Anlise da aplicabilidade do modelo gerencial na administrao municipal

Priscila Gomes de Arajo Jos Roberto Pereira

Universidade Federal de Lavras Universidade Federal de Lavras

Esse artigo tem como objetivo identicar e analisar as razes pelas quais a administrao de um municpio do estado de Minas Gerais no adotou, integralmente, o modelo gerencial, tendo percorrido mais de 15 anos desde a ltima reforma do estado e mais de oito anos do Choque de Gesto de Minas Gerais. Para tanto, utilizou-se como parmetro de anlise e investigao o ndice de Administrao Pblica Gerencial (IAPG), desenvolvido por Freitas Jr. (2009), com base nos pressupostos tericos do modelo de administrao pblica gerencial. Nesse sentido, foi realizada uma anlise das caractersticas e objetivos do modelo gerencial, bem como a demonstrao dos esforos para utilizao desse modelo na administrao pblica brasileira nos trs nveis de governo. A abordagem metodolgica utilizada qualitativa e de natureza terico-emprica, adotando-se como instrumento de coleta de informaes um roteiro de entrevistas abertas com prefeitos, chefes de gabinete, vereadores e secretrios das duas ltimas gestes municipais, que correspondem aos mandatos de 2001 a 2004 e de 2005 a 2008. Os resultados alcanados mostram que o maior entrave para a adoo efetiva do modelo de administrao pblica gerencial no municpio a falta de capacidade de gerenciamento e conhecimento dos prprios prefeitos em relao ao modelo. Nesse sentido, vericou-se a necessidade de formar e qualicar os gestores pblicos municipais em administrao pblica para atuarem, prossionalmente, na realidade local, bem como fortalecer os canais de participao da populao, como forma de controle social da gesto pblica. P A L AV R A S - C H AV E : gerencialismo; reforma administrativa do Estado; administrao pblica municipal; administrao por resultados; municpios. Anlisis de la aplicabilidad del modelo de la gestin en la administracin municipal Este artculo tiene como objetivo identicar y analizar las razones por las cuales la administracin de un municipio en el estado de Minas Gerais, Brasil, no se ha adoptado en su totalidad, el modelo

Artigo recebido em 25 maio 2011 e aceito em 23 maio 2012. Este artigo resultado de uma pesquisa nanciada pelo CNPq (401649/2008-3) intitulada Administrao pblica em municpios de pequeno porte do sul de Minas Gerais.

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de gestin, despus de ms de 15 aos desde la ltima reforma del Estado y ms de ocho aos del Choque de Gestin de Minas Gerais. Para el anlisis, se utiliz como parmetro el ndice de Gestin de la Administracin Pblica (GPI), desarrollado por Freitas Jr. (2009), basada en supuestos tericos del modelo de gestin pblica. En consecuencia, se realiz un anlisis de las caractersticas y objetivos del modelo de gestin, as como la demostracin de los esfuerzos para utilizar este modelo en la administracin pblica brasilea en los tres niveles de gobierno. El enfoque metodolgico es cualitativo, terico y emprico, adoptando como una herramienta para la recopilacin de informacin de un guin de entrevistas con alcaldes, jefes de personal, concejales y secretarios de las dos ltimas administraciones municipales, que corresponden a los mandatos de 2001 a 2004 y 2005 a 2008. Los resultados muestran que el mayor obstculo para la adopcin efectiva del modelo de gestin pblica en el municipio es la falta de capacidad de gestin y el conocimiento de sus propios alcaldes del modelo. En este sentido, existe la necesidad de formar y calicar el gobierno municipal para actuar profesionalmente, en el local, as como fortalecer los canales de participacin popular como un medio de control social de la administracin pblica. P A L A B R A S C L AV E : gerencialismo; reforma administrativa del estado; administracin pblica municipal; gestin por resultados; municipalidad. Applicability analysis of the model management in municipal administration This objective of this article is to identify and analyze the reasons why the administration of a municipality in the state of Minas Gerais, Brazil, has not adopted in full, the management model, given the elapsed time over 15 years since the last reform of the state and more than eight years of management shock of Minas Gerais. For this purpose, we used as a parameter to analyse and research the Index of Public Administration Management (IAPG), developed by Freitas Jr. (2009), based ontheoretical assumptions of the model of public management. Accordingly, we performed an analysis of the characteristics and objectives of the management model, as well as the demonstration of efforts to use this model in Brazilian public administration at all three levels of government. The methodological approach is qualitative, theoretical and empirical, adopting as a tool for gathering information a script interviews with mayors, chiefs of staff, councilors and secretaries of the last two municipal administrations, which correspond to the mandates of the 2001 to 2004 and 2005 to 2008. The results show that the biggest obstacle to the effective adoption of the model of public management in the municipality is the lack of management capacity and knowledge of their own mayors from the model. In this sense, there is a need to train and qualify in the municipal government to act professionally in the local as well as strength the channels of popular participation as a means of social control of public administration. K E Y W O R D S : managerialism; administrative reform of the State; municipal public administration; management by results; municipalities.

1. Introduo
No contexto complexo das relaes entre Estado, sociedade e mercado no Brasil, observa-se, historicamente, o protagonismo do Estado em relao aos outros setores, o que colaborou para que a trajetria das reformas administrativas fosse marcada pela centralizao do Estado. Alm disso, desde o perodo colonial at o sculo XX, a administrao pblica no Brasil
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foi caracterizada pelo forte trao do patrimonialismo. Assim, no sentido de superar a forma patrimonialista de governar, vrias reformas administrativas foram empreendidas desde o governo de Getlio Vargas. Foi Getlio Vargas que promoveu a primeira reforma administrativa no Brasil, conhecida como Reforma Burocrtica, ao buscar introduzir a burocracia no servio pblico. Para isso, criou o Departamento de Administrao do Servio Pblico (Dasp), rgo que assumiu a responsabilidade de promover a estruturao bsica do aparelho administrativo, instituir o concurso pblico, as regras para admisso e treinamentos dos servidores pblicos. A partir de ento sucede uma sequncia de reformas administrativas do Estado caracterizadas pela incompletude de seus propsitos. Por isso, no s no Brasil, mas em pases do mundo todo, as polticas de reformas so conhecidas como polticas que tm baixa performance e alta persistncia, portanto, so polticas que falham sequencialmente (Rezende, 2002:125). A produo acadmica que discute as razes de incompletude das reformas do Estado bastante diversa, apresentando mecanismos causais bastante heterogneos (Rezende, 2002:125). Rezende (2002) relaciona os diversos estudos que tratam dessa questo, destacando-se os seguintes: Hyneman (1939), estudo mais longnquo sobre o tema; Herbert Kaufman (1956), que aponta que as reformas administrativas so polticas incompletas, pois trazem princpios estruturadores incompatveis; March e Olson (1983), que analisam, luz da experincia histrica, as reformas nos Estados Unidos no sculo passado; Paul Light (1997), que ilustra o quanto novas reformas so produzidas para tratar de problemas crnicos no aparato burocrtico. A ltima reforma administrativa do Estado cou conhecida como administrao pblica gerencial e surgiu na segunda metade do sculo XX, motivada pela busca de meios capazes de enfrentar o desequilbrio scal dos Estados devido s funes econmicas e por problemas com as mudanas tecnolgicas, nanceiras e comerciais que emergiam com a globalizao (Abrucio, 2005). Alm disso, como observa Misoczky (2004), essa reforma gerencial teve como foco o alcance de resultados a partir de metas preestabelecidas, considerando o cidado como consumidor dos servios pblicos. So prticas introduzidas na administrao pblica que focam a descentralizao de processos e a delegao de poder, prticas essas advindas do modelo de gesto das organizaes privadas (Kettl, 2005). No Brasil, a reforma gerencial foi iniciada em 1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso, e foi difundida em estados da federao por meio de programas como o Choque de Gesto em Minas Gerais (Bresser-Pereira, 2005). No entanto, como observa Torres (2004:141), verica-se a incompletude dessa reforma com a forte presena do patrimonialismo na cultura poltica da administrao pblica [com] que o Brasil convive at os dias de hoje. Considerando esse contexto de reformas e o Choque de Gesto em Minas Gerais, Freitas Jr. (2009) realizou um estudo com 177 municpios do sul de Minas Gerais a respeito da adoo do modelo gerencial de administrao pblica, demonstrando mais uma evidncia da incompletude dessa reforma ao constatar que nenhum dos municpios estudados adotou o referido modelo. Diante desse contexto, de mais de 15 anos para a efetivao do modelo gerencial de administrao pblica nos trs nveis de governo e, especicamente, do EstaRev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 46(5):1179-199, set./out. 2012

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do de Minas Gerais em difundir esse modelo no mbito municipal por meio do programa Choque de Gesto, emerge a questo que fundamenta o presente artigo: quais as razes que dicultam ou impedem a adoo efetiva do modelo gerencial na administrao pblica municipal? Dessa forma, o objetivo central deste artigo mostrar as razes pelas quais a administrao pblica de um municpio do sul do estado de Minas Gerais no adotou, integralmente, o modelo de administrao pblica gerencial, tendo em vista o contexto poltico em que se insere.

2. Administrao pblica gerencial

Paes de Paula (2005) aponta duas correntes de pensamento que orientaram a constituio do modelo da nova administrao pblica: o pensamento neoliberal e a teoria da escolha pblica. Para essa autora, o pensamento neoliberal e a teoria da escolha pblica serviram de base para o incio e a expanso do movimento da nova administrao pblica. As ideias do pensamento liberal e neoliberal que deram sustentao ao gerencialismo esto relacionadas amplitude ideal do papel do Estado na sociedade e na economia (Paes de Paula, 2005:28), o qual teria as seguintes funes: manter a segurana interna e externa, garantir o cumprimento dos contratos e prestar servios essenciais de utilidade pblica. Para essa autora, esse movimento defende o laissez-faire, ou no interveno do Estado no mercado. Segundo Paes de Paula (2005), o pensamento neoliberal no previa crises do mercado. No entanto, com o aparecimento das vrias crises econmicas que culminaram com a quebra da bolsa de Nova York em 1929, colocaram-se em questo as premissas no intervencionistas do pensamento liberal. Diante de tal cenrio, um dos mais importantes economistas do sculo XX, Jonhn Maynard Keynes, fez uma reavaliao sobre o pensamento liberal e elaborou sua tese de pleno emprego, atribuindo ao Estado a funo de intervir na economia e estimular o crescimento econmico para garantir o bem-estar social. O sucesso dessas medidas no ps-guerra, de 1940 a incio de 1970, consolidou a crena de que as crises capitalistas so contornveis quando o governo utiliza-se do seu poder de tributar, empregar e investir (Paes de Paula, 2005). Com outra viso, os tericos da escolha pblica, diferentemente dos neoliberais, que reforavam suas vises sobre a ecincia do mercado em relao ao Estado, elaboravam anlises que sustentariam a crtica da burocracia pblica e do papel do Estado. A teoria da escolha pblica defende que os princpios econmicos devem ser aplicados para explicar temas polticos como: a teoria do Estado, as regras eleitorais, o comportamento dos eleitores, os partidos polticos e a burocracia. uma teoria que tambm partilha do postulado comportamental bsico da economia neoclssica: o utilitarismo nas interaes econmicas, sociais e polticas. Para Paes de Paula (2005) essa proposta oferece uma justicativa racional para a privatizao dos servios pblicos e se junta com a argumentao neoliberal de que o provimento desses pelo mercado mais eciente e satisfatrio. Esses tericos tratam tambm da questo da transferncia de servios pblicos para a iniciativa privada, abordando que tal fato geraria a
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vantagem de estimular a ao racional maximizadora e estimularia a ao reguladora, scalizadora e controladora do Estado, de modo a garantir a transparncia e a distribuio das informaes (Paes de Paula, 2005). Pode-se considerar que tanto o pensamento neoliberal como a teoria da escolha pblica almejavam um modelo de administrao pblica inovador quanto forma de conduzir e administrar os assuntos pblicos de governo. Assim, surgem as recomendaes de aproximar o modelo de gesto das organizaes pblicas s prticas gerenciais utilizadas no setor privado, como a introduo de conceitos de avaliao de desempenho, ecincia e responsabilidade (Hood, 1995). Inicia-se ento um novo modelo de administrao pblica que se torna uma nova ortodoxia (Pollit, 2000). Por outro lado, a chamada Nova Administrao Pblica (Paes de Paula, 2005) foi tambm embasada nas ideias de Antony Giddens, assessor do ento primeiro-ministro do Reino Unido Tony Blair. A proposta de Giddens (1999) era a de fazer uma poltica mais integrada, que abrangia cada um dos principais setores da sociedade, no sentido de ampliar a democracia. Giddens (1999) fundamenta suas ideias apoiado na integrao entre o setor pblico e privado ao justicar a dinmica do mercado com o propsito de um bem-estar social (Paes de Paula, 2005). Com a decadncia do neoliberalismo e da social-democracia de velho estilo, Giddens (1999:36) lana a proposta de uma Terceira Via, que se refere a uma estrutura de pensamento e de prtica poltica que visa a adaptar a social-democracia a um mundo que se transformou fundamentalmente ao longo das duas ou trs ltimas dcadas. Enquanto a social-democracia considerava importante a segurana econmica e o neoliberalismo buscava competitividade na gerao de riqueza, a Terceira Via ocupa-se em aliar o dinamismo do mercado com a questo do interesse pblico (Giddens, 1999). Ainda, segundo esse autor, enquanto os neoliberais defendem um Estado mnimo e os sociais-democratas desejam expandir o poder do Estado, a poltica da Terceira Via se prope a reconstru-lo. Na Terceira Via, proposta por Giddens (1999), a reforma do Estado deve ser baseada na integrao e participao dos principais setores da sociedade, caracterizando o que esse autor chamou de nao cosmopolita. proposta a reconstruo dos preceitos do welfare state e no seu desmantelamento, ou seja, o welfare positivo: investimento no capital humano, com benefcios tanto econmicos quanto psicolgicos, com desenvolvimento ativo da sociedade civil; igualdade como incluso e desigualdade como excluso; e a incluso pelo liberalismo cvico, que cultiva a nao cosmopolita e melhora a educao pblica, a sade e os nveis de criminalidade. Paes de Paula (2005) contesta a Terceira Via proposta por Giddens armando que, apesar desse modelo propor uma posio oposta s vises neoconservadoras, na prtica o modelo faz de suas premissas econmicas e morais uma continuidade do modelo neoliberal. Paes de Paula (2005) arma que esse modelo se baseia exclusivamente em uma ecincia tcnica, dando pouca importncia evoluo de uma maneira de gerir o Estado por meio do comprometimento com a dimenso sociopoltica e democrtica. Nos Estados Unidos, poca do governo Bill Clinton, o movimento Reinventando o Governo se desenvolveu simultaneamente ao desenvolvimento da Terceira Via que ocorreu na Inglaterra.
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Para Osborne e Gaebler (1995), o problema das organizaes governamentais est centrado no sistema de gesto. Eles defendem que as pessoas no so o problema maior para as novas demandas de ecincia e eccia desse tipo de organizao, e que somente por meio de reformas das instituies e dos incentivos a burocracia se tornar apta a responder a essas novas demandas. A reinveno do governo, nas ideias de Osborne e Gaebler (1995), est baseada em um conjunto de 10 princpios estabelecidos pelos autores, que so: governo catalizador navegando em vez de remar; o governo pertence comunidade dando responsabilidade ao cidado, em vez de servi-lo; governo competitivo introduzindo a competio na prestao de servios; governo orientado por misses transformando rgos burocratizados; governo de resultados nanciando resultados, no recursos; governo e seus clientes atendendo s necessidades do cliente e no burocracia; governo empreendedor gerando receitas em vez de despesas; governo preventivo a preveno em lugar da cura; governo descentralizado da hierarquia participao e ao trabalho de equipe; governo orientado para o mercado induzindo mudanas por meio do mercado. Para Hood (1995), a administrao pblica gerencial possui as seguintes orientaes: desagregao do servio pblico em unidades especializadas e centros de custos; competio entre organizaes pblicas e entre organizaes pblicas e privadas; uso de prticas de gesto provenientes da administrao privada; ateno disciplina e parcimnia; administradores empreendedores com autonomia para decidir; avaliao de desempenho; avaliao centrada nos outputs. H tambm as crticas quanto ao novo modelo da administrao pblica que adota prticas gerenciais. Para Paes de Paula (2005:81), o novo modelo de administrao pblica possui carter centralizador e tambm no consegue tratar ainda algumas dinmicas da poltica, pois o gerencialismo no se volta para questes que envolvem a complexidade da gesto, como, por exemplo, a integrao entre os aspectos tcnicos e polticos. Paes de Paula (2005) aponta ainda os limites que esse modelo reproduz, como: a centralizao do poder e a criao de elites burocrticas; complexidade dos sistemas administrativos e do aspecto sociopoltico de gesto pblica; diculdade de adaptar tcnicas do setor privado ao setor pblico; e incompatibilidade existente entre a lgica gerencial e o interesse pblico. De maneira geral, Paes de Paula (2005) critica esse modelo quanto questo do mesmo no tratar da dimenso sociopoltica, apesar de seu discurso participativo. Para a autora, o modelo gerencial na administrao pblica diculta o comprometimento com a participao cidad e a ampliao da democratizao do Estado.

3. O movimento gerencial no Brasil

Diante de uma crise scal enfrentada pelo Estado, a proposta do modelo gerencial chegou administrao pblica brasileira por meio da reforma administrativa de 1995 como uma alternativa para combater a crise scal e a exausto nanceira por meio da reduo de gastos, ajuste scal e privatizaes. Essa reforma propunha, tambm, superar a insatisfao advinda

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do modelo burocrtico, que at ento oferecia baixa qualidade na prestao de servios pblicos prestados aos cidados (Fadul e Silva, 2008). Essa reforma se baseava em um conjunto de polticas reformistas que deveria atingir tanto a estrutura administrativa pblica, enfatizando a adoo de prticas gerenciais, como setores da produo de bens para o mercado, com privatizaes de empresas e servios pblicos (Fadul e Silva, 2008). Empenhado, efetivamente, em mudar o modelo de administrao pblica brasileira, o ento presidente Fernando Henrique Cardoso criou o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare), para tratar de assuntos especicamente referentes a essa reforma. Para o ento presidente da repblica, a administrao pblica gerencial baseada em conceitos atuais de administrao e ecincia, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para poder chegar ao cidado, que, numa sociedade democrtica, quem d legitimidade s instituies e que, portanto, se torna cliente privilegiado dos servios prestados pelo Estado (Brasil, 1995:1). A proposta da reforma no Brasil foi fundamentada em trs dimenses: 1) institucionallegal, que trata da reforma do sistema normativo e legal da administrao pblica; 2) cultural, visando transio de uma cultura burocrtica para uma cultura gerencial; 3) gesto pblica, que pe em prtica o aperfeioamento da administrao pblica burocrtica em paralelo com a introduo da administrao pblica gerencial, tendo em vista a modernizao da estrutura organizacional e dos mtodos de gesto (Brasil, 1995). Segundo Bresser-Pereira (2005), a reforma objetivava: a) a busca da eliminao da crise scal, atravs de controle rigoroso das despesas pblicas e do aumento das receitas pblicas; b) a transformao da administrao pblica burocrtica em gerencial, com foco nos resultados em detrimento do controle dos processos; c) a melhoria do atendimento das demandas sociais, mediante a criao de instituies mais descentralizadas e mais prximas dos cidados. Segundo Fadul e Silva (2008), a reforma do Estado brasileiro propunha combater o problema de crise scal por meio da reduo de gastos, ajustes scais e privatizaes. Esses autores consideram que a nova administrao pblica no Brasil conseguiu alguns xitos no campo instrumental, objetivo, mas no campo substantivo, social, no conseguiu dar conta de muitas questes. Portanto, consideram que preciso superar barreiras polticas, ideolgicas e corporativas existentes no mbito do funcionalismo pblico e nos atuais desenhos organizacionais e institucionais para o gerencialismo se estabelecer nas organizaes pblicas brasileiras (Fadul e Silva, 2008). Seguindo a mesma linha de raciocnio, Paes de Paula (2005) concluiu que o modelo de gesto pblica gerencial no Brasil por meio da reforma de 1995 no resultou em uma ruptura com a linha tecnocrtica, alm de continuar reproduzindo o autoritarismo e o patrimonialismo. Para essa autora, o processo decisrio continuou como um monoplio do ncleo estratgico do Estado e das instncias executivas, sendo o ideal tecnocrtico reconstitudo pela nova poltica de recursos humanos. Por outro lado, a despeito do discurso participativo da nova administrao pblica, essa autora considera que a estrutura e a dinmica do Estado ps-reforma no garantiram uma insero da sociedade civil nas decises estratgicas e na formulao de polticas pblicas. Para a autora, a reforma perdeu seu mpeto no que se refere ao redesenho institucional e acabou tornando o ajuste scal o elemento preponderante (Paes de Paula, 2005:136).
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A partir da reforma do Estado vrios estados da federao comearam, tambm, a se articular na busca de construir suas prprias reformas com base no modelo proposto pelo governo federal. Como exemplo tm-se os estados da Bahia, Cear, Pernambuco, So Paulo, Acre e Minas Gerais (Cunha Junior, 2004:2). No caso de Minas Gerais, o estado buscou reformar sua gesto administrativa copilando inclusive as razes de sucesso e fracasso, para que fossem potencializadas ou evitadas, adaptando-as necessidade, realidade e cultura local (Cunha Junior, 2004:2). A iniciativa de elaborar um modelo de gesto revigorador em Minas Gerais partiu do governador Acio Neves em 2002, em sua campanha eleitoral. Naquela poca, o estado enfrentava uma crtica situao nanceira advinda de mais de uma dcada de dces scais crnicos. Para o governador, a soluo para os problemas enfrentados pelo estado no se resumia somente em ajustar-se dura realidade scal caracterizada pelo dcit, mas fazer com que o estado reencontrasse seu rumo dentro de si mesmo, do Brasil e do mundo (Vilhena et al., 2006:11). Para isso, era preciso aprender a fazer mais e melhor com menos para transformar, passo a passo, em realidade, o sonho de fazer de Minas Gerais o melhor Estado para se viver no Brasil (Vilhena et al., 2006:11). Elaborou-se, ento, o choque de gesto, ou seja, um modelo de gesto formulado por um conjunto de medidas de rpido impacto, para modicar, de vez, o padro de comportamento da Administrao Estadual, imprimindo-lhe um ritmo consentneo com a contemporaneidade prpria de uma gesto eciente, efetiva e ecaz (Vilhena et al., 2006:15). O Choque de Gesto trata de uma reorganizao da gesto governamental por meio da incorporao de diversas inovaes e iniciativas de aperfeioamento da gesto pblica (Cunha Junior, 2004:1). um processo de reforma que tem como modelo a gesto privada, no qual se faz uso das tcnicas de planejamento e dos critrios permanentes de avaliao de resultados, tanto institucionais quanto pessoais, entre outros elementos. Nesse sentido, a estrutura administrativa do governo de Minas foi modernizada, buscando a racionalizao na utilizao de recursos pblicos, estabelecendo-se prioridades e metas a serem cumpridas, entre outros aspectos (Vilhena et al., 2006). Uma das primeiras medidas tomadas para o funcionamento do Choque de Gesto foi a criao da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (Seplag), que passou a se responsabilizar pela integrao das polticas de planejamento e de gesto. O Choque de Gesto foi dividido em duas etapas: 2003-06 e 2007-10. Segundo Vilhena e colaboradores (2006), na primeira etapa, a prioridade foi trabalhar com polticas de gesto pblica que orientassem o ajuste scal ortodoxo por meio de represso scal, gesto oramentria, nanceira e contbil, polticas de reajuste salariais e previdncia do servidor. De acordo com esses autores, esperava-se que, por meio do ajuste scal, se obteria credibilidade e atrao de investimento como precondio para o desenvolvimento. Porm, o ajuste scal puro imps uma agenda predominantemente negativa de cortes e restries, acarretando graves efeitos colaterais sobre a capacidade de crescer (Vilhena et al., 2006:27). Para esses autores, a segunda etapa teve como propsitos trabalhar na orientao de uma nova administrao, racionalizando e melhorando a gesto, e promover o desenvolvimento por meio da governana social, fortalecendo o Estado, o mercado e o terceiro setor para o alcance de resultados concertados (Vilhena et al., 2006).

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Para Vilhena e colaboradores (2006:31), a reforma gerencial deixou vrias lies: a necessidade de se construir um norte, um ideal de desenvolvimento, de se promover inovaes gerenciais e de integrar as polticas de gesto, alinhando-as para trilhar o caminho escolhido. Essas lies serviram de base para que o choque de gesto fosse formulado de forma ecltica e inteligente, combinando elementos dos programas de ajustes com iniciativas vigorosas voltadas para o desenvolvimento do Estado (Vilhena et al., 2006:32). As consideraes apresentadas a respeito do Choque de Gesto reforam os argumentos de incompletude das reformas administrativas do Estado, em seus aspectos estruturadores. Alm disso, deve-se considerar que a reforma administrativa no Brasil alcanou poucos estados da federao e alcanou, menos ainda, os municpios brasileiros. Com objetivo de vericar entre as administraes de 177 municpios do sul de Minas Gerais aquelas que adotam o modelo gerencial, Freitas Jr. (2009) realizou uma pesquisa por meio de indicadores. Os indicadores utilizados em sua pesquisa fazem parte do ndice de Administrao Pblica Gerencial Municipal (IAPG-M) elaborado pelo autor. Para desenvolv-lo, Freitas Jr. (2009) se apoiou nas duas dimenses mais relevantes da administrao pblica gerencial, referenciadas por Paes de Paula (2005): institucional-administrativa e econmico-nanceira. Fundamentado em Paes de Paula (2005), o autor considerou que a dimenso sociopoltica no levada em conta no modelo gerencial e, portanto, no deveria constar na composio do IAPG-M. Freitas Jr. (2009) utilizou quatro classes como parmetro para a classicao dos municpios. So elas: A, municpios que conseguem colocar em prtica acima de 75% dos indicadores utilizados para caracterizar uma administrao pblica do tipo gerencial; B, municpios que conseguem aplicar entre 50% e 75% dos indicadores gerenciais; C e D, municpios que foram classicados como tendo outro tipo de administrao pblica que no a gerencial, pois aplicam menos de 50% dos indicadores gerenciais. Segundo Freitas Jr. (2009), com base nos critrios adotados em sua pesquisa, no consta entre os 177 municpios do sul de Minas Gerais nenhum municpio que adota, integralmente, o modelo de administrao pblica gerencial, ou seja, nenhum desses municpios alcanou a classe A. Na classe B foram identicados apenas 39 municpios, o que sinaliza uma posio intermediria desses municpios, ou mesmo uma tendncia ao modelo gerencial. Essa situao intermediria pode expressar um tipo de administrao pblica hbrida, com elementos gerenciais, patrimoniais, burocrticos e societais (Freitas Jr, 2009:112). A classe C est representada por 86 municpios e a classe D, por 52. Alm disso, o estudo de Freitas Jr. (2009) revelou a inexistncia de correlaes entre gerencialismo e partido poltico. Isso porque, segundo o autor, a poltica brasileira , tradicionalmente, mais voltada para a pessoa do candidato ou governante do que para uma ideologia partidria. Quanto relao entre gerencialismo e porte do municpio, o estudo de Freitas Jr. (2009) constatou que o gerencialismo encontra-se mais difundido entre os municpios de mdio e grande porte do que entre os municpios de pequeno porte. Portanto, pode-se considerar que o modelo gerencial de administrao pblica se caracteriza, tambm, pela incompletude da reforma administrativa no mbito municipal e no alcanou a maioria dos municpios estudados. Assim, este artigo mostrar como se comporta um dos municpios mineiros que se encontra na classe B do estudo de Freitas Jr. (2009) em relao reforma administrativa do Estado no Brasil e ao Choque de Gesto em Minas Gerais.
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4. Metodologia
Este artigo se baseia nos resultados de uma pesquisa qualitativa de natureza terico-emprica, cujo instrumento de coleta de informaes adotado foi um roteiro de entrevistas abertas com prefeitos, chefes de gabinete, vereadores e secretrios das duas ltimas gestes municipais, que correspondem aos mandatos de 2001 a 2004 e de 2005 a 2008. Foram entrevistadas 14 pessoas que durante as gestes pesquisadas ocuparam os seguintes cargos: prefeito (1), chefe de gabinete (1), vereadores (4) e secretrios (8). A m de resguardar a identicao dos entrevistados, optou-se por nome-los como Entrevista 1, Entrevista 2, sucessivamente at Entrevista 14. As questes foram elaboradas com base nos indicadores e variveis que compem o IAPG-M, como pode ser observado no quadro seguinte.
Quadro

Estrutura de indicadores e variveis que compem o IAPG-M

IAPG-M Dimenso Indicadores Recursos humanos Variveis Quantidade de funcionrios para cada 100 habitantes % de funcionrios com ensino superior % de funcionrios com ps-graduao Existncia de administrao indireta Institucional-administrativa Existncia de cdigo de obras Instrumento de gesto Existncia de lei de parcelamento do solo Existncia de lei de zoneamento Existncia de plano diretor Existncia de cobranas de IPTU Quantidade de conselhos gestores existentes Existncia de consrcio pblico com outros entes federativos Articulao interinstitucional e Existncia de convnios ou parceria com o setor privado participao do cidado Existncia de apoio do setor privado ou de comunidades na administrao municipal Participao em comit de bacia hidrogrca Aplicao de recursos em sade cumprimento do % previsto em lei Econmico-nanceira Aplicao de recursos em educao cumprimento do % previsto em lei Responsabilidade scal e aplicao dos recursos Despesas com pessoal cumprimento do % mximo previsto em lei Cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal Cumprimento de limites legais para o endividamento do municpio Indicador de desenvolvimento tributrio e econmico Participao da dvida na receita corrente lquida Esforo oramentrio em educao % oramento investido Esforo oramentrio em sade % oramento investido
Fonte: Freitas Jr. (2009:89).

ndice de Administrao Pblica Gerencial Municipal

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Vale lembrar que esses indicadores e variveis representam categorias da administrao pblica gerencial e as temticas gerenciais elaboradas no estudo de Freitas Jr. (2009). O municpio estudado obteve o ndice de 0,59 (IAPG-M), o nono colocado nesse ndice entre os 177 municpios da regio sul de Minas e est entre os 39 da classe B do estudo de Freitas Jr. (2009). Com populao de 92.150 habitantes (IBGE, 2010), um municpio polo da microrregio onde est inserido e estava alinhado com as polticas de modernizao administrativa, Choque de Gesto, do governo de Minas. Essas foram as razes metodolgicas da escolha desse municpio para o estudo.

5. O modelo gerencial na administrao pblica municipal: principais entraves

A apresentao dos resultados a seguir foi organizada de acordo com os quatro indicadores que compem o IAPG-M, quais sejam: recursos humanos; instrumentos de gesto; articulao interinstitucional e participao do cidado; responsabilidade scal e aplicao dos recursos. O indicador recursos humanos tem como objetivo avaliar a ecincia dos servidores pblicos na prestao de servios. Em 2001, havia uma proporo de 2,3 funcionrios para 100 habitantes, j em 2008 essa proporo passou para 2,96 funcionrios por 100 habitantes. Essa varivel mostra que o grau de ecincia na utilizao de pessoal empregado na prefeitura sofreu uma queda signicativa. Isso indica maiores gastos dos recursos pblicos com folha de pagamento de pessoal, o que pode representar inecincia na gesto de pessoal. Mostra, tambm, que no h competio na prestao de servios que pudesse trazer mais ecincia, ou seja, no h concorrncia interna e externa na prestao de servios oferecidos pela prefeitura municipal. Como observa Osborne e Gaebler (1995), esses aspectos podem afetar a inovao, o orgulho e a motivao dos servidores pblicos. Para a maioria dos entrevistados o nmero de funcionrios era suciente nas gestes pesquisadas, e at mesmo mais que suciente, para atender a demanda de servios prestados populao. Eles armam que o nmero de funcionrios poderia ser ainda mais reduzido, ao mesmo tempo prestando servios com ecincia populao.
[...] o nmero era suciente sim, poderia ser que no estava direcionado adequadamente, devia ter algum setor que estava meio inchado e outro setor com falta de demanda [...] (Entrevista 09). Eu acho que esse nmero (de funcionrio) excessivo de pessoas realmente poderia ser menor, agora como se trata de administrao pblica , o poder pblico trabalha muito com o social porque se no for ali o local de trabalho daquela pessoa ela pode ter diculdade de se manter tambm ento h um paradoxo a entre poder ter um nmero menor porque tecnologicamente isso possvel e ver o outro lado social tambm das pessoas, do grupo, da comunidade. Se deixar quinhentas pessoas sem trabalho na prefeitura, so quinhentos problemas que vamos ter tambm, desemprego que gera outro e desencadeiam outras coisas n [...], ento eu acho que todo um paradoxo que tem que ser resolvido (Entrevista 08).

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Nesse sentido, a prefeitura do municpio em questo no tem adotado o princpio gerencial denominado downsizing como estratgia de sua administrao, como considera Rezende (2002:120): As polticas de downsizing, ou reduo do nmero de funcionrios pblicos, como estratgia de reforma da administrao pblica, tm sido um dos componentes das reformas gerenciais no mundo desenvolvido e em desenvolvimento. O percentual de funcionrios ativos com curso superior/ps-graduao , relativamente, baixo, tendo em vista que do total de 2.699 servidores ativos, em 2008, apenas 34% possuam curso superior e apenas 6,6% possuam ps-graduao, conforme dados do IBGE (2010). Essa situao denota falta de plano de formao e qualicao dos servidores pblicos municipais, reforando, com isso, a probabilidade de inecincia na prestao de servios. relevante observar que h no municpio um grande nmero de cursos superiores oferecidos por universidades pblicas e privadas, fato que poderia facilitar e estimular os funcionrios a cursarem ensino superior. No entanto, isto no acontece. Porm, segundo os entrevistados, o grande entrave para a qualicao so a falta de incentivo e a cobrana de resultado por parte da administrao municipal. Alm disso, os entrevistados mencionaram que h desinteresse por parte dos servidores pblicos devido estabilidade no emprego, o que faz com que se acomodem e no se interessem em buscar possibilidades de crescimento prossional, pois no possuem a preocupao de serem julgados ou punidos.
Eu acho que existe [interesse dos funcionrios em se qualicar], o problema mais uma questo de cultura organizacional, ele entrou e cou naquele marasmo, ele passou no concurso, ah t aqui e ningum me tira mais, e as pessoas tendem a se acomodar se no so dados desaos, no !? (Entrevista 10). Falta de repente um pouco de incentivo, um pouco de esclarecimento para que o servidor possa querer se qualicar (Entrevista 12). Prefeituras de uma maneira geral investem pouco nisso [qualicao dos funcionrios]. [...] Iniciativas espordicas tem, mas no existe uma conscincia de que a qualicao seja necessria para um bom desempenho, de uma maneira geral isso no acontece (Entrevista 06).

Para os entrevistados, a formao superior no algo que qualique e habilite os funcionrios pblicos a exercerem suas atividades de forma mais eciente para transformar a administrao pblica. Contrariamente, Levy (2001) explica que a capacitao tem um enorme papel a cumprir no sentido de reposicionar o setor pblico sim, e ainda ressalta a motivao que a capacitao pode promover. Para essa autora, a capacitao tem um espao decisivo no servio pblico, assim como em outras organizaes, pois o Estado uma das maiores organizaes existentes no Brasil, com pluralidade de funes que esto se transformando continuamente, o que demanda um processo de recapacitao e requalicao no mesmo ritmo, tendo em vista as grandes transformaes que vm ocorrendo na sociedade do conhecimento (Levy, 2001).
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Por meio de pesquisa in loco, a existncia de administrao indireta no municpio foi conrmada em todos os anos pesquisados, ou seja, de 2001 a 2008 houve, de alguma forma, a contratao de algum servio terceirizado pela administrao pblica do municpio. A terceirizao de servios pode estimular a competio, induzir os custos por meio de uma gesto que enfatiza metas, alm de proporcionar autonomia gerencial, ou seja, pode fazer com que a administrao pblica aumente a efetividade, ecincia e responsabilidade na forma como os servios so oferecidos (Osborne e Gaebler, 1995). Porm, alguns autores lembram que preciso que os gestores pblicos tenham capacidade para a coordenao da contrao desses servios, para que o custo no seja maior que o benefcio (Manning et al., 2009). Para os entrevistados h grandes desvantagens em utilizar a administrao indireta, pois ressaltam que muitas vezes o servio terceirizado no efetuado da forma como foi contratado.
Eu, sinceramente acho que a prefeitura poderia gerir sozinha todo o trabalho. Acho que teria uma condio melhor, mais empregos, e geralmente, essas rmas terceirizadas so muito caras, paga muito, eu acredito que a prpria administrao poderia cuidar dessas partes (Entrevista 01). Acontece o seguinte, a rma ganha a licitao, a prefeitura no scaliza e no m das contas no ca boa a construo (Entrevista 04). A falta de scalizao do prprio sistema, s vezes, n. Do prprio gestor, nem digo do prefeito, mas s vezes um secretrio responsvel pela pasta ele no desenvolve um trabalho bom. A quando o prefeito percebe isso a, quando o cidado vem prefeitura e comea a questionar, a que as coisas vo ser apuradas [...] (Entrevista 12).

Conforme Manning e colaboradores (2009:109), a utilizao da administrao indireta faz com que a organizao pblica tire proveito da melhor capacidade operacional dos agentes privados, tendo potencial de melhorar tanto a responsabilidade quanto o desempenho. Porm, para que isso acontea preciso que os gestores pblicos faam uso de estratgias de scalizao e acompanhamento ecientes que permitam questionar o que foi contratado. Nesse sentido, Kettl (2005:115) arma que para o sucesso das terceirizaes indispensvel que as pessoas que atuaram no processo de compra desses servios sejam treinadas e capacitadas para determinar de antemo o que querem comprar; denir detalhadamente as especicaes, para que os fornecedores saibam precisamente o que oferecer; e calibrar a produo para que o comprador possa avaliar a qualidade do que compra. O indicador instrumentos de gesto (cdigo de obras, lei de parcelamento do solo, lei de zoneamento, plano diretor e cobrana de IPTU) tem por objetivo propiciar um melhor desenvolvimento da gesto municipal, de forma que sejam capazes de colaborar com o alcance dos objetivos e necessidades mais relevantes do municpio e da sociedade (Rezende e Castor, 2005). A administrao do municpio estudado possui todos os instrumentos citados acima.
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Porm, para os entrevistados, a maior diculdade para utilizao desses instrumentos com relao falta de cumprimento das normas desses instrumentos por parte da populao, e isso muitas vezes ocorre por falta de scalizao por parte da prefeitura.
[...] o que acontece com maior frequncia o desrespeito s leis. Ento, o que falta so mais scais, mais cobrana, uma forma de cobrana para que seja mais certa, mais rpida. Para que sirva de exemplo queles que tentem no cumprir tambm. Ento o que falta um conjunto de aes para fazer com que as leis sejam cumpridas (Entrevista 13). [...] o povo no respeita a prefeitura, as leis municipais que existem. Hoje voc tem lei pra tudo, mas infelizmente o povo tambm no ajuda e no respeita (Entrevista 14).

De acordo com os relatos dos entrevistados e tendo como base os pressupostos da literatura sobre o uso de instrumentos legais, percebe-se que, de forma geral, os mesmos concordam que tais instrumentos facilitam sim a gesto do municpio. Entende-se que h por parte dos entrevistados uma relevante conscincia da importncia desses instrumentos para um bom desenvolvimento do municpio. Os entrevistados entendem que o planejamento, seguido de normas e metas, importante para o alcance dos resultados.
[...] voc para administrar uma cidade, se voc no tiver uma lei, no tiver regulamentos, no tiver normas, voc no consegue implantar nenhum tipo de crescimento ordenado, que o princpio da administrao (Entrevista 14).

A utilizao de termos como normas, procedimentos e leis no exclusiva do modelo burocrtico, a administrao pblica gerencial no dispensa o uso de tais termos, mas o faz de forma exvel, procurando mais agilidade aos processos. O indicador articulao institucionais e participao do cidado tem como objetivo demonstrar que as articulaes entre governo, comunidade e iniciativa privada permitem que as atividades que persistem sob a responsabilidade do Estado sejam reorganizadas por meio da proliferao de formas hbridas de organizao, que se traduz em servios com mais qualidade e agilidade (Kettl, 2005). Para esse autor, essa , tambm, uma forma de descentralizao da gesto pblica que facilita a participao da sociedade, de forma que essa seja mais transparente e participativa. Isso est relacionado ao que Osborne e Gaebler (1995) denominam de governo catalisador. O sentido do governo catalisador reformular as relaes Estado/ mercado e governo/sociedade. Os processos participativos permitem um movimento de colaborao entre cidados e setores privados da sociedade e o setor pblico, envolvendo troca de conhecimentos e realizao de processo decisrio, o que permite, sobretudo, o amadurecimento da sociedade diante das questes pblicas (Osborne e Gaebler, 1995). Considerando a existncia de consrcio pblico com outros entes federativos, houve uma grande evoluo entre 2002 e 2007, ou seja, a prefeitura aumentou sua articulao de trs consrcios com outros entes federativos para sete. Porm, quando analisadas a existncia
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de apoio do setor privado ou de comunidades na administrao municipal e a existncia de convnio ou parceria com o setor privado, visualiza-se que a quantidade de parceria de 2002 a 2007 diminuiu signicativamente. Enquanto a prefeitura procurou se articular com outros entes federativos (estados e Unio), afastou-se de convnios e parcerias com o setor privado e com outras comunidades. Quanto participao em comit de bacia hidrogrca vericou-se a participao do municpio apenas na gesto 2005 a 2008. Por meio dos depoimentos dos entrevistados, percebe-se certa resistncia para a incorporao de uma relao mais participativa entre setores da sociedade e a prefeitura. Acredita-se que os gestores pblicos do municpio dotavam-se de pouca capacidade para fazer com que essas articulaes acontecessem. Armao essa salientada pelos entrevistados quando questionados sobre as diculdades da prefeitura para o fortalecimento dessas articulaes:
[...] de fundamental importncia que tenha pessoas qualicadas no municpio, que tenha conhecimento com os diretores, tcnicos, saiba como funcionam os projetos, para haver a sintonia entre os gestores, diretores das empresas privadas e os ministrios, para que haja essa sintonia [...]. isso que precisa, de gente capacitada para que a coisa funcione (Entrevista 09). A prefeitura tem o consrcio da sade, e tem o consrcio da Amalg, n. O consrcio da sade so vrios municpios, que existe uma parceria a [...]. E, com relao Amalg, um consrcio, uma associao que investe na qualidade dos servidores e possui tambm no seu quadro equipamentos que do apoio a prefeituras em relao a obras, estradas rurais (Entrevista 01).

Com relao articulao entre o setor pblico do municpio e a comunidade tem-se por meio do entendimento dos entrevistados que a participao cidad no municpio ainda muito incipiente e de pouco interesse.
Ah, isso cultura mesmo. cultura brasileira [...] muito pouca gente se interessa em participar. Eu ir l, pra ajudar os outros, pra qu? Isso no vai me beneciar em nada. A grande maioria pensa em si prpria, poucos querem ajudar, fazer, ver o benefcio da comunidade, so poucos, muito poucos (Entrevista 01).

Quando perguntados sobre essas articulaes, os entrevistados fazem questo de mencionar os modelos de articulaes que foram utilizados pela prefeitura do municpio e, mais ainda, quais os benefcios advindos dessas articulaes. Mesmo as perguntas sendo referidas s gestes de 2001 a 2008, alguns entrevistados se remetem gesto atual, rearmando com mais propriedade o uso dessas articulaes e sua importncia para a gesto do municpio. Os entrevistados reforam que essas articulaes so importantes devido impossibilidade de a prefeitura atender as demandas do municpio; assim, consideram as parcerias como uma forma de atender a populao e de executar as demandas que muitas vezes surgem inesperadamente.
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Conforme Cunha (2007:1), a no participao do cidado uma questo cultural herdada de uma tradio autoritria, que rejeita a participao poltica das massas e discrimina cidados hierarquicamente. Para Baquero e Pr (1995), a diculdade de fazer com que o cidado tome conscincia da importncia de sua participao se d devido aos resqucios de uma cultura composta por valores como o autoritarismo e prticas como o clientelismo e o patrimonialismo. Seguindo esse entendimento, Medauar (2003) arma que, para que seja possvel aproximar os cidados da administrao pblica, necessrio que sejam xados no modelos processuais, mas princpios informadores da relao entre os mesmos. Ressalta-se a a importncia dos gestores pblicos em promover meios para que os cidados se conscientizem da importncia de sua participao. Pode-se dizer, de forma geral, que os entrevistados concordam e entendem que os conselhos gestores so peas-chave para uma gesto pblica baseada em relaes democrticas e dialgicas entre sociedade e Estado. Por meio dos relatos dos entrevistados entende-se que os mesmos veem a troca de informaes entre populao e poder local como uma das principais vantagens dos conselhos gestores para a gesto administrativa do municpio. Para os entrevistados essa troca de informao facilita o entendimento por parte da gesto quanto s demandas da sociedade, fazendo assim com que sejam priorizadas as necessidades e que tambm se faa valer a opinio da populao.
Podem contribuir demais, os conselhos gestores so instrumentos fantsticos para qualquer administrao. Ns temos que multiplicar esses conselhos. uma forma de descentralizar a administrao, voc entendeu? Eu vejo com muito bons olhos essa questo, eu acho que uma questo que tem que estar sempre em crescimento os conselhos gestores. Eles tm que ser ampliados e haver uma interao maior com a administrao pblica, uma participao. Porque a o gestor pblico, o prefeito municipal ou a prefeita pode estar tomando conhecimento mais de perto dos problemas e das solues sugeridas porque ns no podemos achar [que] quem est administrando o municpio hoje somente o prefeito, que ele sabe tudo e tenha soluo para tudo e os conselhos gestores, ns estamos nas bases, eu acho que muito importante o conselho gestor (Entrevista 13). O conselho composto por pessoas da sociedade, dos bairros, e sabem as necessidades que o pessoal do bairro passa. A o pessoal do conselho vai mostrar para o gestor pblico o que a cidade t precisando, [...]. Ento cada bairro precisa de uma coisa, ento voc vai fazer um planejamento, e o conselho que vai decidir. Acho isso fundamental, onde fecha a administrao toda (Entrevista 14).

Um dos primeiros problemas apontados pelos entrevistados sobre a consolidao da parceria entre prefeitura e conselhos gestores a no participao da populao. Para eles a efetividade da ao ou atuao da comunidade nessa relao muito pouco representativa.
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Eles armam ainda que isso ocorre devido cultura da sociedade, que no estimula o envolvimento dos cidados/indivduos nos assuntos da comunidade. Portanto, entende-se que o municpio possui baixa capacidade de se articular com os cidados e com os setores privados da comunidade, o que pode inibir iniciativas ou mesmo alternativas para o atendimento das demandas do municpio, o que, por sua vez, poder comprometer o desenvolvimento municipal. O indicador responsabilidade scal e aplicao dos recursos permite ter uma viso quanto ao equilbrio scal do municpio e a ecincia na aplicao de seus recursos, fatores esses primordiais em um modelo de administrao pblica gerencial (Freitas Jr., 2009). Assim, as questes efetuadas com relao a esse indicador tiveram como objetivo analisar, segundo a viso dos entrevistados, quais so as diculdades e os possveis entraves para o cumprimento do percentual estabelecido em lei (aplicao de recursos em sade, educao e despesas com pessoal; cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal; cumprimento de limites legais para o endividamento do municpio; cumprimento dos limites da participao da dvida na receita corrente lquida e realizao de esforo oramentrio em educao/sade). Considerando que a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que todos os municpios e estados gastem, obrigatoriamente, o percentual mnimo de 15% em educao, em relao s receitas de impostos e transferncias, vericou-se que, somente no ano de 2001, esse percentual no foi atingido no municpio estudado. Por outro lado, com respeito ao percentual mnimo de 25% em sade, em todos os anos pesquisados o municpio estudado gastou mais do que esse mnimo previsto em lei. Os dados demonstram que o esforo oramentrio em sade, no perodo analisado, ultrapassou o mnimo exigido por lei, o que expressa o empreendimento das duas gestes analisadas em investir na sade. Dessa forma, a gesto pblica do municpio mais que cumpriu uma meta determinada em lei e demonstrou empenho e rigor na aplicao de recursos na rea da sade. Nesse caso, a gesto pblica desse municpio se aproxima muito do gerencialismo. Com relao ao percentual mximo de 60% de gastos com pessoal em proporo receita corrente lquida (RCLL), considera-se que, quanto menor for o ndice de gasto do municpio, mais ele considerado eciente. Por meio dos dados analisados, o municpio estudado nunca ultrapassou o limite determinado. Porm, a gesto de 2001 a 2004 teve um desempenho melhor, ou seja, apresentou um percentual abaixo de 40% nos quatro anos, enquanto na gesto posterior os gastos com pessoal cou acima de 40% no perodo. Tal fato est relacionado com o indicador de recursos humanos, o qual mostra ao longo das duas gestes um crescimento signicativo do nmero de funcionrios. Quando questionada sobre as diculdades e possveis entraves para o cumprimento dessas metas/leis, a maioria dos entrevistados concorda que no h grandes empecilhos e resume essas diculdades e possveis entraves exclusivamente falta de capacitao de quem est frente da gesto.
No tem diculdade (para o cumprimento do percentual em sade, educao e/ou pessoal) nenhuma. Basta administrar altura. Voc coloca um secretrio de educao que tenha conheci-

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mento na rea de educao, coloca um auxiliar para ele que tenha conhecimento nas reas ans da educao, [...] voc consegue administrar tudo tranquilamente, desde que voc tenha uma equipe altura (Entrevista 03). [...] Os administradores precisam ser ecientes [...]. Ento acho que hoje, as pessoas que esto frente do poder pblico, elas tm que montar uma equipe para acompanhar e gerenciar de forma efetiva essa Lei [Lei de Responsabilidade Fiscal] [...] (Entrevista 09).

Para os entrevistados, a incapacidade dos gestores pblicos novamente aparece como um dos grandes entraves do gerenciamento das demandas da administrao do municpio. Para eles era preciso, para o cumprimento dessas metas/leis, a elaborao de um eciente planejamento estratgico, que , de fato, uma das funes clssicas da administrao gerencial. Assim, entende-se que para alcanar o cumprimento das metas e atender s leis que regem a administrao pblica municipal necessria a prossionalizao dos gestores pblicos.

6. Consideraes nais
Grande tem sido o esforo do Estado brasileiro para a efetivao do modelo de administrao gerencial. Porm, constata-se que a adoo do modelo ainda no efetiva nos trs nveis de governo. Foram identicados vrios entraves que dicultam ou impedem a adoo do gerencialismo na administrao pblica municipal, quais sejam: falta de capacidade de gerenciamento e controle dos gestores pblicos com base nos pressupostos do modelo; falta de incentivo por parte dos dirigentes para a capacitao e qualicao dos funcionrios; ausncia de polticas e mecanismos que permitam a valorizao e a motivao dos funcionrios; falta de iniciativa e criatividade por parte dos gestores do municpio em promover as aes direcionadas para mudanas organizacionais e sociais; no cumprimento de forma equilibrada das despesas de acordo com as receitas do municpio; inexistncia de postura empreendedora; baixa capacidade dos dirigentes municipais em se articular com os cidados e com os setores privados da comunidade; presena de caractersticas autoritrias e patrimonialistas na gesto pblica. Portanto, os gestores pblicos no conseguem se articular e pr em prtica os princpios gerenciais. A maioria dos entrevistados expressou a falta de prossionalismo na gesto como principal entrave, mas no explicou por que no se esforou para aumentar ou melhorar o nvel de capacitao da equipe ao longo de sua gesto. A falta de pessoas capazes de introduzir um planejamento estratgico, de estabelecer objetivos de longo prazo e metas a serem cumpridas no curto prazo e de conduzir todo o processo gerencial so outros entraves apresentados pelos entrevistados. Para que o modelo de administrao pblica gerencial, assim como qualquer outra iniciativa de reforma administrativa, se efetive primordial que haja preparao tcnica e poltica dos gestores pblicos. Portanto, como forma de superar os entraves identicados para
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a adoo efetiva do modelo gerencial, acredita-se que seja necessrio que os governantes pblicos se qualiquem em curso superior e ps-graduao em administrao pblica, bem como todo o funcionalismo pblico municipal. Para isso, a existncia de um plano de carreira municipal fundamental. Acredita-se, tambm, que reformas como a do modelo gerencial, para serem efetivas na administrao pblica municipal, precisam levar em conta a participao social por meio dos conselhos gestores de polticas pblicas e por meio de outros canais de participao democrtica. Deve-se considerar que os resultados aqui obtidos dizem respeito somente ao municpio estudado. A aplicao desse mesmo estudo em outros municpios pode apresentar resultados diferenciados. Nesse sentido, novas pesquisas nessa rea em vrios municpios ou categorias de municpios podero elucidar melhor os problemas de ordem administrativa municipal, bem como criar possibilidades objetivas de teorizar a prtica gerencial no Brasil.

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Priscila Gomes de Arajo mestre em administrao pela Universidade Federal de Lavras (Ua). E-mail: priscila2210@yahoo.com.br. Jos Roberto Pereira professor associado da Ua. E-mail: jrobpereira25@yahoo.com.br.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 46(5):1179-199, set./out. 2012