico, las confrontaciones sociales entre las fuerzas que representan lo viejo y las que expresan lo nuevo, pasaran a ser las determinantes de las nuevas estructuras y formas polticas del pas. Acompaando al ascenso de los trabajadores, los indgenas y los campesinos, estaban importantes sectores medios y partidos polticos nuevos, que buscaban romper la hegemona de los partidos decimonnicos. A partir de la Revolucin Juliana aparecen -entre otros- el Partido Socialista (1926), Partido Comunista (1931); la Confederacin de Trabajadores del Ecuador y la Federacin Ecuatoriana de Indios (1945), la Casa de la Cultura Ecuatoriana (1944). Incluso el naciente populismo (el Velasquismo desde los aos 30; el CFP desde 1949) contribuye a la politizacin de la vida social. En adelante, las confrontaciones no sern exclusivamente entre las elites. En esos ujos y reujos de la movilizacin social y popular, por cambios estructurales del pas, se forjaron demandas de nuevo tipo en los diferentes rdenes de la vida social. Y con ello cobr fuerza el impulso democratizador del pas, que debe entenderse como un proceso y no como un hecho acabado o aislado. As se fueron marcando los diversos ciclos polticos del siglo XX: entre 1925-1931, el ciclo de las transformaciones julianas; entre 1931-1948, la inestabilidad gubernamental e institucional ms aguda en la historia nacional (20 gobiernos); entre 1948-1960, una estabilidad alternante; de 1960 a 1972 la sucesin de gobiernos que siguen o reaccionan ante el desarrollismo modernizante; entre 1972-1979 el ciclo de dictaduras petroleras desarrollistas; desde 1979 hasta el 2006, un prolongado periodo de bsqueda de hegemona estatal por parte de las lites empresariales y polticas forjadas al calor del desarrollismo de las dcadas de los 60 y 70. Antes de cerrar esta retrospectiva de las constituciones del silgo XX, hagamos algunos alcances a la Constitucin de 1945. En primer lugar, sta es una proclama antioligrquica, democratizadora y popular. Reclama al rgimen

econmico respuestas sociales para liquidar la miseria. Avanza frente a la funcin social de la propiedad introducida en 1929, subordinando la propiedad a los intereses de la colectividad. Introduce el principio de la nacionalizacin en funcin de los inters del pas. Refuerza el papel del Estado para regular las actividades econmicas. Crea un rgimen de control, responsabilidad y scalizacin del Ejecutivo, que disgust al presidente Jos Mara Velasco Ibarra, beneciario de La Gloriosa. Amplia los derechos sociales y laborales. La Constitucin de 1945 es un salto adelante en el avance de los derechos econmicos y sociales (derechos de segunda generacin). La Constitucin de 1945 inaugura el constitucionalismo social en el pas. Esta Carta Poltica representa el ms importante hito del proceso histrico - poltico orientado a denir la organizacin normativa de la institucionalidad estatal, sobre bases democrticas y facultades reales en los campos econmico y social; en oposicin al tradicionalismo poltico -liberal conservador- encarnado en un liberalismo jurdico meramente formal, polticamente desptico y antidemocrtico. La Constitucin de 1945 modic el marco institucional del Estado y del sistema poltico, estableci las formas de legitimidad poltica imperantes y el predominio de la Funcin Ejecutiva. Instituy el Congreso unicameral integrado por diputados provinciales y senadores funcionales que representaban la diversidad de intereses sociales organizados. Estableci los mecanismos de control de la Funcin Legislativa sobre la Ejecutiva. Cre la Comisin Legislativa Permanente para dar presencia ininterrumpida a la actividad legislativa, con la facultad de dictar leyes econmicas de emergencia. Suprimi el Consejo de Estado, pero cre el Tribunal de Garantas Constitucionales. Conri autonoma al Tribunal Superior Electoral. Cre la Contralora General de la Nacin. Sent las bases constitucionales de un rgimen de partidos polticos. En la dcada de los sesenta advendra el impulso reformista en Amrica Latina. En el Ecuador, el desarrollismo signic que la Junta Militar (1963 1966) ejecutara la reforma agraria, ampliara la conduccin del Estado en la economa, introdujera la planicacin desde la instancia estatal (JUNAPLA) e impulsara cierta industrializacin, en medio de una honda anticomunista y la identidad del gobierno militar con los intereses ideolgicos y estratgicos de los Estados Unidos. Cuando se retorn al rgimen civil, la Asamblea Constituyente dict la Constitucin de 1967, en la que los intereses privados se introdujeron, particularmente para preservar sus privilegios y provocar el retroceso del estatismo del periodo militar desarrollista.

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La Constitucin de 1967 conserv los avances en derechos individuales, sociales y econmicos consagrados en las constituciones anteriores. Ratic a la Junta Nacional de Planicacin (JUNAPLA) y su rol de planicacin econmica desde el Estado. Reconoci la reforma agraria pero le introdujo el concepto de responsabilidad estatal con indemnizaciones frente a los particulares afectados. Se aoj el principio del dominio estatal del subsuelo, el mismo que poda en adelante concesionarse. La actividad econmica del Estado pas a ser un complemento de las actividades privadas. En el contexto, era la poca de inicio de la febril exploracin de petrleo, con concesiones irregulares y empresas fantasmas beneciadas. El golpe militar de 1972 cort la viabilidad de la Constitucin de 1967 y el Gobierno Nacionalista y Revolucionario de las Fuerzas Armadas articul un modelo desarrollista cuyo eje era el manejo estatal del petrleo, que por primera vez en la historia liber al Estado de su clsica dependencia econmica de los grupos del poder privado. Esa base se mantuvo con el Triunvirato Militar instalado en 1976, a pesar de que abandon toda idea nacionalista y arm una poltica represiva y autoritaria. La dcada de los setenta fue otro momento excepcional para el crecimiento empresarial en el Ecuador, que denitivamente consolid el sistema capitalista. Sin embargo de ello, la capa empresarial-oligrquica del pas nuevamente moviliz los conceptos de avance del comunismo, estatismo, falta de libertad, democracia versus dictadura, entre otras consignas. El proceso de retorno al orden constitucional polariz a la sociedad ecuatoriana. En el referndum de 1978 triunf el proyecto de Nueva Constitucin sobre la Constitucin de 1967 reformada. Inmediatamente despus advino el triunfo electoral del binomio Jaime Rolds - Osvaldo Hurtado, todo lo cual levant una ola de resistencia - oposicin de la derecha, inclusive de las capas econmicas que haban construido sus nuevas estructuras de poder gracias a las polticas del desarrollismo estatal de los aos anteriores. La Constitucin de 1978 fue sistemticamente combatida por esa derecha, que uso el calicativo de comunistas hasta en contra de personajes como Osvaldo Hurtado, amn de los jvenes polticos algunos de ellos con ideas reformistas y de cambio. En el otro frente del escenario se hallaba una sociedad nacional mayoritaria, que haba recibido con esperanzas la Nueva Constitucin e incluso al presidente triunfante.

En lo fundamental, la Constitucin de 1979 estableci un parlamento gil y ecaz, un Ejecutivo forticado con capacidad para gobernar, una Funcin Jurisdiccional adecuada para una gil administracin de justicia, y una organizacin planicada de la economa. Se congur denitivamente la funcin econmica del Estado, con facultades de regulacin e intervencin en la economa. En este campo se dieron las ms importantes innovaciones, como establecer una economa planicada de mercado, equitativa y redistributiva de la riqueza. Se identicaron cuatro sectores estratgicos de la economa: pblico, mixto, comunitario o de auto gestin, y privado. En el primer sector, se ubic la explotacin de lo recursos no renovables, los servicios pblicos bsicos como agua potable, energa elctrica, telecomunicaciones. A stos sectores correspondan diferentes formas de propiedad: la estatal, la comunitaria y la privada. Se sustituy el nombre del Congreso por el de Cmara Nacional integrada por representantes nacionales y provinciales; se establecieron cuatro Comisiones Legislativas y el Pleno de las mismas, con lo cual la actividad legislativa funcionara sin interrupcin. Se incorporaron los derechos econmicos, sociales y culturales, entre los que se cuentan los derechos de los trabajadores, as como tambin se ampliaron signicativamente los derechos polticos, con la consulta popular, la iniciativa popular para presentar propuestas de ley y el reconocimiento de ciudadana a los analfabetos. Tambin se institucionaliz y centraliz la planicacin de la gestin pblica para el desarrollo, obligatoria para el sector pblico e indicativa para el sector privado. A partir de 1979, cada gobierno que se sucedi propuso reformas a la Constitucin, tendientes a fortalecer al Ejecutivo, asignndole capacidades para un mejor control del gasto pblico, presentar al Congreso proyectos de leyes de carcter econmico, y capacidad para enfrentar situaciones de crisis econmica. Desde entonces, la polarizacin de las fuerzas polticas en el Ecuador ha sido una constante, porque ha estado en juego bien la posibilidad de lograr cambios sociales signicativos. o de impulsar un esquema de desarrollo y benecios privilegiados para la elite social de empresarios, capas altas y medias, que el capitalismo arm. Por esas ironas que tiene la historia (trmino usado en el sentido que le dio Hegel), la balanza se inclin a favor de los grupos de poder, con alto perjuicio para la sociedad ecuatoriana. Durante los ltimos veinticinco aos, a los avatares del constitucionalismo contemporneo le acompaaron: la crisis de la deuda externa, la crisis econmica general; en

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el mundo, el derrumbe del socialismo, el auge del neoliberalismo, la globalizacin, la hegemona unipolar de los Estados Unidos; y para completar el crculo, la sucesin de gobiernos ecuatorianos que, por sobre sus distintas orientaciones polticas e ideolgicas, contribuyeron a consolidar un modelo econmico orientado por los principios del neoliberalismo. Ese fue el camino que condujo a la expedicin de la Constitucin de 1998 por la Asamblea Nacional. El sentido de esta Asamblea fue hegemonizado por los intereses y conceptos de las lites del poder, de all que no hubo problema para que esa Constitucin ampliara y avanzara en el reconocimiento de los derechos colectivos (derechos de tercera generacin), inclusive reconociera el carcter pluricultural y multitnico del Estado ecuatoriano.5 La Constitucin de 1998 no dej puertas abiertas para el ingreso de principios sociales o reformistas en la parte del sistema econmico. Proclam la economa social de mercado como modelo, concepto que sirvi como pantalla para encubrir un rgimen basado en el mercado libre y la empresa privada, con ausencia o limitadas responsabilidades estatales y sociales de los propietarios privados capitalistas, y con facilidades otorgadas a la entronizacin de la exibilidad laboral. De este modo, la Constitucin de 1998 legitim una economa excluyente. Pas a ser la Constitucin ideal de los nuevos tiempos.6 La Constitucin de 1998 fue una reforma profunda de la Constitucin de 1978. El Estado es social de derecho. Reconoci su carcter multitnico y pluricultural. Amplia los derechos y garantas constitucionales, incorporando los derechos colectivos de pueblos y nacionalidades indgenas y negras; los derechos del ambiente y de los consumidores. En las garantas constitucionales incorpora el debido proceso, la accin de amparo constitucional y el habeas data. Sin embargo, no todos los derechos garantizados contaban con los mecanismos y procedimientos adecuados para su ejercicio y observancia, tal el caso del derecho de informacin, consulta previa y participacin. Respecto de la organizacin y estructura del Estado, la planicacin del desarrollo econmico y social se convirti en un aspecto tcnico de las polticas pblicas,
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perdiendo su rol e importancia anterior. Esta Constitucin restringi y debilit la organizacin institucional del Estado, en funcin de la liberalizacin de la economa, armonizndola con la globalizacin de la economa mundial, para atraer y captar inversin extranjera. Gener falsas expectativas en los sectores ms empobrecidos y traslad al mbito de la lucha poltica cuotidiana el ejercicio de los derechos y garantas ciudadanas, en especial el ejercicio de los derechos colectivos. Frente a la dinamizacin de los procesos polticos y sociales, careci de fortaleza institucional para dar respuestas a las crecientes demandas polticas, econmicas y culturales. En la escena poltica, el movimiento indgena se convirti en un nuevo y decisivo actor, con una amplia capacidad de movilizacin, accin e incidencia poltica, al contrario de lo que sucedi con los trabajadores y sus organizaciones reivindicativas. Los partidos polticos que haban hegemonizado la escena poltica desde 1979, an mostraban condiciones para conducir la vida poltica. Sin embargo, las reformas introducidas a partir de la concepcin del neoliberalismo econmico junto con el debilitamiento de la estructura institucional del Estado, abrieron una nueva perspectiva al ejercicio de los derechos y garantas ciudadanas, sin los medios jurdicos e institucionales para que se ejerzan y que la autoridad los observe y garantice.

EL PROCESO ACTUAL
El recorrido histrico que se ha descrito permite ubicar el nuevo ciclo poltico abierto en Ecuador desde el ao 2006 y en l, la propuesta de Nueva Constitucin aprobada por la Asamblea Constituyente en Montecristi. Desde una perspectiva de largo plazo, el proceso constituyente que ha vivido recientemente el pas recupera el sentido y la trayectoria del proceso inaugurado hace 80 aos por la Constitucin juliana de 1929 en el sentido de: armar los derechos laborales y sociales; jar el papel econmico del Estado; y promover la responsabilidad social de la propiedad privada. Como en oleadas, esos principios -que son avances para la armacin del Estado Nacional y de su institucionalidad orgnica y funcional- se maniestan ya en la Constitucin de 1945, parcialmente en las constituciones de 1946 y 1967, se recuperan en la Constitucin de 1979 y se pierden en la de 1998.

Art. 1, Constitucin de 1998: El Ecuador es un Estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrtico, pluricultural y multitnico.... Art. 245, Constitucin de 1998: La economa ecuatoriana se organizar y desenvolver con la coexistencia y concurrencia de los sectores pblicos y privados. Las empresas econmicas, en cuanto a sus formas de propiedad y gestin, podrn ser privadas, pblicas, mixtas y comunitarias o de autogestin. El Estado las reconocer, garantizar y regular.

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Desde la perspectiva del ciclo poltico iniciado en 1979, el actual proceso constituyente es, a su vez, el resultado de una acumulacin de fuerzas ciudadanas contra tres ejes: primero, la armacin de un modelo empresarial de desarrollo inspirado en el neoliberalismo y favorecido por las condiciones internas e internacionales; segundo, la consolidacin de una clase poltica que institucionaliz un Estado de partidos; y, tercero, la desinstitucionalizacin del Estado Nacional.7 Esta conjuncin de procesos provoc, de una parte, que la economa ecuatoriana privilegie los intereses de las cpulas empresariales y sus negocios, consolidndose como una economa excluyente e inequitativa, que provoc un abierto deterioro de las condiciones de vida y trabajo de la poblacin; de otra, que las instituciones estatales sean copadas por los partidos polticos tradicionales en funcin de sus juegos por el poder, con signicativos alcances de corrupcin e irresponsabilidad frente al pas; y de otra, que las instituciones del Estado caigan en franco colapso, burocratizacin, corrupcin, inecacia e inoperancia, y que la gobernabilidad se derrumbe. Resulta por dems ilustrativo que entre 1979 y 1996, es decir en 17 aos se sucedan 5 gobiernos, mientras en apenas una dcada (1996-2006) se sucedan 8 gobiernos, con un efmero triunvirato y con los tres nicos presidentes electos, Abdal Bucaram, Yamil Mahuad y Lucio Gutirrez, hayan sido revocados a consecuencia de amplias movilizaciones nacionales de repudio y rechazo. La reaccin nacional contra semejantes situaciones histricas condujo en la coyuntura electoral de 2006, a las opciones durante la primera y segunda vuelta, y a la postre al triunfo de Rafael Correa, ms adelante a la derrota de los opositores a la convocatoria a Asamblea Constituyente, y al triunfo mayoritario de los asamblestas de Alianza Pas. En cuatro procesos electorales sucesivos, la oposicin fue derrotada. Cayeron los partidos polticos tradicionales (partidocracia), pero tambin las elites empresariales neoliberales que conaban en que el tipo de economa que construyeron, legitimado por la Constitucin de 1998, durara largo tiempo.8
7

Desde otra perspectiva, el proceso constituyente de la actualidad es un hecho indito en la historia nacional. Es la primera vez que una Constitucin es el resultado de la construccin colectiva de amplios sectores, que expresaron sus posiciones e intereses y que fueron consultados durante varios meses, para que el articulado constitucional recoja los intereses nacionales mayoritarios. Adems, es la primera vez que un proyecto constitucional construido de ese modo es sometido a referndum. La Constitucin de 1979, si bien fue aprobada en referndum, no se origin en una Asamblea Constituyente. La propuesta de Constitucin recoge las mltiples aspiraciones polticas, econmicas y sociales de los diversos sectores ciudadanos que llegaron a Montecristi para ser escuchados, con la esperanza de que sus demandas se traduzcan en normas constitucionales que establezcan derechos, garantas, responsabilidades pblicas y obligaciones estatales que los benecien. La propuesta de Constitucin expresa algunos logros importantes y signicativos avances jurdicos y constitucionales, a saber: 1. Recupera y fortalece derechos y garantas consagrados en anteriores Constituciones. Coloca como supremos el derecho a la vida y otros derechos humanos. Da prioridad a grupos especiales: adultos, jvenes, migrantes, mujeres embarazadas, personas con discapacidad, nios y nias, etc. Trae innovaciones sobre el Buen Vivir (sumak kawsay), el agua, la soberana alimentaria, el ambiente sano, la comunicacin, los derechos de la naturaleza, los de las comunidades, pueblos y nacionalidades, etc. Adems, se encuentra en accin en la Constitucin propuesta, una comprensin amplia de los derechos y garantas constitucionales, que profundiza los derechos humanos y los derechos colectivos de pueblos y nacionalidades, los derechos ambientales y el derecho a la participacin ciudadana. 2. Fortalece las estructuras del poder institucional. A las funciones clsicas del Estado: Ejecutiva, Legislativa y Judicial, incorpora la funcin de Transparencia y Control Social, que signica sentar bases del poder ciudadano, que adems avanza con los mecanismos de participacin social y democracia directa: iniciativa legislativa, consulta popular, revocatoria del mandato.
contexto de comparaciones histricas; 5. La Asamblea Constituyente de 2007: un nuevo ciclo histrico en Ecuador.

Juan J. Paz y Mio Cepeda, La Historia Inmediata del Ecuador y la Deuda Histrica con la sociedad ecuatoriana, Removiendo el Presente. Latinoamericanismo e Historia en Ecuador, Quito, THE-Editorial Abya Yala, 2007, p. 193 Varios de los artculos que analizan estas coyunturas constan en la pgina web del Taller de Historia Econmica (http://puce.the.pazymino.com; tambin www.geocities.com/taller_the) en las secciones Boletn y Desde el Bal: 1. La polarizacin del proceso electoral en la primera vuelta; 2. La polarizacin del proceso electoral en la segunda vuelta; 3. Ecuador: entre dos proyectos populistas?; 4. La coyuntura electoral del Ecuador en un

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Reconoce el Estado plurinacional, esto es, el Estado unitario en el cual los pueblos y nacionalidades pueden ejercer gobierno en un territorio determinado, observando el marco constitucional. La intervencin ms importante es la creacin de la Funcin de Control Social, mediante la institucionalizacin de formas de participacin ciudadana. Tambin es importante la reforma realizada en la Funcin Judicial, a la que la moderniza suprimiendo los mecanismos por los cuales se haba transferido a la gestin privada los servicios judiciales como la fe pblica y la transferencia de dominio por los notarios y registradores de la propiedad. 3. Especica un rgimen de organizacin territorial y administrativo que por primera vez establece y regula el rgimen de competencias descentralizadas y autonmicas. Se dene a los consejos provinciales, municipios y juntas parroquiales rurales, gobiernos autnomos descentralizados, con lo cual se introduce una nueva comprensin de la organizacin y administracin descentralizada, no ya caracterizada por la transferencia de competencias. Se crea la posibilidad de que se establezcan regiones con rgimen autonmico, esto es, con capacidad de auto gobierno, dentro de un marco constitucional y legal. Se prev establecer un sistema nacional de competencias que mediante ley estructure y organice la gestin pblica en los diferentes mbitos territoriales. 4. Recupera el papel del Estado en la economa. El rgimen econmico se considera dentro del rgimen de desarrollo, estructura y organiza un conjunto de sistemas que garantizan el Buen Vivir, empezando por la planicacin del desarrollo que se la concibe participativa, un sistema econmico justo, democrtico y soberano, y el fomento a la participacin y control social. Se establecen los deberes del Estado respecto del rgimen de desarrollo, as como las responsabilidades de las personas, las colectividades y las organizaciones. Se delinean polticas para la soberana alimentaria y la soberana econmica. Se regula la poltica scal, el endeudamiento pblico, la poltica comercial, la poltica monetaria, cambiaria, crediticia y nanciera, el presupuesto estatal, el rgimen tributario, el sistema nanciero, los sectores estratgicos, los servicios y empresas pblicas. Existe una seccin de Trabajo y Produccin, en la que se consideran las formas de trabajo y retribucin, tipos de propiedad, democratizacin de los factores productivos, intercambio econmico y comercio justo, as como el ahorro y la inversin. En suma, se establecen las condiciones institucionales y normativas generales para garantizar un rgimen administrativo pblico orientado a alcanzar los objetivos del desarrollo previstos en la planicacin.

5. Fortalece al Ejecutivo en un sistema presidencialista. Al Ejecutivo se asigna la facultad de disolver por una vez la Asamblea Nacional (antes el Congreso), cuando esta funcin se haya arrogado funciones u obstaculice la aplicacin del Plan Nacional de Desarrollo, con lo cual se ratica el fuerte presidencialismo que ha caracterizado al constitucionalismo ecuatoriano en los ltimos veinte aos. Se establecen estricciones para que los ministros de Estado y sus colaboradores que hayan desempeado cargos polticos, presten servicios profesionales en el sector privado, en empresas privadas que contratan con el Estado, y se establecen los Consejos Nacionales de Igualdad para el seguimiento y control de las polticas pblicas en la funcin ejecutiva. Se regula las funciones, deberes y responsabilidades de las Fuerzas Armadas entre las cuales se comprende a la Polica. Se establecen las condiciones en que puede declararse el estado de excepcin, as como las facultades presidenciales en ese caso. 6. Proclama una economa social y solidaria, que armoniza Estado, mercado y medio ambiente, resaltando al ser humano como el centro de las actividades econmicas, dignicando el trabajo y recuperando los derechos laborales.

CONCLUSIN GENERAL
Bajo las consideraciones presentadas en este artculo, es evidente que las reacciones, los ataques y el combate al presidente Rafael Correa, a la Asamblea Constituyente y a la nueva Constitucin elaborada por sta se asientan en las profundas races sociales y econmicas armadas en el Ecuador durante los ltimos veinticinco aos. Revertir esa realidad ha resultado una tarea titnica. Por eso se movilizan contra el proceso en marcha los viejos fantasmas del poder oligrquico: estatismo, centralismo, comunismo, autoritarismo, etc. y una serie de nuevos estigmas: hiperpresidencialismo, Constitucin abortista, anticatlica, etc. Seguramente en el futuro quienes examinen el presente se preguntarn cul habra sido una posicin progresista y de avanzada, digna de asumirse en los albores del siglo XXI? Cmo habramos estado a tono con la historia?

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Los procesos histricos signicativos son de largo plazo. Y hoy estamos apenas iniciando un nuevo ciclo en el Ecuador. De todos modos, si de la polarizacin existente en el pas resulta que gana el SI en el referndum, habr motivos para creer que es posible realizar un avance ms en la construccin de una sociedad con mejor bienestar y equidad. Si se impone el NO, el Ecuador habr perdido, otra vez ms, como en el pasado, la oportunidad para los cambios que ha aspirado cada vez con mayor conciencia desde los albores del siglo XX.

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la historia y la coyuntura
En el plano del conocimiento tcito o informal los pobres saben mejor que sus gobernantes qu sucede con la historia. La objetividad y la parcialidad son aliadas, no rivales. Lo que en este sentido favorece mucho la objetividad es la ecuanimidad de criterio de los liberales. El liberal es el que se traga el mito de que uno solo puede ver las cosas adecuadamente si no opta por ningn bando. Es la visin de la realidad del capelln de fbrica. T. Eagleton (2005)

PROCESO CONSTITUYENTE Y TRNSITO HEGEMNICO


Franklin Ramrez Gallegos
Socilogo. Estudios doctorales, Universidad de Pars VIII-Saint Denis y Universidad Complutense de Madrid, catedrtico de FLACSO Quito.

La escena regional

a es un lugar comn hablar del giro a la izquierda que vive Amrica del Sur desde fines de los aos 90 del siglo pasado. Desde la primera eleccin (1999) de Hugo Chvez en Venezuela hasta la ms reciente de Fernando Lugo (2008) en Paraguay, otros seis pases estn gobernados por coaliciones o lderes progresistas: Brasil, Uruguay, Chile, Argentina, Ecuador y Bolivia. En cuatro de estos pases las coaliciones gobernantes han sido adems re-elegidas (el PT de Lula da Silva, el Justicialismo de los esposos Kirchner, los socialistas chilenos, y el lder de la revolucin bolivariana en Venezuela. Segn diversas encuestas es muy probable, tambin, que Evo Morales sea raticado en el referndum del 10 de agosto 2008. Igual cosa sucedera, sin embargo, con el Prefecto de Santa Cruz, Rubn Costas, su ms duro oponente y mximo representante de las demandas autonmicas con que la derecha boliviana ha logrado reconstituir su inuencia poltica y frenar ciertas reformas promovidas por el gobierno central, como, por ejemplo, la reforma agraria.

La iniciativa de las fuerzas conservadoras se ha reactivado tambin en Venezuela, donde el dinamismo de la revolucin bolivariana no es el mismo que el de cinco aos atrs; y en Argentina, donde el gobierno de Cristina Kitchner perdi hace poco una batalla redistributiva con el mundo de los agronegocios en que, paradjicamente, se ubican algunas de las capas sociales ms beneciadas por la estrategia econmica kirchnerista.1 En toda la subregin, el discurso reaccionario enla contra el retorno de la accin estatal al primer
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Jorge Beinstein, Argentina: inacin, agro-negocios y crisis de gobernabilidad, en www.rebelin.org (10-07-08)

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plano de la regulacin econmica y de la redistribucin de la riqueza social algo que, con matices ms o menos importantes, atraviesa a todas las agendas progresistas ahora gobernantes, contra el centralismo estatal, las supuestas amenazas a la libertad de expresin por ellos identicada como la prensa privada y, ms recientemente, contra el desabastecimiento y el manejo del problema inacionario, por lo dems, presente en todo el globo. Sospechan, adems, del acercamiento geopoltico y de los procesos de integracin subregional en que todos los gobiernos progresistas se encuentran empeados. Por ello, y en vista de que dos de los ms fuertes gobiernos de la regin, Mxico y Colombia, son gobernados por fuerzas de la derecha en el marco de procesos de privatizacin (en el primer caso) y de segurizacin y regionalizacin de las conictos militares (en el segundo), muchos analistas sostienen que resulta muy impreciso hablar de una oleada de izquierda en la regin. Sin duda, detrs de la marea progresista hay una diversidad de trayectos poltico-ideolgicos, dinmicas organizativas y agendas de gobierno. Su acceso y sostenimiento en el poder no es, sin embargo, puro efecto de las coincidencias de los calendarios electorales. El agotamiento y malestar social con la agenda del Consenso de Washington atraviesa la regin. Igual sucede con la prdida de legitimidad de los liderazgos y partidos polticos que administraron dicho modelo durante los aos 90, y con el inmenso desprestigio de la administracin Bush. De ah que los procesos de renovacin de la representacin poltica, la puesta en marcha de una constelacin de polticas neodesarrollistas y posneoliberales2 y los intentos de ganar en autonoma nacional y regional con respecto a la gran potencia imperial del norte, sean trazos comunes en las agendas de los gobiernos progresistas de la regin. Por lo dems, la altsima votacin del PRD mexicano (2006), en un proceso electoral repleto de anomalas, el respaldo electoral a Ollanta Humala en el Per, el posicionamiento del Polo Democrtico Independiente en Colombia3 y los contundentes triunfos de Rafael Correa en Ecuador (octubre 2006) y de Fernando Lugo en Paraguay (abril 2008) son pruebas de que lo que est aqu en juego es algo ms que las fuerzas ciegas del azar. Lo que Correa y Lugo
2 3

tienen en comn, adems de su fe cristiana, es su posicin de outsiders en la arena poltica de sus respectivos pases, que se caracterizaba en el momento de su victoria electoral por una notable debilidad y fragmentacin fragmentacin relativa en el Ecuador, extrema en Paraguay de las fuerzas de la izquierda organizada. Ambos eran relativamente desconocidos hasta poco tiempo antes de la presentacin de sus candidaturas. Mientras Lugo aglutin en apoyo a su campaa una coalicin muy heterognea de partidos, entre los cuales los ms representativos no pertenecen a la izquierda local, el alud electoral a favor de Correa creci en pocos meses desde un umbral muy bajo (alrededor del 5%) hasta el 57% de los votos vlidos. Sin la inuencia de los nuevos vientos continentales, es poco probable que estas dos guras relativamente ajenas al paisaje poltico de sus respectivos pases hubiesen alcanzado el poder con un discurso contestatario al statu quo y un claro matiz ideolgico hacia la izquierda. Por supuesto, en su campaa y luego de su eleccin, ellos se encargaron de subrayar que se sentan pertenecientes y solidarios con la dinmica poltica regional.4 Con matices, entonces, los triunfos de las izquierdas en la regin expresan el cansancio de los latinoamericanos con las polticas market-oriented. Al combinarse con una modernizacin fragmentada y un bajo crecimiento econmico, esta agenda prolong la pobreza, aceler las desigualdades y desmantel las estructuras de asistencia social. El retraimiento de la proteccin social del Estado en pases en los que apenas empezaba a consolidarse ha sido percibido como una verdadera desercin, un abandono a la poblacin a su propia suerte, y ha dado paso al resentimiento social y a la indiferencia hacia las instituciones polticas. No parece casual, por ello, que los triunfos de las izquierdas provengan de la participacin electoral y del voto de los sectores pobres y medios de cada pas. Sus demandas de una mayor redistribucin de la riqueza y por expresas seales de reconocimiento social convergen con la oferta realizada por esas fuerzas para, al menos, desmontar el ncleo duro de la agenda neoliberal y recuperar ciertas funciones de bienestar social y regulacin econmica que el Estado cumpli, aunque de modo muy desigual, en los aos anteriores al ajuste estructural (Ramrez Gallegos, 2006). No es casual, tampoco, que dichas perspectivas polticas hayan abierto
4

Al designarlas de este modo se hace hincapi en que, con grados diversos, el neoliberalismo contina estructurando mltiples decisiones gubernamentales. Por primera vez en el 2006 la izquierda colombiana obtuvo el 25% de los votos y se coloc por encima de los tradicionales partidos liberal y conservador.

Marc Saint-Upry, El sueo de Bolvar. Los desafos de la izquierda en Amrica del Sur, Posfacio de la edicin castellana, Paids, Madrid, 2008.

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un momento de intenso conicto poltico en la regin. Aunque el arribo al poder de dichos gobiernos estuvo precedido por una oleada de protesta y resistencia social que, durante los aos 90, resquebraj la hegemona del proyecto neo-conservador; ha sido en el curso de sus mandatos cuando la conictividad poltica alcanz un carcter dirimente en relacin con el recambio de la clase dirigente y a la superacin de la agenda noventista. Tanto el moderado Lula como el radicalsimo Chvez para parafrasear el cmodo estribillo que se ha extendido en la regin para diferenciar y estigmatizar a los supuestos dos tipos de izquierdas gobernantes han sufrido el pertinaz acoso de unos circuitos dominantes parapetados en un inmenso poder meditico. No ha estado en juego, nicamente, la gobernabilidad del sistema poltico, sino la recomposicin de la matriz de poder social, a n de dar viabilidad poltica a nuevas frmulas de desarrollo nacional. El conicto condicion el tiempo poltico de los nuevos gobiernos y abri un momento antagnico en la poltica democrtica de diversas naciones sudamericanas. Ms o menos prolongados, dichos momentos han supuesto un tenso reacomodo de las relaciones de fuerza y del poder relativo de las diversas clases y actores polticos y sociales anes y opuestos a los proyectos gubernativos de cambio. La regin asiste as a turbulentos procesos de transicin hegemnica, cuya resolucin vara segn cada caso, y que han propiciado la expansin de la conictividad poltica hacia mltiples e impensadas esferas de la vida social. En este artculo se discute, precisamente, el proceso de cambio de la hegemona poltica en el Ecuador del siglo XXI, en el marco del ascenso y consolidacin de Rafael Correa y Alianza Pas en el ejercicio del poder gubernamental desde enero de 2007. El conictivo proceso constituyente convocado por Rafael Correa a da seguido de su posesin como Presidente de la Repblica, ser el espacio en que se visibilicen los vectores ms aparentes de dicha transicin en las relaciones de poder y en los campos de fuerza en la poltica ecuatoriana.

Argentina poco tienen que ver con la plataforma electoral que debi construir Rafael Correa para disputar la contienda electoral de nes de 2006. En los dos primeros casos se trata de partidos polticos que han operado activamente en la reconstitucin y consolidacin democrtica de sus pases, y de cuyo interior han surgido las guras presidenciales que hoy lideran los procesos de cambio poltico en curso. Si bien el sistema partidario brasilero da seales de mayor estabilidad que el argentino donde la virtual desaparicin de la UCR (el radicalismo) sugiere un proceso de implosin del sistema de partidos perlado en el ocaso del rgimen militar de 1966-1973 en ambos casos las dinmicas organizativas y las mismas directrices y conictos de los partidos gobernantes atraviesan y modulan las opciones polticas de sus lderes. En el Ecuador, por el contrario, Rafael Correa aparece hasta la fecha como un presidente sin partido, que debi crear un movimiento poltico ad hoc para participar en el proceso electoral que lo llev al poder. Un outsider que desconfa de las estructuras partidarias y preere consolidar su proyecto por medio del contacto en asambleas, plazas y mtines, pero tambin a travs de elaboradas campaas mediticas y de marketing poltico con una ciudadana en desbandada organizativa y harta de los partidos. En el Ecuador, en efecto, la legitimidad de la revolucin ciudadana est ligada a su permanente des-anclaje de toda dinmica de organizacin partidaria. As, para los presidentes con partidos polticos institucionalizados, el problema del cambio se presenta, prioritariamente, en las arenas del desarrollo econmico nacional y de la justicia distributiva (equidad, combate a la pobreza, etc.). Sus organizaciones partidarias ocupan un espacio reconocido en el sistema poltico, y aunque busquen ampliar su margen de inuencia pblica en el sistema, incorporar nuevos sectores sociales en el proceso democrtico o realizar ciertas reformas institucionales, no pretenden (y no les hace falta) recomponer integralmente el rgimen poltico. Por el contrario, para los lderes transformacionales emergentes y aqu se incluyen a Chvez, Morales y Lugo y sin partidos polticos estructurados y ms o menos institucionalizados, la posibilidad del cambio se ha presentado como una ruptura radical y conictiva con el modo de organizacin social5
5

Las arenas del camBio


El largamente institucionalizado Partido de los Trabajadores (PT) de Lula da Silva o el histrico Partido Justicialista (PJ) de los esposos Kirchner en

O. Ozlak (2007) plantea que este concepto integra los componentes de desarrollo econmico, gobernabilidad democrtica y equidad distributiva, y no se limita al problema de los sistemas democrticos o del Estado

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en su conjunto y dentro de ste, en primer trmino, con el orden poltico en el que no estaban inscritos. Su agenda poltica no busca nicamente sacar a sus sociedades de un estado de crisis social especco, sino a la vez recongurar el espacio poltico en la perspectiva de ampliar las condiciones que les permitan instituirse en el tiempo y consolidar el proceso de cambio que abanderan. Crisis y cambio aparecen, as, como problemas eminentemente polticos que requieren alterar los escenarios y las relaciones de poder vigentes. All el lugar de las asambleas constituyentes como mecanismos institucionales para la refundacin de la comunidad poltica,6 la apertura de regmenes polticos restringidos, y la recomposicin del campo de fuerzas polticas. Si en el primer caso, el proceso de cambio opera bajo el impulso de la agenda transformadora gran parte del suceso poltico del PT brasilero se explica por el creciente lulismo de la opinin pblica de ese pas pero desde el interior del sistema poltico; en el segundo, el cambio transcurre contra aquel y en la perspectiva de la construccin de una nueva comunidad poltica por medio de un conictivo proceso de movilizacin y politizacin social encausado desde los liderazgos de vocacin transformacional.

La distorsin de la representacin poltica, inada por la decisin de Alianza Pas de abstenerse de presentar candidatos al Congreso, era un dato duro que favoreca la legitimidad de la estrategia de convocar a una Asamblea Constituyente de plenos poderes, y demandar el cese de funciones del Congreso. En el Congreso imperaban los partidos que haban sido derrotados en las elecciones presidenciales de 2006 (PRIAN, PSC, PSP, UDC), en tanto que las fuerzas de izquierda anes al gobierno eran minoritarias. El escenario de gobernabilidad de Alianza Pas luca entonces sombro: Correa apareca como el nico presidente de la historia moderna de la democracia ecuatoriana que no slo ganaba elecciones sin sostenerse en partido poltico alguno, sino que empezaba a gobernar sin representacin poltica en el Congreso. La pugna de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo se instal, as, a da seguido de la posesin de Correa quien no jur ante la Constitucin elaborada en 1998 luego de la rma del decreto 002 que convocaba a la consulta popular para dar viabilidad a la Asamblea Constituyente. Las demandas refundacionales, represadas por la clase poltica durante el gobierno de su antecesor (Alfredo Palacio), adquiran peso poltico y legitimidad democrtica con esa convocatoria. El respaldo ciudadano al nuevo rgimen comenzaba a expandirse. Ese era, sin embargo, el nico recurso de poder del nuevo rgimen: el robusto apoyo popular a la gura presidencial. Sin partido poltico ni soportes propios dentro de las instituciones, la disputa poltica gir rpidamente en torno al lder carismtico. La renuencia de la derecha congresal a aceptar la convocatoria a la Asamblea Constituyente supuso una declaratoria de confrontacin contra un Presidente no dispuesto a pactar con una clase poltica que l dene como el representante de las clases altas y los intereses oligrquicos del pas. La poltica toma la forma de guerra abierta cuando las mediaciones institucionales no funcionan. Tal era el escenario en el Ecuador de enero de 2007: partidos desprestigiados y encerrados en la inercia de los juegos institucionales, un Congreso desconocido por la nueva fuerza gobernante y repudiado por la ciudadana, un proyecto presidencial de vocacin transformadora, y nulos incentivos para un acuerdo poltico Ejecutivo - Legislativo. Hubo, entonces, guerra Si la Asamblea Constituyente de plenos poderes era para Rafael Correa el espacio ideal para viabilizar un proyecto radical de cambio y para recomponer las relaciones de fuerza en el nivel institucional, para los partidos polticos del

La productividad de la e strategia anti-sistema


La riesgosa decisin de Alianza Pas de no presentar candidatos para el Congreso Nacional en las elecciones de septiembre de 2006, deline la identidad poltica originaria del movimiento poltico, y pregur la estrategia de cambio radical que Rafael Correa conducira en caso de llegar al poder. Tal opcin no slo expresaba su voluntad de sintonizar con una ciudadana abiertamente hostil al mundo de los partidos, sino que dena un rasgo estructural del proyecto poltico corresta: su marcado carcter anti-sistmico. Dicha identidad de base explica, en gran parte, su fulgurante xito poltico, pero determina un conjunto de ambivalentes efectos en el curso de su accin, a la vez, como fuerza gobernante y como actor mayoritario de la Asamblea Constituyente instalada desde noviembre de 2007 en Montecristi.
democrtico. Ver: El Estado democrtico en Amrica Latina. Hacia el desarrollo de lneas de investigacin, Nueva Sociedad 210, julio-agosto, Buenos Aires.
6

A. Garretn seala que la denominacin de populistas a los nuevos regmenes progresistas de la regin olvida que, a diferencia de los populismos clsicos, los vigentes procesos polticos no buscan incorporar a nuevos actores sociales en una comunidad poltica previamente existente, sino que procuran crear una nueva comunidad poltica. Ver; Modelos y liderazgos en Amrica Latina, Nueva Sociedad 205, septiembre-octubre, 2006

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establishment supona poner en riesgo el control de los espacios institucionales que haban conquistado en las elecciones del 2006 (sobre todo el Congreso) y su propia implantacin como fuerzas polticas signicativas a nivel nacional. No se equivocaban. La nueva constelacin de ideas dominantes en el Ecuador pona por delante de toda contradiccin poltica la oposicin entre partidos perversos y ciudadanos virtuosos. Se trata de un slido bloque de representaciones y discursos sociales que legitimaron en todo momento el ataque sin tregua del Presidente a los partidos y al Congreso Nacional, al punto de propiciar, sin legalidad, la destitucin de 57 diputados acusados de obstruir la convocatoria a la consulta popular. As, lo que en septiembre de 2006 apareca como una mera estrategia para la avanzada electoral de la candidatura de Rafael Correa no presentar candidatos al Congreso se decantaba en el primer trimestre de 2007 como la punta de lanza de una elaborada estrategia de desmantelamiento y recomposicin del orden poltico constitucional. El gobierno de la Revolucin Ciudadana como Rafael Correa denomina a su proceso poltico no solo embisti contra los partidos polticos. La banca, los medios de comunicacin y la elite econmica de Guayaquil en la gura de su Alcalde y mximo exponente de la demanda autonmica, Jaime Nebot se convirtieron en el blanco de continuos ataques presidenciales. Su confrontacin permanente con los poderes fcticos le ha valido ms de una crtica en la opinin pblica dominante, por su escasa vocacin para abrir el dilogo, pero ha redundado en altos rditos para Alianza Pas en los sectores medios, subalternos y plebeyos del Ecuador, que ven en ese estilo de conduccin una seal de coherencia y efectiva ruptura con el pasado. De algn modo, ello ha recuperado el valor y la conanza social en las palabras de la poltica.7 El xito de la estrategia anti-sistema de Correa se conrm en al amplsimo triunfo del SI en el referndum para convocar a la Constituyente 8 de cada 10 ecuatorianos votaron armativamente y con el triunfo de Alianza Pas en las elecciones para dignidades asamblearias. No solo que el ocialismo alcanz 80 de las 130 curules en juego, sino que, por primera vez en los ltimos 27 aos de regmenes civiles, la distribucin territorial del voto no reej los histricos clivajes regionales del pas: costa / sierra, Quito / Guayaquil sobretodo). Alianza Pas triunf en Guayaquil donde hace casi dos dcadas el
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derechista Partido Social Cristiano ha controlado todos los resortes del poder local y prcticamente en todo el territorio nacional. Las fuerzas polticas del centro y la derecha quedaron reducidas a su mnima expresin aunque no han dejado de estar sobre-representadas en el espacio meditico y sin posibilidades de incidir en el debate constitucional. Correa y Alianza Pas ocuparon todo el espacio poltico y permitieron pregurar la conformacin de un nuevo actor poltico de sustento y vocacin hegemnica nacional.

Descomposicin institucional Y atrofia Hegemnica


Aunque el propio Correa y el incisivo discurso reaccionario que lo enfrenta, pretendan que el descrdito de la agenda neoliberal y el hundimiento de los tradicionales partidos son, en lo fundamental, efecto de su voluntad poltica, lo cierto es que ambos factores ya estaban instalados en el contexto de oportunidad poltica sobre el que ha sido posible el veloz posicionamiento de su gura y proyecto de cambio. El gobierno no ha hecho sino exacerbar la ilegitimidad del viejo orden noventista a travs del cumplimiento global de sus ofertas de campaa y de la recuperacin del extenso sentimiento antipartidario de la poblacin. El descalabro institucional del Ecuador se haba originado, en efecto, ms de diez aos atrs con los sucesivos enfrentamientos entre los principales grupos econmicos, elites polticas y sectores dominantes por la orientacin de la agenda neoliberal y la direccin de las intervenciones estatales en funcin de intereses econmicos particulares. El enjuiciamiento poltico (1996) de Len Febres Cordero a su ex ministro, co-ideario y entonces vicepresidente de la Repblica, Alberto Dahik, marcaba el inicio de un perodo de turbulento faccionalismo intra-elitario que impedira la total implantacin de la agenda del Consenso de Washington en el Ecuador. Tras el aparente consenso modernizador, el reordenamiento neoliberal no consigui desactivar, y ms bien estimul fuertes disputas por las orientaciones y el control de segmentos estratgicos del Estado entre fracciones dominantes que, a pesar de un discurso anti-estatista, vieron en el Estado un factor determinante para activar determinadas dinmicas de acumulacin en su favor. As, incluso si la derecha ganaba elecciones y lograba controlar largamente los espacios de representacin poltica del pas domin la arena legislativa desde inicios de los 90 no consegua mnimos niveles de acuerdo

Pablo Ospina, Entresijos de una encrucijada, Nueva Sociedad 213, enero / febrero 2008

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poltico entre los estratos y capas a los que representaba, para instaurar formas estables y coherentes de gobierno con capacidad de irradiar y ser reconocidas por el resto de la sociedad. Dicha atroa hegemnica para usar la expresin del socilogo boliviano Ren Zavaleta Mercado exacerbaba la turbulencia del campo poltico y minaba la legitimidad del orden democrtico. Las disputas facciosas se repitieron a lo largo de los tres derrocamientos presidenciales (1997, 2000, 2005) y de los diversos entrampamientos institucionales que vivi el pas hasta el ao 2007. La conictividad intra-elitaria abri el marco de oportunidades para el protagonismo, desde abajo, de diversos grupos, gremios, partidos y movimientos sociales opuestos al proceso de modernizacin liberal de la economa. El xito poltico de la CONAIE en las negociaciones sobre la Ley Agraria (1994), el progresivo contagio de sus repertorios de lucha hacia otros conictos sociales, y la recurrencia y masividad de sus acciones de protesta, convirtieron al movimiento indgena en el eje de la reactivacin poltica del campo popular, y en un vector para la recomposicin y el re-alineamiento de las fuerzas de izquierda (Barrera, 2000). El rechazo a la agenda neoliberal se haba constituido, a mediados de los aos 90, en el nudo articulador de sus iniciativas colectivas, sus discursos polticos y sus intentos de amplicar la protesta social hacia otras capas sociales. La creacin del Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik Nuevo Pas (MUPP-NP) como instancia de participacin electoral del movimiento indgena y sus aliados, extendi la resonancia y el campo de representacin poltica de tales sectores. Las clases medias urbanas de algunas ciudades de la Sierra sintonizaban sostenidamente con su agenda poltica. En su primera participacin electoral el MUPP-NP obtuvo cerca del 10% de la representacin legislativa. Su protagonismo en el derrocamiento presidencial de Abdal Bucaram en 1997 catapult a tal constelacin al centro de la escena poltica. Fue precisamente la presin del movimiento indgena y de otros sectores movilizados lo que abri la oportunidad para la convocatoria a una asamblea constituyente. La necesidad de relegitimacin de la clase poltica que destituy a Abdal Bucaram abri el camino para su realizacin. En la Asamblea Nacional que sucedi a esa revocatoria de mandato (1997-1998) se enfrentaron dos agendas contrapuestas. Una alianza de centro derecha liderada por el PSC, buscaba resolver los escollos que contena la Constitucin de 1978 para viabilizar la privatizacin de las reas estratgicas y profundizar el modelo presidencialista. A esta agenda se opona el movimiento

indgena, los partidos de centro-izquierda y todas las organizaciones sociales con una propuesta basada en la ampliacin de los derechos ciudadanos y la defensa de la accin estatal. La Constitucin de 1998 expres nalmente algo de cada una de las propuestas confrontadas: avanz en la agenda liberal y extendi ms los derechos. La conictividad poltica del pas no haba sido, sin embargo, resuelta.8 Hacia nes de los aos 90 la protesta social no desmayaba. Sus blancos de ataque eran, a la vez, los modos de hacer poltica de las organizaciones partidarias imperantes y el avance de la agenda privatista - modernizadora que aquellas abanderaban. No era casual, entonces, que luego de las reformas constitucionales de 1998 se produjeran dos nuevos derrocamientos presidenciales; Jamil Mahuad (2000) y Lucio Gutirrez (2005), acompaados de ms o menos importantes movilizaciones sociales que preguraron la implantacin de formas de control popular radical en el ordenamiento poltico ecuatoriano. Se trata de un difuso poder social caracterizado por la expansin de su conciencia de soberana poltica y de su potencia como colectivo autoproducido, pero sin las capacidades y competencias organizativas, estratgicas e ideolgicas, para dar lugar a sostenidas dinmicas de accin colectiva en el nivel nacional y/o para pregurar y constituir rdenes alternos (Ramrez Gallegos, 2005). Tan es as que, luego del derrocamiento del presidente demcrata-cristiano Jamil Mahuad, su decisin de dolarizar la economa ecuatoriana fue rearmada por su sucesor, Gustavo Noboa Bejarano. El protagonismo del campo popular y las dinmicas de movilizacin indgena no alcanzaron a socavar los resortes de poder de los grupos econmicos y nancieros que, sostenidos en el gobierno de Mahuad, fueron los responsables de la ms grave crisis econmica del Ecuador en tiempos modernos: el congelamiento de los depsitos bancarios y el feriado del sistema nanciero decretado en marzo 1999. Tales decisiones apuntaron a salvaguardar los intereses bancarios eximindoles de asumir los costos de su gestin dispendiosa y corrupta. Una vez ms como a lo largo del proceso de ajuste, el gobierno, con el aval del Fondo
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Para el movimiento indgena los resultados fueron ambivalentes: si bien la Asamblea Nacional no declar la plurinacionalidad del Estado ecuatoriano, s reconoci los derechos colectivos de los pueblos indgenas. Su participacin en la Asamblea Nacional reejaba algo ms que la armacin electoral de Pachakutik. El movimiento pareca denitivamente integrado al sistema poltico. Ver: P. Andrade, Constitucionalismo autoritario. Los regmenes contemporneos en la regin andina, UASB, Quito, 2005

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Monetario Internacional, privilegi la estabilizacin y el salvataje al sector bancario en detrimento del sector productivo. Con el feriado bancario, los neoliberales ecuatorianos colocaron a la economa nacional en aguda recesin y dejaron emerger a luz pblica los nexos regulares entre entidades claves del Estado, la clase poltica, y las elites econmicas y nancieras del pas. Se trataba de acuerdos oligrquico-maosos (Ramrez Gallegos 2000:79), con altos niveles de organicidad, que ocasionaron que el Estado y el conjunto de la poblacin asuman los costos de las crisis del sector privado [7]. Aunque la crisis fue experimentada como un verdadero trauma colectivo y determinara el inicio del declive de la conanza ciudadana en la agenda liberal, la dolarizacin gener un efecto de re-articulacin de los sectores empresariales, nancieros, y de los partidos de centro-derecha y derecha9 que continuaron bajo la presidencia de Gustavo Noboa Bejarano en el bloque gobernante. Tales sectores vean en esa medida la posibilidad de destrabar la continuidad de la aplicacin de la receta ortodoxa. De algn modo y a pesar del faccionalismo intra-elitario y de la resistencia social, as lo hicieron: para el ciclo 1998-2003, el ndice de reforma estructural del Ecuador se ubicaba en 0.80 mientras que el promedio regional era de 0.8310 De modo lento y discontinuo, la implementacin de la agenda neoliberal en su versin criolla que implicaba ms que una plena des-estatizacin de la economa, un uso selectivo de las intervenciones estatales para precautelar sus intereses particulares, se haba impuesto en un nivel comparable al del resto de la regin. Los ndices de conanza en los partidos polticos y en el Congreso Nacional se ubicaban, sin embargo, entre los ms bajos de la regin, mientras que el malestar social con las polticas neoliberales creca, precisamente a partir de esos aos. Segn las cifras del Latinobarmetro (2006), el apoyo de los ecuatorianos a las privatizaciones decay veinte puntos entre 1999 y 2005 (del 53% al 33%). La agenda de Consenso de Washington avanz a pesar y en contra de la mayora del pueblo ecuatoriano. En la conduccin estatal, el elemento de la fuerza predomin por sobre el consentimiento activo de la ciudadana.
9

En este contexto, las lites gubernativas enfrentaban cada vez ms dicultades para asimilar a la sociedad en torno de determinada perspectiva de organizacin social, y profundizaban la incapacidad de las polticas pblicas para dar respuesta a los problemas de injusticia social (la desigualdad social se increment a lo largo de todo este ciclo) y a las demandas emergentes de amplios sectores. La precariedad de la institucionalidad democrtica, la desestatizacin de la economa y la sociedad, y el progresivo repliegue de las lites hacia el control de sus espacios locales las consultas autonmicas en las provincias de la Costa datan del ao 2000 convirtieron al Estado en una dbil estructura poltica incapaz de catapultar ninguna dinmica de articulacin en torno a actores polticos con proyecto y vocacin hegemnica en el nivel nacional (Ramrez Gallegos, 2005: 97). La atroa hegemnica expres y aceler la ausencia de un centro ordenador del sistema poltico, la fragilidad de la infraestructura institucional del Estado, la recurrencia a tendencias conictivas de cada vez ms difcil procesamiento, la incertidumbre estratgica entre los principales actores polticos, y fuertes invocatorias el orden y la seguridad. El arribo al poder de Lucio Gutirrez (2003), su ejercicio de gobierno y su posterior derrocamiento ponan en escena precisamente dichos elementos, y dejaban ver el carcter estructurador de las hondas largas de la ausencia hegemnica. As, la alianza indgena-militar que llev al poder a Lucio Gutirrez recoga los acumulados sociales de ms de una dcada de protagonismo del movimiento social y aprovechaba las divisiones y fracturas de las clases dominantes. Estas, no obstante, supieron rpidamente penetrar la coalicin y doblegarla: la fase post-ajuste que se prometi instaurar en el discurso de campaa de la alianza indgena-militar se vio disuelta por el acercamiento de Lucio Gutirrez a la poltica norteamericana, a los predicados del FMI, y a los grupos dominantes nacionales. El juego de poder se sustent en voltiles alianzas con los partidos tradicionales y emergentes, ligados a los intereses de los grupos privados. La guerra sucia abierta entre el rgimen y la coalicin del establishment el PSC, la ID y el Movimiento Pachakutik por estabilizar o recomponer la correlacin de fuerzas quebrada, en el seno del poder legislativo, por la decisin de Lucio Gutirrez de intervenir en la Corte Suprema de Justicia (diciembre de 2004) revelaba en toda su magnitud el frreo control partidario de la justicia y el arbitrario dominio de la clase poltica sobre las instituciones del

El Partido Social Cristiano, el Partido Roldosista Ecuatoriano, el Frente Radical Alfarista y la Democracia Popular, el partido de gobierno, anunciaron el apoyo legislativo a la propuesta, con lo cual su viabilidad poltica estaba asegurada. Del mismo modo, las Cmaras de Empresarios y Pequeos Industriales consintieron con la medida. El ndice va de 0 (ausencia de reformas) a 1 (alta aplicacin de reformas de mercado) Para el conjunto de Amrica Latina, el IRE pas de 0.58 en los aos 80 a 0.83 entre 1998 y 2003. Ver: PNUD, La democracia en Amrica Latina, Buenos Aires, 2004

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Estado. Diversos sectores de la opinin pblica consagraron, desde entonces, el neologismo partidocracia para ubicar las fuentes del bloqueo democrtico del pas. La descomposicin institucional, mientras tanto, haba llegado a un nivel extremo. Cuatro meses despus de la captura de la Corte Suprema de Justicia por Lucio Gutirrez, una inmensa movilizacin ciudadana abra la ruta para el tercer derrocamiento presidencial en menos de una dcada. A diferencia de la destitucin de Abdal Bucaram en 1997, cuando las movilizaciones sociales fueron encabezadas por los partidos y movimientos sociales, sobretodo la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE), y del derrocamiento de Jamil Mahuad en enero del 2000, cuando el protagonismo y los habituales modos de protesta del movimiento indgena y de unas incipientes asambleas populares se enlazaron con los mandos medios del Ejrcito; el tercer derrocamiento presidencial (abril de 2005) fue fruto de un conjunto de movilizaciones sin direccin poltica estructurada. No eran los partidos polticos los nicos actores colectivos contestados por la ciudadana. Comenzando por el movimiento indgena, ningn otro movimiento social o poltico pudo liderar tampoco la protesta. La ausencia de direccin poltica, la emergencia de nuevos actores sociales, el carcter autnomo y auto convocado de la protesta de abril de 2005, y sus originales formas de concrecin, eran seales sintomticas del desborde ciudadano a cualquier estructura de representacin social o poltica. La utopa del poder de los ciudadanos se colocaba en el corazn del proyecto de Refundacin de la repblica sin partidos polticos. Las movilizaciones dejaban pulverizada la legitimidad del sistema poltico, y resquebrajados los mrgenes de accin del Congreso y de los partidos polticos. El ciclo estatal que ellos haban conducido bajo la ptica de la gobernabilidad institucional y el privatismo neoliberal criollo, llegaba a su ocaso. De mltiples formas, el derrocamiento de Lucio Gutirrez supuso un giro en la agenda pblica ecuatoriana. El nuevo Presidente, Alfredo Palacio, dio seales de distanciamiento con la agenda del Consenso de Washington, con el Plan Colombia y con la poltica de cooperacin plena con los Estados Unidos.11 Tales decisiones posicionaron con fuerza en el debate poltico discursos
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nacionalistas que reivindicaban la idea de la soberana nacional e insistan en la crtica a la apertura comercial.12 Sin embargo, el gobierno de Alfredo Palacio no cumpli con uno de los principales cometidos que las movilizaciones de abril le haban demandado: la reforma poltica y la despartidizacin de las principales instituciones del Estado por medio de la convocatoria a una Asamblea Constituyente. La oposicin de los partidos polticos en el seno del Congreso y los mltiples errores de negociacin del gobierno cancelaron dicha posibilidad y dejaron abierta la opcin para que, en las elecciones de octubre 2006, puedan posicionarse abiertamente las agendas de cambio poltico radical. Entonces, la candidatura de Rafael Correa tom dichas banderas.

EncumBramiento presidencial o transicin Hegemnica?


La estrategia anti-sistema y el discurso anti-neoliberal que Rafael Correa promocion desde la campaa electoral de mediados de 2006 lo situaron en las antpodas del poder establecido. El cabal cumplimiento de su programa, una vez elegido Presidente, le enfrent desde el primer da de su gestin, con la banca, los grandes medios de comunicacin, los principales partidos de la derecha ecuatoriana y sobre todo con la poderosa lite guayaquilea. Esta fue percibida por el Presidente como la verdadera concentradora del poder econmico y poltico del pas, an si el PSC que la representa no haya ocupado el silln presidencial desde 1988. La pugna con el PSC est ligada tanto al empeo del gobierno de tomar distancia y debilitar a los grupos de poder que tradicionalmente han penetrado las agencias estatales para presionar a los gobiernos de turno en su favor, como al afn de Alianza Pas de quebrar el dominio poltico de tales sectores sobre el electorado de la ciudad ms poblada del pas. Existe, sin embargo, otro problema que parece inquietar an ms a dichas lites, y en general, a los crculos empresariales, nancieros, y mediticos anes a las
petrolera hizo que el gobierno norteamericano suspenda la posibilidad de rmar un TLC con el Ecuador. Alfredo Palacio reform tambin la Ley de Hidrocarburos en la perspectiva de mejorar los ingresos estatales provenientes de una renta petrolera en ascenso por los altos precios del crudo en el mercado internacional.
12

El gobierno opt por la caducidad del contrato con la petrolera norteamericana OXY. El giro en la poltica

Ver: Hernn Ibarra, La victoria de Rafael Correa y la ola progresista en Amrica del Sur, Revista Ecuador Debate. 69, Quito, diciembre, 2006

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ideas liberales dominantes en el pas en los aos 90: la orientacin que est tomando el progresivo, aunque ambivalente, retorno estatal al primer plano de la agenda pblica. Dicha orientacin ha apuntado en la agenda interna al intento de reestablecer las capacidades estatales de redistribucin de la riqueza, regulacin de la economa y las nanzas, y planicacin del desarrollo social; y en el marco de la poltica exterior, hacia el impulso de una efectiva integracin regional que coloca en un segundo plano las relaciones del Ecuador con los Estados Unidos y alinea al pas con el eje Brasilia-CaracasBuenos Aires. En medio de una pertinaz confrontacin poltica, de una espiral inacionaria y de los efectos del desastre natural provocado por las inundaciones en el Litoral del pas en el 2008, aquella agenda poltica ha servido para que Rafael Correa mantenga el respaldo a su gestin con tasas superiores al 55%. Desde el retorno democrtico en 1979, ningn presidente ecuatoriano haba logrado retener durante tanto tiempo de gestin esos altos niveles de credibilidad entre la poblacin. Ello resulta ms sorprendente si se considera que Rafael Correa lleg al ballotage, en septiembre de 2006, en segundo lugar con el 23% de los votos. Parapetados en tan slido respaldo popular, y favorecidos por la inmensa debilidad del sistema de partidos, Rafael Correa, Alianza Pas y el Gobierno en su conjunto asestaron diversos golpes a la estructura de poder que sostena el modelo noventista de Estado y de desarrollo. Las decisiones polticas del rgimen lo ubican por fuera de la pugna hegemnica entre los dos sectores de las clases dominantes que se han disputado el poder prcticamente desde el retorno de la democracia: el polo de intereses econmicos articulado en torno al PSC al que se sumaron la Izquierda Democrtica y la Democracia Popular y el polo que inicialmente gir en torno a Abdal Bucaram y termin expresndose con lvaro Noboa, por medio de Lucio Gutirrez que haca de doble comodn, tanto en la articulacin del bloque Noboa, como en los nexos entre ste y el PSC.13 Rafael Correa se ha enfrentado con xito a este amplio bloque de poder. La incautacin estatal a casi 200 bienes del poderossimo grupo Isaas (julio
13

2008) rearma la vocacin anti-oligrquica de la revolucin ciudadana y retoma, en cierta medida, la tarea inconclusa que dejaron los gobiernos militares de los aos 60 y 70 que diezmaron nicamente la estructura de poder econmico de los terratenientes serranos en relacin con la democratizacin de las relaciones econmicas y polticas en la Costa. En tal opcin se delinea una efectiva ruptura con la matriz de poder social que sostuvo el ciclo neoliberal y se sienta las bases para una efectiva transicin hegemnica en el pas. La aplastante derrota electoral en los comicios convocados para la eleccin de representantes a la Asamblea Constituyente de plenos poderes, de los partidos polticos del centro a la derecha (ID, PSC, DP) que inauguraron el rgimen democrtico en 1979, junto al deterioro del espacio de representacin de las formaciones derechistas surgidos ms tarde (PRIAN, PSP), y la armacin de una nueva fuerza poltica progresista (AP) acompaada, no sin tensiones, por otras pequeas fuerzas de izquierda en el seno de la Asamblea Constituyente, reejaron la emergencia de una nueva correlacin de fuerzas en el Ecuador del siglo XXI. La bancada ocialista en la Asamblea no es un bloque homogneo. En ella coexisten facciones polticas que van desde la centro-derecha a una variedad de expresiones de izquierda donde destacan grupos ecologistas, vertientes cercanas al movimiento indgena, crculos cercanos a los sindicatos, organizaciones de mujeres, el activismo tipo ONG, expresiones de las iglesias progresistas, militancias retirados provenientes de viejos y nuevos partidos, y organizaciones de izquierda ms o menos radicales, aparte de los ciudadanos de buenas intenciones. El liderazgo presidencial apareci como el principal cemento unicador de esas facciones que en ocasiones anteriores haban fracasado en otros intentos de alianza. El bloque ocialista en la asamblea Constituyente no termin intacto y las tensiones internas desgarraron a la cpula del movimiento. Aunque pueden ubicarse dentro de Alianza Pas antiguos miembros de los partidos del establishment, en su mayora los asamblestas expresan el recambio de la clase poltica ecuatoriana, proceso empujado por el ascenso de la revolucin ciudadana al poder. Entre los nuevos asamblestas no constan, sin embargo, nicamente ciudadanos ms o menos implicados en la vida pblica del pas sino, adems, personajes de la farndula que cayeron en la poltica para ampliar las opciones de triunfo electoral de la fuerza gobernante.

Ver: Mario Unda, Una caracterizacin del gobierno y la Asamblea Constituyente. Dilogo sobre la coyuntura, Ecuador Debate 73, abril, 2008

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El pragmatismo del rgimen en esta materia no ha conseguido ocultarse en los incendiados discursos de su lder. De este escenario surge un proyecto constitucional presentado al pas no con todo el rigor democrtico que era de esperarse. Descontando el sostenimiento del presidencialismo como rgimen poltico, algo a lo que se opusieron las fuerzas de izquierda en la Asamblea Nacional de 1998, la propuesta de Carta Poltica avanza en cuestiones ligadas a las regulaciones ambientales del desarrollo, el reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado, la promocin de la participacin social, la construccin de un Estado constitucional, la preguracin de un modelo de desarrollo distante del canon ortodoxo, la primaca del poder civil sobre el actor militar, la profundizacin del sufragio universal (voto optativo para jvenes mayores de 16 aos, ecuatorianos en el exterior, extranjeros, reos sin sentencia, policas y militares), son, entre otros, elementos claves de la Carta Poltica propuesta. Esta innova y contiene el conjunto de demandas e intereses que emergieron desde la resistencia popular al neoliberalismo, y desde otras agendas de modernizacin democrtica y transformacin social del Estado, represadas a lo largo de los aos 90. No se trata, en efecto, de un momento en que una tendencia poltica ocupa un previo dcit de discurso poltico en la sociedad. Asistimos ms bien a un ciclo en que el liderazgo poltico se consolida en la medida en que es capaz de leer y sintonizar con el conjunto primordial de demandas, expectativas e ideas imperantes en el seno de las relaciones sociales. Adems del rechazo a los partidos, el elogio de las virtudes de lo ciudadano, y la demanda de mayor participacin social en el proceso democrtico, a lo largo de la ltima dcada se evidenci grosso modo una mayor demanda de Estado y menos demanda de mercado para encontrar el camino al desarrollo. Desde nes de los 90, la desconanza con los ejes del libre mercado se ha profundizado largamente mientras que se visualiza la recuperacin de la conanza en la accin estatal para proveer bienes y servicios pblicos, y resolver diversos problemas. Estos elementos se encuentran atravesados por una singular reaccin anti-elitaria y un extenso sentimiento soberanista y patritico de la poblacin. Buena parte de los discursos y lenguajes crticos que hasta hace poco aparecan en una posicin perifrica del orden poltico, hoy se encuentran instalados no sin tensiones en los cuerpos del Estado: el Ejecutivo y la Asamblea Constituyente.

Tal estructura de demandas ha sido globalmente incorporada, ampliada y publicitada en el sentido de volverlo pblico por el liderazgo poltico de Rafael Correa, reforzando el anclaje y la expansin social de dicha constelacin ideolgica. Desde esta lectura no sorprende que entre los aos 2006 y 2007, cuando se posesiona el nuevo liderazgo, el apoyo a la democracia haya aumentado de 54 a 65 puntos, mientras que la satisfaccin de los ecuatorianos con su democracia se ha incrementado en 13 puntos pas de 22 a 35, el incremento ms alto de la regin segn las encuestas del Latinobarmetro (2007). El predomino de este conjunto de ideas expresa de algn modo, que el conicto y la lucha poltica que antecedieron a la vigente transicin poltica delinearon un horizonte de comprensin comn para vivir en, hablar de y actuar sobre los rdenes sociales caracterizados por especcos modos de dominacin (Roseberry, 2007). Es probable que un proyecto se torne hegemnico, y no puramente dominante, cuando el bloque de gobierno y la sociedad comparten un ms o menos extenso conjunto de valores e ideas polticas. La fortaleza del liderazgo presidencial ha ocultado, sin embargo, que gran parte de la agenda de Alianza Pas la negativa a la rma del TLC, la demanda de no renovacin del convenio de uso de la Base de Manta, el privilegiar el gasto social al pago de la deuda externa, la revisin de los contratos petroleros, entre otros puntos de la agenda ocupa prcticamente el mismo campo discursivo que el movimiento indgena y sus aliados de izquierda avanzaron a lo largo de la ltima dcada. Con su mirada centrada en un porvenir abierto, el hegemn no reconoce cunto del camino que hoy pisa fue despejado por diversas iniciativas colectivas populares que, aunque hoy se muestran fatigadas, tienen mucho que aportar en el proceso de transformacin social que vive el pas. Walter Benjamin crey encontrar trazos autodestructivos en las visiones del progreso que licuaban la memoria de las vctimas de las generaciones pasadas en su pura apuesta por el futuro. Alianza Pas parece identicar ahogados los partidos polticos y los movimientos cabizbajos como nico territorio frtil de su accin poltica al gaseoso universo de ciudadanos antipartidocrticos y sin liacin organizativa. El eslabonamiento de contiendas electorales, y la centralidad del marketing poltico en el funcionamiento cotidiano del gobierno, facilitan esa estrategia.

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Alianza Pas ha buscado as ir ms all de las dinmicas de accin colectiva ya estabilizadas, para construir una estructura de acumulacin poltica bajo su pleno comando. El gobierno ha pactado con fuerzas minsculas mientras deja en un segundo plano, debilitndolos y confrontndolos, a los partidos y movimientos sociales de mayor trayectoria organizativa. El decisionismo presidencial en la gestin pblica ha cerrado, adems, los canales de dilogo poltico para la construccin de intereses comunes por fuera de los que se denen desde el Estado. Las organizaciones indgenas y de mujeres, adems de cierto sindicalismo pblico, ya han mostrado su inconformidad con tal esquema de construccin poltica. El encumbramiento presidencial ha permitido a la fuerza gobernante mantener la necesaria distancia con potenciales aliados como para no perder su autonoma decisional. Pocas seales permiten prever, por tanto, que en el mediano plazo exista la perspectiva de construir, en torno a Alianza Pas, un bloque de poder (frente o coalicin) en que se articulen actores polticos, movimientos sociales y otras dinmicas asociativas que puedan aportar, conservando su independencia e identidad poltica, al proceso de cambio que vive el Ecuador. An as, en la raticacin popular del proyecto constitucional (referndum) se juega no solo la innovacin institucional del pas, sino la continuidad del momento anti-oligrquico y de la transicin hegemnica de la poltica nacional y, sobre todo, la posibilidad de que las fuerzas sociales y actores polticos que impulsaron mucho antes que Alianza Pas la necesidad de cambios radicales en el Ecuador, puedan sostener sus acumulados organizativos, llenar de contenidos democrticos los avances constitucionales y continuar en la disputa por el sentido del cambio.

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LOS DERECHOS EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIN


Julio Csar Trujillo Ramiro vila
Julio Csar Trujillo es Doctor en Jurisprudencia por la PUCE, Constitucionalista. Profesor de Derecho Constitucional en la PUCE, catedrtico de la Universidad Andina Simn Bolvar, Quito. Ramiro vila es Doctor en Jurisprudencia por la PUCE, Master en Derecho por la Columbia University (NY), Catedrtico de la Universidad Andina Simn Bolvar, Quito.

os derechos en la Constitucin de 1998 no hay que toparlos y son de avanzada en el constitucionalismo latinoamericano. Estas afirmaciones las hemos escuchado con harta frecuencia. Sin embargo, la Asamblea Constituyente segn hemos podido apreciar por elteXto aprobado se ha atrevido a reclasificarlos, editarlos y hasta aumentarlos. En este ensayo comentaremos sobre los principios introducidos y la clasificacin utilizada por la Asamblea Constituyente de Montecristi. En la clasificacin resaltaremos algunas novedades en relacin con los derechos y a sus contenidos.

Los principios
La Constitucin de 1998 signic un avance considerable en relacin con la parte dogmtica al incluir no solamente derechos sino tambin principios de carcter general, que fueron tiles para interpretarlos y aplicarlos. Estableci que el ms alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos (Art. 16), que se garantiza los derechos a todas las personas sin discriminacin (Art. 17), que los derechos humanos son directa e inmediatamente aplicables, que se estar a la interpretacin que ms favorezca a la vigencia de los derechos humanos, que no se podr exigir requisitos o condiciones no establecidos en la Constitucin y la ley (Art. 18), que los derechos son los que constan en la Constitucin, en instrumentos internacionales de derechos humanos y los dems que se deriven de la naturaleza de las personas (Art. 19), y que el Estado es responsable por su inobservancia o irrespeto (Art.

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20 al 22). No obstante esos avances en la parte dogmtica, el proyecto de Constitucin de Montecristi recoge todos los principios de la Carta Poltica de 1998 e incluye algunos ms.

ley en la que se establezca la obligacin de la autoridad de hacer consta esta caracterstica de los miembros de la respectiva nacionalidad. El mbito del derecho, en consecuencia, se duplica. En el proyecto de Constitucin de Montecristi los derechos se complementan con su exigibilidad. El proyecto determina que los derechos se podrn (...) promover y exigir de forma individual y colectiva... (Art. 11.1). Este enunciado se completa con la accin popular reconocida en las disposiciones generales de las garantas constitucionales: cualquier persona, grupo de personas, comunidad, pueblo o nacionalidad podr proponer las acciones previstas en la Constitucin (Art. 86.1). La teora del derecho subjetivo, que fue interpretada con la frase por sus propios derechos (Art. 95 de la Constitucin de 1998), es reformulada o replanteada. La violacin a los derechos humanos no puede ser ajena a persona o grupo de personas alguno. Al Estado y a la comunidad les interesa que se sepa cuando hay violaciones y que se corrijan las acciones atentatorias a los derechos. Este avance constitucional, que podra ocasionar escndalo a los tratadistas tradicionales del derecho, no es nada nuevo en la legislacin nacional y menos an en el derecho internacional. En la legislacin nacional se ha establecido algo parecido, para el hbeas corpus y en la prctica se admite que cualquier persona demande la libertad de quien se encuentra privado ilegtimamente de ella. La misma Constitucin prev que cualquier persona natural o jurdica, o grupo humano, puede ejercer las acciones establecidas en el ordenamiento jurdico del pas para la proteccin del ambiente. De igual modo, no se puede tolerar impasiblemente la violacin de los derechos humanos sin recurrir a las acciones constitucionales para que se los respete. A nivel del derecho internacional, cualquier persona puede concurrir ante la Comisin de Derechos Humanos para denunciar la violacin a los mismos reconocidos en la Convencin Americana de Derechos Humanos1. La Constitucin de 1998 enuncia que todos los derechos son garantizados sin discriminacin. El proyecto de Constitucin inspirado en la Convencin contra todas las formas de discriminacin de la mujer (CEDAW, Art. 1), que contiene una denicin acabada sobre la discriminacin arma la igualdad, dene lo que signica la prohibicin de discriminacin y cierra
1

La titularidad
En el proyecto de Constitucin de Montecristi, el principio que hace referencia a la titularidad de los derechos encabeza el listado de principios: las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos son titulares... (Art. 10). Este enunciado rompe con la tradicin liberal de considerar que existen derechos individuales y excepcionalmente derechos colectivos. Todos los derechos humanos pueden ser ejercidos de forma individual o colectiva. La forma de ejercicio colectivo puede ser variada. La enumeracin comienza con las personas, que pueden intervenir de forma individual o como parte de un colectivo. Siguen las comunidades, que pueden abarcar a grupos humanos que no cuadran con los conceptos de pueblo o nacionalidad. Las comunidades podran tener vnculos geogrcos, como la comunidad de Oyacachi, o vnculos de identidad por su opcin sexual, como la comunidad GLBT (gay, lesbiana, bisexual y travesti). Las nacionalidades son colectividades formadas a lo largo de la historia y que comparten la misma identidad tnica, cultural, lingstica, etc., como la nacin Quichua, Shuar, entre otras. En el Ecuador, los pueblos son subdivisiones de la nacionalidad Quichua que se identican por algunos rasgos especcos que no comparten con los otros pueblos, como el pueblo Cayambi, por ejemplo. Hay adems los colectivos, entidades integradas por personas que forman parte de manera temporal de una categora social a los que como partes de esta categora se les reconoce derechos especcos. Es el caso, por ejemplo, de los nios, nias, adolescentes y otros a los que Peces Barba denomina personas situadas. Finalmente, hay colectividades conformadas por individuos que tienen el inters comn de que les reconozca sus derechos por las mismas razones o fundamentos jurdicos. El proyecto de Constitucin, al constituir como titulares a estos sujetos expresa que todos y cada uno de los derechos tienen dimensiones individuales y colectivas. Por ejemplo, el derecho a la identidad podra ser reivindicado por el individuo a quien se le niega hacer constar su nacionalidad en la cdula de identidad y podra ser considerado un derecho colectivo para demandar una

Convencin Americana de Derechos Humanos, Art. 44: Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o ms Estados Miembros de la Organizacin, puede presentar a la Comisin peticiones que contengan denuncias o quejas de violacin de esta Convencin por un Estado Parte.

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con las acciones armativas (Art. 11.2). En la denicin de discriminacin que hace el proyecto de Constitucin, se hallan todos los elementos reconocidos en el mbito internacional: las categoras prohibidas, la nalidad del trato distinto que menoscabe o anule el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. Entre las categoras prohibidas tambin hay novedades. A las ya numerosas de la Carta Poltica de 1998 se ha incluido la identidad de gnero, la identidad cultural, la ideologa, el portar VIH, la diferencia fsica, el pasado judicial y la condicin migratoria. Estas categoras se especica podran ser personales o colectivas, temporales o permanentes. El proyecto de Constitucin de 2008 recoge lo que en su momento fue una aspiracin y un llamado de la comunidad internacional (Art. 11.6): todos los principios y derechos son inalienables, irrenunciables, indivisibles, interdependientes y de igual jerarqua.2 Esto quiere decir que cualquier clasicacin sobre derechos humanos no implica jerarquizacin alguna. No por estar al nal de una enumeracin de derechos uno signica que es menos importante que los otros, como se ha pretendido armar en relacin con la ubicacin del derecho a la vida o a las libertades. Por otro lado, los derechos tienen que ser ledos sistmicamente. Los derechos son un instrumento para que los seres humanos puedan vivir cabalmente. As como al ser humano no se lo puede compartamentalizar, tampoco a los derechos.

La clebre frmula kantiana de que nadie debe ser un medio para que otros cumplan sus nes, salvo que sea medio y n al mismo tiempo3, ha provocado que, en el mbito jurdico, como lo describe el jurista alemn Robert Alexy, el artculo uno de la Ley Fundamental Alemana que proclama que el Estado tiene como n realizar la dignidad, cause ms de 94 volmenes de sentencias en el Tribunal Constitucional Federal.4 Esta clusula, que se denomina en la doctrina como clusula abierta, abre la posibilidad para que los derechos no reconocidos en la Constitucin ni en instrumento internacional alguno, pueda ser demandable judicialmente. La referencia a la dignidad, sin duda, nos ofrece parmetros ms objetivos para la determinacin de derechos.

La progresividad
El proyecto de Constitucin de 2008 recoge dos principios importantes en la teora general de los derechos humanos: el principio de progresividad y la prohibicin de no regresividad (Art. 11.8). Tradicionalmente se ha considerado que los derechos econmicos, sociales y culturales eran exclusivamente progresivos y que los derechos civiles eran de cumplimiento inmediato. Lo cierto es que todos los derechos humanos tienen dimensiones de cumplimiento inmediato y dimensiones de progresividad. Por ejemplo, nadie negar que la prohibicin de la tortura es de cumplimiento inmediato pero que al mismo tiempo requiere de progresividad en su aplicacin, conforme avanza la ciencia y la tcnica, as como la sensibilidad social de la humanidad. Otro ejemplo, la inviolabilidad de la correspondencia comprenda en el pasado, la de la comunicacin escrita, luego se extendi a la telefnica y ahora comprende a la que se realiza por medio antes no conocidos. De igual modo, el derecho a la libertad y el secreto del voto es de cumplimiento inmediato, siendo uno el alcance cuando se emplea medios puramente mecnicos, pero el proceso eleccionario requiere de progresin hacia el perfeccionamiento de los medios para emitir y registrar el voto. El
3

Las fuentes de los derecHos Humanos


Segn la Constitucin de 1998, las fuentes de los derechos humanos son tres: la Constitucin, los instrumentos internacionales de derechos humanos y los dems derechos que se derivan de la naturaleza humana (Art. 19). Esta ltima fuente nos llevaba a un mbito del derecho que no es pacco: el iusnaturalismo. En el proyecto de 2008, en cambio, se establece que no excluir los dems derechos derivados de la dignidad de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, que sean necesarios para su desenvolvimiento (Art. 11.7). La referencia a la dignidad tiene sustento jurdico innegable, aunque tambin podra tener referencia al iusnaturalismo.
2

Asamblea General de las Naciones Unidas, Conferencia Mundial de Derechos Humanos (1993), Declaracin y Programa de Accin de Viena: 5. Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y estn relacionados entre s. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dndoles a todos el mismo peso (...)

Kant Immanuel, The doctrine of virtue, en Metaphysics of morals, citado por Steiner Henry y Philip Alston, International Human Righst in context, Law Politics and Morals, Oxford University Press, Second Edition, 2000, pp. 261-263. Robert Alexy, Derechos fundamentales y estado constitucional democrtico, en Miguel Carbonell, Neoconstitucioanlismo(s), Trotta, Madrid, 2003, p. 45.

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derecho a la salud es de cumplimiento inmediato, y progresivo conforme las enfermedades aparecen o se extienden y la ciencia mdica avanza en la prevencin o el tratamiento. Pero lo ms importante del principio de progresividad es la prohibicin de regresividad: ser inconstitucional cualquier accin u omisin de carcter regresivo que disminuya, menoscabe o anule injusticadamente el ejercicio de derechos (Art. 11.8, inciso segundo). La regresividad est prohibida y slo podr ser admisible si existe estricto escrutinio de sus causas y consecuencias. O sea, si se justica adecuadamente, se podra admitir una regresin en el goce de derechos. De este modo, las polticas pblicas y los servicios que permiten el goce de los derechos, como la inversin en educacin o salud, o los establecimientos para proveerlas no pueden disminuir montos o coberturas, ni privar a quienes gozan de ellos. Si esto sucede, existira una violacin a menos que el gobierno justique adecuadamente las causas y estas sean razonablemente aceptables. Se garantiza as la continuidad en las polticas y los servicios sin distinguir si se trata de un gobierno u otro, con una ideologa determinada o la opuesta. Los principios ya existentes, tales como el de la responsabilidad objetiva del Estado por la violacin de los derechos y el de repeticin contra los responsables por dolo o negligencia, nos eximimos de comentarlos por estar en la Constitucin de 1998, y ya tienen desarrollo legislativo y jurisprudencial, aunque todava insuciente. Basta decir que es un acierto volverlos a determinar en la Constitucin propuesta y que ojal se los desarrolle y ample a todos los casos.

sociales y culturales. En el sistema de Naciones Unidas, en 1966, se estableci esta divisin al establecer dos pactos internacionales; lo propio hizo el sistema regional interamericano al determinar el Pacto de San Jos (derechos civiles y polticos) y el Pacto de San Salvador (derechos econmicos, sociales y culturales). Esta clasicacin respondi a fenmenos de carcter poltico en la guerra fra, durante la cual los Estados Unidos pregonaban por los derechos civiles y polticos, y la Unin Sovitica por los derechos econmicos, sociales y culturales. La gran diferencia entre los dos instrumentos internacionales fue que los civiles y polticos determinaban proteccin judicial, y los derechos econmicos, sociales y culturales eran de cumplimiento progresivo en funcin de los recursos econmicos de los Estados. En la prctica, se establecieron derechos de primera categora, plenamente exigibles, y derechos de segunda categora, o derechos programticos que no podan exigirse judicialmente. La clasicacin, por otro lado, no era particularmente perjudicial para Europa Occidental y Estados Unidos, que lograron fortalecer un estado de bienestar, que nunca pudo realizarse en Latinoamrica y en otros pases perifricos del mundo. Histricamente, en pases como Argentina, Colombia, Sudfrica, India, Hungra, los derechos econmicos, sociales y culturales han sido reivindicados judicialmente, de forma creativa y efectiva, en contra de la doctrina tradicional ya referida. Por otro lado, la naturaleza de los derechos humanos enfatiza en que los derechos son indivisibles, interdependientes, interrelacionados y sin jerarquas. Lo consecuente, por tanto, era evitar una clasicacin clsica, con un contenido histrico que atenta contra los principios generales de los derechos humanos, y procurar ms bien tener una clasicacin que evite establecer rangos o diferencias entre los derechos humanos. De su parte, el proyecto de Constitucin de 2008 clasica a los derechos en siete categoras. (1) Derechos del buen vivir, (2) Derechos de las personas y grupos de atencin prioritaria, (3) Derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades, (4) Derechos de participacin, (5) Derechos de libertad, (6) Derechos de la naturaleza, y (7) Derechos de proteccin.

La clasificacin Y los derecHos nuevos


En este acpite comentaremos sobre la clasicacin optada por la Asamblea Constituyente y nos referiremos a algunos derechos reconocidos en la Constitucin, sin que esto signique que son todos ni que el constituyente no haya expandido el contenido de otros derechos ya reconocidos en 1998. La Constitucin de 1998 divide a los derechos en cuatro categoras: derechos civiles, polticos, econmicos sociales y culturales, y colectivos. Esta divisin es clsica y tradicional. De hecho, los instrumentos internacionales de derechos humanos dividen los derechos en civiles y polticos y econmicos,

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El Buen vivir
Los derechos del buen vivir equivalen parcialmente a los derechos econmicos, sociales y culturales. En esta categora encontramos el derecho al agua, alimentacin, ambiente sano, comunicacin, informacin, cultura, ciencia, educacin, hbitat, vivienda, salud, trabajo y seguridad social. Lo importante del concepto del buen vivir es la relacin directa entre derechos y modelo de desarrollo. Se trata de ejercer estos derechos al punto de vivir dignamente, sin que esto implique un rgimen de acumulacin o competencia. En otras palabras, el goce efectivo de los derechos humanos no es privativo de las potencias ms ricas ni es incompatible con un sistema econmico social y solidario. La Constitucin de 1998 reconoca el derecho a la salud y consideraba que se lo garantizaba a travs de la seguridad alimentaria, la provisin de agua potable, el fomento de ambientes saludables y el acceso a los servicios (Art.42). La propuesta de 2008 reconoce como derechos autnomos a estos derechos que eran parte del contenido del derecho a la salud. El derecho al agua es un derecho en si pues trasciende el derecho a la salud e inclusive a la salud humana, porque del agua depende la subsistencia misma de todos los seres del planeta. Por esto, el agua no es susceptible de apropiacin por nadie y menos aun, con exclusin de alguien; dicho de otra manera, el agua no podr privatizarse (Art. 12). Este derecho ya haba sido reconocido por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que desarroll su contenido en una observacin general, que es el medio a travs del cual se hacen interpretaciones formales y ociales sobre el contenido del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.5 El proyecto de Constitucin de 2008 reconoce y garantiza el derecho a la alimentacin y a la soberana alimentaria (Art. 13). Estos derechos se vinculan con el derecho a disponer de bienes que no sean solo para llenar el estmago y matar el hambre sino para proveerle a la persona de los nutrientes necesarios para su salud fsica, psicolgica y espiritual, fuerza y energa propias de la persona sana, acorde con su edad, talla, etc. Incluye tambin el que el pas disponga de bienes sucientes en calidad y cantidad para alimentar a sus habitantes, sin necesidad de depender, para ello, de otros estados.

Las personas y pueblos tenemos derecho a la alimentacin y a la soberana alimentaria (Art. 13). Estos derechos se vinculan con el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, y se refuerza con la prohibicin a la produccin, consumo o distribucin de armas qumicas, contaminantes orgnicos persistentes, agroqumicos y agentes biolgicos perjudiciales para la salud humana. El Proyecto de Constitucin de 2008 la educacin es gratuita, universal y laica hasta el tercer nivel de la educacin superior (Art. 28). El proyecto de Constitucin reconoce con claridad el derecho a la vivienda adecuada y digna, lo extiende al hbitat o condiciones fsicas y factores biolgicos del entorno en los que la vida humana sea posible para la persona y la comunidad cultural a la que pertenezca (Art. 30), lo que tambin ha sido motivo de desarrollo internacional a travs de observaciones generales del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.6 Se conserva la facultad de los municipios para expropiar, reservar y controlar reas para el desarrollo futuro y hacer efectivo del derecho a la vivienda, al hbitat y a la conservacin del ambiente sano. El derecho al hbitat tiene que ver con las reivindicaciones del movimiento por la ciudad. Las personas tenemos derechos al disfrute de la ciudad y sus espacios pblicos, que se basa en la gestin democrtica y el reconocimiento de las diversidades que habitan en una ciudad (Art. 31). El buen vivir, en general, comprende los derechos e instituciones que tienden a dotar a los habitantes del Ecuador de las condiciones para gozar efectivamente de los derechos humanos, vivir en armona con sus semejantes y con la naturaleza, para que esta sea el hbitat de las presentes y futuras generaciones. El conjunto est enunciado en la parte dogmtica y, en la parte orgnica, para garantizar la posibilidad de su ejercicio y el goce efectivo, se establecen sistemas, polticas y servicios pblicos, y la planicacin para el desarrollo.

Comit de Derechos econmicos, sociales y culturales, Observacin General N. 15.

Comit de Derechos econmicos, sociales y culturales, Observacin General N. 7.

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Las personas Y los grupos de atencin prioritaria


En las personas y grupos de atencin prioritaria encontramos enumerados los derechos de las personas adultas, migrantes, embarazadas, menores de 18 aos, jvenes, personas con discapacidad, privadas de libertad, usuarias y consumidoras. Estas personas gozan de los mismos derechos que las dems, ms ciertos derechos que tienen por su particular situacin. As, por ejemplo, los nios y nias son particularmente vulnerables en sociedades patriarcales como la nuestra. As mismo, las personas privadas de libertad estn en instituciones de control absoluto de parte del Estado y no pueden ejercer el resto de derechos de forma autnoma, entonces conviene blindarles con derechos ante los posibles excesos del poder punitivo. Nadie puede negar que los migrantes (inmigrantes y emigrantes) se encuentran en condiciones de particular vulnerabilidad, en particular cuando se les considera ilegales y sufren condiciones de explotacin laboral. Se constitucionaliza el derecho de los refugiados y de las poblaciones desplazadas, que ha sido de desarrollo en la jurisprudencia de Colombia7. Podramos argumentar la necesidad de reconocimiento de sus derechos por cada uno de los otros grupos que estn expuestos a relaciones opresivas de poder o de indefensin frente a terceros. La Constitucin de 1998 reconoca derechos especcos de tres grupos humanos: nios, nias y adolescentes (Art. 48-52), personas con discapacidad (Art. 53) y personas de la tercera edad (Art. 54) Hay un artculo genrico que reconoce la atencin prioritaria a las mujeres embarazadas, a las vctimas de violencia domstica y a personas que adolecen de enfermedades catastrcas (Art. 47). La propuesta de Constitucin de 2008 aade a los derechos de los grupos enunciados, un mayor contenido y aade otros grupos que merecen proteccin. Por ejemplo, los derechos de los adultos mayores en la Constitucin de 1998 merecen un artculo que reconoce el derecho a tener asistencia especial y a una adecuada asistencia econmica y social. En cambio, la propuesta constitucional de 2008 garantiza atencin gratuita y especializada en salud, trabajo remunerado, jubilacin universal, rebajas en servicios pblicos, exenciones en el rgimen tributario, exoneracin del pago de costos notariales y registrales, acceso a la vivienda, y adems dedica todo un artculo sobre polticas pblicas con nueve medidas especcas (Art. 36-38).
7

Entre los grupos nuevos estn las personas expuestas a movilidad humana (Art. 40-42). Las personas que han tenido que movilizarse de un lugar a otro, tienen derechos en todas las posibilidades: personas ecuatorianas en el extranjero gozan del derecho a asistencia, atencin, asesora, promocin de vnculos con el Ecuador, reunicacin familiar, retorno voluntario, condencialidad en sus datos, proteccin a las familias transnacionales (Art. 40). Las personas extranjeras en el Ecuador tienen todos los derechos que los ecuatorianos, salvo restricciones en los derechos polticos (Art. 9). Las personas que han huido de sus pases de origen por razones polticas (asilo), o por estar en peligro su vida, libertad o integridad fsica (refugio) (Art. 41), y las personas que han tenido que desplazarse contra su voluntad dentro del territorio ecuatoriano (prohibicin de desplazamiento y, excepcionalmente cuando se justique, el derecho a la asistencia humanitaria especca (Art. 42).

Las comunidades, pueBlos Y nacionalidades


En relacin con las comunidades, pueblos y nacionalidades el proyecto de Constitucin de 2008 recoge los derechos ya reconocidos en la Constitucin de 1998 y aade algunos ms que estn en concordancia con la Declaracin Universal de los Derechos de los Pueblos Indgenas de Naciones Unidas (2006). La propuesta de Constitucin de 2008 aade la palabra libremente al derecho a mantener, desarrollar y fortalecer su identidad. Elimina, en el derecho a conservar la propiedad imprescriptible de sus tierras, una salvedad que otorgaba poder al Estado y relativizaba este derecho: salvo la facultad del Estado para declarar su utilidad pblica. Aade los territorios al derecho a la posesin ancestral de la tierra (Art. 57). El derecho a consulta se lo armoniza mejor con el Convenio 169 de la OIT. Se aade criterios cualitativos pues la consulta debe ser libre e informada, los consultados expondrn sus observaciones y opinin dentro de un plazo razonable; las indemnizaciones han de abarcar a los impactos culturales, sin perjuicio de las debidas a los daos ambientales y patrimoniales; en n, la consulta es obligatoria y oportuna. En el empeo de armonizar el texto constitucional con la Declaracin de las Naciones sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas se prescribe que si

Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-025-2004.

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no se obtuviese el consentimiento de la comunidad consultada, se proceder conforme a la Constitucin y la ley, expresin que se ha entender como que el asunto ser sometido a los jueces encargados de resolver los conictos relativos a los derechos constitucionales y a los criterios de solucin de las antinomias en materia de derechos humanos establecidos en la misma Constitucin. Los benecios de la prospeccin y explotacin de recursos no renovables, que en la Constitucin de 1998, se tenan en cuanto sea posible, en la propuesta constitucional de 2008, al no existir esa condicin, se entiende que siempre los pueblos indgenas tendrn derecho a los benecios obtenidos por la extraccin (Art. 57.7). En la propuesta de 2008, se reconoce el derecho a mantener, proteger y desarrollar los conocimientos colectivos y cerca de la Declaracin de las Naciones Unidas se hace mencin especca a las ciencias, tecnologas y saberes ancestrales, recursos genticos, que abarcan la diversidad biolgica y la agro-biodiversidad; sus medicinas y prcticas de medicina tradicional, el conocimiento y los recursos y propiedades de la fauna y ora, y se prohbe toda forma de apropiacin de los conocimientos, innovaciones y prcticas. En cuanto a la educacin, la propuesta da mayor contenido a la educacin bilinge. Establece el derecho a desarrollar, fortalecer y preservar su patrimonio cultural, la educacin intercultural debe tener criterios de calidad, desde la estimulacin, respetando la diversidad cultural, garantiza metodologas apropiadas, la carrera docente, y que la administracin del sistema educativo sea colectiva y participativa, con alternancia y rendicin de cuentas (Art. 57 nm. 14) Adems, se revisa el derecho sobre el patrimonio cultural e histrico, como parte del patrimonio cultural del Ecuador. El proyecto de Constitucin de 2008 reconoce nuevos derechos: mantener y desarrollar contactos con otros pueblos, impulsar el uso de vestimentas, limitar las actividades militares en sus territorios, reejar la diversidad en toda la educacin pblica, crear propios medios de comunicacin en su idioma y acceso a los dems medios sin discriminacin (Art. 57 nm. 18-21) Merece destacarse el reconocimiento a los derechos de los pueblos en aislamiento voluntario. Los pueblos en aislamiento tienen derecho a la posesin de sus tierras, a que no se realice actividad extractiva en sus tierras, al respeto a

la autodeterminacin y voluntad de permanecer en aislamiento. Finalmente, se considera que si se irrespeta sus derechos, se considerar etnocidios (Art. 57, penltimo inciso). No menos importante es el derecho a constituir circunscripciones territoriales para la preservacin de su cultura. (Art. 60) Adems de los pueblos afroecuatorianos, se reconoce los derechos de los pueblos montubios a que puedan tener un proceso de desarrollo humano integral, sustentable y sostenible. (Art. 59). Todos estos derechos debern interpretarse en concordancia con la Declaracin de la Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, que forma parte del bloque de constitucionalidad del Ecuador.

Los derecHos de participacin


Los derechos de participacin tienen que leerse en relacin directa con el ttulo IV de la Constitucin, Participacin y organizacin del poder. De este modo se entender el cambio del enunciado de manera ms profunda. La participacin se realiza a travs del derecho al voto, a ejercer funciones pblicas, y la representacin paritaria. La participacin incluye el derecho a participar en asuntos pblicos, a la iniciativa popular para presentar normas, a ser consultados, a scalizar los actos del poder pblico, a revocar el mandato de cualquier autoridad de eleccin popular, incluido el Presidente de la Repblica, el derecho a conformar partidos y movimientos polticos, a ser parte de los presupuestos participativos, el derecho a la resistencia frente a vulneraciones de derechos y al ejercicio de la accin ciudadana para demandar violaciones a los derechos humanos. Merece especial atencin la concesin del derecho al voto a los extranjeros que han residido cinco aos en el pas. La participacin no se restringe a una democracia representativa sino que tiene que ver con la participacin en mecanismos de democracia directa y sustancial. Adems, la participacin no slo es a travs del derecho al voto para conformar la voluntad general, sino tambin mediante procesos de veeduras y control social.

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Los derecHos de liBertad


Los derechos de libertad corresponden a los derechos civiles, que son tpicamente los derechos conquistados por el constitucionalismo clsico. La libertad es el nombre ms apropiado para los derechos conquistados por el pensamiento liberal. En este captulo de la Constitucin propuesta encontramos los derechos a la vida, la integridad, la igualdad formal, el libre desarrollo de la personalidad, las libertades de opinin y expresin, el derecho al culto, a la decisin, la reserva de convicciones, de asociacin, la objecin de conciencia, de trnsito y circulacin, la libertad econmica y de mercado, el honor, la intimidad, la inviolabilidad de la correspondencia, el domicilio, el derecho a participar en la cultura, identidad personal y colectiva, la familia (Art. 66-70). Los derechos de la familia se encuentran en la libertad y no en los derechos sociales, bajo la premisa que las libertades de los miembros de la familia son importantes y que merecen proteccin. La denicin del matrimonio en la Constitucin de 1998 es ms amplia y menos discriminatoria que la propuesta en el 2008. En esta, slo los hombres y mujeres pueden contraer matrimonio (Art. 67) y slo parejas de distinto sexo pueden adoptar (Art. 68). Es decir, no cabe el matrimonio entre parejas homosexuales y se establece un prejuicio injusticable en contra de parejas del mismo sexo.

y la produccin de animales para la alimentacin de millones de personas. Conviene sealar que en la historia siempre que ha existido reconocimiento de derechos novedosos hubo al momento oposicin y rechazo. As pas con los derechos de la mujer; a principios del siglo XX era inconcebible creer que las mujeres puedan administrar patrimonio, estudiar en la universidad, votar... derechos que fueron reconocidos plenamente a los hombres en el siglo XVIII. De igual modo, el derecho de los indgenas, a quienes se les considerable seres incapaces que deban ser tutelados por la iglesia; tambin los derechos de los nios y nias, que tuvieron un rgimen de excepcin en el reconocimiento y goce de derechos, a pesar de la existencia de la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948); hubo que esperar la Convencin de los Derechos de los Nios (1989) para reconocer que tienen los mismos derechos que las personas adultas ms los derechos especcos de su edad. La poltica siempre est ms avanzada que la teora el derecho. El dcit en la teora de los derechos de la naturaleza no justica su desconocimiento. Los derechos de la naturaleza sin duda van de la mano con el modelo de desarrollo. Al reconocer derechos a la naturaleza, en el fondo lo que se est logrando es que se trate con mucho ms cuidado su uso y explotacin. El derecho limita y vincula cualquier tipo de poder. Ecuador, como todo pas en el mundo, puede demostrar con cifras que el modelo econmico extractivo no ha sido benecioso para los seres humanos y mucho peor para la naturaleza. Finalmente conviene recordar que casi todos los desastres ecolgicos, como el calentamiento global, se deben a un trato irracional a la naturaleza. La naturaleza merece el respeto por ser parte del mundo en que vivimos, porque es un ser vivo, porque nos necesita para existir y nosotros necesitamos de ella tambin para existir.

Los derecHos de la naturaleZa


Una de las innovaciones ms interesantes es el reconocimiento de los derechos de la naturaleza (Art. 71-74). El proyecto de Constitucin de Montecristi reconoce el derecho de la naturaleza a su existencia y al mantenimiento y regeneracin de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos, adems a la restauracin. Desde la teora actual de los derechos humanos, que se basa en la idea de la dignidad, reconocer el derecho a la naturaleza podra sonar ridculo. Si est proscrito el usar a otros como medios para cumplir nes que no comparte, entonces sera imposible la supervivencia del ser humano. La naturaleza siempre ser un medio para cumplir los nes de los seres humanos. Pensemos, por ejemplo, en la utilizacin de la tierra para desarrollar mega ciudades, en la produccin extensiva de monocultivos

Los derecHos de proteccin


Los derechos de proteccin se inspiran en la clasicacin ya ensayada para expresar un grupo de derechos de los nios y nias8. Los derechos de proteccin
8

La Convencin de los Derechos de los Nios, y tambin el Cdigo de la Niez y Adolescencia, divide a los derechos en cuatro grupos: derechos de supervivencia, derechos de participacin, derechos de proteccin y desarrollo.

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son un puente para luego tratar el tema de las garantas constitucionales. Los derechos de proteccin son una herramienta para remover los obstculos que se presentan cuando los dems derechos son ejercidos. Entre los derechos de proteccin encontramos el derecho al acceso a al justicia, el derecho a la tutela efectiva, el derecho al debido proceso, el derecho a proteccin especial de las vctimas de violaciones a sus derechos, la imprescriptibilidad de los delitos considerados en el mbito internacional como graves e imperdonables (agresin, lesa humanidad, genocidio y crmenes de guerra), la proteccin especial a vctimas de la violencia familiar, crmenes de odio, delitos cometidos contra nios, nias y adolescentes, los derechos de las personas con discapacidad, de las adultas mayores; nalmente, el derecho a la seguridad jurdica. Merece destacarse el debido proceso como una garanta en cualquier procedimiento, judicial o administrativo, incluso que puede ser aplicado en cualquier mbito, pblico o privado; y el debido proceso como derecho de las personas privadas de su libertad. De este modo, se aclaran los elementos del debido proceso en cada caso. Por ejemplo, no es lo mismo el derecho a la defensa en un proceso penal cuando hay privacin de libertad, que el derecho a ser escuchado en un procedimiento administrativo en una escuela. La clasicacin insistimos no signica que existan derechos ms importantes que otros, ni que cada derecho debe ser ledo solo. Los derechos, como toda la Constitucin en general, debe leerse de forma sistemtica y a la luz de los principios que iluminan la interpretacin, la aplicacin y el ejercicio de derechos. La clasicacin simplemente es una forma til para poder comprender y ubicar los asuntos. La propuesta de Constitucin de Montecristi es original y va a merecer ms de un comentario de parte de la doctrina jurdica, constitucional y de los derechos humanos. Finalmente, a diferencia de la Constitucin de 1998, la propuesta de 2008 tiene un vnculo directo entre los derechos y la organizacin del Estado. Este vnculo se evidencia en las garantas. Pero, adems, todos las instituciones del Estado en el ejercicio de sus facultades han de cumplir los deberes del Estado en el mbito de su competencia y han de crear las condiciones para el buen vivir. La Funcin Legislativa tiene la obligacin de adecuar el sistema jurdico a las normas constitucionales, y ha de tener especial cuidado que se adecu a la parte dogmtica de la Constitucin (garantas normativas). La

Funcin Ejecutiva tiene la obligacin de emitir polticas pblicas inspiradas en los derechos (garantas de polticas pblicas); as como organizar y mantener los servicios pblicos que sean necesarios para que todos gocen de los derechos garantizados en la Constitucin. La Funcin de Participacin Social protege el ejercicio y cumplimiento de los derechos: La Funcin Judicial junto con la Corte Constitucional garantizan en ltima instancia que todo el Estado respete, garantice y proteja los derechos humanos, y as todos las otras instituciones estatales y paraestatales. En conclusin, los derechos podrn de esta forma ser efectivamente respetados, garantizados y protegidos y que, en caso de que eso no sucede, sean exigidos por las personas y colectividades. Esperamos que de esta forma, los derechos dejen de ser simples declaraciones escritas. Que, a la vez, limiten el poder poltico. Y que brinden la posibilidad de que todos sus titulares gocen efectivamente de derechos, lo que legitima al Estado y a sus instituciones.

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la carta dederechos y garantas

IGUALDAD Y DIVERSIDAD EN LA FORMULACIN DE LOS DERECHOS


Silvia Vega Ugalde
Sociloga. Docente de la Universidad Central del Ecuador, Escuela de Sociologa y Ciencias Polticas. Investigadora en ciencias sociales y consultora en temas de desarrollo y polticas pblicas.

n la propuesta de nueva Constitucin, 170 artculos se refieren a los derechos y garantas, contando entre estos a los 84 que constan en los Ttulos II y III, en los que se los aborda como derechos y garantas constitucionales, los 75 que hacen parte del Ttulo VII referido al Rgimen del Buen Vivir, en el que se detalla y concreta la forma de operar del sistema nacional de inclusin y equidad social, y 11 que norman el derecho a la soberana alimentaria y al trabajo, que constan en el Ttulo VI, del Rgimen de Desarrollo.1

Esta forma disgregada o desagregada de organizar la exposicin de los derechos, las garantas y la modalidad de su aplicacin, no es la ms feliz, pues aparte de ser repetitiva, resta precisin en diversos textos que tratan sobre lo mismo, pudiendo dicultar su interpretacin ulterior, lo que generalmente se evita cuando se hacen formulaciones ms escuetas. La frondosidad del texto, si bien podra expresar la voluntad de no dejar cabos sueltos, tambin evidencia una no siempre clara distincin entre lo que correspondera a un texto constitucional, a normas secundarias, e incluso al campo de las polticas pblicas. Una caracterstica que salta a la vista en la lectura de la Constitucin propuesta y particularmente en los captulos sobre derechos, es su conceptualizacin desde las nociones de igualdad y diferencia, que lejos de ser opuestas,
1

Signica que los derechos, sus garantas y las normas para su implementacin, ocupan el 38% del articulado constitucional. Grosso modo, la Constitucin vigente tiene un 29% de artculos referidos al tema. Otros textos constitucionales referidos a la parte orgnica o que norman las funciones del Estado, tambin incluyen referencias a los derechos, especialmente polticos y su forma de ejercerlos, por lo que esta referencia cuantitativa, es aproximada.

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resultan estructuralmente complementarias. Podramos decir que el reconocimiento de las diferencias reales que existen entre las personas y los grupos de ecuatorianos/as, vuelve ms tangible y realista el reconocimiento de la igualdad de todos/as, pues se parte del hecho de que la igualdad no es automtica ni abstracta, sino que debe ser asegurada, tanto a travs de medidas de accin armativa que se las menciona en varios casos en el proyecto, como a travs de una orientacin expresa de garantizar que no haya discriminacin a causa de las diferencias de cualquier tipo.2 El proyecto de Constitucin elaborado en Montecristi comienza por reconocer la titularidad de los derechos a las/os individuos y a los colectivos, y la posibilidad de ejercerlos, promoverlos y exigirlos en forma individual y colectiva. La nocin de ciudadana liberal basada en el individuo portador de deberes y derechos es complementada con el reconocimiento de las identidades colectivas que pueden y deben ejercer una ciudadana colectiva. As, ciudadana e identidad no se oponen, se complementan; por la igualdad reconocida se goza del estatuto de ciudadana nica para todos/as los/as ecuatorianos/as, y por las diferencias reconocidas se deenden y promueven las identidades. As, el estatuto de ciudadana garantiza de manera real el despliegue y desarrollo de la identidad individual y las identidades colectivas. Las diferencias que estn presentes, ms bien como dimensiones transversales, son las de carcter tnico. En el texto propuesto hay una constante referencia a los pueblos, nacionalidades y comunidades, a tono con la denicin del carcter plurinacional y pluricultural del Estado ecuatoriano; las diferencias de gnero, comenzando por un lenguaje visibilizador de la presencia de mujeres y hombres ecuatorianas/os. En menor medida estn presentes otras diferencias, como las de carcter generacional, las de diversidad sexual, las de discapacidad. El captulo tercero del Ttulo de Derechos, se reere con bastante detalle en momentos excesivo a los que denomina Grupos de atencin prioritaria (concebidos como grupos vulnerables en la Constitucin vigente), entre los que se contempla a los/as adultos/as mayores, los/as jvenes, los/as migrantes, las mujeres embarazadas, las nias, nios y adolescentes,
2

los/as discapacitados, las personas con enfermedades catastrcas, las personas privadas de libertad y las personas usuarias y consumidoras. En los distintos derechos garantizados por la propuesta constitucional de Montecristi se evidencia el tratamiento desde las nociones de igualdad y de diferencias. Veamos ese tratamiento en los casos de la educacin, salud, seguridad social y trabajo.

Educacin
La igualdad como fundamento de este derecho bsico se expresa en el carcter de universalidad con el que se lo formula, garantizando, por un lado, la obligatoriedad hasta el bachillerato (a diferencia del nivel bsico estipulado en la actual Constitucin), y la gratuidad hasta el tercer nivel (a diferencia del bachillerato o su equivalente, reconocido en la Constitucin vigente). Para ampliar su cobertura y mejorar su calidad, se establece en la transitoria decimoctava, incrementos anuales de recursos de al menos el 0.5% del PIB hasta alcanzar un mnimo del 6% del PIB. Las diferencias fundadas en religin o condicin socioeconmica se reconocen al establecer distintas entidades prestadoras del servicio pblico de educacin: pblicas (laicas), sco misionales y particulares. El Estado es responsable de nanciar la educacin pblica y la educacin especial3 (para las personas discapacitadas); podr apoyar nancieramente a la educacin sco misional, en tanto cumpla el principio de gratuidad, obligatoriedad e igualdad de oportunidades.4 La Constitucin vigente permite el apoyo nanciero estatal tambin a la educacin particular gratuita debidamente calicada en los trminos y condiciones que seale la ley. No haberla incluido en la propuesta constitucional de Montecristi, seguramente obedece al principio de laicidad de la educacin sustentada con fondos pblicos.
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En la Constitucin actual no es mandatorio para el Estado el nanciamiento de la educacin especial. Se dice que La educacin sco misional, la particular gratuita, la especial y la artesanal, debidamente calicadas en los trminos y condiciones que seale la ley, recibirn la ayuda del Estado.. (Art. 71) Art. 348: El Estado nanciar la educacin especial y podr apoyar nancieramente a la educacin sco misional, artesanal y comunitaria, siempre que cumplan con los principios de gratuidad, obligatoriedad e igualdad de oportunidades, rindan cuentas de sus resultados educativos y del manejo de los recursos pblicos, y estn debidamente calicadas, de acuerdo con la ley. Las instituciones educativas que reciban nanciamiento pblico no tendrn nes de lucro.

Las razones de discriminacin que merecen la atencin constitucional para evitarlas son: la etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de gnero, identidad cultural, estado civil, idioma, religin, ideologa, liacin poltica, pasado judicial, condicin socio-econmica, condicin migratoria, orientacin sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia fsica o cualquier otra (Art. 11, nm. 2). (Las que constan en cursiva, son nuevas respecto de la Constitucin vigente).

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La nocin de igualdad est presente tambin en la gratuidad de la educacin superior, regulada en este caso a travs de un sistema de nivelacin y admisin y vinculada a la responsabilidad acadmica de los/as estudiantes. En un sentido similar al de la educacin bsica y de segundo nivel, en una transitoria se establece que las universidades particulares que actualmente reciben rentas del Estado, podrn seguir recibindolos solamente previa evaluacin, y destinarn esos recursos pblicos a la concesin de becas para los/ as estudiantes de menores ingresos. Las condiciones de diferencia relativas a la etnia, cultura y gnero, son tambin consideradas en algunos postulados referidos a la educacin. Se garantiza el sistema de educacin intercultural bilinge, en el que se utilizar como lengua principal de educacin la lengua de la nacionalidad respectiva. Se propone como deber del Estado asegurar que se incluya en los currculos de estudio, de manera progresiva, la enseanza de al menos una lengua ancestral (Art. 347, nm. 9-10) Un par de aspectos tocan contenidos de inters referidos a las relaciones de gnero: adems de la coeducacin, se propone que el Estado asegure que todas las entidades educativas impartan una educacin en ciudadana, sexualidad y ambiente, desde un enfoque de derechos y que se erradique todas las formas de violencia en el sistema educativo, velando por la integridad fsica, sicolgica y sexual de las/os estudiantes.

Dentro del sistema nacional de salud se creara la red pblica integral de salud conformada por los establecimientos estatales, de la seguridad social y de otros proveedores del Estado.5 Con los mismos criterios que para educacin, el Estado podr apoyar nancieramente a entidades autnomas y privadas de salud, si garantizan la gratuidad de las prestaciones, y bajo control y regulaciones estatales. Entre los principios que rigen el derecho a la salud, aparte de los contemplados por la actual Constitucin (equidad, universalidad, solidaridad, calidad y eciencia), en el proyecto de Montecristi se plantean la ecacia, la precaucin, la biotica, la suciencia y la interculturalidad, estableciendo que la salud tendr un enfoque de gnero y generacional. Estos tres ltimos aspectos hacen referencia precisamente a las condiciones de diferencia que se han de tener en cuenta para el ejercicio de este derecho. Manteniendo el reconocimiento, respeto y promocin de las medicinas ancestrales y alternativas, como lo reconoce la actual Constitucin,6 se seala el principio de complementariedad de estas medicinas respecto de la medicina cientca occidental. Se plantea un mayor nfasis a la salud familiar y comunitaria; y se declara como responsabilidad del Estado el asegurar acciones y servicios de salud sexual y de salud reproductiva, y garantizar la salud integral y la vida de las mujeres, en especial durante el embarazo, parto y posparto (Art. 363, nm. 6).

Salud
En lo relacionado con el derecho a la salud, se arma la gratuidad y universalidad de acceso a los servicios pblicos, para todas las personas, reconociendo la igualdad como base de este derecho. En la Constitucin vigente, solo los programas y acciones de salud pblica son gratuitos, y los servicios lo son para las personas que los necesiten. La vigsimo segunda transitoria de la propuesta constitucional establece el incremento anual del 0,5% del PIB para el nanciamiento del sistema nacional de salud, hasta alcanzar al menos el 4% del PIB.

Seguridad social
En el proyecto de Constitucin, la seguridad social adquiere un carcter obligatoriamente universal, incluyendo en su cobertura a personas con o sin dependencia laboral, a diferencia de la Constitucin vigente que seala que la proteccin del seguro general obligatorio se extender progresivamente
5 6

No se especica a qu proveedores del Estado se reere. Podran ser los de nivel provincial y municipal. La Constitucin vigente sostiene en su Art. 44: El Estado formular la poltica nacional de salud y vigilar su aplicacin; controlar el funcionamiento de las entidades del sector; reconocer, respetar y promover el desarrollo de las medicinas tradicional y alternativa, cuyo ejercicio ser regulado por la ley, e impulsar el avance cientco - tecnolgico en el rea de la salud, con sujecin a principios bioticos.

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a toda la poblacin urbana y rural conforme lo permitan las condiciones generales del sistema. (Art. 57) El proyecto de Constitucin prohbe su privatizacin y remarca su carcter pblico que incluye a las entidades pblicas, siendo el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social el responsable de las prestaciones del seguro universal obligatorio. El exceptuar a las FFAA y la Polica para sostener un rgimen especial de seguridad social, luce contradictorio con el carcter universal armado por la Constitucin y abre potencialmente las puertas para que otros grupos corporativos puedan sostener su derecho a regmenes especiales de seguridad social, con lo cual el principio de solidaridad y universalidad podra menoscabarse.7 Diferencias de lugar de nacimiento, gnero, edad y condicin socioeconmica no son bice para el goce de este derecho, en tanto se hace alusin expresa a diferentes grupos ahora excluidos de la seguridad social, que deben gozar de este derecho. Se garantiza el seguro social campesino que ampara a la poblacin rural y a los/as pescadores artesanales, bajo un esquema de aportacin diferenciada. El Estado asumir el nanciamiento de las prestaciones de las personas que realizan trabajo domstico no remunerado y tareas de cuidado.8 Los trabajadores/as autnomos, autoempleados, que realicen cualquier forma de trabajo o estn desempleados, accedern a la seguridad social igual que los/as adultos mayores, cuyo rgimen de jubilacin ser de aplicacin progresiva (Transitoria vigesimoquinta)

Junto con las estipulaciones generales y comunes del ejercicio del derecho y del deber social del trabajo, hay varios textos que aluden a situaciones especcas basadas en diferencias que podran provocar discriminacin en las relaciones laborales, por lo cual se las menciona expresamente: La condicin fsica y/o discapacidad. Se plantea que las personas rehabilitadas despus de accidentes de trabajo o enfermedad, tendrn derecho a ser reintegradas al trabajo y mantener la relacin laboral. Se garantizara la insercin en igualdad de condiciones de las personas discapacitadas al trabajo remunerado, prohibindose la disminucin de la remuneracin por causas relativas a su condicin. La edad. Se reconoce el derecho de los/as jvenes a ser sujetos activos en la produccin, impulsndose condiciones y oportunidades con este n; la capacitacin, la garanta de acceso al primer empleo y la promocin de sus habilidades de emprendimiento, aparecen entre las medidas que fomentar el Estado.10 Del mismo modo, el Estado deber garantizar a los/ as adultos/as mayores el trabajo remunerado en funcin de sus capacidades y limitaciones.11 La etnia y cultura. El Estado adoptar medidas para eliminar discriminaciones en este mbito, garantizando el acceso al empleo en igualdad de condiciones. El gnero. En este mbito es quizs donde ms innovaciones se hallan en la seccin de trabajo. Se especica el reconocimiento del trabajo no remunerado de auto sustento y cuidado humano que ya consta lacnicamente en la Constitucin vigente, reconocindose la seguridad social progresiva a las personas responsables del trabajo no remunerado, y planteando que el Estado promover un rgimen laboral que funcione en armona con las necesidades del cuidado humano, que facilite servicios, infraestructura y horarios adecuados para compatibilizar el trabajo productivo y el domstico, impulsando adems la corresponsabilidad y reciprocidad de hombres y mujeres en este
Luego se trata con detenimiento las formas de trabajo y su retribucin en la seccin tercera del captulo sexto (Trabajo y Produccin) del Rgimen del Buen Vivir (Ttulo VII)
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TraBajo
Se garantiza el derecho al trabajo con pleno respeto a su dignidad, una vida decorosa, remuneraciones y retribuciones justas y el desempeo de un trabajo saludable y libremente escogido o aceptado (Art. 33).9
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Art. 370: La polica nacional y las fuerzas armadas podrn contar con un rgimen especial de seguridad social, de acuerdo con la ley; sus entidades de seguridad social formarn parte de la red pblica integral de salud y del sistema de seguridad social. En la seccin sobre Trabajo, se seala que la proteccin de la seguridad social se extender de manera progresiva a las personas que tengan a su cargo el trabajo familiar no remunerado en el hogar, conforme a las condiciones generales del sistema y la ley (Art. 333). Esta formulacin es menos categrica que la que consta en el Art. 369 de la seccin correspondiente a seguridad social. En la denicin del derecho, aparecen juntos el trabajo y la seguridad social en la seccin octava del Ttulo II.

Referencias que aparecen en dos partes, en la seccin de jvenes (Art. 39) y en la de trabajo (Art. 329) Esta referencia aparece en la seccin correspondiente a adultas y adultos mayores (Art. 37)

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ltimo.12 En el mbito de las relaciones laborales se promover la igualdad de acceso de las mujeres al trabajo remunerado, adoptando todas las medidas para eliminar las desigualdades; se prohbe toda forma de acoso o violencia hacia las mujeres en el trabajo; se garantiza el respeto a los derechos reproductivos de las personas trabajadoras, eliminando riesgos que afecten la salud reproductiva, asegurando el acceso y la estabilidad en el trabajo sin limitaciones por embarazo o nmero de hijos; garantizando el derecho de lactancia e introduciendo el derecho a la licencia por paternidad, para los hombres. La condicin migratoria. Se plantea que el estado velar por el respeto de los derechos laborales de las/os trabajadoras/es ecuatorianos en el exterior, promoviendo convenios y acuerdos con otros pases para su regularizacin. La condicin socio-econmica. Se reconoce y protege el trabajo autnomo y por cuenta propia realizado en espacios pblicos permitidos por la ley, prohibiendo toda conscacin de sus instrumentos de trabajo. Contrasta con todas estas consideraciones, la ausencia total de referencia a la contratacin colectiva, cuya defensa aparece claramente estipulada en la Constitucin de 1998, adems de constituir un derecho reconocido en los convenios internacionales de los que el Estado ecuatoriano es signatario.13

La denicin del carcter plurinacional del Estado es el reconocimiento ms categrico de la condicin de diferencia de los pueblos indgenas en el marco del Estado unitario. La formulacin dada al artculo sobre el idioma, fruto de una reconsideracin de ltima hora, modica poco la formulacin actual. Se plantea que El castellano es el idioma ocial del Ecuador; el castellano, el kichwa y el shuar son idiomas ociales de relacin intercultural. Los dems idiomas ancestrales son de uso ocial para los pueblos indgenas en las zonas donde habitan y en los trminos que ja la ley (Art. 2)14 Entre las principales innovaciones se pueden citar la garanta para crear, desarrollar, aplicar y practicar su derecho propio o consuetudinario, que tiene su correlato en el reconocimiento de la Justicia Indgena y que est concebida como el ejercicio de funciones jurisdiccionales de las autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalidades, con base en sus tradiciones ancestrales y su derecho propio, dentro de su mbito territorial. Es importante el sealamiento de la garanta de participacin y decisin de las mujeres en la Justicia Indgena, para evitar que sus derechos sean conculcados o vulnerados en el marco de decisiones comunitarias, a menudo regidas por autoridades masculinas. Otros derechos colectivos que no constaban en la Constitucin anterior se reeren a la participacin mediante sus representantes en los organismos ociales que determine la ley; la consulta previa la adopcin de una medida legislativa que pueda afectar sus derechos colectivos; la limitacin de actividades militares en sus territorios, de acuerdo con la ley; la prohibicin de actividades extractivas en los territorios de los pueblos en aislamiento, y la garanta de respetar su autodeterminacin de permanecer en aislamiento. Podra tambin sealarse como un nuevo derecho atinente a la diversidad tnica y cultural, el reconocimiento de la nacionalidad ecuatoriana a personas pertenecientes a comunidades, pueblos o nacionalidades reconocidas por el Ecuador, con presencia en las zonas de frontera.15 (Art. 7, nm. 3)
14 15

Los derecHos de comunidades, pueBlos Y nacionalidades


A los derechos colectivos consagrados en la actual Constitucin para los pueblos indgenas y afroecuatorianos, en la propuesta constitucional de Montecristi se aade a los pueblos montubios y las comunas. Y se amplan de 15 a 21 los derechos colectivos.

12

Llama la atencin la supresin de la consideracin del trabajo domstico para compensar equitativamente al cnyuge que se encuentre en desventaja econmica, en situaciones especiales, como establece la Constitucin vigente (Art. 36), lo que ha sido usado especialmente en litigios civiles, como juicios de divorcio. Art. 35, nm. 12 de la Constitucin de 1998: Se garantizar especialmente la contratacin colectiva; en consecuencia, el pacto colectivo legalmente celebrado no podr ser modicado, desconocido o menoscabado en forma unilateral.

La Constitucin vigente seala: El castellano es el idioma ocial. El quichua, el shuar y los dems idiomas ancestrales son de uso ocial para los pueblos indgenas, en los trminos que ja la ley (Art. 1). Se entendera que se reere a zonas de frontera en territorio de los pases limtrofes con el Ecuador. La redaccin anterior a la que consta en el texto nal sobre la nacionalidad ecuatoriana por nacimiento, deca: Las personas nacidas en territorio extranjero limtrofe con el Ecuador, que pertenezcan a un pueblo o nacionalidad reconocida por el estado ecuatoriano.

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En el mbito de la institucin de la Familia se conjugan los principios de igualdad y diversidad, pues se reconoce iguales derechos a cnyuges y parejas, iguales derechos entre hijos e hijas sin considerar antecedentes de liacin, iguales deberes y derechos de padres y madres hacia sus hijos/as. Hace falta especicar iguales deberes y derechos de los hijos/as hacia sus padres y madres, particularmente hacia los/as que tienen condicin de adultos/as mayores. Se reconocen diversos tipos de familia merecedores de la proteccin del Estado; su conformacin por vnculos jurdicos o de hecho; y la equiparacin de derechos y obligaciones para familias de hecho, constituidas por personas de distinto o del mismo sexo, lo que posibilita eliminar una condicin de discriminacin por diversidad sexual, presente en el ejercicio de derechos civiles, patrimoniales y de otro tipo. Un aspecto que llama la atencin es que los derechos civiles, que generalmente se los ha entendido como los primeros y bsicos, de primera generacin, entre los que constan la vida, la integridad personal, el libre desarrollo de la personalidad, la libre expresin, la libertad de cultos, etc. aparecen recin en el captulo sexto del Ttulo de Derechos (a partir del Art. 67) y bajo la denominacin de Derechos de Libertad. A varios de los derechos que constan aqu se los trata en otras secciones, pero tienen la particularidad de referirse o ser formulados aqu como derechos individuales y es seguramente ese carcter, lo que determina su ubicacin secundaria frente a otros derechos, cuya formulacin privilegia los derechos al entorno de vida16 y los mbitos colectivos. La razn para que la vida conste como un derecho de libertad es una pregunta que resta an por responderse. Los derechos polticos, concebidos como derechos de participacin, conservan lo fundamental de la Constitucin de 1998, aunque se los ampla al incorporar el derecho al voto facultativo de los/as jvenes menores de 18 aos y de los integrantes de las FFAA y Polica Nacional; se concede el derecho al voto para las personas extranjeras residentes en Ecuador por al menos 5 aos y se constitucionaliza la promocin de la representacin paritaria de mujeres y hombres en los cargos pblicos, los partidos polticos y los procesos electorales, en los que se establece la participacin alternada y secuencial.17
16 17

Los derecHos Y el Estado


No cabe duda que la propuesta de nueva Constitucin tiene como base a los derechos, al punto que el primer artculo dene al Ecuador como un Estado de derechos y justicia, apartndose de la denicin anterior del Estado social de derecho. La distincin no es casual ni supercial; podra interpretarse en la perspectiva de que los derechos consagrados en la Constitucin prevaleceran sobre todo, incluso sobre el derecho, es decir sobre las normas constitucionales y las normas legales, cuando estas, por alguna razn limiten la vigencia de un derecho. La pregunta que cabe es, sin embargo, si esta formulacin, aparentemente novedosa y plausible, en tanto arma la centralidad de los derechos para la convivencia democrtica, no deja abierta la puerta para cierta discrecionalidad en la interpretacin de estos derechos, y si fuese as, lejos de servir a las personas para reclamarlos, hace reposar en el poder del Estado la interpretacin de la Justicia, sin tener un referente claro del Derecho. Quizs habra sido deseable una formulacin que explicite ambos aspectos: Un Estado social de derecho basado en los derechos y justicia, por ejemplo, o un Estado de derechos y justicia en el marco del Estado social de derecho, pues resulta necesario en la denicin del carcter del Estado la exigencia de que la autoridad y los poderes estatales se fundamenten en el Derecho para evitar los excesos y en general cualquier forma de autoritarismo. Los derechos consagrados en la propuesta constitucional se articulan al denominado sistema nacional de inclusin y equidad social, concebido como el conjunto articulado y coordinado de sistemas, instituciones, polticas, normas, programas y servicios que aseguran el ejercicio, garanta y exigibilidad de los derechos reconocidos en la Constitucin y el cumplimiento de los objetivos del rgimen de desarrollo... (Art. 340)18

Estado garantice y no solo promueva tal equidad.


18

Agua, alimentacin y ambiente sano, son los primeros derechos que aparecen en el Ttulo II sobre Derechos. La redaccin del Art. 102 de la Constitucin vigente no establece la paridad sino la equidad, pero manda que el

El sistema nacional de inclusin y equidad social se articular al Plan Nacional de Desarrollo y al sistema nacional descentralizado de planicacin participativa; se guiar por los principios de universalidad, igualdad, equidad, progresividad, interculturalidad, solidaridad y no discriminacin; y funcionar bajo los criterios de calidad, eciencia, ecacia, transparencia, responsabilidad y participacin. El sistema se compone de los mbitos de la educacin, salud, seguridad social, gestin de riesgos, cultura fsica y deporte, hbitat y vivienda, cultura, comunicacin e informacin, disfrute del tiempo libre, ciencia y tecnologa, poblacin, seguridad humana y transporte.

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En tal virtud, el rol del Estado adquiere relevancia central en la garanta de los derechos, no solo por que el sistema de justicia asegurara la exigibilidad de los derechos, sino a travs de las polticas, acciones y servicios que estn bajo responsabilidad de la Funcin Ejecutiva. Al tratar varios de los derechos a los que nos hemos referido en este artculo, se percibe que la concepcin de su aplicabilidad responde a una visin re-centralizadora de la accin del Estado. La Constitucin de 1998 expresa por ejemplo que el sistema nacional de salud funcionar de manera descentralizada, desconcentrada y participativa, y estar conformado con las entidades pblicas, autnomas, privadas y comunitarias, nociones que desaparecen en la propuesta constitucional del 2008. Del mismo modo, la Constitucin de 1998 determina que la gestin educativa incorporar estrategias de descentralizacin y desconcentracin administrativas, nancieras y pedaggicas, y que los padres de familia, la comunidad, los maestros y los educandos participarn en el desarrollo de los procesos educativos, lo que tampoco se encuentra en la nueva propuesta constitucional. Se puede decir que estos postulados obedecan en 1998 a un inters del Estado central de resignar responsabilidades, en el marco del modelo de achicamiento neoliberal del Estado, pero no puede desconocerse el desarrollo positivo que han adquirido muchas experiencias desconcentradas y participativas en los mbitos de salud y educacin, en los niveles provinciales y locales. En el rgimen de competencias que hoy se propone para los gobiernos locales, la nica que consta para el tema de salud y educacin, por ejemplo, es la de planicar, construir y mantener la infraestructura fsica y los equipamientos de salud y educacin, establecida como competencia municipal, lo que luce enteramente restrictivo. Analizando el articulado propuesto en referencia al trabajo, se observa una grave limitacin al derecho de sindicalizacin de los/as trabajadores/as pblicos, comparativamente con las normas vigentes en la Constitucin de 1998, pues se establece que en las instituciones del Estado y en las de derecho privado en las que haya participacin mayoritaria de recursos pblicos, los/ as trabajadores/as no estarn amparados por las normas del Cdigo de Trabajo, sino por las de la Administracin Pblica, no solamente aquellos/as que tengan funciones de representacin o directivas, sino tambin aquellos/as que cumplan funciones administrativas o profesionales (Art. 326, nm. 16), con lo cual la sindicalizacin sera privativa de los trabajadores manuales.

Lo anterior, aparte de signicar un desconocimiento de derechos sociales adquiridos que son irrenunciables e intangibles de acuerdo a los principios del derecho social, implica adems la violacin de convenios internacionales de trabajo suscritos por el Estado ecuatoriano. Esta posicin parece basarse en la idea subyacente de que los problemas del sector pblico estatal son causados principalmente por los/as trabajadores, y que no obedecen al conjunto de problemas de corrupcin, ineciencia e incapacidad de quienes han estado al frente de las instituciones estatales, que son los que han tenido el poder de decisin en ellas.

Las garantas de los derecHos


La propuesta constitucional establece garantas normativas, de polticas pblicas, servicios pblicos y participacin ciudadana, y las garantas jurisdiccionales. Entre estas ltimas consta la accin de proteccin, el habeas corpus, el habeas data, la accin de acceso a la informacin pblica, la accin por incumplimiento y la accin extraordinaria de proteccin. Las tres primeras se contemplan en la Constitucin actual19 aunque en algunos aspectos se modican sus contenidos. Las tres ltimas acciones son nuevas garantas. Segn el proyecto de Constitucin, el Habeas Corpus no se interpondra ante los/as acaldes/as sino ante los jueces, y no se aplicara solo para casos de ilegalidad o arbitrariedad en las detenciones de personas, sino tambin en los casos de tortura, trato inhumano, cruel o degradante. La Accin de Proteccin se ampla no solo para actos cometidos por autoridades pblicas que vulneren un derecho, sino cuando lo hagan personas particulares si la violacin del derecho provoca dao grave, si presta servicios pblicos impropios, si acta por delegacin o concesin, o si la persona afectada se encuentra en estado de subordinacin, indefensin o discriminacin.20 Sin embargo, el procedimiento y resultado de esas acciones es menos claro y contundente que lo que contempla la Accin de Amparo de la Constitucin de 1998, que establece que:

19 20

La Accin de Proteccin es la Accin de Aparo en la Constitucin vigente. Actualmente la accin de amparo contra los particulares procede cuando su conducta afecte grave y directamente un inters comunitario, colectivo o un derecho difuso.

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Cualquier persona, por sus propios derechos o como representante legitimado de una colectividad, podr proponer una accin de amparo ante el rgano de la Funcin Judicial designado por la ley. Mediante esta accin () se requerir la adopcin de medidas urgentes destinadas a cesar, evitar la comisin o remediar inmediatamente las consecuencias de un acto u omisin ilegtimos de una autoridad pblica, que viole o pueda violar cualquier derecho consagrado en la Constitucin o en un tratado o convenio internacional vigente, y que, de modo inminente, amenace con causar un dao grave. Tambin podr interponerse la accin si el acto o la omisin hubieren sido realizados por personas que presten servicios pblicos o acten por delegacin o concesin de una autoridad pblica () Tambin se podr presentar accin de amparo contra los particulares, cuando su conducta afecte grave y directamente un inters comunitario, colectivo o un derecho difuso. Para la accin de amparo no habr inhibicin del juez que deba conocerla y todos los das sern hbiles. El proyecto de Constitucin seala en cambio que La accin de proteccin tendr por objeto el amparo directo y ecaz de los derechos reconocidos en la Constitucin, y podr interponerse cuando exista una vulneracin de derechos constitucionales, por actos u omisiones de cualquier autoridad pblica no judicial; contra polticas pblicas cuando supongan la privacin del goce o ejercicio de los derechos constitucionales; y cuando la violacin proceda de una persona particular, si la violacin del derecho provoca dao grave, si presta servicios pblicos impropios, si acta por delegacin o concesin, o si la persona afectada se encuentra en estado de subordinacin, indefensin o discriminacin. (Art. 88) Las sentencias de primera instancia podran ser apeladas ante las cortes provinciales, con lo cual se alargara el proceso y solo de manera potencial Se podrn ordenar medidas cautelares conjunta o independientemente de las acciones constitucionales de proteccin de derechos, con el objeto de evitar o hacer cesar la violacin o amenaza de violacin de un derecho (Art. 87); por lo que la suspensin inmediata que es la virtualidad principal del Amparo Constitucional actual no es garantizada. No cabe duda que son positivas las siguientes garantas:

- La Accin de Acceso a la Informacin Pblica (Art. 91), cuando esta haya sido denegada expresa o tcitamente, o cuando se haya entregado informacin incompleta o no dedigna. - La Accin por Incumplimiento (Art. 93), frente a incumplimientos de normas que integran el sistema jurdico, o al incumplimiento de sentencias o informes de organismos internacionales de derechos humanos, accin que debe ser interpuesta ante la Corte Constitucional. - La Accin Extraordinaria de Proteccin (Art. 94) contra sentencias o autos denitivos violatorios de derechos reconocidos en la Constitucin. En este caso, por no haber una precisin mayor en su formulacin puede convertirse en un mecanismo para eludir y prolongar excesivamente los juicios, convirtindole en la prctica a la Corte Constitucional en una instancia de casacin.

Conclusin
Pese a las observaciones crticas que podamos realizar, indudablemente los ttulos referidos a los derechos son las partes mejor logradas de la propuesta constitucional de la Asamblea Constituyente, pues buscan pasar de la formulacin retrica de los derechos a la viabilidad de su aplicabilidad prctica, a partir del reconocimiento de que la igualdad y la libertad no se producen por decreto, sino que deben ser conquistadas y garantizadas, precisamente a partir de la aceptacin y visibilizacin de las diferencias reales existentes entre las personas, como primer paso para impedir que se conviertan en pretextos de discriminacin. A los grupos sociales e identidades colectivas reconocidas en la propuesta constitucional de Montecristi nos corresponde apropiarnos de estos derechos, como parte del ejercicio de ellos, pero tambin de nuestros deberes ciudadanos, e identicar desde la movilizacin y la organizacin social, aquellos aspectos que merecen modicarse, en el camino de perfectibilidad de la democracia ecuatoriana, que debe ser profundizada, radicalizada y enriquecida con el despertar de la conciencia social y ciudadana que se expres en el proceso constituyente y que es la mejor garanta para la construccin de una etapa mejor de nuestra convivencia como ecuatorianos/as.

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la carta dederechos y garantas

LA PLURINACIONALIDAD EN LA NUEVA CONSTITUCIN


Por Floresmilo Simbaa
Socilogo, jefe del Departamento de Territorios de la ECUARUNARI, filial de la CONAIE.

l reconocimiento de la plurinacionalidad como elemento constitutivo del Estado ecuatoriano es uno de los avances capitales en el proyecto de nueva Constitucin Poltica, pero este logro ha recorrido un camino bastante conflictivo a lo largo del funcionamiento de la Asamblea Constituyente.

De los bloques de asamblestas solo el Movimiento Pachakutik propuso el proyecto de reconocimiento del Ecuador como un Estado Plurinacional. A partir de abril de 2008 el gobierno de Rafael Correa empez a aceptar la propuesta, aunque contraponindole a la tesis de la interculturalidad. Este tema no dej de ser conictivo hasta el ltimo da de funcionamiento de la Asamblea Constituyente, a propsito del reconocimiento del Kichwa como segunda lengua ocial nacional.

La plurinacionalidad en la coYuntura poltica


Los partidos y movimientos progresistas y de izquierda que lograron conseguir bancadas en la Asamblea Constituyente enarbolaron desde su convocatoria y campaa electoral, dos propuestas programticas aglutinantes: la oposicin al neoliberalismo y la plurinacionalidad, si bien la segunda contiene a la primera, la primera no a la segunda. De esos bloques polticos, solo el Movimiento Pachakutik juntaba antineoliberalismo y plurinacionalidad, mientras que el Movimiento Popular Democrtico (MPD) enarbolaba el reconocimiento de ciertos derechos culturales, pero no llegaba a la plurinacionalidad. El Movimiento Acuerdo Pas y el gobierno de Rafael Correa no

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contemplaban esa tesis en su proyecto. Los discursos tanto en el mbito de la organizacin como la generalidad de sus candidatos con la excepcin de Mnica Chuji (Sucumbos) y Vicente Mazaquiza (Tungurahua), indgenas que adscriben a la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE) no hacan mayores referencias a dicho postulado. Una vez iniciado el trabajo de la Asamblea Constituyente, el tema de la plurinacionalidad fue tomando poco a poco peso en el debate, sobre todo en las mesas de trabajo, donde muchos asamblestas fueron enriqueciendo el debate, pero Alianza Pas y el gobierno de Rafael Correa no adoptaban una posicin ocial al respecto, incluso en algunos casos se manifestaba una oposicin expresa a la tesis. Una vez en marcha el trabajo de la Asamblea de Montecristi hubo algunos hechos polticos importantes que permitieron que el proyecto de plurinacionalidad fuera adquiriendo fuerza. Lo ms destacado fue la argumentacin y defensa que hizo la CONAIE, sobre todo desde su regional ECUARUNARI, en cada una de las mesas constituyentes. Cabe recordar que el 22 de octubre de 2007, la CONAIE present su proyecto de Constitucin a los bloques de la tendencia progresista, con una movilizacin de diez mil personas. Igualmente, la movilizacin que la CONAIE efectu a la Casa de Gobierno el 11 de marzo de 2008, conjuntamente con otras organizaciones sociales, con la participacin treinta mil personas, marcha denominada Defensa de la Plurinacionalidad, la Soberana y los Recursos Naturales. Por ltimo, la presencia en el seno de la Asamblea Constituyente del socilogo portugus Boaventura de Sousa Santos, que fue invitado a exponer su trabajo terico sobre el tema. Todo esto en su conjunto, levant adscripciones ms activas entre los asamblestas de Acuerdo Pas y elev el nivel del debate en la opinin pblica. Como consecuencia de la movilizacin del 11 de marzo, el gobierno de Rafael Correa nombr una comisin conformada por tres ministros y asesores para iniciar un dilogo con la CONAIE alrededor de la propuesta de la plurinacionalidad. El dilogo lleg a tres sesiones: dos con la comisin y una, la ltima, con el presidente Rafael Correa. Se debatieron los alcances conceptuales de la propuesta, sobretodo en lo referente a los territorios, el autogobierno y el manejo de los recursos naturales. En este corto proceso de dilogo se pusieron de maniesto las diferencias polticas e ideolgicas entre el

movimiento indgena y el gobierno de Rafael Correa, respecto de temas fundamentales, particularmente en lo referente al tipo de Estado post-neoliberal, al modelo de desarrollo y el manejo de los recursos naturales. Paralelamente al desarrollo del proceso de dilogo, el presidente Rafael Correa atac de manera reiterada y pblica a la CONAIE y su propuesta, calicndola de extremista, infantilista de izquierdista e indigenista. El punto ms alto del enfrentamiento lleg cuando se debata el derecho al consentimiento previo versus la consulta previa en relacin con la explotacin de los recursos naturales y minerales. Esto dio lugar, de una parte, a la descalicacin gubernamental de la plurinacionalidad como que fuera una propuesta de una minora social, electoralmente perdedora, y que solo representaba el 2%; y, por otra parte, a la declaratoria de oposicin a la poltica neoliberal del gobierno por parte de la CONAIE. A partir del fracaso de las mesas de dilogo con el gobierno de Rafael Correa el movimiento representado por la CONAIE decidi enfatizar en su accionar poltico en la Asamblea Constituyente, con el objetivo de fortalecer la aceptacin de la plurinacionalidad y las polticas referidas a los recursos naturales, para lo cual efectu contactos con varios sectores sociales y polticos. Pero la realidad histrica y las dinmicas de los procesos socio-polticos pudieron ms que las disputas coyunturales. El gobierno de Rafael Correa y su bloque de Acuerdo Pas en la Asamblea Constituyente terminaron aceptando el proyecto de plurinacionalidad y emitiendo el Decreto Minero, con la aclaracin del presidente Rafael Correa, de que la propuesta de plurinacionalidad que tiene el gobierno es la ms sensata y realista, e insistiendo en que la otra solo representa a un 2%. Con la aceptacin gubernamental de la plurinacionalidad, la disputa poltica se centr en el debate de los contenidos. Los tres temas centrales de discrepancia y disputa fueron: el reconocimiento de los territorios comunitarios o indgenas, el autogobierno y los gobiernos comunitarios, y el manejo y control de los recursos naturales, lo que ser desarrollado ms adelante. A escala social, el debate y la aceptacin de la plurinacionalidad tuvo dinmicas variadas. En los documentos de propuestas presentados a la Asamblea

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Constituyente, varias organizaciones hacan constar, adems de sus propuestas especcas, el reconocimiento de la plurinacionalidad. Tal fue el caso de varias organizaciones de mujeres, jvenes y movimientos urbanos, como los rockeros por ejemplo; tambin lo hicieron las federaciones que agrupan a las comunas de montubios, las organizaciones de afroecuatorianos y las organizaciones de campesinos. Por otro lado, algunos sectores se opusieron a la propuesta. Dos de las oposiciones ms destacadas fueron las presentadas por la FENOCIN y la FEINE, organizaciones que se opusieron a la plurinacionalidad bajo tres argumentos: que los indgenas no son nacionalidades sino pueblos, y que como tal ya eran reconocidos en la Constitucin de 1998.1 Adems se sostuvo que la plurinacionalidad ocasionara la divisin (balcanizacin) del Ecuador. Lo que corresponde, segn esas organizaciones, no es la plurinacionalidad sino la interculturalidad. En el caso de la FENOCIN, su mximo dirigente, Pedro de la Cruz, asamblesta de Acuerdo Pas, defenda la interculturalidad en oposicin a la plurinacionalidad. Luego de que el gobierno de Rafael Correa y el partido ocial aceptaron formalmente la tesis de plurinacional, Pedro de la Cruz continu su ataque a la plurinacionalidad. Finalmente, la Asamblea Constituyente termin reconociendo el carcter intercultural y plurinacional del Estado. Para analizar la dimensin de lo aprobado en el proyecto de nueva Constitucin, es necesario comparar su texto con la propuesta entregada por la CONAIE.2

Amrica, realizada en Quito, la plurinacionalidad fue adoptada como proyecto continental. La propuesta de la CONAIE presentada en la Asamblea Constituyente est contenida en cuatro textos: Nuestra Constitucin por un Estado Plurinacional (octubre de 2007), Principios y lineamientos para la nueva Constitucin del Ecuador (2007), Proyecto Poltico de las Nacionalidades Indgenas del Ecuador (diciembre de 2007), y Propuesta Agraria de la CONAIE (2007). Adems de esos textos, la CONAIE hizo conocer varios documentos que se publicaban al calor del debate constituyente. Los textos referidos aseveran que la propuesta de la CONAIE reeja el pensamiento comunitario de los pueblos y nacionalidades indgenas, sistematizada en innumerables talleres y debates con las comunidades y la experiencia de lucha.3 Cabe sealar que la percepcin generalizada es considerar al proyecto como un tema exclusivamente indgena, por lo tanto, los sectores no indgenas no estaran directamente involucrados en este asunto. Por el contrario, la CONAIE seal que El presente documento es el resultado de un proceso de participacin de las organizaciones de base de la CONAIE en la Costa, Sierra y Amazona4 La CONAIE asegura adems que Como punto de partida, se recogieron las propuestas y reivindicaciones propias de los Pueblos y Nacionalidades Indgenas, para abordar en un segundo momento aquellos temas que podran parecer ms lejanos para la organizacin, en un dilogo amplio con otros sectores5, raticando as que la propuesta fue debatida con otros sectores sociales organizados. En el Proyecto Poltico de la CONAIE encontramos una denicin de plurinacionalidad, en el captulo denominado Principios polticos e ideolgicos. All se dice que La plurinacionalidad es un sistema de gobierno y un modelo de organizacin poltica, econmica y sociocultural, que propugna la justicia, las libertades individuales y colectivas, el respeto, la reciprocidad, la solidaridad, el desarrollo equitativo del conjunto de la sociedad ecuatoriana y de todas sus regiones y culturas, en base al reconocimiento jurdico-poltico

La propuesta de la CONAIE
Originalmente, la propuesta de plurinacionalidad de la CONAIE fue lanzada como proyecto poltico en el Ecuador a mediados de los aos 80s. Desde entonces, la mayora de los movimientos indgenas de Amrica la han acogido y desarrollado de acuerdo a sus realidades y condiciones particulares. En junio de 2004 en la II Cumbre Continental de los Pueblos Indgenas de
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El Art. 1 de la Constitucin de 1998 dice: El Ecuador es un Estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrtico, pluricultural y multitnico. El Art. 1 del proyecto de Constitucin de Montecristi dice: El Ecuador es un Estado constitucional, social y democrtico de derechos y justicia, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico.

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CONAIE. Nuestra Constitucin por un Estado Plurinacional. 2007. Pg. 20. CONAIE. Principios y Lineamientos para la nueva Constitucin del Ecuador. 2007. Pg. 2. Ibd. P. 2

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y cultural de todas las Nacionalidades y Pueblos Indgenas que conforman el Ecuador.6 En ese concepto podemos ver que no solo se involucra el reconocimiento cultural de los indgenas como nacionalidades y pueblos. Ese reconocimiento est dimensionado como la base, pero no es el todo, pues la plurinacionalidad involucra tambin un tipo determinado de organizacin poltica, econmica y sociocultural, y una forma de gobierno del Estado, por lo que la plurinacionalidad no contiene nicamente la dimensin cultural, este es su elemento original, es la realidad histrica que otorga niveles de cohesin social. El otro elemento fundamental es la dimensin poltica, con lo que los indgenas logran tener una perspectiva global interna, con la sociedad no indgena y con el Estado. De esto da cuenta la misma CONAIE, al asegurar que su proyecto promueve la equidad social y poltica, la justicia econmica y la interculturalidad de toda la sociedad.7 Lo plurinacional hace referencia, segn el boliviano Luis Tapia, a una matriz comunitaria de la organizacin de los indgenas en pueblos y nacionalidades, pero que no contiene en su seno la forma estatal, porque La poltica no se ha concentrado y no ha generado en el seno de estas comunidades una separacin de instituciones y de personas que se convierten en polticos. La dinmica de este tipo de organizacin es la accin colectiva y directa, por lo que potencialmente permite la participacin de todos sus miembros, adems es una forma distinta a la liberal de plantear la relacin Estado-sociedad. Dentro de la Asamblea Constituyente se presentaron reparos contra la plurinacionalidad, alrededor de temas que se crean superados en el debate que se dio a lo largo de la dcada de los 90s. Incluso intelectuales que trabajaron y publicaron documentos fundamentando la plurinacionalidad, ahora denostaban de l: la plurinacionalidad solo reconoce la diversidad, pero no enfatiza la unidad en la diversidad, induce al estado a tratar a los pueblos indgenas como minoras nacionales8.

Porqu esta confusin y manipulacin de los conceptos? El portugus Boaventura de Sousa, que estuvo en el Ecuador como conferencista invitado por la Asamblea Constituyente da cuatro razones: (1) La teora poltica fue desarrollada en el norte global, inventaron todo un marco terico que se consider universal y que se aplic a todas las sociedades. (2) La teora poltica ha desarrollado teoras de la transformacin social tal como sta fue desarrollada en el norte, quedndose muy distante de las prcticas transformadoras que vienen del sur. (3) Toda la teora poltica es monocultural, tiene como marco histrico la cultura eurocntrica, y (4) La teora poltica no se ha dado cuenta de un fenmeno que hoy es ms central: el fenmeno del colonialismo.9 La base metodolgica y terica sobre la cual se levanta esta propuesta reconoce que las contradicciones que coexisten y se combinan en el capitalismo son las que se dan entre el capital y el trabajo, las culturales, adems de las ecolgicas, de gnero, generacionales, entre otras. La CONAIE ha trabajado los fundamentos de la plurinacionalidad sobre la base de un anlisis de la realidad del pas, el Estado y de los propios pueblos indgenas a partir de los conictos culturales y de clases. As sealan las memorias del sus I y II Congresos, entre 1986 y 1998. Es por eso que, en su Proyecto Poltico, en el captulo de Declaratoria Poltica apunta: Que en el Ecuador el llamado problema del indgena, no es nicamente un problema pedaggico o administrativo como sealan los sectores dominantes, si no que es fundamentalmente un problema econmico, poltico y cultural estructural, y por lo mismo, es un problema nacional, y por lo tanto para solucionarlo se requiere el concurso de toda la sociedad. Es por eso que en el centro de la propuesta se encuentra la democracia: Esta nueva forma de organizacin estatal exige un nuevo tipo de democracia, cuyo sustento sea el auto reconocimiento sociocultural mutuo y el consenso como forma de accin y organizacin jurdica y poltica. Esta nueva democracia permitir fortalecer al Estado ecuatoriano asentado en la unidad de la diversidad10; por lo que Construir la Plurinacionalidad no implica la simple declaratoria formal en la Constitucin Poltica, sino la reorganizacin y reconstruccin estructural del actual Estado, la instauracin de un nuevo tipo de democracia y el establecimiento de una sociedad intercultural,
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CONAIE. Proyecto Poltico de las Nacionalidades del Ecuador. 2007. Pag. 17. CONAIE. Principios y Lineamientos para la nueva Constitucin del Ecuador. 2007. Pag. 10. Galo Ramn Valarezo. Plurinacionalidad o Interculturalidad en la Constitucin? Marzo, 2008 Boaventura de Sousa. La reivindicacin del Estado y el Estado Plurinacional. Abril, 2007 CONAIE. Proyecto Poltico de las Nacionalidades del Ecuador. 2007. Pg. 18.

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como garanta del ejercicio pleno de los derechos fundamentales individuales y colectivos.11 Quiz los conceptos ms conictivos, no obstante, los que ayudan a un mejor entendimiento de la propuesta son los que hacen referencia a los pueblos, las nacionalidades y la ciudadana. Cmo son manejadas estas deniciones en el debate? La doctrina jurdica dene a los pueblos como una colectividad constituida y diferenciada en relacin de usos y costumbres con otros grupos humanos. Polticamente el concepto de pueblo tiene importancia en tanto hace referencia al conjunto de todas las personas que integran un pas o colectividad, porque ese concepto se encuentra vinculado con el jurdico de la soberana popular; es decir, los pueblos como la fuente y el titular de esa soberana. La CONAIE, parte de esta denicin general de la doctrina jurdica para elaborar un concepto propio de lo que se debe entender como pueblos indgenas. As dice en su Proyecto Poltico, Pueblo es un grupo humano con el mismo origen histrico, y que comparten elementos identitarios, culturales y lingsticos, regidos por una misma estructura organizativa jurdica, econmica y poltica, y que pertenecen a una instancia superior como es la nacionalidad.12 Para ampliar dicho concepto enumera los factores de cohesin como la colectividad. As: Ocupan un territorio denido, hablan una lengua comn, comparten una cultura, una historia y aspiraciones comunes; factores que lo diferencian de otros pueblos y que han hecho posible que desarrollen instituciones sociales particulares y formas de organizacin autnomas o relativamente autnomas. El otro concepto a denir es el de nacionalidad. La Enciclopedia Jurdica OMEBA pone las siguientes deniciones: Puede considerarse a la nacionalidad como a un vnculo especico que une a una persona determinada con un Estado particular, ja su pertenencia a dicho Estado, le da derecho a reclamar la proteccin del mismo y la somete a las obligaciones impuestas por sus leyes. Otro concepto arma que la nacionalidad es el vnculo jurdico en virtud del cual una persona es miembro de la comunidad poltica que un Estado constituye,
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segn el Derecho interno y el Derecho internacional. Del contexto de ambas resulta que la nacionalidad es un vnculo establecido por el Derecho interno, por lo que a cada Estado le corresponde legislar sobre la adquisicin, prdida y recuperacin de la misma. Las disposiciones del Derecho interno dictadas con relacin a la nacionalidad son reconocidas y respetadas por los dems Estados, en tanto no afecten los tratados especiales o el uso internacional. De lo citado se desprende que la nacionalidad es un acto jurdico, de carcter poltico, que implica el reconocimiento de una persona o colectividad humana como parte de un Estado, quien a su vez los reconoce como sus ciudadanos. En el marco de la plurinacionalidad, la CONAIE dene la nacionalidad indgena como el carcter de la nacin que representa al conjunto de uno o varios pueblos, ligados, unidos por un igual origen histrico, comparten los mismos rasgos culturales, un territorio, un idioma propio, una estructura sociopoltica; las Nacionalidades y Pueblos Indgenas estamos regidos por nuestras propias leyes, costumbres y creencias, lenguas propias y formas de organizacin social, econmica y poltica en nuestros territorios. Arma adems que Nuestra denicin y existencia como nacionalidades son anteriores a la constitucin del Estado Ecuatoriano. Nuestras identidades y caractersticas culturales propias y particulares, que nos diferencia del resto de la sociedad. De estas caractersticas, la identidad idiomtica juega un rol muy importante. Por lo tanto, la plurinacionalidad, en lo referente a la ciudadana, busca el reconocimiento jurdico por parte del Estado a las nacionalidades y pueblos indgenas en tanto entidades colectivas, jurdica-polticas e histricamente constituidas, y como sujetos colectivos de derechos. Sobre esa base, la CONAIE demanda el reconocimiento de las siguientes nacionalidades: Kichwa, Shuar, Achuar, Huaorani, Cofn, Siona-Secoya, Shiwiar, Andoa, Zpara, Tsachila, Chachi, Awa y Epera. Qu implica el reconocimiento de la ciudadana a las nacionalidades y pueblos indgenas en tanto sujetos colectivos de derecho? Ciudadano es el habitante de un Estado, quien lo considera sujeto de derechos polticos y que interviene ejercitndolos en y ante el gobierno del pas. El uso equvoco de las palabras ciudadana y ciudadano en algunos textos constitucionales ha dado

Ibd. Pg. 18 CONAIE. Proyecto Poltico de las Nacionalidades Indgenas del Ecuador. 2007. Pg. 85

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lugar a ciertas confusiones que estiman que son trminos idnticos, incluso a utilizarlos como sinnimo con el concepto de nacionalidad. La nacionalidad involucra a la sociedad civil y la ciudadana a la sociedad poltica. Lo nacional se opone a lo extranjero; lo ciudadano puede tambin oponerse, pero no necesariamente. Hay aqu una permanente contradiccin. La ciudadana implica la idea de Estado por lo general soberano (concepto netamente poltico); la nacionalidad la existencia de una sociedad civil con los caracteres congurativos de la nacin. La ciudadana hace referencia al Estado; la nacionalidad hace relacin a los derechos y obligaciones. La ciudadana tiene el enorme valor de servir de sustentculo condicionante para el goce y ejercicio de los derechos polticos; los tiene como en potencia, pero no en acto. Los vnculos entre nacionalidad y ciudadana son diferentes, no se excluyen, pero tampoco se implican. La ciudadana establece una relacin poltica entre el ciudadano y el Estado y engendra el nacimiento de los derechos y deberes polticos. La confusin que se est superando aceleradamente es creer que hay una sola forma de pertenencia al Estado: la individual, y por tanto la relacin Estado-Individuo genera un solo tipo de derechos: los individuales. La plurinacionalidad implica la pertenencia a un Estado no solo como individuos, sino tambin como colectividades: pueblos y nacionalidades indgenas, en consecuencia, la ciudadana tambin implica derechos y obligaciones individuales y colectivas.

por algunos de izquierda. Parte del principio que solo existe una manera democrtica de pertenencia al Estado, que es la ciudadana, como nico mecanismo moderno de concepcin de derechos y convivencia sociopoltica. Esta perspectiva no da cuenta de los cuestionamientos y evolucin histrica que ha tenido el principio bajo el cual se construyeron los estados europeos a lo largo del siglo XIX, esto es, un Estado, una nacin, una cultura. En la actualidad varios pases han ido modicando sus estructuras uninacionales desde una perspectiva plurinacional: Blgica, Rusia, Suiza, Canad, por citar algunos ejemplos, han ido reconociendo estatutos con ese carcter. Volviendo a los documentos de la CONAIE, ya hemos visto que para sus proponentes la plurinacionalidad es un sistema de gobierno y un modelo de organizacin poltica, econmica y sociocultural. Como sistema poltico la base es la autodeterminacin, que constituye el Derecho que tienen las Nacionalidades y Pueblos indgenas a la libre determinacin y gobierno comunitario propio; esto es, ejercer libremente su propio sistema poltico y el modelo de desarrollo econmico, social, cultural y cientcotecnolgico, en un territorio plenamente denido dentro del nuevo Estado Plurinacional unitario.13 Y se enfatiza que no signica formar un Estado dentro de otro Estado, sino construir un Estado fuerte en base al fortalecimiento de la sociedad y sus culturas, como expresin de su soberana. Esta concepcin se ratica en el Art. 1 del proyecto de Constitucin presentado por la CONAIE a la Asamblea Constituyente en Montecristi: El Ecuador se constituye en un Estado Plurinacional, soberano, comunitario, social y democrtico de derecho, independiente, laico, solidario, con equidad de gnero y unitario. Este concepto va ligado en todos los documentos ociales de la CONAIE a otros que hacen referencia a un nuevo tipo de Estado, pluralmente democrtico y unitario. En ninguna parte de sus textos encontramos el desconocimiento al Ecuador como Estado unitario. Lo que reiteradamente se critica son sus bases y estructuras discriminadoras, antidemocrticas, injustas; de igual forma, se pone en tela de juicio el fundamento histrico ocialmente impuesto. Los detractores de la CONAIE gustan poner como ejemplo de lo catastrco que resultara tal reconocimiento, lo ocurrido con la ex Yugoslavia.
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La propuesta de plurinacionalidad mal entendida


En el proceso constituyente muchos conceptos no fueron sucientemente debatidos y profundizados, por lo que la propuesta de plurinacionalidad recibi ataques que aqu resumiremos en cuatro de sus principales argumentaciones: 1 La plurinacionalidad es una amenaza de balcanizacin del pas. Este criterio fue utilizado por todos sectores de derecha, pero tambin

CONAIE. Proyecto Poltico de las Nacionalidades del Ecuador. 2007. Pg. 20

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Para ellos, la razn de la disolucin de ese pas centroeuropeo y la guerra que sufri fue consecuencia del reconocimiento constitucional de su carcter plurinacional, olvidndose u ocultando la crisis econmica que padeci, las presiones e intervenciones de potencias extranjeras, concretamente de la Unin Europea y los Estados Unidos. En este tema, uno de los ataques ms violentos provino de otra organizacin indgena, la FENOCIN, que sostena que esta declaracin slo aumentar las confusiones y generar rechazo de la mayora del Ecuador La creciente resistencia de la opinin pblica a la plurinacionalidad se debe fundamentalmente a la idea generalizada de que atenta contra la unidad nacional y tal adopcin se ve como una amenaza a la integralidad del pas.14 Estos ataques fueron superndose conforme los avances del debate al interior de la Asamblea y fuera de ella. 2 Es una propuesta indigenista y excluyente. Como ya hemos visto, la propuesta de plurinacionalidad descansa sobre la base de combinar la realidad poltica, econmica y cultural del conjunto de la sociedad y del Estado, por lo que el proyecto de la CONAIE propugna la justicia, las libertades individuales y colectivas, el respeto, la reciprocidad, la solidaridad, el desarrollo equitativo del conjunto de la sociedad ecuatoriana y de todas sus regiones y culturas. En el proyecto de Constitucin presentado por la CONAIE se aborda la totalidad del Estado y de su relacin con la sociedad, es decir, trabaja sobre el conjunto de la realidad del pas y de la organizacin del Estado. 3 Falta de argumento terico jurdico para su reconocimiento. Segn los defensores de la plurinacionalidad, la innegable existencia de varias nacionalidades y pueblos indgenas, concebidas como entidades socioculturales, plenamente constituidas socioeconmica y polticamente es el sustento y fundamento. Aqu la autodeterminacin de los pueblos es su principal elemento. Este sustento est reconocido por el Derecho internacional, tanto el Convenio
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169 de la OIT (1998) como la Declaracin de los Derechos de los Pueblos Indgenas de la ONU (2007), estipulan que los indgenas son sujetos colectivos de derechos, llmense pueblos o naciones. Este reconocimiento es de suma importancia, porque a partir de l se desprende el reconocimiento del derecho al autogobierno dentro de pases independientes. No da pie por ningn lado a que se formen estados independientes. La CONAIE propone ms bien la conformacin de Gobiernos Comunitarios como formas de ejercicio directo de la democracia, no solo de los indgenas, sino del conjunto de la sociedad.
NATURAlES.

La CONAIE en ninguna parte de sus propuestas plantea tal demanda, pide eso si como forma de desmontar el neoliberalismo, consagrar estos recursos como bienes estratgicos de uso y benecio social. Exige que antes de explotar esos recursos, el Estado consulte a la autoridad indgena o gobierno comunitario. Este argumento es conocido como soberana compartida. Estas argumentaciones y otros ataques no resistieron los anlisis y debates, y fueron perdiendo peso en la Asamblea Constituyente, pero polticamente sirvi para reducir la fortaleza de la propuesta de plurinacionalidad y se quitara sus elementos ms insurgentes.

4 LOS

INDGENAS REClAMAN lA PROPIEDAD EXClUSIVA DE lOS RECURSOS

La plurinacionalidad en el proYecto de Constitucin


El reconocimiento del Ecuador como Estado Plurinacional en el proyecto de Constitucin es el logro ms grande conseguido por la CONAIE. Ms all de los lmites que se puso a lo largo del texto, este hecho abre una puerta para transformaciones a mediano y largo plazo. El proyecto de Constitucin dice en su Art. 1 El Ecuador es un Estado constitucional de derecho y justicia, social, democrtico, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Cabe anotar que para los proponentes, la interculturalidad es parte sustancial de la plurinacionalidad, pero, por razones polticas, en la Asamblea se puso a la interculturalidad como opuesto a la plurinacionalidad, y nalmente se termin incorporando ambos conceptos.

FENOCIN. Interculturalidad Fuerza de la Patria. 2008. Pg. 11

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A partir de este reconocimiento, la Asamblea fue desarrollando lo plurinacional en varios mbitos de la estructura del Estado. En la parte de los sujetos de derecho que el Estado reconoce constan: Las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos (Art. 10). De esta manera se hace una combinacin entre el sujeto individual y colectivo; entre derechos individuales y colectivos, lo que se reeja en el reconocimiento de una especie de doble nacionalidad interna: La nacionalidad ecuatoriana es el vnculo jurdico poltico de las persona con el Estado, sin perjuicio de su pertenencia a alguna de las nacionalidades indgenas que coexisten en el Ecuador plurinacional (Art. 6). En el mbito econmico, el proyecto de Constitucin desarrolla las capacidades de la organizacin y propiedad comunitaria. El proyecto (Art. 321) en relacin con los tipos de propiedad seala que las formas de propiedad son: pblica, privada, comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa, mixta. Hasta aqu no hay ningn avance en relacin con la Constitucin de 1998, que pese a que reconoca la propiedad comunitaria, no le otorgaba mayores posibilidades de impulso.15 En el captulo de los sectores estratgicos del Estado, el Art. 318 determina que La gestin del agua ser exclusivamente pblica o comunitaria. El servicio pblico de saneamiento, el abastecimiento de agua potable y el riego sern prestado nicamente por personas jurdicas estatales o comunitarias. Esto abre posibilidades de desarrollo de las formas comunitarias que son la base socio organizativa, cultural y econmica de los pueblos indgenas y de los campesinos. La potencialidad de este reconocimiento est en que lo comunitario tambin pueda ser construido con sectores no indgenas y urbanos, lo que representa un salto cualitativo respecto de la actual Constitucin. En lo poltico, segn la propuesta de la CONAIE, dos de los pilares fundamentales de la plurinacionalidad son los derechos territoriales y el autogobierno o gobiernos comunitarios. Sobre este punto, el proyecto de Constitucin de Montecristi mantiene la actual divisin territorial interna, esto es, las provincias, cantones y parroquias. Hace si dos renovaciones: las regiones y
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las circunscripciones territoriales indgenas y pluriculturales (Art. 242), estas ltimas tendrn categora de rgimen especial. El Art. 257 del proyecto de Constitucin de Montecristi seala que en las circunscripciones territoriales indgenas o afro ecuatorianas se constituirn gobiernos territoriales autnomos y que se regirn por los principios de interculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con los derechos colectivos. La forma de constituir stos territorios ser mediante consulta popular y con el voto favorable de las dos terceras partes de los votos validos. El argumento que admite que las circunscripciones territoriales indgenas no alterarn los actuales lmites internos (Art. 257) pone barreras a la construccin histrica de los territorios indgenas o comunitarios, ya que su objetivo era recuperar la unidad de los pueblos y nacionalidades que actualmente se hallan divididos en medio de parroquias, cantones y provincias. Hay una contradiccin entre los principios prescritos para los gobiernos autnomos y los territorios indgenas, pues para los primeros se ja que se regirn por la solidaridad, subsidiaridad, equidad interterritorialidad, integracin y participacin ciudadana; en cambio, para los segundos tendrn la interculturalidad y la plurinacionalidad como principios de funcionamiento. En un Estado Plurinacional se supone que estos son principios nacionales, para todos los ecuatorianos, no solo para los indgena o afroecuatorianos, pues as se supondra que las vctimas de la discriminacin seran las responsables del monoculturalismo hegemnico. La propuesta de Gobiernos Comunitarios es un principio de democracia directa, aplicable no solamente a los pueblos indgenas, sino como un criterio general, lo que la Asamblea no acept, y lo redujo a las circunscripciones indgenas, aplicable nicamente para este sector. Concluyendo, si bien el proyecto de nueva Constitucin Poltica tiene varias contradicciones y lmites, en el proceso actual signica como asegura Alejandro Moreano una puerta entornada, su denitiva apertura o clausura depender de lo que hagan los actores sociales y polticos.

El Art. 245 de la Constitucin de 1998 dice: ...Las empresas econmicas, en cuanto a sus formas de propiedad y gestin, podrn ser privadas, pblicas, mixtas y comunitarias o de autogestin. El Estado las reconocer, garantizar u regular.

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la carta dederechos y garantas

La corte constitucional y el fortalecimiento de las garantias


Agustn Grijalva
Doctor en Jurisprudencia, PUCE, Quito; Mster en Ciencias Polticas, University of Kansas, Lawrence; estudios doctorales, University of Pittsburgh.

a propuesta de fortalecer al actual Tribunal Constitucional mediante una Corte Constitucional con nueva integracin, periodoy atribuciones ha sido uno de lostemas de debate durante el proceso constituyente.1 En muchos medios de comunicacin han predominado las opiniones y evaluaciones negativas, que ven en la propuesta de Corte Constitucional un peligroso instrumento de intervencin poltica en la justicia ordinaria, una nueva instancia procesal atentatoria a la seguridad jurdica, y una superposicin de un nuevo poder sobre la actual Corte Suprema de Justicia, e incluso sobre el poder legislativo.2 Estas crticas, sin embargo, han consistido ms en afirmaciones generales que en argumentaciones o estudios elaborados. Pese a ello, algunas de estas crticas apuntan, como veremos, riesgos posibles que deben ser analizados.

El fortalecimiento del Tribunal o Corte Constitucional3 y de las facultades de control constitucional de los jueces no es un proceso aislado del fortalecimiento de las garantas constitucionales, esto es, de los diversos medios que los ciudadanos tienen para hacer valer sus derechos. Los jueces constitucionales denen su rol y ejercen sus atribuciones en buena parte, aunque no
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Las denominaciones de Tribunal Constitucional o Corte Constitucional son prcticamente equivalentes. El proyecto constituyente adopta la denominacin de Corte para enfatizar los cambios estructurales que introduce, entre los que destaca el fortalecimiento del carcter jurisdiccional del actual Tribunal Constitucional. La Corte Suprema de Justicia ha tenido un rol protagnico en la formulacin de estas crticas y en el sealamiento de los riesgos que plantea la Corte Constitucional. Ambas denominaciones son perfectamente equivalentes.

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exclusivamente4, sobre la base del alcance y funcionamiento de estas garantas. La Corte Constitucional y las garantas constitucionales en tanto funcionen adecuadamente no pueden sino limitar, orientar y canalizar el poder de las diversas funciones del Estado a efectos de contribuir a integrar lo que ha venido a denominarse una democracia constitucional5, es decir, un sistema poltico en el que la mayora respeta tanto los procedimientos constitucionales democrticos como los derechos constitucionales de los individuos y de las minoras. Consecuentemente, en este ensayo vincularemos la propuesta de la Corte Constitucional con el fortalecimiento de las garantas constitucionales. Primero analizamos las crticas ms razonables y recurrentes respecto al proyecto constituyente de la Corte Constitucional; y luego relacionaremos este proyecto con el fortalecimiento de las garantas constitucionales que se incluye en la propuesta de nueva Constitucin.

fenmeno mundial6. Es un proceso global iniciado en los aos de la posguerra en Europa Occidental7 y en los aos ochenta y noventa del siglo veinte, paralelamente a los procesos de democratizacin, en regiones tan diversas como Asia, Amrica Latina8 y Europa Oriental. Este proceso responde a la necesidad de que se asegure jurdicamente mediante jueces especializados, procedimientos y normas, la supremaca de la Constitucin, es decir, el predominio de los derechos humanos y de los procedimientos democrticos, incluso por sobre la voluntad coyuntural de las mayoras polticas. Sin embargo, en el caso ecuatoriano existen antecedentes de un Tribunal o Corte Constitucional desde el ao 1945, cuando se cre el Tribunal de Garantas Constitucionales. Pese a estos remotos orgenes y a cierto progreso a partir de 1998, el Tribunal Constitucional no ha obtenido hasta hoy la legitimidad, nivel profesional e independencia que deberan caracterizarle. En balance, es una institucin controlada por partidos polticos, gremios y asociaciones, afectada por la corrupcin, y en los ltimos aos sujeta a la permanente remocin de sus vocales por parte del Congreso. La propuesta de una Corte Constitucional parte de esa realidad para formular un proyecto de cambio. En segundo lugar, la crtica de que la Corte Constitucional constituye un superpoder es inexacta puesto que las atribuciones de la Corte Constitucional, como las de cualquier rgano pblico, se hallan explcitamente establecidas principalmente en el artculo 436 del proyecto de Constitucin. Es cierto que estas atribuciones se fortalecen respecto a las que tiene el actual Tribunal Constitucional en la Carta Poltica de 1998, pero todas las nuevas competencias son propias de las cortes constitucionales a nivel comparado, comenzando por el control constitucional de decisiones judiciales, que analizamos mas adelante, la inconstitucionalidad por omisin o la generacin de una jurisprudencia obligatoria.

LA CORTE CONSTITUCIONAL UN SUPERPODER?


Una de las objeciones ms frecuentes contra la propuesta de Corte Constitucional dice que constituira un superpoder por encima de todas las dems funciones y rganos del Estado, un superpoder que no respondera por nada ni ante nadie. Como elementos que evidencian este excesivo poder se aluden las atribuciones de la institucin, su periodo y la eliminacin del juicio poltico, lo cual analizaremos ms adelante. En este punto conviene primeramente destacar que el fortalecimiento de los Tribunales o Cortes Constitucionales y de Justicia Constitucional en general, no es en absoluto un proceso local y reciente, sino que prcticamente es un

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Funciones como el control abstracto de inconstitucionalidad y la solucin de conictos de competencias constitucionales tienen tambin, en el caso de la Corte Constitucional, una trascendental importancia. La nocin de Democracia Constitucional es desarrollada cuidadosamente por Luigi Ferrajoli en varias de sus obras, entre ellas: Ferrajoli, Luigi, Derecho y Garantas: La Ley del Ms Dbil, Madrid, Editorial Trotta, 2001. Una respuesta a las crticas sobre este planteamiento en Ferrajoli, Luigi, Garantismo: una discusin sobre derecho y democracia, Madrid, Editorial Trotta, 2006

En algunos pases el control constitucional se ha fortalecido en manos de la Corte Suprema, por ejemplo en Argentina, Mxico o Costa Rica. Una obra que demuestra como tal proceso se inscribe en un verdadero cambio de paradigma jurdico, especialmente en Europa Occidental es Gustavo Zagrebelsky, El Derecho Dctil, Madrid, Editorial Trotta, 2005. Para una visin general del desarrollo de la justicia constitucional en Latinoamrica y en relacin a otras regiones del mundo vase Hctor Fix Zamudio, Justicia Constitucional y Derechos Humanos en Latinoamrica En: Lpez Guerra, Luis. La Justicia Constitucional en la Actualidad, Quito, Corporacin Editora Nacional, 2002.

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En tercer lugar, los magistrados de la Corte Constitucional si responden por sus actos, segn lo establece el artculo 431, pudiendo ser acusados por el Fiscal General, enjuiciados por la Corte Nacional de Justicia y destituidos por el pleno de la propia Corte Constitucional. No responden ante los rganos polticos que los nombran, ni pueden ser removidos ni reelegidos por ellos, e incluso duran periodos ms extensos que sus nominadores, pues lo que se busca es que la Corte sea independiente.9 Ciertamente, esta independencia depende no solo de las normas de la Constitucin sino de una denida voluntad poltica, como analizamos al nal del presente ensayo. En conclusin, una Corte Constitucional tiene y requiere lmites a su poder. Este rgano como cualquier otro puede verse deformado por una extralimitacin en el ejercicio de sus competencias. Sin embargo, hay factores jurdicos y polticos que la limitan, tales como la enunciacin explicita de sus atribuciones en la Constitucin y en la ley, la posibilidad de que el Congreso ante un desacuerdo con sus interpretaciones reforme la Constitucin, la necesidad de consistencia de la propia jurisprudencia constitucional, y el que sus sentencias sean obedecidas, as como la incidencia de la opinin publica sobre la legitimidad de la Corte e incluso la posibilidad de que sentencias arbitrarias sean revisadas por Cortes Internacionales de derechos humanos. Por estas y otras razones, cuando una Corte Constitucional se integra con profesionales idneos e independientes es frecuente el ejercicio de una prudente auto limitacin en el ejercicio de sus funciones.

prolongacin de los procesos judiciales mediante una nueva instancia, que supuestamente no encuentra paralelo en el Derecho Comparado. Esa es una innovacin innecesaria, arman los crticos, pues son o deben ser los propios jueces los que resguardan en el trmite de las causas el debido proceso. Es peligrosa porque abre la posibilidad de que muchos abogados recurran a este amparo extraordinario para dilatar aun ms los procesos judiciales, atacando incluso la cosa juzgada de las sentencias y por tanto la seguridad jurdica, se arma. Los riesgos, segn estos crticos, van ms all, puesto que al ser la Corte Constitucional una institucin politizada, con esta facultad se convierte en un instrumento de intervencin poltica directa en la justicia ordinaria. En tal sentido, incluso la Corte Suprema la Corte Nacional de Justicia en la Constitucin propuesta pierde su carcter de tribunal mximo de la justicia ordinaria y queda subordinada a estos designios polticos, arman sus crticos. Respecto a estas crticas hay que sealar primero que la institucin de control constitucional de decisiones judiciales no es, como algunos han dicho, una novelera o extravagancia. Por el contrario, la institucin existe en muchos pases con sistemas jurdicos similares al nuestro. Existe con mayor o menor amplitud en todos los dems pases de la Comunidad Andina, as como en Chile, Espaa o Alemania por citar algunos casos. A nivel del Derecho Comparado, lo extrao ms bien es la prohibicin absoluta que establece la Constitucin ecuatoriana de 1998, como lo expresa la Comisin Andina de Juristas: De los pases de la regin, Ecuador es el nico que contiene una restriccin absoluta a la posibilidad de iniciar un proceso de amparo contra una resolucin judicial10 En efecto, la creciente difusin internacional del control constitucional de decisiones judiciales responde a una lgica incontrastable y a una necesidad estructural. Si en un pas regido por una Constitucin, el Tribunal o Corte Constitucional es el mximo rgano de interpretacin y control constitucional, para cumplir esta funcin debe tener tambin la posibilidad de controlar la constitucionalidad de los actos del poder judicial. Para tal objetivo
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EL RIESGO DE UNA NUEVA INSTANCIA


El proyecto de nueva Constitucin (Art. 439) faculta a la Corte Constitucional a conocer acciones extraordinarias de proteccin es decir lo que antes se denominaba amparo contra sentencias, autos denitivos y resoluciones con fuerza de sentencia, rmes o ejecutoriados, cuando aquellos violan el debido proceso u otros derechos fundamentales. Esta ha sido una de las innovaciones ms criticadas por cuanto se ve en ella una innecesaria y peligrosa
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Para una revisin histrica de la dependencia poltica del Tribunal Constitucional respecto al Congreso y el corporatismo en el Ecuador pueden verse mis artculos: Grijalva, Agustn. Constitucionalidad, Institucionalidad y Derecho en el Ecuador en Ecuador Debate 71 Derecho, Reforma Poltica y Estado, Quito, CAAP, 2007. As como Grijalva, Agustn. Constitucin sin constitucionalismo?: Urgencia de un Tribunal Constitucional Independiente, en Revista de Derecho Foro 7, Quito, Corporacin Editora Nacional, 2007

Comisin Andina de Juristas, Los Procesos de Amparo y Habeas Corpus: un anlisis comparado, Lima, 2000

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debe actuar estrictamente cuando hay realmente un problema constitucional, como la violacin al debido proceso, pues de otra manera violara el principio de independencia judicial y se arrogara funciones de la justicia ordinaria. No obstante, algunos ministros de la actual Corte Suprema de Justicia han esgrimido el argumento de que en el caso de los jueces, son ellos mismos los que controlan el debido proceso y protegen los derechos fundamentales en las causas que conocen. Ciertamente eso es lo que debe suceder pero no lo que siempre sucede. Y es justamente para la segunda situacin que existe el control constitucional de decisiones judiciales y otros actos de autoridad pblica. Los jueces ordinarios no solamente que estn obligados a actuar en el marco de la Constitucin, como lo est cualquier autoridad pblica, sino que cumplen funciones de proteccin de la Carta Fundamental mediante instituciones como las garantas jurisdiccionales (Amparo, Habeas Corpus, Habeas Data, etc.) y el examen de la constitucionalidad de las normas legales e infralegales que aplican en el proceso. Esta sujecin de todas las funciones, rganos y autoridades pblicas a la Constitucin es lo que dene al Estado Constitucional moderno.11 Por supuesto, se podra esperar de los jueces, por sus propios conocimientos y experiencia, un autocontrol constitucional ms estricto, ms eciente, pero no perfecto. Ahora bien, incluso bajo el supuesto que los jueces ordinarios cumplan siempre con el debido proceso, bien pueden surgir diferencias entre ellos respecto a la interpretacin constitucional de ciertos principios o ciertos derechos. Quin puede unicar criterios en estos casos? Una posibilidad sera que lo haga la Corte Suprema de Justicia o la Corte Nacional de Justicia. Pero en ese caso surgiran inevitablemente contradicciones con la interpretacin y jurisprudencia de la Corte Constitucional. En un sistema de control constitucional mixto como el nuestro, donde hay elementos de control concentrado, es necesario que un nico tribunal acte como rgano de cierre del sistema y supere esas diferencias interpretativas mediante una jurisprudencia nica y obligatoria. La falta de unidad y claridad en la interpretacin de los derechos fundamentales es claramente una
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situacin atentatoria a la seguridad jurdica de los ciudadanos, y es por ello que se requiere esta labor unicadora de la Corte Constitucional.12 Son razonables las crticas en el sentido de que una atribucin de este tipo creara una nueva instancia y dilatara los procesos, pero lo son nicamente bajo el supuesto de una inadecuada regulacin legal de tal atribucin y un verdadero abuso de aquella por parte de la Corte Constitucional. Por el contrario, si la Corte Constitucional se limita estrictamente a examinar las violaciones al debido proceso constitucional, u otras evidentes violaciones al contenido esencial de los derechos fundamentales, tal control contribuye antes que diculta el correcto funcionamiento de la justicia ordinaria. En efecto, la propuesta constituyente apunta a una estricta regulacin de tal atribucin, y la Corte Constitucional regulara adicionalmente esta facultad mediante su propia jurisprudencia. Segn el proyecto de nueva Constitucin, esta atribucin de la Corte Constitucional se ejerce solo cuando los autos y sentencias sean denitivos y se hayan agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del trmino legal, a menos que la falta de interposicin de estos recursos no fuera atribuible a la negligencia del titular del derecho constitucional violado. (Art. 95) A estas regulaciones habr que agregar las que desarrolle la nueva Ley Orgnica de Control Constitucional en relacin con plazos y otros requisitos que posibiliten un razonable y adecuado funcionamiento de la institucin. En denitiva, esta atribucin de la Corte Constitucional no es absoluta o incondicionada, sino que tendr un carcter reglado y excepcional. De hecho, la estricta regulacin legal y jurisprudencial de este tipo de control y no su exclusin ha sido la solucin que se ha implementado en pases como Colombia, Per o Espaa. Es cierto tambin que una facultad de este tipo en manos de una Corte Constitucional manipulada polticamente o corrupta implica grandes riesgos, puesto que convertira a la Corte en un instrumento de ilegitima intervencin en la justicia ordinaria. Pero la solucin a tal problema no es atroar el
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Un interesante libro que muestra sistemticamente la necesidad lgica y poltica de esta sujecin es el de Manuel Antonio Pea Freire, La Garanta en el Estado Constitucional de Derecho, Madrid, Editorial Trotta, 1997

Esta necesidad ha sido bastante debatida en el caso colombiano. Vase Catalina Botero y otros, Tutela contra Sentencias: Documentos para el Debate: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad http://dejusticia.org/

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desarrollo de la justicia constitucional en el pas sino luchar por una Corte Constitucional independiente y profesional. No es aceptable atroar el desarrollo de las instituciones que el pas necesita para defender los derechos de sus ciudadanos bajo el argumento de que tales instituciones han funcionado mal o que pueden ser manipuladas por el gobierno de turno, o por los partidos y movimientos polticos. Si tal fuera el caso, habra que eliminar tambin otras atribuciones de la Corte Constitucional igual de importantes respecto al control constitucional sobre normas generales o actos de autoridad pblica. Es ms, en esa misma lgica, otras funciones o instituciones decientes como el Congreso, la Defensora del Pueblo, la Fiscala o la propia Corte Suprema deberan, para subsistir o mejorar, ser privadas de funciones que le son propias. El control de la constitucionalidad de las decisiones judiciales lo que exige es un serio compromiso poltico con el Estado Constitucional, y por tanto con la independencia y profesionalismo de la Corte Constitucional.13 Es esta decisin y compromiso poltico y no la eliminacin o debilitamiento de la Corte lo que puede fortalecer el Estado Constitucional de Derecho en el Ecuador. En todo caso, ms adelante volveremos sobre las condiciones polticas de la propuesta.

constitucionales alrededor del mundo. El problema radica en la amenaza de aristocracia judicial que supone un Tribunal Constitucional no elegido popularmente y que puede imponerse a la voluntad de los representantes votados por los electores. No tenemos aqu espacio para reproducir los fuertes argumentos a favor y en contra de las cortes constitucionales a este respecto.14 Pero si puede armarse que va desarrollndose un creciente consenso que plantea que en el Estado constitucional moderno la funcin legislativa y el control constitucional son dos realidades en tensin pero complementarias. En efecto, sin un control constitucional que resguarde los procedimientos, los derechos y limites inherentes al proceso democrtico, la actuacin legislativa puede derivar en un autoritarismo mayoritario que diluya el propio marco constitucional. Inversamente, una Corte Constitucional extremadamente formalista e insensible a las tendencias polticas democrticas prevalecientes en un momento dado puede convertirse en un grave obstculo a los cambios legtimos y necesarios. Un Estado constitucional requiere entonces, pese a las inevitables tensiones, un trabajo de cooperacin y complementariedad entre la Funcin Legislativa y la Corte Constitucional.

FORTALECIMIENTO DE LAS GARANTAS CONSTITUCIONALES


El proyecto de nueva Constitucin no solo fortalece a la Corte Constitucional sino que complementariamente, y en comparacin con la Constitucin de 1998, fortalece tambin las garantas constitucionales. Esta consolidacin est dada tanto por la ampliacin del tipo de garantas como por el desarrollo de las actuales garantas jurisdiccionales incluidas en la Constitucin de 1998, esto es, el Amparo, el Habeas Corpus, el Habeas Data, y la Defensora del Pueblo. En efecto, no es posible una Corte Constitucional defensora de los derechos humanos sin una adecuada gama de garantas, puesto que son stas las
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LA RELACIN ENTRE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y LA FUNCIN LEGISLATIVA


Otras crticas a la propuesta de Corte Constitucional provinieron incluso de algunos asamblestas de Alianza Pas durante los debates y hacan relacin a la relacin de la Corte con la Funcin Legislativa. La preocupacin fundamental es que la Corte al actuar como intrprete mximo de la Constitucin coarte, disminuya o desplace la discusin y deniciones democrticas que deben tener lugar en el legislativo. Este es un viejo y permanente debate que persigue a las cortes
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He examinado estas condiciones polticas en mi artculo Independencia, Acceso y Legitimidad de la Corte Constitucional, publicado en Un Cambio Ineludible, La Corte Constitucional, Quito, Tribunal Constitucional, 2007.

Puede examinarse al respecto Roberto Gargarella, Las Amenazas del Constitucionalismo, Derechos y Democracia, en: Marcelo Alegre, et. al. Los Derechos Fundamentales, Buenos Aires, Editores del Puerto, 2003. Una moderna defensa del constitucionalismo se encuentra en Luigi Ferrajoli, La Democracia Constitucional, en Courtis Christian, comp., Desde Otra Mirada, Buenos Aires, Eudeba, 2001.

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que permiten a los ciudadanos concurrir ante los jueces o ante las instancias polticas para exigir tales derechos. En relacin con el tipo de garantas, la propuesta de nueva Constitucin, en lnea con la doctrina constitucional ms moderna15, ampla e incluye nuevas modalidades ms all de las establecidas en la Constitucin de 1998. Las nuevas garantas segn el proyecto de Constitucin son las de carcter normativo, las polticas pblicas, y las garantas polticas o de participacin ciudadana. El principio central que gua su inclusin es el de que existen mltiples mecanismos, a ms de las garantas jurisdiccionales, que obligan a las instituciones y autoridades estatales a respetar y desarrollar los derechos humanos. As por ejemplo, las garantas normativas (Art. 85) establecen la obligacin de los legisladores de regular los derechos fundamentales exclusivamente mediante ley (reserva de ley), y la de no atentar contra el ncleo de tales derechos. Por otra parte, las polticas pblicas (Art. 86) son concebidas tambin como medios o garantas de los derechos fundamentales. Finalmente, las garantas polticas destacan la participacin ciudadana como un mecanismo de exigibilidad de estos derechos. Esta ampliacin de la nocin de garanta constitucional subraya el hecho de que son todas las funciones del Estado, todas las autoridades pblicas y en ocasiones los particulares, y no solo los jueces, los obligados a respetar y hacer respetar los derechos fundamentales que establece la Constitucin. Constituye por tanto una visin del poder estatal a su vez limitado por y al servicio de estos derechos. En relacin con las garantas jurisdiccionales tambin hay importantes avances respecto al texto de 1998. El proyecto de nueva Constitucin en unos casos des-formaliza estas garantas, en otros las constitucionaliza o amplia su objeto, as como las posibilidades de quienes pueden ejercerlas. Por ejemplo, en los casos del Amparo y del Habeas Corpus hay una des-formalizacin y una ampliacin tanto de la legitimacin activa como del objeto de cada garanta.
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En el caso del Habeas Data hay una ampliacin, o al menos una descripcin ms detallada del objeto de la garanta, mientras que la accin de acceso a la informacin pblica se constitucionaliza, pues antes haba sido establecida y regulada solo al nivel de la ley. Este fortalecimiento de las garantas se inscribe en la tendencia ms global de fortalecimiento de la justicia constitucional en el Ecuador. Todas estas garantas ya constan en la Constitucin de 1998, pero han sido objeto especialmente en el caso del Amparo de una serie de restricciones formalistas que desnaturalizan su funcin de acciones sencillas, giles, sumarias y ecaces para la proteccin de derechos. A n de ir superando este problema se desarrolla una seccin comn de principios de estas garantas que sirva de contencin normativa a las tendencias formalistas y restrictivas de la cultura jurdica tradicional, dominante en el pas. Por supuesto, ello no signica que estas acciones no deban ser reguladas mediante la Constitucin y la ley, pero esta regulacin no debe ser tal que resulte en una restriccin indebida de la funcin principal de estas garantas, cual es la efectiva proteccin de los derechos constitucionales. Estos principios comunes a las garantas hacen relacin a quienes pueden ejercerlas, la competencia de los jueces que conocen estas acciones, los procedimientos pertinentes incluyendo medidas cautelares, audiencia, pruebas, sentencia y apelacin, as como la ejecucin de las sentencias, las sanciones por su incumplimiento y su eventual revisin por parte de la Corte Constitucional. En este marco se ha dado especial atencin a la reparacin integral que tiene que dar lugar una sentencia derivada de una accin constitucional cuando se ha violado un derecho establecido en la Carta Fundamental. Otro cambio crucial viene dado por el carcter obligatorio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de garantas (Art. 436 nm. 6). Es ineciente que una Corte decida cientos de veces lo mismo en casos similares (por ejemplo los casos de amparo por parte de policas y militares a quienes se ha dado de baja). Es necesario seleccionar casos tipo y casos difciles para que las sentencias de la Corte Constitucional dictadas en tales casos sirvan de jurisprudencia constitucional obligatoria para los dems jueces que resuelven garantas y uniquen la interpretacin de derechos fundamentales en todo el sistema judicial.

Al respecto, pueden consultarse entre otras las siguientes obras: Ferrajoli, Luigi, Derechos y Garantas: La Ley del Ms Dbil, Madrid, Editorial Trotta, 2001. Pisarello, Gerardo, Los Derechos Sociales y sus Garantas, Madrid, Editorial Trotta, 2007, especialmente el captulo seis. Prez Luo, Antonio, Los Derechos Fundamentales, Madrid, Editorial Tecnos, 1986. Peces-Barba, Gregorio. Curso de Derechos Fundamentales, Madrid, Universidad Carlos III, 1999. Antonio Manuel Pea, La Garanta en el Estado Constitucional de Derecho, Madrid, Editorial Trotta, 1997.

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Un breve examen que hacemos adelante, de cada una de las principales garantas jurisdiccionales evidencia como estas se fortalecen en el proyecto de nueva Constitucin: El Amparo o Recurso de Proteccin: en general, se trata de superar las inconstitucionales restricciones al Amparo que haban sido introducidas los ltimos aos mediante resoluciones de la Corte Suprema, as como mediante reglamentos y jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional.16 Se establecen dos tipos de amparos: (1) La accin ordinaria de proteccin, y (2) La accin extraordinaria de proteccin. Ya hemos analizado el alcance del amparo contra decisiones judiciales o accin extraordinaria de proteccin. Respecto a la accin ordinaria, que es la accin de amparo que establece la Constitucin de 1998, se ampla su objeto a situaciones en que el agraviado se halla en estado de subordinacin, indefensin o discriminacin, as como a casos en que la violacin del derecho resulta de una inadecuada prestacin de los servicios pblicos. Se ratica que el amparo procede contra cualquier autoridad pblica, exceptuando los jueces contra cuyas decisiones procede la accin extraordinaria de proteccin. Todos estos cambios buscan que el amparo proteja efectivamente los derechos de los ciudadanos contra cualquier acto de violacin de sus derechos, sean actos de autoridad publica o decisiones judiciales. El Habeas Corpus: En relacin con esta accin el cambio fundamental respecto a la Constitucin de 1998 est dado tambin por la ampliacin de su objeto. La propuesta acorde con la jurisprudencia interamericana de derechos humanos ampla el Habeas Corpus de aquellas situaciones de detencin arbitraria por parte de autoridades pblicas, a toda forma arbitraria de privacin de la libertad. En efecto, esta privacin arbitraria puede ser tambin causada por un particular como, por ejemplo, en el caso de enfermos internados en hospitales, pblicos o privados, a quienes los directivos de esos establecimientos arbitrariamente les privan de su libertad u otras situaciones anlogas. Esta ampliacin del objeto de la accin destaca adems que el Habeas Corpus protege la vida e integridad fsica de quienes estn privados de su libertad; establecindose al efecto un detallado procedimiento que incluye
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el inicio de acciones penales a quienes ejecutan actos de tortura, trato cruel, inhumano o degradante. Al constitucionalizar el Habeas Corpus Judicial la propuesta permite interponer la accin incluso si la privacin arbitraria de la libertad ha sido dispuesta en el curso de un proceso penal. El Habeas Data: Se completa y perfecciona el procedimiento de la accin de Habeas Data establecido de forma ms general en la Constitucin de 1998. De esta forma se busca una proteccin ms efectiva. Para este efecto, se incluye como objeto del Habeas Data los datos genticos y los archivos de datos personales; se aclara que la accin puede interponerse sin importar si la informacin se halla en forma electrnica o manual. El titular tiene derecho a conocer la nalidad, propsito, origen y destino de su informacin personal. Si los datos son sensibles, el titular podr pedir que se adopten medidas de seguridad adecuadas. El ACCESO A lA INFORMACIN PBlICA: Puesto que el derecho a la informacin se prev como un derecho constitucional, su garanta se incluye directamente en la nueva Constitucin. Actualmente ese derecho consta en la Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (LOTAIP), bajo la denominacin de recurso de acceso a la informacin pblica. La constitucionalizacin de ese derecho tiene la ventaja de integrar esta accin al sistema general de garantas constitucionales, sujetndola a sus principios procesales generales y protegindola de tendencias restrictivas de tipo legal, reglamentario y jurisprudencial. CREACIN DE lA ACCIN DE INCUMPlIMIENTO: A n de asegurar el cumplimiento de las normas jurdicas y de las sentencias se establece esta nueva accin presente en otros ordenamientos jurdicos. La propuesta responde al hecho de que con frecuencia las decisiones judiciales no son acatadas por autoridades, funcionarios administrativos o particulares. Para el efecto se precisan los requisitos que debe cumplir un mandato legal o judicial para ser objeto de la accin. Respecto a las innovaciones reseadas arriba, una de las crticas ms frecuentes (incluso al interior del bloque de Alianza Pas) fue que eran excesivamente reglamentaristas para incluirse en la Constitucin. Esto es correcto en abstracto, pero en el caso ecuatoriano tal reglamentarismo se vuelve una necesidad considerando que durante los ltimos aos las garantas jurisdiccionales

La nueva Constitucin cambia el nombre del Amparo al de Recurso de Proteccin, pero en cuanto a su contenido se trata de la misma garanta constitucional.

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han sido inconstitucionalmente restringidas mediante legislacin, resoluciones y jurisprudencia. Por ejemplo, mediante resoluciones de la Corte Suprema de Justicia se prohibi inconstitucionalmente el Amparo contra actos de gobierno, mientras el Tribunal Constitucional sistemticamente ha negado amparos por requisitos formales secundarios y no ha dado suciente proteccin mediante la accin de Amparo a derechos sociales, colectivos y difusos. Estas deciencias de la dimensin constitucional en la cultura jurdica ecuatoriana convierten en necesario lo que en teora es inconveniente: una regulacin constitucional ms detallada de las garantas. En todo caso, ser la nueva Ley Orgnica de Control Constitucional que tiene que dictarse la que regule estas materias.

de Rafael Correa, un mecanismo de concentracin de poder y de intervencin poltica en el sistema judicial. Empero, los argumentos contra el modelo revelan que la verdadera preocupacin de los crticos es respecto a las condiciones polticas en que surge, es decir, a la implementacin del mismo. A este respecto, hay que aclarar que la propuesta del modelo de Corte Constitucional no surge originariamente del gobierno de Rafael Correa, sino de la Comisin de Juristas del CONESUP que prepar un proyecto de Constitucin. Tiene por tanto un origen acadmico y tcnico antes que poltico. La propuesta de Corte Constitucional no es resultado de ninguna novelera, sino de un proceso de estudio e investigacin en el Derecho Comparado y la historia constitucional ecuatoriana, investigacin que incluso antecedi a la Constituyente de Montecristi por varios meses. En este proceso tambin intervino el actual Tribunal Constitucional mediante una propuesta ocial, pero esta propuesta en buena parte sigui las lneas matrices originales del proyecto CONESUP. La propuesta de despartidizacin de las cortes, los jueces y los organismos de control del Estado si ha sido un eje esencial de la propuesta de Alianza Pas, desde la campaa presidencial de Rafael Correa. Este es un compromiso poltico e histrico del gobierno de Alianza Pas con el pueblo del Ecuador. En noviembre del 2007 el Presidente Correa expresaba ante un amplio auditorio nacional e internacional: el Gobierno propender a una Corte Constitucional integrada por los mejores juristas del pas, elegidos de preferencia mediante un procedimiento de designacin meritocrtica, justo y transparente, de acuerdo con rigurosos criterios de seleccin. Igualmente es necesaria la generacin de una nueva estructura para la jurisdiccin constitucional a n de garantizar su independencia, autonoma y plena ecacia en la realizacin de su funcin como mximo guardin de la supremaca de la Constitucin.17 Este compromiso poltico plantea el problema de la forma de nombramiento o designacin de los magistrados de la Corte Constitucional. El asunto fue discutido por meses, incluso desde el tiempo de la Comisin del CONESUP. La conclusin fue que el proceso de designacin deba complementar
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Los oBjetivos Y las condiciones polticas de la propuesta


El fortalecimiento de la Corte Constitucional se inscribe en un proceso ms amplio de cambio de la justicia constitucional en su conjunto. No se trata de hacer de la Corte un superpoder, sino de conformarla en un rgano verdaderamente jurisdiccional de control e interpretacin constitucional. Para el efecto se fortalecen tanto los derechos como las garantas constitucionales. Un funcionamiento adecuado de estas instituciones debera distribuir y limitar el poder antes que concentrarlo. Las crticas a la propuesta de Corte Constitucional han confundido sistemticamente dos asuntos relacionados pero diversos: una cosa es el diseo normativo de la Corte Constitucional que consta en el proyecto de nueva Constitucin, y otro las condiciones polticas para su implementacin. En cuanto al diseo, contrariamente a lo que arman ciertas criticas desinformadas y poco cuidadosas, en la propuesta de Corte Constitucional no hay algo que sea absurdo, novelera o infantilismo, para usar algunos calicativos usados con excesiva facilidad en la prensa, especialmente en varios editoriales. Las atribuciones, composicin y periodos de la propuesta de Corte Constitucional son comunes en el Derecho Comparado, puesto que son necesarias y coherentes en un Estado Constitucional. El modelo de la Corte Constitucional ha sido duramente atacado por los medios de comunicacin y por la oposicin, calicndolo como parte de un proyecto autoritario del gobierno

Varios, Un cambio ineludible, La Corte Constitucional, Quito, Tribunal Constitucional, 2007, Pg. 17

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los aspectos meritocrticos y polticos. En primer lugar, esto signica que la designacin debe ser poltica, aunque no partidista, a n de otorgarle legitimidad a la Corte Constitucional mediante nombramientos realizados por las autoridades electas. En segundo lugar, estas autoridades no pueden ni deben elegir a cualquier persona como magistrado, sino que deben seleccionar solo entre quienes tengan los mritos profesionales y ticos para esta funcin. La valoracin de estos mritos debe hacerse de cara al pas, bajo procesos de veedura e impugnacin ciudadana. En general, todo sistema de designacin de cortes constitucionales es imperfecto. Ahora bien, si el Presidente Correa tiene mayora en la Asamblea Nacional y desarrolla un control directo sobre la Funcin de Transparencia y Control Social, el sistema de designacin propuesto por la nueva Constitucin no es el ms equilibrado. Sin embargo, el mejor sistema es aquel en que quienes nombran asumen responsablemente esta funcin y no le toman como un mecanismo de manipulacin poltica.18 En todo caso, el proyecto de Constitucin plantea para los magistrados un periodo largo sin reeleccin, de renovacin por tercios, sin juicio poltico o posibilidad de remocin por parte de quienes los nombran. Estas condiciones favorecen la independencia de los magistrados, conforme a varios estudios de Derecho Comparado. Por otra parte, una Corte Constitucional subordinada al Gobierno, integrada por magistrados polticamente serviles, cuestionados tica y profesionalmente, es algo absolutamente contrario a la propuesta o modelo normativo que se viene comentando. La Corte Constitucional tiene como su funcin inherente la de limitar el poder del Ejecutivo y del Legislativo, mediante la defensa de los derechos fundamentales y la divisin del poder que el proyecto de Constitucin establece. Una orientacin autoritaria de cualquier gobierno es consustancialmente contraria y excluyente de una Corte Constitucional seria. Las fuerzas democrticas deben defender y exigir que la Corte Constitucional sea realmente independiente y profesional, en lugar de atacar la propuesta misma de Corte. La Corte Constitucional puede y debe operar
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como un contrapeso legtimo al Ejecutivo y a la Asamblea Nacional (antes el Congreso), un contrapeso orientado no a obstaculizar sino a coordinar y complementar la actividad del Presidente y de los legisladores, de modo que la actividad de estos se halle constitucionalmente canalizada. Se requiere entonces una Corte Constitucional decidida a limitar claramente las violaciones a la Constitucin a que se haba acostumbrado la clase poltica en el Ecuador.

Pensemos en sistemas en los que la designacin se concentra casi totalmente en el Presidente, como la Corte Suprema de Estados Unidos. Ello muestra que ms importante que quien nombra, es a quien se nombra, bajo qu criterios y en qu condiciones se desempea la magistratura.

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el modelo de desarrollo

EL BUEN VIVIR: OBJETIVO Y CAMINO PARA OTRO MODELO


Magdalena Len T.
Economista y feminista. Integrante de la Red Latinoamericana Mujeres Transformando la Economia. Particip como asesora en la Asamblea Nacional Constituyente 2007-2008.

a nocin de Buen Vivir preside la Constitucin de 2008 y circula en el espacio de sus 444 artculos. Siguiendo el orden del nuevo teXto constitucional, el prembulo seala: (Decidimos construir) una nueva forma de convivencia ciudadana, en diversidad y armona con la naturaleza, para alcanzar el Buen Vivir, el sumak kaWsay. Luego, en el Ttulo II, el Captulo Segundo se denomina Derechos del Buen Vivir. Ms adelante, el Ttulo VII se llama Rgimen del Buen Vivir.

A lo largo de todo el texto se evoca el trmino ms de veinte veces. No se trata de una mera reiteracin, esto da cuenta de su papel de principio ordenador que permite anudar los aspectos innovadores y aquellos de continuidad y hasta de inercia que se conjugan en la nueva propuesta. Expresa la bsqueda de un salto cualitativo para lograr una Constitucin holstica, integral, a la altura de los tiempos y sus desafos de cambio. Esta categora, que aparece en las constituciones del siglo XXI en la regin1, es sin duda una de las ms ricas, de las ms contemporneas en esta fase mundial y generalizada de bsqueda de alternativas. Sintetiza visiones y prcticas ancestrales, debates y propuestas actuales, el acumulado de pensamiento crtico y luchas sociales de las dcadas recientes. Junta dinmicas nacionales e internacionales de respuesta al modelo de desarrollo y al modelo de civilizacin que han conducido a una situacin reconocida como insostenible.

El Buen Vivir consta en la Constitucin boliviana aprobada en 2007, como Vivir Bien.

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Como toda visin innovadora, su aplicacin en el caso ecuatoriano reeja las variadas lecturas o interpretaciones que admite y requiere, pero no es ajena a aspectos de la realidad, de un aqu y ahora que habla de las posibilidades para su concrecin. El Buen Vivir inseparable de la categora diversidad ha mostrado su utilidad para responder al sentido de urgencia del cambio que motiv el proceso constituyente, y para orientar transformaciones estratgicas, que tiene un plazo ms largo de maduracin. Por eso se vuelve al mismo tiempo un objetivo y un camino. En estas pginas se procura esbozar una visin de los aspectos ms destacados del Buen Vivir en la Constitucin propuesta, en cuanto a sus alcances para superar el neoliberalismo y para delinear un modelo econmico alternativo, en este caso inseparable de otro modelo de sociedad.

los que se quieren realizar a sus espaldas. Sin un Estado ecaz el desarrollo es imposible3. Estos reacomodos, que ocurren desde hace ya una dcada, indican las incertidumbres que tocan hasta las esferas del poder mundial. El cambio que ahora se busca es al mismo tiempo urgente y profundo. Boaventura de Sousa Santos caracteriza este momento como paradjico: Por un lado, existe un sentimiento de urgencia, de que es necesario hacer algo ya ante la crisis ecolgica que puede llevar al mundo a colapsar; ante desigualdades sociales tan intensas que no es posible tolerar ms () pero por otro lado, hay un sentimiento casi opuesto: las transformaciones que necesitamos son de largo plazo, son civilizacionales. No es posible cambiar todo ahora, porque para ello no basta tomar el poder; es necesario transformar este Estado moderno, cuya crisis nal fue producida por el neoliberalismo () Este planteamiento hoy es comn en varios pases del continente, y quizs tambin en Europa aunque por razones diferentes.4 Al tiempo que ocurre esta bsqueda, desde el dinamismo de su accin colectiva, la cosmovisin y la prctica de los pueblos indgenas donde se origina el concepto fueron cobrando inters y legitimidad como alternativa ya no slo para ellos mismos, sino para todas/os. Esto supone un giro en la colonialidad del poder que instal como referentes universales el pensamiento y las polticas producidos en el Norte. Por otra parte, el paradigma del Buen Vivir resulta convergente y se nutre de anlisis y propuestas avanzadas desde hace dcadas por la economa feminista y la ecologista, que han cuestionado las nociones de economa y riqueza en sus formas predominantes clsica y neoclsica, y que postulan la sostenibilidad ambiental y humana como centrales e indisociables.5 El Buen Vivir en su formulacin bsica pone el acento en la relacin armnica e integral entre los seres humanos y la naturaleza. Dice Alberto Acosta: El Buen Vivir nace de la experiencia de vida colectiva de los pueblos y nacionalidades indgenas. Busca la relacin armoniosa entre los seres humanos
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Breve referencia al contexto internacional


Puede decirse que el Buen Vivir aparece como posible paradigma alternativo en el nuevo siglo, cuando la proliferacin de post es el indicio ms contundente de crisis y agotamiento, pero sin llegar a articular una salida o respuesta: desde el post-neoliberalismo y post-desarrollo, hasta la post-ciencia y post-universidad. En estos aos inmediatos, las evidencias incontrastables sobre el fenmeno de calentamiento global provocado por el modelo depredador impuesto en el planeta, han motivado un consenso mundial antes eludido: la necesidad de transitar hacia otros modos de producir, consumir y organizar la vida.2 Previamente, la inconveniencia del formato neoliberal con su tesis de mercantilizacin de la vida a escala global, haba llevado incluso a la revisin del Consenso de Washington, para introducir algunos ajustes en el afn de tornarlo viable. El Banco Mundial lleg a sealar: Han fracasado los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero tambin fracasarn
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Informe del Banco Mundial 1997, citado por Zurbriggen, 2007. Boaventura de Sousa Santos, Las paradojas de nuestro tiempo y la plurinacionaldad, conferencia, Asamblea Constituyente, Montecristi, marzo 2008 (indito). Cristina Carrasco, La sostenibilidad de la vida humana: un asunto de mujeres?, en Mujeres y trabajo: cambios impostergables, Magdalena Len T. (comp.), REMTE CLACSO, Porto Alegre, 2003

Consenso antes logrado entre los crecientes sectores crticos, que han impulsado iniciativas de alcance planetario como el Foro Social Mundial.

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y de estos con la Naturaleza Es un elemento fundamental para pensar una sociedad diferente, una sociedad que rescate los saberes y la tecnologas populares, la forma solidaria de organizarse, de dar respuesta propia6

su amplitud y diversidad, en sus dimensiones productiva y reproductiva y preside la accin del Estado. La disfuncionalidad citada (Constitucin de 1998) no era apenas un problema tcnico. Fue el reejo de una visin que separ de manera tajante lo econmico de lo social, asignando a cada campo, de manera arbitraria, actores y atributos. Responde al desafo de revertir las condiciones de explotacin de las dos principales fuentes de riqueza social: los seres humanos y la naturaleza10. Esta explotacin, exacerbada bajo el neoliberalismo, deviene del objetivo central de acumulacin inherente al capitalismo, pero a su vez se remite a una disociacin entre seres humanos y naturaleza, tiene un antecedente civilizatorio que cobija a ese sistema econmico, que supone la fragmentacin de la vida, la confrontacin con la naturaleza, el no reconocimiento de la comn pertenencia a un mismo sistema de vida. El Buen Vivir permite esbozar una respuesta concreta a la exclusin econmica y social que se percibe como el fenmeno ms acuciante para la mayora de la poblacin. Esa exclusin tiene dimensiones materiales y simblicas que se derivan del no reconocimiento o de la estigmatizacin de las diversas racionalidades econmicas, productivas y reproductivas que existen en el pas, y de sus protagonistas, de la riqueza social y cultural de su sociedad. El Buen Vivir parte, necesariamente, de un reconocimiento positivo de la realidad, valora que lo alternativo ya tiene una expresin presente que debe ser vista y fortalecida; implica una visibilidad de todas las personas y colectividades desde sus aportes y potencialidades, no solo desde sus carencias. Desde el reconocimiento y fortalecimiento de las diversidades, el Buen Vivir le pone freno al proyecto neoliberal de apropiacin y control hacia todos los mbitos de la vida, que conlleva la eliminacin de modos de convivencia, de relacin econmica y social inseparables de otras formas relacin con la naturaleza. Conecta la Constitucin en todas sus partes, sirve de paraguas incluso para manejar algunas inconsistencias en general menores que se ltran inevitablemente en el extenso articulado de la Constitucin propuesta.

Alcances generales en la constitucin propuesta


Una primera constatacin es que el trmino Buen Vivir no destaca en las principales propuestas que fueran encaminadas hacia la Asamblea Constituyente, si bien algunas de ellas aluden a sus elementos fundamentales.7 El trmino se adopta, va tomando forma y adquiriendo sentido en el proceso de dilogos, debates y deniciones de las diversas mesas y del pleno. Tal proceso puso en evidencia los lmites de nociones que hasta entonces aparecan como insustituibles: progreso, crecimiento, desarrollo, bienestar. Los desafos de cambio superaron esas nociones8, abriendo paso a la novedad del Buen Vivir. El trmino se convirti as en un medio para responder a expectativas previas y para dotar de unidad y coherencia al extenso conjunto de enunciados resultantes. Veamos, brevemente, estos alcances: Sirve para superar la disfuncionalidad existente entre la parte dogmtica y la parte orgnica de la Constitucin9 (de 1998), problema que haba sido sealado desde mltiples voces, que reconocieron la importancia de los avances en derechos y la inviabilidad marcada por las orientaciones neoliberales predominantes en las otras secciones. El riesgo de reincidencia no se produjo en Montecristi: la visin integral que se adopt marc la conexin entre los derechos del Buen Vivir (Art. 12 - 34) y el rgimen del Buen Vivir (Art. 340394), a su vez correlacionado con el rgimen de desarrollo, la soberana econmica, la participacin. Las referencias cruzadas son insoslayables: derechos y responsabilidades, el Buen Vivir es objetivo de la economa vista ahora en
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Alberto Acosta, El buen vivir para la construccin de alternativas, 2008 Hacia la ANC uyeron decenas de propuestas y centenares de delegaciones. Aludimos en este artculo solo aquellas que sobrepasaron lo sectorial y reivindicativo para repensar y redenir el pas como un todo: ILDIS, 2007; CONESUP, 2007; CONAIE, 2007; Gobierno Nacional, 2007; Movimiento de Mujeres, 2008. A pesar de las constantes reconceptualizaciones del desarrollo o de la asignacin de apellidos: desarrollo con equidad, sostenible, humano, etc. ILDIS, Revista La Tendencia, Las Izquierdas y la Constituyente. Programa Constitucional, Quito, 2007, Pg. 3

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Rgimen de desarrollo, planificacin Y soBeranas


El rgimen de desarrollo registra cambios e innovaciones fundamentales, abre caminos inditos, si bien quedan tambin elementos inerciales en su formulacin. Los avances reejan, en buena medida, varias de las propuestas. As, las izquierdas haban identicado entre otros, estos elementos como decisivos: crear condiciones de reproduccin de las distintas formas de economa que caracterizan al pas; la reduccin de las asimetras distributivas; la reconguracin soberana de la institucionalidad econmica; la inclusin productiva de la economa popular y el reconocimiento del trabajo familiar como productivo. Se reri tambin a las soberanas alimentaria y energtica.11 La propuesta del Gobierno Nacional fue coincidente en lo sustantivo y seal que: Este sistema econmico est dirigido a la produccin y distribucin de bienes y servicios, la preservacin del medio ambiente y el desarrollo cultural y tecnolgico, y las distintas formas de produccin y distribucin, incluidas las formas locales de produccin y reproduccin social.12 De su lado, el Movimiento de Mujeres haba propuesto una economa soberana y solidaria: un sistema econmico incluyente, basado en relaciones de produccin y reproduccin equitativas, bajo principios de soberana, solidaridad, igualdad, redistribucin, justicia social, econmica y ambiental. Postul la prioridad de las necesidades humanas, el bienestar colectivo y la economa del cuidado; el apoyo a las distintas modalidades de iniciativa econmica; el reconocimiento de la interrelacin y similar importancia de los mbitos productivo y reproductivo; el reconocimiento y retribucin a todas las formas de trabajo.13 La CONAIE enfatiz en una economa ligada al desarrollo humano, democracia econmica, justicia social, solidaridad, complementariedad, eciencia y calidad.

En todos los casos, si bien con matices, la planicacin y la recuperacin de lo pblico destacaron como eje de los cambios, con un alcance que no lleg a ser totalmente asumido en la nueva Constitucin. El Estado tiene la funcin de dirigir globalmente la economa mediante la planicacin democrtica seal la propuesta de la CONAIE. Las izquierdas asignan un rol central a la planicacin participativa y descentralizada, y a la propiedad pblica de recursos y empresas estratgicas. La planicacin aparece tambin como la va de reconocimiento y fortalecimiento de la diversidad productiva y econmica El sistema nacional de planicacin crear condiciones para el desarrollo propio de cada sector y para su complementariedad14. En el proyecto de nueva Constitucin, los 64 artculos (275 -339) que componen el Rgimen de Desarrollo (Ttulo VI) no se circunscriben al sistema econmico, ms bien contienen una visin integral indita, que parte de su concepto: El rgimen de desarrollo es el conjunto organizado, sostenible y dinmico de los sistemas econmicos, polticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan la realizacin del Buen Vivir, del sumak kawsay. Se denen deberes tanto del Estado como de la sociedad para la consecucin del Buen Vivir. Grandes tpicos estructuran este ttulo que abarca asuntos cruciales: la planicacin participativa, los sectores estratgicos, servicios y empresas pblicas, la soberana alimentaria, la soberana econmica, el trabajo y la produccin. El sistema econmico, como parte del rgimen de desarrollo, es caracterizado como social y solidario; reconoce al ser humano como sujeto y n; propende a la relacin dinmica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armona con la naturaleza; y tiene por objetivo garantizar la produccin y reproduccin de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir (Art. 283) Cabe anotar que aqu el mercado no se redimensiona o redene, no es aludido como mecanismo para el intercambio que puede tener expresiones diversas, sino como un mbito en s mismo, como institucin econmica que persigue la acumulacin, el lucro, el inters privado. Esta reubicacin del
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ILDIS, 2007, Pg. 89 Propuesta del Gobierno Nacional para la Nueva Constitucin, julio, 2007, www.presidencia.gov.ec Movimiento de Mujeres del Ecuador, Agenda de las Mujeres para la Nueva Constitucin Ecuatoriana, Quito, enero 2008

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sistema econmico como parte del rgimen de desarrollo y su comn vnculo con el Buen Vivir conlleva, cuando menos, una ampliacin del objetivo de la economa: esta no queda atada a un ideal normativo de acumulacin, sino que se asocia a la sostenibilidad humana y ambiental, como de hecho ocurre en la realidad. Son innovaciones destacadas: los nuevos conceptos de soberana alimentaria y econmica, la reconceptualizacin de trabajo y el reconocimiento de todas sus modalidades, incluido el autosustento y cuidado humano; el reconocimiento de la diversidad de formas de produccin, de propiedad, de intercambios econmicos. Las formas y modalidades asociativa, comunitaria, cooperativista, popular, solidaria pasan a ser vistas adems de la economa pblica, privada y mixta. Constituyen avances de fondo los enunciados sobre democratizacin de los factores de produccin, la nueva perspectiva sobre endeudamiento e inversiones. Se delimita la deuda para que no siga operando como un perverso instrumento de subordinacin y saqueo: la deuda pasa a ser una fuente complementaria de nanciamiento, con regulaciones y lmites; se reconocen la auditora integral, la gura de ilegitimidad de la deuda y su impugnacin, entre otros aspectos a no dudarlo pioneros a nivel mundial. No llega a formularse de manera explcita la soberana nanciera, pero queda sobreentendida en los enunciados sobre deuda y en los referidos a inversin: se promueve y protege el ahorro interno como fuente principal de la inversin; se promueve la inversin extranjera directa, como complementaria y sujeta a prioridades y normativas del pas; la inversin pblica se vincula con los objetivos del rgimen de desarrollo. El giro respecto de la Constitucin de 1998 es sustantivo, pues entonces se consagr la garanta por igual a capitales nacionales y extranjeros, y se seal que el Estado podr establecer garantas y seguridades especiales en contratos celebrados con inversionistas.15 Tanto desde la planicacin, como desde la denicin de los sectores estratgicos, se devuelve al Estado un rol fundamental en la economa y en la redistribucin, a diferencia de la Constitucin de 1998, en la que la accin econmica del Estado pas a ser residual.
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Los vnculos del Buen Vivir, de la economa y la produccin con los conocimientos, las ciencias y las tecnologas se establecen desde mltiples entradas. Por primera vez aparecen estos como elemento estratgico, vistos de manera plural, pues se alude sistemticamente tambin a los saberes ancestrales. Las posibilidades de cumplimiento efectivo de los roles del Estado se fortalecen a travs de la adopcin de sistemas (de planicacin, de inclusin y equidad social, de salud, de educacin, etc.). Es un Estado que tiene ante s el desafo no slo de planicar y regular, sino de garantizar a la poblacin el acceso a servicios que han recuperado o adquirido carcter universal y gratuito, como la educacin por ejemplo. Se trata, en suma, de un amplio conjunto de innovaciones, cuyos pilares son la armacin de soberana, la recuperacin de lo pblico y de los roles estratgicos del Estado, la desprivatizacin y el reconocimiento de democracia y diversidad econmicas.

DerecHos, liBertades Y actoras / actores


Mucho se ha insistido en el carcter progresista de los derechos consagrados en la Constitucin de 1998. Esta apreciacin general no repara en que entre ellos se encontraban algunos formulados en clave neoliberal: libertad de empresa, de contratacin, derechos de propiedad, de trabajo, de consumo. Estos se complementaban con conceptos o denominaciones repetidos a lo largo de ese texto. Por ejemplo, la denominacin de empresa, o sector privado, se impusieron a todas las iniciativas, actividades o unidades econmicas. Esos derechos se cuentan entre los temas polmicos y sensibles en el actual camino constitucional, al punto que, en algn caso, su reformulacin qued a medio camino. Un repaso rpido de los antecedentes y resultados arroja el siguiente balance. Derecho a desarrollar actividades econmicas La Constitucin de 1998 consagra: La libertad de empresa, con sujecin a la Ley (Art. 23). El proyecto del CONESUP matiz el enunciado: La

La seguridad jurdica entendida de manera unilateral (Art. 271).

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libertad de empresa, con responsabilidad social y sujecin a la ley (Art. 20). La propuesta de la CONAIE estableca La libertad de empresa, con sujecin a la ley y a los objetivos de la organizacin econmica jados en esta Constitucin (Art. 13, 5). En las propuestas del Movimiento de Mujeres y de las izquierdas prevalece otra perspectiva, la del reconocimiento de las diversas modalidades o racionalidades de la economa, de las lgicas productivas, de las formas de trabajo y propiedad. De ah y en concordancia con el nuevo concepto de rgimen de desarrollo deriva la redenicin plasmada en el actual enunciado: El derecho a desarrollar actividades econmicas, en forma individual o colectiva, conforme a los principios de solidaridad, responsabilidad social y ambiental (Art. 66, 15). Pueden entenderse aqu comprendidas todas las formas de hacer economa, no slo aquellas que tienen como base y nalidad al capital (es decir las empresas). Esto se complementa con la sustitucin del trmino empresa, que atravesaba el texto de la Constitucin de 1998, por el ms general e incluyente de unidad econmica, cuando es del caso. Derechos del trabajo La Constitucin de 1998 dice: El trabajo es un derecho y un deber social. Gozar de la proteccin del Estado, el que asegurar al trabajador el respeto a su dignidad, una existencia decorosa y una remuneracin justa que cubra sus necesidades y las de su familia (Art. 35). Este derecho se haba mantenido en los lmites de los derechos constitucionales que tradicionalmente han precautelado las relaciones entre trabajadores y empleadores16, enfoque presente tambin en las propuestas del CONESUP, CONAIE y las izquierdas (que comparten textos casi idnticos), aunque esta ltima, cuando habla del modelo econmico seala la necesidad de proteger a los trabajadores, multiplicar las iniciativas de economa del trabajo, y reconocer tambin el trabajo familiar como trabajo productivo. La propuesta del Movimiento de Mujeres apunta a salir de este marco del derecho al trabajo como sinnimo de empleo en relacin de dependencia.
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Propone que el trabajo es la base de la economa, plantea el reconocimiento en igualdad de condiciones de todas las formas de trabajo, productivo y reproductivo. Los enunciados sobre trabajo que constan en el proyecto de Constitucin representan un avance verdaderamente histrico: El trabajo es un derecho y un deber social, y un derecho econmico, fuente de realizacin personal y base de la economa. (Art. 33); y El Estado garantizar el derecho al trabajo. Se reconocen todas las modalidades de trabajo, en relacin de dependencia o autnomas, con inclusin de las labores de autosustento y cuidado humano; y como actores sociales productivos a todas las trabajadoras y trabajadores (Art. 325). Colocar el trabajo como base de la economa supone reconocer un hecho bsico, pero tambin contribuye a revertir prcticas y valoraciones especulativas y depredadoras asociadas al mercado. Reconocer todas las formas del trabajo y su carcter productivo hace justicia histrica con mbitos, personas y colectividades que haban sido despojados de su estatus econmico y de los derechos correlativos. Derechos de propiedad La Constitucin de 1998 trata lo referido a la propiedad primero dentro de los Derechos Civiles (Art. 23 Nm. 23), y luego en los Derechos Sociales Econmicos, Sociales y Culturales (Art. 30-34). Admite variadas formas de propiedad pero no las nombra. Seala la funcin social de la propiedad aunque no la dene. Contempla la expropiacin. Reconoce la propiedad intelectual en los trminos previstos en la ley y de conformidad con los convenios y tratados vigentes. Le asigna el rol de procurar el incremento y la redistribucin del ingreso, y permitir el acceso de la poblacin a los benecios de la riqueza y el desarrollo. Es decir, ser propietarias/os se vuelve una condicin de acceso al desarrollo. Seala tambin que El Estado estimular la propiedad y la gestin de los trabajadores en las empresas, por medio de la transferencia de acciones o participaciones a favor de aquellos (Art. 31) En trminos progresistas, garantiza igualdad de derechos y oportunidades para mujeres y hombres en el acceso a recursos para la produccin y en la toma de decisiones para la administracin de la propiedad.

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Las propuestas actuales rearmaban en unos casos y rompen el molde en otros. As, en el proyecto de Constitucin del CONESUP se avanza en la denicin de la funcin social de la propiedad, y se matiza la propiedad intelectual sin cuestionar su alcance e implicaciones asignando al Estado el registro de la propiedad intelectual, que proteja y salvaguarde los derechos intangibles de los pueblos indgenas, cholos y afroecuatorianos. En la propuesta de la CONAIE se hace idntico avance en la denicin de la funcin social, en tanto se mantienen invariables los enunciados de propiedad intelectual de la Constitucin de 1998. Ninguna de ellas menciona la igualdad de gnero frente a la propiedad. Las propuestas de cambio de fondo se reeren principalmente al reconocimiento de las diversas formas de propiedad, del Movimiento de Mujeres, las izquierdas, y el Gobierno Nacional, y tambin a la eliminacin del estatus constitucional de la propiedad intelectual. La propuesta del Gobierno Nacional puso adems el acento en el reconocimiento del derecho a la propiedad, amplindolo, de tal manera que en el mediano plazo se convierta al Ecuador en una sociedad de propietarios y productores. El enunciado resulta ambiguo: se trata de una visin redistributiva o de una conrmacin del principio de propiedad privada como eje de la economa y de la sociedad? El nuevo texto, sometido a revisiones y negociaciones, reconoce: El derecho a la propiedad en todas sus formas, con funcin y responsabilidad social y ambiental. El derecho al acceso a la propiedad se har efectivo con la adopcin de polticas pblicas, entre otras medidas (Art. 66, Nm. 26). La propiedad se retoma luego como parte del rgimen de desarrollo (Art. 321-324). En conjunto, en esos artculos se contemplan avances importantes y se mantienen invariables otros, por ejemplo los alcances de la expropiacin y la propiedad intelectual (aunque introduce alguna excepcin). Se comprometen polticas pblicas para el acceso, pero sin colocarlas con claridad en funcin de su democratizacin; se avanza en el reconocimiento de la funcin ambiental, sin denir ni sta ni la funcin social; se reconoce de manera explcita diferentes formas de propiedad y se profundiza el enunciado sobre la igualdad de gnero. Aspectos relativos a la propiedad se abordan tambin en otras secciones del proyecto de Constitucin. Queda raticada la propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado sobre los recursos naturales

no renovables (Art. 408), al igual que la propiedad de las nacionalidades y pueblos indgenas sobre sus territorios. Propuestas redistributivas se encuentran en la democratizacin de los factores de produccin, donde se promueve un acceso equitativo, para lo cual se deber evitar la concentracin o acaparamiento promover su redistribucin y eliminar privilegios o desigualdades (Art. 334, 1). Lo mismo en soberana alimentaria, donde se asigna como responsabilidad del Estado promover polticas redistributivas que permitan el acceso del campesinado a la tierra, al agua y otros recursos productivos (Art. 281, Nm. 4). La dimensin ms dbil de estas formulaciones tiene que ver con la contraparte de lmites a la propiedad, con lo cual permanece como categora y valor absoluto. Estos lmites son necesarios desde la perspectiva y en funcin del Buen Vivir. El consumo como derecho El consumo se destaca entre los derechos que deberan ser inseparables de responsabilidades y lmites, siguiendo la perspectiva del Buen Vivir, lo que no se encuentra claramente ubicado para este caso. As, dentro de los Derechos de las personas y grupos de atencin prioritaria17 aparece una seccin dedicada a las personas usuarias y consumidoras. A primera vista esto llama la atencin, pues se trata de un sector de carcter diferente a aquellos que aqu se reeren, ms an al constatar la reiteracin del contenido del texto de la Constitucin de 1998, el consumo con sus mximos de calidad y libertad, pero sin lmites para quienes consumen. Esto no concuerda con las responsabilidades asignadas en el rgimen de desarrollo que aluden a producir, intercambiar y consumir bienes y servicios con responsabilidad social y ambiental (Art. 278). Adems, vale recordar que est de por medio una nocin neoliberal de consumidores que ha suplantado a ciudadanos, y tambin ha oscurecido el carcter principal o simultneo de productoras de personas y colectividades.
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Ttulo II, Captulo Tercero, que agrupa derechos asociados con situaciones antes entendidas como de vulnerabilidad, dadas las limitaciones o privaciones que las caracterizan: personas con discapacidad, adultas/os mayores, entre otras.

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Igualmente, el fenmeno del consumismo es uno de los factores ms relevantes en la depredacin, contaminacin y desigualdad que aquejan al mundo; es decir, se precisa complejizar el enfoque sobre el consumo, pues deber traducirse en acciones y polticas tanto para garantizar acceso como para regularlo y limitarlo en funcin de los derechos de la naturaleza, entre otros. Derechos de contratacin En la Constitucin de 1998 se consagra La libertad de contratacin, con sujecin a la ley (Art. 23, 18). El enunciado es idntico en las propuestas del CONESUP y la CONAIE. En el proyecto de nueva Constitucin no se aaden lmites o controles, ms bien se elimina la mnima referencia de sujecin a la ley: El derecho a la libertad de contratacin (Art. 66, 15). Quedan implcitas, adems, las interrelaciones con otros derechos.

La perspectiva del Buen Vivir lleva a borrar o diluir los lmites entre mbitos acordados convencionalmente con distintos, como separados: la sociedad, la economa, la cultura. Por tanto, invita a reubicar a la economa como parte de un sistema nico en el que es inseparable de la sociedad, la cultura y la naturaleza misma, no como un campo escindido, separado, con una lgica diferente, ajena al cuidado de la vida. A su vez, desde el reconocimiento de la diversidad, lleva a valorar la dimensin econmica de actores y dinmicas vistas slo como sociales. La vida y el vivir han sido colocados como asuntos centrales: conectan tiempos, experiencias, visiones de futuro. Desde su pluralidad, tensiones y contradicciones, el desafo es encontrar el cauce institucional y social para transformaciones que proyecten el Buen Vivir incipiente, embrionario de hoy, hacia un futuro cierto.

Perspectivas
Las constituciones, en general, combinan visiones, derechos y normas que en unos casos reejan o reconocen realidades, en otros se adelantan a ellas, y en otros quedan rezagadas. Esta no es la excepcin, pero desde la nocin integradora de Buen Vivir se hacen compatibles y complementarias la constatacin de la realidad y las aspiraciones de cambio. Para promover cambios es preciso aterrizar en la realidad. La Constitucin nombra, visibiliza, reconoce y compromete apoyo para una realidad econmica caracterizada por la diversidad de protagonistas, de formas de trabajo y propiedad, de lgicas de produccin. Asume una perspectiva de democratizacin y justicia econmicas, en la que la recuperacin de lo pblico (estatal y no estatal) constituye un requisito, pues es necesario superar desigualdades y desequilibrios que se gestan y arraigan bajo el predominio del mercado y el inters privado. Al caracterizar al sistema econmico como social y solidario se hace una constatacin y se expresa un objetivo de futuro. En buena medida, las iniciativas y prcticas econmicas de la poblacin se basan en el trabajo y buscan satisfacer necesidades de vida, no acumular riquezas.

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el modelo de desarrollo

LO SOCIAL EN LA NUEVA CONSTITUCIN


Carlos Castro Riera
Doctor en Jurisprudencia, ex vicealcalde de Cuenca, ex Decano de Derecho de la Universidad Estatal de Cuenca

a Constitucin aprobada por la Asamblea Constituyente el 24 de julio del 2008 y que ser votada en el referndum del 28 de septiembre, es la eXpresin de un nuevo momento histrico por el que atraviesa la sociedad ecuatoriana, en un conteXto mundial en el que los pueblos de la humanidad se enfrentan al dilema Globalizacin - Liberacin, y que en el caso de nuestro pas se eXpresa como superacin de un modelo de desarrollo de carcter neoliberal, para dar paso a un nuevo modelo basado en la concepcin del buen vivir, del SUMAK KAWSAY.

El proyecto de nueva Constitucin es la expresin de los actores y sujetos econmicos, sociales y polticos que emergen en el escenario histrico como consecuencia de la globalizacin, y un nuevo pensamiento social en el que se fusionan y se redenen elementos que tienen que ver con lo ecolgico, lo social, lo popular y lo comunitario, lo inclusivo y solidario, elementos de gnero, lo multitnico, lo intercultural y lo plurinacional, que conducen a una nueva concepcin de los sujetos de derechos, superando viejas concepciones del individualismo y la ciudadana liberal, para dar paso a las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades. Es por lo tanto un proyecto de Constitucin eminentemente social, expresin de nuevos actores y de un nuevo pensamiento, superadora de viejos conceptos sociolgicos correspondientes a otra era, y que visibiliza en gran forma el espritu de la poca y del pueblo ecuatoriano hoy en el da. Es indudablemente una Constitucin genuina, ecuatoriana, pero tambin moderna y una de las ms avanzadas del mundo, donde se integra en una visin holstica

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de la sociedad, el Estado, el mercado y la naturaleza, y el lmite (ms bien garanta) del desarrollo humano es el respeto a la Madre Tierra.

de Mercado, concepto que a su vez fue asaltado y vaciado de contenido por socialcristianos y demcratas populares en el Ecuador, para imponer en la Constitucin de 1998 el neoliberalismo econmico. En el caso del Estado Constitucional de Derecho propuesto por la Asamblea de Montecristi,1 partiendo de la distincin entre democracia formal y democracia sustancial, como dice Luigi Ferrajoli se constituye en un modelo garantista, para que el derecho los derechos no solo tengan vigencia y validez formal, sino vigencia y validez material, donde la forma y la sustancia, los signos y signicados, la legitimidad formal y la legitimidad sustancial se correspondan en la realidad, lo que implica que los llamados derechos fundamentales tengan todo un sistema de garantas que atraviesa al Estado en sus diversas funciones y en toda su actividad, de manera que el nfasis nal supone el encuentro de la libertad y la igualdad, no solo en su forma sino en la materialidad, lo que implica la construccin de una sociedad nueva, basada en un nuevo modelo desarrollo y por lo mismo una nueva democracia social, cuyo cimiento solidario y humanista es la ley del ms dbil.

El carcter del Estado Y su determinacin en lo social


Al formularse en el proyecto de nueva ley fundamental el carcter constitucional del Estado, se supera la etapa del Estado de legalidad, lo que determina que los derechos en general y particularmente los derechos econmicos y sociales, y los mandatos del rgimen de desarrollo, tengan una mayor y ecaz garanta de ejecucin, en virtud de que las autoridades administrativas como judiciales, debern en forma directa e inmediata aplicar las disposiciones constitucionales, pues el texto constitucional propuesto en muy raras ocasiones en materia de derechos acude a su desarrollo en la ley para condicionar su aplicacin. Esta situacin se ve favorecida por el sistema de garantas contemplado en la nueva Constitucin, conformado por polticas pblicas, servicios pblicos, garantas administrativas y judiciales, lo que implica la necesaria intervencin de la voluntad poltica del poder, especialmente de la Funcin Ejecutiva y Jurisdiccional, para hacer efectivo el sistema de derechos, que est asegurado por claros mandatos constitucionales de aplicacin directa e inmediata. Si la frmula Estado Social de Derecho ideada por Herman Heller, expresa la superacin del Estado de Derecho acuada por Robert von Mohl, el Estado Constitucional incluye y supera al Estado Social de Derecho. En efecto, el Estado Social de Derecho fue el resultado de las luchas obreras y sociales del primer cuarto del siglo XX, que perseguan limitar la economa liberal individualista, resultado de lo cual se asumieron correctivos de intervencionismo pblico y comunitario, viniendo a perfeccionarse y unicarse los sistemas de seguridad social, llegando en Inglaterra J.M. Keynes a desarrollar las tcnicas de intervencin estatal en lo ciclos de la economa, por lo que se impuls todo un proyecto de asistencia social a cargo del Estado, ms all inclusive del Estado de Bienestar, mientras que en Francia con el Plan Monnet se aceptaba la economa planicada, y en Alemania los economistas socialcristianos asuman un modelo econmico abierto a una funcin correctora y social, modelo que se plasm en la formula de la Economa Social

La especificidad del rgimen de desarrollo


El rgimen de desarrollo en el proyecto de Constitucin del 2008 se orienta por el objetivo del buen vivir o sumak kawsay, de manera que los subsistemas econmicos, polticos, socioculturales y ambientales se integran en funcin de dicho objetivo, y en el plano social se expresa en la efectivizacin de los derechos de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, en el marco de la interculturalidad, el respeto a sus diversidades y la convivencia armnica con la naturaleza. Por lo tanto, el rgimen de desarrollo radica en un modelo que pretende superar objetivos meramente econmicos por objetivos ms holsticos, integrales e integradores, como son mejorar la calidad y la esperanza de vida, las capacidades y potencialidades de la poblacin, la creacin de un sistema econmico justo, democrtico, productivo, solidario y sostenible, la participacin y el control social, la recuperacin y conservacin de la naturaleza y de un ambiente
1

El Art. 1 de la Constitucin propuesta dice: El Ecuador es un Estado constitucional, social y democrtico de derechos y justicia, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico...

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sano, garantizar la soberana nacional, establecer un ordenamiento territorial equitativo y equilibrado; y proteger y promover la diversidad cultural. Esta concepcin del desarrollo coloca como ncleo de sus objetivos la dignidad y el desarrollo integral de la personalidad humana, mas no en un sentido abstracto, idealizado y desencarnado, sino la persona en su contexto real, material e histrico, esto es, en el seno de sus comunidades, pueblos y nacionalidades, con todas sus realidades vitales, lo que implica partir de las diversidades econmicas, sociales, tnicas, culturales y nacionales, y orientarse hacia la realizacin de un modelo enmarcado en la igualdad, la libertad, interculturalidad, equidad de gnero, responsabilidad intergeneracional, cohesin e integracin social y territorial, que a su vez presupone la participacin social en la gestin pblica y el desarrollo de una economa con responsabilidad social y ambiental.

El sistema plantea la integracin de todas las formas de organizacin econmica: pblica, privada, mixta, popular y solidaria, esta ltima integrada por los sectores cooperativistas, asociativos y comunitarios, debiendo propenderse a incentivar la produccin, la productividad y la competitividad, asegurar la soberana alimentaria y energtica, incorporar valor agregado con mxima eciencia, impulsar el pleno empleo y respetar los derechos laborales, promover el intercambio justo y complementario de bienes y servicios en mercados transparentes, la distribucin equitativa y solidaria de los benecios de la produccin y el consumo social y ambientalmente responsable. Para la integracin de las diversas formas de organizacin econmica en la Constitucin propuesta se establece el sistema nacional descentralizado de planicacin participativa para la formulacin del Plan Nacional de Desarrollo al que debe sujetarse la formulacin y ejecucin del Presupuesto General del Estado, debiendo ajustarse a dichos instrumentos la planicacin y los presupuestos de los gobiernos autnomos descentralizados y las dems entidades pblicas. En este contexto, la poltica econmica se orienta a hacer efectivo el cumplimiento de los derechos constitucionales, los objetivos del rgimen de desarrollo y del Plan Nacional de Desarrollo, alcanzar la adecuada distribucin del ingreso y la riqueza nacional, y mantener la estabilidad econmica. El carcter social y solidario de la economa se refuerza y complementa con una nueva arquitectura nanciera, que persigue en trminos generales ligar al sistema nanciero al fortalecimiento del aparato productivo, y el tratamiento diferenciado y preferencial del Estado al sector nanciero popular y solidario, compuesto por las cooperativas de ahorro y crdito, las entidades asociativas o solidarias, las cajas y bancos comunales y las cajas de ahorro y crdito, llegando inclusive a establecer un control de sus actividades diferente al control del resto del sistema nanciero que se ejecuta a travs de la Superintendencia de Bancos, todo ello con la nalidad de disminuir los costos operativos del sector nanciero popular y solidario, pues en el modelo neoliberal se llevaba a dicho sector a la quiebra para favorecer a los grupos monoplicos de la banca y dems instituciones nancieras. Para propiciar el intercambio justo y complementario de bienes y servicios en mercados transparentes, el Estado se reserva el derecho a la regulacin, el control e intervencin en las transacciones econmicas para evitar la usura,

El sistema econmico social Y solidario


Uno de los aspectos fundamentales del rgimen de desarrollo constituye el sistema econmico que es denido como social y solidario, y por tanto alternativo al modelo neoliberal. Se comienza por sealar que el ser humano es su sujeto y n, por lo que se establece la necesidad de armonizar la sociedad, el Estado, el mercado y la naturaleza, de manera que la produccin y reproduccin de las condiciones materiales e inmateriales de vida, posibiliten el buen vivir. Este es un modelo que busca la satisfaccin de las necesidades humanas, utilizando el conocimiento, la ciencia y la tecnologa, sin agotar la naturaleza, o sea, con respeto a los lmites biofsicos, frente a un capitalismo salvaje neoliberal que motivado por el consumismo y el inters acumulativo y de lucro, agota la naturaleza y conduce a la humanidad al comienzo de su nal, expresado en el calentamiento global y el cambio climtico. Desde estas motivaciones superiores de dimensiones planetarias puede entenderse el nfasis de la Constitucin propuesta, por proteger la naturaleza, llegando inclusive a imputrsela derechos para poder llegar a su mxima proteccin en inters del conjunto del gnero humano, lo que se complementa con las garantas a la biodiversidad, al ambiente y los recursos naturales, y ms disposiciones particulares sobre el agua, suelo, biosfera y energas alternativas.

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el acaparamiento, la simulacin, la intermediacin especulativa de bienes y servicios, as como la prctica de monopolio y oligopolio privados, o de abuso de posicin de dominio en el mercado, con lo cual se protege al consumidor, esto es, a la inmensa mayora de la poblacin ecuatoriana.

Estado se obliga a asegurar la disponibilidad de alimentos sanos, inocuos y de calidad, la distribucin de ellos, para que lleguen al consumidor nal, la estabilidad y ujo permanente de alimentos, su acceso fsico, econmico y cultural, y el consumo adecuado en calidad y cantidad por parte de la poblacin. Para asegurar la soberana alimentaria, el proyecto de Constitucin plantea impulsar la produccin, transformacin agroalimentaria y pesquera de las pequeas y medianas unidades de produccin, la adopcin de polticas scales, tributarias y arancelarias que protejan al sector agroalimentario y pesquero nacional, la promocin de polticas redistributivas que permitan el acceso del campesinado a la tierra, agua, crdito y otros recursos productivos; la preservacin y recuperacin de la agro-diversidad, de los saberes ancestrales, el uso, la conservacin e intercambio libre de semillas; el fortalecimiento y desarrollo de organizaciones y redes de productores y consumidores, as como la comercializacin y distribucin de alimentos que promueva la equidad entre los espacios urbanos y rurales, y por lo tanto, el funcionamiento de sistemas justos y solidarios de distribucin y comercializacin de alimentos, impidiendo prcticas monopolistas y especulativas.

La soBerana alimentaria
Por primera vez en la historia republicana se constitucionalizan normas para garantizar la soberana alimentaria, aspecto trascendental para el pueblo ecuatoriano que mira su supervivencia y que, por lo tanto, est directa e indisolublemente vinculado al derecho a la vida y la salud. La soberana alimentaria est considerada como un objetivo estratgico y una obligacin del Estado para garantizar a las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades el acceso de manera regular, libre y permanente, sea directamente o por cualquier medio legtimo, una alimentacin sana, suciente, de buena calidad, adecuada y que corresponda a la cultura de la poblacin, que permita una vida fsica y psquica, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna. Esta obligacin del Estado implica el reconocimiento del derecho y la capacidad del pueblo ecuatoriano a decidir soberanamente lo que produce para satisfacer y abastecer las necesidades nacionales de alimentacin, y el deber del Estado de proteger la produccin nacional de alimentos y la poblacin de prcticas y polticas internacionales que atenten a su soberana y seguridad alimentaria. Del texto constitucional propuesto por la Asamblea Constitucional se inere que el Estado dentro de las polticas de soberana alimentaria estar obligado a dotar de alimentos a las poblaciones vctimas de desastres naturales, graves conictos internos, enfrentamientos fronterizos y todo hecho o acto que ponga en riesgo el acceso a la alimentacin. Igualmente, el Estado estar obligado a prevenir y proteger a la poblacin del consumo de alimentos contaminados o que pongan en riesgo su salud, o de aquellos que la ciencia tenga incertidumbre respecto de sus efectos en el organismo humano e impactos en la naturaleza en general. Dentro de las polticas de soberana alimentaria el

La democratiZacin de los factores de la produccin


Para alcanzar los objetivos del rgimen de desarrollo, la Constitucin propuesta reivindica la condicin de los recursos naturales no renovables como pertenecientes al patrimonio inalienable, irrenunciable e imprescriptible del Estado. En concordancia con dicha disposicin, se reserva para el Estado el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratgicos, tales como la energa en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la renacin de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio gentico, el espectro electromagntico y el agua. Dicha reserva se complementa al disponerse que el Estado ser el responsable de la provisin de los servicios pblicos de agua potable y riego, saneamiento, energa elctrica y telecomunicaciones, vialidad, infraestructuras portuarias y aeroportuarias, y otros que se determine en la ley. Para la gestin de los sectores estratgicos, la prestacin de servicios pblicos, el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y de los bienes pblicos, y el desarrollo

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de otras actividades econmicas, el Estado constituir empresas pblicas que funcionarn como sociedades de derecho pblico, con criterios empresariales, econmicos, sociales y ambientales, cuyos excedentes podrn destinarse a la inversin y reinversin en las mismas empresas o sus subsidiarias, relacionadas o asociadas, de carcter pblico, y los excedentes que no fueran invertidos o reinvertidos se transferirn al Presupuesto General del Estado. A lo anterior debe sumarse el contenido de aquellas disposiciones constitucionales mediante las cuales se democratiza el acceso a la propiedad en general, y particularmente el acceso a la tierra, al agua, a los sistemas de riego, infraestructura y tecnologa agrcola, crdito, asistencia tcnica y los servicios estatales para mejorar la produccin y la productividad, as como la garanta de la posesin de las tierras y territorios comunales y ancestrales de las comunidades, pueblos y nacionalidades, todo lo cual permite constatar que la Constitucin propuesta logra estructurar todo un modelo alternativo al neoliberalismo, pues en trminos generales se democratiza el acceso a la naturaleza para el conjunto de los habitantes, rescatndola de la privatizacin, apropiacin y mercantilizacin en funcin de una minora.

y que le permita el sustento de la familia. Se incorporan todos los principios tutelares o protectores del trabajador, se prohbe toda forma de precarizacin como la intermediacin laboral y la tercerizacin de las actividades propias y habituales del empleador, la contratacin por horas. Se garantiza el trabajo de los jvenes y de personas con discapacidad, se protege a la mujer trabajadora, la organizacin de patronos y trabajadores, la contratacin colectiva y se garantiza el trabajo autnomo en los espacios pblicos, prohibiendo la conscacin de sus productos, materiales y herramientas de trabajo con sujecin a la ley, entre otros aspectos.

Las garantas para el Buen vivir


Para garantizar el buen vivir sumak kawsay como objetivo del rgimen de desarrollo se establece en la Constitucin propuesta el sistema nacional de inclusin y equidad social, que comprende los mbitos de la educacin, salud, seguridad social, gestin de riesgos, cultura fsica y deporte, hbitat, vivienda, cultura, comunicacin y informacin, disfrute del tiempo libre, ciencia y tecnologa, seguridad humana y transporte, aspectos que estn articulados al Plan Nacional de Desarrollo y al Presupuesto General del Estado. Se parte de la proteccin integral de los habitantes a lo largo de toda la vida, asegurando la vigencia y goce de los derechos reconocidos en la Constitucin, dando prioridad a aquellos grupos humanos que requieran consideracin especial por la persistencia de desigualdades, exclusin, discriminacin o violencia, o en virtud de su condicin de edad, salud o discapacidad, por ejemplo de la niez y la adolescencia, para lo cual se establece el Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia.2

La dignificacin del traBajo


Uno de los aspectos ms importantes de la nueva Constitucin propuesta es que conere al trabajo una dimensin humana y digna, rescatndole de la concepcin mercantilizada neoliberal que considera al trabajo y al trabajador como piezas del mecanismo de exaccin y acumulacin de riqueza. En efecto, la dignidad humana se basa en el concepto de que el ser humano es un n en s mismo, un ser que tiene nes propios que cumplir, de tal manera que el hombre no debe ser un simple medio para alcanzar nes extraos o ajenos a los suyos, por lo que el trabajo no es ms que la dignidad humana en acto, que le permite al ser humano el desarrollo integral de sus capacidades y potencialidades para alcanzar sus ms grandes valores vitales. En la nueva Constitucin se dignica el trabajo, al rodearle de una serie de garantas que haban sido poco a poco erosionadas por el neoliberalismo, comenzando por reconocer las diversas modalidades, incluidas las labores de auto sustento y cuidado humano, la garanta a una remuneracin justa, digna

Educacin
Uno de los elementos esenciales dentro del Sistema Nacional de Inclusin y Equidad3 es la educacin como garanta de igualdad e inclusin, y
2 3

El Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin Integral a la Niez y Adolescencia ya fue creado por el Cdigo de la Niez y Adolescencia vigente desde enero de 2003. Art. 338 del proyecto de Constitucin: El sistema nacional de inclusin y equidad social es el conjunto articulado

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tiene como objetivo el desarrollo de las capacidades y potencialidades, de la poblacin para posibilitar el aprendizaje y la generacin y utilizacin de conocimientos, tcnicas, saberes, artes y cultura, desde una visin intercultural y multitnica acorde con la diversidad geogrca, cultural y lingstica del pas. Si bien se reconoce que la educacin como servicio pblico puede prestarse a travs de instituciones pblicas, sco misionales y particulares, se fortalece la educacin pblica de carcter universal, democrtica, laica, obligatoria hasta el bachillerato y gratuita hasta el tercer nivel de educacin superior inclusive, garantizndose la libertad de enseanza y ctedra, y el derecho de las personas a aprender en su propia lengua y mbito cultural. El sistema propuesto garantiza las modalidades formales y no formales de educacin, la educacin intercultural bilinge, la educacin permanente de adultos, la alfabetizacin y post alfabetizacin, la educacin especial, as como el nanciamiento de la educacin sco-misional, artesanal y comunitaria que cumplan con la gratuidad, igualdad de oportunidades, rendicin de cuentas de los resultados educativos y estn calicadas legalmente. Para elevar la calidad de la educacin se plantea ampliar la cobertura educativa, mejorar la infraestructura fsica y el equipamiento educativo, mejorar el nivel pedaggico y remunerativo de los docentes y la evaluacin de su desempeo, la integracin activa de estudiantes, familias y docentes en los procesos educativos, la incorporacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin; y la creacin de una institucin pblica con autonoma para la evaluacin integral interna y externa. Finalmente, el sistema propone el fortalecimiento de la educacin en valores, centrndose en el ser humano, el respeto a los derechos humanos, a la naturaleza, el impulso a la equidad de gnero, la justicia, la solidaridad, la paz, la construccin de un pas soberano, debindose impartir como ejes
y coordinado de sistemas, instituciones, polticas, normas, programas y servicios para asegurar el ejercicio, garanta y exigibilidad de los derechos reconocidos en la Constitucin y el cumplimiento de los objetivos del rgimen de desarrollo. El sistema se articular al plan nacional de desarrollo y al sistema nacional descentralizado de planicacin participativa; se guiar por los principios de universalidad, igualdad, equidad, progresividad, interculturalidad, solidaridad y no discriminacin. Funcionar bajo los criterios de calidad, eciencia, ecacia, transparencia, responsabilidad y participacin.

transversales la educacin en ciudadana, sexualidad, ambiente y la incorporacin progresiva de al menos una lengua ancestral en el pensum de estudios. En cuanto al sistema de educacin superior, integrado por las universidades y escuelas politcnicas, institutos superiores tcnicos, tecnolgicos y pedaggicos, y conservatorios de msica y artes, se articula al sistema nacional de educacin y al Plan Nacional de Desarrollo para contribuir a dar soluciones a los problemas del pas y relacionarse con los objetivos del rgimen de desarrollo. En la Constitucin propuesta se establece con claridad que las instituciones de educacin superior sean pblicas o particulares no tendrn nes de lucro y se establece de manera obligatoria la acreditacin y evaluacin, a la vez que se sienta la reserva de ley para la creacin de universidades y escuelas politcnicas, siempre y cuando cumplan con los requisitos expresamente determinados, mientras que para el resto de instituciones del sistema se seala otra forma de creacin, con requisitos igualmente claros y precisos, sucediendo igual cosa para la suspensin de dichas instituciones del sistema, o para solicitar la derogatoria de la ley de creacin, lo que refuerza el sistema de control de calidad de la educacin superior. La Constitucin elaborada por la Asamblea Constituyente introduce el concepto de autonoma responsable de las universidades y escuelas politcnicas, de tal manera que el ejercicio de la autonoma acadmica, administrativa, nanciera y orgnica no les exime de ser scalizadas, de la responsabilidad social, la rendicin de cuentas, la gestin acorde con el rgimen de desarrollo y su participacin en la planicacin nacional. La garanta de la autonoma ejercida y comprendida de manera solidaria y responsable se complementa con la garanta de inviolabilidad de sus recintos, la competencia y responsabilidad de las autoridades del mantenimiento del orden interno y la prohibicin de privarlas de sus rentas o asignaciones presupuestarias o de clausurarlas o reorganizarlas. Es una novedad en la Constitucin propuesta el establecimiento de un sistema nacional de nivelacin y admisin para regular el ingreso a las universidades, que ser determinado en la ley, la vinculacin de la gratuidad de la educacin superior pblica con la responsabilidad acadmica de los estudiantes,

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la garanta de igualdad de oportunidades en el acceso, permanencia, movilidad y egreso independientemente del carcter pblico o particular del establecimiento; y la prohibicin de que el organismo tcnico de acreditacin y aseguramiento de la calidad del sistema de educacin superior se conforme con representantes de las instituciones reguladas.

Cultura, ciencia, tecnologa Y saBeres ancestrales


En la Constitucin propuesta se da importancia y atencin a estos aspectos, establecindose el sistema nacional de cultura y el sistema nacional de ciencia, tecnologa, innovacin y saberes ancestrales. La cultura patrimonio material y espiritual del pueblo est considerada como un factor fundamental de la identidad nacional, multitnica, plurinacional y pluricultural, por lo que los bienes culturales patrimoniales del Estado son considerados inalienables, inembargables e imprescriptibles, establecindose la prelacin del Estado en la adquisicin de dichos bienes y garantas para su proteccin. Por primera vez se explicita en forma taxativa todos los elementos que forman parte del patrimonio cultural tangible e intangible, y se determinan con precisin las responsabilidades del Estado frente a la cultura en cuanto a la identicacin, proteccin, defensa, conservacin, restauracin, difusin y acrecentamiento del patrimonio cultural. En el mbito de la cultura fsica se establecen por primera vez garantas para el desarrollo del deporte, la educacin fsica y la recreacin, ligando dichas actividades al mantenimiento de la salud, la formacin y el desarrollo integral de las personas, a la vez que se delinea una poltica de impulso al acceso masivo al deporte, tanto en el mbito de las actividades deportivas de tipo formativo, como barrial y parroquial, comprometiendo el auspicio del Estado a los deportistas en competencias nacionales e internacionales, incluidos los juegos olmpicos y la participacin de las personas con discapacidad en los eventos respectivos. A esto se suma la garanta a la autonoma de las organizaciones deportivas y a la administracin de los escenarios deportivos y dems instalaciones destinadas a la prctica del deporte.

En el mbito del sistema nacional de ciencia, tecnologa, innovacin y saberes ancestrales, y en el marco del respeto al ambiente, la naturaleza, la vida, las culturas y la soberana, se pretende generar, adaptar y difundir conocimientos cientcos y tecnolgicos; recuperar, fortalecer y potenciar los saberes ancestrales; y desarrollar tecnologas e innovaciones, la produccin nacional, elevar la eciencia y la productividad, mejorar la calidad de vida y contribuir a la realizacin del buen vivir. Se pretende por lo tanto vincular la cultura, el conocimiento, la investigacin, la ciencia, la tecnologa y los saberes ancestrales, a la produccin de bienes y servicios y la realizacin plena de los derechos.

Salud
El Sistema Nacional de Salud tiene como objetivo el desarrollo, proteccin y recuperacin de las capacidades y potencialidades para una vida saludable e integral, y garantiza la promocin, prevencin y atencin integral, familiar y comunitaria de la salud con base en la atencin primaria, la articulacin de los diferentes niveles de atencin y la complementariedad con las medicinas ancestrales y alternativas. La red pblica integral de salud se conforma con los establecimientos estatales, la seguridad social y otros proveedores que pertenecen al Estado, en tanto que la atencin de salud como servicio pblico ser prestado por entidades estatales, privadas, autnomas, comunitarias y las que ejercen las medicinas ancestrales y alternativas, entendido que los servicios pblicos estatales de salud sern universales y gratuitos en todos los niveles de atencin, incluyendo los procedimientos de diagnstico, tratamiento, medicamentos y rehabilitacin necesarios. El modelo de salud prioriza los servicios pblicos estatales, rescata las medicinas ancestrales y alternativas, promueve la utilizacin de medicamentos genricos de calidad y acordes con las necesidades epidemiolgicas de la poblacin, considera las adicciones como un problema de salud pblica y se propone la prevencin y control del consumo del tabaco, alcohol, sustancias estupefacientes y psicotrpicas, pone nfasis en los servicios de salud sexual y reproductiva, garantiza la salud integral y la vida de las mujeres especialmente

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durante el embarazo, parto y posparto, y obliga a los profesionales de la salud y los establecimientos pblicos y privados a prestar la atencin de emergencias.

Seguridad Social
La Constitucin propuesta por la Asamblea Constituyente declara que el sistema de seguridad social es pblico y universal, no puede privatizarse, y la atencin a las necesidades contingentes de la poblacin tales como enfermedad, maternidad, riesgos laborales, cesanta, desempleo, vejez, invalidez, discapacidad y muerte se cubrirn mediante el seguro universal obligatorio que se extender a toda la poblacin urbana y rural, con independencia de su situacin laboral. Las prestaciones para las personas que realizan trabajo domstico no remunerado y tareas de cuidado se nanciarn con aportes y contribuciones del Estado que constarn cada ao en el Presupuesto General del Estado y sern transferidos oportunamente. Junto al IESS responsable de las prestaciones del seguro universal obligatorio a sus aliados existirn sendos institutos para la Polica y las Fuerzas Armadas, en tanto que el seguro social campesino seguir formando parte del IESS con un rgimen especial de seguro universal obligatorio para proteger a la poblacin rural y a los pescadores artesanales. En la Constitucin propuesta se blindan los fondos y reservas del seguro universal obligatorio, al prohibirse al Estado o a cualquier otra institucin el intervenir o disponer de esos fondos y reservas, ni menoscabar su patrimonio, debiendo los fondos previsionales pblicos y sus inversiones canalizarse a travs de una institucin nanciera de propiedad del IESS, cuya gestin se sujetar a los principios de seguridad, solvencia, eciencia, rentabilidad y control por parte del rgano competente. El objetivo del buen vivir expresado en el mejoramiento de la calidad de vida integral de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades no puede hacerse efectivo sin la participacin y control social, para lo cual se crea la Funcin de Transparencia y Control Social, con lo que se hace realidad material lo que en el pasado se denominaba participacin ciudadana en tanto concepto abstracto y sin posibilidades de realizacin material.

El buen vivir presupone la garanta de la soberana nacional y el hermanamiento con la comunidad latinoamericana, para insertarnos con ventaja en el contexto internacional, aspecto que se garantiza en la Constitucin propuesta, estableciendo en primer lugar la soberana sobre los recursos naturales y claros principios de orientacin en nuestras relaciones internacionales. Finalmente, no puede haber un desarrollo integral de los pueblos si no se tiene una organizacin equitativa del poder en el territorio, y si no se acerca el poder a las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, cuestin que se logra en la Constitucin propuesta con un rgimen de gobiernos autnomos y descentralizados, con regmenes especiales en la Amazona y Galpagos, y el reconocimiento de gobiernos autnomos en los territorios indgenas o predominantemente indgenas. Por lo tanto, el rgimen de desarrollo centrado en el buen vivir sumak kawsay tiene condiciones y garantas en el tejido institucional del Estado para poder hacerse efectivo.

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el rgimenpoltico

EL RGIMEN POLTICO EN EL PROYECTO DE Constitucin


Luis Verdesoto
Director del Instituto de la Ciudad y Profesor Asociado de FLACSO

n reemplazo del poder de la clase (el proletariado, el campesinado), la izquierda emergente en el Ecuador ha asumido varias formas plebiscitarias de consulta y de respuesta como un intento por incentivar la participacin social ciudadana,1 superar a la democracia representativa y orientar al estilo de gobierno y la formacin de las coaliciones polticas. Estas instituciones plebiscitarias pretenden tener estatuto constitucional.

Las invocaciones a la participacin se asientan en prcticas polticas tradicionales basadas en el dogmatismo, el sectarismo y el personalismo/caudillismo, aunque dentro de una retrica de apelacin ciudadana, ciudadana entendida solo como expansin de los derechos. As, la participacin ciudadana reemplaza al diseo de las instituciones. Las tareas del diseo institucional que debe perseguir la distribucin equitativa de oportunidades polticas son poco atractivas cuando el objetivo es la acumulacin de poder. En muchos casos, la expresin plebiscitaria se reduce solamente a encuestas. Estas nuevas formas tambin pretenden asumir a la ciudadana como una capacidad cognitiva acerca del desarrollo y de la democracia, obviamente desde los conceptos y su particular entendimiento de la ciudadana. La democracia plebiscitaria est asociada con la formacin de la mayora. La mayora se convierte en emisora de un pensamiento unicado y,

Errneamente se asume que la participacin ciudadana est siempre y necesariamente orientada hacia la redistribucin econmica y del poder.

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en todo caso, representado por un instrumento poltico y un liderazgo.2 Las prcticas deliberativas son eliminadas en nombre del decisionismo de los lderes; como tambin de la legitimacin plebiscitaria/electoral del pensamiento nico. La diversidad poltica se convierte, por esta va, en un atentado a la eciencia poltica (la coherencia entre el discurso y la prctica). El pensamiento legtimo se convierte en nico a travs de la estructura poltica que lo encarna. Los portadores del pensamiento legtimo expresado como mayora y en todo caso como gobierno extienden la autorizacin plebiscitaria a la gestin. En su nombre, la gestin pblica es entendida como licenciamiento de las normas e instituciones para el logro de los propsitos polticos que encarnan (el proyecto). El entendimiento de lo legtimo subordina a los alcances de lo legal. La legalidad debe ser funcional a las expresiones de la legitimidad y su registro cambiante. La mayora establece la funcionalidad de la ley; la norma no es vlida y no se sostiene sino por la aceptacin de la mayora. Entendida as la relacin entre lo legal y lo legtimo, la prctica poltica en el Ecuador actual muestra, por un lado, como la organizacin poltica de la mayora aspira a convertirse en expresin nica de la nacin, basada en la razn estratgica otorgada por la votacin; y, por otro lado, la poltica pblica es instrumental, ya que debe reforzar la aceptacin electoral conseguida, y debe ser funcional acerca de la bondad o deciencia de su organizacin.3 La Asamblea Constituyente de Montecristi as lo muestra. El contexto ideolgico de la Asamblea Constituyente en el Ecuador de 2008 es la ineptitud y maldad de los neoliberales4, que fueron castigados en las urnas y deslegitimados como clase poltica. A diferencia de otras estrategias de acceso al poder, la izquierda ecuatoriana a despecho de pocos de sus lderes histricos deni una va rpida de acceso y manipulacin
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del poder electoral, estatal, nacionalista, caudillista lo que no le permiti construir con paciencia sus instrumentos polticos, aprender de la modestia y potencialidad de las situaciones locales de redistribucin, y de la importancia de la eciencia en la poltica pblica y en la prestacin de servicios.5 El contexto prctico de la Asamblea Constituyente fue la mayora auto asumida como representacin de la nacin, parmetro de la razn poltica e institucional. La mayora/partido de gobierno/poder ejecutivo se asumi como encarnacin indiscriminada de la parte de la nacin que tiene viabilidad y sentido histrico. Los que no se alinean con ese sentido de la historia tienen que admitir su desaparicin poltica y sociolgica. Es decir, su irrepresentatividad. Los debates constitucionales sobre temas sustantivos as lo mostraron, especialmente cuando se aproximaron a los temas del rgimen poltico. La izquierda emergente en el Ecuador evidentemente quebr las bases no las prcticas del sistema poltico prevaleciente y pretende su reemplazo como operador poltico. No en vano ha recurrido a viejo personal poltico como apoyo en la operacin poltica y ha focalizado como su enemigo principal, a los ms visibles lderes de la clase poltica en sustitucin (la partidocracia). Por ello tambin utiliza, pocas veces concientemente y muchas veces espontneamente, prcticas autoritarias, ya que no tiene parmetros en el pasado del sistema poltico. La izquierda ecuatoriana ha dado muchas muestras las principales estn en el articulado constitucional de no entender, ni respetar a la sociedad. Encerrada en la idea de encarnar la revolucin, ha olvidado (o nunca lo supo) que la pertenencia ciudadana a los procesos de cambio parte de la hegemona cultural y de la construccin, en el seno de la sociedad, de una trama de conictos y orientaciones colectivas para solucionarlos a travs de la orientacin de comportamientos. La revolucin, adems de su apelativo de ciudadana, no tiene ms referencias a la sociedad.
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El pensamiento nico est muy alejado de las versiones contemporneas de la izquierda, especialmente de aquellas que tuvieron antecedentes de prcticas autoritarias y del socialismo real. Esta es otra de las grandes diferencias entre la izquierda ecuatoriana y la izquierda latinoamericana moderna para quien la transformacin est asociada con una buena gestin pblica y la buena gestin pblica comprende las posibilidades y lmites del cambio en un contexto de globalizacin. Apelativo de todos los que no se identican dentro del lmite de los amigos del partido gobernante y denicin de toda situacin poltica previa.

La izquierda ecuatoriana se cree posdemocrtica que ha superado a la democracia formal y representativa y puede prescindir del buen gobierno democrtico. Cree que puede desechar toda la necesidad de un perodo de aprendizaje de la gobernanza democrtica. Es una izquierda que presume que no necesita aprender a hacer poltica como tcnica y tener capacidades de logro de acuerdos ya que ha logrado xitos en la captacin del poder. Probablemente estas sean las consecuencias de la falta de un referente autoritario en los ecuatorianos. La falta de referentes autoritarios en la historia del sistema poltico ecuatoriano condujo a la subordinacin de la democracia a los derechos.

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En la obsesin por estatizar a la sociedad, se lleg a extremos absurdos, por ejemplo, aquella propuesta constitucional del derecho, regulacin y garanta estatal del placer sexual. No solo se trata de una experimentacin de nuevos campos de la normatizacin como producto de la minus-comprensin del mbito y el orden pblico. Se trata de la reduccin de los campos de autorregulacin de la sociedad a los afanes de control. O, lo que es lo mismo, creer que donde hay poder, se precisa la intervencin del Estado y el control del instrumento poltico. As, la sociedad qued reducida a un membrete, en el caso del rgimen poltico, cuando se la conform como una funcin del Estado.6 En la historia de la humanidad se ha pugnado por la separacin de Estado y sociedad, antecedente que qued reducida a escombros en la sagacidad de los idelogos constituyentes. La idea contempornea de socialismo est estructurada fundamentalmente en torno a la sociedad, entendida como articuladora de la economa y del Estado. El producto constituyente que examinamos a continuacin est cerca de la lgica del Estado y del control del mercado.7 Ms aun, el Estado aparece como el punto nico de residencia de cualquier proyecto emancipatorio, mientras que la sociedad queda relegada a ser la masa disponible (del partido) y de la consulta plebiscitaria (del lder). En suma, la democratizacin de la sociedad no ha estado presente en este proceso. Y si la estuvo, fue reemplazada por el engorde del Estado. El actual crecimiento de la materialidad estatal (excedente econmico) no lleva a una estatalidad vigorosa (atributos estatales que contribuyan a la conformacin de lo pblico), peor aun al socialismo. La construccin del socialismo pasa por la rme construccin republicana, tesis que sustenta al presente artculo.

una democracia de calidad. La reforma institucional debe ser adecuada a la cultura, tradiciones, necesidades y posibilidades del pas, para lo cual precisamos de un alto grado de coherencia institucional. Los reformadores de la Asamblea Constituyente debieron abordar la reforma poltica luego de una profunda evaluacin de las instituciones del pas y asumiendo que no existe a priori ningn modelo institucional aplicable al Ecuador, ni que existe supremaca conceptual o histrica de los regmenes parlamentario o presidencial. Los objetivos de una reforma institucional para el Ecuador de hoy son el diseo de instituciones y procedimientos que permitan estabilizar a la democracia, marco de gobernabilidad que garantice los derechos ciudadanos, asegurar igualdad de oportunidades polticas a los ecuatorianos y sus organizaciones, y alentar la formacin de los consensos y coaliciones (sistemas de compromisos de base pluralista). El producto de los estmulos institucionales deber ser la legitimacin de la buena poltica, esto es, acuerdos para un gobierno comn que procese paccamente los conictos y apoye la formacin de gobiernos ecaces en la ejecucin de la poltica pblica. Los objetivos polticos programables para una adecuada reforma del Ecuador hoy, en el largo plazo, consisten en vincular las instituciones con el desarrollo econmico. En el mediano plazo, rehacer acuerdos nacionales (social, poltico y territorial), lograr que las instituciones colaboren con la solucin a la crisis y elevar la eciencia de la gestin pblica. En el corto plazo, restituir la conanza entre los ecuatorianos y con las instituciones, y redenir el rgimen poltico. La pregunta central para asegurar el progreso del pas es: Con qu instituciones se puede alentar el funcionamiento de un modelo de desarrollo tendiente hacia la justicia y la equidad? Buenas instituciones acercan al pas a un desarrollo sostenible, mientras que malas instituciones lo alejan. Por ello, es imprescindible evitar todo fetichismo institucional y jurdico, fundamentalmente, suponer que con la constitucionalizacin8 de un modelo de desarrollo se habran logrado sus metas.
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La reforma del rgimen poltico


La reforma poltica que los ecuatorianos queremos es la organizacin de
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Una vez ms se confundi el control social de la gestin pblica con la pertenencia y subordinacin al Estado que tiene ser un poder/funcin estatal. Es preciso reconocer que muchas veces, el enfrentamiento constituyente se redujo a tratar de preservar cierta lgica de mercado, aceptando el campo de tratamiento constitucional como una puja de Estado y Mercado. Se trat de una medida de fuerza entre el crecimiento de la materialidad estatal excedente acumulado para su manejo discrecional y la discrecionalidad de mercado antes que sus responsabilidades en relacin con la sociedad.

Se entiende por constitucionalizacin del modelo de desarrollo a la descripcin prescriptiva de metas, medidas y estrategias de desarrollo dentro de la Constitucin, con la intencin de que el nivel constitucional las convierta en obligatorias y exigibles. En la orilla opuesta a esta visin constitucional, se entiende que las instituciones constitucionales deben estar provistas de un grado de exibilidad, que les permita reaccionar ante situaciones de desarrollo distintas dentro de acuerdos nacionales estratgicos.

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Las instituciones constitucionales deben tener un signicativo grado de elasticidad, esto es, que pueden operar de manera diferente en diferentes circunstancias. Para ello, se debi buscar el punto de equilibrio con la capacidad de adaptacin de las sociedades a las nuevas instituciones. Los diseos institucionales exibles estimulan la capacidad de adaptacin de las sociedades. Solamente una buena evaluacin del funcionamiento de las instituciones pudo dar origen a una adecuada reforma institucional. La evaluacin es fundamentalmente tcnica y no plebiscitaria. Las opiniones acerca de las instituciones contextualizan a la reforma, pero no indican cmo hacer la reforma, ni hacia dnde dirigirla.

la poltica pblica, la conformacin de nuevos agentes econmicos sectoriales y regionales, y el decisionismo/ecientismo en la poltica pblica/econmica por sobre los procedimientos, especialmente, la concertacin. Las condiciones sociales del modelo constitucional propuesto son el reemplazo progresivo de la participacin poltica por la participacin social, la polarizacin social a travs de la exacerbacin de la intolerancia (mayoras excluyentes de las minoras), el enfrentamiento intra empresarial e intra sindical que debilita a sus expresiones corporativas, y con los formadores de opinin, la deslegitimacin de los sistemas de comunicacin social y la estatizacin de la sociedad (contra la lgica de la auto regulacin social que es su nica vocacin de libertad). En suma, el proyecto de Constitucin de Montecristi se ha convertido en un instrumento para el ejercicio de una va rpida para la transformacin, antes que un procedimiento que asegure principios dentro de un proceso de cambio, que pueda contener exiblemente opciones de desarrollo incluyentes de la oposicin, tales como un modelo de ensanchamiento de la produccin como condicin de la redistribucin, de corte ms conservador, o un modelo de engrosamiento del capital social como medida de la profundidad y ritmo del cambio, de corte socialdemcrata.

El modelo constitucional propuesto


La Constitucin aprobada por la Asamblea Constituyente se basa en un ensanchamiento de la base de derechos. La viabilidad de esa propuesta consiste en la centralizacin poltica (hper presidencialismo), econmica (planicacin protagnica) y territorial (redenicin de competencias subnacionales); y, en el engrosamiento de la base material del Estado (captacin de excedente). Las condiciones polticas del modelo constitucional propuesto son el desplazamiento progresivo de la democracia representativa (delegada) por la democracia plebiscitaria (autorizacin directa del pueblo sin mecanismos de control)9, la subordinacin de la legalidad a la legitimidad10, la legitimacin auto referida de la gestin pblica por sobre la soberana popular11, el liderazgo personalizado como mecanismo de cohesin social y la minimizacin/ degradacin del sistema de mediacin poltica (los partidos polticos). Las condiciones econmicas del modelo constitucional son la generacin de un pensamiento econmico nico desde la planicacin y la poltica econmica, el diseo y la ejecucin de acciones redistributivas por sobre las productivas, el control del mercado (de sus principales mecanismos) mediante
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Las definiciones generales


El proyecto de Constitucin incrementa en la denicin del Estado, las caractersticas de intercultural, plurinacional y laicicidad. El proyecto suprime la denicin del gobierno como presidencial, electivo, representativo, responsable, alternativo, participativo. Se asume a la participacin directa como una forma de ejercicio de la soberana popular. Sin ninguna duda, la denicin de la pluriculturalidad y multietnicidad es un avance frente a la Constitucin de 1998, tanto como es injusticable la eliminacin de las caractersticas del gobierno. Negarse a esta denicin no pasa de ser un infantilismo transformador de la mayora, que denuncia una imagen o una pretensin de gobierno sin esas caractersticas. La raticacin y perfeccionamiento del rgimen democrtico habra colaborado en la construccin de la credibilidad del proyecto gubernamental.

En el proyecto se incluye a la democracia comunitaria (instituciones originarias indgenas) aun cuando esto se limita a una referencia retrica sin desarrollo ni inclusin dentro del esquema institucional. Propiamente a la aceptacin electoral o medida en encuestas. Bajo ninguna circunstancia las ONGs o las organizaciones sociales populares o empresariales son portadoras de la legitimidad poltica y menos todava en sustitutas de la soberana popular.

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Cabe recordar que la participacin social12 es una forma de ejercicio complementario de la soberana popular, pero no es un modo de gobierno. El gobierno democrtico contemporneo se ejerce a travs de las instituciones y de las autoridades delegadas. En ningn caso, el rgimen democrtico puede convertirse en una forma asamblearia (por ejemplo, la Asamblea Constituyente de plenos poderes o sin ellos es una excepcin). En sus deniciones generales, el proyecto de Constitucin menciona a los recursos naturales no renovables como patrimonio inalienable, irrenunciable e imprescriptible. Tambin seala tres niveles del idioma. a) Castellano: idioma ocial; b) Castellano, Kichwa y Shuar: idiomas ociales de relacin intercultural; y, c) Los dems idiomas ancestrales: idiomas de uso ocial para los pueblos indgenas en las zonas donde habitan. A su vez, se dene al territorio del Ecuador sin mencin al perodo colonial. Se incorpora la prohibicin de la secesin y se crea la gura del atentado a la unidad territorial. Finalmente, se introduce el concepto de territorio de paz asociado a la prohibicin expresa de ceder bases militares nacionales para fuerzas extranjeras. Estas deniciones generales evidencian una tensin que atraviesa a todo el texto del proyecto: la tensin en la denicin de la soberana entre la soberana popular y la soberana nacional. Este debate, como se recordar de la historia poltica de la humanidad, est referido a un proceso de construccin del Estado democrtico moderno asentado en la soberana popular, que trascienda a la denicin de la soberana nacional como asiento bsico o nico del Estado. Es necesario que la soberana popular trascienda a la mera soberana nacional, por la tendencia de esta al autoritarismo como interlocucin de colectivos indiferenciados y el alejamiento de los pilares constitutivos de la democracia. El problema lingstico no se soluciona con la clasicacin, sino que se traslada a la ley. Sin embargo, evidencia la principal carencia del proyecto de Constitucin, esto es, que el paso fundamental en la materia consista no solo en buscar otras deniciones quizs ms acertadas como hemos sealado a la multiculturalidad, sino en disear estmulos y lineamientos de polticas pblicas interculturales. Desde 1998 el Estado se reconoce como
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multicultural e indirectamente como plurinacional.13 El paso que no se dio consista en la normativa y los estmulos para la adecuada implantacin de polticas interculturales antes que en la bsqueda de una retrica diagnstica, que ya fue superada con el arreglo institucional de 1998 en esa materia. En su avance a la modernidad, todos los pases deben aprender a convivir con sus demonios. La dominacin colonial es la realidad histrica en la que se form la vertiente tnico cultural mestiza, matriz del Estado plurinacional. El mestizaje es la matriz de la integracin nacional e internacional, que nos vemos obligados, como formacin nacional en construccin, a modicar. Eliminar de las deniciones bsicas del Estado a uno de los principales antecedentes histricos es solamente un subjetivismo deleznable. El fantasma de la autonoma de la derecha parece haber penetrado decisivamente a la capacidad diagnstica de la mayora de Montecristi. De este modo, incentivada por una percepcin de otras situaciones nacionales, se ha creado un escudo protector. La prohibicin de la secesin sera la puerta de entrada del cambio; esto es, quitarle a la derecha la defensa contra el cambio en los territorios. Pero cabe recordar que la secesin no es un tema del Ecuador. Tambin, que la historia de la humanidad se ha basado en el ejercicio de la autodeterminacin de los pueblos. Sin ninguna duda, el proyecto contempla un avance en el concepto territorio de paz, aunque acompaado de una limitacin a las estrategias que pueda formular la seguridad nacional, siendo que el tema las prohibiciones debi ser mencionado a travs de principios generales.

El rgimen poltico
Los temas bsicos del rgimen poltico que abordamos son la representacin y los poderes/funciones del Estado, Ejecutiva y Legislativa, prolcamente multiplicados en el proyecto de Constitucin de 2008.

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Aunque la forma prioritaria de ejercicio de la soberana popular es la participacin poltica.

Internacionalmente se reconoce que la Constitucin de 1998 ocupa el primer lugar de avance en la determinacin de derechos colectivos de los pueblos indgenas.

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En materia de representacin, la principal denicin es que los partidos polticos son organismos pblicos no estatales, expresiones de la pluralidad. Los movimientos polticos, que pueden surgir y referirse a cualquier nivel de gobierno, se diferencian de los partidos cuya caracterstica es ser siempre nacionales. La barrera que se puso para la conformacin de los partidos es la organizacin en al menos el 50% de las provincias, 2 de las cuales debern ser de las 3 de mayor poblacin. Asimismo, el nmero de los aliados no podr ser menor al 1.5% del registro electoral. Mientras tanto, los movimientos podrn actuar respaldados por al menos el 1.5% del registro electoral y se convertirn en partidos cuando obtengan al menos el 5% de la votacin nacional en dos elecciones pluripersonales sucesivas. No existe una barrera de salida para partidos y movimientos mediante la cual puedan perder su personera. Se invoca como nuevos principios de la gestin de los organismos polticos a la democracia interna, la alternabilidad y la equidad de gnero. Explcitamente se menciona como mecanismo de democratizacin a las elecciones primarias para escoger candidatos. Respecto del universo de votantes, quienes tienen obligatoriedad son los mayores de 18 aos,14 mientras que los votantes optativos son los analfabetos, las personas de la tercera edad, los migrantes15 y discapacitados, los miembros de la fuerza pblica en servicio activo y los jvenes de entre 16 y 18 aos. Las disposiciones acerca de los organismos polticos son adecuadas, aunque de ellas no se deduce un estmulo sustancial para que no se reproduzcan las prcticas tradicionales, por ejemplo, en capacitacin. El proyecto trabaja correctamente en sentido diferente a otros pases, que han tratado de anteponer la sociedad civil a los partidos. En el caso ecuatoriano, el proyecto constitucional de 2008 contempla pocas restricciones al acceso de los partidos a la funcin pblica, lo que puede ser un estmulo a la ms urgente reconstruccin del sistema partidario. Sin embargo, esta tendencia se contrapone con la sistemtica devaluacin del rol del Parlamento escenario natural y ms alto en la representacin, que consta en todo el proyecto.

La introduccin de dos grupos de votantes optativos es una evidente manipulacin partidaria para sesgar la participacin de los jvenes y los miembros de la fuerza pblica.16 Pereciera ser solamente una invitacin para la construccin de nuevos clientelismos polticos. Sin embargo, por su signicacin, el incluir a los militares y policas activos como votantes rompe un acuerdo institucional histrico de neutralidad electoral de la Fuerza Pblica, que es de sumo riego.17 Entre las normas electorales, el proyecto constitucional establece la generalizada e indenida prohibicin de reeleccin para cualquier autoridad. Las autoridades de eleccin popular podrn reelegirse por una sola vez, consecutiva o no. Adems, se ampla la posibilidad de una nica reeleccin presidencial para cualquier momento. El lmite planteado para las autoridades subnacionales cambia relativamente una forma de gobernabilidad local basada en la fortaleza del Ejecutivo local, cuyo mayor soporte ciertamente no es la reeleccin indenida sino las atribuciones. Sin embargo, las normas que comentamos facilitan una diferente estrategia presidencial, del partido de gobierno y de los movimientos locales para abordar su crecimiento electoral. En el caso presidencial, facultan al lder a cobijar otras candidaturas presidenciales y sostener el poder en su partido al margen del gobierno, dependiendo de la correlacin nacional y partidaria de fuerzas.18 En los casos subnacionales, el partido de gobierno y todos los partidos emergentes podrn disputar ms fcilmente los escenarios nacional y local en el mediano plazo, ya que se estimula la renovacin de la clase poltica. Las normas constitucionales y para la transicin son ambiguas acerca de la renuncia obligatoria del Presidente, si opta por reelegirse. Adems de las connotaciones ticas en s mismas, reaparece la posibilidad del uso no tico

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Por primera vez en el pas, el nmero de policas y miembros de las FFAA es similar. Juntos esos miembros representan casi un centenar de miles de posibles votantes distribuidos en todo el pas y, consiguientemente, con gran capacidad de incidir en las elecciones. Obviamente ese acuerdo adems contemplaba una forma de tutelaje sobre el poder civil, respecto del cual no existen normas constitucionales propuestas, salvo algo de retrica respecto de su rol frente a la garanta de la democracia. Este diseo est asociado a los populismos.

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Adems las personas privadas de libertad sin sentencia condenatoria ejecutoriada. Solo para la eleccin presidencial.
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del aparato pblico. Tambin se evidencian los conictos que surgen por la sustitucin presidencial, si se candidatiza tambin el vicepresidente actual. La publicidad electoral se reduce a la contratacin estatal. Se prohbe el uso de los recursos pblicos y la infraestructura estatal, as como la publicidad gubernamental, en todos los niveles de gobierno. Las restricciones al gasto electoral apuntan, en general, a un rumbo adecuado, en tanto morigeren la mercantilizacin de la poltica. Pero deben considerarse varias precauciones. El gasto publicitario electoral exclusivo del Estado tiene dos consecuencias: a) permite una mayor equidad; y, b) benecia a los partidos grandes con presencia pblica y diculta la entrada de los partidos nuevos, sin penetracin en la ciudadana. A su vez, se sostiene la ambigedad normativa en la prohibicin de utilizar los recursos pblicos para las campaas electorales, lo que ha generado una extraordinaria distorsin. El propsito bsico de la reforma de los organismos electorales es la modernizacin del sistema. El instrumento que se ha utilizado es la divisin entre justicia electoral garanta jurdica de los procesos electorales y la organizacin electoral organizacin, direccin, vigilancia con jerarquas similares y competencias exclusivas. El objetivo de pasar de un sistema de control mutuo de los partidos (encubrimiento como el actual) hacia un sistema de intervencin de la ciudadana es correcto. Sin embargo, la apelacin a la sociedad civil es retrica pues la participacin se ha reducido a un poder estatal de control social. Por ello, quizs, no se contemplan sanciones contra la manipulacin que pueda venir desde el mismo Estado, la sociedad civil o los partidos. El Tribunal Contencioso Electoral estar formado por personalidades solventes avaladas por ttulos universitarios, mientras que el Consejo Nacional Electoral, que organiza los procesos electorales y acumula las principales decisiones, no La norma mencionada arriba seguramente esconde dedicatorias, pues es inadmisible la diferencia en la preparacin de sus personeros, siendo inversa

la responsabilidad. Adems, es muy probable que existan disputas en la aplicacin de la Ley Electoral, que puedan convertir al Tribunal Contencioso Electoral en una suerte de comisara electoral. El texto que comentamos seala principios electorales. Destacamos la proporcionalidad; igualdad del voto; equidad, paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres; y las circunscripciones electorales dentro y fuera del pas. Esta denicin es positiva en cuanto dispone la conformacin de un sistema electoral proporcional y la referencia de equidad de gnero, que mejora y viabiliza lo que ya se estableci en la Constitucin de 1998. Tambin la eliminacin de la personalizacin, especialmente cuando la interpretacin que se le dio condujo hacia el fraccionamiento del voto.19 Cabe observar que mantener el principio de gnero implica disear circunscripciones20 con al menos dos electos y el principio de la proporcionalidad, al menos cuatro electos.21 Adems, el proyecto debi abordar otras deniciones para responder a la agenda electoral del pas, tales como elecciones/sufragio, planteando su naturaleza y objetivos, y la explicitacin de otros procedimientos y normas electorales que permitan llegar en la ley al diseo de un sistema y no solo principios. En este caso, al contrario que otros, se justicaba el detalle en el proyecto de Constitucin de 2008. En suma, se evit el debate sobre el sistema electoral y se asumi que el problema es de corrupcin electoral y no sistmico. As, se evadi el problema, exactamente de la misma forma como lo hizo la Asamblea Constituyente de 1998. Igualmente se persigui la misma estrategia poltica: tratar el sistema electoral cuando haya menor visibilidad social y mayor control poltico.

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En el rgimen de transicin se vuelve apelar a la personalizacin del elegido, que aparentemente ha sido superada por la propuesta. Esta falta de coherencia lleva a una desconanza sobre la modalidad como la reglamentacin pueda reejar el espritu legislativo de la Asamblea. 20 Conviene recordar que circunscripcin es todo mbito de ejercicio electoral. 21 Quedan muchos temas pendientes, por ejemplo, si la formulacin del proyecto 2008 admite un sistema mixto.

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La corte constitucional
La Corte Constitucional es un organismo autnomo, que no rinde cuentas, cuyas principales funciones son: ejercer el control de la constitucionalidad sobre funciones, normas y actos; interpretar la Constitucin; informar sobre los Tratados Internacionales; dirimir sobre los conictos de competencias territoriales; autorizar los estatutos autonmicos; establecer la constitucionalidad de los actos autonmicos; autorizar la disolucin presidencial del Congreso; dictaminar previamente al enjuiciamiento poltico del Presidente; ejercer una capacidad de excepcin para declarar la inconstitucionalidad de normas electorales un ao antes de una eleccin y provocar una propuesta, extraordinaria, por el rgano electoral; y nalmente dictaminar de modo previo a las consultas populares.22 La Corte Constitucional es designada por una Comisin especial de seleccin formada por representantes de las funciones de Control Ciudadano, Ejecutiva y Legislativa, sin representantes de las funciones electoral y judicial. Est conformada por 9 abogados, con una duracin de 9 aos en sus funciones y una renovacin parcial cada 3 aos. No existe una forma de destitucin de sus miembros sino motivada por los mismos integrantes con ocasin de un juicio penal. La Corte Constitucional se encuentra en el limbo institucional. Implica el control de los derechos humanos y no tiene limitacin temtica ni procedimental. Se la puede entender como parte de la Funcin Judicial aunque se encuentra fuera del control de la Corte Nacional de Justicia (por ello dej de ser Corte Suprema de Justicia). Pretende implantar un sistema de justicia constitucional, que en las condiciones nacionales se transformara en un poder autnomo. La Corte Constitucional tiene origen en funcionarios delegados y, en su pretensin de ejercer la facultad de interpretacin constitucional, desplaza a la soberana popular. Las normas se elaboran e interpretan por delegacin del pueblo. La participacin poltica universal no puede ser reemplazada por ninguna forma de participacin social auto referida. De modo especial, cabe preguntarse hasta dnde la emisin de un dictamen
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previo sobre consultas populares constitucionalidad de la pregunta coarta a la soberana popular? Un organismo as concebido puede convertirse en una instancia concentradora de conictos o en una suerte de comisara de asuntos constitucionales, antes que en una instancia de control de la constitucionalidad del ms alto nivel.

LA DEFINICIN DE PARTICIPACIN
Segn el proyecto de Constitucin, los alcances de la participacin se determinarn a travs de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria. Se reconocen todas las formas de organizacin de la sociedad, como expresin de la soberana popular para desarrollar procesos de autodeterminacin. Todas las organizaciones podrn desarrollar formas alternativas de mediacin y solucin de conictos, en los casos que permita la ley; y actuar por delegacin de la autoridad competente, con asuncin de la debida responsabilidad compartida con esta autoridad. En todos los niveles de gobierno se conformarn instancias de participacin integradas por autoridades electas, representantes del rgimen dependiente y representantes de la sociedad civil. El texto constitucional propuesto incorpora, pero deja en el limbo institucional, a la democracia comunitaria (indgena), que es la forma de organizacin poltica la ms difcil de compatibilizar con la democracia representativa.23 En todo caso, en el diseo constitucional, la democracia delegada debera ser la variable principal y las otras formas de democracia deben ser complementarias. La ms grave confusin que asiste a la denicin propuesta es concebir las formas de participacin social por fuera de la soberana popular y que, ms an, se las conciba en oposicin a la soberana popular. Las organizaciones no gubernamentales, los sindicatos, los gremios, etc. son formas auto referidas el universo de intereses que canalizan no pueden compararse, confundirse o desplazar a la ciudadana y consiguientemente no pueden desempear un rol
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En este anlisis no se hace una referencia explcita a la capacidad de revisar sentencias judiciales. Aunque s cabe la indicacin de que la ausencia de una justicia independiente y modernamente diseada es un atentado contra la democracia.

Este es uno de los esfuerzos ms importantes que debe hacer la construccin intercultural de la democracia, sin prejuicio acerca de la supuesta superioridad conceptual o poltica de una forma de democracia respecto a otra. Esta meta no fue planteada y peor tratada en la Asamblea Constituyente.

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sustitutivo del mandato popular soberano en el cumplimiento de funciones pblicas. Cabe interrogar al respecto: Es posible en Derecho Pblico concebir una autorizacin tan abierta para actuar por delegacin de la autoridad sin que se especique la competencia? Y que adems implique compartir la responsabilidad. Pareciera que la autorizacin abierta a la actuacin por delegacin de la autoridad es anti-jurdica e inviable. Las disposiciones obligan a la creacin de instancias de participacin nacional (que tambin es un nivel de gobierno) y subnacionales tripartitas. De este modo, sin diferenciar en un sistema de participacin a las formas adecuadas por nivel de gobierno, se crea un canal de intervencin del Ejecutivo (rgimen dependiente que solo se lo invoca para esto como dependiente) en los niveles subnacionales de gobierno. Las competencias pblicas de la participacin son: elaborar planes y polticas nacionales, locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciudadana; mejorar la calidad de la inversin pblica y denir agendas de desarrollo; elaborar presupuestos participativos de los gobiernos; fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia, rendicin de cuentas y control social; promover la formacin ciudadana e impulsar procesos de comunicacin. De estas 5 menciones, 3 son competencias planicacin, presupuestacin y comunicacin y 2 son resultados calidad de la inversin y fortalecimiento de la democracia. Respecto de las 3 competencias, son espacios adecuados para la participacin y cabe resaltarlos. Sin embargo, hubiese sido deseable hacer referencias ms concretas a estmulos jurdicos, administrativos y econmicos a la corresponsabilidad en la gestin pblica, especialmente en salud, educacin, administracin de servicios e intermediacin. Asimismo, extraa profundamente que entre los resultados esperados no conste el principal: el desarrollo del capital social, esto es, la creacin y transmisin de la conanza en las instituciones, lo que permite adicionalmente perfeccionar a los mecanismos e instancias de concertacin. Los instrumentos de participacin invocados son: audiencias pblicas, veeduras, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y la silla vaca (en los gobiernos subnacionales).

La enumeracin exhaustiva de mecanismos pareciera anunciar que la norma se inscribe en lo que se puede denominar como primitivismo participativo (ampliacin mxima de los derechos), que nalmente expresa la ansiedad por una participacin ilimitada y el fetichismo participativo, lo que no aumenta la calidad de la democracia pero si afecta a su eciencia. Al contrario, extraa en esta parte la falta de valorizacin de la organizacin jerrquica y el funcionamiento cabal de las estructuras de gobierno. Por ello, estn ausentes nalidades importantes de la participacin tales como la interlocucin responsable del desarrollo, la concertacin institucionalizada, la correcta utilizacin de los recursos, la optimizacin del gasto pblico y la redistribucin del ingreso.

La iniciativa popular normativa


La iniciativa popular normativa, que en general antes y ahora se denomina iniciativa legislativa se adopta segn el texto constitucional propuesto ante cualquier rgano de competencia normativa y no solo ante la Funcin Legislativa. Se ejercer con el respaldo del 0.25% del respectivo padrn, tendr 180 das para el tratamiento o entrar en vigencia de modo automtico, y en este caso, el Presidente de la Repblica no podr vetarla totalmente, sino slo enmendarla. Cuando se proponga una reforma Constitucional deber recibir el respaldo del 1% del padrn nacional, y mientras se tramite no podr presentarse otra propuesta de reforma. Cuando la iniciativa se reera a la Funcin Legislativa, tiene 1 ao para tratarlo o, en caso contrario, se convocar a consulta popular, sin que tenga necesidad de cubrir el requisito normal de respaldo para la consulta. El requisito de rmas para una iniciativa de reforma constitucional es muy bajo. Al ampliarse la iniciativa hacia los cuerpos legislativos de todos los niveles de gobierno se corre el riesgo de bloquear su funcionamiento pues estara vigente la limitacin de 180 das para absolverlo. Sin embargo, cabe sealar que en los casos de los legislativos subnacionales, hay la posibilidad de negar totalmente a la iniciativa.

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La consulta popular
La consulta popular puede ser convocada por el Presidente de la Repblica con temtica abierta, por la mxima autoridad subnacional acerca de temas de inters jurisdiccional, o adoptada por iniciativa ciudadana acerca de cualquier tema. Las consultas nacionales debern contar con el respaldo del 5% del padrn, mientras que las consultas locales contarn con el respaldo del 10% del respectivo padrn. Se prohbe hacer consultas ciudadanas o subnacionales sobre tributos, o la organizacin poltico administrativa del pas. La institucin est bien concebida respecto del tipo de consulta, frecuencia y momento. Ahora bien, la consulta popular, forma genrica y ms importante de la democracia directa, debe ser precisada con exactitud conceptual para que colabore ecientemente con el mejoramiento de la democracia. En este sentido, debi explicitarse el objetivo general de la consulta, cual es, apoyar a la superacin de la inestabilidad institucional, rebajar la excesiva formalidad de los sistemas de decisin, generar mejores mecanismos de responsabilidad en la gestin pblica y apoyar a la legitimacin de la vida democrtica. La democracia directa no es una sustitucin de la delegacin basada en la soberana popular y pretende incrementar la participacin aunque no necesariamente mejora la eciencia del sistema poltico. Finalmente, cabe sealar que la consulta popular no es una encuesta ya que el mandante primario (el pueblo) es soberano en todos los planos. Por ello, el resultado debe ser vinculante. En la lnea sealada, cabe mencionar que no se incluy en la Consulta Popular que deba suceder a una decisin formal en el sistema poltico. El apelar a la decisin popular es consecuencia de una incapacidad puntual del sistema poltico. No se la debe concebir como instrumento de creacin de nuevas legitimidades, sino de registro de la aceptacin, para as evitar manipulaciones. Si, por un lado, la consulta popular no es mecanismo encubierto de relegitimacin, por otro lado, se debe evitar su uso para presionar a otra funcin del Estado o para sustituir a la movilizacin popular. La consulta popular deja en suspenso, por un perodo y en la materia consultada, a los delegados/representantes formales del sistema poltico. Supone la incapacidad del sistema poltico para adoptar una decisin satisfactoria en una materia. Por ello, cabe preguntarse acerca de la necesidad de prohibir la

propaganda y de facultar solamente la informacin previa a la votacin en una consulta. A su vez, nadie puede arrogarse la exclusividad en la interpretacin del mandato popular tanto como deben prohibirse temas para la consulta para todos quienes puedan convocarla, pues existen algunos que afectan a la eciencia de las decisiones o condicionan una negociacin.

La revocatoria del mandato


La revocatoria del mandato reere a todas las autoridades de eleccin popular. Se admite solo un pedido de revocatoria durante cada gestin y solo puede ejercerse en los aos segundo y tercero de la misma. Debe estar respaldada por el 10% del respectivo padrn, con la excepcin del caso del Presidente, que tendr como requisito el 15% del padrn nacional. La aprobacin se producir con la mayora absoluta de votos vlidos, salvo en el caso del Presidente que requerir de la mayora absoluta de sufragantes. En general, la institucin est bien concebida, ya que permite que sea una frmula viable. En especial, la revocatoria del mandato no debe ser confundida con los mecanismos de destitucin, como en efecto ocurre en el proyecto en anlisis, por lo que no debe tener causales.

Funcin de transparencia Y control social


Las nalidades de esta funcin del Estado son, bsicamente, la responsabilidad, transparencia y equidad; el fomento de la participacin ciudadana; la proteccin del ejercicio y cumplimiento de los derechos; y el combate a la corrupcin. Integran esta funcin del Estado, el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social, la Defensora del Pueblo, la Contralora del Estado y las Superintendencias. Tendrn una coordinacin y una presidencia. Formula polticas, articula planes y propone reformas legales El Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social sustituye a la Comisin de Control Cvico contra la Corrupcin (CCCC). Sus nalidades son promover derechos, establecer mecanismos de control y designar a las siguientes autoridades: Procurador y Superintendentes de entre las ternas

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propuestas por el Presidente de la Repblica; Defensor del Pueblo, Fiscal y Contralor mediante un proceso de seleccin; y, adems, el Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y el Consejo de la Judicatura, mediante un proceso de seleccin. El Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social est conformado por 7 consejeros, originados en un concurso pblico entre postulantes de organizaciones sociales y la ciudadana. Duran 5 aos en sus funciones. Las comisiones ciudadanas de seleccin estn formadas, a su vez, por un delegado por cada Funcin del Estado e igual nmero de representantes por las organizaciones sociales y la ciudadana, escogidos en sorteo pblico de entre quienes se postulen y cumplan con los requisitos. La participacin es fundamentalmente incidencia en las decisiones pblicas desde la perspectiva de la corresponsabilidad en la gestin, sin perder su identidad. No puede ser una Funcin del Estado. Convertir a la sociedad y sus formas de participacin en funcin del Estado no es institucionalizar a la participacin; es estatizar a la sociedad. Como es obvio, la participacin no se reduce a la observacin de la gestin pblica a travs del control social. Un sistema de participacin est relacionado, por un lado, con niveles de gobierno; y, por otro lado, con competencias precisas nanciadas para que sea viable su ejercicio desde la sociedad. A su vez, un sistema de control de la gestin pblica debe estar formado, de un lado, por la modalidad tradicional de control estatal de la gestin pblica, que bsicamente reere al gasto; mientras que, de otro lado, el control social de la gestin pblica vinculado al sistema de participacin enfatiza en la calidad del gasto, esto es, en la relacin entre el gasto y el cumplimiento del acuerdo social plasmado en una institucin. Esta evaluacin debe hacerse fundamentalmente desde la sociedad y en ningn caso es una funcin exclusiva del Estado. De este modo, puede tener como producto la elevacin de la eciencia de la inversin social y publica. La participacin social no puede sustituir a la soberana popular en la nominacin de autoridades, ni puede asumir funciones pblicas, sino con autorizacin expresa y especca de la Constitucin y la Ley.

La funcin legislativa
La denominada Asamblea Nacional (lo que ahora es el Congreso) ser unicameral, estar conformada por 15 asamblestas nacionales, 2 por cada provincia y 1 por cada 200.000 electores, o fraccin superior a 150.000. La ley determinar asamblestas por regiones, distritos metropolitanos y migrantes, cuyos requisitos son tener 18 aos para postular. Se han eliminado los requisitos de residencia y nacimiento. Las directivas de la Asamblea Nacional se conforman por mayoras de legisladores, cuyas atribuciones principales son participar en el proceso de reforma constitucional, habiendo la Asamblea Nacional perdido la capacidad nominadora y de interpretacin constitucional. La Asamblea Nacional puede enjuiciar al Presidente de la Repblica por delitos en contra de la seguridad del Estado; concusin, cohecho, peculado o enriquecimiento ilcito; genocidio, tortura, desaparicin forzada de personas, secuestro u homicidio, por razones polticas o de conciencia. La Asamblea Nacional puede destituir al Presidente de la Repblica por arrogarse funciones que no le competan constitucionalmente, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional; o grave crisis poltica y conmocin interna. La destitucin puede ejercitarse por una vez durante los 3 primeros aos. Otras funciones de la Asamblea Nacional son el enjuiciamiento poltico a los Ministros, Procurador, Contralor, Fiscal, Defensor del Pueblo, Superintendentes, miembros del Consejo Nacional Electoral, Consejo de la Judicatura y Consejo de Participacin. Para hacerlo requiere la solicitud del 25% de sus miembros, mientras que el requisito de censura y destitucin es requerido por los dos tercios de los miembros de Asamblea Nacional. Tambin se establecen procedimientos para la declaratoria de incapacidad del Presidente de la Repblica. Y desaparece la Comisin de Legislacin y Codicacin. La historia ecuatoriana muestra que la calidad de la representacin en el rgano de la Funcin Legislativa y la delidad con que se exprese el consentimiento popular son decisivas para una gestin eciente y concertada. Las principales caractersticas que disuelve la propuesta de Constitucin son los perles ms altos del ejercicio de la soberana popular, principal sustento de la Asamblea. La sustentabilidad de las coaliciones parlamentarias y/o de

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gobierno dependen de la representatividad de los actores polticos y de las formas de la competencia poltica. Las atribuciones parlamentarias tienen la posibilidad de estimular formas cooperativas entre funciones del Estado o desatar conictos de poder. Estos temas no fueron tratados ni abordados en los mecanismos, ya que se opt por la devaluacin de los roles polticos del Parlamento en el sistema. En el Ecuador, el conicto de poderes entre el Ejecutivo y Legislativo tuvo como antecedente un conjunto de atribuciones del Ejecutivo fundamentalmente la capacidad de co-legislacin del Ejecutivo que tiende a ser subordinante del Legislativo. El Legislativo respondi pretendiendo una activa injerencia en la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas y, en general, en la conduccin poltica. Para ello, mientras el Ejecutivo utiliz prebendas para incidir en las decisiones legislativas, el Parlamento utiliz mltiples formas de presin, que fueron desde el uso extralimitado de la capacidad scalizadora hasta el abuso en la capacidad nominadora de funcionarios. Las soluciones de gobernabilidad que se han dado para la deformada relacin entre Ejecutivo y Legislativo han consistido en que a la fortaleza de una funcin estatal corresponde la debilidad de la otra funcin estatal. La tendencia ha sido quitar atribuciones a un poder del Estado, siendo que, en general, en el Ecuador y otros pases se ha buscado debilitar al Parlamento y elevar la discrecionalidad poltica del Ejecutivo. La teora nos muestra que se puede lograr adecuados balances de poder entre funciones del Estado dentro de un rgimen presidencial. Este balance supone complementariedad de funciones y no pesos relativos que afectan a la funcionalidad del Estado. Lastimosamente sta no ha sido la perspectiva ecuatoriana antes, ni ahora.24 Las principales situaciones a resolver en el Ecuador son el mutuo bloqueo entre Ejecutivo y Legislativo que paraliza la gestin pblica y destruye a la representacin. Mirado este tema estructuralmente, el problema reside, en lo fundamental, en la debilidad parlamentaria en sus tres principales variables
24

(representacin, participacin y eciencia), las que no garantizan la gobernabilidad sino, al contrario, causan el debilitamiento general de la democracia, especialmente de la soberana popular. El asumir que la sobrecarga de poder presidencial soluciona la gobernabilidad, es un problema, cuando en realidad esteriliza estructuralmente a la gestin pblica. En todo rgimen poltico, la legitimidad es de los votantes directamente o de los legisladores para designar un jefe de gobierno. As, el presidencialismo se caracteriza por la eleccin directa, por el voto popular, por la existencia del Jefe de Estado, por que el mandato presidencial es por un tiempo determinado, por que el gobierno es una prerrogativa presidencial e implica separacin de poderes. El presidencialismo se basa en el control mutuo y el equilibrio institucional con el Parlamento.25 La Asamblea Constituyente de Montecristi mostr que la voluntad poltica de la mayora de constituyentes y del partido poltico gobernante es mantener un sistema presidencial, eliminando cualquier posibilidad de sistema semi-presidencial o semi-parlamentario. Para sostener esta armacin, ahondemos en algunos conceptos, especialmente en relacin con la naturaleza del Parlamento. La calidad de la representacin poltica en el Congreso (la Asamblea Nacional segn la Constitucin propuesta), y la delidad con que se exprese el consentimiento popular en el Presidente son variables decisivas para una gestin pblica eciente y para una gestin poltica concertada. La sustentabilidad de las coaliciones parlamentarias y/o de gobierno dependern de la representatividad de los actores polticos y de las formas de la competencia poltica/electoral que alienten a la convergencia de posiciones. Las atribuciones parlamentarias tienen la posibilidad de estimular formas cooperativas entre funciones o desatar conictos de poder. Como se mencion, el objetivo que debi perseguir una reforma constitucional fue la recuperacin de la funcin bsica del Congreso como escenario de la negociacin poltica en base a mayoras, coaliciones/bloques,
25

Este comentario se realiza dentro de los lmites de la forma presidencial y no sugiere una forma semi-presidencial o semi-parlamentaria, que ha sido la posicin esgrimida por el autor, por considerar que permitira lograr un equilibrio y complementariedad funcional del Congreso y el Ejecutivo, sin afectar las atribuciones presidenciales ms importantes denidas en la Constitucin de 1998.

El parlamentarismo se caracteriza porque las dos funciones comparten el poder, el Ejecutivo depende del Parlamento y es responsable ante l, la legitimidad del Ejecutivo emana del Parlamento, los gobiernos son designados, apoyados y, en su caso, destituidos por el Parlamento (no tienen mandato jo), y las funciones del Jefe de Estado y Gobierno se encuentran separadas.

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deliberacin, concretada a travs de las formas de gestin poltica, esto es, atribuciones y modalidades de relacin Congreso/Ejecutivo. Los campos temticos en los que se debe evaluar al Parlamento son tres: representacin, participacin y eciencia. Consiguientemente, en esos campos se debe plantear reformas, que necesariamente deben relacionarse con el funcionamiento de los cuerpos colegiados en otros pases con experiencia. Por ejemplo, las formas usuales de organizacin del Parlamento son el unicameralismo y el bicameralismo, tema que no se discuti con profundidad en la Asamblea Constituyente de Montecristi, y peor aun en el pas, v.g. la simplicacin operativa y el democratismo de un Parlamento con solo una cmara; o la organicidad y equilibrio representativo de las dos cmaras. Para redisear de buena fe al Parlamento, hay que tomar conciencia, adems de las ventajas, de las desventajas del unicameralismo, bsicamente, los permanentes conictos con el Ejecutivo, la concentracin de poder, la disminucin de funciones legislativas, la menor capacidad reexiva y la ausencia de contrapesos dentro de la funcin.

la formulacin, transversalizacin, observancia, seguimiento y evaluacin de las polticas de gnero, tnicas, generacionales, interculturales, y de discapacidades y movilidad humana. Estos Consejos coordinaran con los niveles de gobierno. Estarn integrados de forma paritaria por representantes de la sociedad civil y del Estado, y estarn presididos por la Funcin Ejecutiva. Este conjunto de disposiciones tienen por objetivos, de un lado, permitir al Presidente disponer de un sistema de gestin basado en la apelacin directa a la poblacin y la sociedad civil por sobre los mecanismos de delegacin; y, de otro, blindarle polticamente ante los eventuales desbordes de la sociedad poltica y de la sociedad civil. El principal comentario al respecto es que la excesiva concentracin de poder y funciones en el Presidente de la Repblica deriva en ineciencia administrativa. Por ello, antes que incrementar las capacidades polticas del Ejecutivo, se debi bajar el nivel del atrincheramiento/blindaje poltico del Presidente. De este modo, alcanzar una relacin equilibrada entre las partes del sistema poltico, antes que perseguir eciencia poltica e ineciencia administrativa. La lnea de trabajo de la reforma debi ser completamente distinta para buscar un mejoramiento de los ndices de conanza entre las dos funciones del Estado analizadas.

La funcin ejecutiva
En el proyecto de Constitucin se proponen nuevas atribuciones presidenciales tales como la capacidad de disolver a la Asamblea Nacional, la aprobacin de decretos-ley ad referndum durante el perodo de disolucin de la Asamblea Nacional, la convocatoria a consulta popular con temtica abierta, el mantenimiento de una administracin poltica y sectorial de la Funcin Ejecutiva en los territorios, la designacin de un Vicepresidente temporal y la conformacin de un gabinete territorial, entre otras. Entre las causales para que el Presidente opte por la disolucin de la Asamblea Nacional constan la arrogacin de funciones constitucionales, la reiterada e injusticada obstruccin de la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo, y una grave crisis poltica y conmocin interna. La disolucin podr operar por una sola vez en los tres primeros aos. Implica la cesacin del Presidente de la Repblica en el cargo. Adems se ha previsto la creacin de Consejos Nacionales para la Igualdad cuyas funciones son observar la vigencia y el ejercicio de los derechos,

Conclusiones generales
Una Constitucin debe provocar una articulacin coherente de instituciones. Esto es, derechos dimensionados por la viabilidad econmica y poltica; un modelo de gobierno funcional correspondiente a los derechos, diseado para el acatamiento ciudadano de la norma; una forma de gobierno territorial que contenga un diseo administrativo para el estmulo de los procesos econmicos y polticos producidos a su interior; e instituciones para la articulacin del Estado con los procesos econmicos, que garanticen una base de la exigibilidad de derechos y los modelos funcional y territorial de gobierno. La condicin para conseguir un conjunto adecuado de objetivos programables de reforma poltica es una slida evaluacin de las instituciones que se reforman, anlisis de costos econmicos y polticos de la nueva implantacin institucional y el ejercicio prospectivo de consecuencias.

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Una Constitucin no debe responder ni reejar una correlacin de fuerzas en un momento histrico, no debe convertirse en el instrumento para el logro de objetivos polticos partidarios, pretender la consagracin de un modelo de desarrollo o ser un fetiche de cambio, instrumento de un modelo de desarrollo. Una Constitucin debe ser un diseo institucional exible con capacidad de adaptacin a situaciones de desarrollo y correlaciones polticas, y una arquitectura institucional elstica que opere de modo diferente ante cada circunstancia. Las instituciones son normas que sostienen al Estado de derecho, denicin continente de la soberana popular (el contenido de la democracia). El Estado de derechos en que se basa el proyecto de Constitucin de Montecristi es una denicin retrica que evade la sustancia de la legalidad (el autosostenimiento). Cuando se disean instituciones, los objetivos polticos del gobernante en la Constitucin deben desaparecer en benecio del encuentro de las partes de la sociedad poltica y de la sociedad civil, y construir un bien comn. El Ejecutivo ni la mayora de la Asamblea pueden entenderse como su reemplazo. Todas las partes debieron tener objetivos poltico-institucionales y no de control del poder. En la Asamblea, la lucha por el poder progresivamente reemplaz a la arquitectura institucional para la construccin de un Estado de Derecho, y los estmulos sustituyeron a una poltica pblica eciente. Una Constitucin construida con el objetivo de producir un reemplazo de clase poltica, la continuidad del gobierno y la formacin de un instrumento poltico, podr conseguir sus objetivos de corto plazo, pero conducir al pas a un fracaso estratgico en sus objetivos nacionales.

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el rgimenpoltico

AVANCES EN EL Rgimen POLTICO EN LA CONSTITUCIN DE MONTECRISTI


Alfredo Ruiz Guzmn
Doctor en Jurisprudencia. Decano de la Facultad Estatal de Guayaquil.

a Carta Poltica propuesta en Montecristi marca una diferencia formal que encierra diferencias conceptuales profundas con la Constitucin de 1998, y que lo anuncia en el TTULO IV denominndolo Participacin y Organizacin del Poder.

A continuacin, la denominacin de los captulos que comprende el TTULO IV marca el contexto dentro del cual se desarrolla el diseo normativo del poder poltico y sugiere abiertamente una nueva concepcin de fondo sobre la que se sustenta. Resulta sugerente que dentro de este ttulo se articulen las disposiciones constitucionales referentes a la Participacin en Democracia, que corresponden al Captulo Primero, con las Funciones del Estado que se desarrollan entre los Captulos segundo y sexto. Estas ltimas comprenden no slo a las funciones clsicas: Legislativa, Ejecutiva y Judicial con importantes cambios sino tambin a las nuevas funciones: Transparencia y Control Social y la Funcin Electoral. El Captulo sptimo, se reere a la Administracin Pblica y abarca tambin a la Procuradura General del Estado. Por ello, debe reconocerse el signicado de la intencin del constituyente al involucrar, con carcter prioritario inclusive, a la participacin social democrtica en la concepcin y estructura de la organizacin del poder. Antese que el planteamiento constitucional del tema empieza con la Participacin en Democracia y que, luego, de manera subordinada, se desarrollan los captulos relativos a las funciones del Estado.

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No obstante, concomitantemente se mantiene y desarrolla un modelo de rgimen poltico presidencialista como corresponde a la larga tradicin republicana del Ecuador y a las exigencias de la coyuntura con importantes innovaciones, que se derivan principalmente del papel que se le asigna a la participacin social, sin precedentes por su volumen e importancia, as como de las reformas que se introducen a las normas que rigen la relacin entre el Ejecutivo y el Legislativo, y que se explicitan en las atribuciones de ambas funciones del Estado.

El poder ciudadano Y el derecHo a la resistencia


El Captulo primero Participacin en Democracia desarrolla la normativa constitucional referente a esta temtica, desde los Principios de la participacin hasta la Representacin poltica, pasando por la Organizacin colectiva, la Participacin en los diferentes niveles de gobierno, la Democracia directa y las Organizaciones polticas. Los ciudadanos tienen derecho por principio constitucional a participar en forma individual y colectiva, en las decisiones, la planicacin y gestin de los asuntos pblicos, as como en el control de las actuaciones de los representantes y de las instituciones. Este derecho se ejerce por intermedio de las instituciones y procedimientos de la democracia representativa, directa y comunitaria. La Constitucin propuesta reconoce a todas las formas de organizacin de la sociedad el derecho a autodeterminarse y participar en las decisiones y polticas pblicas, as como en el control social de todos los niveles de gobierno, de entidades pblicas y de las privadas que presten servicios pblicos. Ms an, la ley fundamental concede legitimidad constitucional al poder ciudadano integrado por las organizaciones de la sociedad civil, y le reconoce el derecho a fortalecerse, bajo la condicin de que garantice la democracia interna, la alternabilidad de sus dirigentes y la rendicin de cuentas incorporando a la institucionalidad poltica un nuevo actor, de indiscutible trayectoria histrica, muy poco valorada por cierto, y de gran proyeccin futura. Ese nuevo actor poltico y social podr ejercer importantes atribuciones, por disposicin constitucional, como intervenir en la mediacin y solucin de conictos; actuar por delegacin de autoridad; demandar por reparacin de daos a entes pblicos y privados; formular propuestas en una amplia gama de aspectos: econmicos, polticos, sociales y culturales, adems de plantear otras iniciativas que contribuyan al buen vivir.. Debe valorarse la presencia constitucional de un poder ciudadano dotado de amplias e importantes atribuciones que se proyectan inclusive sobre los asuntos polticos y que, en denitiva, est llamado a convertirse en el eje concentrador de la participacin ciudadana en el ejercicio del poder, a n de

El poder, la organiZacin social Y la participacin democrtica


Dentro de la Constitucin propuesta en Montecristi se da forma normativa a una nueva concepcin de la estructura y el funcionamiento del poder poltico, segn la cual ste debe ser ejercido por la sociedad a travs de formas especcas de participacin, en conjunto con los rganos del poder pblico representativos de las diferentes funciones del Estado. En esta parte, la Carta Poltica guarda coherencia y desarrolla uno de los principios fundamentales que sirve de base a toda la arquitectura institucional del Estado. En efecto, el primero de los artculos, al caracterizar al Estado ecuatoriano, luego de enunciar que es de naturaleza constitucional, agrega que tambin es social y democrtico para, en el segundo inciso, postular que La soberana radica en el pueblo y se ejerce a travs de los rganos del poder pblico y de las formas de participacin directa. A partir de este enunciado la Constitucin propuesta se aparta tambin de la anterior y sienta las bases para la recuperacin y el progreso histrico del Estado social de derecho en el Ecuador, sobre todo desde el punto de vista de la evolucin democrtica, pues pasa a una etapa de democracia participativa, superando los intentos anteriores que apenas llegaron a una dbil formulacin. La mencin a las formas de participacin social directa en el ejercicio del poder pblico (Art. 1) sustituye positivamente a la referencia que hace la Constitucin de 1998 a los medios democrticos como mecanismos de ejercicio del poder.

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vislumbrar su extraordinario alcance, en conjunto con un nuevo derecho que reconoce la Carta Poltica: el derecho a la resistencia. En efecto, se reconoce tambin, a los individuos y a los colectivos, el derecho a la resistencia frente a acciones u omisiones del poder pblico o de las personas naturales o jurdicas no estatales que vulneren o puedan vulnerar sus derechos, reconociendo, adems, a los individuos y a los colectivos, el derecho a demandar el reconocimiento de nuevos derechos.

Las formas de democracia directa


A las importantes y nuevas formas de participacin democrtica antes mencionadas debe agregarse las que corresponden a las del ejercicio directo de la democracia, con importantes mejoras. Estas empiezan con la iniciativa popular normativa que puede plantearse, de manera muy amplia, para proponer la creacin, reforma o derogatoria de normas jurdicas, ante cualquiera de los rganos competentes para la elaboracin normativa, permitindose a los proponentes participar en el debate y condicionando su tratamiento al plazo de 180 das, vencido el cual, la propuesta entrar en vigencia. Reuniendo los requisitos correspondientes, la ciudadana podr solicitar la convocatoria a consulta popular sobre cualquier asunto. Igualmente, podr solicitar referndum para reformar la Constitucin, as como la revocatoria del mandato de las autoridades de eleccin popular incluido el Presidente de la Repblica cumpliendo determinados requisitos que tienen que ver, principalmente, con la representatividad democrtica en funcin del nmero de solicitantes. Objetivamente, los aspectos de la Constitucin propuesta contienen no solo la conceptuacin que sustenta una nueva forma de concebir el ejercicio del poder poltico, a travs de una valoracin importante de la participacin social, sino que, adems, disean las nuevas instituciones por intermedio de las cuales deber hacerse efectiva dicha participacin. Complementariamente, el Ttulo IV sobre la Participacin y Organizacin del Poder contempla tambin la creacin de una nueva funcin, de Transparencia y Control Social, agregndole mayor importancia a la participacin social en la nueva concepcin del rgimen poltico.

Las instancias de participacin ciudadana Y la silla vaca


Complementariamente, se reconoce tambin el derecho a la accin ciudadana, que deber ejercerse ante la autoridad competente, de conformidad con la ley, con lo cual, desde la Constitucin se dota al poder ciudadano, a las organizaciones que lo integran, a los individuos y a los colectivos, de una herramienta procedimental para oponerse a la violacin real o potencial de un derecho que, como corresponde, debe ser desarrollado por la ley. Adems, como parte de la institucionalidad que se otorga a la participacin democrtica se establecen las instancias de participacin, en todos los niveles en que se ejerce el gobierno. Estas debern conformarse con autoridades elegidas, con funcionarios del rgimen y con representantes sociales del mbito territorial correspondiente y sus objetivos se dirigen a elaborar en conjunto planes y polticas nacionales, locales y sectoriales; mejorar la calidad de la inversin pblica; elaborar presupuestos participativos de los gobiernos y promover la formacin ciudadana. Para ello podrn organizar mltiples espacios de participacin, como audiencias pblicas, veeduras, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y, en general, los espacios que la ciudadana considere convenientes. Adems, la Constitucin propuesta crea la gura institucional de la silla vaca, que deber existir en las sesiones de los gobiernos autnomos descentralizados y que, paradjicamente, siempre deber llenarse con un representante de la ciudadana, de conformidad con los temas a tratarse, representante que podr participar en el debate y en las decisiones correspondientes.

La funcin de transparencia Y control social


Hay que destacar que la Constitucin propuesta incorpora a la estructura orgnica del poder a dos nuevas funciones: la de Transparencia y Control Social, y la Electoral, superando la concepcin clsica de los tres poderes o tres funciones: Legislativa, Ejecutiva y Judicial, y creando nuevos rganos de

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ejercicio del poder. De esta manera, se construye un nuevo y ms amplio sistema constitucional de distribucin del poder y se evita la excesiva concentracin del mismo. Reconociendo que el pueblo es el primer scalizador del poder pblico, la nueva Constitucin concede a todos los ciudadanos el derecho a participar y scalizar los actos de inters pblico y, bajo esta premisa, se establece la Funcin de Transparencia y Control Social para impulsar el control del sector pblico y privado que desarrolle actividades de inters pblico, fomentar la participacin ciudadana, proteger los derechos reconocidos en la Constitucin y la ley, y combatir a la corrupcin. Esta nueva funcin del Estado se integra por el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social, la Defensora del Pueblo, la Contralora General del Estado y las Superintendencias.

Le corresponde tambin a este Consejo el designar a los titulares de la Procuradura General del Estado y de las Superintendencias, de la Defensora del Pueblo, Defensora Pblica, Fiscala General del Estado, y Contralora General del Estado, as como a los miembros del Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y del Consejo de la Judicatura. De esta forma, la nueva Constitucin permite, de manera muy prctica, la participacin ciudadana en un nivel de decisin extraordinariamente importante: el de la designacin de las principales autoridades de las entidades pblicas. Se marca as otra profunda diferencia con las cartas polticas precedentes, que otorgaban esta atribucin, de una u otra forma, al Congreso Nacional y/o al Ejecutivo, en procedimientos combinados que, por su complejidad poltica, se desnaturalizaron y contribuyeron al bloqueo mutuo de dichas funciones pblicas. Como parte de la misma Funcin de Transparencia y Control Social se establecen las Comisiones Ciudadanas de Seleccin, integradas por un delegado de cada funcin del Estado, e igual nmero de representantes de la ciudadana, escogidos por sorteo pblico, de conformidad con la ley, debiendo presidirlas, en cada caso, uno de los representantes de la ciudadana, con voto dirimente. Estas comisiones debern organizarse por medio del Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social nicamente cuando corresponda designar a las mximas autoridades de las entidades del Estado y solo para estos efectos. De esta forma, la nueva Constitucin permite la participacin ciudadana en un nivel de decisin extraordinariamente importante: el de la designacin de las principales autoridades de las entidades pblicas. Se marca as otra profunda diferencia con las cartas polticas precedentes que otorgaban esta atribucin, de una u otra forma, al Congreso Nacional y o al Ejecutivo, en procedimientos combinados que, por su complejidad poltica, se desnaturalizaron y contribuyeron al bloqueo mutuo de dichas funciones pblicas.

El consejo de participacin ciudadana Y control social


Por las atribuciones que se le asigna y por su composicin representativa, el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social es la entidad ms importante de la nueva Funcin. Est integrado por 7 consejeros seleccionados de entre los postulantes que propongan la ciudadana y las organizaciones de la sociedad civil. Entre sus atribuciones, deber promover la participacin ciudadana; estimular procesos de deliberacin pblica; establecer mecanismos de rendicin de cuentas; impulsar veeduras ciudadanas y el control social, e instar a las dems entidades que integran la funcin a actuar obligatoriamente en determinados casos, atribucin que le concede un papel rector dentro del conjunto de la misma. Deber tambin investigar denuncias sobre afectaciones a la participacin ciudadana o actos de corrupcin, pudiendo inclusive impulsar acciones legales en cuyo proceso, adems, puede actuar como parte; coadyuvar en la proteccin de los denunciantes de actos de corrupcin, e incluso vigilar el procedimiento de las Comisiones Ciudadanas de Seleccin de las autoridades pblicas, nuevos organismos del Estado, de marcada participacin ciudadana, encargados constitucionalmente de una muy delicada e importante atribucin, como se analizar ms adelante.

El presidencialismo Y la disolucin de la asamBlea nacional


Una vez ms, la Constitucin ecuatoriana se decide por el rgimen presidencial como forma de gobierno, sustentndose en su arraigada tradicin

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histrica que comparte, adems, con la mayora de pases de Amrica, incluyendo a los Estados Unidos, cuyo sistema presidencial es ampliamente conocido y de gran inuencia en la regin. El Captulo tercero del Ttulo IV, en cuatro Secciones, estipula el diseo de la Funcin Ejecutiva, con una conguracin formal distinta a la de la Constitucin de 1998, y con la incorporacin de los Consejos Nacionales de Igualdad, nuevos rganos constitucionales para el ejercicio del poder poltico, integrados paritariamente por representantes de la sociedad civil y del Estado. Segn el nuevo texto constitucional, corresponde al Presidente de la Repblica el ejercicio de la Funcin Ejecutiva, es el Jefe del Estado y de Gobierno, y responsable de la administracin pblica.. Bajo este presupuesto, indispensable en un rgimen presidencialista, se establecen a favor del Presidente de la Repblica, algunas atribuciones nuevas que conguran una respuesta a problemas crticos que motivaron la poderosa exigencia nacional de una nueva Constitucin. En el artculo 148 se otorga al Presidente la facultad de disolver la Asamblea Nacional (antes Congreso Nacional) en los siguientes casos: cuando sta se hubiera arrogado funciones que no le correspondan, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional; si hubiere obstruccin injusticada y reiterada a la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo, o por grave crisis poltica y conmocin interna, atribucin que podr ser ejercida, por una sola vez, en los primeros tres aos de su perodo. En el supuesto de que se ejercite esta importante facultad, el Consejo Nacional Electoral, de manera casi inmediata, deber convocar a elecciones tanto legislativas como presidenciales, para el resto de los perodos correspondientes. Para el adecuado anlisis del signicado de esta nueva atribucin presidencial, es indispensable mencionar que la Constitucin propuesta (artculos 129 y 130) conere a la Asamblea Nacional la atribucin de enjuiciar polticamente al Presidente de la Repblica, censurarlo y destituirlo de su cargo, en varios casos como: delitos contra la seguridad del Estado, concusin, cohecho, peculado, enriquecimiento ilcito, arrogacin de funciones previo dictamen favorable de la Corte Constitucional en algunos casos y, en otros, sin dictamen ni juicio poltico previos, incluyendo grave crisis econmica y conmocin interna.

Cabe destacar que esta atribucin de la Asamblea Nacional nicamente puede ser ejercida por una sola vez dentro del perodo legislativo, en los tres primeros aos del mismo y su ejercicio trae aparejada la convocatoria inmediata a nuevas elecciones legislativas y presidenciales, para el resto de los periodos. Resulta obvio advertir que la Carta Poltica propuesta establece un mecanismo constitucional de compensacin de atribuciones entre las funciones ejecutiva y legislativa, para que las facultades extremas de destitucin presidencial y/o de disolucin parlamentaria, sean aplicadas con especial ponderacin y nalmente resueltas por quien corresponde, el Pueblo Soberano, mediante los procesos electorales inmediatos que dicha aplicacin genera. Una vez ms, la nueva Carta Poltica recurre a mecanismos de democracia participativa y, en este caso, directa, para resolver, en forma legtima, las contradicciones polticas ms trascendentes. Debe tenerse en cuenta, adems, que la atribucin concedida al parlamento es otorgada cuando todava esta funcin no ha recuperado su legitimidad democrtica, decrecida estrepitosamente como consecuencia de la crisis general que afecta an a la institucionalidad del Estado social de derecho vigente, en detrimento, en todo caso, de la gura institucional del ejecutivo y ms exactamente, del Presidente de la Repblica notablemente recuperada, en cuanto a su legitimidad, a partir del ltimo proceso electoral. La Asamblea Nacional antes Congreso Nacional es la institucin del Estado social de derecho que concentra el sistema de representaciones. Sus integrantes, designados mediante procesos electorales, de conformidad con la Constitucin y la ley, deben pasar previamente por un trmite de planteamiento de candidaturas, conado por la ley a los partidos y movimientos polticos, aunque, formalmente hablando, tambin es posible la participacin de los independientes, igualmente bajo los requisitos que establece la ley. Su legitimidad, indispensable para el cumplimiento de sus funciones de legislar y scalizar, est dada principalmente por la correspondencia entre sus actuaciones y las expectativas de la sociedad que los elige. Condicin que, en la presente coyuntura, simplemente ha dejado de reunirse, como consecuencia del proceso poltico y constitucional desarrollado en las ltimas dcadas.

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Dicho proceso ha llevado a la poltica nacional a generar un escenario recurrente, en el cual sus expresiones ms notorias han sido la pugna entre las funciones ejecutiva y legislativa, mecanismo que a su vez disfraza intercambios de ddivas y chantajes, que contribuyen poderosamente a satanizar el ejercicio de la poltica y que culmina, en los ltimos aos, con la destitucin presidencial en condiciones de constitucionalidad discutible. Por ello, las atribuciones extremas que la nueva Carta Poltica otorga tanto al Presidente de la Repblica como a la Asamblea Nacional son realistas y coyunturalmente oportunas, adems de respetuosas del derecho del Pueblo Soberano a resolver sus conictos mayores por la va de la democracia directa.

El rgimen econmico de inspiracin neoliberal, aplicable en funcin de la Constitucin vigente y de las normas y polticas de modernizacin del Estado y de privatizacin de sus recursos, logr una distincin entre economa y poltica con la pretensin de que la economa forme parte del mbito propio y privado de las personas, de un lugar en que el Estado no pueda intervenir, pues la funcin del poder poltico en el desarrollo econmico no ha de ir ms all de garantizar el libre juego de las fuerzas productivas, es decir fomentar el libre mercado, la competencia y la competitividad tal como lo seala el investigador espaol Rafael Escudero Alay.1 El autor citado agrega que estos ltimos aos estn siendo testigos del desmantelamiento de los mecanismos redistributivos del Estado Social al referirse a los efectos de la privatizacin de la economa en cuanto limitante para el desarrollo de polticas sociales. Jos Snchez-Parga lo explica diciendo: en una sociedad de mercado al ser el modo de produccin concentrador y acumulador de riqueza no slo se excluye toda posible de distribucin sino que tambin se impide a la misma sociedad y al Estado su capacidad redistributiva. Y agrega, rerindose concretamente al Ecuador desde la administracin de los organismos estatales hasta el funcionamiento institucional del Legislativo no slo impiden o reducen la capacidad de crear fondos pblicos procedentes de bienes privados, sino que limitan o dicultan la capacidad presupuestaria de los recursos pblicos con nes redistributivos.2 La nueva concepcin de la economa poltica y del papel del Ejecutivo en su conduccin tienen que ver tambin con la necesidad de fortalecer el manejo econmico soberano frente a los desafos del capital global. El tema debe ser analizado bajo una premisa indispensable: aceptar el hecho de que estamos denitivamente insertos en una nueva y muchas veces perversa realidad global, como sostiene Gilberto Dupas.3

La poltica econmica Y el rol del Estado


La Carta Poltica propuesta (artculos 147 nm. 7 y 8, 294, 295, 301, 303, 305 y otros) concede al Presidente de la Repblica una responsabilidad protagnica en materias de planicacin, y polticas presupuestaria, tributaria, monetaria, cambiaria, crediticia, nanciera y comercial, y mediante los artculos 289, 290 y 291, le otorga una responsabilidad compartida en cuanto al endeudamiento pblico, con lo cual, evidentemente, le asigna la responsabilidad principal sobre el manejo econmico del Estado. De esta manera, la nueva Constitucin recupera para el Estado la conduccin de la economa del pas, hasta antes diluida con el Congreso Nacional, el Banco Central y entidades de manejo descentralizado. Resulta fcil colegir que, en el trasfondo ideolgico de esta nueva concepcin de la conduccin econmica del Estado, subyace la necesidad de responder a los reclamos sociales de contar con una economa solidaria, que privilegie los intereses de las mayoras sobre los intereses de grupos y corporaciones, necesidad que la nueva Carta Poltica atiende con la propuesta de un nuevo modelo econmico, diseado en sus rasgos normativos en los Ttulos VI y VII, que se reeren a los regmenes de desarrollo y del buen vivir, estrechamente relacionados, modelo econmico alternativo al vigente y que, por ello, requiere de un esquema de conduccin tambin diferente.

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Rafael Escudero Alay, Activismo y Sociedad Civil, en: Jos Mara Sauca y Mara Isabel Wences, edit, Lecturas de la sociedad civil, Un mapa contemporneo de sus teoras. Madrid, Editorial Trotta.2007 p. 260 Jos Snchez Parga, Fin de la representacin, pugna de representatividades y democracia caudillista, en: Ecuador Debate 71, Quito, CAAP, 2007, p. 20 Gilberto Dupas, Amrica Latina y el nuevo juego global, en: Amrica Latina a comienzos del siglo XXI, Perspectivas Econmicas, Sociales y Polticas. Rosario Santa Fe. Homosapiens Ediciones, 2005, p. 354 Gilberto Dupas, ob. cit. p. 355

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Hoy por hoy, la amplsima libertad con que operan los actores econmicos globales escapa de la accin reguladora del Estado e incluso del mbito de la ley. El paradigma fundamental de la soberana, en funcin del cual se impona el poder regulador del Estado frente a otros similares, ha sido tan erosionado que carece de ecacia para contrarrestar las consecuencias de la estrategia del capital transnacional que algunos investigadores Dupas entre ellos denominan opcin salida que, en otros trminos, bajo la amenaza de retirar la inversin, permite condicionar e imponer decisiones a los gobiernos de los estados soberanos, en una suerte de chantaje que opera ecazmente contra el teln de fondo de las necesidades econmicas y sociales de dichos estados. Mediante el control de inimaginables volmenes de capital, de recursos de la ciencia y la tecnologa, de herramientas del derecho transnacional, y mediante la sumisin de los estados y sus sociedades a sus decisiones estratgicas, los representantes del capital global construyen un poder casi inexpugnable, sustentado bsicamente en el autoritarismo de la ecacia, segn Dupas. No obstante y en ltima instancia, esos mismos actores requieren de la autoridad pblica como un medio indispensable para legitimar sus procedimientos sin tener que buscar el complejo consentimiento democrtico y sin los obstculos que se imponen a la autoridad emanada de los Estados constitucionales, siempre obligados a renovar su legitimacin.4 Conforme advierte el mismo autor, esta estrategia implica que La responsabilidad nal por las consecuencias sociales de estas acciones globales termina siendo del gobierno, que no previ, regul o impidi5, circunstancia que, al mismo tiempo, deja entrever la indispensable necesidad de los actores econmicos globales de contar, inexorablemente, con la colaboracin de los Estados, para el cumplimiento de sus objetivos. El Estado se regula a travs del derecho y fundamentalmente desde la Constitucin, la misma que debe asumir estas nuevas realidades en toda su complejidad, mediante la creacin de instituciones y procesos que correspondan a esa complejidad, como lo hace la nueva Carta Poltica en las disposiciones citadas.
4 5

As se mantiene coherencia con el deber primordial del Estado (artculo 3 nm. 5) que establece como tal la planicacin del desarrollo nacional, la erradicacin de la pobreza, el crecimiento econmico sustentable y la redistribucin equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir... para lo cual se le dota al Ejecutivo de atribuciones adecuadas para desarrollar la concepcin social y solidaria del sistema econmico (Art. 283).

Hiper presidencialismo o presidencialismo necesario?


Las posiciones que sostienen que la Constitucin propuesta establece un presidencialismo extremo sustentan su aseveracin al margen del proceso poltico, econmico y social vigente en el Ecuador. En la mayora de los casos, la aseveracin se fundamenta en la distribucin de poderes, como si en esta dimensin se agotara la comparacin necesaria. La Constitucin norma fundamental del Estado social de derecho debe ser una herramienta jurdica ecaz para resolver los problemas sociales ms importantes en una coyuntura concreta determinada y no en abstracto y para ello debe determinar los derechos fundamentales y disear instituciones y principios procedimentales bsicos que permitan en la prctica la satisfaccin de esos derechos. La realidad es que la circunstancia actual del Ecuador, sus alarmantes niveles de pobreza e injusticia social, as como los desafos externos e internos de la globalizacin, exigen clamorosamente un avance hacia formas de democracia participativa, como garanta ecaz para el cumplimiento de los derechos fundamentales y la satisfaccin de las necesidades sociales y, concomitantemente, la aplicacin de un modelo econmico alternativo al prevaleciente, que priorice la solidaridad sobre las exigencias del mercado. Resultan muy interesantes las reexiones de Jos Snchez-Parga, cuando, al analizar los problemas de las pugnas por la representatividad y del autoritarismo democrtico legitimado constitucionalmente, arma que los principales conictos polticos que deben afrontar los presidentes son las frreas resistencias institucionales a sus iniciativas, por lo que estn en gran

Ibd. p.360 Ibd. p.361

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medida forzados a quebrar el andamiaje neoliberal para poder implementar sus polticas anti-neoliberales y necesitan dotarse de un nuevo marco constitucional para llevar a cabo un proyecto de gobierno a largo plazo, ms social y redistributivo, y que al mismo tiempo sirva de soporte a un reordenamiento de la economa y la poltica.6 La calicacin de extremo presidencialismo es relativa, y su acierto radica en medirlo comparativamente no slo con respecto a las otras funciones del Estado y en especial con la funcin legislativa, sino contra una dimensin absolutamente decisoria: la del conjunto de los problemas reales que debe resolver para lograr el objetivo de cambio que la sociedad reclama en la actual coyuntura. Esa es, nalmente, la medida en funcin de la cual debe calicarse al presidencialismo.

conformacin paritaria, todo ello seguramente como consecuencia de la crisis o colapso por el que atraviesan dichas organizaciones, en virtud de las particularidades del ejercicio poltico neoliberal. Reiterando importantes criterios coincidentes sobre este tema, vale la pena mencionar la opinin de Francisco Muoz Jaramillo, manifestada en su ensayo La forma de Estado y el Rgimen Democrtico en el Ecuador del 90, donde seala que El parlamento ya no constituye el lugar de creacin y orientacin de la ley y el derecho, encarnacin de la voluntad general7 antes de referirse al problema de los partidos polticos. En efecto, despus de reconocer el papel que deben jugar los partidos polticos como mecanismos de mediacin en la legitimidad democrtica, el autor citado reconoce que En las condiciones de crisis y transformacin de la democracia representativa, este mecanismo comprendido como una mediacin social e ideolgica entre la poblacin y el Estado, ha entrado en declive8 y concluye que dicho declive ha derivado en descomposicin. Es desde el fondo de esa situacin de descomposicin que debe levantarse la institucionalidad de los partidos y movimientos polticos para que cumplan con su papel de intermediacin en la representacin democrtica. Para ello, la nueva Constitucin aporta un marco tan ambicioso como formal que, no obstante, debe ser valorado en el conjunto de la nueva organizacin del poder diseada tambin por la nueva Carta Poltica. En efecto, la recomposicin de los partidos polticos no se va a producir nicamente como consecuencia del cumplimiento de las nuevas disposiciones constitucionales, pues su crisis va ms all de lo formal y tiene que ver, en el fondo, con la desvalorizacin de la poltica, propugnada por el modelo neoliberal que intenta superarse. Dentro de un nuevo marco social y normativo que revalorice y dignique a la poltica y que imponga su valoracin mediante la contundencia del poder ciudadano a travs de los nuevos mecanismos de participacin que trae
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Los partidos polticos Y la esperanZa ciudadana


Una caracterizacin del rgimen poltico no puede prescindir de referirse a los partidos polticos. La nueva Constitucin regula su existencia institucional con ms nfasis y amplitud que la Constitucin vigente, en dos secciones: Organizaciones Polticas y Representacin Poltica, dentro del captulo Participacin en Democracia que forma parte del Titulo IV, Participacin y Organizacin del Poder. Es notoria la preocupacin del constituyente por disear un marco normativo prcticamente reglamentario que exija nuevas condiciones para la existencia y el funcionamiento de los partidos y movimientos polticos, a los que se sigue reconociendo la exclusividad del ejercicio de la representacin poltica, mediante la atribucin de presentar candidatos a las dignidades de eleccin popular, as como el derecho a la oposicin poltica en todos los niveles de gobierno. Las exigencias constitucionales apuntan a lograr mejores condiciones de democracia interna, de alternabilidad, de rendicin de cuentas y de
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Francisco Muoz J., La forma de Estado y el rgimen democrtico en el Ecuador del 90, en: Hernn Ynez Quintero, comp., El mito de la gobernabilidad, Quito, Trama Editorial, 1996, p. 178 Francisco Muoz J., ob. cit., p. 179

Jos Snchez Parga, ob. cit. p 21

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la nueva Carta Poltica, seguramente se van a generar las condiciones objetivas de competencia por la representacin que d lugar una recomposicin de la institucionalidad de los partidos polticos sobre la base de una nueva legitimidad. El riesgo que corrern los partidos polticos ser el de perder la competencia por la representacin frente a las organizaciones de la sociedad civil y con ello los espacios que todava disponen por disposicin constitucional. Y con esto se vuelve al comienzo: lo ms importante del nuevo rgimen poltico es el sistema de participacin social que incorpora. Jos Antonio Prez Tapias, citando a J. Habermas dice: Una ciudadana participativa, que sale re-politizada del proceso a travs del cual deja atrs la alienacin poltica inducida sistmicamente, en especial a travs de los resortes de un consumismo compulsivo que, bajo el seuelo de la ilusin de la individualidad, encierra a los individuos en una privacidad egosta, es la ciudadana que puede asumir la estrategia de controlar al Estado que a su vez ha de controlar al mercado.9 En la ciudadana est la esperanza.

Jos Antonio Prez Tapias, Del bienestar a la justicia. Aportaciones para una ciudadana intercultural, Madrid, Editorial Trotta, 2007. p. 112

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descentralizacin y autonoma

LA NUEVA Constitucin Y LOS NUDOS PROBLEMATICOS DE LA ORGANIZACIN TERRITORIAL


Santiago Ortiz C.
Filsofo. Master en Desarrollo Local, Docente de la FLACSO, Quito. Cursa estudios de Doctorado en Ciencias Sociales, FLACSO, Quito.

l Ecuador viene de un perodo de fragmentacin institucional, que de modo sinttico se puede eXplicar por las polticas neoliberales ejecutadas en las dos ltimas dcadas y el debilitamiento consiguiente de la rectora estatal.

Todo ello acentu los tradicionales desequilibrios territoriales que se expresan en la conguracin de regiones perdedoras y regiones ganadoras, en un marco de intensa apertura al mercado global. Adems, la solucin dada con la descentralizacin frustr a los actores locales y gener una serie de procesos centrpetos a nivel regional, con demandas de autonoma, reclamo de atribuciones para las ciudades metropolitanas y reconocimiento a los gobiernos indgenas. Frente a este escenario, la Asamblea Constituyente elabor un texto de Carta Poltica en el que se plantean varias soluciones a la organizacin estatal. Es importante examinar el texto para ubicar sus alcances y limitaciones referidos a esta temtica. Especialmente interesa conocer si la Constitucin propuesta enfrenta los nudos problemticos de la organizacin territorial del Estado que no se han resuelto en nuestra historia inmediata. A modo de hiptesis se puede sealar que si bien el texto propuesto tiene avances en trminos del reconocimiento a las diversas entidades territoriales, la unicacin del sistema de competencias, una primera propuesta de solucin al vaco de gobierno intermedio, no logra, en cambio, resolver plenamente los problemas de la organizacin territorial del Estado. Es decir, si bien hay avances institucionales, muchos de los problemas quedan postergados y sujetos a negociaciones de carcter poltico, en un proceso futuro de

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legislacin y reforma, en el que habr que tomar en cuenta la correlacin de fuerzas que exista entonces. Se podra sostener algo obvio: que la Constitucin es resultado de una correlacin de fuerzas en un momento dado. Tomando en cuenta este factor evidente, la alternativa asamblestica podra haber sido llegar a un diseo institucional claro, que exprese un acuerdo de largo plazo entre los actores. Esto habra implicado una maduracin de la propuesta de organizacin territorial, ms tiempo para la negociacin y una estrategia adecuada para llegar a un acuerdo. Durante el debate constitucional ya se not que la propuesta del gobierno centrada en las regiones no tena ni el consenso de los aliados ni la adhesin de varios actores relevantes que se resistan a dar un cheque en blanco a los negociadores. En el caso de las regiones, el gobierno, que tuvo un alto perl al comienzo de la Asamblea, fue cediendo ante las demandas de varios actores gremiales y locales, que debieron ser incorporadas de manera casi clientelar en el texto constitucional. El resultado como se ve en el texto constitucional propuesto fue una frmula ambigua: se crean las regiones como nivel de gobierno, pero son voluntarias y dependen de la iniciativa de las provincias. Contradictoriamente, las regiones debern ser constituidas en un plazo de ocho aos, regulacin establecida en una de las transitorias de la carta constitucional. A esta ambigedad se agrega el hecho que para ser aprobadas las regiones especcas deben superar tres vallas: la Corte Constitucional, la Consulta Popular y la Asamblea, que deber aprobar el estatuto regional como ley de la repblica. Este ejemplo muestra que en la organizacin territorial tema neurlgico de la reforma estatal la solucin asamblestica estuvo ms en el plano poltico que en el de diseo institucional, lo que posterga algunas de las decisiones fundamentales para la legislacin y para el momento de la implementacin de las reformas, en donde se jugarn nuevas batallas entre los actores locales y regionales.

UN FRANKENSTEIN CRIOLLO
Antes de introducirnos en el examen del texto constitucional propuesto debemos puntualizar los aspectos que caracterizan al Estado ecuatoriano en cuanto a la organizacin territorial en los ltimos 25 aos. Debilidad de la rectora estatal. El Estado es heredero de la estructura centralista del perodo desarrollista, que fue debilitado durante el perodo neoliberal, terminando por ser una instancia sin norte ni rumbo, ni capacidad para impulsar una propuesta de desarrollo. Hay que subrayar que un proceso de organizacin territorial no puede ser coherente con un centro estatal dbil. Descentralizacin frustrada. Pese a los cambios legales, el Estado no ha sido capaz de descentralizarse. Se mantiene un esquema sectorialista, donde cada ministerio (Ejecutivo) hace lo que quiere, sin contar con la presencia de entidades que piensen las potencialidades del territorio. Apenas el 5% de las competencias han sido transferidas. La participacin scal de todos los organismos seccionales no pasa del 25% del presupuesto, porcentaje que est muy por debajo de los estndares recomendables en pases que buscan democratizarse. Fragmentacin institucional y superposicin. El debilitamiento estatal ha llevado a un proceso de fragmentacin y deterioro institucional, con gobiernos locales que buscan convertirse en eslabn de una amplia red clientelar. Pese a que hay gobiernos locales innovadores, se mantiene la cultura de la obra de relumbrn y se superponen funciones y competencias. Un ejemplo dramtico constituye el caos en el sector rural, donde se superponen comunidades indgenas, juntas parroquiales, municipios y prefecturas o consejos provinciales. Vaco del gobierno intermedio. Existe un vaco en el espacio intermedio, donde se evidencia la ausencia de un gobierno que mire las potencialidades del territorio. No existe coordinacin entre prefecturas, gobernaciones y cientos de dependencias pblicas aisladas y auto-centradas. No se consolida una entidad que intermedie entre el Estado central y gobiernos locales, de manera que cada autoridad gestiona directamente sus recursos ante el Ministerio de Finanzas, o usa sus palancas en el gobierno.

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Un sistema clientelar y fragmentado de representacin poltica que limita la posibilidad de participacin ciudadana y actora social, y consolida un modelo de gestin basado en los arreglos y lealtades personalistas y poco transparentes, todo lo cual impide que las entidades seccionales se rearmen como organismos democrticos que respondan a la sociedad local. No reconocimiento de la participacin ciudadana. De la mano de lo anterior, en la mayora de organismos seccionales se mantiene un sistema jerrquico impermeable a la participacin de la sociedad civil, toda vez que los intereses de las elites, el clientelismo y la corrupcin requieren opacidad en el manejo de los recursos. Inexistencia de un sistema de competencias que defina las reglas de juego y el papel de cada entidad territorial. Adems la descentralizacin bajo carta genera desequilibrio e incoherencia en el sistema de gobierno, aparte de que es inmanejable y promueve la irresponsabilidad. Sistema fiscal obsoleto e inequitativo. Los recursos se orientan a las ciudades y regiones que tienen poder econmico, acentuando la inequidad territorial y scal y convirtiendo al presupuesto en un mamotreto inmanejable, a causa de las preasignaciones presupuestarias. 1 Estos rasgos del Estado ecuatoriano estn vigentes a pesar de las reformas que se han dado a nivel territorial. La ausencia de un proyecto de pas ha llevado a que la inercia y las tendencias del mercado pongan sus reglas, profundizando las asimetras territoriales y acentuando las diferencias ciudad-campo y regiones ricas y ganadoras versus regiones pobres y perdedoras. En resumen, la modernizacin emprendida por el neoliberalismo no tuvo mayores frutos: ni el Estado se redujo, ni se descentraliz y se implement una modernizacin y privatizacin parcial. El Estado central se debilit, se modernizaron funciones favorables al modelo mientras se abandonaban instituciones vinculadas a la distribucin de la riqueza, la equidad y el desarrollo. El resultado es un archipilago institucional, una especie de Frankenstein criollo.

Temas claves de la nueva constitucin


De una manera rpida podemos revisar los principales contenidos de la Constitucin propuesta en el campo de la organizacin territorial. Forma y rol del Estado: la Asamblea resolvi mantener el carcter unitario del Estado, incorporando la plurinacionalidad. Aparte de las competencias exclusivas que constan en la Constitucin de 1998 defensa, seguridad, relaciones internacionales y polticas econmicas el Estado ser responsable de la planicacin, migracin, reas naturales protegidas, recursos naturales, biodiversidad, empresas pblicas nacionales y otras. Autonoma: la Constitucin propuesta utiliza un concepto exible de autonoma poltica, administrativa y nanciera en la que los gobiernos regionales podrn expedir normas en sus competencias y mbitos territoriales, atenindose a un estatuto (ley) que deber ser aprobado por el legislativo nacional. Igualmente los Municipios y Consejos Provinciales pueden dictar ordenanzas (legislando). Todos los gobiernos autnomos descentralizados ejercern facultades ejecutivas. Los gobiernos indgenas por sus derechos colectivos podrn mantener su derecho consuetudinario. Entidades territoriales: la Constitucin propuesta dene 5 entidades territoriales: juntas parroquiales rurales, concejos municipales, concejos metropolitanos, consejos provinciales, y consejos regionales. Crea tambin los regmenes especiales por razones de conservacin ambiental, tnicocultural o demogrca donde se integran Galpagos, las Circunscripciones Territoriales Indgenas y Pluriculturales, y los Distritos Metropolitanos Autnomos. En otro apartado, la Constitucin propuesta reconoce a la Amazona como circunscripcin especial facilitando su constitucin con una ley. Hay que sealar que los Consejos Provinciales se debilitan, mientras se fortalecen los Municipios y Juntas Parroquiales que asumen, aparte de la participacin y control social, un rol de ejecutores. La regin: la Constitucin propuesta opta por la regin como gobierno intermedio con mayor nivel de atribuciones y competencias que la provincia, cuyos gobernadores conforman un gabinete territorial de consulta, liderado por el Presidente de la Repblica. La regin se formar por iniciativa de las provincias colindantes mediante un estatuto que deber pasar por aprobacin

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de la Asamblea Nacional (antes el Congreso), de la Corte Constitucional y de la consulta popular. Esta entidad tiene facultades legislativas y ejecutivas, en relacin al ordenamiento territorial, desarrollo econmico, cuencas hidrogrcas o vas. Mientras tanto, el gobierno provincial est sometido a una muerte lenta, pues tiene funciones ms reducidas y su poder legislativo pasa a ser controlado por los gobiernos inferiores, con delegados de los municipios y las parroquias. Otra innovacin es que las ciudades con gran poblacin pueden congurarse como distritos metropolitanos autnomos siguiendo el mismo procedimiento que las regiones, es decir previo la aprobacin de un estatuto. Sistema de representacin: la Constitucin propuesta introduce una nueva composicin de los rganos legislativos locales tanto a nivel regional, provincial y municipal. En la regin los consejeros sern en forma proporcional urbano rural; en el caso de las provincias los consejeros sern delegados de los municipios y parroquias, lo que les convierte en rganos de gestin, como se dijo, controlados por los gobiernos inferiores. En los cantones tambin sern representantes electos de manera proporcional a lo urbano y rural. Autonomas indgenas: la Constitucin propuesta reconoce como rgimen especial a las Circunscripciones Territoriales Indgenas (CTI) cuyas atribuciones estn enmarcadas en los derechos colectivos. Se abre la puerta que en la Constitucin de 1998 no se precisaba para que los pueblos indgenas puedan en cada gobierno local parroquial, municipal, provincial decidir mediante consulta sus formas propias de autogobierno, con territorio y presupuesto incluidos. Sistema de competencias: el sistema de competencias ser nacional y obligatorio, buscando superar los problemas de la Constitucin de 1998 donde las atribuciones se asuman ad hoc y una a una, por iniciativa de los gobiernos locales. Se avanza en la denicin de competencias exclusivas, pero muchas de ellas se repiten en varios niveles de gobierno. No se dene las competencias concurrentes, pero se prev una ley orgnica para regular ese sistema. Lo fiscal: en general se mantiene el esquema anterior, pero se arma la importancia de la solidaridad interregional y se amplia la responsabilidad de los gobiernos subnacionales, especialmente en temas de gestin y de

planicacin. Se mantiene el 15% y los benecios para los gobiernos donde se explota recursos no renovables. La participacin: la nueva Constitucin amplia y renueva el marco participativo de la Constitucin de 1998 tanto en derechos, como en organizacin social, intervencin en poltica pblica local y nacional, e introduce varias innovaciones en trminos de la relacin sociedad civil Estado, tanto en la planicacin, en los consejos de derechos, como en el control social. El proceso: se establece un calendario de legislacin que tienen plazos de aprobacin. Leyes como las de competencias, control social y participacin ciudadana sern claves para operativizar el marco constitucional. El inicio de este proceso, en caso de que gane el si en el referndum, ser con la Comisin Legislativa formada por algunos asamblestas.

Un primer Balance
A menudo se ignora la gravedad de la crisis poltica e institucional que ha vivido el Ecuador en la ltima dcada, de manera que la Asamblea Constituyente fue una oportunidad clave para resolver esa crisis en trminos de un enfoque y un diseo que permita solucionar los nudos problemticos de la organizacin territorial. Como se seal anteriormente, esa crisis se expresaba en la debilidad estatal, el vaco del gobierno intermedio, la falta de reconocimiento de la diversidad cultural y tnica del pas, etc. En esta perspectiva, una propuesta de organizacin territorial deba contar con un sustento slido en el modelo de desarrollo para que la equidad sea no solo efecto de las polticas estatales, sino tambin de la dinmica de cambio de la sociedad y la economa. Tambin era fundamental renovar la democracia desarrollando diversas formas de participacin ciudadana y social, y armar los procesos de integracin territorial superando el vaco del espacio intermedio. Para ello era necesario fortalecer la rectora estatal articulando un sistema nacional de planicacin en conjunto con las entidades subnacionales. Los puntos claves del texto constitucional propuesto permiten delinear un primer balance: el Estado pasa a jugar un rol de primer plano en el diseo institucional, se le asigna importantes competencias exclusivas y un

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rol protagnico como organismo rector, en funcin de actividades tan importantes como: la planicacin, la redistribucin de la riqueza, el cuidado del ambiente, las relaciones internacionales y el desarrollo. Seguramente en un momento de cambio, en un contexto de globalizacin, el asignar un rol protagnico al Estado aparece para Alianza Pas y para mltiples actores sociales como la nica solucin para impulsar un modelo de desarrollo sustentable y equitativo, que en proyecto de Constitucin se lo delinea bajo la denominacin de Sumak Kausay. El vaco del gobierno intermedio quiere ser cubierto con la propuesta de regiones, lo que sera en teora la solucin para resolver las inequidades territoriales. El texto de la Constitucin de Montecristi es una solucin de compromiso, como se mencion anteriormente, pues si bien reconoce la voluntariedad de las provincias, al mismo tiempo ja plazos para su conformacin. El gobierno ha cedido ante la coyuntura al no imponer su propuesta y construirla en el proceso, pues la verdad es que se encontr con resistencias de actores locales dentro y fuera de Alianza Pas. El problema de fondo es que la propuesta de conformacin regional no se ha fundamentado y discutido en el pas, por lo tanto no se poda improvisar un cambio de esa magnitud en pocos meses de debate. Qu tipo de regiones queremos? Cmo articular procesos endgenos desde las localidades? Cmo resolver los graves desequilibrios urbano-rurales? Qu modelo de desarrollo ambientalista, extractivista favorecer al desarrollo equilibrado? Al menos la solucin de compromiso advertida abre un perodo en el que se puede dialogar democrticamente sobre estas y otras preguntas sobre la regin. Sin embargo, hay la posibilidad de que esta apuesta tenga dicultades para aplicarse en el futuro cuando el gobierno de Rafael Correa tenga menos capital poltico del que cuenta hoy, para impulsar su propuesta. Mientras tanto el pas mantiene el vaco del gobierno intermedio, pues se debilita an ms a los ya dbiles Consejos Provinciales mientras se fortalece al Estado central, que histricamente es uno de los responsables de que las regiones y provincias se mantengan esculidas y dependientes del gobierno central, sin consolidar una verdadera autonoma. Por otro lado, el crear un quinto nivel de gobierno, complejiza an ms la ya desmembrada institucionalidad pblica, a menos que el Estado impulse

una poltica inteligente de integracin territorial. Frente a esto, la Constituyente plantea en su texto constitucional varias soluciones como la planicacin, en tanto malla reticular que permita concertar los objetivos del desarrollo, las mancomunidades o los incentivos de integracin cantonal y provincial. Tambin la conformacin de un sistema nacional de competencias que se mueve en la perspectiva de coordinacin y articulacin entre los niveles de gobierno. Igualmente, las modicaciones en el sistema de representacin (va la proporcionalidad de los concejales y consejeros) ayudaran a conformar cuerpos legislativos provinciales con mayor presencia de los sectores secularmente relegados. Habr que ver lo que sucede con la representacin municipal y parroquial en los legislativos provinciales. En cuanto a la participacin, hay un avance sustancial con el reconocimiento de diversos tipos de democracia, profundizando el enfoque de derechos y contemplando un diseo institucional suciente para el desarrollo de iniciativas tanto en el plano de la autonoma de los actores sociales, como en relacin con el Estado, las polticas pblicas y la democracia. En cuanto a los derechos territoriales, la Constitucin reconoce la plurinacionalidad en el marco de los derechos colectivos de los pueblos indgenas, y establece una gura y un procedimiento concreto para constituir los gobiernos indgenas. Esto, que puede ser adecuado para los pueblos que viven en la Sierra o en zonas de alta densidad indgena, tambin obliga a adaptar los gobiernos indgenas a los lmites de la demarcacin territorial ocial, lo que no resulta adecuado para los pueblos amaznicos que viven en territorios amplios que desbordan la divisin poltica del Estado. Hay cierta ambigedad y falta de precisin en el texto constitucional propuesto, que deja temas abiertos a la interpretacin, lo que podra llevar a conictos. Esto sucede con las competencias llamadas exclusivas pero que se superponen en los diversos niveles de gobierno. Tambin hay falta de precisin en torno al tema de la descentralizacin, tema poco abordado en el texto y que es clave para la organizacin territorial. Por otro lado, si bien se reere al rgimen autonmico descentralizado no queda sucientemente clara la denicin de autonomas, que tanto debate ha producido en el pas. Finalmente, si bien se precisan aspectos que no son tratados en la Constitucin de 1998,

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esa ambigedad en el diseo institucional propuesto posterga para las leyes orgnicas a ser aprobadas en el futuro la solucin de varios problemas claves. En sntesis, la Constitucin propuesta avanza en la caracterizacin y el rol del Estado, en el reconocimiento de los derechos territoriales tnicos, en el posicionamiento de los distritos metropolitanos, en la participacin ciudadana, en el sistema de competencias, buscando nuevas alternativas para la representacin y abriendo alternativas de integracin territorial. Genera un quinto nivel de gobierno que complejiza ms la institucionalidad en un pas pequeo como Ecuador y apuesta todo por un diseo regional dbilmente discutido y concertado. Por ltimo, el proyecto constitucional deja para el proceso legislativo futuro y para la reforma institucional temas que deban ser resueltos en el marco constitucional.

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descentralizacin y autonoma

DESCENTRALIZACIN, AUTONOMA Y REGIONALIZACIN


Rafael Guerrero
Socilogo. Director de FUNDAR Guayaquil.

l proyecto de Constitucin que se someter a referndum aprobatorio del pueblo ecuatoriano forma parte del actual conteXto nacional caracterizado por una profunda crisis poltica. Esta crisis consiste en la falta de legitimidad y gobernabilidad de las instituciones democrticas ecuatorianas, crisis poltica que ya tiene ms de una dcada. Sus races se remontan a los primeros aos del decenio de 1980, cuando apareci el problema de la deuda eXterna del Ecuador y los antagonismos sociales empezaron a agudizarse.

En realidad, el Estado ecuatoriano se ha caracterizado por una secular falta de legitimidad y por su inestabilidad. Los ltimos 100 aos muestran una seguidilla de fraudes electorales, golpes, dictaduras militares y revoluciones fallidas. Ha habido perodos de estabilidad poltica que han sido interrumpidos por ciclos largos de crisis profundas. A lo largo de los ltimos 100 a 150 aos, el Ecuador ha tenido serias dicultades para consolidar un Estado democrtico de derecho. Una de estas dicultades es el conicto regional, ntimamente vinculado a la demanda de descentralizacin del Estado, demanda que ha sido insistentemente formulada y sostenida durante dcadas en la regin de la Costa del Ecuador por la lite comercial y bancaria de Guayaquil, y respaldada por importantes sectores de la clase media urbana y de las clases rurales ligadas a la agricultura de exportacin. Al hacer referencia slo al ltimo ciclo de la vida poltica nacional (1982-2008), se puede decir que la demanda de descentralizacin del Estado ha articulado el discurso y el movimiento poltico de la

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derecha neoliberal guayaquilea y costea, generando un amplio abanico de identicaciones ideolgicas en los diferentes sectores sociales que componen la regin. En suma, la descentralizacin del Estado forma parte del imaginario poltico regional. Por otro lado, la legitimidad del Estado depende de la capacidad del sistema poltico institucional para absorber o canalizar demandas sociales. Cuanto mayor es la capacidad de este sistema para incluir esas demandas, mayor es su poder para generar identicaciones ideolgicas y polticas de aquellos sujetos sociales que las formulan. El sistema poltico es tanto ms legtimo y estable cuanto ms inclusivo es. La frontera simblico-imaginaria del sistema poltico est formada por aquellos sectores sociales cuyas demandas no encuentran respuesta en el mismo. Este es el borde a partir del cual se forman los excluidos, la oposicin antisistema. De acuerdo con esto, la actual crisis institucional del Estado ecuatoriano puede ser entendida como una consecuencia de la escasa apertura relativa del sistema poltico a las demandas sociales, lo que se ha traducido en la formacin de movimientos sociales antisistema, de todo signo ideolgico, de derecha y de izquierda. El regionalismo y la demanda de descentralizacin es uno de esos movimientos sociales y polticos, particularmente importante por la fuerza poltica que tiene Guayaquil y la regin de la que forma parte. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la mencionada demanda no es exclusiva de Guayaquil y de la provincia del Guayas, sino que est tambin presente en Manab y en varios cantones y provincias de la Sierra, en los que la poblacin indgena conjuga sus reclamos tnicos con la demanda de descentralizacin. La descentralizacin es, entonces, una demanda transversal. Por otro lado, debe tenerse en cuenta como antecedente y contexto del proyecto de Constitucin elaborado en Montecristi, el que la Asamblea Constituyente as como el actual gobierno son el resultado de un amplio y profundo movimiento democrtico ciudadano, de oposicin a las lites polticas y econmicas que dirigieron el Estado ecuatoriano durante los ltimos 26 aos. La demanda poltica que articul ese movimiento fue de una democracia participativa, que establezca los mecanismos institucionales necesarios para que la ciudadana pueda controlar a sus representantes.

De lo anterior se desprende que los ecuatorianos y ecuatorianas necesitamos una Constitucin que descentralice y democratice efectivamente al Estado, de modo que se puedan producir identicaciones profundas con la nueva carta Poltica, por parte de amplios sectores democrticos que, desde una diversidad de posiciones ideolgicas y sociales, vienen planteando la necesidad de descentralizar el Estado. La descentralizacin efectiva debe investir de legitimidad a las instituciones polticas democrticas en territorios tan importantes como Manab, la provincia del Guayas y Guayaquil, y algunas provincias de la Sierra, as como en sectores polticamente decisivos como la clase media urbana y el empresariado no monoplico, fuertemente identicados con la tesis de la descentralizacin y las autonomas regionales. Lo mismo es vlido para las provincias de la Sierra y para los territorios en los que hay una importante poblacin indgena que busca diferenciarse, como una forma de armar su identidad cultural y poltica y sus instituciones sociales. Desde esta perspectiva, la descentralizacin es el punto nodal de encuentro de un amplio abanico democrtico de posiciones y sectores sociales diversos.

La autonoma
Los sectores reseados empezaron a demandar la autonoma regional ante la inecacia de la Ley de Descentralizacin del Estado y Participacin Social, de octubre de 1997, para generar un proceso real de descentralizacin del Estado. Es decir, la demanda de autonoma naci como una radicalizacin de la tesis de la descentralizacin. De esta manera se introdujo el concepto de regin autonmica en el debate poltico nacional. La demanda de autonoma profundiz el conicto regional y lo trasform en un problema directamente poltico, que tiene que ver ahora con la estructura de direccin y representacin poltica del Estado ecuatoriano y no solamente con las estructuras administrativas y nancieras del mismo. Tomado sobretodo elementos de la experiencia espaola de descentralizacin del Estado, el concepto de gobierno y comunidad autonmicos hacen referencia al autogobierno poltico de un territorio y una comunidad, para lo cual es necesario crear instituciones polticas representativas regionales de autogobierno: parlamento y gobierno regionales, presidente del gobierno y

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poder judicial regionales.1 Esta es la forma de la comunidad autonmica en estados como Espaa, Suiza, Canad y otros, en los que hay estas instituciones polticas. En estas unidades polticas regionales, los miembros del parlamento y del gobierno autonmico regional son de eleccin popular. La autonoma regional es una democracia regional, una forma de autogobierno poltico representativo. Estos son los primeros elementos de juicio mnimos necesarios para analizar el texto del proyecto de Constitucin de Montecristi. A continuacin resumimos las disposiciones ms importantes del mismo con respecto a la formacin de regiones y gobiernos autnomos.

Todas estas instituciones son formas de representacin poltica de la ciudadana. El gobierno que se encuentra ms cerca de la ciudadana es la Junta Parroquial, pues la parroquia es una de las unidades polticas territoriales ms pequeas. Esto debera permitir una mayor participacin de los ciudadanos en la vida poltica local, y por lo mismo, una mayor identicacin de los ciudadanos con el gobierno local y el Estado ecuatoriano. Sin embargo, las Juntas Parroquiales solo reconocidas por el proyecto de Constitucin solo como formas de autogobierno descentralizado para las zonas rurales.4 Todos los niveles de gobierno poltico mencionados son de eleccin popular. El proyecto de Montecristi establece que la eleccin de los representantes ser proporcional a la composicin de la poblacin rural y urbana de cada unidad territorial, a partir del cantn. Es decir, reconoce la necesidad de que la ciudadana rural est adecuadamente representada en los diferentes niveles de gobierno poltico. La poblacin rural tambin tiene representantes en el consejo provincial, que sern elegidos entre los presidentes de las juntas parroquiales. Concentrmonos ahora en la estructura de las regiones y gobiernos autnomos regionales. Las regiones autnomas pueden integrarse entre dos o ms provincias con contigidad territorial, supercie superior a 20 mil kilmetros cuadrados y un nmero de habitantes que sea superior al 5% de la poblacin nacional. Cada regin autnoma tendr un gobierno autnomo descentralizado llamado consejo regional, compuesto por el gobernador, el vicegobernador y los consejeros regionales, todos de eleccin popular. Por otro lado, el proyecto de Constitucin establece las competencias de los gobiernos regionales. Reconoce a los gobiernos autnomos nueve competencias exclusivas: planicar el desarrollo regional, gestionar el ordenamiento de las cuencas hidrogrcas, planicar y controlar el trnsito, el transporte y el sistema vial en la regin; determinar la poltica de investigacin e innovacin del conocimiento; fomentar las actividades productivas regionales y la seguridad alimentaria en la regin, y gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias.
4

La autonoma en el proYecto de Constitucin


El proyecto de Constitucin elaborado en Montecristi reconoce una forma diferenciada de organizacin del territorio ecuatoriano, dividido en parroquias, cantones, distritos metropolitanos, provincias, regiones y circunscripciones territoriales. Estas ltimas los distritos metropolitanos y la provincia de Galpagos constituyen regmenes especiales, por razones de carcter ambiental, tnico cultural y de poblacin.2 De acuerdo con cada una de estas unidades polticas territoriales, el proyecto de Constitucin reconoce tambin diferentes niveles de gobierno autnomo descentralizado. Estos gobiernos son la Junta Parroquial, el Concejo Municipal, el Consejo Provincial, el Consejo Metropolitano y el Consejo Regional. Adems de la parroquia, el cantn, la provincia y las circunscripciones territoriales indgenas unidades que constan en la Constitucin Poltica de 1998 el proyecto de Montecristi establece la posibilidad de conformar gobiernos autnomos descentralizados para los distritos metropolitanos y las regiones autnomas.3

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Remito a la Constitucin Espaola y a los Estatutos de Autonoma de Catalua, el Pas Vasco y Valencia y a la Constitucin Federal de la Confederacin Suiza. Proyecto de la Nueva Constitucin, Ttulo V, en www.asambleaconstituyente.gov.ec El Art. 228 de la Constitucin de 1998 dice: Los gobiernos seccionales autnomos sern ejercidos por los consejos provinciales, los concejos municipales, las juntas parroquiales y los organismos que determine la ley para la administracin de las circunscripciones territoriales indgenas y afro ecuatorianas.

La Ley de Juntas Parroquiales vigente desde el 2000 reconoce a las juntas parroquiales la condicin de persona jurdica de derecho pblico, con atribuciones y limitaciones establecidas en la Constitucin y dems leyes vigentes, con autonoma administrativa, econmica y nanciera para el cumplimiento de sus objetivos.

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Las competencias de los gobiernos autnomos son obligatorias y progresivas, para las provincias que decidan constituirse en regiones autnomas. El texto del proyecto tambin habla de competencia concurrente entre las regiones autnomas y el Estado central, pero no la dene.

no se establece un parlamento regional ni un poder judicial de la regin. Las facultades legislativas se ejercen desde el gobierno regional, con lo cual no hay, en el mbito regional, separacin entre el poder legislativo y ejecutivo. Por supuesto, no hay eleccin de miembros del poder legislativo regional, puesto que este no existe. Si se tiene en cuenta que en el Estado autonmico los gobiernos autonmicos tienen competencias exclusivas importantes, se comprende la necesidad de contar con un parlamento regional y una divisin de poderes que asegure la democracia poltica en la regin. En otras palabras, la falta en el proyecto de un parlamento de las regiones autnomas, est vinculado con el hecho de que las competencias del sistema poltico autonmico, tal como est diseado en el proyecto, tambin son limitadas. Las facultades legislativas del Consejo Regional estn limitadas a los campos de su competencia, que son limitados. En cambio, cuando las competencias del sistema poltico regional son importantes, la divisin de poderes en el mismo es indispensable para asegurar la democracia poltica de la regin. En el proyecto no hay un poder legislativo regional de eleccin popular, sino que la facultad de legislar pertenece al Consejo Regional dentro de unas competencias bastante limitadas. El texto de Montecristi tampoco establece un poder judicial autnomo en la regin. A pesar de esto, se reconoce la existencia de la justicia indgena.5 Es importante detenerse en esto para advertir la inconsistencia del texto constitucional propuesto. Si las circunscripciones territoriales indgenas pueden tener gobiernos autnomos descentralizados, signica que la justicia indgena ser ejercida dentro de los territorios de estas circunscripciones como una especie de poder judicial de la misma. En otras palabras, en las circunscripciones indgenas existira un sistema poltico compuesto de dos instancias, el gobierno autnomo y la justicia indgena. Esto es un principio de divisin de poderes en las circunscripciones territoriales, pero el texto constitucional no fundamenta esto ni lo ampla a las regiones autonmicas no indgenas.6

GoBierno poltico autonmico Y competencias


Una vez resumido el articulado que nos interesa, nos preguntamos si el proyecto de Montecristi crea instituciones polticas que democratizan al Estado ecuatoriano, y si la formacin de regiones y gobiernos autnomos, tal como est planteada, cumple con la secular demanda de descentralizacin del Estado ecuatoriano. Es necesario preguntarse si el texto en cuestin puede generar las identicaciones necesarias para legitimar y estabilizar a mediano plazo las nuevas instituciones polticas que crea. A continuacin haremos dos tipos de observaciones: por una parte, nos referiremos a las instituciones polticas de gobierno regional descentralizado; por otra, haremos observaciones al concepto de regin y a las disposiciones del proyecto de Constitucin que, indirecta o implcitamente, tienen relacin con los conceptos de regin y de desarrollo. Como veremos, esta segunda categora de observaciones est fuertemente relacionada no solo con las instituciones polticas que pretende crear el proyecto, sino, al mismo tiempo, con las competencias que les reconoce a los gobiernos y regiones autnomas. El texto de Montecristi crea las regiones y los gobiernos regionales autnomos descentralizados, instituciones que no existen en la Carta Poltica de 1998. Adems, crea la posibilidad de que las circunscripciones territoriales y los distritos metropolitanos cuenten con gobiernos autnomos descentralizados. Pero el proyecto elabora un concepto de regin y gobierno autnomos con poderes limitados, en comparacin con los poderes que poseen los gobiernos de las comunidades autnomas o de los cantones en estados como Espaa y Suiza. Esta armacin implica que el proyecto debe ser analizado teniendo en cuenta constituciones polticas y estados en los que existen efectivamente regiones autnomas o unidades territoriales autnomas. Desde este punto de vista, se puede decir que el proyecto de Montecristi no crea todas las instituciones polticas de un gobierno autnomo. En el texto

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Ibd. Captulo Cuarto, Seccin Segunda. En la Constitucin de 1998 ya se reconoci a la justicia indgena: Las autoridades de los pueblos indgenas ejercern funciones de justicia, aplicando normas y procedimientos propios para la solucin de conictos internos de conformidad con sus costumbres o derecho consuetudinario, siempre que no sean contrarios a la Constitucin y las leyes. La ley har compatibles aquellas funciones con las del sistema judicial nacional.(Art. 191)

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Por lo tanto, las instituciones del poder poltico regional son limitadas, a pesar de que el texto del proyecto dice que los gobiernos autnomos gozarn de autonoma poltica. La democracia poltica con divisin de poderes queda as limitada al Estado nacional. En los estados autonmicos esto no es as.7 Estos se caracterizan por tener dos niveles diferentes de gobierno poltico: el estado central y los gobiernos autnomos de las regiones, los cuales cuentan con un sistema propio de instituciones polticas democrticas con divisin de poderes, cuyos representantes son de eleccin popular.8 Por otra parte, el proyecto de Constitucin limita tambin las competencias de los gobiernos autnomos descentralizados de las regiones. Esto ocurre especialmente porque el mencionado proyecto no diferencia entre competencias exclusivas, competencias compartidas y competencias ejecutivas. El texto en mencin habla de competencia concurrente, pero no se la dene. En los estados federales y en Espaa, los gobiernos autonmicos no solo tienen competencias exclusivas, sino tambin competencias compartidas con el Estado central. Esto signica que en esos estados las regiones y los gobiernos autnomos tienen un abanico mucho ms amplio de competencias, que determina un nivel mucho ms profundo de descentralizacin del poder poltico y de la administracin del Estado. Pero tambin signica que el concepto de competencias compartidas es una categora por medio de la cual, en los estados federales modernos que son estados sociales de derecho, como Suiza, Canad, Espaa, etc. el gobierno central interviene en las polticas de la regin, sin dejar de reconocer la autonoma de estas. Es decir que en los estados federales la intervencin del Estado central depende del concepto de competencia compartida. Esto signica que en los estados descentralizados, el concepto de competencia compartida es la clave de la intervencin del Estado. Sin esta categora no es posible articular la intervencin caracterstica de un Estado social con la autonoma de las regiones y gobiernos autnomos. Por esto, la formacin de autonomas no conduce necesariamente a un estado de corte neoliberal, sino que las mismas pueden formar parte de estados que intervienen en la regulacin de las economas, sin dejar de reconocer la autonoma de las regiones. Si bien el concepto de competencia compartida es un terreno de fricciones entre
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las regiones y el Estado central, estas son constitutivas de un tipo de Estado plural.9 En el proyecto de Montecristi este concepto no existe. La consecuencia es que las regiones y los gobiernos autonmicos no tienen ninguna participacin en reas que son decisivas para el desarrollo poltico, cultural y econmico social de la regin. Para ilustrar esto con un ejemplo, el Estatuto de Catalua en Espaa establece 55 competencias para el Gobierno Autonmico, contra las 9 competencias del proyecto de Montecristi. Las competencias de Catalua van desde los derechos lingsticos de los catalanes hasta la promocin del turismo y la asistencia social, pasando por la ordenacin del territorio, las obras pblicas y las carreteras, la agricultura, la ganadera, la pesca, la industria, el comercio, el fomento del desarrollo econmico y la regulacin de las instituciones nancieras, la creacin y registro de cmaras de la produccin, colegios profesionales, asociaciones, clubes juveniles, etc. Las competencias cubren campos que se extienden desde la cultura y la educacin hasta las relaciones con la Unin Europea, pasando por la economa, el medio ambiente, las relaciones de gnero y la organizacin social. Muchas de estas competencias son compartidas con el Estado central, pero tambin son competencias de los gobiernos autonmicos10. El proyecto de Montecristi seala que cada regin autnoma tendr su propio estatuto, pero si el proyecto es aprobado en referndum, las competencias que se podrn establecer en el Estatuto solo podrn ser especicaciones de aquellas que ya estableci la Asamblea Constituyente. De esta manera, el proyecto ya establece los lmites dentro de los cuales puede crearse el Estatuto de la regin autonmica. Muchos de los estados federales son plurinacionales. Los ejemplos de Suiza y Espaa son muy claros al respecto. Son estados en los cuales conviven pueblos que poseen una cultura e instituciones propias por medio de las cuales regulan su vida. En el caso del Ecuador ocurre lo mismo. En la dcada pasada, la irrupcin del movimiento indgena en el escenario poltico nacional
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Mario Caciagli, Regiones en Europa, Tirand Lo Blanch, Valencia, 2006 Eliseo Aj, El Estado Autonmico, Alianza Editorial, Madrid, 1999
10

No pueden ser radicalmente eliminadas porque esto equivaldra a eliminar la diferencia entre los dos niveles de direccin poltica, nacional y regional. Ver: Ley Orgnica 6/2006 de 19 de julio, de reforma del Estatuto Autonmico de Catalua.

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como una fuerza decisiva acab con la idea de un Estado y una cultura nacional homognea. La Constitucin vigente y el proyecto de Montecristi lo reconocen: el Estado ecuatoriano es multicultural y plurinacional. Mas an, el proyecto de Montecristi dice expresamente que las regiones y gobiernos autnomos se establecen como una forma de preservar la cultura y los derechos de los grupos tnicos. Pero el texto en cuestin oscila entre la armacin de la diversidad cultural y nacional y la armacin del Estado unitario. Esto limita signicativamente la posibilidad de desarrollo poltico del Estado ecuatoriano, entendido como un sistema de instituciones polticas democrticas con la apertura necesaria para canalizar demandas sociales que legitimen y estabilicen dichas instituciones democrticas en el mediano plazo. Por una parte, al sistema poltico regional le falta la institucin poltica el parlamento regional que canalice las demandas sociales. La falta de una instancia legislativa independiente en la regin va acompaada de las limitadas competencias del gobierno regional. La consecuencia es que este ltimo difcilmente puede atender y procesar demandas sociales dentro del territorio de manera adecuada, pues no se ha creado el sistema institucional necesario para tal cosa. Dadas las limitadas competencias del gobierno regional, difcilmente se puede decir que el mismo puede dirigir el desarrollo de la regin.

La agricultura ampliada del Ecuador representa, aproximadamente, el 30% del PIB. Las regiones son sistemas econmicos formados por medio de cadenas productivas que las atraviesan y que desembocan en los ms grandes centros urbanos de la regin las principales ciudades que son los mercados principales. Las ciudades son en el Ecuador centros comerciales y centros poltico-administrativos. En el Ecuador no hay ciudades industriales propiamente dichas, aunque Cuenca y Ambato tengan un desarrollo industrial comparativamente ms alto que las otras. Esto signica que las principales ciudades del pas deben ser vistas como parte de sistemas econmicos regionales. Pero adems signica que una estrategia de desarrollo regional y nacional debe darle prioridad al sector agropecuario y rural y a la minera, porque la competitividad de la economa nacional y regional depende de este sector. En el mbito rural se producen los bienes de consumo y los insumos industriales que se venden o se exportan por los mercados de las principales ciudades de las diferentes provincias que se integrarn en regiones. Por lo tanto, la estrategia de desarrollo regional requiere de un enfoque de cadenas productivas y debe atender la economa rural como una prioridad, porque en este sector radican las mayores oportunidades de las regiones y del pas. El sistema poltico institucional en sus diferentes niveles debe estar diseado y construido para apoyar este tipo de desarrollo. En el sector rural est concentrada la mayora de la pequea y la mediana empresa ecuatoriana. Existen miles de pequeas y medianas empresas rurales, dedicadas a la produccin. Para citar solamente un ejemplo, en el caso de las provincias de Guayas y Los Ros, hay 308.852 unidades productivas rurales comprometidas en 11 cadenas productivas que venden o exportan por Guayaquil alrededor del 79% de la produccin.11 Es decir, la economa del puerto est ntimamente integrada en un sistema de economa rural regional, lo que equivale a concebir la economa de Guayaquil en trminos estructurales. Esto tambin es vlido para el sistema poltico y administrativo regional. Las instituciones polticas de desarrollo regional y local los concejos cantorales y los consejos provinciales y regionales necesitan formas de representacin
11

El proYecto de Montecristi Y el desarrollo regional


Veamos ahora el proyecto de Constitucin desde la ptica del desarrollo regional. El proyecto establece que una regin se podr formar al menos con dos provincias. Las regiones que se formen estarn compuestas por provincias que poseen un entramado importante de relaciones econmicas. Esto no se plantea as en el proyecto. En este se habla de contigidad de las provincias, de complementacin ecolgica y de tradiciones culturales comunes. Pero una regin es, dems, un sistema econmico y social. Ahora bien, en el caso ecuatoriano la economa de las futuras regiones ser sobretodo una economa rural. Esto obedece al hecho de que la economa rural y el sector primario son muy importantes en la economa nacional.

Las principales cadenas productivas de la regin son banano, cacao, caf, arroz, maz, soja, pescado, camarn, azcar. Ver: Rafael Guerrero, Guayaquil y la Regin, Guayaquil, 2008, de prxima publicacin con CAAP, Quito

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poltica y competencias adecuadas para que el sector rural pueda expresarse polticamente y, de esta manera, construir una poltica regional centrada en el mismo. Como ya se dijo, si no se adecua la estructura poltica a lo que realmente es la composicin de la economa ecuatoriana, seguiremos teniendo un estado que representa sobretodo a la poblacin urbana. El proyecto de Montecristi da un paso importante en esta direccin al reconocer mayor representatividad al sector rural en los niveles cantonales, provinciales y regionales, pero se queda corto en la determinacin de las competencias. La Constitucin de 1998 es un texto que, junto con las leyes de Rgimen Provincial y Municipal tiene un claro sesgo urbano. El municipio ecuatoriano es actualmente una institucin diseada para atender las demandas de la poblacin urbana, no de la poblacin rural. Esto es as, a pesar de que la mayora de los cantones del Ecuador son cantones rurales. Los municipios realizan inversiones en infraestructura urbana, pero la mayora de la poblacin del cantn est asentada en el rea rural y es poblacin pobre. La conclusin es que el municipio no apoya al sector ms pobre, que es, adems, el que encierra posibilidades competitivas. Basta consultar la informacin del SIISE y del MAGAP sobre educacin y salud, servicio de energa elctrica, educacin agropecuaria, telefona, asistencia tcnica, sistemas de crdito, sistemas de riego y drenaje, asistencia tcnica, etc. para comprobar que los servicios del Estado estn sesgados hacia los centros urbanos. El Estado ecuatoriano es un estado urbano. De acuerdo con la Constitucin de 1998, el consejo provincial es la institucin que debe cubrir las demandas del sector rural. Pero lo hace de manera muy limitada. El consejo provincial no est concebido en la Constitucin vigente como una instancia para el desarrollo de la economa rural de la provincia. Para esto le faltan competencias. Pero, adems, los consejos provinciales son nancieramente muy dependientes del Estado central. Cerca del 90% del presupuesto de los consejos provinciales proviene de ingresos del Estado central, a excepcin de Pichincha y Guayas.12 La conclusin es que el Estado ecuatoriano no cuenta con estructuras polticas y administrativas adecuadas para impulsar el desarrollo de la economa agropecuaria y rural de las regiones y del pas. Pero el proyecto de
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Constitucin elaborado en Montecristi tampoco propone cambios en las competencias de la junta parroquial, del municipio y del consejo provincial para volverlos funcionales al desarrollo del sector rural de la economa ecuatoriana y de las regiones. Como ya sealamos, el proyecto de Montecristi propone cambios en la forma de representacin poltica en los concejos municipales y consejos provinciales, que mejoran la participacin poltica de los ciudadanos rurales, pero no modica las competencias del municipio y del consejo provincial. Era necesario introducir una disposicin que le asignara competencias a los municipios en el rea rural, creando categoras de municipios en funcin de la composicin rural/urbana de la poblacin y de la importancia de las actividades econmicas de los mismos. Los cantones con mayora de poblacin rural deben tener competencias y obligaciones explcitas y especcas con el sector rural de su cantn. Algo similar se debe decir de las juntas parroquiales. Estas son instituciones polticas muy importantes, que despertaron grandes expectativas en la poblacin rural, pero sus competencias no estn adecuadamente determinadas. Las juntas parroquiales podran tener competencias estrictamente polticas, ligadas a formas de consulta y participacin ciudadanas en el mbito de la parroquia, pero esto no est determinado en el proyecto de Constitucin. Adems, para que tengan independencia de los municipios y consejos provinciales, las juntas parroquiales deben estar adecuadamente nanciadas. Lo anterior nos permite hacer algunas observaciones ms sobre las competencias de los gobiernos regionales descentralizados. El desarrollo regional tiene como una de sus condiciones necesarias el que el gobierno regional impulse y oriente la economa de la regin. Decididamente, el consejo regional necesita competencias compartidas en reas como la creacin de infraestructura productiva, educacin, salud, agricultura, pesca, industria, comercio, creacin y generacin de instituciones nancieras tales como cooperativas de ahorro y crdito; capacidad para desarrollar un sistema regional de investigacin, produccin y transferencia de tecnologa, apoyo al desarrollo de la industria turstica y del comercio exterior. Deben existir competencias exclusivas en campos como la inscripcin y regulacin de las organizaciones sociales, que son necesariamente parte del soporte que necesita el gobierno regional y el proyecto de desarrollo regional.

Vicente Albornoz, Gobierno Central, Autonomas y Finanzas Provinciales, CORDES, Quito, 2000

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Si el gobierno regional no tiene estas competencias, carece de los instrumentos necesarios para dirigir la regin. Las competencias que le reconoce el proyecto de Montecristi son necesarias pero insucientes. La planicacin del desarrollo es insuciente si no cuenta con las herramientas necesarias para ejecutarlo.

Conclusiones
Con la elaboracin del proyecto de Montecristi, la demanda de autonoma tiende a universalizarse en la sociedad ecuatoriana. Ya no es una demanda exclusiva de las lites econmicas y polticas de Guayaquil. En las provincias de la Sierra y el Oriente el movimiento indgena se ha abanderado de esta demanda, fundindola con sus reivindicaciones tnicas. El movimiento ecologista tambin podra reivindicar la autonoma, como una forma de proteger los ecosistemas frgiles. La autonoma se convierte as en un signicante de alto valor estructural, porque circula a lo largo de todo el arco ideolgico nacional, desde la derecha hasta la izquierda. Esto debe permitirnos reexionar sobre el sentido de la autonoma regional. Este sentido est determinado por las articulaciones que la demanda de autonoma tiene en los diferentes discursos y programas polticos que se disputan la hegemona poltico ideolgica nacional. La autonoma no es de derecha ni de izquierda, sino que el sentido de la misma depende de las articulaciones que tiene la misma en los diferentes discursos polticos. Prevalecer aquella versin de la autonoma que tenga mayor fuerza interpelatoria, como para generar en los diferentes sectores de la sociedad identicaciones bastas y profundas. Como hemos sealado, la derecha neoliberal autonomista de Guayaquil carece de un proyecto poltico que pueda articular un movimiento social de gran envergadura en la regin. De hecho, el discurso de la derecha solo interpela a la poblacin de Guayaquil. Se ha convertido en un proyecto localista. Aunque sea paradjico, hay que hacer notar que mientras la demanda de autonoma se universaliza, la derecha autonomista de Guayaquil se reduce a un particularismo cantonal. Esto libera el signicante Autonoma de las articulaciones que ha tenido el mismo en el Ecuador con el discurso neoliberal. Estas han sido articulaciones contingentes, como lo prueba el hecho de que ahora otros sectores sociales y polticos tambin demanden autonoma, elaborando lecturas particulares de la misma. Como sealamos al empezar, la construccin de instituciones polticas legtimas y estables en el mediano plazo tiene como condicin un sistema poltico que pueda recoger y canalizar valores y aspiraciones de amplios

Los Distritos Metropolitanos Y las Regiones


Es necesario advertir que el proyecto de Constitucin crea la posibilidad de que los distritos metropolitanos se conviertan en gobiernos autnomos descentralizados. Esto equivale a convertir el distrito metropolitano en una regin autnoma. Pero, como hemos visto, las principales ciudades del pas forman parte de sistemas regionales en los cuales cumplen la funcin de ser mercados y puertos de exportacin de esos sistemas. Si los distritos metropolitanos se autonomizan de ese modo, dejan de ser unidades de un sistema econmico, social y poltico regional. A partir de esto, se volver difcil la planicacin y la ejecucin del desarrollo regional. Por esto, la demanda de la derecha guayaquilea de autonoma para Guayaquil es una demanda limitada, que carece del alcance y la profundidad que se necesita para impulsar un proyecto de transformacin profunda del Estado. La posicin de la derecha poltica guayaquilea rompe no solo con toda una tradicin poltica de la costa del Ecuador y de la ciudad, sino que ignora las articulaciones estructurales de la economa de la ciudad con la regin y las identicaciones del pueblo de Guayaquil con la provincia y la regin. Al respecto, es importante sealar que los principales ujos migratorios con los cuales se desarroll Guayaquil durante los ltimos 40 aos provinieron de la misma provincia del Guayas, de Manab y Los Ros. Para comprobar esto, basta consultar los tres ltimos censos de poblacin del Ecuador. El proyecto actual de la derecha guayaquilea no ve esto, y de esa manera, traiciona sus propias races regionales e histricas. Esto es parte de una crisis profunda de la derecha poltica de Guayaquil.

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sectores sociales. La crisis institucional del Estado ecuatoriano depende de la satisfaccin de esas demandas. Aunque el sistema poltico institucional ltra las demandas sociales, un proyecto poltico de desarrollo de la democracia ecuatoriana debe encontrar una forma de canalizar las demandas sociales y polticas ms importantes. La demanda de autonoma es una de ellas, porque detrs de la misma est el secular conicto regional del Ecuador. Aspirar a resolver este conicto es asumir la necesidad de recoger adecuadamente la demanda de una descentralizacin profunda del Estado ecuatoriano. En este sentido, la unidad del Estado ecuatoriano depende de la negociacin con las regiones que demandan autonoma. Esto signica que la universalidad del Estado se negocia. La universalidad poltica del Estado resulta de la articulacin de los particularismos. El proyecto de Constitucin que se someter a referndum no crea las instituciones polticas y las competencias necesarias para una construccin plena de regiones y gobiernos autonmicos descentralizados. Probablemente esto producir gobiernos regionales dbiles e inecientes, con poca capacidad poltica y tcnica de conduccin de las regiones. Si el proyecto de Constitucin falla, es porque parte de un supuesto segn el cual el Estado ecuatoriano debe ser, necesariamente, un Estado unitario.13 Para este discurso, el Estado unitario es indivisible. Segn esto, el Ecuador es un Estado unitario o es nada. Este supuesto es falso. El Estado unitario es un tipo de Estado, junto a otras posibilidades de organizacin del poder poltico, como el estado federal o el autonmico. Esto ltimos tipos de estado se forman all donde existen diferencias tnicas y regionales importantes. El conicto regional en el Ecuador atraviesa la historia poltica nacional. Construir un estado es producir una universalidad en la cual se puedan identicar las particularidades. Pero esta universalidad solamente puede ser el producto de la articulacin de la diversidad. El verdadero problema terico y poltico es cmo se entiende esta articulacin. Esto equivale a entender de otra forma la construccin de la identidad
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nacional. Esta ya no puede girar en torno a un centro que siempre permanece igual a s mismo. Esta nocin de la identidad es lo que se encuentra detrs del concepto del Estado unitario. Para que podamos producir una identidad colectiva nacional profunda, el centro y las regiones tienen que transformarse recprocamente: la identicacin de las regiones con el Estado solo es posible si este ltimo asimila sus demandas. Esto limitar el poder del Estado central. Pero una vez que se introduzca este cambio, las regiones quedarn identicadas con el Estado.

Se entiende por estado unitario aquel que solo posee un nivel gobierno poltico, el gobierno central con divisin de poderes y eleccin popular de los representantes del poder legislativo y ejecutivo. Eliseo Aj, El Estado Autonmico, Alianza Madrid, 1999

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soberana, defensa e integracin

LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA EN UNA NUEVA PERSPECTIVA


Pablo Celi
Doctor en Filosofa. Doctor en Relaciones Internacionales. Coordinador del Grupo de Trabajo de Seguridad Andina.

radicionalmente los temas de seguridad y defensa han sido marginales en la agenda poltica nacional, a lo que ha correspondido el dficit institucional en este sector, que ha dado lugar a situaciones de ambigedad y conflictos para la definicin de polticas y la determinacin de atribuciones, funciones y responsabilidades en la conduccin democrtica de las Fuerzas Armadas.

La poltica de defensa ecuatoriana ha estado determinada por el inujo de las Fuerzas Armadas en la conguracin del rgimen poltico, por la consecuente tensin en la relacin civil - militar y por la presin de los momentos conictivos en las relaciones vecinales con Per y Colombia, con una dbil insercin en procesos de alcance regional. La determinacin y administracin de la poltica de defensa se ha circunscrito a un asunto concesionado al mbito militar, ampliado con la asignacin a los militares de roles poli funcionales en otras reas de la administracin pblica y la actividad en amplios sectores de economa empresarial. Los componentes de la seguridad y la defensa se han subordinado a circunstancias polticas internas que condicionan su percepcin social, articulacin institucional y perspectiva estratgica. En su proyeccin internacional y regional, las relaciones de seguridad de Ecuador se han mantenido circunscritas a espacios fundamentalmente bilaterales, dependientes de factores coyunturales, con una limitada proyeccin estratgica y un dbil posicionamiento regional del pas en asuntos de seguridad y defensa.

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Bajo el predominio de la tradicional nocin de soberana de ndole territorialista y en correspondencia con ella, el concepto de seguridad se lig a una dimensin de defensa territorial, como fundamento de las concepciones doctrinarias de poltica de defensa y poltica militar. Los temas de defensa se circunscribieron a la administracin militar de la defensa territorial y los planes de guerra en situaciones de conicto, con una tenue relacin con la poltica exterior referida a asuntos de soberana y fronteras. Mientras tanto, el debate acerca de la relacin civil - militar subrog la discusin de una poltica de defensa, concentrando la problemtica en los roles polticos de las Fuerzas Armadas.

Ms all de la adscripcin del Ecuador a los Lineamientos de poltica de seguridad externa comn andina y la Declaracin sobre el establecimiento y desarrollo de la zona de paz andina, todo esto en el marco de la Comunidad Andina de Naciones, la visin de seguridad y defensa nacional reprodujo el supuesto de la seguridad hemisfrica y su esquema de amenazas, recogidos en la Conferencia Especial de Seguridad de Mxico, ltimo intento de establecer un sistema de seguridad hemisfrico en el mbito de la OEA, lo que no ha resistido el avance de las tendencias a la subregionalizacin de los temas de seguridad, dependiente de la redenicin de los intereses de los estados latinoamericanos y la efectiva localizacin de los conictos. En el ltimo perodo, en la relacin de integracin y seguridad se han profundizado las diferencias en la direccionalidad de la seguridad continental, que se desplaza de la dimensin hemisfrica a los espacios subregionales. Cuando los procesos de reestructuracin de las relaciones regionales se han visto sujetos a los realineamientos polticos en los pases del rea, las nuevas tendencias en integracin y las presiones de seguridad energtica, se ha ahondado el distanciamiento de la visin hemisfrica y la aproximacin a las tentativas de acuerdos en el mbito suramericano, estimuladas actualmente por la poltica energtica venezolana y por la propuesta de Brasil de crear un Consejo Suramericano de Defensa.

El liBro Blanco de las fuerZas armadas


A pesar del proceso de formulacin del Libro Blanco (2002) y su actualizacin (2005 - 2006), continu pesando sobre la actividad del sector militar una ambigedad conservadora en las deniciones de polticas de seguridad y defensa, bajo la inercia de la vieja concepcin de seguridad nacional y una imprecisa determinacin de los factores de inseguridad, riesgo o amenaza que jan los objetivos de defensa nacional, propicindose la desconexin entre las formulaciones doctrinarias y las directivas operativas, sin un claro establecimiento de los niveles de responsabilidad poltica sobre las acciones militares. Si bien el Libro Blanco de las Fuerzas Armadas se ocup de la insercin regional de la seguridad y los elementos institucionales de la poltica de defensa, el proceso no pas de establecer un marco referencial muy general, sin implicaciones efectivas para las acciones y decisiones del sector, ni tuvo una signicativa proyeccin institucional en las propias Fuerzas Armadas. La tradicional falta de perspectiva estratgica y el desconocimiento de la insercin regional de la seguridad se redujo al mantenimiento acrtico de la adscripcin al TIAR y al Pacto de Bogot como instrumentos hemisfricos de cooperacin en defensa, a partir de los cuales se produjo un acompaamiento pasivo al mito de la seguridad hemisfrica en ausencia de una institucionalidad multilateral en esa materia, y al desarrollo de relaciones bilaterales privilegiadas, entre ellas fundamentalmente con los Estados Unidos en materia de asistencia militar, formacin y tecnologa.

Seguridad e integracin regional


El texto constitucional elaborado en Montecristi busca insertar las deniciones de seguridad y defensa en un mbito ms amplio de las relaciones internacionales, en funcin de las deniciones de Soberana, Integracin, Alianzas Estratgicas y Cooperacin Multilateral. El texto constitucional aprobado por la Asamblea Nacional relaciona la poltica de defensa con la adscripcin del Ecuador a procesos de integracin regional. La integracin es denida como un objetivo estratgico del Estado (Art. 424). Con ello, la denicin constitucional precisa y ampla la establecida en la Constitucin de 1998, que deca, en forma general propugna la integracin, de manera especial la andina y latinoamericana (Art. 4).

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Esta denicin se inscribe en un contexto internacional donde se acentan las dinmicas subregionales de integracin, en las que se incluyen desde los tradicionales bloques del rea: CAN, MERCOSUR, CARICOM, SICA; los acuerdos entre bloques; una amplia gama de acuerdos interestatales, hasta el mayor y ms reciente proyecto subcontinental: la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR). Los diversos niveles y espacios de integracin convergentes son reconocidos en la Constitucin propuesta entre los principios de las relaciones internacionales del pas, con referencia al impulso prioritario de la integracin poltica, cultural y econmica de la regin andina, Amrica del Sur y Latinoamrica. (Art. 418 Nm. 11) Con el estmulo de las polticas transformadoras presentes en varios pases latinoamericanos, convergen procesos de integracin diferentes en su dimensin econmica, poltica e institucional, en un nuevo regionalismo que se proyecta ms all del continentalismo bilateralista, tradicionalmente impulsado por los Estados Unidos, en la bsqueda de trascender a los Tratados de Libre Comercio (TLC) bilaterales, para desarrollar negociaciones compartidas en el mbito hemisfrico y global, y enfrentar las brechas de mercado y los desniveles de desarrollo de las economas. La dimensin estratgica regional, con mecanismos de cooperacin multilateral en varios mbitos, busca trascender los lmites del viejo ordenamiento interamericano, signado por la crisis sistmica de la OEA, la inexistencia de un sistema de seguridad hemisfrico, y la ausencia de un mecanismo multilateral efectivo de manejo de conictos. En la transicin de las relaciones interamericanas hacia la conformacin de un nuevo contexto multilateral de tipo subregional se plasma la realidad geopoltica de la regin frente a los Estados Unidos, en un momento en que han crecido los disensos en lo econmico, en relacin con el modelo de integracin hemisfrica del ALCA y en los aspectos de seguridad, dada la inviabilidad regional del modelo basado en la estrategia global antiterrorismo y la militarizacin de los programas antinarcticos. El nuevo regionalismo estimula la integracin como recurso estratgico para la consolidacin de procesos polticos regionales y nacionales, dando

fundamento al redimensionamiento de la soberana, vinculndola con la insercin del pas en contextos regionales, como espacios para la consolidacin de sus procesos econmicos, polticos, culturales y de seguridad. En Amrica del Sur est abierto el debate sobre un nuevo concepto de lo regional, tanto desde el punto de vista de la identidad como de la proyeccin econmica y estratgica de sus pases y sociedades, lo que se expresara en una reestructuracin de las relaciones continentales. La convergencia asimtrica de bloques subregionales obliga a que la construccin de un nuevo espacio subcontinental integrado propenda a la progresiva nivelacin de las economas, no solamente desde un principio de solidaridad, sino como una condicin para la conguracin de una zona de mercado equilibrada, propicia para el desarrollo de la complementariedad y especializacin en la estructura de los procesos productivos, con un equitativo aprovechamiento de los recursos energticos y la infraestructura, y una mejor distribucin de los benecios de la integracin. El proyecto de nueva Constitucin recoge esta orientacin integracionista en trminos de un compromiso del Estado ecuatoriano en todas las instancias y procesos de integracin a impulsar la integracin econmica, equitativa, solidaria y complementaria, la adopcin de una poltica econmica internacional comn y el fomento de polticas de compensacin para superar las asimetras regionales. (Art. 424. Nm. 1). La perspectiva suramericana tiene un componente diferencial en su dimensin poltica, a partir de la determinacin maniesta de los gobiernos de fortalecer la identidad de la regin como espacio autnomo, mediante un proyecto estratgico sostenido, capaz de congurar un nuevo actor internacional desde un multilateralismo con perspectiva estratgica. El impulso poltico de una voluntad estatal multilateralista e integrativa constituye el factor dinamizador fundamental de los nuevos procesos, a partir de una concepcin de soberana no restringida a las viejas nociones territorialistas, permeable a los elementos externos, en correspondencia con las interdependencias en las que actualmente se sostiene el desempeo global y regional de las economas.

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La integracin se presenta como una dimensin necesaria para la formulacin de objetivos polticos en el nuevo orden internacional, no solo en el plano de la economa, sino tambin en el de la seguridad y la defensa nacional.

con los Estados Unidos en su condicin de potencia hegemnica. De ah su incompatibilidad con las nuevas tendencias regionales que buscan diferenciarse del sistema interamericano no solo en la integracin comercial y poltica, sino tambin en el campo de la seguridad. La actual tendencia a la subregionalizacin de la seguridad continental se expresa en una diversidad de instrumentos de cooperacin y acuerdos de establecimiento de zonas de paz al interior de los distintos esquemas de integracin subregional. Esta desagregacin de la seguridad hemisfrica en escenarios subregionales responde no solamente a la correspondencia de los modelos de integracin con deniciones de poltica exterior y de seguridad comn, sino a la efectiva localizacin de las tensiones y conictos. La integracin subregional como factor de un nuevo equilibrio continental, supone tambin la construccin de prioridades estratgicas, orientadas a elevar el rol de Suramrica en los escenarios internacionales con una perspectiva autnoma en los asuntos de seguridad y defensa. Este aspecto es recogido en el proyecto de nueva Constitucin como uno de los principios que orientan las relaciones del Ecuador con la comunidad internacional, denido en trminos de promover la conformacin de un orden global multipolar con la participacin activa de bloques econmicos y polticos regionales (Art. 418 Nm. 10). Con la emergencia y transformacin de bloques regionales, las percepciones de amenazas y vulnerabilidades se trasladan del plano nacional al regional, dando lugar a una internacionalizacin de las polticas de seguridad y defensa que puede reforzar las iniciativas regionales, las relaciones interestatales y el alcance de las relaciones interregionales, subregionales, zonales, vecinales o de rea, todo esto en el contexto de una seguridad colectiva internacional. El carcter multidireccional de los actuales procesos subregionales, que concurren a la generacin de los agrupamientos y esquemas de integracin, demanda una institucionalidad supranacional exible y multicntrica, que aglutine la compleja red de mecanismos bilaterales y multilaterales en forma gradual y complementaria.

DesplaZamiento del eje estratgico de la seguridad regional


Si bien la articulacin de las agendas de seguridad con las agendas poltica y econmica es an muy limitada en los nuevos modelos de integracin, sin embargo esta avanza junto al progresivo alejamiento de Suramrica de la visin estratgica hemisfrica. La constitucin de UNASUR ha generado un espacio propicio para articular el proceso de reestructuracin de las relaciones regionales, donde la integracin constituye un mecanismo para elevar el peso estratgico de la regin, redenir su orientacin e impulsar un cambio del eje de la seguridad regional. Las dinmicas de integracin regional en marcha tienen un fuerte condicionante poltico estratgico, sobre el supuesto de que la integracin comercial constituye un factor para una poltica exterior comn y una oportunidad para la redenicin estratgica de los procesos polticos regionales. En este contexto de reordenamiento estratgico, en el cual los proyectos de integracin en Amrica del Sur requieren desarrollarse tambin en materia de poltica de seguridad, incluida la defensa y la cooperacin militar, aora la propuesta brasilea de un Consejo de Defensa Suramericano. La concepcin hemisfrica de seguridad denida en el contexto de la guerra fra, devino en la era de la seguridad global, una proyeccin de la poltica exterior de los Estados Unidos para una regin sujeta a su dominio militar excluyente, en la reestructuracin de los equilibrios internacionales y fundamentalmente en la administracin de seguridad del tringulo atlntico, donde Estados Unidos acta como poder unicado, frente a Amrica del Sur y la Unin Europea, muy poco integradas en ese campo. De hecho, la seguridad hemisfrica no lleg a constituirse un sistema multilateral, ms all de la red de relaciones bilaterales de cooperacin militar

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SoBerana de los estados Y poltica de defensa comn


En su denicin de defensa a nivel regional, el texto constitucional propuesto establece como una de las prioridades de la integracin latinoamericana y del Caribe, el impulsar una poltica comn de defensa que consolide una alianza estratgica para fortalecer la soberana de los pases y de la regin. (Art. 425) La denicin constitucional invoca el propsito de lograr un tipo de alianza estratgica que armonice la defensa comn y el fortalecimiento de la soberana. Sin embargo, es una realidad continental que las polticas de defensa de nuestros estados continan siendo de ndole nacional y de tipo territorial. La defensa para los estados latinoamericanos responde a una visin de la soberana propia de estados territoriales. De hecho, en todos ellos la defensa de la soberana territorial constituye una de las funciones bsicas de las Fuerzas Armadas. En lo que atae al principio de soberana, la Constitucin propuesta ratica en los artculos que denen los principios y en otros correspondientes a la jacin de las funciones institucionales de defensa, que uno de los deberes primordiales del Estado es garantizar y defender la soberana nacional (Art. 3 Nm. 2). A partir ese principio general, en las deniciones de la Seccin Tercera acerca de las funciones de las Fuerzas Armadas, se determina que Las Fuerzas Armadas tienen como misin fundamental la defensa de la soberana y la integridad territorial (Art. 158). De otra parte, entre las atribuciones y deberes del Presidente de la Repblica est Velar por el mantenimiento de la soberana, de la independencia del Estado, del orden interno y de la seguridad pblica, y ejercer la direccin poltica de la defensa nacional. (Art. 147 Nm. 17) En el nuevo texto constitucional, con la raticacin del concepto tradicional de la defensa territorial como una funcin primigenia del Estado y de sus estructuras militares, se reproducen dos aspectos de la proyeccin internacional del Estado: la soberana y la integracin, que ser necesario armonizar en la bsqueda de un sustento multilateral para la seguridad y la defensa.

Esta es, sin embargo, una condicin que comparten en sus deniciones de poltica de seguridad y defensa todos los estados de la regin. La propuesta de Brasil, de crear un Consejo Suramericano de Defensa, en su marco polticoestratgico no rebasa la condicin nacional y las concepciones tradicionales de soberana que sustentan las polticas de defensa. Por el contrario, las considera un supuesto de la concurrencia multilateral. La conformacin del Consejo Suramericano de Defensa en el mbito de la Unin de las Naciones Suramericanas (UNASUR) se plantea como un mandato, con funciones y estructura minimalistas y exibles, que evolucione en correspondencia con el desarrollo de la institucionalizacin poltica multilateral, con decisiones de tipo declarativo, jurdicamente no vinculantes. Se busca que el Consejo Suramericano de Defensa contribuya a la formacin de una identidad suramericana en el campo de la defensa, que reconozca e incluya los procesos subregionales en sus dimensiones: andina, amaznica, atlntica, caribea y pacca; as como las diversas expresiones nacionales en poltica de seguridad y defensa. El abordaje comn por parte del Consejo Suramericano de Defensa, de cuestiones polticas y estratgicas de nivel global y hemisfrico, desde la perspectiva de Amrica del Sur, tendra en cuenta las diversas perspectivas nacionales; los vnculos de vecindad y cultura; el que la regin se mantiene distante de los principales focos de tensin mundial, con un bajo gasto relativo en defensa y con conictos interestatales mantenidos en niveles mnimos. El Consejo Suramericano de Defensa propendera a desarrollar una visin regional fundada en valores y principios comunes tales como: la subordinacin de las Fuerzas Armadas al poder democrticamente constituido; la prevalencia de los derechos humanos y las libertades fundamentales; la solucin pacca de las controversias; el respeto a la soberana y la autodeterminacin; la integridad territorial, la igualdad de los estados y la no intervencin en asuntos internos de los otros estados. Estos principios son correspondientes con los denidos en el nuevo texto constitucional ecuatoriano, como fundamento de las relaciones internacionales del Ecuador. (Art. 416) Entre las competencias del Consejo Suramericano de Defensa se considera la articulacin de medidas de fomento de conanza, transparencia y seguridad en Amrica del Sur, que incluyen: el intercambio de experiencias

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sobre la elaboracin de documentos de doctrina y polticas nacionales de defensa (Libros Blancos); el intercambio, la formacin y el entrenamiento de personal del rea de defensa; la realizacin de ejercicios militares conjuntos; la participacin conjunta en operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas; la integracin de las bases industriales de defensa; la coordinacin de la accin humanitaria en el enfrentamiento de riesgos y amenazas a la seguridad de los estados; el anlisis conjunto de aspectos de la coyuntura internacional y de situaciones regionales y subregionales en materia de defensa; la accin coordinada en el enfrentamiento de riesgos y amenazas a la seguridad de los estados y la articulacin y coordinacin de posiciones en foros multilaterales sobre defensa. En la perspectiva de una arquitectura exible, vista la complejidad y amplitud de los diversos mecanismos constituidos en distintos niveles de la seguridad en la regin, la propuesta del Consejo Suramericano de Defensa no excluye, sino ms bien complementa las iniciativas existentes: la Junta Interamericana de Defensa, la Comisin de Seguridad Hemisfrica, las Conferencias de Ministros de la Defensa de Amricas, las Conferencias de los Ejrcitos Americanos, los encuentros bilaterales de Jefes de Estados Mayores, la Conferencia Naval Interamericana y el Sistema de Cooperacin entre las Fuerzas Areas Americanas. De igual forma, el Consejo Suramericano de Defensa se sumara a los esquemas subregionales de defensa existentes en Amrica Latina y Caribe: la Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas (CFAC), el Sistema de Seguridad Regional del Caribe (RSS) y las Reuniones de Comandantes Militares del Caribe. Con el Consejo Suramericano de Defensa no se plantea la conformacin de una alianza militar en el sentido clsico, ni una articulacin de acciones en el plano operacional, ni la conformacin de una fuerza suramericana de paz; tampoco su convocatoria supone la creacin de un Consejo de Seguridad Suramericano. Se remite ms bien a la preexistencia del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y la no contraposicin de sus atribuciones en el campo de la paz y la seguridad internacionales, con los mandatos de los rganos regionales y subregionales. El desarrollo de una visin regional comn en materia de defensa constituira un factor favorable a la conanza mutua, reduciendo percepciones confrontativas e hiptesis de conicto entre las fuerzas armadas de los pases de la

regin, coadyuvando a la reduccin de tensiones y a una mayor previsibilidad y seguridad regional; al tiempo que se establecen condiciones de cooperacin multilateral para la reduccin de las asimetras en el campo de la defensa, mediante medidas concretas para apoyar a los pases ms vulnerables frente a los riesgos, amenazas y desafos en el campo de la defensa. El proyecto de Constitucin invoca el impulsar una poltica comn de defensa, y favorece la participacin del Ecuador en el mecanismo que surja de este proceso de integracin en materia de defensa.

El mBito de cooperacin en seguridad Y defensa


A nivel regional, el mbito de la cooperacin en materia de defensa corresponde al desarrollo de una concepcin de la seguridad cooperativa y efectivamente multilateral, que tenga como un referente bsico la implementacin de polticas de defensa nacionales concurrentes y complementarias, desde el supuesto fundamental de que la seguridad de cada uno de los estados se halla directamente vinculada con la seguridad de los dems. Pasar de la concepcin de defensa hemisfrica, propia de la guerra fra, a la de seguridad regional, exige desarrollar una visin no estrechamente nacional de la seguridad, correspondiente a las condiciones de integracin y al contexto globalizador en el que hoy se despliegan los asuntos de la defensa, avanzando hacia una seguridad cooperativa integral que responda a los grandes ciclos de la economa y a una nueva perspectiva de relacionamiento entre los sistemas polticos nacionales desde un replanteo de los viejos fundamentos territorialistas de la soberana. En una renovada visin de la seguridad regional es fundamental la relacin entre las polticas de defensa y las polticas exteriores, como constitutivos de la proyeccin estratgica de cada pas, en un ambiente regional asumido como escenario comn para la formulacin de objetivos y acciones estatales; as como la implementacin de medidas de conanza efectivas y de una estructura institucional que resguarde los principios de integridad, equidad y transparencia que supone todo sistema de cooperacin colectiva, tanto en sus

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organizaciones polticas como en sus instancias militares, a n de superar la debilidad de los instrumentos polticos y jurdicos de la seguridad regional y elevar sus niveles de institucionalizacin y funcionamiento efectivo. La interdependencia de los aspectos colectivos y estatales de la seguridad constituye un marco conable para la refuncionalizacin y el redimensionamiento de las Fuerzas Armadas, manteniendo adecuados niveles de fuerza y regulando los alcances de los sistemas de armamentos, su sustento tecnolgico y el nivel de gasto militar, a partir de medidas de conanza mutua y solucin pacca de controversias como directrices de la poltica exterior, ms all de alianzas basadas en imperativos prioritariamente militares. Para la orientacin de las alianzas en materia de seguridad y defensa, es fundamental el articulado del proyecto de Constitucin que se reere a las bases militares, que tiene dos dimensiones: la una de tipo general, por la que se condena la imposicin de bases o instalaciones con propsitos militares de unos estados en el territorio de otros estados. (Art 416 Nm. 4) y, la otra, en la que en forma explcita se establece que: El Ecuador es un territorio de paz. No se permitir el establecimiento de bases militares extranjeras ni de instalaciones extranjeras con propsitos militares. Se prohbe ceder bases militares nacionales a fuerzas armadas o de seguridad extranjeras (Art. 5) Esta reiterada armacin, contraria al establecimiento de bases militares extranjeras, establece un condicionante constitucional para el mbito posible de acuerdos y alianzas que comprometan asuntos de seguridad y defensa, lo que constituye, en s, un principio para la poltica de defensa del pas y su insercin bilateral y multilateral, restringiendo la cooperacin militar que suponga la implantacin de infraestructura militar extranjera en territorio nacional. De otro lado, una seguridad cooperativa vinculada a objetivos de integracin, propicia una consolidacin institucional de las Fuerzas Armadas; su desarrollo doctrinario y profesional; la modernizacin de su organizacin, mtodos, sistemas e infraestructura; su refuncionalizacin operativa y tecnolgica y el establecimiento de una adecuada relacin entre las polticas y los presupuestos de defensa en cada uno de los pases.

El multilateralismo y la cooperacin institucionalizada son las dimensiones demandadas para una accin concertada en seguridad y defensa, desplegada en diversos niveles y mbitos subregionales, que pueda dar cuenta de factores de desequilibrio como la reactivacin de conictos interestatales, el impacto de fenmenos extra regionales o globales, los fenmenos ilcitos transnacionales y la extensin de conictos de origen interno, ms all de las fronteras estatales, mediante acciones concertadas, enfoques preventivos y mecanismos de cooperacin multisectorial, no exclusivamente militares.

La arQuitectura institucional de la defensa nacional


La reforma del sector de la defensa consolida los factores de conanza en las relaciones interestatales, al tiempo que el contexto regional de cooperacin en materia de seguridad favorece el avance de la reforma militar. En la formulacin del texto constitucional la Asamblea Constituyente ha avanzado, aunque en forma todava limitada, en las deniciones polticas para la reforma del sector de la defensa, armonizando principios polticos que se derivan de la particular evolucin del sistema poltico ecuatoriano con aquellos que emanan de los compromisos internacionales del pas. El problema central tiene que ver con la transformacin institucional, en la que se plasma la articulacin efectiva de la poltica de defensa y la accin militar, entre cuyos objetivos est el asegurar la transparencia en las estructuras militares del Estado y una adecuada interaccin con el conjunto de los poderes pblicos.

Los mBitos de defensa nacional Y seguridad pBlica


El proyecto de Constitucin evita la sobre dimensin de la seguridad en las deniciones polticas y jurdicas del ordenamiento institucional del pas, reriendo sus componentes a la vigencia y ejercicio de los derechos garantizados por el orden jurdico democrtico del Estado, como fundamento para la profesionalizacin de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, mediante

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una normativa que institucionalice las funciones militares y policiales dentro de un sistema de administracin pblica sujeto a la responsabilidad poltica, la rendicin de cuentas y los controles democrticos. Al denir a las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, como instituciones de proteccin de derechos, libertades y garantas de los ciudadanos, la Constitucin propuesta asume la seguridad y la defensa como derechos sociales y bienes pblicos. El nuevo texto constitucional deja atrs los conceptos de seguridad interna y externa, propios de la vieja doctrina de la seguridad nacional. Reconociendo que la seguridad no tiene autonoma ni poltica ni institucional se la estructura en dos mbitos especcos de la funcin pblica, correspondientes a la defensa nacional y la seguridad pblica, en relacin con los cuales se establecen las funciones y misiones institucionales de las fuerzas armadas y la polica civil, atendiendo a su profesionalizacin, sin superposicin de funciones ni sobre dimensionamiento de sus roles especcos.

La Constitucin propuesta determina que las Fuerzas Armadas slo podrn participar en actividades econmicas relacionadas con la defensa nacional (Art. 162). Esto, si bien ya estuvo presente en la Constitucin de 1998 (Las Fuerzas Armadas podrn participar en actividades econmicas relacionadas con la defensa nacional, Art. 190), est lejos de implementarse en forma efectiva. La aplicacin de este mandato constitucional supondr normativas especcas, procesos tcnicos y mecanismos de desinversin y reorientacin de recursos. Sin embargo, la armacin del principio de especializacin en las funciones que les son inherentes, limita la incursin de la institucin armada en reas que desnaturalizan sus roles, distraen su gestin y generan distorsiones en su funcionamiento y estructura profesional. En el marco de la relacin entre seguridad y desarrollo, la nueva constitucin conserva el mandato que autoriza a las Fuerzas Armadas a aportar su contingente para apoyar el desarrollo nacional (Art. 162). Si bien este es un rol auxiliar, que en condiciones de paz permite el concurso institucional en programas de benecio social, es necesario cuidar que para la efectiva profesionalizacin militar, las funciones de seguridad no se mezclen ni confundan con el modelo de desarrollo econmico, incluyendo los recursos naturales y estratgicos y el sistema de empresas pblicas. El desarrollo no corresponde a la seguridad del Estado sino a los derechos econmicos y sociales. La denicin de la Polica Nacional como una institucin estatal de carcter civil, armada, tcnica, jerarquizada, disciplinada, profesional y altamente especializada, cuya misin es proteger el libre ejercicio de los derechos y la seguridad de las personas dentro del territorio nacional. (Art. 163), establece los fundamentos para alejar a esa institucin de la peligrosa confusin de roles que se ha dado en la regin, a partir de la poltica antinarcticos y de contrainsurgencia, que tiende a la policializacin de los militares y a la militarizacin de los policas. Esta denicin institucional aporta en forma extraordinaria a la necesaria reestructuracin de los cuerpos policiales, incluyendo la coordinacin de sus funciones con los diferentes niveles de gobiernos autnomos descentralizados, previstas en el artculo 163 de la Constitucin propuesta. Es importante para la condicin democrtica de los cuerpos de seguridad pblica, que se hayan constitucionalizado las orientaciones de su formacin, bajo los fundamentos de la democracia y de los derechos humanos. (Art. 158)

Funciones Y roles militares Y policiales


A partir de la eliminacin de la denicin integrada de Fuerzas Armadas y Polica Nacional como integrantes de la fuerza pblica, que se haba mantenido en la Constitucin de 1998 (Art. 183), en el nuevo texto constitucional se determinan diferencindolas sus funciones institucionales en los siguientes trminos: mientras las Fuerzas Armadas tienen como misin fundamental la defensa de la soberana y la integridad territorial. (Art. 158), es responsabilidad de la Polica Nacional la proteccin interna y el mantenimiento del orden pblico, como funciones privativas del Estado. (Art. 158) Un aspecto signicativo es la eliminacin de la formula tutelar que atribua a las Fuerzas Armadas la condicin de garantes del ordenamiento jurdico, que se haba conservado como principio constitucional y que gener graves distorsiones institucionales y perjuicios para el sistema democrtico. Las Fuerzas Armadas coadyuvan al mantenimiento del estado de derecho con el cumplimiento estricto de sus funciones especcas. Este es el fundamento constitucional de su legitimidad, como aparatos especializados en el empleo de la fuerza.

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La anquilosada estructura de la Defensa Civil tampoco tiene razn de mantenerse si se profesionalizan la seguridad y la defensa, por lo cual constituye un importante desarrollo constitucional el establecimiento de un sistema nacional descentralizado de gestin de riesgo (Art. 389 - 390), no subordinado a las estructuras de defensa y seguridad pblica, y articulado a todas las instituciones pblicas y privadas, para enfrentar la prevencin, proteccin, respuesta, mitigacin y reparacin ante desastres naturales, catstrofes antropognicas y otras calamidades.

de la funcin ejecutiva, con escaso control y ninguna direccin por parte del rgano parlamentario.

Los estados de excepcin


El texto constitucional aprobado en Montecristi supera algunas imprecisiones en la denicin de los estados de emergencia, contenida en la Constitucin de 1998, que diera lugar a usos arbitrarios y abusivos por la inexactitud en la determinacin de sus alcances, restringindolos, bajo la denominacin de estados de excepcin, a situaciones extraordinarias que comprometan la seguridad pblica o la defensa nacional, exclusivamente: agresin, conicto armado internacional o interno, grave conmocin interna, calamidad pblica o desastre natural (Art. 164). En el supuesto de que estos tipos de situacin sern poco frecuentes, puesto que se trata de que la normativa y la institucionalidad democrtica cuenten con los mecanismos e instancias necesarias para afrontar la diversidad de demandas sin recurrir a mecanismos de excepcin que subroguen a las instancias responsables de la administracin pblica, la Constitucin propuesta establece que durante esta situaciones no se interrumpirn las actividades de las funciones del Estado (Art. 164); que la limitacin de derechos se har en trminos previstos en la Constitucin (Art. 165); que se ajustarn a los principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad, territorialidad y razonabilidad (Art. 164); que tendrn noticacin obligatoria a la Asamblea Nacional, la Corte Constitucional y los organismos internacionales, teniendo la Asamblea Nacional capacidad revocatoria (Art. 166).

ResponsaBilidad poltica en la conduccin de la defensa


La nueva Constitucin conrma el principio de sujecin de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional al poder civil y a la Constitucin. (Art. 159) y establece los niveles de responsabilidad de su conduccin poltica. La conduccin de la defensa es atribucin presidencial. El Presidente de la Repblica es quien debe Ejercer la mxima autoridad de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional y designar a los integrantes del alto mando militar y policial (Art. 149), y ejercer la direccin poltica de la defensa nacional. (Art. 147) Esta asignacin de responsabilidad en la conduccin de la defensa correspondiente a la matriz presidencialista del sistema poltico ecuatoriano, deja pocas atribuciones al nivel parlamentario, la Asamblea Nacional, en este campo. Se contempla entre las atribuciones de la Asamblea Nacional, la de Aprobar o improbar los tratados internacionales, y otros instrumentos internacionales que establezcan alianzas polticas o militares (Art. 120). Esta importante funcin, que ya estuvo presente en las constituciones precedentes, precautela la correspondencia de la poltica de defensa y la poltica exterior, con los principios y mandatos constitucionales en materia de relacin internacional del pas. Ms all no se ha llegado en materia parlamentaria, con lo cual se mantiene en el nuevo ordenamiento constitucional el dcit crnico algo que comparten varios pases latinoamericanos en las funciones de los congresos, parlamentos o asambleas nacionales, respecto de la seguridad y el sector de la defensa nacional, cuya conduccin y estructuracin quedan en el mbito

DerecHos, oBligaciones Y responsaBilidades militares Y policiales


Entre los elementos de democratizacin de la institucionalidad de la seguridad y la defensa, tienen particular trascendencia la introduccin del derecho al voto y los derechos profesionales incluidos en la nueva Carta Poltica. El establecimiento de derecho al voto con carcter facultativo, para los miembros de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional (Art. 63), constituye

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un signicativo medio de inclusin poltica de los miembros de esas instituciones en el ejercicio de los derechos ciudadanos. Los derechos profesionales contemplados en la Constitucin, como la no discriminacin para el enrolamiento, la jacin de un sistema de ascensos y promociones con base en mritos y criterios de equidad de gnero y la garanta de estabilidad y profesionalizacin, constituyen importantes aspectos de la seguridad jurdica en la que debe sustentarse la profesionalizacin militar y policial. A esta denicin de derechos complementa la jacin de principios de responsabilidad profesional. Las autoridades de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional sern responsables por las rdenes que impartan. La obediencia a las rdenes superiores no eximir de responsabilidad a quienes las ejecuten (Art. 159). En la nueva Constitucin ha queda tambin establecido el principio de unidad jurisdiccional para la justicia militar: los delitos cometidos por miembros de Fuerzas Armadas dentro de su misin especca sern juzgados por salas especializadas en materia militar y policial, pertenecientes a la misma Funcin Judicial (Art. 160). Con ello se armoniza el texto constitucional con el estado de derecho y los instrumentos internacionales suscritos por el Ecuador. Otros aspectos de la democratizacin de las funciones militares y policiales, tienen relacin con el establecimiento del carcter voluntario para el servicio cvico militar y la prohibicin de reclutamiento forzoso (Art. 161); as como con la garanta de los derechos humanos y la sancin por abusos y transgresiones de la ley, recogidos en el nuevo texto constitucional y en la denicin de imprescriptibilidad de los delitos de genocidio, lesa humanidad, crmenes de guerra, desaparicin forzada de personas o crmenes de agresin a un Estado (Art. 80).

Conclusin
EL conjunto de deniciones polticas e institucionales inscritas en el texto de la Constitucin propuesta hacen posible plantearse, sobre la base del renovado marco constitucional, el imperativo de consolidar la institucionalidad y el desarrollo funcional del Sistema de Defensa Nacional, que se lo ha dejado abierto a la ley que regule la seguridad pblica y del Estado, en la Primera Disposicin Transitoria de la Constitucin. La reforma institucional necesaria deber proyectarse a la revisin de la organizacin, estructura, direccin estratgica y control operativo de la seguridad y la defensa. La expectativa se centra en la racionalizacin del aparato militar, sujeta a principios polticos, doctrinarios y normativos acordes al desarrollo nacional y a su insercin en un escenario subregional de cooperacin multilateral, propicio a la integracin de un sistema de seguridad regional para la prevencin de conictos y la implementacin de mecanismos de conanza mutua fundados en la transparencia en el campo militar. Una reforma trascendente del sector de seguridad y defensa, tanto en sus aspectos polticos como en su desarrollo funcional y estructural, coadyuva a la construccin de la arquitectura sistmica de la seguridad cooperativa, a la cual favorecen la transparencia y la legitimidad democrtica de las polticas e instituciones nacionales de defensa, como paradigmas de conanza mutua y responsabilidad internacional del Estado.

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soberana, defensa e integracin

LAS RELACIONES INTERNACIONALES EN EL PROYECTO DE Constitucin


Grace Jaramillo
Comunicadora Social. Master of Arts en Polticas Pblicas y Relaciones Internacionales, Diploma Superior en Polticas Pblicas de Amrica Latina, Universidad de Pittsburgh, Coordinadora del Programa de Relaciones Internacionales de la FLACSO Quito.

l Ttulo VIII Relaciones Internacionales de la Constitucin aprobada por la Asamblea Constituyente comprende tres captulos: el primero, sobre los principios de las relaciones internacionales, el segundo, sobre los tratados e instrumentos internacionales, y el tercero, sobre integracin latinoamericana. Se trata de una seccin que pretende ser eXhaustiva en todo lo relacionado con las relaciones internacionales del Ecuador con el resto del mundo.

Para realizar una diseccin adecuada de esta seccin se establecer tres puntos de reexin: el primero, un anlisis comparado de este tema con otras constituciones de Amrica Latina, tomando los tres captulos como una totalidad. El segundo punto, un anlisis de cada una de los captulos que componen la seccin. Y el tercero, un anlisis de lo que signica para el ejercicio de las relaciones internacionales del Estado ecuatoriano con el resto del mundo.

LA CONSTITUCIN PROPUESTA VERSUS OTRAS CONSTITUCIONES


Para poner en contexto las innovaciones institucionales que plantea el proyecto de nueva Constitucin es necesario revisar la forma como resolvieron este tema algunas constituciones latinoamericanas. Haciendo un anlisis del Ttulo Relaciones Internacionales y comparndolo con 9 constituciones de: Mxico, Brasil, Argentina, Chile, Venezuela, Colombia, Per y Cuba, es evidente que el caso ecuatoriano es extremadamente prescriptivo, cuando se trata de las Relaciones Internacionales del Ecuador con el resto del mundo.

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En el caso de Mxico, los temas relacionados con las Relaciones Internacionales entre los estados son especcos en dos articulados. El primero, en al artculo 89, que habla de las facultades y atribuciones del Presidente de la Repblica. En este caso, en el inciso II y III, se le asigna al primer mandatario la potestad de nombrar y remover representantes diplomticos y cnsules, con aprobacin del Senado. Asimismo, en el inciso X, se le asigna la responsabilidad de dirigir la poltica exterior y celebrar tratados internacionales, sometindolos a la aprobacin del Senado. En este mismo inciso se dice expresamente que el Ejecutivo deber seguir ciertos principios normativos en la conduccin de la poltica exterior, tales como: la autodeterminacin de los pueblos; la no-intervencin; la solucin pacca de controversias; la proscripcin de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurdica de los estados; la cooperacin internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales.1 Los mismos principios estn contemplados en el caso ecuatoriano en el proyecto de nueva Constitucin (Art. 416 Nm. 1, 2 y 3), en los que se plasma la mayora de los principios establecidos por la Constitucin Mexicana. Cabe anotar, sin embargo, que en el caso mexicano se establece una implcita corresponsabilidad con el Senado sobre el tema de poltica exterior, ya que este organismo tiene la potestad de aprobar funcionarios diplomticos, revisar anualmente la poltica exterior del Presidente de la Repblica y aprobar o improbar tratados internacionales. Asimismo, el Congreso de la Repblica nicamente tiene la capacidad de aprobar o no aranceles a productos extranjeros, y de generar leyes de promocin a la inversin extranjera directa. En el caso ecuatoriano esto es de responsabilidad exclusiva del Ejecutivo, de acuerdo con la nueva Constitucin y la poltica exterior no tiene niveles de corresponsabilidad entre las funciones del Estado. Las mismas prerrogativas del Congreso y el Senado estn presentes en la Constitucin argentina. Evidentemente hay una corresponsabilidad y pesos y contrapesos, en un escenario donde el Presidente de la Repblica nombra representantes diplomticos, pero es el Senado los aprueba. El Congreso tiene adems una serie de atribuciones respecto a la poltica exterior, como las
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siguientes: determinar la poltica arancelaria y aduanera, regular el comercio con otras naciones (por esta razn, el reciente paro agrcola argentino solo se resolvi con una resolucin del Congreso de esa nacin); aprobar o rechazar tratados internacionales, y en lo que corresponde a cuestiones de derechos humanos, estos tratados tienen categora supra constitucional. La Constitucin argentina es especca cuando se reere a tratados de integracin latinoamericana, donde se acepta la posibilidad de otorgar supranacionalidad y por lo tanto de ceder competencias nacionales a un organismo internacional. Asimismo, se acepta la posibilidad de realizar tratados de integracin con otras naciones no latinoamericanas, bajo los mismos principios establecidos para con las naciones latinoamericanas, excepto que se esperar 120 das para la votacin en el Congreso.2 Un artculo que est presente tanto en la Constitucin argentina como en la brasilea es el siguiente: Permitir la introduccin de tropas extranjeras en el territorio de la Nacin, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de l3 , como parte de las atribuciones y responsabilidades del Congreso. En el caso brasileo, este artculo aparece ms claro en el contexto de las atribuciones exclusivas que tiene el Congreso Nacional, y dice: autorizar al Presidente de la Repblica a declarar la guerra, hacer la paz, permitir que transiten por el territorio nacional fuerzas extranjeras o permanezcan en l temporalmente, salvo los casos previstos en ley complementaria. Asimismo, el Congreso Nacional aprueba o niega denitivamente tratados internacionales, que signiquen compromisos gravosos para el patrimonio nacional.4 Sin embargo, tambin se le otorga al Presidente de la Repblica la capacidad de nombrar agentes diplomticos, siempre con la aprobacin del Senado, la de conducir las relaciones internacionales entre los estados y la de celebrar tratados, convenciones y actos internacionales. En este sentido, las dos constituciones la argentina y la brasilea tienen las mismas atribuciones y corresponsabilidades y, de hecho, tienen igual articulado en relacin con las tropas extranjeras, siendo aceptadas en el territorio nacional. En los dos casos analizados, tambin est contemplada la atribucin
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Constitucin de la Nacin Argentina, 22 de agosto de 1994. Pginas 14-19 Ibdem. Constitucin de la Repblica Federativa de Brasil. Ttulo IV, artculo 49

Ver Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, pgina 45 y 46.

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del Presidente para declarar la guerra o la paz, a otra nacin extranjera, siempre con la autorizacin del Congreso Nacional, cuando exista una agresin externa. En el caso del Brasil, una mencin explcita sobre principios rectores de la relacin con otros pases est nicamente contenida en el artculo 78 que habla del juramento de Presidente y Vicepresidente: El Presidente y el Vicepresidente de la Repblica tomarn posesin en sesin del Congreso Nacional, prestando juramento de mantener, defender y cumplir la Constitucin, observar las leyes, promover el bien general del pueblo brasileo, y sustentar la unin, la integridad y la independencia del Brasil.5 La Constitucin chilena presenta un esquema similar. Cabe decir que el articulado es bastante sencillo y lo concerniente a las Relaciones Internacionales est ubicado exclusivamente en las atribuciones y responsabilidades del Presidente de la Repblica, en el artculo 32, especcamente en los incisos 10 y 17. En el primero se le otorga al Presidente de la Repblica la potestad de designar embajadores, ministros diplomticos y representantes ante organismos internacionales. Se dice que estos funcionarios son de conanza exclusiva del primer mandatario. En el artculo 17 se le otorga la facultad de conducir las relaciones internacionales de la repblica, y de negociar, concluir y rmar tratados internacionales que estime conveniente para los intereses del pas y de someterlos a la aprobacin del Congreso. El Presidente puede incluso solicitar que las deliberaciones del Congreso sean secretas si as lo estima conveniente. En el caso chileno, es necesario decir que la prescripcin de principios sobre Relaciones Internacionales o Soberana no estn presentes, excepto brevemente en el Captulo I sobre Bases de la Institucionalidad, artculo 5, donde se seala que la soberana reside esencialmente en la Nacin. Sin embargo, se aclara que el ejercicio de la soberana reconoce como limitacin el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los rganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitucin, as como por los tratados internacionales raticados por Chile y que se encuentren vigentes.6 La Constitucin chilena es abierta y poco especica en el tema de
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relaciones internacionales entre los estados. No establece principios especcos, excepto, como hemos dicho, en el tema relacionado al estricto respecto a los derechos humanos, dndole supremaca a los instrumentos internacionales. En el caso chileno tampoco hay un captulo exclusivo sobre Relaciones Internacionales. Y el manejo de la poltica exterior y de la negociacin de tratados internacionales es de exclusiva atribucin del Presidente, sin condiciones ni principios rectores de poltica en materia de poltica exterior, necesitando tan solo la concurrencia del Congreso, en su conjunto tanto el Senado como la Cmara de Diputados, para aprobar o desechar tratados internacionales. La Constitucin colombiana es bastante similar, en el mbito de Relaciones Internacionales, a la chilena. Sin embargo, la Constitucin colombiana se asemeja ms al espritu que plantea la nueva Constitucin ecuatoriana en el mbito internacional y por lo tanto, s tiene algn grado de declaracin de principios que tienen que ver con las relaciones internacionales entre los estados, a diferencia de la chilena. En sus principios fundamentales, el artculo 9 de la Constitucin colombiana establece que Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberana nacional, en el respeto a la autodeterminacin de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia. De igual manera, la poltica exterior de Colombia se orientar hacia la integracin latinoamericana y del Caribe.7 Cabe anotar que de los casos estudiados, solo tres: la Constitucin argentina, la colombiana y la venezolana expresan como prioridad, la integracin latinoamericana. La Constitucin colombiana es ms especca y expresa sobre el tema de la integracin latinoamericana. En cuanto a las atribuciones y responsabilidades, la Constitucin colombiana es bastante especca, tanto en el captulo de atribuciones presidenciales como en el de atribuciones del Congreso. En lo que concierne al Ejecutivo, la Constitucin colombiana le otorga al primer mandatario la direccin de las relaciones internacionales, el nombramiento de agentes diplomticos y consulares, y la capacidad de celebrar con otros estados y entidades internacionales tratados o convenios. Asimismo, la responsabilidad de proveer a la seguridad exterior de la Repblica, defendiendo la independencia y la honra de la
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Constitucin de la Repblica Federativa de Brasil. Artculo 78. Constitucin Poltica de la Repblica de Chile, 7 de mayo de 2003. Pg. 5, 23, 24 y 33. Constitucin de la Repblica de Colombia, 1991. Pgina 2

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nacin y la inviolabilidad del territorio La cita contina otorgndole la responsabilidad tambin de declarar la guerra o rmar tratados de paz, siempre dando cuenta al Congreso. El Congreso, por su parte, tiene la responsabilidad de aprobar o improbar tratados o convenios internacionales, segn seala dicha constitucin... sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional8 e incluso contempla la posibilidad de transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, siempre que promuevan la integracin econmica con otros estados. Estos principios y consideraciones estn incluidos en el captulo que corresponde a la Funcin Legislativa y sus atribuciones, y est contenido en el artculo 150, inciso 16. De la misma manera, en el captulo de la Funcin Ejecutiva estn contenidas las atribuciones presidenciales sobre el manejo de la poltica exterior. La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela es algo ms detallista sobre los temas de soberana relacionados a la defensa de la integridad territorial. En el artculo 13 establece claramente que el territorio no podr ser jams cedido, traspasado, arrendado ni en forma alguna enajenado, ni an temporal o parcialmente a Estados extranjeros u otros sujetos de derecho internacional. En el mismo artculo se establece que el espacio geogrco venezolano es una zona de paz y que no se podrn establecer bases militares extranjeras o instalaciones que tengan de alguna manera propsitos militares, por parte de alguna potencia o coalicin de potencias. Los principios rectores de la poltica exterior de Venezuela estn contemplados en el prembulo de la Constitucin y son similares a los contenidos en la Constitucin mexicana. Bsicamente, se trata de cooperacin pacca entre las naciones, autodeterminacin de los pueblos, no intervencin, democratizacin de la sociedad internacional, desarme nuclear. Pero tambin la promocin de la integracin latinoamericana, el equilibrio ecolgico y los bienes jurdicos ambientales como patrimonio comn de la humanidad.9 Ms all del prembulo, no existen ms alusiones al tema de principios que para raticar y reiterar las consideraciones del artculo trece. Al igual que
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en las dems constituciones analizadas, hay otras consideraciones sobre las Relaciones Internacionales incluidas en las atribuciones del Presidente de la Repblica, que son dirigir las relaciones con otras naciones, celebrar y raticar tratados, convenios y acuerdos internacionales. En el caso venezolano, la designacin de jefes de misiones diplomticas est a cargo del Presidente de la Repblica, y al igual que en el caso argentino y brasileo, aquello est sujeto a la aprobacin de la Asamblea Nacional. En este caso, s se da una corresponsabilidad entre las dos funciones del Estado. Respecto a la jerarqua legal de los tratados internacionales, la provisin establecida en la Constitucin venezolana es la misma que la establecida en la Constitucin ecuatoriana de 1998, es decir, que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia tiene la atribucin de vericar, a solicitud del Presidente de la Repblica o de la Asamblea Nacional, la conformidad de la Constitucin con los tratados internacionales suscritos por la Repblica, antes de su raticacin. La raticacin de tratados es responsabilidad de la Asamblea Nacional, pero no en todos los casos. Es prerrogativa del Presidente de la Repblica determinar la oportunidad o no de promulgar la aprobacin de un tratado internacional.10 En cuanto al ttulo correspondiente al sistema socioeconmico, existe en el artculo 301 la determinacin de que el Estado se reserva el uso de la poltica comercial para defender las actividades econmicas de las empresas nacionales pblicas y privadas. Es importante indicar que existe en ese mismo artculo el principio de que no se puede otorgar regmenes ms beneciosos a empresas extranjeras que a las nacionales, precisamente la versin positiva de lo que demanda el rgimen internacional de comercio en lo que se reere a trato nacional. La Constitucin peruana es el nico caso en el contexto latinoamericano donde existe un captulo expreso denominado Del Estado, la Nacin y el Territorio, al que le sucede otro denominado De los tratados. En lo que se reere al Estado, el artculo 44 establece principios generales con relacin a lo externo, como el de defender la soberana nacional y garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, as como el establecer y ejecutar la poltica de fronteras y promover la integracin particularmente la latinoamericana,
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bidem Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, 1999. Prembulo. Ibd. Artculo 336, inciso 5.

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as como la cohesin de las zonas fronterizas, en concordancia con la poltica exterior.11 En lo concerniente a los tratados, los que fueran celebrados por el Estado forman parte del derecho nacional, segn seala la Constitucin peruana. Los tratados deben ser aprobados por el Congreso antes de su raticacin por el Presidente de la Repblica, en los casos de tratados referidos a los Derechos Humanos, Soberana e Integridad del Estado, Defensa Nacional u obligaciones nancieras de los estados, adems de otro tipo de tratados que exijan modicar leyes o tributos. Tambin en este captulo se otorga la responsabilidad al Presidente de la Repblica de celebrar, raticar o adherirse a tratados, sin requisito de aprobacin del Congreso, excepto en los casos determinados por la Constitucin en los que debe raticar el Congreso. La Constitucin de Cuba de rgimen socialista contiene amplios detalles sobre principios rectores de la poltica internacional y de las relaciones internacionales entre los estados. En su artculo 12 condena al imperialismo, el neocolonialismo, la intervencin directa o indirecta, el bloqueo econmico, la violacin del uso de las telecomunicaciones, y calica de delito internacional la guerra de agresin y conquista. Asimismo, asume todos los principios del derecho internacional expresados en la Carta de Naciones Unidas. El anlisis de las ocho constituciones mencionadas nos permite generar tres conclusiones: El tema de Relaciones Internacionales no tiene un desarrollo tan extenso en ninguna de las constituciones latinoamericanas, con excepcin de la de Cuba, como en la Constitucin aprobada por la Asamblea Constituyente en Montecristi. Slo Mxico, Venezuela, Cuba y Colombia son absolutamente explcitos sobre principios rectores de las relaciones internacionales. El resto de las constituciones contiene implcitos los principios, pero no extremadamente detallados como el caso de la Constitucin cubana y la ecuatoriana (propuesta), sobre todo porque la mayor parte de principios ya han sido enunciados y raticados en la Carta de Naciones Unidas, instrumento internacional del cual todos los estados latinoamericanos somos signatarios. En los casos de Mxico y Cuba, que han sufrido agresiones territoriales graves, por
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parte de una potencia extranjera, a lo largo de su historia, es comprensible que contengan una declaracin de principios. Sin embargo, en el caso de la Constitucin ecuatoriana propuesta, el detalle extenso de principios rectores de las relaciones internacionales puede limitar al mximo la capacidad de conduccin de la poltica exterior y de la poltica comercial por parte del Presidente de la Repblica, asuntos que profundizaremos ms adelante. Las atribuciones y responsabilidades sobre el manejo de la poltica exterior en todos los casos analizados se asientan en el Presidente de la Repblica, quien ejerce la conduccin, liderazgo e iniciativa en poltica exterior del Estado. Sin embargo, en la mayora de constituciones se establecen contrapesos, para disminuir las excesivas facultades presidenciales en este campo. El primero de ellos es la aprobacin del Senado o del Congreso para el nombramiento de los jefes de misiones diplomticas, y el segundo contrapeso, es la aprobacin o no de los tratados internacionales. En el caso de la Constitucin mexicana, incluso el Senado puede revisar la poltica exterior del Presidente en los casos que lo considere necesario. En sntesis, el Ejecutivo tiene la iniciativa, pero siempre con el control del Congreso tanto en los nombramientos del sistema burocrtico que maneja la poltica exterior del Estado, como en la raticacin de los tratados internacionales. En el caso ecuatoriano, la Constitucin propuesta no establece contrapesos en el tema de los nombramientos diplomticos, otorgndole total potestad al Presidente de la Repblica sobre los mismos. Sin embargo, en materia de tratados, el Presidente est coartado de avanzar una serie de negociaciones, especialmente de tipo comercial, econmico y de integracin, so pena de que la Asamblea Nacional no d paso a la raticacin esta tenga que ejecutarse va referendo. El tema de la integracin latinoamericana est presente en varias constituciones latinoamericanas, especialmente en la colombiana, argentina, venezolana y mexicana. En la Constitucin ecuatoriana propuesta, el tema de la integracin latinoamericana tiene un captulo aparte, con cuatro artculos. En el artculo 425 de este captulo se establece las prioridades de la integracin y se dice que ser el favorecer la consolidacin de organizaciones de carcter supranacional conformadas por estados de Amrica Latina y el Caribe, as como la suscripcin de tratados y otros instrumentos internacionales de integracin regional.

Constitucin Poltica del Per. Ttulo II, Del Estado y la Nacin.

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En resumen, la idea de comparar el proyecto de Constitucin resuelto en Montecristi con ocho constituciones latinoamericanas era bsicamente el tener una referencia contextual sobre los alcances de esa nueva Carta Poltica en el tema de relaciones internacionales. El espritu general al menos en el tema de relaciones internacionales de lo escrito en Montecristi es que se trata de un texto escrito con aprehensin por la realidad internacional, y un criterio en donde el Ecuador debe ser preservado de amenazas latentes o imaginarias, algo que sobrepasa en exceso lo previsto por otras constituciones latinoamericanas, con excepcin de la Constitucin de Cuba. Porqu se le dio ese tratamiento al texto de Montecristi? El ttulo de Relaciones Internacionales parece indicar un sentimiento mayoritario en la Asamblea, de reserva sobre las relaciones internacionales en general y sobre las relaciones econmicas internacionales en particular. Todo parece indicar que las negociaciones fallidas del TLC ecuatoriano, la Base de Manta y la agresin de Colombia a territorio ecuatoriano (1 de marzo de 2008) pueden haber pesado en la redaccin de esos textos constitucionales.

En el inciso 9, a la par que se reconoce el derecho internacional como norma de conducta, se demanda la democratizacin de los organismos internacionales y la equitativa participacin al interior de estas. Como principio es bastante razonable, sin embargo, la suscripcin del derecho internacional implica necesariamente el reconocimiento a la igualdad jurdica de los estados, por lo que el enunciado completo parece una redundancia conceptual, dado que en la prctica ejecutar esa democratizacin es extremadamente complicado. Las relaciones cotidianas al interior del sistema de Naciones Unidas as lo demuestran y la demanda exigira una accin propositiva y proactiva, para lo cual el Ecuador no provee el suciente peso en el contexto internacional. El inciso 10 s implica una ruptura fundamental con el statu quo establecido en anteriores constituciones y por la tradicin histrica de la poltica exterior del Ecuador. En este inciso se promueve la conformacin de un orden global multipolar con la participacin activa de bloques econmicos y polticos regionales. Esto signica romper con el principio de No Alineacin que ha mantenido el Ecuador desde nales de la Segunda Guerra Mundial, y especialmente a partir de la dcada de los 60s cuando se gest la conformacin del Grupo de los No Alineados, precisamente para defender la capacidad de una poltica exterior autnoma, alternativa frente a bloques con una poltica denida que no corresponda necesariamente a las necesidades de los pases que lo conformaban. Este inciso mereca una reexin ms detenida de los asamblestas. En el inciso 12 se fomenta un nuevo sistema de comercio e inversin entre los estados que se sustente en la justicia, solidaridad y complementariedad. Este sera el nico pas que exprese como principio una estrategia de relaciones internacionales que podra darse en el futuro. Los principios generalmente no son estrategias y viceversa. Tampoco se seala en ninguna parte del texto constitucional propuesto cul es el nuevo sistema de comercio e inversiones, y esto puede ser contraproducente, especialmente porque somos parte signataria de la Organizacin Mundial de Comercio que es el rgimen internacional de comercio e inversiones por excelencia, y porque todos nuestros socios latinoamericanos tambin lo son. Sobre el principio de complementariedad, es necesario acotar que en la dcada de los 60s, precisamente cuando se cre la UNCTAD (Consejo de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo), el principio fundamental que defendi el Ecuador y otros en vas de desarrollo era su derecho a industrializarse y por lo tanto a competir

TEMAS ESPECFICOS SOBRE LAS RELACIONES INTERNACIONALES


En el captulo primero sobre los principios de las Relaciones Internacionales, el artculo 416 incisos 1 al 4, lo que hace es explicar y ahondar sobre los principios ya establecidos en la Carta de Naciones Unidas sobre promocin de la paz, solucin pacca de controversias, no-intervencin, autodeterminacin de los pueblos, desarme universal, condena a cualquier forma de intervencin en asuntos internos de otros pases. En el inciso 5, se rechaza el racismo y la xenofobia. En el inciso 6, el principio de ciudadana universal est proclamado para defender los derechos de los inmigrantes ecuatorianos a otros pases. Este principio limita en trminos reales la capacidad del Ecuador para cualquier restriccin futura de su poltica inmigratoria dentro de sus fronteras. En el inciso 8 se condena toda forma de imperialismo y neocolonialismo, y se reconoce el derecho de los pueblos a la resistencia y liberacin de toda forma de opresin. Este tipo de enunciados constan en las constituciones peruana, venezolana y cubana.

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en trminos crecientes con la industria de los pases desarrollados, tomando en cuenta sus asimetras en trminos de desarrollo relativo. En la bsqueda del desarrollo podemos simplemente ser competitivos y no complementarios, y es por esta razn que el comercio y las inversiones deben tener un trato diferenciado y no necesariamente buscar la complementariedad. En el mismo principio se establece la creacin de mecanismos de control internacional de las corporaciones y se rechaza que los litigios entre empresas privadas se conviertan en conictos entre estados. De alguna manera, los litigios internacionales contra corporaciones y las demandas contra estas han sido canalizados a travs de los centros internacionales de arbitraje. Sin embargo, en el artculo 422 se prohbe ceder jurisdiccin internacional a instancias de arbitraje internacional en controversias contractuales o de ndole comercial. Histricamente, los estados nacionales han tratado de garantizar que sus disputas con el sector empresarial sean resueltas en el pas donde el conicto ha sucedido. De todas maneras, precisamente para evitar que los pases entren en conictos interestatales, diversos regmenes internacionales han previsto instancias arbitrales que eviten este tipo de dilemas y que sorteen el control o imposicin del pas ms fuerte en contra del ms dbil. Por supuesto que como todo sistema de justicia, las instancias arbitrales internacionales tienen problemas, pero el rcord de decisiones favorables en el caso del CIADI por ejemplo est a favor de los estados del Tercer Mundo y no de las empresas transnacionales. Hay otro principio en el artculo 416 inciso 12: ... el establecimiento de un sistema nanciero internacional justo, transparente y equitativo. Dentro del esquema de principios, el tema no es que puede sonar excesivamente ambicioso o creativo, sino que el Ecuador es parte del sistema nanciero internacional al cual responde y debe tratar de democratizar. Es ambiguo, por lo tanto, el sentido de lo que se pretende crear, si es un nuevo sistema, o modicar el ya existente. En sntesis, el inciso 12 contiene una serie de elementos importantes para las relaciones econmicas del Ecuador en el contexto internacional, que no han tomado en cuenta los instrumentos multilaterales rmados por el Ecuador hasta la fecha, ni lo contemplado en diversos grupos internacionales de inuencia a los cuales pertenece el Ecuador, desde la Segunda Guerra Mundial.

EL CAPTULO DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES


Los tratados internacionales raticados por el Ecuador se sujetarn a lo establecido en la Constitucin, reza la primera frase del artculo 417 sobre Tratados Internacionales. Este es realmente el mayor problema del ttulo correspondiente a las Relaciones Internacionales en la nueva Constitucin propuesta. Primero, porque olvida que la Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados establece que todos los instrumentos internacionales (convenciones, tratados y acuerdos) estn por encima de la Constitucin y son de aplicacin efectiva. El artculo completo de la Convencin de Viena dice: 27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podr invocar las disposiciones de su derecho interno como justicacin del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entender sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 46. De otra parte, la disposicin 46 sobre Nulidad de los Tratados con relacin al derecho interno dice: 46. Disposiciones de derecho interno concernientes a la competencia para celebrar tratados. 1. El hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sido maniesto en violacin de una disposicin de su derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados no podr ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a menos que esa violacin sea maniesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno. Si bien el mismo artculo 417 del proyecto de Constitucin excepta de esta regla a los tratados y otros instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos, cabe anotar que los tratados no solamente se negocian y aprueban en temas relaciones a los Derechos Humanos, sino muy frecuentemente a la Seguridad y Defensa, tales como se desarrollaron en su momento histrico la Carta de Naciones Unidas, la Carta de la Organizacin de Estados Americanos, el Tratado de Asistencia Recproca y el recientemente formado Consejo Sudamericano de Defensa. Adems de los tratados comerciales que rme el Ecuador. En todos los casos, los instrumentos internacionales son de aplicacin obligatoria, por lo que la primera frase del 417 slo puede tener dos consecuencias: el mandatario que decida negociar el tratado tendr un margen de maniobra excesivamente estrecho, siempre en consideracin de las normas constitucionales. O el mandatario decide no negociar tratados que puedan

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comprometer la Constitucin. En cualquier caso, no se prev vas de salida, o de reforma constitucional en el caso de que un tratado sea necesario para los intereses del pas, y se necesite una reforma de ese orden para lograrlo. En el artculo 418 se le asigna al Presidente de la Repblica la capacidad de suscribir o raticar tratados y otros instrumentos internacionales, pero por desgracia se ha omitido la palabra adherir a tratados y otros instrumentos internacionales que, en general, es una prctica sostenida en derecho internacional. En el proyecto de Constitucin, el artculo 419 establece los casos en los que la raticacin de tratados requiere de la aprobacin de la Asamblea Nacional. La mayor parte de incisos corresponden a casos generales previstos en todas las constituciones latinoamericanas. Sin embargo, hay tres elementos sui generis: el primero, cuando un tratado comprometa el plan nacional de desarrollo; el segundo, si un tratado compromete el patrimonio natural y en especial el agua, la biodiversidad y su patrimonio gentico. En los dos casos, se trata de materia de difcil vericacin, es decir, es difcil demostrar que un tratado o acuerdo internacional compromete o no el Plan Nacional de Desarrollo, y lo mismo ocurre con el tema del patrimonio cultural y gentico, tomando en cuenta que al ser miembros de la Comunidad Andina de Naciones, tenemos instrumentos supranacionales que pueden considerarse una intervencin en esta materia, y que lo que suceda con los tratados en el futuro no puede tener efecto retroactivo sobre instrumentos ya negociados internacionalmente como los Acuerdos sobre Propiedad Intelectual que se negociaron dentro del rgimen internacional de comercio. Es posible que en el futuro exista un dilema legal sobre estos temas. Una innovacin importante consta en el artculo 420 del proyecto de Constitucin, que establece que para la raticacin de tratados se podr solicitar un referndum o impulsar una iniciativa ciudadana.

econmica, equitativa, solidaria, la adopcin de polticas econmicas comunes, polticas de compensacin de las asimetras, estrategias de manejo sustentable de los recursos, intercambio de conocimiento y tecnologa. Adems ofrece fomentar la armonizacin de legislaciones nacionales, especialmente en los temas de derechos, pero tambin en todos los dems mbitos sociales. Tambin se plantea crear una ciudadana latinoamericana, propiciar la libre circulacin de las personas en la regin, y promover la diversidad cultural, a ms de impulsar una poltica comn de defensa entre los pases de la regin. A pesar de todo esto, es claro que hay serias restricciones de lo que es posible hacer y negociar en materia comercial, precisamente por el tema de la aprobacin de los tratados internacionales, de la seccin de poltica econmica, de la seccin de poltica comercial y de los principios establecidos en el ttulo Relaciones Internacionales de la Constitucin propuesta. En sntesis, las relaciones internacionales de acuerdo con la Constitucin propuesta marcan un camino totalmente distinto al transitado por el Ecuador en el contexto internacional durante la historia. Hay una serie de restricciones que limitarn la capacidad presidencial de mantener la iniciativa, la creatividad y la conduccin plena de la poltica exterior y la poltica comercial. A pesar de ello, no hay en esta materia pesos y contrapesos sucientes para que esa conduccin presidencial pueda tambin ser corresponsabilidad de la Asamblea Nacional, y que esto signique en el largo plazo un pacto poltico para construir una poltica exterior y comercial de Estado y no solamente de gobierno. Es necesario enfatizar que el ya comentado artculo 417 del proyecto de Constitucin por su redaccin no es compatible con la Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados, al menos en su primera frase. Los tres captulos en general expresan un temor permanente a negociaciones internacionales que pudieran ser nocivas para el pueblo ecuatoriano, inclinando la balanza hacia esquemas posibles de aislamiento o de no-negociacin, exceptuando los casos con naciones latinoamericanas, aunque esto contradice el enunciado de poltica comercial de mirar a todos los lados, a pases como China, India, Irn, Egipto, Indonesia, que son pases industrializados emergentes con los cuales el Ecuador puede tener intereses estratgicos.

SOBRE INTEGRACIN LATINOAMERICANA


La Constitucin propuesta contiene un captulo innovador sobre integracin latinoamericana, ponindola como objetivo estratgico del Estado. El Estado ecuatoriano adems se compromete a impulsar la integracin

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