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EL ESTATUTO DE CONTROL CONSTITUCIONAL*

Por: Dr. Ernesto Velázquez Baquerizo

Agradezco a la Corporación Latinoamericana para el Desarrollo su invitación a presentar como panelista mis ideas sobre el tema EL ESTATUTO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, elemento importante para el aná- lisis de las tendencias contemporáneas de moderniza- ción y reforma judicial, que interesan a todos en ge- neral, constituyendo la motivación especial que hoy nos congrega.

Pretendo, más que sustentar tesis doctrinarias, que son debidamente conocidas por la distinguida audiencia y los participantes en este Seminario, plantear un aná- lisis del Estatuto de Control Constitucional en la expe- riencia histórico-social y la realidad jurídica del Estado de Derecho, intentando exponer vivencias e inquietu- des antes que críticas y falencias.

I. LA DEMOCRACIA.- Permítanme iniciar presen- tando mi sentir en torno a conceptos fundamentales que hacen la frontera limitante del control constitu- cional. La democracia, como idea fuerza, en los últimos tres siglos de la humanidad ha desarrollado un con- cepto de participación popular ligado al de igualdad de oportunidades en la búsqueda del bienestar.

El concepto de pueblo, claramente lo especifica nuestra Constitución al afirmar que el Estado ecuato-

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riano es independiente, democrático y que la soberanía radica en el pueblo, que la ejerce a través de los órganos del poder público. El compromiso de la democracia a ser una sociedad abierta, con igualdad de derechos en la comunidad moral y un gobierno con consentimiento, son bases fundamentales para que la democracia impe- re. Según señala un estudio del programa del Fondo Rockefeller: "la democracia no define a un gobierno responsable como gobierno de hombres benévolos, in- teligentes y desinteresadamente preocupados por el bienestar general. Naturalmente, una democracia busca tales hombres y prosperará si los encuentra. Pero, al aspirar a un gobierno responsable, la demo- cracia fija su vista en las instituciones y no en las personas"; el sistema democrático proporciona a sus ciudadanos los instrumentos fundamentales necesarios para un gobierno tan eficiente como justo, pero no les dará un gobierno eficiente y justo, éste lo deben crear ellos.

II. EL ESTADO.- La evolución de la sociedad, por obra del derecho, nos presentó el Estado como ideal de perfección jurídica. Tras consolidar los Estados naciona- les, con la fuerza de la autoridad soberana del rey o del príncipe, liberó la concepción teológica del Estado para formalizar su concepción jurídica; esto último conse- cuencia de la Revolución Francesa, que instauró el con- cepto de la responsabilidad para los gobernantes, gene- rando el requerimiento de un modelo estatal que ela- boró el Estado de Derecho Constitucional, y desarrolló la teoría de la independencia y equilibrio de los poderes, gracias a la doctrina de frenos y contrapesos sustentada por Montesquieu.

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El siglo XX, siglo de demandas masivas, siglo don- de el pueblo cesa su papel de autor ocasional de la histo- ria y asume el de vector social para dinamizar cambios, en expectativas de un mañana esperanzador y un pre- sente insatisfecho, el réclame de más escuelas, más maestros, más viviendas, más empleo, protección y de- fensa del medio ambiente para un mejor nivel de salud física y síquica, nos llevó al concepto de un Estado Social de Derecho, que al decir de AGUSTIN BASAVE en su obra TEORIA DE LA DEMOCRACIA, "precisa crear una situación de bienestar general que garantice el desarro- llo de la persona dentro de un estado de derecho con fundamentos éticos".

Este último concepto, no sólo habla de un poder político que respete el derecho positivo vigente y los derechos subjetivos, públicos y privados de los ciuda- danos, sino que sustenta el requerimiento de un princi- pio de legalidad, con el control de constitucionalidad de las leyes como garantía frente al despotismo.

III. EL PODER.- La vieja teoría del poder conjugó el absolutismo soberano en la soberanía del Estado, deviniendo ésta en un estatismo impropio, originado en el abuso del poder, lo que doctrinariamente se con- trarrestó con la moderna teoría de las funciones del Estado, para controlar el exceso de poder con una lega- lidad, sujeta al requerimiento de un control consti- tucional.

El poder, ejercido por los grupos tradicionales en lo político y en lo económico, se vio limitado por las con- diciones de extrema pobreza en que viven dos tercios de la población, que demandaron soluciones de creativi-

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dad, donde la eficiencia y transparente obrar hagan del Estado contemporáneo un cuerpo moderno de admi- nistración.

El poder requirió entonces instrumentos de control democrático propio, con capacidad de dominarse a sí mismos, de obrar con la opinión de las mayorías respe- tando a las minorías, que prevengan el peligro del in- mediatismo y urgencia coyuntural que afectan el razo- namiento judicial de largo plazo, más allá de una con- veniencia aplicable a una revisión judicial que favo- rezca la existencia de la seguridad individual y colectiva.

IV. EL MARCO CONSTITUCIONAL.- Establecidos los

conceptos generales anteriores, se conjugan estos en la vida constitucional ecuatoriana, agitada y plena de epi- sodios de formulación de leyes con dedicatoria.

Nuestro estado constitucional vigente es obra de una Carta Política que entró en vigencia por disposición del Decreto Supremo Nº 001, dictado por el Consejo Supremo de Gobierno y publicada en el Registro Oficial N º 800 del 27 de marzo de 1979, texto aprobado en el Referéndum Constitucional del 7 de diciembre de 1967, convocado por el Gobierno de facto y no por un Poder Constituyente.

Esa Constitución se ha codificado con las diferentes reformas; en su texto vigente, publicado en el Registro Oficial N º 183, de 5 de mayo de 1993.

V. EL CONTROL CONSTITUCIONAL.- La suprema-

cía de la Constitución, que sigue las reglas de la pirámi- de de KELSEN, hace que la Carta Fundamental del Esta-

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do se constituya en el más alto nivel jurídico positivo para regular los órganos y el procedimiento de la nor- matividad que rige el estado de derecho.

Según el profesor CARLOS SANCHEZ VIAMON- TE, el constitucionalismo consiste en el ordenamiento jurídico de una sociedad política mediante una Consti- tución escrita, cuya supremacía significa la subordi- nación a sus disposiciones de todos los actos emanados de los poderes constituidos que forman el gobierno ordinario.

Imposible concebir la supremacía de la Constitu- ción sin el mecanismo de aplicación del Principio de Control del Orden Jurídico para prevenir la constitucio- nalidad de las leyes, sería sólo una declaración lírica. La Constitución ecuatoriana une y observa ambos princi- pios con fuerza y claridad; dedica su tercera parte a la jerarquía y control del orden jurídico, que en el Título I, Sección Primera, está dedicado a la supremacía de la Constitución, mientras la Segunda confía al Tribunal de Garantías el control constitucional, desechando el sis- tema de ejercerlo a través de un órgano político se lo confía a un órgano judicial; fortalecido ello en la refor- ma constitucional de diciembre de 1992, al sujetarlo a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y disponiendo que ésta sea presidida con voto dirimente por el Presidente del Organismo judicial. No obstante,, los jueces de las distintas Salas de la Corte Suprema y de los Tribunales de última instancia tienen la facultad de declarar inaplicable un precepto legal contrario a las normas de la Constitución, limitando el efecto de esta resolución a las causas en que ellas se pronunciasen.

Es impreciso el texto de la norma constitucional en

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el artículo 101, inciso 3ro., cuando dice: "la Sala Consti- tucional será presidida, únicamente con voz y voto diri- mente, por el Presidente de la Corte Suprema de Justi- cia, de acuerdo con lo establecido en la ley", razón que llevó a tan alto Magistrado a solicitar que el Congreso Nacional dicte la interpretación constitucional corres- pondiente.

La facultad de control del orden jurídico ejercido por el Tribunal de Garantías Constitucionales, que lo

sujeta a la Sala Constitucional de la Corte Suprema, se limita exclusivamente (artículo 146 de la Constitución)

a la resolución que el Tribunal dé a las demandas contra

normas secundarias que fueren declaradas inconstitu- cionales, por el fondo o por la forma, cuyos efectos se sus-penden. Queda en lo demás el Tribunal habilitado

para obrar en las quejas contra las autoridades que vio- laren derechos y libertades garantizados por la Constitu- ción, lo que no se ha concordado con la Ley de Casación

y el ordenamiento constitucional, para efectos de la le,- galidad de las resoluciones.

El Doctor CESAR ENRIQUE ROMERO, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Córdoba, dice que el control jurisdiccional de la Constituciona- lidad de las leyes ha elaborado una verdadera doctrina, que debe observarse con expresión de respeto a la se- paración de poderes, él establece las siguientes premisas:

a) El Poder Judicial es el guardián de la Constitución; principio fundamental porque si la Constitución es una ley de garantías, su vigencia con la posibilidad del control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes, está asegurada;

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b) Es el contralor jurisdiccional del equilibrio de los poderes; esta prerrogativa asegura el equilibrio de los poderes, por cuanto esa función de los jueces halla un valladar insalvable en la omnipotencia legislativa y el eventual avance en sus atribuciones que puede realizar el poder ejecutivo;

c) El poder judicial no procede de oficio sino en cau- sas; aquí se respeta la división de poderes. Los tri- bunales sólo pronuncian la inconstitucionalidad de las normas jurídicas en causas sometidas a su deci- sión, o sea en los litigios y controversias que se sus- citan por acción de una parte y defensa de otra;

d) El poder judicial no conoce cuestiones políticas; los

problemas de jaez políticos son ajenos al poder ju- dicial; ellos pertenecen a las ramas ejecutiva y legislativa, el sistema de gobierno argentino y ame- ricano no tiene en su Constitución una norma que así lo disponga (la Constitución ecuatoriana lo pre- viene en el artículo 97 que declara la independen- cia de la Función Judicial y que ninguna autoridad podrá interferir en sus asuntos; y en el artículo 107, que prohíbe a los magistrados, jueces y fiscales ejercer funciones directivas en Partidos Políticos o intervenir en contiendas electorales);

e) El poder judicial no controla el ejercicio de faculta- des privativas de los otros poderes; tiende también este principio a mantener el equilibrio de los pode- res. El Poder Judicial carece de atribuciones para ejercer una potestad general de supervisión de los procedimientos y la acción de los diversos departa- mentos administrativos del Gobierno, como lo sos-

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tiene.la Corte Americana; nuestra Constitución en el artículo 97,inciso 3ro., establece la unidad juris- diccional que permite que todo acto administrativo generado por la administración central, provincial, municipal o autónoma podría ser impugnado ante los correspondientes órganos de la Función Judi- cial;

f) Tampoco juzga de los despropósitos del legislador, sobre esta premisa, fundada en razones obvias, y que hacen a la independencia de los poderes, la Corte Argentina tiene resuelto desde 1861 que a los Tribunales les está vedado usar del mérito intrín- seco de las leyes y de su justicia en abstracto, salien- do de sus atribuciones que son ius dicere, no ius con dere, juzgar según las leyes y no juzgar de las leyes (la Constitución ecuatoriana en el artículo 93 señala que el sistema procesal sería un medio para la realización de la justicia, la que no se sacrificará por la sola omisión de formalidades);

g) Presunción de Constitucionalidad de los actos pú- blicos, este principio es de Lógica Jurídica, pues no puede suponerse que los poderes públicos tengan el deliberado propósito de avasallar la Constitución. De por sí,la declaración de inconstitucionalidad es un acto grave y delicado, y sólo corresponde ha- cerlo cuando la incongruencia de la norma jurídi- ca con la Ley Fundamental sea clara e indubitable.

VI. EL ESTATUTO TRANSITORIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL.

Mediante Resolución dictada por el Pleno del Tri- bunal de la Corte Suprema de Justicia, publicada en el

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Registro Oficial 176, de fecha abril 26 de 1993, se dictan las normas para regular el control constitucional en el régimen de transición al que se refiere la Disposición Transitoria Vigésima de la Ley N° 20, que reformó la Constitución el pasado diciembre de 1992.

El Estatuto tiene 3 Títulos, 30 Artículos y una Dis- posición Final.

Inicialmente el Estatuto señala el objeto del mismo y busca adecuarse a los mandatos de la Constitución Política, en especial la del régimen resultante de las re- formas constitucionales de diciembre de 1992; se propo- ne establecer la coherencia entre el Principio de la Su- premacía de la Constitución y el Ejercicio del Control Constitucional confiado a la Función Judicial, determi- nando el ámbito de competencia de la Sala Constitu- cional y el procedimiento que debe observar el trámite de las demandas y quejas.

El Estatuto parte del principio de que constitucio- nalmente el control de la legalidad le ha sido confiado a la Función Judicial y considera que el Tribunal de Ga- rantías Constitucionales es parte de los órganos de la citada función en el ámbito del artículo 99 de la Carta Fundamental.

El Tribunal de Garantías considera que tal hecho no se da y que "la Corte Suprema de Justicia se ha exce- dido de las atribuciones concedidas en la mencionada Disposición Transitoria al expedir una norma perma- nente que pretende derogar, reformar e interpretar disposiciones constitucionales y legales", ello porque la Constitución sólo se limita a disponer que las suspen-

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siones que el Tribunal acuerde sean sometidas a la reso- lución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mientras son definitivas las observaciones que él formule por irrespeto de los derechos y garantías constitucionales.

EL CONFLICTO

Aparece entonces el primer conflicto por el califi- cativo de transitorio que se ha dado al Estatuto, pues mientras quienes lo impugnan se sustentan en la tem- poralidad, consecuencia de una duración limitada o corta; quienes lo dictaron, según se desprende del texto, miran al régimen de transición, como dice Cabanellas, por el paso de un estado o situación a otro diferente.

Cabe establecer además doctrinariamente la afirma- ción de KELSEN, relativa al concepto de Estatutos autó- nomos, que surge del estudio de la estructura espacial del Estado en cuanto contrapone a la idea de unidad, de órgano creador en el Derecho, la de pluralidad de dichos órganos. MAYER sostiene que cuando el cuerpo de administración propia posee el derecho de autonomía o de establecer preceptos de derechos generales que se

denominan reglas de derecho autónomas, los actos en

los cuales se ejercen estos derechos de legislación propia se denominan estatutos y son fuentes de derecho cuan- do estas reglas determinan las relaciones del poder pú- blico y de los súbditos en la esfera de la administración; por consiguiente, si el estatuto no crea, modifica, revoca o extingue derechos, se encontraría entre las facultades de quien lo dicta, sin que lo afecte la denominación de transitorio, que hace más evidente el régimen, ante la situación existente, para aplicarlo, que la temporalidad.

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LOS ORGANOS.

El artículo primero del Estatuto fija el marco de control del orden jurídico y determina que el objeto del control constitucional es asegurar la efectividad de la supremacía de la Constitución, radicando la jurisdicción en los órganos que la ejercen, en los términos de la Constitución Política, a través del Tribunal de Garantías Constitucionales y la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, jueces de control constitu- cional.

Se ratifica en la norma estatutaria la excepción constitucional de independencia de los órganos judi- ciales, concordando el control constitucional con la dis- posición del artículo 141 de la Constitución vigente, excepcionando la independencia del juez frente a sus resoluciones en casos contenciosos, cuya sentencia afec- ta exclusivamente a los litigantes; dispone un término de 10 días para que el asunto sea sometido a la Sala Constitucional de la Corte Suprema, para la decisión de última instancia.

COMPETENCIA.

Determinada la jurisdicción e identificados los ór- ganos que la ejercen, el Estatuto establece la compe- tencia, en razón de la materia, determinando su alcance para aplicarla en los diferentes casos que le sean so- metidos, definiendo cuatro áreas: una que afecta la normativa constitucional; otra referente al amparo de garantías constitucionales; la tercera es la facultad re- glamentaria para su organización interna y, finalmente, las demás atribuciones constitucionales y legales.

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Cabe señalar que en España existe Tribunal Consti- tucional y que su Ley Orgánica, dictada el 3 de octubre de 1979, desarrolla el Título Noveno de la Constitución Española determinando en forma clara y precisa que el Tribunal Constitucional es intérprete supremo de la Constitución; independiente de los demás órganos, con atribuciones para conocer los recursos de inconstitu- cionalidad contra leyes; de amparo por violación de de- rechos y obligaciones públicas; y, los conflictos constitu- cionales entre el Estado y las comunidades autónomas. Su competencia se expresa con propiedad en el artículo 3, señalando que se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales, no perte- necientes al orden constitucional, directamente relacio- nadas con la materia que conocen, determinando clara- mente que en ningún caso se podrá promover cues- tiones de jurisdicción o competencia al Tribunal Cons- titucional.

RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD.

El Estatuto de Control Constitucional, en su ar- tículo 2 fija la competencia de la Sala Constitucional para conocer en segundo y último grado los asuntos que el Tribunal de Garantías Constitucionales, por vía de demanda de inconstitucionalidad los vio en primera; disposición concordante con el inciso segundo del ar- tículo 146 de la Constitución, que determina la sujeción de lo resuelto por el Tribunal de Garantías a la Sala Constitucional en el plazo de 8 días; ello sometido al procedimiento que aparece en los artículos 13 a 15 del Estatuto, que en forma expedita permite sustanciarlo. Falta claridad en cuanto a determinar si es dentro de los 5 días posteriores a la Audiencia que debe dictarse la

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sentencia o es vencido ese término que puede hacér- selo.

El artículo 15 genera una novedad, no obstante que la norma Constitucional no permite obrar de oficio al Tribunal o a la Sala, establece que si al tramitar la de- manda el Tribunal de Garantías Constitucionales en- contrase vinculadas con la causa en litigio alguna nor- ma inconstitucional que no estuviese impugnada, po- drá suspenderla parcial o totalmente en la sentencia que resuelva la causa, debiendo elevarla al Tribunal Su- perior, esto es, la Sala Constitucional.

Este obrar de oficio se torna en salida para hechos que, la experiencia ha mostrado, precisan que el Tribu- nal deba actuar para suspender por inconstitucional, una norma que no ha sido impugnada.

La Constitución determina que el impulso procesal nace con una demanda, según el Estatuto ésta no puede ser presentada por cualquier ciudadano; el artículo 23 legitima para deducirla como actores: en el ámbito del Estado al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro Fiscal General; en la instituciona- lidad no gubernamental pueden obrar: un Partido Po- lítico; las Centrales Nacionales de Trabajadores, las Cá- maras de la Producción y los Colegios Nacionales de Profesionales, reconociendo la iniciativa popular para actuar, en caso de que lo haga, un grupo de por lo menos 5.000 ecuatorianos en ejercicio de los derechos de ciudadanía. Esta última legitimación para deducir de- mandas contra cualquier norma inconstitucional cons- tituye una novedad que evitará que individualmente se pueda recurrir al Tribunal de Garantías Constituciona-

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les con demandas que son factibles de resolver en otros ámbitos del orden jurídico, toda vez que la experiencia nos enseña que a la luz de las normas vigentes, ante- riores a la reforma, un ciudadano cualquiera o aún uno de los Vocales del Tribunal, actuaban de oficio para suspender normas cuya inconstitucionalidad no siem- pre se sustanció en términos de la concepción jurisdic- cional, sino exclusivamente, del interés político, obli- gando en muchos casos a que dejen de regir normas de interés social sólo por el capricho de una mayoría po- lítica.

AMPARO CONSTITUCIONAL Y LEY DE CASACION.

El literal b) del artículo 2 del Estatuto determina la competencia de la Sala Constitucional de la Corte Su- prema de Justicia para conocer, por vía de casación, las resoluciones que sobre quejas se formulen contra los actos que violan derechos y libertades constitucionales.

El numeral 2 del artículo 146 de la Constitución concede competencia al Tribunal de Garantías Constitu- cionales para conocer las quejas por actos de autoridad pública que violan las garantías otorgadas por la Carta Fundamental. Si el Tribunal encuentra fundado el re- clamo observará a la autoridad contra quien se levantó la queja. La fuerza de la norma constitucional hace pre- valecer la resolución del Tribunal, facultándolo para solicitar la remoción del funcionario y el corres- pondiente enjuiciamiento penal.

No menciona la disposición constitucional que la resolución sobre la queja deba someterse a la Sala Cons- titucional.

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No obstante lo anterior, la Sección Tercera, del Título Segundo del Estatuto, en los artículos 16 al 22 establece el procedimiento para la demanda contra vio- lación de garantías, nombrada en él como queja o de- manda de amparo.

Se nos presenta una primera interrogante: si según EDUARDO J. COUTURE, demanda es el acto procesal introductorio de instancia por virtud del cual el actor somete su pretensión al juez, con las formas requeridas por la ley, pidiendo una sentencia favorable a su interés; en tanto que define queja como la expresión oral o escri- ta de disconformidad acompañada normalmente del pedido de rectificación, no es posible señalar a la queja como demanda de amparo, usando los vocablos como sinónimos; si queja es un recurso judicial de protesta, significa que en ningún caso es un acto jurídico suscep- tible de crear, modificar o extinguir derechos procesales, ya que el recurso de protesta, es un medio técnico de im- pugnación y subsanación de los errores de que even- tualmente pueda adolecer una resolución judicial, diri- gida a provocar la solución del mismo.

No puede confundirse entonces un acto procesal con un recurso como lo hace el Estatuto.

El Estatuto se sustenta en el recurso de casación que es competencia de la Corte Suprema de Justicia, según el artículo 102 de la Constitución. Lo genérico de la norma constitucional nos remite a la Ley de Casación, que de- termina la competencia de la Corte Suprema para casar en cualquier materia, a través de sus Salas especia- lizadas, cualquiera sea el grado del juez o tribunal en que haya quedado ejecutoriada la sentencia o auto re-

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currido; una vez más, lo general de los términos nos permite inferir que la resolución dictada por el Tribunal de Garantías puede ser susceptible del recurso de ca- sación; no obstante, nada dice el texto de la Ley de Ca- sación sobre ello.

Quienes impugnan el Estatuto de Control Cons- titucional señalan que la Ley de Casación conoce sólo de las sentencias y autos ejecutoriados dictados por los órganos de la Función Judicial, lo cual excluye las deci- siones que expide el Tribunal de Garantías Constitu- cionales que son resoluciones que no tienen el carácter de autos o sentencias.

Si autos son todas las providencias, decretos, reso- luciones judiciales mere-interlocutorias, dictados en el curso de una instancia y dirigidos normalmente a ase- gurar el impulso procesal de la misma, al decir de COUTURE, la providencia es genéricamente toda deci- sión judicial, en tanto que resolución la define como decisión o fallo de un órgano administrativo o judicial.

Si el recurso de casación procede (artículo 2 de la Ley de Casación) contra las sentencias y los autos que pongan fin a los procesos, sean dictados por las Cortes Superiores, los Tribunales Distritales y otros tribunales de apelación, el Tribunal de Garantías Constitucionales no cabe entre ellos. Igualmente, procede el recurso con- tra las sentencias y autos que pongan fin a procesos y que no son susceptibles de impugnación por medio del recurso de apelación; este literal permitiría casación contra la resolución del Tribunal de Garantías Constitu- cionales cuando éste da por concluido el trámite de la queja o demanda contra un acto de autoridad pública,

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impugnado por violatorio de derechos o libertades garantizados por la Constitución (artículo 16 del Esta- tuto).

A la luz de las definiciones conceptuales y de la técnica jurídica no es posible aceptar que exista casación contra la resolución dictada por el Tribunal de Garantías Constitucionales en una queja por amparo judicial, porque se generaría una dilatoria en el tiempo que afectaría el interés de proteger el derecho individual de inmediato, posiblemente por ello la norma constitu- cional del artículo 146, numeral 2, no ordenó someter esa resolución a la Sala Constitucional, prevaleciendo el interés social en coercible aplicación de la legitimidad constitucional.

Surge duda sobre la seguridad jurídico constitu- cional cuando de la resolución del Tribunal de Garan- tías Constitucionales hay lugar al recurso de casación (artículo 17 del Estatuto) si esta hubiere infringido la Constitución por contravenir expresamente a su texto, por haberse hecho una falsa aplicación de la misma, por haberla interpretado erróneamente o por incongruen- cias producidas por error de derecho en materia cons- titucional.

El valor de este recurso permite una revisión de la labor del Tribunal de Garantías Constitucionales, pero se precisa definir su alcance en forma clara e induditable para salvar la inseguridad jurídica.

LIMITACIONES AL AMPARO CONSTITUCIONAL

Hay tres disposiciones que salvan los hecho y vi-

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vencias históricas que hicieron del Tribunal de Garan- tías Constitucionales una comisaría de pueblo, el Estatu- to legitima el que cualquier persona natural o jurídica que hubiere sufrido la violación en su libertad o dere- cho constitucional puede presentar la queja, aún por mandatario o por el Ministro Fiscal General, pero deter- mina un plazo de 3 meses para que caduque el derecho, contados desde la fecha en que se produjo la violación, plazo que no aparece en la norma constitucional, bor- deando por tanto peligrosamente una inconstituciona- lidad.

A la caducidad se agregan dos restricciones más; positivas por la experiencia que utilizó con abierta li- beralidad el Tribunal de Garantías Constitucionales, constituyen negativa frontera, no prevista en la Cons- titución Política vigente; una de ellas dispone que las declaraciones de principios de la Constitución no otor- gan, por sí solas, amparo constitucional, se precisa que estén regulados y protegidos por la ley; estableciendo un peligroso límite a la parte declarativa de la Consti- tución, contra lo que previno el Congreso Internacional de Juristas de 1959, cumplido en la India, en Nueva Delhi, el mismo que señaló que: En una sociedad libre, con el objeto de asegurar el respeto de la legalidad, el legislador debe, entre otros actos abstenerse de:

"inmiscuirse en los procedimientos que permitan dar pleno efecto a las libertades básicas". Es preciso con- siderar que las Naciones Unidas protegen los derechos tradicionales en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y su respectivo Protocolo Facultativo, ambos firmados y ratificados por Ecuador desde 1976; en abundamiento de ello las Naciones Unidas han declarado la década de los

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noventa como el decenio del desarrollo humano, per- siguiendo mayores oportunidades de libertad política, garantía de los derechos humanos y el respeto a sí mismo. Mal puede entonces aplicarse el Estatuto en afectación limitante a derechos universales.

Otro aspecto limitante, normado en el Estatuto, lo recoge el artículo 26, que regula las quejas contra los funcionarios que gozan de fuero de Corte Suprema, dis- poniendo se ventilen en primer grado ante él Presi- dente de la Sala Constitucional y en el segundo, ante la Sala, con exclusión del Presidente; estableciéndose un fuero competente que afecta el Principio de Igualdad para todos los ecuatorianos, no contemplado entre las normas del artículo 146 de la Carta Política.

La Constitución en el numeral 3 del artículo 146 da competencia al Tribunal de Garantías Constitucionales para ejercer atribuciones concedidas por la Constitución

y la ley; el artículo 27 del Estatuto transfiere estas a la

Sala de lo Constitucional, aunque señala que se refiere a

aquellas no constantes en la Norma Suprema pero que otras leyes asignarán al Tribunal, trastocando con una norma estatutaria leyes vigentes.

NORMAS SUPLETORIAS.

El Estatuto determina que el Código Procesal Civil

y la Ley Orgánica de la Función Judicial, según el ar-

tículo 29, son normas supletorias para sustanciar los procesos, haciendo una afirmación referente a que este hecho se da en lo que no está previsto por esta ley (SIC),

lo cual es extraño porque el Estatuto no constituye ley, ni puede la Constitución sujetarse a normas secunda-

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rias sobre las que impera. Es preciso, si la Carta Funda- mental no es reglamentaria que se dicte la ley especial que salvaguarde el principio básico de supremacía cons- titucional.

PUBLICIDAD.

Dispone el Estatuto que las sentencias o resolu- ciones, tanto del Tribunal de Garantías Constitucionales como de la Sala de lo Constitucional se publiquen en el Registro Oficial y en la Gaceta Judicial, lo que favorece el conocimiento de asuntos de interés público, no debe confinárselo sólo para cuando se ordene sino que debe ser para todos los fallos.

DEL TRAMITE

El Estatuto en los artículos 7 a 12, fija disposiciones comunes al trámite de control constitucional, ellas es- tablecen la calidad de vocal de sustanciación y su facul- tad para calificar la demanda, sujeta a aplicación ante el Tribunal en los casos de negativa. Manda que calificada la demanda se la cite, concediendo al demandado el tér- mino de 6 días para contestarla, procediendo con la con- testación, o en rebeldía, a abrir la causa a prueba, de ofi- cio o a petición de parte, por el término de 6 días, con- cluido el cual, a petición de parte, se convocará una audiencia para que los contendientes aleguen verbal- mente ante el Tribunal, señalando el plazo no menor de 5 días ni mayor de 10 para realizar la audiencia. Co- mo excepción al procedimiento dispone que en los asuntos de puro derecho no haya término de prueba.

Concluye el procedimiento, con el fallo que dicta el

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Tribunal, en un término de 10 días, a partir de la au- diencia o desde que feneció el término de prueba. En el término de 3 días, después del fallo, es posible solicitar aclaratoria o ampliación del mismo.

VIII. CONCLUSIONES:

a) El Estatuto transitorio de Control Constitucional se propone regular un régimen de transición que ade- cue el sistema anterior con el que ha originado la reforma constitucional de diciembre de 1992.

b) Es imprescindible para la interrelación de los prin- cipios de Jerarquía y Control Constitucional la exis- tencia de un estatuto de control constitucional que asegure esta interrelación.

c) El Tribunal de Garantías Constitucionales, median- te resolución 080-93-CP, resolvió suspender parcial- mente los efectos del Estatuto Transitorio de Con- trol Constitucional, sometiéndolo a la Sala Consti- tucional para acatar lo que manda el artículo 146 de la Constitución, como la Sala no ha tomado resolución alguna, el Estatuto está en plena vigen- cia.

d) Existe una doctrina en desarrollo relativa al control constitucional, ubicado dentro de la- Función Judi- cial, la misma que en Ecuador se da con mayor in- tensidad desde la Constitución de 1967 y ha tenido una incidencia directa en el Estatuto que hemos analizado.

e) El Estatuto en vigencia precisa reformas que afir- men la concordancia con las normas de la Cons- titución a la que no puede modificar.

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En general, el Estatuto tiene desarrollados positiva- mente los elementos de competencia de la Sala Constitucional y el procedimiento de las demandas y quejas, no obstante requiere ajustarse a la norma constitucional.

g) El artículo 146 de la Constitución, en su numeral primero, limita la facultad resolutoria del Tribunal de Garantías Constitucionales sometiéndolo a la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

h) El Estatuto de Control Constitucional ha regulado la facultad que el artículo 146 de la Constitución de- terminó como competencia del Tribunal de Garan- tías Constitucionales en los numerales 2 y 3 de la citada disposición.

VIII. RECOMENDACIONES:

1. Debe definirse en la reforma constitucional que el Tribunal de Garantías Constitucionales es un órga- no de la Función Judicial. Para ello debe darse a la Corte Suprema de Justicia la facultad de designar los vocales del Tribunal de Garantías Constitu- cionales de entre ternas enviadas por el Congreso Nacional, el poder Ejecutivo, el Régimen Seccio- nal, las Organizaciones de Empleadores y las de Trabajadores;

2. El Tribunal de Garantías Constitucionales debe or- ganizarse en salas y sus magistrados tener asegura- da la competencia, fijando sus límites y determi- nando su jurisdicción.

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3. Se precisa una ley orgánica de control constitu- cional que permita establecer los procedimientos para declarar la inconstitucionalidad, manejar el recurso de amparo constitucional, ampliarlo a los conflictos constitucionales y la constitucionalidad de los tratados y acuerdos internacionales, con es- pecial énfasis en el marco de vigencia del derecho comunitario.

4. El Estatuto de Control Constitucional, o la ley, de- berían garantizar los derechos y libertades ciuda- danas asimilando los nuevos conceptos de redi- inensionamiento y de reconceptualización del Es- tado, fortaleciendo la transparencia de la legalidad constitucional obrando en beneficio de un sistema democrático cuya alternativa sea proporcionar a los ciudadanos los instrumentos fundamentales nece- sarios para un gobierno tan eficiente como justo, cuyo desarrollo equilibrado y bienestar social le per- mitan afrontar las expectativas que la sociedad del año 2.000 precisa.

Quito, 14 de diciembre de 1993. SEMINARIO DE LA CORPORACION LATINOAMERICANA DE DESARROLLO.

RESUMEN DEL DEBATE

Terminada la exposición el panel de trabajo del se- minario confió al Dr. Gil Barragán Romero el comen- tario de la misma, el comentarista dijo que la ponencia tuvo un marco rígido ya que debió someterse a los hechos, moviéndose en lo que él calificó como "una cuerda floja", no obstante el solvente análisis científico

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Ponencia presentada en el Seminario "La Modernización y la Reforma Judicial"

cumplido. Señalando que el Estatuto de Control Consti- tucional es inconstitucional y que así debe declararse, denunciando el absurdo que el mismo constituye, re- flejo del inmediatismo de nuestra Constitución, que ca- rece de definiciones.

En el debate, el Dr. Ernesto Velázquez Baquerizo, como ponente, expresó que el trabajo transparenta la inconstitucionalidad del Estatuto y que para analizarlo resolvió el dilema tomando la realidad antes que la idealidad. Expuso que su tesis es que el Control debe es- tar en la Corte Suprema y no autónomo, lo que evitaría conflictos productos del devenir histórico de nuestros países. Reiterando el ponente que el problema no radi- ca en el Estatuto sino en la Constitución misma, que por el vicio de origen, al no ser resultado del Poder Consti- tuyente, nos hace vivir en un fraude constitucional.

Las intervenciones de distintos juristas presentes aportaron elementos para establecer que el Tribunal de Garantías Constitucionales no es el órgano más apropia- do y que se precisa corregir el rol del mismo para hacer viable el amparo constitucional sin violentar la lega- lidad.

En conclusión se recomendó denunciar la inconsti- tucionalidad del Estatuto de Control Constitucional y buscar alternativas válidas para el ejercicio del control constitucional de la normatividad, como base de la legalidad, confiada ésta a la Corte Suprema de Justicia; en tanto que, para las garantías individuales, se radique el control en el Tribunal de Garantías Constitucionales, evitando distorsiones que dilaten el reclamo por la lesión en el ejercicio de los derechos constitucionales garantizados a todos los habitantes del Ecuador.

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