Sumrio: I. Introduo; 2. As fases das polticas e os modelos explicativos; 3. Os modelos analticos. Palavras-chave: polticas pblicas; construo da agenda; formulao de polticas; implementao de polticas; avaliao de polticas. o artigo resenha estudos clssicos e recentes sobre polticas pblicas, priorizando o entendimento de quatro fases ou etapas da poltica: construo da agenda; fonnulDo de polticas; implementao de polticas; e avaliao de polticas. Methodologic approach's in public policy This article analyses recents and classical studies of public policy. Four etapes of public policy received special attention: agenda building; policy formulation; policy imple- mentation; and policy evaluation. 1. Introdulo Este artigo pretende resenhar uma srie de estudos metodolgicos sobre poli- cy making, confrontando contribuiQes atuais com as que j se tornaram clssi- cas, como as de Eugene Bardach e Richard Elmore, elaboradas ainda na dcada de 70. Esses estudos enquadram-se na recente e intensa produo de cientistas polticos, principalmente de origem anglo-saxo sobre os caminhos da ao esta- tal- o Estado em ao -, isto , o modo de operar do Estado, que se traduz no ato de ''fazer'' polticas pblicas. Essa produo - intensificada a partir dos anos 70 - busca principalmente analisar o modo de funcionamento da mquina estatal, tendo como ponto de partida a identificao das caractersticas das agncias pblicas ''fazedoras de po- ltica"; dos atores participantes desse processo de "fazer" polticas; dos mecanis- mos, critrios e estilos decisrios utilizados pelas instituies responsveis por "fazer" polticas; das inter-relaes entre essas variyeis (agncias e atores);.e das variveis externas que influenciam esse processo. Cabe, no entanto, assinalar que preocupao desse campo terico - explicitada s vezes por alguns auto- res - obter, com base nesses estudos empricos sobre polticas pblicas (isto , sobre o que o governo faz), um maior conhecimento a respeito das caractersticas * Artigo recebido em maio e aceito em novo 1995. Parte deste artigo foi originalmente publicada em Cadernos de Pesquisa Nepp, 5 (Unicamp-Nepp, 1989). presente verso, revista, acrescentou- se a resenha correspondente fase de avaliao de polticas. ** Doutora em economia pelo Instituto de Economia da Unicamp e professora adjunta do Instituto de Medicina Social da Uelj. RAP RIO DE JANEIRO 30 (2): 543. MAR.lABR. 1996 mais gerais dos sistemas polticos e das relaes que se estabelecem entre polti- cas pblicas e poltica, de um lado, e entre governo e sociedade, de outro. Assim, os estudos aqui apresentados tm como objetivo construir modelos explicativos para as diferentes fases ou etapas das polticas pblicas, isto , para o processo de deciso inerente formao e ao desenvolvimento de polticas, com nfase especial nas fases de formulao e implementao, procurando apre- ender a dinmica que articula as vrias fases do ciclo de vida de uma poltica. Es- ses modelos pretendem, por sua vez, identificar as diferentes variveis que influ- enciam as vrias etapas do percurso das polticas, assinalando as condies ne- cessrias para que os princpios, os objetivos e as metas de uma ao pblica se tomem realidade. Na verdade, trata-se de um esforo para explicar a difcil inte- rao de intenes, construdas na fase de formulao de polticas, e aes, pre- sentes na fase de implementao -, isto , o processo contnuo de reflexo para dentro e ao para fora, to comum na rotina pblica. De outra parte, tais mode- los ensejam a discusso sobre a difcil e complexa relao entre o meio social, poltico e econmico e o governo (ou melhor, a ao governamental), em todas as fases das polticas pblicas - em sntese, sobre a relao que se estabelece entre atores governamentais e entre atores governamentais e no-governamentais no processo de "fazer" poltica. Foram escolhidos autores que analisaram as condies de formao e desen- volvimento de cada uma das fases das polticas pblicas - construo da agen- da, formulao de polticas, implementao de polticas e avaliao de polti- cas -, elaborando, em alguns casos, modelos de causalidade (isto , de inter-re- lacionamento) entre as variveis que interferem nesse processo: o meio social e poltico, os atores participantes, as agncias implementadoras e as polticas (suas metas e seus objetivos).2 De certa forma, os estudos examinam mais detidamente as duas fases intermedirias - formulao e implementao -, procurando, em alguns casos, superar certa tendncia anterior de v-las to-somente como tradu- o das atividades de decidir e executar. Tal viso terminou por encerrar o estudo da fase de implementao nas teias da teoria da administrao, s introduzindo elementos da anlise poltica para o estudo da fase de formulao. Assim, esses estudos viam uma dicotomia permanente entre decidir e executar, que separava as aes polticas (de deciso) daquelas propriamente administrativas nas ativi- dades do setor pblico. Na presente resenha, apresentam-se algumas anlises re- presentativas dessa viso, assim como as que se preocuparam em superar a idia I Laswell foi pioneiro na identificao e no estudo dessas fases, que chamou originalmente de intelligence; recommending; prescribing; invoking; applying; appraising; e terminating (Laswell, 1962). 2 Cabe ressaltar que h autores que criticam esse tipo de estudo. Lindblom, por exemplo, afirma: "a predominantly step-by-step analysis of policy making might obscure universal issues and pheno- mena in searching for these aspects of policy making unique to each step. We do, however, look into certain special problems of setting the agenda, as well as those of implementation" (Lindblom, 1980:3). 6 RAP '1J96 tradicional de que o campo da implementao, ou melhor, da fase de implemen- tao, envolveria to-somente instrumentos tpicos da teoria administrativa, e a de formulao de polticas, da teoria poltica. Nessa perspectiva, trata-se de superar tambm a idia recorrente de que o su- jeito da ao governamental so os atores governamentais, e os cidados, apenas objeto desse tipo especfico de ao. Por isso, um dos autores aqui resenhados utiliza a expresso ao social para designar o ato de "fazer" polticas pblicas, em que se estabelece sempre uma relao entre atores governamentais e os de fora, no de forma dicotmica, mas num processo contnuo e at mesmo inde- pendente da fase da poltica. Para a fase de avaliao de polticas so resumidas as contribuies de Ro- lando Franco e Ernesto Cohen, em seu estudo recente sobre avaliao de projetos sociais. Alm disso, este artigo apresenta uma sntese dos quatro modelos mais comuns para anlise da ao pblica, que podem ser utilizados independente- mente das fases da poltica: os modelos burocrtico, de recursos humanos, pol- tico e simblico. A escolha de um ou outro depender, entretanto, das caracters- ticas internas da poltica (recursos envolvidos, nveis de conflito, carter objetivo ou subjetivo da poltica, intensidade de capital ou recursos humanos necessrios efetividade da poltica etc.), conforme exemplificado por Ana Maria Medina (1987). A seguir, iniciamos a descrio dos modelos, de acordo com as fases consti- tutivas das polticas pblicas. 2. As fases das polticas e os modelos explicativos Construo da agenda Entre os autores que discutiram a fase da agenda. apresentaremos John Kingdon, Richard Hofferbert e Roger Cobb, e Charles Elder. O ponto de partida de John W. Kingdon (1984) a separao das fases das polticas em: elaborao da agenda; especificao de alternativas; escolha de uma alternativa (pelo presidente, Legislativo ou autoridade competente); e im- plementao da deciso. Segundo o autor, a primeira indagao a ser feita por que alguns problemas e assuntos so colocados na agenda e outros no; por que certas alternativas so escolhidas e outras no. Dessa forma, a agenda definida como o espao de constituio da lista de problemas ou assuntos que chamam a ateno do governo e dos cidados. Kingdon diferencia trs tipos de agenda: sistmica ou no-governamental, governamental e de deciso. A primeira contm a lista de assuntos que so, h anos, preocupao do pas, sem contudo merecer ateno do governo; a segunda inclui os problemas que merecem ateno do governo; a ltima, a lista dos pro- ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtncAs PBLICAS 7 blemas a serem decididos. O autor tambm afirma que um assunto pode sair da agenda sistmica para a governamental quando h eventos dramticos ou crises, influncia de um quadro de indicadores ou acumulao de informaes e expe- rincias. A ateno governamental, portanto, estaria em funo desses trs acon- tecimentos. Os fatores que influenciam a construo da agenda governamental so dois: os participantes ativos e os processos pelos quais algumas alternativas e alguns itens se tomam proeminentes. Os participantes ativos podem ser classificados como atores governamentais e atores no-governamentais. O primeiro grupo se- ria composto pelo alto staf! da administrao (presidente, staf! do Executivo e polticos nomeados para cargos pblicos); pelo funcionalismo de carreira; e, fi- nalmente, pelos parlamentares e funcionrios do Congresso. O alto staf! da admi- nistrao seria vital para a construo da agenda, mas menos vital para a especi- ficao de alternativas e menos ainda para a fase de implementao. Seus recur- sos para ao seriam as suas prerrogativas legais. Os funcionrios de carreira seriam vitais para a especificao de alternativas e mais ainda para a fase de im- plementao, no influenciando a construo da agenda. Seus recursos seriam o longo tirocnio, a experincia acumulada e os padres de relacionamento que es- tabelecem com o Congresso e com os grupos de presso. O ltimo grupo de ato- res governamentais estaria dividido em parlamentares e staf! do Congresso. Os parlamentares podem ter influncia decisiva na agenda, sendo seus recursos a au- toridade legal, o acesso natural publicidade e a longa experincia na atividade poltica. O grupo dos atores no-governamentais abrangeria: grupos de presso ou in- teresse; acadmicos, pesquisadores e consultores; mdia; participantes das cam- panhas eleitorais; partidos polticos e opinio pblica. Os grupos de presso, se- gundo Kingdon, agiriam mais no sentido de bloquear do que de promover assun- tos; os acadmicos cuidariam mais da especificao de alternativas do que da construo da agenda, tendo sempre uma atuao de mais longo prazo; a mdia exerceria sobretudo influncias regionais e de forma mais localizada; e os parti- dos e a opinio pblica teriam uma grande influncia na formao da agenda. Os dois grupos (governamentais e no-governamentais) podem ainda ser subdivididos em atores visveis e atores invisveis, sendo que os primeiros influ- enciam a formao da agenda e os segundos, a especificao de alternativas. So atores visveis o presidente, os parlamentares, a mdia, os partidos e os integran- tes das campanhas eleitorais; so atores invisveis os acadmicos, tanto pesquisa- dores quanto consultores, e os funcionrios do Executivo e do Congresso. A segunda varivel que influencia a escolha de um determinado assunto - sua incluso e especificao - na agenda o processo. Segundo Kingdon, so as caractersticas dos rgos, das instituies e dos aparelhos vinculados produo de polticas pblicas que podem responder melhor pelos tipos de processo e, por- tanto, pelo modo de selecionar os problemas. Ele utiliza, ento, a teoria das orga- nizaes (compreensiva, racional e incrementalismo) e um modelo em particular 8 RAP2196 (o de James March e Johan Olson (1972), em que os autores definem um tipo es- pecfico de organizao, denominada "anarquia organizada"), 3 para entender as instituies do Executivo. So caractersticas desse tipo de instituio: prefern- cias problemticas, tecnologias no claramente especificadas e participao flui- da, sendo o resultado final de suas atividades funo de um mix de garbage (flu- xos entre problemas e solues, a partir de um nmero limitado de participantes com recursos especficos). As instituies do Executivo teriam um processo pr- prio de escolha de assuntos, em funo de uma rotina (particular) visando o reco- nhecimento de problemas e a formao e redefinio de polticas, sendo essa ro- tina influenciada sempre pela ao da poltica institucional (eleies para o Exe- cutivo e o Legislativo, conjuntura poltica etc.). O reconhecimento de problemas se daria em funo de indicadores, eventos, crises, smbolos e processo de feedback do trabalho burocrtico e da elaborao do oramento. Eventos ou crises podem suscitar a emergncia de problemas ou assuntos, mas no so suficientes para forar a entrada de um assunto na agenda. Assim, ocorreria um processo anterior de formao de idias, que o autor deno- mina de policy primaveral soup, quando inmeras idias so formuladas (e con- frontadas entre si) pelas policy communities, sendo que s algumas sobrevivem ao processo natural de seleo e satisfazem aos critrios estabelecidos pelos gru- pos de especialistas. A sobrevivncia de uma idia ou um assunto dependeria, ento, de sua factibilidade tcnica; de sua aceitao pelos grupos de especialistas e pelo pblico; e da fora de consenso que mobilizam. Outro aspecto importante, que influencia a incluso de um assunto na agen- da, o grau de fragmentao das comunidades de polticas (policy communities), pois isso influencia o grau de fragmentao da poltica, que por sua vez influen- cia a estabilidade da agenda. A influncia da poltica institucional na rotina do Executivo e, portanto, na formao da agenda tem a ver com o national mood; as foras organizadas (gru- pos de presso, ao da mobilizao poltica e comportamento das elites polti- cas); e as mudanas administrativas que ocorrem a partir das eleies para o Exe- cutivo e o Legislativo. O national mood e as eleies tm maior poder de provo- car alteraes na agenda do que a ao dos grupos de presso. Kingdon tambm sublinha que, quando h mudanas no Executivo, no Legislativo ou no national mood, abrem-se policy windows, isto , o processo que inaugura alteraes na agenda governamental ou de deciso. 3 Os autores assim definem o conceito de "anarquia organizada": "is a collection of choices loolcing for problems, issues anil feelings loolcing for decision situations in which they can be aired, solu- tions loolcingfor issues to which they might be the answer, anil decision makers lookingfor work". O processo decisrio nesse tipo de instituio assim ocorreria: "a garbage can into which various kinds of problems and solutions are dumped by participants as they are generated. The mix of gar- bage in a single can depends on the mix of cans available, on the labels attached to the alternative cans, on what garbage is currently being produced, anil the speed with which garbage is collected anil removedfrom the scene." ABORDAGENS METOOOLGICAS EM POLtncAS PBLICAS 9 Em resumo, para Kingdon, nos meandros da political stream confonna-se a agenda governamental, e nos da policy stream, a especificao de alternativas (fonnulao de polticas). O quadro 1 resume a tnterao entre tipos de proces- sos, a ao governamental correspondente (em tennos de fase da poltica) e os atores que interferem nesse processo. Quadro 1 Resumo das relaes entre diferentes processos, ao governamental e atores participantes Processo Ao governamental Atores Reconhecimento de problemas Pr-agenda (Indicadores e eventos) Polticas Formulao Invisveis Poltica Agenda Visveis Por ltimo, cabe destacar o conceito de policy entrepreneurs, introduzido por Kingdon: so pessoas que investem seus recursos a favor de detenninadas polti- cas, atuando em qualquer fase da poltica, com poder de provocar-lhes altera- es, podendo ser burocratas, acadmicos, jornalistas ou polticos. Quadro 2 Resumo do modelo de Kingdon I. Fases da poltica Agenda Alternati vas Escolha Implementao 2. Tipos de agenda Sistmica Governamental Decisria ou poltica 3. Agenda e alternativas dependem de: Participantes ativos Processo pelo qual alguns assuntos sobressaem 4. Processo depende de: Reconhecimento de problemas Proposio de polticas Poltica 5. Reconhecimento, proposio e poltica dependem de: Reconhecimento: indicadores, eventos, crises Proposio: comunidades de polticas Poltica: national mood. foras organizadas e eleies 10 RAP2196 Vejamos agora a proposta de Richard Hofferbert (1974). O autor inicia seu estudo com a seguinte pergunta: por que alguns itens ou assuntos so seleciona- dos para deliberao governamental e outros no? Duas respostas podem ser aventadas. tendo por base ou a teoria elitista ou a teoria pluralista, pois as agen- das governamentais e as decises so constitudas a partir do meio social e polti- co no qual a poltica formulada. Hofferbert, baseando-se em Herbert Simon (1966), identifica trs aspectos em todos os processos de deciso: normas que governam a permanncia e as mu- danas da ateno pblica; princpios que governam a ao poltica; e condies que determinam que aes sero escolhidas. Ele sublinha um aspecto importante, j explorado por Eulau e Eyestone (1968): muitas vezes o desenvolvimento de determinadas polticas explica-se mais pelas preferncias, predilees, orienta- es e expectativas dos "fazedores" de poltica do que - exclusivamente - pelo processo poltico. Para o autor, os condicionantes do processo de formao de polticas so os meios scio-econmico e poltico - que fornecem os limites de forma e magni- tude - e o incrementalismo ou, para citar Sharkansky (1970), as rotinas e os pa- dres de ao. Hofferbert acrescenta um aspecto importante: enquanto determi- nadas polticas so influenciadas mais pelo meio, outras o so mais pelas rotinas e padres de atuao implcitas nas instituies. Pode-se considerar tambm que o meio scio-econmico corresponde s externalidades da deciso (ou melhor, externalidades da agenda). Outro problema de extrema importncia levantado por Hofferbert refere-se s tipologias criadas para a classificao de polticas (como as de Lowi e Salis- bury, e as de Eulau e Eyestone).4 Para ele, essas tipologias so mais apropriadas para os estudos de avaliao de polticas do que de processo decisrio. Dessa for- ma, para auxiliar o estudo do processo decisrio. fornecendo-lhe instrumentos, preciso classificar essas tipologias de outra forma, segundo tipos e estruturas co- muns de determinao. Por ltimo. cabe assinalar as contribuies de Cobb e Elder (1971). O ponto ~ partida dos autores a constatao de que os cidados no querem saber do go- verno e muito menos verem-se como sujeitos da ao governamental, donde a ne- cessidade de reconciliar a teoria da democracia (e da participao) com a realida- de atual. Nesse sentido, justifica-se a teoria elitista da democracia ou o elitismo democrtico. Citando os estudos clssicos de Lester Milbrath (1965), os autores 4 A classificao de Lowi e Salisbury baseia-se nas clientelas e no alvo das polticas, da deri- vando-se as polticas regulativas, distributivas, redistributivas e constituintes. A importncia dessa classificao, como bem assinalou Gloria Regonini (1989), consiste em que a cada categoria de poltica corresponde uma diversidade de arena de poder, -uma diversidade de rede de atores, uma diversidade de estrutura de processo de deciso e uma diversidade de cenrio institucional, com graus de autonomia das polticas, o que pode ser resumido na afirmao "policy determines poli- ties". A classificao de Eulau e Eyestone segue o mesmo critrio de Lowi e Salisbury e as divide em adaptativas e de controle. A,BORDAGENS METODOLGICAS EM POLtncAs PBLICAS lI reforam a necessidade de repensar o conceito de democracia, na medida em que esta, hoje, sinnimo de pluralismo social, de consenso das elites sobre o papel da competio democrtica e de eleies que pennitam aos cidados participar da se- leo de public officials - e no de participao, como nonnalmente se pensa. essa mesma realidade que impe, atualmente, o estudo de sistemas polticos de li- mitada participao, em que se focalizam, prioritariamente, as condies de esta- bilidade, a caracterizao das elites e o processo de deciso poltica. Cobb e Elder afinnam que preciso repensar a teoria do processo decisrio, sublinhando as contribuies de Schattschneider (1960), Dabl (1956) e Gamson (1968), para quem a participao (dos cidados) bastante limitada na arena onde se decide que polticas sero implementadas e, portanto, onde os conflitos so negociados. Nesse sentido, Schattschneider j ressaltava que 90% da popula- o no participam dos grupos de presso, o que pode sugerir at mesmo um sis- tema estvel sem representao. A concluso, como sugeriu Schattschneider, que h temas e assuntos que emergem dentro da poltica e outros, fora. Mas Cobb e Elder concordam com Walker (1966) em que a agenda governamental pouco muda, sendo sempre os mesmos temas que esto em cena. Segundo os autores, h que se pensar tambm na no-deciso, isto , na possibilidade de que as demandas sejam sufocadas antes de alcanar a arena de deciso. Retomando as afinnaes desenvolvidas por Walker, eles assinalam que um assunto ou tema, para atingir o status de agenda, precisa ser alvo de atenes, e que esse processo est relacionado com a mobilizao de tendncias e as influ- ncias e reaes das comunidades de polticas, referendadas por um consenso ge- rai das elites. Tambm lembram que o processo decisrio envolve sempre duas questes: onde surge a demanda e quem participa. A agenda classificada em dois tipos: sistmica e institucional. A primeira contm assuntos de ordem mais geral e abstrata do que a segunda, sendo que o sis- tema poltico tende a aumentar ou diminuir os espaos entre as duas agendas, mas sempre mantendo-as separadas por limites considerados tolerveis pela sociedade. Sabe-se tambm que muito difcil incorporar novos temas e que a distncia entre as duas agendas marca o espao do conflito no interior do sistema poltico. A construo da agenda um processo que envolve os chamados "guar- dies" da agenda - os officials governamentais -, o Congresso e os partidos polticos. Por outro lado, h outro processo que se traduz no acesso das comuni- dades de poltica aos officials governamentais, e isso depende das identidades dos "guardies" com as comunidades, dos recursos que as comunidades possu- em, de sua localizao na estrutura social e dos tipos diferentes de comunidades. Alguns grupos e comunidades tm mais acesso do que outros, e a comunidade dos mdicos um exemplo. Finalmente, os autores concluem que estudar a construo da agenda importante porque revela a natureza da relao entre o meio social e o processo governamental, pennitindo at mesmo pensar na possibilidade de a agenda pro- 12 RAP2I% duzir estabilidade estrutural, do mesmo modo que o voto confere estabilidade conjuntural. Formulao de po[(ticas Para a fase de elaborao de alternativas e escolha de uma delas - que, para simplificar, podemos chamar de fase de formulao de polticas - foram sele- cionados os seguintes autores: Robert Hoppe, Henk Van de Graaf e Asje Van Dijk; Lewis Schneider; James Anderson; e Richard Hofferbert. Hoppe, Van de Graaf e Van Dijk (1985) classificam as fases das polticas em construo da agenda; elaborao do projeto; adoo do projeto; implementao; avaliao; e reajuste. Para eles, o processo de formao de polticas pode ser visto como um dilogo entre intenes e aes, isto , um processo contnuo de reflexo para dentro e ao para fora. Eles ressaltam que as fases de elaborao do projeto (ou formulao) e implementao constituem os dois momentos importantes na formao das polticas, sendo fruto de diferentes processos e com diferentes fun- es sociais. As duas fases, portanto, so distintas, sendo que a de implementao caracteriza-se por mostrar resultados, que servem de ensinamentos para os formu- ladores. Nesse sentido, a clssica dicotomia entre administrao e poltica pode ser vista, hoje, segundo essa separao entre as fases da formulao e da im- plementao, pois aquela ocorre em um espao poltico de trocas e indetermina- es, conflitos e poder, enquanto esta se define em um espao administrativo, con- cebido como um processo racionalizado de procedimentos e rotinas. A fase da formulao pode ser ainda desmembrada em trs subfases: primeira, quando uma massa de dados transforma-se em informaes relevantes; segunda, quando valores, ideais, princpios e ideologias se combinam com informaes fac- tuais para produzir conhecimento sobre ao orientada; e ltima, quando o conhe- cimento emprico e normativo transformado em aes pblicas, aqui e agora. Os autores identificam, nos diferentes nveis de conhecimento e significado de formuladores e implementadores, os problemas cruciais da relao entre formulao e implementao. Tambm consideram que nesse processo que surge a pergunta- chave do porqu do sucesso de uma poltica: o que os formuladores "deixaram" para os implementadores? Para os autores, dessa perspectiva que faz sentido a afirma- o de que necessria uma perfeita interao entre formuladores, implementadores e pblico-alvo (das polticas) para o sucesso de determinada poltica. Segundo os autores, os diferentes modelos criados com base nos estudos empricos, que retratam os aspectos crticos pertinentes a cada fase das polticas, como os modelos de Sabatier e Mazmanian (1983), Windhoff-Heritier (1980) e Mayntz (1983), e mesmo os estudos comparativos, como os de Sabatier e Maz- manian, de Mayntz e de Peters e Waterman (1982), na medida em que so ex post, acabam por no oferecer elementos para que os formuladores aperfeioem a tarefa de elaborar projetos, desconsiderando, alis, que so esses os atores que tm um papel fundamental no processo. ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtncAs PBLICAS 13 Outro aspecto refere-se separao entre a viso da implementao como controle e monitoramento (ou medio) e a realidade cotidiana, que sempre envol- ve barganha, adaptao etc. Assim, teria razo Bardach (1977) ao definir o proble- ma da implementao como o do "dilema" que se estabelece quando preciso di- rigir e controlar uma vasta profuso de programas de numerosas e disparatadas or- ganizaes e atores, tendo que atingir objetivos e, ao mesmo tempo, reduzir custos e demoras. Desse modo, as atividades de controle e aprendizado no seriam ex- cludentes ao longo da fase de implementao, devendo estar combinadas. A implementao, para os autores, compreende as seguintes subfases: defini- o do problema quanto aos seus aspectos normativos e causais; decomposio do problema em suas partes constitutivas; demonstrao de que possvel tratar partes do problema e identificao de solues alternativas; estimativas brutas; e definio das estratgias de implementao. Os autores concluem reafirmando que os problemas da relao formulao- implementao esto na desconexo entre os nveis de conhecimento de formula- dores e implementadores e pblico-alvo. Nesse sentido, afirmam que os estudos, at o momento, foram bem-sucedidos na identificao dos aspectos externos que influenciam as polticas, sem contudo avanar nos aspectos internos referentes ao governamental. Por isso, ressaltam as contribuies de Richard Elmore (e seu modelo de forward e backward), que aproximou o estudo dessas duas fa- ses da poltica com base em um novo campo analtico. - - 14 Quadro 3 Modelo de Hoppe, Van de Graaf e Van Dijk Poltica Problemas/insumos Formulao l Adoo . -------.: rea de __ -.. Estrutura de implementao ---.. da poltica Poltica Resultados RAP2196 Lewis Schneider (1971) prope um modelo bastante simples para a etapa de formulao. Esta pressupe percepo da necessidade; elaborao de um plano preliminar; equacionamento do problema do financiamento; plano detalhado; aprovao institucional; implementao e feedback. Quando no houver finan- ciamento automtico (fundos especficos etc.), h que se pensar em outra etapa visando o projeto de financiamento e sua aprovao institucional, antes da elabo- rao do plano detalhado. James Anderson (1975) inicia elaborando o "estado das artes" no terreno das polticas pblicas e identifica as seguintes fases no processo de formao de pol- ticas: demandas polticas; decises polticas; articulao poltica; produto da po- ltica; e resultados da poltica. Ele assinala que so trs as teorias sobre processo decisrio (decision making ou policy making): teoria racional; teoria incremen- tai; e a teoria de mixed-scanning, de Etzioni (1968). Em relao ao comportamento dos "fazedores" de poltica, podem-se distin- guir os seguintes valores: polticos, de organizao, pessoais, governamentais e ideolgicos. Anderson tambm sublinha que as teorias polticas - em particular, a teoria de sistemas de Easton; a teoria dos grupos; a teoria das elites de Dye; a teoria do processo funcional de Laswell - podem contribuir para o estudo do processo decisrio. Para ele, as variveis a serem estudadas e que influenciam os "fazedores" de poltica so a cultura poltica - para o que se pode recorrer aos estudos e s contribuies de AlmondlVerba (culturas polticas, paroquiais, de sujeito e participativas) - e as condies scio-econmicas. Os "fazedores" oficiais de poltica so legisladores, executores, administra- dores e juzes. Podem ser subdivididos em dois grupos: primrios, que possuem direito constitucional para ao; e suplementares, compreendendo as burocracias das agncias administrativas nacionais. Assim, os "fazedores" oficiais seriam o Executivo e o Legislativo, e as agncias administrativas e as cortes do Poder Ju- dicirio. Os participantes no-oficiais ou "fazedores" no-oficiais seriam os gru- pos de interesse, os partidos polticos (correspondendo a interesses agregados) e simples indivduos (a que se referia Lindblom em sua recomendao de que os indivduos tm o direito de ser ouvidos e os oficialls, a obrigao de ouvir). Anderson tambm sublinha que h trs nveis de poltica: a micropoltica (anlise do processo decisrio no interior de uma dada organizao), o subsiste- ma e a macropoltica (relaes da poltica com as dinmicas econmica e social). Quanto ao processo de formao de polticas, o autor diz que se deve respon- der a trs questes: como os assuntos chamam a ateno dos "fazedores"? como so formulados? como uma determinada proposio escolhida entre outras alternativas? ABORDAGENS METODOLGICAS EM poL!ncAs PBLICAS 15 A agenda governamental ento definida como o espao em que se consti- tuem os problemas, assuntos ou demandas que os "fazedores" escolhem ou so compelidos a escolher. Anderson cita os dois tipos de agenda j identificados por Cobb e Elder - a sistmica, como a agenda de discusso, e a institucional, de carter mais especfico e concreto do que a primeira - e ressalta que h sempre o conflito entre velhos e novos problemas. Sublinha, tambm, o conceito de ter status de agenda, isto , o assunto ou a demanda que tem a possibilidade de ser agendado. O autor reafirma a importncia do conceito de non-decision making, de Ba- chrach e Baratz (1970), ou seja, a possibilidade de problemas, assuntos e deman- das serem descartados antes de chegarem arena de deciso. E menciona, mais uma vez, o conceito de Schattschneider, para quem "organization is mobilization of bias", e sublinha sua aplicabilidade teoria do processo decisrio. Em resumo, para Anderson, o problema central do processo decisrio reco- nhecer quem est envolvido, sendo esse processo a culminncia de uma varieda- de de decises, algumas de rotina e outras no. A deciso governamental, portan- to, leva em considerao os critrios que os partidos, as normas e a opinio pbli- ca estabelecem; os tipos de deciso (barganha, persuaso e comando); a ao da maioria congressual; o ato de deciso do presidente (presidencial decision- making); e o incrementalismo. A implementao, para o autor, antes um problema de quem implementa, sendo definida em um complexo sistema de agncias administrativas. Ele ressal- ta as semelhanas existentes entre formulao e processo poltico, de um lado, e implementao e administrao, de outro. Observa, no entanto, que a implemen- tao leva em considerao o Congresso, as cortes do Judicirio, os grupos de presso e a comunidade. Quanto fase de avaliao, o autor assinala que h vrios tipos de estudos a respeito: avaliao de impacto (mede a efetividade da poltica); avaliao da es- tratgia de implementao (qual foi mais produtiva); monitoramento (mede a efi- cincia gerencial e operacional). A concluso que, nos sistemas pluralistas modernos, "fazer" poltica ge- ralmente um processo poltico muito complexo, podendo a anlise de processo decisrio trazer muitas contribuies para o estudo da natureza e da operacionali- dade dos sistemas polticos. Os demais autores citados no incio desse item j foram tratados na parte referente construo da agenda. Implementao de polticas Neste item so resumidas as contribuies para o estudo da fase de implementao dos seguintes autores: Donald S. Van Meter e Carl E. Van Horn; Markku Kiviniemi; Richard Elmore; Eugene Bardach; e Merilee Grindle. 16 RAP 2196 o ponto de partida de Donald S. Van Meter e earl E. Van Hom (1975) a elaborao das caractersticas mais gerais que envolvem o processo de deciso: a quantidade de mudana envolvida; e a extenso do consenso sobre os objetivos e as metas da poltica. Os autores afirmam que, no processo de implementao, a quantidade de mudanas envolvidas influencia, entre os participantes, os graus de consenso ou conflito em tomo das metas e dos objetivos: quanto menor a quantidade de mu- dana, maior o consenso obtido e vice-versa. Em outras palavras, ocorreria uma relao inversamente proporcional entre as duas variveis - mudana e con- senso. Quadro 4 Relao quantidade de mudana/consenso Maior Menor
---.-------------- ~ _ . 8axa ...... I . ~ Alta Metas Consenso Maior quantidade de mudana I menor consenso Menor quantidade de mudana I maior consenso A extenso do consenso sobre as metas e os objetivos influenciada pela participao dos implementadores na fase de formulao, pois. dizem os autores, isso aumenta a clareza da poltica, reduz resistncias etc. Em outras palavras, o bom entrosamento entre formuladores e implementadores, o conhecimento des- tes sobre as atividades pertinentes a cada fase e sobre o projeto so fundamentais para o xito da poltica. A disposio dos implementadores depende da: compreenso da poltic:> ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLITICAS PBLICAS 17 resposta (aceitao, neutralidade, rejeio); intensidade da resposta. Os autores apresentam o seguinte modelo de processo decisrio: Quadro 5 Modelo de Van Meyer e Van Horo Condies polticas. econmicas e sociais '" ~ -0 0 o] "" ... CJoC .- U ~ Q,U "'- .- Q, .5 o .c [ J Como se pode ver no modelo acima, o desempenho da poltica depende das caractersticas das agncias implementadoras, das condies polticas, econmi- cas e sociais e da forma de execuo de atividades. As caractersticas das agncias implementadoras podem ser examinadas de acordo com o tamanho e a competncia da equipe; graus de hierarquia e sistemas de controle; graus de autonomia; vitalidade da equipe; redes de comunicao; e encadeamentos que promovem. A execuo de atividades depende da clareza com que metas e objetivos so fixados e da consistncia com que so comunicados; da relao entre atividades que envolvem auxlios tcnicos e de informao; e da escolha do tipo de controle (coercitivo, remunerativo ou normativo), de acordo com o tipo de organizao. As condies polticas, econmicas e sociais dependem dos recursos econmicos disponveis; do reflexo das condies econmicas e sociais; da opi- nio pblica; da posio das elites; dos partidos de oposio; e da posio dos grupos privados no-institucionais. Markku Kiviniemi (1985), que tambm analisou a fase de implementao, inicia seu texto valendo-se da definio de Sverker Gustavsson (1980), que, pa- 18 RAP2196 rafraseando por sua vez Robert Oabl, assim conceituou o campo das polticas p- blicas: poltica pblica refere-se relao que se estabelece entre governo e cida- dos, na qual aquele induz estes a agir at mesmo do modo que no desejam. Em seguida, Kiviniemi define a implementao como a fase em que se implantam in- tenes para obter impactos e conseqncias. Nesse processo, ressalta o autor, o sujeito das polticas so o governo ou os atores governamentais e o objeto, os grupos de cidados e outros atores privados. O autor assinala que poltica envolve ao intencional, aqual desemboca em novas relaes com atores privados. Quando a poltica torna-se operativa, ela passa a contar com recursos e discursos, envolvendo ao social que produz im- pactos. Ao social, por sua vez, envolve vrios sujeitos (atores governamentais e no-governamentais), que tambm possuem intenes, ocorrendo ento o en- contro de vrias e diversas intenes - fundamentalmente, a dos atores governa- mentais e a dos no-governamentais. Assim, a implementao vista como ao social, traduzindo-se no encontro de diferentes intenes, de diferentes atores. I ~ o'" "" ... cij '" e g '" =' e H Cll:i1 Quadro 6 Esquema da ao social Recursos Polfticas pblicas Nveis de poder Idtias e valores governamentais governamentais Nvel Nvel discusso inteno Ao governamental Ao no-governamental ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtrlCAs PBLICAS '" Os e c o ~ ";;", > e U u '" > ~ i 1 -Q "" c 19 Como se pode ver no quadro 6, a implementao definida no processo em que a poltica governamental envolve-se com sujeitos no-governamentais, sen- do alguns deles objetos da poltica com poder de ao, recursos e idias. Imple- mentao , portanto, uma relao entre atores (governamentais e no-governa- mentais), na qual estes ganham status de sujeitos intencionais. Esse processo de- senvolve-se segundo um tempo estabelecido, de tal modo que em cada momento interagem atores governamentais e no-governamentais, com idias, recursos e aes prprios. Kiviniemi observa que esse modelo baseia-se nas contribuies de Sabatier e Mazmanian (1983) e de Sharpf (1977). Quadro 7 Modelo de Kiviniemi I. As fases e a estrutura no processo de implementao Tempo I Tempo 2 Tempo 3 Tempo 4 n. Moldura processual Implementao Implementao Situao prvia-+ Deciso-. -+ -+ (operao) (resultados) m. Moldutra estrutural Atores Atores Atores Atores governamentais I governamentais 2 governamentais 3 governamentais 4 idias recursos ao Interao I Interao 2 Interao 3 Interao 4 Atores no- Atores no- Atores no- Atores no- governamentais 1 governamentais 2 governamentais 3 governamentais 4 idias recursos ao Tempo 5 Impactos Atores governamentais 5 Interao 5 Atores no- governamentais 5 Segundo o autor, a interao de atores governamentais e no-governamen- tais, no processo de implementao, introduz caractersticas prprias para cada processo da ao social, como mostra o quadro 8. 20 BIBUOTECA MARIO HENRIQUE SIMONSEN RAP '2J96 FUNDAAo GETULIO VARGAS Atores governamentais 1,2, 000 n Atributos dos atores ---. .... Atores governamentais 1,2, 000 n Atributos dos atores Quadro 8 Modelo I Atributos dos atores Atores no- governamentais 1. 2, 000 n Atributos dos atores Processo de implementao .... Modelo 2 Atores no-govemamentais I .. I, 2, 000 n Atributos da inteno Atributos dos atores Atributos do processo de implementao Kiviniemi conclui afirmando que a inteno ou o contedo de determinada poltica pblica conduz a certo grau de relao entre o pblico e o privado e a uma interao social entre os grupos de atores, sendo que a fase de implementa- o ao social, definida a partir de si mesma. Por outro lado, a anlise do con- tedo de determinada poltica tambm define a posio estrutural dos atores no processo de implementao. Dessa maneira, pode-se pensar em diferentes com- binaes de reaes, segundo o contedo das polticas, impondo limites estrutu- rais ao governamental. ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtncAs PBLICAS 21 Seguindo as orientaes de Sverker Gustavsson, que reelabora a tipologia de Lowi (1972)5 e a de Wilson (1974),6 o autor prope que se analise a implementa- o em termos de suposio/expectativa dos efeitos de custoslbenefcios para cada grupo diferente de atores. Quadro 9 Modelo de Gustavsson (Lowi + Wilson) Difuso de custos + Difuso de custos - Estruturas polticas Difuso de benefcios Difuso de benefcios Constituintes Distributivas 16 tipos Regulativas de situao Redistributivas Por outro lado, a implementao deve ser vista em relao a: recursos governamentais envolvidos (normas legais, fundos etc.); ao dos atores governamentais; burocratas do street-level; caractersticas das organizaes pblicas (como trabalham). o autor concorda, ento, com a definio de Ham e Hill (1984) de que a implementao revela uma estrutura complexa de interao: o pblico interfere porque a ao governamental desenhada para influenciar o meio no-governa- mental, e os implementadores tm dificuldades inerentes de controle. Dessa for- ina, Kiviniemi observa que o lado governamental (inteno e atores) apenas um dos lados, e que portanto preciso analisar a participao dos atores no-gover- namentais na fase da implementao, identificando as idias e os valores dos ato- res no-governamentais, os recursos que mobilizam e sua ao. Mediante essa anlise possvel estabelecer, ento, a posio dos atores em relao poltica (a favor ou contra) e o poder dos recursos que mobilizam (fortes ou fracos). 5 O modelo de Lowi separa as polticas pelo tipo de influncia que exercem na ao/conduta indivi- dual. Assim, as polticas distributivistas e regulativas influenciariam de forma direta a ao indivi- dual, e as constituintes e redistributivistas, de forma indireta. Por outro lado, as distributivistas e as constituintes ensejam sanes remotas, e as regulativas e redistributivistas, sanes imediatas. 6 O modelo de Wilson foi elaborado com base na distribuio dos custoslbenefcios de determinada poltica. 22 RAP2196 Recursos Forte Fraco Quadro 10 Resumo Valores Pr-poltica Contrapoltica ++ -+ +- -- Com base no quadro 10 possvel construir os tipos de reao dos atores no-governamentais: Quadro 11 Reaes dos atores no-governamentais VaIores Pr-poltica Contrapolftica Forte Cooperao Oposio Recursos Fraco Conformidade Desinteresse Kiviniemi tambm cita Etzioni (1968), que ressaltou a diferena entre exer- cer poder e influncia: a primeira atitude no modifica os valores e as prefern- cias, e a segunda, sim. Por isso, a distncia cognitiva e ideolgica entre os "faze- dores" de poltica e os atores no-governamentais de tanta importncia no processo poltico; diminu-la passa a ser uma das tarefas fundamentais dos im- plementadores. Assim, com base na teoria do equilbrio na anlise de redes organizacionais, elaborada por Benson (1978), o autor assinala que uma rede interorganizacional - grupo de atores em complexa interao - est em equilbrio quando h entre os participantes elevado grau de coordenao e interao cooperativa, fundadas em consenso normativo e respeito mtuo. Dessa forma, as quatro dimenses do equilbrio organizacional so: consenso dominante; consenso ideolgico; avalia- o mtua; e trabalho coordenado. Kiviniemi tambm ressalta a contribuio de Bleiklie (1984), enunciando a dicotomia existente entre a "cultura da burocracia" e a "cultura do cliente". Finalmente, o autor assinala que as reaes do pblico-alvo das polticas fo- ram pouco estudadas, pois o foco das anlises sempre incidiu sobre o lado gover- namental e no sobre a viso da implementao como ao social, identificando os atores no-governamentais apenas como objeto das polticas. Por isso, recor- ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtrlCAS PBLICAS 23 rente a afirmao pelos implementadores, de que a melhor atitude dos grupos de "fora" a conformidade. Nesse sentido, ao social pode ser vista da seguinte maneira: Quadro 12 Ao social Rede de componentes Rede de dimenses Grupo de "fazedores" de poltica Consenso dominante Consenso ideolgico Grupos de implementadores Avaliao mtua Grupos de atores de fora Trabalho coordenado Haver, portanto, equilbrio entre os participantes quando existir congrun- cia cultural entre os diferentes grupos. Haver desequilbrio para os "fazedores" quando a poltica no for implementada; para os implementadores, quando a im- plementao for fragmentada; e para os grupos de "fora". quando houver altera- o na distribuio dos benefcios da poltica. Suas concluses, portanto, apon- tam para a necessidade de reconsiderar a idia segundo a qual os governantes so sujeito, e os atores no-governamentais, objeto das polticas pblicas. Dessa for- ma, Kiviniemi prope o seguinte modelo de integrao: 24 Quadro 13 Modelo de integrao Valores e recursos dos atores governamentais Significado da ao social na implementao de polticas Valores e recursos dos atores no- governamentais RAP '1J96 Richard Elmore (1979/80) inicia seu estudo traando uma retrospectiva das diferentes contribuies no campo dos estudos de implementao. Assim, reme- te-se aos estudos de Pressman e Wildavsky (1973), que assinalaram a necessida- de de os "fazedores" de poltica prestarem maior ateno aos meios envolvidos (recursos) na ao pblica. Tambm menciona os trabalhos de Bardach (1977), que ressaltou a necessidade de usar cenrios e fixar os problemas nas implemen- taes de polticas; de Paul Berman e Milbrey McLaughlin (1978), que assinala- ram a necessidade de os "fazedores" de poltica observarem melhor todos os es- tgios da poltica, inclusive assistindo fase de implementao; e de Richard Weatherly e Michael Lipsky (1977), que ressaltaram a necessidade de examinar melhor os burocratas do street-level. Para Elmore, no entanto, essas teorias, pro- duzidas com base em estudos de caso, so longas em descrio, mas curtas em prescrio, e no tm auxiliado muito os formuladores. Elmore observa que h dois tipos claramente distintos de abordagem para a anlise da implementao: forward mapping e backward mapping. A abordagem forward parte do pressuposto de que os formuladores influenciam a implementa- o, definindo-a no topo da pirmide da administrao e indicando o que espe- ram em cada fase. Elabora-se ento uma diviso das responsabilidades e se equa- cionam todos os fatores - polticos, organizacionais e tcnicos - que possam interferir na implementao de polticas. O objetivo identificar o que necess- rio para atingir metas em cada fase, usando tcnicas tradicionais de administra- o (como PERT/CPM). Dessa forma, o conceito deforward trabalha com a no- o de que os "fazedores" de poltica controlam o processo organizacional, pol- tico e tcnico que envolve a implementao de polticas. Na verdade, o forward refora a noble lie que separa a anlise convencional de administrao pblica da anlise poltica. Em ambos os casos, porm, acontecem, s vezes, situaes des- confortveis: administradores, baseando suas anlises na hierarquia, e analistas polticos, em escolhas racionais, vem-se ante a evidncia de que o que acontece, em muitos casos, foge direo e inteno dos "fazedores" de poltica. A abor- dagem forward, que refora a idia de que a implementao controlada pelo topo, no consegue dar conta dessa situao. A abordagem backward, ao contrrio, pressupe que os "fazedores" de pol- tica no controlam a implementao. Critica-se, ento, a viso de que diretivas polticas explcitas, clareza nas funes de responsabilidade, objetivos e metas bem definidos sejam as razes do sucesso de uma determinada poltica. Elabora- se uma 16gica oposta da abordagemforward: a implementao no se define no topo da pirmide da administrao, mas no ponto em que aes administrativas interceptam escolhas privadas. Nesse processo, duas perguntas devem necessariamente ser feitas: que habilidade preciso para interferir no comportamento dos que so afetados pela poltica? Que recursos so necessrios para obter tal efeito? O resultado a so- mat6ria de recursos mais organizao, e o sucesso deve ser condicionado pela ca- pacidade dos atores, de qualquer nvel do processo da implementao, de influ- ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtrlCAS PBLICAS 25 enciar atores de outros nveis - no mximo, pela capacidade das organizaes pblicas, como um todo, de influenciar comportamentos privados. Elmore observa que h dois tipos de polticas: centralizadas, que se caracteri- zam por estruturas organizacionais formais, relaes de autoridade e controles administrativos; e descentralizadas, que se caracterizam por controles dispersos, com influncia indireta dos "fazedores" de poltica. Na primeira, a autoridade centralizada e h artifcios formais de comando e controle; na segunda, a autori- dade dispersa e h artifcios informais de delegao e entendimento. evidente que a lgica de anlise forward adapta-se melhor ao primeiro tipo de poltica, e a backward, ao segundo tipo. O autor assinala, ento, que a teoria da implementao nasce da constatao de que as decises no so auto-executadas, sendo necessrio criticar os estudos de implementao, tanto os de orientao mais econmica quanto os da linha ad- ministrativa e poltica? Para Elmore, a barganha fundamental no processo de implementao, sendo incompatvel com a anlise forward. A lgica do back- ward aponta para a necessidade de conectar a deciso poltica diretamente com o ponto no qual os efeitos ocorrem, ou seja: a concreta exposio dos comporta- mentos; a descrio da srie de operaes esperadas das organizaes para influ- enciar comportamentos; a descrio dos efeitos esperados por essas operaes em cada nvel do processo de implementao para atingir o comportamento da populao-alvo; e a identificao de recursos necessrios para efetuar cada mu- dana. Eugene Bardach (1977) v o processo de implementao como o processo de interao estratgica entre numerosos interesses especiais, no qual todos defen- dem seus prprios interesses - que podem apresentar maior ou menor incompa- tibilidade com a poltica -, tendo cada grupo sua prpria agenda. A implemen- tao de polticas seria, ento, um processo tpico de "assemblia", no qual a maioria dos problemas se relaciona com atividades de controle. Em cada proces- so devem-se identificar mecanismos administrativos, financeiros e contbeis; be- neficirios e clientes; fornecedores privados de bens e servios; normas das agncias pblicas; inovao na concepo e no desenho do programa; fontes de recursos; processo de "assemblia" e atores criadores de impasse; e polticas de sustentao do processo. O autor assinala que cada parte desse processo situa-se 7 Elmore faz crticas a esses dois tipos de estudos. Os da linha econmica vem a implementao de polticas como a escolha influenciada por organizaes que utilizam ou mecanismos de mercado (privados) ou de no-mercado (pblicos). Assim, por exemplo, Shultze (1977) v a implementao como o uso de tcnicas que modificam a estrutura dos incentivos privados; e Kenneth Arrow (1974) e Oliver Willianson (1975) caracterizam a implementao como a traduo do fracasso das teorias do no-mercado (fracasso das organizaes). Em relao aos estudos da linha administra- tiva e poltica, o autor critica Bardach (1977), e Pressman e Wildavsky (1973), para quem o sucesso depende do controle hierrquico e da fixao dos pontos de interveno. Tambm critica Weatherlye Lipsky (1977) por considerarem que o entendimento do burocrata do street levei que responde pelo sucesso de uma poltica. Segundo Elmore, confunde-se tipos de comportamento (Bardach) e entendimento, juzo e critrio (Weatherly) com anlise estratgica. 26 RAP'1l% em algum lugar, e a barganha se estabelece justamente quando se deve agregar as partes em funo de um objetivo. Assim como os demais, o autor resenha as principais contribuies. Para ele, Bunker (1972) veria a implementao como um processo fundamentalmente ad- ministrativo, um problema da burocracia, sendo, grosso modo, um problema de consentimento. Derthick (1970) consideraria a implementao um problema de barganha intergovernamental (nvel local versus nvel federal), e Pressman e Wildavsky (1973), uma complexidade de aes conjuntas, com mltiplas nor- mas, perspectivas diversas e atores cambiveis. Pressman e Wildavsky, na ava- liao de Bardach, acabam por maximizar conflitos inexistentes, sem ir ao cerne dos problemas. Mas o autor sublinha que a "teoria do retardo" (poderamos cha- mar de espera ou atraso) importante para a anlise de polticas. A teoria da implementao de Bardach desenvolve-se, portanto, de acordo com o conceito de jogo, traduzindo-se em inmeros jogos que se entrelaam, en- volvendo um grande nmero de jogadores, com estratgias e tticas prprias, com graus de incerteza, normas para vitria, tipos especficos de comunicao entre os jogadores e requerendo um processo de "assemblia" para produzir pro- dutos. Os fatores adversos decorreriam da disperso de recursos, de abandono de objetivos, de problemas administrativos e da dissipao de energia. Isso ocasio- naria os atrasos, sendo necessrio, ento, estabelecer os cenrios da implementa- o, em que so descritos e previstos todos os percalos do processo. Em cada cenrio deveriam constar: conceitos bsicos da poltica; um inventrio; estratgi- as de ao; dilemas da administrao; disperso de recursos; abandono de objeti- vos; dissipao de energia; retardos; e fixao do jogo. Merilee Grindle (1980) discute a influncia do contexto poltico na im- plementao de polticas. Assim, elabora um modelo de processo poltico em que os limites e condicionantes do processo ocorreriam em funo do contedo da poltica, do contexto poltico da implementao e do espao administrativo em que se desenvolve a poltica. Os atores seriam analisados segundo a capacidade de poder, os interesses, as estratgias e as caractersticas do regime com o qual interagem. O problema da administrao da poltica seria encontrar um ponto de equil- brio de responsabilidade que resulte em flexibilidade, suporte, feedback e, ao mesmo tempo, controle sobre a distribuio de recursos para atingir as metas es- tabelecidas. Dessa forma, os implementadores necessitariam de habilidade na arte da poltica e conhecimento do contexto poltico da implementao. Assim, a autora constri dois modelos: o de escolhas crticas no processo de implementao e o de fases e condicionantes da implementao. No primeiro modelo, a autora ressalta as escolhas que so feitas na definio dos programas e polticas, as quais influenciam as estratgias de implementao. Na definio de estratgias de implementao, por sua vez, novamente so feitas escolhas que in- fluenciam a liberao dos programas e polticas. Por ltimo, quando se define quem ser beneficiado pela implementao do programa ou poltica, mais uma ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtrICAS PBLICAS 27 vez so feitas escolhas quanto alocao de recursos, com conseqncias para a sociedade e os indivduos. Segundo a autora, essas escolhas esto condicionadas pelo contexto poltico-administrativo. No segundo modelo, que pretende sintetizar a fase da implementao, a auto- ra relaciona contedos da poltica, contexto da implementao e resultados, como mostra o quadro 14: Objetivos da Quadro 14 Modelo de Merilee Grindle Atividade de implementao -----+. Resultados Metas atingidas 28 Pro ....... de olo da polti" e projetos individuais - tipos de benefcio - tamanho da modificao - local de execuo - implementadores - recursos comprometidos - contexto da implementao - poder, interesses Pr tad e estratgias dos ogramas execu os . ti d fi 'd atores envolVIdos con orme e \DI os _ caractersticas
institucionais do regime - concordncia e conformidade Medidas do sucesso - impacto na sociedade, nos indivduos e nos grupos - mudana e aceitao RAP2196 A avaliao de polticas Rolando Franco e Ernesto Cohen (1988) iniciam seu estudo sobre avaliao de polticas ou projetos sociais afirmando que as anlises de polticas pblicas podem ser de quatro tipos: investigao, investigao avaliativa, avaliao e mo- nitoramento. Estes se diferenciam pelo momento em que so realizados (antes, durante ou depois da poltica); pelo objeto do estudo; pelos objetivos do estudo; pelas tcnicas que empregam; e pela relao que estabelecem com a poltica. O quadro 15 estabelece as diferenas entre os tipos de estudo segundo esses cri- trios. Tipos Investigao Momento - Objeto - Objetivo Bsica: incremento de conhecimento Aplicada: conhecimento para modificar racionalidade Tcnicas - Relao com a Prpria poltica Quadro 15 Tipos de estudo Investigao avaliativa Durante ou depois Aplicao de mtodos de investigao cientfica ou emprica sobre avaliao Informaes (causais e lgicas) sobre eficcia de mtodos - Prpria ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtrlCAS PBLICAS Avaliao Monitoramento Durante ou Durante depois Averiguare Atividade medir quem se gerencial beneficiou, em que medida, de que modo, por qu. Avaliar adequao entre meios e fins Informaes Controle de: sobre operao entrega de e impacto. insumos Maximizar calendrio eficincia. de trabalho Aumento da entrega dos racionalidade produtos de acordo com as metas Prprias: custo- - benefcio e custo- efetividade Prpria Prpria 29 H uma adequao entre os tipos de estudo e as fases das polticas. Assim, a fase de construo de agenda propicia estudos de processo decisrio; a fase de formulao, de processo decisrio e de custo-benefcio e custo-efetividade; a fase de implementao, de processo decisrio e de avaliao do processo de im- plementao (a chamada avaliao de processo); e a fase de avaliao, estudos avaliativos. Os estudos de avaliao, por sua vez, so de tipo especfico, compreendendo a investigao avaliativa e a avaliao propriamente dita. Esta ltima pode abar- car dois tipos de estudo: a avaliao de processo e a de impacto. A avaliao de processo estuda a fase de implementao de determinada poltica. A avaliao de impacto estuda o efeito dos resultados de uma poltica. Ambas so avaliaes ex post - ocorrendo durante e depois da fase de implementao. As avaliaes ex ante compreendem o clculo do custo-benefcio e do custo-efetividade de uma poltica. Os autores assinalam que, para melhor visualizar os estudos de avaliao, deve-se partir de uma configurao que postule que toda poltica composta de aes que ocorrem entre uma situao atual e uma nova, da seguinte for- ma: Situao atual Poltica/programa/projeto Situao nova Assim, a situao atual retratada por diagnsticos que tm por finalidade descrever, explicar e projetar uma determinada realidade. O ciclo da poltica compreenderia ento: idia - diagnstico - projeto - avaliao ex ante - correo - implementao - avaliao de processo - correo - concluso do projeto - avaliao ex post ou de impacto. Por outro lado, o instrumento analtico das polticas seriam as variveis, cujo tipo de relao que estabelecem entre si definiria as polticas. As variveis p0- dem ser assim classificadas: variveis-parmetro, variveis-instrumento e vari- veis-objetivo. As primeiras indicariam as condies de uma poltica; as segundas seriam as variveis independentes da poltica; e as ltimas, as dependentes da p0- ltica ou que designam o objetivo da poltica. Por exemplo, em um projeto educa- cional cujo objetivo melhorar o rendimento de um grupo de alunos, as vari- veis-parmetro ou condio seriam as condies s6cio-econmicas das famlias dos alunos e os coeficientes de inteligncia desses alunos; a varivel-objetivo ou dependente, o rendimento dos alunos; e as variveis-instrumento ou independen- 30 RAP2196 tes, o estado nutricional dos alunos, os mtodos pedaggicos e a infra-estrutura escolar. Cada poltica compreende uma situao de interdependncia das vari- veis, ou melhor, um modelo de relao entre as variveis, como mostra o quadro 16. Quadro 16 Modelos de interdependncia entre as variveis Modelo I Modelo 11 Modelo 111 Modelo IV As variveis H pesos diferentes independentes ou para as variveis- instrumento possuem a instrumento mesma incidncia As variveis- As variveis- instrumento so instrumento so independentes dependentes entre si Alterao na varivel- Alterao na varivel- objetivo no altera as objetivo altera as variveis-instrumento variveis-instrumento o exemplo do projeto educacional pode ser representado da seguinte forma: Quadro 17 Varivel-objetivo ou dependente: melhoria no rendimento escolar (VO) Variveis-instrumento ou independentes: estado nutricional (VI) mtodos pedaggicos (VI 2 ) infra-estrutura escolar (VI3) ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtncAs PBLICAS 31 Modelo 1: Modelo 2: Modelo 3: Modelo 4: [3J 1 VI2 1 1 VI3 1 Peso 0 5 ~ 0,3 .1 VO 1 0,2/ A linguagem da poltica, programa ou projeto envolve o manuseio dos se- guintes instrumentos de definio: metas (L), metas planejadas (M), tempo real (Tr), tempo planejado (Tp), custo real (Cr) e custo planejado (Cp). Os objetivos, por sua vez, podem ser explcitos, subjacentes, originais, derivados, gerais, especficos, nicos, mltiplos, complementares, competitivos, imediatos e mediatos. As metas podem ser objetivas, temporais e quantitativamente dimensiona- das. As populaes-alvo podem ser diretas, indiretas, legtimas e ilegtimas. Os efeitos podem ser buscados (ou no-buscados), previstos (ou no-previstos), po- sitivos (ou no-positivos) e relevantes (ou no-relevantes). 32 RAP2196 Quadro 18 Indicadores de poltica Impacto: resultado dos efeitos Resultado lquido = resultado bruto - efeito externo R d o prestaes realizadas en Imento = .!....---=------ recursos utilizados Recurso disponvel ~ recurso utilizado Rendimento ~ produtividade Prod d d I dO recursos utilizados fi o dOl o UtuVI a e ren Imento = = coe IClente e Utl Izao Efi ' o L ITr Icacla=--- MITp > mais que eficaz = eficaz recursos disponveis < menos que eficaz Efi o A o L I Tr o Cr o, o fi o ( , o ) IClencla = ou seja, e um conceito mancelro monetarIO M I TpoCp logrado resultado Efetividade = = programado objetivo Pertinncia: capacidade potencial de produzir as modificaes visadas Idoneidade: congruncia entre programao, objetivos e metas A avaliao ex ante Os dois tipos ~ avaliao ex ante so o custo-benefcio e o custo-efetividadeo Anlise custo-benefcio r-- ~ Custos. . Insumos-s ---.. _ Produtos:---.. _ Benefcios "--- ---" Anlise custo-efetividade ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLfTlCAS PBLICAS 33 o custo-benefcio uma relao monetria entre os custos e os benefcios de uma poltica. Se os benefcios excederem o custo, a poltica aceitvel. Para es- tabelecer uma relao de comparao, calcula-se o valor do custo-benefcio de uma realidade com e sem poltica. Como os custos so efetuados antes e os bene- fcios aparecem depois, devem-se atualizar os valores pelo clculo do valor atual lquido dos benefcios sobre o valor atual lquido dos custos. O uso de custo-be- nefcio mais adequado aos projetos econmicos, pois seus benefcios so mais facilmente qualificveis. O custo-efetividade, por sua vez, no requer uma relao monetria, sendo por isso mais utilizado em projetos sociais. Ele pode ser assim definido: dado um montante limitado de recursos, estes devem ser aplicados de forma tal que permi- tam um maior nmero de unidades de resultados ou benefcios, qualquer que seja o valor da unidade de resultado. Podemos traar uma matriz de custo-efetividade da seguinte forma: Quadro 19 Matriz de custo-efetividade Custos-efetividade Sistemas (por Diretos Indiretos Total Por unidade Objetivo I Objetivo 2 ... Objetivo n exemplo, na de resultado sade seriam os sistemas de assistncia ambulatorial, hospitalar etc.) A ... n . custo total Custo por UnIdade de resultados = . n de beneficirios X proporo dos benefCIOS que pertencem ao grupo focal Avaliao ex post As avaliaes ex post podem ser de processo ou de impacto. Elas se distin- guem pela natureza, modelo de avaliao, tamanho, mtodos e lgica da avalia- o. 34 RAP 2196 Quadro 20 Tipos de avaliao segundo tipos de projetos Escala dos projetos Grande Pequena Estratgia Analtica e objetiva Qualitativa (compreenso do conjunto atravs de casos individuais) Lgica da investigao Dedutiva Indutiva Desenho Experimental-clssico Realidade global atravs da articulao Quase-experimental dos indivduos, que geram no tecido No-experimental social grupos ou comunidade Tcnicas de anlise Quantitativas, s vezes Qualitativas (antropologia cultural, qualitativas observao participante, histria de vida etc.) Resultados da avaliao Gerais (diferencia etapas, Especficos (revela os indivduos e os dimenses, processos e participantes) classes de atores) Padro de avaliao Normas explcitas antes Normas intuitivas com nfase na singularidade do projeto Avaliadores Centralizados (no precisam Dentro do projeto (interveno do estar em contato permanente avaliador permanente) com os atores) Avaliao de processo A avaliao de processo distingue-se da avaliao de impacto pelo objeto e objetivo de estudo. Seu objeto a aferio da adequao entre meios e fins, con- siderando no contexto em que a poltica est sendo implementada os aspectos or- ganizacional e institucional, social, econmico e poltico. O objetivo de estudo pennitir a correo do modelo de causalidade e, con- seqentemente, da implementao, visando reorient-Ia em funo dos objetivos propostos. Com isso, pode-se escolher racionalmente entre alternativas que au- mentem a eficincia das polticas. Essa finalidade tem a seguinte conseqncia, segundo os escales envolvidos na poltica: para os superiores, a avaliao per- mite uma alocao melhor dos recursos; para os administradores, a otimizao da relao insumo/produto; e para os tcnicos, maior conhecimento dos aspectos operativos que envolvem a poltica. Avaliao de impacto A avaliao de impacto tem como objetivo medir os resultados dos efeitos de uma poltica. ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtncAs PBLICAS 35 Insumos - Processos - Resultados Fluxo 1\ Conjunto de atividades 1\ Produtos Por exemplo, um produto como radiografia, que tem por efeito um diagnsti- co: a avaliao de impacto mede, nesse caso, se houve a cura ou no da pessoa submetida a essa radiografia. A avaliao de impacto tem como objetivo determinar se houve modifica- o; a magnitude dessa modificao; quais segmentos afetou e em que medida; e quais foram as contribuies dos distintos componentes da poltica na realizao de seus objetivos. Modelos de avaliao de impacto Os modelos de avaliao partem da relao causal e, nela, da identificao da causa eficiente. Esta definida da seguinte maneira: Dados dois eventos C e F, CE e CE so representativos da causa eficiente; a representao da causa eficiente X Y, em que: a) mudanas em X produzem mudanas em Y; b) existe uma relao assimtrica no-reversvel; c) no h excluso de outras possibilidades de variao de Y; d) X e r podem ser aferidos pela medio nominal, ordinal; e) pode ocorrer uma srie temporal. Exemplo de causa necessria, mas no suficiente: X i = ri X i + 1 = o X i + 2 =0 36 RAP 1J96 Exemplo de causa suficiente, mas no necessria: X i = Y i O=Y i +l O=Y i +2 Exemplo de causa necessria e suficiente: A avaliao deve submeter-se a dois critrios: validez e confiabilidade. A va- lidez indica que o que se mediu era o que se pretendia medir. A confiabilidade re- fere-se a variaes de tempo, indicador e leitura. Estas fornecem, respectivamen- te, a medida de constncia, congruncia e preciso da avaliao. A confiabilidade razo inversa do erro. possvel haver confiabilidade mas no validez, porm no h validez sem confiabilidade. Os modelos de avaliao de impacto Os modelos de avaliao de impacto so: experimental clssico, quase-expe- rimental e no-experimental. O modelo experimental clssico trabalha com dois grupos: o grupo experi- mental (que recebe as aes da poltica) e o grupo de controle (que no recebe as aes da poltica). O controle o fator essencial do mtodo experimental. A re- gra consiste em variar uma circunstncia de cada vez e manter as demais fixas. A maior dificuldade estabelecer duas populaes idnticas para o grupo experi- mental e o de controle. Grupos Antes Experimental X Controle r Tempo Quadro 21 Frmula do modelo Depois xl fi xl - x = mudanas no grupo experimental ri - r = mudanas no grupo de controle z=1 (Xl -X) I-I (yl- Y) 1>0 z > o xito ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtrlCAS PBLICAS 37 o modelo quase-experimental consiste em medies peridicas efetuadas antes, durante e depois da implementao da poltica. No se separam os efeitos atribuveis poltica dos que no o so. O modelo no-experimental subdivide-se em: a) Modelo antes e depois, em que: b) Modelo s depois, com grupo de comparao (que se distingue do grupo de controle por ser no-equivalente e no-selecionado aleatoriamente); c) modelo s depois, com variveis de controle. Quadro 22 Comparao dos modelos Modelos Grupos Experimental Quase-experimental Grupo experimental Sim Sim Grupo de controle Sim No Grupo de comparao No No Variveis de controle No No 3. Os modelos analticos No-experimental Sim No Sim Sim O modelo de processo burocrtico tem como base a identificao, na estru- tura organizacional responsvel pela implementao de uma poltica, dos objeti- vos, dos papis e das tecnologias definidas para sua operao. Assim, a imple- mentao vista como um meio deliberadamente desenhado para atingir metas e objetivos. As escolhas seriam feitas mediante regras e processos efetivos, em que a or- ganizao vista de modo normativo e descritivo. Os atributos centrais da orga- nizao so a liberdade de ao e rotina, e a resistncia mudana (no simples- mente inrcia, mas "conservadorismo dinmico"), a caracterstica dominante da organizao. O sucesso do processo de implementao dependeria, ento, da forma de ro- tina existente em cada nvel da organiiao, a favor ou contra a poltica, e, em es- pecial, entre os "trabalhadores de linha" (burocracia local ou burocracia do street leve!), ou seja, os que tm contato com o cliente. 38 RAP2196 Segundo Medina (1987), a implementao falha porque os formuladores de poltica no compreendem as condies reais sob as quais so prestados os servi- os, e a tendncia inrcia mina os propsitos iniciais dessa poltica. Ao propor- se a poltica, seria ento necessrio averiguar como essas condies afetam as ro- tinas dirias das pessoas que prestam o servio e quais seriam suas reaes a elas. O ponto fraco desse modelo, segundo a autora, seria o fato de no conside- rar: as necessidades psicolgicas e sociais dos atores; os problemas relativos ao conflito de interesses e barganha intra e interorganizaes; e as ambigidades e incertezas na soluo de problemas e no processo de tomada de deciso. O modelo de recursos humanos reala a interdependncia de pessoas e orga- nizao, no sentido de cooperao, consenso e laos interpessoais fortes. Segun- do Medina, seu foco est na melhor maneira de conjugar as necessidades dos in- divduos, bem como suas habilidades e valores, papis e relacionamentos, de for- ma a atingir os propsitos da poltica. A chave do sucesso seria ajustar pessoas a organizaes, encontrando a forma organizacional mais adequada para que os in- divduos realizem o seu trabalho gostando do que esto fazendo. Nesse modelo, a implementao seria, necessariamente, um processo de obteno de consenso e acomodao entre formuladores e implementadores. A implementao falha quando no h consenso nem compromisso entre os imple- mentadores e a burocracia. O ponto fraco do modelo, segundo a autora, no tratar das condies de conflito, instabilidade e dissenso, e reforar isoladamente a cooperao, o con- senso e a criao de laos interpessoais fortes, o que implica um carter mais normativo que descritivo. O modelo poltico reala mais o conflito, a barganha, a coero e o compromisso do que o consenso na vida das organizaes. Segundo Medina, esse modelo prope que as organizaes seriam melhor entendidas como entida- des polticas, isto , como um sistema de indivduos e grupos interatuantes, de- fendendo diferentes interesses, demandas e ideologias mediante o uso de poder e outros recursos. A tomada de deciso consiste, ento, em um processo de barga- nha, e a implementao, em uma srie complexa de decises barganhadas, refle- tindo preferncias e recursos dos participantes. O ponto fraco do modelo, segundo a autora, seria tambm o seu ponto forte: na medida em que permite interpretar eventos isolados, sem atribuir-lhes um pro- psito geral, ele no oferece um critrio rigoroso para o sucesso ou fracasso de uma poltica, pois todos os seus julgamentos normativos so simples assertivas de vantagens relativas no processo de barganha. O modelo simblico afirma que o mais importante em qualquer evento no o que aconteceu, mas o seu significado. O significado de um acontecimento de- terminado no simplesmente pelo que ocorreu, mas pelas maneiras pelas quais os seres humanos o interpretam. Muitos dos processos e eventos mais importantes em organizaes so substancialmente ambguos e incertos, sendo que a ambi- gidade e a incerteza minam os enfoques racionais de anlise - pois, os seres ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtncAs PBLICAS 39 humanos, diz-se, quando se vem diante de incertezas e ambigidades, criam smbolos. No quadro 23, apresentamos uma indicao de quando se deve utilizar cada modelo, tendo em vista as caractersticas das polticas. Caractersticas Objetiva ou subjetiva Tcnica ou distributiva Nvel de ambigidade Quadro 23 Utilizao dos modelos RacionaV Recursos Polftico burocrtico humanos Objetiva Subjetiva Objetiva e subjetiva Tcnica Tcnica ou Distributiva distributiva Baixo Moderado Moderado a alto Simblico! anrquico Subjetiva Distributiva Alto Recursos Escassos a Moderados a Escassos Escassos a abundantes moderados abundantes Nvel de conflito Baixo a Moderado Moderado a Moderado a alto moderado alto De cima para baixo ou De cima para De baixo De baixo De cima para baixo ou de baixo para cima baixo para cima para cima de baixo para cima Fonte: Bolman & DeaI (1984). Referncias bibliogrficas Alford, R. Robert. Health eare polities. The University ofChicago Press, 1975. Anderson, James E. Public policy making. Thomas Nelson and Sons, 1975. Arrow, Kenneth. The limits %rganization. New York, W. 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Fichamento Do Texto: INTRODUÇÃO À TEORIA DA POLÍTICA PÚBLICA. In: Políticas Públicas Coletânea / Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. - Brasília: ENAP, 2006.