LOS RETOS DE MÉXICO EN EL

FUTURO DE LA EDUCACIÓN
Fotografía en la portada: La sal se puso morena, Puebla, 1989, de Mariana Yampolsky
LOS RETOS DE MÉXICO EN EL
FUTURO DE LA EDUCACIÓN

CONSEJO DE ESPECIALISTAS
PARA LA EDUCACIÓN

D
México, 2006
Coordinación editorial:
Dr. Pedro Flores Crespo

El Consejo agradece el apoyo de Javier González Rubio, Dulce María Nieto

y Erika Valle en la preparación de este documento.

Primera edición, 2006

© Consejo de Especialistas para la Educación

ISBN: 968-7485-25-6

Impreso en México
Printed in Mexico
Índice

PRESENTACIÓN / 11

INTRODUCCIÓN: LA VISIÓN DE MÉXICO / 19

PRIMERA PARTE. TRES PROPÓSITOS CENTRALES PARA LA EDUCACIÓN / 35

1. Una educación para la equidad y la justicia / 37

2. Una educación para la democracia, la cohesión social
y la responsabilidad ciudadana / 45
3. Una educación para la productividad, la competitividad
y el desarrollo económico / 51

SEGUNDA PARTE. UN CRITERIO CONDUCTOR: LA CALIDAD / 65

TERCERA PARTE. TRES POLÍTICAS PARA CONSEGUIR LOS PROPÓSITOS / 81

1. Profesionalización de docentes y directivos / 83

2. Gobernabilidad del sistema educativo / 90
3. Financiamiento de la educación / 107

HACIA UNA AGENDA ESTRATÉGICA PARA LA EDUCACIÓN DE MÉXICO / 115

El Consejo de Especialistas para la Educación fue creado por medio del
Acuerdo Secretarial núm. 371, publicado el 12 de diciembre de 2005 en el
Diario Oficial de la Federación. En dicho instrumento se establece que el
Consejo es una instancia de asesoría en materia de planeación y diseño de
política educativa. Este consejo tiene como función principal emitir opinión
al Secretario de Educación Pública sobre los asuntos que éste le enco-
miende, así como proponer alternativas de acción y estrategias orientadas
a fortalecer el desarrollo educativo del país.

Por su naturaleza y conformación, el Consejo de Especialistas para la Edu-

cación emite puntos de vista que no necesariamente reflejan la posición de
la Secretaría de Educación Pública.

El Consejo agradece a la Secretaría de Educación Pública su apoyo para la

realización, edición e impresión del presente documento.
Consejo de Especialistas para la Educación
Secretaría de Educación Pública

GUILLERMO FERNÁNDEZ DE LA GARZA

ENRIQUE FLORESCANO MAYET
GILBERTO GUEVARA NIEBLA
MARÍA DE IBARROLA NICOLÍN
EDGAR JIMÉNEZ CABRERA
PABLO LATAPÍ SARRE
MIGUEL LIMÓN ROJAS
ADOLFO MARTÍNEZ PALOMO
FELIPE MARTÍNEZ RIZO
CARLOS MUÑOZ IZQUIERDO
ALFONSO RANGEL GUERRA
ROBERTO A. RODRÍGUEZ GÓMEZ G.
PABLO RUDOMÍN ZEVNOVATY
SYLVIA I. SCHMELKES DEL VALLE
FERNANDO SOLANA MORALES
MARGARITA ZORRILLA FIERRO

SECRETARIO TÉCNICO
PEDRO FLORES CRESPO
10
Presentación

E l Consejo de Especialistas para la Educación presenta este docu-

mento en respuesta a la solicitud del Secretario de Educación Pública, de
reflexionar en torno a la situación del sistema educativo nacional y las polí-
ticas desarrolladas en años recientes, con especial énfasis en las de la
presente administración pero sin reducirse a ellas. Por ello, y dados los
tiempos que implica el quehacer educativo, la perspectiva temporal del do-
cumento es más amplia.
Estamos convencidos de que la educación es un componente clave de
las políticas públicas porque su contribución es fundamental para construir
un país equitativo, democrático y próspero. Las políticas educativas funda-
mentales deben ser políticas de Estado, por ser la educación un bien públi-
co, y para que su vigencia no se subordine a los tiempos políticos o los
periodos gubernamentales; deben ser también el resultado del consenso
entre los principales actores involucrados y sustentarse sobre bases jurídi-
cas firmes.
El texto que presentamos contiene reflexiones que compartimos los in-
tegrantes del Consejo, más allá de diferencias que no invalidan el consen-
so en lo fundamental. Al mismo tiempo, refleja la diversidad de puntos de
vista de quienes formamos parte de él, lo que se manifiesta en formas
variadas en el tratamiento de los temas y recomendaciones de distinto tipo.
Hemos decidido mantener estos matices porque reflejan la diversidad de
puntos de vista y perspectivas que existen entre nosotros y contribuyen al
enriquecimiento del trabajo.
La base sustantiva de nuestra reflexión radica en los principios plasma-
dos en el Artículo Tercero de la Constitución, que define la educación como
un derecho de toda persona, que tenderá a desarrollar armónicamente to-
das las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la
Patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y
en la justicia; que será laica y luchará contra la ignorancia y sus efectos; será
democrática; sin hostilidades ni exclusivismos atenderá a la comprensión
de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la de-
fensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra inde-
pendencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cul-
tura; y contribuirá a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos 11
 que aporte a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio por la
dignidad de la persona y la integridad de la familia, la convicción del interés
general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los
ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitan-
do los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos.
De los puntos anteriores queremos retomar uno que en las circunstan-
cias actuales del país y de la educación mexicana nos parece necesario
subrayar: el que se refiere al carácter laico de la educación pública. Con
respeto a toda expresión religiosa, y conscientes de la importancia que
tienen en una sociedad democrática los valores de pluralidad y tolerancia,
de libertad e igualdad de derechos de los ciudadanos, manifestamos nues-
tra convicción de que los contenidos de la educación nacional no deberán
identificarse con la forma de concebir los valores de confesión particular
alguna, sino que deberán basarse en los valores comunes a las diversas
formas de pensamiento, religiosas o no, que recogen textos como la Decla-
ración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y, muy
especialmente en nuestro caso, el Artículo 3° de la Constitución.
En relación con lo anterior, queremos subrayar también la importancia
de la educación pública en el sistema educativo nacional. Reconociendo el
derecho de los particulares a ofrecer educación de cualquier tipo, y valoran-
do la aportación educativa que hacen muchas escuelas e instituciones pri-
vadas, nos parece necesario destacar el lugar insustituible en el desarrollo
cultural, político y económico de México que la educación pública ha tenido
históricamente, desde el último tercio del siglo XIX y a lo largo del XX, y que
creemos deberá tener también durante el siglo XXI. Estamos convencidos,
en particular, de que ese papel de la educación pública ha sido y seguirá
siendo fundamental para que el sistema educativo contribuya a la equidad,
la democracia y el desarrollo económico y social.
Por lo anterior, y si bien el documento siguiente atañe a todo el sistema
educativo nacional, su contenido se refiere más directamente, en general, a
la educación pública.
Los miembros del Consejo entendemos la encomienda que se nos hizo
como una expresión de responsabilidad, a partir del reconocimiento de la
12 complejidad del sistema educativo nacional, y de la necesidad de aprove-
char la experiencia adquirida por una administración para la definición de
las políticas futuras. Por ello nuestro esfuerzo queda totalmente alejado de
cualquier vana pretensión de perpetuar una línea de trabajo.
No podemos ignorar el próximo cambio de administración federal, que
marcó la coyuntura en que ocurrió la preparación de este documento; en
este sentido, es de subrayarse que nuestra reflexión ha tratado de ser obje-
tiva y rigurosa. Tan desacertado sería un cambio total de rumbo, que desco-
nozca y desaproveche los avances alcanzados, como un continuismo que
no recurra a la experiencia para identificar limitaciones y dar lugar a ideas
frescas y acercamientos innovadores. Deseamos impulsar la transforma-
ción fincada en los logros alcanzados mediante esfuerzos sostenidos a lo
largo del tiempo.
Hemos tomado en cuenta experiencias valiosas de otros países; de los
que comparten con el nuestro problemas de pobreza y rezago, y de aquellos
que han conseguido los avances más notables.
Procuramos que el texto no resultara demasiado extenso, limitando los
elementos de diagnóstico a los indispensables y centrando la atención en
recomendaciones de políticas focalizadas en temas prioritarios que se
refieren a todos los tipos educativos.
En la introducción reflexionamos sobre ciertos rasgos del entorno nacio-
nal e internacional que enmarcan las recomendaciones. Al destacar esos
rasgos se hace evidente la preocupación sobre problemas educativos que
llamaron especialmente nuestra atención, y respecto a la gravedad de fenó-
menos sociales que inciden de formas varias sobre el sistema educativo y
amenazan los esfuerzos de la escuela.
Después de la introducción, el documento tiene tres partes principales:
la primera se refiere a los propósitos centrales de la educación que consi-
deramos necesaria para responder a los desafíos más importantes del
país. A partir del análisis sobre los retos y oportunidades del contexto, iden-
tificamos tres ejes para articular el proyecto educativo nacional: México ne-
cesita una educación que contribuya a fomentar la justicia y la equidad; que
propicie la democracia, la cohesión social y la responsabilidad ciudadana;
y que fomente la productividad y la capacidad de todos los mexicanos para
participar en el desarrollo económico. La segunda parte presenta conside- 13
 raciones sobre la calidad educativa, que concebimos como criterio conduc-
tor del conjunto de recomendaciones formuladas. En la tercera parte identi-
ficamos tres políticas que pueden ayudar a alcanzar los propósitos centra-
les: la profesionalización de los trabajadores de la educación; el fortaleci-
miento de los aspectos relacionados con la gobernabilidad del sistema, la
federalización y la participación social; y los recursos que se requieren y los
retos que se enfrentan en el ámbito del financiamiento de la educación. La
reflexión concluye con algunos elementos que a nuestro juicio deberían
incluirse en una agenda de la educación en México para los próximos años.
A continuación nos referimos a los propósitos centrales que desde nues-
tro punto de vista debiera tener la educación. Concluimos esta parte con un
conjunto de reflexiones que consideramos de la mayor importancia para
enmarcar el contenido del documento.

Una educación para la justicia y la equidad

La educación es un derecho fundamental y un bien público, por lo que las

políticas al respecto deben garantizar que toda la sociedad tenga acceso a
sus beneficios. Lograrlo implica asegurar que todos los individuos arriben a
ella, la conclusión de los estudios obligatorios tanto para las nuevas gene-
raciones como para quienes rebasaron la edad escolar, y brindar oportuni-
dades equitativas en los niveles medio y superior. A través de la educación
las personas mejoran sus condiciones de vida, sus expectativas de inser-
ción productiva y sus ingresos; además amplían sus posibilidades de mo-
vilidad social. Por ello, la inversión educativa es un medio para promover
la justicia y la equidad social.
El objetivo de acercar a toda la sociedad oportunidades educativas de
calidad implica el mejoramiento del sistema en conjunto, así como el desa-
rrollo de estrategias específicas centradas en la atención a los grupos de
población más vulnerables. Para lograr este propósito es ineludible supe-
rar los niveles de cobertura en todos los tipos, niveles y modalidades educa-
tivos, asegurar una formación de calidad para todos los estudiantes, reno-
var las opciones de atención a la población en rezago educativo y multiplicar
14 las opciones de formación a lo largo de la vida.
Una educación para la democracia, la cohesión social
y la responsabilidad ciudadana

De acuerdo al Artículo Tercero de la Constitución entendemos la democra-

cia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino
como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico,
social y cultural del pueblo; un modo de vida que se basa en la libertad de
las personas como principio fundamental; en la participación de la socie-
dad en la toma de decisiones; que implica que las personas se involucren
en las cuestiones que atañen a su comunidad, sea en el ámbito familiar, el
laboral, el social y respecto de las esferas de poder.
En este sentido, una de las más altas responsabilidades de la educa-
ción es la de formar sujetos con capacidades y valores propios de la demo-
cracia, como el ya mencionado de la libertad, el sentido de responsabilidad
individual y colectiva, el respeto de la ley y los derechos humanos, capaci-
dad de diálogo y tolerancia. Esa responsabilidad se cumple en la medida
en que las instituciones escolares, además de instancias de formación
intelectual y valorativa, sean ámbitos de vida democrática. Esto implica la
construcción de instituciones y reglas que propicien un mayor grado de
participación en el proyecto escolar y en la toma de decisiones sustantivas.
La educación contribuye a mejorar la cohesión social cuando es capaz
de formar para la convivencia, y de brindar a las personas un mejor horizonte
de incorporación a la vida productiva, al desarrollo cultural y a las institucio-
nes sociales. Una sociedad cohesionada es aquella que ofrece recursos
para satisfacer las necesidades básicas de sus integrantes y para procesar
la pluralidad de sus intereses y capacidades. Por ello la educación debe
proporcionar sólidas opciones de desarrollo para la plena integración de
los individuos al conjunto social.

Una educación para la productividad, la competitividad y el desarrollo

La educación es un factor clave que deberá contribuir al mejoramiento de la

calidad de vida en todas sus dimensiones, como la salud, el medio ambien-
te, la convivencia social y el desarrollo económico, porque aporta al sistema 15
 de producción los recursos humanos para su operación, y por ser el espa-
cio primario de gestación y transmisión de conocimientos. De ahí que sea
impostergable desarrollar un sistema para que los educandos sean forma-
dos en un ambiente de calidad, que les brinde la oportunidad efectiva de
desarrollar competencias intelectuales, técnicas y valorativas a la altura de
las exigencias del nuevo entorno.
El Consejo enfatiza, asimismo, la importancia de apuntalar los nexos
entre la política educativa y la política de ciencia y desarrollo tecnológico.
Una de las contribuciones de la educación es que genera una actitud crítica
y objetiva hacia la información y el conocimiento permitiendo al estudiante
plantear preguntas y problemas en forma adecuada y buscar las respues-
tas pertinentes.

La formación de las personas como propósito fundamental

La educación es esencial para la formación de las nuevas generaciones.

Por ello, más allá de las diferencias que podamos tener en cuanto al país
que queremos, el punto central de coincidencia es que queremos que la
educación forme ciudadanos capaces de engrandecer y desarrollar el país
en el que quieren vivir. El sistema educativo debe brindar a cada mexicano la
posibilidad de desarrollarse como persona libre, independiente y solidaria,
capaz de contribuir a su propio bienestar y al de su entorno.
Hay que propiciar una educación enfocada al desarrollo integral de las
personas; que, de manera equilibrada, desarrolle conocimientos, valores,
convicciones éticas, habilidades cognoscitivas, dominio de sí mismo, acti-
tudes críticas y objetivas, competencias lingüísticas y expresivas, capacidad
para aprender y resolver problemas de manera creativa, capacidad para
trabajar colectivamente, visión de su región, del país y del mundo como un
todo que interacciona, sensibilidad social, aprecio y responsabilidad con el
medio ambiente, y conocimiento de la historia y las culturas como funda-
mentos de la identidad. Debemos formar ciudadanos con visión global y raíz
nacional.
La tarea de mejorar la educación implica abrir un horizonte en el cual las
16 opciones de desarrollo del país sean pensadas, decididas y puestas en
marcha por individuos plenamente concientes de su realidad social y su
cultura, con capacidades para enfrentar los retos y oportunidades de las
circunstancias, y con una mentalidad crítica e innovadora.

La necesidad de un compromiso por la educación

Los consejeros consideramos que la educación es un factor estratégico

para la solución de los problemas sociales, pero sabemos también que la
influencia de los demás ámbitos sociales sobre la educación es igualmen-
te importante. La relación es recíproca. Las políticas educativas deben inte-
grarse en un conjunto más amplio de acciones multisectoriales, de políti-
cas económicas y sociales que promuevan el desarrollo en todas sus di-
mensiones.
La tarea de mejorar la educación es responsabilidad de toda la socie-
dad, no sólo de la escuela y los maestros; éstos deben redoblar esfuerzos
y corregir las deficiencias que les correspondan, pero la sociedad debe
apoyar más a la escuela, incluyendo la detección de fallas y la búsqueda de
soluciones. La escuela no sólo es de los estudiantes sino de todos aque-
llos que los rodean.
Existen motivos fundados que respaldan el sentimiento de insatisfac-
ción hacia la educación que hoy se ofrece en nuestro país. La inconformidad
ampliamente compartida se alimenta con una variedad de aspectos de los
cuales da cuenta el presente documento. A lo largo de sus páginas se ofre-
ce el análisis de los problemas y se plantean sugerencias y recomendacio-
nes orientadas a mejorar el sistema educativo. Las barreras que hasta
ahora han limitado mayores avances demuestran la necesidad de un plan-
teamiento diferente: amplio, incluyente, dotado de una fuerza que provenga
del interés colectivo.
En la opinión pública hay grandes coincidencias sobre los objetivos de
la educación, no así sobre la forma de lograrlos. Amplios sectores no están
adecuadamente informados sobre la forma de alcanzar una educación rele-
vante y de calidad. La consecuencia hasta ahora ha sido un avance lento y
lleno de tropiezos en los programas que se diseñan, discuten e implementan
en grupos de especialistas que se comunican poco con los grandes secto- 17
 res de la población y por ello no logran su apoyo para armonizar y hacer
coincidir visiones e intereses.
Debemos esforzarnos más para que todos tengamos la intención y los
medios para estar mejor enterados de una materia de la que decididamen-
te depende nuestro bienestar; tener ideas claras que nos permitan a todos
involucrarnos de la manera más conveniente. Es indispensable ver a la
educación como la gran tarea que a todos nos concierne; entre más deman-
demos de ella mayor habrá de ser la aportación que cada uno le entregue.
No es posible dejar sola a la escuela ni negarnos a ver que sus alcances
serán siempre mucho más poderosos si sus responsabilidades se ven
respaldadas por todos los sectores.
Una sociedad no puede escatimar a la educación su energía cuando
está tan urgida de sus beneficios. Ni el Estado ni la sociedad pueden volver
a subordinarla a intereses que en el fondo y a la larga están muy por debajo
de ella. Es indispensable considerarla como la gran prioridad de desarrollo
humano y social en el centro de nuestros intereses a fin de lograr el impulso
que el país está esperando.
La educación exige un compromiso nacional que se traduzca en respon-
sabilidades compartidas por todos los sectores de la sociedad. El Estado
deberá reforzar el papel que le corresponde, y en cada uno de sus distintos
espacios de manera democrática deberán asumir un papel activo los pa-
dres de familia, los empresarios, los sindicatos, los medios de comunica-
ción, las organizaciones sociales de distinta índole.
Esperamos que este documento contribuya a que las políticas que orien-
tarán el desarrollo del sistema educativo nacional aprovechen la experien-
cia adquirida y consigan hacer realidad los muchos avances que todavía
están pendientes.

Consejo de Especialistas para la Educación,

Secretaría de Educación Pública.
Ciudad de México, agosto de 2006.

18
 INTRODUCCIÓN
La visión de México

19
20
M éxico es un país de contrastes. A lo largo del siglo XX, a pesar de uno
de los crecimientos de población más intensos de la historia, consiguió
avanzar en la modernización de la planta productiva, en la urbanización y la
provisión de servicios públicos, así como en la construcción de un sistema
político democrático. Gracias a ello, a comienzos de este siglo buena parte
de la población tiene acceso a niveles de vida decorosos y en el plano
internacional se reconoce al país como una sociedad de desarrollo inter-
medio.
Sin embargo, también es una sociedad con muchos desequilibrios, en
la que grupos considerables de la población no gozan de los beneficios del
progreso. La desigualdad persiste y la marginación continúa afectando a
millones de personas. Esta problemática ha formado un país que enfrenta
grandes desafíos.
México debe situarse a la altura de los avances del mundo, acortar la
distancia que lo separa de las naciones avanzadas, al tiempo que corrige
su ancestral desigualdad y subsana el rezago histórico de los marginados.
El país debe atender simultáneamente los retos de la prosperidad y la equi-
dad, los de la seguridad y la gobernabilidad, y los de la democracia, la
concordia y la cohesión social.
Mejorar los actuales niveles de desarrollo requiere de esfuerzos en va-
rios frentes de política pública, además de una corresponsabilidad entre la
sociedad y el Estado que asigne prioridad al desarrollo humano entendido
en los términos que propone las Naciones Unidas, combata la desigualdad
y respete la diversidad. Es necesario, en consecuencia, consolidar la eco-
nomía nacional, mejorar los instrumentos de gobierno y fortalecer las capa-
cidades sociales. El Consejo hace énfasis en varios aspectos del modelo
de desarrollo.
Al respecto, un tema sobresaliente concierne a la magnitud y ritmo de
crecimiento de la economía. Es evidente que la planta productiva del país, la
cantidad de puestos de trabajo, la riqueza generada y la distribución del
ingreso son inadecuadas ante las necesidades de la población. No menos
importante es la calidad de la economía, es decir el tipo de bienes y servi-
cios que se producen, las fuentes de valor agregado, la calificación para el
empleo, y el marco de seguridad jurídica del trabajo, factores que deben 21
 atenderse en su conjunto para lograr una economía más competitiva.
Otro ángulo de la problemática apunta hacia la necesidad de adecuar la
política hacendaria para equilibrar el fomento a la inversión, el desarrollo
del mercado interno y el comercio internacional, el control de las variables
macroeconómicas y la recaudación fiscal, y fortalecer el mercado interno.
Permanece el desafío de avanzar hacia formas modernas y participati-
vas de encarar el problema de la justicia social, que permitan avanzar de
manera efectiva hacia la equidad en el acceso a los satisfactores básicos y
a los bienes de la cultura. Asimismo es fundamental el fortalecimiento del
Estado de Derecho y de las instituciones que dan soporte a la participación
de la sociedad en distintas áreas de actividad. El régimen político democrá-
tico requiere certeza jurídica y fortaleza institucional para encauzar el desa-
rrollo de la nación en su conjunto.
Estos desafíos implican a la educación en varios sentidos. México recla-
ma un sistema educativo de alta calidad académica, que garantice a toda la
población oportunidades de acceso y permanencia en todos los niveles de
enseñanza, que dote a las personas con capacidades para el desempeño
laboral, el ejercicio de sus derechos y obligaciones, así como la satisfac-
ción de sus aspiraciones.
En el marco de estos propósitos, el Consejo considera oportuno tener
en cuenta las condiciones del entorno nacional y mundial que darán lugar a
los retos y oportunidades del sistema educativo del país en los próximos
años. Su comprensión es necesaria para dimensionar el alcance de las políti-
cas educativas en el contexto de las tendencias de cambio más relevantes.

El entorno nacional

En una sociedad de marcados contrastes económicos, sociales, culturales

y ambientales, el reto educativo consiste en brindar a las personas un mejor
horizonte de participación en el sistema productivo, reforzar su comprensión
de la realidad, y apoyar sus formas de colaboración en la vida social y cultu-
ral.
22 ¿En qué condiciones del contexto nacional cabe situar el proyecto edu-
cativo del país para los próximos años? En primer lugar, conviene reconocer
las insuficiencias del desarrollo a las que nos enfrentamos. Cerca de la
mitad de la población subsiste en condiciones de pobreza y casi una quinta
parte cuenta apenas con medios de subsistencia. Sólo el 47 por ciento de la
población total es derechohabiente de servicios públicos de salud y aproxi-
madamente una cuarta parte carece de la infraestructura sanitaria básica.
Menos del 60 por ciento de la población económicamente activa cuenta con
un puesto de trabajo en la economía formal y más del 35 por ciento de los
ingresos se concentra en el diez por ciento de los hogares.
El rezago educativo, considerado como la proporción de mayores de 15
años analfabetas o que no tienen la primaria o secundaria terminada, se-
gún el Conteo de Población y Vivienda de 2005, alcanza a más de 30 millo-
nes de personas. Entre los mayores de 15 años hay un 8.4 por ciento de
analfabetas, 14.3 por ciento sin primaria terminada y 21.2 por ciento sin
secundaria concluida. La escolaridad promedio de la población económi-
camente activa, estimada por el INEGI para 2004, es de 8.2 años, todavía
inferior a la educación obligatoria por ley.
La desigualdad que caracteriza a la realidad social del país se manifies-
ta en sus regiones. Casi dos terceras partes de la población viven en las
entidades con índices de producto por habitante, esperanza de vida y años
de escolaridad inferiores a la media nacional, y casi tres cuartas partes de
los indígenas habitan en las localidades más pobres. La convergencia en-
tre los estados para cerrar brechas de desarrollo humano ha sido lenta e
inercial y se mantiene un alto grado de dispersión entre los municipios de
cada estado. Incluso, la desigualdad se expresa no sólo entre regiones
específicas sino aun dentro de ellas mismas.
En tales condiciones, el reto educativo se vincula con la formación de
capacidades para el desarrollo local y regional, que atiendan a las vocacio-
nes productivas de las entidades y localidades y contribuyan a mejorar las
condiciones de vida. El objetivo de relevancia social de la educación en-
cuentra así un sentido más definido, aunque también más complejo, por-
que proyecta al sistema educativo desafíos combinados que provienen tan-
to del entorno nacional como de los contextos locales y sus particulares
necesidades de desarrollo. 23
 En la actualidad, los factores del crecimiento económico, la distribución
del producto por habitante, el tamaño y composición del sector laboral, el
ritmo de generación de nuevos empleos y la productividad del trabajo, ofre-
cen un panorama poco alentador en su conjunto. No obstante la estabilidad
macroeconómica conseguida, es indispensable emprender un nuevo ciclo
de crecimiento que genere oportunidades de trabajo suficientes para las
nuevas generaciones y mejore las condiciones de distribución de los ingre-
sos. Desde esta perspectiva, consideramos a la educación como la base
de la formación que requiere cada persona para impulsar el crecimiento y la
competitividad de la economía basada en las competencias de los ciudada-
nos.
En una sociedad desarrollada, además de fortaleza económica y equi-
dad distributiva, se tienen altos niveles de bienestar. Al considerar que la
educación es insustituible para forjar hábitos de conducta, actitudes y valo-
res apropiados a los proyectos de desarrollo socialmente compartidos, el
Consejo hace notar que el cultivo de una mentalidad atenta al cuidado de sí
mismo, de los demás y del entorno es de fundamental importancia para
mejorar las condiciones de vida y la convivencia social.
El desarrollo sustentable constituye asimismo un imperativo para actua-
lizar el proyecto educativo del país. La educación debe formar sujetos con
una amplia comprensión de las oportunidades, implicaciones, costos y ries-
gos de modificar el medio ambiente, de explotar los recursos naturales, y de
satisfacer, a la vez, las necesidades de la generación presente sin compro-
meter las opciones de las futuras.
Por otra parte, al reconocer el carácter multicultural de la nación, la edu-
cación enfrenta el reto de proteger la diversidad cultural como fundamento
de la identidad nacional, ya que ésta aporta pluralismo y riqueza de conoci-
mientos y visiones del mundo además de que entraña derechos humanos
y sociales que deben respetarse. Una educación efectivamente intercultural
atañe al sistema educativo en su conjunto y requiere proyectar esta pers-
pectiva en todos los tipos educativos.
El México de hoy añade a su pluralidad cultural nuevos patrones de asen-
tamiento territorial, que dan cuenta, por un lado, de la continuidad del proce-
24 so de urbanización y, por otro, de la intensificación de flujos de población por
motivos económicos. Algunos de éstos se movilizan dentro del territorio
nacional, otros se dirigen al exterior. Al considerar que la educación, en su
sentido más eminente es formación para la vida, resulta impostergable
adecuar el sistema de enseñanza también a esas dinámicas y prestar aten-
ción particular a las necesidades educativas de los grupos involucrados en
ellas.
La transición demográfica del país ha dado lugar a la presencia de un
muy amplio contingente de jóvenes con necesidades de educación y trabajo
insuficientemente satisfechas. Los retos de retención y cobertura en los
tipos y niveles posteriores a la educación básica aparecen ya en el escena-
rio. En los próximos años será necesario sostener la expansión de oportu-
nidades de acceso a la enseñanza media superior y superior, establecer
programas y acciones que favorezcan la permanencia de los jóvenes en el
sistema, y asegurar el logro de los objetivos que persiguen estos dos tipos
educativos.
En un par de décadas la proporción de adultos y ancianos será mayori-
taria. El lapso relativamente favorable por el que pasa el país en las prime-
ras décadas del siglo XXI dejará lugar a otro período en el que la población
en edad económicamente activa deberá sostener a un gran número de
personas, ya no niños, sino viejos. Si no se aprovecha la etapa actual, con
sus excepcionales condiciones, el país enfrentará los tiempos difíciles que
se aproximan en circunstancias más desfavorables.
La previsible transformación a mediano y largo plazo de la estructura
demográfica del país obliga a anticipar respuestas. En el futuro próximo, la
estructura educativa tendrá que ensancharse en los tipos medio superior y
superior y abrir mayores opciones formativas a grupos de población adulta.
Para enfrentar estos retos, el Consejo recomienda explorar opciones de
educación abierta y a distancia, y ponderar la experiencia internacional en
materia de educación continua.
Otro aspecto del envejecimiento poblacional radica en sus implicacio-
nes para la planta académica. Las necesidades de renovación se perciben
en varias zonas del sistema y los riesgos son evidentes. En los próximos
años aumentará considerablemente el número de trabajadores de la edu-
cación en condiciones de retiro y por consiguiente la presión sobre los 25
 esquemas de jubilación y pensiones. Para posibilitar un cambio generacio-
nal ordenado es necesario establecer oportunamente programas de reno-
vación que tomen en cuenta las necesidades de ampliación de la oferta y el
tipo de perfil profesional adecuado a los distintos tipos, niveles y modalida-
des educativas.
En conclusión, la relación entre educación y desarrollo es dialéctica. La
inversión en educación, ciencia y tecnología, si no está acompañada de la
generación de una actitud crítica y objetiva, de políticas económicas de fo-
mento a la producción y el empleo, de regulaciones e instrumentos de coor-
dinación eficientes, y de políticas sociales regidas por objetivos de equidad,
resulta insuficiente para lograr mejores niveles de desarrollo y bienestar. A
su vez, la transformación productiva y cultural del país es imposible en au-
sencia de un sistema educativo vigoroso. Consolidar y entrelazar ambos
elementos es el principal desafío de la política pública.

El entorno global

México confronta ya sus opciones de desarrollo en un escenario mundial

condicionado por la globalización. Este no es un fenómeno exclusivamente
económico, pues comprende diversos procesos derivados de la creciente
interacción entre las sociedades. La escala mundial de los retos y oportuni-
dades globales representa, en este sentido, un referente fundamental para
la construcción de alternativas de alcance nacional y regional. En el plano
cultural, tales procesos significan un cambio de época con repercusiones
en las formas de actuar, convivir, percibir y representar la realidad.
Si bien la globalización ha dado lugar a contradicciones sociales y eco-
nómicas entre países, sectores y grupos sociales, así como a conflictos
relacionados con las desiguales condiciones de acceso a bienes y oportu-
nidades, también ha abierto nuevas vías de desarrollo a través del intercam-
bio internacional, ha renovado posibilidades de cooperación y liberado fuer-
zas para el diálogo entre las culturas. Hoy más que nunca vivimos en un
mundo interdependiente, con nuevas posibilidades y desafíos. La relación
26 de nuestra economía con la de los Estados Unidos y en general nuestra
ubicación en América del Norte con una frontera de más de 3 mil kilómetros
con la principal potencia del mundo, es un elemento del que ningún análisis
puede prescindir.
En tal escenario se conjugan la intensificación de la competencia inter-
nacional por los mercados, y la creciente importancia del conocimiento cien-
tífico básico y aplicado para mejorar las condiciones de dicha competitivi-
dad. En gran parte del siglo pasado el desarrollo de México se basó en una
economía cerrada. Con la apertura al intercambio internacional, su compe-
titividad se centró en la abundancia de mano de obra y en el planteamiento
de condiciones favorables a la inversión extranjera directa. Ese tipo de de-
sarrollo no es viable en el siglo XXI. Las economías que han construido
capacidades para incorporar trabajo calificado, tecnología de vanguardia e
innovaciones cuentan con mayores posibilidades de éxito al concurrir en los
mercados globales. En el mundo de hoy este tipo de conocimiento es la
ventaja comparativa por excelencia, y es lo que faculta a países como México
a participar en las decisiones globales.
La economía centrada en el conocimiento ha renovado las formas tradi-
cionales de producción, transferencia y gestión de los mismos. En los paí-
ses desarrollados la prioridad otorgada a la educación y a la generación de
ciencia básica y aplicada, tecnología e innovaciones, se refleja en la cre-
ciente inversión de recursos públicos y privados en el sector, así como en
una preocupación compartida acerca de la calidad educativa y la necesidad
de contar con especialistas en todas las áreas del conocimiento.
Esta dinámica, apoyada en la revolución informática, ha acelerado el
ritmo de producción científica y acortado el ciclo de generación, difusión y
aplicación de nuevos conocimientos. Se estima que en la actualidad cada
cinco años se duplica la cantidad de conocimientos científicos acumulados
y otro tanto ocurre con el desarrollo de nuevas áreas de actividad científica.
La influencia recíproca entre líneas de investigación se generaliza y la trans-
ferencia social y educativa de la ciencia caracteriza a las sociedades más
adelantadas.
Las posibilidades de articulación de sistemas de innovación en los que
participan instancias gubernamentales, empresariales, centros académi-
cos y organizaciones sociales, dependen en gran medida de la existencia 27
 de estructuras educativas consolidadas, cuyos resultados se reflejan en la
formación de personas con amplias capacidades intelectuales, creatividad,
juicio crítico y destrezas profesionales. De este modo, la formación de capi-
tal humano, la inversión en educación, ciencia y tecnología, así como la
consolidación de instituciones para proteger la propiedad intelectual y faci-
litar la transferencia de conocimientos, son prioridades para impulsar mo-
delos de desarrollo acordes a las exigencias de la nueva economía.
La construcción de capacidades mediante los sistemas de educación,
ciencia, tecnología y cultura no sólo es importante para el sector moderno
de la economía; también confiere una nueva dinámica al segmento tradicio-
nal y renueva horizontes a las pequeñas y medianas unidades de produc-
ción y servicios. Las posibilidades de articulación y encadenamiento pro-
ductivo entre los sectores y unidades económicas se amplían en la medida
en que las ventajas de la innovación irradian al sistema en su conjunto. En
el caso contrario se corre el riesgo de ensanchar la brecha entre las gran-
des, las medianas y las pequeñas empresas, así como entre el segmento
moderno y el tradicional de la economía.
La importancia de la educación y el conocimiento no se limita, sin em-
bargo, a su función económica. La expresión “sociedad del conocimiento”
sintetiza la aspiración de alcanzar una fase de desarrollo donde generar
conocimientos se traduzca en formas de producción y consumo racionales
y sustentables, en trabajo creativo, en amplios canales de acceso a los
bienes públicos, en mejores condiciones de expresión social, en valores
compartidos sobre la democracia, el Estado de Derecho, la convivencia
pacífica, el respeto a la diversidad cultural y el cuidado a las personas.
En tal sentido, la educación, desde la formación básica hasta la más alta
especialización, cumple un papel de primer orden en la construcción de una
sociedad más justa y con sólidas capacidades para la resolución de los
graves problemas que aquejan a nuestra época. Al despuntar el siglo XXI
hay una percepción más clara sobre el carácter sistémico de la relación
entre las actividades humanas y el medio natural, así como de los efectos
sociales y culturales generados por los flujos internacionales de informa-
ción, productos y seres humanos.
28 Sirva como ilustración la referencia a riesgos globales como el cambio
climático, el agotamiento de fuentes de energía, la intensificación de migra-
ciones económicas, la persistencia del desempleo, la pobreza, el hambre,
el analfabetismo y la violación de los derechos humanos en los países
menos desarrollados, la aparición de pandemias, las expresiones de inse-
guridad y violencia en las regiones que han disminuido sus niveles de bien-
estar, y la continuidad de formas de discriminación por género, edad, nacio-
nalidad, capacidad física y mental, entre otras vertientes.
A tales riesgos se añade la marginación generada por la propia muta-
ción económica. Por ejemplo, la exclusión laboral resultante de cambios
tecnológicos y organizativos, el desplazamiento de sectores productivos y
laborales con posibilidades limitadas de reconversión, y la diferenciación
entre economías de acuerdo a sus capacidades de innovación. En el plano
social aparecen, asimismo, nuevos vectores de desigualdad tendientes a
marginar a los grupos de población insuficientemente escolarizados, así
como a los individuos carentes de las competencias técnicas e intelectua-
les necesarias para su inserción productiva.
Dicho en otras palabras, si bien la globalización y la economía basada
en la información y el conocimiento han renovado posibilidades de desarro-
llo productivo y cultural, también se ha elevado el umbral para participar en
tales dinámicas y se han hecho evidentes nuevas y más amplias necesida-
des de formación. Por ello, el debate contemporáneo coincide en la necesi-
dad de desarrollar un conjunto de “nuevas alfabetizaciones”, que incluyen la
ética, la cívica, la intercultural, la tecnológica y la informática.
En suma, la globalización y la sociedad del conocimiento se caracterizan
por ser un entorno complejo de retos y oportunidades. Situar a México en
una posición económica competitiva y enfocada al bienestar de la pobla-
ción, requiere de un esfuerzo nacional considerable, responsabilidad de
toda la sociedad, y de una estrategia enfocada al mejoramiento del sistema
educativo, condición ineludible para alcanzar ese objetivo.

La educación de México en contexto

En la actualidad el sistema educativo brinda atención, en números redon- 29

 dos, a 32.3 millones de estudiantes. De ellos, 25 millones en el tipo básico
(preescolar, primaria y secundaria), 3.7 en la enseñanza media superior, 2.4
en la enseñanza superior, y 1.2 en las modalidades de capacitación para el
trabajo.
Estas cifras indican que de la población nacional, estimada en 103 mi-
llones de personas al año 2005, el 31.4 por ciento son estudiantes. De los
44.9 millones de mexicanos en edad escolar (3 a 24 años), poco más del 70
por ciento está en la escuela. Sin embargo, el nivel de cobertura alcanzado
es variable entre los tipos, niveles y modalidades del sistema, desigual
entre las regiones del país, socialmente inequitativo y poco competitivo en
términos internacionales.
El nivel preescolar, de tres grados, que forma parte de la educación
básica obligatoria desde 2002, atiende a 4.5 millones de niños. Recoge a
prácticamente la totalidad de la demanda en las edades de 4 y 5 años y a
una cuarta parte de los niños de tres años.
Por su parte, la educación primaria cuenta con una población escolar de
14.5 millones de estudiantes. En virtud de la tendencia decreciente de la
población infantil de México, la matrícula se estabilizó a partir de 1980. En la
actualidad la cobertura neta, es superior al 99 por ciento del grupo en edad
escolar (6 a 11 años), la eficiencia terminal se estima en 91.8 por ciento, y la
absorción de egresados de primaria en la secundaria asciende a 94.9 por
ciento.
El 93.5 por ciento de la matrícula de este nivel, se ubica en la modalidad
general, el 5.7 por ciento en primarias indígenas, y el 0.8 por ciento restante
en primarias comunitarias. El alumnado es atendido por 561 mil profesores
en 98 mil escuelas.
La secundaria brinda servicio a 6 millones de estudiantes, cifra equiva-
lente al 88 por ciento del grupo de edad entre 12 y 14 años. Sin embargo, la
cobertura neta es de 74.4 por ciento y la eficiencia terminal es del orden de
79 por ciento, lo que significa que al menos 400 mil estudiantes, de los más
de 2 millones que ingresan cada año, no concluyen sus estudios en el
tiempo previsto.
La distribución por modalidades indica que el 50.5 por ciento del estu-
30 diantado está en secundarias generales, el 28.2 por ciento en técnicas, el
20.6 por ciento en telesecundarias y el 0.7 por ciento restante en secunda-
rias para trabajadores. Este nivel lo atiende un total de 348 mil profesores
en 32 mil escuelas.
En los últimos años, gracias a la disminución de la demanda y en virtud
de las políticas de cobertura y retención enfocadas a los grupos de pobla-
ción más vulnerables, los indicadores de acceso, permanencia y egreso de
la educación básica expresan una tendencia positiva. No obstante, prevale-
cen retos de cobertura, particularmente en secundaria y en las zonas de
mayor pobreza. Asimismo, la calidad de los estudios básicos se aprecia
insuficiente en la comparación internacional.
Los resultados del Programme for International Student Assessment (PISA)
—aplicado en 2003 a muestras representativas de poblaciones escolares
de 15 años de edad de los países afiliados a la Organización para la Coope-
ración y el Desarrollo Económico (OCDE) y otras naciones participantes en el
estudio— colocan a México en los últimos lugares. En las pruebas de mate-
máticas, comprensión de lectura y comprensión de conocimientos científi-
cos aplicados, entre el 30 y 40 por ciento de los estudiantes no lograron
alcanzar el nivel mínimo necesario; más aún, las deficiencias en la calidad
del logro educativo afectan a los alumnos de los distintos estratos socio-
económicos y no son privativos de los grupos sociales en desventaja. En
resumen, los resultados de PISA nos sitúan por debajo de la gran mayoría de
los países que integran la organización, aunque en una posición compara-
ble o superior a la de naciones como Brasil, Uruguay, Indonesia y Túnez.
Los indicadores internacionales muestran que la educación básica de
México enfrenta desafíos importantes en otros aspectos. Aunque el país
invierte una de las mayores proporciones de su producto interno bruto en el
sector, casi el doble del promedio de la OCDE, el gasto por estudiante en
primaria y secundaria, medido en dólares ajustados a la paridad del poder
de compra, representa apenas una cuarta parte de lo que se ejerce en el
promedio de los países del organismo. En nuestro país cerca del 97 por
ciento del presupuesto público de educación básica se concentra en gasto
corriente, cuando el promedio OCDE equivale al 91 por ciento en ese renglón.
Más aún, mientras que en México el 93 por ciento del gasto corriente se
utiliza en pago de nómina, en los países de la OCDE más del 20 por ciento del 31
 mismo se aplica en la adquisición de insumos materiales. Asimismo, el
país exhibe una de las mayores proporciones de estudiantes por profesor y
uno de los más bajos niveles de salario magisterial, excepto si éstos se
miden contra el indicador de PIB por habitante.
Los retos de cobertura, calidad y pertinencia en los niveles posbásicos
son también considerables. En media superior la matrícula asciende a 3.7
millones de estudiantes, incluidas las modalidades general y tecnológica.
El 82.8 por ciento lo atiende el subsistema público. La población escolar del
tipo educativo equivale al 59.5 por ciento del grupo de edad entre 15 y 17
años. Únicamente 58 por ciento de los inscritos logran concluir estudios y
aproximadamente una cuarta parte del primer ingreso se pierde en la tran-
sición del primero al segundo grado.
Los niveles de acceso, retención y egreso de la educación media supe-
rior de México en la comparación internacional son preocupantes. Baste
decir que mientras en el promedio de los países de la OCDE más de tres
cuartas partes de los adultos de 35 años concluyó estudios de este nivel, en
México únicamente el 22 por ciento cuenta con la misma preparación.
Otro tanto ocurre en la educación superior. En la actualidad su matrícula
asciende a 2.6 millones de estudiantes, incluyendo la educación escolari-
zada y la no escolarizada, 93.4 por ciento de los cuales están en los niveles
de técnico superior universitario y licenciatura, incluyendo normales, y el
resto en posgrado. Esa cantidad equivale, aproximadamente, a una cober-
tura bruta de 25 por ciento, en relación con la población de 18 a 23 años de
edad; no obstante, en términos de cobertura neta, sólo alrededor del 18 por
ciento de los jóvenes de esa edad están incorporados a los estudios de tipo
superior.
La desigualdad regional y social de acceso y logro escolar en los niveles
de media superior y superior muestra un perfil más acusado que el de la
educación básica. La brecha entre entidades federativas es considerable y
más aún la existente entre grupos socioeconómicos. Según datos de las
pruebas del Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior
(CENEVAL) los puntajes de los exámenes de ingreso al nivel medio superior
(EXANI-1) y al nivel superior (EXANI-2) están sistemáticamente correlacionados
32 con las variables del perfil socioeconómico de los aspirantes.
 La mayoría de los países económicamente más desarrollados se ca-
racterizan por contar con niveles de cobertura en el nivel medio superior que
rebasan el 80 por ciento del grupo en la edad escolar correspondiente, y en
el nivel superior por tasas mayores al 50 por ciento en promedio. En estos
mismos países la educación media y superior tecnológicas atraen una pro-
porción de la demanda considerablemente mayor a la del caso mexicano y
los estudiantes formados en especialidades de esa naturaleza compiten
ventajosamente con los egresados de las carreras universitarias tradicio-
nales.
En México la matrícula de las carreras asociadas a las profesiones libe-
rales y al sector de los servicios ocupa la mayor proporción del contingente
estudiantil y se aprecia un déficit de demanda en las carreras científicas y
tecnológicas. Las posibilidades de inserción de los egresados en el merca-
do de trabajo formal presentan síntomas de agotamiento, lo que se mani-
fiesta en fenómenos tales como el desempleo o subempleo de profesiona-
les, la emigración de talentos y una mayor demanda de estudios de posgra-
do.
Sin perder de vista la complejidad del reto educativo del país, la expe-
riencia internacional enseña que es posible mejorar los resultados de la
educación mediante una combinación apropiada de elementos, entre los
que destacan los siguientes: la revisión, actualización e innovación de los
contenidos y métodos de enseñanza; la focalización de las políticas en la
mejora continua de la calidad; la evaluación sistemática y transparente de
todos los componentes del sistema; la implantación de medios de regula-
ción, supervisión y coordinación adecuados a la estructura del mismo; el
aprovechamiento intensivo e inteligente de tecnologías de la comunicación
y la enseñanza, y un esquema de gasto que otorgue prioridad al fortaleci-
miento de los elementos críticos de la calidad educativa, tales como la
formación del magisterio, la infraestructura escolar y los recursos de apoyo
al aprendizaje.
No sólo es posible mejorar la calidad de la educación. Hoy en día es una
exigencia imprescindible.
En el marco de esta visión sobre la realidad nacional, cobra sentido la
decisión de destacar, en la primera parte del documento, los tres puntos 33
 que, a nuestro juicio, deben constituir los propósitos centrales de la educa-
ción nacional: Una educación para la equidad y la justicia; para la democra-
cia, en la cohesión social y la responsabilidad ciudadana; y para la produc-
tividad, la competitividad y el desarrollo económico.

34
 PRIMERA PARTE
Tres propósitos centrales
para la educación

1. Una educación para la equidad y la justicia

2. Una educación para la democracia, la cohesión social

y la responsabilidad ciudadana

3. Una educación para la productividad,

la competitividad y el desarrollo

35
36
1. UNA EDUCACIÓN PARA LA EQUIDAD Y LA JUSTICIA

La desigualdad económica y social y la tendencia a una creciente polariza-

ción son dos de los principales problemas del país. Además de la injusticia
que conlleva, un país desigual tiene una frágil gobernabilidad, y en conse-
cuencia un clima poco propicio incluso para el crecimiento económico. La
desigualdad genera un círculo vicioso que entorpece el desarrollo. En la
construcción de un país más equitativo, socialmente más justo, en el que un
número creciente de personas pueda vivir dignamente de su trabajo y con-
tribuya a su desarrollo personal y familiar y al mejoramiento comunitario y
regional, la educación tiene un papel sobresaliente.
Sin embargo, la educación ha distribuido desigualmente sus benefi-
cios; factores como el lugar de nacimiento y residencia, el origen étnico y el
nivel socio-económico de las personas condicionan su trayectoria educati-
va y su aprendizaje. La tendencia inercial de los sistemas educativos es
hacia el reforzamiento de las desigualdades sociales y económicas; la edu-
cación reproduce las diferencias sociales. Pero también tiene la capacidad
de revertirlas, y debemos asegurar que lo haga.
Sabemos que la superación profunda de nuestra desigualdad tendrá
que proceder de medidas de política económica y social, no solamente
educativas, tales como una mayor recaudación impositiva y más equitativa;
una mejor distribución de la inversión productiva y de la riqueza generada;
un mayor desarrollo de la producción y el empleo, y un fortalecimiento de la
vida democrática, por mencionar sólo algunas.
México ha avanzado de forma importante en la extensión de los benefi-
cios del sistema educativo nacional, en todos los niveles; ha mejorado tam-
bién la distribución del servicio; se han desarrollado programas compensa-
torios que ofrecen recursos para la educación de los sectores más
desprotegidos; las becas se extienden a los estudiantes de educación me-
dia superior y superior. Desde hace varias décadas se ha buscado diversi-
ficar y mejorar la distribución geográfica de la oferta de educación media
superior y superior. Estas medidas favorecen el acceso de sectores antes
excluidos de estos niveles educativos.
La educación preescolar, que es más importante para los alumnos de 37
 hogares alejados de la cultura de la escuela, les llega precisamente de
manera tardía, después de que las regiones urbanas y desarrolladas han
sido cubiertas, y con recursos tanto humanos como materiales inferiores a
los destinados a las zonas que primero se vieron beneficiadas. La obligato-
riedad de tres grados de educación preescolar no resolverá estos proble-
mas e incluso contribuirá a acentuar esa desigualdad, en la medida en que
no se puede instrumentar en todo el país e impide que se desarrollen o
fortalezcan modelos no escolarizados adaptados a realidades culturales y
socioeconómicas diversas.
En primaria, si bien hemos alcanzado una cobertura casi universal, toda-
vía alrededor de 1, 400,000 niños y niñas entre los 6 y los 14 años se
encuentran fuera de la escuela. Se trata mayoritariamente de indígenas, de
habitantes de zonas rurales dispersas, y de hijos e hijas de jornaleros agrí-
colas migrantes.
El 9.5 por ciento de la matrícula de primaria es atendido en escuelas
multigrado debido a la enorme dispersión de la población rural: en 2005
más de 111,000 localidades rurales contaban con menos de 100 habitan-
tes. En la gran mayoría de estas escuelas multigrado existe una tendencia
a que se reduzca el tiempo que el maestro atiende a los diversos grupos, en
lugar de que se aproveche el valor pedagógico de la diversidad de edades,
de experiencias, de talentos e inteligencias que estas escuelas presentan.
Muchos de los niños y niñas que están fuera de la escuela son deserto-
res. En el caso de la gran mayoría de alumnos de esta edad que sí se
encuentran en la escuela, los resultados del aprendizaje son muy desigua-
les. Las causas de este fenómeno son complejas: comienzan desde una
desigual distribución de los recursos federales destinados a los diferentes
estados de la República. La federación no cumple con ello una función
compensatoria.
Hay alrededor de un millón y medio de jornaleros agrícolas migratorios,
que incluyen entre 300 mil y 400 mil niños de 6 a 14 años de edad. Durante
esta administración se han desarrollado modelos de atención adaptados a
las condiciones de esos niños, pero cubren apenas un 6 por ciento de la
demanda. Ello se debe a que se permite el trabajo infantil, a que las escue-
38 las que deben estar en las zonas de vivienda de los campos agrícolas son
pocas, tienen docentes mal pagados y no siempre bien formados, y a que
no se ofrece una educación capaz de atraer y retener a alumnos que tienen
que trabajar.
La desigualdad continúa en la secundaria. Los alumnos que se pierden
en el tránsito de primaria a secundaria, pero sobre todo los que no terminan
la secundaria, son los más pobres de los medios urbano y rural, y los que
pertenecen a grupos indígenas. Estos desertores no tienen más alternativa
que el trabajo informal y, en el caso de las zonas urbanas, la calle. Los
alumnos de secundaria procedentes de familias en pobreza que permane-
cen en la escuela aprenden muy poco en general, en especial si asisten a
una telesecundaria, modalidad mediante la cual se atienden las zonas rura-
les e indígenas. Si consiguen llegar al nivel medio superior lo hacen en
desventaja. Para los pobres el principal filtro del sistema educativo se en-
cuentra en los niveles básicos: pocos llegan a media superior y cuando lo
consiguen se enfrentan a serios problemas para permanecer en ella, y muy
rara vez logran llegar a la enseñanza superior.
La acumulación de los efectos de oportunidades de acceso, permanen-
cia y conclusión de la educación básica tan desiguales, ha producido las
importantes cifras del rezago educativo de la población adulta. Millones de
nuestros compatriotas no han podido acceder al alfabeto, y otros no han
terminado la primaria o la secundaria.
Si bien la educación media superior es el tipo educativo que —por facto-
res tanto demográficos como derivados de la dinámica del propio sistema
escolarizado— tendrá mayores presiones para crecer en los próximos años,
su oferta no se expande en la medida y la forma necesarias; en zonas
rurales e indígenas se favorecen modalidades de menor costo, lo que se
traduce en la baja calidad de estos bachilleratos. Los alumnos pobres, a
diferencia de los que provienen de familias de mejor situación económica,
tienen menores probabilidades de concluir con éxito y a tiempo sus estu-
dios.
En educación superior están representados fundamentalmente hijos de
familias de los tres deciles superiores de ingreso. Los alumnos de presti-
giadas universidades cursan una educación superior gratuita, mientras que
los de los institutos tecnológicos y las nuevas instituciones ubicadas, algu- 39
 nas de ellas, en comunidades marginadas y rurales, deben cubrir una parte
del costo de sus estudios. La baja eficiencia terminal de este nivel educativo
también afecta de manera especial a los alumnos más pobres.
La preparación de quienes trabajan en el sector educativo es también
desigual, lo que constituye un factor más de inequidad. Los docentes indí-
genas siguen siendo reclutados con sólo el bachillerato terminado. A nadie
debe sorprender que, ante estas circunstancias y la falta de un currículo
adecuado a la población indígena —capaz de atraerla, retenerla y propiciar
un aprendizaje pertinente— este sector tenga los resultados más bajos de
aprendizaje en las pruebas nacionales.
La consecuencia de la inequidad del sistema educativo se concreta en
el gran número de desertores de educación básica que engrosan nuestro
abultado rezago adulto, incluyendo a quienes no tienen instrucción, los que
no concluyeron la primaria y los que no terminaron la secundaria. Según el
Conteo de Población y Vivienda de 2005, en México ese rezago representa
un total de 30.1 millones de mayores de 15 años (el 43.9 por ciento del total).
Entre ellos hay seis millones que no saben leer y escribir. Este rezago sinte-
tiza la inequidad educativa histórica en nuestro país.
Si bien se han desarrollado diversos modelos de atención para estos
grupos de población, y las cifras del Conteo de 2005 permiten observar que
el rezago ha dejado de crecer; las personas en esta condición son atendi-
das de manera insuficiente. El rezago es un severo problema que aqueja
tanto a los individuos como a la nación en su conjunto, puesto que limita el
desarrollo, la productividad y el empleo. Además, está demostrado que la
baja escolaridad de los padres, en particular la de la madre, es un factor que
influye negativamente en la trayectoria escolar de los hijos y en su calidad de
vida. Sin embargo, los recursos que se destinan para atender esta proble-
mática no sólo no han aumentado, sino que han venido disminuyendo, y
representan apenas el 1 por ciento del presupuesto educativo. Sectores
sociales que debían contribuir no lo hacen.
Ante esta realidad, los miembros del Consejo consideramos que, si el
país quiere alcanzar altos niveles de desarrollo en el mundo del Siglo XXI,
debe lograr una enseñanza obligatoria que cumpla con sus fines, y ofrecer
40 opciones de estudio en la enseñanza media superior y superior, escolar y
extra escolar a todos los jóvenes que quieran hacerlo y muestren tener
capacidad para ello.

Recomendaciones

El sistema educativo mexicano tiene que buscar intencionalmente la equi-

dad, lo que sólo podrá lograrse si se definen políticas para ello, si se articu-
lan entre sí y se evalúan de manera consistente. Como línea general de
política necesitamos asumir el reto de ofrecer insumos de calidad en todos
los planteles, de asegurar la distribución de la calidad de los procesos, para
poder esperar, entonces sí, mayor equidad en los resultados.
Lo anterior no se logra con normativas rígidas ni procesos uniformes.
Ante la creciente heterogeneidad del alumnado por atender, se requiere de
claridad en los propósitos comunes; mayores niveles de autonomía en los
planteles; adecuada capacitación de los docentes para definir objetivos pro-
pios y procesos mediante los cuales puedan alcanzarlos. Se necesitan,
asimismo, mecanismos efectivos de apoyo a los planteles y de procesos
adecuados, retroalimentadores y no punitivos, de evaluación y rendición de
cuentas.
En particular, además de continuar y fortalecer, con base en evaluacio-
nes sólidas, los programas compensatorios, recomendamos adoptar es-
tas medidas:

i. Impulsar una iniciativa de reforma a la Constitución para acotar la obliga-

toriedad del preescolar, al menos en lo relativo al primer grado, en virtud
de que la obligación de llevar a los niños muy pequeños a la escuela
favorece la desigualdad, y si no se puede asegurar la calidad en el ser-
vicio, se pone en riesgo la seguridad de los infantes. El impulso al desa-
rrollo del preescolar deberá realizarse comenzando por la población en
desventaja y de manera tal que se tomen en cuenta las necesidades de
los grupos de población, según su situación. Así, por ejemplo, en las
zonas urbano-marginales, por lo general ambos padres trabajan, por lo
que sus hijos requieren de atención en horario prolongado. En cambio, 41
 en las zonas rurales e indígenas, donde los niños pequeños conviven
cercanamente con sus padres y están sometidos a procesos intensos
de socialización, conviene trabajar con las madres para que adquieran
competencias de crianza favorables al crecimiento y desarrollo integral
de los pequeños.
ii. Continuar la política en favor de la alfabetización, con especial énfasis en
algunos grupos de población, como las personas más jóvenes, los ha-
bitantes de zonas urbano-marginales de las ciudades, las zonas rurales
e indígenas y las mujeres. La vinculación de este servicio con la acredi-
tación de grados escolares es una medida que ha favorecido la incorpo-
ración de las personas adultas a la educación, por lo que debe seguir
impulsándose. Debe advertirse, sin embargo, que las estrategias efec-
tivas para algunos grupos no necesariamente lo son para otros, por lo
que deben buscarse enfoques apropiados para que la atención a pobla-
ciones como la indígena y la rural marginal, arroje mejores resultados.
iii. Prevenir la reprobación y la deserción tanto en primaria como en secun-
daria. Implantar un conjunto articulado e intersectorial de medidas
disuasivas del trabajo infantil. En el apartado relativo a calidad se abun-
dará sobre este punto.
iv. Ofrecer una educación de buena calidad a la población rural y a los
indígenas en todos los niveles educativos. La calidad supone la perti-
nencia cultural y lingüística de la educación que se ofrece, sin que ello
signifique relegar a un segundo plano la adquisición de habilidades
básicas y superiores y de los conocimientos y valores que México se
propone para todos los mexicanos. Ello significa mejorar la calidad de la
educación preescolar y primaria indígena. Conviene considerar los efec-
tos negativos de haber segregado en un subsistema educativo diferente
la atención a los indígenas. Esta atención se ha convertido en una de
inferior calidad y poca visibilidad dentro del sistema educativo. Habrá
que preguntarse si no sería mejor asegurar que el sistema central ad-
quiera la capacidad de atender su diversidad, y que se evalúen los lo-
gros y limitaciones del modelo actual, en especial en lo relativo a los
procedimientos para asignar plazas docentes.
42 v. Asegurar la atención en educación básica y media superior a la pobla-
 ción jornalera agrícola migrante. Ello implica adecuar la planeación de la
atención a los jornaleros, considerando el campo agrícola como unidad
de atención. En el caso específico de la primaria y la secundaria, signifi-
ca adaptar los programas, modularizarlos y unificarlos entre las modali-
dades educativas que atienden este sector de la población. Estos es-
fuerzos deberán verse complementados por una gradual erradicación
del trabajo infantil, que aparece como la causa principal del rezago edu-
cativo.
vi. Fortalecer los esfuerzos por mejorar el funcionamiento de las escuelas
multigrado, mediante la incorporación de la temática en la formación
inicial de docentes, la intensiva actualización en ejercicio de los que lo
requieran, y la dotación de materiales adecuados y suficientes. Todos
esos esfuerzos deberán dirigirse a aprovechar la diversidad, fomentar el
aprendizaje cooperativo y favorecer el desarrollo de sujetos activos y
creativos.
vii. Fortalecer y mejorar la telesecundaria por su importancia en las zonas
rurales. En las que trabajan con indígenas debe asegurarse que se
atienda la diversidad cultural y ofrecer, cuando así lo exija el contexto, una
educación cultural y lingüísticamente pertinente.
viii. Formar profesionalmente a los docentes indígenas. Esto debe ocurrir
no en instituciones especiales, sino en las normales regulares, donde
cursen los estudios de normal con futuros docentes mestizos, pero ade-
más adquieran un mejor dominio de su propia lengua y de su cultura, la
habilidad para enseñarlas, y la posibilidad de enseñar el español como
segunda lengua.
ix. Abordar la compleja problemática de la educación media superior de
forma integral, de manera que se pueda asegurar que la mayor parte de
los estudiantes que la cursan la concluyan en el periodo establecido
para ello y que los aprendizajes adquiridos sean pertinentes y adecua-
dos a sus necesidades. En el crecimiento de este tipo educativo debe-
rán tener prioridad, con programas de buena calidad, las zonas más
alejadas y más pobres y los grupos indígenas —a éstos con pertinencia
cultural y lingüística—, y no la forma habitual que perpetúa la desigual-
dad de las zonas urbanas a las rurales y de las más a las menos desa- 43
 rrolladas. Los temas de violencia, drogadicción y pandillerismo en los
planteles de las zonas urbano-marginales deben abordarse sin disimu-
lo y con decisión.
x. Acercar la oferta de educación superior a las regiones rurales y a las
más densamente indígenas. Los jóvenes campesinos y los indígenas
deben llegar a estar proporcionalmente representados en términos de
población. Para lograrlo, hay que abrir todos los canales posibles: uno
es el de las universidades orientadas a formar profesionales para el
desarrollo de sus propios pueblos y regiones; el otro es promover su
mayor presencia en las universidades convencionales. Los esfuerzos
para crear instituciones de educación superior de buena calidad en zo-
nas rurales, indígenas y de bajos niveles de desarrollo ameritan evalua-
ción y fortalecimiento.
xi. Atender el rezago educativo adulto y destinarle recursos suficientes para
resolver el reto que representa en un periodo razonable.
xii. Revisar los programas compensatorios dirigidos a la atención de la
población rural e indígena marginada para asegurar que los recursos
que se les destinan se aprovechen de la mejor manera posible. Es
igualmente deseable que en su financiamiento se avance hacia fórmu-
las que limiten el endeudamiento externo.

Un conjunto importante y coherente de medidas como las anteriores

permitiría comenzar a revertir la tendencia del sistema educativo a reprodu-
cir las desigualdades económicas y sociales existentes. Sólo así podrá
cumplir la educación con la parte que le corresponde en la construcción de
un México más justo y equitativo.

44
2. UNA EDUCACIÓN PARA LA DEMOCRACIA, LA COHESIÓN SOCIAL
Y LA RESPONSABILIDAD CIUDADANA

Desde la perspectiva de este tema, destacan en la atención del Consejo

dos grupos de políticas. El primero se refiere a la formación cívica y ética.
Estas políticas tienen que ver con lo fundamental de la misión de toda edu-
cación: el aprender a ser, el desarrollo en los educandos de sus valores y de
sus responsabilidades éticas, o sea el núcleo íntimo de la persona en el
que radica su dignidad suprema como ser humano. El otro grupo es el que
tiene que ver con la multiculturalidad del país, y con el tipo de educación que
se requiere para propiciar la cohesión social en ese contexto.
Comenzando con el segundo, la integración de la sociedad mexicana
adquiere una especial complejidad por su carácter multicultural. Si bien
esta realidad ha estado presente a lo largo de nuestra historia, apenas
desde 1992 la Constitución lo reconoce. Ello trae consigo implicaciones
muy importantes relacionadas, entre otras cosas, con la necesidad de ofre-
cer a toda la población una educación con enfoque intercultural, entendien-
do por ello la que se orienta a propiciar el conocimiento, respeto y aprecio de
la diversidad cultural del país.
Es imposible profundizar nuestra democracia y llegar a niveles superio-
res de cohesión social si no transitamos de la pluriculturalidad —que reco-
noce la coexistencia de grupos culturales distintos en nuestro territorio— a
la interculturalidad, que exige una relación basada en el respeto, desde
posiciones de igualdad, entre miembros de diferentes culturas. De no
combatirse el racismo y la discriminación que caracterizan a la población
mayoritaria mexicana seguirán afectando las decisiones que se tomen en
el futuro respecto de la participación de la población indígena en la vida
nacional y en los beneficios de nuestro desarrollo.
En el apartado anterior se formularon varias recomendaciones que tie-
nen que ver en particular con la educación que se ofrece a los niños indíge-
nas. Además de la importancia especial de la atención a este sector de la
población desde la perspectiva de la equidad, su atención, con los enfoques
pertinentes de orden cultural y lingüístico que recomendamos, contribuirá tam-
bién a la cohesión de la sociedad, con su especificidad multicultural. 45
 Se ha avanzado en este proceso en educación básica y en la licenciatura
en educación primaria, así como en la producción de materiales para radio
y televisión para la población abierta. Consideramos que estas acciones
deben evaluarse, mejorarse y fortalecerse, y que el enfoque intercultural en
la educación para todos debe aplicarse en todos los niveles educativos.
Por lo que se refiere a las políticas dirigidas a la formación cívica y ética,
preocupa seriamente al Consejo el comprobar que crecen y se agravan en
nuestra sociedad los problemas de inseguridad, violencia, desintegración
familiar, al igual que la influencia negativa de la televisión comercial, que
entre otras cosas derivan en anomia social.
Al trasfondo histórico de una conflictividad latente, producto de desigual-
dades, discriminaciones y exclusiones inveteradas, se han sumado en los
últimos años fenómenos como el desempleo y la frustración, la delincuen-
cia organizada, la drogadicción y el narcotráfico, la generalización de la co-
rrupción, fenómenos que están afectando sobre todo a los jóvenes.
Con preocupación de educadores observamos multiplicarse comporta-
mientos colectivos en que participan muchos jóvenes, que rompen la cohe-
sión social, transgreden en forma impune las normas legales y entorpecen
el avance de la democracia como forma de vida.
Diversos estudios sobre las culturas juveniles señalan características
positivas y negativas de los jóvenes. Entre las positivas podemos mencio-
nar su sentido de justicia, anhelo de autenticidad y sinceridad, sentido prác-
tico y solidaridad con sus pares. Entre los rasgos cuestionables que plan-
tean preguntas y retos a los educadores están la falta de referentes de
identidad, sociales y éticos, causada a veces por situaciones de desintegra-
ción familiar y otras veces por la superficialidad y vertiginosa rapidez de las
experiencias que viven; una inestabilidad socioafectiva que los hace sentir-
se inseguros; un sentido de inmediatez que los lleva a rehuír los compromi-
sos y apunta hacia una ética de la facilidad; la búsqueda hedonista de satis-
factores inmediatos; actitudes de indiferencia o de cinismo ante la autoridad
y la ley, que los aproximan a la tentación de la violencia; y un conjunto de
contradicciones no resueltas respecto a los valores familiares o sociales
que ya no comparten.
46 En escuelas que seleccionan su alumnado entre los estratos económi-
cos más favorecidos de la población, y no se preocupan por la formación
cívica y ética, se comprueban antivalores de elitismo y racismo, además de
los que refuerzan el individualismo egoísta propio de una economía basada
exclusivamente en el lucro.
Se trata de hechos de extraordinaria complejidad en los que intervienen
múltiples actores y que desbordan en buena parte las responsabilidades
del sistema educativo y aun del Estado en su conjunto, pero en los cuales
también los factores educativos tienen una clara responsabilidad. En una
perspectiva de largo plazo sería muy grave que las autoridades educativas
no asumieran en la presente coyuntura, con los apoyos políticos y sociales
indispensables, sus responsabilidades y atendieran la preparación huma-
na, ética y ciudadana de las generaciones jóvenes como lo exigen los actua-
les tiempos, para formar a los ciudadanos capaces de ejercer responsable
y críticamente su libertad, para fortalecer una democracia moderna y conse-
guir que la definición constitucional de México como país multicultural sea
una realidad plena.
Desde hace más de diez años las autoridades de la SEP tomaron la
decisión de recuperar la misión formativa de la escuela, un tanto eclipsada
por diversas causas: el predominio de la atención a los aprendizajes cogni-
tivos, las dificultades para apoyar la formación moral y el empobrecimiento
de la educación cívica. Ya en la administración anterior se impulsaron pro-
gramas innovadores de Formación Cívica y Ética, principalmente en secun-
daria, y se estimularon iniciativas muy diversas en las entidades federati-
vas. Durante la administración federal que está por terminar se ha manteni-
do el mismo propósito, profundizándolo con orientaciones más específicas.
El Programa Integral de Formación Cívica y Ética en Educación Básica
se ha propuesto que los alumnos de primaria avancen en la formación de
los valores que requiere la vida democrática, y el de Formación Ciudadana
hacia una Cultura de la Legalidad se enfoca, en el tercer grado de secunda-
ria, a la formación de actitudes de apego al Estado de derecho y a las
exigencias de una ciudadanía responsable.
Desafortunadamente, los esfuerzos se han centrado en las definiciones
curriculares y la producción de materiales didácticos, relegando a segundo
plano la formación de los educadores al igual que la organización y el fun- 47
 cionamiento de los planteles que, en este campo, debieran ser centrales.

Recomendaciones

Es opinión de este Consejo que las políticas de Formación Cívica y Ética

adoptadas por la SEP y algunos gobiernos estatales deben mantenerse,
profundizarse y ampliarse, afinándolas de conformidad con los resultados
de la experiencia. Además de lo que realicen las escuelas y maestros de
todos los niveles del sistema en este campo, el Estado y los particulares
deberían dar estímulos y apoyos a otros actores e instituciones, principal-
mente a los padres de familia que tienen en esto atribuciones y capacida-
des fundamentales.
La Formación Cívica y Ética debe considerarse la tarea central de la
educación y no una reforma curricular más, ni verse como una asignatura de
currículo; la SEP debe renovar su esfuerzo por devolver a la escuela su misión
formativa y ayudar a los maestros a desarrollar su vocación en lo que tiene
de esencial. En esta perspectiva, la Formación Cívica y Ética se enfocará
como tarea de la comunidad escolar en su conjunto y se relacionará con los
demás actores de la sociedad que concurren en ella. En cuanto a medidas
particulares recomendamos:

i. Seguir atentamente los fenómenos sociales y analizarlos por cuanto

evidencian o sugieren carencias educativas, con objeto de adecuar me-
jor las medidas que las autoridades puedan adoptar en la materia.
ii. Profundizar en el conocimiento de nuestra juventud, en los diversos me-
dios sociales y culturales del país en que se desenvuelve, mediante
investigaciones científicas y otros recursos; este conocimiento es indis-
pensable para definir los escenarios realistas en los que se lleva a cabo
la formación en valores y la educación ética.
iii. Perfeccionar los instrumentos y apoyos para Formación Cívica y Ética,
en el gobierno federal y los estatales, como una oferta diversificada en la
que los educadores escojan los que mejor se adapten a sus circunstan-
48 cias. En particular habrá que poner atención a que los cambios de go-
 bierno no provoquen la interrupción de políticas y programas acertados
por razón de protagonismos partidistas, desperdiciando así esfuerzos,
experiencias y recursos valiosos.
iv. Intensificar la oferta de experiencias y talleres para profesores. Para
poder ayudar a los alumnos a formarse en valores es indispensable que
el educador tenga la experiencia personal de esclarecer sus propios
valores y haya tomado conciencia de la manera como se formaron; esta
experiencia personal es particularmente necesaria tratándose de los
valores éticos.
v. Propiciar que los jóvenes participen en acciones para atender proble-
mas de su entorno, de manera que se despierte su conciencia respecto
a ellos.
vi. Fomentar de manera explícita códigos de ética y comportamiento cívico
en los planteles educativos, para que sean espacios donde se practi-
quen los valores y principios que se busca desarrollar en los educan-
dos, para que las actividades que se realicen en las escuelas y el am-
biente escolar y académico estén en armonía con ellos.
vii. A partir de municipios, delegaciones y otras instancias cercanas a las
comunidades locales, impulsar la oferta de opciones educativas no for-
males para jóvenes que no están en la escuela ni trabajan, padres de
familia, etc. con componentes para facilitar la inserción laboral y también
elementos atractivos relacionados con el deporte y las actividades cultu-
rales, y atendiendo siempre al desarrollo de valores y actitudes favora-
bles a la convivencia civilizada y democrática.
viii. Utilizar los medios de comunicación, principalmente la televisión y la
radio, para estimular a la población a formar sus apreciaciones, juicios
y actitudes en congruencia con los valores propios de la vida democráti-
ca: respeto al otro, tolerancia, relativización de las propias opiniones, el
recurso al diálogo, la solidaridad con los demás y el cumplimiento de las
leyes por convicción.
ix. Ante la escasa viabilidad de soluciones normativas al complejo proble-
ma de la nociva influencia educativa de la televisión comercial, sugeri-
mos a las autoridades promover la oferta de programas televisivos con
contenidos educativos, científicos y culturales, y la búsqueda con las 49
 empresas correspondientes para encontrar soluciones constructivas ba-
sadas en la corresponsabilidad, por vía de la auto-regulación y la partici-
pación social.
x. Recomendamos también apoyar a los padres de familia y a la propia
escuela para que enseñen a sus hijos y alumnos a ser receptores
críticos de las imágenes que transmite la televisión; aprovechar para
esto el acervo de experiencias de educación para la recepción crítica que
ya se han probado en México y otros países.
xi. Adoptar un enfoque intercultural en todo el sistema educativo para ir
despertando en las futuras generaciones el conocimiento de nuestra
diversidad, y con él la posibilidad de avanzar en el respeto y el aprecio
por ella, en especial por quienes son diferentes por razones culturales.
Se puede caminar en tal dirección mediante el desarrollo de currícula
interculturales transversales, que incorporen el conocimiento, los valo-
res y las producciones de los indígenas en todas las asignaturas y todos
los grados.

A sabiendas de que no es sólo tarea de la escuela, los miembros del

Consejo estamos convencidos de que la educación tiene un papel crucial
para la integración de una sociedad democrática, basada en la libertad; que
se aglutine alrededor de un núcleo de valores comunes, al tiempo que res-
pete las diferencias en un espíritu de tolerancia no simplemente resignado,
sino que aprecie la riqueza de nuestra multiculturalidad. Los valores cívicos
y éticos promovidos por las escuelas de todos los niveles deberán ser un
elemento de cohesión para un país en el que podamos convivir todos los
mexicanos.

50
3. UNA EDUCACIÓN PARA LA PRODUCTIVIDAD Y EL DESARROLLO ECONÓMICO

No podemos olvidar la responsabilidad que tiene el sistema educativo de

consolidar la formación integral de los alumnos para una vida ciudadana
plena. Sin embargo, la educación media superior y la superior tienen una
especial responsabilidad para contribuir a que el país esté a la altura de los
retos del desarrollo económico, en la sociedad globalizada del presente y el
futuro.
Aunque también la educación básica, a la que debe acceder toda la
población, tiene que aportar elementos para fomentar la productividad y el
desarrollo económico, este propósito se aplica en forma especial a la edu-
cación media superior y superior. Para esto es necesario lograr una relación
lo más armónica posible entre el volumen y las características (conocimien-
tos, competencias y valores) de los egresados del sistema escolar, por un
lado, y la cantidad y los requerimientos técnicos de la demanda laboral del
sistema productivo y las necesidades y potencialidades del país, por el otro.
En la determinación de la demanda laboral intervienen las inversiones
realizadas en el sistema productivo, y también la productividad del recurso
humano. La relación entre productividad y comportamiento de la demanda
laboral es compleja, ya que tiene dos signos contrarios. A corto plazo la
productividad reduce la demanda laboral, porque al ser más productivas las
personas es menor el número necesario para generar cierta cantidad de
valor agregado. En el largo plazo la productividad es indispensable para
promover la competitividad de las unidades productivas, sin la cual no se
podrían establecer las condiciones inherentes a la creación de los empleos
necesarios para absorber a los egresados del sistema escolar. En síntesis,
el desarrollo de la productividad es condición para incrementar la demanda
laboral.
Así pues, para examinar las relaciones que hay entre educación y desa-
rrollo económico es necesario observar tres fenómenos: el comportamien-
to del sistema escolar; las necesidades del aparato productivo, expresadas
en el empleo y en otras formas de utilización de los recursos humanos; y el
papel de la educación en el desarrollo científico y tecnológico del país.
51
 El sistema educativo

A lo largo del siglo XX, México desarrolló la educación media superior y la

superior, constituyendo sistemas que atienden a tres millones y medio de
alumnos en la primera, y dos millones y medio en la segunda, en los que se
invierte una proporción importante del gasto público en educación, además
de los recursos de las familias de los estudiantes mismos.
El desarrollo ha continuado en el siglo XXI. La oferta de educación públi-
ca de nivel terciario ha aumentado más que la privada en los últimos años
creando nuevos niveles académicos y nuevas figuras profesionales; se han
hecho esfuerzos para aumentar la proporción de personal de tiempo com-
pleto y con posgrado en la planta académica de las instituciones de educa-
ción superior públicas; y se desarrollan programas para mejorar la calidad,
primero para las universidades autónomas, luego para las universidades e
institutos tecnológicos y comienzan a extenderse a las escuelas normales. El
sistema de educación superior es ahora no sólo más grande que antes, sino
también de mejor calidad.
La importancia de esos tipos y niveles educativos explica que la educa-
ción obligatoria llega en algunos países hasta los 18 años, y que la propor-
ción de cada cohorte que accede a la enseñanza superior aumente rápida-
mente. En México la enseñanza obligatoria llega hasta el final de la secun-
daria; pese a ello todavía muchos jóvenes dejan la escuela sin terminar ese
nivel, sólo poco más de la mitad llega a la media superior y sólo uno de cada
cuatro alcanza la superior. El que los grupos de edad que más crecen sean
los de 15 a 24 años da especial relevancia a las políticas que se refieren a
ellos, lo que es aún más importante si se piensa en las escasas oportuni-
dades de empleo y en otros fenómenos sociales crecientes, como insegu-
ridad, violencia y drogadicción, que agravan la problemática de números
crecientes de jóvenes.
El insuficiente crecimiento de la educación superior se debe, en parte, a que
un número considerable de jóvenes no concluye la enseñanza media superior
y, en una proporción inaceptable, ni siquiera la secundaria, pero también a las
deficiencias de la oferta: la educación media superior no ha recibido una aten-
52 ción comparable a la de la superior, como su importancia exige.
 En ambos tipos educativos, el desarrollo del sistema no es todavía el
deseable para que el país pueda competir con las naciones económica-
mente avanzadas. La educación posbásica mexicana adolece aún de fallas
importantes que resumimos en cinco puntos:

i. Cobertura insuficiente: no todos los jóvenes terminan la secundaria, y

menos aún acceden a la media superior, que termina sólo alrededor de
la mitad de los que inician; por ello, crecientes números de jóvenes
llegan a la edad adulta sin la preparación suficiente para integrarse al
mercado laboral en buenas condiciones, y el número de los que acce-
den a la educación superior es demasiado reducido, al igual que la
eficiencia terminal de esta última.
ii. Calidad: muy desigual la que ofrecen las instituciones de estos niveles.
iii. Recursos: no se destinan suficientes a la media superior para que crez-
ca en forma congruente con la población y necesidades del país;
iv. La educación superior absorbe una proporción de recursos públicos
muy alta, en comparación con los destinados a otros niveles y en com-
paración con la situación internacional.
v. Los esfuerzos por racionalizar la distribución de los recursos se han
enfrentado a discrepancias entre el Ejecutivo y el Legislativo.
vi. La distribución de la oferta entre regiones del país y áreas del conocimiento
no permite maximizar la contribución de la educación al desarrollo.
vii. Desarticulación de los subsistemas de media superior.

Necesidades del sistema productivo

Relaciones entre la oferta y la demanda de recursos humanos

Hasta mediados del Siglo XX se pensaba que mediante la planeación del

desarrollo del sistema escolar se podría lograr un equilibrio entre la canti-
dad y competencias de los egresados, y la cantidad y requerimientos técni-
cos de las ocupaciones disponibles en el aparato productivo. Por esta razón
se desarrollaron varias metodologías con la finalidad de prever las necesi- 53
 dades de la economía y el comportamiento del egreso del sistema escolar.
Sin embargo, a partir del último cuarto del siglo pasado esas metodolo-
gías tuvieron que abandonarse; ya que la rapidez con la que se han transfor-
mado los requisitos de las ocupaciones, y la lentitud con la que se ha expan-
dido la demanda laboral (lo que, entre otras cosas, se ha debido a los
incrementos registrados en la productividad) provocaron que esas meto-
dologías sobre-estimaran la capacidad que tiene el sistema productivo para
absorber –en condiciones aceptables– a los egresados del sistema escolar.
La rapidez con la que se modifican los requisitos técnicos de las ocupa-
ciones productivas ha generado el fenómeno que se conoce con el nombre
de “desempleo friccional”, el cual se manifiesta en diversos desajustes
entre el perfil de la demanda laboral y las características de los egresados
del sistema escolar. Para evitar este problema es necesario implementar
diversas políticas, como las que mencionamos en el último apartado de
este capítulo
Es importante hacer notar, por otra parte, que la lentitud con la que está
creciendo la demanda laboral en el sector formal del sistema productivo (no
sólo en México sino en casi todos los países que funcionan bajo el régimen
de libre mercado) también ha generado el llamado “desempleo estructural”.
Éste sólo podrá ser corregido mediante un crecimiento dinámico y sosteni-
do del sector formal de la economía, asociado a una reducción de la tasa de
crecimiento demográfico y a un reordenamiento de los fenómenos migrato-
rios.
Sin embargo, mientras esas políticas no sean instrumentadas –o no
surtan los efectos esperados- el desarrollo del sistema escolar no puede
seguir dependiendo solamente del comportamiento de la demanda laboral
generada en el sector económico (porque eso implicaría frenar el creci-
miento de la matrícula escolar), sino que también debe ser orientado hacia
otros derroteros. En otras palabras, en lugar de reaccionar solamente a los
estímulos de la demanda generada en ese sector, el sistema escolar tam-
bién debe contribuir a crear nuevas ocupaciones para sus egresados.

54
Educación, ciencia y tecnología, y productividad del sistema económico

El crecimiento económico no sólo depende de la dinámica de las inversio-

nes, sino también del comportamiento de la productividad de los recursos
humanos. Por ello nos referiremos al papel de la ciencia y la tecnología, con
la educación, en la promoción de esa productividad, tan importante en la
competitividad del sistema productivo y, por ende, en su supervivencia.
En 1965, el organismo precursor del CONACYT, el Instituto Nacional de la
Investigación Científica, consideró:

Lo esencial y lo decisivo será siempre el saber encauzar con acierto el impulso

de un pueblo, induciéndolo a una actitud dinámica, despertando y activando en él
una creciente y noble ambición por el progreso científico, por una mayor autosu-
ficiencia, por un conocimiento más pleno de su realidad y mejor control y apro-
vechamiento de ésta en su propio beneficio. La ciencia debe y puede además
aprovecharse como participante vital en nuestra formación cultural, en nuestra
actitud hacia la vida tanto individual como colectiva, como elemento poderoso
para imponer la objetividad, la serenidad y la democracia en el tratamiento de
nuestros problemas sociales y políticos.

A más de cuatro décadas de haberse expresado estas reflexiones, la cien-

cia y la tecnología siguen sin formar parte de nuestra cultura, por lo que
resulta indispensable analizar el papel de la educación en la inserción de
los métodos y los valores de la ciencia en todos los niveles educativos.
La evolución futura de la ciencia y la tecnología depende en buena medi-
da de que la sociedad demande su desarrollo, sin embargo, en México no
existe una conciencia social generalizada sobre la importancia que para el
futuro bienestar y el progreso económico y social tiene el desarrollo científi-
co y tecnológico.
A su vez, la educación debe contribuir a fomentar la integración de las
ciencias en la cultura, pero en la concepción cultural de nuestro sistema
educativo la ciencia y la tecnología no han sido consideradas como compo-
nentes prioritarios. Dada la evolución acelerada de la ciencia y la tecnología
y el impacto que tiene en el desarrollo social, es indispensable que la edu- 55
 cación prepare adecuadamente a los individuos para vivir en la nueva socie-
dad del conocimiento y afrontar con éxito los retos que de ello se derivan.
La educación en ciencia y tecnología contribuye no sólo a la formación
de un pensamiento abierto y crítico, sino también a la mejora de las capaci-
dades para enfrentar los retos de las sociedades modernas. Esta educa-
ción es crítica para la promoción del desarrollo sustentable y para mejorar la
capacidad de la gente para entender y resolver problemas de salud, am-
bientales y de desarrollo. Tiene el potencial de inculcar valores, actitudes,
habilidades y comportamientos, que promueven la participación pública en
la toma de decisiones, en el interés común de asegurar una verdadera
democracia.
En un mundo cada vez más dependiente de las innovaciones en ciencia
y tecnología los jóvenes muestran menos interés por esos temas. Este
desinterés de los estudiantes de los niveles medio y superior es común a
los países industrializados y a los países en desarrollo. De acuerdo a la
OCDE, el número de graduados en ciencia e ingenierías disminuye justo cuando

la demanda de avances científicos e innovación tecnológica es mayor. Aun-

que en México la matrícula de estas áreas ha aumentado en años recientes,
las cifras siguen siendo insuficientes en la perspectiva de un mejor desa-
rrollo económico.
Entre las explicaciones de esta paradoja se encuentran la falta de una
imagen positiva del científico; el interés por carreras menos exigentes y
mejor pagadas; la percepción de los temas científicos como aburridos, abs-
tractos y teóricos; las fallas de los currículos de ciencia y libros de texto,
basados en la memorización más que en la comprensión de conceptos y la
solución de problemas.
En muchos países la brecha entre la educación y el mundo del trabajo
sigue presente. La educación técnica y vocacional se considera, cada vez
más, como un recurso importante para combatir la pobreza y lograr la cohesión
social. Los jóvenes requieren habilidades múltiples y relevantes para las de-
mandas de la sociedad actual, que exige individuos con una combinación de
conocimientos, habilidades prácticas y sociales y actitudes positivas.
Nuestro país necesita participar más amplia y decididamente en el de-
56 sarrollo y utilización de los avances científicos y tecnológicos que abren la
oportunidad para vivir con bienestar. La visión de México como un país que
impulsa su desarrollo con procesos productivos de alto valor agregado re-
quiere de científicos, ingenieros y tecnólogos en todas las áreas avanzadas,
como matemáticas aplicadas, biotecnología, tecnología de la información,
micro y nano tecnología, y muchas más, que están definiendo productos,
procesos y capacidades competitivas de las empresas más avanzadas de
todo el mundo.
En México se han ensayado varias opciones institucionales para impar-
tir educación tecnológica en el nivel medio superior del sistema escolar. A la
fecha están vigentes los centros de capacitación para el trabajo, las prepa-
ratorias técnicas y los bachilleratos tecnológicos.
Los centros de capacitación ofrecen programas de naturaleza terminal;
las preparatorias técnicas fueron diseñadas con el fin de que los educan-
dos pudieran incorporarse a las actividades productivas inmediatamente
después de haber cursado alguna carrera de nivel medio superior, pero ya
no tienen necesariamente un carácter terminal; porque si sus alumnos de-
sean continuar sus estudios en la enseñanza superior, tienen la opción de
hacerlo, mediante la acreditación de algunas asignaturas adicionales a las
consideradas en los planes de estudio de la carrera que hayan cursado.
Los bachilleratos tecnológicos (o comprehensivos) –que también son co-
nocidos como “bivalentes”– desarrollan planes de estudios diseñados desde
el principio con la finalidad de que los jóvenes cursen simultáneamente alguna
carrera técnica y el bachillerato (o enseñanza preparatoria) lo que también les
permite ingresar a la enseñanza superior.
Si analizamos la medida en la que cada una de estas opciones institu-
cionales satisface los criterios de eficiencia y equidad, encontramos que los
centros de capacitación pueden ser eficientes pero no equitativos, porque
no permiten a los jóvenes continuar su formación en la enseñanza superior.
Los bachilleratos tecnológicos pueden ser más equitativos porque pre-
paran a los alumnos para ingresar a la educación superior. Sin embargo, si
su eficiencia es evaluada solamente desde el punto de vista de la contribu-
ción que hacen a la formación para el trabajo, resulta que es inferior a la de
las preparatorias técnicas. Esto se debe a que, según se ha demostrado, el
papel que los bachilleratos desempeñan en la formación de recursos hu- 57
 manos no es significativamente distinto del que llevan a cabo las preparato-
rias técnicas; y —como consecuencia de que los planes de estudios de los
bachilleratos tienen mayor número de asignaturas— esas instituciones fun-
cionan con costos de operación superiores a los de las preparatorias men-
cionadas.
Por último, las preparatorias técnicas pueden ser eficientes, pero no se
ha comprobado que sus resultados son tan equitativos como los de los
bachilleratos tecnológicos. Este efecto no está asegurado porque las asig-
naturas adicionales que se deben cursar en las preparatorias técnicas para
poder ingresar a la educación superior tienen menor profundidad que las
del mismo género impartidas en los bachilleratos mencionados.
Así pues, para poder satisfacer simultáneamente los criterios de equi-
dad y eficiencia es necesario ensayar otras opciones. En la parte final de este
capítulo esbozamos las características que podría tener alguna de ellas.

Recomendaciones

En relación con la educación media superior

Creemos necesario hacer esfuerzos especiales en este ámbito; la creación

de un área de primer nivel en la SEP para hacerse cargo de la educación
media superior es un paso en la dirección correcta, pero al que deben
seguir otros:

i. La importancia de la media superior y los cambios que la afectan son tan

grandes que recomendamos revisar a profundidad su identidad misma,
discutiendo la forma en que podrán combinarse los propósitos de for-
mación general y los vocacionales, en el contexto de la masificación del
nivel y los cambios de México. Habrá que tener en cuenta las buenas
prácticas internacionales y la heterogeneidad nacional.
ii. A partir de una adecuada redefinición de su identidad, deberá procurarse la
expansión acelerada de la educación media superior, tendiendo en el me-
58 diano plazo a su obligatoriedad, pero evitando que una decisión prematura
 en este sentido acentúe las desigualdades del sistema educativo. Será
fundamental evitar que la expansión hacia los sectores más desfavoreci-
dos se continúe llevando a cabo con una oferta de menor calidad.
iii. Deberán continuar los procesos de revisión de los planes de estudio de
los subsistemas de enseñanza media superior, buscando la mayor per-
tinencia en el contexto actual de México. Urge suprimir la segmentación
que impide o dificulta el tránsito de los alumnos entre los subsistemas
existentes.
iv. Habrá que precisar el perfil deseable de los docentes de la educación
media superior, y poner en marcha mecanismos de formación inicial
que aseguren que los maestros de nuevo ingreso a este tipo educativo
lo cumplan, y que los docentes en ejercicio reciban los complementos
necesarios a su formación inicial para ello.
v. Por otra parte, considerando que —como lo señalamos anteriormente—
no se ha comprobado que las opciones institucionales a través de las
cuales se ofrece la educación de contenido vocacional, estén siendo
capaces de alcanzar eficazmente —y en forma simultánea— los objeti-
vos relacionados con la equidad y la eficiencia, consideramos que es
necesario ensayar, evaluar y difundir nuevas opciones.
Las que están rindiendo mejores resultados en diversos países —y en
algunas universidades tecnológicas que funcionan en el nuestro— tie-
nen en común que se proponen acortar la distancia existentes entre la
formación para el trabajo y el sector productivo.
Una de esas opciones consiste en impartir educación vocacional en
instituciones (como los centros de capacitación o preparatorias técni-
cas) en cuya administración y financiamiento participan representantes
del sector productivo, y cuya organización permite que los estudiantes
inscritos en instituciones que imparten formación de carácter general
puedan asistir —en el mismo día o en diferentes periodos del año— a
las escuelas que ofrecen programas de contenido vocacional.
La segunda vía, que está vigente en algunos países europeos, consis-
te en implementar programas de “inserción-formación”, cuyo propósito
es, precisamente, en combinar la capacitación para el trabajo con el
empleo mediante contratos que favorecen el aprendizaje de los jóvenes. 59
 Cabe agregar que en la educación superior existe la posibilidad de apro-
vechar el servicio social de los estudiantes como medio para lograr una
primera inserción de los egresados en el mundo laboral.
Estas opciones pueden contribuir a aprovechar eficientemente los re-
cursos; a promover la eficacia de los programas, y a distribuir en forma
más equitativa las oportunidades de ingresar a la educación superior.
En efecto, la eficacia de los programas se puede lograr porque las op-
ciones descritas permiten evitar la obsolescencia de la capacitación que
se ofrece (tanto a través de programas dirigidos a la inserción en el
mercado laboral, como de otros, encaminados a actualizar la capacita-
ción obtenida); y la contribución al mejoramiento de la distribución de
oportunidades de ingresar a la educación de nivel terciario se podrá
lograr en la medida en que la organización de las escuelas que imparten
programas de formación para el trabajo permita que los alumnos desti-
nados también puedan asistir a instituciones que los preparen para
ingresar a las que imparten educación superior.

En relación con la educación de tipo superior:

Además de reiterar que, para que su alumnado aumente, es esencial mejo-

rar la cobertura y la eficiencia de la media superior, y suprimir los obstáculos
que dificultan innecesariamente el acceso a la enseñanza superior, reco-
mendamos:

i. Impulsar el crecimiento de la educación superior pública teniendo en

cuenta las circunstancias de cada entidad, evitando su concentración en
las grandes ciudades, y con un impulso al crecimiento de la matrícula de
las opciones cortas, cuya pertinencia en las economías modernas y su
creciente peso en los sistemas de educación superior son puestos en
evidencia por la experiencia de los países más avanzados.
ii. Continuar los esfuerzos por mejorar la calidad de instituciones y progra-
mas, manteniendo y perfeccionando los programas de apoyo para ello,
60 con una revisión cuidadosa de los mecanismos de evaluación existen-
 tes, para corregir las distorsiones y conseguir que contribuyan más efec-
tivamente a su propósito básico de mejora.
iii. Establecer un nuevo modelo de coordinación y regulación de las institu-
ciones de educación superior que tenga en cuenta las particularidades
de las autónomas, las públicas no autónomas y las privadas, pero ase-
gure la articulación del conjunto.
iv. Dar gran importancia a la flexibilidad del sistema de educación superior
para permitir el tránsito de unas instituciones, programas o modalida-
des a otras, superando la existencia de subsistemas aislados entre sí.
v. Reconocer la importancia de los niveles del posgrado ante las crecientes
exigencias de la sociedad contemporánea de contar cada vez más con
personal con altos niveles de calificación. Una buena política de fortaleci-
miento y fomento del posgrado deberá tener en cuenta la diversidad de
condiciones y enfoques de los programas existentes.
vi. Atender de manera integral la problemática del personal académico, inclu-
yendo condiciones laborales, salarios y estímulos, evaluaciones y promo-
ciones. Especial atención deberá otorgarse al problema de las jubilaciones
y el reemplazo de la generación de académicos que envejece. Deberá pen-
sarse también en los profesores de asignatura.
vii. Promover estudios sobre los alumnos de la educación media superior y
superior, para conocer mejor sus características y circunstancias, y de-
sarrollar políticas de atención en consecuencia.
viii. Es urgente asegurar la calidad de la educación superior de sosteni-
miento particular, con mecanismos que reconozcan su importancia, ase-
gurando el cumplimiento de estándares de calidad suficientes por todas
las instituciones y programas de este tipo.

Sobre la relación entre educación y sistema productivo:

i. Para evitar el “desempleo friccional” es necesario transparentar el com-

portamiento de los mercados de trabajo (como se hace al publicar el
llamado “observatorio laboral”); asegurar una adecuada orientación vo-
cacional de los estudiantes; actualizar oportunamente los planes de es- 61
 tudios de las diferentes carreras técnicas y profesionales; y ofrecer op-
ciones de educación continua a quienes, habiendo egresado del siste-
ma escolar, se ven en la necesidad de desempeñar ocupaciones para
las cuales no fueron preparados.
ii Por otra parte, para evitar el “desempleo estructural”, el sistema escolar
debe lograr que sus egresados estén preparados para realizar funcio-
nes de carácter general (tales como el diseño, planeación, administra-
ción y evaluación de productos, procesos y organizaciones); y no se
debe limitar a satisfacer la demanda laboral generada en el sector tec-
nológicamente más avanzado del sistema productivo (ya que el creci-
miento de la misma es insuficiente para absorber en condiciones ade-
cuadas a todos los egresados).
En lugar de tener como único referente el crecimiento de esa deman-
da, dicho sistema debe preparar a sus egresados para crear nuevas
ocupaciones productivas. Ello exige desarrollar esfuerzos difíciles y com-
plejos, porque para lograrlo es necesario revisar los perfiles de egreso
de diferentes carreras y los propósitos de las prácticas profesionales
respectivas; asegurar que los egresados del sistema escolar adquieran
una sólida formación científica y tecnológica; y, sobre todo, promover una
estrecha colaboración entre las instituciones educativas y las depen-
dencias gubernamentales que tienen a su cargo la implementación de
las políticas relacionadas con el desarrollo económico del país.

Consideramos que es indispensable llevar a cabo lo anterior porque de

ello depende que quienes, al egresar del sistema educativo, se están vien-
do obligados a desempeñar puestos de baja productividad, inestables y sin
seguridad social ni otras prestaciones, en vez de convertirse en promotores
del desarrollo de aquellas unidades productivas que, además de haber
permanecido al margen del cambio tecnológico, absorben a la mayor parte
de la población económicamente activa del país.

Sobre el papel de la educación, la ciencia y la tecnología en el desarrollo.

62 i. Uno de los objetivos de la educación en el futuro próximo debe ser con-

 tribuir a lograr una economía competitiva y dinámica basada en el cono-
cimiento, capaz de lograr mayor desarrollo social junto con un creci-
miento económico sostenido.
ii. La vocación de los jóvenes para estudiar ciencia y tecnología es, por lo
tanto, esencial y por ello resulta de la mayor trascendencia mejorar la
formación científica de niños y jóvenes. La enseñanza de la ciencia pue-
de y debe iniciarse desde los primeros años de la primaria, para que los
niños estén motivados y desarrollen las capacidades esenciales que
les son inherentes. Hay experiencias en México que incluyen proyectos
en escuelas públicas y privadas en las que se trabaja con cerca de 300
mil alumnos y 10 mil maestros, aprovechando la creatividad, iniciativa y
frescura de los mismos niños para que desarrollen un espíritu científico.
Se ha dado respaldo a las Secretarías de varios estados para lograr la
aplicación de estos nuevos sistemas de enseñanza de la ciencia a partir
de aportaciones a la capacitación docente y a la elaboración de materia-
les que permitan la realización de experimentos sencillos. Aprender cien-
cia haciendo ciencia desde pequeños transforma no sólo a los niños y
maestros sino a todo el entorno educativo.
iii. Las empresas viven una realidad científica y tecnológica que cambia a
ritmo acelerado y esto debe reflejarse en cambios y mejoras en las
escuelas: de programas de estudio, infraestructura y proyectos de inves-
tigación y desarrollo. Algunas han sido capaces de reaccionar creativa-
mente ante estas nuevas realidades, pero la mayoría no han consegui-
do hacerlo. Por ello recomendamos que las escuelas de nivel posbásico
se vinculen con las empresas y grupos avanzados del sistema de pro-
ducción del país, así como con las instituciones públicas responsables
de la educación, salud, vivienda, energía, medio ambiente, etcétera. Esto
les permitirá mejorar su orientación, enfocándose con más precisión en
los aspectos científicos y tecnológicos que tienen mayor potencial en los
sistemas de producción del país.
iv. Lograr esta mejor vinculación requiere mecanismos adecuados y una
actitud abierta en escuelas y facultades y también en las empresas. En
particular, es indispensable que las empresas se involucren de forma
más directa en los programas y proyectos de las escuelas y facultades. 63
 Existen ejemplos exitosos en nuestro país que ilustran los grandes be-
neficios que se pueden lograr a través de este tipo de mecanismos de
vinculación. En este sentido, es importante que la legislación laboral
reconozca la figura de aprendiz o su equivalente para facilitar la inserción
temporal de personal en formación al mercado laboral.
v. Tenemos el gran reto de lograr que la educación posbásica tenga los
contenidos y capacidades que requiere la dinámica científico-tecnológi-
ca del país. Esta es una responsabilidad compartida por las empresas,
las escuelas y universidades, los gobiernos y, muy especialmente, por
los científicos y los tecnólogos, que a través de sus organizaciones de-
ben jugar un papel muy importante como guías y como apoyos para que
estos procesos se puedan instrumentar eficazmente.

64
 SEGUNDA PARTE
Un criterio conductor: la calidad

65
66
E l sistema educativo nacional debe tener altos niveles de calidad, para
que contribuya de la manera deseable al desarrollo de México. La calidad tiene
varias dimensiones y depende de una multiplicidad de factores, según los tipos
y niveles escolares, las circunstancias de las regiones del país y las variantes
de los servicios. Esos factores incluyen, al menos, los siguientes:

• Una buena definición de objetivos y contenidos de los planes y programas

de estudio, de manera que respondan a las necesidades nacionales y
regionales, y tengan en cuenta las circunstancias de los estudiantes.

• La existencia de recursos materiales, en cantidad suficiente y con nive-

les adecuados: aulas y otras instalaciones, equipamiento esencial, que
hasta hace poco tiempo no iba mucho más allá de pupitres y pizarrones,
pero hoy incluye computadoras y acceso a Internet; material didáctico,
que tampoco se limita ya a los libros de texto obligatorios, sino que
incluye una biblioteca de aula, mapas, láminas, modelos tridimensiona-
les y muchos otros apoyos.

• La regularidad de los procesos que tienen lugar en aulas y escuelas,

desde el respeto del calendario y la jornada escolares, hasta el cumpli-
miento del programa, pasando por la preparación de clases y su desa-
rrollo; la atención individual de los alumnos; el trabajo en equipo de los
docentes; el liderazgo del director; la participación de los padres; un
clima escolar de disciplina y libre de violencia, que favorezca el aprendi-
zaje, etcétera.

• La presencia de personal docente, directivo y de apoyo con la calificación

suficiente y las actitudes de responsabilidad y compromiso necesarias,
para que los procesos se desarrollen conforme a lo planeado y los re-
cursos se aprovechen al máximo.

Los elementos de juicio que tenemos coinciden en señalar que, en con-

junto, la calidad de nuestro sistema educativo dista mucho de la deseable,
en la perspectiva de un país justo, democrático, integrado y próspero. Las 67
 circunstancias del desarrollo de México en el siglo XX explican en buena
parte la situación prevaleciente , pero es necesario aspirar a niveles supe-
riores. Varios de los esfuerzos emprendidos en las dos últimas décadas
son valiosos y apuntan en la dirección correcta, pero consideramos también
que es necesario realizar esfuerzos adicionales y emprender estrategias
dirigidas a superar las limitaciones existentes.
El Consejo tiene presente la estrecha relación que hay entre calidad,
cobertura y equidad, como elementos indisociables de una buena educa-
ción: no basta que niños y jóvenes accedan a la escuela y permanezcan en
ella; es necesario que alcancen los objetivos de aprendizaje. Si los alum-
nos de todas las regiones del país y todas las modalidades de los servicios
educativos no alcanzan el nivel que establecen los programas de estudio,
no podrá hablarse de equidad, aunque se alcance la cobertura universal.
Un sistema que ofrece educación desigual no es equitativo ni puede consi-
derarse de calidad. Las evaluaciones nacionales e internacionales mues-
tran que la calidad es condición de la equidad.
La enseñanza obligatoria es el cimiento sobre el que se construye el
sistema educativo; un cimiento sólido es necesario para la calidad del edi-
ficio. México necesita que todos sus jóvenes concluyan al menos la secun-
daria, con buenos niveles de aprendizaje. Además de ser esencial para la
justicia, esto es necesario para el desarrollo económico, la democracia y la
cohesión social.
En los niveles postobligatorios del sistema, en educación media supe-
rior y superior, debemos escapar a la disyuntiva funesta que exige optar
entre una cobertura restringida derivada de una selección social previa alta-
mente discriminatoria, y una política de acceso abierto sin exigencia alguna
de calidad. En este ámbito no hay que olvidar la educación extraescolar,
cuya importancia crece en la medida en que más personas buscan acceder
a niveles superiores de preparación, pero en proporciones crecientes de-
ben hacerlo en una edad más avanzada al tiempo que desempeñan un
trabajo para sostener a su familia.
Obtener simultáneamente equidad y calidad no es sencillo, pero es po-
sible: implica transitar del modelo de derrame paulatino de beneficios, en
68 función de la demanda efectiva, que ha prevalecido en la educación mexica-
na y fortalece la inequidad, a uno de medidas que busquen sistemática-
mente impulsar el acceso de los sectores desfavorecidos a niveles educa-
tivos cada vez más altos, pero haciéndolo con buenos niveles de aprendiza-
je. En los tipos educativos postobligatorios esto implica, seguramente, la
diversificación del sistema educativo, para tener en cuenta las necesidades
de las regiones y las circunstancias de los alumnos. En este sentido, los
modelos que hasta hoy funcionan son muy insatisfactorios.
Por otra parte, el Consejo está convencido de que las políticas educati-
vas sólidas, requieren información confiable y suficiente sobre el sistema
educativo y sobre el entorno en que se sitúa. Nos parece, sin embargo, que
no se aprovecha sistemáticamente la información existente para hacer una
planeación que identifique oportunamente los puntos fuertes y los que ne-
cesitan refuerzos o modificaciones. Debe fortalecerse la capacidad de la SEP
para cumplir con su papel de centro rector del sistema, con capacidad de
visión estratégica de largo plazo, para efectos compensatorios y otros.
La definición de políticas debe ser el resultado de procesos sistemáti-
cos de planeación, basados en un sólido conocimiento del sistema educa-
tivo, a partir de sistemas robustos y accesibles en cuanto a información; de
evaluaciones bien diseñadas, que ofrezcan resultados confiables; de inves-
tigaciones que estudien en profundidad temas particulares; y de estudios
prospectivos que permitan anticipar retos y oportunidades.
Los sistemas de información, investigación y evaluación del sistema edu-
cativo se han desarrollado, pero sigue habiendo carencias: se cuenta con ba-
ses de datos con información abundante, pero funcionan en forma aislada, es
difícil acceder a ellas, tienen lagunas y su fiabilidad no es homogénea.
Las evaluaciones han mejorado y sus resultados comienzan a difundir-
se, en contraste con la postura prevaleciente hace pocos años, pero a veces
resultan excesivas y no hay buena articulación entre ellas; tampoco hay
lineamientos precisos sobre la manera de llevarlas a cabo y difundir sus
resultados, para que los maestros y padres de familia puedan aprovechar-
los para que la educación mejore.
La investigación educativa ha crecido en cantidad y calidad, pero los
mecanismos para impulsarla son débiles, como la difusión de resultados;
los investigadores siguen concentrados en la capital del país; está presente 69
 el problema de la renovación de la planta de investigadores. Sería muy
conveniente una comunicación más sistemática entre los investigadores y
los responsables de tomar las decisiones.

Recomendaciones

Mejorar realmente la calidad educativa implica hacerlo con equidad; por ello
las políticas al respecto deberán priorizar la atención de los sectores del
sistema que presentan los niveles de rendimiento más bajos, donde las
circunstancias desfavorables del entorno van acompañadas por las mayo-
res carencias de las escuelas. El modelo de derrame paulatino de benefi-
cios deberá quedar atrás, al igual que la búsqueda de una compensación
de las desigualdades basada únicamente en programas necesarios, pero
de reducida eficacia, por su carácter tardío y marginal. Por otra parte, como
los factores que inciden sobre la calidad son muchos, alcanzar mejores
niveles no podrá ser el resultado de estrategias simplistas que prometan
resultados espectaculares en corto plazo. La calidad sólo puede resultar de
esfuerzos de largo aliento, con base en estrategias que combinen equilibra-
damente los elementos necesarios.
Consideramos que la búsqueda de la calidad con equidad debe ser el
criterio rector de las políticas de desarrollo del sistema educativo nacional,
y aconsejamos revisar las políticas en curso, fortalecerlas y complementar-
las, teniendo en cuenta las siguientes recomendaciones particulares:

Por lo que se refiere a los niveles de la educación básica:

i. Un buen currículo es necesario, pero no suficiente, para una educación

de buena calidad; no puede ser fruto de negociaciones políticas o deci-
siones apresuradas; implica un delicado trabajo de maestros, cuyo con-
tacto con los alumnos es un componente fundamental, al lado de espe-
cialistas en contenidos y expertos en pedagogía. Por la importancia y el
carácter permanente de este trabajo, es primordial fortalecer y diversifi-
70 car las instancias responsables.
 En un país grande, desigual y multicultural, convendrá abandonar la
idea de un plan de estudios único, para dar lugar a un currículo que
precise objetivos y contenidos comunes a todas las escuelas, pero deje
amplios espacios de adaptación a las condiciones regionales y las cir-
cunstancias particulares de cada escuela y cada grupo de alumnos. Los
elementos comunes y los niveles aceptables de desempeño deberán
establecerse teniendo en cuenta la situación muy diferente de las escue-
las y regiones del país, sin que eso signifique abandonar la aspiración de
que todos los alumnos alcancen niveles cada vez mejores y sean formados
a partir de valores comunes. El currículo debe centrar la atención en las
habilidades a desarrollar, más que en conocimientos particulares a adqui-
rir, y evitar la sobrecarga de éstos.
ii. Deberá asegurarse que todos los jóvenes terminen al menos la secun-
daria, con resultados cada vez mejores. Para conseguir este propósito,
el Consejo considera necesaria una amplia reforma de este nivel educa-
tivo, que persista en la iniciativa ya emprendida, corrija las fallas que
pueda tener el plan de estudios vigente hasta 2006 y otras deficiencias
estructurales, organizativas y de operación, ya que una reforma curricu-
lar trae consigo cambios en la organización escolar, en especial en lo
que se refiere a la carga de trabajo de los docentes. Advertimos también
que la implementación de una reforma ambiciosa es compleja y exige
importantes esfuerzos de apoyo a los planteles y actualización a los
maestros, para que el cambio curricular propicie también la mejora de
las estrategias pedagógicas y de los modelos de gestión de las escue-
las.
iii. La práctica de reprobar a los niños que no alcanzan el nivel aceptable al
final de un grado trae consigo efectos negativos graves, sobre todo si se
da tempranamente, y suele provocar el abandono de la escuela antes de
terminar la primaria o la secundaria. Tales prácticas afectan mayormen-
te a alumnos cuya vida en general transcurre en condiciones más adver-
sas, y tienen repercusiones económicas fuertes, ya que restan eficien-
cia al sistema, y contradicen las mejores concepciones pedagógicas y
las prácticas de sistemas educativos avanzados. Por ello recomenda-
mos sustituir la práctica de la reprobación por sistemas de evaluación 71
 formativa, que sustenten acciones pedagógicas preventivas y remediales
capaces de subsanar en forma oportuna las fallas del aprendizaje.
iv. Son los maestros y las maestras los responsables de desarrollar el
currículo en cada aula, y nadie puede sustituirlos. Su profesionalización
es clave para una buena educación y las acciones para mejorar su for-
mación inicial y permanente deben tener alta prioridad. En la siguiente
parte se desarrollan las recomendaciones al respecto.
v. Los maestros necesitan medios para cumplir su función; por ello los
esfuerzos por mejorar el equipamiento de las escuelas, la cantidad y
calidad de textos y materiales de apoyo deben seguir adelante. Hay que
dar continuidad a programas para desarrollar habilidades en áreas cla-
ve, como lectura, conocimiento de la lengua española escrita, matemá-
ticas y ciencias; en temas transversales, como la alfabetización informá-
tica; y en aspectos no cognitivos de actitudes y los valores. Es importan-
te, sin embargo, que la atención no se concentre en los medios, perdien-
do de vista los fines que les dan sentido. Este riesgo acecha a los pro-
gramas de equipamiento, por lo que consideramos necesario llamar la
atención sobre los siguientes puntos:

• Deberá cuidarse que el esfuerzo por acceder a tecnologías avanza-

das no agrave la desigualdad prevaleciente, sino que busque redu-
cirla, dando prioridad a las escuelas con más carencias. No pueden
desconocerse las dificultades para llevar las tecnologías más avan-
zadas al medio rural alejado y por ello es indispensable que el siste-
ma educativo considere las estrategias para compensar estas defi-
ciencias.

• Los programas de equipamiento deberán planearse teniendo en

cuenta el tiempo necesario para la asimilación de las nuevas tecno-
logías; la implementación deberá ir acompañada por programas de
capacitación y materiales de apoyo, que deberán recibir tanta aten-
ción como la dotación de nuevos medios; se deberán prever desde el
inicio los mecanismos de evaluación y seguimiento, que permitan
72 hacer ajustes oportunamente.
 • Los programas, más que ser impuestos deberán ofrecerse respetando
las prioridades que defina la comunidad educativa de cada plantel.

• El rápido avance de las tecnologías de información y comunicación

no debe descuidarse, dado el impacto cada vez mayor que tendrán
en todos los ámbitos. El reconocimiento de su gran potencial, sin
embargo, debe ir aunado al de los riesgos de uso superficial. Es
necesario subrayar que el desarrollo de conocimientos y habilida-
des, actitudes y valores es el producto de varios elementos que de-
ben verse como un sistema, ya que cada uno por sí solo no puede dar
resultados. Por ello deberá atenderse equilibradamente lo relativo a
equipos y materiales y la correlativa formación de los docentes.

vi. Las escuelas son el lugar en que los alumnos, guiados por sus maes-
tros, y con el apoyo de ciertos recursos y tecnologías, consiguen o no
desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes. La forma en que el
docente organice el trabajo escolar y aproveche los recursos es funda-
mental para la calidad de los resultados. Por ello es deseable fortalecer
la capacidad de decisión de maestros y escuelas, respetando sus cir-
cunstancias y posibilidades, pero avanzando en dirección de una mayor
autonomía, que incluya la posibilidad de que la comunidad escolar —los
maestros, con el liderazgo del director, y con los padres de familia—
pueda adecuar el currículo a las circunstancias locales; siempre en el
marco de la normatividad de observancia general; definir prioridades
sobre los programas educativos a desarrollar; tomar decisiones sobre
el personal y sobre la organización de la escuela, como formas de agru-
par alumnos, grados y niveles, manejo de calendarios y horarios, aten-
ción de alumnos con dificultades especiales, etcétera.
Por lo anterior el Consejo recomienda dar continuidad a programas
que fortalecen la autonomía de la escuela, aprovechando la experiencia
para mejorarlos. Deberá buscarse que las escuelas en condiciones
más precarias se beneficien de ellos y analizar el papel de los recursos
que se canalizan. Deberá cuidarse que las escuelas desarrollen la ca-
pacidad de autogestión que requiere una mayor autonomía, para lo que 73
 es fundamental la elevación de la competencia profesional de quienes
ocupan puestos de dirección y supervisión.
vii. Las instancias de supervisión y el personal de asesoría técnico-peda-
gógica son elementos de primera importancia para acompañar los es-
fuerzos de las escuelas por mejorar; pueden cuidar que todas cuenten
con los recursos materiales indispensables; vigilar que los procesos
pedagógicos y de gestión se desarrollen adecuadamente; que maes-
tros y directores desempeñen correctamente sus funciones, apoyándo-
los para desarrollar o adquirir las competencias necesarias.
El funcionamiento de esas instancias, sin embargo, frecuentemente
dista de lo deseable: el número del personal que las integra es conside-
rable, disparejo en capacidades y desigual entre las entidades; su dis-
tribución no obedece a criterios de racionalidad; la designación de su-
pervisores, asesores y mandos medios se hace con frecuencia con base
en consideraciones ajenas a las de la mayor calificación de los aspiran-
tes para cumplir eficientemente responsabilidades tan delicadas. Por
ello habrá que revisar en profundidad la supervisión escolar y, en gene-
ral, las estructuras de apoyo de las escuelas, como instancias decisivas
para la mejora educativa, así como los criterios y procedimientos para la
asignación de dichos puestos. En este sentido son importantes los
esfuerzos para impulsar un nuevo concepto de servicio de asesoría aca-
démica para las escuelas.
La encomienda especial de la supervisión escolar debe ser vigilar
que no se den en las escuelas a su cargo prácticas indebidas, sea en el
comportamiento de los maestros, en la aplicación de los exámenes o en
la gestión interna. Los supervisores deben alentar a los padres de fami-
lia a denunciar los abusos de los que tengan conocimiento, como contri-
bución importante para la calidad de la escuela.
viii. Los mecanismos de evaluación y estándares de desempeño asociados
a ellos, pueden ser una herramienta que apoye los procesos de mejora
escolar, pero es necesario que sean pertinentes, que sus resultados se
usen sistemáticamente y se complementen con procesos de autoeva-
luación, congruentes con un papel activo de la comunidad de cada cen-
74 tro escolar y de la supervisión. Las nuevas evaluaciones, aplicadas por
 primera vez en el mes de junio de 2006, que ofrecerán resultados de
cada plantel, grupo y alumno, tendrán que aprovecharse para identificar
las escuelas necesitadas de esfuerzos y apoyos especiales.
ix. Recomendamos incluir un componente de métodos de evaluación en
los programas de formación inicial y continua de maestros, directores,
supervisores y personal de apoyo técnico-pedagógico, para que todos
puedan utilizar y aprovechar al máximo esas valiosas herramientas. Su-
gerimos también aprovechar las nuevas evaluaciones para desarrollar
la cultura de la evaluación entre los padres de familia y la sociedad, para
que apoyen el avance de sus hijos y los esfuerzos de la escuela.
x. Es necesario, además, que la evaluación no inhiba la innovación, sino
que la apoye. Para que los resultados de las evaluaciones contribuyan a
mejorar la calidad de los resultados, habrá también que sacar el mejor
provecho de los resultados de la investigación educativa para hacer cam-
bios curriculares, mejorar libros de texto y materiales de apoyo, introdu-
cir innovaciones bien fundadas y seguirlas, desarrollar programas de
profesionalización de los docentes, etcétera.

En cuanto a la educación media superior

Cuando la cobertura de la educación básica se generaliza, y la demanda de

la enseñanza media o secundaria comienza a ampliarse, los sistemas edu-
cativos enfrentan crisis de identidad típicas al cambiar el perfil de los alum-
nos: las escuelas habituadas a un alumnado reducido y selecto deben aten-
der a jóvenes cada vez más numerosos y de entorno familiar menos favora-
ble para el aprendizaje. México enfrenta actualmente este tipo de proble-
mas, como se ha señalado antes, en relación con los subsistemas de este
nivel educativo.
Como lo muestra la experiencia internacional, la redefinición de la iden-
tidad de la enseñanza media superior pasa por la diversificación de su
oferta, con diversas combinaciones de planteles de enfoque propedéutico o
vocacional. La diversidad de condiciones regionales en nuestro país reco-
mienda que se exploren diversas soluciones en este terreno, evitando la
imposición de un modelo único. 75
 Además de recomendar la revisión en profundidad de la identidad de la
enseñanza media superior, en la perspectiva de su generalización en un
plazo razonable, y su diversificación para atender las necesidades de regio-
nes y alumnos muy diferentes, hacemos las siguientes sugerencias parti-
culares:

i. Los procesos de revisión de los planes y programas de estudio de las

diversas modalidades de este tipo educativo deben continuar, teniendo
en cuenta la redefinición de su identidad, buscando la mayor flexibilidad
y evitando las barreras que dificultan innecesariamente el tránsito de un
subsistema a otro, o la entrada y salida de los alumnos, en función de
sus circunstancias.
ii. Dos hechos se combinan para requerir que se asignen recursos adicio-
nales para el desarrollo de la media superior: por una parte, que se trata
del tipo educativo en el que la presión de la demanda es mayor; por otra,
que es el que presenta el menor crecimiento del gasto por alumno. Por
ello debe revisarse con urgencia su prioridad para efectos presupuesta-
les.
iii. Reiteramos la importancia de las modalidades extraescolares en este
tipo educativo, dado el creciente número de aspirantes potenciales en
edad y circunstancias no convencionales. Deberá tenerse mucho cuida-
do, sin embargo, para evitar que crezca una oferta deficiente que repro-
duzca los problemas de la telesecundaria aún no resueltos.
iv. El perfil deseable de un docente de educación media superior es distin-
to tanto del de un maestro de educación básica, como del de un profesor
investigador universitario. Es importante precisar ese perfil y desarrollar
programas para conseguir que se cumpla, tanto entre el personal que
tiene tiempo en el servicio, como en el que se incorpore al mismo.
v. Por lo que se refiere a los mecanismos de evaluación, consideramos
necesario que se desarrollen de manera adecuada a sus característi-
cas propias, tanto de alumnos como de docentes, programas e institu-
ciones, aprovechando las experiencias adquiridas en otros tipos educa-
tivos.
76
En cuanto a la educación superior

Desde la década de 1970 la educación superior ha tenido un crecimiento

muy fuerte en México, aunque la proporción de jóvenes que acceden a ella
es inferior al que se da ahora en los países más avanzados, en buena parte
debido a la baja eficiencia terminal de la secundaria y la media superior. El
sistema mexicano de educación superior, sin embargo, se caracteriza por
un número muy grande de instituciones de calidad sumamente desigual.
Desde mediados de la década de 1980 se han desarrollado en el país
algunos mecanismos de evaluación, que se fortalecieron especialmente
en los primeros años del siglo XXI. Gracias a ellos ha mejorado considera-
blemente la calidad de muchos programas de licenciatura y posgrado, en
especial de universidades autónomas y, más recientemente, también en
públicas tecnológicas, instituciones de educación superior privadas y es-
cuelas normales. Sin embargo, es frecuente escuchar críticas a tales siste-
mas, por considerar que representan una carga excesiva para quienes son
evaluados, y que su confiabilidad no siempre es clara, lo que hace surgir
dudas sobre su efectividad para llevar a la mejora de la calidad.
En otros apartados de este documento se hacen sugerencias para la
mejora de la educación superior, en relación con su contribución al desarro-
llo económico, a la profesionalización de los docentes, el financiamiento y
otros aspectos. Además de ello, aquí recomendamos en particular:

i. Atender el desarrollo de modalidades de educación extraescolar, a dis-

tancia, presenciales y mixtas, que en este tipo educativo son particular-
mente necesarias y lo serán cada vez más en el futuro.
ii. Reforzar los esfuerzos por desarrollar mecanismos de evaluación de
instituciones, programas y personas, con una revisión de los puntos
débiles, para evitar que la evaluación se desvirtúe.
iii. Prestar atención a los mecanismos de evaluación y acreditación de pro-
gramas e instituciones de sostenimiento privado, sin descuidar el legíti-
mo derecho de los particulares a ofrecer servicios educativos, y el de las
familias de los alumnos a recibir una educación que tenga niveles míni-
mos de calidad. 77
 iv. Fortalecer los mecanismos de coordinación del sistema de educación
superior, los subsistemas de las entidades federativas y los tipos de
IES, evitando las barreras que dificultan el tránsito de unas a otras.

En el marco de nuestra preocupación por la calidad, recomendamos

prestar atención a una política que fortalezca los mecanismos de informa-
ción, evaluación e investigación educativa, así como de la planeación estra-
tégica del sector, que incluya las modificaciones necesarias al marco nor-
mativo, para asegurar una planeación y evaluación eficaces que orienten el
desarrollo educativo del país. En particular, recomendamos:

i. Consolidar, institucionalizar y dar sustento jurídico al esfuerzo por inte-

grar las bases de datos existentes en un sistema robusto y accesible.
ii. Continuar la consolidación de organismos especializados de evalua-
ción, que tengan altos niveles de competencia y autonomía técnica y, a la
vez, trabajen en estrecha colaboración con las autoridades educativas,
para que los resultados sean aprovechados.
Las dimensiones y complejidad del sistema educativo hacen necesa-
rias varias instancias especializadas de evaluación; para que sean útiles
para la educación es necesario, sin embargo, que tengan altos niveles
técnicos y que su trabajo sea complementario y no redundante. Para ello el
Consejo considera urgente la constitución de un mecanismo de coordina-
ción de esas instancias que asegure, a la vez, la independencia técnica y de
gestión de cada una, la complementariedad de sus trabajos y la congruen-
cia de sus metodologías y sus criterios de difusión de resultados. Habrá
que evitar la tendencia a la centralización, precisando los aspectos en que
son adecuados procesos de evaluación en escala nacional, y aquellos en
los que son apropiados mecanismos estatales o locales; por otra parte,
deberá asegurarse que el mecanismo de coordinación sea eficiente y ágil,
y que no se convierta en un obstáculo.
iii. Definir una política clara de fomento de la investigación educativa, tanto
básica como aplicada y orientada a la innovación pedagógica, con la
consolidación de grupos en todas las entidades; crear mecanismos de
78 acopio y diseminación de los resultados de la investigación, así como de
 diálogo entre investigadores, tomadores de decisiones y maestros, para
que la investigación sea utilizada en los procesos de mejoramiento.
La investigación y la innovación son indispensables para oxigenar el
sistema educativo y contrarrestar la natural resistencia al cambio, parti-
cularmente fuerte en un universo del tamaño del sistema educativo na-
cional. Por ello deberá buscarse que los centros de investigación y, en
especial, unas vigorosas instituciones de educación superior dedica-
das a la formación de profesionales de la educación, sean los lugares
en que se incuben y desarrollen las transformaciones que harán mejo-
rar en profundidad la educación mexicana.
Las políticas de impulso a la información, la evaluación, la investiga-
ción, la innovación y la planeación educativas, por otra parte, deberán
incluir lo relativo a la formación de personal de alto nivel en esas áreas,
en posgrados de calidad del país y del extranjero.
Si la calidad de la educación se asume realmente como un propósito
nacional de primera importancia, el CONACYT deberá asignar un alto
nivel de prioridad a la investigación educativa, en todos sus programas.

Estos señalamientos sobre la necesidad de fortalecer las aportaciones

de las fuentes especializadas de conocimiento del sistema educativo no
deben entenderse en el sentido de menospreciar el saber de los maestros,
directores de escuela y supervisores. El conocimiento que estos profesio-
nales de la educación tienen es, sin duda, más detallado que el de cual-
quier otro actor del sistema. Lejos de contraponerse, todas las aportacio-
nes se complementan; en conjunto pueden integrar la visión más completa
sobre el sistema educativo, para hacerlo un organismo dinámico, integrado
por instituciones que aprenden, en un proceso permanente de mejora, ali-
mentado por una base de conocimiento amplia y sólida.
Reiteramos, finalmente, que la calidad es el resultado de la conjunción
de los esfuerzos de las instituciones educativas con los elementos del en-
torno social en que se sitúan. Por ello debemos insistir en que los esfuerzos
por alcanzar una mejor calidad educativa deben partir de una visión com-
prensiva, tener un desarrollo sistemático e involucrar a todos los sectores
de la sociedad. 79
 TERCERA PARTE
Tres estrategias para conseguir
los propósitos

1. Profesionalización de docentes y directivos

2. Gobernabilidad del sistema educativo

3. Financiamiento de la educación
82
1. PROFESIONALIZACIÓN DE DOCENTES Y DIRECTIVOS

Para el Consejo está fuera de discusión el papel absolutamente fundamental

de los maestros y directivos en el funcionamiento del sistema educativo de gran
calidad que México necesita. Las acciones que se realicen en este ámbito
deben tener una alta prioridad en el conjunto de las políticas educativas.
A nuestro juicio, la palabra que mejor define las políticas necesarias
para el profesorado es la de profesionalización: la capacidad, la facultad, la
responsabilidad y el compromiso que deberán tener todos los profesores
para tomar decisiones altamente calificadas sobre los aspectos cotidianos
y de política general, directos e indirectos, inmediatos y mediatos que for-
man la esencia de su desempeño laboral. El desafío educativo que están
enfrentando nuestras sociedades, planteado en los apartados anteriores
de este documento, no se resuelve sin la participación de todos los maes-
tros y maestras del sistema, quienes deben dejar de ser tratados como
simples técnicos que ponen en práctica decisiones tomadas en otros la-
dos.
Se trata de una nueva profesionalización que incluye cuatro elementos: a) el
dominio sobre un campo profesional cada vez más complejo, que integra el
conocimiento en sí y la manera de enseñarlo, lo que es necesario ante la
profundidad de los cambios vividos en lo cultural, lo político, lo social, lo econó-
mico y lo tecnológico; b) la capacidad de reflexionar y evaluar el desempeño
propio y de innovarlo y mejorarlo con base en la motivación intrínseca, más que
en los estímulos externos; c) una ética profesional renovada que sustente el
compromiso, el desempeño responsable y el rendimiento de cuentas; y d) la
organización profesional —no únicamente sindical— necesaria para incidir en
la escala colectiva de las decisiones educativas; se trata de una organización
que se rija por la prioridad debida a la calidad de la educación mexicana.
Las políticas necesarias se orientan en dos dimensiones, interrelaciona-
das entre sí: la referente a la formación inicial y continua de los profesores, y
la referente a sus condiciones institucionales de trabajo, laborales y salaria-
les, que a su vez inciden plenamente en su formación continua. Resulta muy
conveniente distinguirlas en función de la problemática específica de cada
uno de los niveles del sistema escolar. 83
 En la educación básica sobresalen los siguientes problemas:

• Diversas situaciones confunden los criterios conforme a los cuales se

debe prever el número de maestros necesarios por nivel escolar y por
zona geográfica.
• La deficiente planeación del número de maestros que se deberán formar, el
reclutamiento y la asignación laboral del tipo y cantidad de maestros necesa-
rios, en particular en función de las necesidades del preescolar y de la
secundaria obligatorios, la atención a programas especiales como los destina-
dos a indígenas y migrantes; la nueva concepción de educación intercultural,
o de educación a lo largo de toda la vida.
• La inconveniente automaticidad que se genera por la obligación de otorgar una
plaza docente en el sector público a los egresados de las escuelas normales,
propiciada hacia finales de la década de los cincuentas a consecuencia de un
decreto presidencial y que todavía está vigente en diversas entidades del
país;
• Las indefiniciones en cuanto a las facultades de los gobiernos estatales y del
gobierno federal al respecto, y las muy diversas presiones a las que están
sujetas las contrataciones de profesores y las asignaciones concretas a las
escuelas.
• Los problemas no resueltos de la formación inicial y la superación con-
tinuas en función de las reformas a la educación básica y los tres nive-
les que ahora la integran: preescolar, primaria y secundaria.
• Las medidas homogéneas sobre formación inicial y continua de los
profesores que se derivan, por un lado, del estricto control del gobierno
federal sobre los contenidos de los planes de estudio de las normales y
de los programas de formación continua, y por otro de la intervención del
SNTE; que privilegia una lógica sindical igualitaria para todos los profeso-

res. Ambos controles obstaculizan una formación que se requiere cada

vez más innovadora, flexible y heterogénea
• La ausencia de puestos laborales acordes a las diferentes necesida-
des profesionales de la educación básica, que se ha resuelto en parte
por la vía de comisionar maestros, con diversos criterios, a actividades
84 académicas para las que no están necesariamente preparados. El ex-
 cesivo número de maestros comisionados para desempeñar funciones
ajenas a su labor docente provoca gran cantidad de irregularidades en
el manejo de los espacios laborales que dejan vacíos.
• El programa de Carrera Magisterial, que si bien ha tenido efectos inme-
diatos en el mejoramiento de las condiciones salariales de los maes-
tros, requiere importantes transformaciones en cuanto a los mecanis-
mos y organismos vigentes de evaluación. Adicionalmente, es indispen-
sable resolver la discusión que aún subsiste respecto de los efectos, en
particular inmediatos, que se espera que este tipo de programas puede
tener en cuanto al mejor desempeño de los maestros y de sus alum-
nos.

En educación media superior:

• La falta de una política específica de formación de los maestros profe-

sionales que se requieren.
• El desconocimiento, aún mayor que en el caso del profesorado de edu-
cación superior, respecto de las condiciones laborales y salariales de
sus profesores, entre los que destaca un número muy elevado de profe-
sores por horas.

En educación superior las principales problemáticas son:

• La ausencia de mecanismos o procesos de formación que integren

debidamente el conocimiento disciplinario o profesional y el pedagógi-
co, y la pérdida de identidad del grado de maestría como adecuado para
ello.
• El desconocimiento de todo tipo —desde demográfico hasta profesio-
nal— sobre los profesores de asignatura, que siguen conformando el
porcentaje más elevado del profesorado del nivel y la ausencia de opor-
tunidades de formación continua para ellos, dada la contratación por
hora-pizarrón de la que son objeto.
• La sujeción de los incrementos salariales al otorgamiento de estímulos
periódicos —previa evaluación del desempeño— no necesariamente 85
 renovables y que no forman parte del salario ni cuentan para la jubila-
ción.
• La rigidez que han provocado los sistemas de evaluación respecto de
las posibilidades de innovación y transformación del desempeño de los
profesores de este nivel hacia la nueva calidad exigida.
• Las restringidas oportunidades de promoción a niveles escalafonarios
superiores, el envejecimiento de la planta docente, y la insuficiencia de
nuevas plazas.

Recomendaciones

Sin pretender que las políticas de profesionalización del magisterio puedan

por sí solas mejorar la calidad de la educación, sí es posible detectar cinco
principios básicos que deben transformar y renovar las múltiples medidas
tomadas hasta la fecha, orientadas desde hace tiempo, sin duda, por la
misma intención de resolver problemas semejantes:

a) Implantar un nuevo paradigma de formación profesional para los profe-

sores, tanto durante el período de la formación inicial, como para soste-
ner el aprendizaje y superación de todos a lo largo de la vida. Se trata de
institucionalizar la integración necesaria y la circulación fluida y genera-
lizada del conocimiento y la experiencia profesional entre estudiantes —
futuros maestros— maestros en ejercicio e investigadores, mediante
nuevas relaciones pedagógicas entre todos ellos. Ello exige también
flexibilidad en la movilidad de profesores entre instituciones y niveles del
sistema. La insuficiencia de las reformas de la educación normal, que
se han planteado y vuelto a plantear con regularidad en los últimos años,
o de los programas de actualización superación y formación de profeso-
res, que se diseñan y rediseñan continuamente, hacen más evidente la
necesidad de un nuevo paradigma.
b ) Reconocer la importante variedad de perfiles profesionales —algunos
nuevos, otros especializados— para lograr la educación de calidad. Se
trata de acercar a los maestros y a las escuelas al personal profesional-
86 mente preparado en las muy diversas exigencias actuales a la educa-
 ción: el diseño de planes y programas de estudios acordes a la revolu-
ción que se ha dado en el conocimiento, el dominio de nuevos métodos
y materiales educativos derivados del predominio de las Tecnologías de
Información y Comunicación, la comprensión de los rasgos básicos y
las necesidades educativas de la población escolar: las nuevas genera-
ciones X y los adultos que regresan al sistema escolar; la gestión efi-
ciente de las nuevas funciones académicas tales como la vinculación,
la interacción flexible entre instituciones educativas, las evaluaciones
del aprendizaje de los alumnos conforme a nuevos referentes, las eva-
luaciones de instituciones y del sistema, modernas formas y estrategias
de certificación del conocimiento y muchas más.
c) Diseñar y fortalecer mecanismos, estrategias y canales de estímulo pro-
fesional y reconocimiento a la actividad docente. Abrir espacios para el
desempeño autónomo y profesional de los docentes de educación bási-
ca. Integrar redes para la circulación de aportaciones e innovaciones de
todo tipo que realizan los profesores: revistas, visitas, congresos, esta-
días. Impulsar la gama de mecanismos de interacción y retroalimenta-
ción de experiencias entre pares. El intercambio y la cooperación de
experiencias es la manera más eficiente y enriquecedora para la forma-
ción continua del profesorado y el fortalecimiento de su superación in-
trínseca, personal y colectiva.
d) Incentivar la representación de los maestros a través de cuerpos colegia-
dos profesionales y su participación efectiva como tales en las decisio-
nes educativas. Es indispensable superar la situación actual en la que la
representatividad y participación de profesorado de las instituciones no
autónomas se da casi de manera exclusiva por la vía del Sindicato, aún
en cuestiones estrictamente académicas.
e) Impulsar no sólo la formación específica profesional de los maestros,
sino su cultura en general.

Recomendaciones para la formación inicial y continua

i. La transformación de las escuelas Normales en verdaderas institucio-

nes de educación superior y su mejor articulación con el resto de las 87
 instituciones de este nivel, nacionales e internacionales, en particular
las formadoras de docentes.
ii. El fortalecimiento de los mecanismos que propicien la interacción y la
movilidad académica y profesional entre profesores de distintos tipos,
modalidades y niveles y de distintas instituciones educativas del país.
Propiciar la diversidad de instituciones y oportunidades sin descuidar la
integración de exigencias de calidad para todos.
iii. El establecimiento de instancias y programas destinadas a la formación
de los diversos tipos de profesional que requiere la educación nacional:
pedagógicos y docentes, administrativos, técnicos, de apoyo, etcétera. todo
ello demanda, en particular, renovar el papel de la Universidad Pedagógica
Nacional, pero también el diseño de programas de especialidad, maestría
y doctorado en las instituciones de educación superior y para el apoyo pro-
fesional que también requiere la educación de este nivel.
iv. El establecimiento de los indispensables concursos de oposición para
el ingreso a todas las posiciones docentes, en especial las que refieren
a los niveles de supervisión y dirección, poniendo fin a la práctica de
asignarlas en forma discrecional.
v. El fortalecimiento de los órganos de participación profesional y colegiada
vi. La revisión de los esquemas de evaluación, acreditación o certificación
profesional que existen para los profesores de todos los niveles y sus
instituciones de formación y su lugar relativo dentro del proceso de me-
joramiento de la calidad de la educación. En ese sentido procede en
particular la reforma de los criterios y mecanismos de operación del
Programa de Carrera Magisterial y de los diferentes programas que ope-
ran en el nivel superior del sistema, sin detrimento de la necesidad de
incorporar esquemas de evaluación y certificación externos.
vii. El fomento a actividades de superación cultural de todo el profesorado.

Recomendaciones en cuanto a las condiciones laborales y salariales

i. Identificar las múltiples formas de contratación irregular existentes y la

88 cantidad de profesores afectados por ellas, como paso para rediseñar
 soluciones laborales acordes a las nuevas necesidades educativas.
ii. Establecer referentes laborales para los distintos perfiles profesionales
que requiere actualmente la educación de calidad, en un nuevo catálogo
de puestos, aprobado por la SHCP, la SEP y los estados, y reducir y raciona-
lizar el enorme número de comisiones de maestros que desempeñan
tareas ajenas al nombramiento que tienen.
iii. Limitar a un término máximo de un año las licencias para asuntos per-
sonales sin goce de sueldo que, con intervención del SNTE, en los hechos
se confieren por tiempo indefinido. Ningún otro sindicato académico tie-
ne esa facultad ya que genera condiciones laborales muy irregulares y
difíciles de resolver para quienes cubren esas licencias. La medida per-
mitirá un mejor control del enorme número de maestros comisionados
que no se orientan al desempeño de ninguna función educativa.
iv. Revisar a fondo el papel de los estímulos económicos puntuales y even-
tualmente no renovables, frente a los ingresos salariales regulares y en
particular sus efectos sobre las posibilidades de jubilación y renovación
de la planta docente.
v. Evaluar el papel que juegan los profesores por asignatura y dar a cono-
cer las características básicas de este importante y numeroso cuerpo
docente.
vi. Asegurar las partidas presupuestales necesarias para la incorporación
de nuevas generaciones de profesores y para las promociones que es-
tablecen los reglamentos académicos.
vii. Impulsar la investigación sobre los maestros y difundir amplia y oportu-
namente sus resultados.
viii. Evaluar y en su caso fortalecer los programas de apoyo integral a las
instituciones de educación superior y, en especial, a las formadoras de
docentes.
ix. Revisar y hacer las modificaciones necesarias en los ordenamientos jurídi-
cos que proceda, en especial la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del
Estado y la Ley General de Educación, para eliminar las discrepancias que
hay entre ellas y para que el marco jurídico, en lo que concierne a las condi-
ciones laborales de los trabajadores de la educación contribuya al logro de
los propósitos educativos expresados en este documento. 89
 2. GOBERNABILIDAD EN EL SISTEMA EDUCATIVO

Por su dimensión y complejidad, por la materia de que se trata, por la varie-

dad y calidad de los actores que intervienen, la gobernabilidad del sistema
educativo es un tema delicado y de gran importancia para el logro de los
fines asignados al quehacer educativo. El término designa un conjunto de
elementos que tienen que ver con la manera en que se definen las políticas
educativas y, en general, la forma en que se toman las decisiones en el
sector.
En el ámbito de la educación la toma de decisiones es compleja y se ve
afectada por la influencia de grupos de interés cuyas expectativas pueden
ser muy variadas y en ocasiones contrapuestas. El gobierno del sistema,
en los diversos niveles de su gestión, enfrenta restricciones y desafíos que
es necesario identificar para responder a ellos de manera eficiente y eficaz
y regirse por los criterios que mejor convengan al interés de la educación.
El largo proceso por el que va avanzando en el país la democracia,
como régimen político que se caracteriza por la participación de los ciuda-
danos en las decisiones fundamentales, la división de poderes y el respeto
de las garantías individuales y el Estado de Derecho, ha tenido necesaria-
mente un impacto directo sobre los mecanismos de gobierno del sistema
educativo.
Subrayando en primer lugar el carácter positivo de este proceso, como
superación de un sistema centralista y autoritario, es importante señalar
también los desafíos que plantea para una toma de decisiones que permita
y propicie un funcionamiento adecuado del sistema educativo, para que
cumpla sus propósitos fundamentales, en bien del desarrollo integral del
país.
La temática de la gobernabilidad del sistema educativo comprende va-
rios puntos, entre los que destacamos lo relativo a la descentralización del
sistema educativo conocida como federalización; la intervención en la toma
de decisiones, además del ejecutivo federal, los gobiernos locales, actores
de importancia como la organización sindical del magisterio, las institucio-
nes de educación superior dotadas de autonomía, el Congreso de la Unión
90 y los de las entidades federativas; la participación de los padres de familia y,
en general, de la sociedad en la educación; las reglas y mecanismos para
la toma de decisiones relativas a la asignación de recursos públicos al
sector educativo; y el marco jurídico de la educación nacional.
Un nuevo esquema de gobernabilidad del sector educativo es indispen-
sable y Significa entre otras cosas, replantear los mecanismos de articula-
ción entre los diversos niveles de gestión del sistema y sus principales
actores: la SEP, las secretarías de educación o sus equivalentes en las enti-
dades federativas y la organización sindical de los trabajadores de la educa-
ción, entre otros; renovar las formas que adopte la participación social en
los diversos ámbitos de la gestión educativa, como el aula, la escuela, el
municipio, el estado y la federación; precisar el papel de los poderes ejecu-
tivo, legislativo y judicial, tanto en el ámbito federal como en el estatal, en el
establecimiento y desarrollo de nuevas formas de gobernabilidad del sector
educativo, participativas y democráticas; precisar el rol del Consejo Nacio-
nal de Autoridades Educativas (CONAEDU) y el Consejo Nacional de Participa-
ción Social (CONAPASE); replantear el papel del sindicato y redefinir las reglas
para la asignación de recursos al sector.
Debemos tener presente, además, que la renovación de los esquemas
de gobernabilidad del sector educativo requiere de cambios en la gestión
de los recursos económicos y de marcos jurídicos adecuados a las trans-
formaciones que vayan a emprenderse.

El rumbo del federalismo

El crecimiento del país y su naturaleza federal llevaron, desde hace más de

tres décadas, primero a la desconcentración del sistema educativo, y luego
a emprender su descentralización, en un proceso cuyas dificultades no de-
ben impedir el aprecio de sus ventajas para la educación. No cabe duda de
que un sistema educativo de las dimensiones del nuestro podrá cumplir
mejor sus propósitos si su gestión es compartida por autoridades de los
tres niveles de gobierno.
La gobernabilidad del sistema hoy no puede ignorar las demandas de la
sociedad y los gobiernos de los estados por tener una mayor participación
en las decisiones nacionales. Se observa una disminución de la legitimi- 91
 dad de las acciones emprendidas de manera unilateral desde el centro,
cuando estas carecen de fundamento y afectan la vida de las sociedades e
instituciones locales. Al mismo tiempo, no pueden desconocerse los ries-
gos de incrementar la falta de equidad y la ineficacia del sector, en un con-
texto de desigualdad entre las entidades federativas.
En buena medida como resultado del proceso de federalización de la
educación básica, la fisonomía del sistema educativo mexicano ha cambia-
do notablemente. Nuevos actores sociales surgen y otros se hacen visibles
con renovadas formas de intervención en el escenario nacional, y cada vez
más, en las entidades: gobiernos estatales y municipales, burocracias edu-
cativas, federal y estatales, partidos políticos, medios de comunicación, or-
ganizaciones sociales y productivas, padres de familia, las secciones de la
organización del magisterio, los maestros y directivos escolares, entre los
más importantes.
Los estados de la República han ido ampliando su participación y sus
responsabilidades en materia educativa. Operan bajo su responsabilidad
los servicios de educación básica y formación de docentes, y coordinan o
promueven el desarrollo de la educación para los adultos, así como algu-
nos servicios de educación media superior y superior, y se ha avanzado en
la conformación de sistemas estatales de educación.
Recientemente se creó el Consejo Nacional de Autoridades Educativas
y se emprendió un proceso de reestructuración de la Secretaría de Educa-
ción Pública, con lo cual se abrió un espacio institucional a la participación
de los estados en la formulación de la política educativa y se establecieron
condiciones para mejorar el funcionamiento del gobierno federal.
La reestructuración del sector deberá avanzar de modo que la operación de
todos los servicios educativos corresponda a las entidades, que estas partici-
pen más activamente en la planeación y el diseño de políticas, y que la SEP
cumpla más eficazmente funciones normativas, de planeación estratégica, de
evaluación y de carácter compensatorio. No se necesita incrementar la estruc-
tura burocrática de la Secretaría para mejorar la calidad de la educación y,
además, se requiere del mayor apoyo del Ejecutivo Federal para que la SEP
pueda ejercer sus facultades normativas en la educación nacional.
92 Consideramos, sin embargo, que el proceso de federalización tiene que
adaptarse a ritmos diferentes, en función de las circunstancias de cada tipo
y subsistema educativo, y de las condiciones de cada entidad federativa.
Los propósitos que se persiguen con los procesos de descentralización
deben ser claros y generales, de manera que las formas que adopten en
cada caso y las medidas que se apliquen puedan adecuarse a las necesi-
dades locales. El estado que guardan los equilibrios de poder en los esta-
dos y su contexto político, no siempre visibles, influyen muy considerable-
mente en el desarrollo de la educación.
La SEP e instancias homólogas en las entidades deben concentrar la aten-
ción en los aspectos prioritarios del quehacer educativo, al igual que en las
medidas estratégicas de mediano y largo plazo que se requieren para fomentar
el desarrollo educativo, para evitar el riesgo de que la administración de los
recursos, el complejo sistema de trámites y la resolución de conflictos adminis-
trativos y gremiales absorban su atención en demasía y reduzcan su margen de
acción en la formulación y aplicación de la política educativa.
Debe reconocerse que el hecho mismo de avanzar en procesos de descen-
tralización no garantiza que las cosas se vayan a hacer mejor. Las diferencias
entre los niveles de desarrollo y las capacidades de gestión de los estados, los
municipios y los propios planteles varían enormemente de estado a estado y de
región a región; y esto, con frecuencia, representa limitantes al desarrollo.
En suma, el desafío es construir un auténtico sistema federal de gobier-
no que equilibre adecuadamente las atribuciones de los estados con las
responsabilidades de la federación, y mejore las condiciones de equidad
entre las entidades federativas.
Aún es largo el camino por andar. Debemos reconocer que los cambios
culturales que exige una nueva relación entre el gobierno federal y los go-
biernos de los estados se producen con lentitud, ya que implican complejos
procesos de aprendizaje, conflicto y tensión entre los actores involucrados.

Recomendaciones

El Consejo considera que debe profundizarse el proceso de federalización

del sistema educativo, bajo el criterio de afirmar el papel de la autoridad
educativa en su ámbito de competencia; precisar el rol específico de las 93
 autoridades federales y las entidades federativas; reconocer progresiva-
mente el papel de los municipios y las instancias regionales y de zona,
hasta llegar a la dirección de cada escuela.
El federalismo requiere de instituciones sólidas y eficaces, que basen
su actuación en la normativa aplicable y, sobre todo, en relaciones susten-
tadas en la confianza, que permitan incrementar paulatinamente la capaci-
dad de gestión de los sistemas educativos, nacional y estatales, así como
el de cada escuela.
Junto con la necesidad de ampliar y mejorar las atribuciones de las
entidades en la toma de decisiones, es preciso establecer mecanismos
consensuados, participativos y transparentes, para rendir cuentas sobre
los resultados de su quehacer, sobre el uso de los recursos y sobre la
buena marcha de la educación, en el marco del respeto a la soberanía de
los estados.
En particular, consideramos conveniente avanzar en los siguientes as-
pectos:

i. Para asegurar que la federalización se traduzca en avances efectivos en

el funcionamiento del sistema educativo en todas las entidades, en es-
pecial en las que presentan carencias más graves, convendrá fortalecer
el papel compensatorio de la SEP, mediante la asignación de recursos
especiales a esas entidades con criterios claros, y también con accio-
nes para desarrollar la capacidad local de gestión, con acuerdos que
incluyan mecanismos que aseguren la buena operación de los progra-
mas respectivos.
ii. Dada la diversidad de condiciones de las entidades, habrá que seguir avan-
zando en los procesos de federalización de los servicios educativos del
Distrito Federal y de la educación media superior y superior tecnológica;
habrá de considerarse también la descentralización hacia las regiones y
municipios, en función de la realidad que prevalece en cada una de las
entidades federativas.
iii. Es conveniente continuar la reestructuración del sector educativo, de tal
suerte que las unidades administrativas y las instituciones responsables
94 de promover diversos aspectos particulares de la educación, al igual que la
 cultura y el deporte, el patrimonio histórico y artístico, la investigación, la
ciencia y la tecnología, y los medios de comunicación públicos, entre otros,
sean gestionadas de manera eficiente y articulada con la política educativa.
Deberá evitarse la multiplicación de entidades burocráticas y asegurar que
las autoridades educativas tengan un peso fundamental en la dirección de
esos organismos, para que su funcionamiento refuerce el de las escuelas
e instituciones educativas de todo tipo, a fin de conseguir una educación
integral.
iv. Buscando reducir la plataforma burocrática federal, sin dejar de fortale-
cer las áreas que lo requieran, la reestructuración reforzará la especiali-
zación de las funciones de la SEP en torno a la orientación estratégica del
desarrollo educativo del país. Las autoridades locales estarán llamadas
a intervenir, de manera creciente, en el diseño e instrumentación de los
programas educativos.
v. Deberá atenderse la formación de funcionarios en los estados, para contar
con personal altamente capacitado en el ámbito local, con lo cual se gene-
rarían condiciones de mayor equidad entre las entidades federativas en
materia de gobernabilidad y mejoraría la gestión de los sistemas. Esto es
indispensable para lograr un impacto favorable sobre el desarrollo del
federalismo y así contribuir a fortalecer la educación nacional.
vi. El CONAEDU deberá consolidarse y fortalecerse como instancia de autori-
dad colegiada y mecanismo de definición y consenso de la política edu-
cativa nacional. Las propias entidades federativas han insistido en la
necesidad de que el Consejo formule una agenda estratégica que sirva
de base para orientar su actividad, y que se busque un equilibrio entre
los temas de la agenda de manera que los tipos educativos tengan un
peso equivalente. Debería dinamizarse su funcionamiento mediante la
creación de redes, comisiones y otros mecanismos que favorezcan su
desarrollo.

Gobernabilidad y otros actores en las decisiones educativas

Existen diferencias importantes en las condiciones de gobernabilidad del 95

 sistema educativo según se trate de educación básica, media superior y
enseñanza superior; se distinguen los siguientes aspectos:
Por lo que se refiere a la educación básica, en las entidades federativas se
ha venido experimentando una transformación desigual de las responsabilida-
des y los márgenes de decisión de la autoridad educativa, tanto de las secreta-
rías de educación o sus equivalentes, como de las distintas instancias que
intervienen en la cadena de mando escolar.
El funcionamiento de las escuelas de educación básica está a cargo de
las autoridades de cada entidad federativa. Las cadenas de mando respec-
tivas están determinadas por distintos niveles de ingerencia de las autori-
dades y las organizaciones sindicales. La gestión y la labor docente se
desarrollan con base en marcos normativos que se definen centralmente y
de manera homogénea para todo el país, ante lo que surgen demandas
reiteradas de mayor capacidad de gestión y de reconocimiento de la diversi-
dad. No obstante, el papel de la autoridad es en lo general débil para hacer
valer la normalidad de la vida escolar. En algunas entidades los niveles de
incumplimiento llegan a ser muy críticos. Con frecuencia se señala que
para que su gestión sea relevante debe alentarse una mayor participación
social.
La gobernabilidad de las instituciones de educación media superior está
determinada por los siguientes factores:

• la necesidad de definir con mayor precisión sus finalidades y su natura-

leza;
• las presiones crecientes para la ampliación de servicios;
• la articulación con la educación básica y con la educación superior;
• y, en algunos casos, la complejidad de formas de gobierno interno, que
se deriva de su estrecha vinculación con la educación superior.

En la medida en que la estructura y funcionamiento de sus instituciones

se vinculan con las de educación superior, la incidencia de los mismos
actores relevantes en su gobierno —cuerpos académicos, organizaciones
estudiantiles y gremiales— suele estar más o menos diferenciada.
96 Las tres vertientes que conforman la educación superior —la universita-
ria, la tecnológica y la de formación de docentes— proceden de tradiciones
distintas. El gobierno de las universidades públicas se ha estructurado en
torno al concepto de autonomía; en la mayoría de las instituciones de edu-
cación tecnológica y en la educación normal ha prevalecido la intervención
directa de las autoridades educativas en la gestión académica y administra-
tiva. Las instituciones de tipo superior ofrecen un variado abanico de regí-
menes internos de gobierno, desde la gestión centralizada hasta la comple-
ta autonomía, pasando por diferentes matices de desconcentración y des-
centralización.
Las decisiones suelen estar condicionadas por la fuerza relativa de sus
cuerpos académicos, sus organizaciones sindicales y estudiantiles. De-
pendiendo de la naturaleza de estas instituciones, su gestión interna puede
estar más o menos determinada por autoridades o agentes sociales que
se ubican más allá del espacio institucional.
En el ámbito de los actores sociales que participan en la educación,
cabe destacar, por su importancia, al Sindicato Nacional de Trabajadores
de la Educación (SNTE), uno de los más grandes del mundo y sin duda una de
las mayores fuerzas políticas del país. Sin embargo, con el tiempo, las
relaciones entre las autoridades educativas y la organización sindical se
han reducido a un esquema de confrontación, centrado en la negociación
de los salarios pero referido también a los temas propiamente educativos.
Prevalece en la organización la tendencia que la impulsa a ejercer influencia
y control en ámbitos que formalmente son competencia de la autoridad. Es
necesario tener claras las diferencias entre la función normativa y la sindi-
cal, independientemente de su necesaria complementariedad. No es acep-
table que una misma persona responda simultáneamente a ambos intere-
ses. En muchas ocasiones la autoridad ha renunciado al ejercicio de sus
funciones, lo que ha propiciado que la organización ocupe espacios que no
le corresponden.
Las transformaciones que se están perfilando en los patrones de toma
de decisión del sector hacen necesario atender y revisar también la dimen-
sión que representa el Poder Legislativo, en tanto actor político y social de
especial relevancia para la gobernabilidad del sistema.
97
 Recomendaciones

En cuanto al conjunto del sistema educativo

i. Como resultado del desarrollo democrático del país, hoy el poder legis-
lativo, en el ámbito nacional y el de las entidades federativas, tiene un
papel activo en la definición de políticas. Esta positiva evolución plantea
también el riesgo de que las decisiones de los congresos se tomen sin
el análisis de sus consecuencias, sin apoyo de la necesaria asesoría
especializada, atendiendo principalmente a presiones de grupos de in-
terés, o invadiendo funciones del poder ejecutivo en cuanto a la planea-
ción, la programación y la ejecución de las actividades y los proyectos
educativos.
El Consejo considera necesario conformar esquemas que propicien
un diálogo ordenado entre el Legislativo y el Ejecutivo con vistas al logro
de una mayor relevancia y coherencia en las políticas públicas para im-
pulsar la ampliación y el mejoramiento de la educación.
ii. Por otra parte, el Consejo reconoce el papel de la organización sindical
en materia de defensa de los derechos laborales de los maestros y
trabajadores de la educación nacional. De igual forma, considera al SNTE
como interlocutor para la discusión y análisis de los temas educativos.
La colaboración del SNTE es necesarísima para cambiar situaciones
que hoy afectan de manera muy inconveniente a la educación. Debe
recordarse, que la responsabilidad en materia de política educativa co-
rresponde a la autoridad y que ésta no debe ceder ante presiones de la
organización o sus agrupaciones. El peso de las opiniones del SNTE en
temas vinculados con la agenda educativa deberá sustentarse en la
solidez de las posturas, y no en el peso político de la organización.
El Consejo se pronuncia en favor de avanzar hacia la consolidación de
reglas y mecanismos —establecidos de común acuerdo entre la organi-
zación sindical y la autoridad educativa—, para garantizar la transparen-
cia, la calidad y la equidad en las contrataciones de personal al servicio
de la educación. Ha sido muy nociva la renuncia de la autoridad nacional
98 a sus atribuciones y funciones rectoras en educación.
 El Consejo considera también que se deben dar avances en el gobierno
de los planteles e instituciones de los diversos tipos educativos, en aspec-
tos como los siguientes:

En cuanto a la educación básica

iii. La escuela debe ser el centro de la actividad educativa. Para ello, es

preciso establecer las condiciones institucionales, pautas y mecanis-
mos que aseguren una mayor capacidad de gestión a partir de su diver-
sidad. Una gobernabilidad renovada del sistema educativo nacional de-
bería ir encaminada a que el verdadero eje de la acción y la política
educativa sea lo que ocurre en los planteles, de los distintos tipos y
modalidades. Los sistemas educativos —federal o estatales— deberán
orientarse a asegurar el funcionamiento eficiente de los planteles, para
lograr aprendizajes efectivos.

En cuanto a la educación media superior

iv. Hoy día, los propósitos de este tipo educativo están cambiando, y más
allá del carácter propedéutico que la marcó desde su origen, se pone de
relieve la necesidad de que contribuya a culminar la formación de una
ciudadanía capaz de asumir sus responsabilidades sociales, de valorar
y enriquecer su identidad cultural, de incorporarse de una manera digna
al ámbito del trabajo, de desarrollar sus competencias en un mundo
globalizado, de aplicar una alfabetización relevante en la nueva sociedad
de la información y el conocimiento, y de seguir aprendiendo a lo largo
de la vida.
El establecimiento de una Subsecretaría de Educación Media Supe-
rior en la estructura de la SEP abre nuevos espacios para transformar de
manera favorable la incidencia de los diversos actores en el gobierno de
las instituciones de este tipo educativo y para que se establezcan las
condiciones que hagan posibles las transformaciones profundas re-
queridas en este sector, pero se trata sólo de un primer paso, que debe-
rá ir seguido por varios más para que dé los frutos que se esperan. 99
 En cuanto a la educación superior

v. El Consejo advierte sobre el valor de realizar una revisión profunda de

las consecuencias que ha tenido y las características que debería tener
en el futuro la noción de autonomía en las instituciones públicas de
educación superior.
vi. Reconociendo la importancia histórica de la autonomía universitaria para
el desarrollo cultural y político del país, y preservando legítimos logros y
fortalezas como la libertad de cátedra y de pensamiento que les han
caracterizado, es necesario al mismo tiempo asegurar que respondan
al interés de la educación nacional, a los fines de justicia y democracia que
establece el Artículo Tercero Constitucional. Para ello el principio de autono-
mía deberá articularse con los de transparencia y obligación de dar cuentas
de los resultados alcanzados y los recursos utilizados, con mecanismos
para tomar decisiones con base en ello.
vii. Por otra parte, deberán fortalecerse mecanismos para articular las dife-
rentes vertientes de las educación superior, así como la evaluación y la
planeación de las mismas, que propicien el avance hacia la conforma-
ción de sistemas integrados de enseñanza superior en las entidades
federativas, sin perder los beneficios de los sistemas de carácter nacio-
nal que han probado su valía.

La participación social

La tarea educativa es, esencialmente, responsabilidad de toda la sociedad.

La diversidad y el dinamismo de las necesidades educativas del país hacen
crucial la participación de organizaciones sociales de todo tipo en la defini-
ción de objetivos y estrategias para la educación. Los sindicatos, las aso-
ciaciones de padres de familia, las academias y organizaciones profesiona-
les, así como las agrupaciones empresariales, deben ser aliados comprome-
tidos tanto en la definición de objetivos como en el apoyo para instrumentar las
estrategias necesarias para alcanzarlos.
La relación entre las instituciones educativas y los diferentes sectores so-
100 ciales es bidireccional: además de su función directa en relación con sus alum-
nos, las escuelas pueden ser centros comunitarios que enriquezcan la vida de
las localidades donde se ubican; todos los sectores sociales, por su parte,
deben apoyar de diversas formas a las escuelas para que alcancen sus obje-
tivos.
La sociedad debe también, de distintas maneras, compartir con las autori-
dades de todos los niveles, desde el nacional hasta el de cada plantel, pasan-
do por el estatal y el regional, la responsabilidad de las decisiones educativas.
La participación de la sociedad en el quehacer educativo es una activi-
dad que comprende múltiples dimensiones y variantes:

• Según los tipos educativos, que implican formas específicas de partici-

pación en educación básica, en media superior y superior.
• Según los actores: los padres de familia, por una parte, pero también los
sectores productivos, los medios de comunicación, las instituciones de
carácter científico y tecnológico y las organizaciones que trabajan con
jóvenes, entre otros.
• Según los tipos de acciones: apoyo a los alumnos en el hogar y apoyos
directos a las escuelas por parte de las familias y los particulares; ma-
nejo de recursos como becas y otros; intervención en la toma de decisio-
nes, etc.

La participación ciudadana puede enriquecer la tarea educativa en todos

los tipos, niveles y modalidades. Una colaboración activa de la sociedad en
la educación puede, además, contribuir a debilitar la cultura de la simula-
ción, a disminuir prácticas de corrupción y a favorecer la rendición de cuen-
tas.
Sin duda se han venido realizando esfuerzos para promover una mayor
participación social en la educación, pero es necesario redoblar los esfuer-
zos, ya que no puede considerarse todavía que la situación sea satisfacto-
ria, lo que hace ver que no se trata de una tarea sencilla, en parte por la
ausencia de tradición de participación en muchos sectores de la sociedad
mexicana.
Sugerimos distinguir dos ámbitos en que las autoridades educativas de-
bieran promover una mayor participación de la sociedad: el de la conformación 101
 de las políticas y la definición de estrategias en el nivel macro, estatal y federal;
y el ámbito micro, de la participación en el nivel de cada escuela y comunidad.

Recomendaciones

Como orientación general, el Consejo considera que la participación de la

sociedad debe ser propiciada y estimulada, y también organizada y canali-
zada, para que contribuya eficazmente al logro de los fines educativos. En
los dos ámbitos mencionados sugerimos tener en cuenta lo siguiente:

Ámbito de la conformación de las políticas educativas

en los niveles de los gobiernos federal y estatales

i. En el ámbito estatal, juzgamos necesario valorar con objetividad las ex-

periencias de los últimos años respecto a los consejos estatales de
participación social, lo cual permitirá al siguiente gobierno federal, al
Consejo Nacional de Autoridades Educativas y a los gobiernos estatales
dirigir sus acciones a impulsar una participación de la sociedad más
intensa en la definición, ejecución y seguimiento de las políticas educa-
tivas estatales.
ii. En el nivel federal, recomendamos que se replantee la problemática y se
busquen nuevas soluciones respecto a la participación en la formulación
de políticas de alcance nacional en los diversos tipos y modalidades educa-
tivos. En la enseñanza media superior y en la superior el concepto de parti-
cipación social debe desarrollarse junto con el de vinculación.
iii. Las experiencias del CONAPASE y del Compromiso Social por la Calidad de
la Educación deben aprovecharse para integrar un nuevo diseño, más
eficaz, de las instancias necesarias para cumplir esta función.

Ámbito de las escuelas e instituciones

iv. Las experiencias exitosas y prometedoras de la participación de los pa-

dres deben ser sistematizadas, a fin de racionalizar los apoyos que las
102 autoridades —locales, estatales y federales— les brinden; esto permiti-
 rá al siguiente Gobierno establecer programas de apoyo y estímulo me-
jor enfocados y, probablemente —en el curso de dos o tres años— llegar
a definir referentes legales más claros que los actuales, con objeto de
que se logre una participación efectiva que responda a las diferentes
circunstancias de las escuelas.
v. Para propiciar la participación de la sociedad a este nivel recomendamos
ampliar la difusión de información sobre este particular, con lo que se irá
consolidando una cultura democrática que propicie la participación.
vi. El proceso de participación ciudadana se vería beneficiado con el esta-
blecimiento de una figura tipo ombudsman u otra, como instancia para
hacer exigible el derecho a la educación, así como para formular denun-
cias en contra de funcionarios y trabajadores de la educación que no
cumplan con las tareas que les corresponden o que cometan arbitrarieda-
des y abusos en contra de los estudiantes o sus familias. Las fórmulas que
se diseñen deberán evitar la burocratización y asegurar el impacto de las
recomendaciones de las instancias que se establezcan.

Gestión de recursos

Los límites en la disponibilidad de recursos imponen restricciones a la

gobernabilidad del sistema educativo. En otro apartado de este documento
se analiza con mayor amplitud el tema del financiamiento de la educación.
Aquí se señalan sólo algunos aspectos de la gestión de los recursos rela-
cionados con el gobierno del sistema.
La intervención de algunos actores sociales que repercuten en la gober-
nabilidad del sector educativo suele expresarse mediante presiones coyun-
turales sobre la asignación de recursos presupuestales. En ellas se reve-
lan intereses diversos y, con frecuencia divergentes, que se multiplican en
los distintos niveles de gobierno, así como en los ámbitos de las autorida-
des educativas, del poder legislativo, de la organización sindical y de las
propias instituciones educativas, en especial las que gozan de autonomía.
En estas circunstancias, las decisiones sobre el destino de los recur-
sos tienden a tomarse con criterios de corto plazo y sin fundamento progra-
mático. Además, su ejercicio presupuestal con frecuencia está sujeto a es- 103
 quemas de control burocrático y marcos normativos complejos y
disfuncionales centrados en el control de los procesos, con escasa aten-
ción a los resultados. Esto, junto con la insuficiencia de recursos, contribuye
a que las decisiones de gobierno en el sector se vean reducidas al alivio de
demandas o conflictos coyunturales, con un margen muy estrecho para
impulsar y sostener las transformaciones de fondo que requiere el sector.
Por otra parte, con la federalización, los liderazgos sindicales del magis-
terio local adquirieron nuevas atribuciones, lo que les dio relevancia en el
escenario político estatal. Mientras el sindicato se fortaleció, el papel de
gobernadores y autoridades educativas locales en algunos estados ha pro-
piciado acuerdos y decisiones insostenibles en materia económica, que
representan un reto formidable para el equilibrio financiero de esas entida-
des y generan presiones sobre la federación. Esta situación limita el desa-
rrollo de la educación, ante la imposibilidad de destinar recursos a infraes-
tructura y mantenimiento, así como a la inversión para la calidad y la equi-
dad, por tener que destinar casi todos los recursos, de por si escasos, al
pago de sueldos y prestaciones.
Debe reconocerse, además, que la problemática del sector educativo no
puede abstraerse de la situación general de las finanzas públicas, y que
una solución de fondo sólo podrá darse, seguramente, en el marco de un
reordenamiento general de estas últimas.

Recomendaciones

i. Ante esta compleja realidad, el Consejo recomienda establecer nuevas

reglas, transparentes y claras, en los distintos rubros de la asignación
de los recursos públicos destinados a la educación,
ii. Nos parece necesario también revisar los mecanismos de control de
gestión, para conseguir que apoyen el funcionamiento del sector educa-
tivo, teniendo en cuenta sus peculiaridades, en vez de obstaculizar su
funcionamiento; entendemos esta recomendación, desde luego, sin
detrimento de la transparencia y eficiencia obligadas en el control de
todo recurso público.
104 iii. Resulta clara, además, la necesidad de buscar una solución de fondo al
 problema de las finanzas estatales en situación de desequilibrio
presupuestal crónico, derivado de negociaciones desproporcionadas,
que al mismo tiempo que permitan el saneamiento de las haciendas,
preserven los derechos legítimos de los trabajadores.

En los casos de estas recomendaciones, corresponderá a las autorida-

des educativas promover la interacción de las instancias involucradas, en
especial el Poder Legislativo y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
para poder llevarlas a la práctica.

El marco jurídico de la educación

A lo largo de este documento se hace patente la necesidad de revisar el

marco jurídico que sostiene el funcionamiento del sistema educativo nacio-
nal, que en diversos aspectos ya no responde a las necesidades actuales.
Consideramos necesario que el cuerpo normativo se ajuste para que
responda a las necesidades de la educación en el momento actual, sin
abandonar sus principios esenciales, como el derecho a la educación, el
laicismo y la gratuidad de la enseñanza obligatoria, así como la búsqueda
de la calidad con equidad, o el fomento de la participación social.

i. Por la complejidad y la naturaleza técnica especializada de lo anterior, se

recomienda establecer un equipo de trabajo, integrado por conocedores
de la legislación educativa, expertos en educación, profesores, investi-
gadores y representantes de la sociedad, entre otros, para hacer una
revisión completa del marco legal vigente y formular recomendaciones,
con miras a la integración de un cuerpo integrado y coherente de inicia-
tivas de ley, que pudieran impulsarse desde el sector educativo.
Como punto de partida de su trabajo, el grupo podría analizar cuáles
son las modificaciones legales necesarias para que las diversas reco-
mendaciones de este documento puedan hacerse realidad.

105
 EN RESUMIDAS CUENTAS, la búsqueda de una nueva gobernabilidad en el ámbito
de la educación —más democrática y participativa y acorde con los tiempos
que vivimos— supone avanzar de manera efectiva hacia el fortalecimiento
de la capacidad del sistema educativo nacional para orientar el desarrollo
de la educación en el mediano y largo plazos, en función de grandes priori-
dades, líneas de acción y consensos. Entre otras cosas, esto significa:

• Profundizar la federalización, para contar con una autoridad central que

actúe cada vez más como instancia estratégica para promover coordina-
ción de esfuerzos, transparencia y eficiencia en el uso de recursos, y
valoración tanto de los resultados alcanzados como de los desafíos a
superar; y al mismo tiempo para aumentar la capacidad de gestión de
las entidades federativas y las propias instituciones educativas.
• Conseguir que el sector cuente con una estructura menos compleja,
más eficaz y pertinente, con mejor articulación entre los distintos tipos,
niveles y modalidades de los servicios educativos.
• Redefinir el papel en la toma de decisiones del sector de actores como
el poder legislativo, la organización sindical y las instituciones educati-
vas mismas, en especial las dotadas de autonomía.
• Buscar maneras para fortalecer la participación de la sociedad en la
tarea educativa.
• Reformular las reglas y los mecanismos con base en los cuales se
asignan los recursos públicos al sector educativo.
• Llevar a cabo una actualización completa del marco jurídico de la educa-
ción nacional. para dar el necesario sustento a todo lo anterior.

106
3. EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

El gasto público en educación y la aportación de las entidades

Los recursos que el Estado Mexicano dedicó a la educación en el penúltimo

ejercicio fiscal del gobierno del presidente Fox fueron inferiores a los que
debieron haber sido canalizados a este rubro, de acuerdo con lo que ordena
la Ley General de Educación. Sin embargo, esas aportaciones, expresadas
como proporción del producto interno bruto (PIB) del país, fueron ligeramente
superiores a las registradas en Canadá y en los Estados Unidos, y rebasa-
ron significativamente a las reportadas en Chile, Corea y España, por ejem-
plo.
El gobierno federal aportó cuatro quintas partes de este gasto y los go-
biernos de las entidades federativas contribuyeron con la quinta parte res-
tante. Sin embargo, es importante hacer notar que los porcentajes de los
presupuestos que los gobiernos estatales destinan a esta finalidad no
responden a criterios claramente definidos, ya que no están correlaciona-
dos, por ejemplo, con los productos internos brutos de las entidades, ni con
la magnitud de las desigualdades educativas registradas en cada una de
ellas, ni con la eficiencia con la que utilizan los recursos asignados por el
gobierno federal.
El caso de mayor contraste es el del gobierno del Distrito Federal (enti-
dad que, como se sabe, es la más desarrollada del país). Los gastos en
educación de ese gobierno se dedican al financiamiento de varios rubros
complementarios, como los uniformes y los útiles escolares, en tanto que la
operación de su sistema educativo es totalmente financiada por el gobierno
federal. Este problema no ha sido resuelto. Por un lado, es necesario legis-
lar para todas las entidades federativas; y, por otro, cumplir lo que ordena la
Constitución con respecto al caso del Distrito Federal.

Aportaciones del sector privado al gasto educativo

El sector privado aporta a la educación una proporción del PIB inferior a las
registradas en otros países en desarrollo, como Chile y Corea. Una posibi- 107
 lidad no debidamente aprovechada para incrementar las contribuciones de
los particulares al gasto educativo nacional, son las aportaciones que po-
drían hacer los estudiantes inscritos en las instituciones públicas de educa-
ción superior, cuyas familias disponen de los recursos necesarios para
hacerlo.
Sin embargo, el ordenamiento del Artículo Tercero Constitucional en el
sentido de que la educación que imparta el Estado será gratuita, ha sido
interpretado como impedimento para que las instituciones de educación
superior trasladen a sus estudiantes el costo de la educación que les im-
parten. Con todo, algunas universidades públicas recuperan por esta vía
hasta el 25 por ciento de ese costo, lo que indica que la discusión de este
tema no ha terminado. Se ha comprobado que la posibilidad de ingresar al
sistema escolar y de permanecer en él están fuertemente determinadas por
las condiciones socioeconómicas de las familias de los estudiantes. La
tasa de participación de los jóvenes de 6 a 15 años de edad, cuyas familias
se encuentran en el decil más alto de la distribución del ingreso, es seis
veces mayor que la correspondiente a los estudiantes con familias en el
decil más bajo de esa distribución.

Distribución de los recursos públicos entre sus diferentes destinos

Entre las diferentes modalidades educativas

La Ley General de Educación, al ordenar que el Estado dedique a la educa-

ción una determinada proporción del PIB, señala la fracción de esos recursos
que debe asignarse a la investigación científica y tecnológica, incluyendo la
que se realiza en instituciones públicas de educación superior. Sin embar-
go, no señala las proporciones de los recursos del Estado que se deben
destinar a los otros rubros del presupuesto asignado al sistema educativo
nacional.
Creemos indispensable subsanar esta omisión. La educación que se
imparte a los adultos que no han concluido su educación básica, por ejem-
plo, ha sido la menos atendida financieramente. Esto ha impedido que el
108 INEA esté en condiciones de contratar personal profesional para desarrollar
sus programas, lo que repercute negativamente en la calidad de esa educa-
ción. Tampoco se protegen otros rubros como la inversión en infraestructu-
ra, equidad y calidad.

Entre las entidades federativas

Como consecuencia de que la ley no ha establecido criterios objetivos para

distribuir entre las entidades federativas los recursos que la federación des-
tina al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, hay im-
portantes disparidades en las asignaciones que reciben dichas entidades
por cada alumno inscrito en esos niveles educativos. En 2004, por ejemplo,
mientras el alumnado de la entidad con la matrícula más numerosa es 12
veces mayor que el de la que se encuentra en la situación contraria, el
recurso que recibió en ese mismo año la entidad más favorecida es 19
veces mayor que el otorgado a la que ubicada en el extremo opuesto. Esta
disparidad no puede ser explicada por los niveles de desarrollo económico
de las entidades.

Entre las instituciones de educación superior

Además de las diferencias que hay entre las proporciones de los presu-
puestos estatales que se dedican a la educación, los recursos distribuidos
por el gobierno federal entre las universidades estatales y las demás insti-
tuciones de educación superior tampoco obedecen a criterios claramente
establecidos. Así por ejemplo, los subsidios otorgados por alumno, en la
institución estatal más favorecida son 4.7 veces superiores a los asignados
a la institución que se encuentra en la situación contraria. Aunque es proba-
ble que una parte de esos recursos se destine a financiar el desarrollo de
algunas funciones distintas de la docencia, de todos modos es necesario
transparentar los factores que expliquen tales diferencias, debido a su mag-
nitud considerable. Es importante no desconocer la capacidad de las insti-
tuciones para emplear los recursos de manera conveniente. El mejora-
miento de situaciones indeseables no siempre depende de la autoridad
federal. 109
 Necesidades que requieren una atención prioritaria

Educación básica

Los esfuerzos que ha realizado el Estado Mexicano para satisfacer la de-

manda por educación básica han exigido ofrecer servicios educativos en un
importante número de localidades geográficamente dispersas, en las que
se concentran los más altos niveles de marginación.
Con este propósito se han creado y difundido varios modelos educativos
cuyas características son distintas a las prevalecientes en las ciudades.
Entre éstos se encuentran los preescolares y los cursos comunitarios que
administra el CONAFE, las telesecundarias y las escuelas multigrado. La pro-
porción que representa el alumnado de estos planteles en la matrícula total
del sistema es, desde luego, inferior a la proporción de los planteles mis-
mos; empero, la cantidad de establecimientos de este tipo es muy conside-
rable y se concentra fuertemente en algunas entidades federativas.
Merece especial atención el hecho de que los recursos materiales asig-
nados a los alumnos que reciben estos servicios educativos no son de la
misma calidad que los de quienes asisten a las escuelas que funcionan en
localidades con niveles de marginación más bajos. Esto también se obser-
va en las escuelas convencionales que funcionan en zonas rurales —y en
especial las que atienden a poblaciones indígenas. Por tanto, la pobreza
que prevalece en un número considerable de localidades, se refleja nítida-
mente en las condiciones de los establecimientos educativos ubicados en
ellas
Durante las últimas décadas el Estado Mexicano ha hecho varios esfuerzos
encaminados a mitigar estas disparidades. En particular, cabe mencionar los
realizados a través de los programas compensatorios, administrados por el
CONAFE La OECD ha señalado que “los esfuerzos por asegurar aprendizajes efec-

tivos, en especial los de quienes viven en condiciones de pobreza, sólo serán

fructíferos en la medida en que las escuelas cuenten con el respaldo material
necesario”. Sin embargo, llama la atención que para tratar de lograr este obje-
tivo haya sido necesario recurrir a financiamientos externos, y no a los recursos
110 ordinariamente destinados al sector educativo.
 Lo anterior plantea el dilema de decidir si la factibilidad de desarrollar
los programas mencionados debe seguir dependiendo de la disponibilidad
de recursos procedentes del exterior —los cuales, por su naturaleza, nor-
malmente se utilizan con el fin de fortalecer la infraestructura del sistema
productivo— o más bien, de que el Estado atribuya a esos programas una
mayor importancia al formular y aprobar los presupuestos destinados a la
educación.

Educación posbásica

Actualización tecnológica de los equipos

Los instrumentos de alto contenido tecnológico que necesitan las institucio-

nes de enseñanza media superior y superior para desarrollar sus funciones
académicas y administrativas, deben ser amortizados rápidamente, ya que
cada vez son más cortos los periodos en los que los incurren en
obsolescencia. Además, las inversiones necesarias para reponerlos están
sujetas a la llamada “enfermedad de los costos crecientes”, debido a que
los nuevos instrumentos son cada vez más complejos. Es indudable que
estos dos factores tienen importantes repercusiones en los presupuestos
de dichas instituciones, por lo que es indispensable prever el comporta-
miento de los mismos. Debido a ello, para un buen número de instituciones
será de gran utilidad la vinculación con las empresas.

Pasivos contingentes por pensiones y jubilaciones

del personal de las IES

Durante los últimos años no fue renovada gradualmente la planta académi-

ca de las instituciones de educación superior, por tanto, aquella ha enveje-
cido en forma notable. Por otro lado, en los contratos colectivos de trabajo
celebrados en varias instituciones se han estipulado condiciones que en-
carecen —más allá de lo esperado— los pasivos contingentes representa-
dos por las pensiones y jubilaciones del personal académico.
Es importante mencionar que esas instituciones no han creado las re- 111
 servas necesarias para liquidar esos pasivos, por lo que durante los próxi-
mos años será indispensable destinar recursos frescos para hacerlo. Evi-
dentemente, tales recursos tendrán que ser sustraídos de los que hubieran
podido ser destinados a la expansión del sistema escolar y al mejoramien-
to de la calidad de la educación impartida.

Eficiencia en la utilización de los recursos

La OECD ha hecho notar que mediante una utilización más eficiente del gasto
educativo sería posible elevar el aprovechamiento de nuestros estudiantes,
aún sin aumentar el producto interno bruto del país, el volumen del gasto
educativo por alumno, ni modificar los antecedentes sociales de las fami-
lias que envían a su hijos a nuestras escuelas.
Entre otras cosas, cabe señalar que la mayor parte del gasto público en
educación se destina al pago de la nómina, lo cual se acentúa en la educa-
ción básica. Además, como recientemente lo señaló la OECD, la mayor
parte del incremento que experimentó durante los últimos años el gasto
educativo nacional fue absorbida por los aumentos salariales. Además, los
salarios crecieron a una velocidad superior a la del aumento que, en prome-
dio, se registró en el ingreso per cápita de la población.
En consecuencia, las inversiones destinadas a la construcción, mante-
nimiento, equipamiento de las escuelas, a la innovación educativa y al me-
joramiento de la calidad de la educación fueron relegadas a un segundo
plano.
Al respecto, es importante mencionar que no todos esos recursos des-
tinados a gasto corriente se aprovechan eficientemente. Así por ejemplo,
sigue creciendo la asignación de plazas de primaria y es sabido que no
todas las asignadas a los maestros de educación básica son destinadas a
la docencia. Por tanto, independientemente de que sea o no posible obtener
recursos adicionales para financiar la educación, es indispensable aprove-
char eficientemente los disponibles.
Ciertamente, en las instituciones en las que se imparte educación
posbásica se han hecho algunos esfuerzos con esta finalidad, por lo que,
112 entre otras cosas, durante el presente sexenio se registró una disminución
en el subsidio asignado por alumno a las instituciones de educación supe-
rior.
Sin embargo, este fenómeno puede tener dos significados distintos. El
primero consiste en que las instituciones educativas quizá utilizaron sus
recursos en forma más eficiente (con lo cual, entre otras cosas, se redujo la
desigualdad que tradicionalmente ha existido entre el gasto por alumno en
ese tipo educativo y el correspondiente a la educación básica) Pero el se-
gundo consiste en que, como consecuencia de la menor disponibilidad de
recursos, pudo haber disminuido la calidad de algunos de los servicios que
prestan esas instituciones, o que éstas hayan tenido que intensificar sus
funciones docentes en detrimento de las demás que tienen a su cargo,
como la investigación y la difusión de la cultura.
Es necesario, pues, tomar las medidas conducentes para asegurar que
cualquier reducción en los costos unitarios de la educación refleje efectiva-
mente una utilización más racional de los recursos; se debe evitar que esa
reducción cause efectos negativos en la calidad de la educación impartida,
o en el desempeño de las demás funciones que las instituciones de educa-
ción superior tienen a su cargo.

Recomendaciones

i. Buscar fuentes alternativas de financiamiento basadas en la comple-

mentación de la inversión pública y privada en el sector educativo y que
fortalezcan el sistema de becas y crédito educativo
ii. Como se señaló en el apartado correspondiente al marco jurídico, con-
sideramos que es indispensable establecer criterios para regular los
subsidios federales a la educación básica y a las instituciones de edu-
cación superior.
iii. Es necesario eliminar las disparidades observadas entre las condiciones
en que se encuentran la infraestructura física y el equipamiento de las es-
cuelas rurales y, en especial, las que atienden a poblaciones indígenas.
También es necesario asignar a la educación destinada a los adultos los
recursos indispensables para impartirla por agentes con la formación pro-
fesional adecuada para desempeñar esa función con solidez. 113
 iv. El hecho de que los programas compensatorios sean financiados me-
diante la contratación de préstamos otorgados por organismos interna-
cionales puede colocarlos en una situación vulnerable. Recomenda-
mos revisar si es conveniente seguir aplicando esta política.
v. Es urgente crear las reservas financieras necesarias para liquidar los
pasivos contingentes representados por los derechos que para su jubi-
lación ha adquirido el personal académico adscrito a las instituciones
públicas de educación superior.
vi. Creemos que, independientemente de que sea posible incrementar los
presupuestos destinados a la educación, las necesidades aquí señala-
das sólo podrán ser adecuadamente satisfechas si se toman diversas
medidas que permitan aprovechar eficientemente los recursos disponi-
bles.

114
HACIA UNA AGENDA ESTRATÉGICA
PARA LA EDUCACIÓN EN MÉXICO

115
116
La educación en el marco de las políticas públicas
y el compromiso social

Para terminar, el Consejo reitera su convicción de que el sistema educativo

nacional ha conseguido avances muy importantes, pero también de que,
para que la educación mexicana pueda cumplir plenamente los tres propó-
sitos centrales que hemos identificado, no basta un avance inercial, sino
que hacen falta cambios importantes en algunos aspectos, que hemos
apuntado en este documento, y que consideramos que las políticas educa-
tivas futuras deberían impulsar de la manera más decidida.
Añadimos que somos conscientes de que, en educación tal vez más que
en otros terrenos, todo cambio importante implica esfuerzos prolongados y
tiempos considerables. Los recursos son, desde luego, necesarios, pero
es indispensable la continuidad en las orientaciones básicas, con flexibili-
dad para tener en cuenta las circunstancias locales y la capacidad de ajus-
tar el rumbo en función de las circunstancias y con base en la experiencia.
Entendemos también que el sistema escolar no puede rendir resultados
satisfactorios si no se articula con las demás políticas públicas relacionadas
con el desarrollo económico y social. A pesar de que esta afirmación es casi
axiomática, no siempre ha sido tomada en cuenta, y los efectos de esa omisión
pueden ser determinantes para el éxito o el fracaso de las políticas.
Es fundamental reiterar que las dimensiones del esfuerzo a realizar para
que el sistema educativo mexicano alcance el desarrollo y los niveles de
calidad que deseamos, exigen el compromiso de todos los sectores de la
sociedad. El esfuerzo de los maestros y los demás actores del sistema
educativo es esencial, pero es indispensable también la contribución de los
demás sectores de la sociedad. Nunca será excesivo insistir en que la
educación es tarea de todos. Es ineludible el compromiso de todos para
que nuestra educación alcance el desarrollo que México necesita.

La definición de las políticas educativas

La definición de políticas enfrenta siempre una tensión entre las posturas 117
 favorables a la continuidad y las que prefieren el cambio. El punto de vista de
este Consejo parte de la convicción de que, tan inapropiadas son las pos-
turas triunfalistas, que no reconocen los faltantes, como las que se niegan
a tomar en cuenta los avances realizados. En la educación resulta muy
inconveniente una política de borrón y cuenta nueva, al igual que una que
reprodujera lo existente ateniéndose al pasado sin impulsar nuevas trans-
formaciones.
Los mexicanos hemos logrado construir un sistema educativo que atien-
de a un número de alumnos más grande que la población total de la mayor
parte de los países de América Latina y del mundo. La proporción de perso-
nas atendidas en todos los tipos y niveles educativos ha crecido en forma
importante, los niveles de escolaridad han aumentado progresivamente y
se ha reducido la proporción de analfabetas, al igual que la de personas sin
escolaridad básica.
Es importante reconocer, al mismo tiempo, lo que falta para que el sistema
educativo atienda en forma suficiente las necesidades del país: una cuarta
parte de los jóvenes mexicanos no consigue terminar la secundaria, la cobertu-
ra de la enseñanza media superior y la superior es insuficiente, y los niveles de
rendimiento están muy por debajo de los que exige el mundo del Siglo XXI
Además y, seguramente, ante todo, la desigualdad que marca todos los ámbi-
tos de la sociedad mexicana está presente también en el educativo, contribu-
yendo a perpetuar el gravísimo problema de la desigualdad.
A los claroscuros que presenta el diagnóstico que hacemos de la situa-
ción educativa nacional, corresponde un balance igualmente matizado so-
bre la calidad de las políticas educativas anteriormente implantadas, y so-
bre la forma como se definieron.
Las decisiones de las autoridades educativas, en efecto, no siempre se
han tomado con base en diagnósticos sólidos y en procesos cuidadosos
de diseño e implementación, como es necesario. A veces han sido tomadas
bajo presión o dentro de márgenes estrechos impuestos por la realidad
política limitando las posibilidades de mejoramiento. Por ello en esta con-
clusión hacemos algunas consideraciones sobre la manera adecuada de
definir políticas, las cuáles pueden parecer obvias, pero son pasadas por
118 alto con demasiada frecuencia, por lo que no es superfluo señalarlas.
• Diseñar las políticas considerando las prioridades de la educación na-
cional así como los diversos factores que pueden determinar su éxito.
Los resultados educativos están condicionados por un conjunto muy
amplio de factores. Muchas veces las políticas se diseñan sin aprove-
char los conocimientos disponibles acerca de ellos, lo cual impide obte-
ner los efectos deseados. Es necesario asegurar de muchas maneras
el acceso a los conocimientos existentes, una de ellas, indispensable,
tiene que ver con una adecuada comunicación entre los tomadores de
decisiones y los investigadores de la educación.
• Considerar las condiciones de los actores que se encargarán de imple-
mentar los programas, en particular los maestros y, en forma más
comprehensiva, la complejidad de relaciones humanas propias del
ámbito educativo.
• Considerar factores políticos capaces de interferir en una exitosa imple-
mentación. Una inadecuada previsión de los efectos potenciales de esos
factores puede limitar los alcances obtener efectos contrarios a lo que
se busca.
• Asegurar que la introducción de innovaciones sea precedida de un cui-
dadoso proceso de desarrollo experimental y, en su caso, de una eficaz
valoración de los efectos de los programas que se intente sustituir. El
apresuramiento en la aplicación de nuevos programas es una falla
frecuente en el diseño de políticas públicas.
• Concebir las políticas educativas como elementos que forman parte de
sistemas complejos, por lo que el éxito de las mismas depende del
grado en que se articulen armónicamente con otros programas, que
inciden en diversas esferas de la administración pública.

Los propósitos fundamentales de la educación nacional y la calidad

El análisis del sistema educativo nacional presentado en estas páginas

dista mucho de ser exhaustivo; tampoco lo son las recomendaciones y su-
gerencias formuladas. Pese a ello, el texto es relativamente extenso, e inclu-
ye análisis y recomendaciones de importancia diferente. Por lo tanto, para 119
 terminar esta conclusión retomamos puntos que consideramos necesario
destacar por su especial importancia, por ser elementos clave de la agenda
futura de la educación mexicana. Esta síntesis refleja la estructura del docu-
mento, cada uno de cuyos apartados principales aborda temas cruciales.
El primero de estos temas es el de la equidad, en correspondencia con
la idea de que la desigualdad es el flagelo más grave de la sociedad mexi-
cana, no sólo en lo educativo, sino en todas las dimensiones de la vida
nacional. Llamamos la atención sobre la tendencia de los sistemas educa-
tivos a reforzar las desigualdades sociales y económicas. Consecuente-
mente, afirmamos que nuestro sistema educativo debe buscar intencional-
mente la equidad, con la definición de políticas consecuentes con esta idea:
necesitamos asumir el reto de distribuir calidad de insumos, de asegurar la
distribución de la calidad de los procesos, para poder esperar, entonces sí,
mayor equidad en resultados.
Al referirnos a la búsqueda de la calidad como criterio rector de los
esfuerzos por mejorar la educación, sostenemos que perseguir simultá-
neamente equidad y calidad no es sencillo, pero es posible: implica transi-
tar del modelo de derrame paulatino de beneficios, en función de la deman-
da efectiva, que ha prevalecido en la educación mexicana y fortalece la
inequidad, a uno de medidas encaminadas sistemáticamente a impulsar el
acceso de los sectores desfavorecidos a niveles educativos cada vez más
altos, pero haciéndolo con buenos niveles de aprendizaje. Esto implica un
cambio en profundidad de las políticas educativas tradicionales, para dar
prioridad a la atención de los sectores desfavorecidos de la población.
Además de la búsqueda de la equidad, en este documento sostenemos
que el segundo propósito fundamental de la educación nacional debe ser el
contribuir al desarrollo de la democracia, la cohesión social y la responsabi-
lidad ciudadana de nuestro país. En este sentido, hemos destacado dos
grupos de políticas: las relacionadas con la formación cívica y ética, y las
que se refieren a la multiculturalidad del país y al tipo de educación necesa-
ria para propiciar la cohesión social en un contexto multicultural.
Somos conscientes de la dificultad que presenta construir una educa-
ción que promueva de manera efectiva la democracia y la cohesión social,
120 pero estamos convencidos de que estas políticas son las que tienen que ver
con lo fundamental de la misión de toda educación: el aprender a ser, el
desarrollo en los educandos de sus valores y de sus responsabilidades
éticas, o sea el núcleo íntimo de la persona en el que radica su dignidad
como ser humano. Por ello subrayamos la necesidad de impulsar decidida-
mente este ámbito del quehacer educativo.
El tercero de los propósitos clave que asignamos a la educación, el que
se refiere a su contribución al desarrollo económico es, tal vez, el que se
maneja más frecuentemente al hablar de las mejoras que necesita llevar a
cabo el sistema educativo nacional. Reconociendo su importancia, el Con-
sejo destaca la necesidad de considerar este propósito en toda su amplitud
y complejidad y junto con los otros dos grandes objetivos.
Nos parece, en efecto, que la educación mexicana debe contribuir tanto
al avance de los sectores modernos de la economía, y a su inserción en el
mundo global del siglo XXI, y al de los sectores menos avanzados, en los
que se sitúa la mayoría de la población nacional. El propósito de productivi-
dad y desarrollo económico debe perseguirse junto con los de equidad,
democracia y cohesión.

Las estrategias básicas

Los apartados de la tercera parte del texto reflejan también algunas estrategias,
o grupos de estrategias, que el Consejo ha considerado fundamentales y reco-
mienda no perder de vista en cualquier definición de políticas educativas.
El primer grupo se refiere a los maestros, cuya importancia para la cali-
dad educativa es ampliamente reconocida. El Consejo comparte esa idea,
que considera fuera de discusión, y señala que la necesidad de recursos
humanos calificados para el sistema educativo no se atiende con la simple
actualización de contenidos puntuales del currículo, sino que implica un
esfuerzo mayor, para contar con personal de perfiles diferentes, docentes y
otros, que tengan en común una gran capacidad de tomar decisiones alta-
mente calificadas sobre los aspectos cotidianos y de política general, direc-
tos e indirectos, inmediatos y mediatos que forman la esencia de su desem-
peño laboral. 121
 Sostenemos que los maestros deben dejar de ser tratados como sim-
ples técnicos que ponen en práctica decisiones tomadas en otros lugares, y
concebimos su profesionalización como un proceso que integra el dominio
de un campo profesional complejo: conocimiento y aptitud para transmitirlo;
la capacidad de reflexionar y evaluar el desempeño propio y de innovarlo y
mejorarlo; una ética profesional que sustente compromiso, desempeño res-
ponsable y rendimiento de cuentas; y la organización profesional necesaria
para incidir en la escala colectiva de las decisiones educativas. Se propo-
nen políticas para la formación inicial y continua de los profesores, y sobre
sus condiciones de trabajo.
El segundo grupo de estrategias integra recomendaciones en lo relativo
al gobierno del sistema educativo, a su federalización y a la participación
social.
La importancia de este conjunto se aprecia mejor en el contexto del
proceso de modernización de la vida política del país en general. Hasta
hace pocos años la toma de decisiones sobre el sistema educativo nacio-
nal se caracterizaba por su carácter centralizado y vertical, casi totalmente
en manos del Ejecutivo federal, con escasa intervención de otros actores,
incluyendo unos tan importantes como el poder Legislativo, el ejecutivo de
las entidades federativas o los padres de familia. La participación del otro
gran actor de las decisiones educativas, el magisterio organizado, se daba
mediante procesos poco transparentes.
Como afirmamos antes, las relaciones entre las autoridades educativas
y la organización sindical se han reducido a confrontaciones periódicas
centradas en la negociación salarial. Nos parece que un cambio de primera
importancia en la conducción del sistema educativo consistirá en transitar a
formas de relación diferentes entre autoridades y sindicato, que reconozcan el
papel de cada parte y busquen de común acuerdo las mejoras que el sistema
educativo nacional requiere para ponerlo a la altura de los retos del siglo XXI.
Reiteramos que la organización sindical es un interlocutor indispensa-
ble en la discusión de los temas educativos, pero también que se debe
reconocer el lugar irrenunciable de las autoridades y que el peso de las
opiniones de la organización sindical en temas de política educativa deberá
122 sustentarse en la solidez misma de las posturas, y no en su peso político.
 Sin la colaboración decidida de la organización sindical no será posible
llevar a cabo, por ejemplo, las acciones necesarias para enfrentar eficaz-
mente la desigualdad, fortaleciendo los servicios que operan en condicio-
nes más precarias, para revitalizar la supervisión escolar, para transparen-
tar y manejar con criterios sustantivos las contrataciones, entre otros cam-
bios que requiere el sistema educativo nacional. Por ello la transformación
constructiva de las relaciones entre la autoridad y el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación constituye un requisito clave de toda mejora
en profundidad.
El reto es encontrar formas de gobierno adecuadas para un organismo
grande y complejo como el sistema educativo que sean a la vez eficientes y
democráticas; que puedan fijarse objetivos pertinentes y ambiciosos, y per-
mitan definir estrategias conducentes a ellos, de manera que se atiendan
las necesidades e intereses legítimos de los diversos actores. Los temas
de la federalización del sistema educativo y de la participación social en las
decisiones educativas son dos dimensiones importantes de la cuestión.
También lo es la relativa al marco jurídico de la educación nacional, el
conjunto de reglas en que se desenvuelve. Puede apreciarse que se trata
de un reto de primera magnitud del que depende, en buena parte, todo lo
demás.
Un tercer grupo de estrategias se refiere al financiamiento de la educa-
ción. Es claro que los mejores propósitos no podrán hacerse realidad si no
se cuenta con recursos. Igualmente claro es que la disponibilidad de recur-
sos, materiales o humanos, se sustenta en última instancia en términos
financieros. Por ello el tema del financiamiento tiene que ser considerado
en toda política pública. Más allá de los puntos del apartado respectivo, el
Consejo llama la atención sobre la viabilidad financiera del sistema, la cual
enfrenta riesgos de consideración.
México gasta más de siete puntos porcentuales del PIB en educación, la
mayor parte en servicios personales. Las acciones necesarias para que el
sistema educativo alcance el nivel necesario para estar a la altura de los
desafíos del futuro implican importantes recursos adicionales; esas accio-
nes incluyen, entre otras, dar prioridad a la mejora de los sectores desfavo-
recidos en la enseñanza básica; aumentar la oferta de educación media 123
 superior y superior de calidad; el incremento de los rubros de inversión y
gasto corriente diferente a servicios personales, etcétera La perspectiva es
más preocupante en la medida en que la recaudación fiscal no aumente
sustancialmente, y persista la dependencia de las finanzas públicas de
México de los ingresos petroleros, cuyos altos precios actuales no puede
suponerse que se mantengan indefinidamente.
Nos parece esencial, por tanto, una reconsideración profunda de los
criterios de financiamiento de la educación, incluyendo lo relativo al origen y
el destino de los recursos y su distribución entre tipos y niveles educativos,
entidades federativas e instituciones, así como entre los diferentes renglo-
nes del gasto.
Es importante reiterar la importancia de que las medidas de política
tengan en cuenta sus inevitables repercusiones, financieras y otras, ya que
una medida bien intencionada puede tener consecuencias contraproducen-
tes, en la perspectiva de los grandes propósitos de equidad y calidad princi-
palmente.
Un ejemplo que muestra la relación entre los temas de financiamiento,
las prioridades de la educación y la toma de las decisiones es el que se
refiere a la reforma que estableció la obligatoriedad del preescolar.
La importancia de una buena educación en ese nivel para el éxito de los
alumnos en los niveles posteriores es clara, por lo que no discutimos lo
deseable del propósito de extender la cobertura del preescolar en el seg-
mento de niños de tres, cuatro y cinco años de edad. Pero la estrategia de
promover esa ampliación de la cobertura definiendo el nivel de preescolar
como obligatorio tiene varias consecuencias: la más obvia es la de poner a
cargo del erario público los costos correspondientes, que se elevan de
inmediato al exigirse el nivel de licenciatura como requisito para los docen-
tes de ese nivel. Una consecuencia menos visible consistirá seguramente
en que el aumento de la cobertura se dará primero en planteles públicos
urbanos, a los que asisten niños de sectores de clase media baja, y sólo
mucho más tarde en poblaciones rurales pequeñas, previsiblemente me-
diante servicios de menor calidad, perpetuando la desventaja de esos alum-
nos.
124 Algo similar podrá ocurrir si se adoptan medidas análogas en lo relativo
a la obligatoriedad de la enseñanza media superior, o a la ampliación de la
jornada escolar en las primarias y secundarias. Para mejorar de manera
simultanea calidad y equidad se necesita tomar medidas que analicen cui-
dadosamente las circunstancias, para evitar efectos contraproducentes
como los mencionados.
Las políticas que el sistema educativo requiere deberán incluir necesa-
riamente, a nuestro juicio, los tres grupos de estrategias anteriores: un
impulso decidido a la profesionalización de los docentes de todos los tipos,
niveles y modalidades; la búsqueda de nuevas formas de tomar decisiones
y gobernar el sistema educativo, basadas en la participación activa y fructífe-
ra de todos los actores legítimamente interesados en la educación, y sus-
tentadas en un marco jurídico renovado; y la definición de criterios para la
asignación de recursos para la educación que tengan en cuenta las priori-
dades nacionales y las posibilidades reales de las finanzas publicas, así
como la equidad.
Queremos terminar este documento reiterando que la desigualdad es el
mayor problema de la educación y, en general, de México. La búsqueda de
más calidad no podrá disociarse de la de mayor equidad; una y otra son
elementos indispensables de la educación que necesitamos, por lo que
todas las políticas educativas futuras deberán incluirlas.

125
 D
Los retos de México en el futuro de la
educación, del Consejo de Especialistas
para la Educación, se terminó de imprimir
en el mes de septiembre de 2006. En su
composición se usaron tipos Arial de trein-
ta y seis, veinte, dieciocho, catorce, once,
diez y nueve puntos. El diseño de la porta-
da y el formato electrónico fueron realiza-
dos por Francisco Javier Galván Castillo,
bajo el cuidado editorial de Humberto Sala-
zar. Se tiraron dos mil ejemplares en papel
bond de 120 gramos (interiores) y sulfatado
de 12 puntos con plastificado mate (porta-
da), más sobrantes para reposición.