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XXI SIMPOSIO NACIONAL DE PROFESORES UNIVERSITARIOS DE CONTABILIDAD PUBLICA

EL ORDEN CONSTITUCIONAL Y LAS DELEGACIONES LEGISLATIVAS EN MATERIA DE HACIENDA PUBLICA

Cra. Lea Cristina Corts de Trejo


Profesora Titular

Universidad Nacional de Sal a

Formosa, Septiembre de 2004

EL ORDEN CONSTITUCIONAL Y LAS DELEGACIONES LEGISLATI AS EN !ATERIA DE "ACIENDA PU#LICA


Cra. Lea Cristina Corts de Trejo
Profesora Titular

Universidad Nacional de Salta

I $ INTRODUCCION El presente trabajo aborda las delegaciones legislativas en materia presupuestaria y de crdito p blico !ue reali"a el Poder #egislativo $acional %P#$& en el Poder Ejecutivo $acional %PE$&, en especial, las dispuestas a partir de la vigencia de la #ey $' 24()*+ de ,-dministraci.n Financiera y Sistemas de /ontrol del Sector P blico $acional0 %#-F/1&( El tema es de actualidad dado !ue est2n en debate nuevamente los ,superpoderes0 !ue se otorgan al 3efe de 4abinete de 5inistros de la $aci.n en el Proyecto de #ey de Presupuesto 200* presentado ante el /ongreso $acional, tema !ue reedita las discusiones parlamentarias en oportunidad de sancionarse la #ey $' 2*(6)7 de Presupuesto de la -dministraci.n $acional para el a8o 2004( En definitiva, se trata de ver si esas delegaciones legislativas cumplen con el esp9ritu y la letra constitucional, si la divisi.n de poderes !ue fija nuestra /arta 5agna se respeta o, resulta v2lida la refle:i.n de #oe;enstain cuando, al referirse a la anatom9a del proceso gubernamental, <abla de ,una antigua teora: la separacin de poderes1 El tema se anali"a partiendo de los condicionantes esenciales para el cumplimiento de la atribuci.n de control del /ongreso $acional sobre el Poder -dministrador, la cual es irrenunciable para <acer posible el e!uilibrio interpoderes( En dic<a atribuci.n la base fundamental es el ,Instituto Constitu%ional Presu&uesto'( Se desarrollar2n, en particular, los siguientes condicionantes= a( b( >elegaciones legislativas sustanciales !ue reali". el P#$ en el PE$ en materia presupuestaria >elegaciones legislativas sustanciales !ue reali". el P#$ en el PE$ en materia de >euda P blica(

#oe;enstein, ?arl, Teora de la Constitucin, Ed( -riel S(-(, @arcelona, )A6+, p2g( *4(

/abe destacar !ue el tema de los ,5anipuleos Presupuestarios0, estrec<amente relacionado con los condicionantes enunciados en los apartados a& y b&, no se tratan en esta oportunidad por!ue fueron desarrollados oportunamente2( El trabajo <ace referencia al caso nacional, pero la problem2tica !ue se aborda es e:tensible, con diferencia de matices y en su mayor parte, al orden provincial y, aun!ue en menor proporci.n, al municipal(

II $ (ACTORES )UE IN(LUYEN EN LA E(ICACIA DEL SISTE!A DE PRESUPUESTO PU#LICO #as funciones de control son 9nsitas al /ongreso de la $aci.n( Entre ellas, las relativas al Presupuesto, !ue constituye la columna vertebral de la funci.n de control parlamentario, re!uieren ser estudiadas a la lu" de los condicionamientos a !ue est2n sujetas( El control del P#$ y el Prespuesto est2n sometidos a la incidencia de numerosos factores, entre los cuales, a t9tulo ilustrativo, se enuncian algunos de car2cter general y, en particular, otros !ue se refieren al instituto constitucional ,Presupuesto0B( !"!" #ac ores $ol% ico & ins i 'cionales a& b& oluntad &ol*ti%a de +uerer un ,uen &resu&uesto +ue refleje el &lan de -o,ierno e.&resado en tr/inos finan%ieros y f9sicos oluntad &ol*ti%a de +uerer ejer%er las atri,u%iones +ue le fija la Constitu%i0n Na%ional al PLN 1 al PEN en /ateria de Presu&uesto 1 de Crdito P2,li%o. En igual sentido las !ue le competen al 3efe de 4abinete y a los 5inistros de la $aci.n(

c& Real di3isi0n de los &oderes del Estado en as&e%tos relati3os al Presu&uesto P2,li%o, para lo cual se debe ponderar la medida en !ue las atribuciones !ue efect a el P#$ en el PE$ yCo en alguno de sus .rganos secundadores la desvirt an %en igual sentido, se debe evaluar la incidencia de los manipuleos presupuestarios&. d& #as interrelaciones e:istentes entre el P#$ y el PE$ %formales o informales& y el grado de independencia de los primeros con respecto al segundo en materia de presupuesto y de crdito p blico( e& #as pol9ticas p blicas, las econ.micas y las de pol9tica fiscal, en general, y las presupuestarias, en particular( f4 La ade%ua%i0n de los /odelos Presu&uestario 1 de Ad/inistra%i0n (inan%iera a las realidades &ol*ti%as5 jur*di%as5 institu%ionales5 %ulturales5
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/orts de Trejo, #ea /( ,5anipuleos Presupuestarios0, trabajo presentado al DED Simposio de Profesores Fniversitarios de /ontabilidad p blica, Paran2, 2002 #os condicionantes referidos al Sistema de /ontrol en general se desarrollan en otro trabajo !ue se presenta al Simposio y guardan similitud con los a!u9 e:puestos(

idiosin%rasia5 %ir%unstan%ias te/&orales 1 es&a%iales 1 a las ne%esidades %on%retas del Estado Na%ional. g& #a e:istencia de distintos tipos de <aciendas %entre otras, <acienda central, <aciendas ane:as de erogaci.n, de producci.n, paraestatales, interestatales, multilaterales, supranacionales y mi:tas& !ue e:igen la aplicaci.n de diferentes tcnicas y mecanismos presupuestarios( Se debe verificar el respeto por la regla de la generalidad %universalidad y unidad presupuestaria&, o sea, !ue se cumpla el re!uisito !ue los distintos tipos de Gacienda P blica se incorporen al presupuesto4( !"(" #ac ores socio&c'l 'rales <& #a e:istencia de una conciencia en las c2tedras universitarias de ciencias econ.micas y de derec<o, en los profesionales de esas ramas del saber y en la sociedad argentina, de las siguientes problem2ticas= )( la importancia vital !ue tiene la Gacienda P blica en la vida del Estado, 2( la naturale"a pol9tica del Presupuesto B( la importancia del endeudamiento p blico en los pa9ses en desarrollo y su rol de instrumento privilegiado de la globali"aci.n( i& El grado de inters, conocimiento y participaci.n ciudadana en cuestiones relativas al presupuesto y al endeudamiento p blicoH asimismo, la forma en !ue se canali"a %sea directamente o a travs de cuerpos intermedios como las 1rgani"aciones $o 4ubernamentales 1$4&( Es interesante verificar el rol de los colegios y consejos profesionales de ciencias econ.micas, abogados, ingenieros, etc( !")" #ac ores *acendales+ ,cnico&con a-les . de innovaci/n ecnol/0ica j& #a eficacia del Presupuesto y la /uenta de Enversi.n como institutos de gobierno y control de la <acienda p blica y piedras angulares del orden constitucional nacional, provincial y municipal( I& #as delegaciones legislativas en aspectos tcnicoJpresupuestarios !ue inciden directamente en la naturale"a pol9tica del presupuesto y llegan a desvirtuarla( l& #os avances en la aplicaci.n de modernas tcnicas de formulaci.n, gesti.n y control, de informati"aci.n y otras innovaciones tecnol.gicas en materia presupuestaria( m& El nivel de capacitaci.n y profesionalismo de pol9ticos en el an2lisis e interpretaci.n del Presupuesto P blico, funcionarios relacionados con la Gacienda P blica %presupuesto, tesorer9a, control y auditoria& y su compenetraci.n con la necesidad de preservar el orden constitucional(
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#a incorporaci.n de distintos tipos de <acienda p blica al presupuesto no significa !ue todas deben consolidar en ese documento(, pero s9 estar incluidas al menos como ane:os y en la parte dispositiva en forma individuali"ada(, cuando los casos lo justifi!uen(

n& #a confiabilidad de la informaci.n !ue brinda el sistema de informaci.n financiera gubernamental y, en particular, el del Presu&uesto, este ltimo %o/o &ilar funda/ental +ue sostiene todos los otros siste/as( o& El grado de aplicaci.n del principio de universalidad presupuestaria en los Kecursos y 4astos y la medida en !ue los mismos son desvirtuados por operaciones e:trapresupuestarias, %por operatorias del Tesoro $acional o del @anco /entral de la Kep blica -rgentina, @/K-&( !"1" Las es ra e0ias 0eo$ol% icas in ernacionales en 2a eria de Hacienda P3-lica p& #as pol9ticas y estrategias econ.micas y financieras internacionales, !ue influyen, por distintas causas y v9as, en la configuraci.n y en la asignaci.n de recursos del Presupuesto, como as9 tambin la direccionalidad de los recursos provenientes del crdito p blico para la reali"aci.n de determinados gastos !ue no necesariamente son los prioritarios para el pa9s( !& #a influencia de la tcnica y la cooperaci.n internacional en la reforma del sistema de administraci.n financiera de un pa9s y los objetivos reales de los entes !ue la propician( r& #a eficacia del Sistema de /rdito P blico en la #ey 24()*+, en el 4obierno la >euda P blica E:terna del pa9s y su relaci.n con las estrategias internacionales de globali"aci.n(

III 6 EL ORIGEN DE LA RE(OR!A DEL SISTE!A DE AD!INISTRACION (INANCIERA DEL SECTOR P7#LICO NACIONAL POR LEY N8 9:.;<=> Es conocido !ue la #ey n' 24()*+ es la aplicaci.n en el Estado $acional del modelo propiciado por el ,Sistema Entegrado 5odelo de -dministraci.n Financiera para -mrica #atina y el /aribe0 %SE5-F-#&, el cual fue la base de la reforma de los Sistemas de /ontrol y de -dministraci.n Financiera 4ubernamental en la regi.n*( El SE5-F-# corresponde al Proyecto #-/CKF5EP, !ue surgi. como una "...iniciativa conce ida ! "inanciada por la #gencia para el $esarrollo %nternacional& #%$& 'ue est( e)ecut(ndose desde el mes de )unio de 1*+*& por intermedio de ,rice -ater.ouse& "irma consultora ! de auditoria encargada de la administracin del mismo". Su objetivo fue ,L me)orar la capacidad de gestin "inanciera p/ lica de los pases de la 0egin& en orden a la adecuada ! ptima utili1acin de los escasos recursos disponi les& "rente al incremento de las necesidades sociales o colectivas 'ue el 2stado 3oderno est( llamado a satis"acer4.
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-gency Enternational >eveloment y Price Mater<ouse, 5Sistema %ntegrado del 3odelo de #dministracin 6inanciera para #m7rica 8atina ! el Cari e9S%3#6#8 , mimeo, $ueva NorI, )AA)( Sobre el SE5-F-#, vase en /orts de Trejo, #(/(, 5Tendencias actuales so re el Control 2:terno de la ;acienda ,/ lica , trabajo presentado al DEEE Simposio $acional, 5isiones, )AA* y publicado en ,Tribunales de /uentas( /ontribuciones para un an2lisis cr9tico de la #ey 24()*+, Tomo EEE, Ed( #erner, /.rdoba, )AA*, p2g()+* y ss( Tambin se desarrolla el tema con mayor amplitud en otro trabajo presentado al presente Simposio( SE5-F-#, ibidem(

El SE5-F-# se complement. con otro Proyecto, el de ,Estrategia para el mejoramiento de la -dministraci.n Financiera, /ontrol y -uditoria0 %ESTK-T-/&, cuyo objetivo fue ,6i)ar los cursos de accin ! actividades para lograr la aceptacin del S%3#6#8 en los pases interesados ! di"undir el S%3#6#8. Este ltimo se implant. en m2s de !uince pa9ses latinoamericanos, con distintos alcances y maticesH su financiaci.n estuvo a cargo, entre otros, del @anco 5undial, la -gencia para el >esarrollo Enternacional de los Estados Fnidos %FS-E>&, la 1E- y el @E>, junto con los pa9ses donde efectuaron las reformas7( En general, la implementaci.n de los Sistemas de -dministraci.n Financiera fue reali"ada, con distinta suerte, por firmas consultoras internacionales( El SE5-F-# aborda con particular atenci.n los Sistemas de Presupuesto y de /rdito P blico(

I 6 CO!PARACI?N ENTRE EL DIAGNOSTICO O(ICIAL DEL REGI!EN IGENTE "ASTA ;@@9 AANTES DEL DICTADO DE LA LEY N8 9:.;<=4 Y DIAGNOSTICO DE SITUACI?N EN EL ABO 9CC: Transcurridos die" a8os de la Keforma de la -dministraci.n Financiera de la #ey n' 24()*+, es interesante recordar el diagn.stico oficial sobre las deficiencias !ue para el mismo arrojaba el rgimen de la e: J #ey de /ontabilidad de la $aci.n y verificar la medida en !ue a!ullas fueron subsanadas( - continuaci.n se es!uemati"a a!uel diagn.stico y el correspondiente al -8o 2004=

Kam9re", E( -(, ,E:periencias en el 5ejoramiento de la -dministraci.n Financiera en las -mricas0, ED /onferencia -nual sobre ,$uevos -contecimientos en la 4esti.n Financiera0, 5iami, )AA7( El trabajo muestra el panorama de la reforma en )+ pa9ses latinoamericanos(

CO!PARACI?N ENTRE EL DIAGNOSTICO O(ICIAL DEL REGI!EN IGENTE "ASTA ;@@9 Y SITUACI?N AL ABO 9CC: Dia-n0sti%o a ;@@9 A3ersi0n ofi%ial4
El presupuesto p blico no era utili"ado como instrumento de fijaci.n de pol9ticas y de asignaci.n de recursos( $o e:ist9a la administraci.n presupuestaria

Dia-n0sti%o de la Le1 9:.;<= 1 su a&li%a%i0n


El instituto constitucional Presupuesto dej. de e:istir en la realidad por las delegaciones legislativas y por!ue dej. de ser Plan -nual de 4obierno e:presado en trminos financieros 6( S.lo es instrumento de pol9tica econ.mica para el logro del super2vit fiscal primario, cierre de caja y concentraci.n del poder en la .rbita del PE$ yCo del 3efe de 4abinete de la $aci.n( #a #ey 24()*+ introdujo cierto orden en el tema, pero contiene= a& e:cepciones !ue neutrali"an las ventajas y b& las delegaciones legislativas en materia de >euda P blica !ue violan la /onstituci.n $acional( Gubo logros significativos en aspectos operativos %por Ej(, la /aja Onica del Tesoro y la programaci.n financiera&( #a Tesorer9a 4eneral efectivamente pas. a tener nuevas e importantes competencias, no siempre bien transparentadas( #os avances se dieron en la informaci.n para la toma de decisiones macroecon.micas, m2s !ue en materia financiera= la informaci.n de la Situaci.n del Tesoro en las /uentas de Enversi.n de los -8os )AAB al 2000 evidencia un in!uietante panorama de operaciones e:trapresupuestarias sobre la >euda P blica( -l no respetar el principio de Ejercicio /errado, la contabilidad permite la licuaci.n de la responsabilidad pol9tica de las principales autoridades en materia de endeudamiento y de resultados presupuestarios( #a etapa del >evengadoJ#i!uidado es til para la confecci.n de los estados contables de situaci.n patrimonial de la -dm( $ac( y de las cuentas nacionales, pero no permite conocer la medida de la instru/enta%i0n jur*di%a del /andato de Da%er &resu&uestario +ue da el PLN en el PEN. $o es conveniente el menosprecio del control legal y de la /uenta de Enversi.n, al ser sta la rendici.n de cuentas !ue da el PE$ al P#$ sobre el cumplimiento del mandato de <acer !ue a!ul le dio(

$o e:ist9an normas !ue regularan el crdito p blico ni una organi"aci.n !ue lo administrase(

#a Tesorer9a $acional cumpl9a funciones de administraci.n de una caja pagadora sin vincularse con los aspectos monetarios y financieros del Sector P blico $acional

#a actividad contable central no <ab9a integrado adecuadamente a las distintas ramas !ue la conformaban y s.lo brindaba informaci.n para posibilitar el control legal del uso de los recursos y la elaboraci.n de la /uenta de Enversi.n(

Se enfati"a la esen%ia finan%iera del &resu&uesto , sin !ue ello signifi!ue desconocer la importancia de su e:presi.n en unidades f9sicas( #a unidad de cuenta es la !ue permite <omogenei"ar la multitud de conceptos y transacciones englobados en el Presupuesto(

Dia-n0sti%o a ;@@9 A3ersi0n ofi%ial4


El sistema no generaba informaci.n oportuna y confiable sobre la gesti.n financiera p blica, lo !ue origin. el desarrollo de metodolog9as ad9.oc producto de los re!uerimientos de las autoridades responsables de las finan"as p blicas nacionales( Se desconoc9a el monto de los activos p blicos y de los pasivos reales y contingentes(

Dia-n0sti%o de la Le1 9:.;<= 1 su a&li%a%i0n


El espectacular avance de la inform2tica coincidi. con la vigencia de la #ey n' 24()*+( Gubo importantes avances tecnol.gicos con la aplicaci.n del SE>EF y el SE4->E( $o se cuenta con informaci.n suficiente sobre la confiabilidad de los datos( El pueblo y sus representantes siguen sin conocer esa informaci.n en el -8o 2004, sobre todo en materia de >euda P blica( >esde )AA6 se presentaron los estados contables de la -dministraci.n /entral( Pueda el interrogante sobre la confiabilidad de esa informaci.n por!ue e:isten significativos manipuleos presupuestarios y contables( #a e: #ey de /ontabilidad era menos reglamentarista !ue la n' 24)*+, lo !ue no le impidi. tener fortale"as !ue esta ltima no posee y !ue deben ser subsanadas(

El sistema estaba regulado por una #ey de /ontabilidad, desactuali"ada en su concepci.n y !ue no respond9a a la tecnolog9a administrativa actual ni a la din2mica del proceso p blico( En los <ec<os fue acompa8ada con una profusi.n de normas, especialmente por la #ey /omplementaria Permanente de Presupuesto, !ue <icieron muy engorrosa e ineficiente la tarea de tratar de conocer la normativa vigente en el 2rea(

E:iste un mejor ordenamiento por el >igesto -dministrativo del 5inisterio de Econom9a de la $aci.n y el te:to ordenado de la #ey /omplementaria Permanente de Presupuesto( Esos avances no significan !ue se cumpla con la /onstituci.n, en cuanto al ejercicio de atribuciones !ue competen al P#$ en materia de >euda P blica, Presupuesto y /ta( de Enversi.n( En la actualidad es muy engorrosa la ingenier9a tcnicoJjur9dica de las delegaciones legislativas, incumplindose la /onstituci.n $acional( Se lleva a cabo una intensiva capacitaci.n del personal de la -dministraci.n $acional y de provincias !ue aplicaron el Sistema de -dministraci.n Financiera( Gubo importantes avances en la informati"aci.n, e!uipamiento y aplicaci.n del SE>EF y el SE4->E, entre otros programas inform2ticos(

Se descuid. la capacitaci.n permanente de los recursos <umanos de este sector institucional(

El e!uipamiento del 2rea, sobre todo en e!uipos inform2ticos, era insuficiente y estaba desintegrado en lo !ue <ace a sistemas y desactuali"ado en lo !ue respecta a e!uipos( El sistema legal administrativo vigente no dio lugar a una participaci.n del /ongreso $acional en decisiones claves del sector, tal es el caso de la administraci.n presupuestaria o la del crdito p blico(

#as deficiencias se agravaron en esta dcada= antes el P#$ por lo menos interven9a una ve" al a8o( En la actualidad, el mismo ,no e:iste0= el pa9s vive en un continuo orden anticonstitucional( El rgimen de determinaci.n de las responsabilidades pol9ticas fue ,licuado0 por el no cumplimiento del principio de ,Ejercicio /errado0, insoslayable en la profesi.n contable(
-ntes de la #ey n' 24()*+ estaba normada la posibilidad de determinar las responsabilidades pol9ticas y administrativas( El vac9o legal es notorio A(

#a diferencia entre el rgimen actual y el anterior, reside en !ue en ste la ley establec9a competencias y obligaciones !ue permit9an la determinaci.n de dic<as responsabilidades, m2s all2 !ue a!ullas se ejercieran(

#a decisi.n de cambiar el Sistema de -dministraci.n Financiera en el orden nacional encontr. su justificaci.n en lo e:puesto en la primera columna del es!uema anterior( Se postul. la aplicaci.n de los principios de econom9a, eficacia y eficiencia( - die" a8os de la Keforma de ese Sistema, se puede decir !ue, buena parte de los avances registrados se deben a aspectos tecnol.gicos, ad!uisici.n de e!uipos inform2ticos y de telecomunicaciones, a la intensa capacitaci.n de los funcionarios, a un mayor acceso a la informaci.n oficial y a una decisiva voluntad pol9tica de llevar a cabo la reforma, lo !ue permiti. disimular muc<as falencias de la #ey n' 24()*+( Los retro%esos se dieron en el &lano del in%u/&li/iento del orden %onstitu%ional5 en /a1ores /ani&uleos &resu&uestarios 1 de la deuda &2,li%a +ue5 unidos a otras %ausas %o/&lejas5 Dan desinfor/ado a la %iudadan*a 1 a sus re&resentantes5 sin +ue los /is/os se &er%ataran +ue el &a*s se en%a/ina,a a la &eor %risis e%on0/i%o$finan%iera de su Distoria5 como la vivida por la sociedad argentina a fines de 200)(

6 LA !UTACION DEL PRESUPUESTO CO!O EPLAN DE GO#IERNO EFPRESADO EN TER!INOS (INANCIEROS' A EINSTRU!ENTO DE POLITICA ECONO!ICA'. #a importancia del Presupuesto radica en su naturale"a pol9tica )0( El Presu&uesto es un instituto %onstitu%ional5 es el &lan anual de -o,ierno e.&resado en tr/inos finan%ieros 1 %onstitu1e un /andato de Da%er +ue da el PLN al PEN. Su naturale"a pol9tica coe:iste con tcnicas complejas y tiene proyecciones jur9dicas, econ.micas %instrumento de pol9tica econ.mica&, sociales y administrativoJfinancieras( El presupuesto tiene esencia financiera( Esta esencia es el factor unitivo del Presupuesto por!ue el mismo, al ser e:presado en una moneda de cuenta %en nuestro pa9s, la moneda de curso legal&, constituye la base fundamental sobre la cual se asienta, el andamiaje de todo el sistema de administraci.n financiera( Si los as&e%tos finan%ieros del &resu&uesto no son %onfia,les5 resulta i/&osi,le %onstruir s0lidos siste/as de Tesorer*a5 de Crdito P2,li%o 1 de Conta,ilidad Gu,erna/ental %o/o ta/,in la a&li%a%i0n de /odernas t%ni%as de ad/inistra%i0n &resu&uestaria;;. E:istieron cambios importantes en el siglo DD respecto al Presupuesto en=
-ctualmente no e:iste ni si!uiera la ley y el vac9o legal es evidente( #icciardo, /ayetano( En numerosos trabajos y conferencias remarc. la naturale"a pol9tica del Presupuesto( )) En este trabajo se reitera la importancia de la e:presi.n de trminos financieros del Presupuesto el cual, a travs de la moneda de cuenta puede unir conceptos y operaciones muy diversas( (Es necesario recordar !ue, sin la moneda de cuenta, no se podr9a confeccionar un presupuesto nico toda ve" !ue sin l no se pueden agregar unidades f9sicas <eterogneas %n' de lectores de una biblioteca, n' de alumnos, metros c bicos en una e:cavaci.n, n' de pacientes de consultorios e:ternos, etc(&
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a& el pensamiento financiero b& las instituciones pol9ticoJecon.micas c& la formulaci.n te.rica y la aplicaci.n pr2ctica de los principios presupuestarios Para 5ora Sanc<o el pensamiento financiero actual sigue reconociendo la necesidad de respetar ciertos principios presupuestarios para evitar !ue la racionalidad del desarrollo del ciclo presupuestario se ponga en peligro( Este autor da buena acogida al enfo!ue econ.mico del Presupuesto, pero postula la necesidad de respetar las instituciones constitucionales)2( #a desinstitucionali"aci.n del presupuesto, advertida por #icciardo, se da en el lenguaje y en los <ec<os= En las publicaciones relativas al Presupuesto va perdiendo fuer"a la idea de la sanci.n de la ley presupuestaria por el Parlamento %noci.n pol9tica&, y cobra intensidad la de "ormulacin del Presupuesto %noci.n de car2cter administrativa&H Enteresa !uin va a formular o dise8ar el Presupuesto, m2s !ue !uin lo va a aprobar o sancionar( Se presta mas atenci.n a la instrumentaci.n de modernas tcnicas presupuestarias %presupuesto por programa, presupuesto base cero, presupuestos participativos& a nivel ,micro0, !ue la ra".n de ser %&ara +u4 del Presupuesto a nivel ,macro0 y del respeto de la /onstituci.n $acional( #a pregunta Qa !u criterios econ.micos debe servir la instituci.n presupuestariaR %por Ej(, reglas macro fiscales&, reempla"a al interrogante Qa !u criterios pol9ticos jur9dicos deber servir la instituci.n presupuestariaR #a mutaci.n del presupuesto referida est2 corrompiendo otro instituto constitucional= la /uenta de Enversi.n)B( E.iste una real /uta%i0n del Presu&uesto %on%e,ido %o/o &lan de -o,ierno de naturaleGa &ol*ti%a 15 E/andato de Da%er' del PLN en el PEN. En nuestro &a*s se %a/,i0 esta %on%e&%i0n %lHsi%a &or la del Presu&uesto %o/o instru/ento de &ol*ti%a e%on0/i%a redu%ido a o,tener un au/ento del su&erH3it &ri/ario5 el %ierre de la %aja5 el dfi%it %ero 1 la %on%entra%i0n del &oder en la 0r,ita del Poder Ad/inistrador. >ic<as tendencias internacionales aplicables a pa9ses en desarrollo, en lo !ue <ace a la materia presupuestaria, parecen no tener en cuenta !ue el Presupuesto corresponde a un Estado deter/inado %naci.n, provincia o municipio&, !ue se rige por
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5ora Sanc<o, Francisco= ,El presupuesto como instrumento de elecci.n social, en 5anual de Gacienda P blica, Tomo E, Enstituto de Estudios Fiscales, Escuela de la Gacienda P blica, 5adrid, )AA*, p2g( 2)2(

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Esto se comprueba en el <ec<o !ue la presentaci.n resumida de la misma en los -8os 2000 y 200) no compara el Presupuesto con su ejecuci.n(

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un ordenamiento jur9dico !ue parte desde sus propias constituciones, !ue corresponden a realidades distintas y !ue no siempre pueden ser aplicados los nuevos principios y reglas macro fiscales en forma indiscriminada( #o anterior no significa propiciar la indisciplina fiscal !ue <a caracteri"ado buena parte del proceso presupuestario argentino, pero s9 vale como una advertencia al ver !ue la instituci.n Presupuesto en nuestro pa9s fue reducida a la simple e:presi.n de un n mero vac9o de contenido, como lo es el monto de los recursos y gastos so re la lnea e:tremo al !ue se lleg. por las delegaciones presupuestarias de la #ey n' 24)*+, de la #ey n' 2*(6)7, -rt( )B' de Presupuesto $acional del -8o 200B y por otras disposiciones !ue <an <ec<o desaparecer la instituci.n presupuestaria( En la ltima dcada se produjeron interesantes trabajos y desarrollos relativos a las /edi%iones f*si%as del &resu&uesto5 bregando por la mejora e implementaci.n de sus tcnicas m2s avan"adas %Presupuesto por Programa, Presupuesto por Kesultados, Presupuesto @ase /ero, Presupuestos Participativos, entre otros&, <ec<os !ue, obviamente, se celebran)4( #ejos de !uerer plantear dicotom9as entre los avances tcnicos y los aspectos jur9dicoJpol9ticos del presupuesto, se estima !ue el pa9s re!uiere el estudio y la optimi"aci.n de ambos= los primeros, por las ventajas !ue dic<os avances implican y, los segundos, por los efectos de las numerosas delegaciones presupuestarias en aspectos vitales, !ue producen grave alteraci.n del e!uilibrio de los poderes del Estado(

I $ LAS DELEGACIONES DEL CONGRESO NACIONAL EN EL PODER EIECUTI O YJO EN EL IE(E DEL GA#INETE NACIONAL EN !ATERIA DE PRESUPUESTO

#as delegaciones en materia de <acienda p blica %por Ej( en administraci.n financiera gubernamental, presupuestaria, de crdito p blico, del Tesoro $acional y de /ontrol&, !ue reali"a el P#$ en el PE$ es una asignatura pendiente !ue deben a la $aci.n -rgentina buena parte de los foros acadmicos %por Ej(, la profundi"aci.n de los estudios de derec<o presupuestario y de cuestiones !ue <acen al rgimen rent9stico y econ.mico argentino, desde la perspectiva iniciada por -lberdi, fueron temas poco abordados por la doctrina constitucional y administrativa del pa9s)*&(

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Sase el interesante trabajo de @raseli 1rlando ,Evaluaci.n preliminar de la #ey de -dministraci.n Financiera y de los Sistemas de /ontrol del Sector P blico $acional %#ey 24)*+& a )0 a8os de su vigencia( Encidencia directa en la reforma del Estado $acional, en la transparencia y eficiencia de la 4esti.n P blica y en la actual situaci.n fiscal argentina( -lgunas Proposiciones0, presentado a las 3ornadas de /ontrol P blico en la Kep blica -rgentina, organi"adas por la -4$ y la /omisi.n Parlamentaria 5i:ta Kevisora de /uentas de la -dministraci.n, 2002( Se2se Pre" /olman, #(3(, su conferencia sobre , El >erec<o Presupuestario en -rgentina0 en las 3ornadas $acionales de Presupuesto y control reali"adas en salta, )A6B y 4arc9a @elsunce, G(, ,Gomenaje a 3(@( -lberdi0 en -nales de la -cademia $acional de /s( Ec(, )AA4

))

El /odelo de la Le1 n8 9:.;<= %onsolida la &rdida del &oder finan%iero 1 de %ontrol del Con-reso Na%ional)+. Esa falencia tiene, entre otras causas, la delegaci.n de facultades en el PE$, 3efe de 4abinete de 5inistros, 5inistro de Econom9a yCo Secretario de Gacienda de la $aci.n en cuestiones relativas a la Gacienda P blica( Esas anomal9as <acen dif9cil, cuando no inviable, el ejercicio del control parlamentario en tiempo y forma( #as delegaciones legislativas son causa de la mayor parte de los problemas fiscales argentinos y de su control)7(

)+

)7

/orts de Trejo, #(, ,Tribunales de /uentas, -uditor9as 4enerales y algo m2s((0, Edit( de la Fniv( $ac( de Salta, )AA6, p2g( 27 y ss( /orts de Trejo, #(/(, ,Gacienda P blica y /onstituci.n $acional0, Enforme Tcnico n' ) Trea Sector P blico del /E/yT de la F-/P/E, )AA), p2g( *B y ss(

)2

PRESUPUESTO CO!O PLAN ANUAL DE GO#IERNO Y PRESUPUESTO CO!O INSTRU!ENTO DE POLKTICA ECONO!ICA Presu&uesto %o/o Plan de Go,ierno Anual e.&resado en tr/inos finan%ieros
Es una !andato de "a%er !ue da el P#$ al PE$, sobre el cual ste debe rendir cuentas %por Ej(, por la /uenta de Enversi.n&( El ,mandato de <acer0 es una ley !ue luego se instrumenta a travs de a%tos 1 De%Dos jur*di%os dictados por autoridades competentes para utili"ar los crditos presupuestarios( >ic<os actos y <ec<os jur9dicos se contabili"an en la etapa del compromiso( En resumen= el /andato de Da%er se instru/enta jur*di%a/ente 1 se re-istra %onta,le/ente en la eta&a del %o/&ro/iso. >e esa forma el P#$ puede conocer, en el transcurso de la ejecuci.n presupuestaria, !u parte de su mandato ya se concret. jur9dicamente y cu2l no( Ese registro tambin permite determinar la responsabilidad pol9tica de las principales autoridades respecto a los resultados negativos %dficits& sobre, bajo la l9nea e integrales 5ediante esta concepci.n del presupuesto el pueblo puede conocer los responsables pol9ticos y administrativos !ue no <an dado cumplimiento jur9dico al mandato de <acer presupuestario, lo cual significa vivir en un Estado de >erec<o

Presu&uesto %o/o Instru/ento de Pol*ti%a E%on0/i%a


La realidad del Presu&uesto de la Ad/inistra%i0n Na%ional es> ).Instru/ento &ara el lo-ro de un /a1or su&erH3it &ri/ario5 para lo cual se re!uiere= a& -umentar la recaudaci.n so re la lnea b& -justar el 4asto so re la lnea %e:cepto Entereses de la >euda& utili"ando los siguientes medios= #os presupuestos son incrementales %por Ej(, se fijan U de aumento o disminuci.n del gasto so re la lnea correspondiente al presupuesto del a8o anterior&( $o se aplica el principio de ,ejercicio cerrado0( -l trasladar los compromisos no devengados al ejercicio siguiente, se disminuye autom2ticamente el gasto del pr.:imo ejercicio( Fijaci.n de cuotas de /ompromiso y >evengado !ue impiden gastar m2s de lo !ue se recauda( #ogro de un >ficit /ero so re la lnea %Kesultado ,Financiero0 igual a 0&( 2( /oncentraci.n del Poder Fiscal en el PE$, 3efe de 4abinete yCo 5inistro de Econom9a, violando normas e:presas de la /arta 5agna( B( #a etapa id.nea en de las transacciones y <ec<os econ.micos es el >evengadoJ#i!uidadoJ5andado a Pagar( 4( /omo instrumento de pol9tica econ.mica la etapa del devengado es adecuada para el ensamble de los estados contables presupuestarios con= a& los de situaci.n patrimonial, de evoluci.n de la deuda p blica, de origen y aplicaci.n de fondosH y b& con el Sistema de /uentas $acionales( *( #a no aplicaci.n del principio de ejercicio cerrado impide individuali"ar los responsables pol9ticos de los dficits presupuestarios anuales y acumulados +( $o e:iste transparencia fiscal como consecuencia de lo anterior(

)B

En s*ntesis5 se afir/a lo si-uiente>

J J J J

La falta de voluntad poltica Las delegaciones parlamentarias en materia de presupuesto Las clasificaciones presupuestarias que fragmentan la realidad Los manipuleos presupuestarios
CONSTITUYEN

LA CORRUPCIN DEL INSTITUTO CONSTITUCIONAL

$o respetando el principio de ejercicio cerrado seg n el cual se debe imputar cada gasto o cada ingreso al per9odo de vigencia !ue le corresponde para conocer si se <a reali"ado o no en el ejercicio !ue lo autori"., en virtud de lo dispuesto por el art9culo B2 segundo p2rrafo de la #ey 24()*+( Este principio contable esencial deja de ser aplicado y, al permitir trasladar los compromisos no devengados al ejercicio siguiente lo viola, licua la determinaci.n de las responsabilidades pol9ticas y administrativas de los funcionarios con competencia para disponer de los crditos presupuestarios( - continuaci.n se reseLan al-unas dele-a%iones rele3antes en /ateria de &resu&uesto 1 de %rdito &2,li%o +ue indi%an Dasta +u &unto se estH 3i3iendo en la realidad un orden anti%onstitu%ional( ;.; Las dele-a%iones &resu&uestarias del art*%ulo MN8 de la Le1 9:.;<=. #as delegaciones de esta norma en el PE$, conducen a ,presupuestos fle:ibles0 lo !ue lleva, paulatinamente, a un ,presupuesto ine:istente0 como instituto constitucional de gobierno y control del pa9s( #a norma establece !ue, salvo lo reservado a nivel ,macro0 para el P#$, el PE$ puede modificar el presupuesto por v9a reglamentaria durante su ejecuci.n( En otras palabras, el /ongreso $acional aprueba, al comien"o de un ejercicio, el Presupuesto anual, pero ello no impide !ue, al final del a8o, encuentre !ue ese mandato legal< mandato de .acer dado por ley, al final no se <aya modificado totalmente( Entre ellas se encuentra la norma de la referencia !ue se es!uemati"a a continuaci.n=

)4

LAS DELEGACIONES PRESUPUESTARIAS DEL ART. MN8 DE LA LEY 9:;<=

DECISIONES RESER ADAS AL CONGRESO NACIONAL /-5@E1S E$ #- >ESTKE@F/E1$ >E FE$-#E>->ES %por ej(, el PE$ no puede transferir crditos desde la finalidad -dmi nistraci.n 4ubernamental a 4astos Sociales& /-5@E1S E$ E# 51$T1 T1T-# >E# Presupuesto Endeudamiento Previsto %e:cepto art( +0, lt( p2rrafo y 7) de la #ey& Encremento de 4asto s /orrientes en detrimento de 4astos de /apital o de las -plicaciones Financieras(

DECISIONES RESER ADAS A LA REGLA!ENTACION #a Keglamentaci.n %Qpor el PE$ o menor nivelR& establece los alcances y mecanismos para modificar la #ey de Presupuesto !ue sean necesarios ( durante su ejecuci.n(

Las dele-a%iones &resu&uestarias del Art.;M8 de la Le1 N8 9<.O9N #a #ey de Presupuesto para el a8o 2(004 agrava la situaci.n e:puesta con mayores incumplimientos en la funci.n de control !ue le cabe al P#$( En su -rt( )B', dice= 56ac/ltase al se=or >e"e de ?a inete de 3inistros a disponer las reestructuraciones presupuestarias 'ue considere necesarias dentro del total apro ado por la presente le!& sin s'4eci/n al ar %c'lo )5 de la Le. (1"!678 . Este art*%ulo transfiere al Iefe de Ga,inete las &o%as de%isiones +ue5 en /ateria &resu&uestaria5 ten*a reser3ado el PLN &or el Art. MN8 aludido. #a norma transcripta convierte al Presupuesto $acional en una gran ,carca"a0, cuyo contenido lo determina el 3efe de 4abinete de 5inistros, a espaldas del P#$, lo !ue <ace afirmar !ue se firm. la ,partida de defunci.n0 del instituto constitucional ,Presupuesto0( Por ello coincidimos con el criterio de -maro en !ue esta norma es inconstitucional1+(
)6

-maro, -(, ,Sobre la delegaci.n de facultades en materia presupuestaria0, Kevista -rgentina de -dministraci.n P blica, bajado de la p2gina de Enternet de la misma(

)*

Ese in!uietante desinters legislativo revela desconocimiento %!ueda el interrogante si es aparente o real& por parte de los legisladores nacionales sobre la gravitaci.n !ue tiene la Gacienda P blica en la subsistencia de un pa9s( GicIs advert9a "2l camino de la ;istoria est( sem rado de testimonios de 'uie ras nacionales 'ue ilustran la na 'rale9a vi al de la Hacienda $3-lica1*. /aben los interrogantes= a& QPuede el Estado tener un control p blico efica" si el Plan de 4obierno anual !ue aprueba el P#$ puede modificarlo un funcionario de jerar!u9a inferior a la del PE$, las veces !ue lo considere necesario y sin limitacionesRH b& QE:istir2 legislador o ciudadano !ue invo!ue legitimidad para pedir la declaraci.n de inconstitucionalidad del -rt( )B' de la #ey n' 2*(627 de dic<a norma a la 3usticia y, en el supuesto positivo, sta considerar2 !ue la cuesti.n es materia judiciableR( c& En s9ntesis= Q!u !ueda de la atribuci.n de control del P#$ fijada en el -rt( 7*' inc( 6' de la /onstituci.n $acionalR(

;.9. La for/a de deter/inar el resultado &resu&uestario se dele-a en el PEN 1Jo en el Se%retario de "a%ienda de la Na%i0n. El resultado &resu&uestario 6 dfi%it o su&erH3it $ sie/&re fue un indi%ador de -ran si-nifi%a%i0n &ol*ti%a 1 t%ni%a5 por lo !ue, no es admisible !ue el P#$ se desentienda de la forma de calcularlo y deje a la reglamentaci.n su determinaci.n( Pueda en la reglamentaci.n %QPE$R& el fijar los criterios y procedimientos sobre al momento de imputaci.n de los gastos %-rt( B2'&H el decidir sobre la inclusi.n o no de recursos de los 1rganismos >escentrali"ados %-rt( 22'&H el cambiar en cual!uier momento los criterios y formas de e:posici.n de conceptos y cifras presupuestarias %-rt( B)'& %VW&H el aplicar criterios diferentes para la administraci.n central y para cada uno de los organismos descentrali"ados %-rt( 2)' y 22'&20 como as9 tambin, para los gastos so re o a)o la lnea %en la pr2ctica, ello significa poder disimular cifras superiores a los uXs +(000 millones de d.lares&( #a sofisticaci.n de los mecanismos tcnicoJcontables !ue supone el detalle del p2rrafo anterior significa !ue el PE$ y el 3efe de 4abinete de 5inistros pueden ,L en el "uturo recurrir a los conocidos :2ani$'leos $res'$'es arios: 'ue ien entienden los t7cnicos en la materia& pero 'ue pueden pasar inadvertidos a legisla9 dores ! a la opinin p/ lica@1( "o1 &re-unta/os> Pno &asan ta/,in inad3ertidos &ara todo el Siste/a de ControlQ.
)A 20 2)

GicIs, Frsula, ,Gacienda P blica0, Editorial -guilar, Espa8a, )A+0, p()2 /orts de Trejo, # , op( cit( p2g( B+( Sase en /orts de Trejo, #(, #ey n' 24()*+, #ey contra la /orrupci.nR0, trabajo presentado al DE Simposio $ac(de Profesores Fniv( de /ontabilidad P blica, Kosario, )AA2(

)+

;.M. El Presu&uesto Na%ional no in%lu1e los &resu&uestos de las e/&resas 1 las so%iedades del Estado. #a #ey n' 24()*+ no aplica un concepto unitivo del Sector P blico $acional por!ue margina del Presupuesto $acional a las empresas p blicas y delega en el PE$ yCo en el 5inistro de Econom9a de la $aci.n %-rt( 4A'& la aprobaci.n de los respectivos presupuestos( En la dcada del YA0 esta observaci.n parec9a inoficiosa= casi todas las empresas p blicas <ab9an desaparecido %por ventas, concesiones y otras modalidades de transferencias a la actividad privada, a las provincias yCo municipios&( #a sociedad estaba persuadida de !ue no se regresar9a a la poca previa a las privati"aciones( Sin embargo, despus de la crisis del 200), se verifica un cierto regreso al Estado de @ienestar, con la creaci.n de nuevas empresas estatales %por Ej(, #-FS-, reJestati"aci.n del /orreo -rgentino, el anuncio de la creaci.n de la empresa de Satlites del Estado&22( ;.:. Pr0rro-a de Presu&uesto El PE$ tiene facultades para prorrogar el presupuesto del a8o anterior= a& cuando no env9a el proyecto antes del )*C0A %-rt( 2+'&H b& si el P#$ no lo aprueba antes del inicio del ejercicio financiero respectivo %-rt( 27'&( En ambos supuestos el PE$ tiene amplias facultades para reformar el presupuesto anterior( Es el ,presupuesto carca"a0 cuyo contenido lo llena el PE$( Se desvirt a el esp9ritu de la pr.rroga, !ue es evitar la parali"aci.n de la -dministraci.n en forma temporaria( II $ DELEGACIONES LEGISLATI AS EN !ATERIA DE DEUDA P7#LICA #a >euda P blica es una cuesti.n de Estado insoslayable para la -rgentina, aun!ue ello no se concrete en acciones y decisiones pol9ticas estructurales( El tema es mejor entendido si se la considera en la realidad como un instrumento privilegiado de estrategias globali"adoras, en el marco de una pol9tica internacional !ue propicia la !uiebra de los Estados nacionales, cuando los mismos no pueden pagar su deuda e:terna2B( #as delegaciones legislativas en materia de deuda p blica vulneran el esp9ritu y la letra constitucional( #a /arta 5agna trata el tema= a& (or/a%i0n del Tesoro Na%ional. El mismo se integra, entre otros, por los recursos provenientes de los empr7stitos ! operaciones de cr7dito 'ue decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacin o para empresas de utilidad nacional A#rt( 4'&H ,4 Atri,u%iones del PLN. #e compete el con raer e2$r,s i os so-re el cr,di o de la Naci/n y arreglar el pago de la deuda interior ! e:terior de la Nacin %arts( 7*', inc( 4' y 6' respectivamente&( c& #as provincias &ueden %ele,rar %on3enios interna%ionales en tanto no afe%ten el %rdito

22 2B

#a $aci.n , 26J06J04 ,#an"aron la empresa de Satlites del Estado0( Es la tesitura !ue propicia e:pl9citamente la Sicepresidenta del Fondo 5onetario Enternacional, -nne ?ruegger(

)7

&2,li%o de la Na%i0n5 %on %ono%i/iento del Con-reso Na%ional (1 %-rt( )24' de igual norma&( La Constitu%i0n Na%ional fue %ontinua/ente 3iolada en /ateria de endeuda/iento &2,li%o %o/o lo /uestra la Distoria. #a sofisticaci.n de las operatorias financieras internacionales, las innovaciones en materia inform2tica y de telecomunicaciones, los tratados con otras naciones y organi"aciones multilaterales %!ue contienen muc<as veces cl2usulas no e:pl9citas de autori"aciones para contraer nuevos endeudamientos por el Estado $acional&, a lo !ue se suman las delegaciones legislativas, configuran un panorama en donde el incumplimiento de las normas constitucionales es lo <abitual( El P#$ es un asistente impertrrito %en trminos de realidad y no de discursos en las Sesiones de las /2maras&, !ue no ejerce sus atribuciones en materia de >euda P blica por lo !ue, en los <ec<os, obra fuera del orden constitucional( >e ello deriva !ue el control de la >euda P blica <aya sido ine:istente en trminos de cumplimiento de ese orden y de su eficacia( $o obstante, del arreglo de la deuda p blica dependen las pol9ticas p blicas y el desarrollo nacional( Los a3an%es t%ni%os lo-rados %on la i/&le/enta%i0n del SIGADE 1 el SIDI( no &udieron &aliar la inefi%a%ia en el %ontrol de los distintos as&e%tos del %rdito &2,li%o5 3i%iado total/ente &or el in%u/&li/iento de la Carta (unda/ental a tra3s de las dele-a%iones le-islati3as 1 de t%ni%as finan%ieras 1 jur*di%as %o/&lejas. Gasta la sanci.n de la #ey 24()*+, las normas sobre >euda P blica estaban dispersas en leyes espec9ficas, la /omplementaria Permanente de Presupuesto %n' ))(+72 y concordantes&2* y las de Presupuesto anual( /on el dictado de la primera se logra cierto ordenamiento jur9dico, aun!ue nace viciado por las e:cepciones en ella contempladas( -lgunos ejemplos= ;. EstH &roDi,ida la finan%ia%i0n de -astos o&erati3os %on los re%ursos &ro3enientes del endeuda/iento( E.%e&%i0n> se puede contraer >euda P blica para afrontar gastos operativos destinados a ejecutar programas de asistencia financiados por organismos multilaterales de crdito( 9. No de,e e.istir endeuda/iento sin le1 ( El /ongreso $acional debe intervenir directamente en todo lo relacionado a endeudamiento seg n las normas transcriptas ,ut supra0( #a #ey n' 24)*+ las reitera y reglamenta= a& no se pueden formali"ar operaciones de crdito p blico %endeudamientos& si no est2n contemplados en la #ey de Presupuesto del a8o respectivo o en una ley espec9fica %-rt( +0', )' p2rrafo&H b& ,Si las operaciones de cr7dito p/ lico de la
24 2*

/orts de Trejo, #( ,Tribunales de /uentas L0 op(cit(, p2g( A( El te:to ordenado de la #ey /omplementaria Permanente de Presupuesto fue dispuesto por el >ecreto n' A)6CA4 fue un e:<austivo estudio de -lfredo #e Pera y Kipa ?rauss(

)6

administracin nacional no estuvieran autori1adas en la le! de presupuesto general del a=o respectivo& re'uerir(n de una le! 'ue las autorice e:presamente %Ber p2rrafo de igual art9culo&H c& ,los avales& "ian1as o garantas de cual'uier naturale1a& 'ue cual'uier ente p/ lico otorgue a personas a)enas a este sector& re'uerir(n de una le!A#rt. 4BCDH d& ,Euedar(n reservadas F al Congreso Nacional las decisiones 'ue a"ecten F. el monto del endeudamiento previsto& as como los cam ios 'ue impli'uen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones "inancieras..A#rt. GHCD. Las E.%e&%iones a esas nor/as. #a #ey n' 24()*+ otorga por primera ve" en for/a &er/anente un ,c<e!ue en blanco0 al PE$ para contraer endeudamientos !ue <asta re!uer9an la autori"aci.n anual por #ey de Presupuesto, en los siguientes casos= )& 1peraciones con organismos financieros internacionales de los !ue la $aci.n forma parte %-rt( +0', ltimo p2rrafo&H 2& 1peraciones de crdito !ue reali"a el @(/(K(-( con instituciones financieras internacionales para garanti"ar la estabilidad monetaria y cambiaria %-rt( 7)'&H B& 1peraciones de crdito p blico destinadas a reestructurar la deuda p blica mediante su consolidaci.n, conversi.n o renegociaci.n, en la medida !ue impli!uen una mejora de los montos, pla"os yCo intereses de las operaciones originales %-rt( +*'&( M. Es deuda &2,li%a5 indire%ta5 las fianGas5 -arant*as 1 a3ales +ue otor-a la ad/inistra%i0n %entral5 %on inde&enden%ia del De%Do +ue a+ullas Da1an o no %a*do %-rt( *6', ltimo p2rrafo de la #ey n' 24()*+&( Esta norma riesgosa fija !ue, a n cuando el deudor principal %!ue puede ser una persona de derec<o privado&, est pagando regularmente su pasivo, ste forma parte de la deuda p blica del Estado $acional( :. #a #ey n' 24()*+ no considera >euda P blica la >euda del Tesoro ni las letras !ue emite la Tesorer9a 4eneral de la $aci.n para cubrir deficiencias estacionales de caja, <asta el monto !ue fije anualmente la #ey de Presupuesto, en la medida !ue se reembolsen durante el mismo ejercicio financiero en !ue se emiten %arts( *7, ltimo p2rrafo y 62'&( Es poco tcnico el criterio legal, por!ue no caben dudas !ue las letras del Tesoro son >euda P blica( En todo caso, debe decir constituye >euda P blica a corto pla"o y fijar para este concepto el criterio del reembolso referido( Las e.%e&%iones referidas son dele-a%iones en el PEN +ue %onfir/an la ad3erten%ia so,re la %asi total de%lina%i0n del &oder finan%iero 1 de %ontrol del Parla/ento en /ateria tan 3ital %o/o la Deuda P2,li%a5 +uien Da re3elado una ne-li-en%ia +ue se &uede %alifi%ar de dolosa &or el desinters de ejer%er las &otestades +ue la Constitu%i0n le %onfiri0.

)A

CONCLUSIONES I. So,re el Instituto Constitu%ional Presu&uesto


)( #as delegaciones legislativas en materia de Gacienda P blica y es especial las presupuestarias, constituyen una de las mayores %orru&%iones del orden %onstitu%ional5 !ue vulnera los principios jur9dicoJpol9ticos e institucionales de nuestro pa9s, al punto !ue <aber pr2cticamente <ec<o desaparecer al Presupuesto de la -dministraci.n $acional como plan anual de gobierno e:presado en trminos financieros !ue debe aprobar el /ongreso $acional por imperio del -rt( 7*( inc( 6' de la /onstituci.n $acional( Ese mandato constitucional !ued. reducido en la realidad a !ue el P#$ s.lo aprueba, en definitiva, un monto abstracto de 4astos so re la lnea& desvinculado de otro todo concepto( Este fen.meno se fue produciendo en forma progresiva desde la reforma del a8o )A60 de las clasificaciones presupuestarias y de la sustituci.n %!ue debi. ser complementaci.n& de su car2cter de &lan de -o,ierno e.&resado en tr/inos finan%ieros por el de instru/ento de &ol*ti%a e%on0/i%a5 cuyos objetivos prioritarios son el logro del super2vit fiscal primario, el cierre de la caja, la falta de transparencia en materia de Financiamiento, para lo cual se re!uiere la concentraci.n del poder en el PE$ yCo 3efe de 4abinete de 5inistros( El fen.meno de la -tomi"aci.n del Presupuesto $acional oportunamente denunciado2+ se agrav. ostensiblemente( Se presenta bajo nuevas facetas de caracter9sticas tcnicoJpol9ticas y opera por la falta de voluntad pol9tica de !uerer un buen presupuesto por parte del P#$( El /ongreso $acional !ued. relegado al rol de un asistente indiferente y necesario para la destrucci.n del orden constitucional al no ejercer las atribuciones( #os manipuleos presupuestarios re!uieren, para ser erradicados, voluntad pol9tica y profundos conocimientos sobre las implicancias de los aspectos pol9ticoJinstitucionales de las delegaciones presupuestarias, !ue constituyen la %orru&%i0n del siste/a %onstitu%ional5 contribuyendo a ello tcnicas contables y presupuestarias( Esa complejidad permite !ue ni el P#$, ni los profesionales en ciencias econ.micas, legisladores y ciudadanos, tengan real dimensi.n de la forma en !ue se ,ec<. por la borda el orden constitucional0, en el decir de -lberdi( Se impone el estudio jur9dicoJpol9tico y tcnico de las delegaciones parlamentarias en materia de Presupuesto, determinando el nivel !ue las mismas admiten para no desvirtuar el e!uilibrio interpoderes y, al mismo tiempo, no demorar las decisiones en la gesti.n del Poder -dministrador(

2(

B(

4(

*(

2+

/orts de Trejo, #(/( ,Gacienda P blica y /onstituci.n $acional0, Enforme Tcnico n' ) -rea Sector P blico, /E/yT de la F-/P/E, )AA)(

20

+(

Se debe propiciar la incorporaci.n de la sociedad civil en el proceso de formulaci.n, ejecuci.n y control del Presupuesto, resguardando la debida coordinaci.n con las instituciones oficiales pertinentes( Su actuaci.n es complementaria a stas

II. So,re la Deuda P2,li%a


)( #as delegaciones legislativas en materia de crdito p blico <an llevado al Estado $acional a situaciones l9mites como la crisis del a8o 200)( El /ongreso $acional debe ejercer las atribuciones !ue le competen por el -rt( 4', 7*' inciso 4' y )24' de la /onstituci.n $acional( Esas delegaciones tambin son %orru&%i0n +ue dina/ita no s0lo el orden %onstitu%ional sino la su&er3i3en%ia de los estados na%ionales. 2( >ebe ser objeto de un profundo estudio la ingenier9a jur9dicoJfinanciera de la #ey n' 24)*+ sobre crdito p blico y en especial las e:cepciones al principio general de !ue 5no de e e:istir endeudamiento sin le!. Se re!uiere el estudio de los -rt( +0', ltimo p2rrafo, +)' y +*' de la mencionada ley, los tratados internacionales !ue tengan cl2usulas impl9citas o e:pl9citas de endeudamiento p blico y la serie de disposiciones anuales incluidas en la #ey de Presupuesto( Todo ello contribuye a la corrupci.n( B( El 5anual de /lasificaciones de Kecursos y de 4astos debe incorporar una nueva clasificaci.n !ue contenga discriminados los ,Servicios de la >euda P blica0 %Entereses, 4astos y -morti"aci.n de la >euda& en un todo de acuerdo con lo determinado por el -rt( 70' de la #ey n' 24()*+, de manera !ue permita conocer a los legisladores, a los cuerpos intermedios y al pueblo en general conocer la situaci.n integral de los recursos y los gastos sin fragmentaciones !ue impiden la transparencia presupuestaria(

2)