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O Oramento Participativo como instrumento de gesto que favorece a efetivao da cidadania em sua plenitude

Curitiba/Paran 2008

Ana Maria de Carvalho

O Oramento Participativo como instrumento de gesto que favorece a efetivao da cidadania em sua plenitude
Trabalho de Concluso de Curso elaborado como requisito final para a concluso da especializao do MBA em Gesto Pblica, sob orientao da Prof. Me. Alessandra Ferreira

Curitiba/Paran 2008

Resumo
Este artigo buscou descrever, analisar e apresentar de forma sucinta como se aplica o Oramento Participativo, bem como demonstrar os avanos da democratizao da Gesto Pblica como condio necessria para a melhoria na qualidade de vida do cidado brasileiro. Para a realizao do trabalho proposto foi utilizada pesquisa bibliogrfica em livros, peridicos e sites especializados. Foi uma pesquisa exploratria, onde se buscou analisar de forma geral os pontos negativos e positivos nos municpios onde h a aplicao do oramento participativo. A coleta de dados foi feita de forma sistemtica, analisando aspectos histricos, conceituais e legais acerca de Oramento Pblico e Oramento Participativo. Como principais balizadores foram citado alguns ordenamentos jurdicos onde os entes federados so obrigados a cumprir prazos e limites preconizados na Lei de Responsabilidade Fiscal imbricada s disposies do Estatuto da Cidade e, sobretudo s disposies Constitucionais aplicveis Administrao Pblica.

Abstract This article aims describe, analyze and present in summary form as applies to the Participatory Budget, as well as demonstrate the progress of the democratization of Public Management as a prerequisite to improving the quality of life of a Brazilian citizen. To achieve the proposed work was used il literature search books, journals and specialized sites. It was an exploratory research, where they sought a general review of the negative and positive points in the municipalities where there is the application of participatory budgeting. The collection of data will be made in a systematic way, analyzing historical, conceptual and legal on Budget and Public Participatory Budget. Were cited as the main marked out some jurisdictions where the federal entities are required to meet deadlines and limits prescribed in the Law of Fiscal Responsibility imbricated to provisions of the Statute of the City and above the constitutional provisions governing Public Administration. Palavras Chave Oramento Participativo, Cidadania, Administrao Pblica. Key words Participatory Budgeting, Citizenship, Public Administration

Introduo Neste estudo o propsito foi levantar algumas questes a cerca do Oramento Participativo, enquanto possibilidade concreta de participao popular nos processos de discusso com a Administrao Pblica, com vistas a opinar sobre a aplicao e distribuio de recursos. Para a contextualizao histrica do Oramento Participativo citamos Pires (2000), que explicita o processo de participao popular no tocante elaborao da proposta oramentria. Ele indica que ser preciso entender as causas geradoras desse modelo de exerccio da cidadania no Brasil para que se possa identificar os elementos institucionais e histricos que o condicionam. Inicia-se a anlise do cenrio poltico e econmico do pas nos ltimos trinta anos, perodo em que foram adotadas vrias prticas oramentrias as quais no prosperaram. Aps breve contextualizao deste processo, situar-se- acerca de todos os aspectos que envolvem o processo de participao popular. O incio da prtica do oramento participativo no se atribuiu exclusivamente a uma ou outra organizao poltica, e sim, como um processo resultante de toda a histria poltica e econmica brasileira nos ltimos trinta anos. Segundo Pires (2000), a histria do oramento participativo divide-se em trs grandes momentos, que so: a) Aquele em que os elementos basilares, fundamentais para a estruturao de sua metodologia, possam estar presentes em algumas experincias precursoras, ou seja, comea-se a delinear os primeiros modelos de participao popular; b) O segundo momento surge aps a conquista do PT (Partido dos Trabalhadores) de 36 (trinta e seis) prefeituras nas eleies de 1985, onde a sistemtica e os objetivos desta metodologia conseguem ser levados prtica de forma deliberada; c) Um terceiro e ltimo momento grava-se pela adoo da metodologia por diferentes grupos partidrios e por organizaes no governamentais. A partir deste momento passa-se a encarar o oramento participativo como uma realidade h ser trabalhada, analisada e discutida, delineando alguns aspectos tericos e prticos que devem ser aprimorados ao longo da experimentao, para que haja efetividade, desta forma necessrio constante aperfeioamento afim de que esta prtica adquira funcionalidade para que sempre produza resultados eficazes para toda a populao.

As experincias de gesto pblica comearam a desenvolver-se a partir da dcada de 1970. As experincias citadas na maioria das publicaes e pesquisas sobre o tema como tendo sido as pioneiras so as da Prefeitura de Vila Velha no Esprito Santo e a de Lages, no Estado de Santa Catarina, em que os prefeitos da poca adotaram como estratgia de formulao oramentria, reunies com a populao nos bairros, para ouvir diretamente dos interessados as suas necessidades. Na dcada de 80, com a posse do presidente Jos Sarney, em 1985, primeiro presidente civil, aps o Golpe Militar de 1964, ocorreu a convocao da "Constituinte", que, constituda aps as eleies de 1986, incorporou ao seu regimento interno diversos mecanismos participativos para acolher as demandas dos cidados e lev-las considerao dos deputados constituintes. A Constituio de 1988 foi o divisor de guas no cenrio poltico brasileiro ao incorporar o pleno direito ao exerccio da cidadania como um de seus fundamentos, razo pela qual foi intitulada por diversos estudiosos de Constituio Cidad. Genro e Calife (2002) dizem que a principal riqueza do Oramento Participativo a democratizao da relao do Estado com a sociedade. Esta experincia rompe com a viso tradicional da poltica, em que o cidado encerra a sua participao poltica no ato de votar. O Oramento Participativo A implementao da poltica do Oramento Participativo permite aos cidados discutir com a Administrao Pblica as prioridades de aplicao e distribuio dos recursos pblicos. Conceitua-se oramento pblico toda arrecadao e despesas realizadas por um governo, quer sejam federal, estadual ou municipal, sendo que so fixados anualmente as despesas e estimativas de receita de toda administrao direta e indireta. Tambm constaro as prioridades da administrao e a quantidade de recursos que sero destinados para cada rea. A Constituio Federal de 1988 legitimou contedos que refletiram lutas histricas em prol de direitos fundamentais para o exerccio da cidadania a qual no artigo 1 pargrafo nico da Constituio Federal - todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente. O Oramento Participativo uma das prticas da gesto democrtica das cidades os quais se do atravs da participao da populao nos processos de elaborao e

execuo oramentria nos municpios, cujo instrumento mais relevante a ser reportado a Lei 10.257 de 11 junho de 2001 denominada Estatuto da Cidade, a qual foi proposta para regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988. Com a instituio do Estatuto da Cidade possibilitou-se aos cidados a participao na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, bem como a participao na gesto oramentria. Onde so traados os objetivos da poltica urbana no municpio, ditando diretrizes e princpios gerais para o processo da construo e sua manuteno. Uma das diretrizes do Estatuto da Cidade destina-se a desenvolver sustentabilidade s cidades de maneira planejada, justa e consistente, visando qualidade de vida para a atual e as futuras geraes. Refora a atuao do poder pblico local com instrumentos que, se utilizados com responsabilidade permitiro aes para a soluo ou minimizao de problemas constatados nas cidades brasileiras. No Estatuto da Cidade tambm est previsto que os municpios com populao acima de vinte mil habitantes, ou aqueles situados em aglomeraes urbanas ou integrantes de regies metropolitanas, inseridas em reas de influncias de empreendimentos com significativo impacto ambiental, bem como os municpios que tiverem interesse em ampliar os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade tem a obrigatoriedade de aprovar um Plano Diretor. As adequaes de tais municpios devem estar em conformidade com as disposies previstas no Estatuto da Cidade, para o que se d o prazo de cinco anos de sua edio, devendo ser submetido reviso por um perodo de cada dez anos. Entretanto, a elaborao do Plano Diretor no ficar ao arbtrio do Poder Pblico, ter que ser garantida a participao da populao na sua formulao mediante a realizao de audincias pblicas e debates com as associaes representativas dos vrios rgos e segmentos da comunidade em busca de uma cidade democrtica e aberta ao povo. O no atendimento desse requisito, sem prejuzo das demais sanes cabveis, poder resultar em improbidade

administrativa do gestor pblico e vcio formal no procedimento legislativo da lei municipal.

O Oramento Participativo se consolida, com a diminuio do poder de uma elite burocrtica repassando-o diretamente para a sociedade, cuja definio est disposta no art. 43 do Estatuto da Cidade, atravs de: I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; II debates, audincias e consultas pblicas; III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, em nvel nacional, estadual e municipal; IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. De acordo com as definies da Constituio Federal de 1988, destacamos trs instrumentos integrados para a elaborao do oramento, os quais visam o planejamento das aes do poder pblico. 1- Plano Plurianual (PPA.) o instrumento pelo qual os Municpios, Estado e Unio direcionam o planejamento e a gesto da administrao pblica para 04 anos. No Plano Plurianual estaro definidas as metas fsicas e financeiras para fins do detalhamento dos oramentos anuais. Conforme o Preconizado na Constituio Federal de 1988, o Projeto de Lei do PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O plano Plurianual visa estabelecer os programas e as metas governamentais de longo prazo. Tambm aborda as metas fiscais a serem atingidas por tipo de programa e aes, bem como elenca as despesas de durao continuada, regulando toda a programao do oramento ao planejamento de longo prazo. Em suma o PPA, prev as despesas com programas, obras e servios decorrentes que durem mais de um ano. No primeiro ano de governo, so propostas diretrizes, metas e objetivos que, aps aprovao, tero vigncia nos prximos trs anos de gesto e no primeiro ano da gesto seguinte. do PPA que saem as metas para cada ano de gesto. 2 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) Limita as diretrizes do PPA dentro de um ano de governo. Estas diretrizes recebero dotao oramentria ao ser aprovada a Lei Oramentria Anual. Ou seja, a Lei Oramentria Anual est

subordinada a Lei de Diretrizes Oramentria que est subordinada ao Plano Plurianual. So leis cujas iniciativas so privadas ao chefe do Executivo, aprovadas pelo legislativo e que podem ser emendadas pelos parlamentares. A lei de Diretrizes Oramentrias, partindo do que foi convencionado na PPA, define as metas e prioridades para o ano seguinte. 3 Lei Oramentria Anual (LOA) Consiste no oramento propriamente dito. Contm os programas, projetos e atividades que contemplam as metas e prioridades estabelecidas na LDO, juntamente com os recursos necessrios para o seu cumprimento. Dessa forma, define as fontes de receita e autoriza as despesas pblicas, expressas em valores, detalhando-as por rgo de governo e por funo. proibido constar no oramento o que no consta como diretriz na LDO. Na esfera municipal a implantao do Plano Plurianual, a primeira etapa de elaborao do oramento participativo prevalece a negociao entre as diversas secretarias, em especial as de Polticas Sociais e de Planejamento. Nesta etapa necessrio ser mensurado os recursos arrecadados e os gastos do municpio. Em seguida o governo municipal definir as metas para curto, mdio e longo prazo para posterior apresentao da proposta populao. OBJETIVOS DO ORAMENTO PARTICIPATIVO A gesto democrtica trata-se de um processo onde ocorre a participao da sociedade na discusso sobre investimentos do oramento publico, este mecanismo permite aos cidados influenciar ou decidir sobre os oramentos pblicos. Esses processos costumam contar com assemblias abertas e peridicas e etapas de negociao direta com o governo. Com isso a sociedade civil adquire maior representatividade aps a criao de espaos onde h estimulo para que todos os interessados possam se manifestar a respeito das modificaes que esto sendo cogitadas para a cidade, oportunidade em que sero ouvidos: os mais variados segmentos para conhecimento pleno do problema material e legal; consultas rgos especializados; profissionais qualificados; comunidade representada por associaes, sindicatos, clubes de servios; qualquer cidado que quiser opinar em prol da melhoria do meio ambiente do territrio do Municpio como um todo. Para Orsi (2001) o Oramento Participativo tem como principal objetivo ser um instrumento de democratizao, que visa assegurar a participao direta da

populao na definio das prioridades para os investimentos pblicos, procurando romper com a tradio at ento existente de apenas os governantes tomarem suas decises, deixando os interesses da populao de lado, basicamente os objetivos essenciais pretendidos so: a) Com a participao direta da populao, pretende-se melhor definir as prioridades essenciais para os investimentos pblicos dos bairros; b) Aumentar a responsabilidade dos gestores pblicos para com a populao por ele administrada, de modo que corresponda aos anseios por ela avocados; c) Diminuir um pouco o poder de deciso de prefeitos e vereadores, e assim abrir espao, para que a populao tambm possa opinar sobre a aplicao das verbas pblicas; d) Entre outros casos, o oramento participativo, tambm teria o intuito de diminuir a corrupo que afeta os rgos pblicos em nosso pas, j que a populao passaria a fiscalizar a destinao dos recursos do municpio. Entre os inmeros objetivos que compem o oramento participativo, o mais importante o de incentivar as pessoas a tornarem-se cidados ativos e pensantes, pois existe historicamente o conformismo do povo. METODOLOGIAS DE IMPLEMENTAO DO ORAMENTO PARTICIPATIVO Todas as experincias de oramento participativo comeam dividindo a cidade em regies, onde ocorrem reunies gerais realizadas nos bairros, comunidades rurais ou micro regies, nessas reunies ocorre a coleta das demandas, uma primeira seleo de prioridades locais, e s vezes, uma seleo de prioridades para a cidade como um todo. Nas plenrias regionais so escolhidos tambm os representantes locais chamados conselheiros (as) e delegados (as). Em algumas experincias s existe um tipo de representante. Quando existem delegados(as) e conselheiros(as), os delegados(as) so mais numerosos e se relacionam mais diretamente na regio. Algumas vezes, os conselheiros so escolhidos entre os delegados, outras vezes eles vo diretamente para o Conselho, para um Frum Municipal, Assemblia ou Congresso onde so decididas as prioridades do Oramento Participativo. Os delegados so eleitos, em geral, proporcionalmente ao nmero de habitantes ou de participantes nas regies. Por exemplo, a cada 10 ou 20 participantes, um

delegado pode ser escolhido, ou ento, cada 10 mil habitantes do direito a eleger um delegado. As principais funes dos delegados so repassar informaes aos moradores e deliberar num primeiro momento sobre as prioridades regionais e municipais. Os conselheiros tambm podem ser eleitos em assemblias regionais ou em eleies entre os delegados. Sua principal funo discutir, propor e decidir sobre as prioridades do municpio. Na maioria dos processos de OP existe um Conselho Municipal que se rene e seus participantes so chamados de Conselheiros ou de delgados. Em muitos casos o OP apenas consultivo e no delibera sobre oramento geral da cidade. As recomendaes do Conselho Municipal do OP so encaminhadas para o governo municipal. Alm dos conselheiros eleitos pela populao, algumas experincias incorporam ao processo, conselheiros representantes de entidades da sociedade civil, entidades empresariais, representantes do governo e outros tipos de representantes. Aps a deliberao sobre as prioridades para os investimentos ou para todo o oramento do municpio, o governo elabora a chamada Pea Oramentria ou Projeto de Lei Oramentria Anual Este projeto de Lei elaborado pelos rgos da prefeitura e segue para a Cmara Municipal para debates, no perodo de setembro a dezembro de cada ano. A Cmara de Vereadores quem aprova a Lei de Oramento Municipal e pode acrescentar emendas que alteram seu contedo. Freqentemente alguns vereadores colocam-se contra experincias que relativizam seu papel de representantes da populao nos moldes tradicionais. Experincias de cidades brasileiras que aplicaram o Oramento Participativo Neste contexto, vrias experincias de gesto participativa de planejamento e execuo do oramento pblico foram sendo testadas em vrias cidades. Em todos os casos, foram constitudos rgos com a presena de moradores para discutir o uso do oramento municipal. Normalmente, valorizavam-se as associaes de moradores como rgos legtimos de representao dos moradores, e deste modo, tais associaes so convidadas a integrar tais rgos consultivos em que as prefeituras tomavam conhecimento das necessidades e demandas da populao. - Na cidade de Porto Alegre, a experincia de oramento participativo surgiu em 1989, como resultado da presso de movimentos populares por participar das

decises governamentais. Desde 1986, a UAMPA - Unio das Associaes de Moradores de Porto Alegre, havia participado de discusses para o planejamento do oramento municipal. Foi criada uma metodologia por meio de que cada cidado que se fizesse presente s "Plenrias Regionais" podendo votar sobre quais os tipos de necessidades o governo municipal deveria atender. Esta metodologia, na sua totalizao dos votos, considerava a localizao do voto, atribuindo pesos maiores s regies da cidade, em funo da carncia da prestao dos servios pblicos, dentre outros critrios. Depois de considerados os votos por reas de investimento e aplicadas as frmulas de ponderao dos votos, em funo dos critrios aprovados anteriormente, ento, elegiam-se delegados, por plenrias, para compor o Conselho do Oramento Participativo (COP), onde se especificavam as obras que poderiam tornar viveis o atendimento das destinaes percentuais dos recursos por reas da poltica pblica (educao, sade, transporte pblico, saneamento, moradia, etc.) e por regies da cidade, tudo em conformidade com o regimento interno. Considerando longevidade e importncia adquirida pelos resultados do Oramento Participativo de Porto Alegre, o mesmo ganhou projeo nacional e internacional, gerando novos paradigmas da participao cidad institucionalizada por governos municipais. Onde representantes de prefeituras brasileiras, estrangeiras e estudiosos do mundo inteiro visitam Porto Alegre com o objetivo de conhecer seu OP. - A prefeitura de Belo Horizonte inovou, ao adotar o Oramento Participativo Digital, votao eletrnica onde qualquer cidado pode opinar e votar nas obras de sua preferncia atravs da internet. - Na prefeitura de So Paulo durante a gesto de Marta Suplicy (PT), entre os anos de 2001 e 2004, o OP foi adotado com algumas inovaes: o "Oramento Participativo Criana", sistema diferenciado de participao em todas as escolas pblicas municipais para demandas de investimentos em escolas e bairros, implementado no ltimo ano; a facilidade para representao de delegados para nove coletivos sociais considerados vulnerveis (mulheres, negros, indgenas, pessoas sem moradia, GLBT, pessoas com deficincias, jovens, idosos, crianas e adolescentes); e cursos de formao para delegados, conselheiros e tcnicos da prefeitura.

Consideraes Finais A pesquisa acerca da aplicao da modalidade de Oramento Participativo nos municpios brasileiros apontou vrios elementos em comum. O Oramento Participativo enquanto um processo democrtico permite que a populao interaja na aplicao de recursos de sua cidade atravs de representantes eleitos, cidados comuns, que apontaro as necessidades levantadas pela comunidade aos respectivos gestores pblicos, para que de forma conjunta possam elaborar um oramento mais condizente com as necessidades de uma populao. No Brasil, h diversas experincias bem sucedidas dessa forma de elaborar e executar o Oramento Participativo, na atualidade a participao popular adquiriu novas formas de atuao e controle social, onde os cidados so convidados a participar de audincias pblicas, e assemblias populares para serem ouvidos. A insero da participao popular na gesto oramentria se d atravs de rgos colegiados, realizao de debates, audincias, consultas pblicas, entre outros, como condio obrigatria para aprovao das propostas oramentrias. O modelo de gesto de Porto Alegre teve reconhecimento nacional e internacional, sendo que em 1996 a Conferncia de Istambul, Habitat II da ONU, ou Cpula das Cidades, reconheceu o Oramento Participativo como "Prtica Bem Sucedida de Gesto Local", tornando-se o Oramento Participativo de Porto Alegre uma referncia para o mundo. A ONU considera a experincia como uma das 40 melhores prticas de gesto pblica urbana no mundo. O Banco Mundial reconhece o processo de participao popular de Porto Alegre como exemplo bem-sucedido de ao conjunta entre Governo e sociedade civil. No Brasil, segundo pesquisa do Frum Nacional de Participao Popular, entre 2001 e 2004, 140 municpios brasileiros haviam iniciado experincias de Oramento Participativo. Em pases da Europa, calcula-se que esse nmero passasse de 50 municpios, no ano de 2005 From Porto Alegre to Europe: Potentials and Limitations of Participatory Budgeting. Outras cidades latino-americanas, como Montevidu, Caracas ou Buenos Aires, ou ainda pases como o Peru, tem adaptado formas de Oramento Participativo. A variedade de formatos e das metodologias de implementao so instrumentais que podero contribuir para o avano geral da pratica de OP como forma de fortalecer os processos de transparncia e controle social sobre as etapas e os mecanismos que contribuem para a consolidao do Oramento Participativo, o qual

 hoje reconhecido nacional e internacionalmente como uma das mais importantes inovaes em termos de democratizao da gesto publica. Aps a realizao da pesquisa, observa-se o fortalecimento da atuao da populao ao ser criado o Estatuto da Cidade, o qual possibilitou uma democracia fundada na participao popular. Com isso, o cidado passa a ter maior influncia com respaldo do Estatuto da Cidade, pois ser ele quem avaliar a implementao de uma obra, bem como, todos os projetos governamentais para mudanas no meio ambiente, devendo ser acompanhado durante todo o percurso de implementao. Porm para que haja a efetivao desta modalidade de gesto, se faz necessria a sensibilizao da populao para o despertar da conscincia cvica e do poder ainda desconhecido de deciso, dos quais os cidados so mandatrios. O que ir contribuir para o melhoramento da qualidade de vida nas cidades. Diante do exposto, conclui-se que o OP demonstra o avano e a possibilidade de interao e protagonismo do cidado na distribuio e aplicao de recursos pblicos.

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