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RACIONALIDAD SUSTANTIVA Y RACIONALIDAD PROCEDIMENTAL Gobernanza Edicin 2 !

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Joan Prats

A partir del ao 2000 la Unidad de Prospectiva de la Comisin Europea asumi la tarea de diagnosticar la crisis de gestin vivida en los ltimos aos por la propia Comisin as como la elaboracin de un Libro Blanco sobre la obernan!a Europea" A tal e#ecto se organi!aron diversos seminarios $ encuentros cu$os traba%os #ueron ampliamente di#undidos"&'( El diagnstico parte de la e)istencia de una crisis en las #ormas tradicionales de regulacin $ considera *ue el #ondo de la crisis radica en lo inapropiado *ue resulta aplicar la racionalidad substantiva a los grandes problemas de nuestro tiempo" Ello se debe a *ue los presupuestos de esta racionalidad $a no se sostienen #rente a los #enmenos comple%os *ue caracteri!an nuestra era" +o podemos en#rentar la comple%idad si continuamos cre$endo ,al modo de la racionalidad substantiva, *ue los #enmenos obedecen a le$es- *ue siempre podemos poner al da tales le$es $ *ue gracias a la acumulacin $ al procesamiento de la in#ormacin podemos usar nuestro conocimiento para actuar e#ectivamente" .rente a esta racionalidad substantiva es necesario aclarar $ rea#irmar una nueva racionalidad procedimental" Esto implica revisar la concepcin de racionalidad desarrollada por la modernidad" La modernidad #ue concebida como un intento de racionali!ar la sociedad" Pero /*u0 es una decisin racional1 La respuesta es clave para entender las trans#ormaciones de los sistemas poltico, administrativos de nuestro tiempo" La conviccin sub$acente a la racionalidad substantiva es *ue tanto en la naturale!a como en la sociedad e)isten rdenes de signi#icacin- verdades universales- le$es de la realidad *ue podemos descubrir a trav0s de la ra!n su%eta al m0todo cient#ico" La ra!n nos permite acceder a la verdad- a lo *ue es universal $ nos proporciona la clave para las buenas regulaciones" Los reglamentos son racionales por*ue aplican la le$ racional" Los actos administrativos son racionales por*ue concretan en los 2ec2os la racionalidad *ue se postula de las normas" La distincin entre la #uncin de normacin $ e%ecucin es in2erente a esta concepcin de la racionalidad" La ciencia de la administracin tiene por misin procurar t0cnicas o racionalidades instrumentales para la me%or reali!acin de los universales recogidos en la le$ o el plan" Pero todos estos supuestos 2an ido ca$endo $ con ellos la racionalidad substantiva como clave legitimadora de la accin pblica" La propia ciencia 2a rec2a!ado la idea de *ue un 3m0todo3 4en sentido positivista5 puede permitirnos el acceso a la verdad universal" 6ec2a!a asimismo *ue los pretendidos 3universales3 pueden ser determinados en su contenido" A partir de la constatacin de los lmites- la incertidumbre $ la revisin constante de nuestros conocimientos se en#ati!a la idea de deliberacin como re*uisito para llegar a acuerdos provisionales" 7e trata entonces $a no de descubrir lo *ue es %ustoverdadero- aut0ntico- sino de las condiciones procedimentales *ue garanticen un proceso argumentativodiscursivo- deliberativo- un verdadero espacio pblico democr8tico a cu$o servicio se coloca la racionalidad procedimental" El derec2o $a no puede ser separado de su aplicacin" El vnculo entre ambos es el concepto de aprendi!a%e" La racionalidad procedimental parte de *ue no puede pretender sino reducir la incertidumbre $ establecer algo como 3el me%or conocimiento parcial actualmente disponible3" El proceso decisional- al no pretender captar ningn universal- $a no tiene sentido slo en s sino vinculado al proceso post,decisional de me%orar los datos $ de redisear los modelos" 9iene *ue garanti!ar #le)ibilidad $ discrecionalidad para amortiguar el e#ecto de los errores o para ampliar las alternativas" +ecesita de evaluacin permanente orientada a posibilitar el proceso de aprendi!a%e" +o se trata- pues- slo de deliberacin sino tambi0n de organi!acin de #ormas e#icaces de acceso al conocimiento" Las sociedades comple%as slo pueden en#rentar sus desa#os trans#orm8ndose en sociedades e)perimentales" Para ello deben repensar sus instituciones en el sentido de redisear los incentivos para el aprendi!a%e $ la e#iciencia adaptativa" La racionalidad procedimental es especialmente relevante para todas a*uellas situaciones en *ue los resultados no dependen de la accin de un solo gobierno sino de la interaccin entre 0ste- otros gobiernos- el sector privado $ la sociedad civil" En estas situaciones la consecucin de resultados depende de la negociacin entre las di#erentes partes a#ectadas" La interaccin e)itosa se basa en el reconocimiento de las interdependencias" 7on situaciones en las *ue ningn actor- pblico ni privadotiene todo el conocimiento re*uerido para resolver problemas comple%os- din8micos $ diversos: ningn actor por s puede conseguir la aplicacin e#ectiva de los instrumentos de poltica re*ueridos" En tales situaciones la tarea de los gobiernos cambia" Consiste en #acilitar las interacciones sociopolticas- en

crear o estimular la creacin de espacios para *ue los actores lleguen a acuerdos sobre los problemas $ su tratamiento" La gobernan!a se de#ine entonces como la estructura o pauta *ue emerge en un sistema socio,poltico como resultado comn de los es#uer!os de interaccin de todos los actores involucrados" Un buen observador de la realidad poltico,administrativa europea como es u$ Peters 2a establecido una correlacin interesante entre la emergencia de la gobernan!a $ la tradicin corporativista de tantos de los estados europeos occidentales" Austria- B0lgica- ;olanda- los pases escandinavos $- en menor medida- Alemania $ .rancia se 2an caracteri!ado por tener unas relaciones entre el estado $ la sociedad altamente mediadas por una gran diversidad de arreglos corporativos" Los empresarios $ dem8s grupos de inter0s organi!ados- los sindicatos $ las organi!aciones voluntarias 2an e%ercido gran $ variada in#luencia en todos los 8mbitos del proceso de polticas pblicas" <tra caracterstica importante 2a sido el disponer de amplios sistemas de bienestar social costeados con elevados impuestos soportados por las clases medias en la medida en *ue 0stas 2an sido tambi0n bene#iciarias de los servicios sociales universali!ados" Los estados europeos del bienestar no son el producto de burocracias persiguiendo el inter0s general $ actuando legal e imparcialmente" Contrariamente son una construccin institucional resultante de muc2os con#lictos $ pactos de alcance productivo $ redistributivo entre los actores sociales $ polticos antes mencionados" Esto 2a obligado a *ue las burocracias del bienestar se acostumbren a interactuar permanentemente con los actores sociales gener8ndose as una tradicin de respeto mutuo $ unas capacidades importantes de negociacin $ gestin de con#lictos"&2( Estas tradiciones administrativas #ueron sacudidas por la gran crisis #iscal de los =0 $ la consecuencia #ue una recepcin parcial $ desigual de la nueva gestin pblica- tal como $a 2emos tenido ocasin de relatar" El 0n#asis creciente en la e#iciencia $ las re#ormas implementadas a tal e#ecto no 2an cambiado ni la estructura de con%unto de los servicios pblicos ni su estilo de gestin ,con la e)cepcin singular de la ran Bretaa- desde luego," En lugar de desarrollar la nueva gestin pblica diversos estados 2an mostrado un creciente inter0s en e)plorar nuevos modos de cooperacin entre el estado $ los intereses organi!ados" La larga tradicin corporativista parece 2aber #acilitado el camino 2acia las nuevas #ormas emergentes de gobernan!a" Este clima in#lu$ sin duda en el Libro Blanco sobre la obernan!a Europea cu$o ob%etivo con#esado es contribuir a superar la crisis de legitimidad mediante la apertura del proceso de decisin poltica para dotarlo de ma$ores niveles de integracin $ responsabilidad- me%or cone)in con los ciudadanos $ ma$or e#icacia de las polticas" El concepto de gobernan!a *ue se adopta a tales e#ectos designa 3las normasprocesos $ comportamientos *ue in#lu$en en el e%ercicio de los poderes a nivel europeo- especialmente desde el punto de vista de la apertura- la participacin- la responsabilidad- la e#icacia $ la co2erencia3" La Comisin Europea en la preparacin de su Libro Blanco sobre la obernan!a de 200' adopt la visin de *ue el modelo de gobernan!a por redes se adaptaba me%or *ue los modelos %er8r*uicos tradicionales al conte)to socio,econmico actual caracteri!a los cambios r8pidos- la #ragmentacin $ problemas de polticas interconectados $ comple%os" 6omano Prodi al presentar al Libro Blanco al Parlamento argumentaba *ue 3tenemos *ue de%ar de pensar en t0rminos de niveles %er8r*uicos de competencias separadas por el principio de subsidiariedad $ comen!ar a pensar en arreglos en red entre todos los niveles de gobierno- los cuales con%untamente enmarcan- proponen- implementan $ supervisan las polticas3" >8s e)plcita resultaba todava la e)periencia de las ciudades europeas tal como se sealaba en la contribucin de Eurocities a los traba%os de consulta del Libro Blanco? 3+uestras ciudades vienen desarrollando asociaciones entre el sector pblico- voluntario $ privado sobre bases cada ve! m8s sistem8ticas" Estamos abandonando un modelo de gobierno de arriba aba%o" En su lugar estamos 2aciendo evolucionar modelos m8s participativos de gobernan!a comprometiendo- envolviendo $ traba%ando muc2o m8s con los ciudadanos- grupos locales- empresas $ agencias asociadas3" Pero el concepto de gobernan!a desarrollado desde la Comisin Europea no reduce el papel de los gobiernos a un actor m8s en las redes o estructuras de interdependencia en *ue la gobernan!a consiste" Los gobiernos tienen una legitimidad $ una responsabilidad di#erenciada $ re#or!ada" La gobernan!a no *uita nada al valor de la representacin democr8tica- aun*ue plantea condiciones m8s comple%as para el e%ercicio e#ectivo de la autoridad" La gobernan!a no elimina sino *ue re#uer!a el papel de emprendedor#acilitador- mediador- dirimidor de con#lictos- negociador $ #ormulador de reglas *ue corresponde a los gobiernos: pero reconoce *ue algunas de estas #unciones pueden ser tambi0n e%ercidas por otros actores empresariales o sociales" Por encima del en%ambre de opiniones doctrinales propias de la etapa de nacimiento de un nuevo paradigma- la gobernan!a no elimina la necesidad de los gobiernos- aun*ue replantea sus roles- #ormas organi!ativas $ procedimentales- los instrumentos de gestin pblica- las competencias de los #uncionarios $ las capacidades de direccin poltica de la administracin"

&'( @ui!8s el m8s signi#icativo sea Governance in the European Union- dentro de la coleccin 3Ca2iers3 o# t2e .orAard 7tudies Unit- European Comisin- 200'- al *ue se puede acceder en 2ttp?BBeurope"eu"intB

&2( C0ase u$ Peters- 3 overnance Ait2out overnment1 6et2inDing Public Administration3 en Journal of Public Administration, Research & Therory 4vol E- nm" 2- p8g" 22F,2GF