Tableau de Bord Administracio Publica PDF

Centre danalyse stratgique
DCEMBRE 2010
>
conomie - Finances
Tableau de bord de lemploi public

Situation de la France et comparaisons internationales
Amlie Barbier-Gauchard Annick Guilloux Marie-Franoise Le Guilly
www.strategie.gouv.fr
Centre danalyse stratgique - 18, rue de Martignac - 75700 Paris SP 07 - Tl. 01 42 75 60 00 - strategie@strategie.gouv.fr
Ce travail a bnfici de lappui de Marie-Ange Guimelli et Bndicte Matre

Copyright : Centre danalyse stratgique 2010. Toute demande de reproduction ou traduction, partielle ou en totalit de ce texte, doit tre adresse Jean-Michel Roull, Responsable de la communication, Centre danalyse stratgique, 18, rue de Martignac, 75007 Paris - Mail : jean-michel.roulle@strategie.gouv.fr
Table des matires

Introduction - Une approche comparative de la situation de lemploi public ..........9 Chapitre 1 - Structure et rpartition des emplois publics ..................................................13
Principaux enseignements ..............................................................................................................14
1 g Quels moyens humains consacrs aux services publics ? ........................................16

1.1. Les effectifs de lemploi public ............................................................................................16
Encadr mthodologique : La comptabilisation de lemploi public Emplois dans les APU pour 1 000 habitants depuis 30 ans (1978-2008) Emplois dans les APU pour 1 000 habitants depuis 15 ans (1993-2008) Emplois dans les APU en % des 15-64 ans (2008) Emplois dans les APU en % de lemploi total (2008) Emplois dans ladministration gnrale pour 1 000 habitants depuis 15 ans (1993-2007) Emplois dans les services dits administrs (publics et privs) pour 1 000 habitants depuis 15 ans (1993-2007)
1.2. La dpense lie lemploi public ........................................................................................18

Dpense de rmunration publique en % du PIB (2008) Dpense de rmunration publique en % du PIB depuis 15 ans (1993-2008) Dpense relle de rmunration publique par emploi public depuis 15 ans (1993-2008) Dpense relle de rmunration publique par habitant depuis 15 ans (1993-2008) Relation entre la part de lemploi public dans lemploi total et le poids des rmunrations publiques dans le PIB (2008) Relation entre la part de lemploi public dans lemploi total et le poids des rmunrations publiques dans les rmunrations totales (2008)
2 g Quelle conception du rle des administrations publiques et quel mode de gestion ? ............................................................................................................20
2.1. Les dpenses publiques par nature ....................................................................................20
Dpenses publiques en % du PIB depuis 15 ans (1993-2008) volution compare de la croissance de la population, du PIB et des dpenses publiques depuis 10 ans (1998-2008) Dpenses publiques par nature en % du PIB (2008) volution des dpenses publiques par nature en points de PIB depuis 10 ans (1998-2008) Prestations sociales (hors transferts en nature) en % du PIB depuis 15 ans (1993-2008) Relation entre la part des dpenses sociales dans le PIB et le poids des dpenses publiques dans le PIB (2008) Relation entre la part des dpenses de rmunration publique dans le PIB et le poids des dpenses publiques dans le PIB (2008) Relation entre le taux dadministration et le poids des dpenses publiques dans le PIB (2008)
Dcembre 2010
2.2. Sous-traitance et transferts en nature ..............................................................................23

Poids et composition des dpenses directes de fonctionnement en % du PIB (2008) Consommations intermdiaires en % des dpenses directes de fonctionnement depuis 10 ans (1998-2008) Dpenses directes de fonctionnement en % du PIB depuis 15 ans (1993-2008) Dpenses de consommations intermdiaires en % du PIB depuis 15 ans (1993-2008) Dpenses de transferts en nature en % du PIB depuis 15 ans (1993-2008) Poids et composition des dpenses directes et indirectes de fonctionnement en % du PIB (2008) Dpenses directes et indirectes de fonctionnement en % du PIB depuis 15 ans (1993-2008) Arbitrage entre production directe et sous-traitance (2008) Arbitrage entre production directe et production indirecte (2008)
3 g Pour quelles fonctions ? ................................................................................................................26

3.1. Lemploi public par fonction ..................................................................................................26
Encadr mthodologique : Lemploi public par fonction Rmunrations publiques par fonction en % du PIB (2008) Estimation de lemploi public par fonction en % des 15-64 ans (2008) Pour chaque fonction : rmunrations publiques en % du PIB (2008) Pour chaque fonction : estimation de lemploi public en % des 15-64 ans (2008) Quelques grands arbitrages dans lallocation des moyens humains des administrations publiques (2008)
3.2. Les dpenses publiques par fonction ................................................................................30

volution des principales fonctions des dpenses publiques en points de PIB depuis 10 ans (1998-2008) volution des dpenses publiques par fonction en points de PIB depuis 10 ans (1998-2008)
4 g Quels niveaux daction ? ................................................................................................................31

4.1. Lemploi public par niveau dadministration ..................................................................31
Rmunrations publiques par niveau dadministration en % des rmunrations totales verses (2008) volution de la structure de l'emploi public par niveau d'administration en points de l'emploi public total depuis 10 ans (1998-2008) volution de la part de l'emploi public par niveau d'administration depuis 10 ans (1998-2008) volution du taux d'administration par niveau d'administration depuis 10 ans (1998-2008) Contribution des diffrentes fonctions l'volution du taux d'administration au niveau central depuis 10 ans (1998-2008) Contribution des diffrentes fonctions l'volution du taux d'administration au niveau local depuis 10 ans (1998-2008) Centralisation de lemploi public et taux dadministration (2008) volution de la centralisation de lemploi public et du taux dadministration depuis 10 ans (1998-2008)
4.2. Les dpenses publiques par niveau dadministration ................................................34

Dpenses publiques par niveau dadministration en % du PIB (2008) Dpenses publiques par niveau dadministration en % des dpenses publiques totales (2008) volution des dpenses publiques par niveau dadministration en points des dpenses publiques totales depuis 10 ans (1998-2008) volution des dpenses publiques par niveau dadministration en points des dpenses publiques totales depuis 10 ans (1998-2008) volution des dpenses publiques par niveau d'administration en points de PIB depuis 10 ans (1998-2008)
TABLEAU DE BORD DE LEMPLOI PUBLIC
Table des matires
Chapitre 2 - ducation ..................................................................................................................................37

1 g Les moyens humains dans lducation
................................................................................40
1.1. Lemploi total (public et priv) dans lducation ..........................................................40

Encadr mthodologique : Lemploi dans lducation Emploi total (public et priv) dans l'ducation pour 100 lves/tudiants depuis 15 ans (1992-2007) Emploi total (public et priv) dans l'ducation pour 1 000 habitants depuis 15 ans (1992-2007) Emploi total (public et priv) dans l'ducation en % des 15-64 ans depuis 15 ans (1992-2007) Poids du financement public de l'ducation en % de la dpense totale d'ducation (2007) Encadr mthodologique : la recherche de lemploi public dans lducation Estimation de lemploi sur financement public dans l'ducation pour 1 000 habitants depuis 5 ans (2003-2007) Estimation de lemploi des APU dans l'ducation pour 1 000 habitants depuis 15 ans (1992-2007) Estimation de lemploi sur financement public dans l'ducation pour 100 lves/tudiants depuis 5 ans (2003-2007) Estimation de lemploi des APU dans l'ducation pour 100 lves/tudiants depuis 15 ans (1992-2007)
1.2. Lemploi enseignant ..................................................................................................................43

L'emploi enseignant en % des 15-64 ans par type d'tablissement (2007) L'emploi enseignant pour 1 000 habitants par type d'tablissement (2007) Taux d'encadrement par type d'tablissement (2007) Taux d'encadrement (public et priv) par niveau scolaire (2007) Taux d'encadrement (tablissements publics) par niveau scolaire (2007) Dpenses auxiliaires dans les tablissements (publics et privs) denseignement primaire, secondaire et post-secondaire non tertiaire en euros par lve (2007) Rpartition du personnel enseignant par niveau dadministration (2008) volution de la rpartition des enseignants par niveau dadministration depuis 10 ans (1998-2008) volution des effectifs enseignants par niveau dadministration en milliers depuis 10 ans (1998-2008)
2 g Le cot de lducation......................................................................................................................46
2.1. Dpense par lve/tudiant et rmunration des enseignants ..............................46
Primaire : dpenses par lve et par nature en dollars PPA (2007) Primaire : dpenses par lve en euros PPA depuis 6 ans (2001-2007) Secondaire : dpenses par lve et par nature en dollars PPA (2007) Secondaire : dpenses par lve en euros PPA depuis 6 ans (2001-2007) Suprieur : dpenses par tudiant et par nature en dollars PPA (2007) Suprieur : dpenses par tudiant en euros PPA depuis 6 ans (2001-2007) Salaire statutaire annuel des enseignants des tablissements publics aprs 15 ans d'exercice (2007) Rapport entre le salaire statutaire annuel des enseignants des tablissements publics aprs 15 ans d'exercice et le PIB par habitant (2007) Enveloppe initiale et finale provenant des diffrents niveaux dadministration en % de le lenveloppe totale tous niveaux confondus (2007) Rmunrations publiques dans lducation par niveau dadministration (2008)
2.2. La dpense publique dducation ........................................................................................48

Dpenses publiques d'ducation en % du PIB depuis 15 ans (1992-2006) Dpenses dducation des APU en % du PIB depuis 15 ans (1992-2007) Dpenses publiques d'ducation en % du PIB (2006) : comparaison de deux sources
Dcembre 2010
Chapitre 3 - Sant et action sociale ....................................................................................................51

1 g Les moyens humains dans la sant et laction sociale ................................................54

1.1. lments de mthode ................................................................................................................54
Encadr mthodologique : Lemploi dans la sant et laction sociale Htrognit des donnes concernant lemploi dans la sant et laction sociale (2007) Htrognit des donnes concernant les dpenses publiques de sant (2007)
1.2. Lemploi total (public et priv) dans la sant ..................................................................56

Emploi total (public et priv) dans la sant et laction sociale pour 1 000 habitants depuis 15 ans (1993-2007) Professionnels dans la sant et laction sociale pour 1 000 habitants depuis 15 ans (1993-2007) Personnel hospitalier pour 1 000 habitants depuis 15 ans (1993-2007) Mdecins en activit pour 1 000 habitants (2007) Infirmiers en activit pour 1 000 habitants (2007)
1.3. Lemploi public dans la sant ................................................................................................58

Encadr mthodologique : la recherche de lemploi public dans la sant et laction sociale Estimation de lemploi dans les APU dans la sant pour 1 000 habitants depuis 15 ans (1993-2008) Rmunrations publiques dans le secteur de la sant en % du PIB depuis 15 ans (1993-2008) Poids et composition des dpenses publiques de fonctionnement dans le secteur de la sant en % du PIB (2008) volution des rmunrations et des consommations intermdiaires dans le secteur de la sant en points de PIB depuis 10 ans (1998-2008) Poids des rmunrations publiques et des dpenses publiques de sant (2007) Estimation de lemploi sur financement public dans la sant et laction sociale pour 1 000 habitants (2007) Rpartition du personnel soignant par niveau d'administration en % du total du personnel soignant (2008) volution de la rpartition du personnel soignant par niveau d'administration en % du total du personnel soignant depuis 10 ans (1998-2008) volution des effectifs du personnel soignant par niveau d'administration en milliers depuis 10 ans (1998-2008)
2 g Le cot de la sant ............................................................................................................................62

Dpenses publiques de sant en % du PIB depuis 15 ans (1993-2008) Dpenses publiques de sant par habitant en euros constants depuis 10 ans (1998-2008) Dpenses publiques et prives de sant en % du PIB (2007) Dpenses publiques et prives de sant par habitant en euros constants (1995 et 2007) Dpenses publiques et prives de soins au titre des particuliers et de la collectivit en % du PIB (2007)
Table des matires
Chapitre 4 - Protection sociale................................................................................................................65

1 g Lemploi public dans la protection sociale ............................................................................67

Encadr mthodologique : Lemploi public dans la protection sociale Estimation de lemploi des APU dans la protection sociale pour 1 000 habitants depuis 15 ans (1993-2008) Rmunrations publiques dans la protection sociale en % du PIB depuis 15 ans (1993-2008) Encadr mthodologique : Lemploi public par branche dans la protection sociale Rmunrations publiques par branche dans la protection sociale en % du total des rmunrations publiques dans la protection sociale (2008) Estimation par branche de lemploi des APU dans la protection sociale pour 1 000 habitants (2008) Poids et composition des dpenses publiques de fonctionnement dans la protection sociale en % du PIB (2008) volution des rmunrations et des consommations intermdiaires dans la protection sociale en points de PIB depuis 10 ans (1998-2008) Transferts sociaux en nature en % du PIB depuis 15 ans (1993-2008) Rpartition du personnel de protection sociale par niveau dadministration (2008) volution de la rpartition du personnel de protection sociale par niveau dadministration depuis 10 ans (1998-2008)
2 g Le cot de la protection sociale
................................................................................................71 Dpenses publiques de protection sociale en % du PIB depuis 15 ans (1993-2008) Dpenses publiques de protection sociale par habitant en euros constants depuis 15 ans (1993-2008) Dpenses publiques et prives de protection sociale en % du PIB (2007) Dpenses publiques de protection sociale par branche en % du PIB (2008) Dpenses publiques de prestations chmage par habitant en euros constants depuis 10 ans (1998-2008) Dpenses publiques de prestations chmage par chmeur en euros constants depuis 10 ans (1998-2008) Intensit des dpenses publiques lies la branche chmage (2008) volution compare du taux de chmage et des dpenses publiques lies la branche chmage depuis 10 ans (1998-2008) ................................................................................................................................................................75
Annexes
g Annexe 1 : Politiques demploi public dans quelques pays dvelopps....................77 g Annexe 2 : Prcisions mthodologiques ....................................................................................93
INTRODUCTION
Une approche comparative de la situation de lemploi public

> LEMPLOI PUBLIC COMME VARIABLE DAJUSTEMENT DES FINANCES PUBLIQUES
Face au dficit croissant des finances publiques, la question dune ventuelle sur-administration est souvent pose en France. Elle concerne les leviers daction que doivent privilgier les pouvoirs publics : sagit-il de peser sur les dpenses de fonctionnement ou bien sur les dpenses de transfert, sachant que le poids croissant des dpenses publiques est largement imputable laugmentation de ces dernires (notamment sant et vieillesse) ? Les transformations du secteur public sur le plan international peuvent influencer de faon dcisive les contours et les fonctions de ladministration. Lobservation et limportation de bonnes pratiques structurent de plus en plus les reprsentations de ce qui est souhaitable. Certains pays de lOCDE ont engag au cours des annes 1980-1990 des rformes de la gestion publique particulirement volontaires sur le terrain des principes, appuyes par une rflexion sur le rle de rduction du volume, principalement lie une rduction des fonctions de ltat (privatisation, recours des agences afin de sparer la conception des politiques publiques de leur mise en uvre, sous-traitance, etc.). Dans lensemble, les administrations territoriales ont plutt t pargnes quand elles nont pas vu leurs effectifs crotre. Paralllement, la drgulation dans les fonctions publiques centrales ou fdrales sest accompagne dune croissance des emplois contractuels dans certains pays. Pour rpondre aux nouveaux besoins de services de la population, la stratgie de ltat peut sappuyer sur un redploiement des effectifs au sein des fonctions publiques. Ce redploiement, dans plusieurs pays dvelopps (Canada, Royaume-Uni, Sude, Pays-Bas par exemple), est pass par une premire phase (en moyenne dune dizaine dannes) de rduction trs significative des effectifs, associe la recherche de gains de productivit. Cette phase sest parfois accompagne dune augmentation des consommations intermdiaires due aux phnomnes dexternalisation. Elle a t suivie, dans certains cas, par une priode de rembauche pour renforcer certaines fonctions fortes externalits, sans pour autant renoncer un objectif damlioration de productivit publique.
> LEMPLOI PUBLIC DANS UNE PERSPECTIVE DE COMPARAISON INTERNATIONALE,

UNE TCHE DLICATE
Les comparaisons demplois publics entre pays dvelopps sont dlicates mener. Lhtrognit des modes de gestion, des statuts, des principes budgtaires incite btir un diagnostic en croisant une multitude de critres. Le tableau de bord qui suit a pris le parti de centrer lanalyse sur le concept demploi financ sur ressources publiques, quel que soit son statut juridique. Lemploi du secteur des administrations publiques, tel que le mesure la Comptabilit nationale, constitue le concept statistique qui sapproche le
Dcembre 2010
plus de loptique adopte. Il ne prend nanmoins en compte que lemploi directement rmunr par le secteur institutionnel des administrations publiques. Dautres emplois, notamment dans la mdecine ambulatoire, dans lducation ou dans des entits externalises, ne relvent pas toujours dune rmunration publique directe mais sont in fine financs ou solvabiliss par la puissance publique. Un gain en efficacit est gnralement attendu dune opration dexternalisation, et lon ne saurait assimiler lemploi direct au recours des prestations en sous-traitance. Cependant, dans une optique de comparaison internationale, labsence de prise en compte de ces emplois indirects, cest--dire les emplois privs financs sur fonds publics, pourrait fausser lanalyse. Alors mme que lAllemagne et la France disposent dun systme de sant comportant de nombreuses similitudes dun point de vue institutionnel, lAllemagne apparat de prime abord comme un pays trs faible niveau demplois dans le secteur de la sant publique. Cet cart est rsorb lorsque lon prend en compte loriginalit des circuits de financement public de la mdecine en Allemagne.
> LA DMARCHE ADOPTE

Ce tableau de bord(1) se propose dinformer sur le niveau relatif dadministration de la France par rapport certains pays de lUnion europenne et de lOCDE. Pour ce faire, il compare les niveaux dadministration en termes deffectifs et de dpenses publiques relativement la population totale et par rapport lactivit conomique. Enfin, il examine le niveau dadministration en fonction de lvolution des diffrentes fonctions (ducation, sant, protection sociale, etc.). Ce travail mobilise essentiellement les donnes de lOCDE et dEurostat sur dix-quinze ans (1993-2008 gnralement). Il dbouche sur un premier regroupement sur la base de faisceaux croiss dindicateurs. Le primtre de ltat dans les diffrents pays est dans un premier temps apprhend par le biais de plusieurs indicateurs : le taux dadministration, cest--dire les effectifs du secteur public rapports la population totale ou la population cible de laction publique, le taux de socialisation, cest--dire le poids des dpenses administres par habitant et par rapport au niveau dactivit conomique. Le nombre demploys du secteur public pour 1 000 habitants renseigne sur lampleur du maillage administratif dans les pays et donne une indication sur la taille du secteur public dans la socit. Cet indicateur est dclin selon les diffrentes fonctions (ducation ; sant ; protection sociale ; libert, scurit et justice, dfense) puis, ponctuellement, par niveau dadministration (centrale, fdrale, locale et scurit sociale). Des modifications non ngligeables de lemploi dans les administrations publiques peuvent apparatre compte tenu de changements institutionnels. Par exemple, au Royaume-Uni, certaines universits ont t reclasses dans la catgorie des employeurs privs, ce qui explique en partie une diminution importante des effectifs du secteur public dans les donnes 1980-1990. La sphre dintervention de ltat peut galement tre approche par lanalyse de laffectation des dpenses des fonctions collectives entre secteur public et secteur priv. Nous proposons de la mesurer plus particulirement dans lducation et la sant en mettant en relation le poids des dpenses publiques et le poids des dpenses prives, dune part ; et la ventilation des dpenses publiques entre transferts, fonctionnement, consommations intermdiaires, dautre part.
(1) Actualisation de la premire version ralise par S. Bnard et A. Guilloux sous la direction dO. Passet en 2009.
10
Introduction
> PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS

La considration des divers primtres de financement rend la dmarche plus approchante mais permet de contextualiser la performance des diffrents pays. Pour la France, les rsultats les plus saillants sont les suivants : b Le niveau demploi dans les administrations publiques (centrale, locale, scurit sociale) apparat, en premire approche, lev au regard du nombre dadministrs, sans pour autant se situer dans des zones atypiques. La France dispose notamment dun nombre dagents rmunrs par ltat proche des niveaux britannique ou canadien. b Le niveau globalement important du taux dadministration franais (effectifs du secteur public rapports la population totale ou la population cible de laction publique) relve essentiellement de lemploi dans les services gnraux et beaucoup moins de lemploi dvolu des fonctions spcialises. b Cette position moyenne-haute saccompagne dun faible recours la sous-traitance en comparaison des pays anglo-saxons, ce qui pourrait conduire relativiser le premier classement et ramener la France dans la moyenne. b Nanmoins, le niveau demploi public franais apparat lev lorsque lon prend en compte le nombre de services dutilit gnrale que ltat prend in fine sa charge pour le compte des administrs, travers un subventionnement de loffre ou de la demande. De ce point de vue, la France apparat plus comme un pays socialis que comme un pays administr au sens troit du terme. b Une analyse fonctionnelle plus fine de lemploi public franais montre que le taux globalement lev dadministration peut coexister avec des poches de sous-administration sectorielle ou spatiale. Les secteurs de lducation ou de la sant sont particulirement clairants de ce point de vue puisque des niveaux globalement levs demploi public dans ces deux fonctions peuvent recouvrir des situations de faible encadrement denseignants aux niveaux du primaire ou du suprieur dans lducation ou une trs forte htrognit par profession de sant. b Au-del du constat particulier dun haut niveau demploi sur la fonction services gnraux, il existe des indices concordants dun recours lev des emplois auxiliaires de nature administrative au sein de plusieurs autres fonctions spcialises.
Ce tableau de bord met en dfinitive en lumire le fait que la problmatique de lallocation des ressources humaines au sein de ladministration, et notamment les questions de formation et de mobilit, est au moins aussi dcisive que celle du niveau gnral de lemploi pour gagner en efficacit de production publique.
11
CHAPITRE 1
Structure et rpartition des emplois publics
>
> Economie - Finances
En France, le niveau demploi dans les administrations publiques (centrales, territoriales, de scurit sociale) apparat en premire analyse lev au regard du nombre dadministrs. Il demeure, cependant, assez proche des niveaux qui prvalent dans les pays anglo-saxons et trs en de des ratios dEurope du Nord. Le niveau globalement assez important demploi dans les services gnraux contribue trs largement ce rsultat. Cette position moyenne-haute saccompagne dun faible recours la sous-traitance. Nanmoins, le niveau demploi public franais apparat significatif lorsque lon considre le nombre de services dutilit gnrale (et donc le nombre demplois) que ltat prend indirectement sa charge pour le compte des administrs, travers un subventionnement de loffre ou de la demande. Une analyse fonctionnelle plus fine de lemploi public franais montre que le taux globalement lev dadministration peut coexister avec des poches de sous-administration sectorielle ou spatiale. La rpartition par grandes fonctions de lemploi public en France tend renvoyer limage dun tat gnraliste qui opre peu darbitrage dans laffectation des ressources humaines entre ses principaux objectifs.
13
Dcembre 2010

1. La France en position intermdiaire haute pour son taux dadministration
b Ltude des taux dadministration (nombre demplois publics pour 1 000 habitants) rvle dimportantes disparits entre les diffrents pays de lOCDE. b Alors que le Danemark et la Norvge prsentent un taux dadministration proche de 160 emplois publics pour 1 000 habitants, ce taux se situe un peu plus de 40 pour 1 000 pour le Japon et 50 pour 1 000 pour la Grce ou encore lAllemagne. Le rapport des taux dadministration varie donc de 1 4. b La France, avec prs de 90 emplois publics pour 1 000 habitants se place dans une position intermdiaire haute, comme le Royaume-Uni. b Depuis 15 ans, les taux dadministration apparaissent relativement stables pour la plupart des pays de lOCDE, lexception du Royaume-Uni o le taux dadministration a trs fortement diminu.
2. La France juste derrire les pays nordiques pour le poids de lemploi public dans lemploi total
b Alors que lemploi public reprsente autour de 15 % de lemploi total dans la plupart des pays de lOCDE, la France se distingue clairement avec prs de 22 %, juste derrire la Finlande (24 %), le Danemark (29 %), la Sude (29 %) et la Norvge (30 %). b La France se distingue galement par le niveau relativement lev du taux dadministation dans ladministration gnrale avec plus dun emploi public sur deux qui opre dans ladministration gnrale (en charge des fonctions rgaliennes et des fonctions de redistribution uniquement).
3. et le poids des rmunrations publiques dans le PIB

b Les dpenses de rmunration du personnel varient de 3,5 % au Japon 12,5 % du PIB aux Pays-Bas, soit prs de 4 fois plus. En France, comme dans la plupart des pays de lOCDE, les dpenses de rmunration du personnel reprsentent entre 10 % et 12 % du PIB. b Depuis 15 ans, la part des rmunrations publiques dans le PIB est en sensible diminution en France. Cette volution concide avec celle observe chez la plupart de nos partenaires europens et de lOCDE. b La combinaison dun taux dadministration relativement lev et dun niveau modr de rmunrations publiques en termes de pouvoir dachat place la France en position intermdiaire du point de vue des rmunrations publiques par habitant.
4. Des modes de gestion des services publics trs varis

b Lemploi public et les rmunrations alloues ces emplois ne restituent que partiellement les moyens humains mobiliss au service des administrations publiques. b Une acception plus large, mme si elle demeure approximative, doit tenir compte du fait quil existe des dpenses indirectes de personnel engages travers diverses formes dexternalisation (comme la sous-traitance de services par les administrations publiques ou encore les dpenses alloues des remboursements des producteurs marchands de biens et services fournis par le secteur priv notamment dans la sant, lducation ou encore les transports).
14
b Il apparat finalement que la France a relativement peu recours la sous-traitance (moins de 5 % du PIB) contrairement aux pays anglo-saxons (9 % du PIB aux tats-Unis et au Canada, plus de 12 % au Royaume-Uni) ou encore aux pays nordiques (9 % du PIB en Finlande, en Sude et au Danemark mais seulement 6 % en Norvge) b En revanche, en France, les transferts en nature apparaissent relativement importants (6 % du PIB), juste derrire le Japon (6,5 %), la Belgique (7,5 %), lAllemagne (7,5 %) et les Pays-Bas (10 %). b Une fois considres les dpenses indirectes de personnel, les dpenses directes et indirectes de personnel varient dsormais de 15 % du PIB au Luxembourg 28 % au Danemark, soit presque le double (23,5 % pour la France).
5. Des moyens humains fortement mobiliss dans lducation et la sant

b Alors que lducation, la sant et la protection sociale sont les fonctions qui concentrent lessentiel des emplois publics dans presque tous les pays de lOCDE (entre 45 % et 76 % de lensemble des rmunrations publiques verses), lallocation des moyens humains entre les autres fonctions (services gnraux, affaires conomiques, ordre et scurit ) est beaucoup plus htrogne. b Dans la plupart des cas, lducation reprsente le premier poste en termes de moyens humains mobiliss (de 21 % de lensemble des rmunrations publiques verses pour lAllemagne 42 % en Belgique). Les pays pour lesquels ce nest pas le cas sont des pays o le premier poste est la sant (Finlande, Irlande, Norvge, Royaume-Uni) ou la protection sociale (Danemark, Grce, Sude) ; lducation figurant nanmoins juste aprs. b La sant et la protection sociale suivent immdiatement dans la plupart des pays de lOCDE. En revanche, compars aux autres pays de lOCDE , les moyens humains ddis la sant et la protection sociale apparaissent trs faibles au Japon, aux tats-Unis ou encore au Benelux. Les tats-Unis se distinguent par ailleurs par lintrt port la dfense et lordre et la scurit. b Seuls les tats-Unis (17 %) et la Grce (11 %) consacrent plus de 10 % de lensemble des rmunrations publiques verses la dfense, la moyenne se situant autour de 6 % pour les autres pays de lOCDE. b De la mme faon, seuls le Japon (16 %), lAllemagne (15 %), lEspagne (15 %) et les tats-Unis (15 %) consacrent plus de 15 % de lensemble des rmunrations publiques verses lordre et la scurit, la moyenne se situant autour de 9 % pour les autres pays de lOCDE. b La France prsente un profil identique la plupart des pays de lOCDE avec 31 % des rmunrations publiques verses dans lducation ; 18 % dans la sant ; 10 % la protection sociale ; 8 % dans la dfense et 5 % dans lordre et la scurit.
6. Divers degrs de centralisation des moyens humains

b La gestion du personnel apparat relativement dcentralise dans la plupart des pays de lOCDE mais des degrs divers et sous des formes varies. b En dehors de la Grce, du Luxembourg, du Portugal, ou encore de lIrlande o plus de 70 % des rmunrations publiques sont verses au niveau central, les rmunrations publiques savrent gnralement verses des niveaux plus dcentraliss (de 45 % aux tats-Unis plus de 75 % en Allemagne). b La France prsente un profil similaire la plupart des pays de lOCDE avec 52 % des rmunrations publiques verses au niveau central, 25 % au niveau local, 23 % par les administrations de scurit sociale.
15
Dcembre 2010
1 g Quels moyens humains consacrs aux services publics ?

1.1. Les effectifs de lemploi public
ENCADR MTHODOLOGIQUE : LA COMPTABILISATION DE LEMPLOI PUBLIC
Pour apprhender le secteur public, un intrt tout particulier a t port aux nomenclatures par type dacteurs conomiques (nomenclature par secteurs institutionnels en Comptabilit nationale) ou par type dactivits conomiques (nomenclature CITI(2) au niveau international et sa version europenne avec la nomenclature NACE(3)).
(2) Classification internationale type, par industrie, de toutes les branches dactivit conomique des Nations unies. (3) Nomenclature statistique des activits conomiques dans la Communaut europenne.
>
La France dispose dun assez haut niveau demploi public au regard du nombre dadministrs. Avec un taux dadministration (effectifs de lemploi public rapports la population totale) denviron 88,3 pour 1 000 habitants, la France se situe un niveau proche du Royaume-Uni (88,1 ) et sensiblement au-dessus de la Belgique (76 ) ou des tats-Unis (74 ) mais au-dessous des pays nordiques. Les taux dadministration montrent que la taille de ltat est dampleur trs diffrente selon les pays, variant en 2008 de prs de 1 4 pour les APU : 39 au Japon contre 159 en Norvge. La France se situe in fine dans la moyenne haute au regard de ce premier indicateur gnral. Ce ratio a sensiblement progress au cours des dcennies 1970 et 1980. Il est en revanche assez stable depuis 15 ans. Si les taux dadministration ont augment sur longue priode dans nombre de pays dvelopps, lexception notoire du Royaume-Uni, des volutions contrastes peuvent tre observes depuis le dbut de la dcennie 1990. Lorsquon rapporte lemploi public la population en ge de travailler (conventionnellement 15-64 ans), les classements ne sont que trs marginalement modifis. Cet indicateur exprime directement la contribution de lemploi public au taux demploi (emploi total rapport la population en ge de travailler), indicateur phare de la Stratgie de Lisbonne. Lemploi public contribue en France pour 14 points au taux demploi total (de lordre de 64 % en 2008). Cette contribution est identique au Royaume-Uni ou au Canada. Les carts de taux demploi entre ces pays et la France (compris entre 8 et 10 points) relvent donc exclusivement de lemploi priv. A contrario, les carts de taux demploi total entre la France et la Sude, le Danemark ou la Norvge, suprieurs denviron 10 points en faveur des pays du Nord, relvent pour plus des deux tiers de lemploi public.
16
>
Ces fortes disparits dans les performances relatives entre emploi public et priv expliquent les changements significatifs dans le classement des pays lorsque le degr dadministration dun pays est mesur par la part de lemploi public dans lemploi total. Cette mesure, la plus commune, fait remonter dans le classement les pays dont la base productive prive est troite. La France (21 % en 2008) monte dans la hirarchie des pays administrs, du fait de la faiblesse du taux demploi dans les branches marchandes de lconomie, de mme que lEspagne ou lItalie. Les tats-Unis figurent en position mdiane, tandis quun cart significatif de 3-4 points diffrencie la France du Royaume-Uni ou du Canada. La France se caractrise par le niveau de son taux dadministration gnrale, parmi les plus levs des pays dvelopps. Les efforts des pays qui ont comprim leur emploi public sont trs largement concentrs dans ladministration gnrale, cest--dire en charge des fonctions rgaliennes et des actions de redistribution. Il faut noter cependant que les tats-Unis surclassent la France dans la nouvelle nomenclature NAICS (North American Industry Classification System) adopte en 2002. Cet cart important avec lancienne nomenclature provient du fait quune partie de lemploi administratif, support des services publics dducation, a t reclasse en services gnraux. Sur le primtre plus large des services administrs qui recouvre les secteurs ayant vocation dlivrer des services dutilit gnrale, que leur mode de gestion soit priv ou public (administration gnrale, ducation, sant et action sociale), la France figure en position mdiane. Il nexiste pas de lien strict entre le primtre de ces services et le poids de ltat, ce qui signale lhtrognit des arbitrages concernant les modes de gestion de ces services selon les pays. Mme dans un contexte demploi public fortement contraint, ces services tendent globalement se dvelopper en recourant des solutions marchandes.
17
Dcembre 2010
1.2. La dpense lie lemploi public
>
La part leve des emplois publics en comparaison des emplois privs trouve une autre illustration dans le poids important du poste rmunrations publiques en % du PIB. Les dpenses de rmunration publique reprsentent 13 % du PIB, 2 points de la mdiane. Avec un taux dadministration similaire celui de la France, le Royaume-Uni a une part des rmunrations infrieure de prs de 1,5 point du PIB celle de la France. Les dpenses de rmunration dans le PIB de la France restent cependant infrieures de 2 points celles de la Sude et de prs de 5 points celles du Danemark. Depuis plusieurs annes, la part des rmunrations publiques dans le PIB est en sensible diminution en France. Cette volution concide avec celle observe chez la plupart de nos partenaires europens et de lOCDE. La part des rmunrations verses par les administrations sinscrit en effet depuis le dbut des annes 1990 sur une tendance baissire, tout particulirement au Canada, en Finlande, en Norvge, en Sude, en Allemagne, en Autriche ou encore aux Pays-Bas. Seuls lIrlande, la Grce ou encore le Royaume-Uni se distinguent. Le niveau des rmunrations par emploi public en France apparat relativement modr en comparaison internationale, le poids lev des rmunrations en % du PIB relevant davantage dun effet volume (taux dadministration) que dun effet prix (salaires). Le niveau de rmunration par tte (converti en parit de pouvoir dachat) se situe sensiblement au-dessous de la moyenne des pays de lOCDE. La mme modration caractrise les pays dEurope du Nord, le Royaume-Uni ou le Canada, pays taux lev dadministration. La hausse de pouvoir dachat des rmunrations par tte est proche de 1,5 % par an depuis 15 ans et de 1,3 % depuis 10 ans. Cette progression se situe dans la moyenne des pays de lOCDE sur 15 ans et 0,3 point en de de cette moyenne depuis 10 ans.
18
>
La combinaison dun taux dadministration relativement lev et dun niveau modr de rmunrations publiques en termes de pouvoir dachat place la France en position intermdiaire du point de vue des rmunrations publiques par habitant. Cet indicateur pondre chaque emploi de sa valeur en parit de pouvoir dachat. Il prend en compte un certain nombre de diffrences entre pays relevant des carts de qualification ou de dure du travail affectant les emplois publics. Une faible valeur du capital humain ou une forte proportion de temps partiel dans un pays tendront faire rgresser le rang de ce dernier par rapport au classement initial des taux dadministration. La France se trouve nouveau proche des pays anglo-saxons. Le graphique ci-dessus montre que le cot en rmunrations associ aux emplois au sein des administrations publiques tend crotre proportionnellement la part des emplois dans lemploi total. En moyenne, 1 point demploi public supplmentaire induit 0,3 point de rmunrations publiques supplmentaires en % du PIB. La position franaise est conforme cette rgularit contrairement au Danemark, au Portugal ou la Grce. Cette relation tmoigne pour partie du fait quil existe un arbitrage (trade-off) entre niveau dadministration et niveau de rmunrations ou de qualifications publiques. Cette relation peut tmoigner galement du fait quil existe une corrlation positive entre la productivit et le taux dadministration (sans prjuger de la causalit de cette relation, que celle-ci soit le fruit dun impact positif de certaines externalits publiques sur la productivit marchande ou la rsultante dune fiscalit leve qui liminerait les secteurs les moins productifs). En raison de forts effets de structure (qualification, anciennet, dure du travail), les rmunrations par tte sont plus leves dans le secteur public que dans le priv. Ceci explique que le % des rmunrations publiques dans les rmunrations totales soit suprieur au % des emplois publics dans lemploi total pour la plupart des pays. Une galit entre les deux grandeurs quivaudrait une galit des salaires par tte dans les secteurs priv et public. Lcart de rmunration public/priv est plutt plus faible en France que dans nombre de pays, notamment ceux dEurope du Sud. Dans ce groupe, on peut supposer quil existe une asymtrie forte de qualification entre public et priv. Aux Pays-Bas, cet cart est imputable la prise en compte des droits de retraite dans les rmunrations. Toutefois, la France parvient ce rsultat avec une forte exclusion des peu qualifis dans le secteur marchand. Cet effet de composition majore la rmunration moyenne dans le priv. Deux mouvements de sens oppos influencent terme cet indicateur : 1/ la hausse tendancielle du niveau gnral de qualification et 2/ la politique de baisse des charges qui accrot linclusion des nonqualifis dans la sphre marchande.
19
Dcembre 2010
2 g Quelle conception du rle des administrations publiques et quel mode de gestion ?

2.1. Les dpenses publiques par nature
Les arbitrages rcents concernant le primtre de ltat et les modes de gestion ont profondment impact la dpense publique : leffort de consolidation budgtaire est ancien dans certains pays et remonte aux annes 1980 au Royaume-Uni, aux Pays-Bas ou en Irlande. Nanmoins, un effort simultan de matrise des dpenses est observ dans la plupart des pays dvelopps partir de 1993-1995. La priodicit retenue ici restitue lessentiel de ces ajustements.
>
Leffort de matrise des dpenses publiques apparat moins pouss en France que dans dautres pays de lOCDE. Ces dernires annes constituent une priode de consolidation budgtaire, cest--dire de rduction des dficits publics obtenue principalement par une baisse des dpenses publiques, plus ou moins intense selon les pays. La dcrue de la dpense publique rapporte la richesse de la France est moindre que celle de la plupart des pays. Seuls les tats-Unis et le Royaume-Uni ou encore lIrlande voient leurs dpenses publiques crotre en pourcentage du PIB durant la dernire dcennie mais partant de niveaux plus faibles et dun effort de restriction au cours de la priode qui prcdait ; aux tats-Unis, cette drive est le fait de la forte croissance de la fonction Dfense (guerre dIrak) ; au Royaume-Uni, elle marque une relance des dpenses de sant et dducation aprs une phase de forte restriction. En revanche, une tendance similaire est apparue plus rcemment dans certains pays comme lEspagne, la Grce ou encore le Portugal. La croissance des dpenses publiques par habitant se situe nanmoins en France dans la moyenne des pays dvelopps. La plupart des pays qui ont opr des politiques de consolidation budgtaire les ont menes sans que soit rduit le niveau des dpenses publiques par habitant.
20
>
Sources : OCDE, calculs CAS
Dans les pays dvelopps, les efforts de consolidation budgtaire mens depuis 15 ans ont port prioritairement sur les dpenses de prestations sociales et en second lieu sur les dpenses de rmunration. Le reflux des dpenses de scurit sociale est particulirement marqu aux Pays-Bas, en Sude, en Finlande, en Norvge, au Danemark et au Canada. La contribution des dpenses de rmunration la baisse des dpenses publiques montre que les enjeux de rationalisation des services publics ont t particulirement prgnants au cours de la dernire dcennie. Les revenus de la proprit (essentiellement les charges dintrt attenantes la dette publique suite au dsendettement et la baisse marque des taux dans les pays du sud de lEurope aprs le passage leuro) jouent galement un rle cl dans ces ajustements.
21
Dcembre 2010
Les dpenses de transfert et de rmunration contribuent de faon dcisive aux carts des dpenses publiques en proportion du PIB entre pays. Les prestations sociales (hors dpenses en nature) contribuent en moyenne 36 % des carts observs en 2008. Cette composante est la mieux corrle au ratio des dpenses publiques totales dans le PIB. Les transferts au sens large, incluant leur composante en nature et diverses subventions, participent en moyenne aux deux tiers des carts observs. La plus grande part des carts entre pays relve donc de cette catgorie de dpenses. Les rmunrations verses aux salaris des administrations publiques contribuent moindre chelle mais de manire significative aux carts observs entre pays concernant le ratio dpenses/PIB : 36 % des carts observs en 2008 relvent de cette composante. Cette observation statique corrobore ce que lon observe en dynamique sur longue priode concernant la France. Le poids croissant des dpenses publiques (+ 8 points entre 1980 et 2008) est largement imputable en France (pour prs des deux tiers) la hausse graduelle des dpenses de transferts sociaux (en nature ou non, notamment sant et vieillesse). Les rmunrations contribuent pour moins dun demi-point cette drive de longue priode.
>
Il existe une nette dissociation entre le degr dadministration et le degr de socialisation dun pays. Si lon observe bien une assez forte corrlation entre le poids des rmunrations et la part des dpenses publiques dans le PIB, en revanche, le lien entre le taux dadministration (nombre demplois rmunrs sur ressources publiques rapport lensemble de la population) et la part des dpenses publiques dans le PIB est beaucoup plus tnu. Alors que la France et le Royaume-Uni disposent dun taux dadministration similaire, le poids des dpenses publiques rapport au PIB diffre de prs de 4 points. loppos, le Danemark dispose dun ratio de dpenses publiques similaire celui de la France avec 2/3 demplois publics en plus par rapport sa population. Dans cette optique, la France apparat plus socialise quadministre, avec une dpense publique relativement importante par rapport son niveau demploi public en comparaison avec les autres pays. Le degr de corrlation entre la part des dpenses publiques et les autres composantes des dpenses publiques (consommations intermdiaires, revenus de la proprit) est faible (infrieur 10 %). Ce constat doit tre relativis pour linvestissement public, pour lequel existe une corrlation faible mais significative avec lensemble des dpenses.
22
2.2. Sous-traitance et transferts en nature

Lemploi public et les rmunrations alloues ces emplois ne restituent que partiellement les moyens humains mobiliss au service des administrations publiques. Une acception plus large, mme si elle demeure approximative, doit tenir compte du fait quil existe des dpenses indirectes de personnel engages travers diverses formes dexternalisation, notamment : b Les dpenses alloues la sous-traitance de services par les administrations publiques. Si les cots de rmunration comptent pour beaucoup dans les cots de production des biens et des services dans le domaine public, les administrations affectent aussi de manire trs diffrencie selon les pays une partie de leurs ressources la sous-traitance et acquirent, auprs du secteur priv, des biens et des services qui seront utiliss court terme dans la production de services pour les administrations publiques. Les consommations intermdiaires des administrations publiques peuvent tre utilises comme valeur approximative de ce flux. Elles couvrent certaines dpenses dentretien et de fourniture et surtout la facturation des prestations assures par des entits prives pour le compte des administrations. La somme des rmunrations et des consommations intermdiaires constitue les dpenses directes de fonctionnement hors charges dintrt. b Les dpenses alloues des remboursements : il sagit in fine de cots de production de biens et services fournis par le march aux agents privs mais pris en charge par la collectivit : les administrations consacrent une proportion importante de leurs ressources au paiement de biens et de services fournis aux citoyens par des producteurs marchands du secteur priv. Il est possible dvaluer ce montant en ayant recours des donnes mesurant les transferts sociaux en nature par le biais de producteurs marchands. Dans leur majorit, ces dpenses concernent la sant, le logement, le transport et lducation (remboursement aux citoyens de dpenses lies des consultations mdicales prives ou lachat de mdicaments, des chques-service, certaines dpenses auprs de cliniques ou dcoles prives, etc.). La somme des dpenses de fonctionnement et des transferts sociaux en nature est dsigne ici sous la terminologie dpenses directes et indirectes de fonctionnement.
>
La prise en considration des dpenses de sous-traitance (values par les consommations intermdiaires) en plus des dpenses directes de rmunration tend relativiser la position franaise tablie sur la base des seules rmunrations. Les charges directes de fonctionnement reprsentent 17,6 % du PIB en 2008 au lieu de 19,1 % aux tats-Unis, 20,5 % au Canada et 23,3 % au Royaume-Uni. La France se trouve nouveau en position intermdiaire haute, au voisinage des Pays-Bas, du Portugal et de la Norvge, et trs nettement au-dessus du Japon ou de lAllemagne. Cette relative modration tient en France au faible poids des consommations intermdiaires dans les dpenses de fonctionnement des administrations publiques. Les dpenses intermdiaires reprsentent moins de 30 % des dpenses de fonctionnement, contrairement au cas extrme du Royaume-Uni o elles en reprsentent plus de 50 %, ou de pays comme les Pays-Bas, le Canada ou les tats-Unis o elles en reprsentent prs ou plus de 45 %. La faible propension de ladministration franaise sous-traiter saccentue sensiblement depuis 10 ans, au contraire de pays comme lEspagne, lAllemagne, les Pays-Bas, le Canada, le Royaume-Uni ou les tats-Unis qui tendent avoir de plus en plus recours lexternalisation.
23
Dcembre 2010
>
Les dpenses directes de fonctionnement sont relativement stables depuis 15 ans en France. Peu de pays connaissent une hausse de leurs dpenses de fonctionnement sur moyenne priode lexception du Royaume-Uni, du Danemark, de lIrlande et, dans une moindre mesure, de la Belgique. Le Canada et la Sude apparaissent comme des pays de rigueur mais partant de situations plus hautes que la France. LAllemagne et lAutriche connaissent galement une forte rduction de leurs dpenses de fonctionnement partant de situations nettement moins dpensires (sur ce primtre de dpenses comme sur lensemble des dpenses publiques). Le caractre substituable entre les dpenses de rmunration et celles de sous-traitance ne ressort pas avec vidence de lobservation des arbitrages depuis 15 ans. Beaucoup de pays connaissent une hausse du poids de leurs consommations intermdiaires plus importante que celle des rmunrations. Un nombre croissant de pays opte pour des solutions externalises de production pour rpondre la demande publique. Structurellement, les pays anglo-saxons oprent un arbitrage favorable la sous-traitance. Les pays qui ont le plus fortement rduit le poids de lemploi ou des rmunrations publiques dans lconomie nont pas ncessairement accru la soustraitance : lAllemagne ou la Sude ont rduit simultanment la part des rmunrations et des consommations intermdiaires. Simultanment, les transferts sociaux en nature par le biais de producteurs marchands se sont relativement accrus en France. Certaines de ces dpenses (telles que les remboursements des mdecins libraux) peuvent tre assimiles des quasi-concessions de services publics confies des agents privs. La part de ce poste est particulirement leve en Allemagne, en Belgique ou aux Pays-Bas, pays dans lesquels les circuits de financement de lducation ou de la sant apparentent de fait ces services des services publics, mme si premire vue ltat ny consacre directement que peu de moyens humains.
24
>
Si lon largit le concept de dpenses de fonctionnement leur composante indirecte, la France se classe au rang des pays niveau lev de dpenses. Le concept doit tre mani avec prudence : ltat est-il producteur implicite de mdicaments lorsquil rembourse pour partie lusage de ces derniers ? Les carts entre pays qui ressortaient de la seule prise en considration des dpenses de rmunration tendent nanmoins sattnuer sensiblement et certains pays qui paraissaient notoirement sous-administrs se rapprochent de la moyenne (Allemagne) ou la dpassent (Pays-Bas). Mme au regard de cette acception large, la France figure dans une situation proche de celle du RoyaumeUni. Les tats-Unis apparaissent en revanche beaucoup moins administrs que ne le suppose la seule prise en compte de lemploi direct. Au final, la France figure dans le groupe des pays europens qui ont arbitr en faveur de lemploi direct au dtriment de la sous-traitance, la diffrence du Royaume-Uni, du Canada ou des pays du nord de lEurope qui combinent les deux dimensions. En revanche, la prise en compte des transferts en nature montre que ladministration franaise prend sa charge indirectement une partie importante de rmunrations prives (production indirecte).
25
Dcembre 2010
3 g Pour quelles fonctions ?

3.1. Lemploi public par fonction
ENCADR MTHODOLOGIQUE : LEMPLOI PUBLIC PAR FONCTION
La classification par fonction des dpenses des administrations publiques est obtenue partir de la nomenclature COFOG (Classification of the Functions of Government) galement connue sous le nom de CFAP (Classification fonctions des administrations publiques) disponible auprs de lOCDE ou dEurostat. Lvaluation de lallocation des moyens humains dans les administrations publiques par grande fonction ne peut tre quapproximative, faute de disposer dune mesure directe. Deux voies seront privilgies ici. b La premire voie consiste centrer lobservation sur les rmunrations verses par les administrations, lesquelles sont dsagrges par grande fonction. b La seconde voie consiste utiliser linformation contenue dans les rmunrations pour en infrer la structure des emplois par pays. Il faut supposer ici que la structure des rmunrations diffre peu de celle des emplois. Lemploi agrg des administrations publiques tant connu, lemploi dune fonction spcifique sera exprim comme le produit entre lemploi total dans les APU et le % des rmunrations affect cette fonction dans le total des rmunrations des APU. Cette hypothse est videmment sommaire. Elle suppose que les salaires moyens sont proches dune fonction lautre, ce qui, mme en cas de similitude des grilles, ne rend pas compte des carts structurels de qualification. On peut nanmoins considrer que, ainsi construit, lindicateur livrera une approximation du capital humain (sur-pondrant les emplois qualifis), dfaut de fournir une mesure exacte du nombre demplois. En dpit de ses limites, cet indicateur livre une premire photographie globale de la rpartition par pays et par grande fonction des ressources humaines publiques. Il sagit ici dun indicateur de lemploi directement rmunr par les administrations publiques. Les diffrences de modes de gestion peuvent, comme on la vu, conduire sous-estimer lemploi rellement financ par la puissance publique, lorsque les circuits de financement sont plus complexes et passent par une solvabilisation de la demande ou de loffre prive travers des transferts. Cest le cas en particulier de lducation ou de la sant aux Pays-Bas ou en Allemagne, qui sont notoirement sous-estimes dans ce type dapproche. Une tentative dvaluation plus globale est mene en seconde analyse dans le cadre des focus par fonction.
>
La dcomposition des rmunrations publiques par grande fonction montre que la France figure en position mdiane sur les deux fonctions publiques les plus consommatrices de ressources humaines : sant et ducation. Par leur importance, les fonctions services gnraux et dfense dplacent la France vers le haut de la hirarchie. La planche n 1 dtaille le classement de la France concernant la part des rmunrations publiques consacres chaque fonction dans le PIB. Elle apparat en position haute pour un certain nombre de fonctions. Le taux demploi (emploi public/population de 15-64 ans) indique quelle proportion de la population disponible est mobilise sur ces fonctions dintrt gnral. Ce deuxime indicateur reproduit la mme rpartition entre fonctions que le prcdent, mais applique lemploi public dans le secteur des APU, tel que le mesure la Comptabilit nationale. La planche n 2 dtaille le classement de la France par fonction concernant cet indicateur. Ces classements confirment le niveau dadministration lev dans les quatre fonctions mentionnes plus haut.
26
Planche n 1 : Pour chaque fonction, rmunrations publiques en % du PIB (2008)
>
27
Dcembre 2010
Planche n 2 : Pour chaque fonction, estimation de lemploi public en % des 15-64 ans (2008)
>
28
Quelques grands arbitrages dans lallocation des moyens humains des administrations publiques (2008) (sur la base des rmunrations publiques rapportes au PIB)
>
entre grandes catgories dintervention
Regroupement des fonctions Fonctions rgaliennes (au sens large) Dfense + ordre et scurit + services gnraux Fonctions dintervention conomique et sociale ducation + sant + culture et loisirs + environnement + affaires conomiques + quipement et logement + protection sociale Fonctions de dveloppement du capital humain ducation + sant + culture et loisirs + environnement et environnemental
La prsentation ci-dessus agrge un certain nombre de fonctions selon des regroupements qui synthtisent la philosophie dintervention publique des diffrents pays par rapport aux arbitrages moyens des pays industrialiss (indiqus par les axes verticaux et horizontaux). b La France tend socialiser linvestissement dans le capital humain sur le versant de la sant comme sur celui de lducation, contrairement aux tats-Unis ou au Royaume-Uni qui privilgient une des deux dimensions. b La France dveloppe une conception de ltat protecteur plutt passive (redistributive) en comparaison des pays du Nord qui mobilisent beaucoup de moyens humains sur la fonction de protection sociale (cest--dire pour le soutien et laccompagnement actif des personnes en difficult). La France apparat nanmoins en position intermdiaire proche du Royaume-Uni et pourrait se rfrer ce pays en termes de rsultats. Cette action est combine une forte mobilisation de moyens en faveur du capital humain ou environnemental destin lensemble de la population. b Les deux derniers graphiques montrent que la France accumule les modes dintervention plus quelle narbitre entre eux. Elle dveloppe une conception gnraliste ou universaliste de ltat.
29
Dcembre 2010
3.2. Les dpenses publiques par fonction
>
La dcomposition par fonction en % du PIB fait ressortir les grandes orientations de leffort de matrise des dpenses publiques. Lessentiel de cette volution sexplique le plus souvent par une contraction des dpenses lies aux services gnraux (y compris la charge de la dette). La matrise des dpenses de protection sociale intervient aussi de faon significative dans leffort de matrise des dpenses totales. Les dpenses de sant apparaissent a contrario comme la composante dont le dveloppement tend structurellement faire progresser le poids des dpenses publiques dans le PIB. En comparaison de ces tendances gnrales sur 10 ans, la France se diffrencie par une meilleure matrise des dpenses de services gnraux proprement dits (cest--dire sans les intrts de la dette) en % du PIB, ainsi que par une moindre modration concernant les dpenses de protection sociale : b Seuls le Luxembourg, lAutriche, la Norvge et lAllemagne ont galement russi contenir les dpenses de services gnraux proprement dits. Leffort de contraction des dpenses des services gnraux en % du PIB particulirement pouss au Canada, en Grce et en Belgique est imputable une forte diminution de la charge de la dette. b Les dpenses de protection sociale en France se maintiennent en % du PIB alors quelles rgressent parfois de plus dun point dans certains pays de lOCDE. Les efforts de matrise des dpenses de protection sociale sont particulirement marqus en Norvge, en Allemagne, aux Pays-Bas, en Sude et au Canada. b La France se caractrise par une assez bonne matrise de ses dpenses de sant, en comparaison internationale. b Malgr une baisse des dpenses publiques dans la fonction enseignement, la France reste lun des pays fortes dpenses publiques dducation.
* comprend notamment le fonctionnement des organes excutifs et lgislatifs, affaires financires et fiscales, affaires trangres ; laide conomique extrieure ; les services gnraux ; la recherche fondamentale ; les oprations concernant la dette publique ; les transferts de caractre gnral entre administrations publiques ** comprend notamment la tutelle de l'conomie gnrale, des changes et de l'emploi ; lagriculture, sylviculture, pche et chasse ; les combustibles et nergie ; les industries extractives et manufacturires, construction ; les transports ; les communications Sources : Eurostat, OCDE, calculs CAS 30
4 g Quels niveaux daction ?

4.1. Lemploi public par niveau dadministration
>
Un certain niveau de centralisation de la dpense et de lemploi des administrations publiques. La France est encore marque par un fort degr de centralisation de ses dpenses lorsquon inclut la scurit sociale dans le primtre de ladministration centrale. Lcart nest pas seulement marqu par rapport aux pays tradition fdrale. Les dpenses publiques gres au niveau local apparaissent galement faibles en comparaison de pays comme le Danemark, la Sude, la Finlande ou le Japon. Cette tendance centralisatrice transparat aussi travers le niveau auquel sont imputes les rmunrations publiques. Plus de 50 % des rmunrations relvent de lchelon central et plus de 20 % de ladministration de la scurit sociale. La part des rmunrations gres au niveau local est parmi les plus faibles de lOCDE (seulement 26 %). Des phnomnes de dcentralisation qui saccompagnent le plus souvent dune baisse de lemploi public par habitant au niveau central. La dcentralisation en Espagne, en France, au Portugal et en Belgique sest accompagne dune baisse de lemploi public par habitant. LIrlande et dans une moindre mesure la Norvge ont connu des phnomnes de recentralisation de lemploi public qui sest accompagne galement dune hausse du niveau demploi public par habitant.
Sources : OCDE, calculs CAS 31
Dcembre 2010
>
partir de la nomenclature des dpenses des administrations publiques par fonction, des ajustements de lemploi public au niveau central apparaissent essentiellement dans les fonctions Sant, ducation et dans une moindre mesure dans les Services gnraux et la Dfense.
b Il convient de rappeler que les comparaisons des taux dadministration dans les fonctions Sant et Scurit sociale doivent tre
analyses avec prudence, les concepts, lorganisation des systmes et les financements variant dun pays lautre et dans le temps.
b LIrlande et la Norvge se caractrisent par une recentralisation entre 1998 et 2008 de la fonction Sant associe une forte
hausse de son taux dadministration (+23,9 et +26,8 emplois pour 1 000 habitants respectivement).
b La France, le Portugal et lEspagne ont diminu lemploi public dans la fonction ducation au niveau central sans laugmenter
proportionnellement au niveau local. LItalie a rduit son taux dadministration dans lducation au niveau central et local.
b Laugmentation importante de lemploi public par habitant dans la fonction Scurit sociale au niveau local est rapprocher des
phnomnes de dcentralisation et dactivation des politiques publiques de lemploi.
* et ** : voir tableau p. 30 Sources : OCDE, calculs CAS
32
* et ** : voir tableau p. 30 Sources : OCDE, calculs CAS
>
Le niveau de centralisation de lemploi public nest pas corrl au taux dadministration. On repre trois groupes de pays : b ceux qui prsentent une faible part de centralisation de lemploi public associe un faible taux dadministration (Pays-Bas, Espagne, Japon, tats-Unis, Belgique et surtout Allemagne) ; b en parallle, les pays taux dadministration dans la mme fourchette que le premier groupe sont marqus par une forte centralisation de leur emploi public. La France appartient ce groupe ; b enfin, ceux dont le taux dadministration lev est associ une forte dcentralisation de lemploi public comme le Danemark, la Norvge, la Sude ou encore le Canada. Lexamen des mouvements de dcentralisation sur moyenne priode montre quils nont pas toujours t source dconomie en termes demplois publics. Les dcentralisations franaises entre 1998 et 2008 (notamment les transferts des comptences APA, RMI/RSA) se sont soldes par une diminution du ratio emplois publics sur le nombre dadministrs, contrairement au Danemark. Dune manire gnrale, les pays qui ont augment leur taux dadministration, lont fait en renforant le niveau local. Ceux qui ont diminu le taux dadministration ont plutt agi la baisse sur le niveau central.
Centralisation de lemploi public et taux dadministration (2008) Sources : OCDE, calculs CAS Evolution de la centralisation de lemploi public et du taux dadministration depuis 10 ans (1998-2008) Sources : OCDE, calculs CAS 33
Dcembre 2010
4.2. Les dpenses publiques par niveau dadministration
>
La part des dpenses engages au niveau des organismes de scurit sociale est leve en France en % du PIB. La France est caractrise par une forte proportion des dpenses publiques de scurit sociale dans lensemble de la dpense publique par rapport certains pays (Canada, Danemark, Irlande, Sude, Royaume-Uni et tats-Unis). Cependant, la comparaison doit tre interprte avec prudence. En effet, pour les tats-Unis et le Royaume-Uni, les dpenses de prestations sociales sont prises en charge au niveau central. Certaines prestations sont finances au niveau local pour le Danemark, lIrlande et la Sude. Pour le Canada, ladministration fdrale gre directement certains programmes de prestations sociales. En revanche, pour lAutriche, la Belgique, lAllemagne, lItalie, les Pays-Bas et le Japon, la comparaison des dpenses du niveau administration de scurit sociale avec celui de la France fait sens. Les dpenses de scurit sociale sont entre 1,1 et 1,8 fois plus importantes en France que, respectivement, en Allemagne ou en Espagne. Le basculement des ressources du niveau central vers le niveau local demeure modr en France. Certains pays ont opr un basculement significatif de leurs dpenses du niveau central vers le niveau local (au sens large, en incluant les tats ou les provinces fdrs) au cours de la dernire dcennie. Les transferts raliss entre les deux niveaux dadministration sont modrs mme sils bnficient pour moiti lchelon local, au regard des arbitrages oprs en Espagne, en Italie ou au Danemark.
34
>
Sources : OCDE, calculs CAS Sources : OCDE, calculs CAS 35
CHAPITRE 2
ducation
>
En France, le niveau demplois publics que finance ltat en faveur de lducation se situe globalement un degr intermdiaire au regard des principales conomies trangres, notamment si lon rapporte cet emploi leffectif de population tudiante. En revanche, le nombre denseignants stricto sensu, rapport au nombre dlves ou dtudiants, apparat relativement faible en quivalent temps plein, en particulier aux niveaux du primaire et du suprieur. Des indices concordants signalent une part importante des mtiers auxiliaires ou strictement administratifs dans lducation. Le budget global dans lducation, plutt lev en part du PIB, relve principalement deffets de volume : du nombre demplois enseignants et surtout non enseignants dans lducation, de la part relativement importante de la population en ge dtre duque. Lassez faible niveau de rmunration par tte des enseignants tend en revanche modrer le ratio de dpenses publiques.
37
Dcembre 2010

1. La France en position moyenne basse pour son taux dadministration dans lducation
b Ltude des taux dadministration dans lducation (nombre demplois dans lducation pour 1 000 habitants) rvle dimportantes disparits entre les diffrents pays de lOCDE. b Que ce soit pour 1 000 habitants ou pour 100 tudiants, la France se situe gnralement dans la moyenne (respectivement 30 et 12 %) contrairement des pays comme le Japon qui consacre relativement peu de moyens humains lducation (respectivement 15 et 8 %), ou encore le Danemark, le Royaume-Uni ou la Sude qui mobilisent au contraire des moyens considrables (respectivement entre 35 et 50 et entre 15 et 20 %). b En revanche, depuis 10 15 ans, la France se distingue clairement par la relative stabilit des moyens humains aussi bien dans leur ensemble quau niveau du secteur public, contrairement tous les autres pays, en particulier le Royaume-Uni, lIrlande ou encore le Portugal, qui ont subi des volutions marques (largement expliques par la chute des effectifs dtudiants).
2. Un financement essentiellement public du personnel dans lducation

b En France comme dans la plupart des pays de lOCDE, prs de 95 % du personnel dans lducation est financ sur fonds publics. b Au contraire, dans les pays anglo-saxons (seulement 70 %) ou encore en Allemagne (85 %), le financement priv joue un rle plus important.
3. Une rpartition assez contraste entre administratifs et enseignants

b Une autre source dhtrognit apparat ds lors que lintrt se porte sur le type des emplois dans lducation. b En France comme dans la plupart des pays de lOCDE, les enseignants reprsentent plus de 60 % du personnel. En revanche, les enseignants ne reprsentent que 43 % du personnel dans lducation au Royaume-Uni mais plus de 90 % au Japon, en Grce ou encore en Espagne.
4. Des taux dencadrement relativement homognes

b Malgr ces diverses sources dhtrognit, les taux dencadrement (nombre denseignants pour 100 lves/tudiants) savrent finalement relativement similaires. b En France comme dans la plupart des pays de lOCDE, le taux dencadrement se situe en moyenne autour de 6 enseignants pour 100 lves/tudiants. b Seuls des pays comme le Portugal, la Grce ou encore lItalie prsentent un taux dencadrement suprieur 8 enseignants pour 100 lves/tudiants.
5. mais fortement diffrencis en fonction du niveau scolaire

b Malgr ces fortes similitudes de taux dencadrement, lhtrognit rapparat de faon trs marque et sous plusieurs formes lorsque lexamen se fait par niveau scolaire. b Dune part, cette htrognit concerne le niveau scolaire qui concentre lessentiel des moyens humains (sauf aux tats-Unis o autant de moyens humains sont consacrs aux diffrents niveaux scolaires). b En France comme dans la plupart des pays de lOCDE, les moyens humains sont fortement concentrs dans le secondaire (5 enseignants pour 100 lves dans le primaire, 8 enseignants pour 100 lves dans le secondaire, 5 enseignants pour 100 tudiants dans le suprieur). b En revanche, aux Pays-Bas, cest sur le primaire que les moyens humains sont concentrs (8 enseignants pour 100 lves dans le primaire, 6 enseignants pour 100 lves dans le secondaire, 6 enseignants pour 100 tudiants dans le suprieur).
38
ducation
b Au contraire, en Allemagne et au Japon, cest le suprieur qui absorbe lessentiel des moyens humains (environ 5 enseignants pour 100 lves dans le primaire, 7 enseignants pour 100 lves dans le secondaire, 9 enseignants pour 100 tudiants dans le suprieur). b Dautre part, lhtrognit porte sur le niveau de ce taux dencadrement pour un mme niveau scolaire et peut passer du simple au double voire au triple dun pays lautre. b Dans le primaire, alors que la France ne mobilise qu peine 5 enseignants pour 100 lves (niveau le plus bas des pays de lOCDE), la Grce et lItalie consacrent prs de 10 enseignants pour 100 lves. b Dans le secondaire, la France se situe un niveau intermdiaire avec 8 enseignants pour 100 lves ; loin devant lAllemagne ou les tats-Unis avec seulement 6 enseignants pour 100 lves, et aprs la Grce ou la Sude avec plus de 12 enseignants pour 100 lves. b Cest enfin dans le suprieur que les disparits sont les plus marques entre la Grce (4 enseignants pour 100 tudiants) et la Sude (11 enseignants pour 100 tudiants), la France se situant juste derrire la Grce avec prs de 5 enseignants pour 100 tudiants dans le suprieur (niveau le plus bas des pays de lOCDE).
6. Une gestion des enseignants plus ou moins centralise

b Deux principaux modles semble coexister pour ce qui est du niveau dadministration qui assure la gestion des enseignants. b Dune part, un modle fortement voire totalement centralis comme en Grce o 100 % des enseignants sont grs au niveau central. Juste derrire la Grce figurent le Portugal, lItalie, le Luxembourg et ensuite la France o 82 % des enseignants sont grs au niveau central mme si des transferts de personnel au niveau local ont rcemment eu lieu. b Dautre part, au contraire, les tats-Unis, lAllemagne, le Royaume-Uni, lEspagne ou encore les Pays-Bas sont caractriss par un modle trs dcentralis, hauteur de 100 % aux tats-Unis notamment.
7. La rmunration du personnel enseignant

b En niveau absolu (parit de pouvoir dachat) comme relatif (part de PIB affecte aux rmunrations par enseignant), le salaire des enseignants apparat faible en comparaison internationale. b Si les normes franaises de rmunration paraissent infrieures celles qui prvalent au Royaume-Uni ou en Allemagne, elles sont assez comparables celles de certains pays nordiques (la Sude, la Norvge et moindre gard la Finlande).
8. Le cot de lducation
b En France, comme dans la plupart des pays de lOCDE : 80 % des dpenses totales dducation sont consacres la rmunration des personnels (administratifs et enseignants). Les dpenses publiques dducation reprsentent autour de 6 % du PIB comme dans les pays anglo-saxons (6 % aux tats-Unis et au Royaume-Uni, 7 % au Canada) mais lgrement moins que dans les pays nordiques (7 % en Sude et 7,5 % au Danemark). Depuis 15 ans, les dpenses publiques dducation ont tendance diminuer, lexception du RoyaumeUni (+ 1 point) ou encore aux tats-Unis (+ 0,4 point). b En revanche, la France se distingue clairement par limportance accorde aux dpenses dites non ducatives (dpenses lies des services auxiliaires : transport, restauration et logement assurs par les tablissements). En France, ces dpenses reprsentent plus de 10 % des dpenses totales dducation alors que la moyenne se situe autour de 4 % (niveau le plus lev des pays de lOCDE, juste derrire le Royaume-Uni avec 15 %).
39
Dcembre 2010
1 g Les moyens humains dans lducation

1.1. Lemploi total (public et priv) dans lducation
ENCADR MTHODOLOGIQUE : LEMPLOI DANS LDUCATION
Lemploi dans lducation ne fait pas lobjet dun dcompte homogne et incontestable en termes de comparabilit dun pays lautre. La notion peut tre approche par ttonnements successifs en partant dune acception large pour aller vers des primtres plus troits. Un tel exercice ncessite de recourir un certain nombre dhypothses et de fonctionner par faisceaux dindices convergents, faute de dtenir un indicateur exact et non contestable. Les incertitudes dpendent essentiellement du champ que lon entend saisir et de la source mobilise (ensemble des emplois attachs la fonction dducation, administratifs et enseignants, ou seulement seuls enseignants ; emplois directement rmunrs par ltat ou plus largement tous ceux qui sont financs directement ou indirectement via des subventions par la puissance publique). Cest autour de ces deux clivages que sera opr ici le questionnement sur la taille du systme public dducation en France. La population cible se compose ici des lves/tudiants.
>
Exprim pour 100 lves/tudiants, la situation de lemploi total consacr lducation apparat relativement htrogne puisquil varie du simple au double : de 8,5 % (Japon) 18,8 % (Sude). La France (12 %) se positionne encore une fois dans la moyenne basse compte tenu notamment dune plus forte densit dlves/tudiants. En revanche, lvolution depuis 15 ans apparat beaucoup plus contraste en raison notamment de lvolution simultane de leffectif dlves/tudiants particulirement marque la hausse au Luxembourg, au Danemark, en Finlande et en Norvge et au contraire la baisse au Japon, au Portugal et au Canada. Exprim pour 1 000 habitants, lemploi total consacr lducation apparat encore plus htrogne puisquil varie de 15 (Japon) 50 (Sude), la France (28 ) se situe de nouveau en position intermdiaire tout comme lItalie ou encore lAllemagne. Cependant, depuis 15 ans, la tendance est de nouveau partout la hausse, sauf en Italie et en France o le nombre demplois dans lducation pour 1 000 habitants est rest autour de 28 chaque anne.
40
ducation
La France apparat par ailleurs en position moyenne au regard du nombre demplois privs ou publics dans lducation rapport la population en ge de travailler mais se distingue sur lvolution depuis 15 ans. Cet emploi contribue en effet pour 4,4 points au taux demploi global de lconomie (en quivalent temps plein) comme lAllemagne, le Luxembourg ou encore la Finlande alors quil nest que de 2,5 % au Japon mais de plus de 6 % au Royaume-Uni et en Sude. En revanche, depuis 10 ans, la tendance est partout la hausse (la hausse la plus importante tant constate en Sude, en Grce, ou encore au Royaume-Uni avec une augmentation de prs de 1 point) sauf en France.
>
Dans la plupart des pays de lOCDE, les tablissements dducation sont financs plus de 90 % sur fonds publics. Les pays anglo-saxons sont ceux qui ont le plus dvelopp des circuits de financement priv. LAllemagne finance prs de 20 % de son enseignement sur ressources prives travers une plus forte implication des entreprises, notamment dans les systmes en alternance. Cette notion doit tre dissocie de la part des tudiants ou personnels exerant leur activit dans des tablissements privs (part trs importante par exemple aux Pays-Bas ou en Belgique), lesquels sont majoritairement financs sur ressources publiques.
ENCADR MTHODOLOGIQUE : LA RECHERCHE DE LEMPLOI PUBLIC DANS LDUCATION

Lemploi public dans lducation ne sobtient pas directement. Pour lvaluer, deux principaux indicateurs ont t retenus. b Dune part, lindicateur Estimation de lemploi sur financement public dans lducation qui combine linformation contenue dans les donnes prcdentes pour en infrer une notion demploi sur financement public et sobtient de la faon suivante : [emploi de la branche ducation (enseignants et administratifs publics et privs)] x [% de financement dorigine publique] b Dautre part, lindicateur Estimation de lemploi des APU dans lducation qui se rapporte la fonction enseignement des APU donne par la nomenclature COFOG. Cette seconde estimation de lemploi public au sens large (enseignants + administratifs) consiste croiser les donnes relatives aux rmunrations verses par les APU dans le cadre de la fonction Enseignement avec celles relatives lemploi dans les APU. Lemploi dans lducation est alors dfini par : [% des rmunrations dans la fonction Enseignement] x [emploi total APU (voir chapitre 1)]
41
Dcembre 2010
>
Exprim pour 1 000 habitants, lemploi public consacr lducation varie de 10 (Japon) 48 (Sude) ou de 10 (Grce) 40,5 (Danemark) selon lindicateur retenu, la France (25 ou 28,5 selon lindicateur retenu) se situe de nouveau en position intermdiaire mais se rapproche sensiblement des tats-Unis ou encore du Canada, du fait de la moindre part de ressources publiques dans le financement de lenseignement dans ces pays. Depuis 10 ans, les volutions constates jusqu prsent sont confirmes lorsquil sagit uniquement des emplois publics dans lducation : la tendance est partout la hausse sauf en France (- 2 points) et en Italie (- 1,5 point). En revanche, des pays comme le Portugal (- 7 points) ou encore lAllemagne (- 2 points) voient leurs emplois publics ddis lducation diminuer sensiblement alors que dans le mme temps le total de leurs emplois dans lducation a augment sur la priode. Exprim pour 100 lves/tudiants, lemploi public consacr lducation varie de 6 % (Japon) 18 % (Sude) ou de 5,5 % (Grce) 16 % (Canada) selon lindicateur retenu. Rapport la population tudiante, lemploi public dans le systme ducatif franais (11 % ou 12 % selon lindicateur retenu) apparat moyen et reste assez proche des taux observs dans la plupart des grands pays dvelopps. Depuis 10 ans, une tendance gnrale la baisse de lemploi public dans lducation est constate, sauf pour certains pays comme le Canada voire lIrlande et les tats-Unis. Au final, le niveau global de lencadrement public de lenseignement en France ne parat pas atypique au regard des principales rfrences internationales.
42
ducation
>
La diffrence entre les deux indicateurs apparat parfois assez marque puisquelle peut atteindre plus de 10 emplois publics pour 1 000 habitants pour certains pays (Grce, Sude et Irlande) ou encore plus de 5 emplois publics pour 100 tudiants pour certains pays (Grce et Irlande). Il ny a en outre aucune rgularit dans un sens ou un autre entre les diffrents indicateurs : dans 50 % des cas, lindicateur Emploi sur financement public dans lducation est suprieur lindicateur Emploi des APU dans lducation (et inversement). Les rsultats diffrent notamment pour dautres pays o le financement de lducation ne passe pas ncessairement par des rmunrations, linstar de lAllemagne.
1.2. Lemploi enseignant
>
Lemploi enseignant, public ou priv, contribue quant lui pour 2,3 points au taux demploi en France. Si lon rapproche ce chiffre des ordres de grandeur avancs prcdemment concernant la fonction Enseignement prise dans sa globalit (4,7 % de contribution de la branche enseignement au taux demploi total et 4,4 % en quivalent temps plein), il faut supposer une part importante demplois dappui de nature administrative et dautres emplois se rattachant la formation continue et non lducation initiale. De surcrot, la dure annuelle effective de travail par enseignant semble faible au regard des normes observes en Europe et dans les autres pays de lOCDE (infrieure dun quart la moyenne). Le resserrement de lanalyse sur le seul personnel enseignant tend faire rgresser la France dans la hirarchie aussi bien des taux dadministration dans le domaine de lenseignement que des taux dencadrement des tudiants. Le nombre denseignants en quivalent temps plein par habitant, quel que soit le statut de ltablissement, se situe en de de ce qui est observ dans les pays dEurope du Nord ou du Sud. Nanmoins, la performance franaise demeure proche de celle de lAllemagne ou du Royaume-Uni. Le taux dencadrement peut se dfinir comme le nombre denseignants pour 100 lves/tudiants. Lorsque lon rapporte lemploi enseignant au nombre des lves/tudiants en quivalent temps plein, le faible niveau global dencadrement enseignant des lves ressort plus nettement encore.
43
Dcembre 2010
La France prsente le taux dencadrement (nombre denseignants pour 100 lves/ tudiants) le plus faible, tous niveaux et tous tablissements confondus (publics et privs) avec seulement 6,1 enseignants pour 100 lves/ tudiants contrairement des pays comme la Sude, la Grce ou encore le Portugal o le taux dencadrement dpasse 9 enseignants pour 100 lves/tudiants. Les grandes caractristiques de la ventilation du nombre denseignants par niveau dtude sont bien connues : b La France dispose dun taux dencadrement relativement faible au niveau du primaire (5 enseignants pour 100 lves). b Elle se situe aussi au bas de lchelle concernant lenseignement suprieur (avec galement 5 enseignants pour 100 tudiants). b Elle dispose, en revanche, dun taux mdian dencadrement des lves au niveau du secondaire (7,5 enseignants pour 100 lves). Ce constat de relativement faible taux dencadrement des lves/tudiants par les enseignants peut tre rapproch des donnes plus globales portant sur lensemble des emplois. Il suppose, pour mettre en cohrence les deux types de classement, que la composante administrative soit relativement importante et probablement notoirement suprieure celle des autres pays de lOCDE. Les principaux constats concernant le taux dencadrement des lves/tudiants demeurent inchangs lorsque lon resserre lobservation sur les tablissements publics.
>
Les dpenses non ducatives lies des services auxiliaires offerts dans les tablissements denseignement primaire et secondaire (cest--dire les services caractre social destins aux lves notamment transport, restauration et logement assurs par les tablissements) savrent en revanche trs leves par rapport aux autres pays : plus de 1 200 euros par lve soit environ dix fois plus quen Espagne ou en Allemagne.
44
ducation
>
La rpartition des comptences en matire denseignement varie fortement suivant les pays. La gestion du personnel dans lenseignement a t dcentralise avec prcaution. Les expriences les plus radicales ont transfr les recrutements vers les collectivits locales ou les coles (Royaume-Uni, Sude). Ainsi, les tats-Unis, lAllemagne, le Royaume-Uni, lEspagne et les Pays-Bas incarnent le modle dune forte dcentralisation en termes de recrutement denseignants. loppos, la France, lItalie ou encore le Luxembourg, bien quayant transfr des comptences dans le domaine de gestion des quipements, restent des pays trs centralisateurs en matire de gestion de lemploi public. Des tats dcentralisateurs-volontaristes qui ont accentu les rformes de dcentralisation dans lenseignement. Le Royaume-Uni, qui illustre le modle de lultradcentralisation, le renforce encore partir de 1996. En 1998, ce pays a adopt des stratgies de lecture et de mathmatiques dans les enseignements primaire et secondaire caractrises par un encadrement des mthodes pdagogiques trs contraignant. Cela a conduit au renforcement des effectifs au niveau local avec un transfert de personnel du central vers le local, mais aussi de nouveaux recrutements. En 1999, lEspagne a galement renforc les comptences de ladministration fdrale en matire de gestion du personnel (transferts de 152 000 agents en 2000). Mais elle a, par ailleurs, continu recruter au niveau fdral aprs ces transferts. Des transferts de personnels ont galement eu lieu en France au profit du niveau local, mais ils ne compensent pas totalement la baisse des effectifs dans lenseignement au niveau central. Pour la France, le transfert demplois du central vers le local a t associ une rduction du personnel denseignement total (diminution de 14 000 agents). Des phnomnes de sous-traitance ont eu lieu dans les domaines en marge des activits pdagogiques (cantine, aide sociale, etc.) qui avaient t transfrs dans les annes 1980.
45
Dcembre 2010
2 g Le cot de lducation
2.1. Dpense par lve/tudiant et rmunration des enseignants
>
Cette planche synthtise deux rsultats bien tays (voir OCDE 2010, Regards sur lducation 2010, Paris, 501 p.) :
b les cots par lve/tudiant sont relativement faibles dans le primaire et le suprieur, en ligne avec les taux dencadrement, dans la
classification de lOCDE comme dans celle dEurostat, qui diffrent notamment pour le Royaume-Uni. Il est toutefois noter que, dans le suprieur, la France tend progressivement rattraper son retard ces dernires annes. Dans le suprieur, les services auxiliaires reprsentent essentiellement des dpenses de R&D.
b la faiblesse de ces cots tient galement au bas niveau relatif de rmunration des enseignants.
46
ducation
>
En niveau absolu (parit de pouvoir dachat) comme relatif (part de PIB affecte aux rmunrations par enseignant), le salaire des enseignants apparat faible en comparaison internationale.
b Le salaire statutaire franais parat notamment sensiblement infrieur celui qui prvaut au Royaume-Uni ou en Allemagne. b En revanche, cette caractristique franaise est commune avec certains pays dEurope du Nord, la Sude, la Norvge et moindre
gard la Finlande.
La rpartition des sources de financement et des dpenses de biens et services ducatifs par niveau dadministration positionne la France comme un pays encore trs centralisateur. b Laffectation des dpenses entre diffrents niveaux est complexe, linstar des circuits de financement entre entits administratives. Lenveloppe finale dcrit le niveau de dpenses aprs consolidation des transferts entre administrations. b En 2007, ladministration centrale franaise reste la fois la principale source initiale (72 % de lenveloppe totale) et la principale instance dpensire finale (71 %) des crdits denseignement, soit linverse de la Belgique. Le Japon est caractris par une forte dcentralisation et dconcentration quil faut cependant pondrer par le faible poids des dpenses publiques denseignement dans ce pays. b La gestion des personnels denseignement demeure du ressort de ladministration centrale, ce qui explique trs largement le poids des dpenses centrales, alors mme que les administrations locales grent lessentiel des autres dpenses de fonctionnement et dinvestissement (coles, collges et lyces). Cette architecture de financement est loin de constituer la rgle en Europe.
47
Dcembre 2010
2.2. La dpense publique dducation
>
Il existe deux sources concernant le chiffrage global des dpenses publiques dducation :
b lune provient de la dcomposition par fonctions des dpenses des administrations publiques (Comptabilit nationale) (source :
dpenses des APU par fonction) ;

b lautre provient des donnes spcialises sur lducation, runies sur une base harmonise par lUNESCO, Eurostat et lOCDE.
Cette base de donnes sert de support la publication de lOCDE Regards sur lducation.
Un niveau relativement lev (proche de 6 %, quelles que soient les sources) mais fluctuant des dpenses publiques dans le PIB en faveur de lducation en France. Comme le Royaume-Uni et la Sude, mais seulement en fin de priode, la France connat des baisses de la dpense publique dans ce secteur.
La France a lgrement baiss sa part de dpense publique dans la fonction Enseignement. En 10 ans, la part en pourcentage du PIB des dpenses publiques en faveur de lenseignement a diminu de 0,5 point. Cette baisse est de mme ampleur que celle observe en Allemagne et en Italie (- 0,4 point) mais est nettement suprieure la moyenne des pays de lOCDE (- 0,2 point). Le recul est particulirement prononc en Norvge (- 1,4 point), au Canada (- 0,92 point) ou en Sude (- 0,75 point) mais partir de niveaux plus levs quen France. La forte baisse constate au Canada est due diffrentes mesures dconomie : gel des salaires, rduction ou gel des subventions de fonctionnement aux tablissements denseignement, suppression des bourses aux tudiants.
48
ducation
Degr dadquation entre sources Selon le primtre pris en compte (notamment le degr dinclusion des services administratifs), des carts significatifs peuvent apparatre. Ces incertitudes portent sur les pays qui sloignent de la diagonale : Canada, Portugal, notamment, et dans une moindre mesure la Grce ou encore la Norvge.
49
CHAPITRE 3
Sant et action sociale
>
Ce chapitre met en vidence la position moyenne de lemploi public dans la sant et laction sociale qui est directement rmunr par ltat en France, avec un peu plus de 15 agents pour 1 000 habitants. Cet indicateur recouvre lemploi hospitalier public. La prise en compte de la mdecine librale, trs largement comprise par des transferts en nature, montre que le secteur public finance indirectement une partie non ngligeable des rmunrations prives. Sur ce primtre largi, la densit des emplois de sant par habitant en France est alors multiplie par deux, soit un effort contributif sur fonds publics proche de celui de lAllemagne, pays pour lequel lemploi public dans la sant directement rmunr sur fonds publics est quasiment inexistant. De surcrot, ladministration de sant en France fait peu appel lexternalisation de services, la diffrence de lIrlande et du Royaume-Uni par exemple. En France, la part des dpenses publiques de sant par habitant qui dfinit le niveau de socialisation, se situe dans la moyenne des pays dvelopps, moyenne nanmoins basse par rapport au niveau des tats-Unis.
51
Dcembre 2010

1. La France en position moyenne haute pour lemploi dans la sant et laction sociale
b Dans les pays de lOCDE, une forte htrognit apparat ds lors que lintrt se porte sur les moyens humains (public et priv confondus, personnel administratif et personnel soignant confondus) au service de la sant : de 20 agents pour 1 000 habitants en Grce plus de 104 agents pour 1 000 habitants en Norvge, la moyenne se situant autour de 54 agents pour 1 000 habitants. b La France se place en position intermdiaire avec 50 agents pour 1 000 habitants comme lAllemagne, lIrlande et, dans une moindre mesure, les tats-Unis et le Canada.
2. Une rpartition assez identique entre soignants et administratifs

b Dans la plupart des pays de lOCDE, les soignants reprsentent entre 90 % et 100 % de lemploi total dans la sant. b En revanche, avec seulement 40 soignants pour 1 000 habitants, la France apparat comme le seul pays de lOCDE o les administratifs sont aussi importants (20 % de lemploi total dans la sant).
3. Mais une importance diffrencie accorde au personnel hospitalier

b Dans les pays de lOCDE, limportance du personnel hospitalier varie de 10 agents hospitaliers pour 1 000 habitants en Grce prs de 25 agents hospitaliers pour 1 000 habitants en Norvge, la moyenne se situant autour de 16 agents pour 1 000 habitants. b De faon gnrale, le personnel hospitalier reprsente entre 15 % et 50 % du personnel soignant, la moyenne se situant autour de 35 %. b Avec prs de 20 agents hospitaliers pour 1 000 habitants, la France se positionne juste derrire la Norvge et le Royaume-Uni et apparat comme le pays o le personnel hospitalier reprsente une part aussi importante du personnel soignant (50 %).
4. Un ratio infirmiers/mdecins trs disparate selon les pays

b Selon les pays de lOCDE, le ratio infirmiers/mdecins est trs contrast avec, aux deux extrmes : b Un groupe de pays forte densit dinfirmiers et faible densit de mdecins (Irlande, Canada) ; b Un groupe de pays faible densit dinfirmiers et forte densit de mdecins (Autriche, Italie, Espagne). b En France, le rapport infirmiers/mdecins est assez faible (un peu plus de 2 infirmiers pour 1 mdecin) comparativement aux Pays-Bas, lAutriche, la Sude, au Royaume-Uni et aux tats-Unis (de 3 4 infirmiers pour 1 mdecin).
52
5. Diffrents degrs de socialisation des dpenses de sant

b Les dpenses de sant (publiques et prives) varient de 16 % du PIB aux tats-Unis 7,5 % du PIB au Luxembourg, la moyenne des pays de lOCDE se situant autour de 9,5 % du PIB. b En revanche, alors que leur financement est assur pour plus de 75 % par le secteur public dans la plupart des pays de lOCDE, le secteur priv finance prs de 55 % des dpenses de sant aux tats-Unis. b La France se situe nouveau en position intermdiaire avec des dpenses de sant (publiques et prives) hauteur de 11 % du PIB et un financement public de prs de 80 % de ces dpenses.
6. Des taux dadministration extrmement htrognes

b Le taux dadministration dans le secteur de la sant (nombre demplois publics de sant pour 1 000 habitants) apparat relativement htrogne puisquil oscille de seulement 0,5 en Allemagne (voir point suivant). b La France se situe dans la moyenne avec 15 emplois publics de sant pour 1 000 habitants. b Par ailleurs, la gestion du personnel de sant est gnralement confie un seul niveau dadministration, soit central soit de scurit sociale.
7. Une vision tronque de la ralit

b Toutefois, dans certains pays de lOCDE, le personnel de sant nest pas forcment salari du secteur public mais pourtant financ sur fonds publics soit par le biais de contrats passs par ladministration avec des fournisseurs de soins privs (modle de contrat public en Allemagne et aux Pays-Bas par exemple) soit par le biais de remboursements publics comme en France et privs comme aux tats-Unis (modle de remboursement). b Pour tenir compte de ces emplois publics indirects, cest--dire ceux financs par transferts sur ressources publiques, il convient de corriger le taux dadministration en le pondrant par le partage public/priv du financement de la sant.
8. Des emplois publics de sant aux emplois de sant sur financement public
b La prise en compte de ces emplois publics indirects confirme lhtrognit puisque le taux dadministration varie dsormais de 21 en Italie prs de 90 en Norvge. b En revanche, le classement des pays de lOCDE se trouve fortement modifi : alors que lAllemagne ou les Pays-Bas apparaissent initialement comme ayant un faible taux dadministration dans la sant, ils prsentent dsormais un niveau identique celui de la France avec 40 emplois publics (directs et indirects) de sant pour 1 000 habitants.
53
Dcembre 2010
1 g Les moyens humains dans la sant et laction sociale

1.1. lments de mthode
ENCADR MTHODOLOGIQUE : LEMPLOI DANS LA SANT ET LACTION SOCIALE
Il est dabord ncessaire de sarrter sur les problmes de dfinition, tant les donnes chiffres montrent des carts importants entre les sources disponibles. Les donnes prsentes couvrent les personnes qui travaillent dans le secteur de la sant mais aussi de laction sociale. Le secteur de laction sociale comprend les soins de longue dure, la puriculture et dautres types de travail social. Ces donnes couvrent les professionnels fournissant des services directs aux personnes ainsi que les personnels administratifs et auxiliaires. La majorit des travailleurs dans le secteur sont des professionnels de sant fournissant des services directs aux patients. Les indicateurs suivants donnent des informations plus dtailles sur les professions cls de sant, notamment les mdecins et infirmiers, les dentistes et les pharmaciens.
>
b Le nombre de mdecins en exercice (gnralistes et spcialistes) est dfini comme le nombre de mdecins dispensant des soins des patients. Beaucoup de pays incluent les internes et rsidents (mdecins en formation). Le nombre des mdecins correspond un dnombrement des personnes, lexception de la Norvge qui dclarait avant 2002 des quivalents temps plein. LIrlande, les Pays-Bas et le Portugal indiquent le nombre de mdecins autoriss exercer (do une surestimation). LEspagne inclut les dentistes et stomatologistes dans le nombre de mdecins (do aussi une lgre surestimation). b Le personnel infirmier en exercice comprend les infirmiers employs et les infirmiers libraux. Dans la plupart des pays, les donnes couvrent les infirmiers qualifis (qui ont un niveau dducation suprieur et assument des tches de plus haut niveau), et les infirmiers auxiliaires qualifis (qui ont un niveau dducation moindre mais qui sont nanmoins reconnus et enregistrs comme infirmiers). Les sages-femmes, les aides-soignants non reconnus comme infirmiers et les infirmiers travaillant dans ladministration ou la recherche sont normalement exclus. Toutefois, la moiti environ des pays de lOCDE englobe les sages-femmes (considres comme des infirmires spcialises) et un certain nombre de pays comptent aussi les infirmires travaillant dans ladministration ou la recherche sans exercer auprs des patients (do une surestimation). LAutriche ne prend en compte que les infirmires travaillant dans les hpitaux (do une sous-estimation). Les chiffres pour lAllemagne nincluent pas environ 250 000 infirmiers (soit 30 % dinfirmiers en plus) qui ont trois annes dducation et fournissent des services aux personnes ges. b Dans les pays ayant une approche mdicalise de la grossesse, les obsttriciens fournissent la majorit des soins. Quand lapproche est moins mdicalise, les sages-femmes sont le principal intervenant, souvent en collaboration avec dautres professionnels de sant comme les gnralistes, bien quon puisse faire appel aux obsttriciens en cas de complications. b Le nombre de dentistes inclut les dentistes salaris et les dentistes libraux. Dans la plupart des pays, les donnes ne couvrent que les dentistes qui dispensent des services directs leurs clients/patients. Ce nest toutefois pas le cas du Canada, de lIrlande, du Portugal et de lEspagne, o les donnes concernent tous les dentistes autoriss exercer (y compris ceux qui nexercent pas). b Le nombre des pharmaciens en exercice correspond aux pharmaciens qui sont autoriss exercer et qui fournissent des services directs aux clients/patients. Ils peuvent tre salaris ou libraux et travailler dans des pharmacies de ville, des hpitaux ou dautres structures. Les aides-pharmaciens et autres employs de pharmacie sont normalement exclus. Les donnes des PaysBas excluent les pharmaciens qui travaillent dans les hpitaux/cliniques (do une lgre sous-estimation). Les donnes du Luxembourg excluent les pharmaciens rmunrs par les hpitaux, mais incluent les employs de pharmacie et les pharmaciens travaillant dans ladministration. En Irlande, les donnes couvrent toutes les personnes inscrites au registre de la Pharmaceutical Society of Ireland, y compris ventuellement des pharmaciens qui ne sont pas en activit. En outre, les chiffres couvrent les aides-pharmaciens, les prparateurs en pharmacie et les mdecins qui dlivrent des mdicaments (environ 140 en 2007), do une surestimation par comparaison avec les donnes fournies par les autres pays. b Malgr ces prcautions dinterprtation, quelques pays prsentent des carts importants dune source lautre parmi lesquels la Belgique, le Royaume-Uni ou lAllemagne.
54
>
55
Dcembre 2010
>
De la mme faon, lvaluation des dpenses publiques de sant ne fait pas consensus. b Les dpenses courantes de sant effectues par les administrations publiques recouvrent les consommations de soins et de biens mdicaux, les soins aux personnes ges en tablissement, les indemnits journalires, les subventions reues par le systme de sant, les dpenses de prvention, de recherche et de formation mdicale, et les cots de gestion de la sant. b En revanche, les dpenses publiques de sant recouvrent les dpenses courantes (y compris la formation brute de capital fixe) en retirant les indemnits journalires, une partie des dpenses de prvention, les dpenses en faveur du systme de soins (recherche et formation mdicales) et en ajoutant les dpenses lies au handicap et la dpendance. Il semble que la dfinition des dpenses publiques de sant utilise par co-Sant pose la question de leur affectation entre dpenses consacres aux indemnits journalires et celles lies au handicap et la dpendance. Cette dernire dpense est particulirement importante aux Pays-Bas et en Allemagne, ce qui peut laisser supposer une minoration des indemnits journalires.
1.2. Lemploi total (public et priv) dans la sant
>
Une densit moyenne demploi dans la sant pour la France, en premire analyse. La densit demploi est en France de 50 emplois (soins et non-soins) pour 1 000 habitants en 2007 (contre 41 en 1993), soit prs de 2 fois plus que lEspagne mais 4 fois moins que la Norvge. Une rpartition entre professionnels de sant stricto sensu et personnel administratif de sant contraste selon les pays. La France se caractrise par une proportion de personnel administratif de sant relativement plus forte que dans tous les autres pays de lOCDE (20 % de lemploi total dans la sant). En France, une densit de professionnels de sant dans la moyenne basse et qui masque une forte htrognit par profession. Avec 40 emplois dans les professions de sant (soins uniquement) pour 1 000 habitants, la France se situe dans la moyenne basse. Elle se distingue par une relative stabilit dans le temps de lemploi dans les professions de sant, contrairement aux autres pays.
56
>
En revanche, la France est caractrise par une densit leve de personnel hospitalier de soins (public et priv). La proportion de personnel hospitalier dans lensemble des professionnels de sant est de 50 %, ce qui correspond 20 agents hospitaliers pour 1 000 habitants (contre 18 dans les annes 1990). Cette proportion est de 5 agents hospitaliers pour 1 000 habitants infrieure celle du Royaume-Uni mais bien suprieure celle de lAllemagne, des tats-Unis et des Pays-Bas, pays qui se sont caractriss par une diminution de la part de cette catgorie de personnel durant les annes 1990. Un nombre de mdecins par habitant dans la moyenne haute mais plutt un dficit dinfirmiers pour la France. Des disparits de densit entre infirmiers et mdecins selon les pays peuvent traduire un transfert de comptences entre infirmiers et mdecins. En France, le rapport infirmiers/mdecins est assez faible (un peu plus de 2 infirmiers pour 1 mdecin) comparativement aux Pays-Bas, lAutriche, la Sude, au Royaume-Uni et aux tats-Unis (de 3 4 infirmiers pour 1 mdecin). Selon les pays, le ratio infirmiers/mdecins est trs contrast avec, aux deux extrmes : un groupe de pays forte densit dinfirmiers et faible densit de mdecins (Irlande, Canada) ; un groupe de pays faible densit dinfirmiers et forte densit de mdecins (Autriche, Italie, Espagne).
57
Dcembre 2010
1.3. Lemploi public dans la sant

ENCADR MTHODOLOGIQUE : LA RECHERCHE DE LEMPLOI PUBLIC DANS LA SANT ET LACTION SOCIALE
De nouveau, lemploi public dans la sant ne sobtient pas directement. Pour lvaluer, deux principaux indicateurs ont t retenus. b Dune part, lindicateur Estimation de lemploi des APU dans la sant et laction sociale qui se rapporte la fonction sant et action sociale des APU donne par la nomenclature COFOG. Cette estimation de lemploi public au sens large (professionnels de sant + administratifs) consiste croiser les donnes relatives aux rmunrations verses par les APU dans le cadre de la fonction sant et action sociale avec celles relatives lemploi dans les APU. Lemploi dans les APU dans la sant et laction sociale est alors dfini par le calcul suivant : [% des rmunrations dans la fonction sant et action sociale ] x [emploi total APU (voir chapitre 1)]. b Dautre part, lindicateur, Estimation de lemploi sur financement public dans la sant et laction sociale qui tient compte la fois des rmunrations publiques verses dans la sant et laction sociale mais galement des consommations intermdiaires. Lobjectif est de tenir compte des circuits diffrents de financement et des organisations du systme de sant propres chaque pays. Cet indicateur permet de mesurer les emplois financs par le secteur public et pas seulement les emplois publics rmunrs. Cet indicateur combine linformation contenue dans les donnes sur le partage entre financement public et priv de la sant et action sociale pour en infrer une notion demploi sur financement public et sobtient de la faon suivante : [emplois (publics et privs) de la branche sant et action sociale] x [% de financement dorigine publique]
>
En premire estimation, le taux dadministration dans la sant se situe en France dans la moyenne. Les statistiques internationales ne fournissent pas de donnes sur lemploi public par fonction. Lemploi public dans la sant est donc ici estim. Il est calcul partir des emplois des APU agrgs, la structure des rmunrations publiques servant de cl de rpartition des emplois publics par fonction. De la sorte, si les rmunrations publiques dans le secteur de la sant reprsentent 15 % des rmunrations, on considre que les emplois publics de sant reprsentent 15 % de lemploi public. Avec un peu plus de 15 agents publics pour 1 000 habitants dans la branche Sant, la France alloue moiti moins de personnes que la Sude, le Danemark ou encore la Norvge. Depuis 15 ans, les volutions par pays sont contrastes : baisse sensible de lemploi public par habitant dans la sant au Danemark malgr une croissance des dpenses de rmunration par habitant dans cette branche ; trs fortes hausses de cet emploi au Royaume-Uni et en Irlande associes la hausse des dpenses publiques de rmunration par habitant dans la sant.
58
>
Les politiques demploi public dans la sant diffrent sensiblement dun pays lautre. LAutriche et le Portugal se singularisent par une forte baisse des rmunrations et des consommations intermdiaires dans la sant. linverse, le Royaume-Uni impute une plus grande part du PIB la fois aux dpenses de rmunration et aux dpenses de consommations intermdiaires. Depuis 10 ans, la France, quant elle, a lgrement augment sa part de PIB pour ces deux dpenses. Le Danemark a compens une partie de la baisse de ses dpenses de rmunration dans la branche Sant, par une augmentation de ses dpenses dexternalisation ; et inversement en Irlande. Cette estimation des emplois publics de sant ne reflte pas le niveau rel dadministration car elle ne tient pas compte de tous les emplois de sant financs par les fonds publics. Lanalyse dune sur ou sous-administration en termes demploi dans la Sant doit considrer la fois le niveau demploi public de la branche et le poids des dpenses publiques de sant dans lensemble des dpenses de sant. Ainsi, le faible niveau demploi public de la sant pour 1 000 habitants de lAllemagne, de la Belgique, du Luxembourg, du Japon et des Pays-Bas sexplique par des circuits diffrents de financement et une organisation du systme de sant propre chaque pays.
59
Dcembre 2010
>
Une tude de lOCDE (Oxley H. et MacFarlan M. (1995), Rforme des systmes de sant : matriser les dpenses et accrotre lefficience, Revue conomique de IOCDE, n 24. 199511, p. 7-62) distingue trois modles dorganisation des systmes de sant :
b le modle public intgr avec un niveau important du personnel de sant salari du public (Royaume-Uni, Finlande, Danemark) ; b le modle de contrat public pass par ladministration avec des fournisseurs de soins privs (Allemagne et Pays-Bas par exemple) ; b le modle de remboursement public comme en France et priv comme aux tats-Unis.
Selon cette classification, on peut reprer deux groupes de pays partir des proportions des transactions des APU dans la dpense publique de sant. Ceux fort taux de dpense de rmunration et ceux fort taux de prestations sociales et transferts sociaux en nature. La France combine le modle public intgr et le modle de remboursement. Pour tenir compte des emplois publics indirects, cest--dire ceux financs par transferts sur ressources publiques, on corrige le taux dadministration en le pondrant par le partage public/priv du financement de la sant. On considre ainsi que si 70 % de la fonction Sant est finance sur fonds publics, alors 70 % de lemploi dans la sant est financ par les administrations publiques. Ce nouvel indicateur, qui largit le primtre de lemploi public (direct et indirect), est plus pertinent dans le cadre des arbitrages budgtaires et du vote des lois de finances.
Cette seconde estimation ramne le taux dadministration de la sant de lAllemagne, des Pays-Bas et de la Belgique dans la moyenne, un niveau proche de celui de la France. La nouvelle approche modifie le classement des pays. Ainsi, elle montre pour lItalie, lEspagne et le Canada une capacit du secteur public fournir des services de sant la population qui devient bien infrieure la moyenne.
Rpartition administrative du personnel de sant et niveau demploi dans le secteur de la sant. Diffrents modles apparaissent :
b Des pays dont les emplois de sant sont rpartis exclusivement sur un niveau dadministration qui sont aussi ceux qui ont un taux relativement lev dadministration dans ce secteur (de 16 33 emplois pour 1 000 habitants). b Les pays qui rpartissent leur systme de sant sur plusieurs niveaux disposent dune part demplois de sant par habitant faible (1 6 pour 1 000 habitants). b La Norvge et le Luxembourg prsentent quant eux une situation tout fait atypique au regard de ces deux indicateurs que sont la rpartition par niveau dadministration du personnel soignant et le taux dadministration dans la sant.
60
Ces diffrentes configurations posent la question de lefficacit des systmes de sant et du partage des emplois entre public et priv financs sur fonds publics. Dautant que certains pays ont fait voluer radicalement lorganisation de la sant. Cest le cas notamment de lIrlande qui a cr le 1er janvier 2005 un organisme national de la sant (the Health Service Executive) qui, de ce fait, constitue la plus grande administration du pays. Cette cration sest traduite par une augmentation des effectifs publics de sant, do un plan de rorganisation en 2008. En Espagne, au contraire, les comptences autrefois dvolues la scurit sociale ont t transfres au niveau fdral partir de 2001, accompagnes dune croissance de lemploi public dans la sant. Pour lAutriche, les volutions demplois par niveau correspondent des rductions et non des transferts deffectifs dun niveau administratif un autre. La lecture compare des deux tableaux pour lIrlande, lEspagne, lAutriche ou encore la Norvge permet en effet de voir dans quelle mesure lvolution des parts demplois publics dans la sant dans les diffrents niveaux administratifs correspond un redploiement des effectifs ou bien une rduction nette des emplois.
61
Dcembre 2010
2 g Le cot de la sant
>
En Comptabilit nationale, une faible hausse de la part des dpenses publiques de sant dans le PIB en France depuis 15 ans... Le poids des dpenses publiques de sant dans le PIB a cr de 0,6 point ces dix dernires annes, passant de 7,2 % 7,8 %, soit une progression peu prs identique celle du Danemark mais largement suprieure celle de lAllemagne ou encore du Portugal. Le Luxembourg et lAutriche ont invers la tendance en diminuant la part de ces dpenses dans le PIB. ... et un taux de socialisation pour la sant lev en France mais plutt bas par rapport aux Etats-Unis, par exemple. En France, en 2008, le poids des dpenses administres par habitant dans la branche Sant est dun peu plus de 2 000 euros (soit environ 60 % de la dpense amricaine par habitant) et de 7,8 % par rapport au niveau dactivit conomique (cest--dire 0,2 point de moins quaux tats-Unis). La hirarchie des pays est lgrement modifie si lon retient le concept de dpense de sant de lOCDE dans co-Sant. Ainsi, avec 2 300 euros par habitant de dpense publique de sant en 2007 (contre 1 800 euros en 1990) et une dpense publique de sant dans le PIB de 9 % (contre un peu plus de 6 % en 1990), la sant apparat fortement socialise en France. La France arrive en deuxime position des dpenses totales de sant dans le PIB du fait dune forte proportion des dpenses publiques de sant.
62
linverse des tats-Unis, la France se caractrise par une trs faible croissance des dpenses prives de sant. Quelques pays se distinguent par une croissance des dpenses prives de sant suprieure celle des dpenses publiques ; cest le cas des Pays-Bas, de la Sude, mais aussi du Canada et de la Belgique.
La France consacre une part des dpenses de soins au titre de la collectivit (prvention) dans le PIB relativement importante. Les tats-Unis se distinguent par une proportion du collectif non ngligeable (environ 2 % du PIB contre 1 % pour la France et peine 0,5 % au Japon).
63
CHAPITRE 4
Protection sociale
>
Comme lAllemagne ou le Portugal, la France prsente un taux dadministration de plus de 8 emplois publics pour 1 000 habitants, niveau relativement faible par rapport aux pays nordiques. Lessentiel des moyens humains de protection sociale est concentr sur trois principaux risques : maladie/invalidit, famille/enfants, vieillesse, qui mobilisent partout plus de 70 % des emplois publics de protection sociale. En revanche, lallocation des moyens humains entre ces trois branches apparat relativement htrogne et rvle deux conceptions radicalement diffrentes des dpenses sociales. Contrairement des pays comme le Royaume-Uni ou le Danemark, la France na que trs peu recours aux consommations intermdiaires, comme la plupart des pays de lOCDE dailleurs. En revanche, les transferts sociaux en nature reprsentent eux seuls prs de 6 % du PIB, la France se situant ainsi dans la moyenne haute des pays de lOCDE, cependant loin derrire les Pays-Bas, lAllemagne ou la Belgique. La France reste lun des pays les moins dcentralisateurs en matire de redistribution des revenus par le biais du niveau de scurit sociale.
65
Dcembre 2010

1. La France en position moyenne basse pour lemploi public dans la protection sociale
b Comme lAllemagne ou encore le Portugal, la France prsente un taux dadministration de plus de 8 emplois publics pour 1 000 habitants, niveau relativement faible par rapport aux pays nordiques. b En France, le taux dadministration dans la protection sociale est 3 fois moins important que dans lducation et 5 fois moins que dans la sant. Il se situe un niveau trs proche de celui de lAllemagne et du Portugal. Le Danemark et la Sude se dmarquent avec un nombre demplois publics dans la protection sociale trs suprieur la moyenne, soit respectivement 43 et 38 pour 1 000 habitants.
2. Une allocation trs htrogne entre les branches de la protection sociale

b Lessentiel des moyens humains de protection sociale est concentr sur trois principaux risques : maladie/invalidit, famille/enfants, vieillesse, qui mobilisent partout plus de 70 % des emplois publics de protection sociale. b En revanche, lallocation des moyens humains entre ces trois branches apparat relativement htrogne et rvle deux conceptions radicalement diffrentes des dpenses sociales. b Dune part, un modle o ltat apparat comme ltat providence dans ses dimensions assurantielles classiques en France et dans les pays du Sud qui consacrent entre la moiti et les deux tiers de leurs ressources humaines de protection sociale la vieillesse. b Dautre part, un modle port par un tat dinvestissement social o les dpenses sociales sont conues comme un investissement et non comme une charge et qui porte un intrt tout particulier lindividu durant son enfance et sa jeunesse, notamment dans les pays du Nord et au Luxembourg, qui consacrent tous au contraire entre la moiti et les deux tiers de leurs ressources humaines de protection sociale la maladie/invalidit et la famille/enfants.
66
Protection sociale
1 g Lemploi public dans la protection sociale
>
La protection sociale est l'ensemble des mcanismes de prvoyance collective qui permettent aux individus ou aux mnages de faire face financirement aux consquences des risques sociaux, c'est--dire aux situations pouvant provoquer une baisse des ressources ou une hausse des dpenses (vieillesse, maladie, invalidit, chmage, charges de famille...). Les prestations sociales proviennent de rgimes organiss collectivement par les administrations publiques et/ou par des conventions collectives. Les risques ou besoins couverts par la protection sociale sont les suivants : sant/invalidit, famille/enfants, chmage, vieillesse, survie, logement et exclusion sociale.
ENCADR MTHODOLOGIQUE : LEMPLOI PUBLIC DANS LA PROTECTION SOCIALE

Pour valuer lemploi public dans la protection sociale, nous avons retenu lindicateur Estimation de lemploi des APU dans la protection sociale, calcul partir du poids des rmunrations publiques verses par les APU dans le cadre de la fonction protection sociale de la nomenclature COFOG par rapport lensemble des rmunrations publiques verses par les APU, que nous avons ensuite rapport lemploi dans les APU. Lemploi dans les APU dans la protection sociale est alors dfini par le calcul suivant : [% des rmunrations dans la fonction protection sociale] x [emploi total APU (voir chapitre 1)].
>
Comme lAllemagne ou le Portugal, la France prsente un taux dadministration de plus de 8 emplois publics pour 1 000 habitants, niveau relativement faible par rapport aux pays nordiques. En France, le taux dadministration dans la protection sociale est 3 fois moins important que dans lducation et 5 fois moins que dans la sant. Il se situe un niveau trs proche de celui de lAllemagne et du Portugal. Le Danemark et la Sude se dmarquent avec un nombre demplois publics dans la protection sociale trs suprieur la moyenne, soit respectivement 43 et 38 pour 1 000 habitants. Depuis dix ans, la tendance est clairement la stagnation du nombre demplois publics ddis la protection sociale dans la plupart des pays de lOCDE mme si les volutions sont dampleur trs diffrente dun pays lautre. Les plus fortes volutions sont constates en Norvge (+ 11 emplois publics pour 1 000 habitants), au Portugal (+ 6 emplois publics pour 1 000 habitants) et en Sude ( 4 emplois publics pour 1 000 habitants). Les volutions constates dans les autres pays sont gnralement assez limites et oscillent entre 0,5 et 2 emplois publics en plus ou en moins. Lhtrognit dans lallocation des moyens humains au service de la protection sociale ainsi que son volution sur 15 ans se retrouvent galement dans le poids des rmunrations publiques dans la protection sociale.
67
Dcembre 2010
ENCADR MTHODOLOGIQUE : LEMPLOI PUBLIC PAR BRANCHE DANS LA PROTECTION SOCIALE

Les statistiques de la protection sociale par branche sont fournies par Eurostat. Par consquent, les tats-Unis, le Canada et le Japon ne sont pas pris en compte dans le classement, faute de donnes. Par ailleurs, les donnes ne sont pas disponibles pour la Belgique et les Pays-Bas. En outre, la rubrique Autres comprend la survie, lexclusion sociale ainsi que toutes les autres prestations sociales non classes ailleurs. Les donnes concernant lAllemagne, lAutriche ou le Danemark sont interprter avec prcaution du fait de limportance de la rubrique Autres qui ne permet pas didentifier clairement laffectation par branche des emplois publics. Par ailleurs, pour valuer lemploi public de protection sociale par principales branches (maladie/invalidit, famille/enfants, chmage, logement, vieillesse, autres), nous avons dfini lindicateur Estimation par branche de lemploi des APU dans la protection sociale. Pour le calculer, nous avons utilis les rmunrations publiques par branche dans la protection sociale donnes par la nomenclature COFOG, que nous avons ensuite exprimes par rapport lensemble des rmunrations publiques verses par les APU puis rapportes lemploi dans les APU. Lemploi par branche dans les APU dans la protection sociale est alors dfini par le calcul suivant : [% des rmunrations par branche dans la fonction protection sociale] x [emploi total APU (voir chapitre 1)].
>
Lessentiel des moyens humains de protection sociale est concentr sur trois principaux risques : maladie/invalidit, famille/enfants, vieillesse qui mobilisent partout plus de 70 % des emplois publics de protection sociale. En revanche, lallocation des moyens humains entre ces trois branches apparat relativement htrogne et rvle deux conceptions radicalement diffrentes des dpenses sociales. Dune part, un modle o ltat apparat comme ltat providence dans ses dimensions assurantielles classiques en France et dans les pays du Sud, qui consacrent entre la moiti et les deux tiers de leurs ressources humaines de protection sociale la vieillesse. Dautre part, un modle port par un tat dinvestissement social o les dpenses sociales sont conues comme un investissement et non comme une charge et qui porte un intrt tout particulier lindividu durant son enfance et sa jeunesse, notamment dans les pays du Nord, au Luxembourg qui consacrent tous au contraire entre la moiti et les deux tiers de leurs ressources humaines de protection sociale la malade/invalidit et la famille/enfants. Seul le Royaume-Uni prsente une allocation relativement quilibre des moyens humains de protection sociale entre ces trois principaux risques. Cette htrognit dans lallocation des emplois publics de protection sociale par branche se retrouve galement dans le poids des rmunrations publiques dans la protection sociale par branche.
68
Protection sociale
>
En France, les dpenses de fonctionnement (rmunrations, consommations intermdiaires et transferts en nature) dans le PIB restent fortes du fait notamment de la croissance des transferts en nature. Contrairement des pays comme le Royaume-Uni ou encore le Danemark, la France na que trs peu recours aux consommations intermdiaires, comme dailleurs la plupart des pays de lOCDE. En revanche, les transferts sociaux en nature reprsentent eux seuls prs de 6 % du PIB, la France se situant ainsi dans la moyenne haute des pays de lOCDE, cependant loin derrire les Pays-Bas, lAllemagne et la Belgique. Sans surprise, les pays qui prsentent une importance forte aux rmunrations et consommations intermdiaires sont aussi ceux pour lesquels les transferts sociaux en nature sont relativement peu prsents comme en Norvge, en Sude, en Finlande ou en Grce. Sur les dix dernires annes, les choix budgtaires dans le domaine social diffrent entre les pays. La France a augment ses dpenses de fonctionnement, moins cependant que le Danemark, le Royaume-Uni, le Portugal, la Grce et lIrlande. Dans le mme temps, lAutriche, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Sude les ont diminues.
69
Dcembre 2010
>
La France reste lun des pays les moins dcentralisateurs en matire de redistribution des revenus par le biais du niveau de scurit sociale. Lorganisation du systme de protection sociale est trs diffrente dun pays lautre. Il est possible de reprer quatre groupes distincts : Le Danemark et la Sude associent un fort taux dadministration dans la fonction Protection sociale (plus de 40 %) et une trs forte dcentralisation. Cette structure est lie au poids des politiques actives en matire de protection sociale (par exemple lAktivering danois), coteuse en personnel de proximit. Le Royaume-Uni, structure administrative comparable, a un taux dadministration dans la protection sociale bien infrieur. La France, lAllemagne et lItalie sont caractrises par une part importante du niveau de scurit sociale associe des taux dadministration moyens, voire faibles, pour lItalie. Enfin, lIrlande et les tats-Unis se distinguent par des structures focalises sur le niveau central pour le premier pays et le niveau fdral pour le second, avec des taux dadministration trs faibles. taux dadministration quasi quivalent, les Pays-Bas, lEspagne et la Belgique se caractrisent par un poids du local moyen. Une croissance forte de la part du personnel de protection sociale au niveau local en France. En France, la croissance des emplois dans la protection sociale est imputable des transferts de comptences entre 1996 et 2006 (APA au 1er janvier 2002, RMI/RMA au 1er janvier 2004) mais aussi, en dbut de priode, une croissance nette des effectifs locaux. LEspagne, dans lobjectif gnral de dcentralisation progressive (voie rapide et voie lente prvues par la Constitution espagnole) vers les communauts autonomes et les communes, a galement augment la part de personnel de protection sociale au niveau local. LAutriche, la Norvge et lIrlande, au contraire, ont consolid les effectifs de protection sociale au niveau central tout en diminuant le taux dadministration.
70
Protection sociale
2 g Le cot de la protection sociale
>
Limportance accorde aux dpenses publiques de protection sociale peut varier du simple plus du double entre des pays comme les tats-Unis, le Canada ou encore le Japon, qui ny quenviron 10 % de leur PIB aux dpenses publiques de protection sociale, et des pays comme la Finlande, la Sude, la France ou encore le Danemark, qui y consacrent plus de 20 %. La France se situe effectivement parmi les pays les plus socialement actifs, au mme titre que les pays du Nord et, dans une moindre mesure, que lAllemagne. Depuis 15 ans, la tendance est nanmoins une sensible diminution dans la plupart des pays de lOCDE, quelques exceptions prs (Portugal, Italie, Japon). Avec une dpense sociale denviron 6 000 euros par habitant, la France se situe dans la moyenne europenne mais sloigne fortement de pays du Nord dont elle tait pourtant trs proche en termes de PIB consacr aux dpenses publiques de protection sociale. Rapporte par habitant en euros constants, lhtrognit apparat beaucoup plus marque entre les pays de lOCDE puisque les dpenses publiques de protection sociale par habitant en euros constants varient denviron 2 500 euros pour des pays comme le Portugal, lEspagne voire le Canada 7 500 euros pour la Sude et le Danemark ou encore plus de 9 000 euros au Luxembourg. La prise en compte des dpenses prives de protections sociale modifie sensiblement le classement des pays de lOCDE mais nivelle lgrement lhtrognit constate partir de ltude des simples dpenses publiques de protection sociale, la France se situant dsormais en premire position avec plus de 30 % de son PIB consacr aux dpenses de protection sociale assures 70 % par des dpenses publiques et 30 % par des dpenses prives. Limportance du financement priv apparat dailleurs fortement marque en Belgique et aux Pays-Bas avec plus de 12 % du PIB mais particulirement faible au Luxembourg notamment avec un peu plus de 3 %. En dehors de ces cas extrmes, le financement priv reprsente gnralement 30 % du financement des dpenses de protection sociale.
71
Dcembre 2010
>
Rappel : Les statistiques de la protection sociale par branche sont donnes par Eurostat. Par consquent, les tats-Unis, le Canada et le Japon ne sont pas pris en compte dans le classement, faute de donnes. Par ailleurs, les donnes ne sont pas disponibles pour la Belgique et les Pays-Bas. En outre, la rubrique Autres comprend la survie, lexclusion sociale ainsi que toutes les autres prestations sociales non classes ailleurs. Par ailleurs sont prises en compte ici des donnes Eurostat, contrairement aux analyses prcdentes qui sappuyaient sur des donnes OCDE, ce qui peut expliquer certaines diffrences dans le classement des pays de lOCDE. Dans la plupart des pays de lOCDE, les dpenses publiques de maladie/invalidit et vieillesse reprsentent plus de 70 % des dpenses sociales. Le Danemark et lIrlande se distinguent par le niveau trs faible des dpenses publiques dans la branche vieillesse. Le Danemark est en revanche le seul pays qui consacre plus de 5 % de son PIB aux dpenses publiques de famille/enfants alors que la moyenne des pays de lOCDE est dun peu plus de 2 %. De la mme faon, le Royaume-Uni est le seul pays qui consacre plus de 1 % de son PIB aux dpenses publiques de logement alors que la moyenne des pays de lOCDE est dun peu plus de 0,3 %. Concernant plus prcisment les dpenses publiques de la branche chmage, rapportes au nombre dhabitants, les dpenses publiques de prestations chmage oscillent entre 400 et 600 euros par habitant dans la plupart des pays de lOCDE. Un certain nombre de pays prsentent toutefois un niveau de prestation chmage particulirement faible comme la Grce, la Norvge, le Royaume-Uni, lItalie ou encore le Portugal. Le Danemark se distingue nouveau avec plus de 800 euros de prestations chmage par habitant, soit deux fois plus que la France qui consacre un peu plus de 400 euros par habitant en prestations chmage. Depuis dix ans, la tendance est clairement la hausse avec un accroissement relativement marqu au dbut des annes 2000 et un recul ensuite dans la plupart des pays de lOCDE.
72
Protection sociale
Rapportes prsent au nombre de chmeurs, les dpenses publiques de prestations chmage par chmeur sont les plus leves au Danemark avec 47 000 euros contre 2 400 euros en Grce ; la France consacrant prs de 15 000 euros par chmeur en prestations chmage. En dix ans, la France a presque doubl ses dpenses de prestation chmage par chmeur puisquelle ne consacrait quun peu plus de 8 000 euros par chmeur en 1998. Cette volution la hausse est galement importante dans un certain nombre de pays de lOCDE comme le Royaume-Uni, lItalie et la Grce. Seuls le Danemark, le Luxembourg, la Norvge et la Sude ont diminu leurs dpenses publiques de prestations chmage par chmeur.
>
Lanalyse du niveau des dpenses publiques de la branche chmage la lumire du taux de chmage rvle des situations relativement atypiques puisquil existe des pays qui prsentent un taux de chmage relativement lev mais un niveau de dpenses publiques de la branche chmage relativement faible (comme le Portugal ou encore lItalie) et des pays qui prsentent un taux de chmage relativement faible et pourtant un niveau de dpenses publiques de la branche chmage relativement lev (comme le Danemark). La France qui affiche un taux de chmage relativement lev, prs de 8 % de la population active, prsente galement un niveau relativement lev des dpenses publiques consacres la branche chmage avec 1,6 % du PIB. Depuis dix ans, les pays de lOCDE qui ont vu leurs dpenses publiques de chmage diminuer sont aussi ceux o le taux de chmage a galement recul.
73
Annexes
>
ANNEXE 1 :
Politiques demploi public dans quelques pays dvelopps

ANNEXE 2 :
Prcisions mthodologiques
75
ANNEXE 1
Politiques demploi public dans quelques pays dvelopps

> PRINCIPALES CARACTRISTIQUES
b Canada : depuis 1990, rduction des effectifs, programmes dincitation au dpart, recours aux agents temporaires, rembauche au niveau fdral. Depuis 1997, gel des salaires, transferts de comptences aux chelons provinciaux et locaux, baisse des subventions et transferts financiers, NTIC, cration de socits dtat, privatisations. b tats-Unis : pas de stratgie fdrale de rduction ni de transfert des effectifs du secteur public, lgre augmentation de lemploi public au niveau des tats fdrs et au niveau local. partir de 2008, situation critique de la couverture des dpenses du secteur public (aux trois niveaux), recours aux agences pour une flexibilit du recrutement et des dpenses (dpenses incompressibles de retraite et de sant), prolongation de deux ans de lge de la retraite taux plein (67 ans). b Pays-Bas : cration de nombreux organismes publics autonomes (droit public et droit priv) et dagences (droit public), rduction des charges administratives et du nombre de fonctionnaires dans le secteur public central avec mesures daccompagnement la reconversion et revalorisation des salaires. Depuis 2007, suspension des privatisations, dparts la retraite non remplacs, dbut de rembauche. b Royaume-Uni : cration dagences mais subordonnes aux ministres, rduction de lemploi dans les entreprises publiques, redploiement sectoriel. partir de 2000, rembauche dans les secteurs sant, ducation et scurit intrieure, contrat de droit commun pour les salaris du secteur public, dsengagement de ltat dans le financement des retraites. b Sude : secteur public important (35 % de la population active), forte proportion de lemploi public dans les collectivits locales, progression des effectifs de ltat depuis 2000 mais baisse dans le secteur Dfense (baisse artificielle par changement de statut des entreprises publiques), importance numrique et poids politique des agences et des organismes publics (98 % des agents publics, concentration des comptences et de lexpertise), alignement des droits et obligations sur ceux du secteur priv par des conventions collectives, disparition des concours dentre, des notions de stabilit de lemploi et de corps de la Fonction publique, gestion des nombreux dparts la retraite partir de 2008.
77
Dcembre 2010
> >
LEMPLOI PUBLIC AU CANADA

Source : Mission conomique
Caractristiques : depuis 1990, rduction des effectifs, programmes dincitation au dpart, recours aux agents temporaires, rembauche au niveau fdral. Depuis 1997, gel des salaires, transferts des comptences aux chelons provinciaux et locaux, baisse des subventions et transferts financiers, NTIC, cration de socits dtat, privatisations.
Organisation du secteur public

Organisation administrative influence par le systme politique du fdralisme canadien avec gouvernements provinciaux distincts
Administration publique : 3 paliers de gouvernement

Gouvernement fdral : ministres, agences dites organismes de service (organismes de services, organismes de service spciaux, organismes de service ministriels), tablissements publics ; fonctions dadministration gnrale et rgimes de retraite Provinces et Territoires (provincial) : gouvernement, parlement ; fonctions dadministration gnrale, retraite, universits et collges, formation professionnelle et coles de mtiers, institutions de services de sant et services sociaux Municipalits (local) : administration gnrale, conseils scolaires Entits particulires Rgime de pensions (Canada), de rentes (Qubec) Administrations des Premires Nations et groupes autochtones
Entreprises publiques fdrales, provinciales ou territoriales, locales : socits dtat (mres ou filiales en
proprit exclusive, socits dans lesquelles le Canada dtient des intrts (rgie partage, socits assujetties la loi sur la faillite et linsolvabilit, organismes internationaux), agents du Parlement (Bureau du Vrificateur gnral)
Historique des rformes

1963 : politique de ramnagement des effectifs (gel des recrutements) Dcennie 1970 : dficits des budgets fdraux pendant 20 ans (28 Mds CAD en 1989-1990) Fin des annes 1980 et dcennie 1990 : resserrement drastique de lappareil gouvernemental et rduction massive de lemploi public fdral [1986 : rapport Nielsen (vice-premier ministre) ; 1993 : loi sur la compression des dpenses publiques), rapport Repenser le rle de ltat avec examen systmatique de tous les programmes et services fdraux ; 1994 : Revue des programmes (Jean Chrtien) Rduction de la taille de la Fonction publique (- 15 000 personnes par an sur 1985-1990, - 15 % par an sur 4 ans partir de 1995) Rduction des budgets ministriels (- 20 % 50 %, restructuration avec passage de 32 20 ministres autour de grands axes (Industrie, Dfense, Environnement, Sant, Citoyennet et immigration, Travaux publics et Services gouvernementaux) Mesures dencouragement de dpart de la Fonction publique (Plan de dpart anticip, PDA), de retraite anticipe (Plan dencouragement la retraite anticipe, PERA), de transition (cadres de direction), de ramnagement ou de rduction des effectifs Rduction de leffectif de la Dfense (- 22 % en 6 ans 1991-1997 ; personnel militaire : - 24 000 en 8 ans 1991-1999 ; personnel civil : - 16 000 en 5 ans 1994-1999)
78
Caractristiques des politiques demploi public
Gel des salaires et de la ngociation collective (pendant 6 ans partir de 1991) Cession de la gestion dinfrastructures et dinstallations (aroports) Diminution des subventions (- 30 % lindustrie laitire en 2 ans, - 60 % aux entreprises en 3 ans) Restructuration des programmes (fusions, regroupements, commercialisations) Baisse des transferts financiers du fdral aux provinces Transferts de responsabilits entre le fdral, les provinces, les municipalits, les agences (socits dtat mres ou filiales en proprit exclusive), le secteur priv (privatisation de certaines activits) 1997 : La Relve (programmes de rembauche dans la Fonction publique) 2007 : nouvelle Revue des programmes (Stephen Harper) sur 4 ans pour accrotre lefficacit des dpenses publiques et la responsabilisation des hauts fonctionnaires sur la gestion de ladministration
Effets de la rforme
Budget fdral en quilibre depuis 1997 (taux de croissance annuel : + 2,6 % ; taux de chmage : + 5,9 % en 1997) Dette nette fdrale : 32,3 % du PIB en 2007 (68,4 % en 1994) Augmentation des dpenses (+ 84,5 % soit 2 fois plus que les dpenses fdrales) et de lendettement des provinces et des territoires en 15 ans (20 % du PIB en 2006 contre 13 % en 1986) Consquences sur lemploi public fdral : pnurie de main-duvre, manque dattractivit, dparts massifs la retraite dici 2012 Rembauche aux niveaux fdral et local
Modalits de gestion des dpenses publiques et des fonctions collectives (Canada) Effectifs et dpenses des administrations publiques
NB : Les services dadministration gnrale ne correspondent pas aux Services gnraux dadministration, ils concernent la sant, les services sociaux, lducation et la formation professionnelle
Emploi
b Niveau : en 1990, 3 millions dagents dans le secteur public. partir de 2000, hausse de lemploi public dans les institutions gouvernementales et les entreprises publiques locales, soit 2,8 millions de salaris en 2000 et 3,2 millions en 2007. Emploi public fdral et provincial fortement rduit (surtout dans les professions techniques et les services gnraux dadministration), emploi public local renforc b Taux dadministration total : 96,5 en 1991 et 84,2 en 2005 (fdral : 14,8 et 11,5 ; territorial : 50 et 43,8 ; local : 31,7 et 28,9) b Part dans lemploi total : 21 % en 1991, 17,4 % en 2005
Dpenses salariales
Baisse lgre de 1991 2005 aux niveaux fdral, provincial, local (rduction deffectifs, nouveaux salaris) mais plus de la moiti des dpenses salariales pour ladministration locale en 2005
Fonctions
b Enseignement et sant de comptence provinciale b Sant et services sociaux en augmentation : 37,9 % des dpenses provinciales et locales, 42,7 % en 2005, compression puis hausse constante depuis 2000
79
Dcembre 2010
b Dfense : effectif infrieur 90 000 hommes en 2007 b Scurit intrieure : compression 3,6 % entre 1991 et 1998, puis augmentation jusquen 2007 de 6,7 % (avec progression 2 fois plus importante du nombre demploys civils), 195 policiers pour 100 000 habitants en 2007 contre 206 en 1975
Transferts deffectifs
Pas de transferts massifs, sauf 9 800 agents pour la nouvelle Agence des services frontaliers du Canada et 22 300 agents pour la fusion des ministres Dveloppement social et Ressources humaines
Flux : Revue des programmes 1994-1999 et nouvelle Revue des Programmes en 2007
b Rduction nette de - 15,5 % de leffectif total public fdral (ministres, agences et socits dtat), de - 21,7 % pour les agences et de 22 % pour les socits dtat b Taux de mouvement : entre 40 % et 76 % selon les entits publiques et les groupes professionnels (techniciens, encadrement) b Taux de dpart la retraite : 3,3 % en 2007 (baby-boomers)
Agences
NB : problme de dfinition et de statistiques
Informations ponctuelles sur diffrents types dagences (organismes constitus par une loi, autres organismes, tablissements publics, organismes de services comme lAgence de la Fonction publique, lAgence canadienne des services frontaliers du Canada, lAgence canadienne dinspection des aliments, lAgence de Revenu du Canada, lAgence Parcs Canada, etc.)
Entreprises publiques
1990-1997 : baisse des effectifs des entreprises publiques de 29 % (365 000 259 000 employs) 2007 : effectifs en hausse (262 000 employs)
Socits dtat
1995-2000 : baisse des effectifs des socits dtat mres de 10 % (77 614 70 395) surtout par changement de statut (rgie partage)
Externalisation partenariat public-priv (PPP)

Depuis 1988, partenariat public-priv (PPP) pour les investissements fdraux dans les secteurs transports, communications et nergie En 2007 : Plan Chantiers Canada de 33 Mds CAD sur 7 ans pour les infrastructures publiques modernes, cration dun Bureau des partenariats public-priv (PPP Canada Inc.) dot de 25 millions CAD sur 5 ans et dun Fonds de 1,257 Mds CAD pour les projets PPP novateurs
Externalisation intrim
NB : problme de dfinition des agents temporaires
Loi sur lemploi dans la Fonction publique modifie en 1993 pour recourir des agents temporaires : 8 973 personnes en 1995-1996 et 17 304 en 2001-2002, dabord dans les services dexploitation puis dans les services administratifs, services extrieurs, scientifiques et techniques ; diminution dans les fonctions de soutien administratif 2005 : 41 % des temporaires sont devenus fonctionnaires dure dtermine ou indtermine
Externalisation sous-traitance
Pas dinformations
80
Privatisation
En 1983 : 26 % des immobilisations nettes canadiennes (12 Mds CAD) dans les socits dtat fdrales et provinciales (nergie, communications, transports) b Rduire les dficits publics et passer au secteur priv les secteurs publics dont le retard avait t rattrap b Commercialiser : par privatisation (30 socits dtat privatises entre 1985 et 2004) et par cration dadministrations sans but lucratif pour grer et exploiter les biens donns bail
Nouvelles technologies
1994 : Plan directeur pour le renouvellement des services gouvernementaux laide des TIC pour augmenter lefficience et rduire les effectifs (surtout administratifs) 1999 : Gouvernement en direct 2002 : taux dadoption des NTIC de 82 % dans secteur public (42 % dans secteur priv) Fin 2005 : 130 services administratifs en ligne 1983-2007 : baisse des effectifs par groupes professionnels suite au recours aux nouvelles technologies sur 25 ans 5 fois plus dinformaticiens, 3 fois plus dconomistes, 1,5 fois moins de commis et presque plus de secrtaires
Licenciements
Peu : 14 708 agents mis en disponibilit entre 1993 et 1999 (effet des programmes retraite, mise en disponibilit progressive)
Dparts la retraite et retraites anticipes

Pour le secteur public fdral b Depuis 2000, le taux dattrition naturelle augmente, + 3 % b Nombre de personnes concernes par les programmes de retraite anticipe : sur 4 ans (1995-1996 et 1998-1999) 60 194 personnes (dont prs des deux tiers par le PERA et le PDA). Taux de dpart : 9 % en 1997, chute en 1999-2000, 2 % en 2007 b Cot rel sur 1995-1999 : 4,2 Mds CAD (2,3 Mds prvus), soit un cot moyen de 70 000 CAD/pers. compars aux conomies salariales annuelles permanentes de 3 Mds CAD b Pour la Fonction publique seule, cot rel sur 1995-1999 : 3,27 Mds CAD compars aux conomies salariales annuelles permanentes de 2,24 Mds CAD. changes de postes entre les employs et dparts la retraite pour des employs plus jeunes que lge prvu (problme de lexemption de rduction de pension ?) soit 45 % demploys de moins de 45 ans b Priode de rcupration : 16,7 mois (temps prvu 12 mois) pour rcuprer les cots totaux des programmes dencouragement par des conomies salariales annuelles permanentes de 3 Mds CAD b conomies salariales totales (en fonction du taux dattrition et des programmes de dparts la retraite) : 8,4 Mds CAD b Consquences (prvision en 2007) : vieillissement de la Fonction publique fdrale, baisse de moral et de motivation, perte de comptences et dattractivit de la Fonction publique, trs forte diminution des effectifs des cadres suprieurs avec 70 % admissibles la retraite. Dfaut de toute une gnration de futurs gestionnaires forms et expriments dici 2012. Rembauche massive de 12 000 15 000 agents par an depuis 2000 (sant, scurit). Difficults de renouvellement de la Fonction publique malgr le programme de la Relve en 1997
81
Dcembre 2010
> LEMPLOI PUBLIC AUX TATS-UNIS

Caractristiques : pas de stratgie fdrale de rduction ni de transfert des effectifs du secteur public, lgre augmentation de lemploi public au niveau des tats fdrs et au niveau local, partir de 2008 situation critique de la couverture des dpenses du secteur public (aux trois niveaux), recours aux agences pour la flexibilit du recrutement et des dpenses (dpenses incompressibles de retraite et de sant, prolongation de 2 ans de lge de la retraite taux plein (67 ans).

Dcentralisation forte avec trois niveaux : b Niveau fdral, 15 ministres (dfense, affaires trangres), 64 agences indpendantes et entreprises publiques, 75 bureaux et comits b Niveau des tats fdrs, 50 tats b Niveau local, 39 000 Comts General local purpose governments et 44 000 Municipalits Special purpose local governments Multitude dentits publiques (entreprises publiques, agences gouvernementales indpendantes, agences locales, bureaux, comits, sous-comits) rparties entre lexcutif, le lgislatif (10) et le judiciaire (10) Situation particulire pour chaque tat

10e amendement de la Constitution : tous les pouvoirs non explicitement transfrs sont la charge des tats fdrs (cole, infrastructure, sant, justice,) avec budgets et ressources propres Budget fdral issu dun compromis entre Administration et Congrs b Fin 1990 : budget quilibr par rationalisation des dpenses et rgle du PAYGO (1991-1998 Budget Enforcement Act et Omnibus Budget Reconciliation Act, Balanced Budget Act) b Flexibilit budgtaire selon lurgence des dpenses : dpenses discrtionnaires (un tiers) et dpenses obligatoires Entitlement programs (deux tiers avec Social Security, Medicare et Medicaid) b Le poste des dpenses demploi public (aux niveaux fdral et des tats) nest pas une variable cl dajustement du dficit public
Effets des rformes

Pas dinformations
82
Modalits de gestion des dpenses publiques et des fonctions collectives (tats-Unis) Effectifs et dpenses du secteur public Emploi (personnel civil) en 2006
Fdral (lgislatif, judiciaire, excutif, agences indpendantes) : 2,7 millions employs (3,1 millions en 1990) soit 2,4 M ETP (millions quivalent temps plein) tats : 5,1 M employs soit 4,2 M ETP Local : 12 M ETP Entreprises publiques : 19 000 employs AMTRAK
Dpenses salariales en 2006

Fdral 170 Mds $ (8 % des dpenses publiques) tats 200 Mds $ (16,7 % des dpenses publiques) Local 500 Mds $ (50 % des dpenses publiques)
Fonctions
b Rpartition budgtaire par fonction au niveau fdral en 2007 - Social Security : 626 milliards $ (21,5 %) - Medicare et Medicaid HHS : 556 milliards $ (19,1 %) - Autres HHS : 111 milliards $ (3,8 %) - Dfense : 665 milliards $ (22,8 %) - Autres entits (ducation,) : 713 milliards $ (24,6 %) - Intrts de la dette : 239 milliards $ (8,2 %) Projections GAO dici 2080, le modle fiscal des recettes est non soutenable sans des rformes budgtaires aux niveaux fdral et local b Effectifs 2006 par grandes fonctions ducation Fdral 9 900 employs soit 10 418 ETP, 768 M $ tats 2,4 M employs soit 1,6 M ETP, 80 Mds $ Local 6,8 M ETP, 280 Mds $ Sant Fdral 297 000 employs soit 273 000 ETP, 21 Mds $ tats 610 000 employs soit 580 000 ETP, 25 Mds $ Local 800 000 ETP, 36 Mds $ Dfense Fdral 698 000 employs soit 674 000 ETP, 31 Mds $ Scurit intrieure Fdral 330 000 employs soit 290 000 ETP, 20 Mds $ tats 106 000 employs soit 104 000 ETP, 6 Mds $ Local 800 000 ETP, 44 Mds $
83
Dcembre 2010
Transferts
b pas de stratgie claire de transferts deffectifs du fdral vers le local b en revanche, transferts de crdits du Fdral vers les tats pour aider au financement de leurs propres programmes (dont les entitlement programs pour lesquels le montant des bourses est valu selon le PIB par habitant : 135 Mds $ en 1990, 444 Mds $ en 2007, les deux tiers pour des prestations sociales et de sant)
Flux (voir donnes US Census Bureau et OMB) Entreprises publiques

Diffrents types dentreprises publiques, semi-publiques
Agences
Multitude dagences aux trois niveaux de gouvernement et dans les branches lgislative, excutive, judiciaire Agences gouvernementales : 94 500 employs (99 900 en 1990)
Externalisation PPP
Pas de chiffrage mais processus trs rpandu (circulaire A-7615 pour les agences fdrales, rgles de mise en concurrence et de comparaison des cots) pour une plus grande flexibilit et pas forcment pour un moindre cot. Surtout dans le secteur des transports et des infrastructures, et dans les services municipaux (23 sur 65) volution vers les structures de financements conjoints (plus que vers la privatisation) avec tutelle publique sur le modle franais
Pas de chiffrage, recours au temporaire pour lemploi de consultants ou de techniciens
Pas dinformations
Privatisation
Pas de chiffrage, continuum de structures cheval entre le secteur priv et le secteur public plutt que des privatisations
Internet
E-government Initiative (24 programmes) depuis 2003 prsent au Congrs : gain de 508 M $ estim en 2006
Licenciements
Trs rares licenciements de fonctionnaires, indemnits prvues selon lemploy mais limites 12 mois Systme de compensations pour la gestion des effectifs fdraux en fonction des besoins du gouvernement fdral et Handbook des dispositifs de recrutement permettant davoir une plus grande flexibilit

Plus de 2 000 systmes de retraite, Federal Employees Retirement System (FERS) pour les employs fdraux cr en 1987 (64 Mds $ en 1990, 140 Mds $ estimation 2007 militaires inclus) ge de dpart taux plein prolong (65 67 ans) Pas de dispositifs de retraite anticipe
84
> LEMPLOI PUBLIC AUX PAYS-BAS

Caractristiques : cration de nombreux organismes publics autonomes (droit public et droit priv) et dagences (droit public), rduction des charges administratives et du nombre de fonctionnaires dans le secteur public central avec des mesures daccompagnement la reconversion et revalorisation des salaires, 2007 suspension des privatisations, dparts la retraite non remplacs, dbut de rembauche.

Secteur public au sens large : ministres (noyau de conception des politiques publiques), agences (dconcentration), Zelfstanding bestuursorgaan (ZBO) et g en g (dlgation de service public au secteur priv pour les g en g et les ZBO de droit priv) Secteurs : b Secteur public central Rijk b Secteur public local : municipalits, provinces, syndicat des Eaux b Secteur public de lducation et des sciences : primaire, secondaire, universits, recherche, CHU, formation professionnelle moyenne et suprieure b Secteur public de la scurit : dfense, police b Pouvoir judiciaire

1980 : croissance acclre des organismes publics autonomes ZBO de droit public (faisant partie de ltat ou indpendants de ltat) et ZBO de droit priv avec mission dexcution dun service public mais problme de contrle politique de laction publique mi-1980 : rforme comptable (comptabilit de trsorerie avec autorisations et engagements des dpenses) des rgles de gestion financire 1990 : grande opration defficacit Grote Efficiency Operatie, rduction forte des effectifs, valuation systmatique des politiques publiques et de leurs performances 1994-1995 : stagnation des ZBO (rapport critique de la Cour des comptes) et cration des agences Batenlastendiensten faisant partie intgrante du ministre (responsabilit ministrielle) mais avec des rgles de gestion spcifiques (gestion conomique du service public) axes sur les rsultats, la performance, la gestion des ressources humaines, la comptabilit dentreprise (calcul des prix de revient des produits ou des services fournis) 2003-2006 : plans de rduction des charges administratives, Better regulation, et du nombre de fonctionnaires surtout dans le secteur public central Rapport Devenir autonome de faon responsable : la mission est-elle dintrt public ? relve-t-elle de ladministration ? si oui, peut-elle tre confie des niveaux infrieurs ? est-il ncessaire de limiter la responsabilit ministrielle ou de la transfrer (alors ZBO) ? si non, y a-t-il des raisons de transfrer les comptences ministrielles en matire de gestion et de contrle (alors agences) ? Loi-cadre pour les ZBO, en vigueur au 1er fvrier 2007 Fvrier 2007 : suspension du programme de privatisation des entreprises publiques pour un objectif public, moins que
85
Dcembre 2010
Septembre 2007 : plan daction Amlioration de ltat central Vernieuwing Rijksdienst (tat bon employeur) Rduction des effectifs dans les fonctions-services politiques, soutien, inspection, excution Phasage des rductions ETP sur 3 ans avec Organisation pour la mobilit des fonctionnaires Mobiliteitorganisatie mais aussi campagne Travailler auprs de ltat central pour rembaucher de jeunes diplms PLF 2008 Gestion publique au service des citoyens et des professionnels
Effets des rformes

La Loi sur la Comptabilit publique fixe le rgime de responsabilit et les procdures de mise en uvre de la responsabilit Pas dinformations
Modalits de gestion des dpenses publiques et des fonctions collectives (Pays-Bas) Effectifs et dpenses du secteur public Emplois
Plan de rduction des effectifs du secteur public central (ministres + agences + 30 ZBO) : 174 966 ETP au 31/12/2006, - 12 800 ETP 2008-2011 soit 3 200 ETP par an (1 600 en 2008, 3 200 en 2009, 6 400 en 2010)
Flux
b Pas de donnes sur les transferts du central vers le local et vers les agences ; 2005 : 10 270 personnes sorties du secteur public central dont 60 % pour des dparts la retraite
1980 : croissance des ZBO ; 1995 : stagnation ; 2007 : loi-cadre pour les ZBO de droit public 2007 : 430 ZBO dont 50 % sous la loi-cadre de 2007 b pas de mesure globale deffectifs des ZBO b trois types dorganismes autonomes publics (selon les responsabilits, les comptences et les modes de gestion) b ZBO de droit public, faisant partie de ltat (55 en 2001) b ZBO de droit public, indpendant de ltat (77 en 2001) b ZBO de droit priv (207 en 2001) La loi-cadre tablit la cohrence des politiques et la responsabilit ministrielle ; le budget des ZBO est financ en partie ou en totalit par dotation du ministre de rattachement mais aussi par des ressources propres avec contrle de ces ressources par le ministre concern (redevances, tarifs, primes)
Agences
Agences au sens restreint des Baten-lastendiensten (sans les ZBO) : lagence fait partie du ministre (pas de personnalit juridique distincte de ltat et pas de relation directe avec le Parlement) et dispose dun budget dot par le ministre. Pour les agences cres depuis le 1er janvier 2000, le budget doit tre thoriquement aliment par les produits et les services vendus par lagence Autonomie interne et non externe des agences (responsabilit ministrielle, contrairement aux agences sudoises)
86
valuation de leurs performances, rendues publiques si insuffisantes Poids budgtaire des agences analyser selon le critre retenu effectifs ou niveau de dpenses (uniquement de fonctionnement, car les dpenses dinvestissement de programmes relvent des ministres sectoriels concerns) b 2001 : 23 agences rattaches ladministration centrale b 2007 : 40 agences, 65 000 ETP b Effectifs : pas de mesure globale, une partie du personnel est compte dans leffectif de ltat central
Externalisation PPP
2008 : 16 PPP (infrastructure, BTP...)
Pas dinformations
2006 : cot de lexternalisation de 13 ministres valu 2,6 Mds euros (conseil, intrim, TIC, tudes, personnel temporaire)
Privatisation
2001-2006 : 16 entreprises publiques privatises
Internet
Pas dinformations
Licenciements
Accord entre Association nerlandaise des municipalits (VNG) et syndicats pour licencier les fonctionnaires municipaux (200 000 employs par VNG) et rduire le montant et la dure des indemnits. Le cot moyen de licenciement dun fonctionnaire municipal est estim 30 000 euros (deux fois plus que dans le priv)

Pas dinformations
87
Dcembre 2010
> LEMPLOI PUBLIC AU ROYAUME-UNI

Caractristiques : cration dagences mais subordonnes aux ministres, rduction de lemploi dans les entreprises publiques, redploiement sectoriel, partir de 2000 rembauches dans les secteurs sant, ducation et scurit intrieure, contrat de droit commun pour les salaris du secteur public, dsengagement de ltat dans le financement des retraites.

Ministres, agences gouvernementales, organismes publics indpendants (NDPB), collectivits locales : contrat de droit commun pour les salaris du secteur public, recrutement sur entretien (qualification et expertise professionnelle), pas de concours, contrat de 5 ans avec Dismiss at will et Civil Service Management Code Secteur public central avec fonctionnaires Civil servants pour dfinir les politiques publiques (ministres, agences, entits rgionales) Services publics locaux avec Public sector employment pour mettre en uvre les politiques publiques (collectivits locales, ducation, sant, forces armes, police, pompiers) Entreprises publiques (statut de droit public, gestion de service public, proprit publique, salaris de droit priv) : On vote sur crdits budgtaires, Trading Funds (TF) services vendus des clients, Government Owned Companies (GOC) actives et responsabilit du ressort de ltat mais gestion confie un prestataire par contrat de 3-5 ans

1988 Next Steps : executive agencies, agences gouvernementales administratives dexcution et de gestion comme sous-divisions des ministres ayant un contrat et un budget avec le ministre de tutelle (sur 3 ans et avec globalisation des crdits), pas de personnalit juridique propre, responsabilit des agences devant le Parlement (comme en Sude) ; services dconcentrs dans 9 rgions et agences dcentralises depuis 1997 en cosse, Pays de Galles et Irlande du Nord Diminution sur le long terme du nombre demplois dans le secteur public et ralentissement de lvolution de la masse salariale 2004 rapport Gherson : prvision dici 2010 de 53 000 emplois publics concerns par le licenciement et de 33 000 par le redploiement, cot estim en fvrier 2008 450 millions de livres
Modalits de gestion des dpenses publiques et des fonctions collectives (Royaume-Uni) Effectifs et dpenses du secteur public Emploi
b 2007 : 5,7 millions demplois dans le secteur public, soit 20 % de la population active b 540 000 fonctionnaires stricto sensu (administration centrale, agences et reprsentations rgionales) b 1991-1998 : - 815 000 effectifs dans le secteur public, surtout dans les entreprises publiques b 1998-2005 : + 702 000 effectifs dans le secteur public dont la moiti dans le secteur public central
Dpenses salariales
b 1991-1998 : - 1,2 % dvolution annuelle relle de la masse salariale (inflation moyenne : 3,1 % ; hausse moyenne annuelle des dpenses salariales : 1,9 %) b 1998-2005 : + 5,4 % daugmentation annuelle relle de la masse salariale
Fonctions
b fort investissement dans la sant, la scurit intrieure et lducation partir de 1998 b sur longue priode (1991-2007) : hausse des effectifs en moyenne par an de + 1,4 % (+ 2,9 % en ETP) dans la sant (sans compter les services sociaux) et la scurit intrieure (+ 2,7 % en ETP), de + 0,4 % (+ 2,7 % en ETP) dans lducation ; baisse des effectifs dans le secteur de la dfense de - 2,8 % (- 1,3 % en ETP) en moyenne annuelle
88
Transferts (donnes sur FP stricto sensu : 540 000 fonctionnaires soit moins de 10 % des emplois publics) 1996-1997 : transferts les plus nombreux (7 310 agents dont 98 % lextrieur de la Fonction publique), mmes amplitudes en 1993-1994 et 1998-1999 Flux
partir de 2000, pour la FP stricto sensu, entres suprieures aux sorties (+ 4 200 en 2000, + 6 000 en 2006)
1991 : 569 000 personnes 2007 : 335 000 personnes, 29 entreprises publiques
Agences
Subordination des agences aux ministres et aux programmes ministriels de performance Service Delivery Agreements Business Plan des agences dans quatre domaines (finances, services rendus, qualit de service, efficacit) Rapport annuel et bilan comptable des agences prsents au Parlement aprs examen de la Cour des comptes Htrognit de la taille des agences 1991 : 48 agences ; 2006 : 71 agences (2003 : 127 agences soit trois quarts du personnel de la Fonction publique - Source : IGPDE)
Externalisation PPP
2007 : 60 projets PPP, soit 7,3 Mds de livres 1987-2007 : 901 contrats PPI/PPP signs, soit 60 Mds de livres (surtout dans la sant, lducation, la dfense et les transports)
Short term contracts de moins dun an dans le cadre des PPP. Pas dinformations chiffres
Pas dinformations
Privatisation
1990-2001 : 29 entreprises publiques avec fortes rductions deffectifs et 11 agences gouvernementales et locales privatises
Internet
2005-2007 : sur les 33 000 redploiements du rapport Gherson, 13 500 postes redploys sur des activits front line avec nouvelles technologies
Licenciements
Contrat de travail de droit commun : statistiques selon le secteur et non selon le rgime de droit public ou priv 2007 : 1,5 million de licenciements dans lensemble de lconomie, 49 000 dans les secteurs de lducation, la sant et ladministration, assimils au secteur public

1er pilier (retraite de base dtat par rpartition) 65 ans pour les hommes, 60 ans pour les femmes et 2e pilier (retraite complmentaire des fonds de pension par capitalisation) entre 50 et 65 ans selon le secteur et le grade (55 ans partir de 2010) 1991 : 11 153 dparts la retraite (10 % volontaires) ; 2002 : 6 960 dparts la retraite (dont 22 % volontaires) volution des dpenses publiques des retraites : + 1,5 % du PIB en 2005, prvisions de + 1,9 % du PIB en 2025 (sans distinguo des modes de dpart)
89
Dcembre 2010
> LEMPLOI PUBLIC EN SUDE

Caractristiques : secteur public important (35 % de la population active), forte proportion de lemploi public dans les collectivits locales, progression des effectifs de ltat depuis 2000 mais baisse dans le secteur de la Dfense (baisse artificielle par changement de statut des entreprises publiques), importance numrique et poids politique des agences et organismes publics (98 % des agents publics, concentration des comptences et de lexpertise), alignement des droits et obligations sur ceux du secteur priv par des conventions collectives, disparition des concours dentre, des notions de stabilit de lemploi et de corps de la Fonction publique, gestion des nombreux dparts la retraite partir de 2008.

Modle sudois (depuis le XVIe sicle) avec sparation des fonctions de conception, de mise en uvre et de contrle des politiques publiques sous forme dun systme dagences Vaste secteur public b tat central : 10 ministres et 478 agences et organismes publics en 2007 Ladministration gouvernementale dfinit et contrle les politiques publiques, les services dconcentrs (exemple : prfectures) Les agences administratives nationales excutent b Rgions (21) b Communes (290) Dcentralisation et politique rgionale de dlocalisation des agences, notamment vers les rgions fort taux de chmage

Annes 1970 : dficits publics, chmage, inflation, faible productivit Deux priodes de rforme de ltat b annes 1980 : amlioration de la gestion, notamment par des ajustements internes b annes 1990 : nouvelle gestion publique afin damliorer la productivit et lautonomie avec des critres conomiques de march, drglementation des services publics Objectif : garder un tat providence gnralis et complet avec comme mission primordiale le nivellement des disparits
Effets des rformes

Leffectif total du secteur public reste stable depuis 1997 (rduction de fait de 10 000 emplois en 17 ans, entre 1990 et 2007) Plus du tiers de la population active dans le secteur public, surtout dans les collectivits locales : en 2006, 1,5 million demplois publics (y compris les entreprises publiques et semi-publiques), + 3,7 % depuis 2000, soit 35 % de la population active de 20 65 ans ou 25 % dans les emplois locaux
90
Modalits de gestion des dpenses publiques et des fonctions collectives (Sude) Effectifs et dpenses du secteur public Emploi
b tat Depuis 1990 : - 65 % du nombre dentits publiques par regroupement sectoriel ou gographique (1 394 entits publiques en 1990) et drglementation gnrale des services publics 1995-2000 : baisse artificielle de lemploi dans ladministration centrale de 355 000 en 1990 218 000 en 2000 du fait du changement de statut des entreprises publiques au milieu des annes 1990 en socits anonymes de droit priv et de la sparation de lglise et de ltat en 2000 2007 : 224 000 employs, + 3 % par rapport 2000 b Collectivits locales 2006 : 1 040 000 employs dont 75 % dans les communes, soit + 7 % par rapport 2000 Projet de rforme de diminution du nombre de rgions de 21 10 avec effet probable attendu sur le taux dadministration
Dpenses salariales
b Stabilit de la masse salariale en % de PIB : 2,4 % du PIB en 1995, 2,3 % en 2000 et 2,2 % en 2007 b Progression des salaires du secteur public en corrlation avec lvolution du PIB
Fonctions
b Dfense : baisse relle des effectifs depuis 1990 b ducation : forte hausse dans lenseignement suprieur
Flux
b Taux de rotation de ladministration centrale faible avec 10 % en 2004 b mais forte mobilit des jeunes fonctionnaires (- 34 ans), notamment des hommes
55 entreprises publiques ou semi-publiques Depuis 2001, effectifs comptabiliss dans le secteur priv car statut de socit anonyme pour la majorit des entreprises publiques (infrastructures) : 200 000 personnes en 2000, 177 000 fin 2006, prvu 113 000 fin 2010 (- 45 %) voire 80 000 personnes si fusion de la Poste sudoise (33 000 employs) avec la Poste danoise pour cotation
Agences
Rattachement des agences un ministre avec lettre de mission annuelle dfinissant les objectifs Relations informelles et non hirarchiques entre agences et ministres Ressources manant des ministres Large autonomie des agences sur leur organisation (recrutement, notation, licenciement, ngociations collectives sur les salaires, comptabilit dexercice, crdits dexploitation sur comptes rmunrs) Rgle de non-interfrence des ministres dans la mise en uvre des lois par les agences (Commission des affaires constitutionnelles du Parlement), ministres non responsables de lapplication des lois par les agences Volont de transparence de la vie publique devant le citoyen Obligation de fournir des informations sur la situation financire, les activits et les rsultats lensemble du gouvernement Rapport annuel examin par le Bureau national daudit et notation financire des agences publie
91
Dcembre 2010
Externalisation PPP
Pas de stratgie et pas de bilan financier officiel de lexternalisation Initiatives et autonomie des agences pour mettre en uvre des projets dexternalisation ou des financements spcifiques mais dans des cadres financiers fixs (services informatiques avec contrats-cadres, autres fonctions support) Dveloppement trs progressif de PPP (projet Built Operate Transfert BOT - entre Stockholm et aroport international), et plutt des concessions attribues par les autorits rgionales
Peu dveloppe, CDD (cong de maternit de plus dun an)
Pas dinformations
Privatisation
Deux programmes de privatisation (1992-1995 et 2007-2010) dentreprises publiques. Mise en uvre dun programme de privatisation de 6 entreprises publiques importantes dici 2010 avec conomie de 150 Mds SEK (16 Mds euros) en 3 ans pour amortir la dette (5 points de PIB)
Internet
Sude 1er rang du United Nations e-government Survey (France 9e rang) Pas de chiffrage sur les effectifs du secteur public Estimation dune conomie de 110 M euros par an pour une facturation lectronique gnrale au sein de ltat
Licenciements
74 000 personnes licencies depuis 1990, 2 000 personnes en 2004 (dont un tiers dans lenseignement suprieur) En 2004, sur les personnes licencies qui ont retrouv un emploi : 37 % dans les services de ltat, 16 % dans les collectivits locales, 47 % dans le secteur priv

Nouveau systme de retraite vot en juin 1998 sans rgime spcifique pour le secteur public (le montant des indemnits de retraite est fonction des cotisations verses et non plus du revenu, versement garanti par un taux de cotisation fixe, mix des rgimes de cotisations par rpartition et par capitalisation, lge de la retraite entre 61 et 67 ans est dcid par le cotisant) ge moyen de dpart la retraite dans ladministration centrale : 62,5 ans Plus du quart des agents de ladministration centrale ont plus de 55 ans contre un cinquime pour le march du travail 24 400 dparts la retraite de ladministration centrale prvus sur 2005-2008 : 5 000 agents par an, soit 2,2 % des effectifs globaux Semi-retraite par temps partiel (mi-temps minimum) : 3 764 agents concerns en 2005 et 2006 Retraites anticipes sur des bases dfinitives ou temporaires (ge moyen : 58 ans pour les femmes, 59 ans pour les hommes)
92
ANNEXE 2
Prcisions mthodologiques
> PRINCIPALES DFINITIONS

Les dpenses de consommation des mnages reprsentent les dpenses que les mnages supportent directement, cest--dire les dpenses de sant, dducation, de logement, etc., restant leur charge aprs remboursements ventuels. La dpense rembourse est donc comptabilise comme si elle tait supporte directement par les administrations. Le seul montant comptabilis comme dpense des mnages est la diffrence entre le prix dacquisition pay et le montant rembours. La consommation individuelle est lensemble des biens et des services acquis par les mnages dans le but de satisfaire leurs besoins sur une base volontaire. Toutes les dpenses de consommation finale des mnages sont individuelles. La consommation collective est une initiative passive. Cest lensemble des biens et services fournis simultanment tous les membres de la communaut ou quelques sous-groupes spcifiques de celle-ci. Les salaires et traitements bruts ne comprennent pas le montant des salaires et des traitements que les employeurs continuent verser temporairement en cas de maladie, maternit, accident du travail, etc. La comparaison des rmunrations entre pays ncessite des prcautions. En effet, certains pays comptabilisent lpargne ralise en vue du versement des futures pensions dans le poste rmunration, dautres non. Les dpenses de fonctionnement reprsentent lensemble des rmunrations, des dpenses dentretien et de fourniture, les subventions et les frais financiers (intrt de la dette). Les dpenses dinvestissement reprsentent les dpenses directes dinvestissement, les subventions dquipement reues et le produit des emprunts. Les transferts sociaux en nature sont les dpenses publiques finanant les biens ou services fournis aux mnages par les producteurs marchands du secteur priv. Ce sont en majorit des dpenses lies la sant, au logement, aux transports et lducation. Par exemple sont inclus les remboursements de consultations mdicales prives, dachats de mdicaments, de frais de cliniques ou dcoles prives, de chques-service.
93
Dcembre 2010
Les dpenses denseignement suprieur comprennent les dpenses lies lenseignement stricto sensu et incluent, sauf mention spciale, des dpenses de recherche universitaire. Sont exclus les personnels qui interviennent titre occasionnel ou bnvole : surveillants, animateurs, chefs dtablissement sans tche pdagogique, etc. Les dpenses de sant comprennent deux types de dpenses : les consommations de soins et de services mdicaux au titre des particuliers (dpenses individuelles en services mdicaux, en soins en milieu hospitalier, ambulatoires, domicile, produits pharmaceutiques, etc.) et les dpenses consacres aux services au titre des collectivits (administration de la sant et de lassurance maladie, fonctionnement dorganismes publics de recherche dans le domaine de la sant, prvention et sant publique). Les financements privs de sant comprennent les financements manant des assurances prives et des organismes caritatifs et les dpenses directement la charge des mnages. Les dpenses publiques de sant sont celles supportes par les diffrentes administrations (centrale, territoriale, scurit sociale), y compris les dpenses dinvestissement.
94

Le Tableau de bord de lemploi public Situation de la France et comparaisons internationales est une publication du Centre danalyse stratgique Directeur de la publication : Vincent Chriqui, Directeur gnral Directeur de la rdaction : Pierre-Franois Mourier, Directeur gnral adjoint Secrtariat de rdaction : Olivier de Broca Sylvie Hurion Dpt lgal : dcembre 2010 Contact presse : Jean-Michel Roull, responsable de la Communication 01 42 75 61 37 / 06 46 55 38 38 jean-michel.roulle@strategie.gouv.fr
Le Centre d'analyse stratgique est une institution d'expertise et d'aide la dcision place auprs du Premier ministre. Il a pour mission d'clairer le gouvernement dans la dfinition et la mise en uvre de ses orientations stratgiques en matire conomique, sociale, environnementale et technologique. Il prfigure, la demande du Premier ministre, les principales rformes gouvernementales. Il mne par ailleurs, de sa propre initiative, des tudes et analyses dans le cadre d'un programme de travail annuel. Il s'appuie sur un comit d'orientation qui comprend onze membres, dont deux dputs et deux snateurs et un membre du Conseil conomique, social et environnemental. Il travaille en rseau avec les principaux conseils d'expertise et de concertation placs auprs du Premier ministre : le Conseil d'analyse conomique, le Conseil d'analyse de la socit, le Conseil d'orientation pour l'emploi, le Conseil d'orientation des retraites, le Haut Conseil l'intgration.
Centre danalyse stratgique - 18, rue de Martignac - 75700 Paris SP 07 - Tl. 01 42 75 60 00 - strategie@strategie.gouv.fr

Tableau de Bord Administracio Publica PDF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Tableau de Bord Administracio Publica PDF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Centre danalyse stratgique

Tableau de bord de lemploi public

Ce travail a bnfici de lappui de Marie-Ange Guimelli et Bndicte Matre

Table des matires

1 g Quels moyens humains consacrs aux services publics ? ........................................16

1.2. La dpense lie lemploi public ........................................................................................18

Centre danalyse stratgique

2.2. Sous-traitance et transferts en nature ..............................................................................23

3 g Pour quelles fonctions ? ................................................................................................................26

3.2. Les dpenses publiques par fonction ................................................................................30

4 g Quels niveaux daction ? ................................................................................................................31

4.2. Les dpenses publiques par niveau dadministration ................................................34

TABLEAU DE BORD DE LEMPLOI PUBLIC

Table des matires

Chapitre 2 - ducation ..................................................................................................................................37

1 g Les moyens humains dans lducation

1.1. Lemploi total (public et priv) dans lducation ..........................................................40

1.2. Lemploi enseignant ..................................................................................................................43

2.2. La dpense publique dducation ........................................................................................48

Centre danalyse stratgique

Chapitre 3 - Sant et action sociale ....................................................................................................51

1 g Les moyens humains dans la sant et laction sociale ................................................54

1.2. Lemploi total (public et priv) dans la sant ..................................................................56

1.3. Lemploi public dans la sant ................................................................................................58

2 g Le cot de la sant ............................................................................................................................62

TABLEAU DE BORD DE LEMPLOI PUBLIC

Table des matires

Chapitre 4 - Protection sociale................................................................................................................65

1 g Lemploi public dans la protection sociale ............................................................................67

2 g Le cot de la protection sociale

Une approche comparative de la situation de lemploi public

> LEMPLOI PUBLIC DANS UNE PERSPECTIVE DE COMPARAISON INTERNATIONALE,

Centre danalyse stratgique

> LA DMARCHE ADOPTE

TABLEAU DE BORD DE LEMPLOI PUBLIC

> PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS

Structure et rpartition des emplois publics

> Economie - Finances

Centre danalyse stratgique

> PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS

3. et le poids des rmunrations publiques dans le PIB

4. Des modes de gestion des services publics trs varis

TABLEAU DE BORD DE LEMPLOI PUBLIC

Structure et rpartition des emplois publics

5. Des moyens humains fortement mobiliss dans lducation et la sant

6. Divers degrs de centralisation des moyens humains

Centre danalyse stratgique

1 g Quels moyens humains consacrs aux services publics ?

TABLEAU DE BORD DE LEMPLOI PUBLIC

Structure et rpartition des emplois publics

Centre danalyse stratgique

1.2. La dpense lie lemploi public

TABLEAU DE BORD DE LEMPLOI PUBLIC

Structure et rpartition des emplois publics

Centre danalyse stratgique

2 g Quelle conception du rle des administrations publiques et quel mode de gestion ?

TABLEAU DE BORD DE LEMPLOI PUBLIC

Structure et rpartition des emplois publics

Centre danalyse stratgique

TABLEAU DE BORD DE LEMPLOI PUBLIC

Structure et rpartition des emplois publics

2.2. Sous-traitance et transferts en nature

Centre danalyse stratgique