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Consejo Mundial de la Energía

Políticas e Indicadores de eficiencia energética

Energía Políticas e Indicadores de eficiencia energética Eficiencia Energética: Estudio Mundial Indicadores,

Eficiencia Energética:

Estudio Mundial Indicadores, Políticas, Evaluación Informe del Consejo Mundial de la Energía en colaboración con ADEME

Julio 2004

Traducción al español de “Energy Efficiency: A Worldwide Report. Indicators, Policies, Evaluation” Realizada por el Comité Argentino del Consejo Mundial de la Energía

Consejo Mundial de la Energía

Políticas e Indicadores de eficiencia energética

Energy Efficiency: A Worldwide Review – Indicators, Policies, Evaluation Copyright 2004 World Energy Council and French Environment and Energy Management Agency (ADEME) All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system or transmitted in any form or by any means electronic, electrostatic, magnetic, mechanical, photocopy, recording or otherwise, without prior permission of the copyright holder. Published July 2004 by:

World Energy Council 5th Floor, Regency House 1-4 Warwick Street London W1B 5LT United Kingdom www.worldenergy.org WEC ISBN 0 946121 17 6 ADEME ISBN 2 86817 775 1

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AGRADECIMIENTOS

Este Informe ha sido realizado bajo la orientación del Comité de Programa del Consejo Mundial de la Energía. En el proceso de colaboración de este estudio participaron con entusiasmo más de 60 Comités Miembros del CME y otros colaboradores, particularmente proveyendo información para un cuestionario sobre políticas y medidas sobre eficiencia energética. Nos gustaría expresar nuestro agradecimiento a todos los especialistas, sin cuyo apoyo no habría sido posible finalizar este trabajo.

Este estudio ha sido realizado con el apoyo de APERC y OLADE. Esta cooperación internacional ha agregado mucho valor al informe al extender su cobertura geográfica y por lo tanto proveer una nueva dimensión a la recolección de datos y su interpretación. Apreciamos enormemente las contribuciones de los especialistas de ENERDATA para la coordinación técnica, en particular la de Bruno Lapillonne, el relator de este informe, Nathalie Desbrosses-Quercia a cargo de desarrollar los indicadores de eficiencia energética, y Nathalie Malige, por su colaboración en la producción del informe.

Quisiéramos agradecer también a los autores de los seis casos de estudio incluidos en este informe por sus conocimientos en el campo de la comparación internacional de la evaluación de las políticas de eficiencia energética: Oleg Sinyugin (Universidad de Moscú y anteriormente en APERC), Philippe Menanteau (LEPI-EPE), Wolfgang Eichhammer (FhG/ISI), José Lopez y Eliane Metreau, ICE, y Bertrand Chateau (ENERDATA).

Por ultimo, agradecemos a Elena Nekhaev de la oficina de Londres del CME, quien nos alentó y aconsejó a lo largo de todo el estudio.

Didier Bosseboeuf Secretario General del servicio del CME sobre Políticas de Eficiencia Energética

François Moisan Presidente del servicio del CME sobre Políticas de Eficiencia Energética

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Directivos del Consejo Mundial de la Energía Norberto de Franco Medeiros

Antonio del Rosario

Presidente del Consejo Mundial de la Energía

Presidente del Comité de Programa

Philip Aiken Vicepresidente Sydney 2004

François Ailleret Presidente del Comité de Estudios

Shige-etsu Miyahara Vicepresidente Asia

Kieran O’Brien Vicepresidente Europa

Asger Bundgaard-Jensen Vicepresidente de Finanzas

John Derrick Vicepresidente América del Norte

Alioune Fall Vicepresidente Iniciativa GEIS

Fred Phaswana Vicepresidente África

Carlos Pierro Vicepresidente América Latina y Caribe

Gerald Doucet Secretario General

Comités Miembros del Consejo Mundial de la Energía

Alemania Angola Arabia Saudita Argelia Argentina Australia Austria Bangladesh Bélgica Bielorrusia Bolivia Botswana Brasil Bulgaria Camerún Canadá China (RP) Congo (Rep. Dem.) Corea (Rep.) Costa de Marfil Croacia Dinamarca Ecuador Egipto (Rep. Árabe) El Salvador Eslovaquia Eslovenia España Estados Unidos Estonia Etiopía Federación Rusa

Filipinas Finlandia Francia Gabón Georgia Ghana Grecia Hong Kong, China Hungría India Indonesia Irán (Rep. Islámica) Irlanda Islandia Israel Italia Japón Jordania Kenya Letonia Líbano Libia/GSPLAJ Lituania Luxemburgo Macedonia (Rep) Malí Marruecos México Mónaco Mongolia Namibia Nepal

Níger Nigeria Noruega Nueva Zelanda Países Bajos Pakistán Paraguay Perú Polonia Portugal Reino Unido República Checa Rumania Senegal Serbia & Montenegro Singapur Siria (Rep. Árabe.) Sri Lanka Sudáfrica Suecia Suiza Swazilandia Tailandia Taiwán, China Tanzania Trinidad & Tobago Túnez Turquía Ucrania Uruguay Venezuela Yemen

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TABLA DE CONTENIDOS

Agradecimientos………………………………………………………………………

3

Directivos CME y Comités Miembros del CME

4

Prólogo

7

Resumen

8

1

Introducción

9

1.1 Definición y alcance de la eficiencia energética

11

1.2 Políticas y medidas de eficiencia energética

12

1.3 Evaluación de las políticas de eficiencia energética

14

2

Tendencias de eficiencia energética

16

2.1 Introducción

16

2.2 Indicadores de eficiencia energética

17

2.3 Rendimiento total de la eficiencia energética

19

2.4 Industria

28

2.5 Transporte

31

2.6 Sector doméstico y de servicios

33

2.7 Emisiones de CO 2 provenientes de la combustión energética

35

2.8 Conclusiones

38

3

Evaluación de las políticas y medidas de eficiencia energética

40

3.1

Introducción

40

3.1.1 El estudio

40

3.1.2 Los estudios de casos

43

3.1.3 Contenido de la evaluación de las medidas de políticas

43

3.2 Fijación de precios de la energía

43

3.3 Instituciones y programas

48

3.4 Estándares de etiquetado y de eficiencia para aparatos electrodomésticos

51

3.4.1 Descripción de las medidas y su utilización

52

3.4.2 Impacto de los programas de etiquetado y de estándares

54

3.4.3 Conclusiones y recomendaciones

59

3.5

Fondos innovadores de eficiencia energética

61

3.5.1 Participación en el capital e inversión indirecta mediante CSE

62

3.5.2 Fondo de carbono basado en capital de riesgo y en capital inicial

64

3.5.3 Contratación del desempeño energético

65

3.5.4 Fondos de garantía

67

3.5.5 Fondos rotatorios

68

3.5.6 Síntesis y recomendaciones

71

3.6

Acuerdos voluntarios o negociados

74

3.6.1 Introducción

74

3.6.2 Selección de estudios de casos

76

3.6.3 Impacto de AV o AN

78

3.6.4 De los acuerdos voluntarios o negociados a comercio de emisiones

85

3.6.5 Conclusiones

86

3.7

Regulaciones

87

3.7.1 Estándares de eficiencia para nuevas viviendas y edificios

87

3.7.2 Otras regulaciones

90

3.8

Incentivos económicos y fiscales

91

3.8.1 Incentivos económicos

91

3.8.2 Incentivos fiscales

93

3.8.3 Compañías de servicios energéticos

94

3.9

Información

94

3.9.1 Auditorías de energía

95

3.9.2 Centros locales de información energética

96

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3.10

Paquete de medidas de políticas de eficiencia energética

 

98

3.10.1 Introducción

 

98

3.10.2 Paquete de medidas alternativas para reducir los costos de transacción.

99

3.10.3 Paquete de medidas “de alejamiento y atracción” para incrementar la

100

efectividad de la política ………………………………………………………………

3.10.4

Medias complementarias contra los efectos de rebote

 

101

3.10.5 Medidas de políticas condicionales para cumplir con compromisos

103

políticos…………………………………………………………………………………

3.10.6

Conclusiones y recomendaciones…………………………………………….

104

4 Conclusiones y recomendaciones

 

105

4.1 Eficiencia energética y tendencias de CO 2

 

106

4.2 Evaluación de políticas y medidas de eficiencia energética

 

108

4.2.1 Entorno institucional

 

108

4.2.2 Etiquetado y estándares para artefactos eléctricos

 

109

4.2.3 Acuerdos voluntarios o negociados

 

110

4.2.4 Fondos de eficiencia energética

110

4.2.5 Impacto de la liberalización sobre la eficiencia energética: la experiencia

111

de los países latinoamericanos

 

4.2.6

Otras medidas

113

4.3 Control de las políticas de eficiencia energética

 

115

4.4 Conclusiones

y

recomendaciones

generales:

políticas

de

eficiencia

117

energética en la nueva década

 

Anexo A: Grupo de trabajo sobre eficiencia energética………………………

119

Anexo B: Lista de figuras, recuadros y tablas…………………………………… 120

Anexo C: Lista de acrónimos, siglas y abreviaturas…………………………… 122

Bibliografía

123

Anexo 1: Estudios de casos sobre políticas y medidas de eficiencia

125

energética………………………………………………………………………………. Anexo 2: Generalidades de las medidas de políticas sobre eficiencia energética – Síntesis de la encuesta de 2003

224

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PRÓLOGO

Políticas e Indicadores de eficiencia energética

El servicio técnico del CME sobre Políticas e indicadores de eficiencia energética es un proyecto conjunto entre el Consejo Mundial de la Energía y ADEME y ha estado en funcionamiento desde hace más de una década bajo la presidencia de François Moisan. En mi calidad de Presidente del Comité de Programa que supervisa este servicio, lo he seguido de cerca en los últimos tres años. El servicio se centra en la evaluación de las tendencias de eficiencia energética en todo el mundo y en la interacción entre las políticas de eficiencia energética y el rendimiento de la eficiencia energética de las economías.

Los principales impulsores de las políticas de eficiencia energética a largo plazo son la seguridad del suministro de la energía, la eficiencia de las economías nacionales, las preocupaciones ambientales - incluyendo el calentamiento global - y, en los países en desarrollo, las limitaciones de inversión en el sector de oferta energética. El enorme potencial de mejoras de eficiencia energética en todas las etapas de producción y uso de la energía es ampliamente reconocido, pero alcanzar este potencial sigue siendo un desafío casi mundial.

Me gustaría agradecer al Presidente del Comité, François Moisan, y a sus colegas de ADEME y ENERDATA por su dedicación y su empeño, y a los Comités Miembros del CME, y también a las organizaciones asociadas internacionales APERC y OLADE por apoyar este importante proyecto. El desarrollo de una economía mundial con mayor eficiencia energética es un primer paso en el camino hacia el desarrollo de la energía sostenible, y como todos los primeros pasos, no es fácil tomarlo. La experiencia que el Consejo Mundial de la Energía ha acumulado en esta área puede ayudar a facilitar un poco este paso.

Norberto de Franco Medeiros Presidente del Comité de Programa del CME

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RESUMEN

El objetivo de este estudio es describir las tendencias de eficiencia energética y evaluar las políticas de eficiencia energética. ADEME (Agencia del Medio Ambiente y Control de la Energía – Francia) coordinó el proyecto junto con APERC (Centro de Investigación Energética Asia-Pacífico), y OLADE (Organización Latinoamericana de Energía). Este estudio fue realizado a lo largo de tres años, contando con la contribución activa de más de 60 países y la asistencia técnica de ENERDATA.

El primer objetivo del estudio es describir y explicar las tendencias recientes en rendimiento de eficiencia energética en países y regiones seleccionadas en forma general y sectorial. Para este fin, se analizan y comparan una serie de indicadores. La metodología utilizada está adaptada directamente del proyecto de la Comisión Europea sobre indicadores de eficiencia energética, ODYSSEE (ADEME/EnR/SAVE Project).

El segundo objetivo es describir y evaluar las políticas de eficiencia energética llevadas a cabo en una muestra de países de todo el mundo. Para ello, se realizó una encuesta en 63 países. La encuesta se centraba en cinco medidas de políticas, cuya evaluación fue completada por estudios de casos detallados preparados por especialistas seleccionados. Más allá de obtener un panorama mundial de medidas de eficiencia energética que han sido implementadas, la encuesta buscaba indicar con precisión las experiencias más interesantes y sacar algunas conclusiones sobre sus ventajas y desventajas. En particular, el estudio tiene como objetivo identificar las medidas de políticas que han resultado ser más efectivas, para poder hacer recomendaciones a los países que se están embarcando en políticas de gestión de la demanda energética.

Los objetivos del Protocolo de Kyoto, y más recientemente las limitaciones sobre el suministro de energía, han incrementado la prioridad otorgada a las políticas de eficiencia energética. Casi todos los países de la OCDE están implementando nuevos instrumentos, adaptados a sus circunstancias nacionales. Dada su amplia cobertura geográfica, el informe provee una fuente de información abarcadora y valiosa. La asociación de indicadores a las medidas de políticas representa un enfoque original a la evaluación de la eficiencia energética. Los países fuera de la OCDE están implementando regulaciones para impedir un incremento demasiado rápido de su demanda de electricidad: además del rol preeminente de los instrumentos del mercado (acuerdos voluntarios, etiquetas, difusión de la información), las medidas de regulación siguen siendo efectivas donde el mercado no da las señales adecuadas (edificios, electrodomésticos).

La experiencia adquirida en los últimos años, en el contexto de los bajos precios de la energía, debería ser de gran interés para el diseño de nuevas y eficientes políticas. El transporte sigue siendo el sector donde la experiencia es más débil. La calidad del aire en las ciudades es un fuerte argumento a favor del desarrollo de nuevas tecnologías e instrumentos, pero la tecnología no puede ser una solución definitiva si no se diseñan las infraestructuras para una movilidad sostenible.

Este proyecto contribuye al intercambio de información necesario para eliminar las barreras a las mejoras de la eficiencia energética, pero también incrementa la transparencia de las políticas y las medidas entre países, para considerar mejor las acciones de políticas entre los países.

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1 Introducción

En los tres últimos Congresos del Consejo Mundial de la Energía (CME) - Tokyo, Houston y Buenos Aires - ADEME lideró un proyecto de estudio del CME llamado “Políticas de Eficiencia Energética”. El objetivo de este estudio era examinar las tendencias de eficiencia energética mediante varios indicadores y evaluar las políticas de eficiencia.

Para el Congreso Mundial de la Energía de 2004 en Sydney, se ha actualizado el estudio y se lo ha extendido para incluir una mayor gama de países. A este fin, ADEME colaboró con APERC (Centro de Investigación Energética Asia-Pacífico) y con OLADE (Organización Latinoamericana de Energía). Este estudio de tres años de duración fue realizado con la asistencia técnica de ENERDATA S.A., Francia, y las activas contribuciones de más de 60 países.

El primer objetivo del estudio era identificar y explicar las tendencias en rendimiento de

eficiencia energética en países y regiones seleccionadas. Para este fin, se analizaron

y compararon una serie de indicadores. La metodología utilizada está adaptada

directamente del proyecto europeo sobre indicadores de eficiencia energética,

ODYSSEE (ADEME/EnR/SAVE Project).

El segundo objetivo era describir y evaluar las políticas de eficiencia energética llevadas a cabo en una muestra de países de todo el mundo. Para ello, se realizó una encuesta en 62 países. La encuesta se centraba en cinco medidas de políticas, cuya evaluación fue completada por estudios de casos detallados preparados por especialistas seleccionados. Más allá de obtener una descripción de medidas de eficiencia energética que han sido implementadas, la encuesta buscaba indicar con precisión las experiencias más interesantes y sacar algunas conclusiones sobre sus ventajas y desventajas. En particular, el estudio tiene como objetivo identificar las medidas de políticas que han resultado ser más efectivas, para poder hacer recomendaciones a los países que se están embarcando en políticas de gestión de la demanda energética.

Este informe presenta los resultados, conclusiones y recomendaciones del estudio. Consta de dos partes: un análisis del avance logrado en la eficiencia energética (Capítulo 2) y la evaluación de políticas y medidas (Capítulo 3). Finalmente, en el

último capítulo (Capítulo 4) se hacen ciertas recomendaciones, especialmente para los países que desean aprender de la experiencia de los países más avanzados en cuanto a las políticas de eficiencia energética. Dos anexos complementan esta evaluación. El Anexo 1 presenta estudios de casos de países sobre medidas de políticas seleccionadas: estándares de eficiencia energética mínima para aparatos electrodomésticos, fondos innovadores de eficiencia energética, acuerdos voluntarios

o negociados sobre eficiencia energética o emisiones de CO 2 y centros locales de información energética. El Anexo 2 presenta una síntesis de los resultados del cuestionario.

En la introducción, es útil recordar el marco total de las políticas de eficiencia energética, para aclarar la definición utilizada a lo largo de todo este informe y, finalmente, explicar por qué es importante la evaluación de la eficiencia energética.

Los objetivos del Protocolo de Kyoto, y más recientemente las limitaciones sobre el suministro de energía, han incrementado la prioridad otorgada a las políticas de eficiencia energética. Casi todos los países de la OCDE y un número creciente de países fuera de la OCDE están implementando nuevos instrumentos o instrumentos renovados adaptados a sus circunstancias nacionales. Además del rol preeminente

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de los instrumentos del mercado (acuerdos voluntarios, etiquetas, difusión de la información), las medidas de regulación son muy efectivas donde el mercado no da las señales adecuadas (edificios, electrodomésticos).

En países menos desarrollados, la eficiencia energética es un tema importante, pero a menudo con diferentes fuerzas impulsoras en comparación con los países industrializados. En estos países, la necesidad de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y la contaminación local probablemente no llega a ser una prioridad: a menudo en primer lugar se encuentra reducir el requisito de inversiones en energía y utilizar del mejor modo posible las capacidades de oferta existentes.

Mejorar la eficiencia energética, por ejemplo en el uso de la electricidad, tendrá dos beneficios:

Proveer suministro a una mayor cantidad de consumidores con la misma capacidad de producción de electricidad, lo cual a menudo es la principal limitación en muchos países de África y Asia;

Hacer más lento el crecimiento de la demanda de electricidad, y reducir la necesidad de inversión para la expansión del sector eléctrico; esto es especialmente importante en países con elevado crecimiento de la demanda de electricidad, tales como China y muchos países del sudeste asiático.

Dada su amplia cobertura geográfica, el informe es una fuente abarcadora y valiosa de información. Su objetivo de relacionar los indicadores de eficiencia energética con las medidas de políticas de eficiencia energética representa un enfoque original a la evaluación de estas políticas.

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1.1 Definición y alcance de la eficiencia energética

Este informe se centra en la evaluación de las políticas y tendencias de eficiencia energética. Más precisamente, ¿qué significa “eficiencia energética”?

Al aislar una casa obviamente se la hace mucho más eficiente desde el punto de vista energético: se consume menos energía para el mismo confort. Pero esta mejora técnica al micro nivel puede no ser visible al macro nivel – la totalidad de las viviendas – si, al mismo tiempo, se construyen más casas y si se mejora el factor de confort o una de ambas opciones.

Lo mismo puede aplicarse a la industria: cada fábrica individualmente puede disminuir su consumo de energía por unidad de producción con tecnologías de mayor eficiencia energética, pero esto puede no ser visible en la totalidad del sector industrial, debido a un aumento en la producción o debido a una mayor participación en la producción de industrias con alta intensidad de energía.

La eficiencia energética no es sólo un asunto técnico, también es un asunto de servicios eficientes: hacer un llamado telefónico en lugar de hacer una visita física, reciclar botellas, reducir la calefacción a la noche, utilizar madera en lugar de hormigón para la construcción de viviendas; todas dan como resultado una disminución en el consumo de energía para servicios idénticos o muy similares. Además, dichas mejoras pueden existir en el micro nivel pero pueden no ser directamente visibles en el macro nivel. Evaluar la eficiencia energética también significa medir el impacto total de todas las mejoras en el micro nivel sobre la evolución del consumo de energía.

En algunos casos, a causa de limitaciones financieras debidas a los altos precios de la energía, los consumidores pueden disminuir su consumo de energía mediante una reducción en sus servicios energéticos (por ejemplo, reducción de la temperatura óptima de confort, del kilometraje del automóvil). Dichas reducciones no necesariamente dan como resultado una mayor eficiencia energética total de la economía, y son altamente reversibles. No deberían estar asociadas a la eficiencia energética.

Por supuesto, evaluar la eficiencia energética desde un punto de vista de las políticas no significa examinar cada vivienda o fábrica en particular; pero ciertamente significa calcular, o medir, hasta dónde todas estas mejoras en el micro nivel contribuyeron ciertamente a la evolución real del consumo energético en los varios sectores, y para la totalidad del país.

Para los economistas, la eficiencia energética tiene un sentido más amplio que el que generalmente entienden los ingenieros que piensan sólo en términos de eficiencia tecnológica. En términos económicos, abarca todos los cambios que surgen de disminuir la cantidad de energía utilizada para producir una unidad de actividad económica (por ejemplo, la energía utilizada por unidad de PBI o valor agregado) o para satisfacer los requisitos energéticos para un nivel de confort dado. La eficiencia energética entonces se asocia a la eficiencia económica e incluye cambios tecnológicos, económicos y de comportamiento.

Las mejoras de la eficiencia energética se refieren a una reducción en la energía utilizada para un servicio energético dado (calefacción, iluminación, etc.) o para un nivel de actividad. Esta reducción en el consumo de energía no está necesariamente asociada a cambios tecnológicos, dado que también puede resultar de una mejor organización y gestión o de una mejor eficiencia económica en el sector (por ejemplo, ganancias totales de productividad).

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1.2 Políticas y medidas de eficiencia energética

En economías de mercado, la eficiencia energética es ante todo un asunto de comportamiento individual, y refleja la base lógica del comportamiento de los consumidores de energía. Evitar el consumo innecesario de energía, o elegir el equipo más adecuado para reducir el costo de la energía contribuye a disminuir el

consumo individual de energía sin disminuir el bienestar individual; también contribuye

a aumentar la eficiencia energética total de la economía nacional.

Evitar el consumo innecesario ciertamente es un asunto de comportamiento individual, pero, a menudo, también es un asunto de equipo adecuado: regulación térmica de la temperatura ambiente, o apagado automático de luces en habitaciones de hotel desocupadas, son buenos ejemplos de cómo el equipo puede reducir la influencia del comportamiento individual.

Desde el punto de vista de la eficiencia energética, tomar la “buena” decisión de inversión, para los electrodomésticos o los aparatos industriales, ciertamente depende de un fundamento económico sólido. Se necesitan buenas señales de precio.

Eficiencia energética y fijación de los precios de la energía En las economías de mercado, donde la mayor parte de los precios de la energía a los consumidores finales está desregulada, los precios normalmente reflejan en forma bastante exacta los costos de suministro y por lo tanto contribuyen a la optimización macroeconómica.

Sin embargo, por varias razones, los precios a menudo reflejan sólo una parte de los costos totales, parte que está financiada por los proveedores. No incluye ninguna de las externalidades ambientales, o sólo unas pocas; ninguno, o sólo una parte, de los costos de desarrollo marginal a largo plazo, los subsidios cruzados entre los consumidores, etc.

Como resultado, las decisiones que toman los consumidores finales al comprar un equipo o al hacer una inversión eficiente desde el punto de vista energético (por ejemplo, modernización de la vivienda), a menudo no reflejan el impulso hacia la optimización económica mundial, creando una brecha entre los logros reales en eficiencia energética y lo que podría lograrse mediante un sistema de precios exacto que justifique todos los costos incurridos.

Los impuestos son generalmente el modo utilizado por los gobiernos para reducir o suprimir dichas distorsiones de precios entre los consumidores. En ese sentido, los impuestos siempre son complementarios a las políticas de eficiencia energética. Por sus aspectos socioeconómicos muchos más amplios, no son meramente un componente de estas políticas y medidas, sino que ciertamente determinan la efectividad de dichas medidas de políticas.

Eficiencia energética y medidas no relacionadas con el precio Las señales de precio claras por sí solas no son suficientes para conducir a la

racionalización del uso de la energía. Efectivamente, se requieren ciertas condiciones para eliminar las barreras habituales a la eficiencia energética y para desarrollar y estructurar el mercado para utilizar equipos y artefactos eficientes:

• La disponibilidad de electrodomésticos y dispositivos de producción eficientes;

• La disponibilidad de buena información para los consumidores acerca de dicho

equipo y artefactos; y,

• La disponibilidad de servicios técnicos, comerciales y financieros cuando estos son necesarios.

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Cualquier decisión individual relacionada con los costos, que incumba la eficiencia energética, se basa, más o menos, en una solución transaccional entre el costo inmediato y el futuro descenso de los gastos en energía que se esperan de una mayor eficiencia. Cuanto más elevado es el precio de la energía, observado o esperado, más atractivas son las soluciones de eficiencia energética.

Las limitaciones financieras, el deseo de obtener ganancias inmediatas o actitudes de preocupación ante la incertidumbre, con frecuencia llevan a los consumidores finales a poner demasiado énfasis en el costo inmediato del equipo y los aparatos en su evaluación económica, lo cual a menudo no es beneficioso en la selección de un equipo o aparatos eficientes.

Por lo tanto, en las economías de mercado son necesarias las medidas de políticas para reforzar el rol de los precios de la energía; primero, para crear las condiciones de mercado apropiadas para un equipo eficiente, y segundo, para llevar la elección del consumidor hacia las soluciones más eficientes desde el punto de vista del costo. También tienen como objetivo aliviar las fallas reconocidas en los mecanismos de mercado.

A menudo se señalan tres fuentes principales de fallas en los mecanismos de mercado, para justificar la implementación de medidas de políticas:

• Falta información o está incompleta, y no se la puede mejorar a un costo aceptable;

• Los encargados de tomar las decisiones de inversión en eficiencia energética (en

edificios, electrodomésticos, equipos, etc.) no siempre son los usuarios finales que

tienen que pagar las facturas de calefacción o refrigeración: el costo total del servicio energético no es transparente para el mercado;

• Las limitaciones financieras que enfrentan los consumidores individuales a menudo

son mucho más severas que lo que realmente revelan las tasas de descuento nacionales o las tasas de interés a largo plazo, dando como resultado una preferencia por la rentabilidad a corto plazo. Las tasas de descuento implícitas en la industria están por encima del 20%, en comparación con menos del 10% para las tasas de descuento público, y 4-6% para las tasas de interés a largo plazo.

Por lo tanto, para complementar el rol de los precios, se necesitan medidas no relacionadas con los precios. Su objetivo principal es crear las condiciones necesarias

para acelerar el desarrollo y la utilización de equipo eficiente en el mercado, mediante:

• Información a los consumidores finales y comunicación con ellos;

• Distribución de los riesgos entre los productores y los distribuidores;

• I+D y divulgación en el campo de la eficiencia energética;

• Utilización de mecanismos de financiación específicos.

Por eso, la política de eficiencia energética se considera aquí en un sentido amplio. Incluye todas las intervenciones públicas (“medidas de políticas”) tendientes a mejorar la eficiencia energética de un país, mediante una adecuada fijación de precios, marco institucional, regulación e incentivos económicos o fiscales.

Las medidas de información y comunicación tienen dos objetivos principales:

• Concientizar a los consumidores finales acerca de los beneficios individuales y nacionales de la eficiencia energética;

• Ampliar el rango de posibilidades para que los consumidores finales tomen

decisiones técnicas y revelar los costos totales de todas las posibilidades.

Compartir el riesgo económico con los productores y distribuidores de equipos y aparatos eficientes puede darse de varias maneras: préstamos, subsidios, créditos

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tributarios, etc. El objetivo principal es superar la barrera comercial levantada por el que inicialmente desarrolla el equipo y los artefactos eficientes, en comparación con otros menos eficientes.

Financiar la I+D y los costos de divulgación a partir de fondos públicos, y encauzar la valorización mediante tecnologías, equipos y artefactos avanzados de eficiencia energética hacia los intereses privados tiene como objetivo acelerar la penetración de equipo y artefactos eficientes y disminuir sus costos en el mercado.

La implementación de mecanismos financieros específicos tiene dos objetivos:

• Para los consumidores: reducir el desequilibrio del mercado (debido a las limitaciones

financieras) entre las soluciones con buena relación entre costo y eficacia con alta inversión /bajos costos operativos (eficientes desde el punto de vista de la energía), por una parte, y baja inversión / altos costos operativos (menor eficiencia), por la otra;

• Para los proveedores: ayudar a implementar las actividades de producción o

distribución en el campo de los productos y servicios eficientes desde el punto de vista

de la energía.

El Capítulo 3 propone una clasificación de los varios tipos de medidas no basadas en los precios y trata acerca de sus condiciones de implementación, al igual que de su uso en las varias regiones del mundo.

1.3 Evaluación de las políticas de eficiencia energética

Las medidas y las políticas de eficiencia energética no son gratuitas. Cualquiera sea la organización y el plan de implementación de la política, cualquiera sean las medidas que se tomen, hay un costo para el contribuyente.

Por regla general, las políticas y medidas de eficiencia energética son económicamente sólidas si los beneficios macroeconómicos de una mayor eficiencia energética debidos a estas políticas y medidas son mayores que el costo total para los contribuyentes. Cuanto mayor es la diferencia entre el costo y el beneficio, más atractivas y efectivas son las políticas y medidas.

Hay dos razones básicas por las cuales es necesario evaluar las políticas y medidas de eficiencia energética: manejo prudente del presupuesto público, y relación costo/beneficio de lograr objetivos de eficiencia energética.

Suponiendo que las micro-decisiones relacionadas con la eficiencia energética generalmente tienen una buena relación costo/beneficio para los consumidores, la cuestión de la evaluación de la política de eficiencia energética puede plantearse en dos niveles:

• Desde el punto de vista del contribuyente: ¿cuál es el costo público involucrado en las políticas y medidas?

• Desde el punto de vista macroeconómico: ¿cuál es el beneficio que resulta del

progreso real en la eficiencia energética logrado mediante las políticas y medidas?

Cuando uno trata de evaluar el avance de la eficiencia energética, enseguida surgen varias dificultades. En primer lugar, desde un punto de vista conceptual, la eficiencia energética es al mismo tiempo un concepto puramente económico (similar al de productividad) y un concepto político (el resultado de una política de eficiencia energética); el límite entre estos dos conceptos nunca está muy claro. Segundo, desde un punto de vista metodológico, es difícil separar las varias causas subyacentes detrás de la mejora en la eficiencia energética realmente observada: estructuras socioeconómicas con mayor eficiencia energética, entorno de precios, resultados de

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medidas de políticas sectoriales; etc. Un buen ejemplo es el de los automóviles. Cómo medir la eficiencia energética de los automóviles: ¿en términos de tecnología, de comportamiento de los conductores, de modo de uso?

Los indicadores de eficiencia energética diseñados y calculados en este proyecto

tienen como objetivo desarrollar soluciones para estas dificultades, de tres maneras:

• Indicadores macroeconómicos totales, tendientes a reconciliar los conceptos

macroeconómicos y políticos de la eficiencia energética, midiendo en forma separada los componentes principales de la intensidad energética total del PBI; aquellos ligados

a la estructura de la economía y aquellos ligados a las eficiencias energéticas del sector;

• Los indicadores sectoriales tienen como primer objetivo reconciliar la evaluación

económica de la eficiencia energética en los sectores con la evaluación técnica de mejoras de eficiencia en viviendas, vehículos, procesos industriales, etc., y su segundo

objetivo es relacionar estas evaluaciones técnicas con la evaluación de los verdaderos ahorros energéticos, a partir de los cuales se pueden calcular beneficios económicos; • Indicadores comparativos entre diferentes países, basados en un conjunto de datos comparables, cuyo objetivo es permitir la comparación entre países a fin de delimitar, en cuanto a logros de eficiencia energética, lo que podría deberse a diferencias en políticas y medidas y a políticas impositivas y de fijación de precios.

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2 Tendencias de eficiencia energética

2.1 Introducción

Este capítulo examina las tendencias recientes en eficiencia energética, según las regiones del mundo, sobre la base de un conjunto de indicadores homogéneos que abarcan doce años (1990-2002). Nuestra anterior evaluación del informe de 2001 se basaba en las tendencias de consumo de energía que excluían la biomasa y otros combustibles tradicionales. En este informe, el indicador energético incluye la biomasa, ya que varios países de la OCDE ahora están promoviendo el uso de la biomasa como modo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Por lo tanto, las tendencias presentadas en este informe no pueden compararse directamente con los resultados del informe anterior.

Los datos utilizados para el cálculo de los indicadores de eficiencia energética fueron tomados de la base de datos energéticos mundiales de ENERDATA 1 . Esta base de datos depende de datos armonizados provenientes de organizaciones internacionales (Agencia Internacional de Energía-AIE, EUROSTAT, Banco Mundial, Banco de Desarrollo Asiático, FMI), de organismos especializados (CEDIGAZ, por ejemplo), al igual que de instituciones y organizaciones nacionales (empresas de servicios públicos de electricidad, ministerios de energía). Provee una cobertura coherente del consumo energético mundial, dividido en regiones principales, y se la mantiene actualizada para tomar en cuenta las tendencias más recientes. Se tomaron algunos indicadores más detallados para los países de la Unión Europea (UE), de la base de datos ODYSSEE 2 .

Se muestran las tendencias del indicador para varias regiones del mundo. El mundo se divide en siete regiones principales. Dado su tamaño y heterogeneidad, Europa y Asia se dividen en subregiones y países principales: tres subregiones para Europa; dos países y tres subregiones para Asia (Recuadro 1).

1 Para más información, ver www.enerdata.fr 2 La base de datos ODYSSEE ha sido desarrollada desde 1990 en la UE, dentro de un proyecto conjunto entre ADEME (coordinador), el programa SAVE de la Comisión Europea y todos los organismos de eficiencia energética de la UE; también cuenta con el soporte de EnR, la red de organismos de eficiencia energética. Para más información, ver www.odyssee- indicators.org.

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Recuadro 1: División del mundo en regiones y países

Europa:

- Europa Occidental 3

- CEI (Comunidad de Estados Independientes)

- Países de Europa Central y del Este (CEEC) 4

América del Norte: EE.UU., Canadá

América Latina: México, América Central, Caribe, América del Sur

Asia:

- China

- Japón

- Economías recientemente industrializadas (NIC) 5

- Asia Meridional (India, Pakistán)

- Otros países asiáticos

África

Medio Oriente

Oceanía: Australia, Nueva Zelanda, otras islas del Pacífico

La introducción de este capítulo es una presentación de los indicadores propuestos para toda la economía y para los sectores económicos. Luego se presenta una comparación de las tendencias de eficiencia energética en las diferentes regiones del mundo analizadas: primero las tendencias totales de eficiencia energética, luego las tendencias por sector (industria, transporte, hogares, y servicios).

Se presta especial atención a la relación entre los logros en la eficiencia energética, por una parte (según la evaluación a partir de los indicadores) y el desarrollo económico, por el otro (en particular el rol de los cambios estructurales en la economía), y las políticas de eficiencia energética.

2.2 Indicadores de Eficiencia Energética

Los indicadores de eficiencia energética considerados aquí están diseñados para controlar los cambios en la eficiencia energética y permitir comparaciones entre países con variadas situaciones de eficiencia energética. Se consideran dos tipos de indicadores para la descripción de la eficiencia energética: índices económicos, e índices técnico-económicos.

Las relaciones económicas se utilizan cada vez que se mide la eficiencia energética en un nivel más elevado de agregación, es decir considerando la totalidad de la economía o un sector. Ciertamente, a ese nivel no es posible presentar la actividad utilizando indicadores técnicos o físicos. Estas relaciones económicas, calificadas como intensidades energéticas, son definidas como relaciones entre consumo de energía, medida en unidades de energía – toneladas de petróleo equivalente /(tpe) – e indicadores de actividad económica, medidos en unidades monetarias a precios

3 UE15, Noruega, Suiza y Turquía 4 Incluyen 8 de los nuevos miembros de la UE, más dos candidatos a ingresar a la UE (Bulgaria y Rumania), Albania, al igual que los ex países yugoslavos.

5 República de Corea; Singapur; Taiwán, China; Hong Kong, China.

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constantes (producto bruto interno (PBI), valor agregado, etc. Para hacer más comparables estas intensidades energéticas, son todas convertidas a paridades de poder de compra a precios y paridades de 1995, a menos que se especifique algo en contrario (ver Recuadro 2).

Recuadro 2: Intensidades energéticas calculadas en paridades de poder de compra (PPC) Los datos del PBI y del valor agregado para todas las regiones se convierten en paridades de poder de compra para reflejar las diferencias en los niveles generales de precios. 6

Utilizar los índices de paridad de poder de compra en lugar de los tipos de cambio aumenta el valor del PBI en regiones con un bajo costo de vida (la mayor parte de los países de Europa Central y del Este), y, por lo tanto, disminuye sus intensidades energéticas. En promedio, para los países fuera de la OCDE, el PBI a paridades de poder de compra es 2-7 veces más elevado que si se lo expresara como tasas de cambio (factor 3 para CEI y 2,3 para China).

El uso de las paridades de poder de compra en la medición de las intensidades energéticas provee una gran mejora a la posibilidad de comparar entre regiones con diferentes niveles de desarrollo económico, dado que disminuye la brecha entre regiones, en comparación con lo que se mostraría con tasas de cambio. Las intensidades se miden en precios y tasas de cambio de 1995: por lo tanto, el uso de paridades de poder de compra cambia la magnitud de los indicadores, pero no afecta las tendencias.

Los índices técnico-económicos se calculan en forma desagregada (por subsector o uso final), relacionando el consumo energético con un indicador de actividad medido en términos físicos (toneladas de acero, cantidad de pasajeros/kilómetros, etc.), o con una unidad de consumo (por ejemplo por vehículo, vivienda, etc.). Estos índices técnico-económicos se llaman consumo unitario.

Para una mejor comparación del rendimiento de la eficiencia energética entre países, algunos indicadores se ajustan a una estructura de referencia. Sin embargo, aún si se mejora la comparación, no pueden tomarse en cuenta todas las diferencias estructurales.

Los indicadores calculados en este estudio están disponibles por país en el sitio web del CME (www.worldenergy.org).

Para permitir una comparación significativa de la eficiencia energética entre países, es necesario que estos indicadores se basen en definiciones comunes; en particular, es necesario que la definición de consumo energético sea la misma para todos los países. En el Recuadro 3 se da la definición que se utiliza en este informe.

6 Las paridades de poder de compra por país provienen del Banco Mundial. Luego se calcula el PBI de cada región en paridades de poder de compra, como la suma de los países de la región.

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Recuadro 3: Definiciones y medición del consumo energético

En este informe se adoptan las siguientes definiciones:

La electricidad nuclear, hídrica, eólica y geotérmica se convierte a toneladas de petróleo equivalente (tpe) según la metodología de la AIE: 0,26 tpe/MWh (10,9 GJ) para nuclear, 0,086 tpe/MWh (3,6 GJ) para hídrica y eólica, y 0,86 tpe/MWh (36 GJ) para geotérmica. El consumo final de electricidad se convierte a tpe según su poder calorífico, es decir 0,086 tpe/MWh (3,6 GJ).

La biomasa se incluye en las cifras de consumo de energía, a menos que se señale lo contrario.

Los usos no energéticos (o materias primas energéticas) están excluidos del consumo final de energía, dado que el objetivo es controlar la eficiencia del uso de la energía, que por definición no incluye el uso de productos energéticos como materia prima.

2.3 Rendimiento total de la eficiencia energética

La intensidad energética primaria (o intensidad energética total) provee una indicación general del rendimiento de la eficiencia energética, que relaciona el consumo energético total de la región o país con su PBI. La intensidad energética primaria mide cuánta energía requiere cada país o región para generar una unidad de PBI. Por lo tanto, es más un indicador de “productividad de la energía” que un verdadero indicador de eficiencia desde un punto de vista técnico. Su valor refleja la naturaleza de la actividad económica del país (la “estructura económica”) y la estructura de la matriz energética, al igual que la eficiencia energética técnica.

Como tendencia a muy largo plazo, las intensidades energéticas siguen una “curva campaniforme”, generalmente con los países en desarrollo a la izquierda, con intensidades crecientes, y los países desarrollados a la derecha, con valores decrecientes.

Generalmente se considera que la intensidad energética es un indicador confiable, ya que se lo calcula utilizando estadísticas básicas. Sin embargo, a veces su interpretación es discutible para países donde parte de su actividad económica es informal (es decir no representada en el PBI) y donde el uso de combustibles tradicionales es importante, dado que el consumo de estos combustibles a menudo no está bien controlado.

La intensidad energética se utiliza ampliamente para evaluar con qué eficiencia se utiliza la energía, y puede proveer señales relacionadas con las tendencias de eficiencia energética a los encargados de tomar decisiones. Sin embargo, la intensidad energética está influida por muchos factores, entre los cuales la eficiencia energética es sólo un componente. Los cambios en la estructura de la economía nacional de un país (la “estructura económica”), o en su matriz energética, pueden tener un fuerte impacto sobre los indicadores de intensidad energética. El proyecto ODYSSEE está utilizando un indicador alternativo, calculado a partir de una evaluación por uso final (enfoque ascendente); este nuevo indicador reemplaza la

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intensidad energética total para controlar las tendencias de eficiencia energética en la UE15. 7

PBI más elevado para menos energía da como resultado mayores ahorros mundiales de energía: mejora anual de la intensidad energética anual del 1,5%, aumentando a 1,8% desde 1996 Mundialmente, ha habido un continuo descenso en la intensidad de la energía primaria 8 , de aproximadamente1,5% p.a. entre 1990 y 2002 (1,4% desde 1980). Esta reducción de la intensidad energética dio como resultado grandes ahorros de energía:

4,0 Gtpe desde 1980 (37% del consumo total en 2002), y 2,1 Gtpe desde 1990 (o 20% del consumo total).

Aceleración de la mejora en la eficiencia energética total desde 1996

Hasta 1996, la tendencia había sido bastante regular (alrededor de 1,3% p.a.). Desde 1996, ha habido una aceleración neta, con una disminución del 2% por año en promedio.

Los niveles y tendencias de intensidad energética son diferentes en las diversas regiones

La CEI requiere el doble de energía por unidad de PBI que el promedio mundial (Figura 2.1). Por otra parte, Japón, Europa Occidental, América Latina y Asia Meridional requieren sólo dos tercios del promedio mundial. Entre los países de la OCDE, los niveles de rendimiento son bastante diversos: Japón y Europa Occidental tienen niveles similares de intensidad mientras que América del Norte y Oceanía (Australia y Nueva Zelanda) tienen una intensidad energética mucho más elevada (45% más elevada para América del Norte y 40% para Oceanía). En economías o regiones anteriormente de planificación centralizada (CEI, CEEC), los niveles de intensidad energética son mucho más elevados que el promedio mundial. Esta situación puede explicarse por varios factores: menor eficiencia energética, rol dominante de las industrias con elevada intensidad energética, subestimación del PBI, y niveles de precios generales más bajos, no corregidos en su totalidad por el uso de las paridades de poder de compra.

7 Ver www.odysee-indicators.org 8 La intensidad de la energía primaria (o intensidad de la energía total) relaciona el consumo total de una región (incluyendo la biomasa) con su PBI. Este indicador mide cuánta energía se necesita para generar una unidad de PBI. Este indicador ampliamente utilizado refleja la influencia de muchos factores: la naturaleza de la actividad económica del país, la estructura de la matriz energética, y finalmente la eficiencia energética, tal como se la aborda con las medidas de políticas, que es sólo un componente.

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Figura 2.1: Intensidad energética primaria por región mundial

2.1: Intensidad energética primaria por región mundial Fuente: ENERDATA En la mayoría de las regiones, la

Fuente: ENERDATA

En la mayoría de las regiones, la cantidad de energía utilizada por unidad de PBI está disminuyendo continuamente

La intensidad de la energía primaria demuestra una tendencia decreciente en la mayoría de las regiones, como resultado de un efecto combinado de precios de la energía más elevados después de la segunda crisis del petróleo, los programas de conservación de energía, y más recientemente las políticas de disminución de CO 2 .

Figura 2.2: Variación de la intensidad de la energía primaria por región mundial

de la intensidad de la energía primaria por región mundial Fuente : ENERDATA China, que tuvo

Fuente: ENERDATA

China, que tuvo el nivel de intensidad energética más elevado en 1980, experimentó la mejora más fuerte en productividad energética en alrededor de 6% p.a. en promedio o una reducción de alrededor de 4 veces el promedio mundial. Como resultado, la intensidad energética de la China actualmente se encuentra al nivel del promedio

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mundial. La situación de China es el resultado de varios factores, y es difícil cuantificar sus respectivas influencias. Estas incluyen el uso más eficiente del carbón, el cambio del carbón al petróleo, la reestructuración de la industria (rápido crecimiento de las industrias de fabricación de equipos).

Después de 1990, hubo una ralentización neta en la reducción de la intensidad energética para la mayoría de las regiones desarrolladas (Europa Occidental y América del Norte), o incluso una tendencia inversa (por ejemplo, en Japón y NICs), mientras que hubo una aceleración en otras regiones. Esto puede atribuirse al efecto retrasado de la contra-crisis del petróleo de 1986, la fuerte reducción en los esfuerzos de conservación de energía, y el comienzo de la crisis económica.

Medio Oriente es la única región donde el consumo de energía siempre ha ido aumentando más rápidamente que el PBI. Allí, la intensidad energética ha aumentado alrededor de 2,4% p.a., sin embargo con una ralentización desde 1990 (1,2% p.a.).

Intensidad energética primaria por región mundial

p.a.). Intensidad energética primaria por región mundial Fuente : ENERDATA Nota : Las intensidades energéticas son

Fuente: ENERDATA Nota: Las intensidades energéticas son para 2002 en kpe/US$95 a PPC. Las flechas señalan la variación entre 1990 y 2002.

China representa un cuarto de la reducción en la intensidad energética mundial Dada la creciente importancia de China en la economía mundial, China representa alrededor de un cuarto de la mejora total en productividad energética mundial desde 1990: sin China, la reducción entre 1990 y 2002 hubiera sido 1,15% p.a. en lugar de 1,5% p.a. (o 1,4% p.a. desde 1996 en lugar de 1,8% p.a.).

En países menos desarrollados, la intensidad energética total está aumentando si se excluye la biomasa Si se excluye la biomasa (Figura 2.3), la situación se ve diferente para la mayoría de las regiones en desarrollo (por ejemplo América Latina, Asia Meridional, resto de Asia) o la disminución es menor (por ejemplo China) o el aumento es más marcado (África). La intensidad primaria total (incluyendo la biomasa) siempre cambia más rápidamente que la intensidad primaria de las energías convencionales 9 a causa de la substitución

9 Petróleo, carbón, gas y electricidad

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de energías modernas por combustibles tradicionales. Para las regiones más desarrolladas (Europa Occidental, América del Norte, CEI, CEEC, Japón), puede observarse una tendencia inversa: la intensidad primaria incluyendo la biomasa disminuye menos rápidamente que la intensidad primaria de las energías convencionales sólo a causa de un mayor uso de la biomasa en estas regiones. Mundialmente, estas dos tendencias opuestas se compensan y ambas intensidades experimentan la misma disminución.

Dado que hay grandes diferencias en las intensidades energéticas entre las regiones mundiales, desde un factor de 1 para Europa Occidental y Japón y 2-3 para Medio Oriente, y 3-5 para la CEI, cualquier cambio en la participación de la región en la actividad económica mundial (medida por el PBI) automáticamente afecta el promedio mundial. La CEI y CEEC, con fuertes niveles de intensidad energética, experimentaron un crecimiento económico negativo a comienzos del período (hasta 1998 para la CEI y hasta 1992 para Europa Central y del Este), mientras que el mayor crecimiento tuvo lugar en el sudeste asiático, Asia Meridional y China, regiones con intensidades energéticas mucho menores.

Figura 2.3: Intensidad de energía primaria (con y sin biomasa) (1980-2002)

de energía primaria (con y sin biomasa) (1980-2002) Fuente: ENERDATA Parte de la reducción en la

Fuente: ENERDATA

Parte de la reducción en la intensidad energética total de la economía mundial proviene de un crecimiento más rápido en regiones con una baja intensidad energética

Para evaluar la influencia de este factor estructural, se puede calcular una intensidad energética ficticia suponiendo una participación constante de cada región en el PBI mundial (por ejemplo participaciones de 1990). Desde 1990, la disminución de la intensidad energética mundial a una estructura de PBI constante es menor: 1,1% por año en comparación con 1,5% por año. Esto significa que alrededor de ¼ de la reducción se debió a diferencias en el ritmo del desarrollo económico en las diferentes regiones. La influencia es más importante si se excluyen los combustibles tradicionales: reducción del 1,0% por año para la intensidad a una estructura constante, que en ese caso significa que alrededor del 35% de la reducción proviene de cambios en la estructura del PBI mundial por región (Figura 2.4).

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Figura 2.4: Variación de la intensidad energética mundial (1990-2002)

Variación de la intensidad energética mundial (1990-2002) Fuente: Estudio del CME a partir de ENERDATA Alrededor

Fuente: Estudio del CME a partir de ENERDATA

Alrededor del 20% de las mejoras en la eficiencia del uso final están contrarrestadas por conversión energética

Para evaluar mejor la eficiencia energética de un país en cuanto al uso final, la intensidad energética final es un indicador más adecuado: corresponde a la energía consumida por los consumidores finales para fines energéticos, por unidad de PBI, excluyendo el consumo y las pérdidas en la conversión energética (centrales energéticas, refinerías, etc.) y usos no energéticos. La intensidad energética final disminuye más rápidamente o aumenta más lentamente que la intensidad energética primaria mundial (1,9% p.a. en comparación con 1,5% p.a.). Esto también es cierto en todas las regiones (Figura 2.5): donde hay reducciones en la intensidad energética, son mayores para los consumidores finales que para la economía total. Esto es un resultado de las crecientes pérdidas en la conversión energética. Este factor contrarresta parcialmente las mejoras de la eficiencia energética de los consumidores finales en las regiones con tendencias decrecientes.

Dado que una gran parte de la energía utilizada (o perdida) en las conversiones energéticas puede atribuirse al sector eléctrico, las diferentes tendencias en la intensidad energética primaria y final podrían ser explicadas primero por cambios en la matriz de generación de electricidad. El desarrollo de la energía nuclear en Europa, Japón y América del Norte, y el limitado desarrollo de la energía hidroeléctrica en la mayoría de las regiones, han llevado a una disminución en la eficiencia promedio de la generación de electricidad. 10 El reciente desarrollo de las centrales de ciclo combinado de gas, eólica y cogeneración ya ha revertido esta tendencia en Europa Occidental. Mundialmente, la participación de la energía nuclear ha aumentado de 8,6% de la generación total de electricidad en 1980 a 16% en 2002; en el mismo período la participación de la energía hidroeléctrica disminuyó de 21% a 16%. La creciente participación de la electricidad en el consumo final, como resultado de un desarrollo económico e industrial (de 11% en 1980 a 16% en la actualidad en todo el mundo) 11 , también ayuda a explicar las diferentes variaciones en las intensidades de la energía primaria y final. Ciertamente, cualquier aumento en la participación de la

10 La electricidad producida se convierte en unidades de energía (tpe o Joule) sobre la base de su eficiencia promedio, que varía de 33% para las centrales nucleares a 100% para las centrales hidroeléctricas, y de 35% a 40% para las centrales térmicas. 11 Para todas las regiones, el aumento total a lo largo de este período se encuentra entre 5 y 8 puntos de porcentaje, excepto en la antigua Unión Soviética

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electricidad en el mercado implica mayores pérdidas en el sector eléctrico, a menos que la electricidad se produzca a partir de recursos hídricos, que no es lo más común.

Figura 2.5: Variación de la intensidad energética primaria y final (1990 y 2002)

de la intensidad energética primaria y final (1990 y 2002) Fuente: ENERDATA La mayor parte de

Fuente: ENERDATA

La mayor parte de la disminución en la intensidad energética primaria puede atribuirse al sector industrial

La evaluación de la intensidad primaria por sector (industria, transporte, hogares y servicios y transformación) muestra cómo cada sector contribuía a la variación en la intensidad primaria (Figura 2.6). La suma de los tres primeros sectores corresponde a la intensidad energética final; el sector de transformación representa la diferencia entre la intensidad primaria y final (es decir, es principalmente energía utilizada en conversión energética, al igual que usos no energéticos).

La reducción de la intensidad energética en el sector industrial es claramente visible para todos los países donde la intensidad energética primaria está disminuyendo. Mundialmente, la reducción de la intensidad energética de la industria fue del 2,7% p.a., es decir, casi el doble de rápido que para la totalidad de la economía. Esta tendencia fue muy regular a lo largo del período 1980-2002. El creciente rol del transporte es otra tendencia destacada: el aumento de la intensidad del transporte, alrededor de 1% p.a. en todo el mundo, ha ralentizado la disminución en las intensidades energéticas totales.

Tal como se describe, la participación del sector de conversión en la intensidad energética primaria está aumentando en todas partes.

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Figura 2.6: Intensidad energética primaria por sector (1980 y 2002)

Intensidad energética primaria por sector (1980 y 2002) Fuente: ENERDATA Los cambios en la estructura económica

Fuente: ENERDATA

Los cambios en la estructura económica también influyen sobre las intensidades energéticas: los servicios requieren una entrada de energía por unidad de valor agregado 7 veces menor que la industria

Las intensidades energéticas totales, ya sea que se trate de energía primaria o final, captan todos los factores que contribuyen a los cambios en la cantidad de energía requerida para producir una unidad de PBI, incluyendo factores técnicos, administrativos y económicos. En este sentido, los cambios en la estructura económica contribuyen a las variaciones en las intensidades energéticas totales, aunque este fenómeno no es generalmente el resultado de políticas de eficiencia energética. Por ejemplo, si todas las cosas siguieran iguales, la terciarización de la economía disminuiría las intensidades energéticas totales. Ciertamente, en todo el mundo, la intensidad energética de la industria es 7 veces más elevada que la del sector de servicios. En otras palabras, requiere siete veces la cantidad de energía utilizada para producir una unidad de actividad en la industria en comparación con el sector de servicios. En los países de la OCDE, dependiendo de la región la diferencia en estas intensidades es de alrededor de 4 a 6,5. En los países fuera de la OCDE es aún mayor, superando un factor de 10. El efecto de los cambios estructurales es especialmente importante en países con un rápido crecimiento económico. La participación de la industria en el PBI varía del 25% en Europa Occidental y América del Norte, a 30% para el promedio mundial y a alrededor del 50% en China. La participación de los servicios se encuentra en el rango del 30% en China, y de 60-70% en los países de la OCDE, con un promedio mundial de alrededor del 50%.

A fin de controlar las mejores tendencias de eficiencia energética en relación con la fijación de precios de la energía y las políticas de gestión de energía, es necesario excluir la influencia de los cambios estructurales. Esto se logra calculando una intensidad energética en una estructura de PBI constante, es decir, suponiendo una participación constante del PBI para agricultura, industria y servicios (ver Recuadro 4) al igual que una estructura constante del valor agregado industrial por subsectores principales de la industria. Sin embargo, dada la falta de datos sobre consumo energético y valor agregado por subsectores industriales para la mayoría de

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los países, en este estudio la estructura del PBI constante se calculó sobre la base de los tres sectores principales únicamente (es decir agricultura, industria, servicios).

Recuadro 4: Intensidad energética final a una estructura de PBI constante

La intensidad energética final a una estructura de PBI constante es un valor ficticio de la intensidad energética final, calculada suponiendo que la estructura del PBI por sector no cambia desde el año base, sólo tomando en cuenta la variación real en la intensidad energética de cada sector.

Este cálculo de intensidad provee un cálculo de las tendencias de eficiencia energética sin la influencia de los cambios en la estructura del PBI. La diferencia en las variaciones de la intensidad energética final y la intensidad energética final en una estructura de PBI constante a lo largo del tiempo muestra la influencia de los cambios estructurales.

Se calcula de uno de estos dos modos: estructura constante entre los tres sectores principales (agricultura, industria, servicios), como en el caso de este estudio; estructura constante entre 10 susbsectores industriales principales y agricultura y servicios, como en el proyecto ODYSSEE 12 .

La Figura 2.7 compara la evolución real de la intensidad energética final con la evolución en una estructura económica constante. La diferencia entre estas intensidades muestra la influencia de los cambios estructurales en la economía. La intensidad en una estructura de PBI constante puede considerarse un mejor indicador macroeconómico que la intensidad energética usual para captar las tendencias de eficiencia energética.

Figura 2.7: Rol de los cambios estructurales en el PBI (1990-2002)

2.7: Rol de los cambios estructurales en el PBI (1990-2002) Para todas las regiones, la intensidad

Para todas las regiones, la intensidad final en una estructura constante disminuyó menos que la intensidad de la energía final. Esto significa que parte de la mejora de la eficiencia fue compensada por una creciente participación de la industria en el PBI en

12 Ver www.odyssee-indicators.org o un proyecto similar sobre Países de Europa Central y del Este en www.ceecindicators.org.

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el sector de mayor intensidad de energía. En África, por ejemplo, los cambios estructurales explican alrededor de 2/3 de la disminución de la intensidad energética entre 1990 y 2002. En Medio Oriente, la terciarización ralentizó significativamente la mejora en la intensidad energética. En los países de la OCDE, los cambios estructurales tuvieron un impacto limitado a lo largo del período, dado que la mayoría de estos cambios tuvo lugar en la década de 1980. También debería señalarse que la reestructuración económica más importante tuvo lugar en la industria, y no ha sido medida para los fines de este estudio.

La intensidad energética debería ser comparada en la misma estructura de PBI

Las diferencias en la estructura del PBI entre los países y regiones afectarán sus niveles relativos de intensidad energética. Por ejemplo, una región con una gran participación de la industria en su PBI, teniendo igualdad en todas las otras cosas, tendrá una intensidad energética más elevada que las otras regiones. Para mejorar las comparaciones entre países y regiones, las intensidades energéticas finales pueden ajustarse a la misma estructura de PBI 13 (Figura 2.8). El ajuste es particularmente significativo en países con una mayor contribución de la industria al PBI, comparado con la UE15, como en la mayoría de los países asiáticos.

Figura 2.8: Intensidad energética final ajustada en la misma estructura económica (2002)

final ajustada en la misma estructura económica (2002) Fuente: ENERDATA 2.4 Industria La intensidad energética de

Fuente: ENERDATA

2.4 Industria

La intensidad energética de la industria disminuyó significativamente en los países de la OCDE, China, NIC y Europa Central y del Este, con una ralentización desde 1990

En los países europeos, Japón y América del Norte, la tendencia general en la industria es hacia una disminución de la energía requerida por unidad de valor agregado (intensidad industrial) (Figura 2.9); esto es cierto incluso en países menos industrializados (por ejemplo, Portugal y Corea).

13 La estructura promedio de PBI de la UE15 fue tomada como referencia. Esta elección no afecta el ajuste relativo de países y regiones.

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Para Europa Occidental, América del Norte, NIC y Oceanía, esta reducción en la intensidad energética industrial se ralentizó en la década de 1990, e incluso se invirtió para Japón, África y Medio Oriente, que experimentaron un aumento en la intensidad energética de la industria. Los niveles de intensidad energética de América del Norte, Japón y Europa Occidental están convergiendo.

Figura 2.9: Intensidad energética de la industria

Figura 2.9: Intensidad energética de la industria Fuente: ENERDATA La influencia de los cambios estructurales

Fuente: ENERDATA

La influencia de los cambios estructurales sobre el sector manufacturero avanza en diferentes direcciones dependiendo de los países

En países que han experimentado un creciente rol de los subsectores de la industria con gran intensidad de energía (por ejemplo acero, cemento) (tales como Austria, Alemania o Italia en Europa), la mejora real en la eficiencia energética, tal como se la mida por la intensidad energética en una estructura constante, parece ser mayor que la que se debe a la disminución en la intensidad de la manufactura. Los cambios estructurales fueron particularmente importantes en la mayoría de los países de la OCDE entre 1980 y 1990; a lo largo de este período, hubo un 28% de mejora de eficiencia en Austria, en comparación con un cambio del 21% en la intensidad total; 34% en Alemania contra 30%; y 28% en Italia contra 25% 14 .

En otros países, tales como Dinamarca, Japón y Corea, el cambio en la estructura industrial ha avanzado en la dirección opuesta, hacia industrias de menor intensidad energética (por ejemplo, productos electrónicos, paraquímicas). En dichos casos, parte de la disminución en la intensidad energética de la manufactura se debe a estos cambios estructurales. En otras palabras, la disminución de la intensidad exagera la real mejora en la eficiencia debido a influencias técnicas y administrativas. En Japón, por ejemplo, la intensidad energética ha disminuido un 36% en la industria manufacturera, mientras que la mejora real en eficiencia energética fue de 30% entre 1980 y 1990. Recientemente, los cambios estructurales han jugado un importante rol en algunas economías en transición, tales como Hungría, por ejemplo, donde tres

14 Ver por ejemplo el informe anterior del CME sobre Políticas e Indicadores de Eficiencia Energética, CME 2001, y los resultados del proyecto ODYSSEE en www.odyssee- indicators.org.

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cuartos de la reducción en la intensidad total se debieron en realidad a un cambio estructural en la manufactura pasando de industria pesada a industria de equipos (vehículos, equipos eléctricos). 15

Convergencia en consumo energético para productos de alta intensidad energética

En las industrias con alta intensidad energética, la tendencia general apunta hacia una reducción en el consumo de energía por tonelada de producción, tal como se observa para el acero (Figura 2.10). Esto explica la mejora total en la eficiencia energética que se resumiera anteriormente. Existe una convergencia en los países más desarrollados, mientras que en otros países la situación es más diversa, debido a diferencias en los procesos de producción y los productos. En algunos países, los acuerdos negociados entre asociaciones industriales y el gobierno sobre objetivos de mejoras en la eficiencia energética explican parte de los resultados que se han logrado. 16

Figura 2.10a: Consumo energético por tonelada de acero

1 6 Figura 2.10a: Consumo energético por tonelada de acero Fuente: datos de ISII y ENERDATA

Fuente: datos de ISII y ENERDATA

15 Ver www.ceec-indicators.org. 16 Ver 3.6 a continuación sobre acuerdos voluntarios o negociados.

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Figura 2.10b: Consumo de unidad energética del cemento

Figura 2.10b: Consumo de unidad energética del cemento Fuente: Odysee 2.5 Transporte Existen grandes disparidades

Fuente: Odysee

2.5 Transporte

Existen grandes disparidades en la intensidad energética del transporte entre las regiones más desarrolladas

La intensidad energética del sector de transportes 17 parece ser bastante similar entre los países europeos y Japón, mientras que América del Norte y Oceanía se encuentran en niveles mucho más elevados: el doble de alto que Japón, por ejemplo (Figura 2.11). Sin embargo, sólo una parte de estas diferencias en las intensidades totales de energía entre estas regiones puede explicarse por las diferencias en el sector de transportes (alrededor del 40% de la diferencia entre América del Norte y Europa Occidental).

Casi no hay ninguna mejora en la eficiencia energética en el transporte en los países desarrollados, excepto en América del Norte, donde la mejora comienza con un nivel muy elevado de intensidad

América del Norte y Oceanía se encuentran entre las pocas regiones que han experimentado una mejora drástica y continua en la eficiencia energética total del sector de transporte desde 1973. En América del Norte, esta situación puede explicarse principalmente por una enorme mejora en la eficiencia de los automóviles después de la implementación de los estándares del CAFE (Corporación Reguladora de la Economía del Combustible) para la economía del combustible de los automóviles nuevos en los EE.UU. El consumo específico de combustible promedio de los automóviles disminuyó casi 40% en los EE.UU. entre 1973 y 1993 (comenzando desde un nivel que era el doble del de Europa).

Los países de Europa Occidental no experimentaron ninguna mejora significativa en la eficiencia energética total del sector de transporte hasta 1990. En ese sector sólo se

17 No existe un buen indicador para reflejar las tendencias totales de eficiencia en el sector de transporte, especialmente el transporte carretero. El indicador considerado generalmente para proveer el mejor panorama general es la energía consumida en el transporte por unidad de PBI, dado que las actividades de transporte tienen lugar en todos los sectores y no es posible definir un indicador macroeconómico de la actividad que sea característico de este sector.

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implementaron programas de eficiencia energética limitados y, a pesar de que hubo importantes mejoras técnicas en la eficiencia de los combustibles de los vehículos (25- 30% desde 1973), han sido compensadas, en la mayoría de los casos, por peores condiciones en el tráfico y factores del comportamiento (por ejemplo, un cambio hacia automóviles más grandes, uso de aire acondicionado). Además, el transporte de mercaderías ha ido pasando constantemente al transporte carretero. Como resultado, en la década de 1980 la intensidad energética del transporte aumentó rápidamente en Europa Occidental.

Sin embargo, desde 1990 la intensidad energética del transporte ha disminuido. Esto es el resultado de un efecto combinado de mejoras en la eficiencia energética, el continuo incremento en los precios de los carburantes, nuevas prioridades dadas a las medidas de eficiencia energética en el sector de transporte (especialmente transporte urbano en relación con la protección ambiental), y el nivel de saturación en la propiedad de los automóviles. En los últimos años, algunos países han demostrado una disminución en el consumo de energía del sector de transporte (por ejemplo Japón) o una estabilización (Francia, Alemania, Reino Unido e Italia desde 2000, con una baja en 2003 en Reino Unido y Francia).

En América Latina, África y el Sudeste Asiático, la intensidad energética del transporte está disminuyendo rápidamente, debido a la creciente propiedad de automóviles y motocicletas, y también el uso preferente de carreteras para transportar bienes en lugar de hacerlo por agua o ferrocarril. Sin embargo, las malas condiciones económicas en América Latina han revertido esta tendencia en los últimos años. En China y el sur de Asia, el crecimiento del consumo energético del transporte es más lento que el del PBI debido a un incremento más lento en la propiedad de automóviles y el rol dominante del transporte de bienes por ferrocarril.

Figura 2.11a: Intensidad energética del transporte

del transporte de bienes por ferrocarril. Figura 2.11a: Intensidad energética del transporte Fuente: ENERDATA 32

Fuente: ENERDATA

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Figura 2.11b: Consumo específico de combustible de los automóviles nuevos 18 (litros/100 km)

de los automóviles nuevos 1 8 (litros/100 km) 2.6 Hogares y sector de servicios La diferencia

2.6 Hogares y sector de servicios

La diferencia de modelos de consumo energético para usos térmicos (cocción, calefacción de ambientes y calentamiento de agua) entre las regiones del mundo hace que la comparación entre regiones no tenga mucho sentido. Por lo tanto, la siguiente evaluación de las tendencias energéticas en estos sectores se centrará sólo en la electricidad.

El consumo de electricidad per capita en los hogares está creciendo y muestra tendencias diversas

El consumo promedio de electricidad per capita en el sector doméstico es muy diverso en las regiones desarrolladas, dependiendo del nivel de propiedad de aparatos eléctricos y la importancia de la calefacción eléctrica de ambientes (Figura 2.12). Varía desde un valor de alrededor de 800 kWh/capita para los países de Europa Central y del Este, hasta alrededor de 1500-2000 kWh en Europa Occidental, Japón y Oceanía, y supera los 4000 kWh en América del Norte. Dicha comparación sería más pertinente si incluyera sólo los usuarios cautivos (es decir, sin calefacción de ambientes y otros usos térmicos, tales como cocción o calentamiento de agua). Sin embargo, la poca disponibilidad de datos sobre el consumo de electricidad por uso final limita las posibilidades de dichas comparaciones.

18 Valores de prueba

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Figura 2.12: Consumo doméstico de electricidad per capita

Figura 2.12: Consumo doméstico de electricidad per capita Fuente: ENERDATA En todas las regiones, el consumo

Fuente: ENERDATA

En todas las regiones, el consumo per capita está aumentando, incluso en los CEEC, que están experimentando una transición económica. El aumento es especialmente rápido en los países en desarrollo con un elevado crecimiento económico (por ejemplo países asiáticos), y se está acelerando. Sin embargo, desde 1990 esta progresión general ha venido ralentizándose en todas las regiones, excepto la CEI y otros países asiáticos (Figura 2.13). Este desarrollo es particularmente importante en los países de la OCDE, que implementaron políticas para mejorar el rendimiento de la eficiencia energética de los artefactos eléctricos (etiquetado, estándares de eficiencia) 19 .

Figura 2.13: Variación del consumo de electricidad de la unidad de vivienda

9 . Figura 2.13: Variación del consumo de electricidad de la unidad de vivienda Fuente: ENERDATA

Fuente: ENERDATA

19 Ver 3.4

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La intensidad energética del sector de servicios está aumentando

En los países en desarrollo, la principal fuente de energía utilizada en el sector de servicios (administración pública, comercio y otras actividades de servicio) es la electricidad. Por lo tanto, en cuanto al sector doméstico, los indicadores considerados aquí se centran en la electricidad. La cantidad de electricidad requerida para generar una unidad de valor agregado (la intensidad eléctrica) está aumentando en la mayoría de las regiones, especialmente en las regiones menos industrializadas, en las cuales el sector de servicios se está expandiendo rápidamente, y en países con requisitos de acondicionamiento de aire (NIC y otros países asiáticos) (Figura 2.14). En América del Norte y Oceanía, con elevados niveles de intensidad de energía, la relación es bastante estable.

Figura 2.14: Intensidad de la electricidad en el sector de servicios

Intensidad de la electricidad en el sector de servicios Fuente: ENERDATA 2.7 Emisiones de CO 2

Fuente: ENERDATA

2.7 Emisiones de CO 2 provenientes de la combustión energética

Un quinto de la población mundial representa alrededor del 60% de las emisiones mundiales de CO 2

Las regiones desarrolladas son los mayores emisores de CO 2 proveniente de la combustión energética (Figura 2.15). América del Norte, Europa Occidental, CEI, Japón y CEEC juntas contribuyen 60% del total de las emisiones mundiales de CO 2 , si bien representan sólo un quinto de la población mundial. China y América del Sur son los dos emisores principales en las regiones en desarrollo, con 15% y 6% de las emisiones totales, respectivamente.

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Figura 2.15: Distribución de las emisiones mundiales de CO 2 provenientes del uso de la energía (2002)

de CO 2 provenientes del uso de la energía (2002) Fuente: ENERDATA Las emisiones de CO

Fuente: ENERDATA

Las emisiones de CO 2 provenientes de la combustión energética aumentaron desde 1990, excepto para la CEI y las regiones de Europa Central y del Este

Los niveles de las emisiones de CO 2 varían significativamente entre los países (Figura 2.16). Los países en desarrollo con un elevado crecimiento económico han registrado un crecimiento superior al 50% en sus emisiones de CO 2 (NIC, Medio Oriente, Asia Meridional y China). Las regiones más desarrolladas (América del Norte, Japón, Europa Occidental) experimentaron un incremento menor debido a un bajo crecimiento económico y a la implementación de políticas de cambio climático. La disminución de las emisiones en los países de Europa Central y del Este y la CEI se debe a la marcada contracción de sus economías en la década de 1990. Como resultado de estas tendencias, las emisiones de CO 2 provenientes del uso de la energía en 2002 son 16% más elevadas que en 1990.

Figura 2.16: Variación de las emisiones de CO 2 provenientes de usos de la energía (1990-2002)

de CO 2 provenientes de usos de la energía (1990-2002) Fuente : ENERDATA Las emisiones de

Fuente: ENERDATA

Las emisiones de CO 2 per capita varían en un factor 1 a 7 entre las regiones mundiales

Mundialmente, las emisiones de CO 2 per capita son bastante estables. Esto es el resultado de dos tendencias opuestas: un incremento en las emisiones de CO 2 per capita en la mayoría de las regiones, por un lado, y una disminución en Europa Occidental, CEI y países de Europa Central y del Este por el otro lado.

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Los niveles de las emisiones de CO 2 per capita son muy diversos. Se encuentran por debajo de las 2t CO 2 /cap en las regiones menos desarrolladas (África, NIC y otros países asiáticos); alrededor de 8-13t CO 2 /cap para Europa Occidental, CEI, Japón, Asia Meridional, Oceanía y cerca de 19t CO 2 /cap en América del Norte (Figura 2.17).

Figura 2.17: Emisiones de CO 2 per capita (2002)

2.17). Figura 2.17: Emisiones de CO 2 per capita (2002) Fuente: ENERDATA Las emisiones de CO

Fuente: ENERDATA

Las emisiones de CO 2 aumentan menos rápidamente que la actividad económica

Las emisiones de CO 2 provenientes del uso de la energía aumentan más lentamente que la actividad económica en todas las regiones, excepto en Medio Oriente. Mundialmente, la intensidad del CO 2 en relación con el PBI disminuyó un 1,8% p.a. entre 1990 y 2002. La mayor parte de la reducción se debió a las mejoras en la eficiencia energética y sólo una pequeña parte se debió a cambios en la matriz de combustibles (13%).

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Figura 2.18: Intensidad de CO 2 (1990-2002)

energética Figura 2.18: Intensidad de CO 2 (1990-2002) Fuente: ENERDATA 2.8 Conclusiones En la mayoría de

Fuente: ENERDATA

2.8 Conclusiones

En la mayoría de las regiones, el consumo de energía está creciendo menos rápidamente que la actividad económica. Esta tendencia a largo plazo se ha acelerado desde 1990, y ha crecido aún más desde 1996: el consumo de energía por unidad de PBI disminuyó alrededor de 1,5% por año en todo el mundo entre 1990 y 2003 (en comparación con 1,4% desde 1980), y 1,8% p.a. desde 1996. Esta reducción en la intensidad energética del PBI representa un impresionante ahorro de energía de 2,1 Gtpe desde1990.

Existen grandes diferencias entre las regiones mundiales, tanto en cuanto a su intensidad energética (la intensidad es más del doble que el promedio mundial en la CEI pero alrededor de 30% más baja en Europa Occidental y Japón), como a las tendencias de su intensidad energética (reducción muy rápida en China, aumento en Medio Oriente y en las regiones más desarrolladas de Asia).

Alrededor de un cuarto de la reducción en la intensidad energética mundial provino de un crecimiento más rápido en regiones con más baja intensidad energética. El avance real en la productividad energética fue de sólo 1,1% por año. Este avance regular es mayormente el resultado de las políticas y medidas de eficiencia energética implementadas a lo largo de ese período de tiempo. Ciertamente, hasta el año 2000, las señales de precio en general fueron muy débiles, y el cambio en la estructura de la actividad económica tuvo una influencia marginal.

Las ganancias en eficiencia energética son mayores en cuanto al consumo final de energía que en cuanto a la totalidad: las crecientes pérdidas en conversión energética han compensado alrededor del 25% de las ganancias logradas por los consumidores finales. El creciente uso de la electricidad por parte de los consumidores finales es la principal explicación para dicha tendencia. 20

20 La electricidad es la fuente más intensiva en cuanto a energía primaria (a menos que sea producida por energía hídrica o eólica).

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En general, el sector industrial es el que ha contribuido más a la disminución en la intensidad energética total. En promedio, mundialmente, la intensidad energética de la industria ha disminuido un 2.7% p.a., que es casi el doble de rápido que para la totalidad de los sectores económicos en su conjunto. Sin embargo, desde 1990 ha habido una ralentización en las ganancias de productividad de la energía en la industria. Esta reducción incumbe a casi todas las regiones mundiales, no sólo los países de la OCDE. Esto significa que la transferencia de actividades industriales desde los países de la OCDE hacia otras partes del mundo no explica las tendencias observadas. La eficiencia energética de las industrias que utilizan gran intensidad de energía (por ejemplo acero, cemento, papel) está convergiendo y mejorando rápidamente.

América del Norte y Oceanía se encuentran entre las pocas regiones que han experimentado una mejora radical y continua en la eficiencia energética total del sector de transporte desde 1973. En América del Norte, esta situación puede explicarse principalmente por la espectacular mejora en la eficiencia de los automóviles, después de la implementación de los estándares CAFE para la economía del combustible de los nuevos automóviles.

El rendimiento total del sector de transporte ha mejorado más desde 1990 que en la década de 1980. La ralentización económica en algunas regiones en desarrollo, las mejoras técnicas de los vehículos y la saturación en la demanda de transporte en los países de la OCDE explican la mayor parte de esta nueva tendencia. Sin embargo, parte de las mejoras técnicas de los nuevos vehículos ha sido compensada por factores no técnicos (por ejemplo congestión, automóviles más grandes y más potentes). En los últimos años (desde al año 2000), el consumo de energía del transporte ha permanecido relativamente estable, o su crecimiento se ha ralentizado significativamente en varios países europeos y Japón.

En el sector doméstico, la demanda de electricidad para aparatos eléctricos e iluminación ha dejado de aumentar en varios países de la OCDE. Esto probablemente sea el resultado de medidas de políticas implementadas en ese sector (por ejemplo etiquetado, estándares de eficiencia), al igual que de la saturación en la difusión de grandes aparatos eléctricos.

Las emisiones de CO 2 provenientes del uso de la energía han aumentado para todas las regiones desde 1990 (fueron 16% más elevadas en 2002 que en 1990), excepto para la CEI y los países de Europa Central y del Este, que experimentaron un crecimiento económico negativo durante parte de ese período. Las políticas sobre cambio climático han ayudado a reducir el incremento en las emisiones de CO 2 en los países más desarrollados (particularmente en Europa Occidental y Japón). Sin embargo, las emisiones de CO 2 crecen mucho menos que la actividad económica y las emisiones de CO 2 por unidad de PBI están disminuyendo en todas las regiones (excepto en Medio Oriente). En 2002 las emisiones mundiales de CO 2 per capita permanecían al mismo nivel que en 1990.

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3 Evaluación de las políticas y medidas de eficiencia energética

3.1 Introducción

Esta evaluación abarca el impacto de medidas de políticas de eficiencia energética seleccionadas, en todo el mundo, para hallar respuestas a las siguientes preguntas:

¿Cuál es la importancia de las medidas de eficiencia energética? ¿Cuáles son las prioridades? ¿Cuáles son las tendencias? ¿Qué medidas están siendo favorecidas? ¿Cuáles son las medidas innovadoras? ¿Cuáles son los resultados?

Basándose en un estudio mundial abarcador, la evaluación también recurre a cinco casos de estudio en profundidad, preparados por expertos. Se seleccionaron las siguientes medidas, dado que están ampliamente implementadas y se sabe que son

efectivas (y también complementan el conjunto de medidas ya evaluadas en el informe anterior publicado en 2001):

• Estándares de eficiencia y etiquetado para electrodomésticos;

• Planes financieros innovadores para eficiencia energética;

• Acuerdos voluntarios o negociados con grandes consumidores de energía o fabricantes de equipos;

• Centros de información energética local;

• Paquetes de medidas (por ejemplo auditorías y planes de financiación).

3.1.1 El estudio

El estudio 21 de medidas de políticas de eficiencia energética se realizó a lo largo del año 2003 y abarcó un total de 63 países, que representan todas las regiones del mundo (Figura 3.1):

27 de Europa: 21 países de la Unión Europea (UE), de los cuales 7 fueron países 22

que se unieron a la UE en mayo de 2004 (“países que se adhieren a la UE”), 2 países que se unirán a la UE en el año 2006 (Rumania y Bulgaria), y, finalmente, Rusia, Noruega, Suiza y Turquía;

8 de América (Canadá; Chile; Colombia; Costa Rica; Perú; México; Estados Unidos);

11 de Asia y el Pacífico (Australia; China; Hong Kong, China; Indonesia; Japón; Malasia; Filipinas; República de Corea; Taiwán, China; Vietnam);

12 de África (Argelia; Botswana, Costa de Marfil; Egipto; Ghana; Kenya; Malí; Mauritania; Marruecos; Sudáfrica; Tanzania; Túnez);

5 de Medio Oriente (Irán; Israel; Jordania; Líbano; Siria).

Los países estudiados representan en su conjunto el 83% del consumo energético mundial (100% para América del Norte y Europa Occidental, 88% para todos los países de Europa Central y del Este incluyendo los países de la CEI, 68% de América Latina, 77% de Asia, 54% de África y 44% de Medio Oriente).

Los países y las economías considerados pertenecen a diferentes asociaciones u organizaciones económicas o políticas 23 :

21 El estudio se basa en un cuestionario diseñado por ADEME. Fue enviado a la red de agencias de eficiencia energética de ADEME en la UE 25 y Norte de África, a la red APERC para las economías APEC, y a los comités nacionales del CME para los otros países (en particular África Subsahariana). Este estudio se extendió de 2003 a 2004, y la síntesis dada en el Anexo 2 fue actualizada en junio de 2004. 22 República Checa; Hungría; Letonia; Lituania; Polonia; Eslovenia y Eslovaquia 23 La suma de países a continuación es más elevada que la cantidad de países estudiados ya que algunos países pertenecen a varias asociaciones u organizaciones.

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• 27 países pertenecen

representación de países fuera de la OCDE;

• 21 países pertenecen a la Unión Europea extendida (de los cuales 14 son de la

UE15);

esta muestra por lo tanto da una buena

a

la

OCDE;

• 16 pertenecen al Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC);

• 6 pertenecen a la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE);

• 5 pertenecen a la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN).

Figura 3.1: Países que abarca el estudio del CME sobre políticas de eficiencia energética

estudio del CME sobre políticas de eficiencia energética Los resultados del estudio se resumen en este

Los resultados del estudio se resumen en este informe en varias tablas en el Anexo 2, que muestran el grado de implementación de las medidas en los diferentes países y economías. Se presentan por regiones geográficas mundiales principales: Europa. América, Asia (incluyendo Oceanía), África y Medio Oriente.

El estudio abarcó aspectos institucionales, al igual que cuestiones generales acerca de regulaciones a incentivos fiscales o financieros existentes. También se centró más en las medidas de políticas de eficiencia energía seleccionadas mencionadas anteriormente.

No se incluyeron las políticas y medidas de substitución de combustible para promover las energías renovables. Si bien son importantes en el largo plazo, las actividades de I+D también están excluidas del estudio, ya que son menos importantes en los países en desarrollo.

El estudio se concentra principalmente en los años posteriores a la firma del Protocolo de Kyoto, es decir 1998-2000. El objetivo es ver cuáles medidas y políticas han sido implementadas para cumplir con los compromisos del Protocolo de Kyoto y cuáles han sido los diferentes comportamientos de los países y economías en dicho contexto. Sin embargo, el estudio incluye medidas implementadas con anterioridad, que siguen siendo válidas (por ejemplo, regulación).

El estudio incluye una breve perspectiva general de otras medidas de eficiencia energética. Se organizan en dos categorías principales: regulaciones e incentivos fiscales o económicos. Se agregó otra categoría, información y acuerdos sectoriales,

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para incluir otras medidas que no encajan directamente en ninguna de las dos categorías principales. La Tabla 1 muestra las medidas consideradas en el estudio.

Tabla 1: Medidas de eficiencia energética cubiertas por el estudio del CME

Instituciones y programas Acuerdos voluntarios Centros locales de eficiencia energética Nuevos planes financieros Estándares mínimos de eficiencia para electrodomésticos Otras medidas Auditorías Regulaciones (por sector):

Estándares de eficiencia para edificios nuevos Administradores de energía obligatorios Informe obligatorio de consumo energético Ahorro energético obligatorio / planes de DSM (gestión de la demanda) Mantenimiento obligatorio Etiquetas de eficiencia obligatorias Incentivos económicos y medidas fiscales (por sector) Subsidios a las inversiones Préstamos de interés bajo Crédito fiscal o deducción impositiva Amortización acelerada Deducción fiscal sobre equipos que ahorran energía

La regulación generalmente se introduce cuando se reconoce que las fallas del mercado no permitirían a los instrumentos económicos por sí solos alcanzar el objetivo de la política energética o ambiental. En general, las regulaciones tienen como objetivo ya sea imponer estándares de eficiencia mínimos por ley y/o decreto gubernamental, o imponer prácticas de eficiencia energética (técnicas y de comportamiento/administrativas), al igual que proveer información sistemática a los consumidores (por ejemplo, auditorías energéticas, etiquetas).

Las regulaciones pueden establecerse para una nación, un grupo de países (por ejemplo, el caso de las Directivas SAVE en la UE), o una región subnacional dentro de un país federal (por ejemplo, EE.UU.). También hay otras regulaciones que no apuntan específicamente a la eficiencia energética, pero que sin embargo pueden influir sobre la eficiencia energética (por ejemplo, límites de velocidad, peso máximo de los camiones).

Los instrumentos económicos incluyen los incentivos económicos para promover la eficiencia energética (por ejemplo, auditorías de energía o subsidios a la inversión, préstamos a tipo de interés reducido), al igual que medidas fiscales.

El Anexo 2 presenta una síntesis del estudio.

siguiente manera:

• Instituciones y programas;

• Regulaciones:

Estas medidas se presentan de la

- estándares de eficiencia térmica para edificios nuevos;

- etiquetado, estándares de eficiencia y valores objetivo para los electrodomésticos;

- otras regulaciones;

• medidas fiscales y económicas;

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• Información y acuerdos voluntarios:

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- estándares de eficiencia térmica para edificios nuevos;

- auditorías de energía;

- centros de información energética locales;

- acuerdos voluntarios.

3.1.2 Los estudios de casos

Se les pidió a tres especialistas que escribieran una evaluación más abarcadora de los cuatro tipos de instrumentos:

• Estándares de eficiencia y etiquetado para electrodomésticos;

• Nuevos planes financieros (por ejemplo, fondos de garantía, fondos innovadores); • Acuerdos voluntarios o negociados con grandes consumidores de energía o fabricantes de equipos.

Cada uno de los especialistas prepare un informe de entre 10 y 20 páginas, con ejemplos concretos de experiencias de los diferentes países o, en el caso de los fondos para la eficiencia, de instrumentos financieros innovadores (“estudios de casos por países”). Estos informes han sido armonizados y resumidos para incluirlos en este capítulo en la revisión de diferentes medidas. 24 Se preparó un conjunto adicional de estudios de casos por países acerca de los centros de información energética. El Anexo 1 de este informe incluye la totalidad de los casos de estudios por países.

Para completar estos casos de estudios, se realizó un quinto análisis para observar el efecto de la coordinación de medidas. Ciertamente, en lugar de considerar cada medida en forma independiente, posemos considerar un paquete coordinado de medidas, ya que cada vez más esta es la situación reinante.

3.1.3 Contenido de la evaluación de las medidas de políticas

Para que sea exhaustiva, es necesario completar esta evaluación de los precios de la energía con un análisis de cambios de precios desde 1986. Por supuesto, los precios dependen no sólo de las políticas energéticas (mediante impuestos), sino que también están influidos por el nivel de precios del petróleo en el mercado internacional. Cuanto mayor es el nivel de impuestos, como en Europa para los carburantes, menor es la sensibilidad a las variaciones del precio del petróleo crudo.

Esta parte del informe está organizada en diferentes secciones:

• Fijación de precios de la energía;

• Instituciones y programas;

• Estándares de eficiencia para aparatos electrodomésticos;

• Fondos de eficiencia energética innovadores;

• Acuerdos voluntarios;

• Centros locales de información energética;

• Otras medidas.

3.2 Fijación de precios de la energía

Una adecuada fijación de precios es condición necesaria para promover la eficiencia energética. El primer paso de cualquier política de eficiencia energética debería ser ajustar los precios de la energía a fin de proveer las señales correctas a los consumidores, al tiempo que se mantienen los incentivos para que cambien su

24 Los informes completos de los especialistas están disponibles en la página Web del CME:

http://www.worldenergy.org/wec-geis/wec_info/work_programme2004/tech/seep/reports.asp

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comportamiento o para adquirir equipo y tecnología eficiente desde el punto de vista energético. Aunque la mayor parte de los encargados de tomar las decisiones energéticas están de acuerdo con este objetivo, a menudo tienen que tener en cuenta otros factores, tales como la provisión del servicio para hogares de bajos ingresos cuando los precios se tornan económicamente inaccesibles, oposición pública y limitación del impacto sobre el índice de precios al consumidor.

Una fijación de precios adecuada significa establecer precios al consumidor para los productos energéticos que reflejen el costo del suministro de la energía, es decir el costo marginal a largo plazo para la electricidad, el precio a largo plazo de los productos de petróleo en los mercados internacionales para los combustibles fósiles. Aunque la mayor parte de los planificadores energéticos están de acuerdo con esos objetivos, a menudo enfrentan el desgano y la oposición de los encargados de tomar decisiones fuera del sector energético, quienes temen la resistencia pública y el impacto de las correcciones de precios de la energía sobre el índice de precios al consumidor.

Asimismo, por tratarse de ser un bien básico, para asegurar el acceso a la energía por parte de los hogares de bajos ingresos es fundamental un precio bajo. Esto hace que los ajustes de precios reales sean muy lentos o inexistentes en muchos países en desarrollo. En algunos casos ha habido incluso movimientos en la dirección contraria, es decir disminuciones de precios. Para revisar estas tendencias en los precios de la energía, se seleccionaron dos tipos principales de energía como estudios de caso:

carburantes y electricidad. Los precios se dan por regiones 25 o por países principales. Se calculan como promedio ponderado de una muestra de países representativos 26 . Se expresan en términos reales para mostrar la variación real (en US$95).

Nafta En UE15 y en Japón, que son importadores de petróleo, el precio de la nafta siempre ha sido alto en comparación con el resto del mundo, debido a elevados impuestos (Figura 3.2). Los ingresos impositivos representan una importante fuente de recursos para los presupuestos públicos. En UE15 y Japón, el precio de la nafta en 2002 era de 1,1 US$95/litro, mientras que en la mayoría de los otros países o regiones estaba entre 0,3 y 0,4 US$/litro. El precio en África subsahariana es relativamente elevado en comparación con otras regiones en desarrollo (la mayoría de los países son importadores de petróleo). Expresado en paridades de poder de compra, el precio posiblemente sería tres veces más elevado.

Las tendencias son significativamente diferentes de una región a la otra, reflejando diferentes políticas impositivas, tal como se señalara anteriormente, o un impacto diferente de las fluctuaciones del precio del petróleo crudo 27 . En algunas regiones, el precio de la nafta ha continuado creciendo en términos reales desde 1990, a menudo más rápidamente que el precio del petróleo crudo 28 . Este es el caso de la UE (incluyendo los nuevos estados miembros), América Latina y la India 29 En los otros países y regiones, el precio ha descendido (América del Norte, Japón, China) o ha permanecido bastante estable (Norte de África y resto de Asia).

25 Ver Recuadro 1 para la definición de regiones 26 Promedio ponderado por la participación de cada país en el consumo energético. 27 El impacto del aumento del petróleo crudo dependerá de la fluctuación de la tasa de cambio de los países y el nivel de impuestos: los impuestos elevados, tales como en Europa y Japón, amortiguan el impacto de los aumentos de precios. 28 Precio Brent spot tomado como referencia 29 En la UE y la India el aumento de precios fue de alrededor del 15% en comparación con el 5% para el precio del petróleo. En América Latina el aumento de precios siguió al del petróleo.

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Figura 3.2: Precios de la nafta 30

Políticas e Indicadores de eficiencia energética

3 0 Políticas e Indicadores de eficiencia energética Fuente: ENERDATA, basado sobre datos de la AIE,

Fuente: ENERDATA, basado sobre datos de la AIE, OLADE, Banco Mundial

Aunque en un número cada vez mayor de países los gobiernos ya no regulan el precio de la nafta, sigue habiendo una influencia estatal fuerte pero indirecta mediante los impuestos (impuestos sobre consumos específicos e impuesto al valor agregado). En la mayoría de los países, la participación del impuesto en el precio al consumidor está aumentando. La tasa impositiva es más elevada en los países de la UE15 (alrededor de 75% en 2002, con un rango de 60-80%) (Figura 3.3). Incluso varios países de la UE han planificado un incremento regular del impuesto sobre los consumos específicos (por ejemplo, Alemania o Reino Unido) o han establecido ecoimpuestos o tasas sobre las emisiones de carbono (por ejemplo, Dinamarca, Noruega o Suecia).

Figura 3.3: Participación de los impuestos en el precio de la nafta

Participación de los impuestos en el precio de la nafta Fuente: ENERDATA, basado en datos de

Fuente: ENERDATA, basado en datos de la AIE

Gasoil

En UE15 y Japón, el precio del gasoil es de alrededor de 0,9 US$95/l para usos no comerciales (Figura 3.4). El precio del gasoil es de alrededor de 0,3- 0,4 $95/l para las otras regiones, excepto en Medio Oriente y Norte de África, donde el precio es mucho más bajo debido a la existencia de muchos productores de petróleo. Desde 1990, el precio del gasoil ha aumentado en todas partes, excepto en América del Norte y Japón, donde el precio es particularmente elevado. La progresión ha sido más rápida que para el precio del petróleo crudo.

30 Incluyendo impuestos; Unión Europea se refiere a UE 15

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Figura 3.4: Precios promedio del gasoil 31

energética Figura 3.4: Precios promedio del gasoil 3 1 Fuente: ENERDATA, basado en datos de la

Fuente: ENERDATA, basado en datos de la AIE, OLADE, Banco Mundial

La proporción de los impuestos en el precio del gasoil también está aumentando en la mayoría de los países. En la UE15, hay una convergencia de alrededor de 55-65% (Figura 3.5). La mayoría de los otros países tiene una tasa impositiva de entre 35 - 45%. Los impuestos aumentaron en forma significativa en varios países, por ejemplo Hungría, México, Japón e India. Ciertamente, el objetivo es reducir la brecha entre la nafta y el gasoil.

Figura 3.5: Proporción de los impuestos en el precio del gasoil

3.5: Proporción de los impuestos en el precio del gasoil Fuente: ENERDATA, basado en datos de

Fuente: ENERDATA, basado en datos de la AIE

Electricidad El precio de la electricidad para los hogares varía significativamente en los países de la OCDE (Figura 3.6). De lejos, Japón tiene el precio más elevado, seguido por la UE15 (alrededor de 0,14 US$/kWh, a precios de 1995); América del Norte (Canadá y los EE.UU.) tiene los precios más bajos (alrededor de 0,08 US$/kWh). África subsahariana tiene un precio muy elevado en comparación con su ingreso promedio. Esto puede explicarse por su fuerte dependencia del petróleo para la producción de electricidad y la antigüedad de las centrales energéticas. Expresado en paridades de poder de compra, el precio promedio es bastante elevado en África subsahariana y la India, particularmente en comparación con los países europeos. En términos reales, el

31 Uso no comercial; todos los impuestos incluidos; Unión Europea se refiere a UE15.

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precio promedio de la electricidad para los hogares está disminuyendo continuamente, excepto en países que han implementado programas agresivos de gestión de la demanda (DSM) (por ejemplo, Dinamarca o Suecia) o que han eliminado subsidios (países de Europa del Este).

Figura 3.6a: Precio promedio de la electricidad (hogares) 32

3.6a: Precio promedio de la electricidad (hogares) 3 2 Figura 3.6b: En paridades de poder de

Figura 3.6b: En paridades de poder de compra

(hogares) 3 2 Figura 3.6b: En paridades de poder de compra Fuente: ENERDATA, basado en datos

Fuente: ENERDATA, basado en datos de la AIE, OLADE, Banco Mundial

Con respecto al precio de la electricidad para la industria (Figura 3.7), hay tres grupos distintos de países: Japón, con los precios más elevados; México, Canadá y los EE.UU., con los precios más bajos (alrededor de 0,04 US$ /kWh); y los países europeos y Corea, en algún punto intermedio. El precio promedio ha venido disminuyendo en casi todas las regiones. La reducción fue mayor en países/regiones con el precio más elevado (Japón y UE), dando como resultado un rango más estrecho en 2002 que en 1990. En Europa, en general, la tendencia decreciente en el precio de la electricidad para la industria es el resultado de la desregulación del sector eléctrico.

32 Impuestos incluidos; Unión Europea se refiere a UE15.

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Figura 3.7: Precio promedio de la electricidad (industria)

Figura 3.7: Precio promedio de la electricidad (industria) Fuente: ENERDATA, basado en datos de la AIE,

Fuente: ENERDATA, basado en datos de la AIE, OLADE, Banco Mundial

La proporción de los impuestos en el precio de la electricidad para los hogares (Figura 3.8) generalmente es baja (5 a 15% en la mayoría de los países), excepto en unos pocos países que utilizan señales de precio como un fuerte incentivo para las mejoras en la eficiencia energética/reducción de CO 2 , tales como Dinamarca o los Países Bajos.

Para la industria, la mayoría de los países no impone impuestos. Sólo unos pocos países tienen un impuesto sobre consumos específicos: Dinamarca (ecoimpuesto), Japón e Italia.

Figura 3.8: Proporción de los impuestos en el precio de la electricidad (hogares)

de los impuestos en el precio de la electricidad (hogares) Fuente: ENERDATA, basado en datos de

Fuente: ENERDATA, basado en datos de la AIE

3.3 Instituciones y programas Hay dos cuestiones principales relacionadas con aspectos institucionales de las políticas de eficiencia energética y su implementación. En primer lugar, ¿son necesarias las agencias públicas de eficiencia energética para sostener los esfuerzos nacionales para mejorar la eficiencia energética? Segundo, ¿es necesario tener una fuerte institucionalización de las medidas de eficiencia energética, mediante una ley de eficiencia energética o un programa nacional aprobado por el poder legislativo?

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Agencia de eficiencia energética Aquí se define como agencia de eficiencia energética a un organismo con fuertes habilidades técnicas, dedicado a implementar la política nacional de eficiencia energética, al igual que en algunos casos la política ambiental (ver Anexo 2). Dichas agencias generalmente están separadas de los ministerios, pero pueden ser parte de un ministerio, como en Dinamarca, Canadá, los EE.UU. o Filipinas. Los programas de eficiencia energética casi siempre requieren un organismo técnico dedicado capaz de llegar a consumidores de energía múltiples y dispersos. Algunas medidas, tales como la fijación de precios de la energía o la transposición de estándares internacionales, pueden ser implementadas sin una institución de eficiencia energética específica.

Dos tercios de los países estudiados han establecido una agencia nacional de eficiencia energética

Las agencias de eficiencia energética tienen la misión y la capacidad, en primer lugar, de diseñar, implementar y evaluar programas y medidas, para contratar una serie de actores, tales como las compañías, las autoridades locales, las ONG y, finalmente, asegurar la coordinación con autoridades de niveles superiores o inferiores (internacional, nacional, regional y local). En países con una estructura federal o descentralizada, las agencias de energía han sido creadas por administraciones regionales. Además, muchos países han establecido agencias locales o regionales. Dichas agencias proveen medidas más específicas, ya que están más cerca de los consumidores y pueden apreciar mejor las circunstancias regionales específicas (clima, recursos energéticos, etc.). En Europa, la mayoría de los países tiene una agencia nacional de eficiencia energética (23 de 27) y varios países han creado una agencia nueva desde 2000, tales como Alemania, Noruega y los Países Bajos 33 . En algunos países, estas agencias también cubren asuntos ambientales (por ejemplo, Francia, los Países Bajos). Las agencias de eficiencia energética son reconocidas cada vez más en la UE como instrumentos necesarios para fomentar las políticas de eficiencia energética. El Programa Europeo de Cambio Climático, presentado en julio de 2001, propone establecer una agencia para la UE, que se encargue de la gestión de los programas de eficiencia energética lanzados por la Comisión Europea.

Los recursos de las agencias de eficiencia energética varían considerablemente entre los países, dependiendo de sus actividades exactas y de las circunstancias nacionales. El personal técnico puede variar desde dos hasta varios cientos de expertos, con un promedio de tres empleados por millón de habitantes para los países estudiados. Los presupuestos van de 0,01 US$ per capita hasta 5-10US$ per capita para algunos países, con un promedio de 1,3 US$ per capita para los países del estudio.

Generalmente estas agencias son instituciones públicas financiadas por el presupuesto del estado, y en los países en desarrollo a menudo reciben apoyo de fondos de asistencia técnica del extranjero. En algunos países, parte del presupuesto se basa en un impuesto a la energía (por ejemplo, Noruega) y algunos países las han establecido con participación del sector privado (por ejemplo, Marruecos, Portugal), mientras otras esperan que su agencia funcione como un organismo parcialmente privado que debe tener ingresos propios.

33 En los Países Bajos, se creó una segunda agencia para supervisar los acuerdos sectoriales de la industria (Senter).

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Figura 3.9: Países con agencia de eficiencia energética 34

3.9: Países con agencia de eficiencia energética 3 4 Fuente: estudio del CME En países con

Fuente: estudio del CME

En países con una estructura federal o descentralizada, tales como España, Alemania, Bélgica, los EE.UU. y Canadá, las agencias de eficiencia energética han sido establecidas por administraciones regionales. En algunos países con una agencia nacional de energía, se han establecido oficinas regionales (por ejemplo, ADEME en Francia, con 28 oficinas). Además, muchos países de la UE15 han establecido agencias locales o regionales, muy a menudo mediante el programa SAVE de la Comisión Europea, que provee financiación a las agencias. Como resultado, actualmente hay alrededor de 200 agencias locales o regionales en la UE15. Estas agencias regionales y locales tienen como objetivo proveer medidas más específicas, ya que están más cerca de los consumidores y tienen más posibilidades de tomar en cuenta las circunstancias regionales (clima, recursos energéticos, etc.). En esta acción están complementadas por los centros locales de información, que han sido establecidos por varios países (ver 2.10.2). La UE15 ahora cuenta con alrededor de 800 centros de información y agencias que se encargan de la eficiencia energética.

El objetivo principal de todas estas instituciones es proveer conocimientos técnicos a los gobiernos y consumidores, algo que no siempre puede hallarse en las instituciones existentes. En general, los ministerios del gobierno no tienen los conocimientos requeridos para llevar a cabo las actividades de las agencias de energía.

Otra función importante de las agencias de eficiencia energética es actuar como promotor de la eficiencia energética frente a las compañías de energía. Las empresas de servicios públicos de electricidad, aunque son muy activas en algunos países, permanecen sobre todo en el negocio de venta de electricidad, y por lo tanto no tienen necesariamente mucho interés en la eficiencia energética en el largo plazo, especialmente en el contexto de una creciente competencia. Por lo tanto, es necesario que las agencias aborden el asunto de la eficiencia energética en el largo plazo.

34 Basado en la muestra de países estudiados.

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Además otra función de las agencias de eficiencia energética es actuar como coordinador de todas las iniciativas del gobierno en el campo de la eficiencia energética, para evitar acciones dispersas y no coordinadas por parte de los diferentes ministerios. En particular, la existencia de dichas agencias ha resultado ser muy útil en la negociación de acuerdos sectoriales con grupos de consumidores o productores de equipos para alcanzar objetivos específicos de mejora de la eficiencia.

En los países que reciben ayuda de los programas internacionales de asistencia al desarrollo, dichas agencias además pueden actuar como la contrapartida con quienes negocian los donantes la implementación de paquetes financieros para la eficiencia energética. De modo más general, dichas agencias pueden ser la contrapartida de las instituciones financieras para desarrollar nuevos programas de financiación (ver 3.5).

El hecho de que la mayoría de los países hayan establecido una agencia de eficiencia energética es en cierto modo una justificación empírica de su utilidad.

Programas nacionales de eficiencia energética y leyes con objetivos concretos de eficiencia energética /CO 2

La mayoría de los países tiene un programa nacional oficial de eficiencia energética con objetivos concretos de ahorro de energía o CO 2 (tres cuartos de los países estudiados). Estos programas se dedican puramente a la eficiencia energética o están combinados con un programa nacional de reducción de gases de efecto invernadero o promoción de los renovables (especialmente para la mayoría de los países de la UE) 35 . En algunos países, tales como Brasil, Colombia, India, Filipinas y Perú, recién hace poco tiempo se ha adoptado una ley de eficiencia energética (desde el año 2000). Dichas leyes y programas aseguran una cierta continuidad de los esfuerzos públicos y una mejor coordinación de las varias acciones y medidas tomadas:

3.4 Estándares de etiquetado y de eficiencia para aparatos electrodomésticos 36

Aunque ya se mencionaron estas medidas en el informe anterior, se las vuelve a incluir aquí ya que ofrecen un potencial promisorio para ganancias en eficiencia energética, y se están expandiendo cada vez más por todo el mundo. Dado el aumento en el uso de iluminación y la creciente propiedad de aparatos electrodomésticos y equipos electrónicos, el consumo de electricidad de los hogares en los países industrializados ha aumentado enormemente en los últimos veinte años. Además, la demanda probablemente continúe creciendo a un ritmo parejo a pesar de la saturación esperada en los niveles de propiedad de ciertos aparatos electrodomésticos. 37 Según la AIE, los electrodomésticos son la segunda mayor fuente de consumo de electricidad en los países de la OCDE (y la tercera gran fuente de emisiones de gases de efecto invernadero). Se espera que su consumo aumente un 25% entre el año 2000 y el 2020, a pesar de las políticas de gestión energética ya introducidas (un aumento del 60% sin ningún tipo de políticas energéticas).

35 Ver contenido y objetivos de los programas por país en el Anexo 2.

36 Esta sección se basa en un estudio de caso preparado para el proyecto por P. Menanteau del IEPE. Este estudio de caso está disponible como documento separado en la página web del CME: “Labelling programmes and efficiency standards to control the energy consumption of household appliances: an update”, ADEME e IEPE, abril 2003.

37 AIE, Electrodomésticos fríos: Estrategias de políticas para hogares eficientes desde el punto de vista energético, Paris, 2003.

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En los países en desarrollo, se espera que el crecimiento del consumo residencial de electricidad sea aún mayor, dado el rápido aumento en los niveles de propiedad de aparatos electrodomésticos, particularmente en los hogares urbanos. 38 A pesar de los esfuerzos que se han venido haciendo, sigue habiendo importantes diferencias en la eficiencia energética entre los electrodomésticos disponibles en los países en desarrollo y aquellos que se venden en los países industrializados. Estas diferencias sugieren un potencial técnico para los ahorros de energía en el sector de los electrodomésticos también en los países en desarrollo.

Para ralentizar y revertir esta tendencia, muchos países han introducido programas de eficiencia energética. Entre los diferentes instrumentos disponibles, los programas de etiquetado y los estándares mínimos de desempeño energético (MEPS) han resultado ser eficaces. La mayoría de los países se centraron primero en las heladeras, y en algunos países también en los equipos de aire acondicionado, ya que representan una gran parte del consumo doméstico de electricidad (en Europa, 20-30% dependiendo del país).

Los programas de etiquetado están diseñados para modificar los criterios de selección de los consumidores atrayendo su atención hacia el consumo de energía de los electrodomésticos. Las etiquetas energéticas proveen información a los consumidores, que les permite comparar la eficiencia energética de los diferentes electrodomésticos que están a la venta.

El objetivo de los estándares de desempeño es mejorar la eficiencia energética de los nuevos electrodomésticos, ya sea imponiendo una clasificación de eficiencia energética mínima para eliminar del mercado a los productos menos eficientes – estándares mínimos de desempeño energético (MEPS) – o requiriendo mejoras de la eficiencia energética promedio ponderadas por las ventas.

3.4.1 Descripción de las medidas y su utilización

Los países industrializados (EE.UU., Canadá, Europa, Australia, etc.) comenzaron introduciendo programas especiales, cuyo objetivo era mejorar la eficiencia energética para controlar el incremento del consumo de electricidad para consumos específicos. Luego le siguieron varios países en desarrollo (China, Brasil, Irán, México etc.).

Los Estados Unidos, Canadá y Australia son los países donde está más difundido el etiquetado comparativo, con alrededor de quince tipos diferentes de electrodomésticos incluidos. Los EE.UU. y Canadá son los países donde se aplican los estándares de eficiencia a la mayor cantidad de productos (alrededor de veinte). En los países en desarrollo, los programas de etiquetado y los estándares generalmente son más limitados, con la notable excepción de China, Costa Rica y México, que han introducido programas comparables a aquellos de los países industrializados. En general, los programas de etiquetado y los estándares de desempeño se aplican a los electrodomésticos fríos, equipos de iluminación (lámparas y balasto-lámparas), lavarropas y secarropas, termotanques y, en los países en desarrollo, acondicionadores de aire.

38 En la China, por ejemplo, el nivel de propiedad de aparatos electrodomésticos está creciendo rápidamente en los hogares urbanos. En 2001, era 121% para televisiones, 92% para lavarropas, 82% para heladeras y 36% para acondicionadores de aire. Como resultado, el consumo de electricidad promedio anual de los hogares ha aumentado en promedio un 16% p.a. desde 1980 (en Lin, J., Made for China: Energy efficiency standards and labels for household appliances, LBNL, China Energy Group, Sinosphere, nov. 2002).

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Los electrodomésticos fríos (heladeras, freezers y heladeras con freezer) siguen siendo el objetivo prioritario de los programas de etiquetado y los estándares de desempeño en Europa, debido al potencial de ahorro de energía que representan. De hecho, las heladeras con freezer son grandes consumidores de energía (alto nivel de propiedad y alto consumo unitario), y hay numerosas oportunidades técnicas de mejorar su eficiencia energética. En principio, ningún otro electrodoméstico ofrece dichas posibilidades de ahorros de energía, excepto quizás las lámparas fluorescentes compactas, que son más eficientes desde el punto de vista energético, en un factor de 5, que la lámpara incandescente más común. Fuera de Europa, los acondicionadores de aire también son el objetivo del etiquetado y los estándares.

En todos los países de la UE existe etiquetado obligatorio para varios electrodomésticos, basado en las mismas normas (Directivas de la UE). Incluyen las heladeras y los freezers, lavarropas, lavavajillas y lámparas/bombillas. En Asia y América, alrededor del 70% de los países estudiados han implementado el etiquetado para las heladeras (Figura 3.10). En África y Medio Oriente, el etiquetado no está muy difundido: existe para las heladeras en alrededor de un cuarto de los países cubiertos por el estudio. A diferencia de Europa, el etiquetado no siempre es obligatorio y, a causa de las condiciones climáticas, los programas de etiquetado también incumben a los aparatos de aire acondicionado, que a menudo se encuentran entre los primeros electrodomésticos a ser etiquetados 39 . En la mayoría de los países en desarrollo, gran parte de de los electrodomésticos vendidos son de segunda mano, lo cual reduce el alcance y el potencial de las medidas sobre nuevos electrodomésticos, tales como el etiquetado.

En Europa, una directiva de la UE definió los estándares obligatorios de eficiencia energética desde 1999 para las heladeras y freezers; como resultado, alrededor del 60% de los países tienen estándares para las heladeras, que es aproximadamente del mismo orden de magnitud que para Asia. En América, una proporción mayor de los países estudiados tiene dichos estándares (aproximadamente tres cuartos).

Figura 3.10: Difusión de etiquetado y estándares para heladeras

3.10: Difusión de etiquetado y estándares para heladeras Nota: % de países con etiquetas o MEPS

Nota: % de países con etiquetas o MEPS para los electrodomésticos Fuente: Estudio del CME

39 Caso de México, Taiwán China, Hong Kong China, Filipinas, Costa de Marfil, Egipto, Ghana.

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Estándares mínimos de desempeño energético /valores objetivo El objetivo de los estándares de desempeño es mejorar la eficiencia energética de nuevos electrodomésticos, imponiendo una clasificación de eficiencia energética mínima para todos los productos de una categoría dada. Dependiendo del programa, los estándares pueden apuntar simplemente a eliminar del mercado los productos menos eficientes, o pueden abarcar una proporción mayor de electrodomésticos disponibles en el mercado. Como en el caso del etiquetado, el consumo se mide según un procedimiento estandarizado, y el requisito de desempeño energético mínimo difiere según el servicio provisto por el electrodoméstico. Los niveles a ser establecidos generalmente son anunciados con varios años de anticipación, para que los fabricantes tengan tiempo de adaptar sus modelos a los nuevos requisitos. Ejemplos de dichos estándares son los programas MEPS de Canadá, EE.UU., Europa, República de Corea, México y Filipinas.

Ciertos programas son menos exigentes, ya que imponen un requisito de eficiencia energética promedio ponderado por las ventas. Como ejemplo, se pueden mencionar los “valores objetivo” en Suiza o el “Programa de máximo nivel” en Japón. En dichos casos, las normas permiten la venta de equipos menos eficientes, siempre que también se ofrezcan a la venta otros modelos con una calificación de eficiencia más elevada.

Estándares obligatorios / acuerdos voluntarios Como alternativa al proceso regulatorio, los fabricantes pueden proponer acuerdos voluntarios, que también apuntan a eliminar del mercado a los electrodomésticos menos eficientes desde el punto de vista energético, pero permiten una mayor flexibilidad que los estándares mínimos de desempeño energético. En Europa, se han firmado acuerdos de este tipo con fabricantes de lavarropas. Los modelos menos eficientes serán retirados del mercado, como sucede en el caso de las regulaciones, pero esto se hará gradualmente, según un programa de fechas y condiciones diferentes según el país. Por lo tanto, esta solución es más flexible que la de introducir estándares de eficiencia.

La ventaja de los acuerdos voluntarios para los fabricantes es que pueden limitar el costo de adaptarse a las regulaciones, ya que es posible establecer la introducción de electrodomésticos eficientes desde el punto de vista energético en ciertos mercados (Europa Septentrional), mientras se siguen vendiendo productos menos eficientes en mercados donde los consumidores son menos susceptibles a este criterio particular (Europa Meridional). Para compensar esto, supuestamente se pueden implementar acuerdos voluntarios mucho más rápidamente que las regulaciones restrictivas.

3.4.2 Impacto de los programas de etiquetado y de estándares En general, la experiencia ha demostrado que los programas de etiquetado y los estándares de desempeño son instrumentos eficaces, que permiten a las autoridades beneficiarse de ahorros de energía a bajo costo, a los consumidores a gastar menos en electricidad, y a los fabricantes a mejorar sus productos y hacerse más competitivos en comparación con productos importados y menos eficientes.

Transferencia de programas de etiquetado Los resultados de la primera experiencia de etiquetado norteamericana (EnergyGuide programme) no fueron completamente convincentes. La etiqueta contenía demasiada información, de difícil interpretación para los consumidores, y en la práctica raramente se la utilizaba al momento de la compra. Se la simplificó en 1994. Las dificultades de interpretación de la etiqueta de la EnergyGuide han servido como enseñanza para programas recientes, en Europa y Australia en particular: el formato y el contenido de la etiqueta ya no están determinados solamente por ingenieros sino por expertos en

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marketing, asegurando así que la etiqueta sea apropiada para el público objetivo. El consumidor no sólo tiene que reconocer la etiqueta sino que también tiene que poder interpretarla. Los programas recientemente introducidos en los países en desarrollo se basan en estas experiencias tempranas y utilizan modelos que ya han sido probados:

la etiqueta europea ha sido utilizada como modelo en Brasil e Irán, mientras que las etiquetas introducidas en Indonesia y México se basan en el modelo norteamericano y las de Tailandia y la República Coreana en el modelo australiano (ver a continuación).

Ejemplos de etiquetas energéticas (Tailandia, Brasil, Irán).

de etiquetas energéticas (Tailandia, Brasil, Irán). Etiquetado de comparación contra etiquetado de respaldo

Etiquetado de comparación contra etiquetado de respaldo Las etiquetas de comparación permiten a los consumidores comparar la eficiencia energética de todos los productos dentro de una categoría en particular (heladeras con freezer, secarropas, lavarropas, etc.). Ejemplos de este tipo de programa son la Etiqueta Europea 40 y la EnergyGuide en los EE.UU. Las etiquetas de respaldo simplemente identifican los artefactos que son particularmente eficientes desde el punto de vista energético: por ejemplo, Estrella Energética (Energy Star) en los EE.UU. El primer concepto se aplica generalmente – aunque no sistemáticamente – a todos los productos del mercado y se lo conoce como un programa obligatorio, mientras que el segundo es implementado por los fabricantes en forma voluntaria.

Tanto el etiquetado de comparación como el de respaldo pueden jugar un rol importante en la transformación del mercado. Al ayudar a los consumidores a identificar los productos más eficientes desde el punto de vista energético o a elegir los modelos más eficientes, estas etiquetas alientan a los fabricantes a dedicarse a mejorar el rendimiento energético. La ventaja de las etiquetas de respaldo es que para el consumidor es fácil reconocerlas e interpretarlas, pero por otra parte se aplican sólo a una pequeña proporción de los equipos que están en el mercado, en comparación con las etiquetas de comparación, que abarcan todos los electrodomésticos en una categoría dada. Sin embargo, las etiquetas de comparación y de respaldo pueden ser complementarias, ya que las etiquetas de respaldo indican los modelos más eficientes desde el punto de vista energético cuando esta información no es inmediatamente identificable en la etiqueta de comparación. En los EE.UU., la etiqueta Estrella Energética se le otorga al 15-20% de las heladeras más eficientes desde el punto de vista energético, como complemento de la etiqueta de comparación de la Energy Guide. En Europa, este etiquetado doble tiene menos interés, ya que la etiqueta de comparación en sí misma puede utilizarse para identificar los modelos más eficientes desde el punto de vista energético (modelos clase A).

40 Las etiquetas de la UE otorgan a cada artefacto una categoría entre A y G (siendo A la más eficiente), un código de color correspondiente de fácil lectura (rojo para G, verde para A), y el consumo específico promedio en kWh/año.

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Etiquetado obligatorio contra etiquetado voluntario Los programas voluntarios de comparación de etiquetado existen, pero en general las regulaciones han resultado ser más eficientes ya que requieren que los fabricantes coloquen etiquetas en todos los artefactos y no sólo en los más eficientes desde el punto de vista energético.

Impacto de los programas de etiquetado No siempre es fácil medir los efectos de los programas de etiquetado de comparación, ya que puede ser difícil diferenciarlos de los efectos de la transformación del mercado debido a la introducción de estándares de eficiencia energética. Sin embargo, se considera que los programas europeo y australiano son exitosos. Entre 1995 y 1999, después de la introducción de los programas de etiquetado pero antes de la introducción de estándares en Europa, hubo un cambio claro en la distribución de la venta de artefactos: la venta de electrodomésticos fríos en Clase A (la más eficiente desde el punto de vista energético) aumentó de menos del 5% de las ventas totales en 1995 a más del 15 % en 1999 41 y 42% en 2003. El etiquetado ha dado como resultado la transformación del mercado, que puede atribuirse tanto al mayor interés de los consumidores en la eficiencia energética, a los cambios en los modelos puestos a disposición por los fabricantes, al igual que a otras medidas anexas (reembolsos, campañas de información 42 ). Anticipándose a los estándares, los fabricantes retiraron sus modelos menos eficientes, difíciles de vender, e introdujeron modelos más eficientes para satisfacer la demanda y diferenciarse de sus competidores directos. La experiencia ha sido muy similar en Australia, ya que los beneficios han superado los ahorros directos de electricidad atribuibles al etiquetado.

También es difícil evaluar el impacto de los programas de etiquetado de respaldo. El programa Estrella Energética de los EE.UU. aparentemente ha dado resultados positivos para ciertos tipos de equipos, ya que el 80 a 99% de las computadoras, monitores e impresoras vendidos en los EE.UU en 1999 recibieron la etiqueta de Estrella Energética, al igual que 45 a 95% de los televisores, videocasteras y DVDs en 2002 43 . Pero la proporción de lavavajillas, equipos de aire acondicionado y heladeras que recibieron el respaldo de la Estrella Energética permanecieron por debajo del

20%.

En la China, se espera que los ahorros energéticos acumulados en los próximos 10 años como resultado de los requisitos de etiquetado para las heladeras y los acondicionadores de aire estén en el orden de los 24 TWh y 13 TWh respectivamente, pero estos pronósticos se basan en suposiciones acerca de la introducción de la etiqueta de Estrella Energética y aún queda por verse cómo funcionarán en el contexto de la China.

Etiquetado y estándares: herramientas complementarias Los programas de etiquetado no pueden transformar completamente el mercado y, por esta razón, en la mayoría de los países son completados por estándares mínimos de desempeño. Los estándares son necesarios para retirar del mercado ciertos

41 CEC (Comisión de las Comunidades Europeas), 2000, COLD II, Revisión del etiquetado energético y los estándares mínimos de eficiencia energética para aparatos domésticos de refrigeración, contrato DGTREN, SAVE.

42 La diferente penetración de los electrodomésticos de nivel A en la UE en gran medida se debe a la existencia de medidas anexas. Los Países Bajos registran una penetración del doble del promedio de la UE.

43 Nadel S., 2003, Appliance & equipment efficiency standards in the US: Accomplishments, next steps and lessons learned, ECEEE 2003 Summer Study, St Raphael.

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productos ineficientes pero baratos, lo cual no lo puede realizar un programa de etiquetado por sí solo. También son necesarios en áreas donde los criterios de selección de los consumidores excluyen totalmente la eficiencia energética (por ejemplo, televisores), o cuando los intereses económicos para los consumidores están muy limitados. Básicamente, el etiquetado estimula la innovación tecnológica y la introducción de nuevos productos más eficientes, mientras que los estándares organizan la gradual remoción del mercado de los electrodomésticos menos eficientes desde el punto de vista energético.

Diseño de estándares Los estándares de eficiencia pueden prepararse de diferentes modos. En Europa, se utiliza un enfoque estadístico: se ha definido el desempeño energético mínimo a fin de obtener una mejora del 10 al 15% en la eficiencia energética promedio de los nuevos electrodomésticos. En los EE.UU., se ha adoptado un enfoque técnico-económico: las regulaciones requieren una mejora en la eficiencia energética de los electrodomésticos hasta un cierto nivel, que corresponde a un rendimiento máximo de la inversión de 3 años para el consumidor. En la China, los estándares se han preparado consultando a los fabricantes.

Impacto de los estándares Los estándares tienen un impacto variable dependiendo del nivel de eficiencia impuesto. En la China, el enfoque de consenso tiene un efecto muy limitado en el mercado, ya que el 95% de los modelos ya eran compatibles con la norma de 1989 44 . Los estándares revisados de 1999 deberían tener un impacto mayor, con reducciones esperadas en el consumo de energía del orden del 10 al 15% 45 . En Europa, a pesar de la heterogeneidad de los mercados nacionales, se han creado estándares bastante rigurosos: 40% de los electrodomésticos que estaban a la venta en 1996 no cumplían con los estándares que se introdujeron en 1999. En los EE.UU., los estándares eran más ambiciosos en su objetivo: ninguna de las heladeras en el mercado norteamericano a fines de la década de 1980 cumplía con los estándares planificados para 1993.

La caída en el consumo promedio de electricidad de las heladeras en los EE.UU. confirma el impacto positivo de los estándares mínimos de desempeño en eficiencia energética de los electrodomésticos. El consumo promedio para los electrodomésticos fríos ha disminuido de 1726 kWh/año en 1972 a 490 kWh en la actualidad, aunque esta caída no ha sido seguida por una curva regular: los períodos durante los cuales mejoraron las calificaciones de la eficiencia energética corresponden en su mayoría a los períodos en que se introdujeron nuevos estándares o se reforzaron los anteriores (1978-81, 1986-87, 1992-93, 2000-01) mientras que no se observó ninguna mejora o poca mejora para los períodos intermedios 46 . Los ahorros de energía atribuibles a la introducción de estándares se calcularon en 2,5% de uso de electricidad en el año 2000 (88 TWh) 47 . En Europa, el avance ha sido menos espectacular, ya que, desde el punto de vista energético, los electrodomésticos ya eran más eficientes desde el comienzo y las normas son más recientes. Sin embargo, el consumo promedio de

44 Egan, K., y Du Pont, P., Asia's New Standard for Success: energy efficiency standards and labeling programmes in 12 Asian countries, IIEC report, julio 1998, Washington.

45 Lin, 2002, "Appliances efficiency standards and labelling programmes in China", Annual Review of Energy and Environment, vol 27.

46 Nadel, S., 2002, Appliance and equipment efficiency standards, Annual Review of Energy and Environment, vol. 27. 47 Nadel, 2003, Ibíd.

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energía de las heladeras cayó de 450 kWh/año en 1992 a alrededor de 310 kWh/año en 2003 48 .

Valores objetivo”, “Máximo Nivel”, acuerdos voluntarios Los programas de “Valor objetivo” y los acuerdos voluntarios están en el mismo grupo debido a sus características comunes de dar a los fabricantes una mayor flexibilidad en la adaptación a los requisitos. En el caso de los programas de “valores objetivo”, las calificaciones de eficiencia no se aplican a todos los electrodomésticos individualmente, sino que requieren una mejora en el promedio ponderado por las ventas en la eficiencia energética de todos los productos. En el caso de los acuerdos voluntarios, los objetivos son negociados entre las autoridades públicas y los fabricantes, y a menudo incluyen márgenes de flexibilidad no permitidos en las normas.

Los ejemplos más conocidos de los programas de “valor objetivo” son aquellos introducidos en Suiza y Japón. Las primeras evaluaciones del programa suizo demostraron que se habían hecho importantes mejoras en cuanto a la eficiencia energética, pero de hecho no se había logrado ninguno de los valores objetivo. Aunque no se estableció claramente ninguna relación causa/efecto, Suiza decidió abandonar este programa en el 2002 a favor de la etiqueta de energía y los estándares de eficiencia mínima europeos. En Japón, los resultados del programa parecen estar más de acuerdo con las expectativas, ya que el programa se extendió a los nuevos electrodomésticos en junio de 2002. Sin embargo, la naturaleza “voluntaria” del programa no es clara, en cuanto el efecto de no cumplimiento en las ventas de equipos es potencialmente muy negativo para los fabricantes (los nombres de los fabricantes que no cumplen con los objetivos son publicados por el METI- Ministerio de Economía, Comercio e Industria).

En el caso de los acuerdos voluntarios, los resultados obtenidos en Europa por los fabricantes de lavarropas están de acuerdo con el compromiso. El objetivo de una mejora del 20% en la eficiencia energética promedio acordado por los fabricantes para el período 1994-2000 (equivalente a la reducción en consumo promedio de 0,30 kWh/kg en 1994 a 0,24 kWh/kg en 2000) se alcanzó antes de tiempo (la eficiencia energética promedio observada en 1999 era de 0,228 kWh/kg) 49 . Desde ese entonces, en Europa se han firmado otros acuerdos similares para lavavajillas, termotanques y para el consumo de electricidad de televisores y videocaseteras en modo “preparado”. Por otra parte, los resultados de los acuerdos voluntarios en Brasil han sido mucho menos positivos: los primeros acuerdos firmados en 1994 tuvieron un impacto limitado, desapareciendo del mercado sólo algunos de los modelos menos eficientes, y los nuevos acuerdos de 1998 no llevaron a ninguna mejora importante en el desempeño energético 50 . Finalmente, el Congreso Brasilero recientemente aprobó una ley que reemplaza los acuerdos voluntarios por estándares mínimos de eficiencia energética.

La eficacia de los acuerdos voluntarios depende del compromiso de los fabricantes, quienes deben hacer un esfuerzo adicional genuino para lograr el progreso más allá de la mejora instantánea en la eficiencia energética de los nuevos electrodomésticos. También es una cuestión de desalentar el “oportunismo”, que puede tener lugar en el caso de acuerdos voluntarios. Para evitar este tipo de comportamiento, la Comisión

48 Fuente: ISIS, E-Grids project www.e-grids.com

49 CECED, 2000, CECED Compromiso Voluntario sobre reducción del consumo de energía en lavarropas, 3er informe anual a la CEC, agosto 2000.

50 S. Nadel, 2002, Ibíd

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Europea busca una amplia participación de los fabricantes antes de firmar cualquier acuerdo voluntario.

3.4.3 Conclusiones y recomendaciones

Los programas de etiquetado y los estándares de eficiencia son un método efectivo de transformar el mercado y de ralentizar el crecimiento de la demanda de electricidad. Sin embargo, ninguno de los programas introducidos ha podido revertir o poner en espera el incremento del consumo de electricidad en el sector de los electrodomésticos, esencialmente debido a los cambios en los niveles de propiedad, introducción de nuevos equipos y surgimiento de nuevas necesidades. Para que se pueda avanzar en ese sentido, sería necesario introducir estándares mínimos de eficiencia más estrictos 51 .

Para ser eficaces, los programas de etiquetado y los estándares de desempeño deben ser ampliables, es decir modificados y actualizados regularmente. En los EE.UU., los cambios en la eficiencia energética de los electrodomésticos fríos muestran claramente que la eficiencia energética mejora como resultado de los nuevos estándares, pero luego se estabiliza. Al enfrentarse a los nuevos estándares, los fabricantes adaptan los electrodomésticos disponibles en el mercado de modo que cumplan con los nuevos requisitos mínimos, pero no hay incentivos para que vayan más allá de lo que se requiere si no hay estándares más estrictos planificados para el futuro. Para este tipo de programa, en el que las etiquetas juegan un papel secundario, es esencial reforzar los estándares a intervalos regulares como modo de estimular el avance técnico y asegurar una mejora sostenida en la eficiencia energética.

En el caso de los programas europeo y australiano, la complementariedad de las etiquetas y los estándares energéticos han jugado un papel de vital importancia. Los requisitos no son tan estrictos como en los EE.UU., pero el etiquetado funciona como un incentivo para los fabricantes para diferenciarse de sus competidores y para estimular la introducción de nuevos modelos, más eficientes. Sin embargo, ya no hay ningún incentivo para innovar cuando todos los modelos están en las clases de mayor eficiencia (de la experiencia australiana) o cuando la mayoría de los modelos en el mercado han sido respaldados por una etiqueta (programa Estrella Energética en los EE.UU.).

A este respecto, el programa “Máximo Nivel " tiene la ventaja particular de hacer más

fácil la definición de nuevos objetivos. Dado que los electrodomésticos más eficientes disponibles en el mercado en un momento dado establecen los futuros estándares, no hay necesidad de hacer un análisis de mercado o técnico-económico extenso para establecer los estándares mínimos de eficiencia energética. Con este tipo de enfoque,

el trabajo preparatorio puede acortarse y las negociaciones entre los fabricantes y las

autoridades públicas pueden facilitarse, dado que el objetivo corresponde a los electrodomésticos existentes que ya están disponibles en el mercado.

El ejemplo europeo muestra que redefinir las clases de eficiencia energética no es simplemente una decisión administrativa. La introducción de estándares en 1999 ha llevado progresivamente los modelos autorizados (electrodomésticos fríos) a agruparse en las tres clases restantes A, B y C, pero redistribuirlos luego en nuevas clases de eficiencia resultó conflictivo. Lógicamente, los electrodomésticos disponibles en el mercado deberían haber sido distribuidos entre las siete clases de eficiencia

51 Ver en particular Cool Appliances: policy strategies for energy efficient homes, OCDE/AIE,

2003.

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energética (A a G), como en 1995, pero los fabricantes se opusieron a esta idea basándose en que confundiría a los consumidores: un modelo en particular podría haber estado inicialmente en la clase A y luego bajado a la categoría D. Se eligió la solución de crear dos clases nuevas (A+ y A++) para evitar este problema, pero claramente esta es una solución temporaria y la misma situación deberá enfrentarse en el corto plazo. Nótese que los australianos se enfrentaron al mismo problema en el año 2000 y optaron por mantener el sistema de etiquetado: los fabricantes, las asociaciones de consumidores y los legisladores estuvieron de acuerdo en que las heladeras 5 estrellas sólo recibirían 2 estrellas en el nuevo sistema 52 .

En general, los fabricantes se oponen a cualquier cosa que pueda trastornar el funcionamiento del mercado, lo cual implica en particular estándares de eficiencia, pero también sistemas de etiquetado en ciertos contextos. Entre los argumentos frecuentemente propuestos por los fabricantes se encuentra el riesgo de costos de producción más elevados en un contexto en el cual las posibilidades de aumentar los precios están limitados por una feroz competencia, la innovación está centrada en áreas de poca importancia para los consumidores, y el rango de productos presenta menor diversidad. La experiencia ha demostrado que dichos temores son en gran parte infundados: los niveles de facturación y ganancias de los fabricantes no están afectados en forma negativa por la introducción de estándares, y los estándares tampoco los obligan a eliminar ciertas funciones para reducir el consumo de energía 53 . Sin embargo, el proceso de negociar la introducción de nuevos estándares o de reforzar los existentes sigue siendo conflictivo e incierto.

En los EE.UU., el proceso para aumentar los estándares federales ha recibido el apoyo de los fabricantes que estaban particularmente preocupados por las decisiones discrepantes tomadas entre los estados. En Europa, el riesgo de reducir los mercados como resultado de estándares divergentes no existe, ya que está prohibido en la ley europea. En consecuencia, los fabricantes no tienen el mismo incentivo para adoptar un estándar europeo único como modo de evitar una multiplicidad de normas nacionales. Sin duda esto explica por qué, después de los electrodomésticos fríos y de los balasto-lámparas, en Europa no se han adoptado nuevos estándares de desempeño para los electrodomésticos. Actualmente, el proceso parece estar paralizado bajo la presión de la industria, presión creada por varios Estados Miembros que están a favor de un enfoque voluntario.

Bajo ciertas condiciones, los acuerdos voluntarios pueden ser una alternativa efectiva a los estándares mínimos de eficiencia energética. Dado que tienen el apoyo de los fabricantes, pueden ser implementados más rápidamente que las regulaciones. Sin embargo, su eficacia sigue dependiendo de la posibilidad de imponer requisitos precisos correspondientes a esfuerzos adicionales genuinos de la industria. Para lograr esto, debería asegurarse el libre flujo de la información. Sobre todo, las normas deben seguir siendo creíbles si el poder de negociación continúa en manos de las autoridades públicas.

52 Holt S. y Harrington L., 2003, "Lessons from Australia's standards and labelling programme", ECEEE 2003 Summer Study, St Raphael.

53

Nadel, 2003, Ibíd.

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3.5 Fondos innovadores de eficiencia energética 54

A menudo, la dificultad de obtener la financiación necesaria es la principal barrera para los proyectos de conservación de la energía. Muchos gobiernos ya han implementado fondos de eficiencia energética, mayormente bajo la forma de subsidios. Más recientemente, dada la necesidad de los gobiernos de reducir la deuda pública, se han diseñado nuevos proyectos financieros “innovadores”. Estos “fondos innovadores” utilizan herramientas tradicionalmente dedicadas a las inversiones en el sector privado (préstamos, participación accionaria, capital de riesgo, etc.) y buscan la participación de inversores privados, tales como los bancos o las compañías privadas (CSE). Además, su objetivo a largo plazo es desarrollar un mercado para la eficiencia energética que sea “auto-sostenible”. Finalmente, su objetivo a corto plazo es obtener un buen rendimiento de las inversiones.

La principal diferencia entre un “fondo de subsidios” y un “fondo innovador” es que el segundo busca un rendimiento potencial sobre la inversión para el inversor privado involucrado en el proyecto. Los patrocinadores del fondo necesitan la garantía de que se les reembolsará el dinero que han invertido en el proyecto de un modo u otro, dependiendo del tipo de instrumento financiero utilizado (préstamo, participación en el capital, deuda convertible, contratación de desempeño energético, etc.). Mientras los fondos públicos invierten dinero en el sistema sin buscar beneficios financieros directos, el fondo privado o público-privado busca rentabilidad directa, al menos para los socios privados.

Por supuesto, los fondos innovadores por sí solos no son suficientes para asegurar un gran incremento en el mercado, ya que la mayoría de ellos requiere una amplia gama de proyectos, cuya rentabilidad financiera o tamaño no son lo suficientemente atractivos. De hecho, la mejor solución a menudo parece ser una combinación de fondos clásicos e innovadores. Además, los fondos innovadores que promueven la eficiencia energética requieren apoyo público legislativo o financiero y la mayoría de los fondos que se presentan a continuación involucran financiamiento público parcial. Finalmente, el mayor empleo de estos fondos y el interés en estos fondos innovadores también puede verse como la expresión de una tendencia mundial a compartir la administración y a transferir objetivos públicos al mercado.

Generalmente los bancos no están tan familiarizados con la eficiencia energética (proyectos pequeños, falta de experiencia, bajo rendimiento de la inversión). La idea de que el flujo de caja se genera por los ahorros en energía en lugar de por ventas físicas no es un concepto financiero común. Los bancos tienden a ser conservadores pero menos si ya han experimentado este tipo de plan y entienden la rentabilidad de dichos proyectos. El objetivo primario de los fondos innovadores es la participación de los bancos. Uno puede preguntarse por qué el diseñador de fondos decide traer fondos mediante intermediarios financieros cuando puede financiar por sí mismo a los beneficiarios designados. Sin embargo, el propósito de los fondos innovadores es desarrollar, en el mediano plazo, un mercado para eficiencia energética que sea “auto- funcionante” y “auto-financiado”. Introducir los bancos en los programas de eficiencia energética es un primer paso de este objetivo. Además, permite transferir al sector financiero el know-how de los proyectos específicos de eficiencia energética y superar la reticencia que caracteriza a las instituciones financieras en relación a este tipo de proyecto. En esta primera etapa del proyecto, los bancos participantes corren muy

54 Esta sección se basa en un estudio de caso preparado para el proyecto por J. Lopez y E. Metreau de ICE. Este estudio de caso está disponible como documento separado en el sitio web del CME: “Comparison of best practices in developing and managing financial mechanisms that support energy efficiency projects”, ADEME y ICE, enero 2004

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bajos riesgos financieros, en realidad sólo el de la no recuperación de las tasas de interés.

Los países en desarrollo y las economías emergentes tienden a ser entornos de mercado de mayor riesgo para las inversiones en los proyectos, y eso podría dificultar la obtención de financiación o la seguridad de las inversiones rentables. Estos países enfrentan varias barreras al desarrollo de eficiencia energética que también existe en los países desarrollados, pero en menor grado:

• Los proyectos de eficiencia energética compiten por el capital escaso con las

inversiones más tradicionales, como las centrales de energía y la expansión industrial;

• Los proyectos de eficiencia energética son vistos como más riesgosos que los

proyectos del lado de la oferta, porque a menudo son inversiones no basadas en activos;

• Muchos proyectos y emprendimientos de eficiencia energética son demasiado

pequeños para atraer la atención de grandes instituciones financieras multilaterales;

• Finalmente, los precios de la energía en estos países generalmente no reflejan los costos reales de la energía e incluso son demasiado bajos para atraer potenciales inversores en eficiencia energética.

Estas barreras subrayan la necesidad de buscar nuevos mecanismos financieros. Los fondos innovadores desarrollados en los países en desarrollo y las economías emergentes, tales como Tailandia, o las economías en transición (Europa Central y del Este), tratan de adaptarse a las circunstancias de estos países.

Esta sección presenta una selección de seis proyectos financieros innovadores implementados en diferentes partes del mundo:

• Participación en el capital e inversión indirecta mediante CSE;

• Fondos de carbono basados en capital de riesgo y capital inicial;

• Contratación de desempeño energético;

• Garantía de préstamo.

y dos fondos rotatorios:

• Fondos municipales que utilizan préstamos a tipo de interés reducido y subvenciones;

• Préstamos a tipo de interés cero a bancos dentro de un fondo rotatorio para conservación de energía.

Estos Fondos se ilustran con estudios de casos concretos presentados en mayor detalle en el Anexo 1.

3.5.1 Participación en el capital e inversión indirecta mediante CSE

Un gerente de fondos y un inversor especial se reúnen para crear un fondo de capital privado dedicado a los proyectos de eficiencia energética y protección del medio ambiente. Puede tener dos tipos de intervención: intervención directa mediante participación en el capital y deuda convertible e intervención indirecta mediante el establecimiento de compañías de servicios de energía (CSE) para asistir al fondo en la adquisición y administración de los proyectos.

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Tabla 2: Resumen de varios fondos innovadores

Tipo de mecanismo financiero

Fondo de

Fondos

Fondo de

Préstamos a tipo de interés cero a los bancos

Contratación

Fondo de

inversión

municipales

carbono

de

garantía

desempeño

energético

Tipo de

Emergente

     

*

   

país

En transición

*

Desarrollado

*

*

*

*

Nivel de

Regional

*

         

operación

Nacional

*

*

*

*

Local

*

Tamaño

Pequeño

   

*

 

*

*

del

Mediano

*

*

*

*

*

*

proyecto

Grande

*

*

*

*

*

Beneficia-

Org. Públicos

*

*

 

*

*

 

rios

CSE

*

Industria

*

*

*

*

Modo de

Subvenciones Préstamos a bajo interés Garantía de préstamo Riesgo de capital Capital accionario EPC

 

*

       

financia-

*

*

ción

*

*

*

*

*

*

Adminis-

Bancos Gerente especializado Federación pública Agencia de energía Gobierno

     

*

 

*

trador

*

*

*

*

*

Patrocina

Banco internacional

*

         

dores

Gobierno

*

*

*

*

Inversores privados

*

*

Este tipo de fondo parece ser pertinente para las economías en transición, donde la eficiencia energética y las CSE siguen siendo asuntos muy nuevos. Es un tipo de aplicación muy reciente, sólo desarrollado hasta la fecha por la firma privada de inversión en capital, Fondelec. El Anexo 1 presenta las actividades del DEXIA- Fondelec Fund en los países de Europa Central y del Este. Creado en el año 2000, el Fondo provee a las compañías el capital de un conjunto de inversores institucionales (entre ellos DEXIA y el Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento). Para el plazo de la inversión, ya se destinaron 40 M€ para la financiación de nueve proyectos. Fondelec también está estableciendo un fondo similar en América del Sur, llamado Fondo Latinoamericano de Servicios de Energía.

Para aumentar la capacidad de dichos Fondos para estimular en forma significativa la creación de un mercado de eficiencia energética, es necesario tener un 100% de participación en el capital para los primeros proyectos desarrollados en la región objetivo. Dado que ningún banco está dispuesto de entrada a proveer fondos para un proyecto innovador sin capital ni balance, y por lo tanto ninguna garantía de reembolso, el Fondo corre el riesgo aportando 100% de capital en los primeros proyectos. Una vez que el proyecto ha resultado ser exitoso, los bancos están de acuerdo en prestar dinero para nuevos proyectos y el fondo puede reducir su participación en el capital a 50%, luego a 30%. Al hacer esto, el fondo desarrolla un mercado para las CSE y la eficiencia energética.

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Figura 3.11: Participación en el capital e inversiones mediante CSE

Intervención directa PATROCINADORES Deuda convertible Inversores internacionales Bancos GERENTE nacionales o
Intervención
directa
PATROCINADORES
Deuda convertible
Inversores
internacionales
Bancos
GERENTE
nacionales o
Compañía que implementa
operaciones de EE o EnR
DE FONDOS
internacionales
Nacional o
Apoyo a la creación
internacional
Intervención
Compañía que implementa
operaciones de EE o EnR
indirecta
Compañía que implementa
operaciones de EE o EnR

3.5.2 Fondo de carbono basado en capital de riesgo y en capital inicial 55 Otro tipo de fondo innovador es el de la participación en el capital del fondo en organizaciones que desarrollan tecnologías innovadoras de bajo carbono. El Fondo actúa como una compañía de capital de riesgo pero busca una rentabilidad en cuanto

a la reducción de emisiones de CO 2 en lugar de una simple rentabilidad financiera sobre resultados comerciales. Correlativamente, el Fondo puede proveer capital inicial, proveyendo experiencia a los promotores de tecnología que desean crear una compañía especializada en tecnologías con bajo carbono.

La experiencia de los Fondos públicos que actúan como “Compañía de Capital de Riesgo” sigue siendo extremadamente limitada, y por el momento, no hay Fondos privados que se especialicen en las operaciones de capital de riesgo, dado que el campo de la eficiencia energética sigue siendo muy riesgoso y demasiado desconocido para los inversores privados. Un ejemplo de un Fondo que actúa como compañía de capital de riesgo es el Trust del Carbono en el Reino Unido (British Carbon Trust). Financiado por la Tasa del Cambio Climático, el Trust del Carbono (CT) fue establecido en abril de 2001 como un organismo sin fines de lucro para alentar la eficiencia energética de los negocios y el sector público y para apoyar la creación de una economía de bajo carbono en el RU. El Programa Low Carbon Initiative del CT tiene cuatro áreas principales de actividad: I+D, demostración, finanzas del carbono y difusión comercial.

El objetivo de dicho instrumento es crear o impulsar un mercado para tecnologías de bajo carbono desarrolladas por compañías que no tienen la solvencia financiera como

para comercializarlas. Mediante los medios clásicos de financiación (participación en

el capital o deudas), estas compañías no pueden encontrar inversores e instituciones

financieras deseosas de participar, dado que los proyectos son demasiado

arriesgados.

Este Fondo difiere del mercado de capital de riesgo comercial al apuntar al bajo carbono y a las tecnologías de eficiencia energética, al tiempo que provee un conjunto de instrumentos financieros para asistir a la innovación hacia la viabilidad comercial.

55 El capital de riesgo se refiere aquí al capital invertido en actividades nuevas e innovadoras.

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Al hacer esto, el Fondo maximiza el apalancamiento de sus propios fondos con inversiones públicas y privadas. Este tipo de actividad tiene consecuencias específicas para los beneficiarios y para el Fondo en sí mismo.

Figura 3.12: Fondo basado en capital de riesgo y en capital inicial (British Carbon Trust)

Impuesto sobre el consumo de energía

Parte del ingreso fiscal Otros programas I+D demostración Proyectos Low carbon Capital de muy initiative
Parte del ingreso
fiscal
Otros
programas
I+D
demostración
Proyectos
Low carbon
Capital de
muy
initiative
riesgo
innovadores
programme
Finanzas carbono
FONDO
Difusión del
mercado

que utilizan tecnología de bajo carbono Capital inicial

Consejos de expertos independientes sobre las propuestas de proyecto

La principal ventaja de este proyecto es que una institución pública asegura la inversión. Conseguir capital de los inversores privados sigue siendo un desafío para los nuevos campos de inversión pioneros y con un riesgo relativo. Sin embargo, la seguridad pública probablemente provea un incentivo a los otros inversores privados para participar en este tipo de proyecto.

Este Fondo está bien adaptado a compañías jóvenes o de nueva creación basadas en el conocimiento. Estas compañías, en particular al comienzo, típicamente tienen pocos activos fijos adecuados para servir como garantía para posibles prestamistas. Los prestamistas generalmente no están muy predispuestos a otorgar préstamos a compañías jóvenes o que recién comienzan, hasta ese momento sin historia, dado que sus ingresos de capital no pueden predecirse fácilmente.

3.5.3 Contratación del desempeño energético La Contratación del Desempeño Energético (CDE) 56 es un contrato sobre el desempeño energético entre un consumidor y una Compañía de Servicio Energético

56 El contrato garantiza al cliente el logro de una cierta reducción fija en el consumo de energía (sobre los costos). Normalmente ofrecido por Compañías de Servicio Energético (CSE), esta técnica de financiación permite captar los beneficios de los ahorros de energía sin gastos de capital iniciales de la parte del cliente, dado que los costos de las mejoras energéticas (auditorías energéticas, estudio de factibilidad e inversión) son soportados por el contratista de desempeño y se le paga con los ahorros de energía. Este mecanismo ofrece al cliente la oportunidad de tratar con contratistas únicos que serán responsables de la definición, financiamiento, implementación y seguimiento de las medidas de eficiencia energética.

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(CSE) que utiliza ahorros en el costo provenientes de un menor consumo de energía, para pagar el costo de implementar las medidas de conservación de la energía. La CSE, que es básicamente un proveedor para técnicas de construcción, una compañía de ingeniería o una empresa de servicios públicos, lleva a cabo una serie de servicios y corre con los riesgos de desempeño y funcionamiento. En este proyecto, una agencia de energía puede intervenir para asistir al cuerpo público en la recolección de datos energéticos, en las negociaciones con las CSE (licitaciones) y en el seguimiento del proyecto.

Figura 3.13: Ejemplo de un proyecto de CDE desarrollado en el sector público

CSE 1
CSE 1
CSE 2
CSE 2
CSE 3
CSE 3
CSE4
CSE4

Negociación, recomendación final

y asignación del contrato

GERNTE DE PROYECTO

GERNTE DE PROYECTO
GERNTE DE PROYECTO

Asistencia para el proceso de adquisición

CSE seleccionada por el consorcio de construcción después de la licitación

el consorcio de construcción después de la licitación pago Ahorros garantizados MUNICIPALIDAD SOCIO DE AHORRO
pago Ahorros garantizados MUNICIPALIDAD SOCIO DE AHORRO DE ENERGÍA pago * CONSORCIO DE CONSTRUCCIÓN Edificio
pago
Ahorros garantizados
MUNICIPALIDAD
SOCIO DE AHORRO DE ENERGÍA
pago
*
CONSORCIO DE CONSTRUCCIÓN
Edificio público 1 (ej. Hospital)
Edificio público 2 (ej. Escuela)
Edificio público 3
Etc.
*
en su
Acuerdo que abarca
tecnología y oferta
Calefacción
gas
petróleo
electricidad
urbana
pago

Asistencia

En la preparación de datos básicos

de la construcción

conjunto

preparación de datos básicos de la construcción conjunto PROVEEDOR DE ENERGÍA Ciertos países, tales como Alemania,

PROVEEDOR DE ENERGÍA

básicos de la construcción conjunto PROVEEDOR DE ENERGÍA Ciertos países, tales como Alemania, Suiza o Austria,

Ciertos países, tales como Alemania, Suiza o Austria, están bastante avanzados en el uso de estos proyectos. En Alemania, se está desarrollando un proyecto de Contratación de Desempeño Energético a gran escala en Berlín. De 1995 a 2001, 318 edificios públicos en Berlín, agrupados en 12 consorcios, fueron contratados por los inversores privados para implementar mejoras en los ahorros energéticos. La garantía de promedio de ahorro de energía es de alrededor del 23% del consumo de energía 57 .

En otras ciudades alemanas se desarrollaron proyectos similares, o incluso en menor escala 58 . Austria también es muy activa en el campo de CDE en el sector público 59 .

57 Los ahorros anuales en el costo ascienden a 1,7 M€/año para el presupuesto de organismos públicos, mientras que el contratista ya recibe pago de los ahorros totales en los costos energéticos que ascienden a 5,9 M€/año. La Agencia de Energía de Berlín juega el rol de coordinador entre las administraciones públicas y la ESC, y asiste a las municipalidades en la totalidad del procedimiento desde la licitación hasta la supervisión del contrato. 58 Por ejemplo, en Frankfurt para la Iglesia de San Pablo, la Municipalidad y el Museo de Arte; o en Heidelberg para los proyectos de eficiencia energética en las escuelas.

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En la actualidad, estas experiencias en el sector público han resultado ser positivas y están siendo introducidas en otros países de la Unión Europea 60

3.5.4 Fondos de garantía

Los fondos de garantía consisten en una garantía mutual provista por instituciones específicas a los bancos que otorgan préstamos a mediano y largo plazo. Si ya hay establecido un fondo de garantía nacional no específico para proyectos de eficiencia energética y energía renovable, el Fondo puede reforzar la garantía de préstamo para los prestatarios que invierten en estos campos, ofreciéndoles una garantía adicional al Fondo de Garantía nacional: por ejemplo, 30% además de 40%.

Los fondos de garantía existen en muchos países. Sin embargo, estos fondos no son adecuados para el objetivo de financiar los proyectos de eficiencia energética, y la mayoría tienen techos que reducen la cantidad de garantía hasta un nivel muy bajo. La experiencia internacional con los fondos de garantía para la eficiencia energética es limitada. Aparte de Francia, hay ejemplos en China, Hungría y recientemente en Brasil. Las iniciativas están menos avanzadas en otros países. Sin embargo, hay un amplio interés en desarrollar este tipo de mecanismo. En Francia, el Fondo de Garantía para Conservación de Energía – el FOGIME – fue establecido por ADEME conjuntamente con el Banco de Desarrollo de las pymes (BDPME) mediante su subsidiaria SOFARIS, EDF y la Cámara Francesa del Carbón. Es una garantía mutua provista por BDPME-SOFARIS y ADEME a los bancos que otorgan préstamos a mediano y largo plazo. El FOGIME refuerza la garantía de préstamo para las pymes que invierten en eficiencia energética o energía renovable: 70% contra 40% provisto por el Fondo de Garantía nacional para el desarrollo de pymes; el 30% adicional financiado por ADEME (ver Anexo 1).

59 Se han desarrollado proyectos en las escuelas de varias ciudades (Feldbach en el área de Styria, Grossraming en el norte de Austria, Zistersdorf). En Viena, la autoridad municipal ha seleccionado CSE para los trabajos de eficiencia energética en diez edificios municipales. 60 Por ejemplo en Finlandia, en Grecia, en Eslovenia, y en otros nuevos miembros de la UE mediante el proyecto “Clearinghouse for Third Party Financing in Eastern Europe”, apoyado por el programa SAVE.

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Figura 3.14: Fondos de garantía 61

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AGENCIA DE ENERGÍA Solicitud de asistencia técnica Garantía de 30% ADMINISTRADOR DEL FONDO GARANTÍA DE
AGENCIA DE ENERGÍA
Solicitud de asistencia técnica
Garantía de 30%
ADMINISTRADOR DEL FONDO
GARANTÍA DE 70%
Comisión para
beneficiarse de
la garantía
Solicitud de garantía banco banco banco Solicitud de préstamo pymes que invierten en eficiencia energética
Solicitud de garantía
banco
banco
banco
Solicitud de préstamo
pymes que invierten en eficiencia energética o energía renovable

Para maximizar la eficiencia de dicho fondo, es necesario tener una buena evaluación de los potenciales beneficios: la garantía cubre los riesgos de crédito. Para mitigar este riesgo, se deberían elegir desde el comienzo proyectos que puedan ingresarse en bancos y que sean de alta calidad. Por ejemplo, en el marco del FOGIME, el hecho de que 1/3 de las pymes que se benefician de la garantía hayan recibido primero apoyo de ADEME para financiar las auditorías energéticas, asegurando que estas firmas tienen experiencia en asuntos ambientales y de eficiencia energética.

En el modelo francés, los gastos de administración pagados al FOGIME han sido acordes a los gastos pagados al fondo nacional de garantía, a fin de no discriminar los proyectos de eficiencia energética y energía renovable.

3.5.5 Fondos rotatorios Existe un número creciente de experiencias de fondos rotatorios en todo el mundo 62 , mayormente implementados en la nación, pero también localmente. Sin embargo, dado que están enmarcados por la legislación específica vigente en un país, no pueden ser implementados regionalmente como un Fondo de Capital. Además, todos ellos implican la intervención de un organismo público y nacional, de un modo u otro (como patrocinador o administrador de fondo).

Caso de fondos rotatorios municipales Dos ejemplos de fondos rotatorios que ofrecen préstamos muy favorables a las municipalidades son el Fondo Verde de Inversiones Municipales Canadiense y el Proyecto de Co-financiación de Eficiencia Energética de Hungría (EEFS), creado en 1998. 63 A continuación se describe el Fondo Municipal Verde canadiense. Provee

61 En Francia no hay comisión para obtener la garantía. 62 Los fondos rotatorios significan que el reembolso de los préstamos se recicla en el fondo para brindar soporte a nuevos proyectos.

La Federación de Municipalidades Canadienses (FCM) administra el primero, mientras que el segundo es manejado conjuntamente por el Centro Húngaro de Energía para los asuntos técnicos y económicos (en particular la selección de proyectos) y por los bancos nacionales para los asuntos financieros. El Gobierno Federal financia el Fondo Canadiense mientras que

63

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préstamos con plazos favorables a las municipalidades que desean invertir en eficiencia energética y energía renovable. Los Fondos también pueden abrirse a compañías privadas si son socias en el proyecto en las comunidades locales. Este estatuto de sociedad debe estar claramente establecido, ya sea por la participación de la municipalidad en los “insumos” del proyecto (provisión de tierras para la instalación de una granja eólica, por ejemplo), en su "producción" (contrato de recompra de electricidad eólica a largo plazo) o por su participación en la financiación del proyecto. El Fondo también puede financiar proyectos ("Financiamiento de Proyectos"). Los préstamos se otorgan a una tasa de unos pocos puntos por debajo de la tasa de las obligaciones (la más baja del país) para las municipalidades y a una tasa de unos pocos puntos por encima de la tasa de las obligaciones para sus socios privados. El Fondo también puede proveer una garantía sobre préstamos aplicados a bancos comerciales.

Este plan tiene tres ventajas principales. En primer lugar, es una herramienta de financiamiento público con muy buena relación entre costo y beneficio. Dado que los prestatarios repagan los préstamos, los únicos costos que debe afrontar el patrocinador son los costos de administración, pero estos están cubiertos por la tasa de interés. Además, las municipalidades que toman prestado capital para proyectos de eficiencia energética pueden recuperar sus costos de financiación mediante los ahorros en energía que logran estas inversiones. En segundo lugar, el sector público es un prestatario confiable: no se lo considera un sector riesgoso (riesgos comerciales y políticos muy bajos); por lo tanto, el costo de la financiación (las tasas de interés) puede ser muy bajo. Finalmente, dicho plan fomenta la cooperación pública y privada.

La naturaleza del Administrador del Fondo debería estar bien adaptada al tipo de clientes. Una federación de municipalidades – como en el modelo canadiense – tiene la ventaja de tener contactos numerosos y regulares con las municipalidades. Tiene una buena reputación y se la considera competente en asuntos financieros y ambientales, en los cuales a menudo carecen de conocimiento. Pero en muchos países (especialmente en Asia), los préstamos a tipo de interés reducido sólo pueden ser dados por instituciones financieras. Esto puede constituir un límite ya que los bancos no necesariamente tienen las habilidades requeridas en el campo de los proyectos de eficiencia ambiental o energética. Esta formula requeriría capacitación del personal o contratar nuevos expertos altamente experimentados en asuntos ambientales y financieros.

Fondo rotatorio con préstamos a interés cero a los bancos Dicho fondo es abastecido por el presupuesto del Estado o por un ingreso proveniente de un impuesto a la energía para proveerles un presupuesto rotatorio a bancos específicos (préstamos a tasa de interés cero), que usarán para ofrecer préstamos a tipo de interés reducido 64 a organismos e instituciones públicas que emprenden trabajos de eficiencia energética. Estos bancos han firmado un acuerdo con el administrador del Fondo para participar en el proyecto. Ellos prestan a una tasa de interés que cubre los costos de transacción y una ganancia mínima.

tres instituciones patrocinan el EEFS (la Unión Europea, el Ministerio de Asuntos Económicos de Hungría y el Banco Nacional). 64 Dinero prestado a condiciones favorables, que el prestatario no podría conseguir en el mercado comercial. El prestamista podría ser un gobierno o una organización gubernamental que otorga un préstamo subsidiado para fomentar una actividad en particular: El prestatario podría ser una entidad que emprende trabajos específicos designados como prioridades por las autoridades públicas.

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Existe una tendencia mundial a que las estrategias de eficiencia energética involucren al sector bancario en cuanto a que presten recursos financieros públicos y del Estado a pequeños, medianos y grandes proyectos de eficiencia energética. Sin embargo los modos en que serán involucrados estos bancos, y los sectores a los que se apunta, varían levemente entre los diferentes países. La comisión de la UE, en particular mediante su programa de financiación PHARE orientado hacia los países de Europa del Este, co-financia (en general junto con el Estado) programas específicos o Fondos que dependerán de la participación de los bancos comerciales. El Fondo financiará el subsidio sobre la tasa de interés o la pérdida de los bancos causada por la aceptación de condiciones favorables (tales como un largo plazo de repago). El Fondo de Eficiencia Energética de Letonia o el Fondo Húngaro de Crédito de Eficiencia Energética son ejemplos de dicho proyecto. Esos Fondos están particularmente bien desarrollados en los EE.UU., donde los subsidios sobre las tasas están financiados por los gobiernos estatales. En la Unión Europea existen varios proyectos similares: el Banco Alemán de Reconstrucción y Desarrollo (KfW), en colaboración con el gobierno Federal, propone préstamos a tipo de interés reducido para los hogares que desean tomar medidas de eficiencia energética en sus viviendas. El Instituto de Crédito Oficial Español (ICO) ofrece productos similares co-financiados por el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDEA).

Figura 3.15: Fondos rotatorios municipales

Préstamo provisto por institución Garantías de financiera Fondos préstamos privada Municipalidades
Préstamo
provisto por
institución
Garantías de
financiera
Fondos
préstamos
privada
Municipalidades
Patrocinante:
Tasa interés 1,5%
debajo de la tasa
de las obligaciones
Gobierno
Administrador
Fondo de
Organizaciones
Bancos
del fondo
inversión
privadas
municipal
nacionales
ecológico
Préstamos
Proyectos
Acuerdo de administración
Tasa interés
promedio 1,5%
arriba de la tasa de
las obligaciones
Repago

Un ejemplo de ese tipo de fondo es el Fondo Rotatorio Tailandés para la Conservación de la Energía. El fondo fue creado en el marco de un fondo mayor, el Fondo de Promoción y Conservación de la Energía (ENCON Fund), financiado por un impuesto sobre los ingresos petroleros, y fue establecido en enero de 2003 en cooperación con seis bancos nacionales. Se han asignado 43 M€ al Departamento de Desarrollo de Energías Alternativas y Eficiencia Energética (DEDE) que está a cargo de distribuir el dinero entre seis bancos que han firmado un acuerdo para este propósito. Este fondo ilustra el modo específico de proveer directamente a los bancos el dinero para financiar el préstamo (y no el subsidio sobre la tasa de interés como en los otros proyectos presentados a continuación).

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Figura 3.16: Fondo rotatorio con tasa de interés cero para los bancos

Banco comercial Préstamos a bajo interés Banco comercial industrias Banco comercial Edificios Banco
Banco
comercial
Préstamos a
bajo interés
Banco
comercial
industrias
Banco
comercial
Edificios
Banco
públicos
comercial
Banco
Techo tasa
interés 4%
nacional
Préstamo
máx. 1,1M€
Plazo máx.
Banco
préstamo: 7
comercial
años
Presupuesto del estado Ingreso por impuestos Fondo rotatorio Conservación de la energía pago Equipo específico
Presupuesto
del estado
Ingreso por
impuestos
Fondo
rotatorio
Conservación
de la energía
pago
Equipo específico

PRÉSTAMOS INTERÉS CERO

Provee consejo, capacitación y asistencia técnica a los gerentes de los bancos

En la actualidad, en cualquier caso en que los bancos se encuentren involucrados en la financiación de las medidas de eficiencia energética, hay una intervención pública que apoya el proyecto, ya sea combinando el subsidio en la tasa de interés o subsidiando al capital del préstamo.

3.5.6 Síntesis y recomendaciones

Tipo de país Los fondos de garantía y los fondos rotatorios pueden desarrollarse en cualquier país que tenga una mínima organización de su sector financiero. La existencia de unas pocas instituciones financieras que tienen contacto cercano con las autoridades públicas es suficiente para establecer dichos fondos. La intervención