Rapport sur la rforme de lasile

Remis au Ministre de lIntrieur, le 28 novembre 2013

Valrie Ltard, Snatrice Jean-Louis Touraine, Dput

SOMMAIRE

Introduction

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1re Partie La conduite de la concertation

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1.1. Les principes 1.2. Les tapes de la concertation 1.3 Les contributions, les entretiens et les dplacements

2 Partie Etat des lieux

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2.1. Un droit plac au cur de la tradition rpublicaine et des engagements internationaux de la France 2.2. Une hausse trs importante de la demande au cours des dernires annes 2.3. Des dlais de procdure excessifs 2.4. Un premier accueil qui prsente des dysfonctionnements 2.5. Une concentration des demandeurs dasile qui rend difficile une prise en charge de qualit 2.6. Un hbergement htrogne et ingal 2.7. Des procdures juridiques contestes 2.8. Une insuffisante intgration des bnficiaires dune protection internationale 2.9. Une prise en charge trs insatisfaisante des personnes dboutes de leur demande dasile qui transforme la procdure dasile, pour la majorit des demandeurs, en une voie dimmigration parmi dautres

3 Partie Les grands enjeux de la rforme

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3.1. La protection : renforcer les garanties des demandeurs dasile 3.2 Une ncessaire perspective europenne 3.3 Lefficacit : une indispensable rduction des dlais 3.4. Lquit et la solidarit : une prise en charge financire prenant davantage en compte la situation individuelle des demandeurs et une meilleure rpartition territoriale 3.5. La responsabilit : dissuader les demandes dasile manifestement trangres un besoin de protection et lutter contre les abus 3.6. Lintgration : favoriser un meilleur accs aux droits des bnficiaires dune protection internationale 3.7. La lisibilit : accompagner le retour dans leur pays dorigine des personnes dboutes de leur demande 3.8. La soutenabilit : matriser le cot dune politique de lasile plus lisible et plus efficace

4 Partie Les axes de la rforme que nous proposons

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4.1. Faciliter laccs la procdure pour le demandeur dasile 4.2. Simplifier, acclrer et renforcer lexamen de la demande dasile par lOFPRA 4.3. Faire voluer les voies de recours contentieux 4.4. Crer un dispositif national de prise en charge des demandeurs dasile assurant lgalit de traitement 4.5. Lintgration des bnficiaires dune protection 4.6. La prise en charge des personnes dboutes de leur demande dasile

5 Partie Prsentation de la rforme

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5.1. Rendre plus lisible le premier accueil 5.2. Rendre plus effectif le dispositif dorientation 5.3. Diversifier les modes dhbergement accompagn 5.4. Coordonner les politiques publiques dhbergement 5.5. Une territorialisation plus ou moins prononce de lOFPRA

Conclusion

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Listes des annexes (les annexes 3 12 seront intgres dans les dlais les plus rapides) 1. Synthse du rapport sur la rforme de lasile 2. Composition du comit de concertation 3. Comptes-rendus des runions du comit de concertation 4. Personnes rencontres par les parlementaires 5. Participants aux ateliers 6. Personnes auditionnes par les ateliers 7. Comptes-rendus des ateliers 8. Synthses des ateliers 9. Liste des contributions et dclarations reues durant la concertation 10. Fiches prsentant les diffrents scnarii diffuss pendant la concertation 11. Evaluation des dlais avant et aprs la rforme 12. Inventaire des abrviations

INTRODUCTION

Tout homme perscut en raison de son action en faveur de la libert a droit dasile sur les territoires de la Rpublique . Le quatrime alina du prambule de la Constitution du 27 octobre 1946 a rappel un principe inscrit dans notre histoire depuis la Rvolution franaise et que confortent nos engagements internationaux, quil sagisse de la Convention de Genve du 28 juillet 1951 et de nos engagements au niveau europen, dont le paquet asile , directives adoptes le 26 juin 2013, reprsente la dernire traduction juridique. La France a toujours port haut cette tradition daccueil et dintgration lgard des personnes menaces dans leurs propres pays. Des dizaines de milliers de personnes se prvalent, chaque anne, de ce droit tre accueillies et prises en charge par notre Rpublique. Cest une tradition dont nous sommes tous collectivement fiers : nous, la France, patrie des droits de lhomme. Cest aussi aujourdhui un droit menac par lafflux dune immigration conomique massive qui tmoigne de la pauvret et des difficults dune grande partie du monde. LEurope est devenue synonyme despoir dune vie meilleure pour tous ceux qui choisissent lexil. Au bout du chemin, notre pays renvoie aujourdhui des procdures bout de souffle qui ne permettent plus de distinguer les demandeurs dasile dans un afflux de demandes qui dvoient nos rgles daccueil. Qui na t choqu rcemment de penser que nous ne pouvions pas accueillir, en plus grand nombre, les victimes du conflit syrien, tandis que nos structures daccueil hbergent une majorit de personnes qui ne devraient pas y sjourner. La vrit des choses, cest un systme qui craque de partout : trop complexe, trop de dlais, trop dincertitudes avant dtre fix sur son sort et au final, pour ceux qui ne pourront pas rester, un trop grand arrachement alors mme que, pour beaucoup, ce sort tait parfois prvisible ds les premires dmarches. Comme ne pas avoir t pris la gorge par un tel gchis ? Pas assez dattention et daccompagnement pour ceux qui mritent pourtant, maltraits par la violence politique, la torture et la guerre, de recevoir toute notre aide pour se reconstruire. Pas assez dhumanit et pourtant tant de dvouement de la part de tous ceux qui uvrent quotidiennement maintenir flots un systme submerg par la quantit des arrives. Cest cette urgence vouloir redonner tout son sens notre tradition daccueil qui nous a dtermins accepter la mission que nous a confie M. le Ministre de lIntrieur, Manuel Valls, lorsquil nous a propos de piloter cette concertation sur la rforme du droit dasile. Nous ntions, ni lun ni lautre, des spcialistes de cette question. Bien sr, en tant qulus locaux, nous ntions pas ignorants de cette ralit que nous avions pu apprhender travers les structures locales dhbergement durgence de nos communes et des situations particulires. Bien sr, le Rhne et le Nord sont deux terres de passage, o les mots intgration et dignit rsonnent de lhistoire de tant de migrants qui y ont fait souche. Bien sr nos histoires personnelles, du soin aux malades laccompagnement social des personnes,

nous ont faonn des regards proches de lhumain, sensibles linjustice, soucieux dallger la souffrance physique comme morale, mais nos mtiers respectifs nous ont aussi appris rester pragmatiques et conscients de la ralit des choses. Cest dans cet tat desprit, ouverts et sans priori, que nous avons souhait ouvrir, la demande du ministre, la concertation la plus large et la plus transparente possible. Toutes les contributions ont t les bienvenues. Les quatre ateliers thmatiques ont permis daborder dans le dtail toutes les questions que le comit de concertation, faute de temps, ne pouvait aborder que succinctement. Nos dplacements dans des prfectures particulirement touches par lafflux de demandeurs ont permis de mettre du concret et des visages sur les processus administratifs dcrits par les travaux et rapports qui avaient dj largement dfrich le paysage. Nos visites auprs de lOFPRA et de la CNDA nous ont permis de mieux apprhender les procdures, leur souci de la protection des droits des personnes mais aussi leurs lenteurs et leurs alas. Nous ne sommes pas partis de rien et nous tenons remercier tous celles et ceux qui nous ont apport leur clairage et leur expertise sur un sujet qui ne laisse jamais personne indiffrent. Autant lcrire ici, nous nous sommes passionns pour cette mission. Nous navons compt ni notre temps, ni notre nergie. Aprs chaque dplacement, chaque runion, nous avons pass de longs moments dbattre entre nous, afin de tenter de nous forger une conviction sur le bien-fond de toutes les propositions qui nous ont t soumises. Ce que vous allez lire est le rsultat de ces travaux au terme de ce temps de concertation. Certains regretteront peut-tre quil y manque dautres voix, dautres ralits locales que le manque de temps a pu empcher de saisir. Nous assumons cela car nous assumons lurgence faire des propositions, pralable lurgence lgifrer et mettre en place une rforme qui viendra sauvegarder le principe du droit dasile aujourdhui menac. Au terme de cette concertation, nous sommes convaincus que cette rforme doit clarifier la situation actuelle. Nous avons vocation demain mieux accueillir les demandeurs dasile, reconnus comme tels, leur assurer un meilleur accueil et un accompagnement plus efficace vers le logement et lemploi. Cet objectif ne pourra tre atteint quen amliorant nos procdures et en raccourcissant les dlais dinstruction des dossiers. Nous sommes redevables aux demandeurs dasile dun accueil digne. Pour cela, nous ne pouvons plus continuer concentrer tous les publics demandeurs sur quelques points dentre de notre territoire. Est-il acceptable que 40% des demandeurs soient regroups en Ile-de-France, l o les tensions sur lhbergement et le logement sont dj leur paroxysme ? Comment ne pas voir que cela met en pril lacceptabilit mme de notre politique dasile ? Dans ce rapport, nous nous prononons donc pour un pilotage directif des personnes ds leur entre dans notre pays. Seule une meilleure rpartition gographique des demandeurs peut permettre doffrir un hbergement et un accompagnement plus respectueux de la dignit des personnes, dans lattente de la dcision finale. Ce sera au bnfice des demandeurs dasile auxquels cette rpartition permettra doffrir une prise en charge plus qualitative. Seule cette dmarche volontariste pourra garantir certaines communes aujourdhui dpasses par les flux dentre que leffort est quitablement rparti et quil ne pse pas toujours sur les mmes. Pour certaines communes, lafflux des demandeurs dasile sur leur territoire est aujourdhui vcu comme une double peine , est-ce acceptable ? Nous ne le croyons pas.

Une fois la dcision dfinitive acquise, nous proposerons damliorer la prise en charge de celles et ceux qui obtiennent la protection de la France, jusqu leur intgration, en simplifiant leurs dmarches, en amliorant la prise en charge des familles et les conditions dhbergement. Dans cette procdure rnove, le rfugi doit tre mieux accompagn. En revanche, pour tous ceux qui ne rempliront pas les critres dadmission lasile, nous souhaitons que notre pays ne les maintienne pas dans lincertitude pendant de trop longs mois. Nous devons statuer, avec toutes les garanties ncessaires, de la manire la plus rapide possible, et prvoir pour eux un cheminement spcifique qui les prpare repartir dans leur pays dorigine. Car leur maison naura pas vocation tre en France. L encore la responsabilit de notre pays ne doit pas sarrter nos frontires mais il est de notre responsabilit collective, et galement europenne, de dvelopper des politiques de coopration efficaces avec les pays de dpart, afin de les soutenir dans leurs efforts de dveloppement. Plus defficacit, plus de transparence, plus de soutien : ainsi rnov, notre droit dasile proposera aux personnes pouvant y prtendre un contrat daccs la France digne et protecteur. Nous pensons quainsi rform, le droit dasile redeviendra lisible pour la majeure partie de nos concitoyens qui ont besoin de comprendre comment fonctionne ce droit et comment il sapplique en toute transparence.

1re Partie - La conduite de la concertation

Le ministre de l'intrieur a procd au lancement de la concertation le 15 juillet 2013 en installant le comit de concertation pour la rforme de lasile, que nous prsidions. Il a cette occasion insist sur le caractre indispensable de la rforme, pour redonner sens et cohrence notre droit dasile.

1. 1 Les principes
1. 1. 1 Le souhait de la transparence
Nous avons souhait que la concertation repose sur le principe de la transparence des dbats. Un espace ddi la concertation sur le site internet www.interieur.gouv.fr a ainsi permis au public d'tre tenu inform du calendrier de la concertation. Une adresse lectronique a t cre pour permettre toute personne de poster sa contribution. A la date de la remise du prsent rapport, plus de cent cinquante contributions avaient t adresses. De nombreuses suggestions pertinentes ont aliment nos rflexions. Compte tenu de leur qualit, nous avons dcid dannexer au prsent rapport les contributions reues des associations et des institutionnels. C'est galement au titre de la transparence qu'a t rendu public le rapport des trois inspections gnrales sur l'hbergement d'urgence et la prise en charge financire des demandeurs d'asile d'avril 2013. Les participants la concertation ont pu ainsi prendre connaissance des recommandations formules par les inspections gnrales. Les participants au comit de concertation ont particulirement apprci cette initiative et les propositions des inspecteurs ont galement aliment nos rflexions.

1. 1. 2. Une concertation largie

Le deuxime principe que nous avons souhait retenir tait l'ouverture toutes les propositions. La concertation constituait l'occasion de runir le plus grand nombre des acteurs de la politique d'asile en France, de croiser les expriences et de confronter dans un esprit de dialogue la varit des approches et des points de vue. Elle a notamment permis de relancer un dialogue constructif entre les pouvoirs publics, les collectivits territoriales et les associations.

Le comit de concertation avait vocation runir l'ensemble de ces acteurs. Il comprenait 31 membres 1. Les services de l'Etat y ont particip, tant au niveau des administrations centrales les ministres de l'intrieur et des affaires sociales singulirement qu'au niveau territorial. Quatre prfets, de rgion ou de dpartement, ont t convis. Les deux tablissements publics en charge de l'asile, l'office Franais de protection des rfugis et des apatrides (OFPRA) et l'office franais de limmigration et de lintgration (OFII) ont galement t associs, ainsi que la cour nationale du droit d'asile (CNDA). Le Haut Commissariat aux Rfugis (HCR) a pu apporter un regard extrieur. Les collectivits territoriales taient la fois reprsentes par l'association des maires de France et par des lus de quelques grandes communes accueillant des demandeurs dasile (Rennes, Clermont-Ferrand, Blois, Mulhouse, Besanon et Nancy). Mme Sylvie Guillaume, par ailleurs lue locale, a pris part aux runions du comit en sa qualit de dpute europenne, stant particulirement implique dans la ngociation des nouvelles directives europennes sur l'asile. Nous avons jug indispensable que le monde associatif soit largement reprsent. Les associations ont ainsi pu, tout au long de la concertation, partager leurs analyses et formuler des propositions. Cette diversit dexpriences et de points de vue, nous avons voulu la garantir galement dans la composition des quatre ateliers thmatiques mis en place par le Comit pour approfondir les discussions, et ouvrir encore un plus grand nombre dassociations. Latelier consacr l'hbergement a par ailleurs auditionn une personne ayant obtenu le statut de protection internationale.

1. 1. 3. L'expertise
Le troisime principe essentiel pour nous tait celui de lapport dexpertise. Les enjeux associs l'asile sont complexes et d'un niveau de technicit lev tant sur le plan juridique qu'organisationnel, ce qui justifiait d'entendre les praticiens et les spcialistes. Les ateliers comprenaient donc des acteurs connaissant plus particulirement ces sujets. Avant cette mission, nous navions jamais eu loccasion de participer des travaux sur le droit dasile. Nous en avons inform lensemble des membres du comit de concertation en leur prcisant que nous navions aucun prjug sur la question. Le service de l'asile du ministre de lIntrieur a rassembl un corpus de travaux mis disposition de chaque atelier, travaux manant d'associations comme le rapport de la Coordination franaise du droit d'asile de fvrier 2013, les propositions de la Cimade ou de France Terre dAsile pour une rforme de l'asile, ou bien encore les tudes du Rseau europen pour les migrations (REM).
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Composition en annexe.

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Le service de lasile a par ailleurs produit en octobre, notre demande, une tude compare des systmes d'asile de sept Etats membres de l'Union europenne 2. Cette tude prsente les lgislations et les pratiques de ces pays en matire d'asile, en faisant ressortir la varit des organisations existantes en termes de gouvernance, de procdures et d'accueil. Le choix des pays tudis a t tabli en fonction de limportance de la demande dasile, de lintrt des modles dorganisation et des informations mobilisables. Enfin, les trois inspections gnrales interministrielles ont t associes aux travaux : l'inspection gnrale de l'administration (IGA), l'inspection gnrale des affaires sociales (IGAS) et l'inspection gnrale des finances (IGF) ont assist chaque comit. Nous les avons galement rencontres pour recueillir leur expertise technique sur les rformes proposes.

1. 2. Les tapes de la concertation

1. 2. 1. Le comit de concertation
Aprs son installation le 15 juillet, le comit de concertation s'est runi le 11 septembre, le 2 octobre, le 23 octobre et enfin le 12 novembre 2013. Les runions du comit ont permis de valider la mthode de concertation, d'changer sur les restitutions de chaque atelier et de faire merger des pistes de rforme retenir.

1. 2. 2. Les ateliers ou groupes de travail

Quatre groupes de travail, dits ateliers thmatiques , ont t institus. Afin de garantir lquilibre des approches, nous avons opt pour le principe d'une co-animation, ladministration et le milieu associatif dsignant chacun un rapporteur par atelier. Ces co-animateurs ont t, s'agissant de l'atelier relatif aux procdures, MM. Pierre Henry, directeur gnral de France Terre d'Asile et Jean-Philippe Thiellay, conseiller d'Etat. M. JeanFranois Ploquin, directeur gnral de Forum Rfugis-Cosi et Mme Yolande Muller, ancienne directrice-adjointe de l'Office franais de l'immigration et de l'intgration ont anim les travaux de l'atelier relatif l'accueil, l'orientation et l'accompagnement. MM. Florent Gueguen, directeur gnral de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale (FNARS) et Michel Lalande, prfet de la rgion Basse Normandie taient les animateurs de l'atelier relatif l'hbergement. Enfin, M. Djamel Cheridi qui reprsentait COALLIA pour l'animation de l'atelier consacr l'insertion des bnficiaires d'une protection internationale, tait associ avec M. Didier Duport, directeur dpartemental de la cohsion sociale de Seine-Saint-Denis. Les ateliers, qui se sont runis quatre reprises entre septembre et dbut novembre, en suivant un protocole de fonctionnement valid par le comit de concertation, ont fourni un travail dont nous voulons souligner la grande qualit.
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Allemagne, Belgique, Pays-Bas, Sude, Royaume Uni, Italie, Autriche.

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Les ateliers se sont organiss autour des thmes suivants : - lvolution des procdures dasile, dans la perspective notamment de la transposition de la directive procdures (accs la procdure et examen de la demande dasile, garanties nouvelles apportes aux demandeurs dasile, procdures spcifiques et recours) ; - laccueil, lorientation et laccompagnement des demandeurs dasile dans la demande dasile et laccs aux droits, les modalits didentification et de prise en charge de personnes vulnrables ; - lhbergement des demandeurs dasile ; - linsertion des bnficiaires dune protection internationale (accueil, accompagnement emploi, logement, formation). La qualit des dbats lors des ateliers a t unanimement salue. La principale difficult releve par plusieurs participants tenait l'absence de transversalit entre ateliers. C'est la raison pour laquelle nous avons jug utile dintroduire une quatrime et ultime runion des ateliers, afin de donner leurs membres la possibilit de s'exprimer sur les scnarii globaux envisags pour la rforme. Les ateliers ont t amens procder des auditions 3 assez varies. L'atelier concernant les procdures a ainsi notamment auditionn M. Joseph Krulic, prsident de lassociation des juges de lasile ainsi que des reprsentants du syndicat des avocats de France. L'atelier relatif l'hbergement a, par exemple, procd l'audition de M. Serge Godard, maire de ClermontFerrand et de Mme Evelyne Dogniez, directrice d'un centre d'hbergement de la Croix Rouge belge. Deux ateliers ont auditionn les membres des inspections gnrales, auteurs du rapport prcit. Dans le calendrier imparti, certains domaines n'ont malheureusement, pu tre abords. Il en va ainsi des spcificits des collectivits ultramarines comme de la question, complexe, des mineurs non accompagns. Nous suggrons que la situation des mineurs trangers isols fasse galement lobjet dune tude approfondie notamment dans la perspective de transposition des directives europennes.

1. 3. Les contributions, les entretiens et les dplacements

Les travaux de concertation ont t l'occasion de runir un nombre trs important de contributions crites 4. Peuvent notamment tre cits les apports de la CNDA, d'oprateurs comme la socit d'conomie mixte Adoma, ou d'instances consultatives telles que le Haut Conseil lEgalit entre les femmes et les hommes. L'association des maires de France a galement transmis sa contribution.

Liste en annexe. Liste en annexe.

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Nous nous sommes rendus dans les locaux de lOFPRA, le 4 septembre, afin dassister des entretiens mens par des Officiers de protection et nous avons pu changer avec lensemble des responsables de service de lOffice. Pour affiner notre regard sur les conditions daccueil des demandeurs dasile, nous avons procd trois visites de terrain les 8 et 17 octobre, Metz, Nancy et Lyon, au cours desquelles nous avons pu rencontrer l'ensemble des acteurs locaux : prfectures, directions dpartementales de la cohsion sociale, directions territoriales de lOFII, travailleurs sociaux d'associations gestionnaires de plateformes ou de centres d'hbergement. Ces trois territoires sont caractriss par une demande d'asile particulirement forte, notamment en provenance de pays des Balkans, dont la progression marque exige une mobilisation toujours croissante des services dconcentrs de lEtat, des travailleurs sociaux et des associations, une situation qui se traduit par une saturation des capacits d'hbergement ddi et gnraliste et suscite parfois des crispations au sein de la population. Nous nous sommes galement rendus, le 5 novembre, dans les locaux de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) pour nous entretenir avec sa prsidente, Mme Martine Denis-Linton, et avons pu assister des audiences. Afin de disposer du point de vue des institutions europennes sur le systme franais, nous avons rencontr Mme Ccilia Malmstrom, Commissaire europenne aux affaires intrieures, le 7 novembre. Nous avons enfin eu un entretien avec Mme Catherine Teitgen-Colly, vice-prsidente de la Commission nationale consultative des droits de lhomme (CNCDH) et M. Antoine Lyon-Caen, membre de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, le 13 novembre. Le 20 novembre, nous avons galement rencontr M. Forest, prsident de la Commission droits des femmes, enjeux europens et internationaux et Mme Sportis, rapporteure pour lasile et membre associe du Haut conseil lgalit entre les femmes et les hommes (HCE). Nous avons galement rencontr les cabinets des ministres de l'galit des territoires et du logement et des affaires sociales et de la sant, en charge des personnes handicapes et de la lutte contre l'exclusion.

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2 Partie - Etat des lieux

2. 1. Un droit plac au cur de la tradition rpublicaine et des engagements internationaux de la France

Le droit dasile senracine dans les valeurs fondamentales de notre pays. Il est lexpression de notre attachement aux liberts, aux ides de tolrance, de solidarit et de respect de la dignit humaine. Il est aussi une obligation juridique, dcoulant de nos principes constitutionnels, de nos engagements internationaux et de nos obligations europennes qui modlent profondment la lgislation interne sur lasile. Dans cette premire sous-partie, nous rappelons le cadre juridique que les services du ministre de lIntrieur, de lOFPRA et de la CNDA nous ont dtaills. a) Ainsi, le prambule de notre Constitution affirme que tout homme perscut en raison de son action en faveur de la libert a droit dasile sur les territoires de la Rpublique et ce principe a t consacr par le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 13 aot 1993. La Convention de Genve du 28 juillet 1951 sur les rfugis dfinit le rfugi comme toute personne () qui () craignant avec raison dtre perscute du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalit, de son appartenance un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalit et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se rclamer de la protection de ce pays et pose un certain nombre dobligations incombant aux Etats. b) Le droit de lUnion europenne en matire dasile sest construit quant lui partir des Traits de Maastricht (1992) et d'Amsterdam (1997) et il est aujourdhui consacr par le Trait sur le fonctionnement de l'Union europenne (article 78). Il a conduit ladoption du rglement Dublin 5 et de trois directives, adoptes entre 2003 et 2005, portant respectivement sur les conditions daccueil 6, sur les conditions pour obtenir une protection internationale 7 et

Rglement (CE) n343/2003 du Conseil du 18 fvrier 2003 tablissant les critres et mcanismes de dtermination de l'tat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile prsente dans l'un des tats membres par un ressortissant d'une pays tiers. Directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les tats membres. Directive 2004/83/CE du Conseil du 29/avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prtendre au statut de rfugi ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale et relatives au contenu de ces statuts.
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sur les procdures 8. Elles ont t transposes par anticipation en droit interne par la loi de 2003. Ces directives, dites de premire gnration, posent des normes minimales , destines harmoniser les politiques des Etats membres en matire dasile et garantir des standards communs de protection dans lensemble des Etats membres. A la suite de ngociations qui se sont droules depuis 2008, ces textes ont t profondment refondus dans la perspective de la mise en uvre dun vritable rgime dasile europen commun (RAEC), approfondissant le niveau dharmonisation, renforant lefficacit des politiques dasile et garantissant un niveau de protection lev aux demandeurs dasile. Ces nouvelles directives, adoptes le 26 juin 2013, devront tre transposes dans la lgislation interne, dici 2015. Le nouveau rglement Dublin III sera lui applicable ds janvier 2014. Les principes fondateurs de la lgislation sur lasile ont t poss par la loi du 25 juillet 1952, aujourdhui codifie dans le code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile (CESEDA), confiant lexamen des demandes dasile un tablissement public administratif, lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA), statuant de manire indpendante, sous le contrle dune juridiction administrative spcialise, la Commission des recours des rfugis, devenue en 2008, la Cour nationale du droit dasile. Cette architecture, marque par le caractre international de la protection et la volont de garantir lindpendance et la spcialisation du processus de dcision, si elle a fait lobjet dvolutions, a t globalement maintenue. Un plan daction pour la rforme de lOFPRA, conclu lissue dun processus de concertation interne, a t mis en uvre compter de septembre 2013. Il nous a t prsent loccasion de notre dplacement in situ. Ce plan s'articule autour de trois axes, visant renforcer la protection (en favorisant une doctrine unifie et des pratiques de travail partages, en dveloppant une expertise de linstruction, en mettant en uvre un contrle qualit en lien avec le HCR, en amliorant la formation), raccourcir les dlais de traitement des demandes (mutualisation des principaux flux de demandeurs dasile, mise en place dun traitement adapt la demande...), ainsi qu amliorer les conditions de travail. Le plan doit permettre de respecter les priorits fixes par le contrat d'objectifs et de performance sign entre l'Etat et l'OFPRA le 3 septembre 2013. Sagissant de la Cour nationale du droit d'asile, juridiction administrative qui relve du Conseil dEtat, chacune des 80 formations collgiales de jugement qu'elle comprend, comporte un prsident, magistrat et deux assesseurs, dont lun est nomm par le HCR, lautre par le viceprsident du Conseil d'Etat sur proposition de l'un des ministres reprsents au conseil dadministration de lOFPRA. Les dcisions sont prises en formation collgiale (77,8% en 2012) ou par ordonnance juge unique dans les affaires ne justifiant pas l'intervention d'une dcision collgiale. Le rattachement de la Cour nationale du droit d'asile au Conseil d'Etat depuis 2008 a permis la

Directive 2005/85/CE du Conseil du 1 dcembre 2005 relative des normes minimales concernant la procdure d'octroi et de retrait du statut de rfugi dans les tats membres.

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modernisation et la professionnalisation de cette juridiction avec, notamment, la nomination de juges permanents, au nombre de 12, favorisant une culture de juridiction. Il a fallu attendre la loi du 26 aot 1993, codifie dans le CESEDA, pour que soit dfinie une lgislation sur ladmission au sjour des demandeurs dasile. Valid par le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 13 aot 1993, ce texte pose le principe de ladmission provisoire au sjour des demandeurs dasile pendant toute la dure dexamen de leur demande par lOFPRA et la CNDA. Ce droit est matrialis par la dlivrance dun document provisoire de sjour par la prfecture, renouvel jusqu lissue de la procdure, pralablement toute saisine de lOFPRA. Deux sries dexceptions ce principe sont prvues et mises en uvre par les prfectures sur la base dun examen individuel : - la premire correspond l'hypothse o lexamen de la demande relve dun autre Etat membre en application du rglement Dublin qui permet de dterminer, sur la base de critres objectifs et hirarchiss, ltat membre responsable de lexamen dune demande dasile -le rglement vise viter le phnomne de demandes multiples et garantir que le cas de chaque demandeur dasile sera trait par un seul tat membre - auquel cas les demandeurs ne peuvent pas saisir lOFPRA. - la seconde intervient lorsque le demandeur dasile se trouve dans un des cas prvus par la loi : menace grave pour lordre public, provenance dun pays figurant sur la liste des pays considrs comme des pays dorigine srs, demande dasile reposant sur une fraude dlibre constituant un recours abusif ou prsente dans le but de faire chec une mesure dloignement. Le demandeur dasile bnficie alors seulement dun droit au maintien sur le territoire jusqu ce que lOFPRA, statue de manire prioritaire sur la demande, dans des dlais abrgs (15 jours ou 96 heures si le demandeur dasile est plac en rtention administrative) et se prononce sur la demande. Le recours devant la CNDA na pas de caractre suspensif.

2. 2. Une hausse trs importante de la demande au cours des dernires annes

Les dysfonctionnements actuels du systme dasile, en termes de drapage des dlais de procdures et de crise de lhbergement, ne peuvent se comprendre sans prendre en considration la trs forte croissance des flux de demande dasile depuis 2007 et lvolution des demandes. Sur une priode de dix ans, la demande dasile en France enregistre lOFPRA a connu des fluctuations importantes 9. En 2004, aprs une hausse continue depuis 1996, elle atteignait, rexamens compris, 65 614 demandes (y compris mineurs accompagnants). Elle a ensuite
Les demandeurs dasile relevant de la procdure dite Dublin ne sont pas comptabiliss dans les donnes de lOFPRA, cites dans le rapport. Ainsi, en 2012, 3 555 demandeurs dasile se sont prsents en prfecture et font lobjet dun accord de radmission vers un autre Etat membre, auxquels sajoutent 2 147 demandeurs dasile dont la requte tait en cours dexamen. Ces chiffres doivent tre pris en considration pour valuer le besoin effectif de prise en charge sociale sur les territoires.
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sensiblement diminu de prs de 50 % jusquen 2007 (35 520 demandes), avant de repartir fortement la hausse partir de 2008 : 42 599 demandes en 2008, 47 686 en 2009, 52 762 demandes en 2010 et 57 337 en 2011. Cela reprsente une augmentation de plus de 73 % entre 2007 et 2012. Cette hausse de la demande au cours des dernires annes se constate dans plusieurs pays europens. Aprs avoir t, pendant plusieurs annes et jusquen 2011, le premier pays daccueil des demandeurs dasile en Europe, la France se situe en 2012 au deuxime rang derrire lAllemagne (qui a fait face une hausse de 45 % de sa demande dasile en un an). Le nombre total de demandes dasile dposes devant lOFPRA slevait 61 468 en 2012 soit une hausse de 7,2 % par rapport 2011. Il se dcomposait ainsi : 41 254 premires demandes, 14 001 mineurs accompagnants et 6 213 rexamens (+20 % par rapport 2011). La tendance la hausse de la demande se confirme pour 2013 avec, sur les 10 premiers mois de lanne, 54 825 demandes dposes 10 (contre 50 506 dposes la mme poque lanne dernire). Si, globalement, la rpartition de la demande dasile sur le territoire national a connu peu de modifications ces dernires annes, certains territoires mtropolitains ont toutefois vu le nombre de demandeurs dasile quils accueillent doubler en un an, comme les dpartements du Rhne et de la Moselle. Cette volution est lorigine de fortes pressions sur les territoires concerns et dsorganise le systme de lasile. Nous avons pu le constater loccasion de nos dplacements. Ce dysfonctionnement est aggrav par le fait quaux demandeurs dasile plus nombreux de lanne en cours sajoutent ceux des annes prcdentes dont lexamen du dossier ou lloignement na pas abouti. De manire gnrale, les demandeurs dasile sont relativement jeunes (32,5 ans en moyenne en 2012) et sont principalement originaires dAfrique (37%), de pays dEurope nappartenant pas lUnion europenne (34%) et dAsie (24%). Le nombre de demandeurs originaires du continent europen a connu la plus forte progression en 2012. Les cinq premiers pays de provenance des demandeurs dasile taient en 2012, la Rpublique dmocratique du Congo (5 644 demandes), la Russie (6 013 demandes), le Sri Lanka (3 983 demandes), le Kosovo (3 714 demandes) et la Chine (2 406 demandes). Sur les 10 premiers mois de 2013, le classement des cinq premiers pays dorigine est le suivant : la Rpublique dmocratique du Congo, le Kosovo, lAlbanie, le Bangladesh, la Russie. Au cours de lanne 2012, lOFPRA a pris 60 128 dcisions (y compris mineurs accompagnants). Hors mineurs accompagnants, cela reprsente 4 348 dcisions doctroi dune protection (3 168 statuts de rfugi et 1 185 protections subsidiaires). Depuis le dbut de lanne 2013, lOffice a pris 49 431 dcisions (mineurs inclus). Selon les donnes provisoires 2013, le taux daccord devant lOffice (12,8%) est en hausse de 3,7 points par rapport lanne prcdente et dpasse celui de la CNDA.

10 Donnes provisoires sur les mois de janvier octobre 2013.

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La hausse de la demande d'asile et l'augmentation du nombre des dcisions de rejet de l'OFPRA de 2008 2013, conjugues avec la hausse du taux de recours (87,3 % en 2012), ont conduit l'augmentation du nombre de recours devant la CNDA. Ainsi, le nombre de recours tait de 25 044 en 2009, de 27 445 en 2010, de 31 983 en 2011 et a augment de 13,7% en 2012 pour atteindre le nombre de 36 362. La CNDA a prononc 37 350 dcisions au cours de lanne 2012. Comme les annes prcdentes, elle a accord un nombre de statuts suprieur celui de lOFPRA, avec 5 680 dcisions doctroi dune protection (4 290 statuts de rfugis et 1 390 protections subsidiaires). Cette tendance semble sinverser en 2013 : pour la premire fois depuis 10 ans, lOFPRA accordant plus de protections que la CNDA. Le taux dannulation des dcisions de rejet de lOFPRA diminue depuis 2009. Il tait de 30,9 % en 2009, de 27,7 % en 2010, de 22,7 % en 2011 et de 19,7 % en 2012. Sur les cinq premiers mois de 2013, le taux dannulation nest que de 13,7 %. Il en rsulte que le taux global dadmission une protection internationale (somme des dcisions positives de lOFPRA et de la CNDA) connat une baisse continue depuis 2008. Ainsi, il slevait 29,4% en 2009, 27,5% en 2010, 25,3% en 2011 et 21,7% en 2012. A ce jour, il nest que de 18,1% pour 2013. Cette tendance doit ncessairement tre analyse au regard de lvolution des pays dorigine des demandeurs dasile. Les raisons qui influencent les flux de demandes dasile sont varies, difficilement prvisibles et on constate que les variations ne sont pas ncessairement corrles aux volutions gopolitiques. On note ainsi que des pays dont les ressortissants sont susceptibles davoir un trs fort besoin de protection internationale (comme la Syrie) ne figurent, ni en 2012 ni en 2013, dans la liste des 10 premiers pays dorigine des demandeurs dasile. A linverse, des pays pour lesquels les taux de protection sont relativement bas figurent parmi les premiers pays dorigine (sur les 10 premiers mois de 2013 : Albanie et Kosovo, 8 % de taux global). Il faut ajouter que paralllement la hausse de la demande dasile et la baisse des taux de protection, les prfectures rencontres, notamment lors des dplacements sur le terrain, ont indiqu avoir constat une hausse des dpts concomitants de demandes dasile et de demandes de titre de sjour dans le cadre de la procdure trangers malades .

2. 3. Des dlais de procdures excessifs

La hausse de la demande d'asile constate depuis 2007 a conduit un allongement des dlais globaux de traitement des demandes d'asile. Ces dlais recouvrent la dure de traitement des demandes d'asile par l'OFPRA et la CNDA mais galement les dlais d'accs la procdure et de traitement administratif par les prfectures. En effet, avant de pouvoir dposer son dossier lOFPRA, le demandeur dasile doit prsenter une demande dadmission au sjour et pour cela pralablement disposer dune adresse. Sil nest pas hberg, il lui est ncessaire dobtenir une domiciliation auprs dune association ou dune plate-forme agre. Selon le rapport de la Coordination franaise du droit dasile sur

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ltat des lieux 2012 11, les dlais de domiciliation vont de quelques jours plus de 5 mois selon les zones gographiques. Une fois dot dune adresse, le demandeur doit obtenir un rendez-vous la prfecture. A ce stade, l'ingalit des flux de demandeurs d'asile, selon les territoires ainsi que le mode dorganisation territoriale pour le premier accueil des demandeurs dasile en prfecture peuvent influer sur les dlais daccs la procdure. Selon les statistiques du ministre de lIntrieur, le dlai de convocation en prfecture des demandeurs d'asile tait en moyenne de 22,93 jours en 2012. Ce nombre de jours sest amlior puisquil tait de 24,07 jours en 2011. Toutefois, il cache de trs fortes disparits selon les rgions. Ainsi, les dlais pour obtenir un rendez-vous la prfecture de lEssonne taient de 2 jours, tandis quils taient de 16 jours en Moselle, de 20 jours en Seine-SaintDenis et de 99 jours Lille. La prfecture dispose en principe dun dlai de 15 jours pour statuer sur ladmission provisoire au sjour. Toutefois, l encore, les dlais varient trs fortement sur le territoire et peuvent semble-t-il, dans certaines rgions, atteindre plusieurs mois. Par ailleurs, fin 2012, le dlai moyen constat 12 dexamen dune demande dasile par lOFPRA, toutes procdures confondues, slevait 186 jours. Ce dlai na cess daugmenter paralllement la hausse de la demande dasile et ce malgr un renforcement significatif des moyens de lOffice. Ainsi, il tait de 100 jours en 2008, 118 en 2009, 145 en 2010 et 174 en 2011. Il est de 204 jours fin septembre 2013. On constate galement un allongement des dlais dans le cadre des procdures prioritaires, alors mme que la dure de ces procdures, justifie par la nature de la demande, est en thorie de 15 jours en application de la loi. Ainsi, lors du dplacement en prfecture de Moselle, le temps dexamen complet dune demande dasile traite en procdure prioritaire a t estim quatre mois, entre le moment o le demandeur se prsente pour obtenir une domiciliation et le moment o il reoit la dcision de lOFPRA. A ces dlais, sajoutent pour les personnes en procdure normale, les dlais de jugement des recours contentieux devant la CNDA, qui restent levs, mme sils samliorent. En effet, grce un renfort de personnel en 2011, les dlais de jugement de la CNDA baissent rgulirement. Le dlai moyen de jugement constat tait de 412 jours en 2008, 385 jours en 2009, 392 jours en 2010, 348 jours en 2011 et 10 mois (303 jours) en 2012. Il est de 9 mois et 11 jours fin septembre 2013. La dure cumule de ces procdures, anormalement longue, entrane toutefois de nombreuses consquences. Les personnes dboutes de leurs demandes ne comprennent pas, aprs un long sjour sur le territoire, la ncessit de quitter ce dernier. La prise en charge financire s'en ressent comme l'a dmontr le rapport des inspections gnrales. Enfin, ces dlais lis lensemble des procdures psent sur le fonctionnement des structures qui

11 "Droit d'asile en France : conditions d'accueil - Etat des lieux 2012", fvrier 2013. Ce dlai reprsente le temps coul entre la date de dpt de la demande dasile lOFPRA et la date de dcision.
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reoivent ou accompagnent ces personnes en attente d'une dcision, qu'elle soit administrative pour l'admission au sjour ou juridictionnelle pour leur statut.

2. 4. Un premier accueil qui prsente des dysfonctionnements

Les plates-formes exercent leurs missions ds larrive des demandeurs dasile sur le territoire mais aussi pendant toute la dure de la procdure. Elles assurent non seulement le premier accueil et lorientation mais garantissent aussi laccompagnement administratif et social du demandeur dasile lorsquil nest pas hberg en centre daccueil pour demandeurs dasile (CADA). Le premier accueil est aujourd'hui coordonn et financ, en partie, par lOffice franais de limmigration et de lintgration (OFII). Il est constitu dun rseau de 34 platesformes daccueil, dorientation et daccompagnement des demandeurs dasile (PADA). Les plates-formes sont gres soit par des structures associatives subventionnes cet effet par lOffice, soit conjointement par lOFII et une association. Parmi ces plates-formes, 23 sont associatives (FTDA, Coallia, Forum rfugis-Cosi, Croix-Rouge Franaise, etc.). Limplantation des plates-formes est articule avec la cartographie de la rgionalisation de ladmission au sjour des demandeurs dasile, tendue depuis le 1er mai 2010 toutes les rgions de mtropole, lexception de lIle-de-France, de lAlsace et de la Corse. Sauf exception, chaque rgion dispose dune plate-forme unique. La Coordination franaise du droit d'asile a formul de nombreuses critiques sur le premier accueil dans son rapport rendu public en fvrier 2013. Plusieurs dysfonctionnements ont t rappels pendant la concertation, notamment l'occasion des travaux de l'atelier charg de l'accueil, de l'orientation et de l'accompagnement. Le premier accueil se caractrise en effet par l'intervention de nombreux acteurs qui ne se coordonnent pas forcment. Le parcours du demandeur d'asile manque donc de lisibilit avec des pratiques trs variables selon les territoires. Le premier contact du demandeur d'asile, dterminant, n'est pas le mme partout. La prfecture gre le droit au sjour et dlgue souvent la gestion de l'hbergement aux services territoriaux de l'Etat chargs de la cohsion sociale. Les plates-formes sont charges du suivi administratif et social ainsi que de lorientation des demandeurs dasile vers le dispositif dhbergement. La prise en charge financire (ATA) incombe Ple emploi. A cela sajoute naturellement le trs important examen de la demande par lOFPRA et la CNDA. La multiplicit des intervenants et leur dispersion sur le territoire compliquent les dmarches des demandeurs dasile, qui doivent se dplacer de nombreuses reprises, vers les structures de domiciliation, la prfecture, la plate-forme, lOFII, l'OFPRA, la CNDA, lagence Ple emploi, voire d'autres intervenants. Cela nest pas sans consquence sur les cots, la qualit de laide apporte aux demandeurs d'asile et sur leurs parcours. Aujourdhui, le manque dun suivi de proximit par les plates-formes rgionales ne permet pas dassurer un accompagnement social et administratif de qualit (les plates-formes rgionales tant parfois loignes du lieu dhbergement), en ce qui concerne en particulier les demandeurs dasile hbergs dans des structures durgence. Or, ce jour la majorit des demandeurs dasile bnficient de ce dispositif tout au long de la procdure dexamen de leur

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demande, un peu plus de 30% seulement des demandeurs tant hbergs en CADA. Cette situation cre, de fait, une ingalit de traitement entre les demandeurs dasile. Par ailleurs, pour accder la procdure dasile, les demandeurs doivent tre domicilis. Depuis 2012, les associations agres par le prfet de dpartement sont finances sur le fondement du rfrentiel des plates-formes daccueil des demandeurs dasile (prestation n2) pour domicilier les demandeurs dasile dans les dpartements qui reoivent plus de 10 demandeurs dasile par mois. Aujourdhui, selon les rgions et les dpartements, les dlais daccs la prfecture sont plus ou moins longs (cf. supra) ce qui amne certaines associations, parfois la demande de lEtat, contingenter le nombre de demandeurs d'asile pris en charge, laborer des listes dattente ou renvoyer vers les dpartements voisins. Des disparits sont galement constates dans le fonctionnement des services de domiciliation dure, modalits de retrait de courrier, etc. et dans les systmes mis en place par les pouvoirs publics (agrments, systme de rendez-vous ). La politique de prise en charge des demandeurs dasile souffre ainsi de linadquation entre les besoins et loffre disponible, consquence de laugmentation du flux des demandeurs dasile sur le territoire et de lallongement des dlais de traitement tous les stades de la procdure. Les plates-formes doivent par consquent faire face aux difficults de comprhension des demandeurs dasile, principalement lies aux dlais douverture des droits (accs la procdure, un moyen de subsistance et aux soins ). Cette inadquation n'a pas disparu malgr une dmarche de rationalisation du rseau et des concours publics importants. Les moyens budgtaires affects au rseau des plates-formes associatives se sont levs 10,8 millions d'euros en 2012, dont 6,6 millions (61 % du total) sont la charge de lOFII et 3,9 millions (37 % du total) sont financs par les crdits du fonds europen pour les rfugis (FER). Le concours des collectivits territoriales stablit 1,8 %.

2. 5. Une concentration des demandeurs dasile qui rend difficile une prise en charge de qualit
Aujourdhui, le demandeur dasile est principalement hberg sur son lieu darrive ou dans la rgion dans laquelle il a dpos sa demande dasile. Ainsi, la rpartition des flux de premire demande d'asile est trs ingale sur le territoire, l'Ile-de-France accueillant prs de 40 % de ces flux et Rhne-Alpes 18 %. Laugmentation du flux de la demande dasile et lallongement des dlais de traitement des demandes, associs la rgionalisation de ladmission au sjour et du premier accueil des demandeurs dasile, ont en outre pu, dans certains territoires, gnrer une forte concentration des publics sur les dpartements chefs-lieux de rgion.

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A lexception dun volant limit de places de CADA et du dispositif dhbergement durgence pilot au niveau national (AT-SA, comptant 2 160 places), la grande majorit de la capacit dhbergement est gre localement par les prfets. La localisation des plates-formes daccueil des demandeurs dasile majoritairement rgionales et situes dans le dpartement chef-lieu favorise galement ce phnomne de concentration. Ainsi les efforts demeurent insuffisants pour dcongestionner lIle-de-France et certaines capitales rgionales. Par ailleurs, les objectifs de rgionalisation du dispositif d'hbergement d'urgence, dfinis dans la circulaire du 24 mai 2011 du ministre de l'intrieur, n'ont pas t entirement atteints. La mutualisation des capacits d'hbergement entre dpartements et l'orientation des primo-arrivants hors des territoires chefs-lieux n'est pas mise en uvre ce jour. Ainsi, les phnomnes de concentration se poursuivent-ils dans les principales agglomrations, ce qui favorise les logiques de filire (augmentation de 103 % de la demande en provenance des Balkans dans le dpartement du Rhne au premier semestre 2013 contre 13 % au niveau national). L'OFII est charg de l'orientation des demandeurs d'asile sur un volet limit de places de CADA (places vacantes mises disposition du niveau national par les dpartements et rgions). Les orientations nationales qui sont prononces interviennent gnralement au bout de plusieurs mois aprs le dpt de la demande d'asile. Les familles orientes sont donc peu enclines quitter le premier territoire d'accueil o un premier travail d'accompagnement et de suivi a dj t men par la plate-forme d'accueil et par la prfecture. La rpartition territoriale actuelle des places d'hbergement (CADA et hbergements durgence ddis aux demandeurs dasile (HUDA) confondus) ne permet pas une prise en charge quilibre des demandeurs dasile sur le territoire. Ainsi, dans certains dpartements comme le Rhne ou la Moselle 13, la situation a des rpercussions sur les dispositifs daccompagnement social (interruption de certaines prestations pour les nouveaux arrivants Lyon) et sur le plan financier puisque les prfets de rgions augmentent leur demande de crdits complmentaires pour hberger les demandeurs dasile. La scolarisation dun grand nombre denfants nouvellement arrivs est en outre difficile assumer par les collectivits territoriales.

2. 6. Un hbergement htrogne et ingal

Afin d'apporter une aide matrielle aux demandeurs ne disposant pas de ressources suffisantes pour subvenir leurs besoins, le ministre en charge de lasile finance et gre un dispositif d'hbergement et d'accompagnement ddi, le dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile. Il compte au 31 dcembre 2012, 21 656 places en centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA). Cette capacit est en cours d'extension suite la dcision du Gouvernement, l'occasion de la confrence nationale contre la pauvret des 10 et 11 dcembre 2012, de crer 4 000 nouvelles places de CADA entre le 1er juillet 2013 et le deuxime semestre 2014. Les extensions sont soumises des procdures dappel projets mdico-sociaux relativement lourdes, menes sous lautorit des prfets de dpartement. Les crations de CADA ne sont pas simples dans certains territoires, notamment ruraux, o les lus
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Nos dplacements Metz, Nancy et Lyon les 8 et 17 octobre 2013.

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locaux s'inquitent de l'arrive de nouvelles familles en demande d'asile. Dans d'autres territoires, ces projets sont toutefois bien reus comme en tmoigne un rcent article paru dans le magazine Maires de France 14. Dans lagglomration valenciennoise, 105 places de CADA sont rparties dans le logement social diffus. Cette solution semble tre pertinente mais les communes qui reoivent les demandeurs dasile sont celles aussi qui concentrent le plus de publics en difficults. La quasitotalit de ces places se situent sur le territoire de la communaut dagglomration de Valenciennes Mtropole alors quune meilleure rpartition entre les deux communauts dagglomration aurait d tre recherche. Les CADA font partie des services et tablissements sociaux et mdico-sociaux dont la gestion et la tarification sont rgies par le code de l'action sociale et des familles (CASF). Les rsidents y bnficient d'un encadrement sur la base dun agent temps plein pour 10 15 personnes ; 50 % de ces agents doivent avoir suivi une formation en travail social et assurer des missions d'accompagnement social 15. Cet accompagnement prend la forme d'une aide administrative et juridique relative la procdure d'asile, d'un suivi social notamment en termes de sant, et de scolarit, mais galement d'activits et de sessions collectives d'information ou de gestion de l'attente 16. Le prix de journe moyen national des CADA a fait lobjet dune baisse depuis 2010, passant de 26,10 par jour et par place 24 en 2013, pour un budget global de 190 M. Les structures ont t amenes mutualiser certaines fonctions support et rduire leurs effectifs dans certains cas. Les gestionnaires de ces structures nous ont signal galement des disparits entre les rgions sur le prix de journe qui sexpliquent par le fait que tous les centres nont pas les mmes besoins financiers en fonction des caractristiques de la structure daccueil et du public accueilli. Du fait de la trs forte progression de la demande d'asile depuis 2007 et de lallongement considrable des dlais de traitement des demandes, le dispositif d'accueil ne permet plus aujourd'hui d'accueillir qu'une minorit de demandeurs d'asile, soit 33 % des personnes qui devraient normalement pouvoir intgrer ces centres (chiffres au 30 septembre 2013). L'engorgement des CADA est accentu par le phnomne de maintien dans les centres, de rsidents ayant obtenu une dcision dfinitive en matire d'asile, en particulier les personnes dboutes, qui, faute d'excution des obligations de quitter le territoire franais (OQTF) ou de solutions d'hbergement alternatives, continuent d'occuper indument ces places (voir infra). Le taux de prsence indue des dbouts et des rfugis en CADA sest ainsi progressivement dgrad depuis 2008 pour atteindre 7,8 % en fin danne 2012.

"Quand les territoires ruraux deviennent des terres d'asile", Maires de France, le magazine, octobre 2013. Dcret n2013-113 du 31 janvier 2013 relatif aux conventions signes entre lEtat et les centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA). Circulaire du 19 aot 2011 relative aux missions des centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA). Beaucoup de demandeurs nentrant que tardivement en CADA aujourdhui, laccompagnement la procdure nest assur que de faon trs insatisfaisante.
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Face l'engorgement des CADA, des niveaux de priorits ont t fixs pour l'accs ces centres. Ils permettent d'orienter prioritairement les personnes considres comme vulnrables, soit les familles avec enfants ou les personnes prsentant des problmes de sant. Or, laccs en CADA rpond une procdure et des critres fixs au niveau des prfectures de rgion ou de dpartement, ce qui a pour effet de crer des ingalits daccs au dispositif selon les territoires. L'accs aux places de CADA est par ailleurs rserv aux demandeurs dasile en procdure dite classique , les demandeurs dasile en procdure prioritaire et les demandeurs dasile placs sous convocation Dublin ny ayant pas accs. Les demandeurs d'asile qui ne bnficient pas dun hbergement en CADA, soit par manque de place, soit en raison de leur statut administratif, peuvent tre admis dans une structure dhbergement durgence ddie aux demandeurs dasile (HUDA). Il s'agit d'un hbergement sous forme de nuites htelires pour plus de 50 % des places finances, qui n'offre pas d'encadrement sur le modle du CADA, mais dont les bnficiaires peuvent s'adresser aux plates-formes de premier accueil (PADA) pour accder un accompagnement. Malgr cela, le parc d'hbergement d'urgence compte galement un grand nombre de structures amnages dans des btiments collectifs ou en appartements, en particulier hors de la rgion Ile-deFrance, plus adaptes aux sjours de longue dure. Ces structures sont souvent adosses des CADA ou autres tablissements sociaux, ce qui permet aux rsidents de bnficier d'un accompagnement de proximit, pour un cot raisonnable : le cot moyen unitaire de l'HUDA, tous types de structures confondus, tait en 2012 de 16,50 par jour (hors prise en charge financire des demandeurs au titre de lATA). Les participants la concertation partagent l'unanimit le constat d'un trop grand nombre de nuites htelires. Outre l'hbergement d'urgence gr au niveau dconcentr, les services centraux en charge de l'asile financent et pilotent un dispositif national d'hbergement d'urgence, gr par Adoma, au bnfice de l'Ile-de-France et des rgions les plus tendues. Ce dispositif de 2 160 places en 2013 fonctionne principalement en structures collectives, avec un taux d'encadrement infrieur celui appliqu pour les CADA (1 ETP pour 15 20 rsidents). Cette situation entrane une rupture d'galit entre les demandeurs d'asile hbergs en CADA, qui bnficient d'un accompagnement et d'un encadrement soutenu, et les personnes hberges dans des structures d'urgence, gnralement l'htel, sans encadrement direct, dans des communes parfois trs loignes des plates-formes d'accueil rgionales. En outre, ces plates-formes ne bnficient pas des mmes moyens humains quen CADA en termes d'accompagnement, limitant fortement les prestations dlivres aux personnes suivies. Le dispositif d'urgence est en principe destin accueillir, titre transitoire, des demandeurs dasile pralablement leur admission ventuelle en CADA, lorsque le dispositif est embolis. Or, face la saturation progressive du parc de CADA depuis 2007, cause par l'augmentation des flux de premires demandes d'asile et par l'allongement des dlais de traitement, le dispositif d'hbergement d'urgence a pris de l'ampleur, jusqu' comporter le mme nombre de places qu'en CADA. Alors que seules 13 000 places taient finances en 2009, prs de 22 000 places sont ainsi finances en 2013, soit une augmentation de prs de 70 % de la capacit en quatre ans.

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En complment d'un hbergement en structure d'urgence, les demandeurs d'asile hors CADA peroivent lallocation temporaire d'attente (ATA), dun montant de 11,20 par jour en 2013. Cette allocation n'est toutefois verse qu'aux adultes, alors que l'allocation verse aux rsidents des CADA (allocation mensuelle de subsistance ou AMS) est indexe sur la composition familiale des mnages. Le versement de l'ATA provoque donc des ingalits entre les mnages, mais galement entre les types de prise en charge. Sa gestion, opre par Ple emploi, est par ailleurs fortement remise en question, notamment par le rapport des inspections gnrales sur la prise en charge des demandeurs d'asile publi en avril 2013 : constat d'un nombre important de versements indus mais galement de retards d'ouverture et de fermeture des droits. A ce jour, tous les demandeurs dasile ne sont pas hbergs sur des structures ddies. En effet, hormis les personnes accueillies chez des tiers ou loges par leurs propres moyens, une part des demandeurs dasile non pris en charge en CADA ou dans le parc dhbergement durgence qui leur est rserv, sadresse au dispositif de veille sociale par lintermdiaire du 115. Ce dispositif est financ sur le budget oprationnel de programme 177 Ville et logement et gr par le ministre en charge des affaires sociales. Il est impossible dvaluer prcisment leur nombre, faute de donnes de recensement rcentes. La porosit entre les budgets ddis lasile et la veille sociale a souvent t pointe, notamment par des rapports parlementaires, comme un dysfonctionnement du systme de prise en charge des demandeurs dasile. Il a par ailleurs t voqu le fait que lhbergement durgence de droit commun venait bien souvent pallier les insuffisances de la programmation budgtaire relative lasile. Sil est impossible dvaluer le nombre de demandeurs dasile en cours de procdure hbergs hors du dispositif ddi, notamment faute dun systme dinformation exhaustif 17, il est certain que stablit un systme de vases communicants entre le dispositif daccueil des demandeurs dasile et le dispositif daccueil de droit commun ; Il sagit en particulier des personnes dboutes du droit dasile qui doivent quitter les CADA sans pour autant faire lobjet de mesures dloignement ni de rgularisation.

2. 7. Des procdures juridiques contestes

Le dispositif juridique du traitement des demandes dasile fait lobjet de critiques depuis plusieurs annes. Elles sont exprimes par la Commission nationale consultative des droits de lhomme (CNCDH) 18, les associations (voir notamment le rapport de la Coordination franaise sur le
Le logiciel informatique DN@ permet de recenser et de visualiser en temps rel les places de CADA autorises et occupes. Le systme nintgre toutefois que le dispositif des CADA, et non lhbergement durgence.
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Voir en particulier avis du 15 dcembre 2011.

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droit dasile) 19, ainsi quau plan international, par la voix du HCR 20, des comits internationaux de protection des droits de lhomme 21, du Commissaire aux droits de lhomme du Conseil de lEurope 22 et au travers des arrts de la Cour europenne des droits de lhomme 23. Ces observations portent essentiellement sur les modalits de mise en uvre de la procdure dexamen prioritaire de certaines demandes dasile (voir ci-dessus 2 partie. I). Le rle de la prfecture est contest au motif que les critres de placement en procdure prioritaire seraient indissociables de lapprciation du fond de la demande, qui ne peut appartenir qu lautorit de dtermination de la protection (OFPRA) et que les prfectures feraient une utilisation excessive, voire arbitraire de ces dispositions. Linsuffisance des garanties apportes dans le cadre de cet examen prioritaire est souligne, surtout labsence dun recours suspensif devant la CNDA contre les dcisions de rejet de lOFPRA prises dans ce cadre. Cette critique se nourrit du fait que la phase dexamen devant lOFPRA, laquelle se droule sans prsence extrieure lors de lentretien ainsi que de la persistance dun diffrentiel significatif des protections accordes respectivement par lOFPRA et la CNDA. En effet, comme dj indiqu, plus de la moiti des protections accordes par la France sont le fait de la CNDA et le taux dannulation des dcisions de lOFPRA est lev, avec des variations fortes selon les nationalits. Le critre tir de la provenance dun pays considr comme sr, qui constitue un des cas dapplication de la procdure prioritaire, est contest comme ne tenant pas compte des mrites individuels de la demande. Les modalits dtablissement de liste de ces pays, par le conseil dadministration de lOFPRA, en feraient un seul outil de gestion des flux de demandes dasile, ne prenant pas en considration la ralit de la situation des pays en cause, en matire de respect des droits de lhomme. Par ailleurs, linformation et lassistance juridique apportes aux demandeurs dasile pour la prparation de leur demande sont souvent considres comme insatisfaisantes ; seuls les demandeurs dasile hbergs en CADA bnficiant, selon certains, dun accompagnement effectif. Les procdures spcifiques, comme celles concernant la mise en uvre du rglement Dublin ou lexamen des demandes dadmission la frontire au titre de lasile, font galement lobjet de proccupations fortes ; linsuffisance des garanties tant au stade de lexamen que du recours devant la juridiction administrative tant mise en cause.

Droit d'asile en France. Conditions d'accueil. Etat des lieux 2012 France Terre d'Asile. "Donner de l'ambition la rforme d'asile" juillet 2013.
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Voir notamment intervention dans le contentieux CEDH IM c/France du 2 fvrier 2012.

Voir en particulier Comit contre les disparitions forces (observations finales 19 avril 2013), Comit contre la torture (observations finales 26 avril-14 mai 2010).
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Mmorandum du 20 novembre 2008. Voir en particulier Arrt IM c/France 2 fvrier 2012.

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Enfin, est souvent souligne labsence de procdures prenant en compte de manire spcifique des situations de vulnrabilit particulires qui justifieraient des modalits dexamen appropries. De nombreux observateurs regrettent notamment que la situation des mineurs non accompagns, qui mritent une protection particulire, ne soit pas traite, dans sa globalit, dans le respect de lintrt suprieur de lenfant, qui doit tre une considration primordiale.

2. 8. Une insuffisante intgration des bnficiaires d'une protection internationale

Au 31 dcembre 2012, lOFPRA estimait le nombre de personnes places sous sa protection 176 984. Chaque anne, plus de 10 000 personnes obtiennent en France une protection au titre de l'asile. Leur rpartition sur le territoire est ingale puisque prs de la moiti des bnficiaires dune protection internationale rside en Ile-de-France. A lobtention dune protection, lOFPRA met les documents dtat-civil ncessaires la dlivrance dun titre de sjour, dune dure de 10 ans pour les rfugis, et dun an renouvelable pour les bnficiaires dune protection subsidiaire. Les personnes protges bnficient alors d'un certain nombre de droits administratifs et sociaux, notamment : droit au travail et la formation professionnelle ; accs aux aides financires des caisses dallocations familiales ; accs une couverture mdicale de base et complmentaire ; accs la procdure de runification familiale ; aides au logement et/ou accs un logement social ; accs au parcours dintgration organis par lOFII.

Au mme titre que lensemble des primo-arrivants migrant pour des raisons professionnelles ou familiales, les bnficiaires dune protection, aprs lobtention de leur statut, sont convoqus par lOFII pour la signature du contrat daccueil et dintgration (CAI). Ce contrat prvoit une visite mdicale daccueil, pralable la dlivrance dun titre de sjour, une formation la vie civique et au franais langue dintgration (FLI), ainsi quun entretien dvaluation et un bilan des comptences professionnelles. Si laccs lensemble de ces services dits de droit commun doit faciliter linsertion dans la socit franaise des primo-arrivants, la situation particulire du public sous protection rend bien souvent leur parcours dintgration plus difficile. Il sagit en effet dun public par dfinition plus vulnrable que celui des migrants ayant immigr pour des raisons conomiques ou familiales, en raison des traumas lis au parcours d'exil et aux traitements subis dans les pays dorigine. Les bnficiaires dune protection se retrouvent dans la plupart des cas sans ressources, aprs avoir bnfici de laide de lEtat durant la procdure dasile, dans des centres quils doivent quitter dans une priode de 3 6 mois aprs lobtention du statut. Ils sont enfin plus loigns de linsertion au vu de leur faible matrise de la langue franaise dans la majorit des cas et de leur plus faible niveau de formation scolaire initiale.

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Ces diffrents handicaps sont un frein laccs rapide aux droits et services auxquels les publics protgs peuvent prtendre, ce qui entrave et retarde fortement leur parcours dintgration. Or, le statut dlivr doit prendre une dimension toute particulire dans le traitement accord par lEtat aux personnes sous protection, au regard des engagements internationaux et europens de la France, singulirement la convention de Genve. A ce titre, larticle 30 de la loi du 20 novembre 2007 relative la matrise de l'immigration, l'intgration et l'asile dispose que : Ltranger qui a obtenu le statut de rfugi [] et a sign le contrat daccueil et dintgration [] bnficie dun accompagnement personnalis pour laccs lemploi et au logement. cet effet, lautorit administrative conclut avec les collectivits territoriales et les autres personnes morales concernes ou souhaitant participer cet accompagnement une convention prvoyant les modalits dorganisation de celui-ci . Afin de fournir un accompagnement adapt aux mnages les plus vulnrables, le ministre en charge de lasile gre un dispositif spcifique dhbergement des bnficiaires dune protection internationale : les centres provisoires dhbergement (CPH). Les CPH sont des centres dhbergement et de rinsertion sociale (CHRS) spcialiss, prvus par larticle L. 345-1 du CASF, ayant vocation encadrer le parcours dinsertion des rsidents notamment vers lemploi et le logement. Ils sont financs sur le programme 104 Intgration et accs la nationalit franaise , pour un montant denviron 12 millions d'euros en 2012, et un cot moyen de 29,7 par place et par jour. Le dispositif compte 28 centres pour une capacit totale de 1 083 places, soit seulement 10 % des personnes qui obtiennent une protection internationale chaque anne. Compte tenu de cette capacit limite, laccueil en CPH est rserv aux rfugis souffrant de difficults particulires dinsertion. Ce dispositif est rgi par plusieurs circulaires notamment celles du 14 novembre 1996 relative au fonctionnement des CPH et du 8 juillet 1999 relative aux procdures dadmission dans le dispositif national daccueil des rfugis et des demandeurs dasile. Au del des CPH, plusieurs dispositifs ad hoc ont t dvelopps avec le soutien de lEtat, afin de fournir une aide spcifique aux bnficiaires dune protection. Il sagit la fois de structures dhbergement comparables aux CPH, mais galement de projets daccs direct au logement, par un systme dintermdiation locative, coupl un accompagnement adapt. Certains de ces projets ont acquis une dimension nationale, limage des projets RELOREF ports par France Terre dAsile (FTDA) et Accelair, port par Forum Rfugis-COSI. Parfois cofinancs par le Fonds europen pour les rfugis (FER), un grand nombre de ces projets spcifiques sont grs localement sur des financements du fonds de solidarit pour le logement (FSL) ou grce aux aides au logement temporaire (ALT), verses par les caisses d'allocations familiales. Leur visibilit est alors limite. Il nexiste donc pas de cartographie exhaustive de loffre daccompagnement accessible au public protg sur lensemble du territoire, ni de pilotage complet de cette offre par les services centraux de lEtat. On constate par ailleurs une forte ingalit de loffre existante entre les territoires. Si lIle-deFrance concentre la moiti du public, les CPH et dispositifs alternatifs prsents sur la rgion ne permettent pas de rpondre aux besoins constats localement, alors que dautres rgions sont beaucoup plus fortement dotes en services spcifiques dhbergement et daccompagnement. Or, les textes encadrant ces dispositifs ne permettent pas de rquilibrer cette offre au travers dun systme de pilotage et dorientation.

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Le cas de lIle-de-France est galement reprsentatif des ingalits dcoulant de la prise en charge offerte au cours de la procdure dasile. Les personnes hberges en CADA disposent dun dlai de 3 6 mois pour quitter ces centres, aprs la notification dune dcision positive sur leur demande dasile. Ce dlai est dans bien des cas suffisant pour permettre un premier travail dinsertion par lquipe dintervenants sociaux des CADA, et un accs direct vers le logement, condition que la dlivrance dun titre de sjour et louverture des droits sociaux puissent intervenir rapidement. Nanmoins, la plupart des demandeurs dasile sont hbergs lhtel pendant la procdure, souvent dans des communes loignes de la plate-forme qui suit leur dossier, et donc sans encadrement ni accompagnement. La prcarit de la situation dhbergement dans laquelle ils se trouvent, ainsi que labsence daccompagnement pour entamer des procdures complexes, dans une langue peu matrise, freinent considrablement laccs aux droits auxquels ils peuvent prtendre (dlivrance de documents dtat civil, accs aux minima sociaux, runification familiale, accs un logement social, formations etc.). Ces personnes sont bien souvent celles qui ptissent dun manque dinformation et dorientation vers loffre daccompagnement spcifique existant sur le territoire, par manque dorganisation de cette offre mais galement du fait de la faible connaissance des droits des personnes sous protection, constate auprs des diffrents acteurs de linsertion. Enfin, on peut dplorer des dlais parfois excessifs pour la procdure de runification familiale des bnficiaires de la protection internationale.

2. 9. Une prise en charge trs insatisfaisante des personnes dboutes de leur demande d'asile, qui transforme la procdure dasile, pour la majorit des demandeurs, en une voie dimmigration parmi dautres
Comme nous avons pu dj lindiquer, le taux global dadmission une protection internationale connat une baisse continue depuis 2008. Ainsi, il slevait 29,4 % en 2009, 27,5 % en 2010, 25,3 % en 2011 et 21,7 % en 2012. A ce jour, il nest que de 18,1 % pour 2013 (voir 2.2). Le principe est que les trangers dont la demande d'asile a t dfinitivement rejete, sauf s'ils peuvent obtenir une carte de sjour un autre titre (vie prive et familiale) ont vocation quitter le territoire franais, soit spontanment en pouvant bnficier de laide au retour volontaire, soit de manire contrainte par la mise en uvre d'une mesure d'loignement. Si la politique de lasile mene par le Gouvernement voudrait que toute personne admise au statut de rfugi bnficie dune intgration rapide dans la socit franaise, notamment par louverture de ses droits sociaux, une application claire et lisible de cette politique implique galement que les dbouts du droit dasile ne puissent se maintenir sur le territoire sans titre de sjour. Or, le constat fait sur le terrain est quune grande majorit dtrangers en situation irrgulire issus de la procdure dasile continuent se maintenir sur le territoire malgr lobligation de

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quitter le territoire franais (OQTF) qui leur a t notifie et malgr lpuisement des recours forms contre ces dcisions. Si tous les observateurs saccordent pour constater la faiblesse du taux dloignement des dbouts en situation irrgulire, on peut regretter quil nexiste pas, au niveau national un outil statistique permettant de lier avec prcision le chiffre des retours volontaires et forcs avec celui des dbouts du droit dasile. Cette lacune tient labsence dun outil de pilotage intgr permettant dassurer un suivi personnalis des personnes intresses. Seul le suivi des personnes hberges en CADA permet dobserver certains chiffres et tendances. Les personnes hberges en CADA et dont la demande dasile est rejete disposent dun dlai dun mois pour quitter ces centres. Loffre daide au retour volontaire qui leur est prsente par le personnel des CADA, ainsi que par les directions territoriales de lOFII, est alors quasisystmatiquement refuse. Ainsi, sur prs de 7 000 personnes dboutes sorties de CADA en 2012, seules 426 ont opt pour le dispositif d'aide au retour volontaire. Les ressortissants trangers ayant refus cette offre, et devant quitter les centres, sont alors adresss aux services du 115 et aux services intgrs daccueil et dorientation (SIAO) qui, au regard de la loi du 25 mars 2009 sur linconditionnalit de laccueil pour les personnes en situation de dtresse 24, les orientent vers des structures dhbergement durgence, parfois mme vers des centres d'hbergement et de rinsertion sociale (CHRS). Ainsi, plus de 52 % des personnes dboutes sorties de CADA en 2012 ont t orientes vers le dispositif daccueil de droit commun, phnomne qui participe aujourdhui lengorgement de ce dispositif. En consquence, sur les territoires o lhbergement durgence de droit commun est le plus satur, les sorties de CADA sont difficiles. Dans certains dpartements, on enregistre au 3e trimestre 2013 des taux allant jusqu' 34 % de dbouts en prsence indue en CADA (ayant dpass le dlai de sjour autoris), faute de solutions alternatives dhbergement et dexcution des mesures dloignement. Le dispositif dhbergement de droit commun vise accueillir un public prcaris pour de courtes priodes, en vue dune rinsertion, prioritairement vers le logement 25. Or, les trangers dont la demande d'asile a t dfinitivement rejete et qui n'ont pas t rgulariss un autre titre nont pas vocation sinsrer dans la socit franaise, ni accder un logement. Une grande partie dentre eux se retrouvent donc hbergs dans ces dispositifs durant de longues priodes, faute de ressources ou de rgularisation et malgr des annes de prsence sur le territoire. Les dures de procdure stant considrablement allonges, un demandeur dasile dont la demande est rejete aura pass en moyenne prs de deux ans sur le territoire. En dpit de limpossibilit juridique de travailler, cette priode aura incontestablement engendr une forme dinsertion qui, pour les familles, tient principalement la scolarisation obligatoire des
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Article L.345-2-2 du CASF : "Toute personne sans abri en situation de dtresse mdicale, psychique et sociale a accs, tout moment, un dispositif d'hbergement d'urgence". Article L. 345-2-3 du CASF : "Toute personne accueillie dans une structure d'hbergement d'urgence doit pouvoir y bnficier d'un accompagnement personnalis et y demeurer, ds lors qu'elle le souhaite, jusqu' ce qu'une orientation lui soit propose. Cette orientation est effectue vers une structure d'hbergement stable ou de soins, ou vers un logement, adapts sa situation".
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enfants de 6 16 ans. Malgr lincertitude de ces familles sur leur statut futur, cest le facteur temps qui entrane invitablement un ancrage sur le territoire, de mme que lespoir dobtenir un titre de sjour et qui rend complique envisager toute procdure dloignement forc. Autre facteur dincohrence et de confusion de la politique de lasile, un grand nombre dtrangers demandent aujourdhui un titre de sjour pour raisons de sant, ds quils sont dbouts de leur demande dasile ou, parfois, alors quils sont encore dans lattente dune dcision relative cette demande. Les dbouts qui entament ces procdures bnficient, en outre, dune autorisation provisoire de sjour qui prolonge leur maintien lgal sur le territoire. Si leur demande est accepte, ils obtiennent une carte de sjour pour vie prive et familiale , dune dure dun an renouvelable, qui leur donne notamment accs au march du travail et la couverture maladie universelle. Si certains anciens demandeurs dasile sont en rel besoin de se maintenir en France pour des raisons de sant, lenchanement de ces procdures fait apparatre la demande dasile comme la premire tape dune course lobtention dun titre, quelles que soient les raisons initiales dentre sur le territoire. Le fait de pouvoir esprer obtenir une rgularisation un autre titre que lasile, malgr le rejet de sa demande, de mme que labsence de mesures dloignement effectif et les dures de procdure lOFPRA et la CNDA, sont des facteurs qui participent carter toute perspective de retour dans lesprit de ceux qui sollicitent lasile en France. Le nombre de personnes sollicitant laide au retour volontaire, qui figure parmi les plus bas dEurope, sen ressent directement.

De faon plus proccupante, cette situation a pour effet daplanir les diffrences entre les parcours des rfugis et ceux des dbouts et de dtourner la procdure de demande dasile de son vritable objet.

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3 Partie - Les grands enjeux de la rforme

3. 1. La protection : renforcer les garanties des demandeurs dasile

Lexigence de protection doit tre au cur de la dmarche engage pour rformer lasile. Cette exigence ne dcoule pas seulement de nos engagements juridiques. Elle est une obligation humanitaire qui sinscrit au plus profond des valeurs de notre pays. Pour tous ceux qui fuient la violence, loppression et les atteintes aux droits de lhomme, notre pays, et cest son honneur, doit demeurer une terre dasile, leur apportant coute et protection et leur donnant les moyens de se reconstruire et denvisager un autre avenir. La qualit du traitement des dossiers des demandeurs dasile est cet gard un enjeu majeur, parce que ce traitement dtermine ceux qui ont vocation bnficier de la protection de notre pays. Le dispositif franais dexamen des demandes dasile, conforme au droit de lUnion europenne, rpond, dans son architecture et dans ses conditions gnrales de fonctionnement, cette exigence de protection et apporte des garanties procdurales dun niveau lev. Lexistence dune autorit spcialise, lOFPRA, statuant en toute indpendance sur les demandes dasile, sous le contrle dune juridiction administrative en est llment central que confortent les volutions rcemment intervenues (voir 2 partie. I). Nous avons pu constater le grand professionnalisme et les qualits humaines des officiers de protection que nous avons rencontrs lOFPRA et loccasion de leur mission foraine en Moselle. Pour autant, ces procdures doivent tre revues. En tenant compte des critiques exprimes (voir 2.7), les garanties doivent tre approfondies, dans la ligne de la nouvelle directive procdure que la France doit transposer dici 2015, avec la volont de fortifier toujours davantage la garantie des droits des personnes et notamment des plus fragiles. La rforme devrait cet gard sorganiser autour des sept principes suivants : - le demandeur dasile doit bnficier des moyens lui permettant dexprimer, dans les meilleures conditions, ses craintes au regard des critres dligibilit une protection et les instances de protection doivent pouvoir statuer de manire parfaitement claire ; - lautonomie du droit dasile par rapport aux questions migratoires doit tre garantie et lapprciation de la qualit intrinsque dune demande dasile ne peut relever que de lautorit de dtermination de la protection ; - lexistence de procdures diffrencies dexamen des demandes dasile doit tre concilie avec un socle commun de garanties, offrant tout demandeur dasile le droit un examen exhaustif de sa demande ;

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- un esprit de confiance et de transparence doit prsider au processus dexamen des demandes dasile ; - le droit au recours effectif doit tre garanti tous les demandeurs dasile, dans le respect du droit europen ; - une attention particulire doit tre apporte aux personnes vulnrables, notamment les mineurs non accompagns et aux femmes victimes de violences ; - la rponse doit tre rapide, sans que cela ne nuise la qualit de l'examen, afin que le bnficiaire d'une protection internationale puisse accder un emploi, une insertion et un mode de vie stable.

3. 2. Une ncessaire perspective europenne

Garantir le droit dasile nest pas seulement un enjeu national. Cest aussi un enjeu pour l'Union europenne, btie sur des valeurs communes de libert et de protection des droits des personnes et engage dans une politique commune en matire d'asile, fonde sur la solidarit entre Etats membres et l'quit l'gard des ressortissants de pays tiers. Le principal objectif du rgime dasile europen commun est dassurer que les demandeurs dasile bnficient du mme accueil, des mmes droits, des mmes garanties procdurales et de la mme qualit d'examen des demandes dans lensemble des Etats de lUnion. Cet objectif est majeur au regard de l'impratif de protection des personnes victimes de perscutions et de violation des droits fondamentaux. Il l'est aussi pour permettre une application pleine et entire du principe de responsabilit tabli dans le rglement Dublin , viter ainsi les mouvements secondaires des demandeurs dasile au sein de lEurope et permettre terme une rpartition plus quilibre des demandeurs dasile au sein des diffrents pays de lUnion europenne - aujourdhui concentrs plus de 70% dans cinq pays de lUnion, dont la France. Cette situation est videmment connue par la Commissaire europenne que nous avons rencontre. Ainsi, au niveau europen, nous devons aussi tre exigeants avec nos partenaires afin que chaque Etat membre contribue quitablement assurer cet accueil. C'est cet objectif que rpondent les nouveaux textes du paquet asile adopt le 26 juin 2013. Ces textes, fonds sur un haut niveau de protection des personnes, ont recherch un quilibre entre garanties nouvelles et des procdures justes et efficaces. La nouvelle directive relative aux procdures 26 tend sassurer que les dcisions prises en premire instance soient de la meilleure qualit possible en les entourant dun certain nombre de garanties. Ainsi, la directive prvoit la formation des agents chargs de lexamen des demandes, lentretien obligatoire des demandeurs dasile avec la prsence possible dun conseil, lenregistrement de lentretien ou dfaut la possibilit pour le demandeur de procder des rectifications sur le compte-rendu de lentretien, ainsi que la prise en compte du genre. Par ailleurs, les procdures sont encadres dans des dlais : dlai pour lenregistrement de la demande et dlai dexamen de celle-ci avec obligation dinformation du demandeur si les dlais sont dpasss. La possibilit de traiter les demandes selon des procdures diffrencies
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Directive 2013/32/UE du Parlement europen et du Conseil du 26 juin 2013.

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est maintenue dans le nouveau texte europen. Des procdures de recevabilit peuvent aussi tre mises en place, notamment dans le cadre de demandes de rexamens. Enfin, lun des principaux apports du nouveau texte concerne la prise en compte des vulnrabilits pour les personnes ayant besoin de garanties procdurales spcifiques, notamment les mineurs isols. La directive relative laccueil 27 relve et harmonise le niveau des normes d'accueil des demandeurs de protection internationale, notamment pour les personnes vulnrables qui ont des besoins particuliers en matire d'accueil. Les conditions matrielles daccueil doivent assurer aux demandeurs dasile un niveau de vie adquat qui garantisse leur subsistance. Il est toutefois possible, sous certaines conditions, de les limiter voire de les retirer aux demandeurs qui ne respectent pas le cadre procdural prvu par le pays daccueil. Il est aussi prvu que laccs au march du travail doit avoir lieu dans un dlai de 9 mois (et non plus 12 mois comme actuellement) si la dcision en premire instance na pas t prise dans ce dlai. Enfin, les motifs de placement en rtention et le contrle juridictionnel en rtention sont davantage encadrs. Il en va de mme pour les motifs de placement des mineurs en zone dattente. Le rglement Dublin III apporte lui aussi un certain nombre de nouveauts qui devront donner lieu une adaptation, dans les meilleurs dlais, des procdures franaises. Ce texte renforce les garanties procdurales et, notamment, impose des dlais de procdure restreints. Il prvoit l'harmonisation des changes de donnes entre Etats membres (information et entretien individuels, donnes mdicales ou relatives la vulnrabilit constate notamment pour les mineurs isols). Enfin, il introduit la possibilit de former un recours suspensif contre les dcisions de transfert. Ces textes ( l'exception du rglement Dublin, directement applicable compter de janvier 2014) vont devoir tre transposs en droit interne dans les deux ans qui viennent. Ce travail de transposition s'inscrira dans la rforme plus gnrale des procdures dasile et des conditions daccueil qui suivra la concertation et la publication du prsent rapport. La rflexion engage dans ce cadre doit donc s'appuyer sur ces nouvelles normes. Nous devons veiller au respect scrupuleux des garanties nouvelles que ces directives comportent. Nous devons aussi tenir compte des adaptations juridiques et organisationnelles qu'impliquent plusieurs des dispositions de ces nouvelles directives qui vont profondment modifier notre systme d'asile. Mais cette transposition doit aussi tre l'occasion de repenser notre dispositif d'asile et d'explorer des voies nouvelles que notre lgislation nationale ne prend pas actuellement en compte. La prise en compte de la dimension europenne est galement essentielle sagissant du regard port sur les pays dorigine des demandeurs. Si la mise en place dune liste commune des pays srs ne semble pas tre envisage court terme, une harmonisation des critres danalyse est fortement souhaitable. Le rle jou par le Bureau europen dappui en matire dasile est ainsi indiscutablement positif et doit tre approfondi. LUnion europenne a enfin pour ambition dintervenir davantage dans les relations avec les principaux pays dorigine. Sagissant en particulier des pays engags dans un processus
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Directive 2013/33/UE du Parlement europen et du Conseil du 26 juin 2013.

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dadhsion, lUnion doit accompagner de faon plus volontaire le dveloppement dactions visant mieux contrler les flux migratoires. La forte prgnance de la demande issue de certains pays des Balkans, pour lesquels les taux daccs un statut protecteur sont faibles, met laccent sur le besoin dune rponse europenne adapte, notamment fonde sur le financement de programmes favorisant le maintien dans les pays dorigine.

3. 3. Lefficacit : une indispensable rduction des dlais

Une des premires priorits de notre rflexion et la plus grande des urgences qui s'attache la rforme de l'asile doit tre la rduction des dlais de procdure. C'est, pour la prservation du droit dasile, un enjeu majeur : - sagissant des personnes ayant besoin dune protection, obtenir rapidement une dcision sur leur demande est essentiel, pour leur permettre de sinsrer dans de bonnes conditions dans la socit franaise ; - pour ceux qui ne relvent pas de la protection internationale et qui devront revenir dans leur pays dorigine, une procdure rapide vite l'enracinement favoris par un sjour prolong en France, qui rend plus douloureux la perte du droit au sjour et l'loignement ; - des dlais courts sont aussi la garantie dun bon fonctionnement de ladministration et de la justice. Ils sont ncessaires pour assurer une plus grande fluidit du dispositif national daccueil et s'imposent dans un souci de bonne gestion des deniers publics (la longueur des procdures ayant un impact significatif sur les cots des dispositifs ddis lasile mais aussi sur les dispositifs dhbergement de droit commun). Cet objectif de rduction des dlais est partag par lensemble des acteurs de lasile, administrations, OFPRA, CNDA, associations, tant entendu que cette rduction ne doit videmment pas se faire au dtriment des garanties dont doit tre entour lexamen de la demande d'asile. Les textes europens issus de la refonte du paquet asile apportent un cadre prcis dans lequel il est ncessaire de sinscrire et qui doit tre loccasion de rationaliser les dmarches administratives. Pour tre effective, la rduction des dlais doit tre envisage globalement en prenant en compte toutes les tapes de la procdure. Elle concerne, en amont, la phase d'accs la procdure et d'enregistrement de la demande, un accs rapide aux dispositifs d'accueil devant tre garanti. Atteindre cet objectif implique de simplifier les procdures et les tapes administratives. Bien plus que dans dautres pays europens, le parcours actuel du demandeur se caractrise, en France, par sa complexit. L'un des enjeux de la rforme doit tre daboutir un schma pragmatique, cohrent et harmonis sur le territoire garantissant une galit de traitement des demandeurs dasile quel que soit le lieu o ils dposent une demande dasile. Lobjectif est galement de remdier la concentration actuelle des flux sur quelques territoires, en raison de ses consquences nfastes sur les dlais (voir ci-dessous point 3 partie. 3).

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Elle doit, en outre et principalement, porter sur la phase d'examen des demandes d'asile par l'OFPRA et la CNDA. cet gard, la directive procdure pose un principe dexamen des demandes en premire instance dans un dlai de six mois maximum, sauf cas exceptionnels. Paralllement, elle prvoit une acclration du traitement des demandes dans certains cas, tels que ceux des personnes reconnues vulnrables, ou qui prsentent des demandes prsumes fondes. Elle permet aussi un examen dans des dlais resserrs des demandes clairement trangres un besoin de protection. Cet examen, avec des dlais diffrencis selon les caractristiques de la demande, est une ncessit pour aboutir une bonne gestion du dispositif dasile, tout en prservant les impratifs de respect des droits de la personne. Cet examen, avec des dlais diffrencis, doit pouvoir tre fait lOFPRA mais galement la CNDA, sauf ruiner tout effort fait en amont de la chane. La rduction des dlais doit enfin porter sur la phase en aval, pour assurer rapidement aux personnes reconnues bnficiaires dune protection internationale la dlivrance des titres de sjour et l'accs aux droits sociaux qui leur sont ouverts mais aussi pour viter un maintien prolong sur le territoire des dbouts en situation irrgulire.

3. 4. L'quit et la solidarit : une prise en charge financire prenant davantage en compte la situation individuelle des demandeurs et une meilleure rpartition territoriale
3. 4. 1. Une allocation plus juste et plus simple
Le rapport des inspections gnrales sur l'allocation temporaire d'attente et la prise en charge financire des demandeurs d'asile d'avril 2013 notait que la gestion de l'allocation tait d'une complexit extrme et porteuse de risques . Cette situation est concrtement une source de retards de trsorerie pour les bnficiaires eux-mmes. Les participants des ateliers ont partag unanimement le constat de l'ingalit de traitement des demandeurs d'asile au regard de l'ATA, allocation qui n'est verse qu'aux adultes. Comme le rappelle le rapport prcit, un adulte isol dispose de 11,20/jour pour subvenir ses besoins, soit autant qu'un adulte parent isol avec trois enfants. Le montant de la nouvelle allocation dpendra toutefois des marges de manuvre possibles en termes d'organisation de l'hbergement, puisque la familialisation de l'ATA peut avoir un impact important sur le budget de lasile. moyen terme, le traitement gal des demandeurs dasile implique non seulement le rapprochement de leurs conditions dhbergement mais aussi celui des allocations qui leurs sont verses. Cette rforme des prestations doit s'accompagner dune simplification des modalits de versement. Si les mesures prcdentes ont recueilli ladhsion de tous, nous regrettons labsence de consensus sur l'ide d'exclure du bnfice de la prise en charge financire les demandeurs d'asile qui refuseraient une place d'hbergement propose dans le dispositif national d'orientation. L'un des enjeux essentiels de la rforme est, en effet, de se donner les moyens

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de parvenir une dconcentration effective des flux. Il en va de la crdibilit et de l'efficacit du futur dispositif national d'orientation. Sans mcanisme dincitation financire, voire de coercition, un tel dispositif naura dorientation que le nom. Par ailleurs, il nous parat normal d'associer, une prise en charge de meilleure qualit, des exigences permettant, conformment l'article 20 de la directive 2013/33/UE, de limiter ou de retirer le bnfice des conditions d'accueil que sont principalement l'hbergement et l'allocation de subsistance (aujourdhui lATA) lorsque le demandeur ne coopre pas avec les autorits nationales en vue de l'examen de sa demande d'asile. Le demandeur d'asile passe, en effet, un contrat implicite avec les pouvoirs publics : ceux-ci doivent lui offrir des conditions d'accueil conformes aux rgles de droit, de nature l'aider dans ses dmarches. En change, le demandeur d'asile doit respecter un certain nombre d'obligations. Une telle logique est suivie dans la grande majorit des pays de lUnion europenne et rien ne justifie notre sens que la France fasse exception.

3. 4. 2. Une rpartition territoriale plus efficace et plus solidaire de laccueil des demandeurs
Les dispositifs de rorientation actuels n'ont pas atteint leurs objectifs. Un nouveau mode dorientation plus directif, permettant un quilibre des flux et une prquation nationale de la prise en charge des demandeurs dasile, est donc notre sens indispensable pour assurer une qualit daccueil quivalente sur lensemble du territoire. Il convient, en premier lieu, de revoir le nombre et la rpartition des places ddies aux demandeurs d'asile selon les territoires, au regard de la concentration actuelle des places dans certaines rgions et dans les villes et dpartements chefs-lieux. Des objectifs nationaux devront tre fixs. En second lieu, et en pleine cohrence avec le schma de rpartition des places daccueil, l'orientation des demandeurs devra se fonder sur des considrations la fois quantitatives (fixation dune part du flux de demandes accueillir par rgion) et qualitatives (prise en compte, par exemple, des besoins spcifiques des familles ou de personnes vulnrables devant suivre un traitement mdical particulier). Pour ce faire, le dveloppement doutils de pilotage apparat primordial tout comme larticulation entre les chelons national, rgional et dpartemental et lassociation des collectivits territoriales et autres intervenants locaux la dmarche. La rpartition au niveau rgional et dpartemental devra intgrer le diagnostic territorial (nombre de places d'hbergements, rsidence sociale,). Les participants des ateliers 2 et 3 ont ainsi soulign l'importance d'une concertation permanente entre les acteurs locaux, l'image de ce qui se pratique dans certaines rgions. La mise en uvre de l'orientation des demandeurs d'asile ncessite donc une collaboration entre l'ensemble des acteurs, y compris associatifs. La mise en place d'un dispositif d'orientation qui, par ncessit, repose sur un pilotage national interministriel fort, rpond une exigence de solidarit. Tous les territoires doivent

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prendre leur part dans l'accueil et l'hbergement des demandeurs d'asile. Notre exprience d'lus locaux et nos rencontres avec des responsables dans plusieurs villes visites nous ont confirm la ncessit de rechercher, cette fin, ladhsion de tous les acteurs intresss.

3. 5. La responsabilit : dissuader les demandes dasile manifestement trangres un besoin de protection et lutter contre les abus
Lexigence de responsabilit doit prsider la conduite de toutes les politiques publiques. Cela vaut pour la politique dasile comme pour toutes les autres. Cette exigence commande en tout premier lieu dapprhender la ralit avec lucidit et danalyser de manire juste, objective, sans complaisance et sans aveuglement, la situation de lasile en France. Or, force est de constater quune proportion importante des demandes dasile savre, lissue de leur examen, infonde. Danne en anne, alors que la mise en uvre de la protection subsidiaire, accorde depuis 2003 des personnes ne relevant pas du statut de rfugi de la convention de Genve, mais exposes des risques de traitements inhumains ou dgradants ou des menaces graves dcoulant dune situation de violence gnralise, a largi de manire significative les motifs de protection, le taux global doctroi dune protection (OFPRA et CNDA) ne cesse de diminuer. Ce taux, de 29,4 % en 2009, ntait plus que de 21,7 % en 2012 et il continuait diminuer en 2013. Il est particulirement bas pour des nationalits fortement reprsentes dans la demande dasile (voir 2 partie. 2). Le phnomne sexplique incontestablement par la pauvret, linstabilit et les discriminations qui existent dans certains pays dorigine ainsi que par lattrait que peuvent exercer les pays aujourdhui les plus dvelopps. Il appelle de toute vidence une mobilisation des pouvoirs publics, de lUnion europenne et plus largement de la communaut internationale, tant ces difficults ne pourront tre rsolues que par des politiques plus solidaires et plus volontaristes. Les mobiles mentionns ci-dessus, et il faut avoir le courage de laffirmer avec force, ne relvent nanmoins pas de la problmatique de lasile. Il est essentiel, dans le cadre du systme dasile, de dissuader ces demandes qui, pour comprhensibles quelles soient, ne relvent pas dun besoin de protection au sens des instruments internationaux, participent une dilution du droit dasile et contribuent alimenter les amalgames et les phnomnes de rejet. Il nest pas contestable que ces dtournements, parfois appuys par des rseaux organiss dimmigration irrgulire et dexploitation dtres humains sont permis, pour partie, par le systme actuel daccueil et de traitement des demandes. Ainsi, la certitude de pouvoir, la faveur de la longueur des procdures, se maintenir de manire durable en situation rgulire tout en bnficiant des aides accordes aux demandeurs dasile, est un facteur indniable dattraction de personnes qui ne relvent pas, en ralit, des garanties de la protection internationale. Nous devons donc nous doter doutils adapts permettant didentifier de manire prcoce les demandes dasile de ce type et disposer de procdures adaptes, conformes ce que prvoit le droit de lUnion europenne, pour les traiter.

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Dautres phnomnes proccupants, que nous avons pu constater lors de nos dplacements, appellent ladoption de mesures dissuasives : en particulier les demandes de rexamen multiples, dnues dlments nouveaux, prsentes dans le seul but de diffrer le dpart ou, par exemple, la pratique consistant mutiler volontairement ses empreintes digitales, soit afin de faire chec une mesure de transfert en application du rglement Dublin, soit dans lobjectif de dposer, sous des identits diffrentes, des demandes dasile multiples, simultanes ou successives. Ces pratiques, si elles sont le fait dune minorit de demandeurs dasile, doivent cependant tre combattues avec fermet. Les demandes fondes sur des raisons sanitaires mritent une rflexion approfondie en lien avec les agences rgionales de sant. La prservation du droit dasile, la valeur qui sattache cette institution, rendent ncessaire de dissuader, rsolument mais dans le respect des garanties de droit, les dtournements dont il fait lobjet.

3. 6. Lintgration : favoriser un meilleur accs aux droits des bnficiaires dune protection internationale
Laccs aux droits civils et sociaux constitue une tape cruciale qui permet au bnficiaire dune protection de bien entamer son parcours dintgration. L'accs aux droits constitue en outre la premire application de la protection accorde par l'Etat franais. La multiplicit des dmarches administratives ainsi que les lenteurs d'ouverture de certains droits appellent donc une simplification et une acclration des procdures. Les travaux de l'atelier 4 ont soulign que face au constat que les services de droit commun ne sont pas toujours outills pour connatre les droits et le statut des bnficiaires dune protection internationale, il est essentiel dtablir une meilleure communication destination des organismes intresss (Ple emploi, CAF, CPAM etc.), pour leur permettre de mieux prendre en compte la spcificit de ce public et d'acclrer l'ouverture des droits civils et sociaux, notamment : - la dlivrance rapide de documents d'tat-civil et dun titre de sjour dfinitif ; - la formation civique et linguistique. La barrire de la langue tant lun des principaux freins lintgration du public rfugi, il a t unanimement reconnu que les bnficiaires d'une protection doivent pouvoir accder rapidement une formation linguistique aprs la notification dobtention du statut. Cette formation doit tre adapte aux besoins de chacun, afin de permettre une autonomisation, une ouverture au march du travail et un parcours dinsertion durable ; - les procdures de runification familiale, qu'il faut simplifier et rendre davantage lisibles 28 ;

"Pour une ncessaire rforme de la procdure de runification familiale, facteur d'insertion des bnficiaires d'une protection internationale", contributions de l'ACAT France, du GAS et de la Ligue des Droits de l'Homme la concertation sur l'asile, 8 octobre 2013.

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- les quivalences de diplmes et acquis de l'exprience. Les bnficiaires d'une protection doivent pouvoir faire valoir et reconnatre leurs comptences et connaissances acquises aussi bien dans le pays d'origine qu'au cours de la procdure d'asile en France. L'accs des formations devrait galement pouvoir tre facilit, suivant un projet professionnel personnalis et adapt ; - l'accs rapide aux aides financires verses par les caisses d'allocations familiales (CAF), ainsi qu' la couverture maladie universelle complmentaire (CMU-C). Les bnficiaires d'une protection doivent galement avoir accs, selon les termes de la loi du 20 novembre 2007 un accompagnement personnalis pour laccs lemploi et au logement . L'ensemble des bnficiaires d'une protection, quels que soient les niveaux d'autonomie constats, doit donc tre accompagn, sous la forme d'une orientation, d'un conseil ponctuel ou d'une prise en charge globale, incluant une offre d'hbergement. Cette offre doit tre visible et accessible tous et ce malgr les disparits constates entre territoires. Elle doit tre adapte des besoins htrognes qui auront t identifis. L'enjeu de la rforme doit donc tre une meilleure rponse aux besoins par l'organisation et la valorisation de l'offre existante, qu'il s'agisse d'tablissements prennes comme les CPH ou de dispositifs alternatifs et innovants d'accs l'emploi et au logement direct. La rforme doit en particulier viser traiter le cas des territoires emboliss comme par exemple, l'Ile-de-France, notamment par des solutions de mobilit des publics. Face au constat du recours aux nuites htelires pour certaines personnes sous protection, l'orientation vers des centres d'hbergement proposant un accompagnement est privilgier. Si cette solution peut effectivement s'avrer ncessaire durant une priode d'adaptation pour les personnes les plus vulnrables, l'objectif doit toutefois rester l'installation rapide dans le logement, condition de stabilit et d'insertion effective. Pour les familles les moins autonomes, l'accs au logement devrait galement tre coupl un accompagnement adapt, en sinspirant des solutions dveloppes dans le cadre du projet Accelair, port par Forum Rfugis-Cosi dans le Rhne.

3. 7. La lisibilit : accompagner le retour dans leur pays d'origine des personnes dboutes de leur demande
Les demandeurs d'asile dont la demande a t rejete aprs un examen approfondi et entour de toutes les garanties doivent, sils ne peuvent faire valoir un droit au sjour, retourner dans leurs pays d'origine. Il en va de la crdibilit du droit d'asile et de l'autorit qui s'attache aux dcisions administratives et juridictionnelles. Tout comme il y a un devoir d'insrer ceux qui ont droit la protection internationale, il y a ncessit d'assurer le retour effectif de ceux qui n'ont pas vocation obtenir la protection et nont pas droit au sjour. La question des personnes dboutes du droit d'asile ne peut donc tre ignore par la rforme venir. En effet, les personnes dboutes de leurs demandes, qui sont prises en charge de manire trs insatisfaisante lheure actuelle, psent ncessairement aussi bien sur le dispositif d'accueil ddi aux demandeurs d'asile que sur le dispositif d'urgence de droit commun. Au cur de cette problmatique rside l'insuffisance des dispositifs daide au retour et dloignement des dbouts.

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Les personnes ayant puis toutes les voies de recours du droit d'asile sont places dans une situation complexe. N'ayant pas obtenu le statut de rfugi aprs un sjour parfois prolong en France mais ayant droit, comme chacun, l'hbergement accord aux personnes en dtresse au travers de la veille sociale, les dbouts restent trop souvent sur le territoire de manire irrgulire. Mme sils ne bnficient pas dun droit lhbergement illimit, comme la rappel rcemment le Conseil dEtat 29, ils se maintiennent souvent, faute dalternatives, de manire indfinie dans les dispositifs dhbergement durgence. Nous avons pleinement conscience de l'importance que revt cette question auprs des acteurs de terrain que nous avons rencontrs lors des dplacements Lyon, Nancy ou Metz. Si nous avons entendu les rticences exprimes par certaines associations pendant la concertation, au cours de laquelle le sujet a t abord plusieurs reprises, nous ne pouvons ignorer le fait que de nombreux participants au comit ont soulign le besoin d'une plus grande lisibilit et la ncessit que lEtat prenne ses responsabilits en la matire. Le reprsentant du HCR en France a lui aussi insist sur la ncessit daborder ce sujet. L'objectif doit tre de clarifier la situation des personnes dboutes au regard des perspectives de sjour possibles ou non sur le territoire. Les personnes ne pouvant faire l'objet d'un retour immdiat doivent tout d'abord continuer tre prises en charge dans le dispositif de droit commun et bnficier d'un accompagnement adapt, pour le temps strictement ncessaire lexamen de leur situation administrative et, le cas chant, la mise en uvre de lloignement. La rgularisation peut intervenir dans le cadre fix par les textes applicables lorsque, par exemple, les personnes prsentent des vulnrabilits avres (trangers malades) ou un ancrage familial et affectif dune particulire intensit en France, sans pour autant rpondre aux critres d'accs une protection internationale. Toutefois, lorsque lexamen de leur situation sest rvl ngatif, et afin de donner tout son sens la dcision relative la demande d'asile, un retour effectif des personnes qui n'ont pas vocation demeurer sur le territoire doit intervenir, qu'il soit volontaire ou contraint, sous le contrle du juge. Cela suppose notamment de revoir les mcanismes daide au retour, qui ne donnent pas aujourd'hui des rsultats satisfaisants. Il est galement souhaitable de renforcer la coopration avec les pays d'origine pour promouvoir des actions de rinsertion. Des campagnes dinformation dans ces pays peuvent se rvler utiles. Sont enfin ncessaires une prise en charge et un suivi spcifique de ce public, distincts de ceux accords aux demandeurs d'asile ou aux bnficiaires d'une protection. Il convient en cela de trouver des alternatives aux nuites htelires du dispositif d'urgence de droit commun, vers lequel s'oriente une part importante des dbouts du droit d'asile et qui ne permet ni un suivi ni un accompagnement adapts de ce public.
Voir par exemple CE, 4 juillet 2013, N369750 : le bnfice [de laccs tout moment un dispositif dhbergement durgence] ne peut tre revendiqu par ltranger dont la demande dasile a t dfinitivement rejete et qui a fait lobjet dune mesure dloignement contre laquelle les voies de recours ont t puises quen cas de circonstances particulires faisant apparatre, pendant le temps strictement ncessaire son dpart, une situation de dtresse suffisamment grave pour faire obstacle ce dpart .
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3. 8. La soutenabilit : matriser le cot dune politique de l'asile plus lisible et plus efficace
3. 8. 1. Des dpenses publiques leves et en forte progression
L'hbergement et l'accompagnement, l'allocation temporaire d'attente comme les crdits propres l'OFPRA relvent du programme budgtaire 303, gr par le ministre de l'intrieur. Ce budget comprend la subvention pour charge de service public de lOFPRA (39,3 M en PLF 2014) et le financement de dispositifs de prise en charge des demandeurs dasile, pendant toute la dure de la procdure (464,43 M en PLF 2014). Les dpenses directement lies lexercice du droit dasile sont passes de 333,9 M en 2008 538 M en 2013 (prvision), soit une hausse de 61 %. Le budget de l'Etat supporte d'autres dpenses indirectement lies lasile, inscrites, en particulier, au programme 177 Prvention de l'exclusion et insertion des personnes vulnrables . Relevant du ministre charg des affaires sociales, ce programme finance la prise en charge d'une grande partie des personnes dboutes de leurs demandes d'asile et parfois de demandeurs d'asile. Doivent galement tre prises en compte les dpenses de la Cour nationale du droit d'asile, qui relvent du programme 165 "Conseil d'Etat et autres juridictions administratives", ainsi que celles de l'OFII dans le domaine de l'asile (programme 104). D'autres dpenses publiques doivent par ailleurs retenir notre attention, que ce soient les dpenses sociales ou les financements au titre de l'Union europenne, par le biais du fonds europen pour les rfugis (FER) ou encore les dpenses locales. Les lus locaux participant au comit de concertation ont rappel l'importance des dpenses engages par les collectivits territoriales pour assurer une prise en charge de certains demandeurs d'asile et des personnes dboutes de leurs demandes. Cette prise en charge prend plusieurs formes, de l'aide alimentaire au financement d'associations intervenant auprs de ces publics. La hausse continue de la demande dasile depuis 2008 et lallongement concomitant des dlais dinstruction des demandes a des rpercussions directes sur le cot de la prise en charge de la demande dasile : les places en centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA) tant satures, le dispositif alternatif (hbergement dans une structure durgence et versement de lallocation temporaire dattente) est mobilis dans des proportions trs importantes.

3. 8. 2. La rforme doit tre soutenable budgtairement

Nous ne nous interdisons aucune innovation condition qu'elle soit soutenable budgtairement. Cette soutenabilit budgtaire repose sur plusieurs impratifs. La rduction des dlais de traitement de la demande dasile constitue le principal levier de rduction des dpenses comme l'a soulign le rapport des inspections gnrales prcit. Les

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moyens supplmentaires allous l'OFPRA et la CNDA doivent avoir pour effet de rduire ces dlais de traitement. Aucun scnario de rforme ne peut faire l'impasse sur cet objectif. A l'inverse, tout scnario entranant de nouvelles attributions ou des rorganisations doit tre valu sur le plan de sa faisabilit budgtaire. Il en va de mme pour l'hbergement. Le modle d'hbergement a t longuement dbattu tout au long de la concertation. Les associations ont rappel, plusieurs reprises, leur attachement aux centres daccueil pour les demandeurs d'asile (CADA). Nous avons constat des divergences d'interprtation entre certains participants sur la possibilit de crer de nouvelles places de CADA grce aux conomies rsultant dune rduction des dlais d'instruction. En tout tat de cause, nos propositions doivent tre compatibles avec les exigences de matrise des dpenses publiques. Nous avons, cet effet, organis plusieurs changes avec les inspections gnrales afin que nos propositions soient values financirement. Ces propositions doivent galement tenir compte de l'impact de la transposition des directives du 26 juin 2013. Au demeurant, plus le nombre de demandeurs en attente dune dcision traiter sera important avant la transposition des directives, plus nous nous exposons ne pas russir cette rforme, ou du moins trop en diffrer les premiers effets. Nous mettons toutefois en garde l'ensemble des acteurs de l'asile, et en premier lieu, l'Etat, sur la ncessit de ne pas se focaliser exclusivement sur les dlais de traitement. Comme l'a rappel le rapport des inspections gnrales, mme une organisation optimise du traitement de la demande d'asile en France ne garantirait pas forcment une vritable matrise des dpenses publiques engages au profit des demandeurs d'asile. Si le premier enjeu est la rduction des dlais, nous devons, tous, avoir l'esprit que des mesures de rationalisation sont ncessaires : une meilleure lisibilit du systme de l'asile s'accompagne vraisemblablement d'une rduction des tapes de la procdure et des acteurs, une clarification des procdures et des moyens mobiliss. La lisibilit participe l'efficacit du nouveau systme que nous voulons proposer.

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4 Partie - Les axes de la rforme que nous proposons

Le travail dchange et de discussion qua permis la concertation, les trs nombreuses contributions reues pendant celle-ci et notre exprience dlus de terrain nous permettent de dgager ce que doivent tre, selon nous, les principaux axes de la rforme de lasile venir. Ces axes sont au nombre de six : - faciliter laccs la procdure dasile ; - simplifier, acclrer et renforcer la procdure devant lOFPRA ; - adapter les voies de recours contentieux ; - crer un dispositif national de prise en charge des demandeurs dasile assurant lgalit de traitement ; - faciliter lintgration des bnficiaires de la protection ; - prendre en charge les personnes dboutes de leur demande dasile. De faon gnrale, nous considrons quun quilibre doit tre trouv entre amlioration des garanties offertes aux demandeurs et renforcement de lefficacit du dispositif. Il sagit en effet la fois dassurer le meilleur niveau de protection possible, et de redonner du sens la procdure, en permettant un octroi plus rapide du statut protecteur lorsque le besoin est avr, mais aussi en luttant fermement contre les tentatives de dtournement aujourdhui constates. La crdibilit des volutions proposes dpendra enfin ncessairement, dans le contexte actuel, du caractre soutenable de leur impact budgtaire.

4. 1. Faciliter l'accs la procdure pour le demandeur dasile

La ralisation de cet objectif s'organise autour des prconisations suivantes :

4. 1. 1. Simplifier les dmarches administratives

a) L'acclration de lentre dans la procdure passe par la suppression de la domiciliation comme pralable toute dmarche ultrieure. A lheure actuelle, lobligation de disposer dune adresse de domiciliation pour dposer un dossier dadmission au sjour en tant que demandeur dasile est facteur de ralentissement de lentre dans la procdure dasile. Il ressort des changes dans les ateliers, mais aussi des propositions faites par les inspections gnrales, quil convient de ne plus conditionner la dlivrance de la premire autorisation provisoire de sjour la ncessit de prsenter une adresse. Cette obligation pourrait dautant plus tre leve que dans le cadre dun systme directif de rpartition des demandeurs dasile

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sur le territoire, les personnes ne vont pas ncessairement rester dans la rgion o elles sollicitent ladmission au sjour. Des modalits alternatives pourront tre prvues pour pouvoir contacter, en cas de besoin, lintress : ainsi il pourrait tre demand en appui de la demande dadmission provisoire au sjour, la fourniture dun numro de tlphone portable ou dune adresse de messagerie lectronique. Il faut souligner que si cette mesure permet une entre plus prompte dans la procdure et donc une reconnaissance plus rapide du statut de demandeur dasile, elle ne fait pas disparatre la ncessit de disposer dune adresse pour lensemble de la procdure. Une adresse demeure ainsi indispensable pour le dpt du formulaire devant lOFPRA, afin que lOffice puisse transmettre la convocation lentretien et notifier la dcision ou pour louverture des droits sociaux. Dans ce cadre, il convient que ladresse que prsente le demandeur dasile concide avec son domicile rel. La domiciliation systmatique des demandeurs dasile, ds lors que lhbergement directif serait la norme, naurait donc plus lieu dtre. La domiciliation associative des demandeurs dasile ne devrait ds lors tre conserve que pour celles des personnes demandant lasile qui ne peuvent tre immdiatement hberges dans le cadre du dispositif national daccueil. Une adresse de domiciliation pourrait ainsi leur tre remise aprs leur admission au sjour au titre de lasile. b) L'harmonisation du rgime dadmission au sjour pour tous les demandeurs dasile dont lexamen de la demande relve de la France. La distinction actuelle entre ladmission au sjour et la non-admission au sjour des demandeurs dasile est rgulirement conteste par le secteur associatif. Elle se justifie dautant moins que les juridictions nationale et europenne ont clairement affirm que les mmes droits sociaux devaient tre ouverts aux demandeurs dasile, que les personnes soient places en procdure normale ou en procdure prioritaire. De plus, et sauf cas d'application du rglement Dublin, les demandeurs d'asile, qu'ils soient ou non admis au sjour, ont droit l'examen de leur demande et un entretien devant l'OFPRA. Plusieurs ateliers ont longuement dbattu de la question de l'admission au sjour. Il est propos que les demandeurs dasile dont lexamen relve de la France se voient dlivrer, quel que soit le mode dexamen de leur demande dasile (normale ou prioritaire), une autorisation provisoire au sjour. Des exceptions devraient cependant tre prvues notamment dans les cas de menace lordre public, de certaines demandes de rexamen, et lorsque la demande a t prsente postrieurement une obligation de quitter le territoire franais (OQTF), cas pour lesquels la prfecture pourrait conserver la possibilit de ne pas admettre au sjour. Pour les autres procdures prioritaires ou acclres, l'admission au sjour, pour un temps plus bref, serait possible. En revanche, il napparat pas souhaitable dtendre cette mesure aux demandeurs dasile relevant du rglement Dublin. Dlivrer un document dadmission au sjour reviendrait envoyer un signal contradictoire pour des personnes qui nont pas vocation rester sur le territoire et qui il est demand de rejoindre un autre Etat membre pour lexamen de leur demande. Les demandeurs dasile relevant de ces dispositions nauraient donc pas

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dautorisation provisoire de sjour mais disposeraient, comme prsent, dun droit au maintien sur le territoire le temps que leur transfert vers le pays de lUnion europenne responsable de lexamen de leur demande soit effectu. Il reste toutefois ncessaire de formaliser pour ces personnes le statut de demandeur dasile par la remise dun document en attestant. c) La simplification du rgime de dlivrance des documents de sjour et la rduction des passages en prfecture. Pour viter les passages trop nombreux en prfecture, qui occasionnent des allers-retours pour le demandeur tout en surchargeant les guichets, il est ncessaire denvisager une amlioration des modalits de dlivrance des documents de sjour. La premire solution, qui peut tre adopte sans dlai, est daligner la dure des rcpisss sur la dure prvisible de la procdure, par exemple en permettant que les rcpisss d'une dure de validit de six mois dlivrs aux demandeurs d'asile placs en procdure normale, soient renouvels pour la mme priode de six mois. Il conviendra de revoir cette possibilit au vu des progrs attendus en matire de rduction des dlais de procdure devant l'OFPRA et la CNDA et par consquent de se rserver la possibilit de revenir ultrieurement des documents d'une dure plus courte. Pour les personnes places en procdure prioritaire ou acclre, la dure du document de sjour doit tre plus courte, calcule sur les dlais d'examen de ces demandes. A terme, il serait pertinent denvisager un systme, tel que celui mis en place au Royaume-Uni, prvoyant la dlivrance lintress, lors de ladmission au sjour, dune carte puce comportant son identification et une date prvisible de fin de procdure. En cas de rallongement de celle-ci, ou de tout changement survenant pendant la procdure (changement dadresse, recours contentieux), la carte serait actualise de manire informatique, sans que le demandeur ait besoin de se rendre sur place. Une expertise sur les dpenses induites par la dlivrance de ce type de carte sera ncessaire, tant entendu que cette solution innovante pourrait tre tendue dautres types de titres de sjour, ce qui permettrait den mutualiser les cots.

d) La saisine dmatrialise de lOFPRA Jusqu prsent, lOFPRA nest saisi quaprs une admission au sjour, par le biais dun formulaire transmis dans les 15 21 jours aprs la dcision prfectorale sur cette admission au sjour. Suite la rception de ce dossier complt en franais, lOffice enregistre la demande et confirme cet enregistrement. Afin notamment de rpondre aux proccupations mises dans les ateliers face cette saisine de lOFPRA considre comme tardive, il est propos dtudier la faisabilit dune saisine dmatrialise de lOffice, par le biais dun formulaire rempli ds le premier accueil sur la plate-forme ou en prfecture. Cette premire saisine aurait pour avantage de permettre lOffice de planifier la suite de la procdure en fonction des lments dinformation ainsi transmis. Il pourrait tre envisag par exemple que ce formulaire soit commun pour ladmission au sjour et la saisine initiale de lOFPRA. Ce formulaire transmis par voie lectronique

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permettrait que lOffice soit saisi ds le passage en prfecture (sil est avr que la France est bien responsable de lexamen de la demande dasile) et non plus quelques semaines aprs. Dans cette hypothse, le formulaire commun la prfecture et lOFPRA ne contiendrait pas dlments relatifs au fond de la demande dasile pour lesquels seul lOFPRA est comptent. Un second envoi dmatrialis serait effectu ensuite par lintress lOFPRA, dans les dlais impartis, comprenant les lments du rcit et les documents ncessaires la compltude du dossier. Ce formulaire serait, compte tenu des lments transmis informatiquement, simplifi par rapport celui actuellement rempli. Une rflexion devrait tre mene sur les dlais de transmission du rcit crit. Dans un contexte o il est essentiel d'acclrer les dlais de procdure, est-il ncessaire de laisser 15 ou 21 jours pour transmettre le rcit, d'autant que la phase de l'entretien individuel qui est gnralis constitue le moment clef de l'examen ?

4. 1. 2. Assurer une meilleure prise en compte de la vulnrabilit

Certains demandeurs dasile, marqus par les traumatismes quils ont subis dans leur pays dorigine ou lors de leur parcours dexil, ou du fait de leur ge, de leur situation personnelle ou familiale, doivent faire lobjet de la part des pouvoirs publics mais aussi du secteur sanitaire et social dune attention particulire. Le cas des mineurs isols suscite dj dattention dans le droit franais de lasile par le biais de procdures spcifiques (nomination dun administrateur ad hoc). La vulnrabilit dautres demandeurs dasile est galement prise en compte, lors de la proposition doffre dhbergement mais aussi dans le cadre de la procdure devant lOFPRA. Toutefois ni les modalits de dtection de ces vulnrabilits, ni leur mode de prise en compte ne donnent matire dans les textes une formalisation garantissant une mise en uvre cohrente, rigoureuse et homogne. Celle-ci est souvent laisse la seule apprciation des acteurs locaux, tant pour la dtection que pour la transmission de linformation lOFPRA. Cela peut, de ce fait, diffrer dun territoire lautre. Les travaux en atelier ont montr la ncessit d'approfondir les protections en ce domaine. Les nouvelles directives europennes relatives la procdure et laccueil tendent galement renforcer les garanties offertes aux demandeurs dasile en situation de vulnrabilit et encadrer les modalits de sa prise en compte. Ainsi, elles prvoient que la vulnrabilit doit faire lobjet dune valuation dans un dlai raisonnable aprs la prsentation de la demande. Les personnes identifies lors de cette valuation doivent bnficier dun soutien adquat tout au long de la procdure ainsi que dune aide adapte en matire daccueil et d'un suivi appropri. Les personnes victimes de violences graves et de tortures bnficient par ailleurs dun certain nombre de garanties procdurales spcifiques. La directive accueil, sans dfinir cette notion, liste une srie de personnes en situation de vulnrabilit : les mineurs, les personnes handicapes, les personnes ges, les femmes enceintes, les parents isols accompagns denfants mineurs, les victimes de la traite des tres humains, les personnes ayant des maladies graves, les personnes souffrant de troubles mentaux et les personnes ayant subi des tortures, des viols et dautres formes de violences graves.

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Ces nouveaux textes europens, mais aussi l'exigence de renforcer les garanties des personnes les plus fragiles, imposent que la France se dote dune procdure plus formalise de dtection des vulnrabilits et dispose de lignes de conduite claires et applicables sur lensemble du territoire. La ncessit dassurer lvaluation de la vulnrabilit le plus en amont possible doit tre mieux prise en compte dans le parcours du demandeur d'asile. La vulnrabilit sociale (parents isols accompagns denfants mineurs, femmes enceintes, personnes ges, personnes handicapes, etc.) peut tre facilement dtecte ds le premier accueil et prise en compte ds ce stade dans ladaptation des conditions daccueil. Les vulnrabilits mdicales ou lies aux traumatismes psychologiques supposent quant elles une valuation plus approfondie lors dun examen ralis par des professionnels spcialiss. Afin de pouvoir orienter le mieux possible ces personnes vers les services spcialiss dont elles ont besoin, une premire dtection de ces vulnrabilits psychologiques pourrait tre faite, ds la phase de premier accueil, grce un outil standardis dvaluation ne ncessitant pas lintervention dun professionnel de sant. Cet outil devrait tre le mme sur le territoire pour garantir lgalit de traitement entre les demandeurs dasile. Il est propos quil fasse lobjet dun travail conjoint entre le ministre de lintrieur et le ministre des affaires sociales et de la sant, en lien avec des professionnels de sant. La direction territoriale de l'OFII pourrait assurer ce premier niveau de dtection (vulnrabilit sociale et psychologique) ds le premier accueil des demandeurs. Cela permettrait de tenir compte des informations recueillies ce stade pour assurer une orientation vers le lieu le plus adapt pour accueillir les personnes. Cette premire dtection pourrait dfaut tre confie par convention, sous le contrle de lOFII, une association. Il conviendra aussi de mettre en place un mcanisme de dtection des vulnrabilits dans le cadre du traitement des demandes d'asile la frontire. Pour les vulnrabilits dordre mdical, il sera ncessaire de prvoir que le demandeur dasile ait accs sans dlai une visite mdicale. Celle-ci pourra tre propose soit de manire systmatique lensemble des demandeurs (alors que pour linstant elle nest obligatoire que pour ceux entrant en CADA), soit uniquement ceux dont la premire dtection indique un besoin de visite mdicale complmentaire. La ncessit de ne pas allonger excessivement les dlais de procdure et de garantir la soutenabilit budgtaire du dispositif devra ncessairement tre prise en compte. Dune manire gnrale, il est rappel quen vertu du droit europen lensemble des demandeurs dasile doivent pouvoir accder rapidement au systme de soins et donc lassurance maladie, indpendamment de la vulnrabilit qui est la leur.

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4. 2. Simplifier, acclrer et renforcer l'examen de la demande d'asile par l'OFPRA

En pralable lexamen des nouvelles garanties apportes aux demandeurs au cours de la procdure devant lOFPRA, il nous semble important d'apporter une attention particulire l'information qui leur est dispense : une information complte et objective sur ses droits et obligations est pour le demandeur d'asile une garantie essentielle qui constitue galement un lment de scurisation des procdures. Un consensus s'est dgag lors de la concertation sur la ncessit de fournir le plus en amont possible cette information et de s'assurer de l'application effective et homogne sur l'ensemble du territoire de cette obligation, qui dcoule galement de la directive procdures .

4. 2. 1. De nouvelles rgles procdurales mises en uvre dans un esprit de simplification

La procdure devant l'OFPRA va tre profondment modifie par les nouvelles normes dcoulant de la directive procdures , qui prvoit un certain nombre de garanties nouvelles, dont la mise en uvre psera sur les modalits d'organisation et de fonctionnement de l'Office et sur sa "performance". Ceci rend dautant plus imprative la recherche dune simplification des procdures en vue de parvenir au dlai moyen de traitement de trois mois souhait par le Gouvernement et au dlai maximum, fix par la directive procdures , de six mois. Ces nouvelles dispositions devront s'articuler avec les mesures prises par l'OFPRA dans le cadre de son plan d'action, dfini et mis en uvre sous la responsabilit de son Directeur gnral et qui vise relever le niveau de protection, amliorer les capacits dexpertise et dinstruction et raccourcir les dlai de traitement des demandes (Voir 2-1). Plusieurs aspects de la procdure ont t examins au cours de la concertation. a) La question du rcit crit Cette question a fait l'objet d'une hsitation partage lors des dbats. Le rcit crit permet au demandeur d'asile de "structurer" sa demande et aux officiers de protection de prparer utilement l'entretien. A l'inverse, il peut tre un facteur d'ingalit entre les demandeurs, rigidifier l'entretien ultrieur, voire affecter la sincrit de la demande. On note que la plupart des pays europens n'ont pas recours au rcit crit et que cette formalit n'est pas requise par la directive "procdures". Dans ce contexte, il nous semble que pourrait tre envisage une volution du rcit crit allant dans le sens de son harmonisation et de sa simplification (formulaire comportant un questionnaire et une courte partie pour une description ouverte). Cette simplification devrait aller de pair avec la rduction des dlais pour la transmission du rcit crit (voir ci-dessus). La question de la suppression du rcit crit pourrait tre aussi rexamine dans un schma de territorialisation de l'OFPRA permettant un entretien plus prcoce. b) Les modalits de l'entretien devant l'OFPRA L'entretien constitue une phase essentielle de la procdure d'asile et la directive procdures renforce cet gard les garanties.

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La gnralisation, prvue par la directive, de l'entretien, sauf en cas de demandes ultrieures, correspond une pratique dj suivie par l'OFPRA. Si des marges de progrs existent pour amliorer la qualit de lentretien (ce que prvoit le plan daction de lOFPRA) et l'interprtariat (labellisation, charte dontologique), un consensus s'est exprim pour laisser l'officier de protection la responsabilit principale du droulement de l'entretien pour que s'installe un climat de confiance et de coopration. Comme le prvoit la directive, dans la mesure du possible et si cela est justifi par la nature de la demande, l'entretien et l'interprtariat se raliseront avec une personne de mme sexe que le demandeur, ce qui est dj largement le cas dans la pratique et serait conforme la demande formule par le Haut Conseil lEgalit entre les femmes et les hommes. c) La prsence d'un tiers l'entretien Elle est obligatoire en vertu de la nouvelle directive procdures . Elle constitue une pratique dj largement suivie par les autres pays europens. Si cette innovation constitue une garantie importante, participe d'un souci de transparence et renforce la confiance dans le processus de dcision, elle est susceptible dinduire un allongement de la dure de lentretien induisant une baisse de productivit. Il est, dans ce contexte, important de ne pas rigidifier excessivement la procdure, ni de la transformer en procdure quasi juridictionnelle. Les modalits d'intervention et de dsignation du tiers devront donc, dans un esprit de responsabilit et comme le permet la directive, tre prcises et encadres afin d'viter, tout en renforant les droits des demandeurs, une trop grande lourdeur. d) L'enregistrement de l'entretien ou la possibilit de faire des commentaires sur le rapport ou la transcription La nouvelle directive "procdures" prvoit que le demandeur doit avoir la possibilit de faire des commentaires ou d'apporter des prcisions sur le rapport d'entretien ou sa transcription avant la prise de dcision. Il peut tre drog cette formalit dans le cas o existe la fois un enregistrement et une transcription de l'entretien. La mise en place de l'enregistrement l'OFPRA est value comme impliquant 5 10 mn de plus par entretien. En revanche, lintroduction dune procdure de recueil de commentaires (ralis immdiatement aprs l'entretien) est value par lOffice comme ncessitant entre 15 mn et 1h 45 de temps supplmentaire par entretien. Cela aurait donc pour effet dallonger la dure de lentretien et daffecter srieusement les objectifs de rduction des dlais. L'enregistrement de lentretien reprsente galement des cots importants pour permettre la transmission dmatrialise entre lOFPRA et la CNDA (prs de 40 000 heures denregistrement par an). Sous rserve dun chiffrage plus prcis et dexpertises complmentaires ventuellement ncessaires, il nous semble que la mise en place dun enregistrement est lhypothse qui engendre le moins de dlais supplmentaires pour le systme considr dans son ensemble. Si l'option du recueil de commentaires devait toutefois tre retenue, il apparat que la modalit la plus approprie serait la relecture de la transcription immdiatement aprs l'entretien.

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e) Un soutien adquat pour les demandeurs d'asile ncessitant des garanties procdurales particulires ainsi que pour les mineurs isols Lobligation particulire de sollicitude lgard des personnes ayant t victimes de torture, de viol ou d'autres formes graves de violence oblige dfinir des garanties procdurales particulires. Il appartient l'OFPRA d'valuer les besoins affrents. Les mineurs non accompagns doivent bnficier quant eux d'un examen tout particulirement attentif et entour de garanties, respectueux de l'intrt suprieur de l'enfant. Comme le plan d'action de l'OFPRA le prvoit, une coute particulire doit tre apporte ces personnes. Les officiers de protection doivent tre convenablement forms ces problmatiques et des rfrents thmatiques peuvent tre dsigns contribuant la diffusion de bonnes pratiques. La priorisation de l'examen de ces demandes, ainsi que, si ncessaire, des amnagements des procdures devront tre envisags dans le respect des nouvelles dispositions de la directive procdures .

4. 2. 2. Amnager les procdures prioritaires et rexaminer les procdures spcifiques

En application du CESEDA, certaines demandes d'asile dfinies par la loi peuvent aujourdhui, l'initiative des prfectures, tre examines dans des dlais rapides (96 h ou 15 jours). Lexistence de procdures acclres reste permise par la directive procdures (voir 2-1). a) Le recours aux procdures prioritaires ou acclres L'examen de cette question au cours de la concertation nous conduit considrer qu'il est ncessaire et juste de prvoir des procdures diffrencies en fonction des mrites de la demande et de disposer de procdures plus rapides notamment dans les cas o la demande apparat manifestement trangre un besoin de protection, ds lors que cet examen est attentif et entour de garanties. Ces procdures acclres doivent bien sr tre soumises aux nouvelles garanties dont linstauration est prvue par ailleurs (systmatisation de l'entretien devant l'OFPRA, prsence d'un tiers lors de cet entretien, mise en place d'un recours suspensif). Dans la perspective d'une rduction des dlais globaux d'examen des demandes d'asile et compte tenu de la ncessit d'une approche volontariste et dissuasive l'gard des dvoiements du droit d'asile, il apparat ncessaire de maintenir les cas d'application de la procdure "prioritaire" prvus par le CESEDA quil serait opportun de rebaptiser procdure acclre , pour mettre sa dnomination en concordance avec le vocabulaire du droit europen. Il serait aussi appropri, dans ces mmes buts, d'envisager l'application de la procdure acclre dautres situations, autorises par la directive procdures , notamment lorsque le demandeur n'a soulev, [] que des questions sans pertinence []" ou "a fait des dclarations manifestement incohrentes et contradictoires, manifestement fausses ou peu plausibles [] . b) Lautorit comptente pour dcider la mise en uvre des procdures acclres Sur ce point, un consensus na pu tre dgag dans le cadre de la concertation. Les associations considrent gnralement que sauf considrations d'ordre public, relevant de l'autorit administrative, l'initiative du placement en procdure acclre ne peut relever que de l'autorit de dtermination de la protection. L'OFPRA estime qu'il convient de diffrencier

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les critres d'application de la procdure acclre, selon qu'ils impliquent ou non une apprciation du fond de la demande ; l'OFPRA tant seul qualifi dans le premier cas. Sous rserve d'une analyse juridique plus pousse de la porte des obligations poses par la directive (articles 4 et 31-8 combins), il nous parat possible d'oprer un partage de cette initiative entre l'autorit administrative et l'autorit de protection, la condition que l'autorit administrative assure cette orientation seulement sur la base de critres extrieurs et indpendants de toute apprciation du fond de la demande et que seul l'OFPRA puisse orienter vers la procdure acclre pour des motifs intrinsques la demande. c) La question spcifique de la procdure acclre applicable des trangers originaires de pays d'origine srs (POS) En application du CESEDA, les demandes d'asile prsentes par des trangers originaires de pays considrs comme srs, (cest--dire qui veille(nt) au respect des principes de libert, de la dmocratie et de l'tat de droit, ainsi que des droits de l'homme et des liberts fondamentales ), et figurant sur une liste tablie par le conseil d'administration de l'OFPRA, peuvent se voir appliquer la procdure prioritaire. Cette modalit demeure autorise par la nouvelle directive. Elle a t longuement dbattue au sein de l'atelier relatif aux procdures. L'tablissement d'une liste de pays d'origine srs fait dbat et, lors de la concertation, les associations ont estim que cette notion mconnaissait la dimension individuelle du risque, l'inscription de certains pays n'ayant pas tenu compte de la situation relle dans les pays concerns. Il n'est pas contestable qu'il est essentiel de tenir compte des mrites intrinsques d'une demande d'asile, au-del de la seule situation gnrale du pays. De mme, il est vrai et les annulations prononces par le Conseil d'Etat diverses reprises tendent le confirmer, qu'il y a pu avoir un recours excessif cet outil, sans considration suffisante de la situation relle en matire de droits de l'homme dans les pays d'origine. Pour autant, l'exprience montre que ce dispositif a un effet dissuasif fort sur des demandes clairement trangres un besoin de protection. A cet gard, la prvalence dans la demande d'asile actuelle de ressortissants de certains pays europens engags dans un processus de rapprochement de l'Union europenne, concrtis en particulier par la dispense de l'obligation de visas ou par la perspective d'une telle libralisation, est un paradoxe qui interroge, d'autant plus que ces demandes s'avrent dans leur trs grande majorit infondes. Ceci nous conduit considrer que ce dispositif, qui en tout tat de cause assure un examen individuel entour de garanties notamment celle tenant l'entretien personnel, devrait tre maintenu tout en tant rnov dans son cadre juridique. A cet gard, il est essentiel d'adopter une liste strictement conforme aux critres de la directive procdures et tenant compte de la situation relle dans le pays concern. Les conditions d'adoption de cette liste devraient tre revues pour mieux garantir la transparence et le srieux du processus d'adoption. Des mcanismes devraient galement tre prvus permettant la suspension ou la radiation en urgence de certains pays lorsque des volutions soudaines le justifient. On pourrait galement prvoir la possibilit pour l'OFPRA de reclasser en procdure normale une demande oriente en procdure prioritaire pour motif d'appartenance un POS lorsque l'examen de la situation individuelle le justifie.

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Cette volution doit s'accompagner d'un renforcement de la convergence des analyses des Etats membres sur les pays d'origine, se fondant notamment sur les travaux du Bureau europen d'appui en matire d'asile, pour parvenir des approches partages sur les pays considrs comme des pays d'origine srs. A l'avenir, ce nest que si l'on devait constater une baisse notable et durable des demandes manifestement trangres un besoin de protection, ou si le critre de placement en procdure acclre tir du caractre peu pertinent ou peu plausible de la demande faisait ses preuves (voir ci-dessus) que la suppression de cette liste pourrait tre envisage. d) Le traitement des demandes d'asile en rtention La Cour europenne des droits de l'homme, au travers de l'arrt IM c/France du 2 fvrier 2012, a considr que les modalits de traitement des demandes d'asile en rtention pouvaient, dans certaines circonstances, mconnatre les stipulations de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales. La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union europenne (Arslan arrt du 30 mai 2013) a galement trait de cette question. Enfin, la nouvelle directive "accueil" dfinit de manire prcise le rgime juridique applicable aux demandes d'asile en rtention. Si certaines dispositions ont dj t prises pour prendre en compte cette volution, des mesures devront tre adoptes trs rapidement pour assurer la pleine conformit du dispositif national aux exigences ainsi poses par les jurisprudences europennes. e) Le traitement des demandes d'asile la frontire L'examen des demandes d'asile la frontire obit un rgime spcifique. Une dcision de refus d'entre sur le territoire au titre de l'asile peut tre prise par le ministre charg de limmigration, aprs avis de l'OFPRA, en cas de demande manifestement infonde. Un recours pleinement suspensif peut tre form devant la juridiction administrative. L'examen de cette question, lors de la concertation, a permis de constater que la directive procdures autorisait le maintien de cette procdure spcifique. Cependant, est apparu un besoin d'amliorer les modalits d'examen de ces demandes par l'OFPRA et les garanties offertes au demandeur, en veillant une application homogne des rgles sur l'ensemble du territoire, et de revoir les dlais de recours devant la juridiction administrative. Une attention particulire doit galement tre apporte la situation particulire des personnes vulnrables et des mineurs isols demandeurs d'asile placs en zone d'attente. f) L'application du Rglement Dublin Le Rglement europen, dit rglement Dublin , relatif aux critres et mcanismes de dtermination de l'tat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile est un lment fondamental de la solidarit europenne en matire d'asile. Son application doit tre amliore pour gagner en efficacit et rduire les dlais de procdure.

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Le nouveau rglement Dublin adopt en juin 2013 renforce les garanties procdurales (information et entretiens individuels, donnes mdicales ou relatives la vulnrabilit constate notamment pour les mineurs isols avec la prise en compte de leur intrt). Il conviendra de veiller leur application effective et uniforme sur le territoire. La possibilit de former un recours suspensif contre les dcisions de transfert vers l'Etat responsable devra tre incorpore rapidement dans le droit national. g) Le traitement des demandes de rexamen Les demandes de rexamen (qui reprsentent entre 10 et 20 % de la demande, soit un niveau trs lev) doivent faire lobjet dun traitement spcifique qui garantisse la fois la prise en considration dlments nouveaux et la dissuasion de demandes dilatoires. La directive prvoit un rgime spcifique cet gard. Dans ce contexte, il apparat ncessaire d'valuer le plus en amont et le plus rapidement possible les lments nouveaux juridiquement susceptibles de justifier un rexamen de la demande. Cette apprciation doit relever de lOFPRA. En cas d'lments nouveaux, il conviendrait dappliquer une procdure d'examen acclre. Il convient par ailleurs de noter que la directive procdures permet de refuser le droit au sjour en labsence de faits nouveaux et lorsque la nouvelle demande na t introduite que pour faire chec une mesure dloignement ainsi quen cas de seconde demande de rexamen. h) Les autres procdures spcifiques D'autres procdures, prvues par la directive et mises en uvre dans certains Etats membres, n'existent pas actuellement en France. Ainsi en est-il de la procdure de retrait ou de renonciation implicites et de la procdure dirrecevabilit. Ces dispositions doivent tre explores. Elles pourraient fournir des outils pertinents pour le traitement des demandes d'asile. Ces dispositions traduisent en effet la ncessit d'un quilibre entre les droits des demandeurs d'asile et les obligations qui leur incombent. Cet quilibre, comme nous l'avons souvent soulign, est essentiel dans le cadre de la rforme du systme d'asile en France.

4. 3. Faire voluer les voies de recours contentieux

En application du CESEDA, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) statue sur les recours contre les dcisions de l'OFPRA (voir 2-1). Ce recours est suspensif, sauf dans le cas des demandes d'asile examines en procdure prioritaire (voir 2-1). En France, le contentieux de l'asile repose, depuis 1952, sur un modle original (partag avec l'Autriche, le Danemark et l'Irlande), en tant confi une juridiction spcialise en matire d'asile, comprenant dans ses formations collgiales un reprsentant du HCR et dont les dcisions relvent en cassation du Conseil d'Etat. D'autres pays connaissent des juridictions spcialises en matire d'immigration et l'asile (Belgique, Royaume-Uni). D'autres enfin, et ce cas est majoritaire, confient ce contentieux la juridiction administrative de droit commun (Allemagne, pays scandinaves, Pays-Bas, Suisse).

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La Cour, depuis son rattachement au Conseil d'Etat en 2008, a modernis ses procdures et ses mthodes de travail. Nous ressortons de notre visite la CNDA convaincus que la prsence de prsidents de sections issus de juridictions, dont certains exerant dsormais leurs fonctions plein temps, ainsi que lexistence dun corps de rapporteurs dont la comptence est reconnue, sont des points positifs. La question de lharmonie de la jurisprudence entre les diffrentes formations de jugement de la Cour demeure toutefois un lment dinterrogation. Dote de moyens supplmentaires depuis plusieurs annes, la Cour connat une diminution tendancielle de ses dlais de jugement, qui restent toutefois proches de 10 mois en moyenne. La Cour dispose pour diffrencier le traitement des requtes dun ventail de procdures limit aux formations collgiales et aux ordonnances lusage de ces dernires pouvant dailleurs tre dvelopp dans le cadre des textes actuels. Nous avons t frapps par le rle particulier jou par les avocats la CNDA. Les avocats intervenant devant la Cour refusent presque systmatiquement la pratique professionnelle de la substitution. Ainsi, jusqu'en 2012, les avocats spcialiss dans l'asile n'taient pas convoqus lorsqu'ils s'estimaient indisponibles. Le rgime actuel d'absence des avocats ayant un grand nombre de dossier (au moins 250) demeure trs favorable. Ce dispositif reste pnalisant pour l'activit de la Cour. Un tiers du stock des dossiers enrlables est dtenu par sept avocats seulement qui ont entre 300 et 800 dossiers chacun en portefeuille. La pratique des avocats devant la Cour est de demander des renvois, pour des motifs varis. Le taux de renvoi devant la Cour, en moyenne de 24,5%, est sans quivalent devant les autres juridictions de France. On peut estimer un tiers le nombre de renvois non justifis. Il nous parat ds lors indispensable que le lgislateur intervienne pour favoriser la prsence effective de l'avocat, notamment dans le traitement acclr des recours. Il reviendrait au btonnier d'organiser une permanence en vue d'une dsignation d'office d'un avocat, si l'avocat choisi n'est pas prsent le jour de l'audience. Une telle procdure existe devant les tribunaux administratifs pour le contentieux des obligations de quitter le territoire franais. On pourrait enfin transposer le dispositif existant galement pour les OQTF et consistant a rendre obligatoire la concomitance de l'introduction du recours et de la demande d'aide juridictionnelle. En l'absence d'une telle disposition, la rduction des dlais de jugement est un objectif difficilement atteignable Le rapport des inspections gnrales souligne que la comptence de la juridiction administrative de droit commun tribunal administratif, cour administrative dappel - pourrait se justifier pour des raisons de proximit du justiciable et serait peut-tre privilgier en cas de cration dun dispositif dconcentr d'examen des demandes d'asile. Le juge administratif est dj familier de ces problmatiques, puisqu'il apprcie les risques en cas de retour au regard de l'article 3 de la CEDH, qui prohibe les traitements inhumains et dgradants. Il est dj comptent en matire de refus d'admission au titre de l'asile dans le cadre des demandes d'asile la frontire. Enfin, le juge administratif est rompu aux procdures rapides juge unique. Un transfert ventuel du contentieux de lasile la juridiction administrative de droit commun ncessiterait toutefois de doter celle-ci des outils adquats en matire dinformation gopolitique et de garantir par la loi lintervention de reprsentants du HCR lors de la procdure.

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Dans lhypothse o le contentieux de lasile serait maintenu la CNDA, la Cour devrait en tout tat de cause poursuivre activement ses efforts dans la voie de la professionnalisation de la juridiction, essentielle pour la construction d'une jurisprudence unifie, ainsi que dans la voie de la modernisation de ses procdures, afin de rduire significativement les dlais de traitement des recours. Devrait tre expertise, d'un point de vue juridique et organisationnel, une nouvelle architecture de la CNDA, en application de laquelle la Cour pourrait statuer galement juge unique avec possibilit soit d'annuler, soit de confirmer la dcision de l'OFPRA, soit de renvoyer la formation collgiale. Resterait dterminer si cette nouvelle modalit, sajoutant celles qui existent dj, sappliquerait aux seules dcisions rendues en procdure acclre ou potentiellement tous les contentieux. Sans prjudice de ces volutions, il nous semble ncessaire de conduire, sur le fondement de larticle 37-1 de la Constitution, une exprimentation de transfert du contentieux de l'asile la juridiction de droit commun, soit dans une ou deux rgions forte demande d'asile, soit pour l'ensemble du contentieux en procdure prioritaire.

Le caractre suspensif du recours La gnralisation du recours suspensif devant la CNDA pour toutes les dcisions de rejet de l'OFPRA rpondrait une attente trs forte du secteur associatif et est relaye par le HCR et la CNCDH. Rappelons en effet que si lensemble des demandeurs dasile a accs un recours devant la CNDA, celui-ci nest suspensif que pour les demandeurs dasile placs en procdure normale. Les demandeurs dasile placs en procdure prioritaire peuvent faire lobjet dune mesure dloignement ds que la dcision de rejet de lOFPRA intervient. La nouvelle directive "procdures" n'impose pas un recours juridictionnel suspensif devant la CNDA et le systme franais, en application duquel la dcision de rejet de l'OFPRA prise dans le cadre d'une procdure prioritaire est suivie d'une obligation de quitter le territoire franais, elle-mme susceptible d'un recours pleinement suspensif devant la juridiction administrative, est en tout tat de cause conforme ce texte. En outre, face limprative rduction des dlais, linstauration dun recours suspensif devant la CNDA, pour lensemble des demandeurs dasile ne pourrait pas avoir lieu sans une modification substantielle du fonctionnement de cette juridiction. Il faudrait pour garantir la matrise des dlais de traitement des demandes d'asile que ces voies de recours lencontre des dcisions de rejet de lOFPRA prises dans le cadre de la procdure prioritaire soient encadres dans des dlais trs courts, permettant l'intervention de la dcision juridictionnelle en moins de deux mois (dlai de recours compris). C'est cette condition que ce nouveau dispositif pourrait tre envisag et, faute de satisfaire cette exigence, le systme franais d'asile serait durablement et structurellement dbord. Dans ce contexte, la solution prconise par la CNDA d'un traitement juge unique (magistrat professionnel), statuant directement sur le fond (plutt que selon une procdure conservatoire qui allonge les dlais), dans le cadre d'une audience publique, parat la voie la plus approprie. Ce nest que sous cette rserve quil pourrait tre envisag de gnraliser le caractre suspensif du recours toutes les dcisions de rejet de l'OFPRA (y compris traites en procdure "acclre"). L'introduction d'un tel recours suspensif pour les procdures

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acclres constituerait une garantie nouvelle renforant les droits des personnes. Elle ne sera possible que le jour o le contentieux de l'asile aura compltement intgr la logique de traitement adapt des requtes en fonction de leur niveau de srieux et de matrise des dlais.

4. 4. Crer un dispositif national de prise en charge des demandeurs dasile assurant lgalit de traitement
4. 4. 1. Mettre en place un nouveau dispositif national d'orientation des demandeurs dasile vers leur lieu d'hbergement
Au vu de la forte concentration des flux de demande d'asile sur certains territoires et chefslieux que les mesures actuelles de prquation nationale ne parviennent pas limiter, un consensus clair s'est tabli autour d'un schma d'orientation prdfini vers les lieux d'hbergement. Le nouveau systme d'orientation doit tre fond sur la solidarit nationale et le respect d'un quilibre entre les rgions. Ce sont les grands principes qui doivent guider la rforme. Sur la base de ces principes, la concertation a dessin les premiers lments d'une modification de fond du paysage actuel de l'hbergement des demandeurs d'asile. Il s'agit dans un premier temps dlaborer, au niveau national, un schma de rpartition fixe de l'accueil des publics par rgion et dpartement, afin de rquilibrer la rpartition des hbergements. Ce schma doit tre le fruit d'une valuation des besoins globaux en matire d'hbergement, des capacits de nouveaux territoires recevoir une partie des flux et il implique une possibilit de rorientation rapide des publics. A l'image de ce qui est men en Allemagne, la capacit daccueil de chaque rgion reposerait sur des donnes objectives et identifies telles que les flux actuels, le nombre d'habitants ou le potentiel financier de ces territoires. Ce nouveau schma doit cibler les nouveaux primo-arrivants. Il sagit dviter lcueil dun transfert des demandeurs dj prsents en Ile-de-France vers la province ; ce qui ne me manquerait pas de soulever, juste titre, des critiques de la part des communes daccueil. Afin d'laborer un schma pertinent qui inclut une analyse au plus prs des particularits locales, il nous parat essentiel d'associer les acteurs territoriaux concerns, au sein d'une instance de consultation crer. Cette instance doit permettre de runir l'ensemble des intervenants tatiques, locaux et associatifs. Le principe d'un accueil temporaire des demandeurs d'asile dans l'attente d'une orientation vers un centre de plus long sjour, ventuellement hors du dpartement ou de la rgion, a t propos lors de la concertation, sur le modle du centre de transit gr par Forum RfugisCosi dans le Rhne. Ce modle nous semble devoir tre tendu. Ces centres d'accueil temporaires verraient le jour sur les points d'accueil les plus tendus du territoire, pour des priodes trs courtes, afin d'assurer une effectivit des rorientations. Concrtement, le schma densemble propos se traduirait par la fixation de quotas par rgion. Au niveau rgional, une rpartition interdpartementale quilibre devrait galement

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tre opre afin de ne pas fixer les primo-arrivants sur les chefs-lieux, points de premier accueil. Le prfet de rgion, par ailleurs responsable de la gestion des crdits allous au titre du programme 303, serait charg de dfinir ce schma qui serait discut en amont avec les lus locaux. Pour un demandeur d'asile, deux cas de figure pourraient alors se prsenter : - si le quota de demandeurs d'asile n'est pas atteint dans la rgion d'arrive et que les structures d'accueil enregistrent des places vacantes en CADA ou en centres d'hbergement de type CADA, le demandeur pourra tre orient vers un lieu d'hbergement de longue dure, soit dans le dpartement chef-lieu, soit dans un autre dpartement de la rgion en fonction des places disponibles et de l'organisation rgionale adopte. - si le quota de demandeurs d'asile est atteint sur la rgion d'arrive et que les structures d'accueil de la rgion sont satures, le demandeur serait tout d'abord orient vers un centre d'accueil temporaire, pour une dure maximale de quinze jours, dans lattente quune place soit trouve dans une autre rgion du territoire national, en fonction des quotas et des places vacantes enregistres. A ct des quotas de flux fixs par rgion et des places vacantes dans les dispositifs, le mode d'orientation devra naturellement prendre en compte les situations particulires des personnes ou familles qui sollicitent une prise en charge, notamment les besoins en termes de sant qui impliquent parfois un hbergement proximit d'infrastructures de soins spcialises. Pour tre efficace, un tel dispositif de rpartition nationale des demandeurs dasile doit comporter une certaine part de directivit. Cela nest pas choquant car on peut penser que la personne qui cherche une protection est avant tout intresse par lattribution de la qualit de rfugi ou de la protection subsidiaire, pas par un lieu dhbergement dans une localit dtermine. Dans cet esprit, une seule proposition d'orientation serait faite aux demandeurs, ce qui signifie que les personnes qui refuseraient l'orientation propose perdraient alors le droit un hbergement ddi aux demandeurs d'asile. Ils pourraient toutefois, si leur situation se prcarise au cours de la procdure d'examen de la demande d'asile, refaire une demande de prise en charge et devraient alors accepter lorientation propose.

4. 4. 2. Dfinir un dispositif unique dhbergement et diminuer le recours aux nuites htelires

L'hbergement des demandeurs d'asile constitue l'un des enjeux principaux de la rforme. Loin de jouer un rle subsidiaire, l'hbergement d'urgence assure aujourd'hui l'accueil d'un demandeur d'asile sur deux. Cette situation nest pas digne car lhbergement en nuites htelires noffre aucun accompagnement de proximit, ne permet pas la prise en compte des situations familiales, ni la constitution dun foyer le temps de lexamen de la demande dasile, en raison notamment de labsence de cuisine et de lieu de vie. Ce constat a t partag par l'ensemble des participants la concertation qui ont clairement exprim leur souhait de voir la part des nuites htelires se rduire l'occasion de la mise en place d'un nouveau systme d'asile en France.

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Dans la ligne des prconisations du rapport des trois inspections, nous proposons que soit gnralis un hbergement unique de type CADA, comprenant un logement en appartement ou en collectif et un accompagnement qui soit le plus proche possible de celui actuellement offert en CADA. La mission des inspections gnrales a toutefois rappel que malgr la mise en place d'un tel dispositif, il serait ncessaire de maintenir une certaine proportion de places d'htel, notamment pour faire face aux besoins ponctuels de mise l'abri.

4. 4. 3. Redfinir les modalits de versement des allocations

Il convient en premier lieu de rduire les ingalits qui dcoulent du versement de l'actuelle allocation temporaire d'attente (ATA). La typologie de l'ATA, qui n'est verse qu'aux adultes, malgr la prsence importante de mineurs accompagnants hbergs hors CADA, de mme que les modalits de versement de cette allocation, dont la gestion est actuellement opre par Ple emploi, sont fortement remises en cause par l'ensemble des acteurs consults. Une modification du systme actuel implique donc de notre point de vue court terme, une volution du mode de calcul de lATA pour que celui-ci prenne en compte la situation familiale des bnficiaires. Il convient dexpertiser quel nouveau barme respectant ce principe peut tre mis en place moyens constants. Cette rforme impliquera sans doute une lgre baisse du montant actuellement vers aux adultes qui permettra d'accorder un supplment pour chaque mineur. Simultanment ou postrieurement, et dans le cadre d'un dispositif unifi dhbergement, l'allocation verse en CADA (l'allocation mensuelle de subsistance) et l'ATA devraient tre fusionnes. Nous partageons galement la position de la mission des trois inspections gnrales qui mentionnent, dans leur rapport relatif la prise en charge des demandeurs d'asile, l'opportunit de confier la gestion de l'ATA un autre tablissement. Ce transfert est souhaitable dans un souci de rationalisation des acteurs de l'asile, en vue d'une meilleure efficacit du systme, en cohrence avec l'ide d'un guichet unique de l'accueil des demandeurs d'asile. Cette mission devrait tre transfre rapidement l'OFII, oprateur qui est actuellement le mieux mme d'assurer cette tche, par son rle en matire de premier accueil des demandeurs d'asile et au vu des moyens dj disponibles au sein des directions territoriales. Plusieurs participants, notamment du monde associatif, se sont exprims en ce sens. Une des bonnes pratiques observes notamment en Sude et aux Pays-Bas pour faciliter le versement des allocations aux demandeurs d'asile est la dlivrance d'une carte puce utilise comme carte de retrait sur certaines bornes et comme carte de paiement dans des grandes surfaces. Cette solution permet notamment de limiter le risque dindus en facilitant l'ouverture et la fermeture des droits et d'viter le passage par un guichet supplmentaire et l'ouverture d'un compte bancaire. Par ailleurs, l'offre de prise en charge qui devrait tre faite aux demandeurs d'asile peut soit lier le versement de lallocation l'acceptation d'une offre d'hbergement, sur le modle actuel, soit permettre aux personnes hberges par leurs propres moyens de bnficier tout de mme d'une aide financire, sur le modle sudois ou britannique par exemple.

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En effet, un certain nombre de demandeurs d'asile ont la possibilit d'tre hbergs chez des proches ou par leurs propres moyens. S'il est difficile de quantifier le nombre de familles concernes, un systme liant le versement d'une allocation au fait d'tre hberg dans une structure finance par l'Etat ne serait pas favorable ces personnes. Les modles britannique et sudois permettent ceux qui ont la possibilit d'tre hbergs par leurs propres moyens de solliciter uniquement une aide financire de l'Etat. Ce modle a l'avantage de permettre une diminution potentielle de la charge supporte par lEtat car il noblige pas fournir lensemble des demandeurs dasile la fois un hbergement et une allocation et permet de limiter lassistance la prise en charge financire pour ceux qui se logent par leurs propres moyens. Toutefois, ce modle ne permet pas d'agir grande chelle sur la rpartition gographique des flux car il donne une partie des bnficiaires de l'aide financire la possibilit de demeurer dans leur agglomration d'arrive en restant hors du dispositif dhbergement ddi mais en continuant percevoir lallocation. Il fait en outre courir le risque dun report massif sur le dispositif de veille sociale des personnes qui ne souhaitent pas tre hberges hors des grandes agglomrations d'arrive. Ces personnes pourraient en effet toujours s'adresser au dispositif de veille sociale pour solliciter un hbergement sur leur lieu de prfrence et percevraient malgr tout lallocation de demandeur dasile. Compte tenu de ces lments, nous proposons de retenir loption qui lie le versement de lallocation lacceptation dun hbergement, afin de donner toutes les chances de russite au nouveau dispositif d'orientation que nous appelons de nos vux.

4. 5. L'intgration des bnficiaires d'une protection

La protection accorde par la France aux rfugis et protgs subsidiaires doit tre effective. En matire d'accs aux droits, la concertation a fait apparatre plusieurs points de blocage qu'il est ncessaire de lever par une acclration ou une simplification des procdures suivantes : la dlivrance de documents d'tat-civil et de titre de sjour ; la runification familiale ; l'accs aux minima sociaux et une couverture mdicale ; la prise en charge dans le cadre du dispositif daccueil des primo-arrivants mis en place par lOFII et l'accs aux formations dlivres dans ce cadre (formation linguistique, formation civique) ; l'accs un logement social, ou tout autre dispositif dinsertion par le logement.

Sans prtendre intervenir dans le fonctionnement interne de chacun des organismes impliqus dans ces procdures, les acteurs s'accordent sur la ncessit d'une meilleure diffusion d'information destination et entre ces organismes et d'une sensibilisation de leurs agents. Comme pour laccueil des immigrs nouvellement arrivs en France, il nous semble ncessaire dans lintrt de tous dimpliquer le plus tt possible les institutions de droit commun dans le processus dintgration des rfugis statutaires.

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Une solution court terme qui fait consensus est le conventionnement au niveau rgional entre le ministre de l'intrieur et l'OFII, d'une part, et les acteurs publics de l'insertion d'autre part (CAF, Ple-Emploi, CPAM, SIAO etc.) afin d'assurer un meilleur change d'information, de faciliter et d'acclrer l'ouverture des droits et de mieux dfinir les rles de chacun. Une convention-cadre pourrait tre signe au niveau national avec Ple emploi, la CNAF et la CNAM pour faciliter ce processus. LOFII doit considrer comme prioritaire le public sous protection aussi bien pour la phase accueil destine limmigration lgale que pour l'accs la formation de franais langue trangre, primordiale pour l'autonomisation et l'accs l'emploi d'un public trs majoritairement non-francophone. Cette formation doit galement pouvoir faire l'objet d'approfondissements lorsque le bnficiaire en prouve le besoin face au niveau de franais requis pour accder au march du travail. S'agissant des documents et titres de sjour, un moyen d'acclrer la dlivrance de l'tat-civil serait la suppression de la visite mdicale obligatoire l'OFII, ds lors que les personnes accdant au statut protecteur ont fait l'objet d'une prise en charge globale durant leur procdure d'asile, notamment au titre de la sant. Deux aspects essentiels de l'accs aux droits du public sous protection restent toutefois en suspens ce stade : les procdures de runification familiale et d'quivalences de diplmes, trop longues et complexes selon les acteurs. Si la premire procdure doit faire l'objet d'une rflexion dans le cadre d'une instance distincte runissant les pouvoirs publics et les associations uvrant pour l'intgration des rfugis, la seconde ne concerne pas uniquement les rfugis statutaires et dpasse largement le cadre de la discussion et des acteurs prsents lors de la concertation. Elle reprsente toutefois une tape essentielle de l'accs l'insertion par l'emploi, face au phnomne constat de dclassement social auquel les rfugis et bnficiaires de la protection subsidiaire sont parfois confronts. Il est galement ncessaire de revoir l'organisation et le pilotage de l'offre d'hbergement et d'accompagnement existante. La premire tape d'un meilleur pilotage des pouvoirs publics est d'identifier cette offre avec prcision. Les services centraux de l'Etat en charge de l'asile, mais galement les diffrents organismes dits de "droit commun" accueillant le public sous protection au cours de son parcours d'intgration, ou encore les services spcialiss dans l'accueil des rfugis financs par l'Etat, doivent tre informs des diffrents dispositifs existants. Ces dispositifs regroupent aussi bien les CPH que des structures d'hbergement ddies similaires, des projets d'insertion par la formation et l'emploi ou encore l'accs direct au logement par des solutions d'intermdiation locative. Il s'agit donc d'assurer l'laboration et la diffusion d'une cartographie de l'offre spcifique existante et des oprateurs qui en assurent la gestion. Une deuxime tape consiste renforcer le pilotage actuel des dispositifs spcifiques financs par l'Etat en faveur des rfugis par l'laboration et l'actualisation de rgles communes et nationales. En effet, un certain nombre de disparits sont observes, qui concernent aussi bien les taux d'encadrement que les dlais de sjour voire mme les types de prestations dlivres.

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Une mise jour de la rglementation encadrant les CPH doit ainsi permettre, non seulement d'en harmoniser les pratiques et de confrer plus d'quit au dispositif existant, mais galement de dvelopper les modalits voire les instances d'changes avec les pouvoirs publics et entre les oprateurs, qui interviennent souvent de manire isole, en faveur dun public trs spcifique. Il est ensuite ncessaire de tenter un rquilibrage territorial de l'offre existante, notamment au travers d'un systme d'orientation repens et assur principalement au niveau national. A ce jour, seule la moiti des orientations en CPH sont assures directement par le sige de l'OFII. Or ces orientations permettent de faire bnficier les personnes rsidant dans des territoires tendus en termes d'accs au logement, comme l'Ile-de-France, de l'offre existant dans d'autres rgions. Enfin, l'amlioration du pilotage et de la dfinition de l'offre existante doit tre appuye par un systme d'information et de suivi du public concern, notamment aux fins d'valuer de manire objective et chiffre, le parcours d'intgration et les besoins qui en dcoulent besoins qui peuvent s'avrer trs htrognes en fonction du niveau d'autonomie et de ressources des personnes suivies. Tous ces travaux doivent tre mens dans le cadre d'une instance spcifique runissant pouvoirs publics et oprateurs de l'Etat et aboutir l'actualisation des textes encadrant les dispositifs destins aux rfugis et bnficiaires de la protection subsidiaire.

4. 6. La prise en charge des personnes dboutes de leur demande d'asile

Une fois la dcision de refus de lOFPRA devenue dfinitive, aprs le cas chant puisement des voies de recours, le demandeur dasile devient un tranger en situation irrgulire. Le constat est fait que la situation de ces personnes nest aujourdhui pas traite par les services de lEtat. Ces personnes restent le plus souvent dans la clandestinit, hberges dans le dispositif inconditionnel pour les personnes en dtresse dhbergement durgence ou parfois par des marchands de sommeil et sont pour un certain nombre exploites dans des filires qui abusent de leur situation de prcarit. Afin de redonner au droit de lasile sa crdibilit, et viter que son dtournement des fins dimmigration conomique ne remette en cause sa lgitimit politique et sociale, il convient que lEtat labore des modalits efficaces de prise en charge et de traitement des personnes dboutes. Les personnes dboutes devraient ainsi tre contraintes dans un premier temps de quitter leur lieu dhbergement par des procdures, notamment judiciaires, plus directives et plus rapides que celles qui existent actuellement. Le fait de quitter les centres o ils taient hbergs durant la procdure marquerait, pour les intresss, une rupture dans le parcours et donnerait un signe que leur statut n'est plus le mme et qu'il doit entraner un traitement diffrent.

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Les dbouts doivent par ailleurs pouvoir bnficier dans ces structures d'un accompagnement spcifique qui ne peut tre assur en CADA. Cet accompagnement pourrait tre organis selon le triptyque suivant : - tout dabord, si ncessaire, un examen des possibilits de rgularisation dans le cadre du droit applicable ; - ensuite, en cas dimpossibilit de rgularisation, qui se traduirait par la dlivrance dune OQTF, une prparation psychologique et matrielle au retour (organisation de contacts dans le pays de retour, constitution dun dossier daide au retour) ; - enfin, le retour lui-mme, sous une forme volontaire ou contrainte. Il pourrait notamment tre opportun, pour assurer cette prise en charge efficace des dbouts, de crer des centres ddis dans lesquels ils seraient assigns rsidence. Afin d'inciter les intresss accepter une orientation vers ces centres, la possibilit de leur dlivrer une aide financire est envisager. Cette dmarche comporte l'avantage d'accorder, pour une courte dure, des droits un public qui se retrouve bien souvent en situation d'errance et de grande prcarit. Le versement d'aides financires aux trangers en situation irrgulire jugs "coopratifs" ou "de bonne foi" est constat dans plusieurs pays de l'Union europenne, notamment en Allemagne, en Grande-Bretagne, en Sude, au Pays-Bas et en Belgique. A ce titre, il conviendrait galement de dvelopper, au niveau national, mais surtout europen, des actions permettant daider les pays dorigine, notamment europens, mettre en uvre des programmes de rinsertion, et plus largement de dveloppement conomique. Lors de notre entretien avec la Commissaire europenne aux affaires intrieures, nous avons largement chang sur cette question. Si la mise en place de centres ddis ne fait pas consensus parmi les acteurs consults, nous estimons que l'ide est retenir. Nous prenons acte du refus de certaines associations de grer de tels centres. A notre sens, il s'agit toutefois d'une alternative beaucoup plus favorable que les seuls centres de rtention, en particulier pour les familles avec enfants. Ces centres permettraient en outre un suivi des personnes hberges. Cette solution contribuerait galement donner une meilleure lisibilit la politique de l'asile. Une dmarche exprimentale pourrait tre engage ds prsent dans une rgion particulirement tendue comme celle de Rhne-Alpes. Une instance de suivi, ouverte au milieu associatif, pourrait tre mise en place.

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5 Partie - Prsentation de la rforme

Plusieurs scnarios alternatifs dorganisation administrative peuvent tre imagins pour la mise en uvre des principes dgags dans la partie prcdente. Nous en avons soumis deux pendant la concertation. Nous souhaitions en effet disposer d'un regard critique de chaque atelier, qui jusqu' prsent avait dbattu sur un aspect de la rforme, sur lensemble de la procdure. Les comptes-rendus crits remis par les animateurs ou les dbats lors du dernier comit ont soulign l'intrt de ce regard transversal. Sur la base de ces discussions, mais aussi de la lecture des nombreuses contributions reues et des changes effectus lors de nos entretiens ou dplacements sur le terrain, nous sommes arrivs la conclusion que deux grands scnarii pouvaient tre envisags. Le premier projet imagine lintgration totale des fonctions assures jusqu'ici par diffrents acteurs. La piste de rforme ici envisage consisterait fusionner les diffrents acteurs actuellement en charge de lasile en une grande agence de lasile s'appuyant sur des units territoriales. Plus prcisment, cette agence regrouperait les comptences actuelles de lOFPRA, des prfectures et de lOFII pour la seule partie relative aux demandeurs dasile ; les autres missions daccueil des trangers assures par les prfectures et lOFII ntant pas transfres. Dans ce schma, lagence territorialise deviendrait la seule autorit responsable en matire dasile, tant pour la dtermination de la comptence de la France pour lexamen de la demande dasile (rglement Eurodac et rglement Dublin ) que pour ladmission au sjour, pour lexamen au fond de la demande et pour la dfinition des modalits daccompagnement des demandeurs. Cette agence pourrait tre un tablissement public administratif sous la tutelle du ministre de lintrieur qui resterait en charge du pilotage de la politique de lasile. Ce scnario constitue une rupture en profondeur avec le systme actuel. Il ne faut pas sinterdire de lenvisager comme une perspective mettre en uvre plus long terme et lissue dun processus de rforme de grande ampleur. Un second scnario retient notre prfrence : il consiste dans une amlioration ambitieuse du dispositif existant, combinant le respect des logiques institutionnelles actuelles et la recherche dune proximit accrue. Il se caractrise ainsi par une dconcentration du traitement de lasile. Nous souhaitons rappeler ce stade que ces deux scnarii reposent sur un postulat essentiel : la rduction des dlais de procdure en gnral et des dlais d'instruction de l'OFPRA et de la CNDA en particulier. Pour la clart du dbat, nous avons souhait proposer un seul scnario, forts de notre conviction acquise au cours de ces mois de dbats et de dplacements sur le terrain. Notre exprience d'lus locaux a vraisemblablement influenc notre choix. Nous avons retenu une rforme du systme existant axe sur une territorialisation accrue. Plusieurs principes s'ajouteraient ainsi ceux noncs dans la partie prcdente. Certains

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d'entre eux peuvent faire l'objet d'une mise en uvre diffrencie sous forme de sousscnarios ou options. Quel que soit le scnario retenu, plusieurs mesures seraient ncessaires nos yeux, notamment les garanties nouvelles apportes linstruction des demandes, la rorientation des demandeurs dasile permettant de dsengorger les rgions satures et la cration de centres dhbergement temporaires, la simplification des dmarches dautorisation au sjour ou encore une meilleure prise en charge des dbouts du droit dasile. Elles ne sont pas rappeles ci-aprs car elles ont dj t prsentes dans la partie 4 de notre rapport. Le scnario prsent ci-dessous doit donc tre envisag en intgrant ces propositions. Le scnario que nous prconisons reposerait sur les principes suivants.

5. 1. Rendre plus lisible le premier accueil

Les travaux des ateliers ont permis de saccorder sur les modalits de premier accueil des demandeurs dasile. Celui-ci se dcompose en deux types de fonctions : administratives (droit au sjour, rgulation) et sociales (accompagnement du demandeur dasile). Assur aujourdhui par un trop grand nombre d'acteurs (plates-formes rgionales, prfectures, directions territoriales de l'OFII, Ple emploi, associations de domiciliation, etc.) dont les comptences, les missions et lordre dintervention ne sont pas homognes selon les territoires, il ne permet pas doffrir au demandeur dasile un accs rapide et quitable au dispositif daccueil et la procdure. Afin de rendre plus simple et plus lisible le parcours de la demande dasile pour les trangers exprimant un besoin de protection et leur permettre daccder plus rapidement la procdure et la prise en charge au titre de l'asile, deux options sont envisages pour ce premier accueil. Elles se situent toutes deux au niveau rgional et visent assurer aux demandeurs dasile un accs gal aux dispositifs. La directive procdures encadre prcisment les dlais d'enregistrement de la demande dasile, ce qui implique que les procdures de premier accueil soient simplifies pour permettre un enregistrement rapide.

a) Une premire option pourrait retenir la prfecture comme linterlocuteur initial du demandeur dasile. Le statut du demandeur dasile une fois tabli permettrait ensuite lOFII deffectuer lvaluation et lorientation du demandeur dasile vers un hbergement. Nous considrons, pour des raisons tenant l'exigence d'une professionnalisation des agents en charge de l'asile, que laccueil doit tre assur au niveau rgional. En amont de son orientation vers le dispositif national d'accueil, le parcours du demandeur dasile pourrait sorganiser comme suit : - ds son arrive, il serait accueilli par les services de la prfecture de rgion chargs de la premire information, des modalits dadmission au sjour et de la dtermination de la

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comptence de la France pour lexamen de la demande dasile (Rglement Eurodac et Rglement Dublin ) ; - la prfecture se chargerait de la saisine de lOFPRA auquel le formulaire de demande dasile serait transmis sous forme dmatrialise ; - les informations sur la situation du demandeur seraient ensuite transmises par voie lectronique l'OFII, charg de dlivrer une information aux demandeurs d'asile sur les modalits de suivi de la demande, et de leur proposer une valuation de vulnrabilit, cette dernire pouvant tre effectue par une association conventionne. En fonction du degr de vulnrabilit, une visite mdicale pourrait tre propose afin de complter le diagnostic. - Au stade du premier accueil, lorientation vers un hbergement et ladaptation des conditions daccueil seront effectues en fonction du degr de vulnrabilit. - S'agissant du versement de lATA, jug aujourdhui trop tardif, il faut pouvoir faciliter et acclrer l'ouverture des droits sans avoir orienter les personnes vers un organisme extrieur. Pour verser lallocation dans les meilleurs dlais, il pourrait tre envisag de remettre au demandeur dasile une carte puce ds son premier passage lOFII, aprs le passage en prfecture. Cette carte serait alimente par voie informatique et recharge mensuellement en fonction de l'tat de la procdure. - A plus long terme, et sur le modle appliqu par d'autres Etats de l'Union europenne comme les Pays-Bas, il pourrait tre envisag de dlivrer une carte puce contenant l'ensemble des informations relatives la situation administrative et sociale du demandeur. Cette carte intgrerait notamment les informations sur le titre de sjour et permettrait le versement de l'allocation par des rechargements informatiss. Cette dmarche exige de pouvoir garantir un niveau lev de protection des donnes, en sparant les catgories d'informations (sjour/procdure/droits sociaux) pour en ouvrir l'accs aux seules autorits comptentes (prfecture/OFPRA-CNDA/organismes sociaux). La question de laccs aux informations devra notre sens faire lobjet dune expertise de faisabilit financire et juridique. b) Une seconde option peut galement tre envisage. Celle-ci consiste faire de lOFII le premier interlocuteur du demandeur dasile son arrive. Le demandeur dasile sadresserait alors une direction territoriale de lOFII qui assurerait la premire information et l'orientation sur le territoire en vue d'tre hberg, puis renverrait vers les prfectures pour ladmission au sjour et la dtermination de lEtat membre comptent. Il nest pas par ailleurs interdit d'imaginer des options plus ambitieuses, telles que l'institution d'un guichet commun, runissant les comptences des prfectures et de l'OFII, voire les acteurs associatifs. Cette proposition nous semble tre un moyen de simplifier le parcours du demandeur dasile et d'acclrer la phase de premier accueil. Sans aller jusqu' la plateforme commune envisage par certaines associations et qui figure dans les trente propositions de FTDA rendues publiques en juillet dernier, ce guichet unique constituerait une premire mesure de simplification.

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5. 2. Rendre plus effectif le dispositif d'orientation

Dans la perspective dune rduction optimale des dlais d'entre dans la procdure et du suivi des primo-arrivants dans les premires tapes de la demande d'asile, une alternative au dispositif propos dans la partie prcdente pourrait consister envisager un dispositif plus contraignant qui obligerait tout demandeur d'asile, ds l'expression de sa demande, tre hberg sur un dispositif de type CADA. Les personnes qui refuseraient de se plier l'exigence d'hbergement verraient alors leurs demandes d'asile instruites dans des dlais restreints et ne bnficieraient pas des conditions d'accueil sous rserve d'une expertise approfondie de la conformit de ces dispositions avec les directives "accueil" et "procdures". On peut ainsi considrer que le refus du lieu de rsidence assign peut emporter refus doctroyer lhbergement ainsi que lallocation financire de substitution. La directive "accueil" permet dans plusieurs cas de retirer ou de limiter le bnfice des conditions daccueil lorsque la personne a abandonn son lieu de rsidence.

5. 3. Diversifier les modes dhbergement accompagn

La concertation a permis de mettre une nouvelle fois laccent sur la ncessit d'offrir tous les demandeurs, quelle que soit la procdure laquelle ils sont soumis, un hbergement et un accompagnement de qualit. S'il est admis que le public concern prsente une forte htrognit en matire d'autonomie et de ressources, le besoin de mettre disposition une aide et un accompagnement adapts tous ceux qui en font la demande est un principe qui a men les rflexions et auquel la rforme devra rpondre. Un objectif a recueilli un accord gnral : la transformation de la majorit des nuites htelires en places dhbergement prennes. Les modalits de cette volution ne sont, en revanche, pas tranches.

5. 3. 1. Conserver les CADA comme modle pivot

Selon cette option, le paysage de l'hbergement des demandeurs d'asile en France continuerait d'tre majoritairement rattach au modle du CADA, modle pivot. Les CADA sont des structures qui ont acquis une spcialisation et qui rpondent, selon les comptes rendus des diffrents ateliers, aux besoins des demandeurs d'asile par un accompagnement de proximit assur par des intervenants sociaux "rfrents" pour le public accueilli. En tant qu'tablissements sociaux, les CADA assurent un accompagnement soumis une rglementation particulire et des rfrences en matire de qualit. Nous nous interrogeons toutefois sur la soutenabilit budgtaire d'une gnralisation systmatique des places d'hbergement en CADA ainsi que sur la lourdeur et la complexit administrative des procdures de cration et dextension de ce type dtablissement. Un travail de simplification est, l encore, indispensable, si cette option tait retenue.

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Dans limmdiat, un modle associant CADA et hbergement durgence de type AT-SA constituerait une alternative viable aux nuites htelires qui ne sont pas adaptes des sjours de longue dure, en particulier pour l'accueil de familles.

5. 3. 2. Dvelopper le modle AT-SA

Les changes au sein de l'atelier 3, particulirement nourris sur ce point, ont permis de mettre en lumire l'intrt du dispositif AT-SA, dispositif d'hbergement d'urgence gr par la socit dconomie mixte Adoma. Il s'agit d'un hbergement accompagn offrant des prestations trs similaires celles d'un CADA, malgr un encadrement plus faible, et dont le statut juridique correspond celui de l'hbergement d'urgence. Les rsultats de l'AT-SA au regard de l'accs au statut de protection semblent lgrement meilleurs ceux des CADA. Enfin, la cration de nouvelles places peut tre rapide, selon des rgles plus souples que celles actuellement fixes par le CASF pour les CADA. L'extension du modle AT-SA comme alternative l'htel prsente donc un fort intrt. La possibilit de bnficier d'alternatives aux nuites htelires doit galement rpondre au constat d'une forte htrognit du public et donc de ses besoins en matire d'hbergement et d'accompagnement. Ces alternatives devront toutefois prvoir un accompagnement de proximit, ncessaire l'autonomisation des publics et leur mise en relation avec le territoire.

5. 3. 3. Innover pour dfinir de nouvelles modalits daccompagnement

Si l'ide d'une externalisation de certaines prestations actuellement assures par les CADA a merg lors des dbats, cette position ne fait pas l'objet d'un consensus. On pourrait toutefois envisager, dans le cadre du dveloppement d'un hbergement accompagn sur le modle de l'AT-SA, une exprimentation de la rpartition des prestations d'accompagnement entre d'une part, une quipe rattache au lieu d'hbergement des demandeurs d'asile, qu'il soit organis en collectif ou en appartements, qui apporterait un accompagnement de proximit (premier accueil, scolarisation, lien avec lenvironnement immdiat) et d'autre part, une quipe regroupe au niveau d'un dpartement, permettant une mutualisation de certaines comptences (aide au dossier OFPRA, APS, couverture maladie). Sur le modle actuel des plateformes d'accueil pour demandeurs d'asile, ces quipes centralises dlivreraient un accompagnement sur prise de rendez-vous, avec la possibilit d'effectuer des dplacements dans certains cas. Elles seraient galement accessibles aux demandeurs d'asile qui resteraient hbergs lhtel si ce mode dhbergement devait persister. Si une modification de la gestion de l'ATA intervient, ainsi qu'un transfert important des nuites htelires vers de l'hbergement accompagn, le systme pourra s'appuyer sur les plateformes d'accueil (PADA) dj en place. Un certain nombre de prestations assures par les PADA seraient allges par les prestations assures sur les lieux d'hbergement (ouverture des droits l'ATA, accompagnement la scolarit et la sant, mise en relation avec le rseau

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associatif local, etc.), afin de permettre un renforcement d'autres prestations, en particulier l'accompagnement spcifique la procdure d'asile. D'autres plateformes devraient voir le jour dans les dpartements qui ne disposent pas de PADA et qui concentrent un nombre important de demandeurs d'asile hors CADA. Ces crations entraneront un cot supplmentaire justifiant l aussi le besoin d'innover dans les nouvelles modalits d'accompagnement.

5. 4. Coordonner les politiques publiques d'hbergement

Toujours dans un souci de cohrence et d'efficacit, un accord merge sur lopportunit d'une meilleure coordination interministrielle dans la gestion des budgets de l'asile d'une part, et de l'hbergement d'urgence de droit commun, d'autre part, qui accueille en partie des demandeurs d'asile en cours de procdure ainsi qu'un grand nombre d'trangers dbouts du droit dasile. Cette coordination doit permettre de connatre rciproquement les capacits d'hbergement et les modalits de suivi des bnficiaires.

5. 5. Une territorialisation plus ou moins prononce de lOFPRA

Dans ce scnario, lOFPRA garde son rle et son mode de fonctionnement actuel. Il est saisi postrieurement l'enregistrement de la demande par la prfecture et cette dernire peut dterminer la procdure applicable (procdure normale ou acclre) en fonction seulement de critres extrieurs la demande, laissant l'OFPRA le soin de traiter le dossier en procdure acclre si la nature intrinsque de la demande le justifie. Deux hypothses peuvent tre envisages : a) L'OFPRA conserve, dans ce cadre, sa structure centralise, mais effectue, en tant que de besoin, des missions foraines dans les territoires. La Cour nationale du droit d'asile statue, pour les procdures normales, de manire gnrale en formation collgiale et, pour les demandes relevant de la procdure acclre juge unique. Ce schma peut cependant s'articuler avec d'autres options concernant les voies de recours contentieuses voques ci-dessus. b) L'autre hypothse, qui a notre prfrence, verrait l'organisation de l'OFPRA dconcentre : Ce schma repose sur loption dun guichet unique daccueil associant les prfectures, lOFII, et lOFPRA. Chaque autorit garde ses comptences propres. L'OFPRA conserve son indpendance dans les dcisions de protection mais travaille en articulation avec les autres. Idalement, ce guichet unique serait situ sur un site gographique commun aux trois institutions. Ce schma suppose une dconcentration de lOFPRA dans des antennes territoriales. Le sige conserverait les fonctions "support" et les fonctions d'appui (ainsi que l'examen des demandes qui ne peuvent pas tre mutualises).

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La prsence dans un guichet unique des trois principaux acteurs de lasile ne signifie pas que les agents sont polyvalents pour tous les aspects de la demande dasile (sjour, social et examen au fond). Dans ce scnario, chaque structure garde ses comptences et ses fonctions propres. Deux options sont possibles s'agissant du premier interlocuteur du demandeur dasile. - le demandeur dasile rencontre en premier lieu un agent de lOFPRA, charg de linformer de ses droits et denregistrer sa demande dasile. Suite lenregistrement de la demande, lOFPRA renverrait vers la prfecture de rgion pour la dtermination de la comptence pour lexamen de la demande dasile (rglement Eurodac et rglement Dublin ) et ladmission au sjour. Cette option, soutenue par le secteur associatif, prsente linconvnient dimposer lOFPRA lorganisation de deux entretiens, le premier pour lenregistrement et la dtermination de la procdure applicable et le second pour lexamen au fond. Cela supposerait en outre que lOFPRA reoive, inutilement, des demandeurs qui doivent en ralit tre pris en charge par un autre Etat membre que la France ; - si une saisine dmatrialise de lOFPRA tait rendue possible (voir partie 4.1), le premier interlocuteur pourrait tre la prfecture. Le rendez-vous lOFPRA ninterviendrait alors que pour lexamen au fond, dans des dlais rapides. A la suite de cet entretien, dans la mme journe, le demandeur dasile rencontrerait un agent de lOFII pour linformation sur les conditions daccueil et le transfert vers lhbergement voire, le cas chant, lorientation vers une autre rgion. Nous proposons de retenir cette deuxime option. Lexamen par les antennes dconcentres de lOFPRA viterait les dplacements systmatiques vers Fontenay-sous-Bois, sige de loffice et devrait permettre un examen au fond plus rapide de la demande dasile. Les officiers de protection de l'OFPRA, prsents dans ces antennes, assureraient la fois l'orientation vers la procdure normale ou acclre et lexamen au fond de la demande. Les demandes concernant des nationalits dont lexamen nest pas mutualis entre les divisions de lOFPRA ou soulevant des questions complexes pourraient toutefois continuer tre examines par le sige. Il est ncessaire que, bien qutant proches des autres services, les agents de lOFPRA puissent continuer exercer leurs fonctions indpendamment du traitement des autres demandes dautorisation de sjour. Les locaux doivent tre adapts en consquence. Cette option implique toutefois dvaluer, budgtairement et en opportunit, lintrt de disposer d'agents de lOFPRA dans toutes les rgions. Il pourrait, en effet, tre plus pertinent de limiter limplantation des antennes dans les zones o les demandes sont les plus nombreuses. La dtermination des effectifs complmentaires ventuellement ncessaires devra tenir compte de l'impact des garanties nouvelles de procdure ouvertes par la rforme de l'asile et la transposition de la directive "procdures" comme du niveau de dconcentration qui sera in fine retenu.

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Enfin, dans un tel scnario, lexamen des recours pourrait tre confi aux juridictions administratives de droit commun (voir partie 4.5). A dfaut, des missions foraines de la CNDA ou l'utilisation de la visio-confrence devraient tre prvues. Dans tous les cas de figure, il est souhaitable que ce dispositif dconcentr fasse lobjet dune exprimentation sur une ou deux rgions, ainsi que dune valuation financire et technique dtaille.

Par ailleurs, nous recommandons la mise en place dune instance charge dvaluer la nouvelle politique de lasile. Sa composition pourrait sinspirer du comit de concertation en tenant compte du caractre interministriel de certaines thmatiques.

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CONCLUSION

Le Ministre de l'Intrieur, Manuel Valls, l'occasion de l'installation du comit de concertation, le 15 juillet dernier, a fait un diagnostic unanimement partag par les acteurs ainsi runis. L'enjeu est de sauver un systme qui est maintenant bout de souffle , en raison d'une hausse de la demande d'asile de 10% par an environ depuis 2007. Un nouveau record sera franchi en 2013 avec plus de 68 000 demandes dposes. Nous avons eu l'honneur de co-prsider ce comit de concertation et de piloter lensemble des travaux qui ont mobilis, pendant plusieurs mois, plus d'une centaine de participants, choisis en raison de leurs expriences et leur expertise. Une implication forte de diverses associations est une particularit importante et bnfique du modle franais. Cette concertation a permis de prserver voire de renforcer le partenariat entre pouvoirs publics dEtat, associations et lus locaux. Cette concertation tait indispensable : elle a permis de rassembler l'ensemble des acteurs du systme de l'asile. Cette dmarche a t salue sa juste mesure par le reprsentant du Haut commissariat aux rfugis en France. Nous sommes semble-t-il l'un des rares pays d'Europe, sinon le seul, avoir entrepris une telle dmarche. Elle sest tenue un moment opportun. Nous entrons en effet dans la phase de transposition de deux nouvelles directives europennes adoptes en juin dernier. De nombreux enjeux se dessinent avec ces directives procdures et accueil . Un nouveau fonds europen doit se mettre en uvre galement. Riche et constructive, cette concertation doit ouvrir des perspectives nouvelles. Tout en restant fidle notre modle politique et juridique, notre pays a une occasion unique de transformer un systme la drive. Il ne s'agit pas seulement de l'adapter aux nouvelles rgles dfinies au niveau europen mais de le rformer en profondeur pour lui redonner sens et efficacit. Nous avons le devoir de russir la rforme du systme de l'asile. Nous avons aussi une responsabilit partage dans la mise en uvre de cette rforme. La premire responsabilit est celle du gouvernement qui doit engager le plus rapidement possible la mise en uvre de la rforme et la transposition des directives, en ayant l'esprit nos propositions et les travaux de la concertation. La deuxime responsabilit est celle des acteurs quotidiens de l'asile. Nous sommes frapps par l'engagement des travailleurs sociaux, des officiers de protection, des agents des prfectures et d'autres encore. Ne sous-estimons pas leur sentiment de malaise ou d'abandon face un systme qui implose de toutes parts et qui est aujourdhui tant dcri.

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Les systmes d'accueil et d'hbergement sont saturs. Les tensions se multiplient dans les rgions les plus sollicites (Ile-de-France, rgion lyonnaise, Est de la France). Le systme d'asile est galement accus de produire des sans-papiers. Environ 80% des demandeurs sont dbouts une fois tous les recours puiss mais, en raison de la lenteur des procdures, ils ont souvent fond une famille, trouv une activit, scolaris leurs enfants et la perspective de leur loignement devient donc dlicate. La rforme vise donc acclrer les dlais toutes les tapes de la procdure. La russite de la rforme propose est conditionne une simplification de l'accs cette procdure, une amlioration tangible et significative des dlais d'instruction des demandes par l'OFPRA et la CNDA, comme par des mesures effectives en matire de traitement des personnes dboutes de leur demande d'asile. Elle vise galement assurer un juste quilibre entre l'exigence d'un renforcement des garanties des personnes et la ncessit dtre efficace. Pour quune rforme de l'asile prenne sens, chacun doit prendre ses responsabilits. Cela vaut galement pour la soutenabilit budgtaire de la rforme. Nos propositions devront, dans plusieurs cas, faire l'objet d'valuations prcises. Et si des rsultats concrets sont obtenus rapidement sur les dlais, alors nous pourrons dgager de nouvelles marges de manuvre budgtaires permettant damplifier les effets dune rforme qui se doit dtre ambitieuse. Toutes les conomies ainsi ralises devraient tre employes une plus grande efficience du dispositif. Nos conclusions doivent dsormais servir de base de travail au ministre de l'Intrieur, Manuel Valls. Nous avons pleinement conscience quelles ne feront pas forcment consensus. Mais nous croyons que lquilibre que nous proposons est juste, responsable et mme de restaurer la crdibilit de lasile. Nous pensons sincrement que nos propositions visent avant tout redonner toutes leurs chances aux demandeurs dasile et tout son sens au systme du droit dasile aujourdhui malmen. En tant plus efficace, le nouveau systme de l'asile garantira des dlais de procdure plus rapides et un plus grand respect des droits des demandeurs d'asile. En promouvant des mesures d'intgration pour ceux qui accdent au statut de protection internationale, nous retrouvons une plus grande cohrence vis--vis de nos citoyens comme vis--vis de ceux qui la France accorde une protection.

28 novembre 2013

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ANNEXES

Annexe 1. Synthse du rapport

Le droit d'asile est plac au cur de la tradition rpublicaine et s'enracine dans les valeurs fondamentales de notre pays. Il est l'expression de notre attachement aux liberts, l'ide de solidarit et de respect de la dignit humaine. Il est aussi une obligation juridique dcoulant de la convention de Genve sur les rfugis et de nos engagements europens. Or, depuis 2007, la France est confronte une hausse trs forte de la demande d'asile qui conduit un engorgement du systme et une dgradation des conditions d'accueil des demandeurs d'asile : 35 520 demandes en 2007, 47 686 en 2009, 57 337 en 2011 et 61 468 en 2012, ce qui reprsente une hausse de 73% en 5 ans. Cette hausse se confirme en 2013 : 54 825 demandes ont t enregistres au cours des 10 premiers moi de lanne. Cette situation gnre un allongement des dlais d'examen des demandes d'asile et, malgr les renforts en personnel l'OFPRA et la CNDA au cours des dernires annes, la dure moyenne complte de la procdure atteint plus de 19 mois. Le dispositif franais d'asile se caractrise galement par sa complexit, lie la multiplicit des acteurs, qui gnre des dysfonctionnements dans le premier accueil. La prise en charge des demandeurs d'asile et leur hbergement ne sont pas satisfaisants et souffrent de la concentration des demandeurs d'asile dans certaines rgions. Aujourd'hui, du fait de la progression de la demande d'asile et des dlais, une minorit des demandeurs qui auraient vocation tre hbergs en centre d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) lest effectivement et le dispositif d'hbergement d'urgence ddi aux demandeurs d'asile ne suffit pas combler les lacunes. Enfin, notre systme qui devrait assurer l'intgration des personnes auxquelles une protection a t accorde mais aussi assurer l'loignement de celles auxquelles cette protection n'a pas t reconnue, ne rpond pas ces obligations. Pour rpondre ces dfis majeurs et restaurer le droit d'asile, nous avons, l'initiative du Ministre de l'Intrieur, Manuel Valls, en charge de l'asile anim une vaste concertation, associant l'ensemble des acteurs du droit d'asile en France : le Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis (HCR), l'Office franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA), la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), les administrations, des services dconcentrs et des lus ainsi que le secteur associatif qui apporte une contribution essentielle la mise en uvre de ce droit.

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Des dbats riches et anims par la volont commune de rechercher des solutions constructives ont eu lieu, tant au sein du comit de concertation que des ateliers thmatiques qui ont conduit les expertises techniques. Des visites dans les territoires les plus exposs la demande d'asile et des rencontres sont venues complter ces discussions. De nombreux rapports et contributions, en particulier des inspections gnrales interministrielles et l'analyse d'expriences de nos partenaires europens ont enrichi la rflexion. Cest sur ces bases qu'a t prpar le prsent rapport remis au Ministre.

Plusieurs principes doivent tre respects.

> le renforcement des garanties donnes aux demandeurs d'asile : la qualit du traitement de la demande d'asile, parce qu'il dtermine ceux auxquels la France accorde sa protection, est essentielle et il est indispensable de fortifier toujours davantage la garantie des droits des personnes et notamment des plus vulnrables ; le respect des normes europennes en matire d'asile, issues en particulier des nouvelles directives sur les conditions d'accueil et les procdures que la France devra transposer d'ici 2015 ; lefficacit qui implique une action rsolue pour assurer la matrise des dlais tous les stades de la procdure. Cet aspect est central et revt la plus grande urgence. Il l'est d'abord pour les personnes qui expriment un besoin de protection. Il l'est aussi, au regard d'un bon fonctionnement de l'administration, de la justice et de l'impratif de bonne gestion budgtaire ; la solidarit qui implique une prise en charge financire plus adapte et une meilleure rpartition territoriale des demandeurs d'asile ; la responsabilit qui rend ncessaire de disposer des outils permettant de dissuader les dtournements des procdures d'asile des fins trangres un besoin de protection ; la volont d'intgration visant un meilleur accs aux droits des personnes bnficiaires de la protection internationale ; la lisibilit qui suppose d'assurer effectivement le retour dans leur pays d'origine des personnes nayant pas t, l'issue de l'examen de leur demande d'asile, reconnues bnficiaires d'une protection ; la soutenabilit qui impose de matriser la dpense publique en clarifiant les procdures et en repensant les moyens mobiliss.

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Les prconisations de ce rapport

Structures autour de ces principes, les prconisations de notre rapport visent de manire rsolue rformer en profondeur le systme d'asile en France, dans le respect des principes de droit et de protection, avec une exigence d'efficacit et d'quilibre.

Elles s'organisent autour de sept axes :

1. Faciliter l'accs la procdure pour le demandeur d'asile Les dmarches administratives doivent tre allges pour permettre une entre plus rapide dans la procdure. Cela passe par une rvision des rgles en matire de domiciliation, par la dlivrance de documents de sjour adapts la dure de la procdure et par une saisine simplifie de l'OFPRA. Une meilleure prise en compte des vulnrabilits doit tre assure. Certains demandeurs d'asile, marqus par les traumatismes subis ou se trouvant dans une situation particulire, comme les mineurs non accompagns et les femmes victimes de violence, doivent pouvoir tre identifis de manire prcoce dans les meilleures conditions et bnficier de conditions d'accueil adaptes et d'un soutien adquat.

2. Acclrer l'examen de la demande d'asile par l'OFPRA tout en renforant les garanties offertes au demandeur De nouvelles rgles procdurales doivent tre mises en uvre par l'OFPRA, renforant les garanties des personnes, comme la prsence d'un tiers lors de l'entretien, tout en veillant la matrise des dlais ; ce qui suppose de simplifier certaines procdures. Le principe selon lequel l'OFPRA est la seule autorit comptente pour se prononcer sur ce qui relve du fond de la demande et de ses mrites intrinsques doit tre garanti, en se conciliant avec des procdures permettant de dissuader les demandes manifestement trangres un besoin de protection. Dans un souci defficacit et de proximit, nous proposons dexprimenter, moyen terme et dans une ou deux rgions, limplantation dantennes territoriales de lOffice.

3. Faire voluer les voies de recours La Cour nationale du droit d'asile doit poursuivre l'action engage dans la voie de la professionnalisation de son fonctionnement et de la modernisation de ses procdures. L'extension du caractre suspensif du recours devant la CNDA aux demandes d'asile relevant de la procdure acclre pourrait tre prvue, la condition que cette voie de recours puisse s'exercer dans des dlais trs courts. Il pourrait enfin tre envisag, paralllement la dconcentration de lOFPRA, de confier galement titre exprimental le contentieux de lasile la juridiction administrative de droit commun.

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4. Mettre en place un nouveau dispositif dorientation des demandeurs dasile vers leur hbergement Les primo-arrivants qui se prsentent en vue de dposer une demande d'asile peuvent galement solliciter l'aide de l'Etat pour bnficier d'une prise en charge, sous la forme d'un hbergement, d'un accompagnement administratif et social et d'une allocation de subsistance. Dans la majorit des cas, les personnes sont hberges dans le dpartement d'accueil, la rorientation vers d'autres dpartements ou rgions tant trs limite. Ce fonctionnement cre des phnomnes de concentration et de saturation dans certaines agglomrations, entrainant le recours l'hbergement d'urgence (HUDA), notamment sous la forme de places d'htel. Afin de rquilibrer les flux de demande d'asile et de faire jouer la solidarit entre les rgions, il est impratif que l'Etat se dote d'un schma de rpartition territorial. Celui-ci, labor en concertation avec les intervenants locaux, permettrait d'orienter les demandeurs d'asile en fonction du poids accord chaque rgion dans la mission d'accueil (donne dfinie au niveau national), tout en prenant en compte la situation particulire des personnes.

5. Dvelopper une offre unique dhbergement et rduire la par des nuites htelires La redistribution des flux implique celle des places daccueil dont dispose chacune des rgions. Etant donn la polarisation actuelle des lieux d'hbergement, il faudra un rquilibrage dampleur. Cette volution doit intervenir dans le cadre d'une remise en cause de la mobilisation de places d'htel pour accueillir les demandeurs d'asile (6 000 lheure actuelle chaque jour rien quen Ile-de-France). On constate en effet une forte ingalit entre les personnes qui bnficient d'un accompagnement social dlivr par une quipe d'encadrement en centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et les personnes hberges dans des structures (appartements ou htels) qui n'offrent quun accompagnement limit. Toutes devraient avoir accs une aide pour comprendre la logique de la procdure et constituer un dossier, accder une couverture et une prise charge mdicale ou encore scolariser les enfants qui les accompagnent. Il est propos de remplacer progressivement la plus grande part des nuites htelires par des centres dhbergement plus adapts des sjours de longue dure, notamment pour des familles et qui disposeraient dquipes dencadrement, sur le modle des centres daccueil pour demandeurs dasile. Seraient galement prvues, en parallle aux places de CADA existantes, des solutions alternatives aux nuites htelires qui comprendraient un accompagnement social de proximit. Pour offrir une aide administrative et juridique tous les demandeurs rsidant dans ces centres, il sagirait de regrouper une partie des quipes daccompagnement sur des plateformes dpartementales.

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6. Mettre en place une nouvelle allocation plus juste Une autre source d'ingalit, que la rforme doit venir corriger, tient aux allocations verses aux demandeurs d'asile, qui sont diffrentes selon que ces derniers sont hbergs en CADA ou hors CADA. En CADA, les rsidents peroivent une allocation mensuelle de subsistance (AMS), dont le barme varie selon la composition familiale. Les demandeurs d'asile hors CADA touchent quant eux l'allocation temporaire d'attente (ATA), qui n'est verse qu'aux adultes, quel que soit le nombre d'enfants charge. L'ensemble des acteurs de la concertation se sont accords sur la ncessit de familialiser l'ATA, c'est dire de prendre en compte la composition familiale, notamment le nombre d'enfants charge, dans le calcul de l'allocation, sur le modle de l'AMS. De mme, afin d'viter les versements indus et les retards de paiement constats dans la gestion de l'ATA, actuellement assure par Ple emploi, il faut envisager un transfert de cette gestion vers lOffice franais de limmigration et lintgration (OFII), qui gre actuellement le premier accueil des demandeurs d'asile et une partie des orientations vers un hbergement. Les deux allocations devraient, terme, tre fusionnes, dans un objectif de rationalisation et de simplification du systme. Enfin, l'ATA ne doit tre accorde qu' ceux qui ont accept de sinscrire dans le dispositif dhbergement ddi aux demandeurs dasile, de faon donner lobjectif de rorientation toute sa porte.

7. Mieux grer les fins de procdure La concertation a galement permis d'aborder le cas des personnes qui ont obtenu une rponse dfinitive leur demande d'asile. S'agissant des personnes qui la France accorde sa protection au titre de l'asile, l'intgration est un objectif central. Le constat est, cependant, qu'un certain nombre de dmarches, notamment d'accs aux droits civils et sociaux, sont longues et complexes. Les rfugis doivent tre considrs comme prioritaires pour l'accs au contrat d'accueil et d'intgration. L'ensemble des intervenants doivent tre informs des droits confrs aux rfugis et associs par conventions nationales et rgionales. Des centres d'hbergement ddis, les centres provisoires dhbergement (CPH), ont pour mission d'accueillir les plus vulnrables des bnficiaires de la protection et de les accompagner dans leur parcours d'insertion. Pour ceux qui ne sont pas pris en charge dans ces centres, d'autres projets d'accs l'emploi et au logement existent. Leur rpartition est toutefois ingale entre les territoires. Il s'agit par consquent de rquilibrer l'offre de prise en charge de ce public en affectant les places d'hbergement au niveau national, et non plus local. Cela doit s'accompagner d'un meilleur suivi de la gestion de ces centres par les services centraux en charge des rfugis. S'agissant des personnes dboutes du droit d'asile, un traitement diffrenci doit permettre de donner tout son sens la dcision de l'OFPRA ou de la CNDA. Si un certain nombre de ces personnes peuvent tre autorises sjourner en France, notamment pour des raisons de sant, toutes les autres, ds lors quelles font lobjet dune obligation de quitter le territoire, doivent soit bnficier dune aide au retour volontaire, soit tre reconduites la frontire. Dans ce but, en sus des dispositifs existants, il pourrait tre pertinent de crer des centres ddis aux dbouts, offrant un accompagnement tourn vers la perspective de retour.

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Annexe 2. Composition du comit de concertation

Prsidence : Mme Valrie LETARD, Snatrice du Nord M. Jean-Louis TOURAINE, Dput du Rhne Destinataires : M. Luc Derepas, Directeur gnral des trangers en France Mme Brigitte Frnais-Chamaillard, Chef du service de l'asile M. Pascal Brice, Directeur gnral de l'office franais de protection des rfugis et apatrides M. Yannick Imbert, Directeur gnral de l'office franais de l'immigration et de l'intgration M. Michel Lalande, Prfet de la rgion Basse Normandie Mme Fabienne Buccio, Prfte de la Loire M. Philippe Galli, Prfet de Seine-Saint-Denis M. Jean-Franois Savy, Prfet du Morbihan Mme Sabine Fourcade, Directrice gnrale DGCS, ministres sociaux M. Jean-Yves Grall, Directeur gnral DGS, ministres sociaux Mme Marie-Franoise Lavieville, Adjointe au dlgu interministriel lhbergement et laccs au logement (DIHAL), Ministre de lEgalit des territoires et du Logement M. Jean-Pierre Battesti, Inspection gnrale de l'administration M. Florian Valat, Inspection gnrale de l'administration M. Bernard Verrier, Inspection gnrale des affaires sociales M. Yves Bonnet, Inspection gnrale des finances Mme Martine Denis-Linton, Prsidente de la Cour nationale du droit d'asile M. Philippe Leclerc, Dlgu gnral du Haut-commissariat aux rfugis Mme Sylvie Guillaume, Dpute europenne M. Philippe Trimaille, Adjoint au Maire de Mulhouse Mme Catherine DEBROISE, Adjointe au Maire de Rennes M. Jean-Louis Tourenne, Prsident du conseil gnral dIlle et Vilaine reprsente lassociation des dpartements de France M. Jean-Marie SCHLERET, Conseiller municipal dlgu auprs du maire de Nancy, reprsentant de lassociation des maires de France Mme Marie-Nolle SCHOELLER, Adjointe au maire de Besanon

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M. Florent Guguen, Directeur de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Philippe Ellias de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Jean-Marie Boutiflat de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Bruno Arbouet, Directeur gnral d'ADOMA M. Pierre Henry, Directeur gnral de France Terre d'Asile M. Jean-Franois Ploquin, Directeur gnral de Forum Rfugis M. Jean-Marie Oudot, Directeur gnral de Coallia M. Pierre Salignon, Directeur gnral de Mdecins du Monde M. Jean-Claude Mas, Secrtaire gnral de La Cimade M. Bernard Thibaud, Secrtaire gnral du Secours catholique Mme Juliette Laganier, charge de mission la direction des affaires sociales, Croix rouge franaise

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