Reflexo LRF Controle Fiscal

CLARICE PEREIRA DE PAIVA RIBEIRO
REFLEXOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL SOBRE O

CONTROLE FISCAL E A TRANSPARNCIA NA GESTO PBLICA
MUNICIPAL EM MINAS GERAIS

Dissertao apresentada Universidade Federal
de Viosa, como parte das exigncias do
Programa de Ps-Graduao em Administrao,
para obteno do ttulo de Magister Scientiae.

VIOSA
MINAS GERAIS - BRASIL
2012

Ficha catalogrfica preparada pela Seo de Catalogao e
Classificao da Biblioteca Central da UFV

T
Ribeiro, Clarice Pereira de Paiva, 1979-
R484r Reflexos da lei de responsabilidade fiscal sobre o controle
2012 fiscal e a transparncia na gesto pblica municipal em Minas
Gerais / Clarice Pereira de Paiva Ribeiro. Viosa, MG,
2012.
xviii, 217f. : il. (algumas col.) ; 29cm.

Inclui apndices.
Orientador: Luiz Antnio Abrantes.
Dissertao (mestrado) - Universidade Federal de Viosa.
Inclui bibliografia.

1. Finanas pblicas - Brasil. 2. Responsabilidade fiscal.
3. Administrao pblica - Minas Gerais. 4. Transparncia
na administrao pblica. 5. Desenvolvimento econmico -
Aspectos sociais. I. Universidade Federal de Viosa.
II. Ttulo.

CDD 22. ed. 658.153

ii

Ao Carlos Pedro, meu companheiro
para todas as horas, com muito
amor e gratido.

Se deves julgar, investiga!
Seneca.

iii

AGRADECIMENTOS

Agradeo a Deus por ter conseguido chegar at aqui.
minha famlia, Maria Aparecida minha me, Jos Paulino meu pai, Marcelo meu
irmo, por terem me ajudado a construir as bases desta caminhada.
Ao grande mestre Professor Luiz Antnio Abrantes, orientador desta dissertao, pelas
valiosas contribuies, pacincia, disponibilidade, acessibilidade e apoio durante o
desenvolvimento deste trabalho. Meus sinceros agradecimentos!
Ao Professor Adriano por ensinar os primeiros passos da DEA e pela
disponibilidade e ricas sugestes que marcaram sua orientao.
Ao Professor Marco Aurlio pelas preciosas contribuies na realizao deste
trabalho.
Aos professores Edson e Jader por suas valiosas contibuies ao trabalho.
Universidade Federal de Viosa e ao Programa de Ps-Graduao em
Administrao, pela oportunidade de realizao desta pesquisa.
Ao Programa Pro-REUNI pela concesso da bolsa de mestrado.
Aos Professores Thiago e Fernanda pelo companheirismo e compreenso no
desenvolvimento das atividades.
A todos os colegas do mestrado, muito obrigada pela amizade e companheirismo.
Foram tantas experincias compartilhadas e lutas vividas diante dos desafios
apontados.
A alguns amigos em especial, que muito me auxiliaram nesta caminhada, Simone,
Patrcia Juliana, Luciano e Roberto.
Ao Professor Robson, que foi a pessoa que mais me incentivou a fazer o mestrado.
Obrigada por acreditar em mim.
Agradeo, especialmente, ao Carlos Pedro pela pacincia e compreenso nos diversos
momentos deste trabalho. Sei que voc incondicionalmente torce e acredita em mim.
Obrigada por tudo!

iv

SUMRIO

LISTA DE QUADROS viii
LISTA DE TABELAS x
LISTA DE SIGLAS xiii
RESUMO xv
ABSTRACT xvii
APRESENTAO DA DISSERTAO 1
1. INTRODUO GERAL 2
1.1. O Problema e sua Importncia 6
1.2. Objetivos Geral e Especficos 9
CONTROLE FISCAL NA GESTO PBLICA DOS MUNICIPIOS MINEIROS
LUZ DOS EFEITOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 11
1. Introduo 12
2 Reviso de Literatura 13
2.1. Teoria das finanas pblicas e as funes do Estado 13
2.2. Indicadores de desempenho na Administrao Pblica 17
2.3. Receita e Despesa Pblicas 19
3 Metodologia 21
3.1. Definio e delimitao do estudo 21
3.2. Coleta e operacionalizao dos dados 21
3.3. Procedimentos analticos 22
4. Resultados e Discusso 26
4.1. Evoluo histrica e composio das finanas pblicas municipais 26
4.2. Impacto da LRF sobre o desempenho fiscal dos municpios mineiros 32
4.3. Anlise do desempenho fiscal das microrregies mineiras 36
5. Concluso 54
Referncias Bibliogrficas 55
TRANSPARNCIA FISCAL NA GESTO PBLICA MUNICIPAL NO
ESTADO DE MINAS GERAIS 59
1. Introduo 60
2 Reviso de Literatura 63
2.1. A Teoria da Agncia 63
2.2. Transparncia Fiscal 66
3.Metodologia 70
3.1 Unidades de anlise 70
3.2. Fonte de dados 70
3.3 Procedimentos analticos 71
4. Resultados e Discusso 75
4.1 Divulgao das contas municipais na pgina eletrnica do Tesouro Nacional 75
4.2. Aprovao das contas pblicas dos municpios mineiros pelo Tribunal de Contas
79
4.3. A avaliao da transparncia fiscal no Estado de Minas Gerais 87
5. Concluso 95
EFICINCIA NA GESTO DOS GASTOS COM EDUCAO, SADE,
HABITAO E EMPREGO NO ESTADO DE MINAS GERAIS 101
1.Introduo 102
2. Reviso de Literatura 104

v

2.1. Federalismo Fiscal, Poltica Fiscal e Funes do Governo 104
2.2. Estado do Bem-estar social e Gasto Social 108
3. Metodologia 111
3.1 Unidades de anlise 112
3.3 Procedimentos analticos 113
3.3.1. Construo do ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS) 117
4. Resultado e Discusses 120
4.1. Descrio das dimenses do indicador de eficincia 120
4.2. Anlise da eficincia na alocao de recursos no Estado de Minas Gerais 125
5.Concluso 130
A INFLUNCIA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NOS
INDICADORES SOCIOECONMICOS DOS MUNICPIOS MINEIROS 137
1.Introduo 138
2.Reviso de Literatura 140
2.1. Estado, Polticas Pblicas e Sociedade 140
2.2 Gesto Pblica e Desenvolvimento Socioeconmico 144
3.Metodologia 148
3.1.Unidades de anlise 148
3.3. Procedimentos analticos 149
4.Resultados 154
4.1. Anlise da influncia dos indicadores fiscais sobre os sociais, considerando as seis
categorias socioeconmicas 154
4.2. Anlise da eficincia e da transparncia na gesto fiscal dos municpios mineiros
167
5. Concluses 172
CONCLUSES GERAIS 179
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 185
APNDICES 187
APNDICE A Caractersticas das variveis do controle fiscal 188
APNDICE B Etapas para realizao de teste de hiptese 189
APNDICE C Distribuio dos dados para as variveis do controle fiscal 190
APNDICE D Teste de mdias para as variveis do controle fiscal 191
APNDICE E Representatividade das microrregies na pesquisa 193
APNDICE F Municpios que infringiram os limites legais 194
APNDICE G Localizao das micrroregies no estado de Minas Gerais 195
APNDICE H Testes para a varivel divulgao fiscal 196
APNDICE I - Testes para a varivel aprovao das contas 197
APNDICE J Teste para a responsabilidade fiscal nas microrregies mineiras 199
APNDICE K - Testes para a varivel transparncia fiscal 200
APNDICE L - Os 80 municpios que apresentaram maior IEGS de 2000 a 2007 202
APNDICE M - Os 80 municpios que apresentaram menor IEGS de 2000 a 2007 203
APNDICE N Pressupostos para a anlise do modelo de Regresso Linear 204
APNDICE O Testes dos pressupostos para o modelo de Regresso Linear 206
APNDICE P Anlise de Correlao 210
APNDICE Q Conceito das funes e subfunes para o IEGS 212

vi

LISTA DE FIGURAS

1. INTRODUO GERAL 2
Figura 1: Taxa(real) de crescimento de variveis oramentrias estaduais, no perodo
de 1988 a 2008. 4
Figura 2 Evoluo de variveis oramentrias estaduais, a preos correntes de 2005,
referente ao perodo de 1988 a 2008. 5
Figura 1: Composio da estrutura das receitas municipais, em percentuais, de 1989 a
2009. 28
Figura 2: Comparao entre a receita tributria, FPM e ICMS, de 1989 a 2009. 28
Figura 3: Composio da estrutura das despesas municipais, em percentuais, de 1989
a 2009. 30
Figura 4: Classificao das microrregies segundo suas receitas tributrias, nos
perodos de 1989-1999 e 2000-2009, respectivamente. 38
Figura 5: Classificao das microrregies segundo suas receitas de transferncias
correntes, nos perodos de 1989-1999 e 2000-2009, respectivamente. 38
Figura 6: Classificao das microrregies de acordo com a representatividade do
FPM, nos perodos de 1989-1999 e 2000-2009, respectivamente. 40
Figura 7: Classificao das microrregies conforme a representatividade do ICMS,
nos perodos de 1989-1999 e 2000-2009, respectivamente. 40
Figura 8: Classificao das microrregies segundo suas receitas de capital, nos
Figura 9: Classificao das microrregies segundo suas despesas correntes, nos
Figura 10: Classificao das microrregies segundo suas despesas de capital, nos
Figura 11: Classificao das microrregies segundo suas despesas de custeio, nos
Figura 12: Classificao das microrregies segundo suas despesas com pessoal, nos
Figura 13: Classificao das microrregies de acordo com o seu nvel de
endividamento, nos perodos de 1989-1999 e 2000-2009, respectivamente. 48
Figura 14: Classificao das microrregies segundo sua capacidade de pagamento,
nos perodos de 1989-1999 e 2000-2009, respectivamente. 49
Figura 15: Classificao das microrregies segundo suas despesas com pessoal, nos
Figura 16: Classificao das microrregies conforme ndice de resultado
oramentrio, nos perodos de 1989-1999 e 2000-2009, respectivamente. 52
Figura 17: Movimentao dos recursos pblicos dentro do Oramento dos municpios
mineiros, em percentuais mdios, considerando o perodo de 1989 a 2009 (equilbrio
oramentrio). 53
Figura 1: Classificao das microrregies mineiras de acordo com o seu nvel de
divulgao fiscal para os perodos de 1989 a 1999, e, 2000 a 2009, respectivamente. 78

vii

Figura 2: Resultados da anlise do TCEMG sobre as contas municipais, no perodo de
1996 a 2008. 80
Figura 3: Comportamento dos municpios mineiros analisados para o perodo de 1996
a 2008, com relao aprovao de suas contas. 80
Figura 4: Comportamento dos municpios mineiros analisados para os perodos de
1996 a 1999 (antes da Lei) e, 2000 a 2008 (depois da Lei), com relao aprovao de
suas contas. 81
Figura 5: Mdias das microrregies mineiras com relao aprovao de suas contas,
para os perodos antes e depois da LRF. 85
Figura 6: Classificao das microrregies a partir da aprovao das contas para os
perodos de 1996 a 1999, e, 2000 a 2008, respectivamente. 87
Figura 7: Classificao das microrregies segundo o seu nvel de transparncia fiscal
externa para os perodos de 1996 a 1999, e, 2000 a 2008, respectivamente. 92
Figura 8: Comparao do nvel de transparncia fiscal externa dos municpios entre os
perodos de 2000 a 2008, e, 1996 a 1999, e, respectivamente. 92
Figura 1: Evoluo do ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS) nos municpios
mineiros. 128
Figura 2: Categorizao do ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS) para as
microrregies mineiras, considerando suas taxas mdias. 130
APNDICES 187
Figura 1: Localizao das microrregies mineiras de acordo com o IBGE. 195
Figura 2: Regio de aceitao do teste Durbin-Watson. 205

viii

LISTA DE QUADROS

Quadro 1: Classificao das microrregies mineiras segundo suas receitas municipais,
considerando os escores mdios no perodo de 1989 a 1999. 36
Quadro 2: Classificao das microrregies mineiras segundo suas receitas municipais,
considerando os escores mdios no perodo de 2000 a 2009. 37
Quadro 3: Classificao das microrregies mineiras de acordo com suas despesas
municipais, considerando os escores mdios no perodo de 1989 a 1999. 42
Quadro 4: Classificao das microrregies mineiras de acordo com suas despesas
municipais, considerando os escores mdios no perodo de 2000 a 2009. 43
Quadro 5: Classificao das microrregies mineiras conforme sua responsabilidade
fiscal, considerando os escores mdios no perodo de 1989 a 1999. 47
Quadro 6: Classificao das microrregies mineiras conforme sua responsabilidade
fiscal, considerando os escores mdios no perodo de 2000 a 2009. 47
Quadro 1: Percentual de municpios mineiros que prestaram contas ao Tesouro
Nacional, no perodo de 1989 a 2009. 76
Quadro 2: classificao das microrregies mineiros analisados, segundo o nvel de
divulgao fiscal, no perodo de 1989 a 2009. 78
Quadro 3: Critrios para classificao das microrregies mineiras, no perodo de
1996 a 2008. 86
Quadro 4: Critrios para classificao das microrregies mineiras, no perodo de
1996 a 2008. 91
Quadro 1: Input e outputs utilizados para o clculo de eficincia em educao e
cultura 118
Quadro 2: Input e outputs utilizados para o clculo de eficincia em emprego e renda
119
Quadro 3: Input e outputs utilizados para o clculo de eficincia em sade e
saneamento 119
Quadro 4: Input e outputs utilizados para o clculo de eficincia em habitao e
urbanismo 120
Quadro 5: Critrios para classificao das microrregies mineiras. 129
Quadro 1: Relao entre os indicadores fiscais e sociais, considerando o ano de 2000
(antes da LRF). 165
Quadro 2: Relao entre os indicadores fiscais e sociais, considerando o ano de 2007
(depois da LRF). 166
Quadro 3: Anlise de correlao entre as variveis considerando os anos de 2000 e
2007. 168

ix

Quadro 4: Matriz transparncia e eficincia, considerando o ano de 2000 171
Quadro5: Matriz eficincia e transparncia, considerando o ano de 2007. 172
APNDICES 187
Quadro 1: Teste de normalidade, Kolmogorov-Smirnov, para as variveis analisadas,
no artigo I. 190
Quadro 2: Teste de mdias emparelhadas, t-Student, para as variveis analisadas, no
artigo I. 192
Quadro 3: Teste de mdias emparelhadas, teste de Wilcoxon, para as variveis
analisadas, no artigo I. 192
Quadro 4: Quantidade de municpios que ultrapassaram o limite de endividamento, o
limite de gasto com pessoal, apresentaram dficit oramentrio e alta capacidade de
pagamento a curto prazo, no perodo de 1989 a 2009. 194
Quadro 5: Caractersticas descritivas da divulgao fiscal dos municpios mineiros,
de 1989 a 2009. 196
Quadro 6: Teste de normalidade para os 715 municpios mineiros, considerando as
mdias dos dois perodos analisados. 196
Quadro 7: Teste de Wilcoxon e de Sinais para os 715 municpios mineiros,
considerando as duas mdias. 196
Quadro 8: Caractersticas descritivas das mdias para a aprovao das contas dos 844
municpios mineiros. 197
Quadro 9: Teste de normalidade para os 844 municpios mineiros, considerando as
mdias para os trs perodos analisados. 197
Quadro 10: Teste de Wilcoxon e de Sinais para os 844 municpios mineiros,
considerando os perodos antes (1996-1999) e aps a Lei (2000-2008). 198
Quadro 11: Caractersticas descritivas das mdias para a transparncia fiscal dos
municpios mineiros, nos perodos anterior e posterior a Lei. 200
Quadro 12: Teste de Wilcoxon para os municpios mineiros, considerando os
perodos antes (1996-1999) e aps a Lei (2000-2008). 200

x

LISTA DE TABELAS

Tabela1: Regras para a convergncia de moedas no perodo de 1989 a 1994. 23
Tabela 2: Evoluo das receitas municipais, em percentuais, de 1989 a 2009. 27
Tabela 3: Evoluo das despesas municipais, em percentuais, de 1989 a 2009. 29
Tabela 4: ndice de despesa com pessoal, de resultado oramentrio, endividamento e
capacidade de pagamento, de 1989 a 2009. 32
Tabela 1: Relao das microrregies que aumentaram o seu nvel de divulgao fiscal.
79
Tabela 2: Os 10 municpios que obtiveram os melhores escores para a varivel
aprovao de suas contas, nos perodos de 1996 a 1999 e 2000 a 2008. 83
Tabela 3: Os .10 municpios que obtiveram os piores escores para a varivel
aprovao de suas contas, nos perodos de 1996 a 1999 e 2000 a 2008. 83
Tabela 4: Os 10 municpios que obtiveram os melhores indicadores para a
transparncia fiscal externa, nos perodos de 1996 a 1999 e 2000 a 2008, em ordem
decrescente. 89
Tabela 5: Os 10 municpios que obtiveram os piores indicadores para a transparncia
fiscal externa, nos perodos de 1996 a 1999 e 2000 a 2008, em ordem decrescente. 89
Tabela 6: As 10 microrregies que obtiveram os melhores indicadores para a
decrescente. 93
Tabela 7: As 10 microrregies que obtiveram os piores indicadores para a
decrescente. 94
Tabela 1: Caractersticas descritivas para os escores de eficincia do gasto em
educao e cultura. 121
Tabela 2: Percentual de municpios referencia quanto a eficincia do gasto em
educao e cultura (IEec), no perodo de 2000 a 2007. 121
Tabela 3: Caractersticas descritivas para os escores de eficincia do gasto em sade e
saneamento. 122
Tabela 4: Percentual de municpios referncia quanto a eficincia do gasto em sade e
saneamento (IEss), no perodo de 2000 a 2007. 122
habitao e urbanismo. 123
Tabela 6: Percentual de municpios referncia quanto a eficincia do gasto em
habitao e urbanismo (IEhu), no perodo de 2000 a 2007. 123
emprego e renda. 124
Tabela 8: Percentual de municpios referncia quanto a eficincia do gasto em
emprego e renda (IEer) 124

xi

Tabela 9: Caractersticas descritivas do ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS),
de 2000 a 2007. 126
Tabela 10: caractersticas das taxas mdias para os indicadores e o ndice de
eficincia. 127
Tabela 1: indicadores fiscais utilizados como proxy da LRF, nos anos de 2000 e 2007.
151
Tabela 2: indicadores socioeconmicos utilizados como proxy da qualidade de vida,
nos anos de 2000 e 2007 153
Tabela 3: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente taxa de
urbanizao, para o ano de 2000. 155
Tabela 4: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente taxa de
urbanizao, para o ano de 2007. 156
Tabela 5: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente rendimento
mdio formal, para o ano de 2000. 157
Tabela 6: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente rendimento
mdio formal, para o ano de 2007. 157
Tabela 7: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente imrs-renda158
Tabela 8: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente imrs-renda,
para o ano de 2007. 158
Tabela 9: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente imrs-educao
160
Tabela 10: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente imrs-
educao, para o ano de 2007. 160
Tabela 11: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente ifdm-sade
161
Tabela 12: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente ifdm-
sade,2007 161
Tabela 13: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente IFDM. 162
Tabela 14: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente IFDM. 163
Tabela 15: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente IMRS. 164
Tabela 16: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente IMRS. 164
Tabela 17: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente eficincia
169
Tabela 18: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente eficincia.
169
Tabela 19: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente transparncia
170
170
APNDICES 187
Tabela 1: Caractersticas descritivas das variveis analisadas, mdias antes e aps a
Lei. 188
Tabela 2: Quantidade de municpios que compuseram a amostra para as
microrregies, considerando os dois perodos, perodo 1 de 1989 a 1999, e, perodo 2
de 2000 a 2009, para o artigo I. 193

xii

Tabela 3: Resultados do teste de mdias para as microrregies, para os perodos de
1996-1999 e 2000-2008. 199
Tabela 4: Teste de mdias para as microrregies, para os perodos de 1996-1999 e
2000-2008. 201
Tabela 5: Os 80 municpios com maior ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS),
de 2000 a 2007. 202
Tabela 6: Os 80 municpios com menor ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS),
de 2000 a 2007. 203
Tabela 7: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel taxa de urbanizao.
206
Tabela 8: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel rendimento mdio
formal. 206
Tabela 9: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel imrs-renda. 207
Tabela 10: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel imrs-educao. 207
Tabela 11: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel ifdm-sade. 207
Tabela 12: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel IFDM. 208
Tabela 13: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel IMRS. 208
Tabela 14: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel eficincia. 208
Tabela 15: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel transparncia. 209

xiii

LISTA DE SIGLAS

AED Anlise Exploratria de Dados
ANOVA Analysis of Variance
CF/88 Constituio Federal De 1988
CNM Confederao Nacional Dos Municpios
CRS Constant Returns to Scale
DATASUS Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade do Brasil
DEA Data Envelopment Analysis
DMU Decision Making Units
EMS Efficiency Measurement System
et al. et alia
EUA Estados Unidos Da Amrica
FAPEMIG Fundao De Amparo Pesquisa Do Estado De Minas Gerais
FINBRA Finanas Brasil
FIRJAN Fundao Das Indstrias Do Estado Do Rio De Janeiro
FIV Fator de Inflao de Varincia
FJP Fundao Joo Pinheiro
FOIA Freedom Information Act
FPE Fundo de Participao dos Estados
FPM Fundo de Participao dos Municpios
IBGE Instituto Brasileiro De Geografia E Estatstica
ICMS
Imposto sobre operaes relativas Circulao de Mercadorias e
sobre prestaes de Servios de transporte interestadual,
intermunicipal e de comunicao
IEGS ndice de Eficincia do Gasto Social
IDH ndice De Desenvolvimento Humano
IDH-M ndice De Desenvolvimento Humano - Municipal
IDTE ndice de Desenvolvimento Tributrio e Econmico
IFDM ndice Firjan De Desenvolvimento Municipal
IGP-DI ndice Geral de Preo Disponibilidade Interna
INEP Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira

xiv

IMRS nde Mineiro de Responsabilidade Social
IPEA Instituto De Pesquisa E Estatstica Avanada
IPTU Imposto Predial Territorial Urbano
ISSQN Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
ITFE ndice de Transparncia Fiscal Externa
NIRS Non-Increasing Returns to Scale
LC Lei Complementar
LDO Lei De Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
LRF Lei De Responsabilidade Fiscal
MQO Mnimo Quadrados Ordinrios
MRLM Modelo de Regresso Linear Mltipla
OECD Organizao Econmica De Cooperao E Desenvolvimento
ONU Organizaes das Naes Unidas
PIB Produto Interno Bruto
PNUD Programa Naes Unidas Pelo Desenvolvimento
RCL Receita Corrente Lquida
SIACE
LRF
Sistema Informatizado de Apoio ao Controle Externo / Lei de
Responsabilidade Fiscal
SIACE
PCA
Sistema Informatizado de Apoio ao Controle Externo / Prestao de
Contas Anual
SPSS Statistical Package for the Social Sciences
Stata Statistics Data Analysis
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TCEMG Tribunal de Contas do Estado d e Minas Gerais
VAF Valor Adicionado Fiscal
VRS Variable Returns to Scale
UFMG Universidade Federal de Minas Gerais
WHOQOL World Health Organization Quality of Life

xv

RESUMO

RIBEIRO, Clarice Pereira de Paiva, M. Sc., Universidade Federal de Viosa,
fevereiro de 2012. Reflexos da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre o
controle fiscal e a transparncia na gesto pblica municipal em Minas
Gerais. Orientador: Luiz Antnio Abrantes. Coorientadores: Adriano
Provezano Gomes e Marco Aurlio Marques Ferreira.

O foco principal da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF o equilbrio das
contas pblicas com uma gesto pautada no planejamento, responsabilidade,
controle e transparncia, como pr-requisitos para propiciar melhores condies
econmico-financeiras. Assim, esta pesquisa norteada pelo seguinte
questionamento: A gesto fiscal pautada no cumprimento das exigncias
estabelecidas pela LRF implica na melhoria dos indicadores sociais e,
conseqentemente, na melhoria da qualidade de vida da populao? Como
objetivos especficos pretende-se: avaliar o controle fiscal dos municpios
considerando os indicadores de desempenho fiscal dos municpios mineiros no
perodo de 1989 a 2009; avaliar o nvel de transparncia fiscal no perodo de
1996 a 2008; analisar a eficincia relativa na alocao dos recursos destinados
s reas sociais no perodo de 2000 a 2007; e, analisar as possveis influncias
dos indicadores fiscais sobre os indicadores sociais nos perodos de 2000 e
2007. Como procedimentos metodolgicos foram utilizados: testes de Wilcoxon
e t-Student, teste do Qui-quadrado, anlise de correlao, Data Envelopment
Analysis com anlise de janelas, taxa mdia geomtrica de crescimento e
Modelo de regresso linear mltipla estimado pelo mtodo Mnimos Quadrados
Ordinrios. Verificou-se o cumprimento das regras estabelecidas pela LRF na
maioria dos municpios. Observou-se reduo nos nveis de endividamento,
porm evidente o aumento das despesas de custeio em contraponto com
pequeno esforo tributrio municipal no aumento de receitas. Embora os
municpios tenham apresentado equilbrio oramentrio a partir de 2003, esta
estratgia no se converteu em melhoria da situao econmico-financeira.

xvi

Observou-se que os ndices de despesa com pessoal tem se elevado aps a LRF,
contribuindo para reduo de investimentos nas reas sociais. Em relao
tendncia de transparncia fiscal, constatou-se que os municpios apresentaram
menor nvel de transparncia aps a edio da LRF, fato que a princpio
colaboraria para aumentar a assimetria informacional. O ndice de Eficincia do
Gasto Social construdo para os municpios mineiros, mostrou que h limitaes
na ao do Poder Local, pois verficou-se ineficincia na alocao de recuros
pblicos na rea social. Apurou-se disparidade entre os muncipios mineiros
quanto aos indicadores de habitao, urbanismo, emprego e renda. Para avaliar
se o desempenho fiscal dos municpios, considerando os preceitos da LRF,
causam influncia na qualidade de vida da populao, foram consideradas seis
categorias do desenvolvimento socioeconmico: dimenso demogrfica, sade,
educao, renda, panorama econmico e dinmica social. O desempenho fiscal
foi analisado a partir de seis categorias: receitas, despesas, transparncia,
desenvolvimento tributrio, eficincia e limites legais. Observou-se que em
cinco das seis dimenses socioeconmicas analisadas houve impacto da
austeridade fiscal, portanto, pode-se inferir que a LRF tambm um dos fatores
que influenciam a qualidade de vida da populao nos municpios mineiros.
Assim, quanto maior o desempenho fiscal do municpio mineiro maior a
probabilidade de que se confirme aumentos na renda e gerao de empregos,
melhoria da qualidade na prestao de servios de sade e educao e maior
concentrao da populao urbana. Esta pesquisa fomenta o debate sobre aliar
responsabilidade fiscal e social, construdas a partir de tcnicas de planejamento
considerando diagnsticos sobre o desenvolvimento socioeconmico do
municpio.

xvii

ABSTRACT

RIBEIRO, Clarice Pereira de Paiva, M. Sc, Universidade Federal de Viosa,
February, 2012. An evaluation of fiscal transparency, efficiency in resource
allocation and socio-economic performance of the mining municipalities in
light of the Fiscal Responsibility Law. Advisor: Luiz Antnio Abrantes. Co-
advisors: Adriano Provezano Gomes and Marco Aurlio Marques Ferreira.

The main focus of the Fiscal Responsibility Law - LRF is the balance of public
accounts with management based on planning, accountability, control and
transparency as prerequisites to provide better economic and financial
conditions. This research is guided by the following question: The fiscal
management based on compliance with the requirements set by the LRF implies
the improvement of social indicators and, consequently, improve the quality of
life? The specific objectives it is intended: to evaluate the fiscal control of the
cities considering the indicators of fiscal performance of the mining
municipalities in the period 1989-2009, assess the level of fiscal transparency in
the period 1996 to 2008, analyze the relative efficiency in resource
allocation for the social sciences in the period 2000 to 2007, and to analyze the
possible influences of fiscal indicators on social indicators for the periods 2000
and 2007. The methodological procedures were used: Wilcoxon and t- Student ,
Chi-square, correlation analysis, Data Envelopment Analysis with analysis
window, the average geometric growth and multiple linear regression model
estimated by OLS. It was found that the rules established by the LRF in most
municipalities. A reduction in debt levels, but it is clear increased funding costs
as opposed to little effort in municipal tax revenue increase. Although
municipalities have submitted a balanced budget from 2003, this strategy did
not result in improved financial situation. It was observed that the rate of
personnel expenditure has risen after the LRF, contributing to reduce
investment in social areas. Regarding the trend of fiscal transparency, it was
found that the counties had a lower level of transparency after the release of

xviii

LRF, a fact that initially collaborate to increase the informational
asymmetry. The Efficiency Ratio of Social Spending built for the municipalities
of Minas Gerais, showed that there are limitations in the action of Local
Government, as verficou is inefficiency in the allocation of public recuros in the
social area. It was found muncipios disparity between the miners and the
indicators of housing, urban planning, employment and income. To evaluate the
fiscal performance of municipalities, considering the precepts of the LRF,
causing influence on the quality of life were considered six categories of
socioeconomic development, population size, health, education, income,
economic outlook and social dynamics. Fiscal performance was analyzed from
six categories: revenues, expenses, transparency, development tax, efficiency
and legal limits. It was observed that in five of the six dimensions were
analyzed socioeconomic impact of fiscal austerity can therefore be inferred that
the LRF is also one of the factors that influence the quality of life in mining
towns. Thus, the higher the fiscal performance of the mining town the more
likely it is confirmed that increases in income and employment generation,
improvement of quality in the provision of health services and education and
the largest concentration of urban population.This research promotes the debate
on fiscal responsibility and social alliance, built from planning techniques
considering diagnoses on the socioeconomic development of the municipality.

1

APRESENTAO DA DISSERTAO

Esta dissertao composta por quatro artigos, abordando os seguintes temas:

I. Avaliao do controle fiscal dos municpios mineiros considerando seus
indicadores de desempenho fiscal para o perodo entre 1989 a 2009;
II. Avaliao da transparncia fiscal dos municpios mineiros no perodo
entre 1996 a 2009;
III. Anlise da eficincia relativa na alocao dos recursos destinados rea
social no perodo de 2000 a 2007; e
IV. Anlise de possveis influncias dos indicadores fiscais sobre os
indicadores sociais para os perodos de 2000 e 2007.

2

1. INTRODUO GERAL
A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil,
conforme estabelece o artigo 18 da Constituio Federal de 1988, compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos dotados de
autonomia poltico-administrativa.
O federalismo, entendido como uma forma de organizao do Estado, no
qual h o compartilhamento de poder entre diferentes nveis de governo, diz
respeito diviso de poderes polticos e constitucionais entre os diferentes
nveis de governo, indo muito alm da mera diviso de tarefas administrativas
(MENDES, 2004).
Com a preponderncia do governo central sobre as demais esferas,
principalmente no que diz respeito soberania e integrao nacional, a
constituio estabeleceu a competncia privativa de cada ente federativo.
Entretanto, em seu artigo 23 concedeu competncia comum entre eles para
atuarem em cooperao administrativa recproca, visando o aumento da
eficincia do setor pblico e o alcance dos objetivos constitucionais.
Para Bresser Pereira (2005) a eficincia no setor pblico resultou de uma
exigncia da nova tendncia mundial em atender os interesses coletivos de
forma mais gil e com resultados efetivos. Esta necessidade inicia-se medida
que a proteo aos direitos pblicos passava a ser dominante em boa parte do
mundo, se tornara cada vez mais claro que era preciso reformar o Estado,
transformaes que visavam promover mudanas em preceitos do regime
democrtico e da Administrao Pblica no sentido de proteger o patrimnio
pblico. A democracia devia ser aprimorada para se tornar mais participativa ou
mais direta, e a Administrao Pblica burocrtica deveria ser substituda por
uma Administrao Pblica gerencial.
Nesse sentido governos de pases como: Gr-Bretanha, Estados Unidos
da Amrica, Frana, Nova Zelndia entre outros, desenvolveram um modelo de
Administrao Pblica gerencial voltado para a eficincia e transparncia das
aes do Estado, visto que foram os problemas de gerenciamento de recursos
que causaram a crise mundial do endividamento na segunda metade do sculo

3

XX. Depois da grande crise dos anos 80, na dcada de 90, os pases que
pretendiam promover o ajuste fiscal do Estado comearam a importar o modelo
ingls de Administrao Pblica. Buscava-se um Estado que planeje,
desenvolva e execute suas funes de forma eficaz e com mais efetividade,
fazendo uso de novas tcnicas e hbitos que visem resultados perenes e
satisfatrios(BRESSER PEREIRA, 2005).
Desta forma o sistema federativo consiste na partilha de atribuies e
distribuio de competncias entre entes federados, buscando atender as
demandas orientadas do setor pblico em cada nvel de governo ou unidade
federativa. Estas demandas, considerando a grande extenso territorial do pas e
heterogeneidade entre as regies, implicam diferentes nveis de capacidade
fiscal e administrativa de cada governo local. Para Bremaeker (2010) estes
governos tiveram reforada a sua autonomia, passando a assumir um papel de
maior importncia na prestao de servios de interesse local, como tambm de
servios sociais de mbito regional, para aqueles de maior porte demogrfico.
Nesta mesma linha, Giambiagi e Alm (2008) afirmaram que os
municpios, com a Constituio de 1988, foram reconhecidos como membros da
federao, postos em condio de igualdade com os Estados no que diz respeito
a direitos e deveres. Alm disto, os referidos autores avaliaram que o processo
de descentralizao baseou-se no aumento das transferncias do governo federal
para Estados e municpios, atravs de seus fundos de participao.
Supostamente estas transferncias podem ter estimulado gastos excessivos das
esferas menores de governo, j que no apresentam vinculao a algum tipo de
gasto especfico.
Este fato confirmado por Pardini (1988) quando destaca que para o
desenvolvimento do Estado Brasileiro, uma expressiva poltica de expanso das
despesas pblicas e financiamento de investimentos internos aumentaram o
dficit pblico consideravelmente, gerando, ainda, maior desequilbrio nas
contas da Unio, dos Estados e dos Municpios.
Segundo Nazareth (2010) a descentralizao fiscal promovida pela
Constituio de 1988, principalmente por intermdio do aumento das

4

transferncias constitucionais aos Estados e municpios, pode ter impulsionado
o aumento excessivo dos gastos nas esferas subnacionais de governo, no
havendo transferncia de responsabilidades de gasto s esferas locais de
governo na mesma proporo da transmisso de receitas.
Este fato, como constatado pelo referido autor, pode ser observado
quando se compara o comportamento de algumas variveis oramentrias.
Como exemplo, a taxa real de crescimento do Fundo de Participao dos
Estados (FPE) em relao s Despesas Correntes e Despesas com Pessoal nos
Estados aps 1988 (figura 1).

Figura 1: Taxa(real) de crescimento de variveis oramentrias estaduais, no perodo de 1988 a 2008.
Fonte: IPEAdata, Secretaria do Tesouro Nacional STN (2012).

Embora, a taxa de crescimento do Fundo tenha sido maior que a das
despesas, em valores absolutos a preos de 2005, a soma do FPE e das receitas
tributrias estaduais ficou abaixo das despesas correntes em todos os anos do
perodo (Figura 2). O aumento das despesas com pessoal, rubrica que compe
as despesas correntes, a partir de 2002, certamente foi um dos responsveis pelo
agravamento das dificuldades financeiras dos Estados.

0.00
2.00
4.00
6.00
8.00
10.00
12.00
1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
T
a
x
a

d
e

c
r
e
s
c
i
m
e
n
t
o

(
%
)
Fundo de Participao dos Estados Receita Tributria Estadual
Despesa Corrente Estadual Despesa com Pessoal nos Estados

Figura 2 Evoluo de variveis oramentrias estaduais,
perodo de 1988 a 2008.
Fonte: IPEAdata, Secretaria do Tesouro Nacional

Para Siqueira (2006) a sustentabilidade das finanas pblicas de uma
nao condio indispensvel sua estabilidade
desenvolvimento a mdio e a longo prazos. A deteriorao da sade financeira
de um governo vem acompanhada, em geral, de instabilidade no mercado
financeiro, do recuo dos investimentos privados externos e internos e do
enfraquecimento da capacidade governamental de investimento em
infraestrutura e em reas sociais.
Para manuteno do equilbrio fiscal e da gesto financeira, o Governo
Federal instituiu a Lei 9.496/97 e a Lei Complementar 101/00
Responsabilidade Fiscal)
Reestruturao e Ajuste Fiscal dos
que disciplinava e ordenava a forma da quitao do endividamento dos
governos estaduais junto Unio, determinando metas e limites a serem
seguidos enquanto a segunda, estabeleceu normas de finanas pblicas voltadas
para a responsabilidade na gesto fiscal mediante o cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas.
Neste contexto tornou
atendimento da demanda pelos direitos sociais, conforme preceitua o artigo 6
da Constituio Federal/88, visando proporcionar melhor qualidade de vida
populao, com um maior rigor oramentrio, considerando a equidade, a
transparncia e a efici
Evoluo de variveis oramentrias estaduais, a preos correntes de 2005, referente ao
IPEAdata, Secretaria do Tesouro Nacional STN (2012).
nao condio indispensvel sua estabilidade econmica, bem como ao seu
mento da capacidade governamental de investimento em
infraestrutura e em reas sociais.
Federal instituiu a Lei 9.496/97 e a Lei Complementar 101/00
Responsabilidade Fiscal). A primeira implementou o Programa de
Reestruturao e Ajuste Fiscal dos Estados, estabelecendo o pacto federativo,
uidos enquanto a segunda, estabeleceu normas de finanas pblicas voltadas
resultados entre receitas e despesas.
Neste contexto tornou-se um desafio para os gestores pblicos conci
transparncia e a eficincia na alocao dos recursos pblicos.

5

a preos correntes de 2005, referente ao
econmica, bem como ao seu
mento da capacidade governamental de investimento em
Federal instituiu a Lei 9.496/97 e a Lei Complementar 101/00 (Lei de
primeira implementou o Programa de
s, estabelecendo o pacto federativo,
uidos enquanto a segunda, estabeleceu normas de finanas pblicas voltadas
se um desafio para os gestores pblicos conciliar o
ncia na alocao dos recursos pblicos.

6

Com base nestas consideraes a expectativa de que a Lei
Complementar n 101/00, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), tenha combatido o desequilbrio fiscal da Administrao Pblica
Federal, Estadual e Municipal. E, que a busca pela transparncia e os esforos
despendidos para o controle das despesas, do endividamento e da gesto do
patrimnio pblico tenham criado condies para aumentar a disponibilidade de
recursos e sua melhor forma de investimento na melhoria dos indicadores
fiscais e sociais.
Para Siqueira (2006) a experincia internacional demonstra que as regras
fiscais restries atuao governamental no campo das finanas pblicas
por meio de lei, no so suficientes para diminuir os gastos pblicos e evitar o
dficit de um pas ou de um Estado. Alm delas, preciso que ocorra o
envolvimento da populao e que os governantes tenham o compromisso
poltico em conter os gastos.
Neste aspecto, por preceito constitucional, est prevista a cooperao das
associaes representativas no planejamento municipal. Para Matias-Pereira
(2010) a busca da transparncia, conforme definida na Lei de Responsabilidade
Fiscal, est sendo gradativamente assegurada no pas onde alguns Estados e
Municpios j esto regulamentando pelo incentivo participao da
populao e pela realizao de audincias pblicas no processo de elaborao,
bem como no curso da execuo dos planos, da lei de diretrizes oramentrias e
dos oramentos. O envolvimento crescente da populao com o oramento
participativo, nas localidades onde ele adotado, uma evidncia de que est
havendo uma mudana cultural nessa rea.
1.1. O Problema e sua Importncia
Pode-se citar diversos trabalhos, a partir da promulgao da Lei de
Responsabilidade Fiscal, que analisaram a eficincia na apliao de recursos
pblicos a exemplo de Marinho (2001), Herrera e Pang (2005), Rezende,
Slomski e Corrar (2005), Marinho et al. (2004), Bezerra e Diwan (2001), Souza

7

Jr. e Gasparini (2006), Piancastelli e Boueri (2008), Faria, Jannuzzi e Silva
(2008) e Ferreira e Pitta (2008).
Constatou-se nestes trabalhos que a consolidao da Lei de
Responsabilidade Fiscal tornou-se muito importante para o desenvolvimento de
um sistema de finanas pblicas equilibrado a partir do qual o
desenvolvimentos econmico e social possam ser sustentados. No entanto, para
que tal desenvolvimento possa realmente avanar, preciso que a lei tambm
avance no sentido de tornar o gasto pblico no s transparente, mas tambm
eficiente e eficaz.
Eficcia diz respeito ao alcance de objetivos e metas, ou seja, do
resultado ou da mudana pretendida em uma dada realidade, em determinado
tempo, independentemente dos custos envolvidos. Eficincia a capacidade de
selecionar e usar os meios efetivos e de menor desperdcio a fim de realizar uma
tarefa ou um propsito. a relao entre os custos e os produtos obtidos (CNM,
2008).
Entretanto, o limite de gastos impostos a partir da LRF inibe o poder
discricionrio do gestor pblico e pode sobrepor o papel principal do Estado
como provedor de bens pblicos. Para Arretche (2004) o governo federal como
principal financiador dos Estados e municpios usa mecanismos de incentivos
na forma de transferncias vinculadas, para conduzir a implantao de
programas ou procedimentos especficos e a definio de regras uniformes para
todos os governos locais, o que pode prejudicar a alocao dos recursos ao
desconsiderar aspectos peculiares de cada municpio.
O aperfeioamento da legislao sobre finanas pblicas no Brasil tem
sido um processo gradual e cumulativo, em que os agentes sociais definem os
limites de sua atuao e estabelecem regras para o seu relacionamento.
A Lei de Responsabilidade Fiscal apresenta como objetivos: ao
planejada e transparente; preveno de riscos e correo de desvios capazes de
afetar o equilbrio das contas pblicas; cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas; combater o dficit limitando as despesas de pessoal,
dificultando a gerao de novas despesas, impondo ajustes de compensao

8

para a renncia de receitas e exigindo mais condies para repasses entre
governos e destes para instituies privadas; e reduzir o nvel da dvida pblica
induzindo a obteno de supervits primrios, restringindo o processo de
endividamento, nele includo o dos Restos a Pagar, requerendo limites
mximos, de observncia contnua, para a dvida consolidada (BRASIL, 2000).
Nesse sentido, a referida Lei para combater o desequilbrio fiscal refora
os mecanismos de compatibilizao entre os instrumentos de planejmaento, que
est previsto no texto constitucional sob a forma de trs instrumentos: o Plano
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei
Oramentria Anual (LOA).
O Plano Plurianual consubstancia o planejamento de mdio prazo
elaborado pela Administrao Pblica para os investimentos a serem realizados
nos prximos quatro anos. A Lei de Diretrizes Oramentrias tem a funo de
orientar a elaborao da LOA, dispondo sobre as metas e prioridades da
Administrao Pblica e elegendo os investimentos que sero executados no
exerccio financeiro subseqente. A Lei Oramentria Anual estima a receita e
fixa a despesa para o ano seguinte.
De acordo com Silva (2005) na LRF tornam-se componentes adicionais
da LDO: a anlise sobre o equilbrio entre receitas e despesas, os critrios e
forma de limitao de empenho, as normas relativas ao controle de custos e
avaliao dos programas governamentais e as condies e exigncias para
transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas. J a LOA deve
demonstrar sua compatibilidade com os objetivos e metas definidos no Anexo
de Metas Fiscais da LDO e contemplar a estimativa e medidas de compensao
da renncia de receita e do aumento de despesas obrigatrias de carter
continuado, bem como a reserva de contingncia, definida a partir da receita
corrente lquida.
A LFR para combater a m gerncia dos recursos pblicos e promover o
equilbrio das contas pblicas, vem pautada em quatro alicerces: o
planejamento, a responsabilidade, o controle e a transparncia. Por isso,
acrescenta novos elementos Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei

9

Oramentria Anual, reforando compatibilizao e a consistncia entre esses
instrumentos e os planos plurianuais de investimentos, orientando as polticas
pblicas. Determina a publicao das contas pblicas em meios eletrnicos de
acesso pblico e responsabiliza os gestores pelo descumprimento de seus
dispositivos. Adicionalmente, reafirma os mecanismos de controle
estabelecidos pela Lei 4.320/1964 e estabelece diretrizes para o controle social,
tornando a utilizao de indicadores como principal mecanismo para comparar
as metas estabelecidas e realizadas na gesto pblica (SILVA, 2005).
Diante deste cenrio uma questo levantada: A gesto fiscal pautada no
cumprimento das exigncias estabelecidas pela LRF implica na melhoria dos
indicadores sociais e, consequentemente, na melhoria da qualidade de vida da
populao?
Como espao de anlise, neste estudo, foi adotado o conjunto de
municpios do Estado de Minas Gerais. Esta escolha se justifica considerando as
disparidades regionais com reflexos nos nveis intra e inter-regionais de
qualidade de vida no Estado e por coexistir em um mesmo escopo territorial,
regies dinmicas e modernas em contraste com regies atrasadas e estagnadas.
Alm disso, o maior estado em rea da regio sudeste, o segundo estado
brasileiro mais populoso, e com a terceira economia do Pas, ficando atrs de
So Paulo e Rio de Janeiro. Possui mais de 20 milhes de habitantes
distribudos em 853 municpios numa rea de 586.528,294 km
2
(IBGE, 2010).
1.2. Objetivos Geral e Especficos
O objetivo geral deste estudo consistiu em identificar a relao entre os
requisitos da LRF e a qualidade de vida da populao, considerando os
indicadores socioeconmicos dos municpios mineiros. Buscou-se verificar se a
responsabilidade fiscal estimulada pela Lei colabora para o desenvolvimento
social.
Especificamente pretendeu-se:
Avaliar o controle fiscal dos municpios mineiros considerando seus
indicadores de desempenho fiscal para o perodo entre 1989 a 2009;

10

Avaliar a transparncia fiscal dos municpios mineiros no perodo entre
1996 a 2008;
Analisar a eficincia relativa na alocao dos recursos destinados rea
social no perodo de 2000 a 2007; e
Analisar possveis influncias dos indicadores fiscais sobre os
indicadores sociais para os perodos de 2000 e 2007.

11

ARTIGO I

LUZ DOS EFEITOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Resumo
A partir da dcada de 1990 as dvidas acumuladas resultante do descontrole fiscal das
entidades governamentais tornaram-se motivo de preocupao para todos os nveis de
Governo, considerando a incerteza a respeito da capacidade dos governos em cumprir
seus compromissos. Neste cenrio, a necessidade de se controlar de modo mais
estreito o gasto pblico e evitar novas crises fiscais impulsionou a Unio a promulgar
a Lei de Responsabilidade (LRF), que criou um sistema de planejamento com a
finalidade controlar o dficit pblico para estabilizar a dvida em um nvel suportvel e
permitir o aumento dos recursos financeiros garantindo o investimento em programas
que atendam s necessidades coletivas. Neste contexto uma questo levantada: A
implementao da LRF impactou a gesto pblica dos municpios mineiros e
ocasionou reflexos positivos nos indicadores de desempenho no perodo de 1989 a
2009? Para avaliar o controle fiscal, foram analisadas trs categorias de indicadores de
desempenho fiscal relativos a estrutura de receitas, despesas e limites estabelecidos
LRF. Analisou-se o impacto da legislao sobre os indicadores fiscais atravs de testes
de mdias emparelhadas de Wilcoxon e t-Student, considerando as peculiaridades de
cada indicador fiscal. Foi possvel verificar o cumprimento das regras estabelecidas
pela LRF por parte da maioria dos governos municipais Constatou-se como reflexos
positivos da LRF na gesto municipal em Minas Gerais a reduo dos nveis de
endividamento e a tendncia ao equilbrio oramentrio. Como impactos negativos,
percebeu-se a diminuio da capacidade de pagamento e aumento dos gastos com
pessoal. Quanto estrutura fiscal, apurou-se reduo dos investimentos, baixo esforo
tributrio, elevao das despesas de custeio e aumento da dependncia de recuros de
outras esferas de governo, que podem comprometer a sustentabilidade fiscal dos
municpios a longo prazo. Os resultados apurados, neste estudo, permitem inferir que a
LRF contribuiu para mudanas no padro de gesto pblica dos municpios mineiros
com relao responsabilidade fiscal.

12

1. Introduo
No sculo XX, as dvidas acumuladas resultante do descontrole fiscal das
entidades governamentais tornaram-se motivo de preocupao para todos os nveis de
Governo, considerando a incerteza a respeito da capacidade dos governos em cumprir
seus compromissos. Como exemplo desta situao tem-se a renegociao das dvidas
dos Estados no final da dcada de 1990, quando quase falidos necessitaram recorrer ao
Governo Federal. Este episdio evidencia as consequncias dos gastos excessivos,
bem como a falta de controle da Unio sobre os demais entes federados.
Assim, as razes que levaram o Brasil a uma situao de desequilbrio fiscal,
encontram-se, em grande parte, na indisciplina fiscal e na falta de diretrizes e de uma
mentalidade voltada para o planejamento, para a busca de eficincia e de coordenao
entre as esferas de governo. Esta realidade levou as finanas pblicas a uma situao
tal, que acabou por limitar o atendimento de necessidades fundamentais da populao
(RAFAEL e SILVA; 2003, p.14).
Neste cenrio, a necessidade de se controlar de modo mais estreito o gasto
pblico e evitar novas crises fiscais impulsionou a Unio a promulgar a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que representou um marco na histria de finanas
pblicas no Brasil. Aprovada em maio de 2000, a Lei Complementar n101, LRF, tem
por objetivo a manuteno e equilbrio das contas pblicas, inserindo limites e
controles para as contas de receitas e despesas, utilizando-se de instrumentos para
ampla divulgao (REZENDE e CUNHA, 2005).
A LRF inicia no Brasil um novo regime de administrao dos recursos pblicos
a Gesto Fiscal Responsvel - caracterizado em seu artigo 1, 1, como uma ao
planejada e transparente, com a finalidade de prevenir riscos e corrigir desvios capazes
de afetar o equilbrio das contas pblicas. Tambm incorpora algumas normas aos
procedimentos de natureza oramentria atravs do fortalecimento de quatro pilares:
planejamento, controle, transparncia e responsabilidade. Desta forma cria um sistema
de planejamento que tem por finalidade controlar o dficit pblico para estabilizar a
dvida em um nvel suportvel e permitir o aumento dos recursos financeiros
garantindo o investimento em programas que atendam s necessidades coletivas.
Assim, a Administrao Pblica ter que manter suas contas ajustadas, controlar o
crescimento da mquina, melhorar a qualidade dos servios prestados sem penalizar o
cidado com aumentos da carga tributria.

13

Nascimento (2003) considera que a Lei de Responsabilidade Fiscal uma
importante ferramenta gerencial a servio da Administrao Pblica. Ela harmoniza e
consolida muitos dos objetivos do processo de mudana do regime fiscal empreendido
a partir da dcada de 1990, no Brasil. consequncia de um longo processo de
evoluo das instituies oramentrias do pas, que gerou na sociedade a percepo
de que o governante no deve gastar mais do que arrecada e deve administrar de forma
responsvel os recursos pblicos.
Diversos estudos tem buscado compreender relaes entre receitas pblicas,
despesas pblicas, endividamento e Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a exemplo
de Pereira (2002), Nascimento (2003), Ramos, Loch e Oliveira (2004), Piltelckow,
Faroni e Vieira (2005), Freire e Freire Filho (2006), Fioravante, Pinheiro e Vieira
(2006), Santos (2007), e Zuccollotto, Ribeiro e Abrantes (2008).
consenso nestes estudos que a consolidao da Lei de Responsabilidade
Fiscal modificou o perfil da gesto pblica brasileira, permitindo que o princpio do
equilbrio se tornasse uma meta na execuo oramentria contribuindo para a
sustentabilidade econmico-financeira dos municpios.
Neste contexto questiona-se: A implementao da LRF impactou a gesto
pblica dos municpios mineiros e ocasionou reflexos positivos nos indicadores de
desempenho fiscal no perodo de 1989 a 2009? Neste aspecto, este artigo objetivou
analisar o comportamento das finanas pblicas nos municpios mineiros, utilizando
como parmetro os preceitos e limites estabelecidos pela LRF.
2 Reviso de Literatura
2.1. Teoria das finanas pblicas e as funes do Estado
No mbito econmico, o federalismo como extenso da teoria da oferta de bens
pblicos, justifica a diviso do Estado em diferentes nveis de governo por critrios de
eficincia econmica, relativos alocao de recursos e estabilizao da economia.
A teoria das finanas pblicas foca o estudo da relao federativa em seus aspectos
fiscais, a relao entre receita e capacidade de gasto dos entes que compem a
federao (BARATTO, 2005).
O atual conceito de finanas pblicas est relacionado a duas correntes do
pensamento econmico: a Escola Cameralista e a Escola Clssica. Para a primeira
corrente, o estudo das finanas pblicas est direcionado para os meios pelos quais se

14

pode criar e administrar o patrimnio pblico e social. Os cameralistas centravam sua
anlise na atividade financeira, como parte da economia do Estado, do qual dependia o
desenvolvimento da economia nacional. O oramento, que resume o plano de receitas
e despesas pblicas, no era considerado algo estranho economia privada, mas sim
como parcela do patrimnio nacional disponvel, necessrio para a manuteno do
Estado e para sua ao dinamizadora da economia do pas (VICECONTI e NEVES,
2003).
J a segunda Escola se ops economia de Estado, que deveria ser reduzida
aos limites mnimos necessrios para assegurar a execuo de suas funes
primordiais, como exemplo, segurana nacional e educao. Alm disso, propuseram
os princpios da neutralidade econmica e do equilbrio oramentrio. A neutralidade
ocorrer quando a ao dos agentes pblicos no prejudicar o desenvolvimento
econmico, enquanto que, o equilbrio oramentrio evita o endividamento do Estado
e torna possvel a acumulao do capital, que poder possibilitar o desenvolvimento
socioeconmico (MANKIN, 2010).
A partir do sculo XX, principalmente, as Escolas Keynesiana e Monetarista
acrescentam novos enfoques para o estudo das finanas pblicas. De acordo com o
pensamento de John Maynard Keynes, o Estado tem como objetivo prioritrio evitar o
desemprego e a inflao. Para isso, junto a poltica monetria, atribui-se poltica
fiscal um importante papel na obteno da estabilizao econmica. O principal
instrumento desta poltica est em um oramento em que a planificao das despesas
est direcionada ao atendimento das necessidades sociais, em vez, de atender apenas
aos recursos financeiros (VICECONTI e NEVES, 2003). Um princpio inerente a esta
poltica conduz ao gasto anticclico, isto , em perodos de recesso utiliza-se de um
oramento deficitrio, e, em perodos prperos um oramento superavitrio.
O Monetarismo foi a principal teoria de oposio ao keynesianismo criticando
a excessiva importncia que o keynesianismo atribuiu ao Estado, o que acarretaria
distoro no livre jogo da oferta e da procura. Os monetaristas defendiam a
manuteno da estabilidade de uma economia capitalista atravs de instrumentos
monetrios, pelo controle do volume de moeda disponvel e de outros meios de
pagamento (MANKIN, 2010).
Para Tmez (2007), de uma forma geral, a teoria das finanas pblicas gira em
torno da existncia das falhas de mercado que tornam necessria a presena do
governo, o estudo das funes do governo, da teoria da tributao e do gasto pblico.

15

As falhas de mercado so representadas pela existncia de bens pblicos, de
monoplios naturais, externalidades, e nveis de desenvolvimento, emprego e
manuteno da estabilidade. Os bens pblicos que so aqueles consumidos por
diversas pessoas ao mesmo tempo (ex. rua), sendo seu consumo indivisvel e no
excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem pblico no tira o direito de outra
adquiri-lo tambm. Os monoplios naturais tendem a surgir devido ao ganho de escala
que o setor oferece (ex. gua, energia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a
produo ou criar agncias que impeam a explorao dos consumidores. Como
exemplo de externalidades, tem-se uma fbrica que pode poluir um rio e ao mesmo
tempo gerar empregos. Assim, a poluio uma externalidade negativa porque causa
danos ao meio ambiente e a gerao de empregos uma externalidade positiva por
aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O governo dever agir no sentido de
inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar atividades
causadoras de externalidades positivas. Quanto aos nveis de desenvolvimento,
emprego e estabilidade, principalmente em economias em desenvolvimento, a ao
governamental muito importante no sentido de gerar crescimento econmico atravs
de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e de buscar a estabilidade
econmica (MUSGRAVE e MUSGRAVE ,1980; GIAMBIAGI e ALEM, 2008; e;
RESENDE, 2001).
Dentro dessa abordagem entende-se porque um sistema baseado no
federalismo fiscal caracterizado por vrios nveis de governo (Unio, Estados e
Municpios) no qual a responsabilidade fiscal encontra-se distribuda no sentido de
criar condies para que o Estado desempenhe as suas funes de maneira mais
eficiente (MEDEIROS, 2006).
De acordo com Musgrave e Musgrave (1980), a teoria do federalismo fiscal
reserva aos governos subnacionais um papel restrito a questes referentes alocao
eficiente de recursos, quando seus beneficirios so locais, cabendo ao governo federal
as funes redistributivas e estabilizadoras da economia.
Para cumprir estas funes, necessrio que o governo gere recursos, em que a
arrecadao tributria seja uma das principais fontes de obteno de receitas e que
dentro dos limites de suas competncias, estabelea polticas pblicas que sejam
consubstanciadas ao planejamento (SOUZA, 2007).
Para Vescovi Jr (2003), em um sistema federativo como o do Brasil, as funes
alocativas, distributivas e estabilizadoras so distribudas de forma concorrente entre

16

os diversos nveis de governo, cabendo a cada um, dentro de suas competncias,
estabelecer polticas pblicas e consubstanci-las ao oramento.
Segundo Musgrave & Musgrave (1980), a funo alocativa diz respeito ao
fornecimento de bens pblicos ou como os recursos so divididos para utilizao nos
setores pblicos e privados. Os bens pblicos, na viso de Giambiagi e Alm (2008),
diferentemente dos bens privados, no podem ser fornecidos de forma compatvel com
as necessidades da sociedade atravs do sistema de mercado. O fato de os benefcios
gerados pelos bens pblicos estarem disponveis para todos os consumidores faz com
que no haja pagamentos voluntrios aos fornecedores desses bens. Ao se perder o
vnculo entre produtores e governo, h a necessidade de interveno do governo para
garantir o fornecimento dos bens pblicos.
A funo alocativa, segundo Brio (2006), est relacionada ao tipo do servio
ou bem fornecido em questo e da dimenso que estes atingem, justificando-se nos
casos em que o sistema de mercado no os fornece adequadamente. Logo, o Estado
deve prover os bens ou servios denominados pblicos, isto , aqueles caracterizados
pela no rivalidade e pela no excluso.
Os investimentos em infra-estrutura, por demandarem grande capital inicial e
longo prazo de maturao e por sua importncia para o desenvolvimento nacional, so
exemplos de bens/servios que devem ser providos pelo setor pblico, j que no h
estmulo para o setor privado produzi-los. Seguindo o mesmo raciocnio, os bens semi-
pblicos ou meritrios (bens mistos), isto , aqueles bens com caractersticas de bens
privados mas que podem ser providos tambm pelo setor pblico devido sua
relevncia para a sociedade, tambm devem ser providos pelo Estado dado a sua
natureza social. So exemplos de bens/servios meritrios: sade, educao, habitao,
saneamento, entre outros (RESENDE, 2001)
Para Guimares (2003), a funo distributiva resulta da incapacidade do
sistema de mercado em conduzir a sociedade a uma estrutura de distribuio de renda
justa e equitativa. Para corrigir esta falha, atribuiu-se ao Estado, mesmo s custas da
eficincia do sistema, o papel de intervir para correo da desigualdade na repartio
do Produto Nacional.
Tmez (2007) esclarece que nesta funo, o governo necessita intervir na
economia para tentar corrigir a desigualdade existente na diviso da renda nacional,
visto que essa diviso, normalmente, no igualitria, sendo que a interveno do
governo nesse caso pode acontecer em funo de transferncia, impostos e subsdios.

17

Nesta mesma linha, Souza (2007), aponta que cabe ao Estado promover, dentro
da concepo de desenvolvimento econmico, a melhoria na distribuio da renda.
Para isso, utiliza todos os instrumentos legais disponveis, como os impostos,
subsdios, incentivos, isenes, transferncias e outras.
Quanto funo estabilizadora, o objetivo principal da inverveno do governo
controlar a demanda agregada, atravs, por exemplo, do controle dos gastos pblicos
e do crdito, e do aumento da tributao, de forma que o impacto causado pelas crises
inflacionrias ou de recesso econmica seja atenuado (TMEZ, 2007).
Alm disso, a funo estabilizadora se ocupa de quatro objetivos
macroeconmicos: aumento dos nveis de emprego, estabilidade nos nveis de preos,
equilbrio no balano de pagamentos e razovel taxa de crescimento econmico. A
funo estabilizadora tornou-se maior com o movimento da abertura das economias
nacionais ao mercado internacional, implicando em aumento nos fluxos de comrcio e
de capitais, sendo este, em grande parte integrado ao circuito especulativo. Neste
contexto e na ausncia de uma poltica orientadora, a economia tende a estar mais
vulnervel s flutuaes, seja em termos de nveis de renda, de taxa de desemprego, ou
de taxa de inflao (MUSGRAVE e MUSGRAVE, 1980).
2.2. Indicadores de desempenho na Administrao Pblica
A noo de Administrao Pblica pode ser visualizada em sentido amplo ou
em sentido estrito. A Administrao Pblica em sentido amplo compreende tanto a
funo poltica, que estabelece as diretrizes governamentais, quanto funo
administrativa, que as executa. A Administrao Pblica em sentido estrito se refere
somente a funo propriamente administrativa, de execuo de atividades
administrativas e gesto dos recursos pblicos (ANDRADE, 2007).
Continuando o autor esclarece que a acepo da palavra administrar gerir os
servios pblicos. Significa no s prestar servios e control-los, mas tambm,
dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado til. Para
gerir a res pblica o governante utiliza instrumentos, como tributos e renncias fiscais,
para promover a oferta de servios de consumo coletivo como educao, segurana,
sade, lazer, saneamento, habitao, transporte ou tudo aquilo que pode contribuir para
o bem-estar social. Sendo assim, o governo que o representante da nao e

18

administrador dos recursos pblicos, personificando o Estado ao exercer as suas
funes.
Neste contexto, os indicadores de desempenho representam meios ou modelos
que oferecem condies para a mensurao dos servios prestados (e dos benefcios
gerados) populao (KOHAMA, 2003). So ferramentas para mensurar
quantitativamente ou qualitativamente determinada situao e tem sido utilizados em
diversos campos das cincias, como a social ou a econmica, para prover parmetros
para a sociedade que permitissem avaliar o progresso ou comparar realidades
(FONSECA et al, 2008).
Campello e Matias (2000, p. 237) afirmam que os indicadores explicam que
aspectos financeiros referem-se s necessidades e a utilizao dos recursos financeiros
pela localidade, relacionando, ainda, natureza e estrutura da captao com a natureza
e estrutura da aplicao. Assim, os indicadores so unidades de medida que permitem
o acompanhamento e avaliao peridica das variveis significativas de uma
organizao, mediante sua comparao com as correspondentes referncias internas e
externas, constituindo peas fundamentais em qualquer sistema de planejamento
(BARACHO, 2002).
Para Loureno (2006), a utilizao de indicadores imprescindvel para
mensurar o desenvolvimento de um pas. Mas para cumprir tal papel, desejvel que
os indicadores possuam as seguintes propriedades (JANUZZI, 2004, p.26-32):
relevncia social, validade, sensibilidade, especificidade, cobertura e desagregao,
confiabilidade, periodicidade e tempestividade, historicidade e comparabilidade,
inteligibilidade, comunicabilidade e reprodutibilidade e factibilidade dos custos de
obteno.
Segundo o referido autor, para seu emprego na pesquisa acadmica ou na
formulao e avaliao de polticas pblicas o indicador alm da sua relevncia para
discusso da agenda da poltica pblica, de sua validade em representar o conceito
indicado e da confiabilidade dos dados usados na sua construo, um indicador deve
ter um grau de cobertura populacional adequado aos propsitos a que se presta, deve
ser sensvel a polticas pblicas implementadas, especfico a efeitos de programas
setoriais, inteligvel para os agentes e pblicos-alvo das polticas, atualizvel
periodicamente, a custos factveis, ser amplamente desagregvel em termos
geogrficos, scio-demogrficos e socioeconmicos e gozar de certa historicidade para
possibilitar comparaes no tempo.

19

2.3. Receita e Despesa Pblicas
O volume e a natureza dos gastos pblicos so determinados pelo sistema
econmico predominante num pas, sintetizados na pea oramentria. O Oramento,
do ponto de vista financeiro, a expresso geral das receitas e despesas pblicas. Do
ponto de vista jurdico, uma lei que autoriza o governo a receber certos recursos e a
efetuar determinadas despesas (ANDRADE, 2007).
Kohama (2003) define como receita pblica todo e qualquer recolhimento feito
aos cofres pblicos, quer seja efetivado atravs de numerrio ou outros bens
representativos de valores que o Governo tem o direito de arrecadar em virtude de
leis, contratos ou quaisquer outros ttulos de que derivem direitos a favor do Estado -
quer seja oriundo de alguma finalidade especfica, cuja arrecadao lhe pertena ou
caso figure como depositrio de valores que no lhe pertencerem.
Cabe Unio, aos Estados, Distrito Federal e aos Municpios instituir, prever e
efetivamente arrecadar todos os tributos de sua competncia constitucional. Assim de
acordo com o artigo 35, inciso I, da Lei 4.320 de 17.03.1964, pertencem ao exerccio
financeiro as receitas nele arrecadadas caracterizando-se, dessa forma, o regime de
caixa para a contabilizao das receitas.
A Receita Pblica, segundo Kohama (2003), classifica-se em oramentria e
extraoramentria. A Receita Oramentria, por sua vez, divide-se em Corrente e de
Capital. As Receitas Correntes abrangem as Receitas Tributrias, de Contribuies,
Patrimoniais, Agropecurias, Industriais, Servios e Outras Receitas Correntes. As
Receitas de Capital so aquelas provenientes da realizao de recursos financeiros
oriundos de constituio de dvidas; da converso, em espcie, de bens e direitos; os
recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico e privado, e, ainda, o supervit
do oramento corrente. A Receita Extraoramentria abrange os valores de toda e
qualquer arrecadao que figure no Oramento do Estado (ANDRADE, 2007).
A Receita Corrente Lquida (RCL) definida pela LRF em seu artigo 2, inciso
IV, alnea a, como o somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais,
industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas
tambm correntes, deduzidos a contribuio dos servidores para o custeio do seu
sistema de previdncia e assistncia social, as receitas provenientes da compensao
financeira entre regimes de previdncia e as duplicidades. A sua apurao se dar,
somando-se as receitas arrecadadas no ms em referncia e nos onze meses anteriores.

20

A RCL utilizada para o clculo de limites nos relatrios que compem a execuo
oramentria e a gesto fiscal dos entes da federao, como exemplos, a despesa com
pessoal, a dvida consolidada lquida e as operaes de crditos.
A despesa pblica definida por Andrade (2007) como toda sada de recursos
ou todo pagamento efetuado, a qualquer ttulo, pelos agentes pagadores para saldar
gastos fixados na Lei do Oramento ou em lei especial e destinados execuo dos
servios pblicos.
A Despesa Pblica ao contrrio da receita deve ser registrada segundo regime
de competncia, ou seja, pertencem ao exerccio financeiro as despesas nele,
legalmente, empenhadas (art. 35 da lei 4.320/1964).
As Despesas Pblicas tambm se classificam em oramentrias e
extraoramentrias. A despesa oramentria de acordo com a categoria econmica
pode ser dividida em despesas correntes e de capital. As despesas correntes
correspondem a gastos operacionais realizados que tem por fim a manuteno das
atividades da Administrao, entre eles, despesa com pessoal e encargos sociais, juros
e encargos da dvida e outras despesas correntes. J as despesas de capital contribuem
para a formao de um bem de capital ou representam acrscimos de valor a um bem
j existente como investimentos, inverses financeiras ou amortizao de dvidas. A
Despesa Extraoramentria so os pagamentos realizados pelo Estado que independem
de autorizao legislativa (KOHAMA, 2003).
Conforme determinam os artigos 15 e 16 da LRF, as despesas devero ser
acompanhadas de estimativa de impacto oramentrio-financeiro e declarao do
ordenador da despesa de que est de acordo com a especificao da Lei Oramentria
Anual, sob pena de ser considerada ilegal, no autorizada, irregular e, portanto lesiva
ao patrimnio pblico.
A despesa com pessoal representa a despesa de maior vulto para a
Administrao Pblica. O limite para ser gasto com pessoal no pode ultrapassar o
percentual estipulado da receita corrente lquida. O percentual fixado pela LC
101/2000 que os entes pblicos devero obedecer o seguinte: Unio: 50%, Estados:
60% e Municpios: 60%. Na esfera municipal, o limite global repartido da seguinte
forma: 6% para o Legislativo, incluindo Tribunal de Contas do Municpio (quando
houver) e 54% para o Executivo. Caso ultrapasse os limites, o municpio dever
proceder limitao de despesas bem como ficar proibido de receber transferncias

21

voluntrias, obter garantias e contratar operao de crdito ( LIANA e CASTRO,
2003).
Para Giambiagi e Alm (2008) e Rezende (2001) nas ltimas dcadas, no
Brasil e no Mundo, houve diversas variaes no comportamento das despesas
pblicas, culminando em seu crescimento. Diversos fatores explicam esse aumento:
fatores demogrficos, envelhecimento progressivo e crescimento da populao,
crescimento das necessidades relacionadas promoo do bem-estar social,
urbanizao, aumento do numero de bens pblicos, crescimento das funes
administrativas e de segurana que acompanham o processo de industrializao,
modificaes tecnolgicas e crescente necessidade de investimentos vultuosos para a
expanso de alguns setores industriais.
3 Metodologia
3.1. Definio e delimitao do estudo
Este estudo adotou como espao de anlise o conjunto de municpios do estado
de Minas Gerais. Esta escolha se justifica considerando as disparidades regionais com
reflexos nos nveis intra e inter-regionais de qualidade de vida no estado e por
coexistir em um mesmo escopo territorial, regies dinmicas e modernas em contraste
com regies atrasadas e estagnadas. Alm disso, o maior estado em rea da regio
sudeste, o segundo Estado brasileiro mais populoso, e com a terceira economia do
Pas, ficando atrs de So Paulo e Rio de Janeiro. Possui mais de 20 milhes de
habitantes distribudos em 853 municpios numa rea de 586.528,294 km
2
(IBGE,
2010).
Destes 853 municpios, a amostra que compe este estudo composta por 825,
correspondendo a 96,70% do total dos municpios do estado de Minas Gerais. O
estado dividido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em doze
mesorregies e sessenta e seis microrregies.
3.2. Coleta e operacionalizao dos dados
Foram utilizados dados secundrios e informaes de organismos oficiais
extrados da base de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e
das demonstraes contbeis publicadas pelo Poder Executivo na pgina do FINBRA

22

Finanas Brasil, da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda (STN);
correspondentes aos dados de receitas, despesas, passivo e ativo referentes ao perodo
de 1989 a 2009 para os municpios de Minas Gerais.
3.3. Procedimentos analticos
Para atingir o objetivo deste estudo foram utilizados indicadores de
desempenho extrados das demonstraes contbeis dos municpios, relativas ao
perodo de 1989 a 2009. Inicialmente dividiu-se estes indicadores em trs categorias:
estrutura das receitas, estrutura das despesas e limites da LRF.
A primeira categoria referiu-se aos indicadores de estrutura de receitas,
utilizados por Campello e Matias (2000) e Kohama (2003), e permitiram determinar o
perfil das receitas, obtendo-se o grau de autonomia dos municpios em relao s
outras esferas de governo, estando assim definidos:
a) Participao das receitas tributrias (RT): receitas tributrias/receitas
oramentrias;
b) Participao das receitas de transferncias (RTR): receitas de transferncias
correntes/receitas oramentrias;
c) Participao das receitas de capital (RK): receitas de capital/receitas
oramentrias;
d) Participao das receitas de FPM- Fundo de Participao dos Municpios
(RFPM): receitas de FPM/receitas oramentrias; e
e) Participao das receitas de ICMS Imposto sobre a Circulao de
Mercadorias e Servios (RICMS): receitas de ICMS/receitas oramentrias.
A segunda categoria formada pelos indicadores de estrutura de despesas,
utilizados por Matias e Campello (2000) e Andrade (2007), permitiram a identificao
da estrutura das despesas governamentais em funo da sua categoria econmica, a
saber:
a) Participao das despesas correntes (DCR): despesas correntes/despesa
oramentria;
b) Participao das despesas de capital (DK): despesas de capital/despesa
oramentria;
c) Participao das despesas de custeio (DCTR): despesas de custeio/receita
oramentria; e
d) Participao das despesas de pessoal (DP): despesas de pessoal/despesa
oramentria.
A terceira categoria consisitiu na anlise do cumprimento dos dispositivos da
LRF, que em seu artigo 1, 1 disciplina que:

23

a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e
condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria,
operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de
garantia e inscrio em Restos a Pagar (grifos nossos), (BRASIL, 2000).
Nesse contexto, foram selecionados indicadores que possibilitassem identificar
se os limites estabelecidos pela LRF com relao ao equilbrio oramentrio e aos
gastos com folhas de pagamento, contratao de dvidas e capacidade de pagamento
estavam sendo cumpridos pelos municpios. Foram considerados apenas 4 indicadores
devido a limitao de dados informacionais para perodos anteriores a 1996. Os
indicadores foram adaptados de Matias e Campello (2000), Andrade (2007) e da LC
101/2000, sendo assim determinados:
a) ndice de resultado oramentrio (IRO): receitas despesas/receitas;
b) ndice de despesa com pessoal (IDP): despesas com pessoal/receita
corrente lquida;
c) ndice de capacidade de pagamento (ICP): receitas tributrias/despesas de
custeio;
d) ndice de endividamento (IE): operaes de crdito/receitas correntes.
Considerando que no perodo analisado havia diferentes moedas em vigncia
no pas, todas as moedas foram padronizadas de acordo com a moeda vigente em
2009, reais (R$), e a convergncia nominal das moedas deu-se conforme tabela 1:
Tabela1: Regras para a convergncia de moedas no perodo de 1989 a 1994.
Moeda Real R$ - desde 01/07/94
Real R$ desde 01/07/94 R$ = R$/(1)
Cruzeiro Real CR$ de 01/08/93 a 30/06/94 R$ = CR$/(1000*2,75)
Cruzeiro Cr$ de 16/03/90 a 31/07/93 R$ = Cr$/(1000^2*2,75)
Cruzado Novo NCz$ de 16/01/89 a 15/03/90 R$ = NCz$/(1000^2*2,75)
Cruzado Cz$ de 28/02/86 a 15/01/89 R$ = Cz$/(1000^3*2,75)
Fonte: FINBRA, 2012.
Os valores monetrios tambm foram deflacionados pelo IGP-DI (ndice Geral
de Preos- Disponibilidade Interna) da Fundao Getlio Vargas, a preos de
dezembro de 2009, utilizando o seguinte critrio adotado pela Secretaria do Tesouro
Nacional:

t ano DI - IGP
2009 de ano DI - IGP
_ _ = t ano Deflator

24

Foi realizada a Anlise Exploratria dos Dados (AED), baseada em estatticas
descritivas, para identificar as caractersticas e propriedades de cada indicador como
medidas de tendncia central, outliers, medidas de disperso, entre outros. Segundo
Triola (2008) a estatstica descritiva tem como objetivo bsico sintetizar uma srie de
valores de mesma natureza, permitindo dessa forma que se tenha uma viso global da
variao desses valores, possibilitando organiz-los e descrev-los (anlise univariada
dos dados). Nessa abordagem, a finalidade obter dos dados a maior quantidade
possvel de informao, que indique modelos adequados ao comportamento dos dados
a serem utilizados numa fase posterior, como exemplo, a inferncia estatstica.
A Estatstica Inferencial postula um conjunto de tcnicas que permitem utilizar
dados oriundos de uma amostra para generalizaes sobre a populao. Constitui esse
conjunto de tcnicas: a determinao do nmero de observaes (tamanho da
amostra); o esquema de seleo das unidades observacionais; o clculo das medidas
estatsticas; a determinao da confiana nas estimativas; a significncia dos testes
estatsticos; a preciso das estimativas; dentre outras (PESTANA e GAGEIRO, 2000).
Neste estudo, primeiramente foi analisada a evoluo histrica do desempenho
fiscal dos municpios mineiros, para o perodo de 1989 a 2009, considerando as trs
categorias de indicadores propostas: receitas, despesas e responsabilidade fiscal. A
anlise da evoluo feita a partir das mdias destes indicadores para cada um dos 21
anos analisados. Assim, foi possvel construir o perfil das finanas municipais para
cada municpio mineiro.
Em seguida, com o intuito de avaliar o impacto da LRF sobre a gesto dos
municpios mineiros foi utilizado o procedimento estatstico de testes de hiptese. Um
Teste de Hipteses pode ser paramtrico ou no-paramtrico. Os paramtricos so
aqueles que utilizam os parmetros da distribuio, ou uma estimativa destes, para o
clculo de sua estatstica, por exemplo, mdia e desvio padro. Normalmente, estes
testes so mais rigorosos e possuem mais pressuposies para sua validao. J os no
paramtricos utilizam, para o clculo de sua estatstica, postos atribudos aos dados
ordenados e so livres da distribuio de probabilidades dos dados estudados. O uso
tanto dos testes paramtricos como dos no-paramtricos est condicionado
dimenso da amostra e respectiva distribuio da varivel em estudo (HAIR et al..,
2005).
Como teste de mdias pode-se destacar o t-student. um teste paramtrico que
usa a distribuio t (distribuio simtrica em forma de sino) com uma mdia zero e

25

desvio-padro igual a 1 (um). O teste t para duas amostras emparelhadas compara as
mdias de duas variveis ou caractersticas para uma mesma amostra de indivduos,
assim, a hiptese nula de que no h diferena entre as mdias para as observaes
(PESTANA e GAGEIRO, 2000).
Segundo Triola (2008), nos testes paramtricos, como o teste t-Student, os
valores da varivel estudada devem ter distribuio normal ou aproximao normal. J
os testes no-paramtricos, tambm chamados por testes de distribuio livre, no tm
exigncias quanto ao conhecimento da distribuio da varivel na populao. Nos
casos em que a varivel apresentou distribuio no-paramtrica, foi utilizado o teste
no-paramtrico de Wilcoxon.
O teste de Wilcoxon utilizado na anlise de dados emparelhados. Os dados
para esse teste consistem dos diferentes registos das medies repetidas. Essas
diferenas so ento classificadas da menor para a maior em valores absolutos (sem
considerar o sinal). Se existir uma diferena real entre as duas medies, ou
tratamentos, ento os diferentes registos sero consistentemente positivos ou
negativos. Por outro lado, se no houver diferena entre os tratamentos, ento os
diferentes registos sero permutados regularmente. A hiptese nula que a diferena
entre os registos no sistemtica e, deste modo, no existe diferena entre os
tratamentos(PESTANA e GAGEIRO, 2000).
O impacto da LRF sobre os indicadores fiscais foi apurado por meio dos testes
de mdias emparelhadas para dois perodos: antes e aps a LRF, respectivamente,
1989 a 1999 (perodo 1) , e, 2000 a 2009 (perodo 2). Assim a hiptese nula de que
no h diferena entre as mdias dos indicadores antes e aps a edio da Lei, e, a
hiptese alternativa pressupe a existncia de diferena entre estas mdias.
Em seguida, foram determinados trs grupos para anlise do desempenho
relativo em cada indicador fiscal: baixo, mdio e alto, a partir da amplitude dos
escores considerando faixas homogneas. Outras formas de agrupamento foram
testadas, como mdia, desvio-padro, cluster com agrupamentos hierrquicos e
quebras naturais, mas no mostraram bom potencial para o agrupamento. O objetivo,
com o agrupamento dos escores, foi mostrar a situao de cada municpio em relao
aos demais quando se considera a anlise global do estado de Minas Gerais. Todos os
dados foram compilados no SPSS (Statistical Package for the Social Sciences) e para
os testes foi utilizado o nvel de 95% de confiana.

26

4. Resultados e Discusso
4.1. Evoluo histrica e composio das finanas pblicas municipais
Considerando a evoluo das receitas, conforme demonstrado na tabela 2,
percebeu-se que no h um comportamento homogneo no perodo analisado. As
receitas tributrias exibiram quedas em 1990 (65,70%) e 1994 (39,80%) e aumentos
em 1991(36,99%) e 1994 (79,41%). A partir de 1995 intercala oscilaes que
representaram em mdia uma elevao de 0,78%. As receitas de transferncias
apresentaram queda em 1993 (39,43%) e aumento em 1994 (55,72%) e, no perodo de
1995 a 2009 mostraram aumento mdio de 0,50%. As receitas de capital exibiram uma
inconstncia em sua arrecadao, intercalando variaes ao longo de todo o perodo
analisado. Destacaram-se os aumentos nos anos de 1998 (152,58%) e 2006 (121%) e
as quedas em 1992 (72,26%) e 2003 (56,49%).
Dentre as receitas de transferncias correntes foram selecionadas duas para
anlise: o FPM Fundo de Participao dos Municpios e o ICMS - Imposto sobre
Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao, devido a sua
representatividade na arrecadao municipal. Para o FPM, verifica-se elevaes em
1992 (25,99%) e 1994 (49,06%) e tambm quedas em 1993 (41,26%) e 1998
(20,76%). A partir de 1995 mostra variaes com aumento mdio de 0,28%. As
receitas de ICMS exibiram uma inconstncia em sua arrecadao, destacando-se os
aumentos em 1989 (51,91%), 1994 (45,83%) e 1996 (52,90%) e as quedas em
1993(38,57%) e 1998 (23,20%).

27

Tabela 2: Evoluo das receitas municipais, em percentuais, de 1989 a 2009.
ANO Receita Tributria
Transferncias
Correntes
Receita de
Capital
FPM ICMS
1989 *** *** *** *** ***
1990 -65,70% 23,05% -20,36% 15,12% 51,91%
1991 36,99% 0,86% -9,69% -0,05% -4,86%
1992 -10,44% 16,03% -72,26% 25,99% -7,84%
1993 -39,80% -39,43% 10,64% -41,26% -38,57%
1994 79,41% 55,72% 32,22% 49,06% 45,83%
1995 29,41% 1,89% -16,38% 4,18% -4,48%
1996 -11,07% 2,76% -18,42% -9,02% 52,90%
1997 3,32% 0,72% -12,37% -1,62% 2,59%
1998 -13,41% -5,79% 152,58% -20,76% -23,20%
1999 0,92% 4,88% -37,66% 3,73% 4,01%
2000 -6,09% 0,95% -4,65% -2,56% 2,83%
2001 -3,83% 2,25% -30,32% 4,46% 4,47%
2002 10,71% -2,12% 22,58% 2,00% -12,12%
2003 6,59% 2,26% -56,49% 2,02% 7,31%
2004 -12,82% -0,13% 20,59% -4,17% 0,69%
2005 -1,97% 1,01% -18,29% 1,58% -0,92%
2006 3,07% -3,09% 121,00% -4,47% -5,33%
2007 -0,24% 1,36% -23,09% 2,01% -0,49%
2008 -3,90% -0,84% 34,38% 0,57% -4,16%
2009 11,09% 1,32% -34,39% -2,05% -4,72%
MEDIA G 4,10% 2,14% 3,16% 0,51% 0,73%
MEDIA P1 8,37% 4,18% 3,18% 1,14% 2,93%
MEDIA P2 0,32% 0,71% -0,58% 0,28% -0,77%
Fonte: Dados da pesquisa, 2012.
Nota: Mdia G mdia geral do indicador, Mdia P1 mdia antes da LRF e Mdia P2 mdia aps a
LRF.

Considerando o comportamento das receitas tributrias, de transferncias, de
capital e outras receitas foi possvel demonstrar a composio da receita oramentria.
As receitas tributrias representam o poder arrecadatrio municipal. As receitas de
transferncias, neste estudo, consideradas as transferncias correntes correspondem a
dependncia de recursos externos. As receitas de capital referem-se aos convnios e
alienaes realizados pelo municpio, expressando sua capacidade de buscar recursos.
No Estado de Minas Gerais, a composio das receitas dos municpios est
demonstrada na figura 1. Observou-se que em mdia 5,24% correspondem s receitas
tributrias, 80,60% s transferncias correntes e 6,85% s receitas de capital,
indicando dependncia financeira, por parte dos municpios mineiros, de recursos
externos como as transferncias provenientes de outras esferas da Federao, a
exemplo do FPM (Unio) e o ICMS (Estado). Esta condio corroborou os estudos de
Pereira (2002), Ramos, Loch e Oliveira (2004) e Zuccoloto, Ribeiro e Abrantes
(2008), que tambm apuraram alta dependncia dos municpios e estados brasileiros
com relao aos recursos externos, principalmente, provenientes de transferncias de
esferas superiores do Governo.

28

Figura 1: Composio da estrutura das receitas municipais, em percentuais, de 1989 a 2009.

A taxa de esforo arrecadatrio municipal, representada neste estudo pela
receita tributria, baixa, principalmente, quando comparada as receitas de FPM e
ICMS. Pois enquanto a taxa de esforo correspondeu em mdia a 5,24% da
arrecadao total o FPM e ICMS, juntos, perfazem 65,19%, o que corrobora a
dependncia municipal de recursos externos (figura 2). Comprovou-se, tambm, que a
taxa de esforo arrecadatrio municipal se manteve constante ao longo do perodo
analisado. A baixa representatividade da receita tributria na arrecadao municipal
tambm foi apurada por Pereira (2002), Vescovi Jr (2003), Ramos, Loch e Oliveira
(2004) e Zuccoloto, Ribeiro e Abrantes (2008), tando para os municpios quanto para
os estados brasileiros. Segundo os autores a insuficincia na arrecadao de tributos
fruto da ineficincia do sistema de arrecadao, comprovada por altos nveis de
inadimplncia.
Figura 2: Comparao entre a receita tributria, FPM e ICMS, de 1989 a 2009.
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
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100,00%
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9
Perodo
Receita
Tributria
FPM
ICMS

29

A segunda categoria de indicadores expressa o comportamento das despesas
municipais ao longo do perodo de 1989 a 2009. A evoluo destas despesas est
demonstrada na tabela 3. Percebeu-se um comportamento heterogneo para as
despesas municipais no perodo analisado. As despesas de capital exibem uma
inconstncia em sua arrecadao, intercalando oscilaes ao longo de todo o perodo
analisado. Destacam-se o aumento no ano de 1990 (50,24%%) e a queda em 2009
(37,44%). As despesas correntes exibiram uma evoluo homognea, o que representa
uma variao constante ao longo do perodo estudado.
Devido sua representatividade no gasto pblico, dentre as despesas correntes
foram selecionadas as despesas de custeio e de capital para anlise. Verifica-se que as
despesas de custeio da mquina estatal apresentaram queda em 1993 (50,93%) e
aumento em 1994 (85,42%). As despesas com folha de pagamentos e seus encargos
exibem oscilao ao longo dos anos, com quedas em 1990 (25,69%) e em
1994(15,34%), e aumentos em 1991 (12,79%) e em 2009 (13,26%).
Tabela 3: Evoluo das despesas municipais, em percentuais, de 1989 a 2009.
ANO Despesa de Capital Despesa Corrente Despesa de Custeio Despesa de Pessoal
1989 *** *** *** ***
1990 60,24% -11,82% -8,09% -25,69%
1991 -23,76% 8,47% 7,72% 12,79%
1992 -12,48% 3,13% 8,17% -2,75%
1993 -13,46% 2,86% -50,93% 11,85%
1994 20,54% -3,68% 85,42% -15,34%
1995 4,49% -1,01% -4,03% -0,88%
1996 -5,91% 1,40% 10,87% 1,61%
1997 -18,93% 4,15% -3,35% 11,17%
1998 27,81% -0,86% -11,85% -4,82%
1999 -23,41% 4,92% 0,40% 2,39%
2000 -10,22% -1,87% 4,58% 2,82%
2001 -13,94% 2,05% 3,95% 5,24%
2002 39,66% -4,92% 10,53% 8,12%
2003 -25,97% 4,73% 2,97% 9,44%
2004 1,47% -0,19% -4,77% 0,25%
2005 -8,64% 1,13% -0,73% -0,24%
2006 35,63% -4,21% 0,07% -3,13%
2007 -10,21% 1,71% -0,95% 1,89%
2008 20,68% -3,06% -4,79% -3,86%
2009 -37,44% 6,89% 8,04% 13,26%
MEDIA G 0,31% 0,49% 2,66% 1,21%
MEDIA P1 -5,01% 2,15% 4,71% 1,78%
MEDIA P2 -0,79% 0,25% 1,96% 3,18%
LRF.

De acordo com a evoluo das despesas municipais e considerando sua
categoria econmica, sua composio demonstrada a partir de duas modalidades:
despesas correntes e de capital. As despesas correntes so destinadas para a

30

manuteno das atividades operacionais do rgo. J as despesas de capital
representam a realizao de investimentos, obras, aquisies de materiais e
equipamentos, etc. Os municpios mineiros apresentaram a estrutura de despesa
conforme descrito na figura 3.
A composio da estrutura das despesas municipais pode-se ser sintetizada da
seguinte forma: em mdia, 15,41%% representam as despesas de capital, e, 84,90% as
despesas correntes. Corrobora este comportamento, a representatividade das despesas
custeio, que em mdia correspondem a 72,95% do gasto municipal, englobando as
despesas com pessoal. Ao longo do perodo de 1989 a 2009, verificou-se que as
despesas correntes permaneceram constante, e, relativamente altas quando comparadas
aos nveis de arrecadao municipal, corroborando os levantamentos realizados por
Pitelckow, Faroni e Vieira (2005) e Fioravante e Pinheiro (2006). O aumento
continuado desta natureza de despesa, segundo os autores, pode vir a comprometer a
sutentabilidade financeira do ente pblico.

Figura 3: Composio da estrutura das despesas municipais, em percentuais, de 1989 a 2009.

A terceira categoria refere-se a anlise do cumprimento dos dispositivos da
LRF. Embora esta Lei s tenha entrado em vigor a partir de 2000, foram definidos
quatro indicadores que pudessem ser calculados para todo o perodo estudado, com a
finalidade de ser utilizado como referncia comparativa da evoluo das finanas
pblicas municipais. Os indicadores so: ndice de resultado oramentrio, ndice de
despesa com pessoal, ndice de endividamento (representado pelas operaes de
5,00%
15,00%
25,00%
35,00%
45,00%
55,00%
65,00%
75,00%
85,00%
95,00%
105,00%
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0
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0
0
8
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0
0
9
Perodo
Despesa de Capital Despesa Corrente

31

crditos) e ndice de capacidade pagamento (representado pelo financiamento das
despesas de custeio) e seus respectivos valores esto evidenciados na tabela 4.
Em relao ao ndice de despesa com pessoal notou-se pequenas oscilaes ao
longo dos anos, mantendo-se um nvel mdio de 0,4225, sendo que a Lei fixa como
limite mximo para este ndice 0,60. Portanto, pode-se inferir que em mdia os
municpios mineiros no descumpriram a legislao, embora, percebeu-se que houve
aumento nos indices de gasto com pessoal a partir do ano de 2000.
O ndice de endividamento exibiu quedas no perodo de 1989 a 1993, e, de
1999 a 2009; entre 1994 e 1998 apresentou elevao. Em mdia, observou-se que aps
a edio da Lei houve queda nos ndices de endividamento chegando mdia de
0,0017, dessa forma, tem-se a expectativa de que com a normatizao os municpios
reduziram suas dvidas e comearam a honrar seus compromissos. Nos termos da
norma, o ideal para este ndice zero, ou seja, nenhuma dvida.
Analisando a capacidade de pagamento dos municpios a partir de seu esforo
de arrecadao constatou-se sua reduo ao longo dos anos, isto , a gerao de
receitas prprias pelos municpios no cobre suas despesas de curto prazo e decresceu
a partir do ano de 2001. Tal situao corrobora a dependncia dos municpios de
recursos externos para financiar seus gastos. Em mdia, as receitas prprias dos
municpios esto conseguindo financiar 7,47% de seus gastos. O ideal para este ndice
100%.
Quanto ao ndice de resultado oramentrio, para o qual quanto maior o seu
valor positivo melhor a situao do municpio, percebeu-se que at o exerccio de
2001 os municpios, em mdia, apresentaram dficit oramentrio. Somente a partir de
2002 comearam a exibir supervits. Logo, tem-se a expectativa de que a legislao
promoveu mudanas no comportamento das finanas municipais fazendo com que os
municpios mantenham seus oramentos mais equilibrados.

32

Tabela 4: ndice de despesa com pessoal, de resultado oramentrio, endividamento e capacidade de
pagamento, de 1989 a 2009.
ANO
ndice de Despesa
com Pessoal
ndice de Resultado
Oramentrio
ndice de
Endividamento
ndice de Capacidade
de Pagamento
1989 0,5704 0,0179 0,0331 0,1667
1990 0,4089 -0,0208 0,0063 0,0594
1991 0,4557 -0,0248 0,0032 0,0761
1992 0,4042 -0,0847 0,0019 0,0629
1993 0,4214 0,3427 0,0020 0,0665
1994 0,3628 -0,0105 0,0049 0,0722
1995 0,3810 -0,0816 0,0096 0,0888
1996 0,3855 -0,0945 0,0063 0,0780
1997 0,3996 -0,0226 0,0134 0,0827
1998 0,4017 -0,0094 0,0065 0,0809
1999 0,3839 0,0186 0,0053 0,0822
2000 0,4078 -0,0140 0,0037 0,0731
2001 0,4253 -0,0263 0,0009 0,0674
2002 0,4278 0,0545 0,0006 0,0652
2003 0,4490 0,0693 0,0010 0,0675
2004 0,4321 0,1120 0,0013 0,0621
2005 0,4199 0,1294 0,0009 0,0616
2006 0,4366 0,0896 0,0013 0,0628
2007 0,4284 0,1139 0,0018 0,0632
2008 0,4097 0,1297 0,0014 0,0637
2009 0,4614 0,1194 0,0040 0,0666
MEGIA G 0,4225 0,0385 0,0052 0,0747
MEDIA P1 0,4159 0,0028 0,0084 0,0833
MEDIA P2 0,4298 0,0777 0,0017 0,0653
LRF.
A anlise do comportamento das finanas municipais sugere que a Legislao
tenha causado reflexos positivos nos indicadores fiscais dos municpios mineiros.
Diante desta perspectiva, a prxima seo tem por objetivo verificar se a LRF um
dos fatores que causou mudanas positivas na gesto pblica municipal em Minas
Gerais.
4.2. Impacto da LRF sobre o desempenho fiscal dos municpios mineiros
Aps anlise exploratria dos dados, verificou-se grande heterogeneidade nos
indicadores (alto coeficiente de variao) e com a finalidade de amenizar esse efeito,
procedeu-se a excluso dos outliers. Assim, foram considerados para anlise 715
municpios, representando 86,67% do total.
Para verificar o efeito da Legislao sobre os indicadores foram calculadas
mdias antes e aps a LRF, perodo 1 (antes da Lei): 1989 a 1999, e, perodo 2 (depois
da Lei): 2000 a 2009, cujas estatsticas descritivas encontram-se no apndice A.
Notou-se diferenas entre todas as mdias do perodo 1 para o perodo 2. Com relao
s receitas tributrias, receitas de capital, receitas de FPM, ndice de endividamento,
ndice de capacidade de pagamento, despesas de capital, as alteraes apuradas

33

sugerem um decrscimo destes indicadores aps a sano da Lei. Enquanto que, para
as receitas de transferncias correntes, receitas de ICMS, ndice de despesa com
pessoal, despesas correntes, despesas de custeio, despesas com pessoal e encargos
sociais e ndice de resultado oramentrio indicam aumentos aps a normatizao.
Logo aps, foi analisada a distribuio dos dados para cada varivel,
verificando se o seu comportamento correspondia a uma distribuio normal
(simtrica em forma de sino). A anlise da distribuio deu-se com a utilizao do
teste Kolmogorov-Smirnov, com confiabilidade de 95% (Os resultados esto
demonstrados no apndice C). A caracterizao da distribuio dos dados pr-
requisito essencial para a definio de qual tipo de teste para mdias emparelhadas
mais apropriado anlise dos dados.
Em consonncia com os atributos da distribuio das variveis foram
realizados dois tipos de teste de mdias emparelhadas, paramtrico e no-paramtrico.
Para as variveis cuja distribuio dos dados era normal utilizou-se o teste t-Student e
para as que apresentavam distribuio livre procedeu-se ao teste de Wilcoxon. A
hiptese nula consistia na premissa de que as mdias no se alteraram, ou seja, as
mdias de 1989 a 1999 so iguais s mdias de 2000 a 2009. A hiptese alternativa
de que haja diferena entre as mdias dos perodos analisados (os resultados esto
demonstrados no apndice D).
Os reflexos da legislao foram percebidos de maneira diferenciada nas trs
categorias de indicadores. Com relao primeira categoria notou-se que as receitas
de transferncias correntes e de ICMS aumentaram sua participao na arrecadao
municipal aps a LRF. Fato que pode justificar tal comportamento o aumento de
transferncias de recursos aos municpios por parte da Unio, fruto de uma poltica
distributiva do governo federal para amenizar desigualdades sociais, como bolsa
famlia, bolsa trabalho, renda mnima, entre outras de cunho assistencial. J o
acrscimo no ICMS pode indicar um aumento da atividade econmica nos municpios,
principalmente para os de grande porte.
A LRF disciplina que no se pode iniciar novas obras antes de terminar as j
iniciadas nas administraes anteriores, sendo assim os gestores municipais s podem
contratar novos convnios quando estiverem com suas prestaes de contas de
convnios aprovadas pela Unio. Tal normatizao funciona como fato inibidor do
aumento de obras inacabadas e desperdcio dos recursos de convnio, fato verificado

34

na reduo das receitas de capital, aps a aprovao da LC 101/2000, no montante das
receitas oramentrias. Este um efeito direto de uma poltica regulatria.
Verificou-se tambm a diminuio da participao das receitas de FPM aps a
normatizao. Em mdia, o FPM tem se tornado menos representativo no total das
receitas municipais, embora ainda correspondenda a 45% das receitas oramentrias.
As receitas tributrias no apresentaram alteraes em seu comportamento
aps a aprovao da LC 101/2000. Como explicao tem-se a ineficincia do sistema
de arrecadao municipal colaborando para aumento da dvida ativa e baixo
recebimento de impostos (IPTU e ISSQN) . O baixo percentual de participao das
receitas tributrias aliado alta representatividade das receitas de transferncias
correntes, sejam provenientes do Estado ou da Unio, corroboram para a inferncia de
que os municpios mineiros so dependentes de recursos externos e possuem baixa
autonomia tributria. Este fato comprova os efeitos das polticas de transferncia de
redistribuio de renda preconizadas pelo Governo Federal no perodo de 2004 a 2010.
Analisando o impacto da legislao na segunda categoria de indicadores,
observou-se elevao nas despesas correntes e reduo das despesas de capital, no
perodo 2. A elevao da primeira categoria econmica da despesa explicada pelos
aumentos ocorridos nas despesas de custeio da mquina pblica, principalmente,
referente s despesas com folhas de pagamentos e encargos sociais, aps sano da
referida Lei. Tambm se verifica aumentos relativos prestao de servios de
terceiros, tanto por pessoa fsica quanto jurdica. Portanto, pode-se dizer que o
governo municipal destina a maior parte de seus recursos (aproximadamente 87,70%)
para a manuteno da mquina pblica.
A reduo nas despesas de capital pode ser proveniente de menor volume de
aquisies de materiais e equipamentos, bem como reduo de obras de edificaes e
infraestrutura inacabadas. Geralmente, so despesas vinculadas ao recebimento de
receitas de capital e como estas receitas diminuram sua participao na arrecadao
municipal, consequentemente, h o corte de despesas desta natureza. Salienta-se que
na LRF h proibio da contratao de obras municipais a partir do ms de maio em
anos de eleies.
A terceira categoria refere-se a quatro dos parmetros estabelecidos pela
legislao e que pudessem ser aplicados aos anos anteriores sua promulgao.
Verificou-se que de forma geral a Lei impactou o comportamento das finanas
pblicas municipais com relao responsabilidade fiscal.

35

Quanto ao equilbrio das contas pblicas determinado em seu artigo 1,
observou-se que ainda existem municpios com dficit fiscal. Porm, constata-se que o
ndice de resultado oramentrio apresentou aumento mdio de 11,75%, do perodo 1
(antes) para o perodo 2 (depois da Lei). Assim, pode-se inferir que os municpios
esto assimilando os preceitos quanto diretriz de no gastar mais do que arrecada,
mantendo seus oramentos mais equilibrados.
O nvel de endividamento mostrou-se decrescente aps a vigncia da norma.
Fato que pode ser explicado pela vedao de contratao de dvidas que ultrapassem
16% da receita corrente lquida (RCL) do municpio. Constatou-se que os municpios
vem contratando menos operaes de crdito e diminuindo seu financiamento por
emprstimos diretos, assim reduzindo o montante de suas dvidas. Ressalta-se que no
foram verificadas todas as formas de endividamento municipal, apenas operaes de
crditos e financiamentos diretos.
O ndice de despesa com pessoal apresentou elevaes aps a referida Lei, que
determinou o teto de 60% da receita corrente lquida (Poder Legislativo + Poder
Executivo), o que leva a inferir um impacto negativo quanto a este parmetro. Os
aumentos podem ser explicados pelos acrscimos vegetativos da folha de pagamentos
bem como das contrataes aps eleies, como concursos, terceirizaes de mo-de-
obra e a criao de cargos comissionados (de livre nomeao e exonerao), incluindo
as contrataes para os programas governamentais como Programa Sade da Famlia
(PSF) e Programa Agente Comunitrio (PAC).
Notou-se que aps a aprovao da LC 101/2000, a capacidade de pagamento
dos municpios das despesas de curto prazo a partir de sua arrecadao tributria
diminuiu, levando a inferncia de que as despesas de curto prazo esto aumentando em
maior proporo do que a arrecadao municipal. Consequncia desta situao, a
mdio ou longo prazos, o aumento das dvidas municipais, principalmente, se houver
reduo de repasses de recursos dos governos federal e estadual. Fato que tambm
pode colaborar para baixa arrecadao tributria so as prticas de muitos governos
municipais de isentar, periodicamente, cidados de pagar tributos como o Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU) e Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
(ISSQN), assim como anistias da dvida ativa tributria.
Considerando a heterogeneidade entre os municpios do estado de Minas
Gerais e procurando entender o perfil das finanas municipais mais detalhadamente,

36

na prxima seo foram analisadas as trs categorias de indicadores para as
microrregies mineiras.
4.3. Anlise do desempenho fiscal das microrregies mineiras
O estado de Minas Gerais possui 853 municpios agrupados em 66
microrregies. Neste estudo, todas as microrregies foram representadas e a amostra
composta por 94,37% do total de municpio, conforme discriminado no apndice E.
Com a finalidade de identificar o perfil de cada microrregio mineira quanto s
trs categorias analisadas, foram calculadas as mdias para treze indicadores
distribudos em trs categorias com a finalidade de se estruturar o comportamento das
finanas dos municpios quanto s suas receitas, despesas e responsabilidade fiscal.
Em seguida, foram determinados trs grupos para anlise do desempenho em
cada indicador fiscal: baixo, mdio e alto, a partir da amplitude dos escores
considerando faixas homogneas. O objetivo foi mostrar a situao de cada municpio
em relao aos demais quando se considera a anlise global do estado de Minas
Gerais.
Analisando a estrutura das receitas municipais quanto sua representatividade
na arrecadao municipal, foram criados trs grupos considerando o baixo, mdio e
alto desempenho quanto a estrutura destas receitas no oramento municipal. No
quadro 1 esto descritas as categorias de receitas para o perodo de 1989 a 1999, em
que o grupo de alto desempenho apresentou altos escores para a receita tributria (mais
de 7,77%), receita de capital (mais de 10,70%) , receitas de ICMS (mais de 23,70%);
receita de transferncias correntes (mais de 79,80%) e receitas de FPM (mais de
48,30%). A situao inversa no grupo de baixo desempenho fiscal. Assim, esta
estratificao em alto, mdio e baixo desempenho representa a comparao da situao
do municpio em relao a todos os outros que compem a amostra analisada, um
desempenho relativo.

Grupo RT TR RK FPM ICMS
Alto E>0,077 E>0, 798 E>0,107 E>0,483 E>0,237
Mdio
0,042<E<0,07
6
0,510<E<0,79
7
0,076<E<0,10
6
0,343<E<0,48
2
0,145<E<0,23
6
Baixo E<0,041 E<0,509 E<0,075 E<0,342 E<0,144
Quadro 1: Classificao das microrregies mineiras segundo suas receitas municipais, considerando os
escores mdios no perodo de 1989 a 1999.

37

No quadro 2 esto descritas as categorias de receitas para o perodo de 2000 a
2009, em que o grupo de alto desempenho apresentou altos escores para a receita
tributria (mais de 8,80%), receitas de capital (mais de 4,80%), receitas de ICMS
(mais de 25,40%); receita de transferncias correntes (mais de 84,80%) e receitas de
FPM (mais de 45,80%). No grupo de alto desempenho esto situados os municpios
que apresentaram aumento da autonomia na arrecadao de tributos, da atividade
econmica, do recebimentos de transferncias governamentais, dos nvies
investimentos, e da representatividade do FPM na arrecadao municipal. A situao
inversa no grupo de baixo desempenho fiscal.

Grupo RT TR RK FPM ICMS
Alto E>0,088 E>0,848 E>0,048 E>0,458 E>0,254
Mdio
0,056<E<0,08
7
0,783<E<0,84
7
0,032<E<0,04
7
0,345<E<0,45
7
0,176<E<0,25
3
Baixo E<0,055 E<0,782 E<0,031 E<0,344 E<0,175
Quadro 2: Classificao das microrregies mineiras segundo suas receitas municipais, considerando os
escores mdios no perodo de 2000 a 2009.
Nota: RT = Receita Tributria, TR = Transferncias Correntes, K = Receitas de Capital, FPM= Fundo
de Participao do Municpio, e, ICMS = Imposto sobre Operaes relativas Circulao de
Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicao.

Em relao representatividade de suas receitas tributrias a maioria das
microrregies encontram-se situadas na faixa abaixo de 5,58%. Isto significa que
apenas 5,58% de suas receitas totais so originadas pela arrecadao de impostos
como IPTU, ISSQN, ITBI e IRRF e de taxas para prestao de servios locais (figura
4). Destacam-se como microrregies com o menor esforo arrecadatrio durante todo
o perodo analisado Almenara, Araua, Diamantina, Peanha e Viosa, em que a
arrecadao tributria no ultrapassa 3,25% das receitas oramentrias. A baixa
automonia na arrecadao municipal leva dependncia contnua, da gesto
municipal, das polticas de transferncia de renda de outras esferas de governo.
A microrregio Metropolitana de Belo Horizonte se destaca como a de maior
arrecadao tributria ao longo dos anos, sendo a nica que se manteve no grupo de
alto desempenho quanto a arrecadao tributria. Seu recolhimento de tributos tem
representado em torno de 12,12% de suas receitas totais, fato explicando pelo nvel de
desenvolvimento scioeconmico desta rea.

38

Receitas Tributtias 1989-1999 Receitas Tributtias 2000-2009

Figura 4: Classificao das microrregies segundo suas receitas tributrias, nos perodos de 1989-1999
e 2000-2009, respectivamente.
Fonte: Elaborao da autora, 2012.

Verificou-se que, em mdia, a arrecadao de tributos no se alterou ao longo
do perodo de 1989 a 2009. Com base nestes dados, percebeu-se que as administraes
locais no exploraram adequadamente as potencialidades de suas receitas prprias.
Esta ineficincia quanto ao esforo tributrio pode ser explicada pelos mesmos fatores
elencados por Pereira (2002) e Vescovi Jr (2003): iseno total ou parcial de IPTU,
ITBI e ISS, tributao sobre valores venais simblicos, prescrio da dvida ativa e
ausncia de qualificao tcnica dos recursos humanos. Pereira (2002) defende a
obrigatoriedade legal em cumprir um mnimo de arrecadao prpria, como exemplo,
progressividade para a cobrana de IPTU, com a finalidade de garantir a automonia na
arrecadao municipal.
Constatou-se que as mdias relativas participao das receitas de
transferncias correntes na arrecadao total tem aumentado significativamente ao
longo dos anos, conforme demonstrado na figura 5. No primeiro perodo (1989-1999),
estes recursos correspondiam a um mnimo de 36,55% dos recursos totais, enquanto
que no segundo perodo de tempo (2000-2009), j correspondia a pelo menos 71,90%
das receitas totais.
Transferncias Correntes 1989- Transferncias Correntes 2000-

Figura 5: Classificao das microrregies segundo suas receitas de transferncias correntes, nos
perodos de 1989-1999 e 2000-2009, respectivamente.

39

Com exceo das microrregies de Uberlndia, Poos de Caldas e
Metropolitana de Belo Horizonte que apresentaram, em mdia, 73,291%, 71,171% e
73,708%, de suas receitas provenientes de transferncias intergovernamentais, todas as
demais encontram-se no extrato dos Grupos de mdio e alto desempenho. Isto que
dizer que em grande maioria das microrregies do Estado de Minas Gerais as receitas
de transferncias de outras esferas de governo tem representado de 78,34% a 91,22%
das receitas totais dos municpios. Logo, comprovou-se a alta dependncia de recursos
externos.
O aumento da representatividade das receitas provenientes de transferncias
correntes sugerem que, a partir de 2003, tem-se constitudo estratgia do governo
federal para suprir as demandas por servios pblicos a expanso de polticas de
transferncia de renda aos municpios. Fato que no entendimento de Guimares (2003)
e Tmez (2007) representa a interveno do Estado para correo da desigualdade na
distribuio da renda nacional. Como esta distribuio no igualitria, apurou-se
nesta pesquisa que alguns municipos so exclusivamente dependentes dos recursos
dos nveis superiores de governo.
Como constatado, das receitas de transferncias correntes as mais expressivas
so o FPM e o ICMS. Tambm constituem fonte de recursos para a manuteno das
principais atividades dos municpios, por isso, receberam ateno especial nesta
anlise das receitas municipais. Analisando o FPM, buscou-se averiguar a dependncia
exclusiva das regies com relao a esta receita. Tambm verificou-se que maioria das
microrregies situaram-se nos extratos de mdio desempenho, conforme mostrado na
figura 6.
Verifica-se que as microrregies de Uberlndia, Arax, Frutal, Ituiutaba, Ouro
Preto, Passos, Uberaba e Metropolitana de Belo Horizonte se situam no extrato em que
esta receita no representa mais que 34,96% de suas receitas oramentrias. Portanto,
nestas localidades, os municpios no so totalmente dependentes das transferncias
externas para atender s demandas da populao. Enquanto que para Andrelndia,
Viosa, Conceio do Mato Dentro, Diamantina, Governador Valadares, Itajub, Juiz
de Fora, Peanha e Santa Rita do Sapuca o FPM corresponde de 45,76% a 62,32% do
total da arrecadao municipal, o que representou uma relao de alta dependncia
deste recurso para financiar os programas de governo dos municpios nestas
microrregies.

40

Receitas de FPM 1989-1999 Receitas de FPM 2000-2009

Figura 6: Classificao das microrregies de acordo com a representatividade do FPM, nos perodos de
1989-1999 e 2000-2009, respectivamente.

O ICMS um indicativo da atividade econmica da localidade, quanto maior o
fluxo de transaes maior o ndice VAF Valor Adicionado Fiscal e,
consequentemente, maior o repasse do Estado ao Municpio. De forma geral verificou-
se o aumento nos repasses deste recursos, pois antes da Lei contribua para a
arrecadao com um mnimo de 5,45%, j aps 2000, este mnimo passou a
corresponder a 9,88% das receitas totais (figura 7). Quanto representatividade do
ICMS para as regies notou-se que a maioria das microrregies se enquadram no
extrato em que esta receita corresponde at 17,65% das receitas totais.
Porm h localidades em que o ICMS representou at 33,22% da arrecadao
municipal como as microrregies de Arax, Uberlndia, Uberaba, Passos, Ituiutaba e
Frutal. Tambm observou-se que a microrregio de Ouro Preto e Paracatu aumentaram
suas receitas provenientes da arrecadao de ICMS. Em consonncia com estes dados,
pode-se inferir que nestas microrregies esto aumentando os fluxos de transaes
econmicas.

Receitas de ICMS 1989-1999 Receitas de ICMS 2000-2009

Figura 7: Classificao das microrregies conforme a representatividade do ICMS, nos perodos de

41

Embora seja de grande importncia para o municpio o recebimento de
recursos proveniente de receitas de capital, principalmente, os derivados de convnios,
observou-se que houve reduo da representatividade desta natureza de receita nas
receitas totais. Em termos gerais, antes da Lei, essa participao na arrecadao
municipal era de 10,65%, e, aps 2000, correspondeu a 4,80% (figura 8). A reduo
desta receita indica diminuio dos investimentos municipais e da aquisio de
equipamentos para manuteno dos servios pblicos, impactando negativamente os
investimentos nas reas sociais.

Receitas de Capital 1989-1999 Receitas de Capital 2000-2009

Figura 8: Classificao das microrregies segundo suas receitas de capital, nos perodos de 1989-1999

Destacou-se a microrregio de Viosa que tem conseguido manter-se no grupo
de alto desempenho ao longo dos anos analisados (1989-2009), ou seja, tem buscado
recursos externos provenientes de convnios para auxiliar na execuo dos programas
do governo municipal.Os convnios representam uma importante fonte de
financiamentos para as demandas municipais. Obviamente, o rigor da legislao para a
adequada prestao de contas quanto utilizao desta fonte de recursos, tem
ocasionado um volume menor de convnios aditados. Mas, a administrao municipal
deve buscar a aliana entre a responsabilidade fiscal e a captao de recursos para
auxiliar no financiamento das carncias do municpio
De forma generalizada, observou-se mudana no comportamento das receitas
das microrregies de Una, Janaba, Januria, Salinas e Gro Mogol, que fazem parte
das mesorregies do noroeste e norte de Minas Gerais. Antes de 2000, estas
microrregies enquadravam-se no grupo de baixo desempenho fiscal, migrando para
os grupos de mdio e alto desempenho fiscal aps 2001, considerando suas receitas de
transferncias correntes e de capital. Sendo assim, pode-se afirmar que estas localidade

42

foram beneficiadas por maior transferncia de renda da Unio, principalmente, quanto
ao repasse financeiro do FPM, mas tambm, buscaram recursos de outras fontes
governamentais como convnios para construo de obras e aquisio de bens de
capital. Estas fontes de receita tem como finalidade promover redistribuio da renda
nos municpios onde h desigualdade social.
Analisando a estrutura das despesas municipais quanto sua natureza
econmica, foram criados trs grupos a partir dos escores das despesas (baixo, mdio e
alto desempenho) considerando como critrio a amplitude dos escores entre os valores
mnimos e mximos apurados.
No quadro 3 esto descritas as categorias de despesas para o perodo de 1989 a
1999, em que o grupo de alto desempenho apresentou altos escores para a despesa de
custeio (mais de 59,20%), despesa corrente (mais de 67,90%) , despesas com pessoal
(mais de 30,20%) e despesa de capital (mais de 18,40%). A situao inversa no
grupo de baixo desempenho fiscal. Assim, esta estratificao em alto, mdio e baixo
desempenho representa a comparao da situao do municpio em relao a todos os
outros que compem a amostra analisada, um desempenho relativo.

Grupo DCT DCR DK DP
Alto E>0,592 E>0,679 E>0,184 E>0,302
Mdio 0,448<E<0,591 0,517<E<0,678 0,139<E<0,183 0,209<E<0,301
Baixo E<0,447 E<0,516 E<0,138 E<0,208
Quadro 3: Classificao das microrregies mineiras de acordo com suas despesas municipais,
considerando os escores mdios no perodo de 1989 a 1999.
Nota: DCT = Despesa de Custeio, DCR = Despesas Correntes, DK = Despesas de Capital, e, DP=
Despesa de Pessoal.

No quadro 4 esto descritas as categorias de despesas para o perodo de 2000 a
2009, em que o grupo de baixo desempenho apresentou altos escores para a despesa de
custeio (mais de 75,90%), despesa corrente (mais de 86,90%) e despesa de pessoal
(mais de 44,10%) e despesa de capital (mais de 15,10%). No grupo de alto
desempenho esto situados os municpios que apresentaram elevao em seus gastos
correntes, com aumento do gasto total com pessoal e maiores nveis de investimento.
A situao inversa no grupo de baixo desempenho fiscal.

43

Grupo DCT DCR DK DP
Alto E>0,759 E>0,869 E>0,151 E>0,441
Mdio 0,725<E<0,758 0,835<E<0,868 0,119<E<0,150
0,406<E<0,44
0
Baixo E<0,724 E<0,834 E<0,118 E<0,405
Quadro 4: Classificao das microrregies mineiras de acordo com suas despesas municipais,

Observou-se, de modo geral, que nas microrregies tem aumentado os gastos
com despesas correntes em detrimento das despesas de capital ao longo do perodo
analisado. Verifica-se que a maioria das microrregies que apresentaram escores de
alto desempenho no perodo 1(1989-1999) migraram para o grupo de mdio
desempenho no segundo perodo de tempo (2000-2009), situao evidenciada na
figura 9. Esta migrao quanto ao desempenho relativo dos municpios, no
representou reduo no montante dos gastos nesta categoria econmica de despesa, ao
contrrio, houve aumento de forma generalizada.
Assim, observou-se que nas administraes municipais as despesas correntes
consumiam pelo menos 67,80% dos recursos municipais antes da LRF, e aps sua
vigncia, os municpios tem apresentado dispndios de pelo menos 83,50% dos
recursos oramentrios com esta categoria de despesa. Verifica-se que este percentual
est em elevao atingindo mais de 86,90% em algumas regies a partir do ano de
2004. Assim, a sobra de recursos para investimentos em equipamentos e construo de
obras tem diminudo a cada ano para a maioria dos municpios mineiros.

Despesas Correntes 1989-1999 Despesas Correntes 2000-2009

Figura 9: Classificao das microrregies segundo suas despesas correntes, nos perodos de 1989-1999

Considerando o comportamento caracterstico das despesas correntes e de
capital, nota-se direcionamentos diferenciados quando a sua representatividade. Esta

44

situao confirmada na figura 10, em que se notou a reduo destas despesas ao
longo dos perodos analisados neste estudo.
Antes do ano de 2000, esta categoria de despesa representava pelo menos 10%
dos dispndios municipais chegando, em alguns casos, a 22,90% dos oramentos.
Situao inversa foi presenciada no segundo perodo analisado (2000-2009), em que a
maioria das microrregies exibiram escores nas faixas de 11 a 15% para despesas de
capital. Este fato significa que houve menos gastos com obras e investimentos
originrios de recursos de convnios, bem como tem diminudo a aquisio de
equipamentos e materiais permanentes.

Despesas de Capital 1989-1999 Despesas de Capital 2000-2009

Figura 10: Classificao das microrregies segundo suas despesas de capital, nos perodos de 1989-
1999 e 2000-2009, respectivamente.

O aumento das despesas correntes e a conseqente reduo das despesas de
capital, segundo Guimares (2003) e Fioravente, Pinheiro e Vieira (2006) pode
indicar a tendncia de elevao da dvida no longo prazo, alm de comprometer a
sustentabilidade financeira e o financiamento das reas mais carentes nos municpios.
Analisando as despesas de custeio que representam o principal componente das
despesas correntes apurou-se que a maioria das microrregies que apresentavam altos
desempenho para este indicador, a partir de 2000 exibiram escores de mdio
desempenho para a despesa de custeio (figura 11). No primeiro perodo analisado
(1989-1999), esta despesa correspondia no mximo a 73,54% dos gastos totais. J no
segundo perodo (2000-2009), verificou-se elevao nesta modalidade de despesa. A
microrregio que menos gastou para custear sua mquina administrativa desembolsou
69,28% do total dos recursos auferidos. Para a grande maioria das microrregies
mineiras esta despesa tem correspondido a pelo menos 72,53% dos gastos municipais
atingindo o percentual de 79,07% em algumas regies, a partir do ano de 2006.

45

Despesas de Custeio 1989-1999 Despesas de Custeio 2000-2009

Figura 11: Classificao das microrregies segundo suas despesas de custeio, nos perodos de 1989-
Constatou-se que das despesas de custeio a mais representativa so as despesas
de pessoal, que obtiveram seo com destaque na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Verificou-se uma tendncia de mudana comportamental das microrregies quanto a
este tipo de despesa. At o ano de 2000 todas as microrregies no ultrapassavam
39,50% dos gastos totais com a folha de pagamentos. Porm, a partir deste ano
observou-se que todas as microrregies apresentaram aumento com sua despesa de
pessoal (figura 12).
Especificamente, no segundo perodo analisado (2000-2009) os municpios
gastaram pelo menos 37,10% de seus recursos com o pagamento de servidores
pblicos. Na maioria das localidades este percentual esteve na faixa de 40 a 44%.
Algumas microrregies chegaram a gastar em torno de 47,50% de seus recursos com a
folha de pagamentos.

Despesas com Pessoal 1989-1999 Despesas com Pessoal 2000-

Figura 12: Classificao das microrregies segundo suas despesas com pessoal, nos perodos de 1989-

De forma generalizada, observou-se mudana no comportamento das despesas
municipais das microrregies de Janaba, Januria, Salinas e Montes Claros, que

46

fazem parte da mesorregio do Norte de Minas Gerais. Antes de 2000, estas
microrregies enquadravam-se no grupo de baixo desempenho fiscal, migrando para
os grupos de mdio e desempenho fiscal aps 2001, considerando suas despesas
correntes e de capital. Sendo assim, pode-se afirmar que nestas localidade tem havido
maior investimentos e aquisio de bens de capital bem como maior contratao de
pessoal pela administrao municipal, quando comparadas demais microrregies.
Estes dispndios so explicados pela maior parcela de receitas de transferncias
correntes e de capital que estas microrregies tem recebido aps o ano de 2001.
Com relao s despesas municipais, aps a vigncia da LRF, notou-se
aumento das despesas correntes e queda das despesas de capital, o que representou
reduo de investimentos e elevao dos gastos para a manuteno da Administrao
Pblica. Esta estrutura da despesa pblica dos municpios mineiros, revela segundo
Nascimento (2003) as variveis importantes na realizao das polticas do programa de
governo. Sendo assim, o evidente aumento das despesas de custeio nos municpios
mineiros face ao seu insuficiente esforo tributrio, pode comprometer a sua
sustentabilidade econmico-financeira. Para melhorar este cenrio, prope-se como
alternativa, maior autonomia tributria por parte dos municpios, corroborando as
pesquisas de Pereira (2002), Ramos, Loch e Oliveira (2004) e Souza (2007).
A responsabilidade fiscal, nesta pesquisa, avaliada atravs de quatro
indicadores determinados pela LC 101/2000, a saber: indicador de endividamento,
indicador da capacidade de pagamentos, indicador de despesa total com pessoal e
indicador de resultado oramentrio. A partir da amplitude dos escores entre apurados
foram criados trs grupos (baixo, mdio e alto desempenho) para a categorizao das
microrregies mineiras .
No quadro 5 esto descritas as categorias dos indicadores de responsabilidade
fiscal para o perodo de 1989 a 1999, em que o grupo de alto desempenho apresentou
altos escores para os indicadores de endividamento (mais de 2,60%), despesa com
pessoal (mais de 35,50%), resultado oramentrio (dficit abaixo de R$ 0,04) e
capacidade de pagamento (mais de 11,90%). A situao inversa no grupo de baixo
desempenho fiscal. Assim, esta estratificao em alto, mdio e baixo desempenho
representa a comparao da situao do municpio em relao a todos os outros que
compem a amostra analisada, um desempenho relativo.

47

Grupo IE ICP IDP IRO
Alto E>0,026 E>0,119 E>0,355 E>-0,043
Mdio 0,016<E<0,025 0,063<E<0,118 0,244<E<0,354 -0,008<E<-0,042
Baixo E<0,015 E<0,062 E<0,243 E<-0,009
Quadro 5: Classificao das microrregies mineiras conforme sua responsabilidade fiscal,
Nota: IE = ndice de Endividamento, ICP = ndice de Capacidade de Pagamento, IDP =ndice de
Despesa com Pessoal, e, IRO= ndice de Resultado Oramentrio.

No quadro 6 esto descritas as categorias dos indicadores de responsabilidade
fiscal para o perodo de 2000 a 2009, em que o grupo de alto desempenho apresentou
altos escores para os indicadores de endividamento (mais de 1,20%), despesa com
pessoal (mais de 42,40%), resultado oramentrio (supervit acima de R$ 0,11) e
capacidade de pagamento (mais de 11,90%).. No grupo de alto desempenho esto
situados os municpios que apresentaram elevao em sua folha de pagamentos,
aumento de dvidas, maiores supervit oramentrio e maior capacidade de pagamento
a curto prazo. A situao inversa no grupo de baixo desempenho fiscal.

Grupo IE ICP IDP IRO
Alto E>0,012 E>0,119 E>0,424 E>0,113
Mdio 0,006<E<0,011 0,074<E<0,118 0,391<E<0,423 0,099<E<0,112
Baixo E<0,005 E<0,073 E<0,390 E<0,098
Quadro 6: Classificao das microrregies mineiras conforme sua responsabilidade fiscal,

Os limites para o endividamento dos entes so fixados pelas resolues 40/2001
e 43/2001 do Senado Federal. Para fins de verificao dos limites de endividamento, a
Resoluo n 43/01 do Senado Federal introduziu o conceito de Dvida Consolidada
Lquida. Neste conceito, considera-se a dvida consolidada deduzida dos valores
relativos a disponibilidades de caixa, aplicaes financeiras e demais haveres
financeiros. O parmetro utilizado a relao entre Dvida Consolidada Lquida e
Receita Corrente Lquida. Nos termos da Resoluo n 40/01, a Dvida Consolidada
Lquida dos Municpios no poder ultrapassar a 1,2 vezes a RCL anual. Esta
resoluo tambm estabelece limites para contratao de operaes de crdito e para o
pagamento do servio da dvida, sendo o limite de, respectivamente, 16% e 11,5% da
RCL.

48

A LRF destaca ateno especial ao controle das dvidas, endossando esses
limites. Neste estudo o indicador de endividamento foi representado pela contratao
de novas dvidas como operaes de crdito e emprstimos. No foram consideradas
as amortizaes das dvidas e o pagamento de juros e encargos por motivo de ausncia
de dados para o perodo anterior a 1997. Considerando a aquisio de novas dvidas
foi utilizado para o indicador o valor de fronteira 0,00, isto significa que o municpio
que apresentar valor superior a este limite assumiu novas formas de financiamento
para o ano analisado. Verificou-se que todos os municpios adquiriram novas dvidas.
Analisando o ndice de endividamento percebeu-se que at o exerccio de 2000
as microrregies se encontravam na faixa de mdio desempenho, significando que os
municpios contrataram dvidas no montante de at 2,5% de sua Receita Corrente
Lquida (RCL). Todavia, a partir deste ano vrias microrregies reduziram este
percentual, em que a contratao de novas dvidas no ultrapassaram a fronteira de
1,1% de sua RCL (figura 13). Assim, verificou-se maior controle das dvidas por parte
das administraes municipais, o que pode colaborar para acmulo de capital nos
cofres pblicos que podem ser destinados a outros programas do governo municipal.

Endividamento 1989-1999 Endividamento 2000-2009

Figura 13: Classificao das microrregies de acordo com o seu nvel de endividamento, nos perodos
de 1989-1999 e 2000-2009, respectivamente.

De maneira geral, observou-se um efeito positivo da edio da Lei sobre o
comportamento dos municpios quanto tendncia de endividamento, visto que houve
reduo nos percentuais de contratao de dvidas. Na percepo de Guimares (2003)
o controle da dvida condio imprescindvel para promover uma situao
econmica-financeira sustentvel e , de acordo com Fioravante, Pinheiro e Vieira
(2006) este controle deve ser realizado de maneira eficiente.

49

A capacidade de pagamento dos municpios foi analisada considerando sua
arrecadao tributria face aos seus compromissos de curto prazo. Para este indicador
no h limite, mas quanto maior o seu valor melhor o controle financeiro do
municpio. Quanto capacidade de pagamento a curto prazo a grande maioria das
microrregies conseguiram saldar com os recursos prprios no mximo 11,80% de
suas despesas, no perodo de 1989 a 1999. A partir de 2000, verificou-se uma reduo
na capacidade de pagamento, ou seja, a maioria dos municpios no conseguiram
saldar mais que 6,30% de seus gastos de curto prazo, conforme pode ser visualizado
na figura 14. So excees, no primeiro perodo (1989-1999), as microrregies de:
Metropolitana de Belo Horizonte, Divinpolis, Poos de Caldas e Uberlndia que
possuem capacidade de saldar no curto prazo de at 17,30% de seus gastos. A partir de
2000, s a microrregio de Belo Horizonte mantm-se com alto controle financeiro.

Capacidade de Pagamento 1989- Capacidade de Pagamento 2000-

Figura 14: Classificao das microrregies segundo sua capacidade de pagamento, nos perodos de

Portanto, embora preconize a sustentabilidade financeira das finanas
municipais, mesmo aps a vigncia da LRF esta condio no foi comprovada para os
municpios mineiros, que demostraram baixa automonia financeira com relao aos
recursos prprios. Segundo Vescovi Jr (2003) esta situao explicada pela
ineficincia da arrecadao municipal, a qual o autor creditou falta de qualificao
dos servidores da rea fazendria. J Pereira (2002) defende a reformulao do sistema
de arrecadao tributria como soluo para a ineficincia, incluindo uma reforma
tributria de abrangncia nacional. Zuccolotto, Ribeiro e Abrantes (2008) explicam
que o baixo esforo tributrio est ligado ao fato de que a entrada de recursos via
transferncias, estimula a baixa explorao de sua base fiscal prpria aliada a
dependncia de recursos externos.

50

Com relao ao indicador de despesa total com pessoal verificou-se que as
microrregies esto migrando dos grupos de alto para mdio desempenho, conforme
demonstrado na Figura 15. Embora se verificou queda no desempenho relativo dos
municpios, absolutamente, isto significou que os municpios tem comprometido mais
recursos para quitar sua folha de pagamentos. At o ano de 2000 a grande maioria dos
municpios mantinha esta despesa na faixa de 25 a 40% da RCL, aps 2001 constatou-
se a elevao da faixa do gasto para faixas entre 39 a 45% da RCL. Tal aumento pode
ser explicado, principalmente, pelo aumento de concursos pblicos realizados, pelo
crescimento natural da folha de pagamentos e pelo aumento de cargos em comisso.

Gasto Total com Pessoal 1989- Gasto Total com Pessoal 2000-

Figura 15: Classificao das microrregies segundo suas despesas com pessoal, nos perodos de 1989-

As microrregies de Capelinha, Caratinga, Janaba, Januria, Montes Claros,
Peanha e Salinas mantiveram seus indicadores entre 33,28 a 41,70%, o que pode ser
considerado como bom controle deste tipo de despesa. Quanto maior o controle da
despesa com pessoal, maior a possibilidade de sobra financeira para aplicao de
recursos em outros setores municpais que demandem investimentos, como sade,
educao, infraestrutura urbana e social, entre outros.
Com relao s despesas com pessoal apurou-se o aumento nos nveis mnimos
deste gasto em 10% a partir de 2001. Embora os empregos pblicos sejam uma
importante fonte de renda para os muncipes, destaca-se que a elevao desta
modalidade de despesa pode prejudicar o investimento em outras reas, desta forma
descumprindo o princpio da neutralidade econmica, o que reprenta um reflexo
negativo da Lei sob o ponto de vista econmico-clssico.
Os maiores indicador de despesa com pessoal (IDP) foram apresentados pelos
seguintes municpios: em 2001, por Lamabari (86,40%), em 2002, por Catas Altas da

51

Noruega (94,50%), em 2003, por Campos Gerais (65,40%), em 2004, por Santana do
Riacho (70,40%), em 2006, por Esmeralda (91,30%), em 2007, por Santa Efignia de
Minas (80,30%), em 2008, por Itambacuri (75,60%) e, em 2009, por So Felix de
Minas (104,20%). Segundo Ramos, Loch e Oliveira (2004) o aumento continuado da
despesa com pessoal pode comprometer o equilbrio fiscal, principalmente, a longo
prazo.
Ultrapassando o Limite de 60% da RCL para o IDP, os municpios so
notificados pelo Tribunal de Contas e devero cumprir o disposto no artigo 23 da Lei
de Responsabilidade Fiscal, caso contrio ficaram impedidos de receber transferncias
voluntrias; obter garantia, direta ou indireta, de outro ente e contratar operaes de
crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que
visem reduo das despesas com pessoal.
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art.
20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuzo das
medidas previstas no art. 22, o percentual excedente ter de ser eliminado
nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro,
adotando-se, entre outras, as providncias previstas nos 3o e 4o do art.
169 da Constituio.
1 No caso do inciso I do 3 do art. 169 da Constituio, o objetivo
poder ser alcanado tanto pela extino de cargos e funes quanto pela
reduo dos valores a eles atribudos (BRASIL, 2000).

Outro parmetro analisado foi o resultado oramentrio, cujo objetivo foi
apurar se houve equilbrio nas contas pblicas municipais. O comportamento deste
indicador pode ser visualizado na Figura 16, onde verficou-se que os municpios em
relao ao oramento esto se equilibrando, embora ainda seja uma incipiente
tendncia.
Considerando o resultado oramentrio ao longo do perodo percebeu-se que a
partir do ano de 2001 as microrregies se enquadram no grupo de mdio desempenho.
Embora parea que no houve alteraes na gesto, importante lembrar que o grupo de
mdio desempenho antes da LRF possua dficits oramentrios, enquanto que aps a
Lei este grupo representa supervits. Isto significou que os municpios que
apresentavam dficits oramentrios, a partir de 2003, esto evidenciando supervits
oramentrios. Esta situao traduz uma mudana no comportamento da gesto
oramentria dos municpios que passaram a incorporar o princpio do equilbrio
oramentrio: no gastar mais do que arrecadam.

52

Resultado Oramentrio 1989- Resultado Oramentrio 2000-

Figura 16: Classificao das microrregies conforme ndice de resultado oramentrio, nos perodos
de 1989-1999 e 2000-2009, respectivamente.

Constatou-se, neste estudo, que a partir do ano de 2003 reduziu o nmero de
municpios com desequilbrio oramentrio, traduzindo um reflexo positivo da LRF.
Como o IRO ndice de Resultado Oramentrio nulo ou positivo exigido s a partir
de 2000, verificou-se que alguns municpios se destacaram obtendo os maiores
supervits apurados, entre eles: em 2001, Caranda (R$ 0,30), em 2002, Frei Inocncio
(R$ 0,29), em 2003, Brana (R$ 0,33), em 2004, Poos de Caldas (R$ 0,31), em 2005,
So Sebatio do Oeste (R$ 0,30), em 2006, Santa Efignia de Minas (R$ 1,00), em
2007, Romaria (R$ 0,32), em 2008, Santa Rita do Itueto (R$ 0,32), em 2009, Camacho
(R$ 1,00) e Frutal (R$ 1,00). Portanto, verificou-se uma influncia positiva da
legislao quanto ao equilbrio oramentrio dos municpios mineiros. Ressaltam
Zuccoloto, Ribeiro e Abrantes(2008) que a Lei de Responsabilidade Fiscal um
importante instrumento na promoo do ajuste fiscal para todos os nveis de governo.
Conforme determinao legal, o equilbrio oramentrio pautado no gasto
ponderado e restrito ao limite de suas fontes de receita (princpio oramentrio da
Escola Clssica). A partir da anlise dos dados, pode-se estruturar com maior detalhe a
movimentao dos recursos pblicos na gesto pblica municipal considerando suas
receitas e despesas oramentrias (entradas e sadas de dinheiro). A composio das
receitas e despesas como suas respectivas fontes e destinaes esto demonstrados na
figura 17. Embora, em mdia, os municpios ao longo do perodo analisado (1989-
2009) apresentaram equilbrio oramentrio (receitas despesas = zero), verificou-se
que esta ainda no uma situao consolidada para todos os municpios mineiros.
Constatou-se que esta situao equilibrada foi proveniente mais do controle das
despesas e do que da eficincia na arrecadao tributria. Pitelckow, Faroni e Vieira
(2005), Freire e Freire Filho (2006), Fioravante, Pinheiro e Vieira (2006) defendem a

53

importncia do controle da despesa pblica para promover um sistema de finanas
pblicas equilibrado. J Pereira (2002), Vescovi Jr (2003) e Souza (2007) afirmam que
para financiar as demandas municipais necessrio que os gestores pblicos
desenvolvam o sistema de arrecadao tributria eficiente para possibilitar automonia
finaceira na execuo de seus oramentos.
Conforme prescrito pelo princpio oramentrio introduzido pela Escola
Clssica, mantendo este comportamento, o equilbrio das contas pblicas, os
municpios tero condies de acumular capital gerando fundos para investir em reas
sociais e, consequentemente, promover o seu desenvolvimento socioeconmico.

Figura 17: Movimentao dos recursos pblicos dentro do Oramento dos municpios mineiros, em
percentuais mdios, considerando o perodo de 1989 a 2009 (equilbrio oramentrio).

Com relao responsabilide fiscal preconizada pela LRF, de forma
generalizada, observou-se que as microrregies de Ituiutaba, Frutal, Uberlndia e
Uberada, que fazem parte da mesorregio do Tringulo Mineiro melhoraram seu
desempenho fiscal. Pois, a partir do ano de 2001, diminuram suas dvidas em 2,0%,
aumentaram sua capacidade de pagamento a curto prazo em 1,10%, passaram de uma
situao deficitria em seus oramentos para uma posio de supervit e elevaram sua
despesa com pessoal em 7,00%, mas sem comprometer os limites legais. Sendo assim,
pode-se afirmar que o supervit oramentrio aliado ao controle da dvida possibilitou
Impostos e taxas
(5,24%)
FPM (59,62%)
ICMS (21,25%)
Outras Transferncias
(19,13%)

Convnios,
alienaes e
Operaes de crdito
(6,85%)
Contribuies sociais
e econmicas,
Receitas de servios e
outras (7,31%)
Receitas
oramentrias
(100%)
Receitas de
Capital (6,85%)
Outras Receitas
Oramentrias
(7,31%)

Transferncias
Correntes
(80,60%)
Receitas
Tributrias
(5,24%)
Despesas
Oramentrias
(100%)

Despesas
Correntes
(84,90%)

Despesas
de Capital
(15,10%)
Juros e
Amortizaes
(5,24%)
Investimentos
(94,76%)
Outras Despesas
Correntes (27,05%)
Despesas de
Custeio (72,95%)

54

que nestes municpios houvesse sobra financeira, melhorando sua capacidade de quitar
seus compromissos a curto prazo, e permitindo reajustar os salrios dos servidos
pblicos j contratados bem como contratar agentes para execuo dos programas de
governo, como exemplo, agentes de PSF.
5. Concluso
Esta pesquisa objetivou responder se a sustentabilidade fiscal preconizada por
um instrumento regulador, mais especificamente, a Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), tornou-se uma realidade para as administraes municipais; causando reflexos
positivos nos indicadores de desempenho fiscal. A LRF fruto de uma medida
centralizadora da Unio e est em vigor desde o ano de 2000.
Foi possvel verificar o cumprimento das regras estabelecidas pela LRF por
parte da maioria dos governos municipais. Constatou-se como reflexos positivos da
LRF na gesto municipal em Minas Gerais a reduo dos nveis de endividamento e a
tendncia ao equilbrio oramentrio. Como impactos negativos, percebeu-se a
diminuio da capacidade de pagamento e aumento dos gastos com pessoal. Quanto
estrutura fiscal, apurou-se reduo dos investimentos, baixo esforo tributrio,
elevao das despesas de custeio e aumento da dependncia de recuros de outras
esferas de governo. Esta situao, a longo prazo, poder comprometer a
sustentabilidade fiscal dos municpios mineiros.
As microrregies de Una, Salinas, Januria, Janaba, Gro Mogol e Montes
Claros destacaram-se com relao a arrecadao e aos gastos municipais. Devido ao
aporte de receitas provenientes de transferncias e convnios promoveram maiores
investimentos em obras e aquisio de equipamentos, bem como melhoraram seu
quadro de pessoal. J as microrregies de Ituiutaba, Frutal, Uberlndia e Uberada se
sobressaram com o maior nvel de responsabilidade fiscal de suas administraes,
exibindo uma situao econmico-financeira sustentvel.
Os resultados apurados neste estudo permitem inferir que a LRF contribuiu
para mudanas no padro de gesto pblica municipal em Minas Gerais com relao
responsabilidade fiscal. Ressalta-se que a LRF no o nico fator que explica a
mudana de comportamento na gesto pblica municipal, entretanto, a imposio de
limites ao endividamento, de tetos para gastos com pessoal dos muncpios em 60% da
Receita Corrente Lquida (RCL) e de regras rigorosas para a administrao dos

55

recursos pblicos forou a introduo de uma nova cultura poltica no Estado de
Minas Gerais, voltada para o equilbrio das contas pblicas.
A consolidao da Lei de Responsabilidade Fiscal colabora para o
desenvolvimento de um sistema de finanas pblicas equilibrado, a partir do qual o
desenvolvimento econmico e social possam ser sustentados. Nesse sentido,
recomenda-se estudos voltados para a apurao dos efeitos das polticas fiscais
preconizadas pela LRF sobre o desenvolvimento social e humano dos municpios,
considerando suas peculiaridades como regio, microrregio, polticas pblicas,
dependncia do FPM, atividade econmica entre outros aspectos locais.
Destaca-se que alm da lisura administrativa referente aos gastos pblicos e
responsabilidade no aspecto fiscal, necessrio a promoo de resultados esperados
dos benefcios almejados. Seguindo essa viso, o prximo passo para o aprimoramento
da Lei de Responsabilidade Fiscal consiste na avaliao da qualidade dos gastos, a
partir da definio de parmetros de bem-estar da populao que balizariam essas
avaliaes. Ainda que a LRF no tenha como foco principal a qualidade da gesto
pblica, e sim o equilbrio das contas pblicas.
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59

ARTIGO II

ESTADO DE MINAS GERAIS

Resumo
A disseminao de um nmero cada vez maior de tecnologias de comunicao
e divulgao de informaes faz parte de instrumentos da chamada sociedade da
informao. Essa sociedade pressupe a disseminao da informao acerca da gesto
administrativa para a coletividade como um atributo necessrio para a transparncia
governamental, de modo que a populao tenha condies de fiscalizar se a equidade,
o bem-estar coletivo e a probidade administrativa esto sendo praticados. Neste
contexto, questiona-se: Houve elevao no nvel de transparncia fiscal da gesto
pblica municipal aps a vigncia da LRF? Como fonte de dados foram utilizadas as
informaes disponibilizadas na internet pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais e pela Secretaria do Tesouro Nacional. Para avaliar o nvel de transparncia
fiscal dos governos municipais em Minas Gerais utilizou como proxy a transparncia
fiscal externa a partir da anlise de rgos de controle externo sobre prestao de
contas dos municpios e a divulgao dos demonstrativos contbeis no site do
Tesouro, a partir dos quais foi construdo o ndice de Transparncia Fiscal Externa
(ITFE). Este ndice tem por objetivo medir a tndencia dos gestores a divulgar a
anlise de suas contas. Por meio de teste de mdias emparelhadas, apurou-se que em
93,84% das microrregies, houve influncia da legislao sobre o nvel de
transparncia fiscal. Observou-se que apso ano de 2001 aumentou o nmero de
municpios com contas reprovadas pela Corte de Contas, o que a princpio colaboraria
para que os gestores destas localidades no utilizassem ferramentas de transparncia
para divulgar tal situao a sua populao. Em sntese, os municpios apresentaram
menor nvel de transparncia fiscal externa aps a edio da LRF, situao que parece
contribuir para o aumento da assimetria informacional nestas localidades.

60

1. Introduo
Desde a dcada de 1980 a Administrao Pblica tem evoludo no
direcionamento do ordenamento jurdico para incorporar o acesso informao como
um direito expressamente assegurado ao cidado instituindo meios para que o acesso
informao seja garantido, em seus diversos nveis.
No Brasil, com a Constituio de 1988 consolidou-se a estrutura de um novo
sistema de controle do Estado, fundamentado nos princpios da legalidade,
moralidade, finalidade pblica, motivao, impessoalidade, publicidade e eficincia. O
princpio da publicidade foi introduzido com o intuito de possibilitar o acesso do
pblico s informaes veiculadas nos documentos oramentrios, contbeis e
financeiros, bem como a publicidade dos atos praticados no curso da gesto das
finanas pblicas.
No entanto, a existncia de normatizao sobre a publicidade dos atos oficiais
no foi suficiente para que ela fosse realmente executada por todas as esferas
governamentais. Os municpios, em particular, no desenvolveram polticas de
transparncia em seu processo de gesto, e, em funo de m gesto, muitos
municpios apresentavam desequilbrios fiscais que acarretavam prejuzo no
atendimento das necessidades e nos interesses de sua populao. (BANDEIRA, 2005).
Em vista desta realidade a transparncia na evidenciao dos atos e das contas
da gesto pblica tornou-se uma questo que encerra relevncia social e que ganhou
maior notoriedade no pas a partir da edio da Lei Complementar n 101/2000
(CRUZ, 2010). Alm disso, esta norma insere no cdigo de conduta do governante a
obrigatoriedade de uma gesto tica e transparente determinando a divulgao de
dados sobre sua gesto fiscal via meios eletrnicos de acesso pblico, a exemplo da
internet. Segundo Bandeira (2005, p.3) as Tecnologias de Informao e Comunicao
(TICs), no cenrio digital, apresentam-se como instrumentos hbeis para que os atores
sociais possam exigir dos representantes da Administrao Pblica o gerenciamento
dos rgos estatais de forma transparente.
Considerando a tecnologia e a transparncia como frutos da era da informao,
representando conceitos de modernizao, a transparncia eletrnica insere-se como
mecanismo promotor do controle social em sociedades modernas. Bentham apud
Meijer (2007, p.8) defende a publicao das contas pblicas bem como de todos os
atos governamentais que, nesse novo cenrio, deveria ser feita em site oficial do

61

Governo como meio de evitar omisso direta e aumentar a confiana dos cidados em
seus governantes.
Nesta mesma linha, foi aprovada a Lei Complementar n 131/2009, conhecida
como Lei da Transparncia, que determina a disponibilizao, em tempo real, de
informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira dos entes da
Federao: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios
Vrios autores buscaram conceituar, interpretar, examinar e relacionar os
efeitos e causas da transparncia em diversos ambientes. A maioria das literaturas
enfatizaram o papel da transparncia na preveno de crises financeiras como Rahman
(1998), Fracasso et al. (2003), OECD ( 2003) e Erbas (2004). Outros estudos focaram-
na como um potente redutor de assimetria informacional, como o caso de
Vishwanath e Kaufmann (1999), Kaufmann e Kraay (2002), OECD (2002) e Islam
(2003 e 2004). Mais recentemente tem sido dada ateno ao estudo da transparncia
como um dos fatores para melhorar a eficincia na proviso de servios pblicos,
como constatado nos trabalhos de Mehmet (2001), Reinikka e Svensson (2003),
Mauro (2004) e Yan e Wykes (2005).
Esforos no sentido de introduzir uma efetiva transparncia nos atos da
Administrao Pblica, com destaque para acompanhamento da elaborao, execuo
e prestao de contas do oramento esto sendo gradativamente implementados no
Brasil, inclusive com iniciativas de regulao prpria por parte de diversos entes
federados (MATIAS-PEREIRA, 2006).
Alguns estudos realizados no Brasil a exemplo de Akutsu e Pinho, 2002; Lock,
2003; Silva, 2005; Pinho, 2006; Sacramento e Pinho, 2007; Oliveira, Silva e Moraes,
2008; Santana Jnior, 2008; Souza et al., 2008; Boina et al., 2008; Paiva e Zuccolotto,
2009; comprovaram que a transparncia da gesto pblica ainda encontra-se em um
estgio incipiente. No exterior podem ser citados os trabalhos de Icerman e Sinason,
1996; Welch e Wong, 2001, Alt, Lassen e Rose (2005); Bellver e Kaufmann (2005);
Justice, Melitski e Smith, 2006; Herawaty e Hoque, 2007; Styles e Tennyson, 2007.
Estes trabalhos demonstram a existncia de dficit de accountability na gesto pblica,
nos diferentes nveis governamentais e aps avaliarem a divulgao de informaes
sobre a gesto pblica constataram baixo nvel de divulgao de informaes,
considerando diferentes modelos de anlise.
No entanto, mesmo neste cenrio, a transparncia fiscal tem sido vista como
uma possvel soluo para problemas como desequilbrio fiscal, aumento da dvida

62

pblica e corrupo. Tanto acadmicos como profissionais vem "a transparncia nas
operaes do governo como uma condio importante para a sustentabilidade
macroeconmica, a boa governana, e retido fiscal dos pases." (KOPITS e CRAIG
1998, p.1).
Neste contexto e de acordo com os ditames dos dispositivos legais que
regulamentam a transparncia na gesto dos recursos pblicos, chega-se a questo
norteadora desta pesquisa: Houve elevao no nvel de transparncia fiscal da gesto
pblica municipal aps a vigncia da LRF? Assim, o objetivo deste trabalho consiste
na avaliao do nvel de transparncia fiscal dos municpios mineiros, durante o
perodo de 1996 a 2008. Para tanto utilizou-se como fonte de dados secundria as
informaes disponibilizadas na internet pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais e pela Secretaria do Tesouro Nacional. Para avaliar o nvel de transparncia
fiscal dos governos municipais em Minas Gerais utilizou-se como proxy a
transparncia fiscal externa a partir da anlise de rgos de controle externo sobre
prestao de contas dos municpios.
Esta proxy adequada ao estudo considerando que, alm da facilidade de
acesso s informaes fiscais municipais no site do Tesouro Nacional, o parecer do
Tribunal de Contas uma anlise sinttica das contas municipais que leva em
considerao o rigor fiscal. Assim, para o cidado uma informao de fcil
assimilao e confivel. Alm disto, na pesquisa realizada por Paiva e Zuccoloto
(2009), foi comprovado para uma amostra representativa do Estado, que a maioria dos
municpios mineiros menos desenvolvidos no possuem website e aqueles que
possuem no divulgam suas contas, o que impossibilita a anlise da transparncia
fiscal eletrnica para todos os municpios mineiros. Os autores constaram que nestas
localidades h deficincias nas polticas pblicas voltadas para a transparncia de sua
gesto fiscal, apesar da tendncia implementao de mecanismos que viabilizem a
materializao do direito informao.
Mais especificamente, almeja-se com este trabalho mensurar a transparncia
fiscal dos municpios mineiros no perodo de 1996 a 2008; identificar o impacto da
LRF sobre as prestaes de contas dos municpios e a divulgao fiscal; e analisar a
transparncia fiscal nas microrregies mineiras.

63

2 Reviso de Literatura
2.1. A Teoria da Agncia
A Teoria da Agncia, desenvolvida a priori avaliando os fins lucrativos das
corporaes, considera que os interesses dos diretores e agentes so intrinsecamente
desalinhados, devido suposio da teoria da racionalidade, ou seja, indivduos so
oportunistas que buscam seus prprios interesses, por vezes, custa dos outros. Esta
teoria forma a base terica que busca analisar as relaes entre os participantes de um
sistema (principal e agente), onde propriedade e controle so designados a pessoas
distintas, o que pode resultar em conflitos de interesse entre os indivduos (ROSS,
1973; MECKLING & JENSEN, 1976 apud SLOMSKI, 2008 e FAMA, 1980).
Para Hendriksen e Breda (1999) a Teoria da Agncia tem um enfoque
prescritivo, embasado num modelo normativo que envolve a teoria da utilidade. Neste
modelo, onde um dos indivduos o agente e o outro o principal, o primeiro cumpre
certas tarefas para o segundo, o qual se compromete a remuner-lo. O principal o
avaliador das informaes e o responsvel pela escolha do sistema de informao e o
agente assume o papel de tomador de deciso, optando pelas melhores alternativas de
deciso do ponto de vista do proprietrio e das informaes que a eles estaro
disponveis.
Em linhas gerais, a Teoria da Agncia tem seus pressupostos baseados na
relao contratual em que o proprietrio dos recursos (o principal) encarrega outra
parte (o agente) de desenvolver alguma atividade em seu interesse, por meio da
delegao de alguma forma de poder de deciso. Assim, a Teoria da Agncia tem nas
relaes contratuais o seu sistema de referncia, no qual o contrato considerado um
acordo por meio do qual as partes, agente e principal, se obrigam uns para com os
outros a ceder ou se apropriar, realizar ou no determinadas atividades
(BROUSSEAU,1993 apud SLOMSKI, 2005). A relao de agncia existe quando
uma parte delega a responsabilidade da tomada de deciso para uma segunda parte por
uma compensao (HENDRIKSEN E BREDA, 1999).
Uma relao de agncia apresenta as seguintes caractersticas: a) na relao
contratual o principal delega ao agente poder ou autoridade para tomar decises em
nome e/ou de acordo com os seus interesses, e, b) h a possibilidade de maximizao
de utilidade, j que so partes relacionadas, mas independentes e possuem interesses

64

distintos que podem gerar conflitos (JENSEN e MECKLING, 1976 apud SLOMSKI,
2008).
Nos sistemas democrticos, a populao, atravs do voto, soberana e,
portanto, o principal, o povo, que elege pessoas para represent-lo, bem como, direta
ou indiretamente conduzir a Administrao Pblica. A execuo pelo Estado das
atividades para as quais foi criado exige a disponibilidade de recursos financeiros. Em
decorrncia disso, o cidado contribui compulsoriamente, por meio de tributos, para a
manuteno da estrutura administrativa governamental, bem como para a realizao
dos investimentos nas reas de sua competncia que considerar mais prioritrias
(educao, sade, saneamento bsico, transporte, infraestrutura, segurana pblica,
tecnologia e outras) de acordo com o seu plano de governo.
Santana Jnior (2008) afirma que quando os cidados so compungidos a pagar
tributos, tambm passam a cobrar do Estado, por meio dos seus governantes e gestores
pblicos, o cumprimento do contrato social. Com o isso, os cidados objetivam
assegurar que os recursos provenientes dos seus tributos (impostos, taxas,
contribuies de melhoria e contribuies sociais) estejam sendo empregados de
maneira eficiente, eficaz e efetiva.
Os cidados (no papel de principal, porque so proprietrios dos recursos
pblicos e, portanto, financiadores das atividades governamentais), no conseguem
monitorar todas as aes do gestor pblico (agente, que recebeu por delegao o poder
de gerir os recursos), que detm muito mais informao sobre os riscos, oportunidades
e resultados na gesto do que o principal, portanto, no ambiente estatal/governamental
h condies para se caracterizar uma relao de agncia, em que se observa
assimetria informacional (CRUZ, 2010).
Para Albuquerque et al. (2007) a existncia de assimetria informacional no se
d apenas pela incapacidade do principal de monitorar o comportamento e o trabalho
do agente, mas tambm em decorrncia dos interesses conflitantes. O agente recebe
poder e autoridade para gerir recursos organizacionais que no so de sua propriedade,
porm desenvolve interesses relacionados organizao que podem entrar em conflito
com os interesses dos proprietrios (principal) e da prpria organizao. Devido ao
poder que recebeu de gerir os recursos, o agente, ao tomar decises, pode optar por
alternativas que lhe favoream mais, em detrimento dos interesses do principal. Como
os resultados do trabalho do agente ser avaliado em relatrios de desempenho e
outras informaes a serem analisadas pelo principal, o agente tende a revelar

65

informao incompleta ou assimtrica. A quantidade e o tipo de informao revelada
pelo agente a priori deve favorecer a sua permanncia como agente, o que assegura
tambm a continuidade da defesa dos seus interesses.
Nesse contexto, surge a necessidade da criao de mecanismos de governana
que assegurem uma prestao de contas responsvel (accountability) dos atos da
gesto pblica por parte dos gestores nos mais diversos nveis governamentais, com a
finalidade de reduzir a assimetria informacional e minimizar o distanciamento entre o
Estado e a Sociedade atravs de mecanismos de transparncia governamental.
Os recursos administrados pela gesto pblica so oriundos das contribuies
da sociedade, por isso, natural e lgico o direito do cidado a ter acesso s contas
pblicas. Com a finalidade de garantir a participao da sociedade na fiscalizao dos
recursos pblicos foram elaborados diversos instrumentos legais como, lei, decretos e
portarias.
O Decreto 2.134/97 regulamentou a classificao, reproduo e o acesso dos
documentos pblicos de natureza sigilosa e disps que todos tm o direito de acessar
mediante requerimento protocolado na instituio custodiadora, documentos e
informaes a seu respeito, existentes em arquivos ou banco de dados pblicos.
Complementado, a LRF determina os instrumentos de transparncia da gesto fiscal e
a disponibilidade e ampla divulgao das contas apresentadas pelos gestores pblicos.
Nesse sentido, surge um novo termo na discusso sobre a administrao de
recursos pblicos: accountability. Segundo Santos e Cardoso (2001, p. 213) a palavra
responsabilizao uma expresso que tenta traduzir a noo inglesa de
accountability, a qual no tem um equivalente direto nos idiomas latinos. Porm, sua
utilizao na Amrica Latina modificou em parte o seu sentido para referir-se tanto ao
dever da Administrao Pblica de prestar contas frente a sociedade como ao direito
dos cidados de controlar a ao do governo. Pederiva (1998) afirma que:
... embora seja de traduo difcil, pode-se atribuir esse conceito, prprio do
sistema anglo-saxo, a ideia de que, para o cidado fiscalizar
competentemente o Estado, duas condies se fazem imprescindveis: do
lado da sociedade, o surgimento de cidados conscientes e organizados em
torno de reivindicaes cuja consecuo pelo poder pblico signifique a
melhora das condies de vida de toda a coletividade, e da parte do Estado,
o provimento de informaes completas, claras e relevantes a toda
populao, expandindo assim o nmero de controladores e reforando, pela
prestao de contas direta titular do poder (o povo), a legitimidade das
polticas pblicas a segurana de seus atos (transparncia) (PEDERIVA,
1998, p.17).

66

Dessa forma, a avaliao e o monitoramento do desempenho constituem partes
da gesto moderna, ao lado da fixao de metas, contratos e ajustes para controlar a
prestao de servios pblicos. Para Santos e Cardoso (2001) informaes adequadas
sobre o funcionamento da Administrao Pblica podem ajudar os rgos
administrativos a desenvolver suas polticas, administrar seus custos de forma mais
eficiente e promover a transparncia da gesto pblica, ampliando o grau da
accountability.
Valle (2001) complementa afirmando que controle social e transparncia da
Administrao Pblica guardam relao intrnseca: no h como se avaliar a
conformidade da atuao do Estado com o Direito e com as aspiraes da sociedade
que o justifica, conhecendo s o que se decidiu, mas tambm se faz necessrio saber
como e porque se decidiu. Nesse aspecto, desenvolve-se uma nova concepo de
transparncia, distanciada daquele vis antigo, em que para o Estado prevalecia uma
espcie de princpio de autoridade, que o desonerava de explicitar com maiores
detalhes, o conjunto de elementos determinantes do seu processo decisrio. Assim, a
transparncia torna-se uma ferramenta imprescindvel para o acompanhamento
daqueles que representam o povo os governantes.
2.2. Transparncia Fiscal
Transparncia, como usado nas cincias humanas, uma extenso metafrica
do significado usado nas cincias fsicas: um objeto "transparente" atravs do qual se
pode ver, o que demonstrado a seguir:
Nas Cincias Humanas transparncia significa acessibilidade, comunicao
e prestao de contas (responsabilidade). A transparncia voltada para a
Administrao Pblica representa uma gesto responsvel e de combate
corrupo. A transparncia governamental pode ser conceituada como o
acesso do pblico aos oramentos, relatrios financeiros, leis, normas,
regras, procedimentos, bem como a participao diria do cidado nas
discusses do processo poltico de tomada de decises (HEALD, 2003,
p.732-734).

Corroborando, Santos (2005) afirma que a transparncia na Administrao
Pblica, como um pressuposto para a gesto democrtica depende, essencialmente, do
grau e da forma como se d o acesso dos agentes econmicos e da sociedade
organizada, e do prprio cidado, informao que sustenta os processos decisrios e
garante o exerccio dos direitos dos administrados.

67

Nesse sentido, o final da dcada de 90 marcado por uma preocupao
crescente com polticas pblicas direcionadas para transparncia fiscal. Hood (2001)
dividiu os antecedentes de transparncia em duas correntes de pensamento: a primeira
direcionada para o arcabouo legal (role-in-law) que determina uma Administrao
Pblica transparente centrada em princpios como a publicidade, e a segunda
considera a transparncia como agente principal dentro das instituies, discutindo que
maior diclousure contribui para uma melhor governana. Assim, o autor resume a
relevncia da transparncia no cenrio contemporneo da seguinte forma:
Transparncia . . . um elemento fundamental tanto nas doutrinas
econocrticas das polticas pblicas, minimizando os custos das transaes
como tambm nas abordagens de uma Administrao Pblica transparente
representando um vnculo necessrio entre a democracia e a legalidade.
Transparncia um tema central nas discusses contemporneas sobre
governana democrtica e reforma do servio pblico, desde que o acesso
informao e a eliminao do sigilo governamental sejam condies
necessrias para a preveno da corrupo e a promoo da
responsabilidade pblica (HOOD, 2001, P-700-701).

A cooperao entre Estado e sociedade se materializa principalmente pelo
compartilhamento de informao atravs da conjugao de esforos na compreenso
dos problemas e na formao de solues que igualmente no podem prescindir da
participao da sociedade. Na atualidade o procedimento do administrador pblico em
veicular informao de sua gesto para a coletividade, assim como no sentido de
prestar contas acerca do errio visto como um instrumento de transparncia fiscal.
Kopits e Craig (1998) conceituam a transparncia fiscal assim:
Transparncia fiscal definida... como o acesso do pblico estrutura e s
funes governamentais, aos seus planos de poltica fiscal, s suas contas
pblicas e de suas projees. Tambm abarca o pronto acesso s
informaes das atividades governamentais de modo confivel,
compreensvel, comparativo e tempestivo. S assim o eleitorado e o
mercado podem avaliar a situao financeira dos governos bem como os
custos e benefcios reais de suas atividades, incluindo as implicaes
sociais e econmicas no presente e no futuro (KOPITS e CRAIG, 1998,
p.1).

Os autores afirmam que a transparncia fiscal tem sido considerada como
soluo potencial para os problemas relativos ao desequilbrio fiscal do governo,
promovendo uma poltica fiscal sustentvel, boa governana e diminuindo a
corrupo. Salientam que so aspectos da transparncia a utilizao de linguagem no
arbitrria (palavras e conceitos devem estar explicados), a possibilidade de verificao

68

independente, e que mais informaes e justificativas devem constar nos documentos
fiscais.
De acordo com Heald (2006, p. 29-31) existem algumas variedades de
transparncia, por exemplo, transparncia retroativa versus tempestiva, e,
transparncia nominal versus efetiva. Transparncia retroativa refere-se
disponibilizao ex post, em intervalos peridicos, das informaes sobre a gesto dos
recursos pblicos. Esses dados sobre a avaliao do desempenho do Estado podem ser
manipulados, e ainda, referem-se a fatos j ocorridos os quais no podem ser
modificados ou ajustados. Na verdade, percebe-se que o perodo abordado na
disclousure cclico, h sempre um atraso informacional e a sociedade no participa
das decises (HEALD, 2006). Como exemplo, pode-se citar a publicao das
demonstraes contbeis na internet.
J a transparncia tempestiva relativa ao contnuo acesso aos processos
internos da administrao e disponibilidade de informaes em tempo real. Assim as
decises e operaes do Estado podem ser modificadas significativamente de acordo
com a participao social, o que melhora o seu desempenho nas tarefas fundamentais.
Percebe-se nesse modelo maior accountability e fortalecimento do controle social
(HEALD, 2006). Ilustrativamente, tem-se o oramento participativo.
Obviamente, um sistema baseado na transparncia em tempo real muito mais
oneroso para a administrao do que outro em que predomina a transparncia
retroativa. Logo, cabe ao Estado escolher qual dos dois modelos adotar utilizando
como parmetro as caractersticas de cada atividade e de cada processo e ainda a
circunstncia em que ocorrem. Independentemente do modelo escolhido o gestor deve
estar atento se os mecanismos que adotou esto provendo transparncia efetiva ou
nominal.
Heald (2006, p. 34-35) afirma que para haver transparncia efetiva, os
receptores das informaes, disponibilizadas pelo governo, devem ser capazes de
process-las, compreend-las e utiliz-las. Quando a informao apenas divulgada e
no assimilada pelo cidado, observa-se a existncia de transparncia nominal. Isto
quer dizer que o governo teve a inteno de ser transparente, mas efetivamente no
conseguiu, trata-se apenas de publicidade.
Oliver apud Meijer (2007, p. 10) relaciona diretamente a propulso da
transparncia fiscal com o desenvolvimento das tecnologias de informao. Ele discute
que o uso de ferramentas tecnolgicas (internet e www) facilita o acesso e a anlise da

69

informao, e como resultado, tem-se o baixo custo da informao e sua distribuio
em nveis globais aos indivduos (que reagem imediatamente a esta informao).
indiscutvel que a tecnologia aumentou significativamente a transparncia e, nesse
sentido, o autor enfatiza que a Internet e a Wolrd Wide Web possibilitam ao governo
disponibilizar para os cidados informao sobre suas operaes e que podem ser
acessadas a qualquer hora e de qualquer local.
Transparncia sugere que a informao esteja disponvel sem travas ou
requisitos de forma compreensvel incluindo todos os elementos relevantes, que seja
confivel e de qualidade e que permita uma contribuio ao desenvolvimento das
polticas pblicas. (SANTOS, 2005, p.220).
No caso da divulgao de informaes de prestao de contas (accountability)
ao pblico em geral, Alesina e Perotti (1996) ressaltam que a transparncia na
elaborao e na execuo do oramento garante a divulgao dos procedimentos e
resultados oramentrios para o pblico e, possivelmente, elimina a assimetria de
informao que normalmente existe entre os governos e a sociedade. Neste sentido, o
artigo 48 (captulo IX, seo I) da LRF estabelece que os governos das trs esferas
esto obrigados a disponibilizar em meio eletrnico de acesso pblico seus
respectivos atos de gesto: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as
prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o relatrio resumido da execuo
oramentria e o relatrio de gesto fiscal; e as verses simplificadas desses
documentos (BRASIL, 2000).
Por sua vez, a prestao de contas e a emisso do respectivo parecer diz
respeito avaliao dos resultados da gesto pblica. Com periodicidade anual, as
prestaes de contas so objeto de parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas, que
deve ocorrer no prazo mximo de sessenta dias, contados da data do recebimento das
contas. Conforme Andrade (2007), a anlise das Prestaes de Contas, embora busque
avaliar pontos relacionados gesto de recursos, tem seu foco nos aspectos contbeis e
no atendimento s normas legais, observados, dentre outros: o equilbrio oramentrio
e financeiro;
o cumprimento das metas fsicas previstas; e
a existncia de aporte financeiro s inscries em restos a pagar;
atendimento das leis infraconstitucionais quanto a aplicao do mnimo
legal em sade e educao, bem com os recursos vinculados;

70

realizao de despesas sem prvia autorizao legislativa,
compatibilidade entre os resultados nos balanos oramentrio, financeiro e
patrimonial; entre outras irregularidades.
3.Metodologia
3.1 Unidades de anlise
A composio atual do Estado de Minas Gerais em 853 municpios fruto da
ltima emancipao em 1995. Em conformidade com o Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE) est dividido em doze mesorregies e geograficamente
(mas no politicamente) em sessenta e seis microrregies (conforme demonstrado no
apndice F).
A amostra deste estudo foi determinada a partir da excluso dos municpios
para os quais faltavam dados para algum dos anos analisados. Assim dos 853
municpios mineiros, foram considerados 844 vlidos, que possuam dados para todo o
perodo analisado (1996 a 2008) 14 anos consecutivos. Esta amostra representa
98,94% da populao do Estado de Minas Gerais, distribudos pelas 66 microrregies
de Minas Gerais.
3.2. Fonte de dados
Os dados foram coletados no perodo de 19 de outubro de 2010 a 28 de abril de
2011, na pgina eletrnica do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Foram
analisados os pareceres do TCEMG sobre as contas pblicas considerando o perodo
de 1996 a 2009 (14 prestaes anuais). Considerando que ainda no foi
disponibilizado pelo tribunal os dados de 2009 para todos os municpios este ano foi
desconsiderado na anlise dos dados.
No perodo analisado apurou-se ausncia de dados em todos os anos para os
municpios de Contagem, Dona Eusbia, Ervlia, Ibertioga, Jacutinga, Poo Fundo,
Santa Brbara do Tugrio, So Joaquim de Bicas. No havia dados para o municpio
de Belo Horizonte no perodo de 1996 a 1999. Por isso, estes nove municpios foram
excludos da anlise.
No possui dados para o ano de 1996: Alto do Capara, Angelndia ,
Aricanduva, Berizal, Bonito de Minas, Brasolndia, Campo Azul, Cantagalo, Catuti,

71

Chapada Gacha, Cnego Marinho, Confins, Delta, Divisa Alegre, Dom Bosco, Frei
Lagonegro, Fruta de Leite, Galileia, Guaraciama, Japonvar, Jenipapo de Minas,
Jequitib, Jos Gonalves de Minas, Jos Raydam, Josenpolis, Juvenlia, Leme do
Prado, Luisburgo, Luislndia, Mrio Campos, Martins Soares, Miravnia, Monte
Formoso, Naque, Natalndia, Ninheira, Nova Belm, Novo Oriente de Minas,
Novorizonte, Olhos dgua, Oratrios, Oriznia (1997), Padre Carvalho (no
disponvel), Pai Pedro (21.12.1995), Patis, Pedra Bonita, Periquito, Piedade de
Caratinga, Pintpolis, Ponto Chique, Ponto dos Volantes, Reduto, Rosrio da Limeira,
Santa Brbara do Monte Verde, Santa Cruz de Minas, Santa Cruz de Salinas, Santa
Helena de Minas, Santo Antnio do Retiro, So Domingos das Dores, So Felix de
Minas, So Geraldo do Baixio, So Joo da Lagoa, So Joo das Misses, So Joo
do Pacu, So Jos da Barra, So Sebastio da Vargem Alegre, So Sebastio do Anta,
Sarzedo, Sem-Peixe, Serranpolis de Minas, Setubinha, Taparuba, Tocos do Moji,
Unio de Minas, Uruana de Minas, Vargem Alegre, Vargem Grande do Rio Pardo,
Varjo de Minas, Verdelndia, Veredinha, Vermelho Novo. Devido a sua recente
criao estes municpios iniciaram prestao de contas a partir do exerccio de 1997,
sendo que para a ponderao foram consideradas 13 prestaes de contas.
3.3 Procedimentos analticos
O objetivo deste trabalho consistiu na avaliao do nvel de transparncia fiscal
dos municpios mineiros, durante o perodo de 1996 a 2008. Para atingir este objetivo,
utilizou-se como proxy a transparncia fiscal externa a partir da anlise de rgos de
controle externo sobre prestao de contas dos municpios.
Assim, a construo do ndice para medir a transparncia fiscal dos municpios
da amostra foi baseada em dois critrios gerais: quantidade e qualidade da informao.
O critrio quantitativo referente quantidade de informaes que o municpio
disponibilizou na internet sobre sua gesto fiscal, representando a divulgao fiscal, e
foi estabelecido em consonncia com o artigo 51 da LRF:
Art. 51. O Poder Executivo da Unio promover, at o dia trinta de junho, a
consolidao, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da
Federao relativas ao exerccio anterior, e a sua divulgao, inclusive por
meio eletrnico de acesso pblico.
1 Os Estados e os Municpios encaminharo suas contas ao Poder
Executivo da Unio nos seguintes prazos:
I - Municpios, com cpia para o Poder Executivo do respectivo Estado,
at trinta de abril; (grifos nossos), (BRASIL, 2000)

72

J o critrio qualitativo relativo qualidade da informao, representando a
aprovao das contas municipais, que neste estudo foi avaliado a partir dos dados dos
pareceres prvios, considerando as premissas do artigo 48 da LRF:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico:
os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de
contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
desses documentos (grifos nossos), (BRASIL, 2000).

O prximo passo foi a elaborao de dois questionrios englobando os
seguintes temas: receitas, despesas, balanos, deciso do Tribunal de Contas sobre as
contas municipais. As questes se apresentaram de forma a quantificar e a qualificar
os dados disponibilizados (como um intervalo) e a escala de mensurao deste
intervalo dicotmico (primeiro) e politmio (segundo), possibilitando classificar as
respostas em intervalos precisos com valor numrico especfico e o zero corresponde
realmente ausncia de dados na observao analisada.
O primeiro questionrio (varivel divulgao fiscal) foi feito para avaliar quais
municpios mineiros cumpriram o instrumento legal publicando dados sobre suas
contas para a consolidao pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Para cada ano,
o municpio que enviou recebeu nota 1 (um), e, consequentemente, aquele que no
enviou receber nota 0 (zero).
O segundo (varivel aprovao das contas municipais) foi feito para verificar
qual era a situao das contas municipais, considerando os pareceres sobre o
julgamento das contas municipais que foram encontrados no site oficial do Tribunal de
Contas do Estado de Minas Gerias (TCEMG). Esto disponveis as anlises para o
perodo de 1996 a 2008. As decises do TCEMG so de quatro tipos e sero
ponderadas conforme descrito a seguir (escala politmica): aprovada ou regular,
recebe nota 3 (trs); aprovada com ressalvas, recomendaes ou advertncias, recebe
nota 2 (dois); em julgamento, outra deciso ou no julgada, recebe nota 1 (um); e,
rejeitada ou irregular, ou julgamento no acessvel, recebe nota 0 (zero), considerando
cada ano analisado.
Aps a definio dos critrios, indicadores, e questes, procedeu-se a
formulao de um ndice para medir a tendncia de transparncia fiscal de cada
municpio mineiro, chegando-se a seguinte equao:

73

ITFE =
, onde:

ITFE = Indicador de Transparncia a partir da anlise do controle externo
w = peso para a varivel divulgao fiscal
DF = varivel Divulgao Fiscal
V = peso para a varivel aprovao das contas municipais
APC = varivel Aprovao das Contas municipais

O ndice de Transparncia Fiscal Externa obtido pela mdia ponderada dos
dois subndices. O indicador divulgao fiscal (DF) do municpio recebe peso 1 (w),
porque representa a disponibilizao de informaes municipais em veculo do
governo federal considerado de fcil acesso pela Secretaria de Tesouro Nacional,
porm no foi possvel verificar a tempestividade das informaes. O indicador
aprovao das contas (APC) do municpio recebe peso 2 (v), porque representa
disponibilizao de informao confivel em veculo de fcil acesso (site do Tribunal),
de forma tempestiva e com baixo custo. Os pesos dos indicadores foram determinados
de acordo com os conceitos de transparncia ativa, passiva, nominal, efetiva,
retroativa e tempestiva definidos por Heald (2006).
Este ndice (ITFE) varia de 0 (zero) a 1 (um). Obtm escore zero o municpio
que no apresentar tendncia para a transparncia de suas contas, e, um, aquele que se
apresentar total tendncia para a transparncia de suas contas, considerando a
disponibilizao das suas informaes fiscais analisadas pelos rgos de controle
externo.
Primeiramente, realizou-se uma Anlise Exploratria dos Dados (AED) para
identificar as caractersticas e propriedades de cada indicador como medidas de
tendncia central, outliers, medidas de disperso, entre outros. Logo aps foram
extradas mdias, dos indicadores divulgao fiscal, aprovao das contas e do ndice
ITFE para dois perodos: antes (1989 a 1999) e depois da LRF (2000 a 2008) para fins
de comparao. Para apurar o impacto da LRF sobre os indicadores de tendncia de
transparncia dos municpios mineiros utilizou-se de testes de mdias emparelhadas. O
teste de mdias aplicvel nas situaes onde pretende verificar se uma varivel na
populao pode ser considerada, em mdia igual a certo valor de acordo com Triola
(2008).

74

Segundo o referido autor, nos testes paramtricos, como o teste t-Student, os
valores da varivel estudada devem ter distribuio normal ou aproximao normal. J
os testes no-paramtricos, tambm chamados por testes de distribuio livre, no tm
exigncias quanto ao conhecimento da distribuio da varivel na populao. Nos
casos em que a varivel apresentou distribuio no-paramtrica, foi utilizado o teste
no-paramtrico de Wilcoxon.
O teste de Wilcoxon utilizado na anlise de dados emparelhados. Os dados
para esse teste consistem dos diferentes registos das medies repetidas. Essas
diferenas so ento classificadas da menor para a maior em valores absolutos (sem
considerar o sinal). Se existir uma diferena real entre as duas medies, ou
tratamentos, ento os diferentes registos sero consistentemente positivos ou
negativos. Por outro lado, se no houver diferena entre os tratamentos, ento os
diferentes registos sero permutados regularmente. A hiptese nula que a diferena
entre os registos no sistemtica e, deste modo, no existe diferena entre os
tratamentos(PESTANA e GAGEIRO, 2000).
O impacto da LRF sobre os indicadores de tendncia de transparncia foi
apurado por meio dos testes de mdias emparelhadas para dois perodos: antes e aps a
LRF, respectivamente, 1989 a 1999 (perodo 1) , e, 2000 a 2009 (perodo 2). Assim a
hiptese nula de que no h diferena entre as mdias dos indicadores antes e aps a
edio da Lei, e, a hiptese alternativa pressupe a existncia de diferena entre estas
mdias.
Em seguida, foram determinados trs grupos para anlise do desempenho
relativo dos indicadores e do ndice ITFE: baixo, mdio e alto, a partir da mdia e do
desvio-padro da amostra. O objetivo, com o agrupamento dos escores, foi mostrar a
situao de cada municpio em relao aos demais quando se considera a anlise
global do estado de Minas Gerais. Todos os dados foram compilados no SPSS
(Statistical Package for the Social Sciences) e para os testes foi utilizado o nvel de
95% de confiana.

75

4. Resultados e Discusso
Os rgos pblicos so obrigados a prestar contas sociedade. Estas prestaes
so sintetizadas em demonstrativos contbeis, como os balanos patrimoniais e
financeiros. No papel de principal na relao de agncia, o cidado deve fiscalizar o
gestor dos recursos pblicos.
A Secretaria do Tesouro Nacional dentre outras funes consolida as
prestaes de contas enviadas pelos Poderes Executivos e Legislativos. Aps receber
essas prestaes a Secretaria disponibiliza em sua pgina eletrnica as informaes
sobre as contas municipais, garantindo que se cumpra o princpio da publicidade e da
transparncia, facilitando o acesso de qualquer cidado as contas de qualquer
municpio brasileiro.
No entanto a incapacidade tcnica e operacional impede que cada cidado se
ocupe da investigao permanente das prestaes de contas dos responsveis pela
aplicao dos recursos pblicos. Neste contexto, faz-se necessria a existncia de
rgos especializados para a verificao e anlise das contas pblicas. Estes rgos
tcnicos, como o Tribunal de Contas do Estado, possuem a funo de decidir sobre a
regularidade ou no quanto ao uso do dinheiro pblico nas despesas realizadas para
manuteno dos servios pblicos e para investimentos em obras e equipamentos
durveis, em nome do cidado. Os resultados destas anlises so os pareceres que
relatam e descrevem documentos e fatos sobre a situao tcnica da gesto pblica
municipal.
4.1 Divulgao das contas municipais na pgina eletrnica do Tesouro Nacional
Com relao disponibilizao de suas contas para acesso pblico no site da
Secretaria do Tesouro Nacional, verificou-se que a maioria dos municpios que
compem o Estado de Minas Gerais cumpriram este dispositivo legal (quadro 1), para
o perodo de 21 anos analisados neste estudo. Salienta-se que o percentual de envio
dos demonstrativos contbeis foi calculado considerando a quantidade total de
municpios do Estado para cada ano.

76

Ano N de municpios Percentual Ano N de municpios Percentual
1989 722 99,86% 2000 842 98,70%
1990 721 99,72% 2001 849 99,50%
1991 717 99,30% 2002 837 98,10%
1992 722 99,86% 2003 840 98,50%
1993 755 99,87% 2004 836 98,00%
1994 756 100,00% 2005 827 97,00%
1995 728 96,30% 2006 841 98,60%
1996 752 88,20% 2007 825 96,70%
1997 796 93,30% 2008 801 93,90%
1998 754 88,40% 2009 827 97,00%
1999 764 89,60% 2
Quadro 1: Percentual de municpios mineiros que prestaram contas ao Tesouro Nacional, no perodo de
1989 a 2009.

No foi possvel constatar se a divulgao dos dados deu-se de forma oportuna
e tempestiva, ou seja, no perodo a que se referem, ou se foi enviada em data posterior
para fins de regularizao da situao fiscal do municpio, cuja exigncia se deu a
partir de 2001.
Pode-se inferir que apenas para o ano de 1994 houve pleno atendimento do
princpio constitucional da publicidade. Isto significa que, mesmo sendo o contribuinte
o principal nesta relao contratual, a discricionariedade do gestor municipal que
determina se o cidado ter ou no acesso as contas dos municpios, gerando
assimetria no nvel de informaes.
Com relao ao envio dos demonstrativos contbeis verifica-se baixa
assimetria informacional, j que pelo menos 88,40% tem cumprido os dispositivos
legais. Porm, o ideal era que 100% dos municpios, em todo o perodo analisado,
tivessem colocado disposio do contribuinte suas demonstraes contbeis. Uma
das explicaes para o alto percentual de divulgao a penalidade imposta no
pargrafo 2 do artigo 51 da LRF. Este dispositivo determina o bloqueio do
recebimento das transferncias voluntrias, como o Fundo de Participao dos
Municpios - FPM, e o impedimento da contratao de operaes de crdito, a partir
do ano de 2000, para o rgo pblico que no enviar suas contas para consolidao. A
penalidade s suspensa aps regularizao fiscal do ente.
De acordo com as carctersticas descritivas da varivel divulgao fiscal para
os 853 municpios mineiros, descritas no Apndice H, percebeu-se que a mdia de
0,874 para o perodo de 1989 a 1999 inferior mdia obtida no perodo de 2000 a
2009, que corresponde a 0,977. Este fato sugere que h uma elevao no nvel de
divulgao fiscal dos municpios mineiros, aps o ano de 2000.

77

Para analisar este fato mais detalhadamente, considerou-se como amostra 715
municpios que estavam presentes em todos os 21 perodos analisados (1989 a 2009).
Foi realizado o teste Kolmogorov-Smirnov para verficar as caractersticas da
distribuio dos dados para a varivel nos dois perodos (1989-1999 e 2000-2009)..
Apurou-se que a varivel no apresentou comportamento de acordo com uma
distribuio normal (conforme resultados no Apndice H).
Em seguida, procedeu-se ao teste de Wilcoxon para mdias emparelhadas, cuja
hiptese nula de que no h diferena entre as mdias, antes e aps a edio da Lei, e
ahiptese alterantiva de que h diferenas entre as mdias nestes perodos. De acordo
com os resultados do teste, pode-se inferir que no houve diferenas entre as mdias,
e, portanto, no h diferena no nvel de divulgao deste municpios quando se
compara os perodos de 1989-1999 e 2000-2009 (Apndice H). Fato explicado pela
falta de comprovao da tempestividade da divulgao das informaes fiscais por
estes municpios.
Com a finalidade de compreender melhor como se deu a divulgao de
informaes fiscais no Estado de Minas Gerais, foram criados trs grupos
considerando o baixo, mdio e alto desempenho quanto divulgao fiscal, a partir
das medidas descritivas mdia e desvio-padro. No quadro 2 esto descritas as
categorias de divulgao fiscal para os perodos de 1989 a 1999, e, 2000 a 2009,
respectivamente. O grupo de alto desempenho, no perodo de 1989-1999, apresentou
altos escores com relao divulgao de seus demonstrativos contbeis (mais de
0,942). A situao inversa no grupo de baixo desempenho (menos de 0,805). Assim,
esta estratificao em alto, mdio e baixo desempenho representa a comparao da
situao do municpio em relao a todos os outros que compem a amostra analisada,
um desempenho relativo. O objetivo foi compar-los considerando o mesmo
perodo, e, no comparar com os escores do segurndo perodo. Portanto, o escore para
est varivel que foi avaliado como alto no primeiro perodo, pode ser baixo no
segundo, pois dependeu do desempenho das demais micrrorregies.
Para o perodo de 2000-2009, o grupo de alto desempenho apresentou altos
escores para a divulgao fiscal (mais de 0,986). No grupo de alto desempenho esto
situados os municpios que apresentaram maiores nveis de divulgao de suas contas
pblicas quando comparados aos demais no mesmo perodo.

78

Divulgao Fiscal
Escores 1989-1999
(Perodo 1 antes da
Lei)
Escores 2000-2009
(Perodo 2 depois da
Lei)
Alta (mdia mais um desvio padro ) E>0,942 E>0,986
Mdia (mdia mais ou menos um desvio 0,806<E<0,941 0,968<E<0,985
Baixa (mdia menos um desvio padro ) E<0,805 E<0,968
Quadro 2: classificao das microrregies mineiros analisados, segundo o nvel de divulgao fiscal,
no perodo de 1989 a 2009.
Fonte: dados da pesquisa, 2012.

Verificou-se que no houve mudana comportamental quanto divulgao das
contas pblicas em 77,27% das microrregies, ou seja, o nvel de divulgao fiscal
no se alterou ao longo dos anos (figura 2). Assim, considerando a maioria das
microrregies, pode-se inferir que no h evidncias da influncia positiva da
legislao sobre a divulgao de informaes fiscais no site da STN por parte dos
municpios mineiros, embora haja pequena reduo da assimetria informacional no
que se refere a disponibilizao de demonstrativos contbeis. (figura2).

Divulgao Fiscal 1989-1999 Divulgao Fiscal 2000-2009

Figura 1: Classificao das microrregies mineiras de acordo com o seu nvel de divulgao fiscal para
os perodos de 1989 a 1999, e, 2000 a 2009, respectivamente.

J para as outras 22,73% microrregies, percebeu-se um efeito positivo da
legislao sobre o nvel de divulgao fiscal, visto que obtiveram maiores escores no
segundo perodo quando comparado ao primeiro perodo de tempo, conforme
detalhado na na tabela 1. A microrregio de Salinas foi a que mais se destacou com
relao a diminuio da assimetria informacional, ou seja, deixou de ser uma rea de
baixo desempenho para tornar-se de alto desempenho, embora ainda tenha que
melhorar o seu nvel de divulgao. Destacaram-se as microrregies de Arax,
Varginha e Patrocnio que exibiram escore igual a 1,0. Isto significa que todos os seus

79

municpios divulgaram suas demonstraes contbeis, propiciando aos cidados
acesso s suas contas.
Tabela 1: Relao das microrregies que aumentaram o seu nvel de divulgao fiscal.
Microrregio Escore 1989 a 1999 Escore 1989 a 1999 Diferena
Salinas 0,6845 0,9647 0,2802
Una 0,7172 0,9889 0,2717
Ponte Nova 0,7677 0,9899 0,2222
So Sebastio do Paraso 0,7727 0,9857 0,2130
Arax 0,8091 1,0000 0,1909
Caratinga 0,7955 0,9850 0,1895
Januria 0,7955 0,9743 0,1788
Juiz de Fora 0,8072 0,9818 0,1746
Belo Horizonte 0,8144 0,9792 0,1598
Montes Claros 0,8485 0,9905 0,1420
Manhuau 0,8455 0,9750 0,1295
Varginha 0,8920 1,0000 0,1080
Governador Valadares 0,8945 0,9760 0,0815
Sete Lagoas 0,9091 0,9750 0,0659
Patrocnio 0,9421 1,0000 0,0579

Resumidamente, percebeu-se que algumas microrregies pertencentes
mesorregio do Norte de Minas aumentaram sua divulgao fiscal, migrando do grupo
de baixo para mdio desempenho. Enquanto que para certas microrregies da
mesorregio do Tringulo Mineiro, notou que pertencial ao grupo de alto desempenho
e passaram, aps o ano de 2000, para o grupo de baixo desempenho. Isto significa
maior grau de assimetria informacional, j que os gestores destas localiddes no
divulgaram suas informaes fiscais, restringindo o acesso do cidado s contas
pblicas.
4.2. Aprovao das contas pblicas dos municpios mineiros pelo Tribunal de
Contas
Para anlise da situao fiscal dos municpios de Minas Gerais foi considerado
o parecer sobre as contas pblicas do perodo de 1996 a 2008, cujos dados encontram-
se disponveis no site do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Neste perodo
foram analisados 14 processos de prestao de contas anuais para 844 municpios e o
resultado desta anlise est demonstrado na Figura 2.
Ao longo deste perodo, nos anos de 1997 a 1999 e 2007 e 2008, a maioria das
contas municipais foram aprovadas integralmente sem recomendaes. No ano de
1998 foram aprovados 607 processos municipais, e, em 2008, 593 prestaes de

80

contas. De 2002 a 2006 verificou-se um grande nmero de processos em julgamento,
o que significa que estes municpios pediram reanlise de suas contas aps um
primeiro parecer desfavorvel.

Figura 2: Resultados da anlise do TCEMG sobre as contas municipais, no perodo de 1996 a 2008.

Em sntese, no perodo de 1996 a 2008 o Tribunal de Contas do Estado de
Minas Gerais analisou 10.972 processos de contas municipais, dos quais 9,97% foram
reprovados, 35,23% esto em processo de julgamento, 22,79% foram aprovados com
recomendaes e 32,05% aprovados integralmente.
Considerando os escores apurados ao longo de todo o perodo analisado, de
1996 a 2008, constatou-se que 56,52% da amostra analisada, 477 municpios, tiveram
suas contas aprovadas pelo Tribunal de Contas conforme demonstrado na Figura 3.
Destes, nenhum municpio obteve aprovao de suas contas sem recomendaes para
todos os 14 anos.

Figura 3: Comportamento dos municpios mineiros analisados para o perodo de 1996 a 2008, com
relao aprovao de suas contas.
0
100
200
300
400
500
600
700
800
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Contas Rejeitadas Contas em Julgamento Contas Aprovadas com Ressalvas Contas Aprovadas
23
131
323
205
144
18
0
50
100
150
200
250
300
350
0,5583 a
1,1732
1.4716 1.77 2.0684 2.3668 2,3669 a
2,5385
Q
u
a
n
t
i
d
a
d
e

d
e

M
u
n
i
c
p
i
o
s
Escore Obtido

81

Para o perodo de 1996 a 1999, verificou-se que 83,18% dos municpios
analisados, 702 localidades, obtiveram parecer favorvel com relao s suas contas
(Figura 5) Destes, 96 municpios obtiveram indicador a igual a 3,00, portanto,
obtiveram aprovao de suas contas municipais sem nenhum tipo de ressalva.
De 2000 a 2008, observou-se-se que 86,26% da amostra analisada, 728
municpios no obtiveram parecer favorvel s suas contas, ou seja, no atenderam os
dispositivos legais vigentes e tiveram suas contas reprovadas em pelo menos um
exerccio, conforme evidenciado na Figura 4. Dos 116 municpios que obtiveram
aprovao de suas contas municipais, nenhum conseguiu mdia igual a 3,00, ou seja,
aprovao integral de suas contas nos nove anos aps a LRF. Fato explicado pelo
aumento do rigor, aps o ano de 2000, na anlise das contas municipais pela Corte de
Contas.

Figura 4: Comportamento dos municpios mineiros analisados para os perodos de 1996 a 1999 (antes
da Lei) e, 2000 a 2008 (depois da Lei), com relao aprovao de suas contas.

Neste contexto, parece lcito propor que os municpios ao obterem pareceres
favorveis s suas contas estariam mais propensos a divulgar o resultado do parecer do
Tribunal de Contas. Assim, facilitariam o acesso do cidado situao fiscal da
Administrao Municipal, reduzindo a lacuna de informaes entre a administrao
municipal e o contribuinte.
Analisando as caractersticas descritivas da varivel aprovao das contas
municipais para os 844 municpios (Apndice I), percebeu-se que a mdia para todo o
perodo (1996-2008) no ultrapassa 1,77, significando que, em geral, os municpios
no obtiveram aprovao de suas contas. Tambm, verificou-se que a mdia para o
perodo de 1996 a 1999 de 2,32 maior que a mdia obtida no perodo de 2000 a
2008, que correspondeu a 1,55. Assim, a princpio tem-se a percepo de que houve
diminuio na aprovao das contas.
36
106
262
344
96
0
100
200
300
400
1,384 1,85322,32242,7916 3
Q
u
a
n
t
i
d
a
d
e

d
e

M
u
n
i
c
p
i
o
s
Escore Obtido
antes da Lei -1996 a 1999
21
103
245
359
99
17
0
50
100
150
200
250
300
350
400
0,444 a
0,8269
1.1886 1.5503 1.912 2.2737 2,2738 a
2,6667
Q
u
a
n
t
i
d
a
d
e

d
e

M
u
n
i
c
p
i
o
s
Escore Obtido
depois da Lei - 2000 a 2008

82

Em seguida, procedeu-se ao teste Kolmogorov-Smirnov para verficiar a
normalidade das distribuio dos dados das amostras para a varivel aprovao das
contas municipais. Observou-se que a varivel no apresentou comportamento de
distribuio normal, conforme resultados dos testes no apndice I. Assim, para analisar
se a diferena matemtica entre a mdias nos perodos antes e aps a edio da LRF
so relevantes estatisticamente, utilizou-se do teste no paramtrico de Wilcoxon. Este
teste indicado para o teste de mdias emparelhadas quando a distribuio dos dados
no apresentar-se em forma de sino. A hiptese nula de que haja diferenas entre a
mdias do perodo 1 (1996-1999) e do perodo 2 (2000-2008), e, a hiptese alternativa
de que as mdias so diferentes.
De acordo com os resultados deste teste (Apndice I), pode-se inferir que os
municpios obtiveram mais pareceres favorveis para a aprovao de suas contas antes
da edio da LRF, pois as mdias so estatisticamente diferentes e maiores do que no
segundo perodo analisado (2000-2008). A reduo das mdias pode ser atribuda
aoaumento do rigor na anlise das contas municipais por parte do Tribunal de Contas,
justificando o maior nmero de contas aprovadas antes da edio da LRF. Assim,
pode-se considerar que um maior nmero de municpios, a partir de 2001, no
cumpriu os dispositivos legais j que com a vigncia da LC 101/2000, aumentou-se o
rigor fiscal e por isso tiveram suas contas rejeitadas pelo Tribunal.
Em consonncia com os escores obtidos nesta etapa da pesquisa foi possvel
classificar os 10 municpios com os piores e melhores ndices, comparando os
perodos antes e aps a LRF, conforme demonstrado nas tabelas 2 e 3. Percebeu-se
que no h uma tendncia de comportamento, j que as duas relaes de municpios
so totalmente distintas. Entretanto, verificou-se que antes da LRF havia menos rigor
na obteno de parecer favorvel em relao as contas. Este fato pode ser creditado ao
grande nmero de municpios que apresentaram mdia igual a 3,00, relacionada a
aprovao das contas. Exceo feita ao municpio de Indaiabira, que mesmo em um
ambiente com pouco rigor fiscal, ainda obteve o menor indicador de 0,67.

83

Tabela 2: Os 10 municpios que obtiveram os melhores escores para a varivel aprovao de suas
contas, nos perodos de 1996 a 1999 e 2000 a 2008.
Municpio Microrregio
APC
96-99
APC
00-08
Presidente Kubitschek DIAMANTINA 3,00 Inconfidentes
POCOS DE
CALDAS
2,67
Inhapim CARATINGA 3,00 So Domingos das Dores CARATINGA 2,67
Wenceslau Braz ITAJUBA 3,00 Teixeiras VICOSA 2,56
Paraguau ALFENAS 3,00 Senhora de Oliveira VICOSA 2,44
Desterro de Entre Rios
CONSELHEIRO
LAFAIETE
3,00 Dom Bosco UNAI 2,44
Ewbank da Cmara JUIZ DE FORA 3,00 Santa Cruz do Escalvado PONTE NOVA 2,44
Prados
SAO JOAO
DEL REI
3,00 Presidente Kubitschek DIAMANTINA 2,33
Mutum AIMORES 3,00 Itamogi
SAO SEBASTIAO
DO PARAISO
2,33
Caldas
POCOS DE
CALDAS
3,00 Turvolndia
SANTA RITA DO
SAPUCAI
2,33
Olaria JUIZ DE FORA 3,00 Congonhal POUSO ALEGRE 2,33

Aps o ano de 2000, dos 844 municpios analisados, 92 municpios (10,90%)
pioraram sua situao fiscal, e 128 municpios; 15,16% melhoraram; ou seja,
demonstraram que esto incorporando os preceitos da responsabilidade fiscal. Os
municpios com maiores escores foram So Domingos das Dores e Inconfidentes, com
mdia de 2,67, e , o pior escores foi encontrado para o municpio de Alpercata, com
0,44. Considerando que o maior escore foi inferior a 3,00, pode-se afirmar que
nenhum dos municpios que compuseram a amostra analisada obteve aprovao
integral de suas contas para todos anos analisado no perodo de 2000 a 2008.
Tabela 3: Os .10 municpios que obtiveram os piores escores para a varivel aprovao de suas contas,
nos perodos de 1996 a 1999 e 2000 a 2008.
APC
96-99
APC
00-08
Indaiabira SALINAS 0,67 Alpercata
GOVERNADOR
VALADARES
0,44
Alpercata
GOVERNADOR
VALADARES
0,75 Sete Lagoas SETE LAGOAS 0,56
Seritinga ANDRELANDIA 1,00 Vargem Alegre CARATINGA 0,67
Munhoz POUSO ALEGRE 1,00 Itaverava
CONSELHEIRO
LAFAIETE
0,67
Confins
BELO
HORIZONTE
1,00 Lontra MONTES CLAROS 0,67
Nova Era ITABIRA 1,00 Leandro Ferreira BOM DESPACHO 0,67
Patrocnio do Muria MURIAE 1,00 Rio Acima BELO HORIZONTE 0,78
Rosrio da Limeira MURIAE 1,00 Luminrias LAVRAS 0,78
Virgem da Lapa ARACUAI 1,00 Ribeiro das Neves BELO HORIZONTE 0,78
Jampruca
GOVERNADOR
VALADARES
1,00 Umburatiba NANUQUE 0,78

84

De forma geral, pode-se inferir que a Lei de Responsabilidade Fiscal
empreendeu maior rigor na aprovao das contas municipais, considerando que a
maioria dos municpios teve suas contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas. Como
infraes a legislao vigente para as finanas pblicas municipais, estes gestores
podem ter cometido a no reserva de caixa para pagar dvidas de restos a pagar do
exerccio anterior, descumprimento dos limites de gastos com pessoal, contratao de
servios e compra de materiais por meio de inexigibilidade ou dispensa de licitao
quando no caberia tal procedimento, no aplicao do mnimo legal para a
manuteno dos servios de sade e educao, entre outros.
Em consonncia com os pressupostos da Teoria da Agncia, os benefcios
auferidos pelos agentes que resultaram da no aprovao das contas pelo rgo de
controle, so maiores que as sanes definidas na Lei e aplicadas pelo rgo de
controle. Sendo assim, para manter uma situao favorvel na gesto municipal, o
adminsitrador municipal opta por no divulgar o resultado do parecer, conforme
demonstrada na pesquisa de Paiva e Zuccolotto (2009). O parecer desfavorvel
poderia levar o cidado a questionar a legitimidade do gestor bem como o
cumprimento de seu programa de governo, e, consequentemente acarretaria em uma
desaprovao nas eleies.
Essas evidncias assinalaram assimetria informacional neste contrato social,
em que o principal o contribuinte mineiro e o agente o prefeito, corroborando as
pesquisas de Cruz (2010), Souza et al ( 2008), Sacramento e Pinho (2007), Santos
(2005), Akutsu e Pinho ( 2002) que identificam nesta situao uma relao de
agncia. A assimetria informacional existe porque h informaes que os gestores
pblicos optam por no divulgar, em decorrncia de interesses que possuem que so
conflitantes com os interesses coletivos dos cidados; as informaes so divulgadas
nas quantidades, formas e perodos estratgicos, que favoream a permanncia dos
gestores e assegurem a realizao dos seus interesses.
Como os resultados obtidos at esta etapa so genricos, suavizam as
discrepncias existente no Estado de Minas Gerais, para relativizar o impacto de
indicadores mdios e entender a realidade mais prxima dos municpios mineiros
procedeu-se a anlise das prestaes de contas considerando tambm cada
microrregio mineira. Das 66 microrregies mineiras, a amostra foi composta por
100% dos municpios para 60 microrregies. As microrregies de Alfenas, Barbacena,
Belo Horizonte, Cataguases, Poos de Caldas e Viosa tiveram amostras com

85

representatividade de 91,67%, 83,33%, 87,50%, 92,86%, 92,31% e 95,00%,
respectivamente.
Considerando a ponderao proposta nesta pesquisa para o parecer prvio do
Tribunal de Contas, foram calculadas as respectivas mdias para dois perodos:
primeiro, de 1996 a 1999, e; segundo, de 2000 a 2008. Antes da Lei, no perodo de
1996 a 1999, 100% das microrregies apresentaram escores igual ou acima de 2,07, ou
seja, obtiveram 100% de aprovao por parte do Tribunal de Contas (Figura 5).
Enquanto que no segundo perodo de 2000 a 2008, verificou-se que nenhuma
microrregio obteve aprovao de suas contas em todos os anos do perodo analisado,
j que a mdia no ultrapassa 1,912.

Figura 5: Mdias das microrregies mineiras com relao aprovao de suas contas, para os perodos
antes e depois da LRF.

Depois de verificada a normalidade da distribuio dos dados de todas as
microrregies atravs do teste Kolmogorov-Simirnov, procedeu-se ao teste de mdias
emparelhadas paramtrico de t-Student com a finalidade de apurar se aps a vigncia
de LRF houve mudana no comportamento das microrregies quanto sua
responsabilidade fiscal. Os resultados do teste demonstram que para 63 microrregies
comprovou-se que sua situao fiscal piorou, ou seja, no esto cumprimento os
requisitos legais necessrios para obter a aprovao de suas contas junto ao Tribunal
(conforme descrito no Apndice J). Destacaram-se as microrregies de Oliveira,
Ituiutaba e Campo Belo, em que as diferenas numricas entre as mdias, antes (1996-
1999) e aps a Lei (2000-2008), no representaram significncia estatstica. Sendo
assim, nestas microrregies a edio da Lei no influenciou o nvel de aprovao das
contas pblicas dos municpios, que permaneceu constante ao longo do perodo de
1996 a 2008.
0
36
30
0
10
20
30
40
1,8532 2,3224 2,7916
Q
u
a
n
t
i
d
a
d
e

d
e

m
i
c
r
o
r
r
e
g
i
e
s
Intervalo das mdias
Antes da Lei - 1996 a 1999
1
41
24
0
20
40
60
1,1886 1,5503 1,912
Q
u
a
n
t
i
d
a
d
e

d
e

m
i
c
r
o
r
r
e
g
i
e
s
Intervalo das miias
Depois da Lei - 2000 a 2008

86

Com a finalidade de compreender melhor o comportamento da varivel
aprovao das contas municipais no Estado de Minas Gerais, foram criados trs
grupos considerando o baixo, mdio e alto desempenho quanto aprovao das
contas, a partir das medidas descritivas mdia e desvio-padro. No quadro 3 esto
descritas as categorias de divulgao fiscal para os perodos de 1996 a 1999, e, 2000 a
2008, respectivamente. O grupo de alto desempenho, no perodo de 1996-1999,
apresentou altos escores com relao aprovao das contas (mais de 2,3272), j para
o grupo de baixo desempenho os escores no ultrapassaram 2,0176. Assim, esta
desempenho relativo. O objetivo foi compar-los considerando o mesmo perodo, e,
no comparar com os escores do segundo perodo..
escores para a aprovao das contas (mais de 1,6563). No grupo de alto desempenho
esto situados os municpios que apresentaram maiores nveis de aprovao de suas
contas pblicas quando comparados aos demais no mesmo perodo, o que permitiu
verificar que a maioria dos municpios no obteve parecer favorvel a aplicao dos
recursos pblicos.

Critrio
Aprovao das
Contas Pblicas
Escores
1996-1999
Escores
2000-2008
Superior mdia mais um desvio-padro Alta E>2,3272 E>1,6563
Mdia mais ou menos um desvio-padro Mdia 2,0177<E<2,3271 1,3227<E<1,6562
Inferior mdia menos um desvio-padro Baixa E<2,0176 E<1,3226
Quadro 3: Critrios para classificao das microrregies mineiras, no perodo de 1996 a 2008.

Verificou-se que no perodo anterior a legislao todas as microrregies
demonstraram mdio ou alto desempenho quanto obteno de parecer favorvel s
suas contas (figura 6). J no perodo aps a edio da Lei, embora a maioria das
microrregies apresentou desempenho mediano, apurou-se a queda dos escores de
aprovao fiscal. Antes da Lei, a microrregio de Ipatinga obteve o menor ndice, com
2,07; e Diamantina, o maior, com 2,7188. Enquanto que, depois da Lei, no perodo de
2000 a 2008, o menor escore foi apresentado pela microrregio de Viosa com 0,4356;
e o maior para Itajub com 1,9145.
Constatou-se que antes de 2000, havia 27 microrregies com alto desempenho,
e, aps a Lei este extrato composto por apenas 15. Algumas microrregies que

87

obtiveram bons escores no primeiro perodo apresentaram baixos no segundo perodo.
Considerando o ranqueamento para as 66 microrregies, destacaram-se com as piores
alteraes Tefilo Otoni (de 12 para 61 lugar), Patrocnio (de 9 para 56) e Ouro
Preto (de 2 para 46). Outras obtiveram melhorias em seu posicionamento como as
microrregies de Guanhes (de 60 para 10), Ponte Nova (de 51 para 3) e Ub (de
59 para 12).

Aprovao das contas municipais 1996-1999 Aprovao das contas municipais 2000-2008

Figura 6: Classificao das microrregies a partir da aprovao das contas para os perodos de 1996 a
1999, e, 2000 a 2008, respectivamente.
Em sntese, constatou-se que a legislao influenciou o nvel de aprovao das
contas municipais nas microrregies mineiras, contribuindo para a sua reduo. Pode-
se atribuir esta mudana no perfil das microrregies maior austeridade fiscal imposta
pela Legislao, o que levou o Tribunal de Contas a ter maior rigor para analisar as
prestaes de contas anuais enviadas pelos prefeitos municipais. Antes do ano de
2000, haviam poucas normatizaes regulamentando o comportamento dos gestores
quanto aplicao dos recursos pblicos, era mais fcil obter a aprovao das contas
junto ao Tribunal.
Assim, pode-se inferir que com o aumento da austeridade implementado pela
Lei de Responsabilidade Fiscal, haver tendncia de os gestores municipais ocultarem
as decises negativas do Tribunal a respeito de suas contas. Assim, pode haver
aumento da assimetria informacional, devido a no divulgao para a sociedade do
resultado da anlise tcnica do rgo de controle externo.
4.3. A avaliao da transparncia fiscal no Estado de Minas Gerais
Para a avaliao da transparncia fiscal foram considerados os critrios
divulgao fiscal e aprovao das contas pblicas. Logo, o indicador de transparncia
fiscal externa foi obtido a partir da ponderao destes critrios, para o perodo de 1996

88

a 2008. Este indicador uma proxy para avaliar o nvel de tendncia transparncia
fiscal dos municpios mineiros. De acordo com as caractersticas descritivas do
indicador (sintetizadas no Apndice K), percebeu-se que houve reduo das mdias,
que no perodo de 1996-1999 era de 0,768; e, no perodo de 2000-2008 passou a ser de
0,578; sugerindo que a transparncia fiscal a partir da anlise do controle externo tem
diminudo a partir da edio da LRF.
A seguir para testar a distribuio dos dados para este indicador, procedeu-se
ao teste de Kolmogorov-Smirnov, para as duas mdias nos dois perodos para os
municpios. Observou-se que os dados apresentaram comportamento de acordo com
uma distribuio livre. Assim, para verificar se a diferena matemtica entre as mdias
entre os perodos analisados so relevantes estatisticamente, foi utilizado o teste no
paramtricos de Wilcoxon. A hiptese nula de que no h diferena entre as mdias
antes e aps a LRF e a hiptese alternativa de que existe diferenas entre elas. De
acordo com os resultados deste teste (Apndice K), pode-se inferir que os municpios
apresentavam maior tendncia transparncia fiscal antes da edio da LRF, pois as
mdias so estatisticamente diferentes e maiores do que no segundo perodo analisado.
Sendo assim, possvel afirmar que com a austeridade imposta pela Lei de
Responsabilidade Fiscal os municpios tendem a diminuir o seu nvel de transparncia
fiscal, pois se a situao fiscal for negativa, o agente poltico poder considerar como
benefcio para o seu trabalho ocultar tais informaes. Desta forma, aumentaria o nvel
de assimetria de informaes entre o Estado e a Sociedade, conforme destacado por
Alesina e Perotti (1996), Santos e Cardoso (2001) e Paiva e Zuccolotto (2009),visto
que, quanto maior o acesso dos cidados as informaes fiscais do Municpio mais
criterioso dever ser o seu julgamento a respeito do trabalho desenvolvido pelo gestor
pblico.
classificar os 10 municpios com os melhores indicadores, comparando os perodos
antes e aps a LRF, conforme demonstrado na tabela 4. Verificou-se que os
municpios de Inconfidentes e So Domingos das Dores obtiveram os maiores ndices
de ITFE aps o ano de 2000, isto signifiocu que mesmo em um ambiente com alto
rigor fiscal, estes municpios se destacaram por cumprir os dispositivos legais tanto na
divulgao de suas contas como na obteno de parecer favorvel quanto
responsabilidade fiscal de suas administraes. Portanto, so exemplo de referncia

89

para os demais municpios mineiros quanto a execuo de uma gesto fical
responsvel.
Tabela 4: Os 10 municpios que obtiveram os melhores indicadores para a transparncia fiscal externa,
nos perodos de 1996 a 1999 e 2000 a 2008, em ordem decrescente.
ITFE 00-
08
ITFE
96-99
Inconfidentes Poos de Caldas 0,905 Alfredo Vasconcelos Barbacena 1,000
So Domingos das
Dores
Caratinga 0,905 Araa Sete Lagoas 1,000
Teixeiras Viosa 0,873 Atalia Teofilo Otoni 1,000
Dom Bosco Una 0,841 Bambu Piui 1,000
Santa Cruz do
Escalvado
Ponte Nova 0,841 Bonfinpolis de Minas Una 1,000
Senhora de Oliveira Viosa 0,841 Brs Pires Viosa 1,000
Congonhal Pouso Alegre 0,810 Cachoeira de Minas
Santa Rita do
Sapuca
1,000
Itamogi
So Sebastio do
Paraso
0,810 Caiana Muria 1,000
Presidente Kubitschek Diamantina 0,810 Caldas Poos de Caldas 1,000
Rio Pomba Ub 0,810 Carmpolis de Minas Oliveira 1,000

Tambm foi possvel classificar os 10 municpios com os piores indicadores,
comparando os perodos antes e aps a LRF, conforme demonstrado na tabela 5. O
smunicpios de Ervlia e So Joaquim de Bicas foram os que apresentaram pior
desempenho, ou seja, descumpriram os ditames da legislao. O municpio de Belo
Horizonte destacou-se entre os de piores indicadores no perodo de 1996 a 1999, que
pode ser creditado a ausncia de informaes deste municpio no site do Tribunal de
Contas para este perodo. Os dados desta etapa, corroboram as discusses anteriores de
que a austeridade fiscal influencia o nvel de transparncia fiscal.
Tabela 5: Os 10 municpios que obtiveram os piores indicadores para a transparncia fiscal externa,
ITFE
00-08
ITFE
96-99
Alpercata Governador Valadares 0,270 Rosrio da Limeira Muria 0,321
Itaverava Conselheiro Lafaiete 0,270 Belo Horizonte Belo Horizonte 0,143
Contagem Belo Horizonte 0,143 Contagem Belo Horizonte 0,143
Dona Eusbia Cataguases 0,143 Dona Eusbia Cataguases 0,143
Ibertioga Barbacena 0,143 Ervlia Viosa 0,143
Jacutinga Poos de Caldas 0,143 Ibertioga Barbacena 0,143
Poo Fundo Alfenas 0,143 Jacutinga Poos de Caldas 0,143
Santa Brbara do
Tugrio
Barbacena 0,143 Poo Fundo Alfenas 0,143
So Joaquim de Bicas Belo Horizonte 0,143 Santa Brbara do Tugrio Barbacena 0,143
Ervlia Viosa 0,127 So Joaquim de Bicas Belo Horizonte 0,036

90

Para verificar uma possvel convergncia no comportamento dos municpios
quanto ao nvel de tendncia transparncia fiscal e relativizar o impacto de indicadores
mdios, procedeu-se a anlise deste indicador considerando tambm cada microrregio
mineira das 66 que compem o Estado de Minas Gerais. Para tanto, considerando a
ponderao proposta nesta pesquisa para o ndice de Transparncia Fiscal Externa
(ITFE), foram calculadas as respectivas mdias para dois perodos: primeiro, de 1996
a 1999, para cada microrregio.
Depois de constatada a normalidade da distribuio dos dados de todas as
microrregies atravs do teste Kolmogorov-Simirnov para o ITFE, procedeu-se ao
teste de mdias emparelhadas paramtrico de t-Student com a finalidade de apurar se
aps a vigncia de LRF houve mudana no comportamento das microrregies quanto
sua tendncia transparncia fiscal a partir da anlise externa. Os resultados do teste
demonstraram que para 61 microrregies houve reduo da transparncia fiscal
externa aps a vigncia da LRF, ou seja, considerando as anlises dos rgos de
controle externo estas localidades esto mais propensas a no divulgar suas
informaes fiscais j que obtiveram pareceres desfavorveis s suas contas no
perodo de 2000 a 2008 (conforme demonstrado no Apndice K). Para as
microrregies de Ponte Nova, Salinas, Una, Ituiutaba e Campo Belo, no se apurou
significncia estatstica entre as diferenas das mdias, o que permitiu a inferncia de
que nestas microrregies a edio da Lei no influenciou o nvel de transparncias
fiscal externa dos municpios.
Com a finalidade de compreender melhor o comportamento do ndice de
Trasnparncia Fiscal (ITFE) no Estado de Minas Gerais, foram criados trs grupos
considerando o baixo, mdio e alto desempenho quanto aprovao das contas, a
partir das medidas descritivas mdia e desvio-padro. No quadro 4 esto descritas as
categorias de trasnparncia fiscal externa para os perodos de 1996 a 1999, e, 2000 a
2008, respectivamente. O grupo de alto desempenho, no perodo de 1996-1999,
apresentou altos escores para o ITFE (mais de 0,818), j para o grupo de baixo
desempenho os escores no ultrapassaram 0,718. Assim, esta estratificao em alto,
mdio e baixo desempenho representa a comparao da situao do municpio em
relao a todos os outros que compem a amostra analisada, um desempenho
relativo. O objetivo foi compar-los considerando o mesmo perodo, e, no comparar
com os escores do segundo perodo..

91

escores para a aprovao das contas (mais de 0,613). No grupo de alto desempenho
esto situados os municpios que apresentaram maiores nveis de tendncia para a
transparncia fiscal externa quando comparados aos demais no mesmo perodo. Para o
grupo de baixo desempenho o ITFE no ultrapassou 0,542, o que permitiu verificar
que a maioria dos municpios no obteve parecer favorvel a aplicao dos recursos
pblicos e a partir desta anlise negativa das contas municipais estariam propensos a
no divulgar tal resultado para a sua populao.

Critrio
Transparncia
Fiscal Externa
Escores
1996-1999
Escores
2000-2008
Superior mdia mais um desvio-padro Alta E>0,818 E>0,613
Mdia mais ou menos um desvio-padro Mdia 0,719<E<0,817 0,543<E<0,612
Inferior mdia menos um desvio-padro Baixa E<0,718 E<0,542
Quadro 4: Critrios para classificao das microrregies mineiras, no perodo de 1996 a 2008.

Verificou-se que no perodo anterior a legislao todas as microrregies
demonstraram indicador acima de 0,687, o que representa um nvel razovel de
transparncia fiscal externa. J no perodo aps a edio da Lei apurou-se a queda dos
escores deste indicador. Neste perodo, o maior escore corresponde a 0,710, e
pertenceu microrregio de Curvelo. Na figura 7 pode-se visualizar a classificao das
microrregies quanto aos grupos de categorizao, e apurou-se que nenhuma das
microrregies manteve o mesmo desempenho nos dois perodos analisados. Mas, a
maioria das microrregies apresentou mdio desempenho quanto ao seu nvel de
tendncia a divulgar o resultado da anlise de suas contas ao contribuinte. Antes da
Lei, este grupo apresentou uma tendncia elevada transparncai fiscal externa, acima
de 0,719; aps 2001, o grupo de mdio desempenho apresentou uma tendncia acima
de 0,542 e abaixo de 0,612. Fato que caracteriza a reduo da transparncia fiscal
externa para as microrregies mineiras.

ndice de Transparncia Fiscal Externa 1996
1999
Figura 7: Classificao das
perodos de 1996 a 1999, e, 2000 a 2008,
Fonte: Elaborao da autora

Embora, comprovada a reduo no nv
maioria das microrregies, apurou
transparncia fiscal em relao ao prim
com aumento do nvel de transparncia fiscal externa os municpios de So Joaquim
de Bicas, Belo Horizonte, Confins, Rosrio de Lima e Sem
demosntraram maior preocupao com a responsabilidade fiscal na aplicao dos
recursos pblicos cumprindo os limites legais. J os municpios de
Ferreira, Ataleia, Paineiras e Lontra
no perodo analisado, demonstrando menor responsabilidade fiscal

Figura 8: Comparao do nvel de transparncia fiscal externa dos municpios entre os perodos de
2000 a 2008, e, 1996 a 1999, e, respectivamente.
Fonte: Elaborao da autora

classificar as 10 microrregies com os melhores ndices (ITFE), comparando os
perodos antes e aps a LRF, conforme demonstrado na tabela 6. Verificou
ndice de Transparncia Fiscal Externa 1996-
1999
ndice de Transparncia Fiscal
2008

: Classificao das microrregies segundo o seu nvel de transparncia fiscal externa para os
perodos de 1996 a 1999, e, 2000 a 2008, respectivamente.
Elaborao da autora, 2012.
Embora, comprovada a reduo no nvel de transparncia fiscal externa para a
maioria das microrregies, apurou-se que algumas regies melhoram o seu nvel de
transparncia fiscal em relao ao primeiro perodo analisado (figura
de Bicas, Belo Horizonte, Confins, Rosrio de Lima e Sem-Peixe.
blicos cumprindo os limites legais. J os municpios de
Ferreira, Ataleia, Paineiras e Lontra apresentaram maior reduo para o ndice ITF
, demonstrando menor responsabilidade fiscal

do nvel de transparncia fiscal externa dos municpios entre os perodos de
2000 a 2008, e, 1996 a 1999, e, respectivamente.
0 microrregies com os melhores ndices (ITFE), comparando os
perodos antes e aps a LRF, conforme demonstrado na tabela 6. Verificou

92
ndice de Transparncia Fiscal Externa 2000-
2008

segundo o seu nvel de transparncia fiscal externa para os
el de transparncia fiscal externa para a
se que algumas regies melhoram o seu nvel de
eiro perodo analisado (figura 8). Destacou-se
Peixe. Estes municpios
blicos cumprindo os limites legais. J os municpios de Itaverava, Leandro
apresentaram maior reduo para o ndice ITFE
, demonstrando menor responsabilidade fiscal.

do nvel de transparncia fiscal externa dos municpios entre os perodos de
0 microrregies com os melhores ndices (ITFE), comparando os
perodos antes e aps a LRF, conforme demonstrado na tabela 6. Verificou-se que as

93

microrregies de Curvelo e Arax obtiveram os maiores ndices de ITFE aps o ano de
2000, isto signifiocu que mesmo em um ambiente com alto rigor fiscal, estas
microrregies se destacaram por cumprir os dispositivos legais tanto na divulgao de
suas contas como na obteno de parecer favorvel quanto responsabilidade fiscal de
suas administraes. Portanto, so exemplo de referncia para os demais municpios
mineiros quanto a execuo de uma gesto fical responsvel.
Tabela 6: As 10 microrregies que obtiveram os melhores indicadores para a transparncia fiscal
externa, nos perodos de 1996 a 1999 e 2000 a 2008, em ordem decrescente.
Microrregio ITFE 2000-2008 Microrregio ITFE 1999-1996
Curvelo 0,710 Barbacena 0,879
Arax 0,702 Arax 0,865
Campo Belo 0,698 Araua 0,860
Belo Horizonte 0,694 Governador Valadares 0,860
Conselheiro Lafaiete 0,689 Frutal 0,857
Bocaiva 0,689 Andrelndia 0,849
Caratinga 0,683 Belo Horizonte 0,849
Diamantina 0,683 Gro Mogol 0,849
Itabira 0,679 Curvelo 0,846
Andrelndia 0,672 Diamantina 0,846

Tambm foi possvel classificar as 10 microrregies com os piores indicadores,
comparando os perodos antes e aps a LRF, conforme demonstrado na tabela 7. As
microrregies de Viosa e Salinas foram as que apresentaram pior desempenho, ou
seja, descumpriram os ditames da legislao quanto a aplicao responsvel dos
recursos pblicos. Constatou-se que a legislao influenciou o nvel de transparncias
fiscal das contas municipais nas microrregies mineiras, contribuindo para a reduo
deste ndice. Pode-se atribuir esta mudana no perfil das microrregies maior
austeridade fiscal imposta pela Legislao. Assim, verificou-se que com o maior rigor
fiscal, os gestores que descumprirem os dispositivos legais estaro mais direcionados a
no disponibilizar informaes fiscais sobre a anlise de sua gesto (parecer do
Tribunal). Com esta atitude h um aumento da assimetria informacional entre o Estado
e a Sociedade explicado pela relao de agncia, conforme destacado por Paiva e
Zuccoloto (2009), Sacramento e Pinho (2007) e Santos (2005).

94

Tabela 7: As 10 microrregies que obtiveram os piores indicadores para a transparncia fiscal externa,
Microrregio
ITFE 2000-
2008
Microrregio
ITFE 1996-
1999
Tefilo Otoni 0,488 Uberaba 0,728
Una 0,478 Poos de Caldas 0,723
Peanha 0,476
So Sebastio do
Paraso
0,720
So Sebastio do
Paraso
0,473 Una 0,712
Ub 0,457 Ub 0,709
Uberaba 0,438 Santa Rita do Sapuca 0,706
Uberlndia 0,414 Tefilo Otoni 0,706
Bom Despacho 0,402 Varginha 0,695
Varginha 0,402 Trs Marias 0,690
Viosa 0,392 Salinas 0,687

Em consonncia com as apuraes de Lock (2003); Pinho (2006); Oliveira,
Silva e Moraes (2008) e Boina et al (2008) verificou-se que a transparncia
governamental ainda incipiente na gesto pblica, fato que pode ser explicado pelo
conflito de interesses existente entre Gestor e Cidado, em que a transparncia poderia
comprometer a reeleio de gestores pblicos, na medida em que pode evidenciar a m
administrao dos recursos pblicos, mostrar a no aplicao legal exigida nas reas
de sade e educao, comprovar a execuo de despesas irregulares e lesivas ao
patrimnios pblicos, apontar o desequilbrio fiscal, revelar indcios de fraudes, entre
outras aes que demonstram a falta de responsabilidade pblica na conduta do gestor
municipal.
Os dados da pesquisa revelam que como assegura Oliver apud Meijer (2007) o
desenvolvimento das tecnologias de informao e comunicao (TICs), a exemplo da
internet, tem facilitado o acesso a informaes governamentais a um baixo custo para
o contribuinte. As informaes coletadas possibilitaram verificao de forma
independente, com linguagem tcnica (mas, compreensvel) e de distribuio global
(24 horas por dia, 7 dias por semana e em qualquer lugar), como preceituam Kopits e
Craig (1998), nos websites do Tribunal de Contas e do Tesouro Nacional.
Polticas municipais direcionadas ao desenvolvimento das TICs, a exemplo
destes dois rgos pblicos, so desejveis no convvio entre gestor/cidado nos
muncpios mineiros. Pois segundo Mejer (2007), Hood (2001), Heald (2003) e Valle
(2001) a cooperao entre Estado e Sociedade se materializa atravs da conjugao de

95

esforos na compreenso dos problemas e formulao de solues que necessitam da
participao social.
5. Concluso
A Lei de Responsabilidade Fiscal inseriu uma srie de dispositivos de forma a
aumentar os controles sobre as contas pblicas. Tais dispositivos auxiliaram na
regulamentao para a transparncia da gesto pblica, uma vez que demandam uma
srie de obrigaes relacionadas divulgao de informaes sobre a atuao dos
governos em suas diferentes esferas (municipal, estadual e federal).
Nesse sentido, esta pesquisa visou analisar se houve elevao no nvel de
transparncia fiscal da gesto pblica mineira aps a vigncia da LRF. Para alcanar o
objetivo foi construdo um ndice de tendncia de transparncia fiscal (ITFE) a apartir
da ponderao de duas variveis: divulgao fiscal e aprovao de contas municipais.
Constatou-se reduo no nvel de transparncia fiscal externa aps o ano de 2000. Os
resultados mostraram que, em 93,84% da amostra analisada, os nveis de transparncia
fiscal externa foram baixos, isto significou que a tendncia de promover o acesso da
populao s anlise do Tribunal sobre as contas municipais (parecer) mnima. Os
piores desempenhos foram observados nas microrregies de Viosa, Varginha e Bom
Despacho.
A queda nos nveis de transparncia fiscal externa (ITFE), aps 2001, pode ser
explicada pelo aumento do rigor na anlise das contas imposto pelas disposies
legais. Assim,o Tribunal de Contas passou a emitir grande nmero de pareceres
contrrios s contas pblicas municipais. Diante deste fato, e, considerando os
pressupostos da Teoria da Agncia, observa-se interesses conflitantes na relao
Estado/Sociedade, em que o gestor detentor de informaes privilegiadas e negativas
sobre sua administrao poder decidir por ocult-las da populao, desta forma
gerando dficit de accountability .Os maiores dficits foram observados para os
municpios de Alpercata, Sete Lagoas e Vargem Alegre.
Verificou-se que a transparncia governamental ainda incipiente na gesto
pblica mineira, fato que pode ser explicado pelo conflito de interesses existente entre
Gestor e Cidado, em que a transparncia poderia comprometer a reeleio de gestores
pblicos, na medida em que pode evidenciar a m administrao dos recursos
pblicos, mostrar a no aplicao legal exigidas nas reas de sade e educao,

96

comprovar a execuo de despesas irregulares lesivas ao patrimnio pblico, apontar o
desequilbrio fiscal, revelar indcios de fraudes, enre outras aes que demonstram a
falta de responsabilidade fiscal na conduta do gestor.
Os dados da pesquisa revelaram que desenvolvimento das tecnologias de
informao e comunicao (TICs), a exemplo da internet, tem facilitado o acesso a
informaes governamentais a um baixo custo para o contribuinte. O estudo realizado
analisou apenas as informaes divulgadas nos stios do Tribunal de Contas e da
Secretaria do Tesouro Nacional, independentemente de sua completude,
conformidade, dentre outros atributos especficos de cada municpio. Assim, estudos
futuros poderiam explorar com maior profundidade o tema abordado neste trabalho.
Como exemplo, abordar com mais nfase o estudo em municpios especficos de uma
mesorregio mineira ou, at mesmo, conseguir informaes de municpios de outros
Estados do pas para fins de comparativos. Ademais, novos estudos tambm poderiam
averiguar os motivos que explicariam a aprovao e/ou reprovao das contas dos
municpios e relacion-las aos atributos do gestor.
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101

ARTIGO III
HABITAO E EMPREGO NO ESTADO DE MINAS GERAIS

Resumo
Um dos grandes desafios na gesto pblica consiste em encontrar o equilbrio
entre a escassez de recursos e o atendimento s demandas sociais, considerando os
anseios da sociedade e sua cobrana pela equidade, a transparncia e a eficincia na
alocao dos recursos pblicos. Nesse processo, a magnitude das demandas, os
interesses envolvidos e a competio por recursos limitados, pode modificar as
estruturas e a direo do gasto pblico. Este fato torna-se mais complexo ao se
considerar a ineficincia de algumas polticas pblicas. Neste sentido, este trabalho foi
norteado pela seguinte questo: Os recursos pblicos foram aplicados eficientemente
nas reas sociais no Estado de Minas Gerais? Mais especificamente, pretendeu-se
construir um ndice de eficincia da gesto dos recursos nas reas sociais em Minas
Gerais, atravs da metodologia DEA com anlise de janela, e sua evoluo ao longo
dos anos foi obtida com o auxlio da taxa mdia geomtrica de crescimento. Os
resultados do ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS) expem as limitaes na
ao do poder local no estado de Minas Gerais, quanto ao provimento dos servios na
rea social, j que os escores no ultrapassam em mdia 0,80, representando que a
alocao de recursos na rea social no tem se dado de forma eficeinte. A anlise
isolada das dimenses que compem o IEGS, permitiu verficar disparidade entre as
microrregies e municpios mineiros, principalmente, com relao aos indicadores de
habitao, urbanismo, emprego e renda. Assim, pode-se inferir que a baixa capacidade
para a gerao de emprego e incluso social do indivduo, gerou reduo na renda.
Quanto s condies de infraestrutura bsica para a mordadia dos cidados apurou-se
evoluo positiva, embora ainda haja localidades em condies subumanas. Tambm
verificou-se aumento nas mdias dos indicadores de eficincia nas reas de educao,
cultura, sade e saneamento, indicando melhorias nas prestao deste servios. Neste
estudo, constatou-se que as regies menos populosas tem se destacado quanto
eficincia do gasto social, atendendo suas demandas de acesso a educao e sade,
bem como fornecendo melhores condies de habitao e empregabilidade.

102

1.Introduo
Desde a dcada de 1990 existe maior conscincia nacional acerca da
necessidade de conciliar o atendimento das demandas sociais com um maior rigor
oramentrio (GIAMBIAGI E ALEM, 2000), principalmente em um momento em que
se discute no cenrio nacional, a equidade, a transparncia e a eficincia na alocao
de recursos pblicos. Nesse processo, a magnitude das demandas, os interesses
envolvidos e a competio por recursos limitados, podem modificar as estruturas e a
direo do gasto pblico (CASTRO, et al , 2008).
Desta forma grande o desafio para os gestores pblicos encontrar respostas de
como superar a escassez de recursos pblicos para fortalecer os elos das experincias
de superao da pobreza. Este fato reforado pela carncia de polticas sociais
eficientes, em razo da necessidade de otimizao dos recursos existentes, muito
aqum das amplas necessidades sociais brasileiras.
Atribui-se ao Estado trs funes bsicas, quais sejam, a de promover
estabilidade e crescimento da economia, a de alocar de forma eficiente os recursos e,
por fim, a de propiciar a eqidade na distribuio de oportunidades no acesso a bens e
servios fornecidos pelo setor pblico. Nesta ltima funo citada, o gasto social
uma importante ferramenta que os governos podem utilizar para alcanar uma
melhoria do padro geral de vida da populao, tentando reduzir as disparidades
regionais normalmente provocadas por uma distribuio desigual de recursos naturais,
de bases industriais e agrcolas, dentre outros recursos (GIAMBIAGI e ALEM, 2008).
As polticas governamentais realizadas no Brasil, nos ltimo oito anos,
priorizaram aes voltadas para o desenvolvimento social norteadas para a alocao
dos recursos pblicos e a realizao de conjunto de diretrizes e aes destinadas a
proporcionar bens e servios populao.
Assim dentro das principais transformaes na poltica social, inclusive
daquelas voltadas para o combate pobreza e a fome, que configuram uma nova tica
das polticas de governo, em que esto presentes os principais eixos: descentralizao
financeira e administrativa, ampliao da participao e do controle social, direito
social enquanto fundamento da poltica, busca por maior equidade, efetividade e
eficcia do gasto social (DRAIBE, 1998; RODRIGUES, 2005).
Alguns trabalhos vm investigando as causas da heterogeneidade em Minas
Gerais e so importantes no sentido de guiar a poltica pblica para a promoo do

103

desenvolvimento econmico e da melhoria da qualidade de vida da populao.
Romero (2006) analisou a distribuio espacial do ndice de Desenvolvimento
Humano Municipal (IDH-M) e seus componentes em Minas Gerais (longevidade,
educao e renda); Silva, et al. (2005) estudaram o crescimento e a desigualdade em
Minas Gerais sob a tica da convergncia de renda; e Simes et al. (2005) discutiram
as disparidades regionais em Minas Gerais na oferta de servios de sade.
Para Cruz Neto e Moreira (1999) o Estado, em suas diferentes estruturas e
poderes, torna-se responsvel direto pelo estabelecimento e desenvolvimento da
qualidade de vida de uma populao. Direitos bsicos dos indivduos como o acesso
alimentao, educao e sade, so pelo Estado influenciados, definidos e
implementados, atravs dos investimentos e das polticas pblicas.
Entretanto, Martins e Luque (1999) ponderam que, certamente, a reverso
desse quadro de discrepncias existente passa pela drstica reduo do grau de
ineficincia dos gastos governamentais. Sobre a utilizao eficiente de recursos
pblicos tem-se os trabalhos de Resti (1997) em Finanas; Kassai (2002), Souza Jr. E
Gasparini (2006) em Administrao; e Marti e Savi (2001), Marinho (2001), Bezerra
e Diwan (2001), Afonso e Aubyn (2004), Wilson (2004), Herrera e Pang (2005),
Souza (2007), Faria, Jannuzzi e Silva (2008), Lopes e Toyoshima (2008) em
Administrao Pblica. Destaca-se que todos os autores analisaram a eficincia
utilizando a metodologia DEA (Anlise Envoltria de Dados).
O objetivo geral do trabalho analisar a alocao dos recursos financeiros e a
eficincia na gesto dos recursos pblicos destinados reas de sade, educao,
saneamento, cultura, habitao, renda e emprego nos municpios mineiros. Para tanto,
os gastos sero analisados do ponto de vista da funo governamental.
A funo de governo o maior nvel de agregao das despesas ao setor
pblico e essa classificao necessria para aumentar a eficincia e eficcia na
programao do gasto. (REZENDE, 2001). E na viso de Castro et al (2008) essa
classificao orienta o agrupamento das despesas de carter social segundo o critrio
de objetivo ou finalidade das despesas. Neste estudo sero considerados os gastos
sociais, que segundo Souza (2007) so destinados proviso de bens e servios
meritrios ou do tipo quase pblicos, ou seja, aqueles que provem de bens e servios
para a coletividade. De acordo com Rezende (2001) e Souza (2007) os gastos sociais
podem ser mensurados atravs das despesas com assistncia social, previdncia social,
sade, educao, cultura, urbanismo, habitao, saneamento. Foram includas as

104

despesas com trabalho e renda por entender que contribuem para o desenvolvimento
social propiciando bem-estar da populao.
Neste sentido, este trabalho ser norteado pela seguinte questo: Os recursos
pblicos foram aplicados eficientemente nas reas sociais no Estado de Minas Gerais?
Mais especificamente, pretende-se construir um ndice de Eficincia do Gasto Social,
analisar suas dimenses, e, finalmente, quantificar os ganhos e perdas em eficincias
para os municpios mineiros.
A conceituao de eficincia na literatura acompanhada das definies
diferenciadoras e complementares de eficcia e de efetividade. A eficincia refere-se
ao cumprimento de normas e reduo de custos. Sua utilidade verificar se um
programa pblico foi executado de maneira mais competente e segundo a melhor
relao custo-produto. Eficcia refere-se ao alcance de resultados e qualidade dos
produtos e servios e sua utilidade verificar se os resultados previstos foram
alcanados em termos de quantidade e qualidade. A efetividade, por sua vez, refere-se
ao efeito da deciso pblica e sua utilidade verificar se o programa responde
adequadamente s demandas, aos apoios e s necessidades da comunidade. (MOTTA
e BRESSER PEREIRA, 1990; e, CNM, 2008).
Para Cruz (1997) e Ribeiro (2006) ao se considerar os programas de governo, a
eficincia diz respeito capacidade de uma organizao em obter o mximo de
produto a partir de um dado conjunto de insumos. A eficcia obter resultados dentro
dos objetivos propostos. A efetividade do programa social diria respeito
implementao e ao aprimoramento de objetivos, independentemente das
insuficincias de orientao e das falhas de especificao rigorosa dos objetivos
iniciais declarados do programa.
2. Reviso de Literatura
2.1. Federalismo Fiscal, Poltica Fiscal e Funes do Governo
Quando se reflete a respeito da forma federativa do Estado, a primeira ideia
que se associa que se trata de uma unio de Estados. As formas de organizao dos
Estados mais conhecidas , atualmente, so: sistemas confederados, Estados unitrios e
sistemas federativos, ou federalismo. Os sistemas confederados se caracterizam pela
forte descentralizao, ou seja, os estados membros so politicamente mais fortes que
o governo central, como na Unio Europia. (MENDES, 2005).

105

J os Estados unitrios so sistemas em que sua estrutura de governo
centralizada, isto , o governo central, exclusivamente, detm o poder e o exerce de
maneira unilateral, ou, da mesma forma, apenas um nvel soberano de governo toma as
decises. Adotam este tipo de sistema pases como Japo, Portugal, Espanha e Nova
Zelndia (BRIO, 2006).
O sistema federativo de governo uma forma de organizao dos Estados
caracterizada pela diviso hierrquica de poderes polticos e econmicos entre os
diferentes nveis de governo que so completamente independentes entre si. Como
fenmeno jurdico-poltico se origina no sculo XVIII, a partir da independncia e
integrao das treze colnias em 1776. Inicialmente formaram uma confederao que,
posteriormente, atravs de uma constituio federal em 1787 foi alterada para uma
nova forma de Estado - a Federao.
A partir deste contexto, o federalismo passa a representar uma forma de
governo, baseada em certo modo de distribuir e exercer o poder poltico
numa sociedade, sobre um determinado territrio, que resulta da
necessidade de preservar a diversidade de culturas ou da constatao das
origens diferenciadas da histria e das tradies polticas dos Estados-
Membros, necessitando, portanto, de um estatuto que garanta a autonomia
local (MEDEIROS, 2006, p.8).

Nesse sentido, o sistema federativo de um pas consiste na partilha de
atribuies e distribuio de competncias entre entes federados, buscando atender as
demandas orientadas do setor pblico em cada nvel de governo ou unidade federativa.
Alguns Estados, como frica do Sul, Alemanha, Argentina, ustria, Austrlia,
Blgica, Canad, Emirados rabes Unidos, ndia, Malsia, Mxico, Nigria, Sua,
Rssia, Venezuela e Brasil, copiaram o modelo federativo americano.
A dimenso poltica do federalismo considera trs principais modelos
federalistas: federalismo econmico, cooperativo e democrtico. Nestes modelos a
eficincia econmica adotada sob a lgica do modelo de Tiebout, em que os
cidados escolhem como jurisdio para fixar residncia a que melhor prover os bens
e servios pblicos segundo suas preferncias. Para estes modelos a proviso, pelas
camadas menores de governos, dos bens pblicos est sujeito a congestionamentos, ou
seja, a adio de um consumidor extra ir diminuir a qualidade dos servios
fornecidos ao antigo conjunto de consumidores. (INMAN e RUBINFELD, 1997).
A dimenso econmica do federalismo, ou federalismo fiscal, trata das
competncias tributrias dentro do territrio nacional, e, portanto, das regras que
regem o desenvolvimento econmico das regies. Desta forma explicita as relaes de

106

distribuio de receitas e atribuies no regime federativo, atravs de duas teorias: das
finanas pblicas e da tributao.
A primeira destas teorias refere-se aos gastos do setor pblico e s formas de
financiamento desses gastos. Pode-se dizer que as Finanas Pblicas abrangem a
captao de recursos pelo Estado, sua gesto e seu gasto para atender s necessidades
da coletividade e do prprio Estado. De uma forma geral, a teoria das finanas
pblicas gira em torno da existncia das falhas de mercado que torna necessria a
presena do governo identificando o cenrio em que sero desempenhadas as funes
do governo (REZENDE, 2001).
A segunda busca atravs do uso de instrumentos fiscais, com observncia dos
princpios bsicos de equidade, progressividade, neutralidade e simplicidade, e da
questo do compartilhamento das competncias tributrias, dar suporte ao governo
para desempenhar suas funes (MUSGRAVE e MUSGRAVE, 1980).
Assim, no modelo federativo descentralizado reside os desafios para o
exerccio das funes econmicas do Estado. Se por um lado a descentralizao
confere autonomia s unidades subnacionais para se auto-organizar, se autoadministrar
e se autogovernar na busca por maior eficincia, por outro lado pode gerar
dificuldades de conciliao entre os interesses individuais e coletivos (MEDEIROS,
2006).
A autora ressalta que dentro dessa abordagem entende-se porque um sistema
baseado no federalismo fiscal caracterizado por vrios nveis de governo (Unio,
Estados e Municpios) no qual a responsabilidade fiscal encontra-se distribuda no
sentido de criar condies para que o Estado desempenhe as suas funes de maneira
mais eficiente.
Para Lagemann et al (1993) o modelo de federalismo fiscal brasileiro apresenta
dois problemas principais: do lado das competncias sobre os gastos pblicos, apesar
dos avanos na dcada de 1990, ainda no h uma clara definio sobre as
responsabilidades de cada nvel de governo; e do lado das competncias tributrias,
por falta de coordenao da poltica fiscal entre os trs nveis de governo, existe uma
disputa por receita tributria.
Segundo os referidos autores esta disputa representada pelo jogo da poltica
fiscal entre Unio, Estados e municpios que se estabeleceu a partir da Constituio
Federal de 1988, perodo em que se constatou uma mudana da postura fiscal dos trs
nveis de governo, saindo-se de uma situao de frouxido oramentria para uma

107

de gerao de supervits primrios e controle da dvida pblica. Desta forma explicita
as relaes de distribuio de receitas e atribuies no regime federativo, atravs das
teorias das finanas pblicas e da tributao.
Na percepo de Cavalcanti (2006) diante da necessidade de expanso das
despesas pblicas nos governos locais, e da inadequao de sua capacidade de
arrecadao, o Estado tem assumido predominante funes econmicas com a
finalidade de promover ajustamentos na alocao de recursos.
Por intermdio do oramento pblico, os governos perseguem os objetivos de
satisfazer as necessidades sociais, de induzir a uma eficiente utilizao dos recursos e
de corrigir a distribuio de renda em uma sociedade (NASCIMENTO, 2006).
A atuao dos entes federativos se d pela gesto de trs funes bsicas, a
alocativa, distributiva e estabilizadora. Segundo Musgrave & Musgrave (1980), a
funo alocativa diz respeito alocao de recursos pela atividade estatal, quando no
houver eficincia da iniciativa privada ou quando a natureza da atividade indicar a
necessidade da presena do Estado. o processo pelo qual o governo divide os
recursos para utilizao no setor pblico e privado, oferecendo bens pblicos,
semipblicos ou meritrios, como rodovias, segurana, educao, sade, entre outros,
aos cidados. Os bens pblicos, diferentemente dos bens privados, no podem ser
fornecidos por meio do sistema de mercado devido a falhas do sistema. Isto ocorre
pelo fato dos benefcios gerados pelo consumo dos bens pblicos serem externalizados
de forma a permanecerem disponveis aos outros indivduos, ao passo que os bens
privados so internalizados por um consumidor particular, de forma a excluir a
possibilidade de outro indivduo se beneficiar do bem (GIAMBIAGI e ALM, 2008).
neste contexto que o processo poltico substitui o sistema de mercado. No caso de
pases de organizao federativa, esta funo est relacionada com o grau de
descentralizao e de autonomia concedida aos governos subnacionais para estruturar
e cobrar os impostos locais.
A funo distributiva est relacionada redistribuio de rendas realizada
atravs de alguns instrumentos como as transferncias, os impostos e dos subsdios
governamentais. Para Giambiagi e Alm (2008) esses trs instrumentos esto
estreitamente relacionados, havendo vrias formas de promover uma redistribuio de
renda.
A funo estabilizadora refere-se aplicao das diversas polticas econmicas
a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da

108

incapacidade do mercado em assegurar o alcance de tais objetivos. atribuda
tradicionalmente ao governo central, pois este possui domnio sobre o conjunto das
polticas macroeconmicas. A interveno do governo pode ser importante no sentido
de proteger a economia de flutuaes bruscas, caracterizadas pelo alto nvel de
desemprego e, ou alto nvel de inflao, utilizando para isso seus principais
instrumentos macroeconmicos: polticas fiscais e monetrias (NASCIMENTO, 2006)
Para o bom desempenho dessas funes econmicas, o sistema tributrio deve
estar estruturado de forma a distribuir as receitas pblicas entre as vrias unidades e
esferas administrativas, visando proporcionar as condies para atender as demandas
que lhe so exigidas de forma a preservar o equilbrio federativo (MEDEIROS, 2006).
Na teoria do federalismo fiscal, todas as esferas governamentais devem-se
encarregar de todas as funes econmicas (como definido por Musgrave e Musgrave,
1980). Contudo, o governo central realiza mais eficientemente as funes
redistributivas e estabilizadoras, porque sua operacionalizao em nvel local pode ser
comprometida por deslocamentos populacionais, sendo necessria uma poltica de
carter nacional, j a funo alocativa, sob o ponto de vista terico-normativo, deve
ser compartilhada entre os diferentes nveis de governo. Musgrave e Musgrave (1980)
considera como um papel restrito dos governos subnacionacionais a alocao eficiente
dos recursos, quando os beneficirios so locais.
Segundo Oliveira (2007), o modelo de federalismo fiscal adotado pela
Constituio de 1988, ampliou as competncias tributrias dos Estados e municpios,
reatribuiu-lhes maior autonomia para legislar sobre seus prprios tributos e aumentou,
consideravelmente, as transferncias de receitas de impostos para essas esferas, o que
resultou na reduo da capacidade financeira da Unio. Para cumprir estas funes,
necessrio que o governo gere recursos, em que a arrecadao tributria seja uma das
principais fontes de obteno de receitas e que dentro dos limites de suas
competncias, estabelea polticas pblicas que sejam consubstanciadas ao
planejamento (SOUZA, 2007).
2.2. Estado do Bem-estar social e Gasto Social
O Welfare State ou Estado do Bem-Estar Social entendido como a
mobilizao em larga escala do aparelho de Estado em uma sociedade capitalista a fim

109

de executar medidas orientadas diretamente ao bem-estar de sua populao
(MEDEIROS, 2001).
A maioria dos sistemas de proteo social dos pases foram construdos em
conformidade com os interesses polticos, econmicos variados e a existncia dos
variados modelos de Estado de Bem-Estar Social ou Welfare State que tm, como
referncia, o estgio de desenvolvimento de uma dada sociedade (PASTORINI E
GALIZIA, 2006).
Nesse sentido, o Estado do Bem-Estar social caracterizado pela presena da
oferta de servios pblicos universais e particulares, por organizaes pblicas e
privadas, para um pblico que no possui acessibilidade ao sistema privado, alm de
apresentar-se com programas compensatrios e emergenciais.
A constituio brasileira de 1988 representou um marco em direo a
construo de uma nova concepo de poltica social enquanto um conjunto integrado
de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos sade, previdncia, assistncia social, conformando assim, uma
perspectiva de seguridade social pautada nos direitos de cidadania (RODRIGUES,
2005).
Nessa nova constituio houve a ampliao de alguns desses direitos sociais
como, por exemplo, os benefcios previdencirios e assistenciais. Durante a dcada de
90, ocorreu a regulamentao das reas de sade, educao, previdncia e assistncia
social atravs de leis orgnicas surgindo uma definio mais clara do conjunto de
diretrizes e princpios que regem estas reas (RODRIGUES, 2005). Assim, conforme
Ferreira (2007) foram contempladas principalmente as reas da sade, educao,
previdncia, trabalho e assistncia social.
Na percepo de Aguiar e Arajo (2008) os direitos sociais so definidos pela
participao de todos na riqueza do pas. Neles esto includos os direitos educao,
sade, informao, trabalho, salrio justo, habitao, alimentao, cultura, lazer e
aposentadoria. A efetivao dos direitos sociais permite s sociedades reduzirem os
excessos de desigualdades e garantir um mnimo de bem-estar para todos. Para atingir
este objetivo, segundo Rezende (2001) o gasto social constitui uma das formas mais
efetivas de atuao do Estado.
Nesse sentido, a Carta Magna promoveu alteraes sobre os gastos e a poltica
social. Primeira, a incorporao do esprito de descentralizao e promovendo
redefinies de funes,recursos e competncias tributrias. Assim, aprovou-se o

110

aumento da repartio de recursos do imposto de renda e do IPI em favor dos estados e
municpios. Segunda, foi determinada a universalizao de servios sociais bsicos,
como sade, previdncia, assistncia e educao. Criou-se o oramento da seguridade
social com receitas das contribuies sociais (Cofins, CSLL, PIS/Pasep) e os gastos
destinados sade, previdncia e assistncia social, que eram constantemente
pressionadas devido ampliao significativa dos direitos sociais (Oliveira, 1999).
Como finalidade dos gatos sociais Rezende (2001) ressalta a reduo as
desigualdades sociais existentes e a melhoria do padro de vida da populao atravs
de um maior acesso aos bens e servios pblicos. O gasto social, na percepo de
Martins e Luque (1999), influencia tanto em questes sociais como econmicas. A
maior alocao dos gastos pblicos em reas como educao, saneamento bsico,
sade preventiva, habitao, qualificao profissional e transferncias de renda
populao mais carente (quando conjugado com a manuteno das crianas na escola),
so fundamentais para a promoo do desenvolvimento e para a reduo das
distores existentes.
Segundo Rezende (2001), os gastos sociais no Brasil normalmente so afetados
pela atividade econmica, por fatores polticos e demogrficos. A melhoria das
condies sanitrias, o acesso a moradias e alimentao adequadas so medidas que
elevam o padro de vida da populao, melhorando a qualidade dos recursos humanos.
O autor argumenta que, comprovadamente, os programas do governo e de empresas
que complementam a dieta alimentar em populaes carentes tornam as pessoas mais
produtivas. A merenda escolar tambm um exemplo de investimento em capital
humano, dado que reduz a taxa de evaso escolar e de repetncia.
Todavia, Martins e Luque (1999) ponderam que apesar de nos ltimos anos os
oramentos pblicos em nosso pas, de um modo geral, terem dedicado substanciais
recursos s reas sociais, se conseguiu pouco avano. Para estes autores, essa
ineficincia dos gastos pblicos deve-se fundamentalmente ao fato de que eles no
esto direcionados para combater as causas bsicas dos problemas, mas meramente
para dar solues paliativas s questes mais profundas, conjugados a baixos nvies de
investimento.
A ocorrncia de uma srie de mudanas na filosofia social, bem como o
surgimento de novas composies no equilbrio das foras polticas ao longo do sculo
XX, tiveram um profundo efeito, no s nas preferncias individuais em relao ao
tamanho do Estado na economia, mas tambm na influncia que os diversos grupos

111

sociais exercem no processo decisrio da poltica, gerando, assim, novas demandas
por empreendimentos pblicos e causando o aumento dos dispndios pblicos nas
reas sociais (MUSGRAVE e MUSGRAVE, 1980).
Ao analisarem a evoluo dos gastos pblicos federais, a partir do incio da
dcada de 1990, Almeida, Giambiagi e Pessoa (2006) confirmam um aumento
substancial nos gastos direcionados s reas sociais, principalmente aqueles
relacionados a aposentadorias e penses, ao mesmo tempo em que h uma compresso
das despesas com investimentos pblicos, o que denota opo poltica por um modelo
assistencialista que, apesar de legtimo, est intrinsecamente associado a uma carga
tributria elevada e a um crescimento modesto.
Para Castro et al.. (2008) apesar do aumento dos gastos sociais nos ltimos
anos, fruto da significativa expanso no sistema de proteo social vigente, muito
ainda se tem por fazer. Pois parte razovel das necessidades sociais da populao
brasileira ainda no foi atendida, o que exige ampliao e melhoria da qualidade dos
bens e servios sociais j existentes; bem como daqueles que ainda devero ser
criados. Assim sendo, a tendncia que haja um aumento da demanda por gastos
sociais em dimenso ainda a ser estimada.
Considerando o montante do gasto social brasileiro, comparativamente a outros
pases, Rocha (2001). destaca que o mesmo no insuficiente mas ineficiente. Neste
contexto, argumenta que alm da insuficincia de recursos, pode haver tambm a m
distribuio dos recursos existentes, que acabam no chegando ao seu pblico alvo e
compromento a proviso de bens e servios pblicos.
Os gastos sociais podem ser mensurados atravs das despesas com assistncia
social, previdncia social, sade, educao, cultura, urbanismo, habitao,
saneamento, conforme preceituam Rezende (2001) e Souza (2007). Nesta pesquisa,
foram includas as despesas com trabalho e renda por entender que tambm
contribuem para o desenvolvimento social podendo promover o bem-estar da
populao.
3. Metodologia
Esta seo encontra-se dividida em trs partes, na primeira, est definida a rea
de estudo e amostra, na segunda tem-se as fontes de onde os dados foram coletados e
finaliza-se com os procedimentos analticos utilizados no estudo.

112

3.1 Unidades de anlise
A escolha do Estado de Minas Gerais se justifica pelo fato de apresentar
expressivas disparidades regionais com reflexos nos nveis intra e inter-regionais de
qualidade de vida. Coexistem em um mesmo escopo territorial, regies dinmicas e
modernas em contraste com regies atrasadas e estagnadas. Alm disso, o maior
Estado da regio sudeste em rea, o segundo Estado brasileiro mais populoso, quarto
do Pas em rea e possui a terceira economia do Pas, ficando atrs de So Paulo e Rio
de Janeiro. Possui mais de 20 milhes de habitantes que se distribuem em 853
municpios numa rea de 586.528,294 km
2
(IBGE, 2010).
Para esta pesquisa sero considerados 560 municpios, que representa 65,65%
do total. A excluso se deu por motivo de ausncia de dados e outliers.
3.2. Fonte de dados
Os dados foram coletados no perodo de 30 de maro a 30 de junho de 2011,
referentes ao perodo de 2000 a 2007. Para a operacionalizao da pesquisa, foram
utilizados dados secundrios e informaes de organismos oficiais. As variveis cujas
informaes foram coletadas caracterizam as seguintes dimenses:
Gasto per capita do municpio o gasto por funo e subfuno
governamental foi calculado a partir dos dados coletados no site da Secretaria
do Tesouro Nacional (STN), CD FINBRA Finanas Brasil;
Demografia e Geografia no site do IBGE Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica sero coletadas informaes sobre Nmero total de
residentes em cada municpio; e as meso e microrregies a que pertencem;
Renda e Emprego - da pgina do IPEA Instituto de Pesquisa
Econmica e Aplicada foram utilizados os dados referentes ao VAF (Valor
Adicionado Fiscal) per capita, Rendimento Mdio no Setor Formal, Taxa de
Emprego no setor formal e da pgina do DATASUS Departamento de
Informtica do Sistema nico de Sade do Brasil utilizou os dados referentes
ao consumo geral per capita de energia eltrica;
Sade e Saneamento: a partir das pginas do DATASUS -
Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade do Brasil e da FJP-
Fundao Joo Pinheiro foram coletados: Populao atendida pelos PSFs, Taxa

113

da Populao com doenas por saneamento inadequado, ndice Populao com
acesso a gua e banheiro, cobertura vacinal, Proporo de Internaes
Hospitalares por condies sensveis a ateno ambulatorial, Proporo das
internaes para o parto de pacientes do SUS encaminhada para outro
municpio, Proporo das internaes de mdia complexidade de pacientes do
SUS encaminhados para outro municpio, e Percentual de nascidos vivos com
baixo peso;
Educao e Cultura: a partir do endereo eletrnico do INEP - Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira coletou-se a
Taxa de matrcula do ensino bsico 0 a 6 anos, Taxa de matrcula do ensino
fundamental 7 a 17 anos, Taxa de matrcula do ensino mdio 17 a 25 anos,
Populao na faixa etria de 0 a 6 anos, 7 a 17 anos e 17 a 25 anos, taxa de
rendimento no ensino fundamental e taxa de rendimento do ensino mdio;
Habitao e Urbanismo: do endereo eletrnico do DATASUS -
Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade do Brasil foram
utilizados os seguintes dados: Consumo residencial per capita de energia
eltrica, ndice da populao com acesso ao saneamento sanitrio, Percentual
da populao com lixo coletado, Percentual da populao que tem acesso a
gua filtrada, e Percentual da populao com casa de tijolo.
3.3 Procedimentos analticos
Com este trabalho pretende verificar as mudanas aos longos dos anos (2000 a
20070 nas eficincias tcnicas dos municpios de Minas Gerais, considerando a
aplicao de recursos pblicos na rea social. Logo, a metodologia utilizada consiste,
inicialmente, na verificao de mudanas na eficincia tcnica entre os perodos
analisados. Para isso ser realizada a anlise de janelas na tcnica no paramtrica
conhecida como Anlise Envoltria de Dados (DEA).
A Anlise Envoltria de Dados (DEA, do ingls Data Envelopment Analysis)
utilizada para a identificao de relacionamentos sistemticos entre variveis quando
no existem expectativas a priori acerca da natureza destes relacionamentos ou estas
so incompletas. A DEA uma filosofia que consiste no estudo dos dados a partir de
todas as perspectivas e com todas as ferramentas possveis. O propsito e extrair toda

114

a informao possvel, gerar novas hipteses no sentido de construir conjecturas sobre
as observaes que dispomos(KRZANOWSKY, 1998, p.2).
A Anlise Envoltria de Dados (DEA) se apresenta como metodologia mais
utilizada para avaliar a eficincia do emprego dos recursos dos municpios em seus
diversos servios prestados, uma vez que identifica o desempenho das unidades de
anlises e a comparao entre elas, possibilitando identificar as melhores prticas de
polticas pblicas, bem como identificar as melhorias na qualidade de bens e servios
prestados.
A DEA uma ferramenta no-paramtrica que avalia a eficincia tcnica
relativa de unidades produtivas, chamadas de Unidades tomadoras de deciso (DMU,
da sigla em ingls Decision Making Units), comparando entidades que realizam
tarefas similares e se diferenciam pela quantidade de recursos utilizados (inputs) e de
bens produzidos (outputs). uma ferramenta adequada tanto para avaliar a eficincia
relativa das DMUs quanto para o estabelecimento de metas para DMUs consideradas
ineficientes. As DMUs so comparadas de acordo com o conceito de eficincia de
Farrel, que consiste na razo entre a soma ponderada dos outputs y e a soma
ponderada dos inputs x de cada DMU. As variveis de deciso so o vetor u, que
representa os pesos relacionados aos outputs y, e o vetor v, que representa os pesos
relacionados aos inputs x. (GOMES e FERREIRA, 2009)
O ndice da eficincia tcnica pode ento, ser mensurado considerando-se
diferentes fronteiras de produo e diferentes retornos de escala (constantes - CRS,
no crescentes - NIRS e variveis - VRS). Alm disso, o que difere um ndice do outro
a orientao da projeo, que pode ser orientao insumo, orientao produto e
orientao insumo-produto
O modelo DEA com orientao produto e pressuposio de retornos constantes
escala, procura maximizar o aumento proporcional nos nveis de produo,
mantendo fixas as quantidades de insumos. Considerando um sistema com m
produtos, k insumos e n municpios, o modelo para o clculo da eficincia do i-simo
municpio pode ser representado da seguinte forma:
0
0 X x
0 Y y
: a sujeito
, MAX
i
i

+
(1)

115

em que yi um vetor (m x 1) de quantidades de produto do i-simo municpio;
xi um vetor (k x 1) de quantidades de insumo do i-simo municpio; Y uma matriz
(n x m) de produtos dos n municpios; X uma matriz (n x k) de insumos dos n
municpios; e um vetor (n x 1) de pesos. Nos modelos com orientao produto, o
valor encontrado na soluo dos problemas (
) maior ou igual a 1, indicando a

mxima expanso possvel da produo, mantendo fixas as quantidades de insumos.
Nesse sentido, para obter a medida de eficincia basta considerar o inverso deste
nmero, ou seja, 1/
.
O Problema de Programao Linear (PPL) apresentado anteriormente
resolvido n vezes, uma vez para cada municpio, e, como resultado, apresenta os
valores de
e . Caso o municpio seja ineficiente, os valores de fornecem os

pares daquela unidade, ou seja, os municpios eficientes que serviram de referncia
(ou benchmark) para o municpio ineficiente.
No intuito de incorporar a possibilidade de retornos variveis, basta adicionar
ao PPL anterior a restrio de convexidade
1 ' 1 N =
, em que N1 um vetor (nx1) de
nmeros uns. Essa abordagem forma uma superfcie convexa de planos em interseo,
a qual envolve os dados de forma mais compacta do que a superfcie formada pelo
modelo com retornos constantes. Com isto, os valores obtidos para eficincia tcnica,
com a pressuposio de retornos variveis, so maiores ou iguais aos obtidos com
retornos constantes. Isso porque a medida de eficincia tcnica, obtida no modelo com
retornos constantes, composta pela medida de eficincia tcnica no modelo com
retornos variveis e pela medida de eficincia de escala.
De acordo com o objetivo desta pesquisa e a constatao de que, em geral, as
relaes que se estabelecem no campo das polticas pblicas no supem retornos
constantes de escalas, opta-se por aplicar o modelo BCC da DEA. Tal modelo utiliza a
fronteira VRS, que considera rendimentos variveis de escala, com orientao output.
Trata-se, pois, de maximizar os outputs sem diminuir os inputs, ou seja, responder
questos: dados os recursos oramentrios limitados, quais municpios conseguem
utiliz-los de forma mais eficiente?
Para calcular a eficincia relativa na alocao dos recursos destinados
educao, sade, saneamento, cultura, habitao, urbanismo, emprego e renda dos
municpios mineiros ser utilizadas a abordagem (DEA) por ser apropriada anlise
de eficincia em organizaes, que atuam em uma mesma rea.

116

Neste estudo, as variveis sero divididas em inputs (insumos ou entradas do
sistema) e outputs (produtos ou sadas do sistema). As variveis utilizadas para o
clculo da eficincia relativa foram escolhidas com base na funo alocativa do
Estado, pautando-se nas dimenses do gasto social determinadas pela Portaria
42/1999. Utilizou-se como input uma varivel que sintetize as despesas per capita nos
municpios, por exemplo, gasto anual per capita considerando cada funo de governo
analisada. Tambm, props-se como outputs a utilizao variveis representativas de
desempenho do setor de Educao e Cultura, Sade e Saneamento, Habitao e
Urbanismo, e Emprego e Renda.
Com os modelos de DEA possvel analisar a evoluo de eficincia no tempo
em unidades organizacionais. Um destes processos de anlise dinmica da DEA
denominado de Anlise de Janelas e foi realizado em um dos trabalhos de Chames at
al (1985). Nesta abordagem cada unidade organizacional tratada separadamente, em
um determinado perodo de tempo, como se fosse uma unidade distinta. Deste modo,
ela comparada com ela mesma sendo apresentadas as mudanas ocorridas em sua
eficincia no tempo. A Anlise de Janela permite analisar a performance da DMU no
decorrer do tempo, oferecendo evidncias de estabilidade e sensibilidade dos escorres
de eficincia e a tendncia da eficincia da DMU. O perodo de tempo pode ser
mensal, bimestral, anual, dependendo do tipo de organizao e da disponibilidade dos
dados.
O processo de troca dos dados similar ao da mdia mvel, ou seja,: cada vez
que entra uma nova unidade de tempo na anlise, sai outra, que, geralmente, a
primeira que entrou na anlise anterior. Esta abordagem permite que as unidades sob
anlise apenas sejam comparadas com outras que se encontram relativamente perto no
tempo, portanto, tecnologicamente semelhantes. Segundo Gomes e Ferreira (2009),
para se calcular o tamanho das janelas em uma anlise, pode-se utilizar a seguinte
equao 3:

, onde: (1)

p = nmero de perodos
w = tamanho (dimenso) da janela

117

Caso o nmero de perodos seja par, pode-se optar por um tamanho
imediatamente superior ou inferior ao obtido na frmula. Com isso, o modelo DEA
ter (PW+1) janelas com (nW).
Obtidas as fronteiras de produo nas janelas dos anos de 2000 a 2007, ser
calculada a variao do nvel de eficincia considerando a taxa mdia geomtrica de
crescimento ao longo deste perodo. Segundo Munhoz (1989), essa taxa apropriada a
situaes em que uma varivel qualquer registra tendncia de crescimento (positivo ou
negativo) a taxas no homognea, como nas sries relativas a produo, nvel de
emprego, faturamento, salrios, arrecadao tributria, carga transportada, etc., onde
uma infinidade de fatores tende a contribuir para que a evoluo do fenmeno obedea
a ritmos diferenciados, em distintos perodos. O clculo da taxa mdia geomtrica de
crescimento ser possvel dado pela equao 2:

1, onde: (2)

TMGC = Taxa mdia geomtrica de crescimento;
vf = valor final;
vi = valor inicial;
n = nmero de perodos de variao

Para a manipulao quantitativa dos dados, foram utilizados os softwares
SPSS- Statistical Package for the Social Sciences e EMS- Efficiency Measurement
System. Para todos os testes foi utilizado o nvel de confiana de 95%.
3.3.1. Construo do ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS)
Os termos ndice e indicador so, muitas vezes, erroneamente utilizados como
sinnimos, porm, estes dois conceitos podem ser diferenciados. Segundo Mitchell
(1996) um indicador uma ferramenta que permite a obteno de informaes sobre
uma dada realidade. Por outro lado, um ndice, para Prabhu et al.. (1996) pode ser
construdo para analisar dados atravs da juno de elementos com relacionamentos
estabelecidos. Logo, um ndice o valor agregado final resultante de clculo onde se
utilizam, inclusive, indicadores como variveis para sua composio, enquanto o
indicador um parmetro selecionado e considerado isoladamente ou em combinao
com outros para refletir uma realidade.

118

Considerando o exposto, o IEGS ndice de Eficincia do Gasto Social
recebeu definio de ndice, enquanto suas dimenses foram consideradas indicadores.
O IEGS permitir aos gestores pblicos e a sociedade avaliar e monitorar sobre a
eficincia na aplicao dos recursos pblicos nas reas sociais. Alm de fornecer
importantes informaes para diagnsticos do municpio, permitir que, atravs do
acompanhamento de sua evoluo, seja possvel comparar ao longo do tempo ou com
outros municpios, contribuindo para o estabelecimento de prioridades e metas do
governo municipal.
O IEGS foi calculado a partir dos dados da pesquisa e abrange quatro
dimenses: Educao e Cultura, Sade e Saneamento, Habitao e Urbanismo, e
Emprego e Renda. Os resultados de cada dimenso so obtidos pela anlise de
eficincia, com orientao-produto, realizada por meio da metodologia de Anlise
Envoltria de Dados (DEA), levando em conta a relao produto-insumo, e compara o
desempenho de cada municpio em relao aos demais.
Para cada uma das quatros dimenses consideradas, foram criados, para o
perodo de 2000 a 2007 , indicadores sintticos, IEec- Educao e Cultura, IEss
Sade e Saneamento, IEhu Habitao e Urbanismo, IEer Emprego e Renda, que
permitiram a hierarquizao dos municpios mineiros conforme seus nveis de
alocao de recursos de educao, sade, habitao e desenvolvimento econmico e
os benefcios gerados por estes recursos. Aps gerados os indicadores sintticos,
obtm-se o IEGS atravs da mdia aritmtica destes indicadores . Os resultados deste
ndice variam de 0 a 1, sendo quanto mais prximo de 1, melhor a capacidade de
manuteno e promoo de qualidade de vida.
IEec Educao e Cultura composto por 5 variveis produtos (outputs) e
1varivel insumo (input) (Quadro 1). Nesta dimenso, foram includos indicadores de
taxa de matrcula de 0 a 25 anos e rendimento em prova anual dos alunos do Ensino
Fundamental e Mdio. A escolha de tais variveis deve-se ao fato de ser de obrigao
constitucional dos gestores pblicos promoverem acesso da populao educao
bsica, fundamental e mdia.
Inputs Outputs
Gec - Gasto per capital
em Educao e Cultura
TxEB - Taxa de matrcula possvel de 0 a 6 anos
TxEF - Taxa de matrcula possvel de 7 a 17 anos
TxEM - Taxa de matrcula possvel de 15 a 25 anos
Ref Rendimento dos alunos do Ensino Fundamental
Rem Rendimento dos alunos do Ensino Mdio
Quadro 1: Input e outputs utilizados para o clculo de eficincia em educao e cultura

119

IEer Emprego e Renda composto por 4 variveis produtos (outputs) e 1
varivel insumo (input) (Quadro 2). Nesta dimenso, foram includos indicadores de
ocupao formal, nvel de emprego, atividade econmica e capital de estoque fsico. O
gasto com desenvolvimento econmico engloba os gastos nas funes de trabalho,
agricultura, comrcio, servios e indstria, cincia e tecnologia, consideradas na
portaria 42 como indutoras de desenvolvimento.

Inputs Outputs
Gde - Gasto per capita
em Desenvolvimento
Econmico
TxSF - Taxa de emprego no setor formal
Ioc ndice de ocupaes no setor formal
VAFp Valor adicionado fiscal per capita
Celp Consumo per capita de energia eltrica
Quadro 2: Input e outputs utilizados para o clculo de eficincia em emprego e renda

IEss Sade e Saneamento composto por 7 variveis produtos (outputs) e
1varivel insumo (input) (Quadro 3). Nesta dimenso, foram includos indicadores de
ateno a sade bsica, saneamento bsico e demanda de atendimento . Para os outputs
indesejveis, ou seja, aqueles cuja produo deve ser minimizada, como Taxa da
Populao com doenas por saneamento inadequado, Proporo das internaes para o
parto de pacientes do SUS encaminhada para outro municpio e Proporo das
internaes de mdia complexidade de pacientes do SUS encaminhados para outro
municpio foi dado o tratamento da abordagem da funo no paramtrica de distncia
direcional de Fare e Grosskopf (2004)., baseado na reduo dos outputs indesejveis.
A aplicao de recursos pblicos em sade tambm uma obrigao constitucional
para o administrador municipal.

Inputs Outputs
Gss - Gasto per capita
em Sade e Saneamento
Ppsf Populao atendida pelos PSFs
Txds Taxa da Populao com doenas por saneamento
inadequado
TxAB- Indice Populao com acesso a gua e banheiro
PihA - Proporo de internaes hospitalares por condies
sensveis ateno ambulatorial
PipM - Proporo das internaes para o parto de pacientes do
SUS encaminhada para outro municpio
PimcM -Proporo das internaes de mdia complexidade de
pacientes do SUS encaminhados para outro municpio
Cbv cobertura vacinal
Quadro 3: Input e outputs utilizados para o clculo de eficincia em sade e saneamento

120

IEhu Habitao e Urbanismo composto por 6 variveis produtos (outputs) e
1 varivel insumo (input) (Quadro 4). Nesta dimenso, foram includos indicadores de
habitao, infraestrutura e urbanizao.

Inputs Outputs
Ghu - Gasto per capita
em Habitao e
Urbanismo
Crpel Consumo residencial per capita de energia eltrica
Iplxt ndice de populao com lixo tratado
Ipss- ndice populao com saneamento sanitrio
Iflc ndice de famlias com lixo coletado
Ifaf ndice de famlias com acesso a gua filtrada
Pfct Percentual de famlias com casa de tijolos
Quadro 4: Input e outputs utilizados para o clculo de eficincia em habitao e urbanismo

O IEGS obtido pela mdia dos indicadores isolados em cada rea de alocao
dos recursos pblicos, conforme descrito na equao 1.

, onde:

IEGS = ndice de eficincia com gastos sociais;
IEss = Indicador de eficincia em sade e saneamento;
IEhu = Indicador de eficincia em habitao e urbanismo;
IEec = Indicador de eficincia em educao e cultura;
IEer = Indicador de eficincia em emprego e renda.
4. Resultado e Discusses
4.1. Descrio das dimenses do indicador de eficincia
Neste estudo foram determinadas quatro dimenses para o clculo do ndice
tcnico de eficincia do gasto social, no perodo de 2000 a 2007. Estas dimenses
referem-se s reas de educao, cultura, emprego, renda, sade, saneamento,
habitao e urbanismo.
Considerando a dimenso educao e cultura, observou-se ao longo do perodo
analisado, que os valores mnimos de escores de eficincia demonstraram que a
maioria dos municpios apresentou bons escores de eficincia (tabela 1), o que
representou pouca disparidade entre os municpios. Estes resultados so explicados
pelo fato de muitos municpios terem conseguido utilizar seus recursos promovendo

121

maior acessibilidade dos alunos de 0 a 25 anos s salas de aula, obtendo bons
desempenhos nas provas de avaliao do ensino fundamental e mdio e garantindo
acesso dos estudantes biblioteca. Embora, tenha ocorrido melhorias no provimento
de servios bsicos de educao infanto-juvenil, ainda houve falhas na gesto e
alocao dos recursos, demonstrando a necessidade de melhor desempenho da
Administrao Pblica.
Tabela 1: Caractersticas descritivas para os escores de eficincia do gasto em educao e cultura.
Ano
Varivel Mnimo Mximo Mdia Desvio-padro
2000 IEec 0,711 1,000 0,9044 0,0592
2001 IEec 0,619 1,000 0,9341 0,0563
2002 IEec 0,720 1,000 0,9230 0,0558
2003 IEec 0,691 1,000 0,9376 0,0501
2004 IEec 0,746 1,000 0,9234 0,0523
2005 IEec 0,762 1,000 0,9310 0,0519
2006 IEec 0,774 1,000 0,9191 0,0498
2007 IEec 0,609 1,000 0,9169 0,0582
Nota: IEec = Indicador de eficincia em educao e cultura.

Considerando a amostra analisada, alguns municpios serviram de pares para os
demais, ou seja, so aqueles que constaram como modelos a serem seguidos por
municpios ineficientes. O percentual de municpios referncias, municpios com
escore igual a 1,0; est descrito na tabela 2.
Tabela 2: Percentual de municpios referencia quanto a eficincia do gasto em educao e cultura
(IEec), no perodo de 2000 a 2007.
Ano
N de Municpios Referncia Percentual na amostra
2000 66 11,95%
2001 114 20,65%
2002 77 13,95%
2003 87 15,76%
2004 78 14,13%
2005 99 17,93%
2006 59 10,68%
2007 89 16,12%

Embora no se tenha identificado uma tendncia no comportamento do
indicador de eficincia do gasto em educao e cultura, ressalta-se que a eficincia na
alocao de recursos pblicos condio que pode melhorar a oferta de servios
pblicos de qualidade e atendimento da populao. Consequentemente, quanto melhor
o indicador maior seria a probabilidade de superao das desigualdades, ampliao de
oportunidades e melhoria na qualidade de vida nos municpios.

122

Para a dimenso sade e saneamento notou-se altas mdias nos escores, porm
os escores mnimos so medianos (tabela 3), revelando maior disparidade na rea de
sade e sanemaento do que para as reas de educao e cultura. Ao considerar os
investimentos em sade e saneamento, verificou-se que uma parte dos municpios
precisa melhorar sua eficincia quanto ao atendimento de questes de sade e
saneamentos bsicos. Como por exemplo, casas que ainda no tem acesso rede de
saneamento sanitrio e grande nmero de municpios que recorrem a plos regionais
para atender suas demandas quanto a realizao de partos, causando congestionamento
dos servios de sade bsica nos plos regionais.
Tabela 3: Caractersticas descritivas para os escores de eficincia do gasto em sade e saneamento.
Ano
2000 IEss 0,511 1,000 0,9314 0,08365
2001 IEss 0,658 1,000 0,9500 0,06853
2002 IEss 0,679 1,000 0,9596 0,04972
2003 IEss 0,746 1,000 0,9405 0,06028
2004 IEss 0,724 1,000 0,9583 0,04919
2005 IEss 0,679 1,000 0,9423 0,06069
2006 IEss 0,797 1,000 0,9635 0,04231
2007 IEss 0,791 1,000 0,9768 0,03595
Nota: IEss = Indicador de eficincia em sade e saneamento.

O que explicou estas mdias altas, foi a existncia de muitos municpios
modelos, isto , que serviram como referncias a serem seguidas pelos ineficientes
(tabela 4). Assim, pode-se inferir que tem melhorado a alocao de recursos na rea
de sade e saneamento, fato mais evidenciado no ano de 2007. Pois, para 46,19% da
amostra analisada os gestores conseguiram atender as demandas bsicas de sade e
saneamento, resolvendo problemas como garantir banheiros nas residncias. Medidas
como estas, reduzem o nmero de doenas, e contribuem para a melhoria das
condies de vida da populao local.
Tabela 4: Percentual de municpios referncia quanto a eficincia do gasto em sade e saneamento
(IEss), no perodo de 2000 a 2007.
Ano
2000 109 19,75%
2001 223 40,39%
2002 137 24,81%
2003 81 14,67%
2004 98 17,75%
2005 91 16,48%
2006 160 28,98%
2007 255 46,19%

123

Verificou-se aumento nas mdias dos indicadores de eficincia nas reas de
educao, cultura, sade e saneamento. Fato creditado ao atendimento eficiente das
demandas de ateno bsica em sade, saneamento bsico urbano, acesso dos alunos
educao e aprovao em exames para o ensino fundamental e mdio.Segundo
Rezende (2001) melhorias nestas reas so essenciais para promoo do
desenvolvimento humano no municpio.
Considerando a rea de habitao e urbanismo, verificou-se grande disparidade
entre os municpios. Fato devido a coexistncia em um mesmo espao geogrfico de
municpios com escores mnimos muito baixos ao lado de outros que apresentaram
mxima eficincia(tabela 5). Neste contexto, nota-se que ainda h municpios carentes
quanto ao acesso a gua filtrada, bem como a coleta dos resduos gerados.
Tabela 5: Caractersticas descritivas para os escores de eficincia do gasto em habitao e urbanismo.
Ano
2000 IEhu 0,189 1,000 0,8393 0,2236
2001 IEhu 0,193 1,000 0,8774 0,2154
2002 IEhu 0,187 1,000 0,9037 0,1877
2003 IEhu 0,247 1,000 0,9269 0,1582
2004 IEhu 0,192 1,000 0,9216 0,1752
2005 IEhu 0,286 1,000 0,9520 0,1243
2006 IEhu 0,333 1,000 0,9682 0,0881
2007 IEhu 0,355 1,000 0,9736 0,0729

Apesar da constatao de municpios cuja alocao de recursos tenha violado
os direitos humanos, tambm se apurou que as mdias tem evoludo ao longo dos
anos. Esta evoluo possibilitou aferir que os requisitos mnimos para que as pessoas
tenham melhores condies de moradia tem sido atendidos no planejamento de
municpios. Na tabela 6 est demonstrada esta realidade, e, para 2007 a maioria dos
municpios conseguiram atender as demandas locais, em que os gestores gastaram de
forma eficiente os recursos destinados a habitao e urbanismo.
Tabela 6: Percentual de municpios referncia quanto a eficincia do gasto em habitao e urbanismo
(IEhu), no perodo de 2000 a 2007.
Ano N de Municpios Referncia Percentual na amostra
2000 181 32,78%
2001 233 42,21%
2002 251 45,47%
2003 279 50,54%
2004 290 52,53%
2005 315 57,06%
2006 329 59,60%
2007 344 62,31%

124

A dimenso emprego e renda teve por objetivo avaliar se o municpio est
desenvolvendo polticas que possam aumentar o nvel de emprego, e,
consequentemente melhorar a renda dos habitantes. Para este indicador constatou-se
alta amplitude dos escores, o que representou grande desigualdade entre os municpios
analisados (tabela 7). Verificou-se mdias muito baixas para os municpios, situao
que evidenciou a desigualdade de renda no Estado de Minas Gerais. Coexistem em um
mesmo espao geogrfico municpios com indicadores de renda nfimos e altssimos.
O nvel de renda impacta diretamente as condies de vida da populao quanto ao
acesso a melhores condies de educao, sade e moradia. Esta situao contribui
para a precarizao da qualidade de vida da populao e concentrao de renda por
poucos extratos sociais, situao tambm observada nos estudos de Silva (2005),
Lopes e Toyoshima (2001) e Souza (2007).
Tabela 7: Caractersticas descritivas para os escores de eficincia do gasto em emprego e renda.
Ano
2000 IEer 0,013 1,000 0,2821 0,1882
2001 IEer 0,013 1,000 0,3067 0,1869
2002 IEer 0,030 1,000 0,3149 0,1904
2003 IEer 0,030 1,000 0,3267 0,1904
2004 IEer 0,036 1,000 0,3138 0,1899
2005 IEer 0,024 1,000 0,3075 0,1801
2006 IEer 0,051 1,000 0,3003 0,1813
2007 IEer 0,047 1,000 0,2869 0,1739
Nota: IEer = Indicador de eficincia em emprego e renda.

Corrobora a situao supracitada o fato de que pouqussimos municpios foram
considerados municpios de referncia para os demais ineficientes (tabela 8). Para esta
dimenso, observou-se que os municpios no tem alocado de forma eficiente seus
recursos para aumentar o nmero de postos de trabalho. preciso rever as polticas
destinadas a incluso social do indivduo, para que se possa tentar diminuir a
concentrao da renda e aumentar a empregabilidade.
Tabela 8: Percentual de municpios referncia quanto a eficincia do gasto em emprego e renda (IEer)
Ano
2000 8 1,44%
2001 2 0,36%
2002 3 0,54%
2003 3 0,54%
2004 2 0,36%
2005 3 0,54%
2006 4 0,72%
2007 3 0,54%

125

As dimenses habitao, urbanismo, emprego e renda exibiram grande
disparidade para o Estado de Minas Gerais, corroborando as pesquisas de Lopes e
Toyoshima (2001) e Silva (2005). Quanto as condies de infraestrutura bsica para a
habitao dos cidados apurou-se a maior mdia de evoluo da eficincia na alocao
dos recursos pblicos, embora, ainda haja extratos populacionais com srias carncias
que precisam ser supridas e demandem mais investimentos. Condies que segundo
Martins e Luque(1999) podem reduzir as desiguldades sociais.
Constatou -se neste estudo que as difereas matemticas entre as mdias dos
perodos analisados so estatisticamente significantes. Tambm, apurou-se que h
associao entre elas, e, a partir da anlise destas quatro dimenses foi possvel
construir um ndice de eficincia tcnica para os municpios mineiros, apresentado a
seguir.
4.2. Anlise da eficincia na alocao de recursos no Estado de Minas Gerais
Este estudo buscou analisar a alocao dos recursos financeiros e a eficincia
na gesto dos recursos pblicos destinados reas de sade, educao, saneamento,
cultura, habitao, renda e emprego nos municpios mineiros, que na concepo de
Souza (2007) e Rezende(2001) so funes sociais. O IEGS ndice de Eficincia do
Gasto Social para os municpios foi obtido atravs da mdia aritmtica dos escores de
eficincia destas quatro dimenses. As caractersticas deste ndice ao longo dos anos
esto descritas na tabela 9. O objetivo deste indicador foi avaliar a eficincia da
administrao municipal na alocao dos recursos relativos s funes sociais. A
amplitude dos dados mediana, significando que embora haja disparidades, no so
to acentuadas neste ndice.
Tecnicamente, notou-se que at o ano de 2006, nenhum municpio atingiu
escore igual a 1,00; ou seja, no houve municpio plenamente eficiente neste perodo
quanto a aplicao de recursos na rea social. Em 2007, o municpio de Belo Oriente,
situado na microrregio de Ipatinga, obteve escore igual a 1,00. Logo, este municpio
conseguiu alocar de forma eficiente seus recursos de maneira a apresentar a maior
quantidade de produtos possveis para as variveis analisadas neste estudo. o
municpio modelo para o Estado de Minas Gerais, e, serviu de referncia para os
demais.

126

Tabela 9: Caractersticas descritivas do ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS), de 2000 a 2007.
Ano Varivel Mnimo Mximo Mdia
Desvio-
padro
Coeficiente
de Curtose
Coeficiente
de Assimetria
2000 IEGS 0,407 0,988 0,7393 0,0884 2,851 -3,201
2001 IEGS 0,491 0,990 0,7671 0,0820 2,057 -3,557
2002 IEGS 0,499 0,988 0,7753 0,0774 4,855 -2,884
2003 IEGS 0,538 0,981 0,7829 0,0742 3,879 -1,798
2004 IEGS 0,512 0,990 0,7793 0,0764 6,341 -4,971
2005 IEGS 0,540 0,987 0,7832 0,0665 5,519 -0,962
2006 IEGS 0,585 0,992 0,7878 0,0582 7,139 -4,932
2007 IEGS 0,588 1,000 0,7885 0,0528 11,360 -4,375
Nota: IEGS = ndice de Eficincia do Gasto Social;

Considerando os escores mnimos e mximos apresentados pelos municpios,
pode-se identificar quais foram os 10 municpios mineiros que mais se destacaram,
obtendo os maiores e menores ndices, durante os 8 anos analisados (conforme
demonstrado nos Apndices L e M). Observou-se que os municpios de Belo Oriente
(24.000 hab), Bias Fortes (4.000 hab) e Trs Pontas (54.000 hab) sempre se
mantiveram entre os mais eficientes ao longo do perodo analisado. Assim, pode-se
inferir que nestes municpios o programa de governo tem priorizado em suas metas a
aplicao de recursos de forma eficiente a atender as demandas sociais da localidade.
Estes municpios possuem menos de 54.000 habitantes e apresentam IDH razovel, em
torno de 0,7. Por serem de pequeno porte, nestes municpios, a distribuio dos
recursos bem como a identificao dos principais problemas sociais facilitada.
Com relao aos baixos escores de eficincia, no se verificou a presena de
um mesmo municpios nos 8 anos analisados. Mas, observou-se que os municpios
mais ineficientes apresentaram ndice em tono de 0,5; ou seja, apenas 50% dos
recursos so alocados de maneira racional. Isto significou que precisam melhorar a
forma de aplicar os recursos para que possam atender as necessidades bsicas da
populao concernentes aos requisitos bsicos de sade, saneamento, habitao,
urbanismo, educao, cultura, renda e emprego. Estes dados comprovam a necessidade
de se uttilizar de forma eficiente os recursos pblicos destinados rea social
conforme discutido nos trabalhos de Rocha (2001), Almeida, Giambiagi e Pessoa
(2006), Martins e Luque (1999), Herrera e Pang (2005) e Marinho (2001).
Como o objetivo primordial foi analisar a evoluo dos escores de eficincia
tcnica ao longo dos anos, esta foi obtida atravs da aplicao da taxa mdia
geomtrica. Assim, a partir das taxas calculadas foi possvel identificar quais
municpios diminuram ou aumentaram os escores de eficincia. As caractersticas

127

descritivas deste comportamento para as quatro dimenses supracitadas esto descritas
na tabela 12. De acordo com as taxas, notou-se que alguns municpios diminuram seu
nvel de eficincia ao longo do perodo (taxas negativas), enquanto outros melhoram
(taxas positivas).
Para a rea de educao e cultura verificou-se uma evoluo mdia de 0,241%,
que foi considerado um valor baixo. Provavelmente, explicado pelo fato de que os
municpios apresentaram altos escores de eficincia nesta funo. Comportamento
similar foi notado para a rea de sade e saneamento, com evoluo mdia de 0,875%,
para a melhoria de servios bsicos. Nesta rea foram apuradas as maiores mdias para
os escores de eficincia.
Considerando a ao pblica quanto funo habitao e urbanismo,
destinadas a promoo de melhores condies de moradia populao, notou-se a
maior taxa entre as dimenses do ndice de Eficincia do Gasto Social, que de
3,531%. Neste requisito, percebeu-se constante evoluo nas mdias dos escores de
eficincia, o que demonstrou investimento crescente e mais eficiente. J para a
dimenso emprego e renda, apurou-se uma evoluo mdia de 1,454%. um valor
muito baixo, quando se considera que a grande amplitude dos escores de eficincia
para esta rea. As taxas baixas de evoluo corroboraram a necessidade de reviso das
polticas para incluso do indivduo no mercado de trabalho.
Tabela 10: caractersticas das taxas mdias para os indicadores e o ndice de eficincia.
TmgIEGS 0,0432 0,1095 0,01185 0,01795
TmgIEec -0,0595 0,0438 0,00241 0,01492
TmgIEss -0,0318 0,1039 0,00875 0,01713
TmgIEhu -0,1586 0,3060 0,03531 0,06735
TmgIEer -0,2007 0,4055 0,01454 0,06849
Nota: TmgIEGS taxa mdia geomtrica para o ndice de Eficincia do Gasto Social, TmgIEec taxa
mdia geomtrica para o indicador de eficincia do gasto em educao e cultura, TmgIEss taxa mdia
geomtrica para o indicador de eficincia do gasto em sade e saneamento, TmgIEhu taxa mdia
geomtrica para o indicador de eficincia do gasto em habitao e urbanismo,TmgIEer taxa mdia
geomtrica para o indicador de eficincia do gasto em emprego e renda.

Com relao ao ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS), percebeu-se uma
evoluo mdia de 1,185%, que tambm foi considerada baixa. Pois as mdias dos
escores de eficincia no ultrapassaram 0,80, representando que ainda h falhas na
gesto e alocao dos recursos que precisam ser revistas, por parte da Administrao

Pblica. O comportamento dos municpios quanto aos ganhos e perdas de eficincia
pode ser visualizado na figura
De modo geral, percebeu
seu ndice de Eficincia do Gasto Social, pois apenas 133 municpios (24,09% da
amostra) obtiveram taxas negativas para a evoluo do ndice IEGS. Embora 75,91%
dos municpios analisados mostraram evoluo dos escores de eficinc
ainda h muito para melhorar, pois as taxas de evoluo so significativamente
pequenas. Segundo Rezende (2001), uma das aes do governo municipal que levaria
superao das desigualdades, ampliao de oportunidades e melhoria na qualidad
de vida nos municpios, a alocao eficiente dos recursos visando oferta de
servios pblicos de qualidade e atendimento da populao.

Figura 1: Evoluo do ndice de Eficincia do Gasto
Fonte: Dados da pesquisa,

Todavia, quando se considera a localizao geogrfica dos municpios
analisados como, por exemplo, suas
apresentara taxas de evoluo
Eficincia do Gasto S
foram criados trs grupos considerando o baixo, mdio e alto desempenho para
categorizao das microrregies quanto taxa de evoluo da eficincia do gasto nas
reas sociais., a partir das medidas descritivas mdia e desvio
mdia e do desvio padro destas, conforme descrito no quadro
O grupo de alto desempenho, no perodo de 2000
mdia geomtrica quanto a evoluo da efici
. O comportamento dos municpios quanto aos ganhos e perdas de eficincia
pode ser visualizado na figura 1.
De modo geral, percebeu-se que a maioria dos municpios analisados melhorou
dos municpios analisados mostraram evoluo dos escores de eficinc
superao das desigualdades, ampliao de oportunidades e melhoria na qualidad
servios pblicos de qualidade e atendimento da populao.
ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS) nos municpios mineiros
Dados da pesquisa, 2012.
analisados como, por exemplo, suas 66 microrregies; notou-se
apresentara taxas de evoluo positivas, ou seja, no houve queda do
Gasto Social (IEGS). Para explicar melhor o comportamento desta taxa,
is., a partir das medidas descritivas mdia e desvio
mdia e do desvio padro destas, conforme descrito no quadro 5.
O grupo de alto desempenho, no perodo de 2000-2007, apresentou alta taxa
mdia geomtrica quanto a evoluo da eficincia do gasto social (mais de 1,84%), j

128
. O comportamento dos municpios quanto aos ganhos e perdas de eficincia
pios analisados melhorou
dos municpios analisados mostraram evoluo dos escores de eficincia para o IEGS,
superao das desigualdades, ampliao de oportunidades e melhoria na qualidade

(IEGS) nos municpios mineiros.
se que maioria delas
houve queda do ndices de
Para explicar melhor o comportamento desta taxa,
is., a partir das medidas descritivas mdia e desvio-padro. a partir da

2007, apresentou alta taxa
ncia do gasto social (mais de 1,84%), j

129

para o grupo de baixo desempenho os escores no ultrapassaram 0,5%. Assim, esta
desempenho relativo. No grupo de alto desempenho esto situados os municpios que
apresentaram maiores taxas de evoluo da eficincia na aplicao de recursos nas
reas sociais quando comparados aos demais no mesmo perodo, o que permitiu
verificar que a maioria dos municpios obteve aumento de sua eficincia quanto a
aplicao de recuros destinados s funes sociais.

Critrio
Taxa de evoluo do
nvel de eficincia
Escores
2000-2007
Superior mdia mais um desvio-padro Alta E>0,0184
Mdia mais ou menos um desvio-padro Mdia 0,0051<E<0,0183
Inferior mdia menos um desvio-
padro
Baixa E<0,0050
Quadro 5: Critrios para classificao das microrregies mineiras.

A anlise da evoluo desta taxa de eficincia relativa, isto , considera os
menores e os maiores escores da amostra, independente de serem altos ou baixos.
Portanto, de acordo com os critrios supracitados, a microrregio que obteve maior
taxa de evoluo na eficincia quanto a alocao de recursos na rea social foi
Mantena com 2,494%. uma regio pouco desenvolvida e conta com
aproximadamente 59.000 habitantes, pertencente mesorregio do Vale do Rio Doce.
Os piores desempenhos foram apresentados pelas microrregies de Pedra Azul
(-0,073%), Pirapora (-0,050%) e Nanuque (-0,020%), pois houve reduo nos escores
do IEGS destas regies, que so reas pouco desenvolvidas e pouco populosas. Na
figura 2 pode ser visualizado o comportamento das taxas mdias obtidas para cada
microrregio mineira.
Embora tenha se verificado taxas positivas quanto aos ganhos de eficincia
tcnica na gesto dos recursos pblicos destinados a rea social, estes so ainda muito
baixos, pois no ultrapassaram a 3%. Neste contexto, percebeu-se a necessidade de
investimentos nas reas sociais, embora o gasto social tenha evoludo ao longo dos
anos, corroborando a opinio de Martins e Luque (1999), de que muito tem se
investido mas ainda precisa-se avanar com relao do atendimento das demandas
sociais. Castro et al. (2008) afirma que aumento dos gastos sociais nos ltimos anos

muito ainda se tem por fazer para promover a melhoria das condies de vida
populao.

Figura 2: Categorizao
mineiras, considerando suas taxas mdias
Fonte: Dados da pesquisa,

Considerando os resultados desta pesquisa e as reflexes de Castro et al (2008),
Cavalcanti (2006) e Nascimento (2006) preciso que haja uma
prticas de gesto nos municpios mineiros, no intuito de aperfeioar os mtodos
adotados, para que os recursos pblicos no sejam utilizados ineficientemente,
podendo contribuir para busca de uma melhor alocao dos recursos pblicos. Uma
possvel soluo levantada por Cavalcanti (2006) e Souza (2007) que a autominia
tributria dos municpios, com uma arrecadao prpria eficiente podem gerar
recursos para fazer face s suas necessidades de investimento.
5.Concluso
Este estudo busc
destinados reas de sade, educao, saneamento, cultura, habitao, renda e
emprego nos municpios mineiros
um ndice de Eficincia do Gasto So
ndice reflete as decises e aes polticas assumidas pelos governos municipais
longo dos anos, podendo assim, se constituir numa ferramenta para o planejamento da
gesto e mensurao dos resultados das a
Categorizao do ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS) para as microrregies
mineiras, considerando suas taxas mdias.
Dados da pesquisa, 2012.
onsiderando os resultados desta pesquisa e as reflexes de Castro et al (2008),
Cavalcanti (2006) e Nascimento (2006) preciso que haja uma
recursos para fazer face s suas necessidades de investimento.
Este estudo buscou analisar a eficincia na gesto dos recursos pblicos
emprego nos municpios mineiros, que so funes sociais. Para tanto, foi
ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS) para os municpios mineiros
ndice reflete as decises e aes polticas assumidas pelos governos municipais
, podendo assim, se constituir numa ferramenta para o planejamento da
gesto e mensurao dos resultados das aes dos governantes, permitindo a sociedade

130

(IEGS) para as microrregies
onsiderando os resultados desta pesquisa e as reflexes de Castro et al (2008),
Cavalcanti (2006) e Nascimento (2006) preciso que haja uma reformulao das
eficincia na gesto dos recursos pblicos
. Para tanto, foi construdo
(IEGS) para os municpios mineiros. Este
ndice reflete as decises e aes polticas assumidas pelos governos municipais ao
, podendo assim, se constituir numa ferramenta para o planejamento da
es dos governantes, permitindo a sociedade

131

conhecer estas aes e avaliar o seu impacto em relao ao cotidiano de seus
municpios.
Neste sentido, o IGES contribuiu para uma anlise mais detalhada da gesto do
gasto pblico, j que aponta os governos municipais que so referncias na capacidade
de transformar recursos pblicos em produtos e servios para a sociedade, e que,
portanto servem como modelos para as outras gestes. Esta ferramenta, o IGES, pode
ser utilizada para o acompanhamento da eficincia na execuo dos oramentos
municipais, contribuir para a transparncia governamental e para a melhoria da gesto
pblica.
Os resultados expem as limitaes na ao do poder local no Estado de Minas
Gerais, no que se refere ao provimento dos servios bsicos na rea social. O IGES,
em mdia, no ultrapassou 80%, representando que os municpios mineiros no esto
alocando de forma eficiente os recursos destinados s reas sociais. Observou-se que
apenas o municpio de Belo Oriente, foi plenamente eficiente no ano de 2007. Estes
dados comprovam a necessidade de se uttilizar de forma eficiente os recursos pblicos
destinados rea social.
Verificou-se aumento nas mdias dos indicadores de eficincia nas reas de
educao, cultura, sade e saneamento. Fato creditado ao atendimento eficiente das
demandas de ateno bsica em sade, saneamento bsico urbano, acesso dos alunos
educao e aprovao em exames para o ensino fundamental e mdio. Para as
dimenses habitao, urbanismo, emprego e renda constatou-se grande disparidade no
Estado de Minas Gerais.
Quanto as condies de infraestrutura bsica para a habitao dos cidados
apurou-se a maior mdia de evoluo da eficincia na alocao dos recursos pblicos,
embora, ainda haja extratos populacionais com srias carncias que precisam ser
supridas e demandem mais investimentos. J para os indicadores de emprego e renda,
a situao bastante desafiadora para a administrao municipal. Percebeu-se mdias
muito baixas para os escores ao longo dos anos, representando que a alocao de
recursos no tem se dado de forma eficiente. Alm disso, no atendeu as demandas
sociais com relao a gerao de emprego e incluso social do indivduo, o que
consequentemente gera reduo na renda. Esta situao contribui para a precarizao
da qualidade de vida da populao e concentrao de renda por poucos extratos
sociais.

132

Neste estudo, constatou-se que as microrregies menos populosas tem se
destacado quanto a menor ineficincia do gasto social, atendendo suas demandas de
acesso a educao e sade, bem como fornecendo melhores condies de habitao e
empregabilidade, embora ainda sejam necessrias aes pblicas destinadas ao
aperfeioamento dos mtodos adotados para a gesto dos recusos sociais buscando
contribuir para uma alocao eficiente dos recursos pblicos.
Neste panorama, recomenda-se estudos que possam aperfeioar o ndice de
Eficincia do Gasto Social (IEGS) avaliando as dimenses quanto a eficcia do gasto
pblico. Agregando estas dimenses pode-se identificar onde h subutilizao dos
produtos na consecuo das polticas pblicas e as falhas do planejamento quanto
definio dos produtos necessrios para o alcance dos resultados desejados.
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137

ARTIGO IV

INDICADORES SOCIOECONMICOS DOS MUNICPIOS MINEIROS

Resumo
Apesar do esforo das esferas governamentais e da sociedade civil organizada,
so verificadas desigualdades sociais no Brasil ao longo de toda a sua histria. Para
auxiliar os gestores no desafio de concilicar rigor fiscal com desenvolvimento social
foram e so editadas muitas normatizaes, dentre elas a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF). Diante desta contextualizao formula-se a seguinte questo norteadora
da pesquisa: A gesto fiscal pautada no cumprimento das exigncias estabelecidas pela
LRF implica na melhoria dos indicadores sociais e, conseqentemente, na melhoria da
qualidade de vida da populao? Para tanto, foram consideradas seis categorias do
desenvolvimento socioeconmico dos municpios mineiros: dimenso demogrfica,
sade, educao, renda, panorama econmico e dinmica social, totalizando 13
indicadores sociais. A austeridade fiscal foi analisada a partir de seis categorias, a
saber: receitas, despesas, transparncia, desenvolvimento tributrio, eficincia e
limites legais, totalizando 17 indicadores fiscais. A abordagem metodolgica utilizada
foi o modelo regressivo estimado pelo mtodo dos Mnimos Quadrados Ordinrios.
Em um segundo momento, com a metodologia do teste do Qui-quadrado analisou-se a
associao entre estas variveis para a construo da matriz de contingncia.
Observou-se que em cinco das seis categorias analisadas houve influncia dos
indicadores fiscais, portanto, pode-se inferir que h influncia da LRF sobre a
qualidade de vida da populao nos municpios mineiros. Constatou-se que bom
desempenho fiscal, maior grau de transparncia fiscal externa e aplicao eficiente de
recursos pblicos podem contribuir para aumentar o nvel de desenvolvimento do
municpio. Embora a legislao no seja o nico fator que influencia o comportamento
dos indicadores sociais, sua influncia precisa ser entendida e diagnosticada para que
possa ser utilizada como ferramenta na elaborao e execuo de um planejamento
pautado nas possibilidades de investimento do municpio para reduzir as disparidades
locais.

138

1.Introduo
A partir da promulgao da Constituio de 1988, Estados e municpios
passaram a contar com uma maior fatia da receita pblica, fruto das novas
competncias tributrias que assumiram e da maior participao nas receitas tributrias
globais. Beneficiados com a criao de relevantes mecanismos distributivos, como as
transferncias intergovernamentais, os municpios passaram a concentrar uma parcela
maior de recursos. Como contrapartida os municpios absorveram atribuies
adicionais que resultaram em uma maior participao municipal nos gastos pblicos
globais, especialmente naqueles relacionados educao bsica e sade,
considerando os percentuais mnimos de gastos em educao e sade
constitucionalmente definidos.
Um segundo momento de grande impacto sobre a administrao das finanas
municipais refere-se implementao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 04
de maio de 2000, que estabeleceu limites aos gastos com pessoal e ao endividamento.
O objetivo era garantir a estabilidade da economia brasileira, que at meados dos anos
1990 foi marcada por um ambiente de alta inflao, elevados dficit pblicos e
endividamento excessivo, mostrando ser um mecanismo bastante til na busca do
equilbrio fiscal. A partir de ento, consolida-se a ideia de responsabilidade na
administrao dos recursos pblicos.
Neste contexto, aos municpios coube a adequao de suas administraes a
todo um conjunto de regras envolvendo a gesto financeira e oramentria municipal,
aliados a uma ampla prestao de contas junto aos rgos fiscalizadores e a sociedade.
A finalidade avaliar o produto do gasto pblico em relao ao seu custo, verificando
a eficcia dos resultados do planejamento governamental em atender s demandas
coletivas.
Assim, o tema qualidade de vida passa a ser uma preocupao generalizada de
toda a sociedade. O lugar principal no qual esta preocupao se materializa o
municpio, menor unidade da estrutura poltica administrativa brasileira e onde, em
tese, a oferta de uma qualidade de vida deveria ser mais facilitada.
Mas, apesar do esforo das esferas governamentais e da sociedade civil
organizada, so verificadas desigualdades sociais no Brasil ao longo de toda a sua
histria. Apesar do nmero de famlias com rendimento familiar per capita de at
salrio mnimo ter cado de 32,4% para 22,6%, metade das famlias brasileiras ainda

139

vive com menos de R$ 415 per capita. Mesmo com as melhorias, 44,7% das crianas
e adolescentes de at 17 anos vivem com uma renda familiar per capita de meio
salrio mnimo e 18,5% com renda per capita de de salrio mnimo. Nesta situao,
estes indivduos no conseguem atender, minimamente, s suas necessidades dirias,
em contraste com a elevada concentrao de renda brasileira. O Brasil possui cerca de
191 milhes de habitantes, a stima economia do mundial e a oitava maior
concentrao de renda do mundo, com ndice de Gini prximo a 0,6. Os problemas
sociais ficam claros com relao ao Indice de Desenvolvimento Humano, para o qual o
Brasil, entre 187 naes, fica na 85 posio de acordo com dados de 2010 divulgados
pela Organizao das Naes Unidas (IBGE, 2010; PNUD, 2010).
Sobre a anlise da qualidade de vida no Brasil, destacam-se os trabalhos de
Arouca (1975), Bemh (1980), Possas (1989), Breilh e Gandra (1990), Laurell (1995),
Meeberg (2008), em que demonstram as relaes sade e qualidade de vida atravs de
trabalhos empricos. J o trabalho de Dasgupta (1992), Minayo (1995), Monteiro
(1995), Minayo, Hartz e Buss (2000), Seidl e Zannon (2004) exploraram as diversas
dimenses do tema sade e qualidade de vida.
Para Cruz Neto e Moreira (1999) o Estado, em suas diferentes estruturas e
poderes, torna-se responsvel direto pelo estabelecimento e desenvolvimento da
qualidade de vida de uma populao. Direitos bsicos dos indivduos como o acesso
alimentao, educao e sade, so pelo Estado influenciados, definidos e
implementados, atravs dos investimentos e das polticas pblicas.
Diante desta contextualizao formula-se a seguinte questo norteadora da
pesquisa: A gesto fiscal pautada no cumprimento das exigncias estabelecidas pela
LRF implica na melhoria dos indicadores sociais e, conseqentemente, na melhoria da
qualidade de vida da populao?
Visando responder questo formulada, o objetivo geral deste trabalho
consiste em verificar se os indicadores fiscais, estabelecidos nos moldes da Lei de
Responsabilidade Fiscal, influenciam os indicadores sociais dos municpios. Mais
especificamente, objetiva-se: (1) verificar se h relao dos indicadores fiscais sobre
os indicadores sociais; (2) identificar os fatores condicionantes da eficincia e
transparncia fiscal dos municpios; e (3) avaliar se h relacionamento entre a
transparncia e eficincia na gesto fiscal dos municpio. Devido complexidade das
variveis a serem analisadas neste estudo, delimitou-se como unidade de anlise os
municpios do Estado de Minas Gerais.

140

Minas Gerais uma das 27 unidades federativas do Brasil, sendo a quarta
maior em extenso territorial. o segundo Estado mais populoso do pas, possua em
2010, mais de 20 milhes de habitantes que se distribuam em 853 municpios numa
rea de 586.528,294 km
2
, sendo a unidade da federao brasileira com o maior nmero
de municpios. Os municpios mineiros representam 51,2% dos existentes na regio
Sudeste e 15,5% dos existentes no Brasil. Sua capital a cidade de Belo Horizonte,
que rene em sua regio metropolitana cerca de cinco milhes de habitantes, sendo,
assim, a terceira maior aglomerao populacional do pas.
Minas Gerais possui o terceiro maior Produto Interno Bruto do Brasil atingindo
aproximadamente R$ 282.522 bilhes de reais, superado apenas pelos Estados de So
Paulo e Rio de Janeiro. A estrutura econmica do Estado apresenta um equilbrio entre
os setores industrial e de servios, responsveis respectivamente por 45,4% e 46,3%
do PIB de Minas Gerais (IBGE, 2010).
2.Reviso de Literatura
2.1. Estado, Polticas Pblicas e Sociedade
Na literatura impreciso o conceito de Estado e comum a confuso entre o
termo Estado com governo, com estado-nao ou pas, e mesmo com regime poltico,
ou com sistema econmico. Contudo, tornou-se consenso que o Estado como
sociedade poltica apresenta quatro caractersticas principais: a soberania, o territrio,
o povo e a finalidade. E a partir destes elementos, pode ser conceituado como uma
instituio organizada poltica, social e juridicamente, ocupando um territrio
definido, normalmente onde a lei mxima uma Constituio escrita, e dirigida por
um governo que possui soberania reconhecida tanto interna como externamente. Um
Estado soberano sintetizado pela mxima "Um governo, um povo, um territrio"
(BRESSER PEREIRA, 2005 e DALARI, 1998). Destarte, representa o objetivo
supremo de qualquer Estado em qualquer tempo, promover a defesa, a ordem, o bem-
estar e o progresso (GROPALLI, 1971 apud DALARI, 1998).
Ao longo da histria, o Estado tem assumido as mais variadas feies, num
processo de transformao constante para se conformar dinmica social. Nesse
nterim, o Estado Moderno, ao longo de sua evoluo, foi levado a rever, por mais de
uma vez, sua forma de interveno na sociedade, implementando para tal fim
processos de reforma do Estado.

141

Tais reformas representaram movimentos pendulares que conduziram o Estado
ora centralizao administrativa, identificando-o com o tradicional Estado social-
burocrtico, ora a uma tendncia descentralizadora, marcada por maior flexibilizao
da estrutura administrativa, com a reduo do tamanho do Estado (BRESSER
PEREIRA, 2005).
Nesse novo cenrio de economia globalizada, intensa competio e
reorganizao da produo em escala mundial, a reforma busca solucionar a crise do
Estado que pode ser entendida sob duas vertentes: a crise fiscal, caracterizada pela
crescente perda de crdito por parte do Estado e pela poupana negativa, tornando-o
incapaz de realizar as polticas pblicas; e a crise do modelo burocrtico de gesto
pblica, marcado pelos altos custos e baixa qualidade dos servios pbicos.
Com o propsito de fornecer servios pblicos de qualidade e promover o bem
comum dos cidados o Estado prope polticas pblicas, que segundo Peters (1986)
a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e
que influenciam a vida dos cidados.
Nesta mesma linha Saravia e Ferrarezi (2006) consideram que as polticas
pblicas so um sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses,
preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou
vrios setores da vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de
atuao e da alocao de recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos.
Considerando a poltica pblica como um campo holstico, Theodor Lowi
(1972) desenvolveu um dos modelos explicativos mais conhecidos sobre sua tipologia,
que pode assumir quatro formatos em consonncia com o seu papel nas relao sociais
: polticas distributivas, regulatrias, redistributivas e constitutivas (SOUZA, 2006).
As polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos
processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir
vantagens e no acarretam custos, diretamente perceptveis, para os outros grupos,
dessa forma, propem a distribuio de benefcios individuais.
Enquanto que as polticas redistributivas atingem um maior nmero de pessoas
e impe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos
e futuro para outros; so, em geral, as polticas sociais universais, o sistema tributrio,
o sistema previdencirio e so as de mais difcil encaminhamento. Visam redistribuir
recursos entre os grupos sociais: buscando certa eqidade, retirando recursos de um
grupo para beneficiar outros, o que provoca conflitos.

142

As polticas regulatrias so mais visveis ao pblico e visam definir regras e
procedimentos que regulem comportamento dos atores para atender interesses gerais
da sociedade. Trabalham com ordens e proibies, decretos, leis e portarias. Os efeitos
referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da
configurao concreta das polticas. Os processos de conflito, de consenso e de
coalizo podem se modificar conforme a configurao especfica das polticas.
Polticas constitutivas determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos
processos e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendo
negociadas as polticas distributivas, redistributivas e regulatrias.
Assim, as polticas pblicas constituem-se em aes do Estado para promover
o bem comum da sociedade atravs do fornecimento de servios pblicos de
qualidade. Segundo Rezende (2001) o gasto social constitui uma das formas mais
efetivas de atuao do Estado. Gasto social aquele gasto voltado para a melhoria, a
curto e longo prazo, das condies de vida da populao No entanto, as polticas de
desenvolvimento econmico, implementadas no Brasil, sempre foram extremamente
conservadoras, o que proporcionou o aumento da concentrao de renda, ocasionando
com isso problemas de excluso social e cultural (FERNANDES, 1998). Na
expectativa de minimizar esses efeitos foi promulgada a Carta Magna de 1988.
A Constituio Brasileira de 1988, ao assegurar a todos os direitos sociais a
exemplo da educao, sade, alimentao, trabalho, moradia, lazer, segurana,
previdncia social, proteo maternidade e infncia, assistncia aos desamparados,
aponta o papel do Estado na elaborao e implementao de polticas pblicas para o
atendimento destes direitos. Rezende (2001) destaca que a finalidade dos gastos
sociais a reduo das desigualdades sociais existentes e a melhoria do padro de vida
da populao atravs de um maior acesso aos bens e servios pblicos (MARTINS e
LUQUE; 1999), que se materializam nos planos oramentrios.
Portanto, a formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que os
governos democrticos, representantes do povo perante o Estado, traduzem seus
propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou
mudanas na vida da populao (SOUZA, 2006). Na viso de Gaetani (1997), a
governana de um pas, dada pela capacidade de governar delimitada pelo aparato
administrativo existente, fundamental na modelagem dos limites e potencialidades
dos processos de viabilizao de polticas pblicas.

143

Neste aspecto o desenvolvimento resulta de um processo contnuo e
estruturado, com foco no apenas no crescimento econmico, mas tambm na
diminuio da marginalizao, das desigualdades sociais e regionais, sendo o Estado o
seu principal condutor, atravs do planejamento de mdio e longo prazos. Esse
planejamento envolve a ampliao de oportunidades individuais e coletivas geradas
pelo crescimento econmico. Mas, tambm passa pela observncia de valores
fundamentais balizados constitucionalmente, como a justia e a reduo da pobreza e
das desigualdades (BERCOVICI, 2003).
Para Habermas (1997), a sociedade civil compe-se de movimentos e
associaes, os quais captam os ecos dos problemas sociais que ressoam nas esferas
privadas, condensam-nos e os transmitem, a seguir, para a esfera pblica. O seu ncleo
institucional formado por associaes e organizaes livres, no-estatais e no-
econmicas, as quais ancoram as estruturas da comunicao da esfera pblica nos
componentes sociais do mundo da vida.
Dessa forma, o desempenho da gesto de uma organizao pblica aceitvel
ou satisfatrio quando, por meio da utilizao correta dos recursos, os objetivos
estabelecidos no desenho da poltica pblica so atingidos e as necessidades dos
cidados so supridas. Isso porque cabe ao governo o provimento de polticas pblicas
(SOUZA , 2006). Portanto, no h um modelo nico para a organizao de um Estado,
sua formao e organizao deve levar em considerao as diversas possibilidades
prticas e procurar adequ-las a realidade ftica de cada sociedade (MEDEIROS,
2006; e GIAMBIAGI e ALEM, 2008).
Para alcanar resultados em diversas reas, produzir bem-estar social e
promover o desenvolvimento socioeconmico, torna-se relevante a formulao de
polticas pblicas pelo governo (RUA, 1998). Logo, a formulao de polticas
pblicas constitui-se no estgio em que os governos democrticos, representantes do
povo perante o Estado, traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em
programas e aes que produziro resultados ou mudanas na vida da populao
(SOUZA, 2006).
O Estado, nessa nova tica, reduz seu papel de executor ou prestador direto de
servios para assumir o carter de regulador, indutor e mobilizador dos agentes
econmicos e sociais, cuja principal funo seria promover a coordenao estratgica
do desenvolvimento, da integrao regional e da insero no mercado internacional,

144

evitando, assim, a precarizao dos servios pblicos e uma maior excluso social
(GIAMBIAGI e ALEM, 2008; e BRESSER PEREIRA, 2005 ).
Matias-Pererira (2008) relata que a partir do aprofundamento e da expanso do
processo democrtico, a sociedade passou a exigir seus direitos e as responsabilidades
do Estado se diversificaram, o que fez com que o pas buscasse um sistema
institucional mais democrtico com justia social, especialmente no que se refere s
necessidades de transformaes estruturais que venham a diminuir as desigualdades e
as injustias na distribuio da riqueza, da renda e do poder.
2.2 Gesto Pblica e Desenvolvimento Socioeconmico
No existe uma definio universal sobre desenvolvimento e o seu conceito
tem se alterado ao longo do tempo. Souza (1993) destaca a existncia de uma corrente
que prega a similaridade de crescimento econmico com desenvolvimento, e ,uma
segunda que considera o crescimento econmico indispensvel ao desenvolvimento,
mas o primeiro no garante o segundo e nem tampouco se confunde com ele.
Segundo o autor, para a primeira corrente um pas subdesenvolvido porque
cresce menos que os desenvolvidos, e, isto acontece porque no utiliza integralmente
os fatores de produo, o que leva sua economia a crescer menos do que poderia. J a
outra corrente, considera que o crescimento uma variao quantitativa do produto,
enquanto que o desenvolvimento envolve mudanas qualitativas nas condies de vida
das pessoas, das instituies e da estrutura produtiva. Nesse sentido, o
desenvolvimento pressupe uma economia moderna, eficiente, acompanhado de
melhorias na qualidade de vida da populao, abrangendo aspectos econmicos e
sociais.
Com o debate sobre a escassez de recursos e a sustentabilidade das aes
humanas surge um novo conceito, o de desenvolvimento sustentado, que consiste em
uma srie de transformaes da sociedade que se realizam em cadeia de forma auto-
sustentada (CLEMENTE, 1994).
Costa (2006) argumenta que o desenvolvimento s ser verdadeiro se for
sustentvel, ou seja, para se ter um verdadeiro desenvolvimento deve haver a
promoo humana nos aspectos econmicos, social, poltico, ambiental e cultural.
Essa concepo de desenvolvimento demonstra a importncia das regies e
municpios, pois eles devem buscar formular polticas pblicas que visam a

145

sustentabilidade. Leff (2003) apud Tavares (2006, p.19) enfatiza que o desafio da
sustentabilidade pensar as singularidades e diversidades locais, construindo uma
racionalidade capaz de integrar as suas diferenas.
Sob essa perspectiva, o autor considera que o desenvolvimento de um
municpio depende, basicamente, da sua capacidade de organizao social, a qual
integra o aumento da autonomia no processo de tomada de deciso, uma maior
capacidade para reter e reinvestir o excedente econmico gerado em nvel local, um
processo crescente de incluso social e outro permanente de conservao e
preservao do meio ambiente microrregional (HADDAD, 2004, p. 34).
De acordo com Benko (1996) apud Tavares (2006, p.19), este novo paradigma
de desenvolvimento se ope quele determinado pelo poder central, pela rigidez das
formas de organizao clssica e pelas estratgias rgidas e centralizadas. Sua principal
caracterstica a flexibilizao, visto que corresponde a uma estratgia de
diversificao e enriquecimento das atividades sobre um dado territrio, com base na
mobilizao de seus recursos (naturais, humanos e econmicos) e de suas energias.
Nesse sentido, o planejamento municipal fundamental para o alcance de um
desenvolvimento local sustentvel, pois busca controlar as aes a serem
desempenhadas para que este se d de forma eficiente e eficaz (BOTEGA et al.,2006).
Portanto, a elaborao de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento local
deve considerar dimenses como o territrio, os municpios e as suas caractersticas
peculiares para evitar problemas de m focalizao desperdiando os recursos
pblicos.
O Estado, neste contexto , passa a assumir seu carter regulador, indutor e
mobilizador dos agentes econmicos e sociais, cuja principal funo seria promover a
coordenao estratgica do desenvolvimento, da integrao regional e da insero no
mercado internacional, evitando, assim, a precarizao dos servios pblicos e uma
maior excluso social (GIAMBIAGI e ALEM, 2008; e BRESSER PEREIRA, 2005 ).
Como expresso de seu carter regulador o Estado promove polticas
regulatrias para atender aos reclames da sociedade e garantir a proteo dos direitos
dos cidado, conforme preconizado no artigo 6 da Constituio Federal de 1988 so
direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a seguridade social,
a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados na forma desta
Constituio. Verifica-se que o legislador preocupou-se em estabelecer benefcios

146

sociais mnimos com vista a proporcionar o bem estar social e uma melhor qualidade
de vida populao.
As origens do termo qualidade de vida remetem a dcada de 1920, em que o
termo surgiu a partir das discusses sobre economia e bem-estar material (MAZO,
2003). No entanto, o conceito de qualidade de vida s foi implementado logo aps a
Segunda Guerra Mundial, no intuito de perceber a relao entre suporte financeiro e
melhores condies vida, como inferncia ao sucesso associado melhoria do padro
de vida, principalmente no que tange a obteno de bens materiais (PASCHOAL,
2001).
A Organizao Mundial da Sade considera a qualidade de vida como a
percepo do indivduo sobre a sua posio na vida, no contexto da cultura e dos
sistemas de valores nos quais ele vive, e em relao a seus objetivos, expectativas,
padres e preocupaes (WHOQOL GROUP, 1999, p.1405) Envolve o bem fsico,
mental, psicolgico e emocional, alm de relacionamentos sociais, como famlia e
amigos e tambm a sade, educao, poder de compra e outras circunstncias da vida.
Outra concepo para a expresso da qualidade de vida o somatrio de
fatores decorrentes da interao entre sociedade e ambiente, atingindo a vida no que
concerne s suas necessidades biolgicas e psquicas. Essa orientao, no sentido de
priorizar as necessidades, tem sido aceita, reconhecendo-se assim uma grande gama de
variveis distribudas nas reas fsicas, psicolgicas, sociais, material e estrutural
(COIMBRA, 1985 apud TOTTI et al., 2002).
J Amartya Sen (1995) apud Herculano et al. (2002) define qualidade de vida a
partir de dois conceitos: capacitao, que representa as possveis combinaes de
coisas que uma pessoa est apta a fazer ou ser, e funcionalidades, que representa partes
da condio de uma pessoa, as combinaes alternativas de funcionalidades que esta
pessoa possa conseguir. Desta forma, a qualidade de vida pode ser avaliada em termos
de capacitao para alcanar funcionalidades.
Para Minayo et al.. (2000), a qualidade de vida expressa por fatores objetivos
e subjetivos. Assim, o patamar material mnimo e universal para se falar em qualidade
de vida remete satisfao das necessidades mais elementares da vida humana como
alimentao, acesso gua potvel, habitao, trabalho, educao, sade e lazer;
elementos materiais que tm como referncia noes relativas de conforto, bem-estar e
realizao individual e coletiva.

147

O conceito de qualidade de vida tem uma grande subjetividade, mas pode ser
medido por alguns indicadores relativos ao total da populao e s possibilidades
econmicas locais, como os indicadores sociais. Portanto, a anlise dos indicadores
sociais de fundamental importncia, porque so meios de se comparar regies e de se
obter o conhecimento dos investimentos realizados pelos gestores nessas reas.
Os indicadores sociais podem ser classificados conforme a rea a que se
referem, exemplificam-se os indicadores da sade, da educao, de mercado de
trabalho, de segurana pblica e de justia, de infra-estrutura urbana, de renda e
desigualdade (JANNUZZI, 2001). A partir desses indicadores a Organizao das
Naes Unidas (ONU) criou o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) com a
finalidade de medir o desenvolvimento econmico e social do mundo, evidenciando o
conhecimento sobre a qualidade de vida das pessoas. uma maneira padronizada de
avaliao e medida do bem-estar de uma populao.
No Brasil, este ndice de referncia mundial, foi adaptado dando origem ao
ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM). Essa metodologia foi
desenvolvida por um grupo de pesquisadores da Fundao Joo Pinheiro e do IPEA
(Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas), para um estudo pioneiro sobre o
desenvolvimento humano nos municpios mineiros, realizado em 1996, com o apoio
da FAPEMIG - Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais. Por
causa dessas adaptaes, o ndice de desenvolvimento humano criado para os
municpios, embora conceitualmente prximo, diferente do IDH proposto pelo
PNUD, e traz como inovao o clculo do ndice em nvel de desagregao territorial
do municpio.
O ndice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal (IFDM) fruto de longa
pesquisa do corpo tcnico do Sistema FIRJAN (Federao das Indstrias do Estado do
Rio de Janeiro) e de consultas a especialistas externos e a diversos rgos de gesto
pblica e apresenta uma srie anual, de clculo simplificado e baseado em dados
oficiais. Este ndice abrange, com igual ponderao, trs reas: Emprego&Renda,
Educao e Sade, compostas por 12 indicadores. Distingue-se dos demais ndices
apresentados por ter periodicidade anual, recorte municipal e abrangncia nacional.
Dessa forma possvel monitorar periodicamente as potencialidades de
desenvolvimento scio-econmico de cada municpio (FIRJAN, 2010).
O ndice Mineiro de Responsabilidade Social IMRS um ndice sinttico
construdo a partir da seleo de indicadores que retratassem no s a situao

148

existente, mas tambm os esforos empreendidos para alterla. Da forma como foi
concebido, o ndice retrata a responsabilidade social conjunta dos diversos nveis de
governo, atravs de uma anlise mais aprofundada das informaes, mensurando o
nvel de desenvolvimento do municpio (FJP, 2010)
Neste estudo, qualidade de vida uma questo coletiva que se refere
satisfao do conjunto de indicadores que representam as necessidades bsicas de uma
populao, e para atender este objetivo sero utilizados indicadores que possam
indicar o nvel de desenvolvimento socioeconmico da regio.
3.Metodologia
Esta seo encontra-se dividida em trs partes, na primeira, est definida a rea
de estudo e amostra, na segunda tem-se as fontes de onde os dados foram coletados e
finaliza-se com os procedimentos analticos utilizados no estudo.
3.1.Unidades de anlise
A escolha do Estado de Minas Gerais se justifica pelo fato de apresentar
disparidades regionais com reflexos nos nveis intra e inter-regionais de qualidade de
vida. Coexistem em um mesmo escopo territorial, regies dinmicas e modernas em
contraste com regies atrasadas e estagnadas. Alm disso, o maior Estado da regio
sudeste, o segundo Estado brasileiro mais populoso, quarto do Pas em rea e possui a
terceira economia do Pas, ficando atrs de So Paulo e Rio de Janeiro. Possui 19
milhes de habitantes que se distribuem em 853 municpios numa rea de 586.528,294
km2 (IBGE, 2008).
Para esta pesquisa sero considerados 560 municpios, que representa 65,65%
do total. A excluso dos demais municpios se deu por motivo de ausncia de dados e
outliers que poderiam afetar os modelos.
3.2. Fonte de dados
Para a operacionalizao desta pesquisa, foram utilizados dados secundrios e
informaes de organismos oficiais, para dois perodos distintos, 2000 e 2007. As
variveis cujas informaes foram coletadas referem-se aos seguintes atributos:

149

Demografia no site do IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
sero coletadas informaes sobre Nmero total de residentes em cada
municpio; e o grau de urbanizao de cada municpio;
Indicadores econmicos - da pgina do IPEA Instituto de Pesquisa
Econmica e Aplicada foram utilizados os dados referentes Produto Interno
Bruto (PIB), Produto Interno Bruto (PIB) per capita, Rendimento Mdio no
Setor Formal; da pgina , ndice de Envelhecimento e Razo de Dependncia;
Indicadores Sociais a partir das pginas da FIRJAN Federao das
Indstrias do Rio de Janeiro e da FJP Fundao Joo Pinheiro sero
utilizados os dados sobre IFDM ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal
(Renda, Emprego, Sade e Educao), e a partir das pginas do DATASUS -
Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade do Brasil a Taxa
Bruta de Mortalidade.
Indicadores Fiscais - sero utilizados indicadores que possam medir o
desempenho fiscal de cada municpio do Estado de Minas Gerais. Neste
estudo, os indicadores fiscais utilizados referem-se aos ndices e indicadores
obtidos na pesquisa realizada por Ribeiro e Abrantes (2012).
3.3. Procedimentos analticos
O presente estudo foi desenvolvido em duas etapas. A primeira consistiu em
identificar e analisar se h influncia dos indicadores fiscais (proxy da LRF) sobre os
indicadores socioeconmicos (proxy da qualidade de vida). Como a Lei entrou em
vigncia em 04.05.2000 com efeitos a partir do ano de 2001, foram analisados dois
perodos 2000 e 2007, sendo o ano de 2000 considerado sem os efeitos da legislao e
2007 considerando o ano que sintetiza os efeitos da legislao no perodo de 2001 a
2007. Para tanto foi utilizado o modelo regressivo estimado pelo mtodo dos Mnimos
Quadrados Ordinrios (MQO). Este modelo tem como objetivo descrever a relao
entre duas ou mais variveis, atravs de uma equao funcional. Segundo Gujarati
(2000):

a anlise de regresso ocupa-se do estudo da dependncia de uma varivel,
a varivel dependente, em relao a uma ou mais variveis, as variveis
explicativas, com o objetivo de estimar e/ou prever a mdia (da populao)
ou o valor mdio da dependente em termos dos valores conhecidos ou
fixos (em amostragem repedida) das explicativas (GUJARATI, 2000).

150

A funo da regresso linear dada pela seguinte equao:

Y = +
1
X
1
+
2
X
2
+
3
X
3
+ +
n
X
n
+ (1)

Em que:

Y = varivel dependente;
= intercepto da funo;
= coeficiente angular (inclinao) da funo;
X
n
= variveis independentes (explicativas); e
= termo de erro (varivel aleatria no-observvel).

Os coeficientes angulares so parmetros do modelo que medem a variao no
valor da varivel Y, para cada variao unitria da varivel X, mantendo-se as demais
variveis constantes. O mtodo dos mnimos quadrados (MQO) tem por objetivo
determinar as estimativas
0
,
1
,
n
, onde a soma dos quadrados de seus resduos
menor do que a soma dos quadrados dos resduos de qualquer outra reta (HILL et al.,
2003). A aplicao do modelo de regresso linear mltipla MRLM carece da
verificao dos pressupostos de normalidade na distribuio dos resduos,
autocorrelao, multicolinearidade, homocedasticidade e especificao do modelo
(conforme detalhado no Apndice N).
Para a realizao do procedimento MRLM Modelo de Regresso Linear
Mltipla, sero considerados para anlise dos indicadores fiscais, indicadores que
mensuram o desempenho fiscal dos municpios mineiros de acordo com os preceitos
da Lei de Responsabilidade Fiscal (tabela 1). Estas variveis explicativas sintetizam a
situao fiscal do municpio considerando os preceitos da Lei de Responsabilidade
Fiscal, representando o comportamento das finanas pblicas municipais. Foram
selecionados indicadores de desempenho que traduziam trs dimenses da Lei:
planejamento (eficincia do gasto e indicador de desenvolvimento tributrio e
econmico), controle (receitas, despesas e limites legais) e transparncia (proxy de
transparncia fiscal). Assim, neste estudo os indicadores de desempenho fiscal foram
considerados como proxy da LRF.

151

Tabela 1: indicadores fiscais utilizados como proxy da LRF, nos anos de 2000 e 2007.
Aspecto
analisado
Dimenso Categoria Indicador
D
e
s
e
m
p
e
n
h
o

F
i
s
c
a
l

d
o

M
u
n
i
c
p
i
o

Controle
Receitas
Participao das receitas tributrias (RT)
Participao das receitas de transferncias (RTR)
Participao das receitas de capital (RK)
Participao das receitas de FPM (RFPM)
Participao das receitas de ICMS (RICMS)
Despesas
Participao das despesas correntes (DCR)
Participao das despesas de capital (DK)
Participao das despesas de custeio (DCT)
Participao das despesas com pessoal (DP)
Participao das despesas com amortizao e juros
(AMD)
Limites Legais
ndice de Resultado Oramentrio (IRO)
ndice de Capacidade de Pagamento (ICP)
ndice de Despesa com Pessoal (IDP)
ndice de Endividamento (IE)
Transparncia
Transparncia
Fiscal
ndice de Transparncia Fiscal Externa (ITFE)
Planejamento
Desempenho
Tributrio
ndice de Desenvolvimento Tributrio e
Econmico (IDTE)
Eficincia do
Gasto Social
ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS)
Fonte : Ribeiro e Abrantes (2012) e FJP Fundao Joo Pinheiro (2000, 2007).

Como proxy da qualidade de vida foram considerados os indicadores que
sintetizam o desenvolvimento socioeconmico para os perodos de 2000 (antes da Lei)
e 2007 (aps a Lei). As dimenses do desenvolvimento socioeconmico foram
extradas das disposies dos Planos Plurianuais do Governo Federal para o perodo de
2000-2007, nomeados como estratgia de desenvolvimento e suas dimenses, que
apresentou como objetivo geral de longo prazo: incluso social e desconcentrao da
renda com crescimento do produto e emprego, desenvolvimento ambientalmente
sustentvel, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo
de massa, por investimentos e pela elevao da produtividade, e viabilizado pela
expanso competitiva das atividades que superem a vulnerabilidade externa. As cinco
dimenses da estratgia (social, econmica, regional, ambiental e democrtica)
representam os megaobjetivos a ser perseguidos pelos municpios, estados e governo
federal (Anexo V, PPA 2000-2003 e PPA 2004-2007), a saber:
a) A dimenso social tem por objetivos a incluso social e a redistribuio da
renda. A estratgia de governo no mbito social se rege pelo preceito de
direitos fundamentais da cidadania e da garantia da universalizao do acesso a
servios pblicos essenciais, como a seguridade social (previdncia, assistncia

152

e sade) e a educao. So exemplos de polticas nesta dimenso: aes para
fortalecer o acesso universal e de qualidade a esses servios: previdncia,
assistncia, sade, educao, capacitao, cultura, gerao de emprego e renda
e melhorar as relaes e condies de trabalho, elevao sistemtica do salrio
mnimo, entre outras.
b) A dimenso econmica objetiva promover o crescimento estvel da renda e a
ampliao do emprego, em quantidade e qualidade. Para tanto se buscar
coordenao e o impulso aos investimentos em expanso da capacidade e
inovaes, condutores da elevao da produtividade e da competitividade, e
com nfase na formao de infra-estrutura e na eliminao da vulnerabilidade
externa. So exemplos de aes: ajuste das contas do setor pblico necessrio
evoluo favorvel da relao dvida/PIB e capacidade de investimento
pblico e privado.
c) A dimenso regional deve ser considerada na anlise das desigualdades
sociais e seu enfrentamento passa por uma nova poltica de desenvolvimento
regional e o fortalecimento do planejamento territorial no setor pblico. A
geografia do Brasil mostra ainda uma forte concentrao das atividades
econmicas e da populao sobre uma parcela menor do espao brasileiro.
Mostra uma geografia das desigualdades sociais e econmicas que comporta
vastos territrios vazios e pouco desenvolvidos, ao lado de outros que
apresentam alta concentrao de pobreza. Em ambos os casos, so regies com
reduzida capacidade de competir com os territrios mais dinmicos. Estas j
esto enfrentando os problemas de aglomerao excessiva: congestionamento
de fluxos, presso sobre o meio ambiente e a sade pblica, incapacidade de
absorver a presso migratria, ampliando os bolses de pobreza em todas as
grandes cidades.
d) A dimenso ambiental . deve orientar as escolhas no campo social e
econmico. Em face da presso que o desenvolvimento econmico impe
sobre os recursos naturais e os servios ambientais, os compromissos de justia
social com as geraes atuais so indissociveis do legado que se quer deixar
s geraes futuras. O objetivo o desenvolvimento voltado para justia social,
integrando igualmente o direito a um ambiente saudvel. Os principais
problemas que ameaam nossos ecossistemas demonstram a estreita relao
entre degradao ambiental e degradao social, como reas poludas,

153

inseguras e degradadas, acesso ao ar puro, gua potvel, saneamento bsico e
habitabilidade, expressando a distribuio desigual dos benefcios ambientais.
e) A dimenso democrtica tem por objetivos o fortalecimento da cidadania e a
garantia dos direitos humanos , polticos, sociais e civis, descentralizao,
planejamento participativo e gesto pblica orientada para o cidado, a
segurana pblica e a defesa da soberania nacional. O fortalecimento da
democracia requer tambm o combate ao autoritarismo, desigualdade e ao
clientelismo.

Destas cinco dimenses nesta pesquisa foram consideradas para anlise trs:
dimenso social, econmica e regional, que sero subdivididas em seis categorias com
seus respectivos indicadores, conforme demonstrado na tabela 2. Os indicadores que
sintetizam o desenvolvimento socioeconmico foram considerados como proxy da
qualidade de vida nos municpios
Tabela 2: indicadores socioeconmicos utilizados como proxy da qualidade de vida, nos anos de 2000 e
2007
Aspecto
analisado
Dimenso Categoria Indicador
D
e
s
e
n
v
o
l
v
i
m
e
n
t
o

s
o
c
i
o
e
c
o
n
m
i
c
o

m
u
n
i
c
i
p
a
l

Dimenso
Regional
Dinmica
Demogfica
Populao residente
Taxa de urbanizao
Dimenso
Social
Renda
Rendimento Mdio Formal
IMRS-renda (ndice Mineiro de Responsabilidade Social
Renda)
IFDM-renda (ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal-
renda)
Educao
IMRS-educao (ndice Mineiro de Responsabilidade
Social educao)
IFDM-educao (ndice Firjan de Desenvolvimento
Municipal-educao)
Sade
IMRS-sade (ndice Mineiro de Responsabilidade Social
sade)
IFDM-sade (ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal-
sade)
Taxa Bruta de Mortalidade
Dinmica
Social
IFDM (ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal)
IMRS (ndice Mineiro de Responsabilidade Social)
Dimenso
Econmica
Panorama
econmico
PIB Produto Interno Bruto
Razo de Dependncia
Fonte: IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica; IPEA Instituto de Pesquisa Econmica
e Aplicada; FIRJAN Federao das Indstrias do Rio de Janeiro; FJP Fundao Joo Pinheiro e
DATASUS - Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade do Brasil (2000 e 2007).

Em um segundo momento, foram analisados os fatores condicionantes para as
variveis eficincia do gasto social e transparncia fiscal externa, em dois pontos no

154

tempo: 2000 (antes da LRF) e 2007 (aps a LRF). Objetivou-se entender quais
aspectos analisados nesta pesquisa poderiam condicionar maiores nveis de
transparncia e eficincia em determinado municpio. Para tanto, inicialmente ser
utilizada a anlise de correlao para os ndices nos dois perodos (Apndice P). Como
hiptese, considerou-se que quanto mais forte e positiva for esta relao maior foi o
esforo dos gestores pblicos em manter o a condio mensurada pelo ndice.
Aps anlise exploratria dos dados, ser utilizado o teste Qui-quadrado para
verificar se h associao entre as variveis, sendo a hiptese nula a no existncia de
associao. um teste no paramtrico baseado na distribuio do Qui-quadrado
(PESTANA e GAGEIRO, 2008). Todos os dados foram analisados e compilados nos
softwares Stata 10.0 e SPSS 16.0. Foi utilizado como nvel de significncia para os
testes 95%.
4.Resultados
Nesta seo sero analisadas as possveis influncias de indicadores fiscais
(proxy da LRF), pautadas nas determinaes legais, principalmente, a LRF, sobre
indicadores socioeconmicos que, neste estudo, funcionam como proxy da qualidade
de vida da populao em determinada rea. Como so analisados 13 indicadores
sociais, foram obtidas 26 regresses para os perodos de 2000 e 2007. O ano de 2000
considerado como marco que sintetiza os resultados municipais antes da influncia da
austeridade fiscal imposta pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Enquanto que para o
ano de 2007 alm de outros fatores que poderiam alterar o desenvolvimento
socioeconmico, tambm h a Legislao em vigor.
Posteriormente, sero analisadas separadamente os ndice de eficincia do
gasto social e de tendncia a transparncia fiscal. Assim, conclui-se a anlise do trip:
planejamento, controle e transparncia da gesto pblica, que so os pilares da LRF
para garantir uma gesto fiscal responsvel, e, conseqentemente promover o
desenvolvimento municipal.
4.1. Anlise da influncia dos indicadores fiscais sobre os sociais, considerando as
seis categorias socioeconmicas
Para anlise da dinmica demogrfica dos municpios foi selecionada a
varivel taxa de urbanizao. Pretendeu-se explicar quais so os atrativos municipais

155

em termos fiscais para a concentrao urbana de habitantes em determinado
municpio. Ou seja, quais aspectos trabalhados pela gesto municipal que poderiam
influenciar a atrao de habitantes para o municpio.
A anlise da taxa de urbanizao foi obtida atravs de regresso realizada por
meio do mtodo dos mnimos quadrados ordinrios e utilizou-se a ferramenta stepwise
para selecionar as variveis significativas do modelo, comparando os anos de 2000 e
2007. Todos oss pressupostos da regresso foram atendidos (Apndice O) e na tabela
3 esto descritos os resultados da regresso obtida para o ano de 2000, onde foram
testadas todas as variveis relativas ao desempenho fiscal includas no modelo na
tentativa de identificar fatores que influenciassem a taxa de urbanizao. Destaca-se,
que o modelo tem capacidade explicativa (R
2
ajustado) de 38,66% e que todas as
anlises foram efetuadas ao nvel de significncia de 5%. Alm disso, o teste F
(ANOVA) indicou a existncia de significncia do R
2
(Pro>F: 0.0000).
Tabela 3: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente taxa de urbanizao, para o
ano de 2000.
Variveis
Independentes
Coeficiente Erro Padro t Significncia (95%)
IEGS 41.0315 9.8702 4,15 0.000
IRO -20.5719 9.1976 -2,24 0.026
IDTE 0.5044 0.04816 10.45 0.000
DP 19.4487 8.4618 2.29 0.022
Constante 12.3427 7.1795 1.72 0.046
F(4,483)=76,11; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,3866

Conforme observado, todas as variveis so estatisticamente significantes,
ento, pode-se inferir que influenciam o grau de urbanizao de um municpio no
Estado de Minas Gerais. Verificou-se relao positiva entre o ndice de eficincia no
gasto social, o ndice de desenvolvimento tributrio e econmico e a
representatividade da despesa com pessoal. O ndice de resultado oramentrio tem
uma relao negativa com o nvel de urbanizao da cidade, pois, para o ano de 2000
este ndice era negativo, indicando dficit oramentrio. J a aplicao eficiente dos
recursos pblicos na rea social e a fonte de empregos gerada pelos cargos pblicos do
Poder Executivo contriburam como atrativos para o povoamento de determinada
regio.
O mesmo no se pode afirmar para o ano de 2007, em que se verifica como
explicao para o aumento da taxa de urbanizao dos municpios apenas o ndice de

156

eficincia no gasto social e o ndice de desenvolvimento tributrio e econmico.
Portanto, ao longo do perodo verificou-se que os indutores do aumento da populao
urbana nos municpios mineiros so a alocao eficiente de recursos nas reas sociais
como educao, sade, saneamento e habitao, alm do potencial de arrecadao
municipal. Estes fatores em conjunto explicam 37,01% da variao na taxa de
urbanizao (R
2
ajustado de 37,01% com significncia de Prob>F: 0.0000), conforme
visualizado na tabela 4.
Tabela 4: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente taxa de urbanizao, para o
ano de 2007.
Variveis
Independentes
IEGS 39.1076 11.9819 3.26 0.001
IDTE 0.5229 0.04364 12.06 0.000
Constante 24.8184 7.97384 3.11 0.002
F(2,494)=145.10; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,3701

Na concepo e Jannuzi (2001) os problemas sociais do Brasil podem ser
compreendidos com o auxlio e interpretao de indicadores sociais. Estatsticas
publicadas pelo IBGE (2010) relatam que houve uma evoluo positiva destes
indicadores na ltima dcada, especialmente em relao ao aumento da expectativa de
vida, queda da mortalidade infantil, acesso a saneamento bsico, coleta de lixo e
diminuio da taxa de analfabetismo. Apesar da melhoria nesses ndices, ressalta que
h ntidas diferenas regionais, especialmente em relao ao nvel de renda, e que
precisam ser melhor compreendidas.
Para analisar a variao da renda dos habitantes de determinando municpios
foram selecionadas as variveis: rendimento mdio formal dos cidados e os ndices
ifdm-renda e imrs-renda. Pretendeu-se explicar quais indicadores da gesto fiscal
contribuem para a gerao de empregos e, consequentemente, o aumento da renda dos
contribuintes. Em 2000, observou-se que a variao da renda proveniente do trabalho
formal dos cidados em um municpio foi influenciada pelo ndice de amortizao das
dvidas municipais e pelo ndice de desenvolvimento tributrio e econmico. A relao
entre estes indicadores derivada do fato de que quando o municpio economiza com
o pagamento de juros e amortizaes de dvidas h sobras financeiras para o
investimento em polticas de fomento renda municipal. Como consequncia, h

157

melhoria nas condies tributrias e econmicas da rea (R
2
ajustado de 44,19% com
significncia de Prob>F: 0.0000, conforme visualizado na tabela 5).
Tabela 5: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente rendimento mdio formal, para
o ano de 2000.
Variveis
Independentes
AMD -831.6439 352.1150 2.36 0.001
IDTE 6.9226 0.3575 19.36 0.000
Constante 369.0906 13.6705 27.00 0.000
F(2,490)=195,75; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,4419

J para o ano de 2007, percebeu-se que a renda proveniente do trabalho formal
dos cidados mateve uma relao negativa com ndice de resultado oramentrio
(IRO) e esteve positivamente relacionada com o ndice de desenvolvimento tributrio
e econmico. Em 2007 a mdia para o IRO foi negativa, ou seja, houve dficit
oramentrio para a maioria dos municpios. Assim, pode-se inferir que o dficit
oramentrio reduziu as possibilidades de gerao de renda para a populao. Tambm
apurou-se que uma competente arrecadao tributria potencializou a gerao de
empregos, levando ao aumento da renda mdia do trabalhador. O comportamento
destas variveis em conjunto explicam cerca de 51,30% da variao na renda mdia do
contribuinte (R
2
ajustado de 51,30% com significncia de Prob>F: 0.0000, conforme
demonstrado na tabela 6).
Tabela 6: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente rendimento mdio formal, para
o ano de 2007.
Variveis
Independentes
IRO -198.4519 0.2861 -2.17 0.031
IDTE 6.6460 91.5644 22.58 0.000
Constante 534.9259 14.9652 35.74 0.000
F(2,494)=262,25; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,5130

Quanto anlise do ndice mineiro de responsabilidade social para a dimenso
renda (imrs-renda), pretendeu-se avaliar quais contribuies os indicadores fiscais
possibilitariam na gerao de renda considerando todos os setores municipais.
Analisando os resultados da regresso, pode-se dizer que esta varivel manteve uma
relao negativa com o ndice de resultado oramentrio (IRO) e com as receitas de
transferncias (RTR) no ano de 2000. Fato explicado pelo dficit oramentrio

158

apresentado neste perodo, e, pela alta representatividade das receitas de
transferncias. J com as receitas tributrias, receitas de imposto interestadual sobre a
circulao de mercadorias e servios, e com a despesa de custeio mateve um
relacionamento direto e positivo, conforme demonstrado na tabela 7. Assim, chegou-
se a inferncia de que o dficit oramentrio e a dependncia de transferncias
externas prejudicam o desenvolvimento municipal no que se referiu gerao de
empregos e renda (R
2
ajustado de 64,51% com significncia de Prob>F: 0.0000).
Tabela 7: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente imrs-renda
Variveis
Independentes
IRO -0,0709 0.3232 -2.19 0.029
RT 0.4629 0.0637 7.27 0.000
RTR -0.1882 0.0324 -5.80 0.000
RICMS 0.6565 0.0314 20.84 0.000
DCT 6.9226 0.0236 -3.57 0.000
Constante 369.0906 0.0313 19.83 0.000
F(5,488)=178,03; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,6451

Em 2007, verificou-se que a alta representatividade das transferncias
correntes, o pagamento de juros e amortizaes de dvidas, a diminuio das receitas
de capital e o nvel elevado das despesas de custeio da mquina administrativa so
fatores que tem reduzido o nvel de gerao de renda para os municpios mineiros.
Entretanto, a reduo do ndice de endividamento, a arrecadao tributria, e a
elevao das receitas provenientes das transferncias do ICMS so variveis que
contribuem para explicar o desenvolvimento de um municpio quanto a gerao de
empregos, conforme pode-se visualizar na tabela 8 (R
2
ajustado de 72,12% com
significncia de Prob>F: 0.0000).
Tabela 8: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente imrs-renda, para o ano de
2007.
Variveis
Independentes
IE 0.6572 0.2689 2.44 0.015
RT 0.4479 0.0815 5.49 0.000
RTR -0.2407 0.0358 -6.71 0.000
RK -0.2638 0.0732 -3.60 0.000
RICMS 0.6978 0.0288 24.21 0.000
DCT -0.2015 0.0416 -4.84 0.000
AMD -0.5873 0.1768 -3.32 0.001
Constante 0.8158 0.0578 16.06 0.000
F(7,482)=178,03; Prob=0,0000; R2 Ajustado=0,7212

159

Ao analisar o IFDM-renda (ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal,
dimenso renda) verificou-se que nenhum dos indicadores estudados possui
relacionamento significativo com este ndice. Assim, concluiu-se que os indicadores
fiscais no influenciaram o IFDM-renda.
Dentre todos os indicadores analisados, percebeu-se que os modelos
construdos para a dimenso renda foram os que possuram maior capacidade
explicativa. Sendo assim, pode-se considerar que melhorando os investimentos em
polticas pblicas destinadas a gerao de empregos, sem desperdcio de recursos, o
municpio ter condies de minimizar a concentrao de renda e reduzir as
disparidades regionais; conforme discutido por Castro et al. (2008), Rezende (2001) e
Souza (1993).
A educao importante para a formao de profissionais capacitados para o
mercado de trabalho, proporcionando seu melhor posicionamento frente a ofertas de
empregos podendo, dessa forma, contribuir para a melhoria na qualidade de vida da
populao, diminuio do desemprego, dentre outros benefcios. Para analisar se o
nvel educacional foi influenciado pelo cumprimento dos limites estabelecidos para a
gesto fiscal pela LRF foram selecionadas os ndices ifdm-educao e imrs-educao.
Nesta pesquisa percebeu-se que para a dimenso educao no h relao
significativa, estatisticamente, entre os indicadores fiscais e o IFMD-educao (ndice
Firjan de Desenvolvimento Municipal, dimenso educao).
Para a varivel imrs- renda (ndice mineiro de responsabilidade social,
dimenso renda) foram atendidos os pressupostos da regresso e as respectivas
estatsticas esto descritas no Apndice O. Em 2000, notou-se que a alta
representatividade da receita tributria, o recolhimento de ICMS e o baixo ndice de
despesa de pessoal influenciam positivamente o desenvolvimento de aes municipais
destinadas rea de educao. J a dependncia de transferncias externas um fator
que reduz a capacidade do municpio em investir na rea de educao, de acordo com
a demonstrao na tabela 9. Destaca-se, que o modelo tem capacidade explicativa (R
2

ajustado) de 30,71% e que todas as anlises foram efetuadas ao nvel de significncia
de 5%. Alm disso, o teste F (ANOVA) indicou a existncia de significncia do R
2

(Pro>F: 0.0000).

160

Tabela 9: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente imrs-educao
Variveis
Independentes
Coeficiente Erro Padro t Significncia
(95%)
RT 0.1695 0.0424 3.99 0.000
RTR -0.0624 0.0212 -2.93 0.004
RICMS 0.2047 0.0209 9.75 0.000
DP 0.0408 0.2001 2.04 0.042
Constante 0.5524 0.0203 27.08 0.000
F(5,488)=54,08; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,3071

Em 2007, verificou-se mudana no modelo que explica a variao no potencial
de desenvolvimento do municpio para a dimenso educao. Apenas as receitas de
ICMS possuram relao positiva com o imrs-educao, mantendo relacionamento
negativo com este as receitas de transferncias e a despesa com pessoal (tabela 10). O
modelo proposto tem capacidade explicativa (R
2
ajustado) de 27,08% e todas as
anlises foram efetuadas ao nvel de significncia de 5%. Alm disso, o teste F
(ANOVA) indicou a existncia de significncia do R
2
(Pro>F: 0.0000). O aumento da
despesa de pessoal e das transferncias de renda tem diminudo o potencial de
investimentos prprios dos municpios para atender as demandas de educao. Ao
passo que o desenvolvimento econmico, das atividades comerciais e industriais
geram renda para a regio e contribuem para aumentar o valor do mnimo legal a ser
utilizado na manuteno dos bens e servios do ensino (art 212 da CF/88).
Tabela 10: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente imrs-educao, para o ano de
2007.
Variveis
Independentes
RTR -0.2407 0.0358 -6.71 0.000
RICMS 0.6978 0.0288 24.21 0.000
DP -0.2015 0.0416 -4.84 0.000
Constante 0.8158 0.0578 16.06 0.000
F(3,482)=60,29; Prob=0,0000; R2 Ajustado=0,2708

Para analisar se o atendimento dos servios de sade sofreram alguma
influncia dos indicadores fiscais foram selecionados os ndices ifdm-sade, imrs-
sade e a taxa bruta de mortalidade. Nesta pesquisa verificou-se que para a dimenso
sude no h relao significativa, estatisticamente, entre os indicadores fiscais e o
imrs-sade (ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal, dimenso educao) e a
taxa bruta de mortalidade, portanto, tais variveis no foram influenciadas por nenhum
dos indicadores fiscais utilizados neste trabalho.

161

Porm para o IFMD-sade (ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal,
dimenso sade), no ano de 2000, apurou-se que as receitas de transferncias afetaram
negativamente a qualidade dos servios na rea de sade, ao passo que as receitas de
ICMS, FPM e capital e a despesa com pessoal influenciam positivamente. O modelo
proposto tem capacidade explicativa (R2 ajustado) de 6,98% e todas as anlises foram
efetuadas ao nvel de significncia de 5%, conforme tabela 11. O teste F (ANOVA)
indicou a existncia de significncia do R
2
(Pro>F: 0.0000). Embora com baixo
percentual explicativo, pode-se afirmar que existe relao entre as variveis.
Tabela 11: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente ifdm-sade
Variveis
Independentes
RTR -0.2156 0.1020 -2.11 0.035
RICMS 0.2129 0.0963 2.21 0.028
RK 0.0118 0.1106 0.11 0.049
RFPM 0.0051 0.0821 0.06 0.048
DP 0.1933 0.0687 2.81 0.005
Constante 0.7193 0.0742 9.69 0.000
F(5,487)=7,31; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,0698

Em 2007, o modelo no apresentou grandes variaes em sua estrutura.
Destaca-se que as receitas de capital, neste ano, influenciaram negativamente a oferta
de servios de sade no municpio, conforme demonstrado na tabela 12. Tal fato pode
ser creditado reduo da representatividade destas receitas nas receitas totais, devido
imposio legal de que a contratao de novos convnios est vinculada a regular
prestao de contas do mesmo. (R2 ajustado de 0,0511%, as anlises com nvel de
significncia de 5%, Prob>F: 0.0000).
Tabela 12: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente ifdm-sade,2007
Variveis
Independentes
RTR -0.2633 0.0957 -2.75 0.006
RICMS 0.3618 0.0841 4.31 0.000
RK -0.2206 0.1408 -1.57 0.018
RFPM 0.1817 0.0767 2.37 0.011
DP 0.0237 0.0862 0.28 0.043
Constante 0.8408 0.0702 11.97 0.000
F(5,477)=5.11; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,0511

Em relao aos servios bsicos de sade e educao, notou-se uma relao
fraca e positiva entre os indicadores fiscais e os ndices de sade e educao. Nestas

162

reas h a obrigatoriedade de cumprimento dos mnimos constitucionais (15% e 25%
das receitas tributrias e de transferncias), e verificou-se que o investimento nestas
reas foi alto, mas ineficiente. Assim no h melhorias que pudessem ser sentidas pela
populao, corroborando os estudos de Luque e Martins (1999) , Rocha (2001),
Almeida, Giambiagi e Pessoa (2006).
Para a anlise da influncia da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre o
panorama econmico dos municpios mineiros, foram escolhidas as variveis: razo de
dependncia e PIB (Produto Interno Bruto). Verificou-se que os modelos de regresso
construdos para as variveis PIB e Razo de Dependncia no atenderam aos
pressupostos bsicos para a validade da regresso. Sendo assim, inferiu-se que os
indicadores fiscais no atuam como fatores que influenciam o comportamento destas
duas variveis.
A dinmica social neste estudo est restrita a anlise dos ndices IFDM (ndice
Firjan de Desenvolvimento Municipal) e IMRS (ndice Mineiro de Responsabilidade
Social). Objetivou-se analisar se houve influncia dos indicadores fiscais sobre a
dinmica social em determinado municpio. Observou-se que, no ano de 2000, o
IFDM manteve relacionamento positivo com o ndice de eficincia social, ndice de
desenvolvimento tributrio e econmico e ndice de despesa com pessoal. Com a
despesa de custeio demonstrou relao negativa, conforme pode ser visualizado na
tabela 13. O poder explicativo do modelo de 17,23% (R2 ajustado), a um nvel de
significncia de 5% para o teste F (ANOVA).
Mais especificamente, pode-se dizer que o controle da despesa com pessoal,
mantendo-o a nveis baixos contribuiu para a elevao do IFDM. Tambm verificou-se
que o desenvolvimento de polticas tributrias e a alocao eficiente de recursos
pblicos nas reas de sade, educao, habitao e saneamento possibilitaram maiores
escores no IFDM. Isto , proporcionaram maior desenvolvimento do municpio
contribuindo para a melhoria da qualidade de vida da populao local.
Tabela 13: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente IFDM.
Variveis
Independentes
IEGS 0.1527 0.5068 3.01 0.003
IDTE 0.0012 0.0002 4.53 0.000
IDP 0.0924 0.0344 2.68 0.008
DCT -0.1155 0.0342 -3.37 0.001
Constante 0.4372 0.0432 10.12 0.000
F(4,483)=25,13; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,1723

163

Para o ano de 2007, verificou-se alteraes no modelo, com o acrscimo do
indicador de pagamento de juros e amortizaes. Sua capacidade de explicao
reduziu para 13,64% (R2 ajustado) conforme demonstrado na tabela 14. Os gastos
para a manuteno da Administrao Pblica (DCT) e para o pagamento de
amortizaes e juros da dvida consolidada afetaram negativamente o IFDM, pois o
gasto com estas despesas representam menos recursos para investir nas demandas
sociais.
Tabela 14: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente IFDM.
Variveis
Independentes
IEGS 0.0651 0.0568 1.11 0.033
IDTE 0.0013 0.0002 6.47 0.000
IDP 0.0052 0.0346 0.15 0.038
DCT -0.0039 0.0562 -0.07 0.041
AMD -0.5020 0.2653 -1.89 0.049
Constante 0.5472 0.0605 9.04 0.000
F(5,483)=14,97; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,1364

O IMRS uma verso complementar para se avaliar o nvel de
desenvolvimento de um municpio. Com relao a esta varivel tambm se apurou o
atendimento de todos os pressupostos da regresso linear (conforme apndice O). Em
2000, notou-se que o aumento do IMRS esteve relacionado positivamente com o
ndice de eficincia do gasto social, ndice de despesa com pessoal e elevao nas
receitas de capital (tabela 15). As receitas de capital referem-se aos convnios e
emprstimos com destinao especfica, como por exemplo, reparo de asfaltos,
construo de escolas, etc. fator que pode melhorar o nvel de desenvolvimento do
municpio. A alocao eficiente de recursos na rea social corroborou esta situao, e,
nesta poca as folhas de pagamentos no ultrapassavam em mdia 40% da receita
corrente lquida, o que proporcionava margens para a contratao de pessoal pelas
prefeituras. Esta ao colaborou para o aumento da renda dos cidados e, como
consequncia, pode possibilitar mais desenvolvimento social e humano.

164

Tabela 15: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente IMRS.
Variveis
Independentes
IEGS 0.3859 0.0241 16.00 0.000
IDP 0.0493 0.0207 2.38 0.018
RK 0.0728 0.0371 1.96 0.049
Constante 0.2339 0.0193 12.12 0.000
F(5,483)=14,97; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,1364

No ano de 2007, notou-se o acrscimo da varivel explicativa ndice de
transparncia fiscal externa no modelo, conforme demonstrado na tabela 16. Tambm
se verificou o aumento da capacidade explicativa do modelo para 18,07% (R2
ajustado). Observou-se que como houve reduo na representatividade das receitas de
capital para a arrecadao municipal, este indicador passou a influenciar
negativamente o grau de desenvolvimento da regio. A transparncia fiscal externa
referiu-se ao cumprimento dos dispositivos legais quanto a gesto fiscal responsvel
pelo municpio. Assim, pode-se inferir que quanto mais responsvel for o
administrador na gesto dos recursos pblicos maior a probabilidade de
disponibilizar informaes sobre sua gesto, atitude que pode colaborar para maior
desenvolvimento do municpio.
Tabela 16: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente IMRS.
Variveis
Independentes
IEGS 0.3293 0.0334 9.84 0.000
IDP 0.0242 0.0235 1.03 0.034
ITFE 0.0638 0.0207 3.07 0.002
RK -0.0585 0.0578 -1.01 0.042
Constante 0.3173 0.0284 11.16 0.000
F(4,485)=26,20; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,1807

Identificar e analisar a influncia da Lei sobre os indicadores scioecmicos
uma importante ferramenta para balizar o planejamento municipal, com relao a
proposio de metas e resultados fiscais que efetivamente possam contribuir para
melhorar o nvel de desenvolvimento social do municpio. Foram analisadas neste
estudo 6 (seis) categorias referentes ao desenvolvimento socioeconmico dos
municpios mineiros, a saber: dimenso demogrfica, renda, educao, sade,
panorama econmico e dinmica social. Apenas para a categoria panorama econmico
no se verificou relao entre os indicadores analisados.

165

Para anlise das regresses obtidas, foram consideradas como variveis
dependentes os indicadores sociais, e, variveis independentes ou explicativas os
indicadores fiscais (de acordo com as determinaes legais). Os resultados destes
modelos possibilitaram o entendimento de que h influncia dos indicadores fiscais
sobre os indicadores sociais na maioria dos modelos (53,86%). Neste trabalho, dos
treze indicadores analisados, em sete deles foi possvel constatar a influncia dos
indicadores fiscais, obviamente, em graus diferenciados. No quadro 1 , esto
sintetizadas as relaes entres os indicadores e ndices para o ano de 2000 (antes do
efeito da LRF).
No ano de 2000, percebeu-se que a receita tributria, gasto com pessoal,
receitas de capital, FPM e ICMS, ndice de Eficincia do Gasto Social, ndice de
Desenvolvimento Tributrio e Econmico, ndice de Despesa total com Pessoal e
despesa de custeio influenciaram positivamente os indicadores sociais, fato creditado
ao fato de que o investimento em gerao de empregos e o aumento da arrecadao
municipal podem colaborar para aumentar o nvel de desenvolvimento
socioeconmico do municpio. J o dficit oramentrio e o pagamento de
amortizao de dvidas influenciam negativamente os indicadores sociais, j que
representam aes da administrao municipal que culminaram na reduo de recursos
para investimentos nas reas sociais. As receitas de transferncias impactam
negativamente os indicadores sociais porque representaram a dependncia do Poder
Local de outras esferas do governo para atender s suas demandas.

F
i
s
c
a
i
s
S
o
c
i
a
i
s

Taxa
Urbani-
zao
Rendimento
Mdio Formal
IMRS-
renda
IMRS-
educao
IFDM-
sade
IFDM IMRS
RT
RTR
RICMS
DP
RK
RFPM
IEGS
IDTE
IDP
DCT
IRO
AMD
Quadro 1: Relao entre os indicadores fiscais e sociais, considerando o ano de 2000 (antes da LRF).

No quadro 2 , esto sintetizadas as relaes entres os indicadores e ndices para
o ano de 2007 (aps o efeito da LRF). Observou-se mudanas nas relaes entre os

166

indicadores, a receita tributria, receitas de FPM e ICMS, ndice de Eficincia do
Gasto Social, ndice de Desenvolvimento Tributrio e Econmico, ndice de Despesa
total com Pessoal continuaram a influenciar positivamente os indicadores sociais. O
dficit oramentrio, o pagamento de amortizao de dvidas e as receitas de
transferncias continuaram a influenciar negativamente os indicadores sociais. O gasto
com pessoal e as receitas de capital passaram a influenciar negativamente os
indicadore sociais, situao explicado pelo fato de o aumento da despesas com folha
de pagamentos comprometer mais recursos pblicos e desta forma influenciar
negativamente o nvel de investimento nas reas sociais. A reduo das despesas de
capital corroboram a maior dependncia da Administrao Municipal das
transferncias de recursos de outros entes da federao, fato que comprometeu o
investimento com recursos prprios do municpio para a execuo do programa de
governo.
Segundo Martins e Luque (1999), conforme os problemas sociais vo se
intensificando, os oramentos pblicos acabam sendo dominados por gastos que,
apesar de extremamente necessrios, resultam, de um lado, na reduo da capacidade
de investimento do Estado em polticas capazes, realmente, de reduzir os problemas
sociais. Neste cenrio, o desenvolvimento tributrio configura-se como uma
alternativa para aumentar a fonte de recursos prprios do municpio, sem elevar a
carga tributria. Pois possibilita agilidade na arrecadao de tributos com a reduo
dos longos processos de dvida ativa tributria, corroborando o posicionamento de
Pereira (2002, Nascimento (2006) e Souza (2007).

F
i
s
c
a
i
s
S
o
c
i
a
i
s

Taxa
Urbaniz
ao
Rendimento Mdio
Formal
IMRS-renda
IMRS-
educao
IFDM-
sade
IFDM IMRS
RT
RTR
RICMS
DP
RK
RFPM
IEGS
IDTE
IDP
DCT
IRO
AMD
ITFE
Quadro 2: Relao entre os indicadores fiscais e sociais, considerando o ano de 2007 (depois da LRF).

167

Este resultado configura um diagnstico que pode ser utilizado pelos gestores
municipais, principalmente, aqueles que se preocupam em desenvolver uma gesto
fiscal pautada em cdigos de conduta moral e tica para atender s reais demandas da
sociedade. A juno da disciplina fiscal com anlises minuciosas das necessidades da
populao, em uma determinada regio, poder possibilitar a elaborao e execuo de
um planejamento focado na reduo das disparidades locais.
Na concepo de Souza (2006), Gaetani (1997), Medeiros (20006) e Giambiagi
e Alm (2008) a formulao e implementao das polticas pblicas regionais devem
considerar as possibilidades prticas dos municipos e adequ-las as carncias
coletivas. Assim, pode-se traar metas de resultado fiscal que contribuam para a
reduo das disparidades locais, melhorando as condies de vida dos cidados.
4.2. Anlise da eficincia e da transparncia na gesto fiscal dos municpios
mineiros
J no caput da Lei de Responsabilidade Fiscal, o legislador introduz ao
administrador municipal a necessidade de uma conduta pautada na gesto transparente
e eficiente dos recursos pblicos. Por isso, os objetivos secundrios deste estudo
consistiram em analisar os fatores determinantes da eficincia e da transparncia nos
municpios mineiros. Para a anlise da eficincia foi utilizado o IEGS ndice de
Eficincia do Gasto Social que mensura a alocao eficiente de recursos pblicos nas
reas de educao e cultura, sade e saneamento, habitao e urbanismo para os
municpios mineiros.
Nesta pesquisa foi utilizada como proxy do grau de transparncia fiscal dos
municpios o ITFE ndice de Transparncia Fiscal Externa, que obtido atravs da
mdia ponderada do parecer prvio do Tribunal de Contas e da divulgao pelo
prprio Poder Executivo Municipal de suas demonstraes contbeis para acesso
pblico na pgina do Tesouro Nacional. A eficincia e a transparncia do gasto
pblico, de acordo com Banco Interamericano de Desenvolvimento, so elementos
essenciais para promover a governana, que representa a capacidade de ao do Estado
para implementar polticas pblicas que possam atingir os objetivos coletivos
(Gaetani, 1997).
Antes de proceder aos testes da regresso, foi realizada a anlise de correlao
dos ndices com o intuito de verificar se os ndices apresentavam consistncia ao longo

168

dos anos. Para anlise foi utilizado o coeficiente de Pearson ( de Pearson), conforme
demonstrado no quadro 3, observou-se que o IEGS 2000 e IEGS 2007, bem como o
ITFE 2000 e ITFE 2007, apresentaram boa correlao. J a correlao entre
transparncia e eficincia inversa, ou seja, aumento em uma das variveis causaram
reduo nos nveis da outra. Mais especificamente, baixos nveis de transparncia
impactam negativamente os escores de eficincia, quando se considerou os municpios
mineiros nos perodos de 2000 e 2007.

ANALISE DE CORRELAO IEGS200
0
IEGS200
7
ITFE2000 ITFE2007
IEGS2000
Coeficiente de correlao 1,000 0,643 -0,108
Significncia - 0,000 0,042
N 497 497 497
IEGS2007
Coeficiente de correlao 0,643 1,000 -0,281
Significncia 0,000 - 0,008
N 497 497 497
ITFE2000
Coeficiente de correlao -0,108 1,000 0,905
Significncia 0,042 - 0,000
N 497 497 497
ITFE2007
Coeficiente de correlao -0,281 0,905 1,000
Significncia 0,008 0,000 -
N 497 497 497
Quadro 3: Anlise de correlao entre as variveis considerando os anos de 2000 e 2007.

Nota
:
A correlao significante ao nvel de 1%.

Considerando a anlise dos fatores que podem explicar os nveis de
transparncia e eficincia em um municpio, verificou-se que para ambas as variveis
(eficincia e transparncia) os pressupostos do modelo de regresso linear foram
satisfeitos, em consonncia com as estatsticas apresentadas no apendice O.
A eficincia condio necessria para que no haja desperdcio das verbas
pblicas em detrimento do atendimento das necessidades coletivas em consonncia
com os princpios constitucionais. Analisando o modelo obtido que possui potencial
explicativo de 47,68% (R2 ajustado), observou-se que, para o ano de 2000, o PIB, o
ndice de desenvolvimento tributrio e econmico, o ndice municipal de
responsabilidade social e a taxa de urbanizao do municpio influenciaram
positivamente o ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS) (tabela 17). O IEGS
mensura a eficincia da aplicao de recursos nas reas de educao, sade, habitao
e saneamento, e, verificou-se que quanto maior a renda, a arrecadao tributria, mais

169

eficientemente os recursos foram alocadas. Quanto mais concentrada foi a populao
na zona urbana do municpio, maior foi a demanda por servios nas reas sociais.
Tabela 17: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente eficincia
Variveis
Independentes
PIB 5.86e-06 1.22e-06 4.82 0.000
IDTE 0.0009 0.0002 3.56 0.000
TXURB 0.0007 0.0001 3.66 0.000
IMRS 0.4038 0.0689 5.85 0.000
Constante 0.4218 0.0323 13.05 0.000
F(4,492)= 114.02; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,4768

Em 2007, o modelo explicativo permaneceu o mesmo, porm sua capacitao
de explicao reduziu para 34,49% (R2 ajustado), conforme demonstrado na tabela 18.
Esta reduo foi devido queda do relacionamento entre o IMRS com o IEGS,
embora ainda seja significativo. Pode-se inferir que ao longo dos anos o nvel de
eficincia do gasto social esteve diretamente relacionado s variaes no PIB, no
IDTE, no IMRS e na concentrao urbana de cada municpio no Estado de Minas
Gerais.
Tabela 18: Resultado da regresso (stepwise) para a varivel dependente eficincia.
Variveis
Independentes
PIB 2.16e-06 5.11e-07 4.22 0.000
IDTE 0.0011 0.0002 4.60 0.000
TXURB 0.0006 0.0001 3.79 0.000
IMRS 0.0205 0.0625 3.53 0.043
Constante 0.6261 0.0095 65.69 0.000
F(3,493)=88.06; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,3449

A transparncia alm de ser princpio basilar da LRF tambm um dos
pressupostos para uma melhor governana corporativa. Assim, est disciplinada desde
a nossa carta magna at s instrues normativas dos rgos de controle externo no
mbito nacional. Verificou-se que o nvel de transparncia fiscal externa (ITFE) esteve
relacionado positivamente ao PIB, ndice de resultado oramentrio e o IMRS, e,
negativamente com o aumento da populao e do IDTE. Portanto, o aumento da
populao e da carga tributria contribuiram para a reduo da transparncia fiscal.
Enquanto que o nvel de responsabilidade social, supervit oramentrio e aumentos
da renda colaboraram para a elevao do ITFE, conforme demonstrado na tabela 19. O

170

poder explicativo do modelo de 5,53% (R2 ajustado), a um nvel de significncia de
5% para o teste F (ANOVA).
Variveis
Independentes
Coeficiente Erro Padro t Significncia
(95%)
populao -9.83e-06 4.76e-08 -2.06 0.040
PIB 3.39e-06 2.01e-06 1.69 0.048
IDTE -0.0016 0.0004 -3.67 0.000
IRO 0.1461 0.0641 2.28 0.023
IMRS 03905 0.1106 3.53 0.000
Constante 0.3992 0.0535 7.46 0.000
F(5,485)= 6,73; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,0553

Em 2007, o modelo sofreu alteraes com o acrscimo da varivel IFDM-
sade, que mateve relao positiva com o nvel de transparncia fiscal externa. Assim,
o modelo aumenta a capacidade explicativa para 7,51%, de acordo com o
demonstrado na tabela 20. Ento, pode-se dizer que em um municpio onde se
presenciou maior qualidade dos servios na rea de sade, a populao tende a cobrar
mais responsabilidade fiscal dos administradores pblicos. Em tese, quanto maiores os
indicadores positivos a respeito do municpio, maior ser a tendncia dos gestores em
divulg-los para a sua populao, conforme pressupostos da Teoria da Agncia.
Variveis
Independentes
populao -8.26e-08 4.16e-08 -1.99 0.047
PIB 2.70e-06 9.77e-07 2.77 0.006
IDTE -0.0021 0.0004 -4.47 0.000
IRO 0.1549 0.0811 1.91 0.047
IMRS 0.5116 0.1159 4.41 0.000
IFDMSAU 0.0766 0.0452 1.69 0.041
Constante 0.2071 0.0681 3.04 0.002
F(6,489)= 7,70; Prob=0,0000; R2 Ajustado= 0,0751

Em um segundo momento, procurou-se analisar se havia relacionamento entre
a transparncia e a eficincia em determinado municpio. Considerando as
peculiaridades das variveis, como por exemplo, dados que no apresentaram
distribuio normal, procedeu-se ao teste qui-quadrado com a finalidade de apurar se
existe associao entre estas variveis. Portanto, a hiptese nula foi de que as variveis
so independentes, e, a hiptese alternativa, de que houve associao. A um nvel de

171

significncia de 95%, apurou-se a existncia de associao entre as variveis (ano de
2007, sig=0,026, ano de 2000, sig=0,043).
Considerando a associao entre as variveis, foi construda uma matriz para
cada um dos anos analisados, considerando trs grupos para cada indicador (alto,
mdio e baixo desempenho) a partir das suas mdias e desvio-padro. Os resultados
esto apresentados nos quadros 4 e 5. Percebeu-se que de 2000 para 2007, diminuiu o
nmero de municpios com alto nvel de transparncia fiscal externa, no percentual de
10,5%, fato creditado ao aumento da austeridade fiscal imposta pela Lei de
Responsabilidade Fiscal. Como a aprovao das contas pblicas municipais tem
diminudo, pode-se inferir que muitos municpios no conseguem cumprir os
dispositivos fiscais estabelecidos pela austeridade da legislao em vigor.

T
R
A
N
S
P
A
R
N
C
I
A

EFICINCIA
NVEL Alta Mdia Baixa
Alta
Municpios 6 64 15
% do Total 1,2% 12,9% 3,0%
Mdia
Municpios 57 237 54
% do Total 11,5% 47,7% 10,9%
Baixa
Municpios 6 47 11
% do Total 1,2% 9,5% 2,2%
Quadro 4: Matriz transparncia e eficincia, considerando o ano de 2000
Fonte : Elaborao da autora,2012.

Tambm verificou-se, que de 2000 para 2007, aumentou em 8,70% a
quantidade de municpios mineiros que alocaram de forma eficiente os seus recursos
em reas sociais. Isto demonstrou que uma realidade no Estado de Minas Gerais o
fato de que a eficincia na aplicao de recursos nas reas de sade, educao,
saneamento e habitao, tem aumentado.
A grande maioria dos municpios mineiros se situaram nas faixas de mdio
desempenho relativo tanto para a transparncia fiscal externa quanto para a eficincia
do gasto social, o que significou razoveis nveis de eficincia e baixo nveis de
transparncia. Assim, pode-se inferir que a aprovao das contas municipais,
cumprindo os critrios estabelecidos pela legislao, no implica necessariamente em
eficincia na alocao dos recursos pblicos. possvel que um municpio aplique

172

seus recursos na rea social de forma eficiente mesmo tendo suas contas rejeitadas
pelo Tribunal de Contas.

Quadro5: Matriz eficincia e transparncia, considerando o ano de 2007.
Fonte : Elaborao da autora,2012.

Contudo, conforme discutido por de Rezende, Slomski e Corrar (2005), Souza
Jr. Gasparini (2006), Siqueira (2006) Piancasteli e Boueri (2008) e Boina et al. (2008),
neste estudo, observou-se a importncia de regras fiscais para o equilbrio fiscal, mas
tambm verificou-se a necessidade da eficincia e transparncia do gasto pblico,
conjugadas ao atendimento das necessidades da populao e a mudana do perfil da
Admistrao Pblica, como etapas complementares como mecanismos para se atingir
melhores nveis de governana no Setor Pblico.
5. Concluses
A Responsabilidade Fiscal consiste na atuao dos governantes perante a
gesto do Errio Pblico por meio de uma conduta pautada nos princpios da
Administrao Pblica: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia, bem como na accountability dos prprios atos perante a sociedade.
Entretanto, verificou-se que, principalmente na dcada de 1990, tais preceitos no
vinham sendo seguidos satisfatoriamente tendo em vista a trajetria apresentada pelas
finanas da Administrao Pblica Brasileira .
Neste contexto, nesta pesquisa foi proposta uma avaliao mais completa do
desempenho fiscal dos municpios, com considerando os efeitos da implantao da
LRF luz de indicadores socioeconmicos. A finalidade era responder se o gestor que
T
R
A
N
S
A
R
E
N
C
I
A

EFICIENCIA
NVEL Alta Mdia Baixa
Alta
Municpios 7 36 19
% do Total 1,4% 7,2% 3,8%
Mdia
Municpios 53 251 55
% do Total 10,7% 50,5% 11,1%
Baixa
Municpios 15 53 8
% do Total 3,0% 10,7% 1,6%

173

cumprir todos os requisitos estabelecidos pela legislao vigente promoveu, alm da
sustentabilidade econmico-financeira, melhorias na qualidade de vida da populao
de seu municpio. Neste estudo a qualidade de vida avaliada a partir de seis
categorias do desenvolvimento socioeconmico dos municpios mineiros: dimenso
demogrfica, sade, educao, renda, panorama econmico e dinmica social,
totalizando 13 indicadores sociais.
Respondendo a questo deste estudo, observou-se que para a maioria dos
indicadores sociais analisados houve influncia dos indicadores fiscais, logo, pode-se
inferir que houve reflexos positivos da LRF sobre a qualidade de vida da populao
nos municpios mineiros. Para as dimenses renda, dinmica social e taxa de
urbanizao percebeu-se um relacionamento mais elevado. Portanto, quanto melhor o
desempenho fiscal do municpio mineiro maior a probabilidade de que se confirme
aumentos na renda e gerao de empregos, melhoria da qualidade na prestao de
servios sociais e maior concentrao da populao urbana.
Em relao aos servios bsicos de sade e educao, notou-se uma relao
fraca e positiva entre os indicadores fiscais e os ndices de sade e educao, assim
no houve melhorias que pudessem ser sentidas pela populao. Enquanto que para a
dimenso renda, pode-se considerar que melhorando os investimentos em polticas
pblicas destinadas a gerao de empregos, sem desperdcio de recursos, o municpio
ter condies de minimizar a concentrao de renda e reduzir as disparidades
regionais.
O aumento das atividades econmicas no municpio, neste estudo, identificado
pela arrecadao de ICMS contribuiu para o aumento da renda, maior acesso de
estudantes a escola, atendimento de servios bsicos de saneamento e suprimento das
carncias na ateno bsica no provimento de servios de sade.
Tambm se verificou que a alocao eficiente do gasto social pode possibilitar
maior grau de desenvolvimento do municpio, atendendo as necessidades da sociedade
e suprindo carncias e falhas na prestao de servios pblicos. O desenvolvimento
tributrio configura-se como uma alternativa para aumentar a fonte de recursos
prprios do municpio, sem elevar a carga tributria.
Apurou-se que no houve relao entre os indicadores do cenrio econmico
do municpio e os indicadores fiscais, ou seja, a responsabilidade fiscal no e relao
com a variao do PIB municipal.

174

Notou-se que a reduo das receitas de capital tem prejudicado o nvel de
desenvolvimento das reas, j que esta fonte de recursos representa aportes
financeiros aos municpios para atendimento de demandas especficas (como
convnios). O aumento das transferncias correntes afetou negativamente os
indicadores sociais, j que torna o muncpio dependente de recursos externos.
Tambm afetou negativamente o nvel de desenvolvimento local, o pagamento de
juros e amortizaes e o aumento das despesas de custeio da mquina. Pois, estes
gastos diminuem a quantidade de recursos disponveis para investir em reas sociais e
assim afetam a qualidade de vida.
Identificou-se como fatores condicionantes da eficincia do gasto social o
produto interno bruto, o nvel de desenvolvimento tributrio e econmico, a taxa de
urbanizao e a responsabilidade social da administrao municipal. Para a
transparncia fiscal, obtida por meio da avaliao dos rgos de controle externo,
verificou-se que os fatores PIB, supervit oramentrio, responsabilidade social, e
qualidade em servios de sade podem aumentar o nvel de transparncia fiscal
externa, ao passo que o tamanho da populao e a carga tributria podem afetar
negativamente este ndice.
Ento, o retrato qualitativo da gesto mineira fornecido, neste trabalho, pela
anlise dos impactos do desempenho fiscal sobre a qualidade de vida da populao
pode ser utilizado como uma ferramenta importante para a elaborao e execuo do
planejamento municipal focado no atendimento das necessidades da populao local.
Pois o administrador pblico precisa de diagnsticos confiveis sobre a situao do
seu municpio para que possa direcionar os investimentos de maneira e suprir as
carncias da populao, bem como gerenciar de forma eficiente a mquina
administrativa.
Neste sentido, chega-se a discusso sobre a qualidade do gasto pblico, que
deve ser mensurada considerando conjuntamente a utilizao de indicadores de
eficincia e eficcia das aes pblicas. Desse modo, recomenda-se pesquisas focadas
no aperfeioamento da normatizao, aprimorando as discusses dos efeitos de
polticas regulatrias sobre a qualidade de vida dos habitantes, considerando aspectos
das peculiaridades regionais e outras dimenses do desenvolvimento social e humano.

175

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179

CONCLUSES GERAIS
Ao longo deste estudo foi apresentada uma anlise pormenorizada dos
pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal: controle, transparncia e
planejamento, buscando responder se a austeridade fiscal preconizada pela Lei
promove melhoria nas condies de vida da populao.
O diagnstico das finanas pblicas municipais em Minas Gerais revelou
que os dispositivos da LRF esto sendo cumpridos, em sua maioria, pelas
administraes municipais. Todavia, ressalta-se que nem todos os requisitos
legais para uma boa gesto fiscal causaram impactos positivos na estrutura dos
gastos e receitas municipais.
Algumas das alternativas utilizadas na busca do ajuste fiscal implicaram
em uma gesto de resultados sem a consequente reestruturao da despesa
pblica. Assim, verficou-se a reduo de investimentos sociais, diminuio
significativa de obteno de convnios e tranferncias de capital para aquisio
de equipamentos ou construo de obras de infraestrutura urbana e rural,
aumento expressivo das despesas de custeio, queda na eficincia da arrecadao
tributria, entre outros fatores que culminaram na inibio de aes pblicas
direcionadas para o atendimento das necessidades coletivas.
Embora tenham diminudo os ndices de endividamento, as metas de
resultado oramentrio no foram plenamente atendidas, e a capacidade de
pagamento a curto prazo, que j era baixa, diminuiu aps a referida Lei.
Observou-se que o equilbrio oramentrio no se converteu em melhoria da
situao econmico-financeira, o que causa preocupao quando se verificou
aumentos nas despesas no acompanhados por eficincia na arrecadao
tributria, conjugado a alta dependncia de recursos de outros entre federados.
Assim, a autossuficincia econmico-financeira dos municpios s ser possvel
mediante uma reforma do sistema de arrecadao tributrio municipal,
principalmente, para os municpios de pequeno porte.
A transparncia governamental ganhou destaque na Lei de
Responsabilidade Fiscal que inseriu dispositivos que demandam uma srie de
obrigaes relacionadas divulgao de informaes sobre a atuao dos

180

governos em suas diferentes esferas (municipal, estadual e federal). Nesta
pesquisa, apurou-se que aps o aumento do rigor fiscal os gestores municipais
tendem a no diponibilizar os dados de sua administrao e tampouco o parecer
de anlise sobre suas contas, pois estes tem obtido pareceres desfavorveis.
Observou-se que a maioria dos municpios apresentaram menor nvel de
tendncia transparncia aps a edio da LRF. Situao que contribuiu para o
aumento da assimetria informacional nestas localidades, explicada pela
existncia de informaes que os gestores pblicos optam por no divulgar, em
decorrncia de interesses que possuem que so conflitantes com os interesses
coletivos dos cidados; as informaes so divulgadas nas quantidades, formas
e perodos estratgicos, que favoream a permanncia dos gestores e assegurem
a realizao dos seus interesses. Nesta pesquisa, chegou-se a concluso de que
os nveis de assimetria informacional esto correlacionados aos nveis de
transparncia, quanto maior o nvel de transparncia de um governo (ou
organizao) maior ser a simetria da informao, contribuindo para fomentar o
controle social.
De acordo com os resultados deste trabalho, a tendncia transparncia
fiscal da gesto pblica mineira est em estgio prematuro, e, ainda h um
caminho a ser percorrido para que funcione como instrumento para auxiliar o
cidado a tomar decises sobre os atos do administrador pblico. O baixo nvel
de transparncia pode estar vinculado, em geral, aos municpios menos
desenvolvidos economicamente, j que no possuem instrumentos de TICs
acessveis. Comprovou-se neste trabalho que o desenvolvimento das
tecnologias de informao e comunicao consitui uma ferramenta que pode
auxiliar o aumento dos nveis de transparncia governamental, como exemplos,
site do Tribunal de Contas e do Tesouro Nacional.
Alm do grau de transparncia municipal, tambm se analisou o nvel de
eficincia dos municpios mineiros, atravs da construo do ndice de
Eficincia do Gasto Social (IEGS), que reflete as decises e aes polticas
assumidas pelos governos municipais para investimento na rea social.

181

Os resultados expuseram muitas limitaes na ao do poder local, no
Estado de Minas Gerais, quanto ao provimento dos servios na rea social, j
que os municpios mostraram-se ineficientes quanto alocao de recursos
pblicos. Constatou-se grande disparidade entre os municpios mineiros,
principalmente quanto concentrao de renda e condies mnimas de
moradia. As reas de educao, cultura, sade, saneamento, habitao e
urbanismo exibiram melhorias ao longo do perodo analisado. J para os
indicadores de emprego e renda, a alocao ineficiente dos recursos tem
comprometido as demandas sociais com relao gerao de emprego e
incluso social do indivduo. Esta situao contribuiu para a precarizao da
qualidade de vida da populao e concentrao de renda por poucos extratos
sociais.
Considerando os resultados, apurados neste trabalho, com relao
eficincia da aplicao de recursos nas reas sociais preciso que haja uma
reformulao das prticas de gesto nos municpios mineiros, no intuito de
aperfeioar os mtodos adotados, para que os recursos pblicos no sejam
utilizados ineficientemente, podendo propiciar populao o melhor
provimento de suas necessidades essenciais. Assim, a eficincia na alocao de
recursos pblicos pode ser uma alternativa para a reduo de distores sociais
nestas localidades.
Com a finalidade de responder se o gestor que cumprir todos os
requisitos estabelecidos pela legislao vigente promove melhorias na qualidade
de vida da populao de seu municpio, foi proposta uma anlise comparativa
entre a dimenso fiscal e social para os municpios mineiros. Buscava-se aferir
o avano de uma populao analisando sua situao econmica, caractersticas
sociais, culturais, polticas, entre outras, que pudessem influenciar a qualidade
da vida humana.
Como resposta para esta pergunta, observou-se que para a maioria dos
indicadores sociais analisados houve influncia dos indicadores fiscais, ou seja,
de seis dimenses socioeconmicas analisadas, cinco sofreram influncia da
responsabilidade fiscal, a saber: renda, dinmica social, taxa de urbanizao,

182

sade e educao. O cenrio econmico do municpio no foi influenciado por
nenhum dos indicadores fiscais, ou seja, o seu bom desempenho fiscal no
promover aumento em seu PIB.
Neste relacionamento, identificou-se que o nvel de desenvolvimento
tributrio, a arrecadao de tributos, as transferncias de ICMS e FPM, a
eficincia na alocao de recursos destinados rea social, controle da despesa
com pessoal e nvel de transparncia podem contribuiram para o
desenvolvimento socioeconmico do municpio. Ao contrrio, a reduo das
receitas de capital, os aumentos da despesa de custeio da mquina pblica,
dficits oramentrios e despesas com juros e amortizao de dvidas afetaram
negativamente os indicadores socioeconmicos.
Observou-se que nos municpios mineiros o produto interno bruto, o
nvel de desenvolvimento tributrio e econmico, a taxa de urbanizao e a
responsabilidade social afetam os nveis de eficincia social e transparncia
fiscal. Tambm, verificou-se que baixos nveis de transparncia fiscal afetam
negativamente a eficincia na alocao de recursos pblicos.
Considerando os problemas sociais dos municpios mineiros
identificados neste trabalho, observou-se que o poder local pode implementar
algumas medidas para minimizar seus problemas sociais, como:

Tornar o sistema de arrecadao tributria eficiente, buscando reduzir a
dependncia de transferncias governamentais;
Aumentar o nvel de investimento no municpio atravs de convnios
para infraestrura urbana e rural, saneamento, moradia, sistema de coleta
de lixo, entre outras reas que apresentarem carncias;
Elaborao de planejamento focado em indicadores que retratem a
realidade do municpio, para evitar distores no oramento;
Formulao e consolidao de polticas pblicas consubstanciadas ao
oramento municipal;

183

Controle das despesas de custeio, para evitar desperdcios com
manutenes corretivas de bens obsoletos bem como inchao da folha de
pagamentos;
Criao ou reestruturao de um sistema de coleta de dados municipais,
no qual sejam elaborados indicadores que captem as demandas sociais
com relao s condies de habitao, sade, educao e
empregabilidade;
Promoo de canais para participao dos moradoress dos bairros na
elaborao dos instrumentos de planejamento;
Capacitao de servidores e adoo de mecanismos para avaliao de
desempenho quanto a satisfao com os servios pblicos;
Criar mecanismos de avaliao da execuo oramentria que possam
mensurar a eficincia e eficcia das aes governamentais; entre outros.

Entretanto h que se considerar que a legislao no o nico fator que
influencia o comportamento dos indicadores sociais, mas sua influncia ntida
e precisa ser entendida, diagnosticada para que possa ser utilizada como uma
ferramenta importante para a elaborao e execuo do planejamento municipal
na reduo das disparidades locais.
Alm disso, todo mtodo possui dificuldades e limitaes que surgiram
no decorrer da pesquisa. Os fatores que limitaram este trabalho, com relao
coleta e ao tratamento dos dados so: a) a limitao quanto abrangncia da
pesquisa dos municpios mineiros de maneira geral, no levando em
considerao as particularidades de cada um; b) a limitao quanto
abrangncia dos municpios mineiros j que houve municpios que no
apresentaram dados para todas as variveis que foram estudadas; c) a limitao
quanto escolha dos indicadores sociais, uma vez que mediante a
disponibilidade dos dados, nem todos os indicadores que poderiam ser
considerados relevantes avaliao da qualidade de vida da sociedade puderam
ser includos na pesquisa; e; d) a limitao quanto aos mtodos escolhidos, que
podem no ter exposto os melhores resultados para se descrever a relao entre

184

controle, eficincia, transparncia das contas pblicas e a qualidade de vida da
populao nos municpios mineiros.
Todavia, a contribuio desta pesquisa para o entendimento da LRF
reside no fato de analisar seus dispositivos em um cenrio mais amplo, no
considerando os indicadores fiscais de forma isolada. Fomentando o debate
sobre aliar responsabilidade fiscal e social, construdas a partir de tcnicas de
planejamento considerando diagnsticos sobre o desenvolvimento
socioeconmico do municpio.
Outra questo que se coloca so os caminhos escolhidos para a execuo
do ajuste fiscal, os gestores podem optar pela majorao dos tributos, reduo
de despesas de custeio, corte de salrios e cargos, reduo de investimentos em
reas sociais, entre outras possibilidades. Algumas escolhas podem afetar
negativamente a satisfao das condies bsicas para se alcanar melhores
nveis de desenvolvimento humano.
Os resultados encontrados indicaram que uma gesto fiscal de acordo
com os parmetros estabelecidos pela LRF, condio necessria, mas no
condio suficiente para que os servios pblicos sejam prestados com maior
eficincia. Assim, para que os municpios promovam o desenvolvimento social
e econmico preciso que as regras que norteiam as finanas pblicas estejam
voltadas para o alcance de resultados prticos nas reas prioritrias para a
sociedade.
Em sntese, eficincia, controle, transparncia e autossustentabilidade so
dimenses da responsabilidade fiscal, que devem ser perseguidas pelo gestor
pblico sem perder de vista a responsabilidade social a ela atribuda.

185

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187

APNDICES

188

APNDICE A Caractersticas das variveis do controle fiscal
Na tabela 1 esto demonstradas as caractersticas das variveis utilizadas no
Artigo I, que correspondem s mdias dos trezes indicadores fiscais para dois perodos
antes e aps a LRF, perodo 1 (antes da Lei): 1989 a 1999, e, perodo 2 (depois da
Lei): 2000 a 2009. Os indicadores sintetizam as informaes relativas s receitas,
despesas e limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal das os municpios
mineiros.
Tabela 1: Caractersticas descritivas das variveis analisadas, mdias antes e aps a Lei.
Varivel Mdia Mnimo Mximo
Coeficiente de
Curtose
Coeficiente de
Assimetria
INDICADORES DE RECEITAS MUNICIPAIS
MRT89A99 0,0523 0,0012 0,2314 9,9542 15,2789
MRT00A09 0,0479 0,0113 0,2081 16,1013 17,9798
MRTR89A99 0,7665 0,5226 1,6203 129,4411 33,4240
MRTR00A09 0,8596 0,5913 0,9624 6,3413 -12,5370
MRK89A99 0,0968 0,0002 0,2729 5,7584 7,4824
MRK00A09 0,0389 0,0019 0,1050 1,4009 7,3381
MRFPM89A
99
0,5203 0,1122 0,8841 -0,5601 -6,6847
MRFPM00A
09
0,4500 0,0884 0,7017 -0,0957 -6,9477
MRICMS89
A99
0,1633 0,0000 0,5840 11,4923 15,8083
MRICMS00
A09
0,1741 0,0837 0,5206 22,7581 21,0506
INDICADORES DOS LIMITES ESTABELECIDOS PELA LRF
MIE89A99 0,0076 0,0000 0,0540 16,7688 19,6693
MIE00A09 0,0015 0,0000 0,0183 33,8236 26,9315
MIDP89A99 0,4117 0,0000 0,6085 10,9868 -5,3347
MIDP00A09 0,4320 0,2963 0,5363 1,4975 -3,3009
MICP89A99 0,0769 0,0017 0,5282 27,3603 20,3408
MICP00A09 0,0630 0,0150 0,2859 17,5235 18,3273
MIRO89A99 0,0065 -0,1467 0,1788 2,3085 -2,3605
MIRO00A09 0,0776 0,0088 0,1515 3,7574 -0,3927
INDICADORE DE DESPESAS MUNICIPAIS
MDCR89A9
9
0,8252 0,6725 0,9186 -1,3267 -5,5032
MDCR00A0
9
0,8770 0,7772 0,9429 -0,2775 -3,9697
MDK89A99 0,1803 0,0101 0,5301 5,7584 7,4824
MDK00A09 0,1253 0,0093 0,5320 1,4009 7,3381
MDCT89A99 0,6951 0,5012 0,8652 -0,4089 -1,5037
MDCT00A09 0,7680 0,6603 0,8643 -0,2628 -2,9441
MDP89A99 0,3608 0,2036 0,5640 -0,0008 -0,4602
MDP00A09 0,4499 0,3112 0,5474 0,0608 -3,9619
Nota: MRT mdia receita tributria, MTR mdia receita de transferncias, MK mdia receita de
capital, MFPM mdia do fundo de participao dos municpios, MICMS mdia do imposto de
circulao de mercadorias e servios, MIE - mdia do ndice de endividamento, MIDP mdia do
ndice de despesa com pessoal, MDCT mdia da despesa de custeio, MICP mdia do ndice de
capacidade de pagamento, MIRO mdia do ndice de resultado oramentrio, MDCR mdia da
despesa corrente, MDK mdia da despesa de capital e MDP mdia da despesa de pessoal.

189

APNDICE B Etapas para realizao de teste de hiptese
A realizao dos testes inferenciais de hiptese, onde se confrontam
estimativas amostrais com parmetros populacionais, geralmente seguem uma rotina
de procedimentos sequenciais de cinco passos:
1. a primeira etapa consiste na fomulao da hiptese nula (H
0
) e da hiptese
alternativa (H
1
). A hiptese nula sempre conter uma alegao de igualdade
sobre determinado parmetro, enquanto que a hiptese alternativa apresentar
uma alegao de desigualdade (diferena, maior ou menor);

2. na segunda etapa deve-se escolher a distribuio amostral adequada. Para
descobrir a distribuio amostral pode-se aplicar o teste de komolgorov-
smirnov, cuja hiptese nula de que a distribuio dos dados paramtrica, e,
a alternativa de que no-paramtrica. Considerando, a ttulo de exemplo, o
teste de mdias emparelhadas, caso a distribuio seja normal pode-se aplicar o
teste t-Student. Se a amostra apresentar distribuio livre, pode-se aplicar o
teste de Sinais ou Wilcoxon;

3. na terceita etapa deve-se estabelecer o nvel de confiana e o nvel de
significncia, e, logo aps calcular os valores crticos. O nvel de confiana
expressa o percentual de probabilidade e acerto da concluso. Para as Cincias
Sociais, geralmente, assumido o valor igual a 95%. O nvel de significncia
expressa o erro possvel de ser cometido, geralmente, assumido como sendo
igual a 5%;

4. a quarta etapa consiste no clculo da estatstica do teste e na comparao dessa
resposta com s reas particionadas e seus valores crticos. Existem diferentes
equaes a serem utilizadas para encontrar a estatstica do teste, est
relacionada ao teste selecionado; e

5. na ltima etapa, a depender do resultado da estatstica teste e de sua posio no
grfico particionado anteriormente no passo 3, aceita-se ou no a hiptese nula.

190

APNDICE C Distribuio dos dados para as variveis do controle fiscal
A anlise da distribuio dos dados, verificando se o seu comportamento
correspondia a uma distribuio normal (simtrica em forma de sino) deu-se com a
utilizao do teste Kolmogorov-Smirnov, com confiabilidade de 95%. Em
conformidade com os resultados, que esto demonstrados no quadro 1, verificou-se
que:
Apresentaram distribuio normal: receitas de capital, indicador de despesa
total com pessoal, indicador de resultado oramentrio, .depesas correntes,
despesa de capital, despesas de custeio e despesa com pessoal; e
Apresentaram distribuio livre: receitas tributrias, receitas de
transfernciais, receitas de capital, receitas de FPM, receitas de ICMS,
indicador de endividamento e indicador de capacidade de pagamento.
Varivel
Kolmogorov
- Smirnov
Significnci
a
Varivel
Kolmogoro
v -
Smirnov
Significnc
ia
MRT89A99 3,7083 0,0000 MIDP00A09 0,7324 0,6568
MRT00A09 3,6550 0,0000 MICP89A99 3,8686 0,0000
MRTR89A99 2,9631 0,0000 MICP00A09 3,6030 0,0000
MRTR00A09 2,9384 0,0000 MIRO89A99 0,9628 0,3120
MRK89A99 1,1376 0,1502 MIRO00A09 0,8441 0,4743
MRK00A09 1,8210 0,0026 MDCR89A9
9
1,4764 0,0556
MRFPM89A99 2,4515 0,0000 MDCR00A0
9
1,2200 0,1019
MRFPM00A09 1,9731 0,0008 MDK89A99 1,1376 0,1502
MRICMS89A99 3,8508 0,0000 MDK00A09 1,8210 0,0526
MRICMS00A09 4,2981 0,0000 MDCT89A9
9
0,6756 0,7514
MIE89A99 6,4055 0,0000 MDCT00A0
9
0,8390 0,4822
MIE00A09 10,1974 0,0000 MDP89A99 0,4755 0,9775
MIDP89A99 1,0014 0,2685 MDP00A09 0,7966 0,5497
Quadro 1: Teste de normalidade, Kolmogorov-Smirnov, para as variveis analisadas, no artigo I.

Nota-se diferenas entre todas as mdias do perodo 1 para o perodo 2. Com
relao s receitas tributrias, receitas de capital, receitas de FPM, ndice de
endividamento, ndice de capacidade de pagamento, despesas de capital, as alteraes
apuradas sugerem um decrscimo destes indicadores aps a sano da Lei. Enquanto
que, para as receitas de transferncias correntes, receitas de ICMS, ndice de despesa
com pessoal, despesas correntes, despesas de custeio, despesas com pessoal e encargos
sociais e ndice de resultado oramentrio indicam aumentos aps a normatizao.

191

APNDICE D Teste de mdias para as variveis do controle fiscal
Para apurar se estas diferenas numricas entre as mdias dos indicadores
(antes e aps a Lei) apresentam significncia estatstica, realizou-se testes de mdias
emparelhadas, em que a hiptese nula consistia na premissa de que as mdias no se
alteraram, ou seja, as mdias de 1989 a 1999 so iguais s mdias de 2000 a 2009. A
hiptese alternativa de que haja diferena entre as mdias dos perodos analisados.
Em consonncia com os atributos da distribuio das variveis (demonstrados
no apndice C) foram realizados dois tipos de teste de mdias emparelhadas,
paramtrico e no-paramtrico. Para as variveis cuja distribuio dos dados era
normal utilizou-se o teste t-Student (quadro 2), e, para as que no apresentavam
distribuio normal procedeu-se ao testes de Wilcoxon (quadro 3). Em consonncia
com os resultados dos testes, pode-se inferir que aps a LRF:

Houve reduo das despesas de capital (de 18,03% para 12,53%), do
indicador de endividamento (de 0,76% para 0,15%), do indicador de
capacidade de pagamento (de 7,69% para 6,30%), das receitas de capital (de
9,68% para 3,89%), das receitas de FPM (de 52,03% para 45,00%);

Houve aumento das receitas de transferncias correntes (de 76,65% para
85,96%), das receitas de ICMS (de 16,33% para 14,41%), do ndice de
despesa com pessoal (de 41,17% para 43,20%), das despesas correntes (de
82,52% para 87,70%),das despesas de custeio (de 69,51% para 76,80%), dos
gastos com pessoal e encargos sociais (de 36,08% para 44,99%) e do ndice
de resultado oramentrio (de R$ 0,01 para R$ 0,08);

Para as receitas tributrias, apurou-se que no houve mudana em seu
comportamento aps a implementao da LRF.

192

Par de variveis Mdia
Desvio
-
padro
Intervalo de
Confiana (95%)
t gl
Significnci
a
Inferio
r
Superio
r
MRK89A99 - 0,0579 0,0435 0,0547 0,0611 35,529
3
714 0,0000
MIDP89A99 - -
0,0203
0,0688 -0,0254 -0,0153 -7,9068 714 0,0000
MDCR89A99 - -
0,0519
0,0489 -0,0555 -0,0483 -
28,341
714 0,0000
MDK89A99 - 0,0579 0,0435 0,0547 0,0611 35,529
3
714 0,0000
MDCT89A99 - -
0,0729
0,0679 -0,0779 -0,0679 -
28,708
714 0,0000
MIRO89A99 - -
0,0714
0,0486 -0,0750 -0,0678 -
39,288
714 0,0000
MDP89A99 - -
0,0894
0,0557 -0,0935 -0,0853 -
42,890
714 0,0000
Quadro 2: Teste de mdias emparelhadas, t-Student, para as variveis analisadas, no artigo I.

Par de variveis Z-Wilcoxon Significncia
MICP00A09 - MICP89A99 -5,8838 0,0000
MIE00A09 - MIE89A99 -14,1933 0,0000
MRICMS00A09 - MRICMS89A99 -7,2466 0,0000
MRFPM00A09 - MRFPM89A99 -19,6070 0,0000
MRTR00A09 - MRTR89A99 -21,1465 0,0000
MRT00A09 - MRT89A99 -0,3315 0,7403
Quadro 3: Teste de mdias emparelhadas, teste de Wilcoxon, para as variveis analisadas, no artigo I.

193

APNDICE E Representatividade das microrregies na pesquisa
O estado de Minas Gerais dividido geograficamente em 66 microrregies.
Nesta pesquisa, todas obtiveram representao, sendo que dos 853 municpios, 805
compuseram a amostra analisada(94,37% do total), conforme discriminado na tabela 2.
Tabela 2: Quantidade de municpios que compuseram a amostra para as microrregies, considerando os
dois perodos, perodo 1 de 1989 a 1999, e, perodo 2 de 2000 a 2009, para o artigo I.
Microrregio
N de
Casos
Percentual Microrregio
N de
Casos
Percentual
Aimors 10 76,92% Manhuau 18 90,00%
Alfenas 12 100% Mantena 5 71,43%
Almenara 15 93,75% Montes Claros 18 85,71%
Andrelndia 13 100% Muria 18 90,00%
Araua 7 87,50% Nanuque 10 100%
Arax 10 100% Oliveira 9 100%
Barbacena 11 91,67% Ouro Preto 4 100%
Belo Horizonte 20 83,33% Par de Minas 5 100%
Bocaiva 5 100% Paracatu 10 100%
Bom Despacho 12 100% Passos 13 92,86%
Campo Belo 7 100% Patos de Minas 10 100%
Capelinha 11 78,57% Patrocnio 11 100%
Caratinga 19 95,00% Peanha 7 77,78%
Cataguases 14 100% Pedra Azul 5 100%
Conceio do Mato
Dentro
13 100% Pirapora 10 100%
Conselheiro Lafaiete 12 100% Piui 9 100%
Curvelo 11 100% Poos de Caldas 9 69,20%
Diamantina 8 100% Ponte Nova 17 94,44%
Divinpolis 11 100% Pouso Alegre 19 95,00%
Formiga 8 100% Salinas 13 76,47%
Frutal 12 100% Santa Rita do Sapuca 15 100%
Governador Valadares 24 96,00% So Joo del Rei 15 100%
Gro Mongol 5 83,33% So Loureno 16 100%
Guanhes 15 100% So Sebastio do
Paraso
13 92,86%
Ipatinga 13 100% Sete Lagoas 20 100%
Itabira 18 100% Tefilo Otoni 13 100%
Itaguara 9 100% Trs Marias 7 100%
Itajub 13 100% Ub 17 100%
Ituiutaba 6 100% Uberaba 7 100%
Janaba 12 85,71% Uberlndia 9 90,00%
Januria 15 93,75% Una 6 66,67%
Juiz de Fora 31 93,94% Varginha 16 100%
Lavras 9 100% Viosa 20 100%

194

APNDICE F Municpios que infringiram os limites legais
A responsabilidade fiscal, nesta pesquisa, avaliada atravs de quatro
indicadores determinados pela LC 101/2000, a saber: indicador de endividamento,
indicador da capacidade de pagamentos, indicador de despesa total com pessoal e
indicador de resultado oramentrio. Embora, estes limites sejam obrigatrios s a
partir de 2000, foram analisados desde o ano de 1989.
No quadro 4 est evidenciado o nmero de municpios que infringiram os
limites de endividamento, de gasto com pessoal e de resultado oramentrio, e,
tambm os que apresentaram maior capacidade de pagamento ao longos dos anos de
1989 a 2009. Pode-se constatar que houve reduo da quantidade de municpios
mineiros que infringiram os limites legais, situao que pode ser interpretada como
reflexo positivo da legislao. Todavia, tambm reduziu o nmero de municpios com
alta capacidade de pagamento a curto prazo, isto demonstra que poucos municpios
mineiros conseguiram saldar mais de 16% de suas despesas de custeio com seus
recursos prprios.
Ano
Indice de
Endividamento
ndice de
Capacidade de
Pagamento
ndice de Despesa Total
com Pessoal
ndice de
Resultado
Oramentrio
Quantidade de municpios
acima do limite de 16% da
RCL
Quantidade de
municpios acima
de 0,16
Quantidade de municpios
acima do limite de 60%
da RCL
Quantidade de
municpios abaixo
de R$ 0,00
1989 7 24 312 239
1990 4 44 36 284
1991 5 81 80 376
1992 1 39 47 311
1993 4 45 43 272
1994 2 61 6 323
1995 8 96 7 622
1996 0 91 13 644
1997 13 97 10 450
1998 197 83 10 498
1999 106 45 12 371
2000 0 76 24 411
2001 39 27 31 560
2002 0 47 10 154
2003 0 48 11 57
2004 0 36 2 20
2005 0 33 0 7
2006 0 35 3 27
2007 0 33 2 12
2008 0 32 2 10
2009 1 32 19 12
Quadro 4: Quantidade de municpios que ultrapassaram o limite de endividamento, o limite de gasto
com pessoal, apresentaram dficit oramentrio e alta capacidade de pagamento a curto prazo, no
perodo de 1989 a 2009.

APNDICE G Localizao das micrroregies no estado de Minas Gerais
A composio atual do Estado de Minas Gerais, de acordo com o
Brasileiro de Geografia e Estatst
Campo das Vertentes
Horizonte, Noroeste de Minas
Minas, Tringulo Mineiro e Alto Paranaba
Zona da Mata. O Estado de
politicamente) em sessenta e seis

Figura 1: Localizao das

Localizao das micrroregies no estado de Minas Gerais
A composio atual do Estado de Minas Gerais, de acordo com o
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) est dividido em doze
Vertentes, Central Mineira, Jequitinhonha, Metropolitana de Belo
Noroeste de Minas, Norte de Minas, Oeste de Minas
Tringulo Mineiro e Alto Paranaba, Vale do Mucuri, Vale do Rio Doce
. O Estado de Minas Gerais, ainda, dividido geograficamente (mas no
politicamente) em sessenta e seis microrregies, conforme demonstrado na figura 1.
Localizao das microrregies mineiras de acordo com o IBGE.

195
Localizao das micrroregies no estado de Minas Gerais
A composio atual do Estado de Minas Gerais, de acordo com o Instituto
(IBGE) est dividido em doze mesorregies:
Metropolitana de Belo
Oeste de Minas, Sul e Sudoeste de
Vale do Rio Doce e
, ainda, dividido geograficamente (mas no
, conforme demonstrado na figura 1.

196

APNDICE H Testes para a varivel divulgao fiscal
As caractersticas descritivas da varivel divulgao fiscal para os municpios
mineiros est sintetizada no quadro 2. Percebeu-se que a mdia de 0,874 para o
perodo de 1989 a 1999 inferior mdia obtida no perodo de 2000 a 2009, que
corresponde a 0,977. Este fato sugere que h uma elevao no nvel de divulgao
fiscal dos municpios mineiros.

Varivel Mnimo Mximo Mdia Desvio-
padro
Coefic. de
Assimetria
Coeficiente
de Curtose
Mdia 1989 a
1999
0,000 1,000 0,874 0,246 -2,444 17,371
Mdia 2000 a
2009
0,500 1,000 0,977 0,596 -4,004 83,491
Quadro 5: Caractersticas descritivas da divulgao fiscal dos municpios mineiros, de 1989 a 2009.

Ao se verificar a normalidade das amostras para as duas mdias, considerando
715 Municpios presentes em todos os 21 perodos analisados, observou-se que as
variveis no apresentam comportamento de acordo com uma distribuio normal,
conforme resultados dos testes no quadro 3.

Descrio MDIA 1989 a 1999 MDIA 2000 a 2009
Nmero de municpios 715 715
Kolmogorov-Smirnov Z 0,365 0,482
Significncia 0,000 0,000
Quadro 6: Teste de normalidade para os 715 municpios mineiros, considerando as mdias dos dois
perodos analisados.

Para verificar se a diferena matemtica entre a mdias entre os perodos antes
e aps a edio da LRF, representaram diferenas estatisticamente significantes,
procedeu-se ao teste no paramtrico de Wilcoxon. De acordo com os resultados deste
teste (quadro 4), inferiu-se que no h diferena entre as mdias antes e aps a edio
da Lei. Fato explicado pela falta de comprovao da tempestividade da divulgao das
contas pblicas por estes municpios.

Varivel Teste Wilcoxon
Mdia 00 a 09 Mdia 89 a 99
Z Significncia
-9,807 0,282
Quadro 7: Teste de Wilcoxon e de Sinais para os 715 municpios mineiros, considerando as duas
mdias.

197

APNDICE I - Testes para a varivel aprovao das contas
As caractersticas descritivas da varivel aprovao das contas municipais para
os 844 municpios est sintetizada no quadro 6. Percebeu-se que a mdia para todo o
perodo no ultrapassa 1,77, significando que, em geral, os municpios no obtiveram
aprovao de suas contas. Tambm, verificou-se que a mdia para o perodo de 1996 a
1999 de 2,32 maior que a mdia obtida no perodo de 2000 a 2008, que correspondeu
a 1,55. Assim, a princpio tem-se a percepo de que houve diminuio na aprovao
das contas.

Mdia de 1996 a 2008 0,5385 2,5385 1,7700 0,2984
Mdia de 1996 a 1999 0,6667 3,0000 2,3224 0,4692
Mdia de 2000 a 2008 0,4444 2,6667 1,5503 0,3617
Quadro 8: Caractersticas descritivas das mdias para a aprovao das contas dos 844 municpios
mineiros.

Para testar a normalidade da distribuio dos dados das amostras para a
varivel aprovao das contas municipais utilizou-se do teste de Kolmogorov-
Sminorv. Observou-se que as variveis no apresentam comportamento de distribuio
normal, conforme resultados dos testes no quadro 7.

Descrio MDIA96A08 MDIA96a99 MDIA00a08
Nmero de municpios 844 844 844
Parmetros
Mdia 1,7700 2,3224 1,5503
Desvio- Padro 0,29840 0,4692 0,3617
Kolmogorov-Smirnov Z 1,9220 3,887 2,219
Significncia. (bicaudal) 0,001 0,000 0,000
Quadro 9: Teste de normalidade para os 844 municpios mineiros, considerando as mdias para os trs
perodos analisados.

Assim, para verificar se a diferena matemtica entre a mdias nos perodos
antes e aps a edio da LRF so relevantes estatisticamente, utilizou-se do teste no
paramtrico de Wilcoxon. Este teste indicado para o teste de mdias emparelhadas
quando a distribuio dos dados no apresentar-se em forma de sino. Este teste
indicado para o teste de mdias emparelhadas quando a distribuio dos dados no
apresentar-se em forma de sino. A hiptese nula de que haja diferenas entre a

198

mdias do perodo 1 (1996-1999). e do perodo 2 (2000-2008), e, a hiptese
alternativa de que as mdias so diferentes, os resultados deste teste pode ser
visualidazado no quadro 8. Pode-se inferir que os municpios obtiveram mais
pareceres favorveis para a aprovao de suas contas antes da edio da LRF, pois as

Mdia 00 a 08
Mdia 96 a 99
Z Significncia
-23,255 0,000
Quadro 10: Teste de Wilcoxon e de Sinais para os 844 municpios mineiros, considerando os perodos
antes (1996-1999) e aps a Lei (2000-2008).

199

APNDICE J Teste para a responsabilidade fiscal nas microrregies mineiras
responsabilidade fiscal. Os resultados do teste demonstram que para 63 microrregies
comprovou-se que sua situao fiscal piorou, ou seja, no esto cumprimento os
requisitos legais necessrios para obter a aprovao de suas contas junto ao Tribunal
(tabela 3).
Destacam-se as microrregies de Oliveira, Ituiutaba e Campo Belo, em que as
diferenas numricas entre as mdias antes e aps a Lei no representam significncia
estatstica. Sendo assim nestas microrregies a edio da Lei no influenciou o nvel
de aprovao das contas pblicas dos municpios.
Tabela 3: Resultados do teste de mdias para as microrregies, para os perodos de 1996-1999 e 2000-
2008.
MICRORREGIO t SIG. MICRORREGIO t SIG. MICRORREGIO t SIG.
AIMORES 6,725 0,000 GRAO MOGOL 5,154 0,004 PATROCINIO 15,749 0,000
ALFENAS 6,447 0,000 GUANHAES 3,132 0,007 PECANHA 7,681 0,000
ALMENARA 10,888 0,000 IPATINGA 3,753 0,003 PEDRA AZUL 8,066 0,001
ANDRELANDIA 2,653 0,021 ITABIRA 5,550 0,000 PIRAPORA 4,393 0,002
ARACUAI 4,019 0,005 ITAGUARA 10,034 0,000 PIUI 4,745 0,001
ARAXA 5,302 0,000 ITAJUBA 5,020 0,000
POCOS DE
CALDAS
2,767 0,018
BARBACENA 4,719 0,001 ITUIUTABA 2,180 0,081 PONTE NOVA 3,391 0,003
BELO
HORIZONTE
6,438 0,000 JANAUBA 7,425 0,000 POUSO ALEGRE 3,780 0,001
BOCAIUVA 6,442 0,003 JANUARIA 8,209 0,000 SALINAS 3,613 0,002
BOM DESPACHO 5,437 0,000 JUIZ DE FORA 9,013 0,000
SANTA RITA DO
SAPUCAI
6,304 0,000
CAMPO BELO 2,434 0,051 LAVRAS 3,032 0,016
SAO JOAO DEL
REI
4,419 0,001
CAPELINHA 8,849 0,000 MANHUACU 7,016 0,000 SAO LOURENCO 4,424 0,000
CARATINGA 4,640 0,000 MANTENA 6,582 0,001
SAO SEBASTIAO
DO PARAISO
3,682 0,003
CATAGUASES 4,835 0,000 MONTES CLAROS 8,791 0,000 SETE LAGOAS 8,222 0,000
CONCEICAO DO
MATO DENTRO
4,212 0,001 MURIAE 5,197 0,000 TEOFILO OTONI 8,023 0,000
CONSELHEIRO
LAFAIETE
3,668 0,004 NANUQUE 5,668 0,000 TRES MARIAS 2,566 0,043
CURVELO 5,942 0,000 OLIVEIRA 2,246 0,055 UBA 2,577 0,020
DIAMANTINA 6,239 0,000 OURO PRETO 10,578 0,002 UBERABA 2,577 0,020
DIVINOPOLIS 6,636 0,000 PARA DE MINAS 4,967 0,008 UBERLANDIA 5,347 0,000
FORMIGA 5,293 0,001 PARACATU 3,563 0,006 UNAI 3,802 0,005
FRUTAL 5,483 0,000 PASSOS 2,656 0,020 VARGINHA 6,634 0,000
GOVERNADOR
VALADARES
5,127 0,000 PATOS DE MINAS 5,673 0,000 VICOSA 3,680 0,002

200

APNDICE K - Testes para a varivel transparncia fiscal
Para a avaliao da transparncia fiscal foram considerados os critrios
divulgao fiscal e aprovao das contas pblicas. Logo, o indicador de transparncia
fiscal externa foi obtido a partir da ponderao destes critrios, para o perodo de 1996
a 2008. Este indicador uma proxy para avaliar o nvel de tendncia transparncia
fiscal dos municpios mineiros. As caractersticas deste indicador esto sintetizadas no
quadro 11. Percebeu-se que houve reduo das mdias a partir do ano de 2000,
sugerindo que a transparncia fiscal a partir da anlise do controle externo tem
diminudo a partir da edio da LRF.
Varivel Mnimo Mximo Mdia
Desvio-
padro
Coefic. de
Assimetria
Coefic. de
Curtose
Mdia do ITFE00-08 0,127 0,905 0,578 0,113 -5,678 7,395
Mdia de ITFE96-99 0,036 1,000 0,768 0,156 -11,726 10,994
Quadro 11: Caractersticas descritivas das mdias para a transparncia fiscal dos municpios mineiros,
nos perodos anterior e posterior a Lei.
A seguir para testar a distribuio dos dados para este indicador, procedeu-se
ao teste de Kolmogorov-Smirnov, para as duas mdias nos dois perodos para os
municpios. Observou-se que os dados apresentaram comportamento de acordo com
uma distribuio livre. Assim, para verificar se a diferena matemtica entre as mdias
entre os perodos analisados so relevantes estatisticamente, foi utilizado o teste no
paramtricos de Wilcoxon. A hiptese nula de que no h diferena entre as mdias
antes e aps a LRF e a hiptese alternativa de que existe diferenas entre elas. De
acordo com os resultados destes testes (quadro 10), pode-se inferir que os municpios
apresentavam maior tendncia transparncia fiscal antes da edio da LRF, pois as
Sendo assim, possvel afirmar que com a austeridade imposta pela Lei de
Responsabilidade Fiscal os municpios tendem a diminuir o seu nvel de transparncia
fiscal.
Mdia ITFE00-08/ Mdia ITFE96-99
Z Significncia
-21,927 0,000
Quadro 12: Teste de Wilcoxon para os municpios mineiros, considerando os perodos antes (1996-
1999) e aps a Lei (2000-2008).
Para verificar uma possvel tendncia no comportamento dos municpios
quanto ao nvel de transparncia fiscal e relativizar o impacto de indicadores mdios,
procedeu-se a anlise deste indicador considerando tambm cada microrregio

201

mineira. Para tanto, foram calculadas as respectivas mdias para dois perodos:
primeiro, de 1996 a 1999, e; segundo, de 2000 a 2008, levando em considerao cada
microrregio.
transparncia fiscal a partir da anlise externa. Os resultados do teste demonstram que
para 61 microrregies comprovou-se que houve reduo em da transparncia fiscal
externa aps a vigncia da LRF, ou seja, considerando as anlises dos rgos de
controle externo estas localidades esto mais propensas a no divulgar suas
informaes fiscais (tabela 4). Para as microrregies de Ponte Nova, Salinas, Una,
Ituiutaba e Campo Belo, no se apurou significncia estatstica entre as diferenas das
mdias. Sendo assim nestas microrregies a edio da Lei no influenciou o nvel de
transparncias fiscal externa dos municpios.
Tabela 4: Teste de mdias para as microrregies, para os perodos de 1996-1999 e 2000-2008.
MICRORREGIO t SIG. MICRORREGIO t SIG. MICRORREGIO t SIG.
AIMORES -5,472 0,000 GRAO MOGOL -4,116 0,009 PATROCINIO -15,943 0,000
ALFENAS -5,573 0,000 GUANHAES -2,799 0,014 PECANHA -5,716 0,000
ALMENARA -8,655 0,000 IPATINGA -3,395 0,005 PEDRA AZUL -8,074 0,001
ANDRELANDIA -2,534 0,026 ITABIRA -5,399 0,000 PIRAPORA -4,297 0,002
ARACUAI -3,935 0,006 ITAGUARA -9,427 0,000 PIUI -4,722 0,001
ARAXA -4,287 0,002 ITAJUBA -4,442 0,001
POCOS DE
CALDAS
-2,711 0,019
BARBACENA -3,888 0,003 ITUIUTABA -2,207 0,078 PONTE NOVA -1,563 0,136
BELO
HORIZONTE
-3,349 0,003 JANAUBA -3,285 0,006 POUSO ALEGRE -3,437 0,003
BOCAIUVA -3,471 0,026 JANUARIA -4,541 0,000 SALINAS -1,019 0,323
BOM DESPACHO -3,935 0,002 JUIZ DE FORA -7,809 0,000
SANTA RITA DO
SAPUCAI
-6,465 0,000
CAMPO BELO -2,398 0,053 LAVRAS -2,70 0,024
SAO JOAO DEL
REI
-4,229 0,001
CAPELINHA -5,132 0,000 MANHUACU -5,099 0,000 SAO LOURENCO -4,167 0,001
CARATINGA -3,463 0,003 MANTENA -6,114 0,001
SAO SEBASTIAO
DO PARAISO
-5,202 0,000
CATAGUASES -4,211 0,001 MONTES CLAROS -5,484 0,000 SETE LAGOAS -7,769 0,000
CONCEICAO DO
MATO DENTRO
-2,730 0,018 MURIAE -4,879 0,000 TEOFILO OTONI -6,957 0,000
CONSELHEIRO
LAFAIETE
-3,596 0,004 NANUQUE -4,506 0,001 TRES MARIAS -2,563 0,043
CURVELO -5,564 0,000 OLIVEIRA -2,457 0,025 UBA -2,459 0,026
DIAMANTINA -6,477 0,000 OURO PRETO -10,563 0,002 UBERABA -5,546 0,001
DIVINOPOLIS -3,949 0,000 PARA DE MINAS -4,648 0,010 UBERLANDIA -4,827 0,001
FORMIGA -4,380 0,003 PARACATU -3,145 0,012 UNAI -1,578 0,153
FRUTAL -5,153 0,000 PASSOS -2,447 0,029 VARGINHA -5,792 0,000
GOVERNADOR
VALADARES
-4,288 0,000 PATOS DE MINAS -5,269 0,001 VICOSA -3,587 0,002

202

APNDICE L - Os 80 municpios que apresentaram maior IEGS de 2000 a 2007
De acordo com o dados da pesquisa foi possvel classificar os 80 municpios
com maior ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS) ao longo do perodo de 2000 a
2007.
Tabela 5: Os 80 municpios com maior ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS), de 2000 a 2007.
2000 2001
Ordem Municpio Microrregio IEGS Municpio Microrregio IEGS
1 Juiz de Fora Juiz de Fora 0,988 Belo Oriente Ipatinga 0,990
2 Fronteira dos Vales Nanuque 0,977 Bias Fortes Juiz de Fora 0,990
3 Nova Porteirinha Janaba 0,974 Juiz de Fora Juiz de Fora 0,980
4 Belo Oriente Ipatinga 0,968 Funilndia Sete Lagoas 0,975
5 Bias Fortes Juiz de Fora 0,966 Ouro Fino Poos de Caldas 0,967
6 So Bento Abade Varginha 0,964 Nova Lima Belo Horizonte 0,952
7 Trs Pontas Varginha 0,960 Trs Pontas Varginha 0,946
8 Ouro Fino Poos de Caldas 0,940 Fronteira dos Vales Nanuque 0,941
9 Ipuina Pouso Alegre 0,938 Nova Porteirinha Janaba 0,935
10 Fama Alfenas 0,925 Serrania Alfenas 0,933
2002 2003
1 Fronteira dos Vales Nanuque 0,988 Fronteira dos Vales Nanuque 0,981
2 Bias Fortes Juiz de Fora 0,986 Itanhomi Governador Valadares 0,980
3 Catas Altas Itabira 0,986 Belo Oriente Ipatinga 0,977
4 Belo Oriente Ipatinga 0,984 Trs Pontas Varginha 0,974
5 Ipuina Pouso Alegre 0,965 Bias Fortes Juiz de Fora 0,973
6 Nova Mdica Governador Valadares 0,963 Itutinga Lavras 0,970
7 Ouro Fino Poos de Caldas 0,960 Ipuina Pouso Alegre 0,970
8 So Jos da Lapa Belo Horizonte 0,959 Nova Mdica Governador Valadares 0,967
9 Biquinhas Trs Marias 0,959 Arcos Formiga 0,961
10 Trs Pontas Varginha 0,959 Catas Altas Itabira 0,960
2004 2005
1 Nova Unio Itabira 0,990
So Gonalo do Rio
Abaixo
Itabira 0,987
2 Bias Fortes Juiz de Fora 0,978 Belo Oriente Ipatinga 0,973
3 Belo Oriente Ipatinga 0,973 Biquinhas Trs Marias 0,970
4 Fronteira dos Vales Nanuque 0,971 Juiz de Fora Juiz de Fora 0,970
5 Itanhomi Governador Valadares 0,971 Ouro Fino Poos de Caldas 0,970
6 Trs Pontas Varginha 0,969 Bias Fortes Juiz de Fora 0,967
7 Nova Mdica Governador Valadares 0,964 Fama Alfenas 0,962
8 Ouro Fino Poos de Caldas 0,958 Trs Pontas Varginha 0,961
9 Biquinhas Trs Marias 0,949 Nova Unio Itabira 0,958
10 Itutinga Lavras 0,949 Itutinga Lavras 0,951
2006 2007
1 Fama Alfenas 0,992 Belo Oriente Ipatinga 1,000
2 Marilac Governador Valadares 0,977 Bias Fortes Juiz de Fora 0,983
3 Tiradentes So Joo del Rei 0,973 Trs Pontas Varginha 0,976
4 Ouro Fino Poos de Caldas 0,970 Nova Mdica Governador Valadares 0,967
5 Belo Oriente Ipatinga 0,968 Santana da Vargem Varginha 0,961
6 Trs Pontas Varginha 0,967 Ouro Fino Poos de Caldas 0,960
7 Candeias Campo Belo 0,965 Catas Altas Itabira 0,951
8 Bias Fortes Juiz de Fora 0,955 Juiz de Fora Juiz de Fora 0,949
9 Nova Mdica Governador Valadares 0,952 Fama Alfenas 0,947
10 Biquinhas Trs Marias 0,951 So Bento Abade Varginha 0,932

203

APNDICE M - Os 80 municpios que apresentaram menor IEGS de 2000 a 2007
De acordo com o dados da pesquisa foi possvel classificar os 80 municpios
com menor ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS) ao longo do perodo de 2000
a 2007.
Tabela 6: Os 80 municpios com menor ndice de Eficincia do Gasto Social (IEGS), de 2000 a 2007.
2000 2001
543 Sobrlia Governador Valadares 0,535 Tupaciguara Uberlndia 0,568
544 Patos de Minas Patos de Minas 0,529 Coronel Pacheco Juiz de Fora 0,565
545 Mateus Leme Belo Horizonte 0,524 Pompu Trs Marias 0,560
546 Pescador Governador Valadares 0,508 Pavo Teofilo Otoni 0,550
547 Seritinga Andrelndia 0,495 Sobrlia Gov. Valadares 0,549
548 Brs Pires Viosa 0,495 Santo Antnio do Amparo Oliveira 0,544
549 Rio Doce Ponte Nova 0,477 Curral de Dentro Salinas 0,543
550 Conceio da Aparecida Alfenas 0,457 Itinga Araua 0,538
551 Ibiracatu Montes Claros 0,454 Lagoa Dourada So Joo del Rei 0,510
552 Papagaios Sete Lagoas 0,407 Papagaios Sete Lagoas 0,491
2002 2003
543 Piedade do Rio Grande So Joo del Rei 0,576 Tupaciguara Uberlndia 0,599
544 Sobrlia Governador Valadares 0,571 Muria Muria 0,596
545 So Domingos do Prata Itabira 0,571 Abadia dos Dourados Patrocnio 0,591
546 Porteirinha Janaba 0,566 Pompu Trs Marias 0,573
547 Presidente Olegrio Parcatu 0,559 Porteirinha Janaba 0,570
548 So Francisco Januria 0,550 Caranaba Barbacena 0,563
549 Pompu Trs Marias 0,544 Sobrlia Gov. Valadares 0,562
550 Frutal Frutal 0,540 So Francisco Januria 0,554
551 Curral de Dentro Salinas 0,526 Presidente Olegrio Parcatu 0,554
552 Papagaios Sete Lagoas 0,499 Curral de Dentro Salinas 0,538
2004 2005
543 Senador Cortes Juiz de Fora 0,578 Conceio da Aparecida Alfenas 0,628
544 Patos de Minas Patos de Minas 0,563 So Jos do Mantimento Manhuau 0,621
545 So Francisco de Paula Oliveira 0,560 Ira de Minas Patrocnio 0,610
546 Campo Belo Campo Belo 0,556 Buenpolis Curvelo 0,601
547 Pedrinpolis Arax 0,556 Martinho Campos Bom Despacho 0,601
548 Pompu Trs Marias 0,548 Divinolndia de Minas Guanhes 0,593
549 Vazante Parcatu 0,538 So Francisco Januria 0,581
550 Vargem Alegre Caratinga 0,526 Tupaciguara Uberlndia 0,580
551 Ladainha Teofilo Otoni 0,520 Jequitib Sete Lagoas 0,573
552 So Roque de Minas Piumhi 0,512 Curral de Dentro Salinas 0,540
2006 2007
543 Mateus Leme Belo Horizonte 0,666 Botumirim Gro Mogol 0,672
544 So Geraldo do Baixio Governador Valadares 0,656 Buritizeiro Pirapora 0,670
545 Campo Azul Montes Claros 0,655 Ladainha Teofilo Otoni 0,665
546 Botumirim Gro Mogol 0,654 So Pedro dos Ferros Ponte Nova 0,647
547 Pedra Dourada Muria 0,645 Mateus Leme Belo Horizonte 0,645
548 Gameleiras Janaba 0,634 So Jos do Mantimento Manhuau 0,641
549 Baro de Cocais Itabira 0,623 Buenpolis Curvelo 0,627
550 Tupaciguara Uberlndia 0,616 Curral de Dentro Salinas 0,609
551 Buenpolis Curvelo 0,615 Capito Enas Montes Claros 0,591
552 Curral de Dentro Salinas 0,585 Baro de Cocais Itabira 0,588

204

APNDICE N Pressupostos para a anlise do modelo de Regresso Linear
A aplicao do modelo de regresso linear mltipla MRLM carece da
verificao dos seguintes pressupostos: homocedasticidade, ausncia de
multicolinearidade, autocorrelao entre as variveis e normalidade na distribuio dos
resduos.
A homocedasticidade refere-se a varincia constante das variveis aleatrias
residuais. A violao desta hiptese torna os parmetros estimados no modelo
ineficientes. Quando existe heterocedasticidade o mtodo dos mnimos quadrados no
pode ser usado para estimar a regresso, devendo ser usado um mtodo mais complexo
chamado mnimos quadrados geral. Foi utilizado o teste de Breusch-Pagan para
identificar a homocedasticidade.
Baseado no teste multiplicador de Lagrange, o teste de Breusch-Pagan
bastante utilizado para testar a hiptese nula de que as varincias dos erros so iguais
(homoscedasticidade) versus a hiptese alternativa de que as varincias dos erros so
uma funo multiplicativa de uma ou mais variveis, sendo que esta(s) varivel(eis)
pode(m) pertencer ou no ao modelo em questo. indicado para grandes amostras e
quando a suposio de normalidade nos erros assumida.
No Stata foi realizado o teste de Breusch-Pagan/Cook-Weisberg para analisar
a heterocedasticidade. O teste projetado para detectar qualquer forma linear de
heterocedasticidade e testa a hiptese nula de que as varincias dos erros so todos
iguais, a hiptese alternativa de que as varincias de erro so uma funo
multiplicativo de um ou mais variveis.
O modelo de regresso pressupe que as variveis explicativas so linearmente
independentes, isto , no se verifica a multicolinearidade. A intensidade da
multicolinearidade analisada atravs da correlao entre as variveis independentes,
tolerncia e fator de inflao da varincia (VIF). Para identificao do fator de
inflao da varincia (VIF), utiliza-se como regra de bolso: at 1 - sem
multicolinearidade; de 1 at 10 - multicolinearidade aceitvel; acima de 10 -
multicolinearidade problemtica. Com relao a Tolerncia tambm pode-se aplicar a
seguinte regra: at 1 - sem multicolinearidade; de 1 at 0,10 - multicolinearidade
aceitvel; abaixo de 0,10 - multicolinearidade problemtica.
A autocorrelao analisa se h independncia entre as variveis aleatrias e
residuais, ou seja, se a covarincia nula. O modelo de regresso pressupe que a

correlao entre os resduos zero
no h causalidade entre os resduos e a varivel X, e, por c
Para identificar a autocorrelao a
mdia, atravs do Teste de Durbin
no existncia da correlao serial dos resduos
existe correlao serial dos resduos
descritas na figura.
regio de aceitao

Figura 2: Regio de aceitao do
Fonte: Adaptado de Pestana e Gageiro (2008, p.582

No MRLM importante verificar a n
se os resduos seguem uma distribuio normal.
dos resduos com a curv
Kolmogorov-Smirnov, em que a hiptese nula era de que a
alternativa de que os resduos apresentam uma distribuio livre.
Tambm deve
estudo foi obtido atravs do
proposto por Ramsey (1969). a abreviatura de Regression Specification Error Test
(ou, em portugus, teste de erro de especificao em regresso).
O RESET um teste geral para erros de especificao que podem ter diversas
origens, como variveis independentes omitidas, forma funcional incorreta, erros de
medida em variveis, erros de simultaneidade e incluso de valores defasados da
varivel dependente quando os resduos tm correlao serial.
que a regresso original foi corretamente especificada
potncias da varivel dependente estimada que foram adicionadas na regresso
auxiliar no so significantes.
ser excludas da regresso sem comprometer o nvel de explicao da varivel
dependente, o que sugere que a regresso original no foi corretamente especificada.

correlao entre os resduos zero, efeito de uma observao nulo sobre a outra
o h causalidade entre os resduos e a varivel X, e, por conseqncia, a varivel Y
Para identificar a autocorrelao analisa-se a disperso dos resduos em torno da sua
, atravs do Teste de Durbin-Watson. A hiptese nula consiste em verficar a
correlao serial dos resduos, e, a hiptese alternativa de que
xiste correlao serial dos resduos. Como anlise do teste considera
Quando no existe autocorrelao o valor do teste pertence
egio de aceitao do teste Durbin-Watson.
te: Adaptado de Pestana e Gageiro (2008, p.582)
No MRLM importante verificar a normalidade dos resduos
se os resduos seguem uma distribuio normal. Para isso, compara
dos resduos com a curva normal, que neste estudo foi feito a partir do Teste
Smirnov, em que a hiptese nula era de que a distribuio
alternativa de que os resduos apresentam uma distribuio livre.
Tambm deve-se testar a especificao do modelo de regresso
estudo foi obtido atravs do Teste de estabilidade- Ramsey RESET
(ou, em portugus, teste de erro de especificao em regresso).
RESET um teste geral para erros de especificao que podem ter diversas
te quando os resduos tm correlao serial. A h
a regresso original foi corretamente especificada, ou seja, os coeficientes das
significantes. Se a hiptese for rejeitada, essas potncias no podem

205
efeito de uma observao nulo sobre a outra, e,
onseqncia, a varivel Y.
se a disperso dos resduos em torno da sua
A hiptese nula consiste em verficar a
tese alternativa de que
. Como anlise do teste considera-se as situaes
Quando no existe autocorrelao o valor do teste pertence

ormalidade dos resduos, ou seja, testar
ompara-se a distribuio
, que neste estudo foi feito a partir do Teste
distribuio normal, e, a
regresso, que neste
Ramsey RESET. RESET um teste
RESET um teste geral para erros de especificao que podem ter diversas
A hiptese nula de
ou seja, os coeficientes das
Se a hiptese for rejeitada, essas potncias no podem

206

APNDICE O Testes dos pressupostos para o modelo de Regresso Linear
A seguir esto relacionados os testes dos pressuspostos verificados para todas as
variveis estudadas no Artigo IV. Todos os dados foram analisados e compilados nos
softwares Stata 10.0 e SPSS 16.0. Foi utilizado como nvel de significncia para os
testes 95%.
a) Taxa de urbanizao
Tabela 7: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel taxa de urbanizao.
Pressuposto Teste Sig. Utilizada
2000 -Sig.
Encontrada
2007 -Sig.
Encontrada
Normalidade Komolgorov-Smirnov 0,05 0,254 0,121
Autocorrelao Durbin-Watson (du; 4-du) 2,095 1,946
Homocedasticidade
Breusch-Pagan /
Cook-Weisberg
0,05 0,01
1
0,02
1

Multicolinearidade
Fator de inflao
varincia (FIV)
< 10 1.64 1,23
Tolerncia <1 0,754 0,692
Especificao do
modelo
RESET de Ramsey 0,05 0,2612 0,209
Nota: 1 Para corrigir o problema de heterocedasticidade foi aplicada a correo de White e a anlise se
deu com os erros padres robustos.

b) Rendimento mdio formal

Tabela 8: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel rendimento mdio formal.
2000 -Sig.
Encontrada
2007 -Sig.
Encontrada
Homocedasticidade
Breusch-Pagan /
Cook-Weisberg
0,05 0,00
1
0,00
1

Multicolinearidade
Fator de inflao
varincia (FIV)
< 10 1.01 1,05
Tolerncia <1 0,990 0,994
Especificao do
modelo
RESET de Ramsey 0,05 0,062 0,089

Nota
: 1
Para corrigir o problema de heterocedasticidade foi aplicada a correo de White e a anlise se

207

c) IMRS dimenso renda

Tabela 9: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel imrs-renda.
2000 -Sig.
Encontrada
2007 -Sig.
Encontrada
Homocedasticidade
Breusch-Pagan /
Cook-Weisberg
0,05 0,06

0,08
Multicolinearidade
Fator de inflao
varincia (FIV)
< 10 1.26 1,58
Tolerncia <1 0,645 0,805
Especificao do
modelo
RESET de Ramsey 0,05 0,1412 0,051

d) IMRS dimenso educao

Tabela 10: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel imrs-educao.
2000 -Sig.
Encontrada
2007 -Sig.
Encontrada
Homocedasticidade
Breusch-Pagan /
Cook-Weisberg
0,05 0,22

0,09
Multicolinearidade
Fator de inflao
varincia (FIV)
< 10 1.32 1,03
Tolerncia <1 0,916 0,903
Especificao do
modelo
RESET de Ramsey 0,05 0,2538 0,074

e) IFDM dimenso sade

Tabela 11: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel ifdm-sade.
2000 -Sig.
Encontrada
2007 -Sig.
Encontrada
Homocedasticidade
Breusch-Pagan / Cook-
Weisberg
0,05 0,024
1
0,087
Multicolinearidade
Fator de inflao
varincia (FIV)
< 10 2.24 2.66
Tolerncia <1 0,718 0,753
Especificao do
modelo

208

f) IFDM global

Tabela 12: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel IFDM.
2000 -Sig.
Encontrada
2007 -Sig.
Encontrada
Homocedasticidade
Weisberg
0,05 0,734

0,068
Multicolinearidade
Fator de inflao
varincia (FIV)
< 10 1,32 1.19
Tolerncia <1 0,992 0,982
Especificao do
modelo

g) IMRS global

Tabela 13: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel IMRS.
2000 -Sig.
Encontrada
2007 -Sig.
Encontrada
Homocedasticidade
Weisberg
0,05 0,079

0,396
Multicolinearidade
Fator de inflao
varincia (FIV)
<10 1,02 1,01
Tolerncia < 1 0,980 0,981
Especificao do
modelo

h) Eficincia na alocao de recursos (IEGS)

Tabela 14: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel eficincia.
2000 -Sig.
Encontrada
2007 -Sig.
Encontrada
Homocedasticidade
Weisberg
0,05 0,000
1
0,037
1

Multicolinearidade
Fator de inflao
varincia (FIV)
<10 2.16 2.28
Tolerncia <1 0,595 0,594
Especificao do
modelo

209

i) Transparncia na administrao pblica municipal (ITCE)

Tabela 15: Testes dos pressupostos da regresso para a varivel transparncia.
2000 -Sig.
Encontrada
2007 -Sig.
Encontrada
Homocedasticidade
Weisberg
0,05 0,111

0,538
Multicolinearidade
Fator de inflao
varincia (FIV)
< 10 1,79 1,75
Tolerncia < 1 0,847 0,832
Especificao do
modelo

210

APNDICE P Anlise de Correlao
Foram analisados os fatores condicionantes para as variveis eficincia do
gasto social e transparncia fiscal externa, em dois pontos no tempo: 2000 (antes da
LRF) e 2007 (aps a LRF). Objetivou-se entender quais aspectos analisados nesta
pesquisa poderiam condicionar maiores nveis de transparncia e eficincia em
determinada municpio. Para tanto, inicialmente foi utilizada a anlise de correlao
para os ndices nos dois perodos. Como hiptese considerou-se que quanto mais forte
e positiva for esta relao maior foi o esforo dos gestores pblicos em manter o a
condio mensurada pelo ndice.
O coeficiente de correlao linear, ou coeficiente de correlao de momentos
de Pearson, apresentado na Equao 2, mede a intensidade de relao linear entre
conjunto de valores quantitativos emparelhados.

,
.
(2)

Em que:
= Coeficiente de correlao de Pearson;
cov = Covarincia amostral;
var =Varincia amostral.

Na anlise do coeficiente de correlao, que pode variar da correlao neutra a
plena, deve-se analisar a intensidade e a direo dessa correlao. O sinal indica o
sentido da correlao. Assim, negativo significa associao inversa, entre o par de
variveis, e positivo, associao na mesma direo. A Mdia dos produtos dos desvios
para cada par de pontos de dados utilizada para determinar a relao entre dois
conjuntos de dados. Este coeficiente, normalmente representado por assume apenas
valores entre -1 e 1, segundo Pestana e Gageiro (2008):
= 1 Significa uma correlao perfeita positiva entre as duas variveis.
= 0 Significa que as duas variveis no dependem linearmente uma da outra.
= 1 Significa uma correlao negativa perfeita entre as duas variveis - Isto
, se uma aumenta, a outra sempre diminui.

211

De acordo com Pestana e Gageiro (2008, p. 181), mais especificamente, pode-se
analisar os intervalos da seguinte forma:
< 0,2 Signifca uma associao linear muito baixa.
0,2<< 0,39 Significa uma associao linear baixa
0,4 < < 0,69 Signifca uma associao linear moderada.
0,7<< 0,89 Significa uma associao linear alta.
0,9<< 1,0 Significa uma associao linear muito alta.
Aplica-se lgica semelhante para as correlaes negativas.

Todos os dados foram analisados e compilados nos softwares Stata 10.0 e SPSS
16.0. Foi utilizado como nvel de significncia para os testes 99%.

212

APNDICE Q Conceito das funes e subfunes para o IEGS
Na listagem abaixo, procurou-se agregar s FUNES e SUBFUNES
constantes da Portaria n 42/99 da SOF, os programas finalsticos e outros tipos de
Programa que melhor traduziriam as aes governamentais. Evidentemente, a
Estrutura Funcional da Despesa foi construda de forma que possa ser empregada por
municpios com qualquer tipo de Organizao Administrativa, independente do seu
tamanho (STN,2011).
As funes e subfunes conceituadas, abaixo, integram a base de dados para o
clculo da eficincia na aplicao de recursos na rea social para os municpios
mineiros.

FUNO 10 SADE
Conjunto de aes destinadas a atender as necessidades e promover amelhoria das
condies do estado de sade da populao.
SUBFUNO 301 - ATENO BSICA
Compreende as aes desenvolvidas para atendimento das demandas bsicas de sade,
tais como a divulgao de medidas de higiene, acompanhamento domiciliar das
condies de sade da populao de baixa renda e outras medidas e aes tanto
preventivas como curativas.
SUBFUNO 302 - ASSISTNCIA HOSPITALAR E AMBULATORIAL
Compreende as aes destinadas cobertura de despesas com internaes hospitalares
e tratamento ambulatorial, incluindo exames de laboratrio necessrios ao diagnstico
e tratamento de doenas, feitas diretamente pelo aparato da esfera governamental ou
atravs de contratos e convnios com pessoas ou entidades privadas ou pertencentes a
outros nveis de governo.
SUBFUNO 303 - SUPORTE PROFILTICO E TERAPUTICO
Compreende as aes voltadas para a produo, distribuio e suprimento de drogas e
produtos farmacuticos em geral.
SUBFUNO 304 - VIGILNCIA SANITRIA
Compreende as aes destinadas vigilncia sanitria de fronteiras e portos
martimos, fluviais e areos, bem como o controle de atividades relacionadas anlise
e licenciamento de drogas, medicamentos e alimentos.

213

SUBFUNO 305 - VIGILNCIA EPIDEMIOLGICA
Compreende as aes desenvolvidas para evitar e combater a disseminao de doenas
transmissveis que possam vir a ser ou tenham se tornado epidmicas.
SUBFUNO 306 - ALIMENTAO E NUTRIO
Compreende as aes destinadas a diminuir ou eliminar carncias nutricionais,
principalmente nas populaes de baixa renda, a orientar a populao sobre valores
nutricionais dos alimentos, e a suprir deficincias alimentares em geral ou de
segmentos especficos como crianas em idade escolar, nutrizes e seus infantes.
Excetua as aes relativas alimentao do trabalhador em razo de sua relao de
emprego.

FUNO 11 TRABALHO
Conjunto de aes ligadas ao desenvolvimento scio-econmico, nos aspectos
relacionados com a fora de trabalho e interesses profissionais do trabalhador,
inclusive sua proteo contra o desemprego.
SUBFUNO 331 PROTEO E BENEFCIOS AO TRABALHADOR
Compreende as aes relacionadas com a garantia de renda ao trabalhador em perodo
de desemprego, ou de concesso de outros auxlios e benefcios complementares
renda auferida pelo trabalho, inclusive os de natureza assistencial ao trabalhador e suas
famlias. Inclui,tambm, as aes de normalizao e inspeo das condies de
segurana, sade e higiene, relacionadas com o exerccio da profisso.
SUBFUNO 332 RELAES DO TRABALHO
Compreende as aes que tenham como finalidade coordenar, fiscalizar e orientar as
normas das relaes trabalhistas, visando a integrao e preservao dos interesses das
diversas classes profissionais.
SUBFUNO 333 EMPREGABILIDADE
Conjunto de aes que visam a melhoria de qualificao do trabalhador, com vistas ao
incremento da produtividade do trabalho, ascenso profissional, ou a reinsero no
mercado de trabalho.
SUBFUNO 334 FOMENTO AO TRABALHO
Compreende as aes destinadas a incentivar a criao ou ampliao de postos de
trabalho na economia.

214

FUNO 12 EDUCAO
Conjunto de aes governamentais voltadas formao intelectual, moral, social,
cvica e profissional do indivduo, preparando-o para o exerccio consciente da
cidadania, e habilitando-o para uma participao eficaz no processo de
desenvolvimento econmico e social.
SUBFUNO 361 ENSINO FUNDAMENTAL
Compreende as aes que visam proporcionar ensino e formao a crianas e pr-
adolescentes, da primeira oitava sries do ensino regular, independente de sua
aptido fsica ou intelectual.
SUBFUNO 362 ENSINO MDIO
Compreende as aes que visam assegurar ao jovem uma formao genrica (no
voltada especificamente s demandas setoriais da economia e do mercado de trabalho)
e o acesso ao ensino superior.
SUBFUNO 363 ENSINO PROFISSIONAL
Compreende as aes desenvolvidas no campo do ensino que harmonizam educao e
formao do jovem para o mercado de trabalho, habilitando-o como profissional de
nvel mdio para as atividades dos diversos setores da economia, bem como ascender
ao ensino superior.
SUBFUNO 364 ENSINO SUPERIOR
Compreende as aes que visam proporcionar habilitao e aperfeioamento de nvel
universitrio, objetivando a preparao profissional de alto nvel e a pesquisa nos mais
variados campos do conhecimento.
SUBFUNO 365 EDUCAO INFANTIL
Compreende as aes que objetivam a preparao de crianas menores de sete anos de
idade para o ensino fundamental.
SUBFUNO 366 EDUCAO DE JOVENS E ADULTOS
Compreende as aes que visam proporcionar educao de adolescentes e adultos que
no tenham cursado a escola, ou que no tenham terminado seus estudos na idade
prpria, ou, ainda, que pretendem atualizar, aperfeioar ou atualizar seus
conhecimentos.

215

SUBFUNO 367 EDUCAO ESPECIAL
Compreende as aes desenvolvidas com o objetivo de ministrar educao a alunos
mentalmente deficientes, fisicamente prejudicados, emocionalmente desajustados, e
aos superdotados. Compreende as aes direcionadas ao planejamento e construo de
residncias em reas urbanas, concesso de linhas de financiamento e de arrendamento
(leasing) a empresas e pessoas, para esse fim.

FUNO 17 SANEAMENTO
Conjunto de aes que visam o abastecimento de gua de boa qualidade s
populaes, a destinao final dos esgotos domsticos e despejos industriais e a
melhoria das condies sanitrias das comunidades.
SUBFUNO 511 SANEAMENTO BSICO RURAL
Compreende as aes voltadas para o planejamento, instalao, construo e melhoria,
operao, manuteno e controle de qualidade desistemas de abastecimento de gua
potvel e de tratamento de esgotos sanitrios em reas rurais, incluindo dragagem e
drenagem de cursos dgua e tratamento de outros focos possveis de atentar contra a
sade da comunidade rural.
SUBFUNO 512 SANEAMENTO BSICO URBANO
Compreende as aes voltadas para o planejamento, instalao, construo e melhoria,
operao, manuteno e controle de qualidade de sistemas de abastecimento de gua
potvel, de tratamento de esgotos sanitrios e despejos industriais, e de melhoria do
nvel de higiene pblica, incluindo o controle de regies e logradouros insalubres e de
outros possveis focos de problemas atentatrios sade pblica.

FUNO 15 URBANISMO
Conjunto de aes desenvolvidas com o objetivo de aperfeioar o processo de
urbanizao, estabelecendo uma estrutura de cidades capaz de servir aos objetivos do
crescimento econmico e, ao mesmo tempo, oferecer a necessria qualidade de vida
populao.
SUBFUNO 451 INFRA-ESTRUTURA URBANA
Compreende as aes desenvolvidas para dotar os centros urbanos de condies que
possibilitem seu desenvolvimento racional e equilibrado, de forma a atender as
necessidades bsicas dos seus habitantes com o mximo de eficincia possvel.

216

SUBFUNO 452 SERVIOS URBANOS
Compreende as aes que objetivam a manuteno de logradouros, parques, jardins,
cemitrios e iluminao pblica, assim como alcanar padres aceitveis de higiene,
com a limpeza de vias pblicas e a destinao do lixo.
SUBFUNO 453 TRANSPORTES COLETIVOS URBANOS
Compreende as aes desenvolvidas no sentido do planejamento, implantao,
operao, coordenao e controle, inclusive de segurana, dos servios de transporte
coletivo urbano.

FUNO 16 HABITAO
Conjunto de aes destinadas a promover, incentivar e apoiar polticas de cobertura do
dficit habitacional do pas e de melhoria das condies de moradia da populao.
SUBFUNO 481 HABITAO RURAL
Compreende as aes direcionadas ao planejamento e construo de residncias no
meio rural, e para a melhoria das condies de habitao do homem do campo.
SUBFUNO 482 HABITAO URBANA
Compreende as aes direcionadas ao planejamento e construo de residncias em
reas urbanas, concesso de linhas de financiamento e de arrendamento (leasing) a
empresas e pessoas, para esse fim.

217

FUNO 20 AGRICULTURA
Conjunto das aes governamentais desenvolvidas para promover, incentivar e
supervisionar a produo agrcola e pecuria, com o emprego de tcnicas que
possibilitem conjugar maior produtividade com melhoria da qualidade. Inclui, ainda,
as aes destinadas a garantir o abastecimento de produtos agropecurios e de
incentivo ao cooperativismo rural.

FUNO 21 ORGANIZAO AGRRIA
Conjunto de aes desenvolvidas para criar condies propcias ao melhor
aproveitamento econmico das terras.

FUNO 22 INDSTRIA
Conjunto de aes desenvolvidas no sentido de planejar e promover a expanso do
parque industrial do Pas, seja atravs da iniciativa privada ou da participao do
governo no capital de empresas industriais.

FUNO 23 COMRCIO E SERVIOS
Agregao de aes desenvolvidas no sentido de planejar e promover a expanso do
comrcio interno e externo.

FUNO 25 ENERGIA
Conjunto de aes governamentais voltadas para o aproveitamento e explorao
racional, e ordenado de fontes de energia, convencionais ou alternativas.

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