Está en la página 1de 0

Energa y

desarrollo
sustentable en
Amrica Latina
y el Caribe
GUA PARA LA FORMULACIN
DE POLTICAS ENERGTICAS
Primera edicin
Santiago de Chile, 2003
Reconocimientos
La direccin del Proyecto integrada por Byron Chiliquinga, Coordinador de Proyectos de OLADE,
Axel Dourojeanni, ex Director de la Divisin de Infraestructura y Recursos Naturales de CEPAL,
y Paul H. Suding, Coordinador de GTZ, agradece al Ministerio de Cooperacin Alemn (BMZ) su
contribucin para que el Proyecto Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe
haya podido concretar este trabajo, que es el resultado de la acumulacin de diversos trabajos
durante tres fases consecutivas que configuraron el ciclo del proyecto. La tercera fase del proyecto
concluy con la primera versin de la Gua para la Formulacin de Polticas que fue presentada
en diversos talleres de capacitacin de carcter nacionales, sub-regionales y regional, con el objetivo
de aportar a la mejora de los procesos de formulacin de polticas energticas que favorecieran a
la sustentabilidad del desarrollo. Estas experiencias mostraron la conveniencia de contar con una
gua que pueda ser utilizada en acciones de difusin y capacitacin tendientes a mejorar el proceso
de identificacin y formulacin de polticas dentro de un contexto de institucionalidad mucho ms
complejo, resultado de las reformas implementadas, al mismo tiempo que la conveniencia de
realizar en el contenido de la misma algunos agregados y adecuaciones, que conforman esta nueva
edicin. Tambin agradece a los funcionarios de OLADE y CEPAL que aportaron comentarios
y participaron en las diferentes reuniones de discusin preparatorias, y de los citados talleres.
La redaccin de "Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe: Gua para la
Formulacin de Polticas Energticas (Segunda Versin)" fue realizada por: Hctor Pistonesi, con
la colaboracin de Csar Chvez. La coordinacin y la revisin del trabajo fueron realizadas por:
Franci sco Fi gueroa de l a Vega (OLADE-GTZ) y Hugo Al tomonte (CEPAL).
Cuadernos de la CEPAL
89
La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la
Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, EE.UU. Los Estados
miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin
previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal
reproduccin.
Publicacin de las Naciones Unidas
ISSN impreso 0252-2195.
ISSN electrnico 1727-0413
ISBN: 92-1-322218-1
LC/G.2214-P
N de venta: S.03.II.G.160
Copyright Naciones Unidas, diciembre de 2003. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
Diseo de portada: Francisca Ossandn
11
13
13
14
16
17
23
23
25
29
30
33
37
39
39
40
55
NDICE
RESUMEN
INTRODUCCIN
1. Antecedentes
2. Objetivos de la Gua
3. Naturaleza y orientacin de la poltica energtica
4. Los cambios en el proceso de formulacin de polticas
energticas
PRIMERA PARTE. BASES CONCEPTUALES: POLTICA
ENERGTICA SUSTENTABILIDAD Y REFORMAS
CAPTULO I
LA POLTICA ENERGTICA Y LA
SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO
A. LOS CONCEPTOS DE SUSTENTABILIDAD
1. La sustentabilidad del desarrollo y las formas de
capital
2. El ser humano como sujeto y objeto del desarrollo
sustentable
B. LAS DIMENSIONES DE LA SUSTENTABILIDAD
1. Indicadores de sustentabilidad
2. Los patrones ms caractersticos en Amrica Latina
y el Caribe
C. LA POLTICA ENERGTICA Y LA SUSTENTABILIDAD
DEL DESARROLLO
1. La energa y las dimensiones de sustentabilidad
2. Los indicadores energticos y las dimensiones de
sustentabilidad
3. Patrones de sustentabilidad general y energtica
5
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
D. ALGUNAS CONCLUSIONES SOBRE EL APORTE DEL
SISTEMA ENERGTICO A LA SUSTENTABILIDAD
CAPTULO II
LOS ARREGLOS INSTITUCIONALES Y LAS
MODALIDADES DE LA COORDINACIN SECTORIAL
A. PRINCIPALES ASPECTOS DEL PROCESO DE
REESTRUCTURACIN DEL SECTOR ENERGTICO Y
DE LOS ARREGLOS INSTITUCIONALES
1. Naturaleza jurdica de las empresas y los derechos de
propiedad
2. Cambios en la organizacin productiva de las industrias
energticas
3. Modalidades de funcionamiento y marco regulatorio
4. Las formas emergentes de organizacin sectorial
B. MODALIDADES DE COORDINACIN SECTORIAL
1. Modalidad de control central
2. Modalidad de comprador nico
3. Modalidad de estructura integrada regulada
4. Modalidad de mercado
C. COMBINACIONES: MODALIDADES DE
COORDINACIN Y ARREGLOS INSTITUCIONALES
CAPTULO III
LOS RECIENTES PROCESOS DE REFORMA
ENERGTICA EN AMRICA LATINA
A. LAS REFORMAS ECONMICAS Y LAS REFORMAS DE
LOS SISTEMAS ENERGTICOS
1. Las reformas econmicas como marco
2. Rasgos sobresalientes de la interaccin entre las reformas
econmicas generales y la reestructuracin de los
sistemas energticos
a. La reforma del Estado y la descentralizacin de la
toma de decisiones
b. Las reformas econmicas y sus efectos sobre el sector
energtico
c. Motivaciones especficas de la reforma de los sistemas
energticos
d. Mayor simetra entre las polticas energticas y las
polticas macroeconmicas
56
59
59
60
61
62
63
64
64
66
67
67
71
73
73
73
76
76
77
77
79
6
N 89 Cuadernos de la CEPAL
B. LA TRANSFORMACIN DE LOS SISTEMAS
ENERGTICOS NACIONALES: CAMBIOS EN LAS
MODALIDADES DE COORDINACIN Y NUEVOS
ARREGLOS INSTITUCIONALES
1. Las especificidades propias de las cadenas productivas
energticas
2. Las trayectorias seguidas por los procesos de reforma
a. Las reformas en los sistemas elctricos
b. Las reformas en la industria del gas natural
c. Las reformas en la industria del petrleo
d. Las reformas energticas en el caso de los mercados
pequeos
3. Las reformas y los sistemas de precios
4. Las reformas, las estrategias empresariales y la
reintegracin de las cadenas energticas
a. Algunas estrategias de las empresas elctricas
b. Las estrategias empresariales en el mbito petrolero
5. El rol del Estado en los procesos de reforma
6. Distintas visiones de los procesos de reforma como
potenciales fuentes de conflicto
CAPTULO IV
EL PLANO INTERNACIONAL: LAS REFORMAS Y LOS
PROCESOS DE INTEGRACIN
A. EL NUEVO AMBIENTE INTERNACIONAL
B. EL NUEVO DINAMISMO DE LOS PROCESOS DE
INTEGRACIN ECONMICA SUBREGIONAL
C. LAS NUEVAS MODALIDADES DE INTEGRACIN
ENERGTICA
1. Naturaleza de las reformas y el proceso de integracin
energtica
2. Algunos rasgos sobresalientes de la interaccin entre
reformas e integracin
D. IMPACTO DE LA INTEGRACIN ENERGTICA SOBRE
LOS PRECIOS DE LOS ENERGTICOS
E. EL PAPEL DE LOS ORGANISMOS DE
FINANCIAMIENTO
80
80
81
82
84
87
91
95
98
99
101
103
104
109
109
111
116
117
122
123
126
7
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
SEGUNDA PARTE. ELEMENTOS PARA LA FORMULACIN
DE LA POLTICA ENERGTICA
CAPTULO V
EL PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS
A. NATURALEZA DE LA POLTICA ENERGTICA
1. La poltica energtica deriva de la poltica nacional de
desarrollo
2. La poltica energtica es una responsabilidad del Estado
3. El diseo de la poltica energtica requiere de la
participacin de todos los actores
B. PRINCIPIOS, CRITERIOS Y CONDICIONES DE BORDE
1. Las nuevas condiciones de contexto para la poltica
energtica
2. Las condiciones del plano internacional
3. Algunos principios para orientar la formulacin de las
polticas energticas
C. LAS BASES FORMALES PARA LA FORMULACIN DE
LA POLTICA ENERGTICA
D. EL PAPEL DE LOS ACTORES DENTRO DE LAS NUEVAS
MODALIDADES DE COORDINACIN
CAPTULO VI
OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA POLTICA
ENERGTICA
A. ASPECTOS GENERALES
B. LOS OBJETIVOS DE LA POLTICA ENERGTICA
1. Objetivos sectoriales y subsectoriales
2. Objetivos suprasectoriales y transversales
3. Objetivos econmicos, sociales y ambientales
C. LNEAS PRINCIPALES Y CONDICIONES DE MNIMA
D. INSTRUMENTOS DE POLTICA ENERGTICA
1. Instrumentos de poltica que establecen estructuras
2. Instrumentos de poltica que intervienen en el
funcionamiento
131
131
131
132
133
134
134
135
136
138
139
145
145
146
150
151
152
152
153
156
157
8
N 89 Cuadernos de la CEPAL
a. Instrumentos de intervencin directa
b. Instrumentos inductivos o de fomento
c. Compromisos y normas negociadas
CAPTULO VII
ENFOQUES Y HERRAMIENTAS EN EL PROCESO DE
FORMULACIN DE POLTICAS ENERGTICAS
A. HERRAMIENTAS PARA LA FORMULACIN DE
POLTICAS
1. Diagnstico y anlisis
2. Sistemas de informacin energtica
3. El rol de la planificacin y la prospectiva
a. Planificacin energtica
b. Prospectiva: la tcnica de escenarios
B. FORMULACIN POR OBJETIVOS
CAPTULO VIII
OPERACIONALIZACIN DE LA
FORMULACIN DE POLTICAS
A. CONSIDERACIONES GENERALES
B. SITUACIN INICIAL DEL PROCESO DE
PLANIFICACIN
C. CONSTRUCCIN DE LA PROPUESTA INICIAL
1. Diagnstico
a. Identificacin de problemas
b. Manifestacin del problema
c. Causas del problema
d. Actores involucrados
e. La matriz de identificacin de las situaciones
problema
2. Priorizacin de problemas
3. Objetivos especficos
4. Lneas estratgicas
5. Caracterizacin de los instrumentos
157
158
160
161
161
161
170
171
171
173
179
189
189
190
193
193
193
195
195
196
197
198
199
201
203
9
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
D. ANLISIS Y CONSTRUCCIN DE LA VIABILIDAD
SOCIAL Y POLTICA
1. Matriz de reaccin de los actores
2. Matriz de conflictividad
3. Construccin de viabilidad con la participacin de los
actores
4. Definicin de actividades
ANEXO:
SISTEMATIZACIN Y SNTESIS DE LOS
RESULTADOS DE LOS SEMINARIOS-TALLERES SOBRE
FORMULACIN DE POLTICAS ENERGTICAS PARA EL
DESARROLLO SUSTENTABLE EN AMRICA LATINA Y EL
CARIBE
1. Introduccin
2. Los problemas de poltica energtica
a. Seminariostalleres subregionales
b. Seminariostalleres nacionales
c. Las matrices de identificacin de las situaciones
problema y otros resultados
BIBLIOGRAFA
PUBLICACIONES DE LA CEPAL
205
205
207
208
208
211
211
212
213
222
226
229
231
10
N 89 Cuadernos de la CEPAL
INTRODUCCIN
1. Antecedentes
En el marco del proyecto Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina
y el Caribe, impulsado conjuntamente por la Organizacin Latinoamericana
de Energa (OLADE), la CEPAL y la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica
(GTZ), se han realizado una serie de estudios de caso referidos a un conjunto
diverso de pases de la regin con el objeto central de examinar el aporte de
las polticas energticas a la mejora de las condiciones de sustentabilidad del
desarrollo.
Los procesos de transformacin de las industrias energticas, desarrollados
en el marco de las reformas econmicas impulsadas en los pases de la regin,
constituyeron uno de los principales ejes de anlisis dentro de los mencionados
estudios de caso. El tamao de las economas y el nivel de desarrollo de los
pases, la dotacin disponible de recursos naturales energticos y el grado de
los avances alcanzados en la ejecucin de los procesos de reforma fueron los
criterios utilizados para lograr una diversidad razonable dentro del conjunto
necesari amente l i mi tado de l os estudi os de caso real i zados.
La investigacin de dimensiones especiales de la problemtica energtica
regional, dentro de la que se destaca el anlisis de los procesos de integracin
a nivel subregional, junto con los principales resultados de los primeros estudios
de caso (Chile, Colombia, El Salvador) y el uso de informacin secundaria,
derivada principalmente del Sistema de Informacin Econmica Energtica
(SIEE) de la OLADE, sirvi de base para la elaboracin de un documento de
sntesis regional titulado Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el
Caribe: enfoques para la poltica energtica, en el cual se presenta un panorama de
la situacin de los pases de la regin con respecto a la interaccin entre la
evolucin de los sistemas energticos y la sustentabilidad. Los diferentes
patrones que se observan con relacin al comportamiento de esa interaccin
permiten identificar un variado conjunto de objetivos prioritarios para las
polticas energticas que fomenten una mayor sustentabilidad del desarrollo.
El posterior estudio de los procesos de reestructuracin energtica
desarrollados en la regin, que aport los elementos bsicos al tema focal de
13
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
la Reunin de Ministros de OLADE (La modernizacin del sector energtico en
Amrica Latina y el Caribe: marco regulatorio, desincorporacin de activos y libre
comercio), as como la ejecucin de nuevos estudios de caso (Bolivia, Brasil) y
el seguimiento de otros realizados previamente, permitieron efectuar un primer
anlisis del aporte de la nueva institucionalidad de los sistemas energticos de
Amrica Latina y el Caribe a la sustentabilidad del desarrollo.
A partir de las principales conclusiones de esos anlisis se desprende que,
a pesar de las mejoras logradas gracias a las reformas sobre el funcionamiento
de los sistemas energticos (aparentes mejoras en la eficiencia productiva,
mayores inversiones para la expansin del abastecimiento, menor
discrecionalidad en la formacin de los precios) en lo que se refiere a su
contribucin al crecimiento energtico, queda pendiente un conjunto de
importantes desafos para la poltica energtica, especialmente, con respecto
a las dimensiones sociales y ambientales, el manejo sustentable de los recursos
energticos y el perfeccionamiento de los mecanismos regulatorios y los procesos
de formulacin de polticas pblicas.
Atendiendo especialmente a estos desafos, se realiz en el marco del
proyecto una serie de talleres subregionales con el objeto de aportar a la mejora
de los procesos de formulacin de polticas energticas que favorecieran la
sustentabilidad del desarrollo. Estas experiencias mostraron la conveniencia
de contar con una gua que pudiera utilizarse en acciones de difusin y
capacitacin tendientes a mejorar el proceso de identificacin y formulacin
de polticas dentro de un contexto de institucionalidad mucho ms complejo,
resultado de las reformas aplicadas.
La ejecucin de este tipo de acciones de capacitacin en un conjunto de
regiones y pases de Amrica Latina y el Caribe permiti percibir la calurosa
acogida del enfoque conceptual y metodolgico plasmado en la Gua, as como
la conveniencia de actualizar el contenido de la misma con algunos agregados
y adecuaciones, que conforman esta nueva edicin.
Adems, se agrega un Anexo al Captulo VI, en el cual se presentan los
principales resultados de los seminarios-talleres realizados sobre la base de la
primera versin de la Gua, a fin de ilustrar su empleo en el proceso de
formulacin de una propuesta de poltica energtica y exponer los temas
planteados en la agenda de dichos encuentros.
2. Objetivos de la Gua
El objetivo central de esta Gua es presentar los elementos bsicos necesarios
en los procesos de identificacin y formulacin de polticas energticas
conducentes a una mayor sustentabilidad del desarrollo, as como tambin
discutir sobre los instrumentos y enfoques que permitan mejorar las condiciones
de viabilidad de las polticas que se formulen.
14
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Atendiendo a este objetivo principal, en la presente Gua se pretende
abordar los siguientes temas:
Discutir brevemente los conceptos de sustentabilidad del desarrollo,
estableciendo el enfoque que se adopta al respecto destinado a orientar
el tratamiento de los temas vinculados con la formulacin de polticas
energticas; especificar las dimensiones de la sustentabilidad y los
principales indicadores asociados a las mismas; y poner en evidencia la
significacin del aporte potencial
de la poltica energtica a la sustentabilidad del desarrollo.
Presentar, a modo de diagnstico, las caractersticas principales de los
procesos de transformacin de los sistemas energticos de los pases de
Amrica Latina y el Caribe (estado, alcance, profundidad, velocidad de
ejecucin); y analizar las formas ms tpicas que presenta la nueva
organizacin productiva e institucional de las industrias energticas de
los pases de la regin, los rasgos sobresalientes de sus esquemas
regulatorios y las modalidades de coordinacin predominantes en las
mismas. Este anlisis responde a dos finalidades vinculadas con el objetivo
central de la Gua: a) poner en evidencia los principales desafos que debe
enfrentar la poltica energtica, atendiendo a los problemas pendientes
en los procesos de reforma o aquellos no resueltos por los mismos y que
resultan cruciales para lograr una mayor sustentabilidad; b) mostrar la
mayor complejidad que presenta la aplicacin de polticas energticas
dentro de los nuevos contextos de organizacin productiva e institucional.
Analizar la nueva dinmica de integracin econmica y energtica,
tratando de poner en evidencia sus vinculaciones con los procesos de
reforma. Este anlisis debe incluir tambin la identificacin de las
oportunidades ms tpicas de cada subregin, que propendan a favorecer
la sustentabilidad, y las principales barreras que dificultan su concrecin.
Tambin en este caso es importante discutir las modalidades de
coordinacin de los procesos de integracin.
Exponer los enfoques que pueden utilizarse para la identificacin de los
objetivos de la poltica energtica que sean ms relevantes o conducentes
a mejorar las condiciones de sustentabilidad del desarrollo y de los
potenciales instrumentos alternativos disponibles para alcanzarlos. La
utilizacin de tales enfoques implica: a) explicitar las condiciones de borde
para la accin de la poltica energtica; b) definir los principios y criterios
utilizados en la identificacin de objetivos; c) poner en evidencia la
naturaleza de los objetivos identificados (mbito al que estn vinculados);
d) establecer prioridades entre los objetivos identificados como relevantes
y definir el alcance de las metas que suponen; e) identificar las lneas
estratgicas y los instrumentos potenciales vinculados con cada objetivo,
tomando en cuenta las condiciones del contexto en el que se pretende
actuar con las medidas de poltica y los actores relevantes; y f) examinar
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
15
las actividades o acciones vinculadas con los instrumentos, atendiendo
a la reaccin de los actores y al grado de conflictividad ante tales
instrumentos.
3. Naturaleza y orientacin de la poltica energtica
La poltica energtica constituye una especificacin sectorial de la poltica
socioeconmica de largo plazo tendiente a inducir una cierta orientacin al
proceso de desarrollo. Dada la importancia de la energa como elemento
determinante de la calidad de vida de la poblacin, como insumo imprescindible
y difundido sobre todo el aparato productivo, como destino de una considerable
magnitud de las inversiones requeridas por el sistema de abastecimiento y
atendiendo a la fuerte interaccin con el medio ambiente, tanto por el uso
intensivo de los recursos naturales como por los impactos derivados de su
produccin, transporte y utilizacin, la poltica energtica desempea un rol
de especial significacin dentro de las polticas de desarrollo.
De ese modo, las decisiones de poltica energtica pueden tener una
influencia significativa para el logro de una mayor sustentabilidad del proceso
de desarrollo:
La seguridad y calidad del abastecimiento, as como la mayor eficiencia
en la produccin y utilizacin de la energa, contribuyen al objetivo de
alcanzar un ritmo sostenido de crecimiento econmico.
La cobertura de los requerimientos bsicos de energa, en cantidad y
calidad, resulta esencial para lograr una calidad de vida aceptable de la
poblacin y mayor equidad social. Adems constituye una precondicin
para mejorar el desarrollo de las potencialidades de los recursos humanos.
La explotacin racional de los recursos naturales energticos, la mayor
eficiencia en el uso de la energa y el empleo de fuentes renovables y de
tecnologas limpias contribuyen de modo decisivo a atenuar el inevitable
impacto ambiental de las actividades econmicas de produccin y consumo.
Muchos de estos aspectos, ntimamente vinculados con el proceso de
desarrollo de un pas, se manifiestan bajo la forma de externalidades dentro
del contexto de decisiones descentralizadas o del funcionamiento de los
mecanismos del mercado. En trminos generales, la racionalidad de las decisiones
individuales no habr de incorporar necesariamente a aquellos objetivos que
tienen un carcter prominentemente global.
Por otra parte, los procesos de integracin, segn cmo sean manejados,
pueden contribuir significativamente a aquellas tres dimensiones del desarrollo
sustentable. En Amrica Latina y el Caribe, an existe una considerable cantidad
de oportunidades de integracin de los sistemas energticos. Sin embargo,
tambin en este caso existen barreras que obstaculizan su aprovechamiento.
N 89 Cuadernos de la CEPAL
16
En muchos casos, la superacin de esos obstculos requiere de la accin
concertada y orientadora de los Estados.
Por esta razn, las posibilidades de concrecin de aquellos beneficios de
carcter social global, tendientes a mejorar la sustentabilidad del desarrollo,
corresponden esencialmente al mbito de acciones del Estado y, en particular,
las de poltica energtica.
En consecuencia, se est proponiendo aqu, como objeto privilegiado de
anlisis, al proceso de formulacin de polticas energticas que promuevan
una mayor sustentabilidad en trminos de las dimensiones sealadas.
4. Los cambios en el proceso de formulacin
de polticas energticas
Hacia fines de los aos ochenta y en el transcurso de la dcada de los noventa,
se introdujeron importantes reformas en casi todos los sistemas energticos de
los pases de la regin. Tales procesos de reforma han mostrado una gran
diversidad en cuanto a su profundidad, alcance (cadenas energticas que
afectaron) y velocidad de ejecucin.
De cualquier modo, las orientaciones predominantes plantearon otorgar
una mayor participacin a los actores privados y un protagonismo ms
acentuado a los mecanismos del mercado. Incluso, en aquellos pases donde
no hubo una importante transferencia de las actividades productivas energticas
al sector privado, se ha otorgado una mayor autonoma de gestin a las
empresas pblicas, reservndose el Estado el rol de regulacin y control.
De este modo, las reformas han dado lugar a un crecimiento del nmero
de actores, al menos en trminos jurdico-formales, y a una descentralizacin
del proceso de toma de decisiones.
En el contexto previo a las reformas, predominaban en los sistemas
energticos de los pases de la regin los monopolios pblicos integrados
verticalmente. En tal situacin, el Estado poda controlar directamente la
asignacin de los recursos a las diferentes actividades energticas y la gestin
de las empresas del sector, incluida la determinacin de los precios. En tales
condiciones, la racionalidad de las decisiones empresarias estaba sujeta a los
criterios establecidos por las polticas de desarrollo y fomento, pero muchas
veces tambin afectada por los vaivenes de las polticas de corto plazo.
1
En tal contexto, la planificacin normativa de las inversiones del sector
constituy un instrumento privilegiado de la poltica energtica. Las decisiones
contenidas en los planes eran ejecutadas por las empresas pblicas que
En ciertos casos, esa racionalidad estaba subordinada a los intereses polticos partidarios o
de ciertos grupos de poder.
1
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
17
constituan una prolongacin directa del aparato poltico-administrativo del
Estado.
Es claro que la eficacia de estos mecanismos estaba afectada por los
problemas propios del funcionamiento del aparato del Estado
2
y/o por las
situaciones no previstas en las condiciones de contorno (por ejemplo, cambios
en el contexto econmico y energtico mundial, modificaciones en el ritmo de
crecimiento de la economa nacional). Por otra parte, la concepcin de la
planificacin como un acto que conclua con la elaboracin del plan y no como
un proceso continuo de revisin y actualizacin, que al mismo tiempo mejorara
las condiciones de viabilidad, tambin conspir contra esa modalidad de
poltica energtica.
Dentro de las nuevas condiciones, la formulacin y, muy especialmente,
la aplicacin de las polticas energticas tienen un carcter mucho ms complejo.
En primer lugar, la mayor descentralizacin de los procesos de toma de
decisiones de asignacin de los recursos en las diferentes actividades del sector
hace que la intervencin del Estado, tendiente a orientarlas en funcin de
finalidades pblicas, deba ser mucho ms indirecta. De esta forma, muchas de
las medidas administrativas que se utilizaban en la situacin previa para
ejecutar las decisiones contenidas en los planes, ahora deben ser reemplazadas
por mecanismos indirectos de incentivo o instrumentos de poltica fiscal.
En segundo lugar, la mayor participacin de actores privados ha
introducido cambios en la racionalidad que orienta las decisiones. Los objetivos
de fomento, que tenan un peso significativo en el desarrollo de las actividades
de las empresas pblicas, han sido sustituidos por los criterios vinculados con
la rentabilidad empresarial. Incluso las empresas del sector que han mantenido
su carcter pblico tienen en la actual situacin mucho ms autonoma de
decisin y la racionalidad que gua su comportamiento tiene un carcter ms
empresarial.
En tercer lugar, y como consecuencia de los dos aspectos mencionados
previamente, aunque el Estado tiene ahora un rol de regulacin y control, al
perder el comando directo sobre las empresas del sector, ha visto reducido de
modo considerable su poder para imponer objetivos y orientar la direccin de
las decisiones. La fuerte presencia de externalidades en el desarrollo de las
actividades energticas (entre ellas, las ms evidentes son las que se vinculan
2
El Estado no puede concebirse como un actor nico, internamente coherente y monoltico en
el proceso de elaboracin y ejecucin de decisiones. En el plano estrictamente energtico, ha
sido frecuente que las propias empresas del sector tuvieran mayor poder de decisin que las
propias autoridades encargadas de la formulacin de polticas. Es decir, con frecuencia se
planteaban racionalidades parcial o totalmente contradictorias en el seno del propio Estado.
N 89 Cuadernos de la CEPAL
18
Primera parte
BASES CONCEPTUALES: POLTICA ENERGTICA,
SUSTENTABILIDAD Y REFORMA
3
Vase, por ejemplo, Rosestein-Rodan (1943); Nurkse (1960); Hirschman (1958); y Myrdal
(1962).
Vase, por ejemplo, Rojo (1966).
Ese crecimiento, que se bas esencialmente en el paradigma tecnolgico gestado durante
la segunda guerra mundial, tuvo como principales impulsores a los sectores industriales de
la metalmecnica (equipos de capital, bienes de consumo durables) y la petroqumica
(sustitucin de materiales naturales). En dicho perodo, la industria mundial se expandi
a una tasa anual acumulativa de 6%. El consumo de las fuentes de energa comercial ms
que triplic durante el perodo comprendido entre 1950 y 1973.
El llamado perodo de la edad de oro del crecimiento comenz a evidenciar sntomas de
crisis hacia fines de la dcada de los sesenta.
Captulo I
LA POLTICA ENERGTICA Y LA
SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO
A. LOS CONCEPTOS DE SUSTENTABILIDAD
Una vez concluida la segunda guerra mundial, las preocupaciones por los
problemas del desarrollo se reflejaron abundantemente en la literatura
econmica. Aunque la discusin acerca de la naturaleza del proceso de desarrollo,
de sus mltiples dimensiones y del diseo de polticas dirigidas a impulsar su
dinamismo ocup una parte sustantiva en dicha literatura
3
, quedaron claras
las dificultades para abarcar tericamente toda la complejidad de ese proceso
que despliega su dinmica en el largo plazo. De este modo, una importante
porcin de la produccin terica se centr en la elaboracin y el anlisis de los
modelos estilizados de crecimiento econmico.
4
El rpido crecimiento de la economa mundial hasta mediados de la
dcada de los sesenta
5
hizo olvidar, al menos en parte, la incidencia de los
aspectos sociales y ambientales en el proceso de desarrollo. Sin embargo, ya
en la dcada de los setenta, qued en evidencia la insatisfaccin acerca de las
caractersticas y consecuencias de ese crecimiento que, por otra parte, ya haba
agotado sus fuentes de dinamismo.
6
4
5
6
23
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Los trabajos de algunos autores vinculados a la CEPAL expresan tal
insatisfaccin refirindose a los estilos de desarrollo que acompaaron a ese
crecimiento en el caso de la regin de Amrica Latina y el Caribe, enfatizando
especialmente su carcter concentrador: a pesar de algunas mejoras en las
condiciones de vida de la poblacin, las asimetras sociales se haban
profundizado.
7
Tales asimetras se profundizaron an ms durante la dcada
de los ochenta, como consecuencia de los ajustes vinculados con la reversin
de los flujos de capital financiero, ocasionada por la crisis de la deuda externa.
En la mayor parte de los pases de la regin, los ingresos medios de la poblacin
retrocedieron considerablemente y los ndices de pobreza se agravaron de
modo significativo.
Por otra parte, ya a principios de los aos setenta, comenzaron tambin
a manifestarse las preocupaciones acerca de los impactos del crecimiento
econmico sobre los recursos naturales y el medio ambiente. Durante el
transcurso de la edad de oro del crecimiento, los problemas del desarrollo
se examinaron poniendo especial atencin a la escasez en el capital fsico y
financiero (ahorro insuficiente) y haciendo eventualmente alguna referencia
a la dotacin y calidad de los recursos humanos, pero admitiendo implcitamente
la inexistencia de restricciones en lo que se refiere al mbito natural.
De este modo, los estilos de desarrollo que se plasmaron histricamente
implicaron un manejo depredador del medio ambiente natural: extincin de
especies, deforestacin, contaminacin del aire y el agua como consecuencia
del acelerado proceso de urbanizacin y de la contaminacin industrial, con
serios efectos sobre la salud y la calidad de vida de la poblacin humana. Buena
parte de estos problemas se han manifestado bajo la forma de impactos sobre
el medio ambiente local, agravando en muchos casos las condiciones de pobreza
en las regiones de menor desarrollo. Sin embargo, la preocupacin predominante
sobre el medio ambiente se deriva mucho ms de los problemas de carcter
global: los potenciales impactos sobre la atmsfera de las emisiones de gases
de efecto invernadero.
Pero, de cualquier modo, es claro que existe una conciencia creciente
sobre el hecho de que el progresivo deterioro del medio ambiente provoca
cambios, en muchos casos irreversibles, que pueden afectar seriamente las
posibilidades de desarrollo futuro de la sociedad. Ello implica poner en cuestin
la sustentabilidad en el tiempo de ciertos estilos de desarrollo.
Algunos autores acuaron la expresin de sndrome del casillero vaco en el caso del
proceso de desarrollo de Amrica Latina, mostrando que la mayora de los pases de la
regin se congregan hasta fines de los aos setenta en las situaciones de alto o bajo crecimiento
sin equidad y un nmero limitado de casos en situaciones de bajo crecimiento con mayor
equidad, pero el casillero de alto crecimiento con equidad estaba vaco. En las dcadas
siguientes, las asimetras se profundizaron de manera muy marcada.
7
24
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Por estar ligada a la dinmica de un sistema complejo, atendiendo al
variado conjunto de dimensiones que interactan
8
, la nocin de sustentabilidad
no es susceptible de definiciones simples. Cualquier definicin que se plantee
tendra que establecer con claridad las notas esenciales que deberan caracterizar
a un proceso de desarrollo de manera que pueda ser calificado como sustentable.
En 1987, la Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(CMMAD) defini el concepto de desarrollo sustentable como: un desarrollo
que satisface las necesidades del presente sin menoscabar la capacidad de las
futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades (CMMAD, 1987).
Planteada de esta forma tan general, esa definicin de desarrollo sustentable
puede resultar aceptable para la mayor parte de los analistas. Sin embargo, no
queda claro con qu nocin de equidad se plantea la satisfaccin de las
necesidades del presente, como tampoco cul es el manejo del medio ambiente
natural que permitira garantizar que no se menoscabe la capacidad de las
futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades.
As, por ejemplo, la Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente de Amrica
Latina y el Caribe
9
, en su informe titulado Nuestra propia agenda,
10
establece,
entre otros aspectos, las bases de una estrategia para un desarrollo sustentable,
definido como un desarrollo que distribuya ms equitativamente los beneficios
del progreso econmico, proteja al medio ambiente nacional y mundial en
beneficio de las futuras generaciones y mejore genuinamente la calidad de
vida.
1. La sustentabilidad del desarrollo y las formas
de capital
Algunas definiciones de sustentabilidad del desarrollo han sido expresadas a
partir de la concepcin de los recursos (humanos, naturales y bienes producidos),
que se emplean en los procesos sociales de produccin, como diferentes formas
Cuando los sistemas tienen comportamientos no lineales, realimentados y caracterizados
por incertidumbre y cambios endgenos, resulta muy difcil deducir sus posibles trayectorias
futuras, incluso en los casos ms simples. Vase, por ejemplo, Anderson, Arrow y Pines
(1988).
Impulsada conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con el apoyo de la CEPAL y el Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).
Washington, D.C., 1990.
Las comillas pretenden indicar la precaucin con la que debe interpretarse el uso de la
nocin de capital para englobar, por una parte, a los elementos del acervo natural y, por
otra, al conjunto de los recursos humanos en todas sus cualidades y diversidades culturales.
Debe recordarse que la nocin de capital (fsico o financiero) est estrechamente vinculada
a la existencia de mercados y sta a una definicin exclusiva y excluyente de propiedad
(privada o pblica).
8
9
10
11
25
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Vase Bartelmus (1999).
Adems de los reparos que plantea el hecho de admitir la sustituibilidad ilimitada entre
capital producido y acervo natural, este enfoque se enfrenta con el serio problema de la
valorizacin que supone el concepto de capital total. Ya se ha demostrado dentro de la
teora econmica que la valorizacin del capital (fsico) no es independiente de la distribucin
del ingreso y, por tanto, de la nocin de equidad que se adopte.
12
de capital.
11
Ese tipo de enfoque pertenece principalmente a la corriente de
la "economa ambiental (environmental economics) basada en el pensamiento
terico neoclsico, que pretende asignar valores monetarios a los bienes o
servicios derivados del medio ambiente natural (oferta de recursos y absorcin
de residuos), en funcin de su escasez relativa. Para ello, se postula que tales
bienes y servicios deben tratarse como cualquier otro que es objeto de las
preferencias individuales dirigidas a los correspondientes mercados o, en
ausencia de los mismos, recabadas por medio de la disposicin a pagar.
12
As, a partir de la aceptacin de la definicin de la CMMAD, esta corriente
de pensamiento plantea que la sustentabilidad puede garantizarse por medio
de la acumulacin de capital fsico (compuesto por bienes producidos) que
permita compensar las reducciones del acervo material. Es decir, se admite la
ilimitada sustituibilidad de los elementos que componen el medio ambiente
natural por bienes producidos por el hombre y que son acumulados bajo la
forma de capital fsico. De este modo, la sustentabilidad quedara garantizada
si el capital total que se transfiera a las generaciones futuras no es inferior
al disponible en el presente.
13
Esta concepcin se vincula claramente con la
tradicin de la Teora de la Produccin de orientacin neoclsica, donde se
supone una perfecta sustitucin entre los factores de produccin.
Dentro de esa orientacin terica, la dotacin de recursos, as como los
conocimientos tecnolgicos disponibles en un momento dado, constituyen
datos de partida de la teora, que se ocupa esencialmente de las decisiones
de asignacin de tales recursos. La valorizacin de los mismos resulta de su
escasez relativa, es decir, de su disponibilidad relativa con relacin a la demanda
derivada de los procesos de produccin. De este modo, todo recurso que
presenta una disponibilidad excedente respecto de las demandas de las unidades
productivas (o, directamente, de las unidades de consumo) en un momento
dado, se considera un recurso libre, es decir, sin valor de mercado. Por otra
parte, la existencia de externalidades o de recursos de propiedad social o
universal comn (bienes pblicos) slo se considera como una falla del
mercado dentro del modelo terico bsico de equilibrio general y de ptimo
global en la asignacin de los recursos.
La presencia de esas situaciones hace que los costos y beneficios sociales
y privados no coincidan, por lo que las correspondientes racionalidades que
guan las decisiones suelen ser divergentes. Los intentos de remediar esas
situaciones por medio de impuestos y subsidios o, de acuerdo con propuestas
ms recientes, de la creacin de mercados faltantes resultan claramente
13
26
N 89 Cuadernos de la CEPAL
insuficientes. Ello se debe a las dificultades que suponen tales soluciones y, lo
que es incluso ms importante, a las limitaciones que supone la concepcin
terica misma.
En efecto, la no consideracin de la incertidumbre esencial (no reductible
a riesgo) y la irreversibilidad de los procesos naturales y sociales, y los supuestos
sobre la ausencia de poder y sobre la racionalidad (optimizante) de los actores,
conducen a razonar en trminos de sustitucin entre recursos y de precios
relativos como guas esenciales para la asignacin de los recursos.
As, a partir de esta concepcin terica, se deriva una visin optimista
con relacin a que la capacidad de la tecnologa y los recursos que se acumulen
bajo la forma de capital fsico producido sea suficiente para reemplazar a los
elementos del capital natural que se agoten o degraden.
14
Por su parte, los adherentes a la llamada corriente de la economa ecolgica
cuestionan la validez de esa perfecta sustitucin y niegan la posibilidad de
concebir a los elementos del medio ambiente como mercancas, argumentando
que el acervo natural posee un valor intrnseco que el capital producido por
el hombre no puede sustituir y que los mercados o las preferencias individuales
no pueden valorar adecuadamente.
Es decir, el funcionamiento de los mercados (aun cuando tuvieran las
caractersticas que supone la teora neoclsica) y el sistema de precios no es el
instrumento deseable para tratar los problemas vinculados con el medio
ambiente natural.
Esta visin resalta la complementariedad entre ambos conjuntos de
elementos y enfatiza la importancia de la conservacin del medio ambiente
natural, que es el que impone los lmites biofsicos al crecimiento de la actividad
econmica, atendiendo a la irreversibilidad de ciertos procesos provocados
por la misma sobre la naturaleza.
En cierto modo, este enfoque conservacionista puede interpretarse como
una limitacin a las posibilidades de las generaciones presentes para lograr la
cobertura de sus necesidades, con lo cual se estara atentando contra otra de
las dimensiones de la sustentabilidad. En realidad, la bsqueda de la
sustentabilidad del desarrollo debera suponer un equilibrio armnico en el
manejo de los elementos componentes del capital fsico y del acervo natural,
respetando ciertos criterios de equidad y la diversidad cultural de la sociedad.
As, por ejemplo, la CEPAL sostiene que la sustentabilidad del desarrollo
requiere un equilibrio dinmico entre todas las formas de capital o acervos que
participan en el esfuerzo del desarrollo econmico y social de los pases, de tal
modo que la tasa de uso resultante de cada forma de capital no exceda su
Si la historia ofrece algn tipo de gua, entonces, al menos en la parte desarrollada del
mundo, la acumulacin de conocimientos tecnolgicos probablemente har que nuestros
bisnietos sean mejores que nosotros, aunque no hagamos grandes esfuerzos al respecto
(Solow, 1973, p. 42).
14
27
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
propia tasa de reproduccin, considerando las relaciones de sustitucin o
complementariedad existentes entre ellas (CEPAL, 1991).
En suma, la discusin previa puede sintetizarse recurriendo a la siguiente
expresin:
(*) KT KF KN KH
Donde los smbolos indican lo siguiente:
KT : conjunto de elementos que integran el capital total. No se trata de un
agregado, sino de un conjunto diverso de elementos (por caso un vector).
KF : conjunto de elementos del capital fsico o su agregado en valor
15
KN : conj unto de el ementos que i ntegran el acervo natural
KH : conjunto de recursos humanos, agregados en cantidad dentro de cada
categora cualitativa
y : smbolos que reemplazan respectivamente a los signos algebraicos de
igualdad y suma, entendiendo precisamente que la expresin (*) no puede
tener carcter algebraico.
Dentro del enfoque terico de filiacin neoclsica, los trminos de la
expresin (*) son concebidos como agregados en valor, que pueden ser a su
vez sumados para conformar al capital total KT( y indican respectivamente
= y +). Al admitir la sustitucin casi perfecta (al menos dentro de ciertos lmites)
entre las distintas formas de capital, se plantea la definicin de la nocin de
sustentabilidad en trminos de KT, expresando que las generaciones deben
recibir una dotacin de KT no inferior a la disponible
en el presente. De modo coherente con esta concepcin, se propone el uso
de la nocin de ahorro genuino como indicador de sustentabilidad.
(**) KT KF KN KH
Esa nocin puede derivarse a partir de la expresin (**), interpretada siempre
en sentido algebraico. Un signo positivo de KT indica que el ahorro genuino
tiene un valor positivo y viceversa.
16
Los adherentes a la corriente de la economa ecolgica, as como otras
orientaciones del pensamiento econmico, niegan la posibilidad de dar a las
expresiones (*) y (**) un sentido algebraico, remarcando la especificidad
cualitativa, no sustituible, de los elementos que componen el acervo natural.
En funcin de ello, se enfatiza la necesidad de realizar un manejo de ese acervo
que respete ciertos lmites vinculados con las leyes de reproduccin de la
naturaleza.
Es claro que incluso en este caso, se puede tener un mismo nivel en valor y composiciones
ms o menos funcionales al desarrollo sustentable.
Ms adelante, cuando se aborden los indicadores de sustentabilidad, se retomar la discusin
acerca del sentido de la nocin de ahorro genuino.
15
16
28
N 89 Cuadernos de la CEPAL
2. El ser humano como sujeto y objeto del
desarrollo sustentable
En el marco del proyecto sobre Energa y desarrollo sustentable en Amrica
Latina y el Caribe (OLADE/CEPAL/GTZ), se plantea que el ser humano debe
ser el sujeto activo y la finalidad ltima del desarrollo y, en consecuencia, se
ubica al desarrollo humano como elemento central de la sustentabilidad
(OLADE/CEPAL/GTZ, 1997).
El concepto de desarrollo humano adoptado es el que se enuncia dentro
de los informes anuales del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) sobre ese tema y que lo concibe como "el proceso de ampliar la gama
de opciones de las personas, brindndoles mayores oportunidades de educacin,
atencin mdica, ingreso y empleo, y abarcando el espectro total de opciones
humanas, desde un entorno fsico en buenas condiciones hasta libertades
econmicas y polticas" (PNUD, 1992, p. 18). Esta definicin del desarrollo
humano indica el conjunto de las dimensiones relevantes a travs de algunos
de sus principales elementos:
Al mencionar "educacin, salud, ingreso y empleo" se hace referencia a
las dimensiones sociales y econmicas. La mejora de los ingresos de la poblacin
y la creacin de empleos slo es factible por medio de la ampliacin del producto
social y una distribucin ms simtrica del mismo. Desde el punto de vista
social, esos cuatro elementos constituyen la base indispensable para mejorar
la calidad de vida de todos los integrantes de la poblacin.
A travs de la mencin del "entorno fsico" se sobreentiende la dimensin
ambiental.
Al hacer referencia a las "libertades", como opcin de las personas en la
sociedad, se indica la dimensin poltica.
De este modo, al colocar a la persona humana en el centro de
consideraciones, [se] deja en claro que el desarrollo debe ser enfocado como
algo que le ocurre a las personas, y por extensin a la sociedad. La persona
humana es al mismo tiempo sujeto activo y objeto de la poltica del Estado
que, siendo una manifestacin de toda la sociedad y no solamente de las clases
gobernantes, juega un papel importante en este proceso (OLADE/CEPAL/GTZ,
1997).
Sin embargo, estas dimensiones de desarrollo humano deben enmarcarse
dentro de la nocin de sustentabilidad enunciada por la CMMAD, a fin de
darles una referencia temporal y agregar a esa nocin un contenido ms
especfico en lo que se refiere a las necesidades de las generaciones presentes
y futuras.
A partir de lo expuesto resulta claro que:
29
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Existe una amplia controversia en torno a la nocin de sustentabilidad.
Es muy difcil enunciar de modo detallado las condiciones que debe
cumplir el proceso de desarrollo para que se lo pueda calificar de
sustentable. En esencia, esto se debe a las dificultades de la ciencia para
tratar la dinmica de sistemas complejos, en condiciones de incertidumbre.
Sin embargo, es evidente que el ser humano debe ser sujeto activo y
destinatario ltimo de la sustentabilidad y que la realidad actual de la
poblacin mundial y del manejo del ambiente natural se encuentra alejada
de cualquier nocin de sustentabilidad.
No es esperable que las trayectorias conducentes a una mayor
sustentabilidad del desarrollo humano y social ocurran espontneamente
a travs de las decisiones descentralizadas de los actores sociales o por
la accin del mercado.
Es necesario que existan polticas de Estado dirigidas expresamente a
orientar a aquellas decisiones descentralizadas y a la operacin de los
mercados para que conduzca a la evolucin de los sistemas econmico,
social, poltico y ambiental hacia senderos de mayor sustentabilidad.
Aunque resulte difcil dar sentido operativo a las definiciones generales
de sustentabilidad (tal como ocurre con la de la CMMAD, de amplia aceptacin),
resulta factible discernir acerca del progreso hacia una mayor sustentabilidad
en cada una de las principales dimensiones del desarrollo.
B. LAS DIMENSIONES DE LA SUSTENTABILIDAD
De acuerdo con lo expresado anteriormente, una manera de avanzar hacia la
especificacin del concepto de sustentabilidad consiste en delimitar los ejes o
las dimensiones fundamentales que lo caracterizan. De este modo, a pesar de
las dificultades que supone la caracterizacin dinmica de un proceso de
desarrollo que pueda ser calificado como sustentable, se pueden utilizar tales
dimensiones como una primera aproximacin para evaluar si dicho proceso
avanza hacia una mejora en la sustentabilidad.
De acuerdo con ello, en el marco del proyecto sobre Energa y desarrollo
sustentable en Amrica Latina y el Caribe [se] reconocen como dimensiones
relevantes del desarrollo sustentable la libertad poltica, el bienestar econmico,
la equidad social y un medio ambiente sano, adems de una cierta conservacin
de los recursos naturales. Esas dimensiones se extienden en el espacio y en el
tiempo (presente y futuro) (OLADE/CEPAL/GTZ, 1997).
Por supuesto, estas dimensiones (poltica, econmica, social y ambiental)
estn fuertemente vinculadas e interactan dinmicamente entre s en la
realidad sinttica de un sistema socioeconmico concreto. As, por ejemplo, la
calificacin de la fuerza de trabajo tiene una influencia decisiva en el proceso
econmico de produccin; pero, a su vez, dicha calificacin depende crucialmente
30
N 89 Cuadernos de la CEPAL
del grado de educacin formal de la poblacin, que es un aspecto perteneciente
a la dimensin social. De modo anlogo, la mejora en la calidad de vida de la
poblacin habr de depender del ritmo de crecimiento econmico y de la
distribucin de los resultados de ese crecimiento. Tambin es claro que una
distribucin equitativa del producto social disminuye el grado de conflictividad
y, por tanto, mejora las condiciones de gobernabilidad.
En la dimensin econmica, la sustentabilidad se vincula con la posibilidad
de sostener la acumulacin (crecimiento) hacia el futuro. Por supuesto, cada
sistema econmico va cambiando su modalidad de acumulacin en el tiempo
(esto es, en particular, sectores de actividad que lideran el crecimiento, patrn
tecnolgico que caracteriza al sistema productivo, formas de insercin en el
sistema mundial). Sin embargo, cada modalidad de acumulacin presenta un
conjunto de rasgos bsicos que permiten discernir sobre su viabilidad futura,
atendiendo a las condiciones de contexto vigentes y su evolucin esperada
hacia el futuro. De este modo, podra decirse, por ejemplo, que en general
cuanto mayor sea el grado de diversificacin y articulacin del aparato
productivo, tanto menor ser la vulnerabilidad de un sistema econmico a los
cambios en las condiciones de contexto. Por otra parte, es evidente que la
disponibilidad de recursos (naturales, humanos -calificacin de la fuerza de
trabajo- y equipos e instalaciones de produccin) condiciona las potencialidades
del proceso social de acumulacin.
En la dimensin social, es importante atender a los aspectos vinculados
con la calidad de vida de la poblacin. Pero, en trminos generales, y dado un
contexto socio-cultural determinado, es claro que el nivel de ingreso de las
familias es el determinante principal de la calidad de vida de la poblacin. Sin
duda, la naturaleza de las polticas sociales vigentes en cada pas constituye
un elemento complementario al ingreso efectivo de las familias en la
determinacin de la calidad de vida.
As, atendiendo a las condiciones de vida que enfrenta actualmente un
alto porcentaje de la poblacin mundial, queda en evidencia que la situacin
presente no puede ser considerada sustentable en esos trminos: ingresos
medios extremadamente bajos, difcil acceso a los servicios ms esenciales
(salud, educacin, vivienda, energa). Por otra parte, no puede esperarse que,
a partir de tal situacin, se produzcan en forma espontnea los cambios
necesarios para lograr una mayor sustentabilidad hacia el futuro. El predominio
absoluto de los mecanismos del mercado muestra una brecha creciente entre
los pases y los componentes de sus respectivas sociedades, profundizando los
mecanismos de causacin circular acumulativa.
17
Es decir, cuanto ms bajo
sea el estado de desarrollo humano en el presente, tanto ms urgente debe ser
el esfuerzo poltico por cambiar esa situacin.
Ya en la dcada de los cincuenta, G. Myrdal adverta que, lejos de provocar convergencia,
la accin del mercado desata procesos de causacin circular acumulativa que tienden a
profundizar la divergencia (Myrdal, 1962).
17
31
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Por otra parte, la dimensin ambiental abarca una amplia gama de
elementos que conforman el entorno natural. Cabe sealar ciertas caractersticas
propias de tales elementos. En primer lugar, la no-reproducibilidad de tales
elementos en sus calidades originarias implica la irreversibilidad de las
alteraciones de los mismos, derivadas de las actividades sociales de produccin
y consumo. En segundo lugar, en muchos casos, la respuesta del sistema natural
ante tales alteraciones supone un alto nivel de incertidumbre (presencia de
consecuencias no esperadas), hecho que dificulta seriamente la evaluacin de
los efectos de las acciones humanas sobre el entorno natural. En tercer lugar,
una porcin significativa de los elementos que integran la biosfera son de
propiedad comn, universal o social, situacin que da lugar a la necesidad
de considerar la existencia de externalidades (y de bienes pblicos) dentro
de la teora econmica neoclsica. Incluso en el marco de esa teora, la divergencia
entre costos sociales y privados resultantes de esa situacin provoca una
asignacin no eficiente de los recursos y las propuestas que se plantean
(impuestos y subsidios o creacin de mercados faltantes) presentan fuertes
dificultades de aplicacin. De este modo, la presencia de dichas externalidades
suele tener efectos distributivos contrarios a la equidad entre las naciones o
los grupos sociales de un mismo pas.
18
As, por ejemplo, algunos pases hacen un uso indiscriminado del ambiente
global, creando condiciones nocivas (efecto invernadero) en el espacio de otros
pases, que podran corregirse estableciendo el derecho a la igualdad
internacional de oportunidades, dentro de cada generacin, para acceder a una
naturaleza lo ms intacta posible.
19
De cualquier modo, la atencin prioritaria sobre los impactos de carcter
global, principalmente el calentamiento de la atmsfera derivado de las
emisiones de gases de efecto invernadero, ha pasado a segundo plano a aquellos
efectos sobre el medio ambiente local que tienen consecuencias directas sobre
la calidad de vida de la poblacin, en especial, en los pases menos desarrollados.
En la dimensin poltica, el desarrollo sustentable se vincula con la
gobernabilidad y la vigencia de condiciones que aseguren el respeto por los
derechos del hombre. En principio, la existencia de sistemas democrticos de
gobierno, basados en una efectiva participacin y representacin de los diferentes
grupos sociales, aparece como una de las formas ms adecuadas para lograr
la sustentabilidad en el plano poltico. Dentro de ese sistema, los conflictos se
dirimen a travs de mecanismos institucionales que garantizan la consideracin
de los intereses del conjunto de la sociedad.
Este tema se vincula con la discusin del concepto de ahorro genuino que se presenta ms
adelante.
Vase la propuesta Zukunftsfhiges Deutschland: Ein Beitrag zu einer global nachhaltigen
Entwicklung ("Una Alemania sustentable. Un aporte para un desarrollo sustentable global")
Wuppertal Institut fr Klima - Umwelt - Energie GmbH im Wissenschaftszentrum
Nordrhein Westfalen, septiembre de 1995. Referencia tomada de OLADE/CEPAL/GTZ
(1997).
18
19
32
N 89 Cuadernos de la CEPAL
En la dcada de los ochenta, muchos pases de Amrica Latina retornaron
a sistemas democrticos de gobierno. Sin embargo, en la mayor parte de los
casos, esas democracias tienen un marcado carcter delegativo, sin que la
participacin de la sociedad se extienda ms all del mero acto eleccionario.
De este modo, no existe un real control democrtico de los actos del gobierno
por parte de la sociedad, ya que el parlamento no ejerce su rol representativo
y la independencia del poder judicial est seriamente cuestionada. En tales
condiciones, el sistema republicano es una mera ficcin y la corrupcin ha
aumentado considerablemente. Estas situaciones atentan seriamente contra
las posibilidades de polticas pblicas dirigidas a mejorar las condiciones de
sustentabilidad del desarrollo en los pases de la regin.
1. Indicadores de sustentabilidad
Asociados con las mencionadas dimensiones del desarrollo, pueden definirse
conjuntos de indicadores que permiten caracterizar y comparar situaciones,
ya sea en forma transversal (entre diferentes pases) y/o en la evolucin
temporal (para cada uno de los pases). Se habla de situaciones, ya que,
cuando se utiliza una multiplicidad de indicadores, generalmente no es posible
agregarlos para obtener magnitudes escalares y es necesario recurrir a
expresiones vectoriales.
As, esos vectores, cuyos componentes pueden estar expresados en
diferentes unidades de medida, no admiten relaciones de orden que permitan
definir el grado de sustentabilidad relativa. Se trata tan slo de caracterizar
situaciones respecto de las diferentes dimensiones de la sustentabilidad. Al
escoger para cada dimensin un nmero limitado de indicadores, es posible
definir, tal como se indica en el documento titulado Energa y desarrollo
sustentable en Amrica Latina y el Caribe. Enfoques para la poltica energtica
(OLADE/CEPAL/GTZ), algunos patrones de situaciones que se aproximan a
la realidad de diferentes pases (en ese caso, los de Amrica Latina y el Caribe).
Sin embargo, es claro que cuando se escoge un nmero limitado de
indicadores se corre el riesgo de simplificar en demasa la caracterizacin de
la complejidad propia de cada situacin. Por ello, se debe considerar ese tipo
de anlisis slo como una primera aproximacin a la caracterizacin de las
situaciones concretas.
En el mencionado trabajo, se proponen cuatro indicadores principales
para tipificar dichos patrones de sustentabilidad del desarrollo:
20
El PIB per cpita, para las dimensiones econmica y social. Un alto
producto interno bruto per cpita (PIBpc) significa no solamente un alto
La definicin precisa de los mismos se encuentra en un anexo de dicho trabajo.
20
33
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
ingreso promedio, sino tambin una elevada productividad de la economa,
que es a su vez un elemento importante para la sustentabilidad econmica.
No obstante, an cuando en la estimacin del PIBpc en trminos constantes
se ha tomado en cuenta el poder de compra, se tienen claras sus
limitaciones para traducir de manera satisfactoria la calidad de vida de
la poblacin (OLADE/CEPAL/GTZ, 1997, p. 4).
La distribucin del ingreso, que representa la dimensin social en lo
referente a la equidad o, si se prefiere, al grado de asimetra. Debe tenerse
en cuenta que la disponibilidad de ingresos permite el acceso a la cobertura
de un conjunto ms o menos amplio de necesidades. Por ello, el nivel de
ingreso presenta una alta correlacin con el grado de acceso a aquellos
satisfactores que caracterizan la calidad de vida de los diferentes estratos
de la poblacin. Se entiende entonces que una reduccin de las asimetras
en la distribucin de los ingresos es socialmente ms sustentable y que
los bajos niveles de ingreso medio o los altos grados de asimetra
distributiva resultan preocupantes y, para el plano de la formulacin de
polticas, deben considerarse como graves problemas de sustentabilidad
(OLADE/CEPAL/GTZ, 1997, p. 4).
La inversin interna neta en capital fsico y natural (ahorro genuino).
En el documento Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y
el Caribe. Enfoques para la poltica energtica (OLADE/CEPAL/GTZ,1997),
se plantea que [l]a nocin de ahorro genuino tiene una vinculacin
directa con la sustentabilidad dado que traduce los esfuerzos que se
realizan en el presente para potenciar el ritmo de desarrollo hacia el
futuro. Segn K. Hamilton (1995), el indicador de ahorro genuino se
define del siguiente modo: adems de las inversiones netas calculadas
de manera tradicional (inversin bruta menos depreciacin del capital
fsico), se toman en cuenta tambin las reducciones en el stock de los
recursos naturales (por agotamiento), el deterioro del medio ambiente
(por degradacin) a causa de emisiones, y las inversiones financiadas
con capital extranjero (ahorro externo) sujeto a ser retransferido
(OLADE/CEPAL/GTZ, 1997, p. 4).
Sin embargo, este tercer indicador no resulta tan evidente en su definicin,
ni tan claro en su sentido (vase el Recuadro 1), a pesar de que los conjuntos
de elementos que se simbolizan con KF, KN y KH, considerados separadamente,
puedan aportar indicaciones valiosas para examinar la sustentabilidad. En el
primer caso (KF), se puede utilizar el indicador paramtrico de (inversin
bruta fija/PIB) que proporciona indicios acerca de la dinmica de crecimiento
econmico.
21
El segundo conjunto de elementos (KN) est de algn modo
Recurdese la importancia asignada al mecanismo multiplicador-acelerador dentro del
pensamiento macroeconmico keynesiano.
21
34
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Ms all de los ya mencionados problemas de valorizacin, la expresin escalar tiene la
limitacin de ocultar la composicin del acervo natural; el mismo valor escalar puede
corresponder a dos situaciones extremadamente diferentes.
Tal como indica K. Hamilton en su trabajo.
22
representado parcialmente por el cuarto indicador que se menciona
seguidamente y que pretende ser una aproximacin a la valoracin monetaria
de los recursos naturales de dominio nacional de cada pas.
22
Por supuesto,
las emisiones de gases de efecto invernadero tambin tienen importancia, tanto
por los efectos sobre el ambiente areo urbano como por las restricciones que
pueden surgir del plano internacional de las Conferencias de la Partes sobre
el cambio climtico. Sin embargo, es claro que la consideracin de estos impactos
vinculados con elementos del entorno natural de dominio universal comn
no puede incluirse junto con los otros componentes de KN, que pertenecen al
dominio social o privado en los diferentes pases. Tal como se seala en el
Recuadro 1, estas externalidades propias del plano mundial tienen
consecuencias distributivas que, al no ser tomadas en consideracin
23
, invalidan
cualquier consideracin transversal entre pases o regiones. Por ltimo, algn
indicador que resuma el nivel de educacin formal de la poblacin podra
representar aproximadamente al conjunto (KH). Aunque esta apertura y este
cambio de enfoque respecto del indicador de ahorro genuino implicaran
ampliar el nmero de indicadores a considerar, se tendran resultados cuya
interpretacin poseera una validez notablemente superior. Aunque se incluye
el indicador de ahorro genuino en los anlisis posteriores, es importante
tener en cuenta las consideraciones efectuadas previamente al momento de su
interpretacin.
La dotacin del capital natural per cpita para la dimensin del entorno
fsico, incluidos los recursos naturales y el medio ambiente. Comprende
tanto el capital natural no renovable (fsil) como el renovable (suelos,
bosques, etc.).
Mientras que los tres primeros indicadores expresan niveles corrientes anuales
(como variables de "flujo") o cambios de estructura (distribucin del ingreso),
el cuarto indicador refleja la base fsico-natural para el desarrollo (referido a
un stock). La relevancia de este indicador para la sustentabilidad del
desarrollo resulta evidente si se tiene en cuenta que cuanto mayor sea la
dotacin de recursos naturales, ceteris paribus, ms alto podr ser el grado de
crecimiento econmico que se apoye de modo esencial en el uso de los mismos,
como es el caso de buena parte de los pases de Amrica Latina
(OLADE/CEPAL/GTZ, 1997, p. 4).
23
35
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
La definicin de la nocin de ahorro genuino presenta una serie de dificultades tericas
y el uso del indicador correspondiente, construido tal como lo propone K. Hamilton para
realizar comparaciones entre pases y regiones, da lugar a conclusiones falaces.
Conceptualmente, esa nocin se corresponde con el enfoque neoclsico que postula
la posibilidad de perfecta sustitucin entre los elementos de los elementos del acervo
natural por medio de la acumulacin de bienes producidos, y afirma la existencia de
magnitud escalar de capital total. En efecto, considerando la expresin (*) como definicin
algebraica de dicha magnitud, la determinacin del ahorro genuino resultara de (**),
interpretada tambin en sentido algebraico.
Sin embargo, al proceder de ese modo, se est omitiendo la esencial diferencia entre
los bienes producidos y los elementos del entorno natural que son originarios (no producidos
por accin de la fuerza de trabajo, mediante el uso de los equipos del capital fsico). Esa
diferencia incide decisivamente, tanto en los problemas de valorizacin, como sobre las
dificultades para determinar la propiedad de esos elementos naturales originarios.
Centrando la atencin en las cuestiones de polucin ambiental (derivadas de los
procesos de produccin o de consumo), resulta claro que las mismas implican una
disminucin del capital natural. Sin embargo, no es posible determinar el o los titulares
de la propiedad de ese capital que ha sido deteriorado e identificar quin ha disminuido
su ahorro genuino en esa magnitud. Contabilizar esa disminucin a quin ha producido
el deterioro ambiental implica implcitamente asignarle la propiedad de los commons
naturales a ese actor. Esto es as puesto que el mismo no se ve obligado a realizar
compensacin alguna al resto de la sociedad mundial y el efecto de su accin sera
puramente contable (si existiera un sistema de registro contable que incorporase ese tipo
de partidas).
Pero si se definiera a priori algn criterio para la distribucin de la propiedad de esos
commons naturales, al menos entre los diferentes pases, es claro que deberan existir
compensaciones efectivas (financieras) entre pases y estas corrientes financieras afectaran
el nivel de ahorro genuino de los diferentes pases y regiones.
As por ejemplo, si se admitiera que todos los habitantes del planeta tienen el mismo
derecho de dominio sobre la naturaleza, es decir, si la propiedad se distribuyera en funcin
de la poblacin de cada pas y se considerara que cada pas debe pagar por los impactos
negativos sobre el patrimonio comn, en proporcin a la intensidad de los mismos, las
comparaciones que se proponen en base al indicador de ahorro genuino tendran un
aspecto totalmente diferente.
Como ejemplo ilustrativo: si se tomara el valor de 20 dlares por cada tonelada de
CO
2
descargada en la atmsfera y se utilizaran los criterios enunciados previamente, la
regin de Amrica Latina y el Caribe debera haber recibido, en el perodo 1980-1995,
una compensacin neta prcticamente equivalente al monto total de su deuda externa.
Es claro que si esas compensaciones se hubieran hecho efectivas, la historia econmica
de la regin hubiese sido otra, del mismo modo que el desempeo de su indicador de
ahorro genuino.
Es importante destacar que las consideraciones previas no responden slo a la
discusin de la equidad del criterio de distribucin de la propiedad sobre el acervo natural
implcito en la nocin de ahorro genuino, sino ms bien a las dificultades tericas que
presenta esa nocin y a las falacias propias de las comparaciones que se proponen.
Recuadro 1
SENTIDO DE LA NOCIN DE AHORRO GENUINO
Fuente: H. Pistonesi C. y otros, Las falacias ligadas al concepto de ahorro genuino,
Anales de la Asociacin Argentina de Economa Poltica, XXXII Reunin Anual,
Baha Blanca, Universidad Nacional del Sur, 1997.
36
N 89 Cuadernos de la CEPAL
2. Los patrones ms caractersticos en
Amrica Latina y el Caribe
Sobre la base de esos cuatro indicadores se determinaron patrones de situaciones,
que se asignaron de manera aproximada a los diferentes pases de la Regin.
24
Esos patrones son los siguientes (OLADE/CEPAL/GTZ, 1997, p. 5):
A: Altos niveles de ingreso medio, moderada desigualdad social, baja
integracin productiva, fuerte dependencia de las exportaciones energticas
(Venezuela, Trinidad y Tabago, Barbados).
B: Alta o moderada integracin y diversificacin productiva con gran
absorcin interna; marcada o moderada diferenciacin social y regional;
importante base de recursos naturales, autosuficientes o moderadamente
dependientes de las importaciones energticas (Argentina, Brasil, Chile, Uruguay,
Paraguay).
C: Moderada o alta integracin y diversificacin productiva interna,
desigualdad social acentuada; exportaciones diversificadas basadas en los
recursos naturales (Colombia, Costa Rica
25
, Mxico, Panam, Jamaica).
D: Bajo nivel de desarrollo relativo, basado en los recursos naturales y la
exportacin de productos primarios, mineros y/o energticos (Bolivia, Ecuador,
Guyana, Nicaragua, Per, Suriname, Cuba).
E/F: Bajo o muy bajo grado de desarrollo, con reducida dotacin de recursos
naturales (Guatemala, Honduras, Repblica- Dominicana, El Salvador, Granada,
Hait).
Por supuesto, en una misma categora o patrn, se incluyen pases que
con respecto a alguno de los indicadores pueden diferir en alguna medida,
pero que se parecen con relacin a los restantes. Por ejemplo, dentro de la
categora B, Uruguay presenta un grado de equidad social mayor que Brasil,
aunque ambos presentan niveles semejantes de PIBpc y de dotacin de recursos
naturales per cpita. Tal como se ha dicho, la inclusin de los pases dentro de
cada categora es tan slo una primera aproximacin a ese nivel de simplicidad
que supone el limitado nmero de indicadores considerados.
De cualquier manera, esa comparacin transversal proporciona una
imagen aproximada de la situacin de cada pas, que puede ser complementada
por un anlisis histrico que permitira analizar la evolucin de los mencionados
indicadores y evaluar la tendencias hacia una mayor o menor sustentabilidad.
En el recuadro 2, se presenta la situacin comparativa de los pases de
Amrica Latina y el Caribe en lo que se refiere al PIB per cpita, expresado en
La inclusin de algunos pases en alguno de esos patrones puede resultar cuestionable, al
menos en lo que se refiere a uno o ms de los correspondientes indicadores. Sin embargo,
esas dificultades resultan de la necesidad de limitar el nmero de patrones o situaciones
tpicas consideradas.
La desigualdad social es comparativamente reducida.
24
25
37
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
trminos de paridad del poder adquisitivo (PPA)
26
, y al valor del ndice de
Gini, que mide el grado de asimetra en la distribucin del ingreso. El PIB per
cpita (PPA) se compara tomando como referencia el nivel correspondiente
a Amrica Latina y el Caribe en su conjunto y el del promedio de los pases de
alto ndice de desarrollo humano
27
. Segn puede observarse, el valor medio
de Amrica Latina y el Caribe representa menos del 30% del que corresponde
Recuadro 2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: NIVEL RELATIVO DEL PIB POR HABITANTE(*)
Y ASIMETRA DISTRIBUTIVA
(*) Como porcentaje del nivel medio de Amrica Latina y el Caribe (US$ 6880) y del promedio
correspondiente al conjunto de los pases de alto ndice de desarrollo humano.
JM GY TT UY EC CR PE DO PA VE SV MX AR GT CO CL PY BO HN BR NI
65
60
55
50
45
40
35
30
Indice de Gini
PIB por habitante expresado en paridad del poder adquisitivo (ao 1999)
HT NI HN BO EC JM GY GT SR SV PYPE VE DO CO PAALCBR TT MX CL CR UY AR BB
225
200
175
150
125
100
75
50
25
0
ALyC=100 PADH=100
%
Los datos corresponden a 1999 y estn expresados en dlares de los Estados Unidos de 1990-
1999.
Este conjunto incluye 48 pases entre los cuales hay 5 de la regin de Amrica Latina y el
Caribe: Barbados, Argentina, Uruguay, Chile y Costa Rica.
26
27
38
N 89 Cuadernos de la CEPAL
C. LA POLTICA ENERGTICA Y LA SUSTENTABILIDAD
DEL DESARROLLO
1. La energa y las dimensiones de sustentabilidad
La energa constituye un elemento esencial para la calidad de vida del ser
humano y es un insumo de alta difusin en el conjunto de todas las actividades
productivas. As, la disponibilidad de energa ha tenido un papel central en
el proceso de desarrollo de la humanidad. Adems, las grandes revoluciones
tecnolgicas, que afectaron las actividades de produccin y consumo, han
estado estrechamente ligadas a la sustitucin entre fuentes energticas primarias.
Por otra parte, la produccin y el consumo de energa tienen tambin
fuertes interacciones con el medio ambiente natural. El uso de los recursos
fsiles conduce a un progresivo agotamiento de las reservas correspondientes.
El manejo inadecuado de algunos recursos energticos renovables (biomasa,
hidrulicos) puede implicar su degradacin con la consiguiente disminucin
de su disponibilidad futura. Existen mltiples impactos negativos sobre los
suelos, el agua y el medio ambiente areo, que se derivan de la produccin,
transformacin y utilizacin de la energa.
Las crisis petroleras de la dcada de los setenta, las reacciones sociales
ante aumentos pronunciados de los precios de los energticos y los cortes
prolongados del abastecimiento elctrico son tan slo algunos ejemplos de la
importancia de las cuestiones energticas en el plano de la poltica o la
geopoltica.
Estas breves consideraciones ponen en evidencia los importantes vnculos
de la energa con las dimensiones del desarrollo analizadas en la seccin
anterior. Esto implica que el aporte de la poltica energtica en favor de una
mayor sustentabilidad puede resultar altamente significativo. En el recuadro
3, se presentan a modo enunciativo algunos objetivos o acciones referidos a
los sistemas energticos y su vinculacin con las diferentes dimensiones del
desarrollo sustentable.
al promedio de ese conjunto de pases. Con relacin a las asimetras
distributivas
28
, se toma como referencia el nivel de 30, que es aproximadamente
el valor promedio del ndice de Gini de los pases de la Organizacin de
Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE).
28
Los datos del ndice de Gini corresponden a diferentes aos de la dcada de los noventa y
estn medidos en una escala de 0 a 100. Los datos correspondientes a Argentina se tomaron
del Panorama social de Amrica Latina, 2000-2001, elaborado por la CEPAL, y corresponden
a 1999.
39
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Sostenimiento del espacio de maniobra para la poltica
Mantenimiento de peso/influencia internacional
Desconcentracin del poder poltico-econmico (estatal y privado)
Seguridad de instalaciones ante conflictos
Seguridad y diversificacin del abastecimiento externo
Suficiente grado de autarqua energtica
Reducida cuota energtica en importaciones
Menor peso de ingresos variables en el presupuesto
Menor peso en el balance de pagos
Flujo estable de ingresos por exportaciones
Captacin de rentas energticas
Flujo estable de ingresos fiscales
Inversin de rentas energticas en otras formas de capital
Reducida intensidad energtica
Uso racional de energa en los sectores productivos
Eficiencia energtica
Eficiencia productiva en el sector de la energa
Financiamiento suficiente del sector
Mayor valor agregado en la cadenas energticas
Mayor calidad del suministro energtico
Confiabilidad del abastecimiento
Reducidos costos de suministro energtico
Diversificacin del mix energtico
Abastecimiento suficiente
Satisfaccin de necesidades bsicas
Acceso a energticos modernos
Mayor acceso a la electricidad
Abastecimiento de servicios sociales
Reduccin de impactos locales y globales por emisiones
Conservacin del suelo
Manejo sostenible de la lea
No contaminacin de las aguas
Manejo ecocompatible de explotacin de recursos fsiles
Manejo sustentable de las cuencas hidrulicas
Programas sostenibles de explotacin de recursos fsiles
Explotacin sustentable en el largo plazo de los recursos fsiles
Utilizacin de los recursos renovables
Poltica
Econmica
Social
Ambiental
Desarrollo
sustentable
Dimensiones Objetivo/forma en que contribuye el sector energtico
Recuadro 3
CONTRIBUCIN DEL SISTEMA ENERGTICO A LA SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO
Fuente: OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe.
Enfoques para la poltica energtica, Quito, mayo de 1997.
2. Los indicadores energticos y las dimensiones
de sustentabilidad
Atendiendo a las mltiples interacciones de los sistemas energticos con las
diferentes dimensiones del proceso de desarrollo, pueden identificarse conjuntos
de indicadores, relacionados con la estructura y las variables de esos sistemas,
que se corresponden con aspectos vinculados con las mencionadas dimensiones
de sustentabilidad.
As, por ejemplo, en relacin con la dimensin social, pueden seleccionarse
indicadores tendientes a poner en evidencia el grado de cobertura de los
requerimientos bsicos de energa, en cantidad y calidad, o la importancia de
la factura energtica dentro del presupuesto de gasto de las familias. Este tipo
de indicadores puede calcularse en trminos promedio para el conjunto de la
poblacin. Sin embargo, si se dispusiera de informacin suficiente, a fin de
caracterizar con ms claridad las condiciones de equidad, sera ms conveniente
40
N 89 Cuadernos de la CEPAL
En trminos generales, y en ausencia de usos calricos de la electricidad, las
mencionadas curvas de Lorenz habrn de mostrar los patrones que se presentan
en el grfico 1. Las mayores asimetras en los consumos se observan con respecto
a la fuente de mayor calidad (energa elctrica), y las fuentes de mayor calidad
presentan una asimetra muy semejante (prxima) a la correspondiente a los
ingresos. A las curvas de Lorenz de los consumos se puede hacer corresponder
el valor respectivo de los ndices de Gini
29
, que podran utilizarse como
indicadores.
Fuente: Elaborado sobre la base de OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y desarrollo sustentable en
Amrica Latina y el Caribe: gua para la formulacin de polticas energticas, Quito,
julio de 2000.
Porcentaje
acumulado
de consumos e
ingresos
Recuadro 4
CURVAS DE LORENZ DE CONSUMO DE ENERGA Y DE INGRESOS DE LOS HOGARES
Referencias:
Cons. Ener. Final
Cons. Ener. til
Cons. Ener. Electr.
Ingresos
Porcentaje
acumulado
de familias
Se obtiene multiplicando por 2 el rea comprendida entre la recta diagonal de equidistribucin
y la curva de Lorenz correspondiente y dividiendo el resultado por 100, si las escalas de los
ejes estn expresadas en trminos porcentuales. El ndice de Gini toma valores en el intervalo
(0, 1) y el grado de desigualdad de distribucin crece con su valor.
29
referir dichos indicadores para los diferentes grupos de la sociedad. De este
modo, podran construirse curvas de Lorenz referidas a la distribucin del
consumo de energa total, final y til, o de energa elctrica entre los estratos
de hogares, tal como se muestra en el recuadro 4.
41
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Electricidad (0,8), GLP (0,4), gasolina, kerosene, diesel, fuel oil (0,35), gas natural, otros gases
(0,5), carbn mineral (0,2), lea, carbn vegetal (0,1), otras primarias (0,07).
30
En caso de no disponer de informacin suficiente para construir ese
tipo de indicadores, el consumo de energa final y til per cpita en el sector
residencial y el nivel de cobertura elctrica pueden utilizarse como sustitutos
prximos. El consumo de energa til por habitante en el sector residencial,
pese a ser un indicador medio, proporciona sin duda una imagen bastante
aproximada de la situacin relativa de cada pas con respecto al grado de
cobertura de los requerimientos bsicos de energa en los hogares. No obstante,
este indicador tambin se enfrenta con problemas de informacin, ya que son
muy pocos los pases que cuentan con balances en trminos de energa til.
En el recuadro 5, se presenta el consumo de energa til por habitante en el
sector residencial para el ao 2000, estimado sobre la base de rendimientos
estndar por fuente
30
.
Fuente: Elaborado sobre la base de informacin proporcionada por el Sistema de
Informacin Econmica Energtica (SIEE) de la Organizacin Latinoamericana
de Energa (OLADE).
HT
NI
BO
HN
CO
EC
PE
CU
SV
GT
JM
CR
GY
PA
BR
AL
MX
PY
GD
SR
BB
CL
VE
UY
DO
TT
AR
0.00 0.50 1.00 1.50
(bep/h)
Recuadro 5
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CONSUMO RESIDENCIAL DE ENERGA TIL
POR HABITANTE
42
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Pero, puesto que la participacin de los usos en el consumo residencial
de cada fuente en los diferentes pases no es idntica, como tampoco los son
las caractersticas tecnolgicas de los artefactos, esa comparacin es tan slo
una mayor aproximacin. De cualquier modo, si se considera que slo en los
pases de mayor consumo de energa til per cpita existe una razonable
cobertura de los requerimientos bsicos en la mayor parte de los hogares, se
desprenden claramente las carencias que soporta una porcin significativa de
la poblacin de la regin.
Del mismo modo, se pueden seleccionar indicadores referidos a las
dimensiones econmica y ambiental. Uno de los indicadores incluidos en la
dimensin econmica es, tal como se desprende del recuadro, la productividad
energtica que vincula el PIB con el consumo de energa. Es claro que a nivel
microeconmico, cuando se relaciona el producto obtenido con la magnitud
de los insumos energticos utilizados (ambos en trminos fsicos), se puede
hablar efectivamente de una relacin tcnica de produccin y, por tanto, de un
indicador de productividad. Sin embargo, a nivel agregado, incide en el valor
de ese indicador, adems de la eficiencia productiva en el uso de la energa,
un conjunto de otros factores. Entre stos, los principales son los siguientes:
la estructura productiva, la estructura de abastecimiento energtico, el grado
de urbanizacin y el grado de desarrollo tecnolgico.
Atendiendo a la incidencia diferencial de esos factores, el indicador de
productividad energtica debe interpretarse con cautela. En el recuadro 6,
se presenta una comparacin del recproco del indicador mencionado para el
ao 2000. Es decir, se trata de la intensidad energtica del PIB para el conjunto
de los pases de Amrica Latina y el Caribe.
43
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Segn se desprende de dicho recuadro, existe una fuerte dispersin entre
los valores de intensidad energtica para los diferentes pases de la regin. Los
altos valores se explican en algunos casos por la fuerte presencia de la lea
(Hait, Guyana, Nicaragua, El Salvador, Honduras, Guatemala, Paraguay); en
otros, debido a la estructura productiva, integrada por actividades de uso
intensivo de energa (Trinidad y Tabago, Venezuela). En ciertas situaciones, los
bajos valores se deben a la escasa participacin de la biomasa en el abastecimiento
energtico y el desarrollo industrial moderno (Argentina, Brasil, Mxico) y, en
otras, a un escaso desarrollo industrial (Per) y/o a una economa basada en
las actividades de servicios (Costa Rica, Panam, Barbados).
GY
HT
TT
NI
SV
VE
PY
HN
JM
GT
CU
DO
EC
BO
CO
SR
GD
CL
ALyC
BR
CR
MX
PA
AR
PE
UY
BB
Recuadro 6
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CONTENIDO ENERGTICO DEL PIB
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
(bep/miles de dlares)
Fuente: Elaborado sobre la base de informacin proporcionada por el Sistema de Informacin
Econmica Energtica (SIEE) de la Organizacin Latinoamericana de Energa
(OLADE).
44
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Recuadro 7
COMPARACIN DE LAS EMISIONES DE CO2 PER CPITA (*)
A
R
B
B
B
O
B
R
C
L
C
O
C
R
C
U
E
C
S
V
G
D
G
T
G
Y
H
T
H
N
J
M
M
X
N
I
P
A
P
Y
P
E
D
O
S
R
T
T
U
Y
V
E
A
L
C
P
A
I
D
H
P
m
u
n
16
14
12
10
8
6
4
2
0
(
t
n
/
h
)
(*) Los indicadores referidos a Amrica Latina y el Caribe corresponden al ao 2000; el
valor medio del conjunto de pases de alto ndice de desarrollo humano (PAIDH) promedio
mundial (Pmun) corresponden al ao 1997.
Con respecto a las emisiones de gases de efecto invernadero, la contribucin
de Amrica Latina y el Caribe al total mundial es poco significativa; su aporte
se ubica en alrededor del 5,2%
31
. Cabe destacar que uno de los factores que
inciden al respecto es la alta proporcin de la hidroelectricidad en la generacin
elctrica. Aunque las reformas aplicadas en los sistemas energticos hacen
esperar, al menos en el mediano plazo, un relativo estancamiento del desarrollo
hidroelctrico, la rpida expansin de la industria del gas natural en algunas
zonas de la regin puede atenuar el efecto de ese cambio en la orientacin de
la generacin elctrica.
En el recuadro 7, se presenta una comparacin de las emisiones de CO
2
per cpita entre los pases de la regin y del promedio de Amrica Latina y el
Caribe, con el conjunto de pases de alto ndice de desarrollo humano y del
nivel medio mundial. Segn puede observarse, el nivel medio de emisiones
de CO
2
per cpita de Amrica Latina y el Caribe se ubica alrededor del 60%
del promedio mundial y del 20% del valor relativo al conjunto de pases de
alto ndice de desarrollo humano. Sin embargo, a pesar de la baja contribucin
de Amrica Latina y el Caribe a las emisiones de gases de efecto invernadero,
existen varias razones para atender a este aspecto de la dimensin ambiental.
Vase PNUD (2000).
31
Fuente: Elaborado sobre la base de informacin proporcionada por el Sistema de Informacin
Econmica Energtica (SIEE) de la Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE)
y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre el desarrollo
humano, 2000, Nueva York, 2000.
45
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Por una parte, las emisiones de gases y partculas tienen efectos locales sobre
el ambiente areo urbano, particularmente graves en algunos de los grandes
centros urbanos de la regin. Por otra parte, las presiones internacionales para
la adopcin de tecnologas limpias en el uso de la energa y para la utilizacin
de fuentes renovables pueden constituir una oportunidad para obtener
cooperacin para mejorar el abastecimiento en las zonas rurales, donde la
cobertura de los requerimientos bsicos de energa, en cantidad y calidad,
presenta serias deficiencias en buena parte de los pases de la regin.
En el caso de la dimensin poltica, los indicadores son generalmente de
carcter cualitativo. En el recuadro 8, se presenta una lista de los indicadores
que se utilizaron en el anlisis de las situaciones energticas de los pases de
Amrica Latina y el Caribe, en trminos de su aporte a la sustentabilidad del
desarrollo, dentro del trabajo ya citado de OLADE/CEPAL/GTZ.
46
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Cabe sealar que el indicador de robustez frente a cambios externos
slo tiene real relevancia para los pases que son exportadores de energticos,
ya que para los restantes es importante considerar el grado de dependencia de
Recuadro 8
INDICADORES SELECCIONADOS DE SUSTENTABILIDAD ENERGTICA
Responde a objetivos:
- seguridad del abastecimiento externo
- sostenimiento del espacio de maniobra para la poltica
(alto grado de independencia poltica)
- reduccin del riesgo de desequilibrio en el balance de pagos
- flujos estables de ingresos de las exportaciones
- menor peso de ingresos variables en el presupuesto
- reduccin del riesgo de desequilibrio en el balance de pagos
- eficiencia productiva
- eficiencia energtica
- financiamiento suficiente (por reduccin de necesidades
de inversin en el sector)
- reduccin de costos del suministro energtico
- abastecimiento suficiente (por reduccin de la demanda)
- mejor calidad del aire (por reduccin de emisiones con
efecto local)
- reduccin de emisiones de gases con efecto climtico
- extensin de alcance de los recursos no renovables
- diversificacin del mix energtico
- abastecimiento suficiente
- acceso a energticos modernos y productivos
- abastecimiento de servicios sociales
- satisfaccin de necesidades bsicas
- diversificacin del mix energtico
- manejo sostenible de la lea
- mejor calidad del aire (por reduccin de emisiones con
efectos locales y regionales)
- reduccin de emisiones de gases con efecto climtico
- mejor calidad del aire (por reduccin de emisiones con
efectos locales y regionales)
- reduccin de emisiones de gases con efecto climtico
- extensin del alcance de recursos al largo plazo
- seguridad de suministro al largo plazo
- mantenimiento de un mnimo de patrimonio natural
Indicador
Autarqua
energtica
Robustez frente a
cambios externos
"Productividad"
energtica
Cobertura elctrica
Cobertura de
necesidades
energticas bsica
Pureza relativa del
uso de energa
Uso de energas
renovables
Alcance recursos
fsiles y lea
Alta sustentabilidad se
relaciona con:
Baja participacin de las
importaciones en la oferta energtica
Baja contribucin de las
exportaciones energticas al PIB
Alto PIB por unidad de energa
Alto porcentaje de hogares
electrificados
Suficiente consumo de energa til
residencial
Bajos niveles de emisiones (de CO
2
)
Alta participacin de energas
renovables en la oferta energtica
Alto nivel de relacin
reservas/produccin de energticos
fsiles y lea
Fuente: OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe.
Enfoques para la poltica energtica, Quito, mayo de 1997.
47
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Recuadro 9
TIPIFICACIN DE SITUACIONES Y CLASIFICACIN DE PASES DE AMRICA LATINA
Y EL CARIBE EN TRMINOS DE SUSTENTABILIDAD ENERGTICA
Fuente: OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe.
Enfoques para la poltica energtica, Quito, mayo de 1997.
I
II
III
IV
a: VE, TT
b: BB
a: CO, MX
b: BO, EC, PE
muy bajo
bajo
medio alto
medio bajo
alto
alto
alto
alto
medio bajo
Alto
medio bajo
medio bajo
medio
medio bajo
bajo
bajo
alto
alto
medio alto
medio
medio alto
medio alto
medio bajo
bajo
medio
medio bajo
medio alto
medio alto
alto
medio alto
medio alto
medio alto
bajo
bajo
medio bajo
medio bajo
medio alto
medio bajo
medio
bajo
alto
bajo
alto
medio bajo
medio alto
muy bajo
medio bajo
muy bajo
Dimensiones Economa Equidad Recursos naturales
I Pases mono-exportadores (petrleo y derivados) y cobertura elctrica alta.
II. Pases exportadores de energa con:
a) cobertura elctrica media-alta
b) cobertura elctrica media-baja.
III. Pases autoabastecidos o con un peso de importaciones relativamente bajo, pero con cobertura variable
de requerimientos energticos bsicos.
IV. Pases importadores con:
a) cobertura elctrica y de requerimientos energticos bsicos media-alta
b) cobertura elctrica y de requerimientos energticos bsicos media-baja
c) baja cobertura elctrica y de requerimientos energticos bsicos.
Referencias:
VE: Venezuela TT: Trinidad y Tabago BB: Barbados CO: Colombia
MX: Mxico BO: Bolivia EC: Ecuador PE: Per
AR: Argentina CL: Chile BR: Brasil UY: Uruguay
PY: Paraguay CR: Costa Rica PA: Panam JM: Jamaica
GY: Guyana SR: Suriname NI: Nicaragua CU: Cuba
GT: Guatemala HN: Honduras DO: Repblica Dominicana SV: El Salvador
HT: Hait GD: Granada
alto
bajo
alto
alto
alto
bajo
medio bajo
medio alto
medio alto
medio bajo
medio
bajo
medio alto
medio bajo
medio bajo
bajo
Autarqua
energtica
Robustez Productividad
energtica
cobertura
elctrica
cobertura
necesidades
bsicas
Pureza
ambiental
del uso
energtico
Uso
energa
renovable
Alcance
recursos
fsiles
Situaciones/Pases
AR, CL, BR, UY,
PY
a: CR, PA, JM
b: GY, SR, NI, CU
c: GT, HN, DO,
SV, HT, GD
49
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
En el marco del proyecto Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina
y el Caribe, se opt por un esquema de presentacin grfica de los indicadores
seleccionados. Se trata de rodogramas que dan una imagen aproximada de las
situaciones tpicas, correspondiente a cada uno de los patrones identificados
en el recuadro 9.
En los recuadros 10 a 13, se presentan los rodogramas correspondientes
a los cuatro patrones principales y sus diferenciaciones internas, ejemplificados
por las situaciones especficas de los pases pertenecientes a cada grupo
34
. En
el trabajo Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe.
Enfoques para la poltica energtica, los indicadores de robustez, pureza,
uso de energas renovables y alcance estn normalizados sobre la base de
una interpolacin lineal. En los rodogramas que se presentan en los mencionados
recuadros, los tres ltimos indicadores no han sido normalizados; sin embargo,
su interpretacin no se ve alterada.
Dentro del patrn I se incluyen Venezuela, Trinidad y Tabago y Barbados.
De acuerdo con lo observado en el recuadro 10, la diferencia entre los dos
primeros pases (cuyos rodogramas son muy semejantes) y Barbados radica
principalmente en el grado de autarqua energtica y en el alcance de los
recursos. En efecto, a pesar de ser Barbados un pas exportador de petrleo,
es al mismo tiempo un importador neto de derivados y de combustibles en
general. Adems presenta la ms baja intensidad energtica dentro del conjunto
de pases de la regin, debido a una participacin muy alta de los servicios
dentro de su PIB. Ello explica su comparativamente ms elevada productividad
energtica.
Aunque en el recuadro 9 no se introduce particin interna alguna dentro del patrn III,
pareci conveniente presentar dos situaciones que se diferencian en dos aspectos: el grado
de autoabastecimiento y el grado de cobertura en los requerimientos de energa.
34
50
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Los rodogramas correspondientes a los pases que ejemplifican las
situaciones que conforman el patrn III (vase el recuadro 11) son bastante
semejantes en su forma general; la diferencia esencial entre las dos situaciones
que incluye ese grupo se vincula, segn se ha expresado, con el grado de
cobertura de los requerimientos bsicos de energa y, especialmente, con el
grado de cobertura elctrica.
VENEZUELA 1999
Pureza
Cobert_Nec._Bas.
Cobert_Elec.
Productividad
Uso_ER
Alcance
Autarqua
Robustez
1
0,5
0
BARBADOS 1999
Pureza
Cobert_Nec._Bas.
Cobert_Elec.
Productividad
Uso_ER
Alcance
Autarqua
Robustez
1.000
0.500
0.000
Fuente: Elaborado sobre la base de una actualizacin de los indicadores realizada por la
Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL en el marco del proyecto
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe.
Recuadro 10
PATRN I: PASES MONO-EXPORTADORES DE PETRLEO Y DERIVADOS
(a) (b)
51
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Dentro del patrn III se incluyen, segn se ha expresado, dos tipos de
situaciones: por una parte, el caso de Argentina que presenta una situacin de
autarqua energtica con algunos excedentes que se exportan (petrleo, gas
natural, electricidad) y una alta cobertura elctrica y de requerimientos bsicos
de energa; por otra parte, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay que son
importadores netos de hidrocarburos
35
y presentan una menor cobertura de
los requerimientos bsicos de energa, a pesar de la alta cobertura elctrica. En
el recuadro 12, se presentan dos situaciones que reflejan tales diferencias.
Fuente: Elaborado sobre la base de una actualizacin de los indicadores realizada por la
Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL en el marco del proyecto
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe.
Aunque Paraguay es exportador neto de energa debido a las exportaciones de electricidad
a Brasil y Argentina, derivadas de las represas binacionales de Itaip y Yaciret
respectivamente.
35
Recuadro 11
PATRN II: PASES EXPORTADORES DE ENERGA
COLOMBIA 1999
Pureza
Cobert_Nec._Bas.
Cobert_Elec.
Productividad
Uso_ER
Alcance
Autarqua
Robustez
1
0,5
0
(a) (b)
BOLIVIA 1999
Pureza
Cobert_Nec._Bas.
Cobert_Elec.
Productividad
Uso_ER
Alcance
Autarqua
Robustez
1.000
0.500
0.000
52
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Recuadro 12
PATRN III: PASES AUTOABASTECIDOS O CON UN PESO RELATIVAMENTE
BAJO DE IMPORTACIONES/EXPORTACIONES
Las principales diferencias de situacin que se registran dentro del conjunto
de pases importadores (de combustibles) se relacionan con el grado de cobertura
elctrica y de requerimientos bsicos de energa y con el alcance de los recursos
forestales que constituyen la base de una parte sustantiva del abastecimiento
energtico. Si bien el uso energtico de la lea no es la causa esencial de la
deforestacin
36
, las consecuencias directas e indirectas sobre el abastecimiento
energtico en algunos de los pases de este conjunto son muy importantes. Se
trata especialmente de los impactos sobre el comportamiento de las cuencas
hdricas, pero muy especialmente sobre la disponibilidad de la lea para usos
energticos bsicos.
ARGENTINA 1999
Pureza
Cobert_Nec._Bas.
Cobert_Elec.
Productividad
Uso_ER
Alcance
Autarqua
Robustez
(a) (b)
CHILE 1999
Pureza
Cobert_Nec._Bas.
Cobert_Elec.
Productividad
Uso_ER
Alcance
Autarqua
Robustez
1.000
0.500
0.000
Fuente: Elaborado sobre la base de una actualizacin de los indicadores realizada por la
Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL en el marco del proyecto
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe.
1.000
0.500
0.000
La principal causa es sin duda el avance de la frontera agrcola y de la actividad ganadera.
Vase Mendoza y Surez (1994).
36
53
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Fuente: Elaborado sobre la base de una actualizacin de los indicadores realizada por la
Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL en el marco del proyecto
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe.
Recuadro 13
PATRN IV: PASES IMPORTADORES DE ENERGA
COSTA RICA 1999
Pureza
Cobert_Nec._Bas.
Cobert_Elec.
Productividad
Uso_ER
Alcance
Autarqua
Robustez
(a) (b)
NICARAGUA1999
Pureza
Cobert_Nec._Bas.
Cobert_Elec.
Productividad
Uso_ER
Alcance
Autarqua
Robustez
1.000
0.500
0.000
1.000
0.500
0.000
HAITI 1999
Pureza
Cobert_Nec._Bas.
Cobert_Elec.
Productividad
Uso_ER
Alcance
Autarqua
Robustez
(c)
1.000
0.500
0.000
54
N 89 Cuadernos de la CEPAL
3. Patrones de sustentabilidad general y energtica
Cuando se alude a la sustentabilidad energtica, en realidad se pretende hacer
referencia al aporte del sector energtico a la sustentabilidad del desarrollo,
evaluada en trminos de las dimensiones generales explicitadas en la parte B
de este captulo. En consecuencia, es especialmente relevante examinar el grado
de correspondencia de los patrones identificados en el plano de esas dimensiones
(sobre la base de los cuatro indicadores seleccionados) con las situaciones
tipificadas con relacin al mbito energtico.
A este respecto, en el trabajo de OLADE/CEPAL/GTZ reiteradamente
citado, se expresa que [an] cuando se ha utilizado un amplio nmero de
indicadores y se han definido varios niveles para cada uno de ellos, ha sido
posible establecer relaciones entre las situaciones tpicas que se observan a
nivel socio-econmico-ambiental y aquellas que corresponden al plano energtico
de modo tal que se identificaron ocho patrones relativos a las condiciones de
sustentabilidad. Sin embargo, la vinculacin de algunos pases respecto de
esos patrones de sustentabilidad no resulta siempre inequvoca y es frecuente
que un pas se diferencie de la situacin tpica con la que se lo haya relacionado
en algunas de las dimensiones consideradas o, que dos pases vinculados a un
mismo patrn de sustentabilidad difieran considerablemente en algunos de
los indicadores considerados. As por ejemplo, Paraguay (PY) se diferencia
dentro del patrn III-B por el elevado uso de fuentes renovables de energa y
Surinam (SR) dentro del IV-D por su significativo nivel de ahorro genuino.
Brasil (BR) y Argentina (AR), ubicados en la misma situacin tipo, se diferencian
entre s marcadamente en los indicadores de equidad y en el grado de cobertura
de los requerimientos energticos bsicos (OLADE/CEPAL/GTZ, 1997, p. 12)
(vase el recuadro 14).
Recuadro 14
PATRONES DE SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO Y TIPOS DE
SITUACIONES ENERGTICAS
Fuente: OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe.
Enfoques para la poltica energtica, Quito, mayo de 1997.
Patrones I II III IV
A
B
C
D
E/F
VE, TT,
BB
MX, CO
BO, EC, PE
BR, AR, CL,
UY, PY
CR, PA, JM
GY, NI, SR, CU
GT, HN,
DO, SV, GD, HT
55
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
D. ALGUNAS CONCLUSIONES SOBRE EL APORTE
DEL SISTEMA ENERGTICO A LA SUSTENTABILIDAD
37
A pesar de los debates que pueden suscitarse en torno a la nocin de
sustentabilidad, de las limitaciones sealadas con respecto a la identificacin
de los indicadores (eleccin de los ms apropiados para representar a las
diferentes dimensiones del desarrollo, cantidad a utilizar, construccin concreta
de los mismos) y su empleo para la tipificacin de situaciones que tengan una
interpretacin vlida y diferenciada, no cabe duda de que un anlisis del tipo
que se ha presentado en las secciones anteriores permite poner en evidencia
la importancia de los vnculos entre las caractersticas de los sistemas energticos
(y su trayectoria en el tiempo
38
) y su aporte a la sustentabilidad.
Los indicadores que se han presentado muestran carencias y sugieren
prioridades de la poltica energtica para el desarrollo sustentable. Una estrategia
energtica compatible con el desarrollo sustentable supone el incremento
equilibrado de todos los indicadores.
Los ejemplos de los pases de la regin que muestran los mayores logros
en lo que se refiere al estado de sustentabilidad en su desarrollo constituyen
una confirmacin acerca de la viabilidad de ese proceso. Es posible hacer
avanzar el sistema energtico para que sea ms eficiente en el sentido de su
productividad, menos vulnerable, ms equitativo, produzca menos emisiones
(en este aspecto la regin est muy avanzada), use los recursos naturales en
forma ms equilibrada y con ms perspectiva en el tiempo y que haga an un
mayor uso de los recursos renovables. Existen pocos conflictos entre los objetivos,
si se sobreentiende una manera gradual de progresar en su realizacin. En
algunos casos hay una relacin de fortalecimiento mutuo entre ellos
(CEPAL/OLADE/GTZ, 1997, pp. 12 y 13).
En cambio, s pueden existir conflictos entre los instrumentos de poltica
energtica que se emplean para alcanzar esos objetivos, as como efectos no
deseados de un instrumento, diseado para un determinado objetivo, sobre
los restantes. As, por ejemplo, el incremento de los precios de los energticos
tendientes a reflejar los costos econmicos que supone su abastecimiento (en
trminos de eficiencia productiva) tiene en general una consecuencia positiva
sobre la asignacin de los recursos y el financiamiento de las unidades
productivas correspondientes pero, al mismo tiempo, provoca un impacto
negativo en el plano social por su efecto ingreso, especialmente en los estratos
ms pobres de la poblacin. Pero, si en ste como en otros casos se utilizan los
instrumentos de una manera flexible, acompaados de medidas compensatorias
bien orientadas, tales conflictos pueden resolverse o atenuarse
considerablemente.
El desarrollo de esta seccin se basa en el contenido del trabajo de OLADE/CEPAL/GTZ
(1997, pp. 12 a 14).
Vase CEPAL/OLADE/GTZ (1997, captulos II, III y IV).
37
38
56
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Es evidente que la disponibilidad de financiamiento pone lmites para
una rpida realizacin de objetivos tales como: mayor cobertura elctrica,
mayor diversificacin de las fuentes energticas, uso ms intensivo de los
recursos renovables, mejor calidad del suministro, para mencionar slo algunos
de los ms importantes. Sin embargo, atendiendo al impacto mltiple de
algunos instrumentos, el problema del financiamiento adquiere cierta relatividad.
Algunos ejemplos de este tipo de instrumentos son: la integracin energtica,
que contribuye a varios objetivos del desarrollo sustentable; la energizacin
rural, con apropiada participacin de energas renovables; el uso adecuado de
impuestos, para aumentar la eficiencia energtica, reducir emisiones y recaudar
ingresos para el Estado sin tener necesariamente un efecto social negativo.
Entre los pases de la regin, se registra una gran diversidad de situaciones
y tendencias con respecto a la sustentabilidad: algunos han logrado mejoras
sostenidas en los ltimos 25 aos; otros pudieron mejorar su situacin en la
primera mitad de los noventa; pero existen otros que se encuentran en una
situacin tan desfavorable que parecen no tener salida. No obstante, en todos
los pases es posible disear escenarios energticos ms sustentables en trminos
polticos, econmicos, sociales y ambientales, que sean factibles de realizar en
el largo plazo con los recursos con que puede disponer el pas.
Los grandes cambios llevados a cabo en los sistemas energticos de la
regin en la ltima dcada se han dado en el marco de las reformas originadas
en gran medida por la amplitud y profundidad de los problemas
macroeconmicos. Tales procesos de reestructuracin econmica resultaron de
la necesidad de adaptacin ante los cambios en las condiciones econmicas
mundiales. Ante esas nuevas condiciones del mbito mundial, la permanencia
en la regin de las anteriores modalidades de acumulacin resultaba claramente
no sustentable.
En las situaciones extremas, los cambios ms radicales y de menor tiempo
de transicin se han dado en situaciones polticas especficas con cierta dosis
de autoritarismo. El ejemplo de otros pases demuestra que el camino de la
concertacin tambin es posible, a pesar de que parezca ms lento y, en algunos
casos, doloroso. Para los cambios hacia el desarrollo sustentable, ste ltimo
tipo de transicin es la ms recomendable.
Los impedimentos suelen aparecer en la fase de transicin a partir de las
reformas aplicadas. Esa fase suele implicar ajustes y efectos redistributivos,
que tambin requieren medidas transitorias para atenuar los impactos sociales
negativos. El temor de pertenecer al grupo de rezagados en esta redistribucin
impide muchas veces que ciertos grupos relevantes de la sociedad se agreguen
a la estrategia de reforma.
Cabe sealar al respecto que las transformaciones de los sistemas
energticos han puesto el nfasis en los aspectos vinculados con la dimensin
econmica (inversiones, financiamiento, eficiencia productiva, tarifas) y han
57
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
descuidado las otras dimensiones del desarrollo sustentable. En consecuencia,
parte del desafo de la poltica energtica consiste en formular y aplicar acciones
tendientes a cubrir esas deficiencias de los procesos de reforma.
Si el desarrollo sustentable implica un gran cambio en muchos niveles
sociales, la transicin ser ms difcil. Se necesita un gran esfuerzo de
convencimiento y concertacin, con medidas prudentes y, sobre todo, estimular
los procesos de descentralizacin de la gestin, acompaados de los recursos
correspondientes, para hacer ms efectivo el sistema de vida democrtico.
La elaboracin de las polticas desde una perspectiva de sustentabili-dad
debe nutrirse de las realidades locales o regionales. En la medida que se
encuentren situaciones altamente sustentables en ciudades o regiones dentro
de un pas, el estudio de las mismas, as como de los instrumentos de poltica
que resultaron conducentes, pueden servir de base para la elaboracin de
propuestas prcticas en otros casos.
Por ltimo, debe recordarse que las constataciones que se han realizado
a partir de los indicadores globales no significan que los elementos ms
importantes para el desarrollo sustentable deban necesariamente situarse o
limitarse al plano global nacional. Por el contrario, puesto que el desarrollo
econmico y social afecta al ser humano en lo concreto, del mismo modo que
la incidencia local de la mayora de los daos ambientales de carcter local, el
enfoque adoptado para la formulacin de polticas debe plantearse en trminos
de la mejora del espacio vital de las personas. Este espacio est determinado
por los estilos de consumo, produccin y distribucin locales y concretos, y es
en estos mbitos donde el uso de la energa est tomando una evolucin
preocupante en ciertos aspectos.
En los prximos tres captulos se analizan, a modo de diagnstico, las
caractersticas que han tenido los procesos de reforma en los sistemas energticos
de los pases de la regin, as como la interaccin de los mismos con las
renovadas modalidades de integracin. La intencin principal de ese anlisis
es examinar los aportes y/o los condicionantes adicionales de los cambios
llevados a cabo en los sistemas energticos, a fin de mejorar las condiciones
de sustentabilidad del desarrollo en esos pases. Dicha exposicin est precedida
(Captulo II) por la construccin de un esquema conceptual destinado a tipificar
los principales patrones que adoptaron las reformas energticas aplicadas o
propuestas en los pases de la regin, a fin de facilitar su interpretacin.
En los captulos posteriores (Segunda parte) se retoman los enfoques y
procesos de formulacin de polticas, tratando de proporcionar elementos que
permitan darle operatividad. Adems del enfoque y la seleccin de objetivos,
se presentan de manera ms sistemtica las lneas estratgicas, los instrumentos,
los actores relevantes y sus posibles roles, as como las acciones que permitan
plasmar una estrategia de desarrollo sustentable desde la perspectiva energtica.
58
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Tal como se ha expresado, este captulo est destinado a describir las principales
formas que han asumido los procesos de reestructuracin de las industrias
energticas en los pases de la regin, tratando de poner en evidencia las
caractersticas tpicas de las nuevas modalidades de organizacin y coordinacin,
con la finalidad de mostrar los rasgos fundamentales del contexto en que habr
de desenvolverse la formulacin y aplicacin de las polticas energticas.
En este anlisis, se pondr especial atencin a los aspectos ms directamente
vinculados con el aporte del sector energtico, y las medidas de poltica que
lo afectan, y al logro de una mayor sustentabilidad del desarrollo de los sistemas
socioeconmicos nacionales. Tambin se examinar la evolucin reciente de
los procesos de integracin energtica, su interaccin con los procesos de
reforma y su aporte a la sustentabilidad.
El marco de referencia conceptual comienza con una sistematizacin de
las caractersticas institucionales y de las modalidades de coordinacin
resultantes.
A. PRINCIPALES ASPECTOS DEL PROCESO
DE REESTRUCTURACIN DEL SECTOR
ENERGTICO Y DE LOS ARREGLOS
INSTITUCIONALES
En el proceso de reforma del sector energtico, se adoptaron y combinaron
conjuntos de medidas de diferente ndole. Dichas medidas o elementos pueden
englobarse en tres grupos: a) los que afectan a la naturaleza jurdica de las
empresas y/o a los derechos de propiedad;
Captulo II
LOS ARREGLOS INSTITUCIONALES
Y LAS MODALIDADES DE LA
COORDINACIN SECTORIAL
59
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
b) los que introducen cambios en la organizacin productiva del sector
o de algunas de sus cadenas energticas;
c) los que determinan las funciones de los actores y regulan el
funcionamiento y desarrollo de los subsistemas productivos.
A pesar de que algunas medidas o elementos de las reformas afectan
simultneamente a las tres dimensiones enunciadas, resulta ilustrativo presentar
una enumeracin, aunque sea incompleta, de la naturaleza de las medidas de
acuerdo con esa clasificacin.
1. Naturaleza jurdica de las empresas
y los derechos de propiedad
Si se supone que el punto de partida estaba caracterizado por la presencia de
empresas pblicas integradas al aparato administrativo y fiscal del Estado,
situacin que prevaleca en la mayor parte de los pases, se puede distinguir
entre:
Las medidas que modifican la naturaleza jurdica de las empresas y/o
los derechos y las obligaciones de las mismas, sin cambiar la propiedad
de los activos. La modificacin en la naturaleza jurdica ha implicado
generalmente una mayor autonoma de las empresas respecto del aparato
administrativo del Estado. El cambio en los derechos y obligaciones se
ha referido a las relaciones:
i. entre el Estado y las empresas pblicas;
ii. dentro de las propias empresas estatales;
iii. entre empresas pblicas y terceros (manteniendo la empresa estatal
integrada como actor central).
Las medidas que implican un cambio en el rgimen de propiedad
(privatizacin) que puede haber tenido un carcter:
i. parcial
ii. total.
Es claro que la privatizacin propiamente dicha representa solamente
una de las diversas modalidades de los cambios en la situacin jurdico-
institucional de las empresas del sector. Teniendo adems en cuenta que tales
cambios constituyen tan slo una de las dimensiones que caracterizan al proceso
de cambio, resulta evidente que no puede equipararse reestructuracin con
privatizacin.
Sin embargo, cabe sealar que, ms all de cualquier juicio de valor acerca
de la conveniencia de enajenar el control o la propiedad de los activos pblicos,
60
N 89 Cuadernos de la CEPAL
ese cambio de situacin tiene repercusiones significativas en la economa y la
sociedad de un pas. Se ha planteado con frecuencia que lo importante para
el funcionamiento y desarrollo de las actividades de servicio pblico no son
las formas que asume la propiedad, sino el establecimiento de modalidades
adecuadas de regulacin. Aparentemente tal afirmacin pretende legitimar
la direccin de los procesos de cambio y muy pocos fundamentos tericos.
Como se demostrar ms adelante, los cambios en la propiedad de las empresas,
previamente pblicas, implican cambios profundos en el control de las decisiones
de asignacin de los recursos y en la racionalidad misma de tales decisiones.
Por otra parte, desde una perspectiva histrica, se puede sealar que, as
como la estatizacin de las empresas de servicios pblicos (en particular del
sector energtico) fue adecuada con respecto al proceso de acumulacin a escala
mundial (reconstruccin y desarrollo), despus de la segunda guerra mundial,
la reprivatizacin de las mismas resulta mucho ms compatible con la nueva
modalidad de acumulacin (globalizacin econmica y financiera) que se fue
imponiendo a partir de los aos setenta y que alcanz su plenitud en los ltimos
veinte aos. Por ello, los juicios emitidos sobre las bondades de una u otra
forma de propiedad que no toman en cuenta la perspectiva histrica son meros
juicios de valor en pro de los intereses de determinados grupos econmicos
o sociales.
2. Cambios en la organizacin productiva
de las industrias energticas
Las medidas que se refieren a la condicin jurdica de las empresas del sector
y a los derechos de propiedad sobre las mismas pueden distinguirse de aquellas
que modifican la organizacin productiva del subsector energtico (la
organizacin estructural de la industria energtica), pese a que algunas de ellas
sean comunes a ambas dimensiones.
Si se supone que la organizacin predominante en el perodo previo al
inicio del proceso de cambio era la de un monopolio integrado (muy frecuente
en las industrias energticas), entre las medidas utilizadas para aplicar las
reformas se incluiran:
Formas de disociacin de la empresa estatal:
i. Separacin virtual de unidades de negocios y/o efectiva de actividades
marginales.
ii. Segmentacin vertical contable segn eslabones de la cadena energtica.
iii. Separacin vertical empresarial (estricta o dbil).
iv. Segmentacin horizontal de actividades de diferente naturaleza en un
mismo eslabn de una cadena productiva (por ejemplo, de los procesos
de distribucin y comercializacin en las industrias de red).
61
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
v. Cambios en el grado de concentracin de la oferta dentro de un mismo
eslabn (multiplicacin de oferentes en los diferentes eslabones de las
cadenas energticas).
vi. Divisin regional (por reas dentro de un pas).
Apertura a la participacin de nuevas empresas (actores):
i. Como terceros para el abastecimiento de ciertos servicios y productos
(apertura parcial) a un comprador nico, sobre la base de contratos
(estableciendo o no mecanismos tendientes a introducir algn grado de
competencia por y/o en el mercado).
ii. Como iguales en un esquema de competencia por la eliminacin de
barreras a la entrada.
3. Modalidades de funcionamiento
y marco regulatorio
Como tercer grupo de elementos que caracterizan al proceso de reestructuracin,
se puede mencionar al conjunto de normas que conforman un nuevo marco
regulatorio que establece las funciones y las reglas de funcionamiento en el
sector y/o la cadena productiva. Dentro de ese grupo de medidas se incluyen:
39
Las normas que conforman el marco institucional (organizacin
institucional de los entes de supervisin y regulacin, del mercado
mayorista, del ente encargado del despacho elctrico, etc.).
Los reglamentos referidos a las obligaciones y los derechos de los actores
(Estado nacional, gobiernos descentralizados, instituciones estatales,
entidades autrquicas, empresas, consumidores, etc.).
Las disposiciones relativas a la formacin o determinacin de los precios,
a las inversiones de desarrollo, etc.
Las cuestiones vinculadas con la fiscalizacin y jurisdiccin respecto del
cumplimiento de las normas.
Las diferentes modalidades de coordinacin (que se presentan y describen
en una seccin posterior) se corresponden generalmente con distintas
modalidades de regulacin:
Instruccin y control directo
Regulacin negociada
Regulacin tcnica (aplicable de manera general a una multiplicidad de
actores)
Se trata tan slo de una enumeracin incompleta, dirigida a destacar algunas de las cuestiones
principales.
39
62
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Mayor protagonismo de los mecanismos de mercado a travs de la
competencia
Tal como se ver a continuacin, cada una de las modalidades de
coordinacin implica ciertas variantes con relacin a la poltica energtica,
especialmente, con respecto al manejo o la determinacin de los precios y a las
inversiones. De este modo, para asegurar el funcionamiento del mercado, el
Estado debe restringirse a formas indirectas de influenciar la oferta y la demanda
globales y los precios (por ejemplo, con instrumentos fiscales como impuestos
y subsidios), adoptando de este modo una funcin subsidiaria con respecto a
las decisiones de inversin, cuando las mismas son manejadas esencialmente
por actores privados.
Sin embargo, aun dentro de la modalidad de coordinacin en la que tienen
preeminencia los mecanismos del mercado, cuadran los enfoques de control
o de intervencin directa, sobre todo, en lo referente a la poltica ambiental.
En ese mbito, la fuerte presencia de externalidades, los altos costos de
transaccin y las dificultades para una definicin exhaustiva de los derechos
de propiedad, hacen que el uso de los mecanismos de mercado resulte claramente
insuficiente.
4. Las formas emergentes de
organizacin sectorial
La clasificacin de las medidas que conforman el proceso de reestructuracin
sobre la base de las mencionadas dimensiones demuestra, por una parte, la
inmensa variedad de elementos que deben tomarse en cuenta y subraya, por
otra, el hecho de que las reformas sectoriales no deben equipararse o confundirse
con las decisiones de privatizacin.
Sin embargo, tal como se ha expresado, algunas medidas pertenecen a
ms de una dimensin o guardan una interrelacin lgica a travs de ellas. Por
ello, la combinacin de medidas pertenecientes a diferentes dimensiones define
ciertas estrategias que determinan la orientacin del proceso de cambio. A fin
de poner en evidencia las modalidades ms significativas de cada dimensin,
se propone el siguiente agrupamiento a partir del detalle presentado
anteriormente.
i. Propiedad: Estatal, mixta o privada
ii. Organizacin: Monoplica e integrada, parcialmente integrada y
monoplica, o verticalmente desintegrada con diferentes grados de
particin horizontal y de concentracin de la oferta.
63
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
iii. Funcionamiento: Instruccin, regulacin negociada, regulacin
independiente y tcnica y competencia
A partir de la combinacin de los elementos de esta tipificacin, resulta
posible cubrir, de manera aproximada, todas las situaciones que pueden
observarse actualmente en las industrias energticas de los pases de la regin
de Amrica Latina y el Caribe.
B. MODALIDADES DE COORDINACIN
SECTORIAL
Las reformas introducidas en los sistemas energticos de los pases de la regin
implicaron cambios ms o menos drsticos en la modalidad de coordinacin
en las cadenas productivas correspondientes.
El concepto de modalidad de coordinacin se refiere esencialmente:
A las formas de organizar institucionalmente y/o coordinar las decisiones
de asignacin de los recursos en el mbito de cada cadena productiva y
del sistema energtico en su conjunto.
Al tipo de racionalidad que orienta a dichas decisiones, es decir, a las
finalidades principales que se pretenden alcanzar.
Al esquema utilizado para regular el funcionamiento de los mercados del
sector.
Si bien pueden identificarse dos formas puras o extremas dentro de las
modalidades de coordinacin (control central y mercado), en las que existe
una total correspondencia interna entre las caractersticas indicadas en el
prrafo anterior, en las situaciones concretas se observa una gran variedad de
estados intermedios respecto de los rasgos que definen a dichas modalidades.
Sin embargo, y a fin de dar un carcter operativo al concepto de
modalidades de coordinacin en su aplicacin al anlisis de las reformas
aplicadas en los pases de la regin, adems de aquellas formas puras o extremas,
se considerarn dos modalidades intermedias tpicas que resultan especialmente
rel evant es: si st ema i nt egrado regul ado y comprador ni co.
A continuacin se presenta una caracterizacin de cada una de las
modalidades de coordinacin mencionadas.
1. Modalidad de control central
La modalidad de control central (CC) se caracteriza por la exclusividad del
Estado en las decisiones, formuladas sobre la base de una planificacin
64
N 89 Cuadernos de la CEPAL
centralizada de carcter normativo y una priorizacin poltica sobre su ejecucin
por parte de las empresas estatales.
Esta modalidad surgi histricamente como consecuencia de la anterior
reestructuracin de la economa mundial al trmino de la segunda guerra
mundial, que dio paso a la llamada edad de oro del crecimiento. A nivel
mundial, dicha modalidad fue tomando un carcter predominante en casi
todos los pases y, en muchos de ellos, fue la consecuencia de las necesidades
de los procesos de reconstruccin y desarrollo. La necesidad de acelerar esos
procesos, la alta intensidad de capital, la fuerte presencia de las economas de
escala y el poco inters de los actores privados en este tipo de inversiones,
fueron los factores que crearon conciencia sobre la conveniencia de que el
Estado tomara a su cargo el manejo de las industrias energticas
40
. En el caso
de los hidrocarburos, la apropiacin pblica de las rentas de los recursos
naturales fue un elemento concurrente para la nacionalizacin y estatizacin.
Dentro de esta modalidad, prevalece el razonamiento poltico en las
principales decisiones de asignacin de recursos (inversiones de expansin,
empleo) e incluso, sobre la poltica de precios. Las decisiones estn directamente
orientadas en su ejecucin por los objetivos generales de gobierno, en particular,
por las finalidades de promocin sectorial y/o de desarrollo regional.
Por su parte, en esta modalidad de coordinacin, las normas regulatorias
se limitan generalmente a establecer barreras institucionales a la entrada,
especificar ciertas caractersticas tcnicas referidas a los productos y servicios
del sector y establecer incumbencias dentro del propio aparato del Estado.
Durante el perodo en que tuvieron plena vigencia los modos de
acumulacin establecidos al comienzo de la segunda posguerra, las empresas
pblicas del sector energtico constituyeron un claro instrumento de crecimiento
y desarrollo. La crisis de acumulacin que comienza a manifestarse en los
pases industrializados hacia fines de los aos sesenta y las marcadas dificultades
Los supuestos favorables que motivaron una preferencia por esta modalidad fueron:
Permite asegurar el abastecimiento energtico interno y, al mismo tiempo, plantear una
amplia gama de objetivos socioeconmicos, concibiendo el suministro energtico como
servicio publico de carcter estratgico, que el Estado debe procurar;
Posibilita la apropiacin de la renta por parte del Estado en pases con amplios recursos
naturales energticos;
Permite mantener el control estratgico de los recursos energticos bajo un enfoque de
defensa nacional;
Facilita la optimizacin en el uso de los recursos (capital, energa, humanos) sobre la base
de una planificacin, eventualmente integral, del desarrollo sectorial, permitiendo
especialmente el aprovechamiento de economas de escala y de alcance.
Todos esos factores hicieron que la presencia generalizada de monopolios estatales integrados
pareciera la solucin mas adecuada
40
65
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
financieras que experimentaron los pases en desarrollo (en particular los de
Amrica Latina y el Caribe) durante la dcada de los ochenta, comenzaron a
erosionar el consenso acerca del predominio de la modalidad de control central
(CC).
El proceso de cambio comenz a manifestarse a travs de la reconversin
jurdica de las empresas estatales, que implic una descentralizacin respecto
del aparato administrativo del Estado, sin cambiar la naturaleza de su propiedad.
Al drsele una orientacin comercial, las empresas adquieren una mayor
autonoma de decisin y mayores responsabilidades en el proceso de gestin.
Las decisiones adquieren una racionalidad u orientacin ms comercial,
restringiendo as los grados de libertad en la injerencia del gobierno sobre la
determinacin de los precios y en las decisiones de inversin
41
.
Con esa reconversin jurdico-institucional surge una nueva situacin en
el mbito de la coordinacin, que presenta caractersticas cualitativamente
diferentes respecto de la modalidad de control central estricto. Sin embargo,
a fin de no ampliar excesivamente la tipificacin de esquemas de coordinacin,
no se la considera aqu como un cambio de modalidad.
2. Modalidad de comprador nico
La modalidad de comprador nico (CU) tipifica a la situacin en la que se
permite la incorporacin (dentro de una cadena productiva energtica) de
empresas privadas en calidad de terceros que se encargan de producir y entregar
los energticos a la empresa estatal integrada, que acta como comprador
nico. Este esquema se conoce tambin como apertura parcial.
De este modo, los segmentos de actividad que quedan integralmente en
la esfera de los monopolios pblicos integrados mantienen la modalidad de
control central (CC). Sin embargo, se introduce un mbito constituido por
empresas privadas responsables de las decisiones de inversin en el marco de
contratos negociados con el Estado. El grado de libertad sobre las caractersticas
de la inversin puede variar segn los trminos de referencia que establece el
Estado. En el caso en que la participacin de terceros se base en licitaciones,
se evoluciona hacia un sistema de competencia por un mercado especfico. El
En varios pases de la regin, la orientacin comercial de la empresa estatal no es una
novedad introducida por el proceso de reforma. A pesar de estar en el mbito estatal, varias
empresas petroleras han sido corporativizadas desde hace ya algn tiempo. Con menor
frecuencia, tambin algunas empresas elctricas estatales gozaban en varios pases de una
cierta independencia y obedecan ms a una racionalidad comercial que a finalidades de
carcter predominantemente poltico. En algunos casos, las empresas alcanzaban una
autonoma tal que las autoridades sectoriales no tenan la suficiente capacidad de mantener
el control sobre ellas. Sin embargo, la supremaca poltica se mantuvo bajo la forma de
subordinacin directa al poder ejecutivo.
41
66
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Estado puede fijar los trminos del negocio, guardando una mayor
o menor congruencia con las condiciones del mercado y, en la mayora
de los casos, otorgando alguna garanta para hacer atractivo el negocio.
De este modo, la presencia creciente y ms o menos significativa de actores
privados implica un cambio, al menos parcial, de racionalidad respecto de la
predominante en la modalidad de control central (CC). Los actores privados
que se incorporan al sistema responden a finalidades de ganancia y de
minimizacin de riesgos. Por ello, surge la necesidad de garantizar ciertas
condiciones de rentabilidad.
En tal caso, tambin es necesario modificar el marco regulatorio a fin de
establecer las condiciones de entrada y los derechos y las obligaciones de los
nuevos actores en lo que se refiere a su participacin dentro de la cadena
productiva energtica correspondiente.
3. Modalidad de estructura integrada regulada
En el caso de la modalidad de estructura integrada regulada (IR), se permite
una mayor autonoma de las empresas de propiedad privada, mixta o de las
entidades pblicas de jurisdiccin provincial o municipal. El Estado asume el
papel de regulador, a travs del cual puede dar prioridad a consideraciones
tcnicas y econmicas, pero manteniendo siempre una dosis de criterio poltico.
La caracterstica de esa modalidad es la ausencia de disputabilidad en los
mercados. El Estado participa en las decisiones de inversin y en la formacin
de los precios de manera efectiva.
En este caso, la regulacin puede ser de carcter tcnico o negociada y la
racionalidad prevaleciente en el sistema estar guiada por la bsqueda de
ganancia o predominantemente de fomento en funcin de la naturaleza
institucional de las empresas. Sin embargo, aunque se trate de empresas de
carcter pblico, es probable que su accionar tenga una orientacin ms
comercial que en la etapa anterior.
4. Modalidad de mercado
Como mercado abierto (MA) se caracteriza a la modalidad en la que se trata
de aprovechar los efectos de la competencia dentro de mercados. Para ello, es
necesario que los cambios en la organizacin productiva e institucional que se
promuevan y los principios regulatorios que se establezcan generen condiciones
de disputabilidad. En caso de los energticos transportados y distribuidos por
redes, como la electricidad y el gas natural, se requiere una estricta separacin
e incompatibilidad de funciones y la postulacin del principio regulatorio de
libre acceso a dichas instalaciones a fin de evitar discriminaciones. En algunos
casos, se permite el mantenimiento de la integracin vertical, disponiendo una
67
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
separacin virtual (contable) y mecanismos licitatorios en las transacciones.
Respecto de los eslabones que mantienen las caractersticas de monopolio
natural (transporte, distribucin), se establece una regulacin basada en criterios
tcnico-econmicos y con ciertas reglas que fomentan en lo posible la
disputabilidad (by pass comercial, competencia por mercados, competencia
por comparacin o referencial).
Dentro de esta modalidad, las decisiones de inversin son tomadas de
manera descentralizada por los mltiples actores participantes y son coordinadas
a travs del mercado con excepcin de las funciones de transmisin y
distribucin, donde prevalece la regulacin.
Cabe destacar que la modalidad de mercado abierto no implica
necesariamente la existencia de mercados atomizados en la oferta o
comportamientos prximos al ideal de competencia perfecta. Tambin se
incluyen dentro de esa modalidad los mercados que tienen las caractersticas
de oligopolios, ms o menos concentrados, donde a lo sumo pueden existir
pujas entre oferentes por ocupar espacios crecientes de los correspondientes
mercados. De acuerdo con la teora moderna del oligopolio, incluso en el caso
de productos homogneos, los oferentes no suelen embarcarse en guerras de
precios y prevalece, en cambio, la conducta de seguir las decisiones de la
empresa lder en la fijacin de precios. Donde los productos pueden ser
diferenciados (por ejemplo, combustibles y lubricantes), el objetivo de la
ampliacin de la porcin de mercado se busca por medio de la afirmacin de
la diferenciacin de los productos por medio de marcas (en el ejemplo dado,
estaciones de servicio de bandera de la refinadora, marcas e innovaciones en
el diseo y la calidad de algunos productos). En el mejor de los casos, puede
ocurrir que esos mercados oligoplicos sean disputables (vase el recuadro
15), a travs de la competencia potencial amenazante (un ejemplo tpico est
constituido por los mercados nacionales de petrleo en los que existen varios
actores en la refinacin).
Por otra parte, tambin se incluye dentro de la mencionada modalidad
a la situacin de aquellas industrias energticas que en algunos de sus eslabones
presentan la forma de monopolios naturales no disputables. Si es que en otros
eslabones de la misma cadena existen mercados que no tienen barreras de
entrada y salida, las decisiones de asignacin de los recursos responden a las
decisiones descentralizadas de los actores de oferta y existe un espacio para
que los mecanismos del mercado incidan sobre la fijacin de precios (incluidos
aquellos casos en los que ese mbito de mercado haya sido construido por
medio de normas regulatorias).
En el grfico 1, se presenta a modo de ejemplo un esquema que traduce
los rasgos esenciales de una organizacin institucional-productiva y de los
principios regulatorios necesarios para construir la disputabilidad (modalidad
de mercado) en un sistema elctrico.
68
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Grfico 1
ESQUEMA IDEAL DE LA MODALIDAD DE MERCADO EN UN
SISTEMA ELCTRICO
rea de Concesin
Mercado mayorista
* Mercado Spot
* Mercado de contratos
Principios Regulatorios
Libre entrada
Libre acceso de
terceros
Libre acceso de
terceros
Particin vertical y horizontal e incompatibilidad de funciones
Generadores Transporti stas Distribuidores
UR GU
Comercializadores
Incompatibilidad de funciones: se refiere a las funciones que no puden ser realizadas
simultneamente por un mismo actor (generador/transportista, distribuidor/transportista
comercializador/transportista, generador/distribuidor)
UR: usuari o caut i vo del segment o del mercado mi nori st a regul ado.
GU: gran usuario que tiene la opcin de hacer un bypass comewrcial al distribuidor -
comerzializador.
Referencias y aclaraciones
69
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Fuente: Elaborado sobre la base de H. Pistonesi, Elementos de la teora econmica de la regulacin,
Bari l oche, Insti tuto de Economa Energti ca (IDEE)/Fundaci n Bari l oche, 2001.
La teora de los mercados disputables surgi en los Estados Unidos hacia fines de los aos setenta y
principios de los ochenta. De acuerdo con sus principales autores, dicha teora pretende constituirse en
una generalizacin del modelo neoclsico de la competencia perfecta en el caso en que existan industrias
donde se registran rendimientos crecientes a escala y, por tanto, presenten estructuras monoplicas u
oligpolicas. Si los mercados de esas industrias fueran perfectamente disputables, entonces (a pesar de
la presencia de monopolios u oligopolios) estaran dadas las condiciones para que el libre juego de los
mecanismos de mercado conduzca a una asignacin ptima de los recursos (al igual que la competencia
perfecta). La disputabilidad supone que la competencia efectiva en el mercado es complementada por la
competencia potencial: la amenaza del competidor potencial disciplina el comportamiento de la o las
empresas presentes en el mercado.
Una cuestin especialmente destacable es que esa contribucin constituye al mismo tiempo una teora
de la estructura industrial y permite introducir un nuevo concepto de eficiencia econmica: la eficiencia
estructural. Se dice que una estructura industrial es eficiente si la misma permite minimizar los costos de
la produccin requerida para abastecer a la demanda.
La disponibilidad de los mercados:
La idea bsica de la disputabilidad es que un mercado puede ser vulnerable a las fuerzas competitivas
aunque est caracterizado por una situacin monoplica u oligoplica. Es decir, si las empresas que ocupan
el mercado son tcnicamente ineficien-tes, aplican precios excesivos a sus productos, practican subsidios
cruzados entre productos y tipos de clientes o explotan a los consumidores de alguna otra manera, es
posible la entrada exitosa de competi-dores.
En consecuencia, los mercados disputables deben estar caracteriza-dos por una libre y fcil entrada
y salida, de modo tal que la competen-cia potencial puede ser suficiente para disciplinar el comporta-miento
de las firmas oligoplicas o monoplicas presentes en el mercado.
Se dice que un mercado es perfectamente disputable si en l se verifican las siguientes propiedades:
1) Los potenciales entrantes tienen acceso al mismo conjunto de tcnicas productivas y demandas de
mercado que aquellas que estn disponibles para las empresas presentes en el mercado.
2) No existen restricciones legales para la entrada o salida del mercado y tampoco hay costos especiales
que debe enfrentar el entrante ni recaer sobre las firmas que ocupan el mercado. Es decir, que la tecnologa
utilizada puede implicar economas de escala pero no requerir necesariamente costos hundidos.
3) Las firmas presentes en el mercado slo pueden modificar sus precios con cierto perodo de demora
(reaccin no instantnea), pero los consumidores responden inmediatamente a la diferencias de precios.
Indirectamente estas condiciones presuponen que todo el capital requerido por los entrantes potenciales
se encuentra disponible en forma lquida y que el mismo puede desplazarse rpidamente de industria a
industria. Esto significa que existen mercados bien desarrollados para el "leasing" o la reventa de equipos
de capital, de modo tal que la liquidez del capital puede recuperarse rpidamente, sin incurrir en prdidas
en su valor.
En tales circunstancias, una firma puede ingresar a un mercado monoplico u oligoplico si es que
espera obtener beneficios fijando precios inferiores a los de las firmas presentes sirviendo una parte de la
demanda atendida hasta el momento por las mismas. Si las firmas que ocupaban previamente el mercado
reajustan sus precios, reaccionando frente a la nueva competencia, entonces la firma recin ingresada
puede salir rpidamente del mercado sin la prdida que podra originar cualquier tipo de costos hundidos.
En esas condiciones, las economas de escala no constituyen barreras a la entrada. Si la tecnologa
que caracteriza a la industria implica la presencia de costos hundidos, entonces esos costos constituirn
una barrera a la entrada ya que ellos deben ser afrontados por el potencial entrante, pero no deben ser
erogados nuevamente por la o las firmas ya presentes en el mercado.
Los costos hundidos son aquellos costos que no pueden ser recupera-dos o, al menos, no rpidamente.
Por ejemplo, los costos de inversin de las redes de transmisin o distribucin en un sistema elctrico y
los rieles de un sistema ferroviario son ejemplos de ese tipo de costos. Se trata de inversiones que no
pueden transformar-se tan fcil y rpidamente en capital lquido, conservando al mismo tiempo el valor del
capital inicialmente invertido.
Disputabilidad y regulacin:
La principal implicancia normativa de la teora de los mercados disputables es la no necesidad o inconveniencia
de la regulacin en los mercados que sean disputables, especialmente, si la regulacin constituye una
barrera legal a la libre entrada de nuevas firmas a la industria considerada.
Por contraposicin, es claro que en aquellas industrias caracteri-zadas por la presencia de monopolios
u oligopolios, cuyos mercados no sean disputables, la regulacin resulta indispensable como instrumento
para promover un mayor bienestar.
Por supuesto, la perfecta disputabilidad no existe en los mercados reales. Sin embargo, en aquellos mercados
cuyos bienes son comercializables, la disputabilidad proviene de las importaciones. Por otra parte, el Estado
puede crear condiciones aproximadas de disputabilidad en ciertos mercados, por medio de medidas
institucionales y regulatorias.
Recuadro 15
CARACTERSTICAS DE LOS MERCADOS DISPUTABLES
70
N 89 Cuadernos de la CEPAL
C. COMBINACIONES: MODALIDADES DE
COORDINACIN Y ARREGLOS
INSTITUCIONALES
Las reformas de los sistemas energticos en Amrica Latina y el Caribe implicaron
cambios significativos en la modalidad de control central (CC) o bien el trnsito
hacia una modalidad de coordinacin diferente. En la mayora de los casos, la
forma original era la de control central. Cuando, a travs de un proceso de
reforma profunda, dicha modalidad se convierte a la de mercado abierto (MA),
se habla de apertura total. Si se mantiene el sistema de comprador nico,
se designar a esa evolucin como de apertura parcial o limitada.
En el cuadro 1, se presentan las combinaciones ms tpicas en el mbito
de Amrica Latina y el Caribe entre las modalidades de coordinacin y los
otros elementos del proceso de reforma (naturaleza jurdica y derechos de
propiedad; organizacin productiva e institucional; control y regulacin).
Estructura
productiva
(grado de
integracin
vertical u
horizontal)
Monopolio integrado Parcialmente
desintegrada
(apertura parcial)
Desintegrada
de modo
virtual
Estrictamente
desintegrada
Propiedad Parte del
Estado
Estatal y
privada
(upstream)
Estatal o
mixta
(downstream)
Competencia donde
existe disputabilidad
y regulacin donde no
pueda existir
(monopolios naturales)
Entes de regulacin
independientes
Control central
(CC)
Modalidad de
coordinacin
resultante
Integrado
regulado
(IR)
Comprador
nico (CU)
Competencia en el
mercado (MA)
Privada, mixta o
estatal
Control central
y regulacin
negociada
Competencia
por el mercado
de contratos
Funcionamiento
(Modalidad de
regulacin)
Control
mandatario
Control
con
cierta
autonoma
empresarial
Regulacin
negociada
o tcnica
Estatal
corporativizada
Mixta o
privada
Fuente: Elaborado sobre la base de OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y desarrollo sustentable en Amrica
Latina y el Caribe: gua para la formulacin de polticas energticas, Quito, julio de 2000.
Cuadro 1
MODALIDADES DE COORDINACIN RESULTANTES DE LAS ALTERNATIVAS
ESCOGIDAS RESPECTO DE LA PROPIEDAD Y LA ORGANIZACIN ESTRUCTURAL
Y FUNCIONAL DE LOS SUBSECTORES ENERGTICOS
71
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Captulo III
LOS RECIENTES PROCESOS DE REFORMA
ENERGTICA EN AMRICA LATINA
A. LAS REFORMAS ECONMICAS Y LAS REFORMAS
DE LOS SISTEMAS ENERGTICOS
1. Las reformas econmicas como marco
La continua crisis que afect a los pases de la regin durante la dcada de los
ochenta, el marcado endeudamiento externo y las nuevas condiciones que se
fueron plasmando en el plano mundial desde mediados de la dcada de los
setenta, fueron factores decisivos para impulsar las reformas estructurales en
las economas de Amrica Latina y el Caribe. En trminos generales, se trat
de cambios adaptativos, requeridos para la viabilidad del proceso de
acumulacin dentro de esas nuevas condiciones, fuertemente influenciados
por orientaciones doctrinarias neoliberales.
Las transformaciones introducidas en las industrias energticas se enmarcan
dentro de esas reformas estructurales de las economas de la regin. Sin
embargo, tal como se ver ms adelante, la ejecucin de tales reformas no tuvo
el mismo grado de alcance, profundidad y ritmo de ejecucin en todos los
pases. Las transformaciones llevadas a cabo en los sistemas energticos
presentan tambin una gran diversidad, aun cuando respondieran a
orientaciones generales comunes.
Los principales ejes de las reformas econmicas fueron los siguientes:
Reordenamiento de las cuentas fiscales tendiente a lograr la disminucin
de los dficit e incluso para alcanzar un supervit primario que permitiera
atender los servicios de la deuda externa.
Disminucin del grado de discrecionalidad de los gobiernos en el manejo
de la emisin monetaria, dando mayor autonoma a los bancos centrales.
Apertura externa de las economas y mayor disciplina en el manejo de las
73
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
tasas de cambio. Esta mayor apertura tambin implic la libre movilidad
de los capitales financieros.
Revitalizacin de los procesos de integracin subregional, facilitados en
su concrecin por la poltica generalizada de apertura unilateral.
Desregulacin de los mercados internos de bienes y servicios. En particular,
esa desregulacin alcanz al tratamiento dado a las inversiones extranjeras,
que se pretende sean promovidas.
Menor discrecionalidad en el manejo de los precios de los servicios
pblicos, en particular de los energticos, tratando de ajustarlos a criterios
de costo.
Cambio, ms o menos drstico, del rol del Estado, enajenndolo de las
funciones empresariales y centrando su atencin en las actividades
especficas (salud, educacin, seguridad, defensa, etc.) y en las funciones
de regulacin y control.
Privatizacin de activos de las empresas pblicas y mejoras en la gestin
de aqullas que mantenan o mantienen su carcter estatal.
Todos estos cambios estructurales en el plano general de la economa
tuvieron diferente grado de intensidad de acuerdo con las condiciones de
partida propias de cada pas.
De cualquier modo, es claro que las condiciones del contexto dentro de
las que se impulsaron las reformas del sector energtico constituyeron un
elemento esencial del proceso, especialmente en lo que se refiere a las
modalidades establecidas para el funcionamiento del sector y a las formas de
impulsar la participacin privada en el mismo. Los elementos relativos al nivel
de desarrollo econmico y la dotacin de recursos naturales y humanos han
sido tambin aspectos condicionantes. En tal sentido, pueden distinguirse
algunos patrones preliminares de vinculacin entre las condiciones establecidas
por las reformas en el plano econmico y la reestructuracin de los sistemas
energticos.
En algunos pases, la viabilidad de los planes de estabilizacin
macroeconmica implic la rpida puesta en marcha de reformas profundas
y de amplio alcance en los respectivos sistemas energticos (abarcando a las
cadenas productivas del petrleo, el gas natural y la electricidad). Sin embargo,
aun dentro de este conjunto de casos, la velocidad de aplicacin y las
modalidades de ejecucin fueron diferentes. En las situaciones ms extremas,
la reestructuracin de las industrias energticas signific una profunda
reorganizacin productiva e institucional, un cambio radical en los principios
regulatorios y la enajenacin masiva de los activos de las empresas pblicas.
Todo ello ocurri en el breve lapso de tres o cuatro aos.
Por el contrario, en ciertos pases, las reformas energticas abarcaron
lapsos de ejecucin ms prolongados (aunque no en perodos cronolgicos
necesariamente coincidentes) y fueron impulsadas por razones de tipo
doctrinario o por el desempeo especfico de alguna de las cadenas productivas,
74
N 89 Cuadernos de la CEPAL
ms que por urgencias del plano econmico global. En estos casos, los cambios
ms profundos se centraron en los sistemas elctricos y, eventualmente, en el
transporte y/o la distribucin del gas natural.
En otros casos, a pesar de serios desequilibrios macroeconmicos, las
reformas energticas enfrentaron serias dificultades de aplicacin y mostraron
avances y retrocesos debido a la oposicin de fracciones polticas y grupos
sociales.
Por ltimo, puede identificarse otro conjunto de pases donde, ms all del
diferente grado de intensidad de las dificultades en el plano econmico, los
procesos de cambio en las industrias energticas tuvieron una incidencia parcial
y/o se iniciaron con bastante retraso. En algunos pases del Caribe, la preexistente
presencia de actores privados limit el alcance de las reformas (particularmente
en los sistemas elctricos). En otros casos, predomin la voluntad poltica de
preservar los monopolios pblicos y/o el de los recursos naturales energticos
en manos del Estado. Para los principales pases exportadores de petrleo, esa
orientacin de poltica no se debi tan slo a la intencin de mantener el control
estatal sobre la apropiacin de renta de los recursos, sino tambin sobre la
principal fuente de divisas por su repercusin en el plano macroeconmico.
De cualquier modo, la orientacin general predominante de las reformas
en el plano de las economas de la regin implic cambios en las funciones del
Estado, un mayor rol otorgado a los mecanismos de mercado y un protagonismo
creciente de los actores privados en las decisiones de asignacin de recursos.
En trminos generales, la intensidad de esos cambios se reflej claramente en
la reestructuracin de las industrias energticas, ms all de las modalidades
especficas de concrecin de la misma.
La asistencia y la condicionalidad impuesta por las instituciones multilaterales
de crdito para la renegociacin de la deuda externa de los pases de la regin,
as como la abundante disponibilidad de capitales en el mercado financiero
internacional a comienzos de la dcada de los noventa, fueron factores decisivos
en favor de esas orientaciones generales de las reformas.
La desregulacin de los mercados de los energticos comercializables, la
apertura a la participacin de inversionistas privados en la explotacin de los
recursos hidrocarburferos y la introduccin de mecanismos de mercado en
las industrias energticas vinculadas a redes de transporte y distribucin fueron
los elementos principales del esquema general impulsado por los organismos
multilaterales de crdito, en concordancia con las reformas estructurales
promovidas en el plano econmico general.
La abundante disponibilidad de capitales en el mercado financiero
internacional a comienzos de los noventa, junto con las marcadas dificultades
financieras que vena soportando el sector pblico de los pases de la regin
desde principios de los ochenta para hacer frente a las inversiones necesarias
para atender a los crecientes requerimientos energticos, fueron tambin factores
conducentes para la apertura de las industrias del sector.
75
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
2. Rasgos sobresalientes de la interaccin entre
las reformas econmicas generales
y la reestructuracin de los
sistemas energticos
Tal como se ha expresado, a pesar de la diversidad en el alcance, la profundidad
y la velocidad de ejecucin, los procesos de reforma en los planos econmico
y energtico tuvieron orientaciones generales muy semej antes.
a. La reforma del Estado y la descentralizacin
de la toma de decisiones
El proceso de reestructuracin econmica en los pases de Amrica Latina y
el Caribe ha implicado una redefinicin de los roles del Estado y el mercado
en lo que se refiere a los mecanismos de coordinacin y ejecucin de las
decisiones de asignacin de los recursos, lo que repercuti directamente sobre
el sector energtico.
Por una parte, dicho proceso ha tendido a privilegiar la utilizacin de los
mecanismos del mercado como instrumento de coordinacin de las decisiones
de asignacin de los recursos y ha promovido un esquema de decisin mucho
ms descentralizado en las actividades productivas energticas.
Por otro lado, la reforma abarc tanto a la estructura del Estado y sus
funciones de aplicacin de polticas, como al conjunto de las actividades
productoras de bienes y servicios pertenecientes al mbito pblico, alcanzando
en particular a las reas previamente consideradas como estratgicas.
El nuevo modelo implica tambin una "divisin del trabajo" diferente entre
el Estado y el sector privado. Dentro de ese nuevo modelo, el Estado pasa a
desempear una funcin preponderantemente supletoria o subsidiaria respecto
de la actividad privada, hacindose cargo tambin de las tareas de control y
regulacin. De este modo, aunque con diferentes grados segn los pases, el
Estado ha abandonado el rol empresarial dentro del sector y ha limitado su
accionar a aquellas nuevas funciones, no siempre definidas con claridad en lo
que se refiere a su alcance. En particular, los mecanismos tendientes a controlar
las prcticas monoplicas dentro del nuevo escenario son an muy dbiles o
incluso inexistentes.
Paralelamente, se modific tambin la relacin entre el Estado central y los
gobiernos locales, observndose asimismo una injerencia creciente de otros
grupos de la sociedad en el control o la discusin de las cuestiones de inters
pblico. Sin embargo, estas ltimas formas de participacin presentan an un
desarrollo incipiente y sus canales estn poco estructurados.
En el sector energtico, al igual que en algunas otras reas de actividad, se
ha ido estableciendo un sistema regulatorio explcito, ya sea para delimitar los
76
N 89 Cuadernos de la CEPAL
mbitos para el libre juego de los mecanismos de mercado o para reemplazarlos
cuando se considera que los mismos no conduciran a resultados satisfactorios
o aceptables desde el punto de vista de la comunidad en su conjunto. Estas
nuevas modalidades de regulacin se han ido plasmando en instituciones, con
diferentes grados de independencia respecto del poder ejecutivo.
b. Las reformas econmicas y sus efectos
sobre el sector energtico
El proceso de cambio en los sistemas econmicos se ha ido materializando por
medio de la introduccin de nuevas modalidades en el funcionamiento
macroeconmico y a travs de las correspondientes reformas estructurales.
Dentro de los elementos de las reformas macroeconmicas y estructurales
del plano global que afectaron al sector energtico merecen destacarse:
El profundo cambio en la relacin entre el Estado y las empresas pblicas
del sector, debido a la necesidad de resolver los problemas fiscales y a la
adecuacin o redefinicin de las funciones del propio Estado.
Los procesos de privatizacin de empresas pblicas en general.
La liberalizacin comercial, la desregulacin de los mercados de bienes
y servicios, la liberalizacin de los flujos financieros y la apertura irrestricta
a la inversin extranjera.
Si bien las reformas macroeconmicas y estructurales de carcter general
implicaron transformaciones en el sector energtico, no es posible distinguir
un patrn tpico en lo que se refiere a las modalidades, al alcance o la secuencia
temporal de las mismas, ya sea que se considere el plano macroeconmico o
energtico. Aunque exista una orientacin general comn en las reformas
aplicadas en los pases de Amrica Latina y el Caribe, se observa una gran
diversidad en las modalidades especficas de su concrecin.
c. Motivaciones especficas de la reforma de
los sistemas energticos
Tal como se ha expresado, la necesidad de adecuar la estructura y el
funcionamiento de los sistemas econmicos de la regin al nuevo contexto
mundial, claramente evidenciada por la crisis de los ochenta, fue la principal
motivacin de las reformas. El anterior esquema de crecimiento o desarrollo
de los pases de la regin, basado de manera casi exclusiva en la expansin del
mercado interno, no resultaba ya sustentable, especialmente, debido a la
incapacidad del Estado para captar el financiamiento requerido para el
sostenimiento de ese esquema. De este modo, la reestructuracin de las
actividades productivas del sector energtico se origin principalmente en el
77
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
requerimiento de adaptar la funcionalidad de su manejo a las transformaciones
del plano econmico global.
En consecuencia, puede decirse de manera general que las reformas del
sector energtico han sido subordinadas al proceso de modernizacin de los
sistemas econmicos. Aunque pueda plantearse que la reestructuracin, y
especficamente la privatizacin de activos del Estado, tuvo algunos objetivos
de carcter microeconmico, tales como el mejoramiento de la eficiencia y la
expansin de la gama y la calidad de los servicios ofrecidos, las motivaciones
fundamentales de ese proceso se sitan en el plano de los objetivos
macroeconmicos
42
. Entre los argumentos que se esgrimieron para fundamentar
la necesidad y conveniencia de las reformas se destacan los siguientes:
Reduccin de las necesidades de endeudamiento del sector pblico en el
corto plazo como consecuencia de los recursos obtenidos de la privatizacin
y, en el largo plazo, al liberar al sector pblico de los dficit operativos
y las necesidades de inversin de las empresas de propiedad estatal.
43
Mejora de la situacin del balance de pagos. Al margen de los objetivos
de carcter microeconmico como los ya mencionados, la privatizacin
de activos del Estado tuvo como una de las motivaciones macroeconmicas
esenciales la disminucin de la deuda externa y una mayor disponibilidad
de divisas.
44
Promocin de la estabilidad macroeconmica, especialmente, como
resultado de los dos efectos anteriores, al menos dentro de un horizonte
de corto o mediano plazo.
Incrementar la inversin con un mayor aporte de los actores privados y
promover el desarrollo del mercado local de capitales.
Incentivar la competencia y desregular el funcionamiento de los mercados
a fin de lograr una mayor eficiencia productiva, mejorando de este modo
la competitividad externa de la economa.
Adems, de manera compatible con estas finalidades globales, se definieron
tambin objetivos sectoriales, en particular, una mayor eficiencia operativa.
Vase BID (1996).
Sin embargo, esos desequilibrios se deban en gran medida a que los precios de los energticos
y/o las tarifas de los servicios no se adecuaban a los niveles necesarios para dar cobertura
a los costos econmicos respectivos, situacin que fue corregida como medida previa a la
entrega de las actividades al control privado.
Pero, a pesar del efecto favorable en el corto plazo, atendiendo al hecho de que la privatizacin
ha significado la transnacionalizacin de las actividades del sector, la lgica de los nuevos
actores con respecto a la compra de insumos y a la disposicin de sus beneficios puede
ocasionar un efecto neto negativo en este sentido.
42
43
44
78
N 89 Cuadernos de la CEPAL
d. Mayor simetra entre las polticas energticas
y las polticas macroeconmicas
Como consecuencia de las reformas, se observa en la actualidad una mayor
simetra entre las modalidades de funcionamiento del sector energtico y la
poltica macroeconmica. En la experiencia previa, se observaba cierta
subordinacin del sector a objetivos no siempre definidos con claridad. Pero,
la nueva situacin se caracteriza hasta el momento por un marcado
debilitamiento del rol asignado a las polticas pblicas.
En el mbito macroeconmico, se busca reducir los dficit fiscales, lo cual
coincide con la necesidad de que el manejo de las empresas energticas siga
un concepto comercial para alcanzar viabilidad financiera y mayor eficiencia
productiva.
Una mayor capacidad de autofinanciamiento facilita la expansin de la
oferta, con mayor inversin y mejoras en la calidad del abastecimiento,
factores igualmente importantes para la competitividad y para una
suficiente cobertura de los requerimientos de la poblacin. Sin embargo,
es claro que una racionalidad orientada por la bsqueda de ganancias
puede resultar contradictoria con esa ltima finalidad, atentando as
contra la sustentabilidad en el plano social.
El abandono de la prctica de subsidios generalizados e indiscriminados
no slo permite reducir la carga fiscal, sino que eleva tambin los incentivos
para el uso racional de energa en el marco de una mejor asignacin de
recursos
45
. Los efectos sociales negativos podran minimizarse por medio
del establecimiento de subsidios focalizados y trasparentes, basados en
el rol subsidiario del Estado y al margen del manejo empresarial de la
actividad energtica considerada. Sin embargo, si esa nueva modalidad
de subsidio no se plasma dentro de la normativa regulatoria, estableciendo
con claridad el origen de los fondos, se corre el riesgo de que se convierta
en simples formulaciones declamatorias.
Las oportunidades de desarrollo del sector, adems de facilitar la expansin
de la oferta energtica, permiten atraer a inversionistas extranjeros y el
reingreso de capitales nacionales que contribuiran, al menos en el corto
plazo, a una mejora en la situacin del balance de pagos. Por otra parte,
Sin embargo, cabe sealar que las apreciables externalidades positivas que se derivaran
de la aplicacin de medidas de ahorro de energa podran ser contradictorias con la
racionalidad de los actores dentro de la nueva organizacin productiva sectorial y no se
traduci r an en benefi ci os pri vados que i mpul sar an su aprovechami ento.
45
79
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
la posibilidad para los ahorristas y fondos de inversin de realizar
colocaciones con una rentabilidad ms o menos asegurada en algunas de
las actividades energticas de menor riesgo fomenta el desarrollo de los
mercados locales de capitales.
B. LA TRANSFORMACIN DE LOS SISTEMAS
ENERGTICOS NACIONALES: CAMBIOS EN
LAS MODALIDADES DE COORDINACIN
Y NUEVOS ARREGLOS INSTITUCIONALES
1. Las especificidades propias de las cadenas
productivas energticas
Aun cuando la orientacin general de los procesos de transformacin de las
industrias energticas se caracteriza por privilegiar la vigencia de los mecanismos
de mercado, la descentralizacin de las decisiones de asignacin de recursos
y la mayor presencia de actores privados, al igual que la diversidad de
trayectorias que se observa en los mencionados procesos dentro de los sistemas
energticos de la regin, responden tanto a las condiciones de contexto
(econmicas, polticas) vigentes en los pases, como a las particularidades
propias de las diferentes cadenas productivas del sector.
En el caso de la electricidad y el gas natural, que tienen un carcter no
comercializable debido a la necesaria utilizacin de redes para su transporte
y distribucin, la introduccin de los mecanismos de mercado supone un
complejo proceso de construccin institucional y regulatorio. Tal como se
observa en el cuadro 1, en esos casos la introduccin de la disputabilidad
requiere de la segmentacin vertical y horizontal de los tres principales procesos
(produccin o generacin, transporte, distribucin y comercializacin), la
estricta incompatibilidad en el manejo de tales funciones y el principio de libre
acceso de terceros a las redes. La desconcentracin en los eslabones de produccin
o generacin y de distribucin es tambin necesaria si se pretende fomentar
la existencia de algn grado de competencia en los correspondientes mercados.
En el caso de la electricidad, debido a cuestiones de tipo tecnolgico
46
y a
la racionalidad predominante en los potenciales inversionistas privados (altas
tasas de retorno y rpida recuperacin de la inversin), la disponibilidad de
gas natural a bajo costo constituye tambin un condicionante adicional para
una real disputabilidad en el mercado de generacin.
Posibilidad de utilizar equipos de alto rendimiento aun en escalas reducidas (turbinas de
gas a ciclo abierto y, especialmente, las de ciclo combinado)
46
80
N 89 Cuadernos de la CEPAL
En lo que respecta a la cadena del gas natural, las posibilidades de
competencia estn seriamente limitadas por el reducido nmero de actores
que se desenvuelven normalmente en el mbito de la produccin. El escaso
mallado de los sistemas de gasoductos y la distribucin geogrfica de los
yacimientos son otros factores limitantes para la promocin de la competencia.
En la cadena petrolera, la promocin de la competencia no requiere de la
segmentacin vertical. Por el contrario, la tendencia predominante en las
estrategias empresariales es la de lograr una mayor integracin de sus actividades
en los planos nacional e internacional. La apertura a las posibilidades de
importacin resulta en cambio esencial para la disputabilidad en el mercado
del crudo. La situacin en los mercados de los productos derivados del petrleo
es diferente. En primer lugar, a diferencia del mercado internacional del petrleo,
el correspondiente a los derivados tiene una significacin mucho menor. Pero
adems, lo que es ms importante, el carcter no comercializable de los servicios
(canales) de distribucin y comercializacin (banderas de las estaciones de
servicio, instalaciones de almacenamiento) controlados por los actores presentes
(refineras) limita de manera decisiva las posibilidades de competencia potencial
de las importaciones. Por otra parte, la presencia de economas de escala en
el eslabn de refinacin hace que el nmero de actores presentes en el mercado
sea necesariamente reducido. En general, conforman una estructura de mercado
oligoplico o incluso monoplico. En consecuencia, las posibilidades de colusin,
en presencia de una empresa lder o de control absoluto, son muy altas. Por
lo tanto, en ausencia de una empresa pblica que permita proteger los intereses
de la sociedad, la regulacin constituye un instrumento indispensable para
ello.
De acuerdo con todo lo expresado, la tipificacin de situaciones que se
presenta en el cuadro 1 no implica necesariamente ubicar a todas las industrias
energticas de un pas en una misma celda, ya sea por las mencionadas
particularidades propias de cada cadena productiva o debido a que las
condiciones de contexto implicaron trayectorias diferentes en el proceso de
transformacin de las mismas.
2. Las trayectorias seguidas por los procesos de reforma
A continuacin, se intentar esquematizar las trayectorias de los procesos de
transformacin (situacin de origen y posicin posterior a la reforma). Para
ello, se adopta un esquema matricial de situaciones cualitativas. De este modo,
los ejes (designacin de filas y columnas de dicha matriz) presentan atributos
exclusivamente cualitativos. Las flechas incluidas en tales esquemas pretenden
81
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
mostrar el cambio de direccin desde una situacin a otra; su grosor pretende
traducir la intensidad (frecuencia) del cambio en cada direccin.
47
a. Las reformas en los sistemas elctricos
Antes de las reformas, los sistemas elctricos de la casi totalidad de los pases
de Amrica Latina y el Caribe se caracterizaban por la presencia exclusiva o
muy predominante de empresas pblicas
48
. En trminos generales, esas empresas
estaban verticalmente integradas y se observaba una fuerte concentracin
(monopolio u oligopolio concentrado) en el mbito de la gran generacin-
transmisin. En cambio, en algunos pases, la distribucin presentaba una
mayor descentralizacin (empresas pblicas estatales, departamentales o
provinciales). De cualquier modo, el manejo global de los sistemas estaba sujeto
de modo generalizado al control central del Estado nacional o federal. La
fijacin de tarifas y las decisiones de inversin se manejaban centralizadamente
y la racionalidad estaba guiada por objetivos de promocin y desarrollo, aunque
con frecuencia intervenan otras finalidades de carcter poltico de corto plazo
(fiscales, monetarias, motivaciones partidarias).
En consecuencia, puede afirmarse con rigurosidad que, en las situaciones
previas a las reformas, exista un claro predominio de la modalidad de control
central como esquema de coordinacin de la operacin y expansin de los
sistemas elctricos de la regin.
A pesar de la ya mencionada diversidad de los procesos de reforma en lo
que se refiere a la velocidad de ejecucin y alcance de las mismas, se observan
ciertos patrones caractersticos en las trayectorias seguidas en los diferentes
pases.
En el grfico 2 se presentan, de acuerdo con el esquema planteado, las
orientaciones predominantes de las reformas aplicadas en los sistemas elctricos
de la regin. En dicho grfico, se puede observar la tendencia general de
privilegiar la introduccin de los mecanismos de mercado (modalidad de
mercado abierto, con transferencia total o parcial de los activos al sector privado)
o el mantenimiento de empresas pblicas integradas (con mayor autonoma
y una orientacin ms comercial), con apertura a los actores privados y con
nuevos enfoques regulatorios (modalidad de estructura integrada regulada o
Slo en algunos pases del Caribe existan ya empresas privadas verticalmente integradas,
reguladas de acuerdo con la tradicin anglosajona.
48
Es decir, el grosor de los segmentos orientados indica la magnitud de frecuencia de casos.
Por otra parte, las flechas con forma de bucle dentro de una misma celda indican la
permanencia en esa situacin y los trazos discontinuos intentan representar las trayectorias
esperadas hacia el futuro.
47
82
N 89 Cuadernos de la CEPAL
de comprador nico). Son escasas las situaciones en las que no ha habido
cambios sustantivos ni en la modalidad de coordinacin ni en la propiedad de
los activos
49
.
En trminos generales, se observa una tendencia predominante de abandono
de la modalidad de control central. Desde el punto de vista de la normativa
regulatoria, incluso en el caso de Mxico se establece la posibilidad del ingreso
de generadores independientes, aunque en la prctica esa apertura parcial no
es an relevante. Sin embargo, en el futuro, puede esperarse que tanto Mxico
como Cuba desplacen sus sistemas elctricos hacia la situacin (c).
Por otra parte, es muy probable que para varios de los pases que se
encuentran ya en esa ltima situacin, la apertura parcial adoptada sea slo
un paso intermedio hacia una mayor participacin privada e incluso un rol
ms significativo del mercado. Sin embargo, en los pases ubicados en la
situacin (c), la disputabilidad en el mbito de la generacin se ve seriamente
limitada por el tamao absoluto del mercado. El trnsito hacia la situacin (e)
en el caso de ese conjunto slo es aplicable a los pases de Centroamrica si se
produce una integracin ms plena de los sistemas elctricos, incluida una
compatibilizacin de los marcos regulatorios.
Atendiendo a los marcos regulatorios ya promulgados, Venezuela, Brasil,
Ecuador y Costa Rica deberan ubicarse en la situacin (e). Sin embargo, aunque
con diferencias de grado, la transformacin institucional no se ha completado
y la accin del mercado es an poco significativa. Es decir, la ubicacin de los
pases en las diferentes celdas respondi predominantemente al criterio de la
situacin real hacia fines de 1999, dejando que las flechas de lneas punteadas
indiquen las trayectorias esperadas de acuerdo con la normativa ya vigente a
nivel regulatorio.
La diversidad que se indica en las casillas (e), (f) y (h) se vincula
principalmente con el grado de disputabilidad introducido por las reformas,
expresado en trminos de la concrecin o no de una segmentacin vertical
estricta, de una particin horizontal ms o menos marcada y de la real
transparencia en las transacciones.
49
Situaciones indicadas con un bucle en las casillas (a) y (g).
83
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
b. Las reformas en la industria del gas natural
Con excepcin de los casos de Argentina, Venezuela, Mxico, Trinidad y Tabago
y, en menor medida, Bolivia
50
y Colombia
51
, los mercados del gas natural
tienen an un desarrollo incipiente dentro de la regin. Sin embargo, slo en
Argentina dicha fuente tiene una penetracin muy importante en el sector
residencial y de los servicios y, por tanto, un desarrollo mucho ms maduro
del mercado
52
.
Grfico 2
TRAYECTORIAS DE LOS PROCESOS DE REFORMA EN LOS SISTEMAS ELCTRICOS
En este pas se han registrado descubrimientos significativos de yacimientos hidrocarburferos
en la zona sur.
Este pas ha impulsado una poltica de masificacin del consumo de gas natural hacia
principios de los noventa y el mercado de ese energtico se encuentra en franca expansin.
En Mxico, Venezuela y Trinidad y Tabago, los destinos del gas natural son los usos
industriales: las centrales elctricas (Mxico, Venezuela) y los consumos no energticos
(Trinidad y Tabago).
50
51
52
Segmentacin
vertical con
incompatibilidad
de funciones
Integracin
vertical
permitida
Propiedad
privada
Propiedad
mixta o
participacin
privada parcial
Propiedad
estatal exclusiva
(h)
Argentina (***)
Bolivia(**)
Guatemala(**)
(f)
Chile(**)
Per(**)
El Salvador(**)
(e) (*)
Colombia(**)
Panam(**)
(c)
Suriname
Guyana
Nicaragua
Jamaica
Honduras
Trinidad y
Tabago
Repblica
Dominicana
(b)
Uruguay
Paraguay
Hait
(g)
Barbados
Granada
(d) Venezuela
Brasil
Costa Rica
Ecuador
(a)
Mxico
Cuba
Control
central
Integrada
regulada
Comprador
nico
Mercado
abierto
(*) Con o sin desintegracin vertical (incompatibilidad de funciones) estricta
(**) Con alto grado de concentracin tcnica y econmica
(***) Con concentracin tcnica y econmica intermedia o baja
Trayectorias futuras probables
84
N 89 Cuadernos de la CEPAL
En los pases restantes que disponen de reservas significativas de gas
natural (Brasil, Per, Bolivia
53
) , no se ha promovido an un desarrollo de la
industria de este combustible. En el caso de Bolivia, existen varios proyectos
importantes de exportacin, ya sea de gas natural en forma directa o de energa
elctrica generada con dicho combustible. Tal como se seala ms adelante, en
perspectiva, el gas natural constituye uno de los ejes ms prometedores de la
integracin energtica dentro de la regin (Cono Sur
54
, Venezuela-Colombia,
Mxico-Centroamrica). Adems de las ventajas que presenta el empleo de
este combustible en los usos residenciales y en los sectores de servicios y en
la industria, se ha sealado su aporte a la disputabilidad en los mercados de
generacin elctrica.
Al igual que en las restantes cadenas energticas, la modalidad de
coordinacin de control central (CC) era predominante en la industria del gas
natural de los pases de la regin. En trminos generales, y debido a las
caractersticas especificas de las cadenas gasferas, las reformas introducidas
a las mismas siguieron los lineamientos semejantes a los aplicados en el caso
del petrleo dentro del upstream y los de la cadena elctrica en el downstream.
En el grfico 3, se presentan esquemticamente las trayectorias ms tpicas
de las reformas gasferas en el mbito del downstream
55
. En el caso de Argentina,
atendiendo a la orientacin general utilizada en la reestructuracin de su
economa y en la reforma de su sistema energtico y al hecho de haber alcanzado
un alto desarrollo de la industria del gas natural, se verific una trayectoria
del tipo (a)-(d)(*)(**); es decir, se adopt una modalidad de mercado abierto
(MA) con desintegracin vertical y particin horizontal. Sin embargo, la
competencia en el mercado est limitada por los factores sealados previamente
(alta concentracin en la oferta, sistema de gasoductos de tipo radial) a los que
se agrega una falta de transparencia en el mercado mayorista (incluidos los
grandes usuarios).
56
En el caso de Chile, la parte significativa de las actividades
de transporte y distribucin de gas (sistema central y norte) se origina a partir
de la importacin del combustible desde Argentina. Adems, los proyectos de
inversin estn en manos privadas.
Pases a los que se podra agregar Chile y Ecuador, pero con una disponibilidad del recurso
mucho ms limitada.
Subregin en la cual ya se ha materializado un conjunto de proyectos de integracin, tal
como se explicitar ms adelante.
Sujeta a la misma interpretacin cualitativa que se ha sealado.
Vase Pistonesi (2000).
53
54
55
56
85
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Grfico 3
TRAYECTORIAS DE LOS PROCESOS DE REFORMA EN EL DOWNSTREAM
DE LA INDUSTRIA DEL GAS NATURAL
Control Central Integrada regulada Mercado abierto
(*) Con desintegracin vertical (incompatibilidad de funciones) estricta
(**) Con alto grado de concentracin
Puede esperarse que parte de los pases que presentan esta trayectoria (Colombia, Brasil) se
dirijan progresivamente hacia la situacin (c).
La situacin (a)-(c) corresponde al caso de Mxico y Bolivia. En Mxico,
se dio una apertura a la participacin privada en el downstream, manteniendo
el monopolio estatal en el upstream. Sin embargo, la importacin desde los
Estados Unidos (especialmente dirigida a abastecer a las actividades industriales
localizadas en la frontera norte del pas) da lugar a la existencia de mbitos de
accin de los mecanismos de mercado. En Bolivia, existen proyectos, ya
concretados o avanzados en su desarrollo, para la exportacin de gas; la
construccin y operacin de los correspondientes gasoductos est en manos
de consorcios extranacionales.
La trayectoria (a)-(b) se aproxima a las situaciones de Venezuela, Trinidad
y Tabago, Colombia y Brasil. En el caso de Venezuela, se debe principalmente
a la apertura en el upstream y la eventual aparicin de proyectos privados en
el mbito del transporte; en el de Brasil, principalmente a los potenciales
proyectos de importacin. En el caso de Colombia, existe la presencia privada
en los tres eslabones de la cadena gasfera, junto con las empresas de propiedad
estatal; en el sistema principal (zona central), se promovi la desintegracin
Propiedad
privada
Propiedad
mixta o
participacin
privada parcial
Propiedad
estatal exclusiva
(a)
(b) (c)
(d)
Argentina (*)(**)
(**) Venezuela
Trinidad y Tabago
Brasil
Colombia
Mxico
Bolivia (*)
Chile(**)
86
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Se prev la plena vigencia del esquema de libre funcionamiento del mercado mayorista
hacia el ao 2005. Sin embargo, la alta concentracin de la oferta de gas natural permite
esperar un grado de competencia muy limitado.
Vase Bravo (1999).
57
58
vertical de los procesos. Sin embargo, la accin de los mecanismos de mercado
se encuentra an seriamente limitada por el incipiente desarrollo de la industria
(especialmente en dicha zona) y por los contratos preexistentes al inicio de la
reforma en el mbito del upstream.
57
c. Las reformas en la industria del petrleo
Los cambios impulsados en las cadenas productivas del petrleo y sus derivados
respondieron a criterios diferentes segn la magnitud de las reservas disponibles
o de la dimensin del mercado interno. Tambin fueron distintas las orientaciones
de las reformas aplicadas en los mbitos del upstream y el downstream.
En el grfico 4(a), se presentan las trayectorias ms tpicas en el upstream,
que incluye tambin al gas natural.
58
Vase Bravo (1999). En este caso, los
conceptos indicados para tipificar las diversas situaciones difieren de los
empleados para las etapas del downstream de la cadena del gas natural y para
la electricidad, debido a las caractersticas especficas de la actividad de
produccin petrolera. Aunque se preserva la indicacin de las modalidades de
coordinacin, resulta ms relevante atender a las formas de contratacin
utilizadas para la concrecin de la apertura y a la vigencia o no de la libre
disponibilidad del producto.
87
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
()Slo gas natural
(*) Sin libre disponibilidad del crudo
(**) Libre disponibilidad del crudo por recuperacin de costos
(***) Libre disponibilidad del crudo por remuneracin
(****) Libre disponibilidad del crudo con dominio total por el contratista
(*****) Libre disponibilidad del crudo por participacin o asociacin
Los casos extremos con relacin a los senderos que siguieron las reformas
(tanto en lo que se refiere al upstream como al downstream) son los
correspondientes a Argentina
59
y Mxico. Mientras que en el primero de estos
El caso de Guatemala podra incluirse tambin en esta situacin.
59
Grfico 4(a)
TRAYECTORIAS DE LOS PROCESOS DE REFORMA EN EL DOWNSTREAM
DE LA INDUSTRIA DEL GAS NATURAL
Control
central
Mercado
abierto
Integrada regulada o comprador nico
(contratos de
garantias
compartidas)
(contratos de
asociacin
obligartoria)
(contratos de
participacin)
(Concesiones
y licencias)
Argentina(****)
(g)
Guatemala
(**)(***)
Bolivia(***)(****)
Per(***)(****)
(f)
Propiedad
privada
exclusiva
Propiedad
mixta con
predominio
privado
Predominio
estatal con
participacin
privada
Propiedad
estatal
exclusiva
Mxico(*)
Barbados()
Venezuela(*)
(a)
(b)
(c) (d) (e) Chile
Colombia
Ecuador
Trinidad y
Tabago
(*****)
(*****)
Cuba
(*****)
Brasil
88
N 89 Cuadernos de la CEPAL
pases se procedi a la privatizacin total de la industria petrolera,
60
pasando
de un esquema de control central (con presencia de contratistas privados en
la etapa de produccin)
61
a otro de total desregulacin de los mercados (tanto
en el upstream como en el downstream)
62
, en el segundo se mantuvo el monopolio
estatal, totalmente integrado, y la modalidad de coordinacin de control
central.
63
En las situaciones intermedias, dentro del upstream, las trayectorias
predominantes de las reformas han sido (a)-(b), (a)-(d) y (a)-(e). Estas trayectorias,
que suponen el mantenimiento de la empresa estatal integrada y la
apertura regulada a la participacin de actores privados, corresponden
aproximadamente a los casos de Venezuela, Cuba y Brasil, pero con un
rol creciente de los mecanismos del mercado a medida que se pasa de (b) a (e).
La situacin (c) corresponde a pases que, a pesar de haber introducido
algunos cambios en las condiciones de funcionamiento de la actividad,
64
no
han modificado substancialmente la modalidad de coordinacin o la
organizacin institucional del sector.
El patrn adoptado por las reformas de la industria del petrleo en Per
y Bolivia corresponde a una trayectoria (a)-(f)...(g); es decir que la actual
ubicacin en la situacin (f) es tan slo un estado transitorio, ya que las
autoridades pblicas se han propuesto alcanzar la total privatizacin de los
activos y la plena vigencia de los mecanismos del mercado (situacin (g)). Sin
embargo, esta trayectoria difiere cualitativamente de la adoptada en el caso de
Argentina, especialmente, debido a la segmentacin vertical de los procesos
de la industria que se propuls en Per y Bolivia.
En el mbito del downstream, las trayectorias son mucho ms diversas,
debido en gran medida a la presencia de las correspondientes actividades en
un mayor nmero de pases de la regin y al diferente tratamiento aplicado
a los procesos de refinacin del petrleo crudo y comercializacin de los
derivados.
Slo en los casos de Mxico y Cuba se observa una clara intencin poltica
de mantener la modalidad de control central y la propiedad estatal exclusiva
con relacin a ambos procesos (situacin (a)). En Costa Rica, Paraguay, Trinidad
y Tabago, Uruguay y Venezuela, esas caractersticas slo son aplicables a la
refinacin (situacin (a)), y se admite la participacin de los actores privados
en la comercializacin de los derivados en un esquema de regulacin de precios.
Manteniendo su integracin vertical.
Sin embargo, todo el petrleo producido por los contratistas deba ser entregado a YPF a
los precios pactados. Por otra parte, estuvo a cargo de dicha empresa la casi totalidad de
las inversiones de exploracin y de desarrollo.
Vase Kozulj y Bravo (1993).
Permanencia en la situacin (a) (trayectorias indicadas con flecha en bucle dentro de la
misma celda).
Por ejemplo, la modificacin del nivel de las regalas, tal como ocurri en Colombia.
60
61
62
63
64
89
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
En Colombia, se ha planteado la intencin de dejar en manos del sector privado la potencial
expansin de la actividad de refinacin. Aunque existe una fuerte oposicin gremial a esa
poltica, se ha planteado una iniciativa privada para construir una nueva refinera en
Sebastopol, asegurndose el suministro del crudo y la venta de derivados a la Empresa
Colombiana de Petrleos (ECOPETROL) a precios internacionales por doce aos.
65
En una gran cantidad de pases, la trayectoria predominante ha implicado
la apertura de los procesos de refinacin y comercializacin a la participacin
privada. En algunos casos, se ha promovido una apertura limitada, manteniendo
la empresa estatal en el mbito de la refinacin (Brasil, Colombia , Chile,
Ecuador) y un esquema de intervencin regulatoria de la autoridad pblica
en el mercado (Colombia
65
, Ecuador) o de mercado abierto (Brasil, Chile). En
el caso de Brasil, aun cuando la participacin de los actores privados ha sido
y es an muy poco significativa, parecera existir la intencin de profundizar
la apertura a la participacin del capital privado y una mayor preponderancia
de los mecanismos de mercado en la comercializacin de los derivados.
Grfico 4(b)
TRAYECTORIAS DE LOS PROCESOS DE REFORMA EN EL DOWNSTREAM
DE LA INDUSTRIA DEL PETRLEO
Refinacin y comercializacin (mayorista)
Refinacin
Comercializacin mayorista
Propiedad
Privada
exclusiva
Propiedad
mixta con
predominio
privado
Predominio
estatal con
participacin
privada
Propiedad
estatal
exclusiva
El Salvador
Nicaragua
Guatemala
Panam
Hait
(g)
Argentina
(h)
Per
Bolivia
(f)
Ecuador
Colombia
Venezuela
(e)
(b)
(a) Chile
Ecuador
Brasil
Bolivia
Uruguay
Paraguay
Costa Rica
Venezuela(**)
Trinidad y Tabago
Jamaica
Uruguay
Paraguay
Costa Rica
Chile
Brasil
R.Dominicana
(d)
(c)
Mxico
Cuba
Control Central Integrado Regulado Mercado Abierto
90
N 89 Cuadernos de la CEPAL
El caso de Per se aproxima a una trayectoria (b)-(f). Ese estado terminal
es tambin aplicable al caso de Bolivia, ya que el objetivo planteado por la
reforma (del mismo modo que en el upstream) es alcanzar tal situacin.
La tendencia que se observa en los pases de Centroamrica (excepto
Costa Rica) y el Caribe (excepto Trinidad y Tabago) se corresponde con una
trayectoria (g)...(h). En estos pases, las actividades de refinacin del petrleo
y/o de comercializacin de los derivados se encontraban ya en manos de
actores privados y exista un esquema de regulacin negociada (situacin (g)).
En consecuencia, con respecto a estos pases, la trayectoria indicada con lnea
de puntos estara implicando una progresiva desregulacin de los mercados.
Por ltimo, la trayectoria de tipo (a)-(h) corresponde al caso de Argentina.
Es precisamente en ese pas donde la reforma aplicada a toda la cadena petrolera
alcanz una profundidad comparativamente mayor.
En suma, en el mbito de la cadena petrolera, las reformas han tenido en
general un carcter menos drstico que en el caso de los sistemas elctricos.
En buena parte de los casos, se ha mantenido la presencia de la empresa estatal,
cuando esa era la situacin preexistente, aunque se haya intentado dar mayor
preeminencia a los mecanismos de mercado y se haya promovido algn grado
de apertura al ingreso de actores privados.
d. Las reformas energticas en el caso
de los mercados pequeos
Del anlisis de las trayectorias ms tpicas que caracterizaron a los procesos
de reforma emprendidos dentro de la regin, con relacin a las diferentes
cadenas productivas energticas, se comprueba la ya mencionada tendencia
a favorecer la introduccin de las modalidades de mercado abierto (MA) y de
apertura a la participacin de los actores privados.
Atendiendo a la relevancia de las diferentes cadenas productivas y sus
eslabones en los pases de la regin, el anlisis de las cuestiones referidas a los
mercados energticos de pequeo tamao se centran en los sistemas elctricos
y en la comercializacin de los derivados del petrleo.
De acuerdo con lo expresado en las secciones anteriores, la intencin de
introducir la competencia o la disputabilidad de los mercados en el caso
particular de los sistemas elctricos requiere una reorganizacin de la estructura
productiva, que implica la segmentacin vertical de los procesos de generacin,
transporte y distribucin, algn nivel de particin horizontal de las actividades
de generacin y distribucin y el establecimiento de los principios regulatorios
de: i) libre entrada al (y salida del) mbito de la generacin (al menos en lo que
91
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
se refiere a la trmica convencional) y ii) libre acceso de terceros a las redes de
transporte y distribucin.
66
En los pases cuyos mercados elctricos son reducidos (por ejemplo, menos
de 5000 MW de demanda mxima de potencia), la segmentacin vertical de
los procesos y la particin horizontal de la generacin y de la distribucin
implicara seguramente el desaprovechamiento de las economas de secuencia
(o de integracin vertical), de escala y de alcance (o de integracin horizontal).
Ese tipo de requerimientos puede extenderse al caso de la cadena productiva del gas natural.
Sin embargo, es importante tener presente las observaciones planteadas en la seccin 1,
de la parte B del captulo III, con relacin a las reales posibilidades de la competencia en
los sistemas de gas natural, atendiendo al tamao de los mercados, a la ubicacin espacial
y al tamao de las reservas y al grado de mallado de las redes de gasoductos troncales.
66
a De acuerdo con el enfoque de la normativa regulatoria, estos pases deberan incluirse en
la modalidad de coordinacin de mercado. La ubicacin en el cuadro refleja la situacin de
transicin.
b La introduccin de los mecanismos de mercado est en evolucin. En la transicin, la
empresa de transmisin fue comprador nico (sin finalidad de lucro) de la energa que ser
transferida luego a los distribuidores.
Fuente: Elaborado sobre la base de OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y desarrollo sustentable
en Amrica Latina y el Caribe: gua para la formulacin de polticas energticas, Quito,
julio de 2000.
Cuadro 2
ESTADO DE LA REFORMA Y CAPACIDAD DE LOS SISTEMAS
Hait
Cuba Uruguay
Paraguay Ecuador
Control central Sistema integrado
regulado
Comprador nico Mercado abierto
0-500
500 -1000
1000-2000
2000 - 5000
5000 - 10000
10000 - 20000

20000
Potencia
instalada de
generacin
(MW)
Parte integral
del Est ado
Cierto grado
de autonoma
empresari al
Barbados
Granada
Estructura
integrada
nica
Varias
unidades
empresariales
Distribucin
integrada
Distribucin
desintegrada
Suriname
Guyana
Jamaica
Repblica
Dominicana
Mxico
Integracin
vertical
permitida
Segmentacin
vertical
obligatoria
Nicaragua
Bolivia
Per
Chile
Colombia Argentina
a
Venezuela
Brasil
a
El Salvador,
Panam,
Guatemala
b
Honduras,
Trinidad y
Tabago
Costa Rica
92
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Resultara por tanto muy difcil pensar que, en tales sistemas, los eventuales
beneficios sociales que pudiera aportar la introduccin de competencia sean
superiores a las prdidas ocasionadas por el desaprovechamiento de tales
economas.
En consecuencia, atendiendo a ese tipo de consideraciones, en el caso de
los mercados de tamao reducido, parece preferible adoptar alguna de las
alternativas de apertura parcial con regulacin negociada (es decir, una
modalidad de coordinacin de estructura integrada regulada o de comprador
nico). Se podra optar por: i) alguna de las formas de desincorporacin jurdica
de las empresas pblicas; ii) esquemas de regulacin por incentivos; y iii)
mecanismos de competencia por el mercado en la apertura parcial. En tal caso,
se podra lograr una mayor eficiencia (productiva y estructural) que intentando
introducir competencia en el mercado.
Por otra parte, tambin debe tomarse en cuenta que el intento de construir
un mbito de competencia en los mercados de generacin y abastecimiento
supone introducir en el sistema costos de transaccin que pueden ser
significativos con relacin a la magnitud total de las transacciones.
En el cuadro 2 se presenta la ubicacin actual aproximada de los diferentes
pases de la regin, atendiendo al tamao de sus mercados elctricos y a las
caractersticas de los cambios institucionales y regulatorios introducidos por
las reformas.
67
Tal como se desprende de dicho cuadro, la mayor parte de los pases con
mercados elctricos de pequeo tamao han optado por las modalidades de
coordinacin de comprador nico o de sistema integrado regulado o por
mantener la modalidad de control central con cambios no demasiado
significativos en lo concreto, aunque pueda esperarse algn grado de mayor
apertura hacia el futuro. Los casos ms destacables en lo que se refiere al intento
de introducir mecanismos de competencia en mercados de muy pequeo
tamao corresponden a Bolivia, El Salvador y Guatemala, a los que se agregara
Panam a partir del ao 2001.
68
En algunos de estos pases (Bolivia, El Salvador,
Panam), la demanda mxima de potencia no alcanza a superar los 900 MW
y, en los casos donde no existe gas natural, las alternativas trmicas de generacin
La informacin est referida al ao 1998. Sin embargo, por entonces, los cambios o la
orientacin de las transformaciones estaba definida en casi todos los pases de la regin.
En el grfico 2 se indican las posibles trayectorias futuras.
De acuerdo con la informacin del SIEE de la OLADE, los valores de potencia instalada
(2000) y de demanda mxima que registraron estos pases en 1999 fueron:
Potencia instalada (MW) Demanda mxima (MW)
Bolivia 1230 655
El Salvador 1103 718
Guatemala 1255 877 (1998)
Panam 1272 758
67
68
93
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
son caras y presentan economas de escala, incluso con las nuevas tecnologas.
La potencia instalada de Per se sita en un nivel levemente superior a
los 5000 MW, aunque la demanda mxima se ubica en alrededor de 2600 MW
y el esquema regulatorio utilizado es muy semejante al de Chile. La intencin
de aprovechar el gas de Camisea podra permitir hacia el futuro disponer de
gas natural para la generacin elctrica, al igual que en Chile con el gas
importado de Argentina. Sin embargo, en Per habr que esperar hasta el ao
2004 para que esa posibilidad exista, aunque para ello existen barreras derivadas
de la sobrecapacidad existente y de la resistencia de los actores presentes en
la generacin elctrica a perder las cuasi-rentas que la situacin presente les
permite apropiar. Por otra parte, en ninguno de los dos casos puede esperarse
la multiplicacin de actores en el mbito de la generacin, sino ms bien una
reintegracin de la cadena productiva, una concentracin creciente del mercado
y una transnacionalizacin de la industria elctrica, que ya se evidencia
claramente.
En el caso de los derivados del petrleo, la existencia de costos hundidos
significativos en la esfera de distribucin-comercializacin (infraestructura
portuaria y de almacenamiento, canales de distribucin establecidos como
estaciones de servicio de bandera), limita fuertemente la posibilidad de introducir
disputabilidad de los correspondientes mercados.
69
Aun en los mercados de
mayor tamao para esos productos, dentro de la regin, la estructura de
produccin de derivados tiene caractersticas oligoplicas debido a la fuerte
presencia de economas de escala en la actividad de refinacin. Este hecho se
ve en general reforzado por los patrones de evolucin histrica que ha registrado
la industria. La situacin de Argentina, luego de la aplicacin de las reformas
en el rea petrolera es un claro ejemplo de ello: las tres principales empresas
de refinacin concentran el 90% de la capacidad de refinacin y la mayor de
ellas, en el plano nacional, maneja el 57%. En tal situacin, es usual que la
empresa lder sea la que orienta la fijacin de precios dentro de un claro esquema
oligoplico, ya que la competencia potencial se ve seriamente limitada por las
redes de comercializacin establecidas. En consecuencia, los precios de los
productos no habrn de responder a las reales condiciones de costos, dando
lugar a mrgenes de apropiacin de rentas de monopolio que seguramente no
estuvieron en las motivaciones declaradas al aplicar las reformas.
70
En los pases cuyos mercados son de tamao reducido, a las mencionadas
limitaciones a la competencia potencial, derivadas de los costos hundidos en
las inversiones de infraestructura, se agrega la necesaria existencia de monopolios
en el mbito de la refinacin, debido a las mencionadas economas de escala.
Por tanto, resulta engaoso pensar que el carcter comercializable de los
derivados del petrleo habr de inducir disputabilidad de los mercados por
Vase el captulo III, parte B, seccin 1.
Ms adelante se retomar el tema de los precios..
69
70
94
N 89 Cuadernos de la CEPAL
va de la importacin. En tales circunstancias, haciendo una aplicacin estricta
de la eora de los Mercados Disputables, se requiere de una regulacin de los
precios o la presencia de una refinadora pblica que desempee el rol de
empresa testigo para la determinacin de los precios.
71
3. Las reformas y los sistemas de precios
En trminos generales, los procesos de reforma han implicado un cambio muy
significativo en el manejo de la poltica de precios de los energticos. Tal como
se ha expresado, en las primeras etapas de los procesos de reforma, los gobiernos
trataron de mejorar la gestin de las empresas estatales de servicios pblicos,
dndoles una mayor autonoma de manejo (orientacin ms comercial) y
modificando las estructuras y niveles de los precios, de modo tal que se
aproximaran a los costos de abastecimiento, eliminando buena parte de los
subsidios existentes.
En muchos casos, ese cambio de orientacin de la poltica de precios
(coherente con las reformas en el plano macroeconmico) fueron condiciones
indispensables para las privatizaciones y la apertura al ingreso de nuevos
actores de carcter privado. As, en las situaciones en que se crey necesario
o conveniente mantener la existencia de subsidios, los mismos se hicieron
transparentes y se establecieron las fuentes de origen de los recursos requeridos,
a veces provenientes del presupuesto pblico.
72
Es claro que, aunque respondiendo a la orientacin general planteada,
los cambios asumieron modalidades diferentes en las distintas cadenas
energticas, atendiendo al carcter de comercializables o no de los energticos
y a la potencial disputabilidad de los mercados correspondientes. Se dice
potencial disputabilidad ya que, como se ha sealado en algunos casos
(mercados mayoristas de los derivados del petrleo), se admite la existencia
de una disputabilidad que en lo concreto no es efectiva.
En el caso de las cadenas elctricas, el modelo terico de la reforma
propone, como se ha visto, la segmentacin de los tres procesos (generacin,
transmisin, distribucin) como un requisito indispensable para construir un
espacio de disputabilidad en el mercado de generacin. En las aplicaciones
sta podra ser la solucin que Per podra adoptar si se conservara en el mbito pblico
a la refinera de Talara.
El caso de Argentina constituye un claro ejemplo de esta ltima opcin. En Colombia, los
subsidios otorgados a los estratos ms pobres de la poblacin dentro de las facturas de los
servicios pblicos domiciliarios se financian principalmente a partir de cargos aplicados
al resto de los usuarios; este mecanismo est previsto en la Ley de Servicios Pblicos
Domiciliarios, que regula tales actividades. Es claro que en Colombia, este segundo
mecanismo otorga una garanta mayor para el mantenimiento de los mencionados subsidios,
mientras que en Argentina, dicha permanencia queda sujeta a los proyectos de presupuesto
que eleva el poder ejecutivo y, por tanto, sujetos a los reiterados procesos de ajuste fiscal.
71
72
95
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Subsistema de la Regin Central. Vase Moguillansky y Altomonte (1999).
ms estrictas de ese modelo (Argentina y, en menor medida, Guatemala y
Bolivia), se implement el funcionamiento de mercados mayoristas spot,
donde los precios se determinan en funcin del costo marginal de corto plazo
del sistema, ms un cargo por potencia. De este modo, al fijar ese precio en
funcin del costo de la ltima mquina trmica que ingresa al despacho de
cargas, es inevitable que algunos actores de la generacin se apropien de rentas
hidrulicas y/o cuasi-rentas (beneficios extraordinarios) en detrimento de los
usuarios.
La magnitud de tales rentas y su distribucin entre los mencionados
actores se vincula con la forma de regular el cargo por potencia, que presenta
un grado significativo de discrecionalidad. De esta forma, en algunos casos,
la competencia del mercado ejerce presiones para la modificacin de las reglas
regulatorias y no sobre la base de un precio real de oferta, en condiciones de
eficiencia productiva.
En otros casos (Chile
73
), las remuneraciones de potencia, basadas en
hiptesis de riesgo de falla, no resultaron incentivos conducentes para la
concrecin de inversiones de expansin de la capacidad de respaldo y dieron
lugar a serios problemas de abastecimiento, sin que los actores de la generacin
asumieran las consecuencias en correspondencia con aquel sobreprecio recibido
por tiempos prolongados.
Por otra parte, se plantea la cuestin de las consecuencias de la variabilidad
de los precios horarios aguas abajo. En algunos casos (Argentina), ese problema
se evita mediante el recurso de utilizar precios estacionales para la compra de
los distribuidores en el mercado spot y un fondo de estabilizacin para
compatibilizar los precios del despacho en tiempo real y los que resultan de
la programacin (prospectiva) estacional. En cambio, en otros (Colombia), esa
estabilizacin no est prevista y se produce una alta volatilidad de los precios
spot, debido a las fuertes variaciones estacionales en la hidraulicidad derivadas
de la escasa capacidad de regulacin hidrulica; esa situacin introduce una
marcada incertidumbre sobre los precios.
De cualquier modo, aunque generalmente existen mercados de contratos,
el rol del precio spot es importante debido a la fuerte adherencia de los valores
establecidos en los contratos (usualmente de plazos cortos) a ese precio gua.
Por ltimo, en los mercados de distribucin, la determinacin de las tarifas
plantea los conocidos problemas de la regulacin de los monopolios naturales
en condiciones de asimetra de la informacin. A pesar de la propalada idea
de rechazar el viejo estilo de la regulacin por la tasa de ganancia, recurriendo
a frmulas tales como la del PRI X o los costos estndar para determinar
el margen bruto (costos propios de esa esfera ms un margen de ganancia), se
vuelve inevitablemente a enfrentar el mismo tipo de problemas: desconocimiento
de los costos econmicos del distribuidor en condiciones de eficiencia productiva
73
96
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Vase, por ejemplo, Pistonesi (2000).
En el subsistema central.
Vase Pistonesi (2000).
En el caso de Argentina, el margen neto de ganancia sobre la facturacin de los transportistas
supera el 40% (Pistonesi, 2000).
Vase la parte final de la seccin anterior.
74
y, por tanto, de la tasa efectiva de ganancia. De hecho, en los casos donde el
precio mayorista ha mostrado una tendencia declinante, las tarifas del segmento
de mercado regulado en distribucin no han mostrado cambios que acompaen
esa tendencia.
74
En el caso de la cadena del gas natural, en los pases donde se intent
promover un esquema de mercado como los de Argentina y Colombia
75
,
siguiendo el esquema de desintegracin vertical del modelo elctrico, se espera
que conduzca a un aumento del precio en boca de pozo (Argentina)
76
o en
cabecera de gasoducto troncal (Colombia). Ocurre que en los mercados
mayoristas de gas natural, la posibilidad de competencia atomizada es
prcticamente imposible a causa de la escasa dimensin de los mercados y la
falta de densidad de los gasoductos troncales. De hecho, la oferta tiene el
carcter de oligopolios no disputables y mantendrn ese carcter hasta que el
transporte por va martima de gas natural licuado sea una alternativa
competitiva. En realidad, el nico tipo de competencia relevante en este caso
se presenta en la utilizacin final, donde el gas natural tiene que disputar los
mercados de usos calricos. Sin embargo, esa competencia potencial permite
a los actores del abastecimiento (productores, transportistas y distribuidores)
apropi arse de i mportantes porci ones de l a renta gas fera.
7 7
El carcter comercializable del petrleo crudo y sus derivados ha conducido
a que la mayor parte de los pases hayan adherido al principio de los costos
de oportunidad basados en los precios de frontera. En el caso de los pases
importadores, estos precios son adems los costos efectivos de abastecimiento.
En cambio, en los pases productores y especialmente en aquellos que se
autoabastecen o son exportadores netos, los costos econmicos efectivos, para
el conjunto de la sociedad, vienen expresados por los costos de produccin.
En tales casos, utilizar los precios de frontera (costos de oportunidad
microeconmicos), como gua para fijar los precios internos de oferta, implica
plasmar una forma particular de apropiacin de la renta petrolera. Es decir,
ms que la pretendida asignacin eficiente de los recursos se trata de la
apropiacin de esa renta.
De cualquier modo, los mercados de petrleo crudo son disputables a
partir de la apertura total de la importacin y, por tanto, en ese caso, no es
necesaria la intervencin regulatoria para disciplinar a los actores de oferta
interna, ms all de los mecanismos dirigidos a la captacin de parte de la
renta (regalas, impuestos). Pero, tal como ya se ha expresado
78
, la posibilidad
de introducir disputabilidad resulta poco verosmil, especialmente en los
75
76
77
78
97
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Las empresas privadas de la regin, que antes desarrollaban actividades en reas ms
restringidas como la explotacin de campos marginales o servicios de petrleo o bien se
desempearon en el campo de la construccin y de produccin de equipos, incursionaron
en el ncleo del negocio energtico. Otros han sido nuevos actores nacionales sucesores
de empresas estatales luego de su desincorporacin parcial o total.
mercados pequeos. En consecuencia, la proteccin de los consumidores frente
al poder de las empresas oligoplicas requiere que se establezcan algunos
mecanismos de regulacin.
4. Las reformas, las estrategias empresariales y
la reintegracin de las cadenas energticas
Segn se ha sealado, la reestructuracin de los sistemas energticos de los
pases de la regin signific, entre otras cosas, una nueva articulacin de los
mbitos de decisin, como resultado de la participacin en un cierto grado que
va desde la apertura limitada hasta la coordinacin por el mercado. Esta nueva
situacin y el uso que hacen los actores de su capacidad de decisin justifican
que las estrategias empresariales en el sector energtico constituyan un foco
de atencin de los responsables del diseo de la poltica energtica en los pases
de la regin.
Los nuevos actores son empresas que ya operaban en las correspondientes
actividades fuera del pas o actores extrasectoriales, muchas veces bajo la forma
de filiales o consorcios, que se crearon en funcin de cada oportunidad de
negocio. En su gran mayora, se trata entonces de actores con una trayectoria
en los sistemas energticos o en actividades relacionadas. En algunos casos,
tambin se registr el ingreso de empresas con un enfoque especulativo,
aprovechando situaciones de urgencias financieras de los gobiernos y/o
procesos de decisin poco transparentes. Sin embargo, este tipo de actores ha
transferido sus ttulos de participacin a los consorcios que se constituyeron
en el momento de la privatizacin de los activos de los sistemas energticos.
Entre los actores externos, adems de la presencia ampliada de las empresas
transnacionales habitualmente presentes en el subsector del petrleo, entraron
en el escenario latinoamericano otras empresas norteamericanas y europeas,
que en sus propios pases se haban desempeado como empresas pblicas o
privadas en las cadenas productivas de electricidad o gas natural.
79
Estos nuevos actores tienen un comportamiento significativamente
diferente del correspondiente a las empresas tradicionales del sector. Pero esa
nueva racionalidad no es slo caracterstica de tales actores. Ocurre que las
propias empresas estatales tambin han modificado su comportamiento luego
de ser sometidas a transformaciones importantes.
79
98
N 89 Cuadernos de la CEPAL
En el mundo se observa una gran variedad de nuevas estrategias por parte de
las empresas energticas. En los ltimos aos, las empresas tradicionalmente
confinadas a un subsector o ciertos eslabones de las cadenas energticas dentro
de un pas han adoptado estrategias de diversificacin y transnacionalizacin.
80
a. Algunas estrategias de las empresas elctricas
La formacin de consorcios, con preferencia entre empresas locales y extranjeras,
ha sido la forma casi habitual de incursionar en nuevos proyectos y de participar
en la adquisicin de las empresas que fueron privatizadas en los subsectores
de la electricidad y el gas natural. En efecto, la conformacin de alianzas y
consorcios, as como las diferentes formas de integracin, y el posicionamiento
de esas empresas en diferentes mercados energticos es asunto prioritario
debido a su potencial interferencia con los lineamientos establecidos por los
responsables de la poltica energtica.
La integracin intersectorial aparece para las empresas elctricas como
una opcin estratgica interesante. Como ocurre en el plano mundial, algunas
empresas de la regin, despus de consolidarse en el subsector de su propio
pas, han empezado a diversificar sus actividades hacia la cadena productiva
del gas natural, proyectndose al mismo tiempo al plano internacional. La
integracin intersectorial confronta a los gobiernos con la necesidad de tomar
posicin en el momento en que aquella puede interferir con sus propias
estrategias y con la intencin de promover la disputabilidad en los mbitos
de mercado donde ello fuera posible.
Ya se ha expresado que, en las actividades que suponen el uso de redes
fijas para el transporte y la distribucin, la desvinculacin de los procesos y
la incompatibilidad de funciones constituyen condiciones necesarias para la
existencia de disputablididad de los mercados. En consecuencia, la desintegracin
parcial de los procesos y/o la reintegracin de los mismos constituyen serios
desafos para los objetivos perseguidos por las polticas de reestructuracin,
especialmente en aquellos casos en que se promueve una apertura total y un
mayor rol de los mecanismos del mercado.
Los fenmenos observados llevan a esperar an una mayor reintegracin
luego de completar los procesos de reforma que impulsaron la particin vertical
El primer paso, en el marco de esas nuevas estrategias, es la transnacionalizacin dentro
del mismo mbito sectorial. Otro tipo de estrategias se vincula con la integracin vertical
hacia otras actividades de las cadenas del sector energtico: la integracin hacia adelante
de las empresas de construccin de centrales y productoras de equipos; la integracin hacia
adelante de empresas de tecnologa y transporte de gas natural, abarcando progresivamente
la generacin de electricidad; la integracin hacia adelante de las empresas abastecedoras
de energa, extendiendo sus actividades hacia la prestacin de servicios (compaas de
servicios) o hacia la comercializacin; la integracin intrasectorial y diversificacin
extrasectorial.
80
99
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
de las actividades productivas que integran la cadena elctrica (o de gas
natural). Contina el debate, planteado al momento de iniciar los procesos de
reforma, entre quienes sostienen la conveniencia y/o necesidad de mantener
la integracin vertical y quienes ponderan las ventajas de la competencia de
corto plazo. Este debate es sin duda relevante para disear la reorganizacin
de los sistemas elctricos. Sin embargo, es claro que los procesos de reforma
que impulsaron la particin vertical, como instrumento de promocin de
mecanismos de competencia (mediante la construccin regulatoria de los
mbitos de mercado), no deberan desembocar en una nueva integracin de
los negocios energticos con ventajas para un conjunto limitado de intereses
privados.
Adems de los problemas que plantea la integracin o la reintegracin
vertical (incompatibles con la vigencia de marcos regulatorios que suponen la
existencia de mbitos de competencia), existe tambin una preocupacin
creciente con relacin a la concentracin tcnico-funcional a nivel de las
diferentes cadenas productivas energticas y en el mbito del conjunto de los
sistemas energticos.
81
La reintegracin vertical e intersectorial que se perfila en los mercados
energticos
82
de la regin, combinada con la internacionalizacin, puede crear
conglomerados econmicos de una magnitud y un poder tales, que dejaran
a los gobiernos con escasas posibilidades de lograr sus objetivos en caso de
que stos entren en conflicto con los intereses de las empresas, tal como puede
ocurrir con el tema de la redistribucin de aumentos de productividad, efectos
ambientales y otros.
Por ltimo, debe destacarse la estrategia de internacionalizacin de las
empresas elctricas chilenas dentro de la regin. Solas o formando consorcios
con otros actores regionales o extraregionales, ese tipo de estrategias pretende
ensanchar su campo de accin ms all de los lmites que supone el crecimiento
del mercado nacional. Dichas estrategias han constituido tambin un vehculo
para la transnacionalizacin de las actividades energticas de la regin, en la
medida en que se enajenan las cuotas de capital de las empresas
transregionalizadas.
Un ejemplo de ello es el esfuerzo del gobierno chileno por incrementar el nmero de
oferentes en la generacin elctrica a fin de contrarrestar la posicin del holding ENERSIS,
que, adems de la integracin vertical, se caracteriza por una fuerte participacin en el
mercado de generacin en el Sistema Integrado Central. En ese sistema, Endesa y Chilgener
concentran ms del 80% de la capacidad instalada y de la energa generada.
Las vinculaciones entre algunos consorcios que ocupan posiciones en los diferentes eslabones
y cadenas productivas del sistema energtico argentino proporcionan un ejemplo de este
tipo de situaciones.
81
82
100
N 89 Cuadernos de la CEPAL
b. Las estrategias empresariales en el mbito petrolero
En el marco de las reformas al upstream y downstream, los pases de la
regin han redefinido las estrategias de sus empresas pblicas, orientadas a
diferentes objetivos, dependiendo de factores tales como la dotacin de reservas
probadas, la capacidad de produccin, el tamao de la empresa y el grado de
avance tecnolgico, as como de variables relacionadas con la situacin econmica
del pas.
Por una parte, las empresas que cuentan con importantes reservas probadas
de petrleo persiguen la intensificacin de la exploracin y explotacin de las
mismas dentro del territorio nacional y la internacionalizacin de sus operaciones
en el downstream. Este es el caso de Pemex y PDVSA. Desde principios de la
dcada de los ochenta, PDVSA se traz como objetivos asegurar mercados para
sus excedentes exportables de petrleo y, al mismo tiempo, generar mayor
valor agregado, exportando refinados y/o adquiriendo refineras en el extranjero.
Actualmente la mayor parte del petrleo crudo producido por PDVSA se vende
como producto refinado. Para estos propsitos, dicha empresa estatal puso en
prctica los siguientes tipos de acciones:
* Concret "alianzas estratgicas" con empresas extranjeras.
* Ampli su capacidad de refinacin, tanto a nivel nacional como en el
extranjero.
* Ha comenzado a incursionar en varios pases de Amrica Latina en las
reas de refinacin y comercializacin del petrleo y sus derivados. El
objetivo de PDVSA, en lo esencial, consiste en desarrollar mercados donde
pueda colocar con seguridad su produccin de crudo y derivados del
petrleo.
* Ha designado a su filial MARAVEN para llevar a cabo la participacin
en los mercados de la regin. Por ahora, el inters esta centrado en
Colombia, Ecuador y Per. PEMEX de Mxico tiene una capacidad de
refinacin nacional superior a la de PDVSA en su propio territorio, pero
se dedica bsicamente a abastecer el mercado interno. La mayor parte de
las exportaciones de PEMEX son de petrleo crudo y estn destinadas a
los Estados Unidos.
* La predisposicin a concertar alianzas estratgicas se manifiesta, por
ejemplo, en la adquisicin del 3,5% de REPSOL de Espaa; en la
constitucin de una sociedad de proyectos de conversin y de contratos
de suministro de petrleo, que le abri nuevas perspectivas dentro de la
Unin Europea; y en la constitucin de MEXPETROL, en asociacin con
capitales privados, para exportar servicios y bienes en proyectos de
operaciones petroleras. PEMEX concret una "alianza estratgica" para
ampliar su capacidad de refinacin, al adquirir el 50% de la refinera de
Deer Park, en Texas, propiedad de la empresa SHELL, con una capacidad
de 220 MBD.
101
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
PETROBRAS de Brasil, a travs de su subsidiaria BRASPETRO, realiza actividades de
exploracin y produccin en el extranjero. BRASPETRO realiza operaciones en Angola,
Argentina, Colombia, Ecuador, Estados Unidos y el Reino Unido. Adems, BRASPETRO
comercializa productos provenientes de produccin propia en Colombia, Estados Unidos
y el Reino Unido. Asimismo, ha incursionado en la distribucin de los lubricantes LUBRAX
a travs de PETROBRAS en Argentina.
Chile importa alrededor de 800 millones de dlares anuales de petrleo crudo que se
destina a las refineras de la Empresa Nacional del Petrleo (ENAP). La creacin de
SIPETROL, como subsidiaria de ENAP, tiene como objetivo buscar petrleo en el extranjero.
Para estos efectos ha concretado joint ventures con Bridas e YPF (Argentina), Repsol (Espaa)
y BRASPETRO (Brasil).
En Argentina, las empresas privadas, entre ellas YPF, Prez Companc y Pluspetrol, impulsan
su accin en el upstream nacional, pero estn incursionando agresivamente en el exterior
(Per, Venezuela y Bolivia). YPF esta internacionalizando sus operaciones, tanto en el
upstream como en el downstream (refinacin y comercializacin de combustibles). Las
estrategias obedecen a diferentes objetivos. En 1995, YPF adquiri en 750 millones de dlares
la compaa petrolera Maxus que opera en los Estados Unidos, lo que la ha transformado
en una compaa de petrleo y gas de nivel internacional. Esta compra le permite operar
no slo en los Estados Unidos, sino tambin en Indonesia, Bolivia, Ecuador y Venezuela,
adems de adquirir ventajas tecnolgicas para operaciones off shore. En mayo de 1995, el
consorcio Refinadores del Per formado por YPF, junto con Repsol, Mobil y tres compaas
peruanas, adquiri el 60% de las acciones de la Refinera La Pampilla dentro de la privatizacin
de PETROPERU.
Por otra parte, la estrategia seguida por PETROBRAS, que enfrenta la necesidad
de contar con reservas probadas que le permitan cubrir el consumo interno de
derivados, consiste en otorgar prioridad a la actividad de desarrollo de la
produccin de petrleo en el territorio nacional e incursionar en actividades
de exploracin de reservas fuera de Brasil
85
. Este ltimo tipo de estrategia es
tambin adoptado por aquellos pases que como Chile no cuentan con recursos
a nivel nacional.
84
Otros pases de la regin que cuentan con reservas significativas, pero
que no disponen de capitales suficientes y/o sus empresas estatales no tienen
acceso a las tecnologas modernas de exploracin y desarrollo, se plantean la
promocin de la inversin privada, bajo diferentes formas de asociacin con
sus empresas petroleras estatales, que descartan por tanto cualquier posibilidad
de internacionalizarse, ya sea en el upstream o en el downstream.
Entre los pases que optaron por la estrategia de privatizacin como
Argentina, Per y Bolivia, se observan enfoques claramente diferentes en
cuanto al desarrollo de la industria. En Argentina, son las estrategias propias
de las empresas privadas las que marcan el rumbo; las principales entre tales
empresas estn mostrando una clara tendencia hacia la internacionalizacin
85
.
En Bolivia, dada la singular modalidad de privatizacin adoptada, la estrategia
consiste en el fortalecimiento de las unidades de negocio de YPFB sobre la base
del concurso privado por ampliacin y no por enajenacin de activos. En Per,
parece no existir an una estrategia nacional clara.
Dentro de la tendencia de internacionalizacin previamente sealada, es
importante destacar las alianzas estratgicas establecidas entre las empresas
83
84
85
102
N 89 Cuadernos de la CEPAL
regionales, puesto que las mismas pueden tener un impacto significativo sobre
el proceso de integracin energtica y econmica, al menos a nivel subregional.
Entre tales alianzas se destacan las celebradas entre YPF y PETROBRAS
86
,
PETROBRAS y PDVSA
87
, YPF y ENAP
88
.
5. El rol del Estado en los procesos de reforma
Es claro que los procesos de reforma de los sistemas energticos de la regin,
enmarcados dentro de la reestructuracin general de las economas nacionales,
han sido y/o son impulsados desde los rganos polticos del Estado. Tal como
se ha expresado, dichos procesos de cambio constituyen un intento de adaptacin
a las nuevas condiciones imperantes en el plano internacional, partiendo de
situaciones de desequilibrios macroeconmicos ms o menos acentuados y de
fuertes restricciones impuestas por el abultado endeudamiento externo.
Tambin se ha dicho que la profundidad, el alcance y el ritmo de ejecucin
de las reformas aplicadas en los sistemas energticos de la regin han dado
lugar a una gran diversidad de situaciones. Sin embargo, en trminos generales,
las mismas han sido orientadas por patrones comunes: rediseo de los marcos
regulatorios con el propsito de ampliar la accin de los mecanismos de
mercado (cambio en las modalidades de coordinacin); modificacin del papel
del Estado, abandonando las funciones empresariales (y por tanto el control
directo sobre la asignacin de los recursos en el sector), centrando su atencin
sobre las cuestiones regulatorias y, eventualmente, reservndose la posibilidad
de ejecutar acciones subsidiarias; desincorporacin de los activos de las
empresas pblicas del sector y descentralizacin de las decisiones, controladas
ahora por actores privados, predominantemente de origen multinacional.
Respondiendo a esas orientaciones preponderantes, los cambios efectuados
no siempre han tomado en cuenta las caractersticas especficas de cada sistema
socioeconmico y/o energtico
89
ni los propsitos y las aspiraciones de la
sociedad.
Se trata de una "alianza estratgica" para realizar operaciones conjuntas tanto en trminos
de exploracin y explotacin, como de refinacin y comercializacin, aprovechando las
ventajas tecnolgicas de cada cual. Las actividades conjuntas en exploracin de PETROBRAS
e YPF tienen lugar en el Golfo de Mxico como se seal anteriormente y, tambin, en
yacimientos costa fuera en el sur de Argentina.
En noviembre de 1995, PETROBRAS y PDVSA firmaron una carta de intencin para formar
la asociacin PETROAMERICA. Los proyectos que podra ejecutar la compaa incluyen
la construccin de una refinera de 100 MBD en Brasil para procesar petrleo proveniente
de Venezuela. Sin embargo, se tiene pensado ingresar en todas las fases del upstream y
downstream.
Esta alianza estratgica tiene por objetivo la venta de petrleo crudo de YPF a ENAP.
Tamao de los sistemas, dotacin de recursos naturales, nivel de desarrollo y estructura
de las industrias energticas, grado de cobertura de los requerimientos energticos esenciales,
importancia de la presencia de las economas de escala, secuencia y alcance.
86
87
88
89
103
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Algunos conflictos que han surgido o se han presentado en el transcurso
del proceso de transformacin se vinculan esencialmente con la dicotoma
entre el crecimiento del producto social y su distribucin. Se ha planteado el
cambio en los derechos de propiedad y la preponderante participacin de los
actores privados en la toma de decisiones de asignacin de los recursos como
un instrumento necesario para lograr la aceleracin del proceso de acumulacin
econmica. Pero, esa redistribucin de la propiedad y del poder econmico ha
dado lugar a conflictos. La suma de las aspiraciones de los diferentes grupos
sociales excede generalmente las posibilidades de su satisfaccin dentro del
corto o mediano plazo. Existen dudas de que, aun dentro de un horizonte ms
amplio, la dinmica econmica sea suficiente y los mecanismos de redistribucin
funcionen de modo que permitan dar respuesta a las aspiraciones sociales y,
muy especialmente, a las de aquellos grupos que han sido mas afectados por
los cambios.
Estos conflictos no son especficos del sector energtico. Sin embargo,
pueden alcanzar una magnitud considerable en ese mbito debido al profundo
cambio que suponen las reformas en lo que se refiere a los derechos de
propiedad, a la participacin en la toma de decisiones, al nivel y a la funcin
de los precios, y a la racionalidad que orienta a los nuevos actores que controlan
la asignacin de los recursos en el seno de las industrias energticas, consideradas
por muchos como servicios pblicos o como sectores de carcter estratgico.
En ocasiones, estos reclamos han escondido los intereses de ciertos grupos
con la finalidad de mantener privilegios econmicos o de seguir utilizando el
control sobre las empresas del sector como base de poder poltico. De cualquier
modo, resulta esencial para la formulacin de polticas energticas, orientadas
hacia el desarrollo sustentable, reconocer la naturaleza de este tipo de conflictos
que pueden llegar a afectar su viabilidad.
6. Distintas visiones de los procesos de reforma
como potenciales fuentes de conflicto
En los procesos de reforma del sector energtico confluyen una diversidad de
visiones, intereses, expectativas o aspiraciones de diferentes grupos sociales,
que aaden una carga conflictiva a tales procesos.
La orientacin y los aspectos fundamentales de las reformas se basan
casi siempre en el cambio del marco legal, por lo que su adopcin definitiva
no hubiese sido posible sin contar con las mayoras legislativas, lo que en
general significa contar con el apoyo de una parte de los partidos polticos de
oposicin, salvo que el gobierno contara con mayoras propias.
La promocin de una apertura completa con desincorporacin de activos
enfrent normalmente una oposicin de intensidad diversa por parte de los
distintos grupos afectados. La fuerza con que se manifest esa oposicin
dependi, entre otros, de los siguientes factores:
104
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Grado de profundidad de los desequilibrios macroeconmicos que deba
soportar la sociedad.
Situacin general de las empresas pblicas y la calidad de los servicios
que prestaban, juzgada como aceptable en algunos casos e insoportable
en otros.
La percepcin acerca del alcance de los cambios.
Grado de libertad con que los afectados pudieron manifestar su oposicin
y los recursos y medios que tuvieron a su disposicin para hacerlo.
Grado de participacin en los debates tendientes a definir el perfil del
proceso de reforma.
Entre los intereses o grupos sociales afectados por los procesos de
transformacin de los sistemas energticos pueden destacarse en trminos
generales los siguientes:
En un contexto de una cultura poltica paternalista y a la luz de un
acelerado deterioro del aparato del Estado en los aos ochenta, los mismos
actores polticos tenan a su alcance la accin de las empresas estatales como
instrumento para adquirir y asegurar el poder. stas, aun antes de las reformas,
constituyeron una base poltica a menudo considerada como logro accesorio
a un triunfo electoral. Esta base ofreca a los partidos no slo recursos econmicos
y posibilidades de perfilarse como benefactores de la sociedad, sino tambin
una manera de obtener prebendas y privilegios.
En la medida en que las instituciones ejecutivas y legislativas perdieron
acceso directo a las empresas, luego de la descentralizacin jurdica y/o de
gestin y, sobre todo, despus de la desincorporacin de activos, los actores
polticos se vieron privados de esas fuentes de recursos y de poder.
De cualquier manera, los procesos descritos han ayudado a lograr una
cierta transparencia en la medida en que los mismos signifiquen la aplicacin
rigurosa de los mecanismos de licitaciones internacionales y se haya podido
lograr que la consultora privada internacional, normalmente involucrada,
haya actuado bajo la supervisin y fiscalizacin conjunta del poder ejecutivo
y el Parlamento, a la que se sumara la atencin de diversas instancias
internacionales.
b) Los empleados de las empresas
En funcin de una evaluacin basada en criterios de eficiencia productiva
y atendiendo estrictamente a la misin microeconmica especfica, puede
afirmarse que las empresas estatales se encontraban en la etapa pre-reforma
con una dotacin excesiva de personal. Una explicacin para dicha situacin
se vincula con el hecho de que en la transformacin de posguerra se les asign
105
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
a las empresas pblicas la misin mucho ms amplia de ser un instrumento
para el desarrollo socioeconmico regional. Otra posible explicacin, ligada
con la experiencia ms reciente del manejo de las empresas pblicas, puede
relacionarse con la cultura paternalista previamente mencionada.
Siendo uno de los objetivos de la transformacin lograr una mayor
eficiencia productiva, los trabajadores de las empresas pblicas se vieron
afectados por la reduccin de puestos de trabajo, por un cambio en las
condiciones laborales o en otros tipos de conquistas alcanzadas. Por esto, se
opusieron a las reformas en la mayora de los casos, aun cuando se les ofreciera
una significativa compensacin por el retiro voluntario.
En funcin de sus opciones de expresin y del peso que podan dar a sus
aspiraciones, se manifestaron de diferente manera y trataron de influenciar en
las decisiones. El elemento de mayor trascendencia para dar solucin a estas
aspiraciones fue la participacin de los trabajadores como accionistas en las
empresas desincorporadas y reconstituidas.
c) Los consumidores
En la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe, los precios de
los energticos estaban por debajo de los costos econmicos de largo plazo. La
situacin era aun ms grave cuando los precios no cubran siquiera los costos
erogables y el Estado no poda subsanar la falta de ingresos mediante el recurso
de utilizar los fondos del Tesoro para cubrir los dficit resultantes. Era evidente
que para lograr una orientacin comercial y condiciones de sustentabilidad
financiera, las empresas necesitaban de una poltica de precios ms vinculada
con sus costos. El ajuste de tales costos y su adecuacin a condiciones de
eficiencia productiva supona necesariamente que la mejora de la ecuacin
financiera de las empresas se tradujera en un alza de precios para muchos
grupos de consumidores.
En algunos pases, el temor de tener que enfrentar mayores precios de
los energticos dio lugar a una escalada de oposicin en contra de los procesos
de modernizacin. Esta oposicin, potenciada con la de los trabajadores de las
empresas pblicas, alcanz una fuerte representacin poltica que tendi a
obstaculizar los procesos de desincorporacin. En consecuencia, la bsqueda
de una menor resistencia de los sindicatos y de los trabajadores constituy un
elemento clave para neutralizar al mismo tiempo la oposicin de los
consumidores y de los propios cuadros polticos.
En el plano tcnico, las estructuras tarifarias fueron revisadas de tal forma
que los subsidios, antes generalizados, fueran eliminados o concentrados en
los grupos ms necesitados. Esto perjudic principalmente a los estratos medios
y medios bajos que tuvieron que asumir la mayor parte de las alzas de precios,
ya que, en algunos casos, tales ajustes implicaron simultneamente pasar de
tarifas medias o estructuras tarifarias crecientes por bloques de consumo a
otras de tipo decreciente.
106
N 89 Cuadernos de la CEPAL
En el transcurso de las reformas del sector energtico, esos grupos sociales han
sufrido una reduccin de sus opciones econmicas, especialmente cuando
tuvieron que asumir efectos semejantes derivados de reformas en los sectores
de las telecomunicaciones, el agua, la salud, la educacin y el sistema de
pensiones. La esperanza de recibir con el tiempo un mejor trato y una calidad
incrementada en el servicio, as como una eventual reduccin de precios por
un sector energtico ms eficiente, representaba un contrapeso insuficiente.
Un fenmeno relativamente reciente en Amrica Latina y el Caribe es la
aparicin de las asociaciones de consumidores y de organizaciones de defensa
del consumidor. Ambos tipos de organizaciones pueden ayudar para alcanzar
un mayor equilibrio de intereses dentro del sector energtico en general y, en
part i cul ar, ent re abast ecedores y consumi dores de energ a.
Los grandes usuarios de energa empezaron efectivamente a organizarse
para defender sus intereses frente a los grandes abastecedores, las instituciones
del Estado, los entes reguladores independientes o con relacin a las definiciones
de poltica. Por el contrario, en el caso de los pequeos usuarios cautivos, el
mayor equilibrio se encuentra an lejos de alcanzarse. Incluso con la presencia,
todava escasa, de organizaciones de defensa del consumidor, las audiencias
pblicas convocadas por los entes reguladores para dirimir conflictos entre ese
tipo de clientes y las empresas abastecedoras, estn marcadas por un
desequilibrio en los recursos econmicos y tcnicos disponibles para argumentar
en favor de unos y otros. Esto puede volverse grave en el marco de democracias
todava incipientes y un poder judicial dependiente del poder ejecutivo que
impuls las reformas.
d) Ciertos estratos de la poblacin
Finalmente, la desincorporacin de activos del Estado es un intercambio de
activos contra valores expresado en forma distinta, que supone un efecto
redistributivo. En la medida en que los dos valores contrapuestos no guardan
correspondencia, ese efecto redistributivo habr de favorecer al limitado grupo
de compradores o adjudicatarios, en detrimento del Estado, que se supone
representa a la sociedad en su conjunto. Es claro que otro tipo de efectos
redistributivos se da como resultado del destino de los ingresos percibidos por
la desincorporacin de los mencionados activos.
El riesgo de incurrir en un efecto redistributivo significativamente adverso
a los intereses de la sociedad puede ser evitado mediante el uso de ciertas
formas de desincorporacin, especialmente, aquella conocida como
capitalizacin. Dentro de ese esquema, la poblacin mantiene una participacin
importante en la propiedad de los activos de la empresa desincorporada, en
la que el nuevo actor entra como socio estratgico, aportando capital y tecnologa
y recibiendo derechos especficos en la conduccin de la gestin.
El mecanismo de integrar, con los ingresos por las ventas de activos del
Estado, un fondo de carcter social general o destinado a financiar el
107
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Sobra decir que el espritu crtico que se desprende de estas lneas no representa en modo
alguno un rechazo a los procesos de reforma o una estril vuelta atrs. Por el contrario,
reconociendo la necesidad de tales procesos, se pretende identificar las tareas pendientes
para una intervencin ms eficaz del Estado en los sistemas energticos a travs de sus
instrumentos de poltica.
90
abastecimiento energtico para los grupos sociales de menores recursos, puede
ayudar no slo a contrarrestar los efectos redistributivos de carcter regresivo
de la desincorporacin, sino tambin a reparar el sesgo propio de la modalidad
de coordinacin por el mercado de desatender los mercados no rentables.
Escapa al alcance de este documento la discusin amplia y detallada de
las ventajas y desventajas de las soluciones examinadas. En algunos casos, se
han encontrado algunos caminos para atender a aspiraciones, justas en su
mayora, pero el resultado no siempre ha sido satisfactorio. En el balance total
puede aparecer un saldo redistributivo negativo para los estratos medios y
medio bajos de la sociedad, que quizs gozaban antes de condiciones ms
favorables en algunos pases. Es ste uno de los efectos indeseables de las
transformaciones, sobre los que se debe continuar en la bsqueda de soluciones.
Por otra parte, ms all de los conflictos que se han originado como
consecuencia de la ejecucin de las reformas, es claro que desde la perspectiva
macroeconmica, ha prevalecido o prevalece un enfoque privatizador que
alcanza al sector energtico y a otros sectores de infraestructura. A este respecto,
no se puede soslayar el riesgo de que un enfoque de ese tipo deje de lado
necesidades ms complejas y opciones ms amplias de poltica sectorial, as
como las dimensiones de orden social y ambiental.
90
Es preciso, por tanto, que las polticas de transformacin encuentren
soluciones equilibradas, considerando todos los objetivos relevantes y tomando
en cuenta las condiciones del sector, as como las diferentes opciones dentro
de las situaciones especficas de cada pas. La identificacin de problemas
tpicos, dficit, falta de definiciones, vulnerabilidades o peligros que se abrieron
con los procesos de transformacin, constituye una base ineludible para la
formulacin de la poltica energtica orientada hacia un desarrollo sustentable.
108
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Captulo IV
EL PLANO INTERNACIONAL: LAS REFORMAS
Y LOS PROCESOS DE INTEGRACIN
A. EL NUEVO AMBIENTE INTERNACIONAL
Los procesos tcnico-econmicos de relocaliza-cin industrial que se produjeron
desde principios de la dcada de los setenta, como consecuen-cia del agotamiento
de la fuerte onda expansiva de la economa mundial iniciada en la segunda
posguerra, fueron configurando en los hechos una nueva divisin internacional
del trabajo, asociada a la progresiva maduracin de un nuevo paradigma
tecnolgico. Esos cambios implicaron fuertes cambios en la orientacin de los
flujos internacionales de comercio, en el marco de una creciente globalizacin
de los mercados de bienes y de capital financiero.
El panorama econmico internacional hacia fines de los aos ochenta y
principios de la dcada de los noventa se caracteriz por un menor dinamismo
de las economas de los pases industrializados; un reordenamiento en los
principales mercados, con preponderancia del rea asitica en la dinmica
mundial
91
; la acentuacin de la globalizacin (aumento del volumen de comercio
respecto de la produccin mundial) y del cambio tecnolgico; y una fuerte
expansin en los flujos y la movilidad internacional de capital (CEPAL, 1994a).
Para los pases de Amrica Latina, la reversin de los flujos financieros
originada en el abultado servicio de la deuda junto con los mencionados
cambios en el contexto internacio-nal, implicaron la necesidad de redefinir su
insercin en los mercados mundiales y, en particular, intensificar el dinamismo
de las exportaciones tendientes a atenuar los desequili-brios externos. Los
ajustes estructurales, condicionados en gran medida por la renegociacin de
la deuda externa, implicaron en trminos generales una mayor apertura de las
economas y el abandono definitivo de la estrategia basada en la sustitucin
Este mayor dinamismo del rea del sudeste asitico es concordante con una mayor
horizontalizacin de la divisin del trabajo dentro del rea que potencia la exportacin de
manufacturas de los pases de ms reciente industrializacin, especialmente, a partir de la
incorporacin de China al intercambio comercial de manufacturas en la regin.
91
109
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
de importaciones.
En funcin de ello, se puede afirmar que los procesos de integracin
reciente en Amrica Latina y el Caribe no son el resultado de una voluntad
predeterminada por los gobiernos de un conjunto de pases, tal como ocurri
en el caso de la Unin Europea, ni de un modelo de transferencias tecnolgicas
en cadena, como en el caso asitico, sino la consecuencia de un conjunto de
relaciones prcticas donde los particulares y los gobiernos interactan generando
una dinmica de integracin, cuya forma e intensidad dependen de la manera
y profundidad del proceso de reestructuracin interna de los pases que lleva
a una multiplicacin de los factores (y actores) intervinientes
92
:
Uno de los principales factores desencadenantes de las reformas y de la
integracin en la regin ha sido la influencia del nuevo orden internacional
caracterizado por tres componentes principales:
La globalizacin, que implica una tendencia hacia un mercado internacional
integrado, donde los pases y las empresas son favorecidos por la inversin
extranjera directa, la transferencia de tecnologa y el aumento del comercio
internacional.
La transnacionalizacin impulsada por las empresas ms influyentes en
el nuevo orden industrial internacional que, bajo modalidades de asociacin
empresarial, les permite financiar nuevos sistemas integrados de
produccin, distribucin y comercializacin con el fin de ampliar sus
porciones de mercado y mantenerse en la frontera tecnolgica. Las ventajas
originadas en los avances tecnolgicos resultan ms decisivas para la
competitividad internacional que la ubicacin geogrfica o la dotacin
de recursos naturales, advirtindose que las exportaciones intensivas en
tecnologa han sido las ms dinmicas
93
.
Un replanteo del modelo y de las estrategias de desarrollo en la regin,
inducido en gran medida por los factores anteriormente mencionados y
como consecuencia de la reorientacin del financiamiento por parte de
los organismos tradicionales de crdito y de las condiciones impuestas
para la renegociacin de la deuda externa.
Ante esa situacin, los pases de la regin replantean su modelo y su
estrategia de desarrollo nacional y aplican reformas que implican cambios ms
o menos profundos en la estructura y las funciones del Estado. El tradicional
concepto de los procesos de desarrollo hacia adentro impulsados, entre otros
instrumentos, mediante inversiones en grandes obras de infraestructura, se
interrumpe en menor o mayor medida como consecuencia de la baja generacin
Vase Guerra-Borges (1994).
Vase Mortimore (1995).
92
93
110
N 89 Cuadernos de la CEPAL
de ahorro interno y de la escasez de financiamiento externo.
La transicin hacia el establecimiento de un nuevo patrn de desarrollo
plantea serias dificultades debido a la baja eficiencia productiva interna y la
reducida capacidad de negociacin comercial de los pases de la regin dentro
del contexto de competitividad internacional. Asimismo, el cambio del modelo
de desarrollo econmico va acompaado por situaciones de crisis en los planos
poltico y social.
En este contexto, pierde tambin importancia el argumento de la seguridad
nacional. Esas evidencias determinan que en muchos pases se tomen medidas
radicales de reforma y los cambios que se observan en los pases de la regin
son tanto ms intensos cuanto ms profunda es la crisis que les toca enfrentar.
B. EL NUEVO DINAMISMO DE LOS PROCESOS DE
INTEGRACIN ECONMICA SUBREGIONAL
Las nuevas iniciativas de integracin se materializaron tanto por medio de
acuerdos bilaterales, como a travs de la revitalizacin y renovacin de tratados
de integracin subregional ya existentes (Mercado Comn Centroamericano,
Pacto Andino y Comunidad del Caribe) o la creacin de nuevos bloques
subregionales (Mercosur). Tambin se establecieron compromisos de
liberalizacin del comercio entre algunos pases y los mencionados grupos
subregionales.
La suscripcin de acuerdos bilaterales se aceler notablemente hacia fines
de los aos ochenta y en el transcurso de la dcada de los noventa. En trminos
generales, esos acuerdos constituyen formas de integracin ms superficial
que la que se establece al interior de los bloques subregionales. Sin embargo,
los acuerdos ms recientes de ese tipo tienden a ampliar el universo de productos
sujetos a desgravacin, buscando con-centrarse ms en las excepciones, e
incluyen algunos compromisos sectoriales (particular-mente los referidos a los
automotores y al transporte areo).
No cabe duda de que la mayor estabilidad macroeconmica de la regin
a comienzos de los noventa y las polticas de apertura unilateral practicada en
buena parte de los pases han sido factores que han facilitado la profundizacin
y proliferacin de los acuerdos de liberalizacin comercial, tanto de carcter
bilateral como subregional.
Los acuerdos subregionales tienen un mayor alcance, tanto por los
compromisos de liberalizacin comercial, como por la intencin de constituir
progresiva-mente una unin aduanera (arancel externo y polticas comerciales
comunes) e incluso, por el objetivo mucho ms ambicioso de constituir un
Mercado Comn (libre movilidad de personas y recursos productivos).
Sin embargo, dentro de algunos bloques subregionales (Centroamrica,
Comunidad Andina) se han producido algunas fragmentaciones debido a la
111
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
existencia de acuerdos entre subgrupos de pases que plantean procesos ms
profundos de liberalizacin.
En lo que se refiere a la liberalizacin del comercio intrarregional, el
Tratado de Asuncin (Mercosur) es el que contiene compromisos ms ambiciosos,
ya que dispone la eliminacin total de barreras arancelarias y no arancelarias
para fines de 1994, con algunas excepciones referidas a bienes considerados
sensibles para las economas de Paraguay y Uruguay.
Por otra parte, en el seno del Mercosur, se plante adems la rpida
adopcin del arancel externo comn (AEC) a fin de constituir una Unin
Aduanera, como etapa previa y transitoria hacia la conformacin de un Mercado
Comn. La adopcin del AEC comenz a funcionar a partir de la fecha prevista
(enero de 1995) con niveles que oscilan entre 0 y 20% para el nivel mnimo y
entre 4 y 20% para el nivel mximo, situndose el promedio en 11,3%. Sin
embargo, cada uno de los pases mantiene una importante lista de excepciones.
Por otra parte, los problemas de carcter macroeconmico que experimentan
Brasil y Argentina desde mediados de 1998 ponen en duda el cumplimiento
de los compromisos establecidos.
En los otros acuerdos de integracin subregional tambin se plantea la
adopcin de un arancel externo comn. Sin embargo, los diferentes ritmos de
apertura unilateral y las dificultades de compatibiliza-cin de las polticas
comerciales y macroeconmicas hacen que se retrase el logro de ese objetivo.
En el caso de la Comunidad Andina, se aprob en marzo de 1993, la
Decisin 335 de la Comisin, que prev un arancel externo comn con cuatro
niveles arancelarios
94
segn el tipo de bienes, aun cuando plantea tambin
excepciones.
En el Mercado Comn Centroamericano (MCCA), se ha producido una
renovacin del proceso de integracin sobre la base de la Declaracin de
Antigua (julio de 1990), en la cual se plantea una mayor apertura externa y
una modernizacin productiva. Sin embargo, subsisten diferencias en cuanto
a la adopcin de determinados compromisos de integracin y sobre la
concentracin de posiciones referen-tes a las relaciones con terceros pases. Es
por ello que en los hechos se plantearon diferentes velocidades en el proceso
de integracin al interior de la subregin. Este es el caso, por ejemplo, de la
constitucin del Grupo CA-4 (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua)
que establece mecanismos para avanzar en el perfeccionamiento de una zona
de libre comercio y adoptar medidas tendientes al establecimiento de una
unin aduanera lo ms pronto posible.
Dentro de la CARICOM se han logrado algunos avances, tanto en lo que
se refiere a la liberacin del comercio intrarregional como en lo que respecta
a la adopcin del arancel externo comn. Sin embargo, subsisten an en ambos
planos serias dificultades de implementacin.
De entre 5 y 20%.
94
112
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Dentro de las relaciones conjuntas o parciales de los grupos subregionales
y terceros pases, se destacan: las que se han establecido entre pases del Pacto
Andino (Colombia y Venezuela) con Mxico (denominado "Grupo de los Tres");
entre los pases centroame-ricanos con Mxico, por una parte, y con Venezuela
y Colombia, por otra; y de la CARICOM con Venezuela. Este tipo de acuerdos
plantea, ya sea el establecimiento de una zona de libre comercio (Grupo de los
Tres), el fortalecimiento del comercio recproco y su diversificacin
(Centroamrica-Mxico), la complementacin econmica y comercial como
paso previo al establecimiento de una zona de libre comercio (Centroamrica
con Venezuela y Colombia) o la bsqueda de un tratamiento preferencial
unilateral (Venezuela con respecto a los pases de la Comunidad del Caribe).
Si bien esta renovada voluntad poltica por los procesos de integracin
esta impulsada por la intencin de atenuar los sesgos de la globalizacin, las
polticas de apertura comercial unilateral han contribuido de modo decisivo
a la viabilidad de los acuerdos.
Es precisamente la confluencia entre la mayor interdependencia, impulsada
por los mecanismos de mercado que incorporan las ventajas de la proximidad
geogrfica, en un contexto de mayor apertura, y la que se deriva de los acuerdos
de liberalizacin del comercio mediante preferencias abordadas a nivel bilateral
o subregional, lo que llev a la CEPAL a designar a los nuevos procesos
de integracin como de "regionalismo abierto" (CEPAL, 1994b).
Sin embargo, los diferentes ritmos en la aplicacin de esas polticas de apertura
continan presentando obstculos para una integracin comercial ms plena.
Por otra parte, la falta de perfeccionamiento de la adopcin del AEC hace que
adquieran especial relevancia las normas sobre el origen de las mercancas
importadas en cada subregin. Tales disposiciones pueden constituir formas
encubiertas de proteccionismo y/o de discriminacin al comercio regional.
Al mismo tiempo, la proliferacin de acuerdos bilaterales sobrepuestos
con los bloques subregionales o la fragmentacin de estos ltimos en acuerdos
parciales constituyen un enfoque ms flexible que el previsto en los viejos
acuerdos, pero simultneamente conforman un proceso mucho ms desordenado
y difcil de administrar.
Las reformas econmicas y polticas reactivan las aspiraciones de los
anteriores organismos subregionales, introducen una nueva dinmica comercial
e inducen a una mayor aglutinacin entre los bloques. En particular, el Mercosur
toma mayor vigencia, mediante acuerdos con sus pases vecinos, Chile y Bolivia.
Al interior del continente americano, despus del Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte (TLC) y luego de la Cumbre de las Amricas,
en diciembre de 1994, se avanza en la aspiracin de los Estados Unidos por
alcanzar un Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) hacia el ao
2005. En ese contexto y previendo la necesidad estratgica de equilibrar el
proceso de negociacin dentro del ALCA, los pases de la Comunidad Andina
113
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
comenzaron en abril de 1998 la negociacin de un acuerdo marco con el
Mercosur
95
.
El desarrollo de bloques en la regin ha despertado tambin un particular
inters de la Unin Europea por realizar acuerdos de libre comercio. Se han
realizado acuerdos con el Mercosur tendientes a formalizar un rea de libre
comercio hacia el ao 2008
96
; tambin se ha celebrado un Acuerdo Interino
con Mxico
97
y con la Comunidad Andina. Por su parte, algunos de los pases
con costa sobre el Pacfico estn participando activamente en el foro de la
Cooperacin Econmica en Asia y el Pacfico (APEC) y abriendo sus economas
hacia el sudeste asitico.
Por otra parte, y tal como se ha expresado, el renovado dinamismo del
proceso de integracin en el rea se relaciona con el riesgo de que la conformacin
de bloques en los espacios econmicos extrarregionales conduzca a una
fragmentacin del comercio mundial con las consecuentes repercusiones
adversas para los pases de la regin. En un escenario de liberalizacin ms
plena del comercio mundial, la integracin podra proveer mecanismos de
complementacin sectorial e intrasectorial que permitan mejorar la
competitividad de las exportaciones regionales.
Sin embargo, en lo que se refiere a los acuerdos sectoriales y, especialmente,
a la integracin intrasectorial, los avances logrados son todava escasos y muy
prelimina-res. La mayor parte de las acciones dirigidas a una mayor
complementacin intrasectorial tiene su origen en el cambio de las estrategias
de las empresas multinacio-nales que, frente a las polticas de apertura
practicadas por los pases de la regin, han reorganizado espacialmente su
produccin de acuerdo con las ventajas relativas que ofrece cada pas para los
diferentes procesos de las cadenas productivas en las que actan.
La eliminacin de las restricciones que afectaban a las inversiones
extranjeras, realizada de manera simultnea con la aplicacin de las polticas
unilaterales de apertura comercial, preten-de promover la entrada de capitales
productivos que potencien el crecimiento y favorezcan la incorporacin de
nuevas tecnologas. Pero, la competencia de los pases de la regin por ser
receptores de ese tipo de inversiones tiende a dificultar el establecimiento de
polticas comunes y disminuye las capacidades de negociacin frente a los
inversionistas extrarregionales.
Ya en junio de 1996, Bolivia y el Mercosur haban firmado los lineamientos bsicos para un
Acuerdo de Libre Comercio.
En diciembre de 1994, se realiz una Declaracin Conjunta entre el Consejo de la Unin
Europea y los pases del Mercosur, en la que se sealaba el inters por establecer una
asociacin poltica y econmica interregional. Las negociaciones culminaron en diciembre
de 1995 con la firma del Acuerdo Marco Interregional de Cooperacin que establece
mecanismos conjuntos de cooperacin en materia aduanera para el comercio interregional
con la intencin de liberarlo plenamente en el ao 2008.
Establece los mecanismos y mbitos en los que se llevar a cabo la negociacin para la
liberacin de los intercambios comerciales, los movimientos de capital, la contratacin
pblica, la competencia y la propiedad intelectual.
95
96
97
114
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Los procesos de privatizacin de las empresas estatales, especialmente
en el rea de los servicios pblicos, y la desregulacin de los mercados
correspondientes han permitido la participacin de las empresas, privadas o
pblicas, de algunos pases de la regin en los consorcios adjudicatarios de las
empresas privatizadas en otros pases del rea, de manera conjunta con grupos
privados locales y/o con empresas o grupos extrarregionales (de origen
principalmente estadounidense y europeo). Hasta el momento, el ejemplo ms
notable lo constituye la participacin de empresas chilenas en la privatizacin
de los sistemas elctricos de otros pases.
Es probable que la profundizacin de los procesos de reforma en algunos
pases favorezca el crecimiento de ciertos grupos econmicos de la regin que
proyecten su accin en un rea ms amplia dentro de la misma. Pero aun en
estos casos, es probable que se trate de modalidades indirectas de
transnacionalizacin, debido al dominio que ejerce sobre tales actores el capital
de origen transregional.
La fuerte afluencia de capitales de corto plazo a los pases de la regin
98
facilit la estabilizacin macroeconmica y el crecimiento, en particular del
consumo y de las importaciones. Esa afluencia de capitales financieros ha sido
uno de los factores que influy en el crecimiento del comercio interregional,
junto con las medidas de apertura comercial aplicadas de manera unilateral.
Dada la inestabilidad que se observa en el mercado financiero internacional
y la volatilidad que caracteriza a los cuantiosos flujos financieros de corto
plazo, esa apertura irrestricta en el plano financiero presenta grandes riesgos
para el xito de los renovados procesos de integracin. Las repercusiones sobre
los pases de la regin de la crisis mexicana (desatada hacia fines de 1994),
seguida por episodios semejantes en los pases del sudeste asitico, Rusia,
Brasil y la actual situacin de Argentina, constituyen una prueba de ello. Es
claro que una reversin de flujos financieros de la magnitud indicada puede
afectar de manera muy profunda a la precaria estabilidad macroeconmica,
alcanzada a expensas de sacrificios significativos en el plano social.
99
En suma, las nuevas iniciativas de integracin han alcanzado avances
significativos, dentro de esquemas ms flexibles, facilitados por las polticas
de apertura unilateral practicadas por los pases de la regin y por la mayor
estabilidad macroeconmica y poltica. Sin embargo, los logros ms importantes
parecen haberse concentrado en la liberalizacin comercial, teniendo por el
momento alcances muy parciales en lo que se refiere a los aspectos ligados a
la cooperacin y complementacin productiva. Al mismo tiempo, dichos
La entrada neta de capitales en el perodo 1990-1998 fue de alrededor de 460 mil millones
de dlares, es decir, poco menos de 50.000 millones al ao en trminos promedio. Sin
embargo, la transferencia neta de recursos financieros hacia la regin durante ese perodo
fue de alrededor de 170 mil millones de dlares.
Para una discusin de las polticas tendientes a disminuir los riesgos derivados de la entrada
masiva de capitales de corto plazo, vase CEPAL (1994a).
98
99
115
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
avances estn seriamente amenazados por la precariedad macroeconmica
ante turbulencias en el mercado financiero internacional.
C. LAS NUEVAS MODALIDADES DE
INTEGRACIN ENERGTICA
Lo que caracteriza a los actuales procesos de integracin es el abandono de las
posiciones anteriores, que planteaban objetivos ambiciosos en la bsqueda de
una armonizacin de las polticas econmicas, pero que en concreto operaban
a travs de mltiples acuerdos bilaterales especficos. Los nuevos procesos son
ms pragmticos y buscan consolidar ante todo los beneficios comerciales
tangibles en un marco de polticas flexibles.
Los procesos de integracin energtica en el pasado se caracterizaron por
numerosos acuerdos, bilaterales o multilaterales, de comercio o de inversiones,
concertados entre los Estados. Tal es el caso de las grandes obras hidroelctricas
compartidas entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (Salto Grande, Itaip,
Yaciret) o los ductos (petrleo y gas) entre Argentina y Bolivia, o las
interconexiones elctricas entre Colombia y Venezuela o entre la mayora de
los pases de Centroamrica, as como los compromisos de abastecimiento de
hidrocarburos hacia estos ltimos por parte de Venezuela y Mxico en el marco
del Acuerdo de San Jos.
Esos procesos de integracin energtica en Amrica Latina y el Caribe
tuvieron como antecedente los antiguos acuerdos de integracin multilaterales
100
y subregionales
101
, en cuyo marco se incentivaron intercambios comerciales en
los que la actividad privada tuvo un rol prcticamente pasivo. Debe recordarse
que en esa poca predominaba la modalidad de coordinacin de control central
(CC) y que, en consecuencia, las decisiones en el sector energtico eran tomadas
exclusivamente por los gobiernos.
Tal como se ha expresado en la seccin anterior, en el transcurso de los
Como la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), creada en 1960 a partir
del Tratado de Montevideo
Mercado Comn Centroamericano (MCCA), creado a partir de la Carta de Managua en
1960; la Comunidad del Caribe (CARICOM), creada mediante el Tratado de Chaguaramas
en 1973; el Grupo Andino, creado mediante el Acuerdo de Cartagena en 1969 con el fin de
facilitar el proceso de integracin en el Tratado de Montevideo que crea la ALALC.
Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), Acuerdo suscrito en Montevideo por
Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela.
La ALADI responde a un esquema ms flexible y equilibrado de los compromisos adoptados
por los pases de la regin, que se consolidan luego con la generalizacin de los procesos
democrticos en Amrica Latina y el Caribe, y que tiene como propsito alcanzar un Mercado
Comn Latinoamericano a travs de un proceso progresivo de "articulacin y convergencia"
de las iniciativas de integracin subregionales; el Grupo de los Tres (G3); y el Mercado
Comn del Sur (Mercosur). Una figura novedosa e indita es la integracin de los pases
de Amrica Latina y el Caribe con el norte del continente, iniciada con la incorporacin de
Mxico al Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC).
100
101
102
116
N 89 Cuadernos de la CEPAL
aos ochenta se renovaron las modalidades de los procesos de integracin.
102
Sin embargo, recin a partir de la dcada de los noventa, las formas de integracin
comienzan a diferenciarse con respecto al patrn anterior y cobran real
importancia los acuerdos subregionales. La integracin cobra ahora mucho
ms fuerza en aquellas subregiones, en que los gobiernos crearon condiciones
de apertura a la actividad privada a partir de reformas internas y,
simultneamente, intensificaron su relacin con los pases socios mediante la
adecuacin de los acuerdos. La actividad privada pasa a tener un rol ms
activo, como consecuencia de su mayor participacin en las transacciones al
interior de los pases y de las nuevas oportunidades de negocios por la apertura
hacia el exterior.
1. Naturaleza de las reformas y el proceso
de integracin energtica
Tal como se muestra en el cuadro 3, dentro del enfoque previo de desarrollo,
los procesos de integracin energtica se limitaron a las grandes obras de
aprovechamiento de recursos compartidos o a las interconexiones elctricas
marginales (salvo en el caso de Centroamrica), siendo muy limitados los flujos
de comercio entre los pases. Las modalidades que asumen las acciones de
integracin fueron cambiando significativamente con la aplicacin de las
reformas, especialmente, en el Cono Sur de la regin.
En consecuencia, adems de otros factores entre los que se destacan
aquellos que se vinculan con la dotacin de recursos, el avance de los procesos
de integracin tiene una marcada correspondencia con el alcance y la
profundidad de las reformas aplicadas en los pases de las diferentes subregiones.
Las subregiones muestran una mayor o menor participacin de las
diferentes modalidades de coordinacin de las transacciones econmicas, en
particular, las correspondientes a las industrias energticas. En el Cono Sur de
la regin, prevalece la modalidad del mercado, mientras que en el norte de
Amrica del Sur y en Mxico, importantes partes de la economa y tambin
del sector energtico siguen bajo la modalidad de coordinacin de control
central o bien han adoptado una apertura parcial. Pero, ya sea por la semejante
dotacin de recursos o por las diferencias en la profundidad de los procesos
de reforma y/o en los ritmos de aplicacin de las mismas, son an limitados
los avances en las acciones de integracin energtica.
En lo que se refiere a la subregin del Caribe, las reformas energticas
han tenido un impacto comparativamente menor, ya sea porque se ha mantenido
el esquema predominantemente estatal (control central, comprador nico,
117
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
estructura integrada regulada)
103
o porque ya existan empresas privadas
integradas, con carcter cuasi monoplico.
104
Los procesos de integracin en
este espacio no mostraron los avances o el dinamismo que se observ en las
otras reas de la regin. Incluso, las iniciativas de acuerdos bilaterales con
pases extrarregionales (Venezuela, Centroamrica) han exhibido un dinamismo
mayor. Estas observaciones de carcter general son tambin aplicables al caso
especfico de los sistemas energticos. Es claro que el carcter insular dificulta
considerablemente la concrecin de proyectos de integracin que requieran
infraestructura fsica. Si bien existen algunos proyectos de interconexin
elctrica, en etapa de estudio y evaluacin, su concrecin parece poco probable
por el momento. En el caso del gas natural, existen potencialidades interesantes
para la provisin de gas natural licuado (GNL) y/o gas natural comprimido
(GNC) desde Trinidad y Tabago hacia los restantes pases de la subregin o
extrarregionales (Brasil).
En los pases centroamericanos, se han llevado a cabo procesos de apertura
a la participacin de los actores privados y se ha planteado un rol creciente de
los mecanismos de mercado al interior de los pases, pero las diferencias que
se observan en la organizacin institucional de las industrias energticas y en
los enfoques regulatorios constituyen barreras significativas para la concrecin
de la integracin de los mercados de derivados del petrleo y de la electricidad.
En el caso de esta subregin, el abaratamiento de los costos de abastecimiento
energtico y la preservacin del medio ambiente se vinculan de manera muy
estrecha con la ampliacin del mercado a travs de una integracin ms plena.
Ya se han mencionado las limitaciones que el reducido tamao de los mercados
nacionales impone al real funcionamiento de los mecanismos de competencia.
Es entonces muy probable que los procesos de apertura de las industrias
energtica puedan desembocar en situaciones oligoplicas muy marcadas en
detrimento de las motivaciones declaradas al aplicar las reformas. De cualquier
modo, el Sistema de Interconexin Elctrica de los Pases de Amrica Central
(SIEPAC) contina siendo el proyecto ms ambicioso de integracin energtica
en el rea, aunque haya reorientado sus objetivos hacia el establecimiento de
un mercado elctrico subregional, sustentado en el refuerzo de las interconexiones
elctricas ya existentes entre los pases.
105
Podra mencionarse al respecto el caso de Cuba y Trinidad y Tabago, en todos los subsectores
energticos, y el de Hait en el caso de la electricidad.
Barbados y Granada en el subsector elctrico.
Vase OLADE (1999, pp. 25 y 26).
103
104
105
118
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Cuadro 3
REFORMAS Y CAMBIOS EN LAS MODALIDADES DE INTEGRACIN
Fuente: Elaborado sobre la base de OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y desarrollo sustentable
en Amrica Latina y el Caribe: gua para la formulacin de polticas energticas, Quito,
julio de 2000.
Tambin existen otros proyectos ambiciosos de integracin elctrica y
gasfera (esta ltima, ya sea en el seno de los acuerdos del G3 o a partir de la
zona sur de Mxico), que han demostrado ser rentables. Sin embargo, la
ejecucin de los mismos requiere de condiciones de equidad para todos los
pases del Istmo y de acuerdos correlativos vinculados con el manejo de los
mercados.
En la subregin andina, se aprob en 1994 el Comit Andino de
Coordinacin Energtica (CACE) con el objeto de coordinar, complementar e
integrar los sistemas energticos del rea. Sin embargo, hasta el momento
....las interconexiones elctricas son las nicas que se han materializado en
la subregin, aunque existe un nmero importante de proyectos gasferos a
nivel intra e interregionales, sobre todo con el Mercosur (OLADE, 1994, p.
43). Tan slo en el subsector elctrico se han dado intercambios internacionales
Eliminacin de barreras.
Poltica macroeconmica y
financiera comn.
Fases Caractersticas Estrategia poltica
Comercio focalizado en el
aprovechamiento de
ventajas comparativas y
eventuales obras pblicas
comunes.
Restriccin a la inversin
extranjera
directa.
Liberacin del comercio y
apertura a la la inversin
extranjera directa.
Intensificacin del comercio.
Vnculos fsicos fuertes a
travs de obras de
infraestructura.
Unificacin de mercados
de bienes y servicios y de
trabajo.
Acuerdos o tratados entre Estados.
Reduccin parcial de las barreras.
Participacin privada pasiva.
Reduccin general de barreras
arancelarias y no arancelarias.
Retiro del Estado.
Arancel externo comn.
Insercin de la actividad privada.
Participacin privada activa.
Induccin a la eliminacin de barreras.
Negociacin externa comn en
bloque.
Pre-reforma
Reforma
Transicin
Post-reforma
119
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
entre Venezuela, Colombia y Ecuador y stos han sido de montos muy inferiores
a los esperados. Las interconexiones que se han construido responden a
situaciones coyunturales y fueron desarrolladas con el objeto de proporcionar
respaldos entre sistemas elctricos fronterizos, sin buscar una optimizacin en
el uso conjunto de los recursos (OLADE, 1994, p. 43). En un horizonte de corto
y mediano plazo, los proyectos de interconexin elctrica que aparecen como
ms relevantes giran en torno a Ecuador: con Colombia por el norte
106
y con
Per por el sur
107
.
En lo que se refiere al gas natural, no existen an interconexiones entre
los pases del rea. La mayor parte de los pases que cuentan con recursos
gasferos (Venezuela, Colombia, Per) ha mantenido ...un esquema de
autosuficiencia con potenciales excedentes que podran encontrar vastos
mercados en el Mercosur y en Centroamrica (OLADE, 1999, p. 50). Slo
Bolivia exhibe una larga tradicin de exportacin de gas natural hacia Argentina.
Sin embargo, existe un conjunto importante de proyectos de interconexin
gasfera a nivel subregional e interregional, con estudios de prefactibilidad ya
disponibles o en estado de evaluacin.
108
En el mbito del Cono Sur
109
, los nuevos actores privados han demostrado,
tal como ya se ha sealado, un fuerte dinamismo para el aprovechamiento de
las oportunidades de negocios que ofrece la integracin fsica y comercial de
los mercados energticos. Ya se han ejecutado o se estn desarrollando varios
Lnea de interconexin Pasto (Colombia) Quito (Ecuador).
Enlace Milagro o Machala (Ecuador) Piura o Talara (Per).
Entre tales proyectos pueden citarse los siguientes:
Cartagena (Colombia) Coln (Panam). (En estado de prefactibilidad)
Colombia Ecuador. Destinado a abastecer la zona sudoccidental de Colombia y la
demanda de Ecuador, principalmente para la generacin elctrica. (En estado de
prefactibilidad)
Ule (Venezuela) - Manicao/Tibu (Colombia). Aunque este proyecto qued pendiente
debido a los descubrimientos de reservas de gas en Colombia (Llanos Orientales), ste
estara destinado a complementar esos recursos ante una expansin del mercado colombiano
hacia el futuro. (En estado de prefactibilidad)
Camisea (Per) Santa Cruz (Bolivia). Tena por objeto respaldar las disponibilidades
bolivianas para la exportacin a Brasil.
Gasoductos Istmo Centroamericano, Venezuela Colombia Nicaragua.
Gasoducto Panamericano Morn (Venezuela) - Cactus (Mxico). El trazado del gasoducto
interconectara adems a Colombia y Centroamrica. (En estado de prefactibilidad)
Puerto Ordaz (Venezuela) Manaos (Brasil)
Argentina, Bolivia, sur de Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.
106
109
107
108
120
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Ya est en funcionamiento el gasoducto que vincula a Argentina con Chile en la Zona
Central (Mendoza - Santiago de Chile) y se estn construyendo otros dos en la Zona Norte
(uno de ellos, GASATACAMA, entr en funcionamiento en mayo de 1999). Adems, en
esta ltima zona ya opera desde abril de 1999 una lnea de transmisin (Interandes), de 345
KV, para llevar al Sistema Interconectado del Norte Grande Chileno (SING) energa generada
en la proximidad de los yacimientos de gas ubicados en el Noroeste argentino (vase
OLADE, 1999, p. 63). Sin embargo, en este ltimo caso, no se trata de una interconexin
elctrica entre los sistemas de los dos pases, ya que esa generacin no est vinculada al
sistema elctrico argentino y, por tanto, no forma parte del Mercado Elctrico Mayorista
(MEM).
Adems, existen otros gasoductos en construccin entre Argentina y Chile:
Gasoducto Norandino, Pichanal (Argentina) Tocopilla/Mejillones/Coloso (Chile). El
inicio de la operacin estaba prevista para octubre de 1999.
Gasoducto Gas Pacfico, Neuqun (Argentina Concepcin (Chile). El inicio de la operacin
estaba prevista para noviembre de 1999.
Gasoducto Cndor Posesin. El inicio de la operacin estaba previsto para junio de 1999
y est dirigido a abastecer de gas natural al tercer tren de produccin de metanol en la
planta de METHANEX en el extremo sur de Chile.
Gasoducto Buenos Aires Montevideo que ya est en construccin; y otro en la zona del
Litoral Argentino hacia Paysand destinado especialmente a alimentar una central trmica
en suelo uruguayo (en operacin desde 1998).
Se inaugur en 1999 y signific una inversin de alrededor de 2 mil millones de dlares.
Los principales integrantes del consorcio son PETROBRAS, ENRON, SHELL Y British Gas
(OLADE, 1999, p. 77).
Se encuentran ya en construccin los siguientes proyectos:
Gasoducto Cuiab (Bolivia Brasil). Se trata de un ramal del gasoducto Santa Cruz So
Paulo.
Gasoducto Uruguayana (Argentina Brasil). Parte de Entre Ros, pasa por Uruguayana
y se dirige a Porto Alegre.
En la lista de proyectos adicionales, dirigidos a abastecer al sur y sudeste de Brasil (y
Paraguay), pueden mencionarse los siguientes:
Gasoducto Mercosur, Salta (Argentina) Asuncin (Paraguay) So Paulo (Brasil).
Gasoducto Austral, Cuenca Austral (Argentina) Montevideo (Uruguay) Porto Alegre
(Brasil).
Gasoduct o Tans-Chaco, Chuqui saca (Bol i vi a) Asunci n (Paraguay).
Gasoducto Camisea (Per) So Paulo (Brasil).
Vase OLADE (1999, pp. 78 y 80). Dicha publicacin proporciona algunos detalles adicionales
sobre las caractersticas de dichos proyectos (longitud, dimetro, capacidad).
Con la clara intencin por parte de los inversionistas de ocupar posiciones en el mercado.
Estas inversiones, junto con el acceso a la disponibilidad de gas natural a bajo costo, fueron
factores decisivos para mejorar las condiciones de competencia frente a otros actores.
110
111
112
proyectos de interconexin gasfera y elctrica entre Argentina y Chile
110
y de
interconexin gasfera ente Argentina y Uruguay
111
. Tambin se encuentra en
operacin el primer gasoducto entre Santa Cruz (Bolivia) y So Paulo (Brasil)
112
y existen otros proyectos avanzados para abastecer de gas natural a la zona
sur de Brasil desde Bolivia y Argentina; este ltimo caso, incluye las demandas
de ese combusti bl e en l a zona ms pobl ada de Paraguay.
113
Por otra parte, las reformas aplicadas en el sector elctrico argentino han
dado lugar a importantes inversiones en el mbito de la generacin elctrica
114
113
114
121
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
que implicaron un significativo sobreequipamiento. En tal situacin, los
generadores trmicos de ese pas han ejercido presin para incursionar en los
mercados del sur de Brasil y ya han materializado contratos de exportacin
del orden de 1000 MW; adems, se han presentado solicitudes de permisos
para suscribir contratos adicionales por 4000 MW.
Tambin han aumentado notablemente los intercambios de combustibles
lquidos entre los pases del Mercosur ms Chile como consecuencia de las
exportaciones de petrleo de Argentina hacia los restantes pases, derivadas
de la acelerada recuperacin de las reservas que los nuevos actores privados
estn realizando en este ltimo pas.
Todas estas acciones respondieron a las iniciativas de actores privados
(especialmente en Argentina y Chile) y se han llevado a cabo o se encuentran
en un avanzado estado de ejecucin, ms all de las diferencias que se observan
en las modalidades asumidas por las reformas en los pases del rea. Pero es
claro que la profunda reestructuracin aplicada al sistema energtico argentino
tiene una influencia significativa en el avance de esas acciones de integracin.
Sin embargo, la integracin ms plena de los mercados es todava una meta
bastante lejana, a pesar de la existencia del Mercosur.
2. Algunos rasgos sobresalientes de la interaccin
entre reformas e integracin
A partir de la diferente evolucin de los procesos de integracin en las distintas
subregiones de Amrica Latina y el Caribe, descrita sucintamente en la seccin
anterior, pueden deducirse algunos patrones de vinculacin entre la naturaleza
de las reformas y las modalidades de integracin.
En primer lugar, es claro que la plena integracin de los mercados
energticos es difcilmente compatible con la modalidad de control central. La
integracin econmica de sistemas de control central requera justamente la
cesin de una parte principal del control nacional, ya sea a una entidad
multilateral o supranacional; es decir, significaba el abandono de uno de los
elementos esenciales de esa modalidad. Las otras formas de integracin (fsica,
poltica y empresarial) parecen viables y factibles y son, en consecuencia,
compatibles con ambas modalidades de coordinacin.
Sin embargo, mientras ciertas formas de integracin fsica se asocian mejor
con la modalidad de control central, otras lo hacen de manera ms coherente
con la modalidad de mercado. Un sistema internacional de interconexin que
postulara el acceso abierto a las redes resultara compatible con el libre
funcionamiento de los mecanismos de mercado (dentro del mbito fijado por
la regulacin) al interior de los pases; en cambio, se requerira un reglamento
de cuotas o de compensacin en el caso en que rija la modalidad de control
central dentro de los mismos.
122
N 89 Cuadernos de la CEPAL
La mayor dinmica resultante por la posibilidad de aprovechar las
oportunidades de negocio dentro de un sistema de mercado abierto se
contrapone con las complejas dificultades que se presentan para la ejecucin
de proyectos de integracin fsica de envergadura, que necesitan, en ltima
instancia, alguna forma de aval por parte de los gobiernos. Sin embargo, el
sector privado difcilmente impulsara un proyecto de interconexin multilateral
debido al altsimo grado de complejidad poltica y econmica. Ese tipo de
iniciativas presupone la existencia de acuerdos multilaterales, que se logran
con mayor facilidad en el marco de una institucin de carcter multilateral en
la que los participantes son los gobiernos de los pases.
La integracin poltica es factible en ambas modalidades de coordinacin.
Sin embargo, puede tener mayor viabilidad en el caso de la modalidad de
control central, debido a la mayor capacidad de negociacin y de financiamiento
y disponibilidad de personal tcnico que el Estado puede aglutinar debido a
su estrecha relacin con las empresas que controla. Cuando el proceso de
modernizacin debilita la capacidad financiera del Estado, las opciones para
esas formas de integracin econmica son tambin ms limitadas. Esa debilidad
puede acentuarse an ms cuando se incurre en la confusin conceptual de
asociar el cambio de modalidad hacia adentro y la intensificacin del proceso
de integracin poltica. Tal asociacin tendra consecuencias poco deseables
aun en el marco del nuevo paradigma de predominio del mercado.
Por su parte, la modalidad de mercado abierto da lugar a una considerable
expansin de las oportunidades de negocios para los actores privados y, por
tanto, a una ms amplia gama de iniciativas de integracin empresarial. En
consecuencia, en la medida en que se asegura la apertura hacia afuera y el
interior, mejorarn las condiciones para la existencia de empresas de carcter
regional y para que las mismas extiendan sus operaciones al mbito
extrarregional.
Sin embargo, la integracin empresarial no es incompatible con ciertas
variantes de la modalidad de control central. En efecto, las alianzas estratgicas
de las empresas estatales del mbito regional, tendientes a mejorar su acceso
a los recursos y a los mercados intra o extrarregionales, resultan tambin
compatibles con dicha modalidad.
D. IMPACTO DE LA INTEGRACIN ENERGTICA
SOBRE LOS PRECIOS DE LOS ENERGTICOS
En el caso de los energticos comercializables, la integracin de los mercados
implica necesariamente una convergencia de sus precios. El contrabando de
este tipo de energticos en las zonas fronterizas, de pases con niveles de precios
muy diferentes y control aduanero, constituye una prueba palpable de la no
viabilidad de mantener polticas diferenciales de precios en espacios abiertos
al comercio.
123
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Se seleccion un conjunto de corredores para su anlisis econmico y cuantificacin de
sus impactos, considerando tres aos de corte -2000, 2005 y 2010- y diversas variantes de
capacidad de transporte. Las interconexiones seleccionadas y los flujos resultantes fueron:
Comunidad Andina: Per-Ecuador-Colombia-Venezuela. Preponderantemente,
exportaciones de Venezuela y Per hacia Colombia y Ecuador.
Mercosur conjunto y tramos particulares, principalmente Argentina-Brasil; Argentina-
Uruguay; Brasil-Uruguay. Exportaciones de energa secundaria desde Brasil y de energa
trmica desde Argentina y Uruguay, en perodos brasileos hidrolgicamente magros.
Chile-Per. Exportaciones de Chile a Per.
Chile-Argentina. Exportaciones de Argentina a Chile.
Bolivia-Brasil. Se estim un despacho flexible de trmicas en boca de pozo en Bolivia
versus generacin brasilea en base a contratos take or pay de gas. Las plantas flexibles
permiten aprovechar ms energa hidroelctrica secundaria, posibilitando un menor consumo
de gas para igual generacin (CIER, 1999).
115
Para los energticos que se transportan y distribuyen por redes fijas (y, por
tanto, no son comercializables), la situacin es diferente. En esta seccin, se
prestar especial atencin al caso de la electricidad, ya que los grados de
integracin que pueden darse son muy variados y los marcos regulatorios
plasmados por las reformas son diversos.
Es claro que la integracin de los sistemas elctricos, aunque no sea a
nivel de interconexiones que permitan intercambios en bloque, manteniendo
los despachos a nivel nacional, puede redundar en importantes beneficios para
todos los pases del rea de integracin que se consideren. Esto es posible
debido a la complementariedad hidroelctrica entre pases con caractersticas
y cuencas hidrogrficas distintas (disminuyendo el vertido de agua y la
optimizacin de su almacenamiento), al apoyo hidro-trmico entre los sistemas
nacionales (disminuyendo los riesgos hidrolgicos y aprovechando la diversidad
de disponibilidades y costos de combustibles, principalmente del gas) o a las
potenciales diferencias de diversidad horaria de cargas, entre los sistemas, as
como de complementacin estacional.
En un reciente trabajo de la Comisin de Integracin Elctrica Regional
(CIER), se analizaron diferentes alternativas de corredores de interconexin
elctrica en la subregin de Amrica del Sur y se estimaron los beneficios
globales para el conjunto y para cada pas.
115
Pero, respecto a los ahorros de
la interconexin, los impactos sobre los actores muestran sensibles divergencias,
evidenciando fuertes ingresos para unos y acentuadas prdidas para otros, no
obstante el beneficio global resultante. En efecto, en la mayora de los casos,
estos impactos son, en valor absoluto, significativamente superiores a los
beneficios, multiplicando repetidas veces el valor de estos ltimos. Tales
asimetras y, en particular, los perjuicios, pueden generar resistencias y barreras
contrarias a la integracin (CIER, 1999).
En efecto esta fuerte disparidad entre las prdidas de algunos actores
y los beneficios de otros, as como la desproporcin de sus montos en valores
absolutos, respecto al beneficio real de la integracin (ahorros de costos
124
N 89 Cuadernos de la CEPAL
operativos del conjunto), pueden provocar consecuencias no deseables, tales
como:
Oposicin de los actores perjudicados (consumidores, generadores y,
eventualmente, autoridades pblicas) a la integracin elctrica, con la
eventual esterilizacin de sus beneficios.
Crisis y/o eventual eliminacin de generadores, por impactos negativos
coincidentes con perodos hidrolgicos ricos, no obstante su necesidad
futura en situaciones inversas, con estiajes pronunciados, en las cuales su
concurso podra ser requerido crticamente.
Los impactos varan segn la configuracin de cada corredor, influyendo
tambin entre otros factores, el sentido del flujo, ya sea ste unidireccional o
bidireccional. En el caso unidireccional, en el pas exportador, los generadores
registran ganancias y los consumidores prdidas; en el pas importador, los
generadores pierden y los consumidores ganan. En el caso bidireccional, los
generadores de ambos pases registran prdidas y los consumidores, ganancias,
expresadas a travs de menores pagos por la misma energa (CIER, 1999).
Otro aspecto importante es el efecto de la interconexin en la volatilidad
de los mercados spot de los pases. Por ejemplo, el precio spot en Argentina
es mucho ms estable que el de Brasil. Esta caracterstica se refleja en los
respectivos marcos regulatorios: en el sistema argentino la competencia entre
los generadores se basa en la remuneracin spot; en el brasileo, las demandas
estn obligadas a firmar contratos, y con esto suavizar los ingresos de los
generadores. Sin embargo, una interconexin de por ejemplo 3000 MW entre
los pases puede resultar en el aumento de la volatilidad del sistema argentino,
y con esto desajustar el equilibrio econmico de su mercado. En otras palabras,
el mismo generador que apoya la construccin de la interconexin para la
exportacin se opone a la misma para la importacin (CIER, 1999).
A fin de evitar que este tipo de impactos constituya una barrera para la
concrecin de proyectos ventajosos de integracin, es necesario establecer
algunos criterios para la determinacin de los precios mayoristas internos de
la electricidad. As, por ejemplo, en el mencionado trabajo de la CIER, se
proponen algunas frmulas que implican desvincular, total o parcialmente, la
determinacin del precio mayorista interno respecto del impacto que provoca
en el sistema la exportacin o importacin derivada de la interconexin (CIER,
1999, pp. 121 y 122).
El primer mecanismo analizado tiene por objeto proteger a los
consumidores locales de eventuales alzas en los precios como resultado de las
exportaciones de electricidad, ya sean sobre una base permanente de ventajas
comparativas o derivadas del auxilio mutuo en situaciones crticas de
abastecimiento.
Dicho mecanismo consiste en independizar los precios internos del precio
de las exportaciones, tal como establece la regulacin colombiana despus de
125
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
los ltimos ajustes introducidos en la reglamentacin. Por tanto, se considera
que las ventas en el mercado local se haran a un precio local, dado por el costo
marginal del sistema exportador para el nivel de demanda local. Es decir,
Precio local = CMg
LAE
Donde CMg
LAE
es el costo marginal del sistema local (exportador) antes de
considerar la exportacin.
Aun cuando la regulacin en ningn sistema sudamericano tiene ninguna
previsin al respecto, se consider la posibilidad de establecer algn mecanismo
que reduzca el riesgo de los generadores de los sistemas importadores frente
a cadas excesivas en los precios por efecto de la importacin de electricidad.
Para ello, se consider que los consumidores del sistema importador
compraran la energa abastecida por los generadores locales a un precio
intermedio entre el costo marginal del sistema importador antes de la
importacin y el costo marginal para el nivel de demanda local despus de la
importacin. Vale decir que en la eventualidad de una importacin, el precio
local estara dado por:
Precio Local = CMg
LAM
+ (1 - ) CMg
LDM
Donde:
CMg
LAM
: Costo marginal del sistema local (del pas importador) antes de
considerar la importacin.
CMg
LDM
: Costo marginal del sistema local (del pas importador) despus de
tomar en cuenta la importacin.
: parmetro cuyo valor puede variar entre 0 y 1.
Por supuesto el anlisis anterior carecera de significacin en el caso de una
integracin plena de los sistemas que tuviera un despacho nico.
E. EL PAPEL DE LOS ORGANISMOS
DE FINANCIAMIENTO
En la formulacin y ejecucin de los procesos de reestructuracin econmica
y de los sectores de infraestructura, los gobiernos de los pases de la regin se
apoyaron muchas veces en la labor de instituciones nacionales, especialmente
creadas para tal efecto, o en las recomendaciones de consultores internacionales;
sin embargo, el apoyo tcnico y financiero de los organismos multilaterales
desempe un rol preponderante.
126
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Los organismos financieros multinacionales han asumido un papel de
spiritus rector de las modernizaciones y han otorgado una serie de prstamos
bajo condiciones muy favorables para la preparacin y ejecucin de las reformas.
Con relacin a los sectores de infraestructura, esa orientacin se tradujo
en dos lineamientos especficos. Por una parte, se restringieron
considerablemente las posibilidades de acceso al financiamiento, por parte de
los organismos multilaterales de crdito, de los proyectos de inversin de las
empresas publicas, en particular, de las correspondientes al sector energtico.
El principal argumento esgrimido para fundamentar este tipo de decisin se
vinculaba con la existencia de capital privado disponible para realizar tales
proyectos de inversin, mientras que se consider que el financiamiento de
origen multilateral dirigido al sector pblico deba concentrarse en las finalidades
especficas del Estado.
Por otra parte y de manera acorde con dicho argumento, los organismos
multilaterales mostraron una fuerte disposicin para financiar la ejecucin de
los procesos de transformacin que supusieran ese cambio en el rol del Estado
en el mbito del conjunto de la economa y, en particular, con relacin a las
industrias energticas.
De este modo, atendiendo al fuerte condicionamiento que la renegociacin
de la deuda externa impona al acceso de los pases de la regin al mercado
financiero internacional, esa orientacin de los organismos multilaterales de
crdito constituy un factor decisivo para impulsar los procesos de reforma.
127
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Segunda parte
ELEMENTOS PARA LA FORMULACIN
DE LA POLTICA ENERGTICA
A. NATURALEZA DE LA POLTICA ENERGTICA
1. La poltica energtica deriva de la poltica
nacional de desarrollo
La poltica de desarrollo dirige su atencin a los aspectos estructurales del
sistema socioeconmico; se trata, por tanto, de una poltica de largo plazo.
Sus elementos componentes pueden agruparse en dos grandes conjuntos
estrechamente vinculados: las polticas generales o transversales (de precios e
ingresos, de empleo y formacin de recursos humanos, financieras, comerciales,
institucionales, tecnolgicas, ambientales, etc.) y las polticas sectoriales (mineras,
agropecuarias, forestales, industriales, energticas, de transporte, etc.). Estas
polticas estn dirigidas a disear e impulsar una trayectoria de desarrollo
nacional y, en tal sentido, estn sometidas a condiciones de borde y deben
desenvolverse en situaciones de poder compartido. En consecuencia, la
construccin de su viabilidad es una parte esencial de la estrategia de
implementacin.
La poltica macroeconmica de corto plazo (fiscal, monetaria, cambiaria)
debera estar, en trminos ideales, subordinada a la poltica de desarrollo, de
modo tal que sea compatible con la trayectoria delineada por esta ltima. Sin
embargo, las complejidades propias de las situaciones coyunturales alteran
frecuentemente, con diferente grado de intensidad, esa coherencia ideal. Este
tipo de distanciamiento es generalmente el resultado de cambios bruscos no
previstos en las condiciones de contorno (plano internacional) y/o debido a
las presiones de los diferentes grupos sociales sobre los responsables de la
poltica de corto plazo en el seno del gobierno. Las consideraciones poltico-
electorales suelen tambin introducir distorsiones en ese aspecto. Pero, cualquiera
sea la causa, es claro que en presencia de contradicciones acentuadas, son las
polticas coyunturales las que marcan el rumbo.
131
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Captulo V
EL PROCESO DE FORMULACIN
DE POLTICAS
Concebida de este modo, la poltica energtica es una poltica sectorial
de la poltica socioeconmica de largo plazo. Sin embargo, en el caso de aquellos
pases donde las exportaciones de energticos son un determinante esencial
del desempeo macroeconmico, las decisiones o los objetivos vinculados a
las mismas trascienden largamente a la poltica sectorial energtica.
Por otra parte, atendiendo al hecho de la existencia de diferentes cadenas
productivas al interior del sistema energtico, la poltica correspondiente puede
desagregarse de manera semejante a la poltica de desarrollo: las polticas
generales o transversales (de abastecimiento, de precios, financieras, institucionales,
tecnolgicas, ambientales, de uso racional de la energa, de formacin de
recursos humanos, etc.) y las polticas subsectoriales (petroleras, gasferas, elctricas,
nucleares, carbonferas, de fuentes nuevas y renovables). Es claro que las
polticas generales o transversales propias del sector energtico deberan ser
una especificacin particular de las correspondientes de la poltica general de
desarrollo.
2. La poltica energtica es una
responsabilidad del Estado
El Estado tiene la responsabilidad ineludible de disear y poner en prctica
una poltica energtica activa. Es decir, no puede dejar en manos de los actores
privados la asignacin y el uso de los recursos a travs de sus decisiones
descentralizadas. De hacerlo as, la coincidencia de los intereses privados y
sociales slo podra darse si no existieran efectos externos a los mercados, no
existieran recursos de propiedad comn y las racionalidades fueran
absolutamente iguales. Sin embargo, atendiendo a lo expresado en el Captulo
I, esa situacin hipottica se encuentra muy alejada de las realidades concretas
y, en consecuencia, existen varias razones que justifican la necesidad de
intervencin del Estado en los sistemas energticos por medio de polticas
activas. Entre tales razones pueden mencionarse las siguientes:
Dado que las posibilidades de concrecin de beneficios de carcter social
global tendientes a mejorar la sustentabilidad del desarrollo y, atendiendo
a que la racionalidad de las decisiones individuales de los actores no
incorpora necesariamente obj etivos que tengan un carcter
prominentemente global, la intervencin del Estado no slo es deseable
sino obligada.
Las caractersticas propias de los sistemas energticos refuerzan la necesidad
de la mencionada intervencin. En efecto, entre ellas pueden mencionarse:
la produccin de bienes esenciales para el funcionamiento del sistema
productivo y el bienestar de la poblacin; la explotacin de recursos
naturales estratgicos; el uso de bienes pblicos; la presencia de mercados
marcadamente oligoplicos o monoplicos no disputables; la existencia
132
N 89 Cuadernos de la CEPAL
de rentas originadas en el uso de los recursos naturales, as como de
externalidades sociales y ambientales, especialmente abundantes cuando
las decisiones son descentralizadas e imperan los mecanismos del mercado.
La introduccin de mecanismos de mercado puede mejorar la eficiencia
productiva de las empresas, pero est lejos de asegurar el cumplimiento
de otros importantes objetivos del desarrollo humano sustentable. La
insuficiente cobertura de los requerimientos bsicos de energa en cantidad
y calidad constituye un problema especialmente importante dentro de la
agenda de los pases de Amrica Latina y el Caribe, que est lejos de
resolverse espontneamente mediante los mecanismos introducidos por
las reformas. Por tanto, aunque se prefiera adoptar modalidades de
coordinacin basadas en los mecanismos de mercado, la intervencin
subsidiaria del Estado es necesaria.
El dominio social sobre los recursos naturales dentro de la tradicin propia
de los pases latinoamericanos supone una responsabilidad ineludible
del Estado de supervisar su manejo en representacin de la sociedad,
especialmente, en el caso de los recursos no renovables. De igual modo,
la divergencia de los costos privados y sociales asociados a los impactos
negativos sobre el ambiente constituye un mbito indelegable de
intervencin.
Las fuerzas resultantes de los procesos de globalizacin y cambio estructural
interno no deben considerarse como fuerzas superiores a las del propio
Estado. Los procesos formales del diseo de las polticas socioeconmicas
se desarrollan en el marco jurdico e institucional que asigna mbitos y
atribuciones a los poderes del Estado, en especial, al poder ejecutivo. La
poltica energtica tiene entonces que desenvolverse en ese marco
fundamental.
3. El diseo de la poltica energtica requiere
la participacin de todos los actores
Tomando en cuenta la importancia de las interacciones del sistema energtico
con la economa, la sociedad, el ambiente natural y la poltica, resulta evidente
que la formulacin de una poltica energtica que pretenda promover el
desarrollo sustentable debe tener un carcter necesariamente sistmico. Este
enfoque requiere de la participacin de los actores que son al mismo tiempo
protagonistas y destinatarios del desarrollo sustentable, tales como los poderes
del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) en los diferentes niveles (federal,
provincial, municipal), as como las entidades representativas, trabajadores
y el resto de la sociedad, ya que el desarrollo sustentable es una responsabilidad
compartida, que es inevitable y que es compatible con el sistema democrtico.
Mientras que este ltimo establece un mecanismo de convivencia social, el
133
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
desarrollo sustentable promueve un equilibrio al alcanzar la cobertura de
necesidades sociales, lo que a su vez asegura esa convivencia.
116
B. PRINCIPIOS, CRITERIOS Y CONDICIONES
DE BORDE
1. Las nuevas condiciones de contexto
para la poltica energtica
Las transformaciones introducidas en la estructura productiva e institucional
y en las modalidades de funcionamiento de los sistemas energticos de la
regin implican, en trminos generales, un profundo cambio en las condiciones
para la formulacin y aplicacin de la poltica energtica.
Segn se ha mostrado en el Captulo III, las trayectorias seguidas por los
procesos de reforma aplicados a las industrias energticas implican en general
un trnsito desde la modalidad de control central, con predominio absoluto
de empresas de carcter pblico, hacia una diversidad de situaciones,
caracterizadas no obstante por un mayor rol de los mecanismos de mercado
y la presencia creciente de actores privados. Incluso en aquellos casos en que
se ha mantenido el control predominante de las actividades energticas en
manos de empresas pblicas, se ha promovido una mayor autonoma de gestin
y una orientacin ms comercial.
Dentro de la modalidad de control central, la poltica energtica se
concretaba por medio de decisiones directas del Estado sobre los precios y la
asignacin de los recursos, en la medida en que las empresas pblicas constituan
una prolongacin del aparato administrativo central. Segn se ha expresado,
en tal situacin, el accionar de las empresas se enmarcaba dentro de las
finalidades generales de la poltica socioeconmica y la planificacin energtica,
que tena un carcter claramente normativo, constitua el instrumento
privilegiado para definir una asignacin de los recursos acorde con los objetivos
propios de la poltica sectorial.
Por supuesto, tal situacin no estaba exenta de conflictos y contradicciones
en lo que se refiere a la formulacin y aplicacin de la poltica energtica.
Resulta claro que cuando se hace referencia al Estado, no es posible concebirlo
como un actor nico, internamente homogneo, sino como un conjunto de
actores que muchas veces defienden visiones o intereses parcialmente divergentes
o contradictorios. Normalmente, en la definicin de polticas, a esas diferencias
en el seno del aparato del Estado, se agregan las presiones de los partidos de
oposicin y de los diferentes grupos sociales.
Vase OLADE/CEPAL/GTZ (1997)
116
134
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Incluso, los propios rganos de conduccin de las grandes empresas
pblicas del sector estaban en condiciones de utilizar su poder econmico para
hacer prevalecer algunas finalidades propias frente al poder poltico
administrativo.
Sin embargo, dentro de las nuevas situaciones indicadas previamente, las
condiciones de aplicacin de la poltica energtica se han tornado mucho ms
complejas.
Por una parte, la apertura a la accin de los mecanismos de mercado
implica la necesidad de utilizar instrumentos de poltica de carcter mucho
ms indirectos para incidir sobre las conductas de actores de oferta y demanda.
Adems, la descentralizacin de las decisiones relativas a la asignacin
de los recursos en el mbito sectorial da lugar a nuevos desafos para lograr
una compatibilidad entre la racionalidad microeconmica y las finalidades
globales y subsectoriales de las polticas energticas. Es claro que una orientacin
comercial en el manejo de las unidades empresariales del sector no siempre
coincidir con los intereses y las aspiraciones del conjunto de la sociedad.
En suma, si bien puede afirmarse que las situaciones que han enfrentado
normalmente la formulacin y aplicacin de polticas nunca han estado
caracterizadas por el poder o el consenso total, el contexto resultante de los
procesos de reforma presenta en la actualidad rasgos mucho ms marcados de
poder compartido. Adems, atender a los aspectos vinculados con la viabilidad
de los objetivos e instrumentos propuestos resulta un requisito esencial
2. Las condiciones del plano internacional
Las transformaciones introducidas en la estructura productiva e institucional
y en las modalidades de funcionamiento de los sistemas energticos de la.
En el Captulo IV se han esbozado algunos de los principales rasgos de
la evolucin del contexto econmico internacional y de su influencia sobre las
reformas socioeconmicas y energticas y sobre los procesos de integracin en
el mbito regional.
En esta seccin, se pretende tan slo destacar un conjunto de aspectos del
plano internacional que deben ser considerados como condiciones de borde
para la formulacin de polticas energticas nacionales. Entre tales aspectos
pueden mencionarse los siguientes:
117
En el marco de la globalizacin de los mercados, los pases de la regin
deben competir entre s y con los correspondientes a otras regiones para
atraer inversiones. La necesidad de atraer inversiones ha implicado la
desregulacin casi total al movimiento de capitales.
Ibd
117
135
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Los mercados locales de capitales, cuya expansin estuvo en parte vinculada
con la reforma de los sectores de infraestructura, presentan un desarrollo
muy incipiente y resultan fuertemente vulnerables a la inestabilidad de
los flujos financieros internacionales.
La redefinicin de la misin de los organismos internacionales y
multilaterales ha conducido a otorgar menor prioridad al financiamiento
de proyectos energticos del rea pblica y a presionar por las transferencias
de las actividades del sector a los actores privados.
El fortalecimiento de bloques econmicos regionales puede constituir un
escenario verosmil frente a los riesgos que plantea la profundizacin de
la globalizacin de los mercados. Para los pases de la regin, esto implica
la necesidad de prestar especial atencin a los procesos de integracin,
en particular, en el rea energtica.
Los temas energticos han perdido prioridad dentro de la agenda de los
pases industrializados y las organizaciones multilaterales. El inters se
concentra actualmente mucho ms en las consideraciones ambientales
vinculadas al sector, especialmente en lo que se refiere a las emisiones de
gases de efecto invernadero.
Las cuestiones vinculadas con el desarrollo sustentable, sesgadas tambin
hacia los aspectos ambientales, han pasado a formar parte de los objetivos
que impulsan el accionar de los organismos internacionales y de las
agencias de cooperacin. Sin embargo, los problemas vinculados con la
equidad han recibido una atencin menor hasta el presente.
En el manejo de los recursos naturales energticos, predomina una visin
que cuestiona el control por parte del Estado y que propone la eliminacin
de polticas intervencionistas a favor de la accin de los mecanismos del
mercado y de la apertura a nuevos actores privados que permitan la
incorporacin de los avances tecnolgicos.
3. Algunos principios para orientar la formulacin
de las polticas energticas
Tomando en cuenta el nuevo contexto nacional e internacional en el que debe
desenvolverse la accin del Estado y atendiendo a los desafos pendientes que
se han ido sealando en las diferentes secciones de los Captulos I, III y IV, se
plantea a continuacin un conjunto de principios generales que orientan el
proceso de formulacin de polticas energticas tendientes a promover una
mayor sustentabilidad del desarrollo:
118
Ibd., pp. 63 y 64
118
136
N 89 Cuadernos de la CEPAL
La diversidad de situaciones en lo que se refiere a la dotacin de recursos
naturales y la disparidad de condiciones econmicas y sociales que
presentan los pases de la regin hacen aconsejable que la formulacin
de polticas energticas se base en opciones propias a cada realidad
especfica y no en enfoques doctrinarios de supuesta aplicacin universal.
Las experiencias surgidas de otras realidades pueden servir como elementos
de referencia. Sin embargo, el punto de partida para la formulacin de
polticas supone un cuidadoso estudio de situaciones especficas que
orientan la identificacin de objetivos, la eleccin de instrumentos a
travs de los que han de materializarse las opciones de accin, as como
el anlisis de los posibles efectos de las mismas en las diferentes
dimensiones relevantes.
Los mbitos de accin de los mecanismos de mercado, creados a partir
del cambio regulatorio en las industrias energticas, conjuntamente con
la apertura a la participacin de actores privados, requieren de una especial
atencin dirigida a promover los equilibrios en el balance de poder y a
prevenir las conductas anticompetitivas. En tal sentido, los marcos y los
entes regulatorios formalmente establecidos pueden resultar insuficientes
para prevenir ese tipo de situaciones.
La introduccin de las reformas puede haber mejorado el desempeo de
las actividades energticas en lo que se refiere a la gestin de las empresas
y a su eficiencia productiva. Sin embargo, ello no significa que asegurarn
automticamente el cumplimiento de otros importantes objetivos del
desarrollo humano sustentable. En consecuencia, la accin complementaria
de la poltica energtica resulta indispensable. En tal sentido, cabe destacar
especialmente que la insuficiente cobertura de los requerimientos bsicos
de energa, en cantidad y calidad, constituye un problema especialmente
importante dentro de la agenda de los pases de la regin y no puede
esperarse que ste sea resuelto espontneamente por los mecanismos
introducidos por las reformas.
El manejo de los recursos naturales energticos, al igual que la divergencia
de los costos privados y sociales que suponen los impactos ambientales
negativos, constituyen tambin un mbito de especial atencin de una
poltica energtica que se proponga promover la sustentabilidad del
desarrollo.
Dentro de los principios que orientan la formulacin de polticas energticas
no debe soslayarse el apoyo a las organizaciones supranacionales dirigidas
a expresar y representar los intereses comunes de la regin en los foros
internacionales, tal como ocurre en el caso de los pases industrializados.
137
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Por ltimo, debe destacarse que la orientacin que se ha dado a los
procesos de reforma hacia las modalidades de coordinacin por el mercado
ha dado lugar al predominio de visiones muy centradas en el corto plazo
y un cierto menoscabo de la necesidad de contar con estrategias de largo
plazo desde la perspectiva pblica. Es claro que tratndose, como en el
caso de la energa, de bienes, servicios e infraestructura bsica para la
sociedad, el Estado no puede desentenderse de trazar estrategias dirigidas
a mejorar la sustentabilidad del desarrollo y de formular polticas que
orienten al sistema en esa direccin.
C. LAS BASES FORMALES PARA LA FORMULACIN
DE LA POLTICA ENERGTICA
Los procesos formales de las polticas socioeconmicas estn establecidos a
partir de las normas fundamentales, que reglan la constitucin misma del
Estado, el reparto de las funciones de sus diferentes poderes, y el sistema de
leyes y decretos que definen las incumbencias dentro del conjunto de reas del
poder ejecutivo.
Es claro que la poltica energtica, como parte de aqullas, tiene que
desenvolverse formalmente dentro de ese marco jurdico-institucional
fundamental. De hecho, los propios procesos de reestructuracin en algunos
pases han requerido para su formulacin y ejecucin de cambios en ese marco
jurdico-institucional, ya sea en el plano constitucional o a travs de la
promulgacin de leyes generales de reforma del Estado.
Los procesos de reforma requirieron a su vez de instrumentos legales
especficos que plasmaron una nueva organizacin productiva e institucional
y el cambio de la normativa regulatoria. Esas acciones agregaron condiciones
de marco adicionales para la poltica energtica en la medida que introducen
cambios estructurales de largo plazo y modifican de manera ms o menos
profunda las funciones de los actores del sistema, incluido el rol del propio
Estado, y, por tanto, la naturaleza de su intervencin en las actividades
productivas del sector.
En el Captulo III se ha presentado una breve descripcin de los procesos
de transformacin y se han indicado las trayectorias ms caractersticas, dentro
de una gran diversidad de situaciones en cuanto a ritmos, profundidad y
alcances que han tenido y/o tienen esos procesos. Sin embargo, es claro que
la orientacin predominante indica que, en la mayor parte de los casos, la
mencionada modificacin de funciones es importante y que tiende a
profundizarse en el futuro cercano. La organizacin institucional inducida por
las reformas implica tanto una redefinicin de los roles preexistentes, como la
creacin de nuevas funciones y la aparicin de otros actores y nuevas
racionalidades.
138
N 89 Cuadernos de la CEPAL
D. EL PAPEL DE LOS ACTORES DENTRO DE LAS
NUEVAS MODALIDADES DE COORDINACIN
Dentro de la modalidad de control central, el Estado tena a su cargo de manera
simultnea las funciones empresariales, la formulacin de polticas y la
regulacin y fiscalizacin de las actividades del sector energtico. De este modo
y tal como se ha dicho, tales actividades constituan en cierto sentido una
continuidad del aparato administrativo central y las acciones de poltica
energtica dentro del sistema de abastecimiento se ejecutaban de manera directa
(asignacin de recursos, manejo de precios, fijacin y control de normas, etc.).
Con el cambio de las modalidades de coordinacin se ha producido una
separacin de esas funciones. En primer lugar, el Estado tiende a abandonar
las funciones empresariales, manteniendo las tareas de poltica (bajo otras
formas de intervencin) y asumiendo una nueva responsabilidad de regulacin
y fiscalizacin.
Ya se ha discutido la naturaleza de los cambios en las formas de intervencin
a travs de los instrumentos de poltica, dentro de las nuevas situaciones de
organizacin productiva e institucional y sobre la base de principios regulatorios
diferentes. Tambin se ha destacado la ineludible responsabilidad del Estado
en lo que se refiere a la ejecucin de polticas que promuevan el desarrollo
sustentable. Corresponde ahora examinar las formas de organizacin
institucional de las funciones regulatorias que se han ido conformando con el
avance de los procesos de reforma.
Dentro del concepto de regulacin (entendida en el sentido de la tradicin
anglosajona)
119
se hace referencia esencialmente a tres tipos de funciones:
Funciones de carcter poltico-normativo.
Funciones de fiscalizacin y control (de tipo administrativo-judicial)
120
.
Funciones de coordinacin operativa
Todas estas funciones estn atravesadas por dimensiones polticas, jurdico-
institucionales, econmicas y tcnicas, hecho que les otorga una alta complejidad.
Dentro de esta tradicin, el concepto de regulacin se vincula esencialmente con el plano
microeconmico, donde las acciones de intervencin regulatoria se fundamentan en las fallas
del mercado (existencia de barreras y/o externalidades) o, de acuerdo con las visiones ms
recientes, en la falta de disputabilidad o en presencia de mercados faltantes (vase, por
ejemplo, Spulber, 1989). De acuerdo con la escuela regulacionista francesa, el concepto de
regulacin est en cambio vinculado con la dinmica de acumulacin del sistema capitalista
(vase, por ejemplo, GRREC, 1983).
Las funciones de fiscalizacin y control abarcan tambin los aspectos tcnicos que tienen que
ver con la calidad de los productos o servicios y/o las condiciones de seguridad. En este plano,
la formulacin de la normativa correspondiente puede agruparse junto con las funciones de
carcter poltico-normativo o con las propias funciones de fiscalizacin y control. Desde el
punto de vista de una estricta separacin de funciones, la primera opcin parece ms conveniente.
119
120
139
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
La dimensin poltica se concentra especialmente en el primer grupo de
funciones. En esa instancia, el poder poltico establece los principios regulatorios
fundamentales (generalmente por medio de leyes), de acuerdo con las
orientaciones de las polticas socioeconmica y energtica, y las normas
reglamentarias, por medio de decretos y resoluciones.
Este tipo de funciones permanece dentro de los rganos especializados
del poder ejecutivo, que redacta los proyectos de ley y los decretos reglamentarios
y dicta las resoluciones vinculadas con una mayor especificacin de los marcos
regulatorios. Tambin suele mantenerse dentro de este mbito poltico-
administrativo, la facultad de otorgar concesiones (a empresas privadas o
pblicas de derecho privado) para realizar actividades en ciertos eslabones de
las cadenas productivas energticas (exploracin y explotacin de hidrocarburos,
transporte y distribucin por redes, aprovechamiento de recursos hidroelctricos).
Los contratos de concesin establecen los derechos, las obligaciones de los
concesionarios y las penalidades por los incumplimientos de tales obligaciones.
Las funciones de fiscalizacin estn dirigidas esencialmente a la vigilancia
y el control del cumplimiento de las normas regulatorias y de las disposiciones
contenidas dentro de los contratos de concesin por parte de los actores del
sistema. Se deber por tanto aplicar sanciones, de acuerdo con la normativa
establecida, en los casos donde se produzcan infracciones a dicha normativa.
Tambin se incluye dentro de estas funciones, la misin de resolver los
conflictos que puedan surgir entre los actores, debiendo por tanto asumir el
rol de interpretar la normativa, realizar audiencias pblicas si fuera necesario
y emitir dictmenes. Atendiendo a su naturaleza, estas funciones tienen un
carcter de tipo esencialmente judicial. De hecho, los recursos que puedan
interponerse ante los dictmenes de las entidades encargadas de estas funciones
siguen primero una va administrativa para pasar luego, si fuera necesario, al
mbito estrictamente judicial.
Atendiendo a estas caractersticas, los dictmenes del ente que congrega
este tipo de funciones constituyen en cierto modo jurisprudencia que puede
llenar algunos vacos o falta de especificidad de la normativa regulatoria.
Adems de establecer las funciones correspondientes a este plano, los marcos
regulatorios fundamentales debern definir las caractersticas institucionales
del o de los entes que sern responsables de ejecutarlas.
Es claro que, dada la naturaleza de estas funciones, el ente responsable
de las mismas debe pertenecer necesariamente al mbito pblico, ms all del
grado de autonoma y/o autarqua que se le otorgue. Sin embargo, atendiendo
a lo expresado respecto de la similitud de las funciones de fiscalizacin y control
con aquellas del poder judicial, la eficacia de desempeo de la entidad que las
realice hace necesaria su independencia respecto del poder poltico.
140
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Las funciones de coordinacin operativa tienen relevancia exclusivamente
en el caso de la cadena productiva elctrica (y, eventualmente en el caso del
gas natural). Se trata esencialmente de las funciones ligadas al despacho
econmico de carga y, eventualmente, a la administracin de las transacciones
del mercado mayorista de generacin. Es evidente que estas funciones debern
estar claramente establecidas y especificadas dentro de la correspondiente
normativa regulatoria.
Con relacin a este tercer tipo de funciones, las soluciones institucionales
concretas que se observan, dentro de la nueva organizacin que presentan los
sistemas elctricos de la regin, son diversas. En algunos casos, se ha creado
un ente independiente respecto de las actividades especficas de cada eslabn
de la cadena elctrica, pero que cuenta en su conduccin con representantes
de los actores que son reconocidos como tales en el mercado mayorista.
121
En
otros casos, se ha preferido mantener estas funciones asociadas al eslabn de
transporte en alta tensin, creando un organismo encargado del despacho,
donde se plantean tambin ciertas formas de representacin de los actores,
especialmente los de generacin.
En el mbito de las propias actividades productivas del sistema, se han
planteado diferentes grados de apertura a los inversionistas privados (segn
los pases y eslabones de las cadenas energticas) y bajo distintas modalidades
de insercin (venta de activos, concesiones, asociaciones con empresas pblicas,
capitalizacin bajo la forma de empresas mixtas).
122
Tambin se ha dado mayor
autonoma de gestin a las empresas pblicas que se mantienen en el sistema,
convirtindolas en algunos casos en empresas de derecho privado.
De este modo, cuando el cambio de modalidad ha sido profundo,
abandonando la modalidad de coordinacin de control central (CC), los actores
del abastecimiento energtico tienden a seguir una lgica de negocio, es decir,
una racionalidad donde prima el objetivo de ganancia, dentro del marco
establecido por la regulacin (incluidas las obligaciones propias de los contratos
de concesin). En tal caso, las decisiones de inversin quedan bajo la libre
determinacin de tales actores (salvo por los compromisos asumidos en dichos
contratos) y responden a aquella racionalidad.
Sin embargo, objetivos tales como la seguridad del abastecimiento hacen
que, incluso dentro de la modalidad de coordinacin de mercado abierto (MA),
el Estado deba cumplir una funcin subsidiaria a la accin de los actores de
la produccin. Por otra parte, los objetivos vinculados al medio ambiente o las
cuestiones de equidad relacionadas con el mbito rural pueden requerir tambin
algunas acciones directas del Estado.
Este es claramente el caso de la Compaa Administradora de Mercado Mayorista Elctrico
Sociedad Annima (CAMMESA), en el sistema elctrico argentino.
Vase el captulo III.
121
122
142
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Debe sealarse adems que la actuacin de las diferentes instancias o
niveles de gobierno (nacional o federal; estatal, regional o departamental; y
municipal) es por lo general asimtrica, es decir, no tienen las mismas funciones,
atribuciones y actividades en materia de energa. La importancia de cada una
de ellos depender del sistema jurdico-institucional especfico de cada pas.
Se debe tener presente que cada Estado tiene su propia organizacin, la cual
est integrada por una serie de elementos que interactan en un complejo
sistema de atribuciones y competencias para delimitar el campo de accin por
materia, grado, territorio y cuanta, a fin de que la accin de sus componentes
no interfiera entre s. Adems existe una distribucin de las responsabilidades,
ante la propia organizacin y frente a terceros, as como una autoridad correlativa
a la responsabilidad que le permite llevar a cabo sus actividades, de acuerdo
con la habilidad y preparacin de las personas que tienen a su cargo esta
actividad. En virtud de que la energa ha sido considerada histricamente un
bien estratgico o fundamental por los pases de Amrica Latina y el Caribe,
el ejercicio de las funciones que el Estado realiza para el logro de sus fines en
materia de energa se ha concentrado en gran medida en el primer nivel de
gobierno.
Finalmente, la sociedad civil puede constituir organizaciones intermedias
de carcter privado no corporativo (organizaciones no gubernamentales) que
pueden desempear roles vinculados con la defensa de los derechos del
ciudadano ante las instancias de carcter publico o privado. Normalmente, la
existencia de este tejido social tiende a reforzar las garantas propias de un
sistema democrtico, en la medida en que pueden representar los intereses
generales de la sociedad ante situaciones donde las instituciones republicanas
de gobierno presenten carencias en su desempeo. Este es el sentido de incluir
en la parte final del grfico 5 a estas organizaciones intermedias y asignarles
la funcin de fiscalizacin y control. Tales organizaciones resultaran
complementarias de las Defensoras del Pueblo en aquellos pases donde stas
existen. Frente a ciertos tipos de conflictos de intereses entre empresas, que
tienen el carcter de monopolios naturales en el mbito de los servicios pblicos,
y los consumidores o los ciudadanos en general, esas organizaciones pueden
constituirse en parte ante los entes de fiscalizacin y control correspondientes.
143
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Captulo VI
OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA
POLTICA ENERGTICA
A. ASPECTOS GENERALES
El proceso de formulacin de polticas energticas se inicia a partir de la
constatacin de que existe una discrepancia entre lo que se tiene y lo que se
desea (vase el grfico 6). El diseo de la poltica energtica gira entonces en
torno a tres preguntas estrechamente interconectadas: de qu se parte? a qu
se aspira? cmo actuar?
Grfico 6
FACTORES CLAVE EN EL CONCEPTO DE POLITICA ENERGETICA
Situacin actual Situacin deseada
De qu se parte?
Cmo actuar?
Estrategia
A qu se aspira?
Actores
Acciones (instrumentos, programas...)
Recursos
P1 P2 ... Pn
Cambios en el contexto internacional
(condiciones de borde)
Cambios en el contexto nacional
(condiciones de borde)
145
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
De un estado inicial se busca llegar a una situacin deseada (visin),
pasando por una serie de puntos intermedios cada vez ms cercanos a la
situacin ideal. El avance se realiza gracias a un conjunto de acciones o
actividades que se corresponden con los instrumentos escogidos en relacin
con cada una de las lneas estratgicas que se han planteado para cada objetivo.
Tales estrategias son revisadas y ajustadas a medida que se van alcanzando
las metas fijadas para cada etapa y de acuerdo con la disponibilidad de recursos.
Para ello, se toma en cuenta el contexto nacional e internacional dentro y fuera
del sector energtico, as como sus cambios observados y previsibles.
De acuerdo con el enfoque planteado, los objetivos identificados dentro
del proceso de formulacin de la poltica responden a la pregunta de qu se
pretende alcanzar en el futuro. Por otra parte, las lneas estratgicas debern
establecer cmo se piensa lograr ese tipo de situacin futura. A su vez, los
instrumentos constituirn el con qu plasmar esas estrategias. Por ltimo, las
actividades o acciones mediante las cuales se logra concretar el uso de los
diferentes instrumentos respondern a la interrogante de por medio de qu
se har efectiva la aplicacin de la poltica. Los pasos representados en el
grfico 6 indican cmo, con qu y por medio de qu se lograr el objetivo
deseado.
El mismo grfico refleja tambin la presencia de actores que debern
reaccionar, en la medida de su capacidad de accin, ante las lneas estratgicas
y los instrumentos propuestos dentro de la poltica. Tal como se mostrar ms
adelante, uno de los elementos cruciales para construir la viabilidad de las
polticas propuestas es precisamente el tratamiento que se lleve a cabo con
relacin a dichas reacciones.
B. LOS OBJETIVOS DE LA POLTICA ENERGTICA
Como se ha sealado, las polticas energticas, generales o transversales,
constituyen globalmente una especificacin particular de la poltica nacional
de desarrollo. A partir de esta forma de concebir la naturaleza de la poltica
energtica, resulta claro que la misma est fuertemente involucrada en la
promocin de una mayor sustentabilidad del desarrollo.
146
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Grfico 7
IMPACTOS DEL SISTEMA ENERGTICO Y OBJETIVOS DE LA POLTICA ENERGTICA
PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE
a
b
c
Medio ambiente natural
Sociedad
Sistema econmico
Sistema
energtico
Impactos (se considera una sola direccin)
Objetivos vinculados a las dimensiones
del desarrollo sustentable {
Crecimiento econmico
Equidad social
Preservacin ambiental
Los impactos del sistema energtico sobre el crecimiento econmico (ya
sea como insumo generalizado de las actividades productivas, como producto
exportable o como mbito de cuantiosas inversiones), sobre la calidad de vida
de la poblacin y sobre el medio ambiente nacional (a travs del abastecimiento
y el consumo) son extremadamente relevantes para la sustentabilidad del
desarrollo. En el grfico 7, tales impactos estn representados con flechas que
van desde el sistema energtico hacia los sistemas que los contienen.
Por otra parte, la relevancia de ese tipo de interacciones explica tambin
la especial atencin que suele prestarse al sector energtico dentro de las
polticas de desarrollo, incluso al margen de cualquier consideracin sobre la
sustentabilidad.
La relevancia de las cuestiones relacionadas con las dimensiones del
desarrollo, que puedan escogerse como objetivos para la poltica energtica,
tiene una clara vinculacin con la intensidad concreta de los impactos sealados
en el grfico 7, en toda su multiplicidad, y en la medida en que parte de los
147
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
componentes de esa gama de multiplicidad es visualizada por la sociedad
como fuente de problemas. En algunos casos, la conciencia por parte de la
sociedad de ciertos problemas vinculados con el desarrollo sustentable tiene
que ser inducida por las propias autoridades de poltica, si es que esos aspectos
forman parte del proyecto poltico correspondiente.
Es claro que cuando se hace referencia a la promocin de la sustentabilidad
del desarrollo a partir de la poltica energtica, se est pensando en el aporte
que, desde los aspectos vinculados al sistema energtico, puede realizarse a
una poltica general de desarrollo sustentable.
Por otra parte, tomando en cuenta la ya mencionada relevancia de las
interacciones del sistema energtico con la economa, la sociedad, el medio
ambiente natural e incluso con el plano poltico, resulta evidente que la
formulacin de una poltica energtica que pretenda promover el desarrollo
sustentable debe tener un carcter necesariamente sistmico. Este enfoque
requiere de la participacin de los actores que son al mismo tiempo protagonistas
y destinatarios del desarrollo sustentable, tales como los poderes del Estado
(ejecutivo, legislativo y judicial) en los diferentes niveles (federal, provincial,
municipal), as como las entidades representativas, los trabajadores y el resto
de la sociedad, ya que el desarrollo sustentable es una responsabilidad
compartida, que es inevitable y que es compatible con el sistema democrtico.
Mientras que este ltimo establece un mecanismo de convivencia social, el
desarrollo sustentable promueve un equilibrio al alcanzar la cobertura
de necesidades sociales, lo que a su vez asegura esa convivencia
(OLADE/CEPAL/GTZ, 1997, p. 69).
En el cuadro 4 se presenta una enumeracin, de carcter meramente
enunciativo, de los potenciales objetivos de una poltica energtica que se
proponga impulsar el desarrollo sustentable. La pertinencia de los mismos
slo puede juzgarse a partir de las situaciones concretas de cada pas en los
planos energtico, econmico, social, ambiental y poltico. Por ello, la tarea de
definicin de objetivos debe basarse en un cuidadoso diagnstico de tales
situaciones a fin de identificar los principales problemas que en ellas se
presentan, tomando como referencia la visin poltica de la que se parte.
En trminos generales, la eleccin de un nmero amplio de objetivos
presenta el inconveniente de las posibles contradicciones que entre los mismos
puedan plantearse. Por ejemplo, la bsqueda de un bajo costo de abastecimiento
elctrico puede ser contradictoria con el objetivo de promover el uso de
tecnologas limpias en el mbito de la generacin. Este tipo de contradicciones
normalmente se multiplican cuando se ampla el nmero de los objetivos
propuestos, especialmente, cuando stos corresponden a diferentes dimensiones
vinculadas.
148
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Cuadro 4
OBJETIVOS DE LA POLTICA ENERGTICA TENDIENTES
AL DESARROLLO SUSTENTABLE
Dimensin poltica
Soberana e independencia nacional
Espacio de maniobra amplio para la poltica
Influencia internacional del pas
Seguridad de las instalaciones del sector energtico ante conflictos
Equilibrio del poder poltico-econmico (estatal y privado)
Dimensin econmica
Eficiencia econmica
Eficiencia productiva
Eficiencia estructural
Seguridad del suministro energtico
Externa: continuidad en las importaciones
Interna: continuidad en el abastecimiento
Calidad de productos energticos
Impacto macroeconmico favorable
En el PIB
En la inflacin
En la balanza comercial
En el empleo
En la formacin bruta de capital fijo
En las finanzas pblicas
Flujo estable de ingresos fiscales
Autosuficiencia energtica razonable
Captacin de las rentas econmicas por parte del Estado
Recursos del subsuelo
Recursos hdricos
Racionalidad en el uso de las rentas asociadas a las fuentes de energa
Mayor valor agregado en las cadenas energticas
Productos ms elaborados
Oferta diversificada de servicios
Confianza de los actores en la regulacin y el ente regulador
Dimensin social
Cobertura total de los requerimientos bsicos de energa de la poblacin
Costo mnimo para los hogares
Oferta energtica diversificada
Continuidad del suministro
Acceso a las fuentes de mayor calidad
Existencia de fuentes de financiamiento para la compra de equipos
Dimensin ambiental
Aire, agua y suelo libres de contaminantes
Biodiversidad fuera de peligro en su ambiente natural
Ecosistemas escasamente perturbados
Uso sostenible de la lea
Racionalidad en la explotacin de los recursos energticos fsiles
Racionalidad en el manejo de las cuencas hdricas
Fuente: Elaborado sobre la base de OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y desarrollo sustentable
en Amrica Latina y el Caribe: gua para la formulacin de polticas energticas,
Quito, julio de 2000.
Por ello es preferible limitar la eleccin de objetivos a aqullos ms
relevantes desde la perspectiva de la visin de poltica adoptada. Esto implica
establecer un orden de prioridad dentro del conjunto de problemas-objetivos
inicialmente identificados. Para establecer dicho orden, se requiere de criterios
derivados de la funcin de preferencias del decisor de poltica.
Un criterio final para escoger el conjunto limitado de objetivos para ser
utilizados es el grado de contribucin que su concrecin tiene para la
sustentabilidad del desarrollo (vase el grfico 8).
149
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Grfico 8
IDENTIFICACIN Y ELECCIN DE OBJETIVOS DE POLTICA ENERGTICA
PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE
Proyecto
poltico
Polticas
econmicas
sociales
ambientales
Condiciones
de borde
Anlisis de contribucin
a la sustentabilidad
del desarrollo
Diagnstico
Orden de prioridad
de los objetivos
identificados
Poltica energtica
Funcin de preferencias
del decisor de polticas
1. Objetivos sectoriales y subsectoriales
Tal como se ha expresado en la seccin anterior, la poltica energtica incluye
tanto objetivos de naturaleza sectorial general, como de carcter subsectorial
especficos para cada cadena productiva. Usualmente, los objetivos subsectoriales
constituyen una especificacin de los primeros y, por tanto, suelen estar
subordinados a stos.
Sin embargo, la especificacin a nivel subsectorial de objetivos generales
de nivel sectorial no tiene el mismo carcter en todas las cadenas productivas
energticas. Por ejemplo, si dentro de la poltica institucional energtica se
plantea el objetivo de dar un mayor rol a los mecanismos de mercado, ese
objetivo tendr una especificacin diferente en la cadena petrolera respecto de
Conjunto de
objetivos
seleccionados
Conjunto de
problemas
identificado
150
N 89 Cuadernos de la CEPAL
la cadena elctrica. Algo semejante ocurrira con objetivos que se planteen la
seguridad de abastecimiento o la cobertura de los requerimientos bsicos de
energa.
Tambin es cierto que la especificacin subsectorial de objetivos generales
de poltica energtica implica directamente la identificacin de los instrumentos
propios de cada cadena productiva, ms que objetivos subsectoriales
subordinados.
2. Objetivos suprasectoriales y transversales
Del mismo modo, los objetivos para el desarrollo sustentable de orden
suprasectorial tienen una jerarqua superior a los correspondientes a la poltica
energtica y pueden tener una especificacin particular dentro de ella. En
realidad, este tipo de objetivos pertenece al mbito de los conjuntos continentes
del sistema energtico de acuerdo con la representacin que se muestra en el
grfico 7 (conjuntos a, b y c).
Por ejemplo, si dentro de la poltica socioeconmica se plantea el objetivo
de disminuir el grado de las asimetras sociales (objetivo propio de los conjuntos
b y c del grfico 7), esto puede corresponderse, en el plano de la poltica
energtica, con una mayor cobertura (en cantidad y calidad) de los
requerimientos de energa de la poblacin de menores recursos, lo que a su
vez podra implicar ciertas metas en el mbito de las diferentes cadenas
productivas energticas (objetivos subsectoriales).
Otro ejemplo de carcter similar puede vincularse con el objetivo de la
poltica econmica que se refiere a la mejora de la competitividad de las
actividades productivas confrontadas con las importaciones o con potenciales
exportaciones (correspondiente al conjunto c del grfico 7). Este objetivo podra
tener una especificacin en el mbito del sector energtico bajo la forma de:
mejora en la eficiencia productiva en las principales cadenas energticas (lo
que a su vez puede implicar la necesidad de algunas reformas institucional-
regulatorias) o promocin de la eficiencia energtica
En lo que se refiere al mbito del medio ambiente natural, podra plantearse,
como parte de una poltica de desarrollo sustentable, el objetivo de preservacin
de los recursos forestales (correspondiente al conjunto a del grfico 7). En el
plano de la poltica energtica, tal objetivo podra corresponderse con el de
energizacin rural sobre la base de fuentes comerciales. Pero es claro que aquel
objetivo tendr que traducirse tambin en objetivos de la poltica agropecuaria
que se refieran a una expansin racional de la frontera agrcola.
Estos ejemplos, especialmente el segundo y el tercero, muestran asimismo
que las polticas suprasectoriales se plantean con frecuencia objetivos que
tienen un carcter transversal de mayor o menor alcance en el sentido de
traducirse en objetivos ms especficos para un conjunto de sectores del sistema
151
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
econmico. En el segundo ejemplo (objetivo de mejora de competitividad), son
claras las implicancias para los sectores de servicios pblicos, adems del sector
de energa.
3. Objetivos econmicos, sociales y ambientales
En el cuadro 4 se presentan a modo enunciativo los potenciales objetivos de
poltica energtica vinculados a las cuatro dimensiones de la sustentabilidad
del desarrollo. Los ejes principales que se derivan de esas dimensiones son: la
gobernabilidad (dimensin poltica), el crecimiento y el desarrollo productivo
(dimensin econmica), la equidad (dimensin social), y la mitigacin de impactos
(dimensin ambiental). Es claro que el nfasis otorgado a cada una de ellas
depender de la situacin concreta que enfrenta cada pas y de la visin de la
que se parta.
Por otra parte, tal como se ha mostrado con los ejemplos de la seccin
anterior, buena parte de los objetivos planteados con relacin a esas dimensiones
determinan en cierta medida la especificacin de los objetivos en el plano de
la poltica energtica. Tal como se muestra en el grfico 8, la definicin de
polticas sobre esas dimensiones constituye un marco de referencia
imprescindible para la identificacin y eleccin de los objetivos de poltica
energtica.
C. LNEAS PRINCIPALES Y CONDICIONES DE MNIMA
En la mayor parte de los casos, resulta muy poco realista pretender que los
problemas identificados en el anlisis de las situaciones energticas concretas
de cada pas puedan resolverse plenamente a partir de una accin de poltica.
En general, el cumplimiento de los objetivos que definen las lneas principales
o las direcciones estratgicas de la poltica energtica constituyen procesos que
suponen recorrer un conjunto de etapas. Es decir, avanzar progresivamente en
las direcciones sealadas por los objetivos que se han definido como prioritarios.
De este modo, al formular la poltica energtica correspondiente a un
determinado perodo de gobierno, resulta necesario establecer las metas a
alcanzar en esa etapa o perodo, con relacin a cada uno de los objetivos
planteados.
El mejor punto de partida para poner en prctica este tipo de enfoque
consiste en examinar con detalle las caractersticas concretas de las polticas
vigentes, tratando de identificar efectos perversos y obstculos vinculados con
uno o ms de los objetivos vinculados, de manera directa o indirecta, con los
lineamientos principales que se plantea la nueva poltica. Es claro que nunca
se parte de una situacin en la que exista un vaco total de polticas; incluso,
la inexistencia de polticas energticas activas constituye una poltica.
152
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Con frecuencia, los efectos perversos se vinculan con la utilizacin de
instrumentos que no son los ms adecuados para alcanzar ciertos objetivos en
determinadas situaciones, por ejemplo, cuando se utilizan los subsidios cruzados
recargando con tarifas ms altas que las que corresponderan, de acuerdo con
los criterios de costo y las actividades productivas, con el objetivo de promover
una mayor equidad. El uso de ese tipo de subsidios cruzados puede resultar,
indirectamente, en mayores costos de otros productos o servicios para las
mismas familias a las que se desea subsidiar y/o tambin en una prdida de
competitividad de algunas de las mencionadas actividades productivas, cuando
la magnitud de la energa subsidiada es considerable.
Los obstculos estn directamente vinculados con los propios objetivos.
Un ejemplo es la exclusin de la pequea generacin, basada frecuentemente
en el uso de fuentes renovables o la cogeneracin, bajo la forma de
discriminaciones en el acceso a las redes o en las condiciones de participacin
de los mercados mayoristas. Tales tipos de discriminacin constituyen obstculos
para la concrecin de los objetivos de promover el uso de fuentes limpias y de
eficiencia energtica.
Aunque los objetivos de poltica se expresan generalmente en trminos
cualitativos, es casi siempre posible asociar con cada uno de ellos uno o ms
indicadores de carcter cuantitativo. Entonces, las metas correspondientes a
cada objetivo podrn traducirse en trminos de tales indicadores, estableciendo
las condiciones de mnima en el logro de las mismas.
D. INSTRUMENTOS DE POLTICA ENERGTICA
Los cambios de situacin que han provocado los procesos de reestructuracin
energtica en lo que se refiere a la formulacin de polticas en ese mbito
afectan fundamentalmente al plano de los instrumentos disponibles para
alcanzar los objetivos planteados.
En efecto, los cambios introducidos en el rol del Estado han implicado
modificaciones muy profundas en lo que se refiere a las modalidades de
aplicacin de las polticas energticas. De acuerdo con las orientaciones
predominantes en los procesos de reforma, el Estado ya no tiene a su cargo las
funciones empresariales y el control directo sobre las actividades del sector.
Una vez plasmada la nueva estructura de la organizacin productiva e
institucional y los marcos regulatorios fundamentales del sistema, los
instrumentos de intervencin que le quedan al Estado son de carcter
fundamentalmente indirecto. Esto no significa que no tenga la facultad de aplicar
medidas dispositivas o de accin directa en ciertos mbitos. Lo que se pretende
expresar es que, en los casos en que se haya optado por las modalidades de
coordinacin basadas en los mecanismos de mercado, la mayor parte de los
instrumentos deber promocionar o desestimular ciertos tipos de conductas
por medio de beneficios o costos de carcter econmico.
153
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Por otra parte, las nuevas situaciones imperantes en los sistemas de
abastecimiento energtico de los pases de la regin se caracterizan por una
multiplicidad creciente de actores privados (nacionales o extranacionales) y
pblicos (jurdicamente desincorporados), cuya racionalidad en la formulacin
de las decisiones no habr de coincidir necesariamente con las orientaciones
implcita o explcitamente planteadas en los objetivos de la poltica energtica;
por tanto, se origina una serie de contradicciones y/o conflictos con relacin
a los instrumentos utilizados para el logro de las metas correspondientes.
Esta nueva conformacin de los sistemas de abastecimiento energtico se
agrega a la presencia preexistente, en el mbito del consumo final de energa,
de un amplio nmero de decisores que pueden tener una racionalidad
divergente de la que se pretende impulsar desde la poltica energtica.
Por otra parte, debe recordarse tambin que las condiciones de borde
(plano internacional) imponen restricciones adicionales para la aplicacin de
las polticas.
Dentro de estas nuevas situaciones, el diseo de la poltica energtica no
puede limitarse a la construccin de una matriz de objetivos e instrumentos,
tal como lo supona el criticado enfoque normativo de polticas, cuya accin
en esta etapa se agotaba en este acto. Tal como se mostrar ms adelante, en
esta etapa de diseo, que incluye la identificacin de los instrumentos a travs
de los cuales habr de materializarse la intervencin publica en el sistema, de
acuerdo con las lneas estratgicas escogidas, debe prestarse especial atencin
a las cuestiones vinculadas con la viabilidad. A ese respecto, los lineamientos
estratgicos referidos a la construccin de viabilidad resultan esenciales
(grfico 9).
Es decir, adems de la matriz que vincula los objetivos con las lneas
estratgicas y los instrumentos, que debe permitir examinar el grado de
coherencia que guardan entre s y los efectos no deseados de los instrumentos
sobre otros objetivos (las flechas en el rea de coherencia), el diseo de la
poltica supone tambin investigar el grado de oposicin de los restantes actores
sociales (incluidas otras reas del propio sector pblico) al uso de ciertos
instrumentos y a los objetivos mismos. Desde el punto de vista conceptual,
ello implica la identificacin de funciones de impacto, para los actores ms
relevantes, con relacin a los instrumentos escogidos, con la finalidad de
examinar las condiciones de viabilidad de la propuesta.
154
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Grfico 9
ASPECTOS DEL DISEO DE LA POLTICA ENERGTICA
EN SITUACIONES DE PODER COMPARTIDO
Potencial reaccin de
otros actores sociales
Condiciones de borde
(amenazas y oportunidades)
mbito de viabilidad
(fortalezas y debilidades)
Objetivos
Lneas estratgicas
Instrumentos
coherencia
Las lneas estratgicas indican los cursos de accin que se plantean para
el logro de determinados objetivos; es decir, el trnsito desde las situaciones
negativas que caracterizan a los problemas identificados hacia las situaciones
futuras deseadas que traducen los objetivos, tal como se indica en el grfico 6.
De acuerdo con su naturaleza, una lnea estratgica puede atender a uno
o ms objetivos. Su eleccin, con referencia a un objetivo dado, debe realizarse
atendiendo a las condiciones de borde (factores externos al mbito de accin
de la poltica energtica) y a las condiciones propias de la esfera de accin
(factores internos) que obstaculizan (amenazas y debilidades) o facilitan
(oportunidades y fortalezas) el logro de dicho objetivo (grfico 9).
123
Los instrumentos se identifican una vez establecidas las lneas estratgicas
y estn directamente vinculados con cada una de ellas. Tales instrumentos
pueden agruparse en diferentes tipos, de acuerdo con la naturaleza de
intervencin que suponen o atendiendo a las relaciones de jerarqua que entre
ellos pueden establecerse.
Las diferencias de jerarqua tienen que ver con el hecho de que algunas
acciones de poltica energtica estn dirigidas a establecer las condiciones
estructurales para el funcionamiento del sistema, que se suponen esencialmente
estables por un largo perodo de tiempo y que, por tanto, sirven de marco para
las otras acciones dirigidas a intervenir sobre las modalidades de ese
funcionamiento. En cambio, cuando se habla de naturaleza de la intervencin
se hace referencia a si se trata de intervenciones directas, de acciones de
promocin o de compromisos negociados, establecidos con diferentes tipos de
formalidad.
En el Captulo VIII se presenta una especificacin operativa de este enfoque de formulacin
de polticas.
123
155
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Como ya se ha expresado, slo en el caso de Per y Bolivia este tipo de accin afect tambin
a la cadena productiva petrolera.
Concepto vinculado con la estructura que hace mnimo el costo de abastecimiento.
124
125
1. Instrumentos de poltica que
establecen estructuras
Los instrumentos de poltica tendientes a establecer la estructura de
funcionamiento del sector se relacionan con la organizacin productiva e
institucional de las diferentes cadenas productivas que lo componen y con los
marcos regulatorios que establecen las reglas fundamentales del funcionamiento
de esos subsistemas productivos.
En lo que se refiere a la organizacin productiva, se trata bsicamente de las
acciones que tienden a determinar el tamao y nmero de las unidades
productivas que conforman los diferentes eslabones de las cadenas productivas
y su grado de integracin vertical y horizontal. Con la intencin de promover
la competencia o disputabilidad en los mercados energticos, los procesos de
reforma han seguido la orientacin predominante de disponer la desintegracin
vertical de las cadenas productivas (electricidad y gas natural)
124
y la particin
horizontal en sus eslabones. Cuando una empresa energtica tena a su cargo
el abastecimiento de otros servicios pblicos (telefona, agua potable, etc.), la
desintegracin horizontal pudo significar tambin la separacin de la oferta
de esos servicios en unidades empresariales diferentes.
Tal como se ha sealado en el captulo anterior, al disear estas acciones
debe tomarse en cuenta la forma en que se afecta a las funciones de costo
correspondientes, atendiendo a las economas de escala (tamao), la secuencia
(integracin vertical) y el alcance (integracin horizontal). Si los potenciales
beneficios de la competencia que se pretende plasmar no alcanzan a compensar
las prdidas eventuales de eficiencia estructural
125
, tales acciones habrn
implicado un desempeo inferior del sistema desde la perspectiva de la
sociedad. Estas cuestiones son de especial importancia en los sistemas energticos
de pequeo tamao.
Generalmente, los cambios en la estructura productiva de las cadenas
energticas van acompaados por acciones dirigidas a modificar la organizacin
institucional y los principios regulatorios, incluido en esos dos planos el rol del
Estado en el sector. Cuando las transformaciones que implican este conjunto
de acciones son importantes, se produce un cambio en la modalidad de coordinacin,
tal como se ha mostrado a lo largo del Captulo II.
156
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Las acciones vinculadas a la organizacin institucional estn referidas a
aspectos tales como:
Forma jurdica y grado de autonoma de las unidades empresariales
(empresas pblicas).
Naturaleza de propiedad de los activos de dichas unidades
empresariales (pblica, privada, mixta).
Organizacin de los mercados.
Grado de descentralizacin jurisdiccional (gestin empresarial y/o
control).
Naturaleza de las entidades regulatorias (para funciones de regulacin,
de fiscalizacin y operativas)
En lo que respecta a los principios regulatorios, se hace referencia a cuestiones
del tipo siguiente:
Condiciones de acceso a las diferentes actividades del sector.
Limitaciones impuestas a los actores.
Reglas de funcionamiento de los mercados.
Obligaciones impuestas a los actores y penalidades por incumplimiento.
mbitos de accin subsidiaria del Estado.
A partir del detalle de los tipos de acciones vinculadas con los aspectos
enumerados previamente, se definen implcitamente las funciones que quedan
a cargo del Estado y, por tanto, se afecta al mbito de intervencin de los
instrumentos de poltica energtica dentro de ese marco.
2. Instrumentos de poltica que intervienen
en el funcionamiento
De acuerdo con el tipo de actividad que desarrolla el Estado en el sector, los
instrumentos de la poltica energtica se pueden agrupar en dos grandes
conjuntos: de intervencin directa y fomento.
a. Instrumentos de intervencin directa
Los mbitos de accin directa pueden ser muy variados, pero es claro que
su amplitud o su gama dependen de los espacios que le hayan dejado las
condiciones de marco establecidas por la propia poltica energtica a travs
del tipo de instrumentos detallados en la seccin anterior.
157
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
En la medida en que dentro de la organizacin institucional establecida
en los procesos de transformacin existen empresas que mantienen el carcter
de pblicas y que, por su naturaleza jurdica y su grado de autonoma, admiten
la participacin de los rganos polticos en la gestin, el Estado puede impulsar
medidas de accin directa por medio de las mismas (por ejemplo, la construccin
de una central o de una lnea de transmisin, la exploracin hidrocarburfera
en ciertas reas, etc.). En algunos pases, la posibilidad de ejecutar este tipo de
acciones se ha excluido expresamente
126
y en otros est limitada por las
condiciones de borde (limitaciones en el acceso al financiamiento) o por
restricciones del mbito macroeconmico.
Sin embargo, el Estado no puede renunciar totalmente a sus funciones
subsidiarias a las acciones de los actores empresariales que manejan actividades
a las que se asigna el carcter de servicios pblicos, tal como ocurre con buena
parte de los eslabones de las cadenas energticas. Un ejemplo claro al respecto
lo constituye la electrificacin rural, donde el Estado puede ejecutar las
inversiones directamente o, mediante instrumentos de fomento, inducir a otros
actores a la ejecucin de esa accin.
Las medidas de accin directa pueden tambin estar previstas en
condiciones de emergencia o de incumplimiento grave de sus obligaciones por
parte de algn actor privado. Pero, generalmente, ese tipo de acciones suele
tener un carcter transitorio.
b. Instrumentos inductivos o de fomento
En el caso de los pases en que el Estado se ha replegado de las funciones
empresariales y se ha dado preeminencia a los mecanismos del mercado
(modalidad de coordinacin de mercado abierto), la mayor parte de los
instrumentos de poltica energtica se puede incluir dentro de esta categora.
Estos instrumentos tienen un carcter de intervencin mucho ms indirecta,
puesto que en general tienden a incidir sobre la racionalidad de los actores que
operan directamente en el sistema. Un ejemplo claro de ello est constituido
por el uso de impuestos y subsidios que operan sobre los precios de la energa.
El uso de este tipo de instrumentos puede estar dirigido a diferentes objetivos
de la poltica energtica para el desarrollo sustentable.
En aquellas situaciones donde se verifique que existe una alta correlacin
entre el nivel de consumo de energa elctrica en el sector residencial y el nivel
de ingreso de las familias, un impuesto sobre los altos consumos permitira,
adems de recaudar los fondos para subsidiar los consumos bsicos,
promoviendo as el objetivo de equidad, favorecer tambin los objetivos de
uso racional de la energa y de preservacin ambiental.
Tal es el caso de Argentina
126
158
N 89 Cuadernos de la CEPAL
El mismo tipo de enfoque puede ser empleado para promover la sustitucin
entre fuentes y/o la penetracin de aqullas ms limpias con la finalidad de
promover el uso racional de la energa (URE) y los objetivos de carcter ambiental.
Sin embargo, existen algunos casos en que los impuestos no estn dirigidos
primordialmente a inducir conductas de los actores de la produccin y el consumo
de energa, sino a la apropiacin de parte del excedente de explotacin. Por
supuesto, se est haciendo referencia a impuestos de tipo especfico, ya que todos
los dems impuestos indirectos, de carcter general, tienen esa finalidad. Un
ejemplo de esto es el impuesto aplicado sobre los combustibles lquidos con la
finalidad de lograr la apropiacin de la renta del recurso.
El establecimiento de regalas, o la modificacin del porcentaje de las mismas
sobre el valor de los hidrocarburos, tiene finalidades semejantes. Sin embargo, es
cierto que, en este ltimo caso, ms all de ciertos lmites, ese tipo de acciones
puede estar afectando a la conducta de los inversionistas e incidiendo por tanto
en las actividades de exploracin. Este es un claro ejemplo de cmo un instrumento
dirigido a alcanzar cierto objetivo puede tener efectos no deseados sobre otros.
En el caso de los subsidios, se incluye tambin a aquellos que estn dirigidos
a abaratar el costo de financiamiento de ciertos tipos de inversiones, como es el
caso de aqullas que se vinculan con la promocin de la eficiencia energtica.
Es claro que los impuestos y subsidios constituyen una parte privilegiada
entre los instrumentos inductivos o de fomento, puesto que actan sobre el sistema
de precios.
127
Sin embargo, existen otros instrumentos indirectos que pueden
resultar esenciales para el cumplimiento de ciertos objetivos de la poltica energtica.
Sin duda, uno de ellos es facilitar el acceso de los actores del sector a la
informacin sobre diferentes aspectos vinculados con la produccin y el consumo
de la energa. Por ejemplo, la informacin sobre las oportunidades de ahorro
energtico y sobre los equipamientos y/o tecnologas adecuadas para aprovecharlas,
aunque no sea suficiente, es una condicin necesaria para mejorar la eficiencia
energtica. La ausencia de esa informacin se considera una barrera para el
mercado potencial de ahorro energtico.
Otro instrumento de este tipo est constituido por las campaas de difusin
o concientizacin o bien por las acciones de educacin y formacin tcnica, que
pueden estar dirigidas a objetivos de uso racional de la energa o de preservacin
ambiental.
En algunos casos, los subsidios no actan directamente sobre los precios. Por ejemplo,
subsidiar la constitucin y parte del funcionamiento de las organizaciones no gubernamentales
(ONG) que tienen por finalidad promover acciones de uso racional de la energa.
127
159
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
c. Compromisos y normas negociadas
En algunas situaciones, especialmente donde las reformas significaron una
apertura parcial (a la participacin de actores privados y a los mecanismos del
mercado), dentro del contexto impuesto por un nuevo marco de organizacin
productiva e institucional y los principios regulatorios generales, el logro de
ciertos objetivos puede alcanzarse estableciendo compromisos especficos con
algunos actores del sistema o normas regulatorias particulares negociadas con
ellos.
Un ejemplo de este tipo de instrumentos puede vincularse con el ingreso
de un actor privado de generacin dentro de un esquema de comprador
nico en el caso de la cadena productiva de electricidad. Esta accin de poltica
energtica, que apunta esencialmente a resolver el problema de financiamiento
de la expansin de la capacidad de generacin, ha sido utilizada en varios
pases de la regin.
160
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Captulo VII
ENFOQUES Y HERRAMIENTAS EN EL
PROCESO DE FORMULACIN DE
POLTICAS ENERGTICAS
A. HERRAMIENTAS PARA LA FORMULACIN
DE POLTICAS
De acuerdo con lo expresado en el Captulo V, la poltica energtica constituye
una especificacin sectorial de la poltica socioeconmica que establece las
lneas estratgicas de marco para su formulacin. Teniendo presente ese proyecto
de poltica global, la formulacin de la poltica energtica debe apoyarse en
un diagnstico de situacin del sistema energtico como punto de partida. El
encuadre que proporciona el proyecto global de la poltica socioeconmica
resulta necesario para orientar el anlisis de diagnstico, ya que establece la
visin de base para identificar las situaciones que habrn de reconocerse como
problemas para la poltica energtica, as como para la priorizacin de los
mismos.
1. Diagnstico y anlisis
La realizacin del diagnstico debe basarse en un enfoque sistmico semejante
al que se le exige al proceso de formulacin de polticas. Es decir, debe prestar
especial atencin a las interacciones del sistema energtico con la economa,
la sociedad y el medio ambiente natural.
161
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Se admite aqu que esa es la orientacin general de la poltica socioeconmica: la bsqueda
de sustentabilidad del proceso de desarrollo.
La enumeracin de problemas en cada plano tiene slo la intencin de ejemplificar y no
pretende de ninguna manera ser exhaustiva.
128
129
El anlisis de situacin debe apuntar esencialmente a la identificacin de
los problemas que afectan a la estructura y el funcionamiento del sector y que
limitan el aporte del mismo a la sustentabilidad del desarrollo
128
. Estos problemas
pueden vincularse con:
129
El sistema de abastecimiento energtico (uso inadecuado de los recursos
naturales, organizacin productiva e institucional de las cadenas energticas
que no favorece la eficiencia estructural, ineficiencia productiva, dificultades
de financiamiento de las inversiones de expansin, impactos negativos
sobre el medio ambiente natural).
La estructura y el funcionamiento de los mercados (prcticas anticompetitivas,
inadecuada regulacin de los monopolios naturales, precios que no tienen
una clara vinculacin con los costos, distorsiones en los precios relativos,
esquemas de subsidio inadecuados).
El mbito del consumo (insuficiente cobertura de los requerimientos bsicos,
baja eficiencia en el uso de la energa, fuertes impactos del consumo de
la energa sobre el medio ambiente urbano, lenta penetracin de fuentes
de mejor calidad).
Por otra parte, el diagnstico debe tener simultneamente un carcter
sincrnico y diacrnico, es decir, un anlisis transversal (estado actual) de la
estructura y el funcionamiento del sistema energtico y un estudio de la
evolucin temporal de dicho sistema, para poner en evidencia las caractersticas
de su dinmica, las tendencias pesadas y los indicios de cambio. Estos dos
ltimos aspectos deben ser especialmente importantes para todo anlisis de
prospectiva que se pretenda utilizar como instrumento para la formulacin de
polticas.
Es claro que en esos dos tipos de anlisis deben considerarse todas las
interacciones relevantes entre el sistema energtico y los sistemas econmico,
162
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Grfico 10
130
DIAGNSTICO ENERGTICO: CONJUNTO DE INTERACCIONES RELEVANTES
Sistema econmico Actividades productivas
Gobierno Mercado de capitales
Balance de pagos
Sociedad Familias
Sistema Energtico
Subsistema de
consumo (actores)
Subsistema de
abastecimientos (actores)
Medio ambiente natural
Recursos
naturales
energticos
Impactos del
medio ambiente
Impactos del
sistema social
Impactos del
sistema econmico
Impactos del
sistema energtico
El anlisis de situacin del estado actual del sistema energtico debe abarcar
al conjunto de las cadenas productivas (correspondientes a fuentes comerciales
y no comerciales).
Con tal finalidad, dentro del mbito del abastecimiento, en cada cadena
productiva deberan examinarse:
131
No se consideran los impactos entre el medio ambiente natural, el sistema social y el sistema
econmico que no se vinculan de modo directo o indirecto con el sistema energtico. El impacto
indicado del medio ambiente sobre la sociedad es una consecuencia directa de los impactos
energticos sobre ste. Los impactos de las familias y de las actividades productivas sobre el
medio ambiente natural son consignados nicamente a travs de sus consumos energticos.
Se enumeran tan slo los aspectos principales.
130
131
163
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Los aspectos fsicos
-Reservas y potenciales
-Sistemas de flujos (balances)
-Principales impactos ambientales (globales y locales) en cada uno de los
eslabones de las cadenas productivas
La estructura productiva de los diferentes eslabones
-Tecnologas de produccin
-Prdidas
-Costos
-Grado de eficiencia productiva (indicadores)
-Esquema de financiamiento de las inversiones
-Niveles de concentracin (concentracin econmica, articulaciones
empresariales)
La organizacin institucional y funcional
-Naturaleza jurdico-institucional de las empresas
-Rasgos sobresal i entes de l a raci onal i dad de l os actores
-Organizacin de los mercados intermedios
-Organismos de coordinacin operativa
-Entidades de fiscalizacin y control (caractersticas y funciones)
-Principales caractersticas de las normas regulatorias
-Organismos de poltica sectorial
La estructura de precios de oferta (precios al productor)
-Mecanismos de formacin de los precios de oferta (modalidades de
regulacin de los mismos)
-Relaciones entre precios y costos (o mrgenes brutos entre precios
sucesivos)
-Regalas (porcentajes sobre los precios de oferta)
-Rasgos principales de las normas de regulacin de los mercados mayoristas
En la interfase abastecimiento-consumo (mbito de los mercados finales) debera
prestarse especial atencin a los niveles:
Absolutos y relativos de los precios finales
De los impuestos y subsidios
Caractersticas principales de la regulacin de los mercados finales
Por ltimo, en el mbito del subsistema de consumo, el anlisis de
diagnstico debera centrarse en:
Estructura de consumos por sectores (residencial, minera, productivo
rural, industria, comercio y servicios) y por fuentes
Matrices de fuentes y usos en cada sector (o al menos estructura por
fuentes)
164
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Grado de cobertura de los requerimientos bsicos de energa para el sector
residencial (niveles y calidad)
Potenciales de ahorro energtico en los diferentes sectores de consumo
Impactos ambientales del consumo energtico (por sectores de consumo)
Por otra parte, dentro del anlisis de la evolucin del sistema importa
especialmente el anlisis de los cambios estructurales en los tres mbitos
mencionados previamente y el comportamiento de ciertas relaciones entre
variables (series histricas) del sistema energtico y de los sistemas econmico,
social y ambiental, as como las tendencias de ciertas variables o indicadores
puramente energticos.
Los cambios estructurales ms importantes tienen que ver con:
Estructura de reservas y potenciales
Estructura de produccin de fuentes primarias y secundarias
Organizacin productiva
Organizacin institucional
Modalidades de coordinacin
Principios regulatorios fundamentales
Estructura de precios relativos
Modalidades de financiamiento de las inversiones
Estructura de consumos por sectores y fuentes
Principales procesos de sustitucin entre fuentes
Estructura del comercio exterior de energa
Modalidades de integracin energtica
Entre las relaciones entre las variables socioeconmicas y energticas se destacan
las siguientes:
Sendero energtico:
(E/P)
t
= (E/PIB)
t
(PIB/P)
t
Donde:
E = consumo total de energa
P = poblacin
PIB = producto interno bruto E/P
Sendero energtico
Sendero
E/PIB
to
tn
PIB/P
165
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Esta relacin incluye como indicadores importantes al contenido energtico,
el consumo por habitante y el producto bruto por habitante. El contenido energtico
suele considerarse como un indicador de eficiencia energtica; sin embargo,
esa interpretacin debe manejarse con cuidado, ya que ese indicador puede
modificarse sin que haya cambios importantes en la eficiencia energtica.
Algunos factores que influyen sobre ese indicador son las variaciones en la
estructura productiva de la economa, en la urbanizacin y en la estructura de
abastecimiento energtico. Es claro que ninguno de ellos tiene que ver
estrictamente con la eficiencia energtica. A pesar de esos inconvenientes, el
sendero energtico provee una primera aproximacin al anlisis de las relaciones
entre el consumo de energa y los agregados macroeconmicos en el tiempo.
Relaciones entre los consumos energticos en los sectores productivos y
las variables econmicas vinculadas con cada sector:
-Relaciones entre el consumo total de energa y los niveles de actividad
sectorial
-Relaciones entre los consumos sectoriales por fuentes, los precios
correspondientes y el nivel de actividad sectorial (aplicacin de modelos
economtricos para estimacin de elasticidades)
Relaciones entre el consumo de energa en el sector residencial e indicadores
de ingreso, distribucin del ingreso y variables demogrficas (uso de
modelos economtricos para estimar la elasticidad ingreso)
Sendero de la relacin consumo por habitante en el sector residencial en
trminos de energa final y energa til (la energa til puede estimarse
sobre la base de rendimientos medios por fuente).
132
Debe sealarse que el uso de rendimientos constantes por fuente a lo largo del tiempo tiene
la limitacin de suponer que no existen cambios en la estructura por usos de las diferentes
fuentes y en la tecnologa incorporada en los artefactos que se aplican a esos usos.
Por otra parte, el conocimiento razonablemente aproximado de los rendimientos de las fuentes
en cada uso requiere de un conocimiento detallado de la informacin de los consumos de las
familias; es decir, matrices de fuentes y usos en energa final y til para ese sector de consumo,
y son muy pocos los pases que cuentan con esa informacin con una periodicidad tal que
permita construir el tipo de senderos que se plantea. Sin embargo, teniendo en cuenta las
limitaciones planteadas, utilizando rendimientos estndar por fuente, puede tenerse a partir
de tal instrumento una imagen aproximada de las trayectorias caractersticas de cada pas.
132
166
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Grfico 11
SENDERO ENERGA FINAL Y TIL POR HABITANTE
Energa
til por
habitante
Energa final por habitante
Con respecto a los impactos sobre el medio ambiente se destacan, en
trminos del anlisis histrico, la evolucin de las emisiones globales (Tn de
gases o partculas) y especficas (Emisiones de tipo X/Energa consumida), en
el nivel agregado y por sector de consumo, as como las originadas en los
centros de transformacin y en el mbito de la produccin minera. Tambin
en este caso pueden utilizarse los esquemas de senderos que muestren las
trayectorias de un conjunto de variables (emisiones/PIB, emisiones/consumo
de energa, consumo de energa/PIB) o (emisiones/habitantes,
emisiones/consumo de energa, consumo de energa/habitantes).
Por ltimo, en lo que se refiere a las variables o los indicadores puramente
energticos, pueden mencionarse las variables clsicas del mbito de la
produccin, el comercio exterior, etc. y algunos indicadores, como la evolucin
de la cobertura elctrica- y las prdidas en los sistemas de transmisin y
distribucin.
En el cuadro 5 se presenta, a ttulo de ejemplo, una posible alternativa de
presentacin del diagnstico energtico:
167
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Contexto internacional y nacional
Internacional
Panorama poltico, econmico, social y ambiental
Transformaciones del sector energtico (industrias, mercados, actores, tecnologa)
Nacional
Panorama poltico, econmico, social, ambiental
La poltica global de desarrollo (objetivos, lneas generales de accin)
Caractersticas fsicas del sector energtico nacional
Los recursos energticos
(recursos, reservas, potencial de ahorro de energa y cogeneracin, tasa de aprovechamiento)
El mapa energtico
(localizacin de produccin, consumo, infraestructura de transformacin, infraestructura de transporte,
interconexiones)
El balance de energa
La oferta
Estructura por fuentes (petrleo, gas, carbn, nuclear, solar), estructura por productos
(gasolina, GLP, kerosinas), tasa de autosuficiencia (autarqua),calidad de los productos
(petrolferos, carbones, electricidad), substitucin de unas fuentes por otras
Consumo
Estructura por energticos (carbn, gas, petrleo, electricidad), estructura por
sector consumidor (industrial, residencial, comercial), tasa de penetracin de
las energas comerciales; tasa de cobertura (calidad y cantidad), matriz de fuentes y usos
por sector
Las prdidas
tasa de eficiencia global, prdidas de transformacin, transporte, distribucin y uso final
Los intercambios con el exterior
Exportaciones e importaciones por productos (carbn, gas, petrleo, electricidad)
Organizacin y regulacin de las industrias energticas
Para cada una de las industrias de la energa (carbn, petrleo, gas natural, electricidad y fuentes
renovables) habrn de analizarse:
Condiciones de base, para detectar especificidades y situacin particulares
Oferta: reservas, produccin, tecnologa, infraestructura, capacidades de produccin
Demanda: elasticidades, sustitutos, tasa de crecimiento
Estructuras, para evaluar el nivel de competencia en la industria
Nmero de productores, rgimen de propiedad, barreras a la entrada,
estructura de costos e integracin vertical, grado de concentracin
Comportamientos, para aprehender las estrategias de las firmas
Precios, produccin, inversin, financiamiento, investigacin y desarrollo tecnolgico
Desempeo, para ver los resultados obtenidos por las firmas
Eficiencia productiva (corto y largo plazo), eficiencia asignativa, pleno empleo
Polticas pblicas que actan sobre las estructuras y los comportamientos, para evaluar
su efecto.
Regulacin (econmica, ambiental y tcnica):
Econmica: polticas de precios, subsidios, comercio exterior
Ambiental: normas en materia de emisiones, afluentes y
desechos
Tcnica: medidas de seguridad
Rgimen fiscal
Sobre la oferta de energa
Sobre la demanda de energa
Requerimientos de informacin
Organizacin institucional
Entidades y organismos (caractersticas y funciones)
Instituciones pblicas de fiscalizacin, control, regulacin
Empresas pblicas
Organizacin del sector privado
Instituciones de investigacin y desarrollo tecnolgico
Marco jurdico bsico
Constitucin, leyes, reglamentos, directivas, normas
Historia institucional
Reforma estructural de los ltimos aos
Describir y analizar los cambios realizados en los planos siguientes:
Modalidades de coordinacin
Organizacin productiva
Regulacin
Cuadro 5
ESTRUCTURA Y ELEMENTOS DEL DIAGNSTICO
DEL SISTEMA ENERGTICO NACIONAL
(contina)
168
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Fuente: Elaborado sobre la base de OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y desarrollo sustentable
en Amrica Latina y el Caribe: gua para la formulacin de polticas energticas,
Quito, julio de 2000.
Mercados
Polticas pblicas (precios, subsidios, ambiente, seguridad)
Organizacin institucional
Energa y desarrollo sustentable
Energa y economa
Aporte del sector energtico al crecimiento econmico
Producto interno bruto, formacin bruta de capital, estabilizacin de
la economa (inflacin), comercio exterior, recaudacin fiscal, empleo, valor
agregado de la economa, inversin, deuda, competitividad, finanzas pblicas
El sendero energtico (energa, economa, sociedad)
Intensidad energtica, consumo per cpita, ingreso per cpita
Energa y equidad
Dinmica de la poblacin consumidora de energa
Energa y distribucin del ingreso
Equipamiento de los hogares y consumo especfico
El sendero energtico II (energa comercial)
Energa y cuidado ambiental
Impactos ambientales por subsector (biomasa, hidrocarburos, elctrico)
Impactos ambientales por recurso afectado (agua, aire, suelo, biodiversidad)
Tasa de emisiones, global y por sectores
Indicadores de desarrollo sustentable
Autarqua energtica
Robustez frente a cambios externos
Productividad energtica
Cobertura elctrica
Cobertura de necesidades energticas bsicas (cantidad y calidad)
Pureza relativa del uso de la energa
Uso de energas renovables
Alcance de recursos fsiles y lea
Poltica energtica
Poltica de desarrollo y poltica energtica
El plan nacional de desarrollo
El programa nacional de energa
Aspectos fundamentales de poltica energtica
Objetivos, lneas de accin
Polticas subsectoriales
Petrleo, gas, electricidad, carbn, fuentes renovables
Poltica energtica de acuerdo con el uso de las herramientas e instrumentos
Precios, impuestos, subsidios, empresas pblicas, informacin, educacin
Poltica ambiental y sector energtico
Leyes y reglamentos, normas, disposicin de desechos, reforestacin
Poltica energtica externa
Integracin regional, acuerdos internacionales, participacin en organismos
Sntesis de los resultados
Principales problemas detectados (operacionales y de desarrollo)
Establecimiento de prioridades en la solucin de los problemas
Tal como se ha expresado al comienzo de esta seccin, el anlisis de diagnstico
debe concluir con la identificacin de los problemas desde la perspectiva de
los lineamientos generales del proyecto de poltica que se desea impulsar. La
matriz de identificacin (vase el cuadro 6) de problemas puede ser una
herramienta til al respecto.
(conclusin cuadro 5)
169
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro 6
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE PROBLEMAS
Fuente: Elaborado sobre la base de OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y desarrollo sustentable
en Amrica Latina y el Caribe: gua para la formulacin de polticas energticas,
Quito, julio de 2000.
Las columnas correspondientes a la definicin del problema, la
manifestacin o consecuencias del problema y las causas del problema,
constituyen en realidad un subsistema articulado que podra representarse
formalmente como una estructura de rbol de problemas donde se verifican
las relaciones del tipo antecedente/consecuente en cada uno de sus vnculos.
De este modo, la informacin que permite poner en evidencia matrices del tipo
presentado en el cuadro 6 resulta de especial inters al momento de elaborar
una propuesta de poltica energtica.
2. Sistemas de informacin energtica
A partir de las listas de variables e indicadores incluidas en la seccin anterior,
puede apreciarse la importancia para la poltica energtica de contar con
sistemas de informacin energtica sistematizados que incluyan las variables
econmicas, sociales y ambientales ms relevantes.
133
En algunos pases, los
procesos de transformacin han provocado cambios muy significativos en el
Como referencia de mnima puede consultarse el Sistema de Informacin Econmica
Energtica de la OLADE
133
Elementos del
problema
mbito o
dimensin
Estrictamente
energtico
Econmico
Social
Ambiental
Politico-institucional
Definicin
del problma
Manifestacin
del problema
Causas
Actores
involucrados
170
N 89 Cuadernos de la CEPAL
plano de los sistemas de informacin energtica. En parte, ello se debe a la
desarticulacin que signific la transferencia de las empresas pblicas al mbito
privado, con el consiguiente cambio en la racionalidad del manejo de la
informacin. Tambin incidi el cambio en la forma de concebir el rol asignado
a la planificacin y a la poltica energtica, que pretenda que los mecanismos
de mercado transmitieran las seales adecuadas para la toma de decisiones,
sin que fuera realmente necesaria una coordinacin global a nivel sectorial. Sin
embargo, pasada la poca de ciertos fundamentalismos iniciales, se est tratando
de reconstruir las bases para el funcionamiento de sistemas de informacin
energtica a nivel nacional.
3. El rol de la planificacin y la prospectiva
Los cambios en las modalidades de coordinacin imperantes en el sector
energtico, especialmente en aquellos casos donde los mismos han sido
profundos, han afectado de manera muy especial al rol que la planificacin
desempeaba como instrumento privilegiado de la poltica energtica.
Dentro de la modalidad de control central, el Estado manejaba (maneja)
de modo directo las decisiones de asignacin de los recursos y la planificacin
constitua (constituye) un instrumento que daba (da) organicidad a esas
decisiones. En trminos generales, se trataba (trata) de una planificacin de
tipo normativo, ms all de su posterior cumplimiento efectivo.
Con la descentralizacin de las decisiones, introducida por los procesos
de reforma dentro de la orientacin predominante, ya sea por la apertura total
o parcial al ingreso de actores privados y la mayor autonoma de gestin de
las empresas pblicas, debe cambiar necesariamente la naturaleza de la
planificacin. De este modo, en muchos casos, se atribuye a la planificacin
un carcter slo referencial o indicativo. En los casos en que se ha introducido
la modalidad de mercado abierto (MA) de modo pleno, la prctica de la
planificacin ha perdido totalmente su vigencia y ha sido reemplazada por
ejercicios de prospectiva energtica.
a. Planificacin energtica
Las prcticas de planificacin respondieron en el pasado a un enfoque
predominantemente normativo y solan limitarse a un solo acto que desembocaba
en un Libro de plan. En trminos generales, no exista un seguimiento y
control del cumplimiento de las acciones contenidas en el plan o un anlisis
de las razones de los distanciamientos que pudieran verificarse. Las divergencias
de la evolucin del sistema concreto respecto de la planteada dentro de la
prospectiva, los cambios en las condiciones de borde, y el propio comportamiento
171
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
de los actores internos del Estado hacan que ese enfoque de la planificacin
fuese con frecuencia ineficaz.
Por otra parte, en la mayora de los casos se trataba de una planificacin
de carcter subsectorial. Slo en unos pocos pases se han elaborado planes
integrales para el sistema energtico en su conjunto. El sector elctrico es el
que tiene una mayor tradicin de planificacin. Esta planificacin se
materializaba mediante el uso de modelos de optimizacin
134
, que utilizaban
una funcin objetivo escalar de mnimo costo. En muy pocos casos se ha
observado el uso de enfoques multiobjetivo.
Por lo tanto, es evidente que resulta ms apropiado concebir a la
planificacin como un proceso permanente, de carcter sistmico y sobre la base
de un enfoque multiobjetivo. Por otra parte, teniendo en cuenta que casi siempre
el planificador se enfrenta con situaciones de poder compartido, ese proceso
debe incluir la construccin de viabilidad.
Sin embargo, este ltimo aspecto (la viabilidad) se convierte en un escollo
prcticamente insalvable en el caso en que ya se haya procedido a descentralizar
el proceso de decisiones de inversin de manera casi completa, y los instrumentos
de poltica energtica que le restan al Estado son, en su mayor parte, de carcter
inductivo o de promocin. Sin embargo, aun en el caso de haber transferido
a los actores privados la responsabilidad fundamental de ejecucin de las
inversiones de expansin dentro de las cadenas productivas energticas, la
discusin acerca de la naturaleza de la planificacin sigue vigente.
Est claro que en el caso en que todas las instancias del proceso relativo
a dichas decisiones de inversin se atribuyen a los actores privados, la
planificacin que pueda realizarse en el seno de los entes de poltica energtica
slo puede tener un carcter orientador, sin que su contenido implique que
tales actores deban elegir necesariamente los lineamientos establecidos por
dicha planificacin. En tales casos, la poltica energtica slo puede incidir
sobre aquellas decisiones por medio de instrumentos inductivos (de promocin
o desaliento).
No obstante, en aquellas situaciones en que las reformas asignaron al
Estado la funcin explcita de asegurar el abastecimiento energtico, as como
el rol subsidiario de hacerse cargo de aquellas inversiones que fueran de inters
social pese a no ser atractivas para el sector privado, la planificacin puede
trascender a aquel carcter meramente orientador y tener una vigencia ms
efectiva. Ms all del hecho de que quienes realicen concretamente las inversiones
sean actores privados, puede plantearse un esquema de planificacin que
determine dentro de un enfoque global las decisiones de inversin que resulten
ms convenientes. Adems, se puede recurrir a esquemas licitatorios para
ejecutarlas.
Generalmente construidos tomando como referencias sistemas que no necesariamente
se ajustan a las realidades propias de los pases de Amrica Latina y el Caribe.
134
172
N 89 Cuadernos de la CEPAL
De todos modos, cualquiera sea el enfoque adoptado, ese tipo de ejercicios
tiende a mostrar a los actores una especie de funcin de preferencias del decisor
de la poltica energtica; es decir, una trayectoria deseada del sistema energtico
que el rgano de poltica pretende inducir, por medio de los instrumentos que
maneja. Pero, en la medida en que la racionalidad de los actores est guiada
por finalidades de ganancia, esos instrumentos deben lograr que los proyectos
contenidos en ese tipo de planes resulten atractivos desde esa perspectiva.
No obstante, aunque la planificacin tenga un carcter meramente orientador,
si est concebida como un proceso y no como un acto, y responde a una visin
sistmica del sector energtico, puede ser una herramienta til para elaborar
las estrategias de poltica, que de todos modos debe tener viabilidad.
b. Prospectiva: la tcnica de escenarios
Cualquiera que sea la naturaleza del proceso de planificacin, resulta
indispensable contar con algn tipo de prospectiva. En realidad, la prospectiva
resulta un instrumento necesario para los procesos de decisin. En tal sentido
debe destacarse que las grandes empresas privadas utilizan de manera
generalizada la prospectiva para sus procesos de decisin en el mediano y
largo plazos.
En esencia, ocurre que las decisiones deben tomarse en condiciones de
incertidumbre. Esta incertidumbre se refiere a las condiciones que van a darse
en el futuro. Es obvio que no puede existir certeza alguna sobre el futuro, pero
adems, es importante aclarar que la incertidumbre no puede reducirse o
confundirse con el concepto de riesgo que se maneja dentro de la teora
econmica neoclsica.
Esa concepcin de riesgo supone que se conocen todos los estados futuros
posibles de un sistema y que tambin se dispone de una funcin de distribucin
de probabilidades que permite asignar un valor de probabilidad a cada uno
de ellos. De este modo, el riesgo de cometer errores puede medirse en trminos
probabilsticos.
Otras escuelas de pensamiento econmico sostienen que la incertidumbre
sobre el futuro es esencial y que, por tanto, no puede confundirse con esa
nocin de riesgo. Se afirma que no slo resulta imposible contar con una
distribucin objetiva de probabilidad sobre los posibles estados que un sistema
puede asumir en el futuro, sino que ni siquiera se pueden conocer todos los
estados posibles. Es decir, pueden presentarse situaciones de sorpresa. En
consecuencia, las pretensiones de acertar el futuro son absolutamente vanas.
Las palabras prever o predecir resultan inconsistentes desde esa perspectiva.
Cul es entonces el sentido de la prospectiva? En realidad se trata de
explorar el futuro, bajo la modalidad de qu pasara si, mediante el uso
173
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
de la tcnica de escenarios. La tcnica de escenarios es un instrumento de
prospectiva que permite reducir el grado de incertidumbre en la toma de
decisiones.
Los escenarios constituyen una imagen coherente del estado de un
determinado sistema en ciertos puntos del futuro. La coherencia se refiere, por
una parte, a la compatibilidad interna que deben guardar entre s los diferentes
elementos o hiptesis que definen o conforman un escenario, atendiendo a un
marco terico-conceptual de referencia. Por otra parte, dicha coherencia requiere
que se puedan especificar las trayectorias que unen a los diferentes estados
del sistema que se incluyen en el escenario.
Teniendo en cuenta el objetivo planteado, es necesario utilizar varios
escenarios bien contrastados con la finalidad de cubrir adecuadamente una
amplia gama de trayectorias futuras posibles del sistema considerado. Es decir,
se espera que la trayectoria real del sistema sea contenida, con una alta
verosimilitud, por la diversidad de trayectorias correspondientes a los escenarios
definidos. Lo expresado se muestra esquemticamente en el grfico 12.
En dicho grfico, toda la superficie del cono constituye una densa trama
de trayectorias de escenarios y se admite, como hiptesis verosmil, que la
trayectoria real del sistema transcurre al interior de esa superficie. En
consecuencia, en tal situacin, se podra afirmar que esa superficie constituye
un conjunto de escenarios bien contrastados que cubre adecuadamente a la
trayectoria real del sistema considerado.
Sin embargo, en la prctica, lo usual es utilizar una variedad limitada de
escenarios, tratando de mantener la cualidad de que se trate de un conjunto
de imgenes de futuro bien contrastadas. Una posibilidad para determinar los
escenarios a utilizar (nmero y tipo) consiste en identificar ejes definidos en
f unci n de ci ert os probl emas cal i f i cados como pri nci pal es.
Existen diferentes procedimientos para la construccin de escenarios.
Algunos enfoques enfatizan la necesidad de utilizar modelos matemticos
como medio para garantizar la coherencia interna de los mismos. Sin embargo,
la representacin formalizada de sistemas complejos, especialmente si se
pretende que se trate de una formulacin dinmica, resulta prcticamente
inviable. Aunque se trate de representaciones extremadamente simplificadas,
las herramientas matemticas no estn en condiciones de incorporar los cambios
endgenos a la dinmica del sistema. Al respecto debe destacarse que la
inclusin de ese tipo de cambios estructurales en la evolucin dinmica resulta
un elemento central para la construccin de escenarios. Por otra parte, incluso
la representacin formalizada de carcter esttico de los sistemas presenta el
inconveniente de su falta de flexibilidad.
174
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Grfico 12
SENDERO ENERGA FINAL Y TIL POR HABITANTE
De cualquier modo, la tarea de construccin de escenarios debe basarse
necesariamente en un esquema terico-explicativo referido al funcionamiento
del sistema a escenificar. Ese esquema es el que permite juzgar acerca de la
coherencia interna de un escenario. Incluso es posible que ese esquema sea
parcialmente formalizado; sin embargo, en esencia, deber tratarse de un
esquema terico-conceptual que no puede ser formalizado totalmente a riesgo
de introducir demasiadas simplificaciones.
El contenido de los escenarios deber estar en funcin de las finalidades
y las caractersticas de la prospectiva a realizar. Es decir, los escenarios
socioeconmicos destinados a la formulacin de polticas en el mbito del
sector agropecuario o forestal tendrn un contenido significativamente diferente
de aquellos que se utilizaran para definir un plan estratgico para el sector de
transporte. Ello se debe a que, en cada caso y en funcin de la finalidad buscada,
los escenarios socioeconmicos deben permitir una caracterizacin
suficientemente especificada de las situaciones de contexto en el marco de las
cuales deben escogerse o examinarse las alternativas para la toma de decisiones.
Es claro que la especificacin de la situacin de contexto requerida para las
decisiones en el mbito del sector de transporte habr de ser marcadamente
diferente de la que resultara necesaria para la formulacin de estrategias en
el seno del abastecimiento energtico. En suma, la construccin de escenarios
debe estar guiada por el objetivo que se persigue con el anlisis prospectivo
que se pretende realizar.
En la prctica, suele plantearse un escenario denominado escenario de
referencia, con una o ms alternativas contrastadas. En tal caso, el escenario
de referencia constituira un escenario de continuidad respecto de la evolucin
histrica reciente del sistema, dejando de lado los movimientos coyunturales.
En consecuencia, se tratar generalmente de un escenario de tipo tendencial,
Estado del sistema
en To
Estado del sistema
en TH
Trayectoria real del
sistema
Escenarios
Escenarios
Escenarios
To
TH
175
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
en el sentido de que se mantienen las tendencias pesadas de los aspectos
estructurales del sistema. Debe aclararse que cuando se habla de tendencia no
se est haciendo referencia a la prolongacin tendencial de la evolucin de las
variables, sino que se trata de una continuidad de la estructura y el tipo de
funcionamiento que el sistema en su conjunto ha venido presentando en el
pasado cercano o, eventualmente, un mantenimiento de los cambios paulatinos
que se han observado.
Es claro que esta forma de concebir a los escenarios de referencia plantea
algunos problemas cuando el sistema que se pretende escenificar ha mostrado
cambios muy abruptos en el pasado reciente, tal como ha ocurrido efectivamente
con los sistemas socioeconmicos de la regin en el primer quinquenio de los
aos noventa. En tales casos, debera diferenciarse dentro del escenario de
referencia un primer perodo dentro del cual habrn de completarse los cambios
estructurales y de funcionamiento ms relevantes que ya se han evidenciado
con claridad, y una segunda etapa, donde el sistema evolucionara
desenvolvindose en rgimen dentro de la nueva situacin.
En caso de que se utilicen slo dos escenarios, el segundo de ellos puede
denominarse escenario alternativo que, por contraste al de referencia, deber
incorporar hiptesis marcadamente diferentes a las de este ltimo. Para ello,
en el escenario alternativo habrn de maximizarse todos los indicios de cambio
relevantes, que han comenzado a manifestarse en los diferentes planos o
aspectos de los sistemas socioeconmicos y energticos considerados.
Cuando el escenario de referencia incorpora ya cambios estructurales y
de funcionamiento de magnitud muy significativa, el escenario alternativo
tendr que formularse planteando hiptesis diferentes acerca de las
modificaciones que podran tener lugar en el futuro. Es posible que, dentro de
un horizonte de mediano plazo (cuatro o cinco aos), no haya, en tales casos,
disparidades muy importantes entre ambos escenarios, salvo tal vez por lo
que se refiere a diferencias en el nivel o en las tasas de crecimiento de las
variables.
i) Los sistemas relevantes para la formulacin de los escenarios socioeconmicos
Cuando se trata de formular escenarios socioeconmicos para una regin
de un pas, resulta generalmente ineludible la consideracin de varios planos
sistmicos dentro de los cuales aquel subsistema regional se encuentra incluido,
como elemento ms pequeo dentro de una familia de conjuntos anidados, tal
como lo muestra el grfico 13.
En trminos generales, los acontecimientos de carcter econmico y
sociopoltico que ocurren en los sistemas de mayor amplitud (por ejemplo,
SEM) tienen una influencia significativa en los sistemas contenidos (por ejemplo,
SEIR o SSN). Cuando los sistemas afectados son perifricos, los impactos de
real importancia tienen una sola direccin. Por ejemplo, los cambios que se
176
N 89 Cuadernos de la CEPAL
(*) Se admite que el SSRP tiene las caractersticas de un espacio predominantemente perifrico
(no forma parte del ncleo central de acumulacin a escala nacional).
SEM: Sistema econmico mundial
SEIR: Subsistema internacional regional
SSRP: Subsistema socioeconmico
regional*
SSN: sistema socioeconmico
nacional
Grfico 13
MBITOS RELEVANTES PARA LA CONSTRUCCIN DE LOS ESCENARIOS
SOCIOECONMICOS
presentan en la economa mundial habrn de tener casi seguramente apreciables
impactos en el sistema socioeconmico nacional, mientras que no es de esperar
que se den efectos significativos en sentido contrario.
La identificacin de la naturaleza interdependiente o de causalidad
(determinacin o incidencia significativa) unidireccional de los impactos es de
esencial importancia para la construccin de escenarios, ya que define cierto
tipo de jerarqua en la formulacin de las hiptesis en ellos contenidas. As,
por ejemplo, podra pensarse que la economa argentina guarda una relacin
de interdependencia con la regin del Mercosur debido a la importancia que
ha adquirido el comercio regional y por su peso relativo dentro de ese mbito.
En consecuencia, en el caso en que se pretenda construir escenarios
socioeconmicos para Argentina, las hiptesis que se utilicen para el espacio
SEIR (en este caso el Mercosur) no pueden ser formuladas de manera totalmente
independiente de las que se empleen para definir el escenario nacional.
177
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
En cambio, cuando se plantea la construccin de escenarios
socioeconmicos para un espacio regional, que no constituye la parte central
del ncleo (funcional y espacial) de acumulacin a escala nacional, podr
admitirse que existe virtualmente una relacin unidireccional de impactos de
la economa nacional sobre aquel espacio.
Es claro que cuanto ms abierto sea un espacio socioeconmico, mayor
ser la importancia de los impactos exgenos provenientes de los sistemas de
mayor jerarqua, entendindose sta en los trminos previamente enunciados.
Es claro que los SSRP son en general espacios mucho ms abiertos que los SSN.
La circulacin de bienes y de recursos productivos desde y hacia el espacio
nacional es muy intensa. Adems los SSRP estn sujetos a la influencia directa
de las medidas de poltica econmica y a las normas de orden jurdico
institucional emanadas del plano nacional.
El proceso de globalizacin de la economa mundial significa en esencia
una mayor apertura de las economas nacionales a la accin de los grandes
conglomerados empresariales y a los movimientos de los flujos financieros en
un contexto de una muy dbil regulacin de los mercados. Esto permite que
aquellos conglomerados puedan optimizar sus operaciones sobre el espacio
mundial con restricciones progresivamente ms tenues, al mismo tiempo que
las regulaciones emanadas del plano internacional tienen un impacto creciente
sobre los sistemas socioeconmicos nacionales.
La formacin de bloques, bajo la forma de acuerdos de libre comercio,
uniones aduaneras o mercados comunes, inducida en gran medida como
respuesta a ese proceso de globalizacin, crea instancias adicionales de
ampliacin del grado de apertura de los sistemas socioeconmicos nacionales.
En consecuencia, la importancia de los impactos de carcter exgeno
sobre los sistemas de menor jerarqua se ha ido incrementando
considerablemente, dando as una mayor relevancia a las hiptesis que se
planteen para los sistemas de mayor jerarqua, como elementos condicionantes
para la construccin de escenarios para los SSN y/o para los SSRP. Estas
circunstancias se han reflejado en el grfico 13 a travs del grosor de las flechas
que representan las direcciones de las relaciones de determinacin o
condicionamiento.
Es claro que la evolucin de los sistemas que se pretende escenificar no
slo responde de manera adaptativa a los mencionados impactos de carcter
exgeno, sino tambin a cambios endgenos de diferente grado de significacin.
Es precisamente este tipo de cambios el que puede permitir ciertos grados de
libertad en el diseo de las hiptesis que se incluyen en los escenarios sobre
los sistemas regionales y/o nacionales, respecto de aqullas de los planos de
orden internacional (regional o mundial). Pero, incluso la evolucin de las
interacciones entre los diferentes sistemas puede ser objeto de hiptesis
178
N 89 Cuadernos de la CEPAL
(generalmente diferentes segn se trate del escenario de referencia o del
alternativo) de cambio hacia el futuro.
135
ii) Los escenarios energticos para las acciones de poltica
Los escenarios socioeconmicos habrn de servir de base para la formulacin
de los correspondientes escenarios energticos dirigidos a servir de herramienta
para la formulacin de polticas. Estos ltimos constituyen las bases para el
diseo y la evaluacin de estrategias. Las principales etapas para el diseo de
un plan de accin para la poltica energtica, mediante el uso de escenarios,
podran ser las siguientes:
Identificar las variables clave del sistema.
Determinar los actores relevantes a partir de las variables clave.
Escenificar la evolucin del sistema en funcin de conjuntos coherentes
de hiptesis sobre el comportamiento de las variables clave y de los
actores, en el marco de los escenarios socioeconmicos planteados.
Establecer la evolucin esperable del sistema de acuerdo con los diferentes
escenarios energticos.
Determinar el conjunto de estrategias posibles de acuerdo con cada
escenario y teniendo en cuenta las reacciones esperadas por parte de los
actores ante esas estrategias de poltica.
Disear un plan de accin.
B. FORMULACIN POR OBJETIVOS
La idea central de la formulacin por objetivos es la identificacin, primero,
de objetivos especficos que contribuyan a la realizacin de un objetivo superior
y, segundo, de las acciones de poltica energtica ms adecuada para el logro
de ellos. En el grfico 14, se presenta un esquema que ilustra el encadenamiento
de ideas.
Para una presentacin de los aspectos relevantes que deberan incorporarse a los
escenarios en los planos o sistemas mencionados vase Pistonesi (1998).
135
179
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Grfico 14
ESTRUCTURA DE UN SISTEMA DE OBJETIVOS
Visin
Diagnstico
Priorizacin
de problemas
Objetivos
generales
Condiciones
de borde
Objetivo
especfico 1
(resultado 1)
Objetivo
especfico 2
(resultado 2)
Objetivo
especfico n
(resultado n)
Fuerzas a favor
y en contra
Lnea
estratgica 1
Lnea
estratgica 2
Lnea
estratgica n
Instrumentos
Reaccin de
los actores
Conflictos entre
actores
Accin 1 Accin 2 Accin 3 Accin n
180
N 89 Cuadernos de la CEPAL
La visin establece de manera general a qu se aspira mediante la
intervencin de la poltica energtica, luego de haber completado el anlisis
de diagnstico e identificado las principales situaciones problema. Es decir, se
trata de una imagen general de futuro que luego se ver especificada a travs
de objetivos generales y especficos. En el cuadro 7, se expone un ejemplo de
visin.
Aunque se expresa como una situacin alcanzada, en realidad se trata de
un estado al que se quiere llegar, mediante una serie de acciones ordenadas y
coherentes, que van transformando el estado inicial.
Asociada a la visin se encuentra un conjunto de objetivos generales que
guan, en mayor o menor grado, el desarrollo de prcticamente todos los
sistemas energticos nacionales. En el cuadro 8 se presentan algunos ejemplos
para tales objetivos.
181
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
El sistema energtico est estructurado de manera tal que cumple
un papel importante en el proceso de desarrollo sustentable
Cuadro 7
VISIN
Cuadro 8
OBJETIVOS
El sistema energtico estructurado de una forma tal que ha mejorado
su sustentabilidad
El sistema energtico contribuye a la competitividad y sustentabilidad
de la economa
Se ha logrado mejorar de modo significativo la cobertura de los
requerimientos bsicos de la poblacin y la equidad en las condiciones
de abastecimiento energtico
Se ha reducido el impacto ambiental
Se ha inducido el uso conservador de los recursos naturales
energticos no renovables
Se ha contribuido a la gobernabilidad y a la sustentabilidad poltica
Analizar la situacin que guarda el sector energtico a la luz de lo que se
desea para el mismo, permite identificar problemas, discernir su magnitud y
determinar su urgencia. En la mayora de los casos, el logro de los objetivos
no se alcanza de una forma inmediata. Por el contrario, se requiere pasar por
etapas sucesivas. La rapidez del proceso depender de la atencin y los recursos
que se le dediquen, as como de la capacidad tcnica y humana disponible.
La transformacin de los problemas en objetivos especficos exige el
anlisis de las condiciones de borde y su posible evolucin. Algunos ejemplos
de dichas condiciones se presentan en el cuadro 9.
Una vez analizado el contorno, se asigna a cada objetivo especfico un
conjunto de resultados tangibles a perseguir en un perodo dado. Dichos
resultados se expresarn mediante indicadores tpicos, siempre y cuando sea
posible y pertinente hacerlo. En el cuadro 10 se presentan algunos ejemplos
de objetivos especficos y los indicadores asociados.
182
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Cuadro 9
CONDICIONES DE BORDE
Comportamiento de los mercados energticos internacionales
Estrategias de las organizaciones internacionales (FMI, banca
multilateral, OMC, oficinas de cambios climticos)
Evolucin de los mercados financieros
Evolucin de los mercados energticos en pases relevantes
(compradores, abastecedores, vecinos)
Prospectiva socioeconmica nacional
Prospectiva energtica nacional (comportamiento de los actores)
Cuadro 10
OBJETIVOS ESPECFICOS E INDICADORES
Relacin produccin/empleados
Nivel mnimo de autofinanciamiento
Capacidad disponible (% por sobre la
demanda mxima)
Incrementar la productividad energtica
Reducir la incidencia sobre el balance
de pagos
Mejorar la calidad de suministro
% de reduccin de la intensidad
energtica en x aos, en los sectores
a,b,c
Rango de participacin de las impo-
expo de energa en el comercio exterior
Tiempo de interrupcin por usuario
Ampliar la cobertura de los
requerimientos bsicos de energa
Expandir el nivel de abastecimiento con
energas modernas
Relacin porcentual (> al 100%):
Promedio consumo energa til / Mnimo
necesario
Participacin de electricidad, GLP, GN
en el consumo total de energa de los
hogares
Reducir el impacto de la produccin, el
transporte y la transformacin energtica
Incrementar la pureza relativa del uso
final de la energa
Emisiones especficas de las actividades
de abastecimiento (<x)
Emisiones especficas en el consumo (<y)
Promover el uso de energas renovables
Conseguir el equilibrio entre produccin
y evolucin de reservas de energas no
renovables
Participacin de energas renovables
en la generacin elctrica (> x %)
Relacin (Produccin / DReservas)
(nivel Y)
Disminuir la concentracin econmico-
poltica
Lograr una mayor descentralizacin
Promover la responsabilidad compartida
con el sector privado
Facilitar la participacin
ndices de concentracin econmica
Nmero de entidades territoriales que
participan en las decisiones
Nmero de programas desarrollados
conjuntamente
% de representacin de los actores
involucrados
Aumentar el nivel de eficiencia productiva
Alcanzar la sustentabilidad financiera
Lograr un margen de reserva elctrica
suficiente
183
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Una vez establecidos los resultados concretos que se pretenden alcanzar
con relacin a cada objetivo especfico, se procede a analizar cmo actuar para
lograr dichos resultados. Se trata de discernir las direcciones hacia donde hay
que dirigir el esfuerzo, la magnitud de ste y el margen de maniobra con el
que se cuenta en cada caso. Ello plantea la necesidad de un anlisis de las
fuerzas estratgicas favorables y desfavorables para conseguir el resultado
deseado. En ese sentido, la matriz de identificacin de lneas estratgicas se
revela de gran utilidad (vase el cuadro 11). Este tipo de matrices se construye
para cada objetivo especfico, atendiendo a las amenazas y debilidades que
deben enfrentarse y las fortalezas y oportunidades de que se dispone para
alcanzarlo.
Cuadro 11
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE LNEAS ESTRATGICAS
LE1 = lnea estrategia 1, LE2 = lnea estrategia 2, LEn = lnea estrategia n
Los cuadros vacos corresponden a situaciones que no requieren de una intervencin particular.
Confrontar amenazas con debilidades lleva a definir estrategias de
sobrevivencia; contrastar amenazas con fortalezas conduce a establecer
estrategias defensivas; asimismo, confrontar oportunidades con debilidades
y fortalezas lleva a definir estrategias adaptativas y ofensivas respectivamente.
Algunas estrategias, como el uso racional de la energa son muy verstiles y
sirven, tanto para defender y consolidar lo obtenido como para avanzar hacia
mayores niveles de sustentabilidad.
Objetivo
especfico j
Factores
externos
Amenazas
Oportunidades
Factores
internos
Debilidades
Fortalezas
Debilidad n Fortaleza 1 Debilidad n Debilidad 1
Amenaza 1
Amenaza n
Oportunidad n
Oportunidad 1

LE1, LE6 LE1 LE1, LE8 LE4


LE5 LE7
LE1,
LE2, LE3
LE3, LE8
LE8
LE7,
LE8, LE9
LE6 LE4 LE2, LE3,
LE4
LE9
LE6 LE5 LE4, LE3
LE3
LE5, LE4,
LE6, LE1
LE12

184
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Cuadro 12
EJEMPLOS DE LNEAS ESTRATGICAS DE ACCIN
Dimensin poltica
Coordinacin de las polticas de apertura con los pases vecinos
Participacin en organizaciones y foros energticos internacionales
Conformacin de coaliciones internacionales
Separacin de funciones de defensa de la soberana de las funciones empresariales
Consolidacin e independencia de los entes de fiscalizacin y control
Fortalecimiento del control democrtico de las funciones de fiscalizacin y control
Deliberacin con autoridades de la defensa y seguridad interna
Dimensin econmica
Diversificacin de las importaciones energticas y las fuentes de suministro
Conclusin de contratos a largo plazo con pases exportadores e importadores
Construccin de almacenamiento estratgico contra interrupciones de suministro de corto plazo
Promocin del desarrollo de las fuentes de energa autctonas
Diversificacin de las exportaciones energticas y el destino de las mismas
Fomento a la integracin energtica con los pases vecinos
Creacin de fondos de estabilizacin de ingresos (divisas derivadas del petrleo y el gas)
Reduccin de riesgos participando en los mercados de futuros
Aplicacin de instrumentos de captacin de rentas
Reestructuracin del presupuesto pblico con orientacin a la inversin en capital humano
Fomento del uso racional de la energa
Promocin de una mayor integracin nacional de aquellas industrias con uso intensivo de energa
Prevencin de prcticas monoplicas u oligoplicas en aquellos mbitos de accin del mercado
Fomento de la competitividad de las actividades productivas con alto uso de insumos energticos
Patrocinio de mrgenes de autofinanciamiento adecuados en empresas reguladas
Activacin en la interaccin con actores de los mercados financieros internos
Fortalecimiento en el acceso a mercados internacionales de capital
Aprovechamiento de las ventajas de los mtodos de administracin privada
Apoyo al control de prdidas tcnicas y no tcnicas
Regulacin de la calidad de servicios y productos energticos, y de las condiciones de acceso
Fomento al desarrollo tecnolgico interno y la transferencia de tecnologa externa
Fomento al entorno empresarial (servicios para el sector energtico)
Impulso a la transformacin de productos energticos en el pas
Dimensin social
Fomento a la diversificacin energtica en el uso residencial
Fomento del acceso al consumo de energticos de mayor calidad en el mbito rural (energizacin rural)
Reforestacin y fomento a las plantaciones energticas
Regulacin del uso de los recursos forestales con fines energticos
Utilizacin de sistemas transparentes de impuestos y subsidios para facilitar el acceso de la poblacin
pobre
Dimensin ambiental
Internalizacin de las externalidades
Fomento a la penetracin de energas limpias
Fortalecimiento de las evaluaciones de los impactos ambientales de los proyectos energticos
Definicin de perfiles de explotacin de energticos fsiles y control de su cumplimiento
Desaceleracin del crecimiento de las emisiones
Creacin y operacin de mecanismos efectivos y prcticos de control de cumplimiento de las normas
Creacin de sistemas de contingencia para todas las instalaciones
Fomento al desarrollo de tecnologas apropiadas de mitigacin de emisiones y vertimientos
Fuente: Elaborado sobre la base de OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y desarrollo sustentable en Amrica
Latina y el Caribe: gua para la formulacin de polticas energticas, Quito, julio de 2000.
185
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro 13
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE LNEAS ESTRATGICAS
Una vez definidas las lneas estratgicas, se procede a definir diversas
posibilidades para llevarlas a la prctica, es decir, instrumentarlas. Para ello,
una matriz de identificacin de instrumentos, como la ilustrada en el cuadro
13, puede ser til.
Este proceso de identificacin de instrumentos implica pasar del momento
del debe ser al del puede ser. Dicho proceso supone la consideracin de los
otros actores que pueden estar vinculados o que deberan participar de la
accin o actividad que se propone. Claro est que este anlisis debe enmarcarse
adems en los elementos contenidos en la prospectiva, de modo tal de
aproximarse a una visin dinmica de situaciones; entre tales elementos se
incluyen las variaciones en las condiciones de contorno para el desarrollo de
las estrategias de poltica y el comportamiento previsible de los actores
involucrados. Sobre la base de todos esos elementos deben analizarse las
posibilidades de lograr consenso o el apoyo de un alto nmero de actores
significativos.
Para analizar las posibles reacciones de los actores ante las estrategias de
poltica, resulta de utilidad el uso de matrices del tipo indicado en la parte D
del captulo 6 (vase el grfico 9). La identificacin de los actores relevantes
con relacin a un instrumento de poltica o a un conjunto de ellos supone la
necesidad de precisar de qu manera se ven afectados sus intereses a partir de
su puesta en prctica y cul es el referente de poder que se ve impactado. Los
referentes de poder pueden ser esencialmente de tres tipos: econmico, social
y poltico. Las matrices podran tener la forma indicada en los cuadros 14 y 15.
Objetivo
especfico
1
Objetivo
especfico
2

Objetivo
especfico
n
Lnea
estratgica 1
Lnea
estratgica 2
Lnea
estratgica n

186
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Cuadro 14
MATRIZ DE REACCIN
Objetivo especfico de poltica energtica
Instrumento 1 Instrumento 2 Instrumento 3 Instrumento n
Actor 1
Actor 2
Actor 3
Actor s






Por cierto, se trata de una matriz de tipo cualitativo tendiente a poner en
evidencia la naturaleza de la reaccin de los actores al objetivo mismo y a la
lnea estratgica y/o a los diferentes instrumentos propuestos con relacin a
la misma. Dichas reacciones pueden plantearse en trminos de su naturaleza
e intensidad: apoyo, aceptacin o indiferencia, oposicin dbil y oposicin
fuerte. En los casos en que se presenta una oposicin frontal, los analistas de
poltica debern examinar las debilidades y fortalezas con que se cuenta para
imponer o inducir dicho objetivo o los correspondientes instrumentos.
Cuadro 15
MATRIZ DE CONFLICTIVIDAD
Instrumento i
Actor 1
Actor 2
Actor 3
Actor n






Actor 1
Actor 2 Actor 3
Actor n

187
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Esta ltima matriz, que analiza la actitud de los actores frente a un
instrumento de la poltica energtica, tambin es cualitativa, con notaciones
de alianza, indiferencia y conflicto. Debe destacarse que la matriz de
conflictividad no traduce una actitud general entre los actores relevantes, sino
que la misma se relaciona concretamente con el o los instrumentos planteados;
es decir, la alianza o el conflicto de intereses se vincula de modo especfico con
el o los instrumentos considerados. La matriz de conflictividad provee
informacin de suma utilidad al momento de negociar la propuesta de poltica
energtica con los actores de mayor relevancia.
Adems de este anlisis de viabilidad, tambin se debe prestar atencin
al grado de consistencia del conjunto de las acciones, tomando en consideracin
los posibles efectos no deseados de cada instrumento con relacin a los dems
objetivos que se deseen alcanzar. Si la intensidad de esos efectos es
suficientemente fuerte, se tendra un criterio para descartar cierto conjunto de
acciones, aunque hayan mostrado ser viables.
188
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Captulo VIII
OPERACIONALIZACIN DE LA FORMULACIN
DE POLTICAS
A. CONSIDERACIONES GENERALES
Este captulo busca ejemplificar, sobre la base de experiencias de planificacin
participativa, la propuesta metodolgica presentada en los captulos anteriores
sobre la formulacin de polticas energticas orientadas hacia la promocin
del desarrollo sustentable.
Dada la complejidad y profundidad conceptual de la metodologa descrita,
la orientacin que se pretende dar al presente captulo busca, sobre la base de
ejemplos, mostrar cul o cules podran ser los procedimientos operativos que
se pueden adoptar en el proceso de formulacin de una poltica energtica.
De ningn modo pretende que dicha ejemplificacin se convierta en un
recetario metodolgico de planificacin; se intenta nicamente compartir
experiencias similares, con la intencin manifiesta de allanar el camino de los
equipos responsables de formular las polticas energticas en cada uno de los
distintos pases. En ese mismo sentido, no es posible establecer un nico camino
si se tiene en consideracin la diversidad y complejidad de las situaciones que
se observan en los pases de la regin.
En algunos momentos, el desarrollo del presente captulo se aparta del
orden metodolgico propuesto anteriormente, pero ello responde a la intencin
de facilitar la comprensin de los pasos concretos tendientes a dar operatividad
al enfoque. Sin embargo, con ello no se rompe la coherencia conceptual de la
metodologa de la propuesta.
189
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
B. SITUACIN INICIAL DEL PROCESO
DE PLANIFICACIN
A partir de la complejidad aludida anteriormente, es posible identificar dos
momentos operativos claramente definidos en el proceso de planificacin
participativa
136
dirigida a la formulacin de las polticas energticas: el primero,
relacionado con la elaboracin tcnica de la propuesta; y el segundo,
caracterizado por la construccin de la viabilidad social y poltica de la misma.
En relacin con el primer momento operativo, es recomendable que los
responsables de la formulacin de la poltica energtica conformen un equipo
interdisciplinario y multisectorial, cuya responsabilidad ser elaborar una
propuesta inicial, que posteriormente sea consensuada con los dems actores
involucrados.
Este proceso de planificacin participativa reposa sobre las siguientes
consideraciones:
La propuesta de poltica que se construya debe ser oportuna y viable; es
decir, debe tomar en cuenta las nuevas situaciones surgidas de las reformas
que se han introducido en el sector, las condiciones de borde del plano
nacional e internacional, y la compatibilidad de un estado energtico
deseado y sustentable con la inmediatez asociada a la temporalidad de
los gobiernos.
La propuesta debe ser flexible. Dadas las condiciones de globalizacin en
que se desarrollan las relaciones y posibilidades que enfrenta el pas, la
alta movilidad de los niveles decisorios del poder ejecutivo y la marcada
sensibilidad socio-poltica de la sociedad, es necesario que exista una
capacidad de reaccin y respuesta efectiva y eficiente que permita adecuar
la propuesta de poltica a condiciones cambiantes, tratando siempre de
mantener correspondencia con la visin energtica de cada pas.
La responsabilidad operativa de dicho equipo en este primer momento
se concentrar en la elaboracin de una propuesta inicial que llegue hasta lo
que se denomina las lneas estratgicas, excluyendo el anlisis de fuerzas a
favor y en contra (vase el grfico 14).
Teniendo en consideracin los aspectos sealados, ese equipo deber ser
poco numeroso, con un conocimiento y experiencia muy extensos del sector
y las condiciones de borde que afectan al sistema concreto donde actan y
deber abordar con propiedad el conjunto temtico indispensable al proceso
137
.
La nocin de planificacin participativa se refiere al proceso de elaborar una propuesta de
poltica energtica en el seno del equipo de trabajo responsable de esa funcin y, en un momento
distinto de dicho proceso, confrontar esa propuesta con los actores ms relevantes a fin de
construir su viabilidad.
Vanse los cuadros 4 y 5 del presente documento.
136
137
190
N 89 Cuadernos de la CEPAL
El segundo momento de la planificacin participativa es un proceso
abierto al cual concurren el conjunto de actores involucrados en la propuesta
elaborada. En este momento, se busca construir la viabilidad poltica y social
de la propuesta elaborada en el primer momento.
Del grfico 5 se desprende que el conjunto de actores involucrados en el
proceso puede ser muy amplio; en consecuencia, es indispensable precisar la
condicin de actor involucrado en este momento operativo. El equipo
responsable de elaborar la propuesta caracterizar a cada uno de los actores
involucrados, ya que su concurrencia en este segundo momento tiene un
carcter decisorio en la formulacin de la poltica. Vale decir que construir la
viabilidad social y poltica de la propuesta pasa por afectar y favorecer los
intereses que caracterizan a cada uno de los actores, de manera tal que dicha
caracterizacin es muy importante.
En este momento es cuando aparece un conjunto de fuerzas que convergen
ineludiblemente en la caracterizacin de los actores, mxime si verdaderamente
tomarn decisiones en relacin con la formulacin de la poltica energtica,
especialmente aquellas que puedan afectar la aplicacin de los instrumentos
de la misma. Sern decisiones que ratifiquen, rectifiquen o incorporen elementos
a la propuesta inicial, desde los objetivos especficos hasta las acciones que en
este segundo momento habrn de definirse.
Genricamente, se define como actor al individuo, el grupo, la institucin
o la organizacin, cuyos intereses vitales estn asociados con la formulacin
de una poltica y que, en el juego de la negociacin que se produce para
evidenciar la viabilidad de la propuesta, ofrecen y reciben situaciones que
consolidan su condicin de actor dentro del proceso. A este respecto, es
importante destacar que cuando una parte de la sociedad puede verse afectada
por las potenciales medidas de poltica energtica, la condicin de actor requiere
de cierta institucionalidad. Es decir, cierto grado de organizacin que constituya
algn mecanismo de representacin de ese conjunto social. As, por ejemplo,
la poblacin rural no tendra la condicin de actor, a menos que ese segmento
de la poblacin tenga alguna organizacin y voceros definidos que la
representen.
Como se observa, ambos momentos del proceso de planificacin
participativa tienen su propio nivel de complejidad operativa. En este captulo,
a travs de ejemplos rescatados de procesos reales, se tratar de mostrar formas
idneas para abordar cada uno de ellos y, al mismo tiempo, visualizar los
resultados que en cada momento se espera lograr en la formulacin de polticas.
Por otro lado, y de manera reiterativa, es necesario indicar que existen
muchas herramientas que facilitan la operatividad del proceso; aqu solamente
se estn tomando algunas de ellas
138
. Esto conduce a una reflexin final, en el
Instrumentos como la matriz DAFO (FODA o DOFA), rbol de problemas, espina de pescado,
computadora de papel, etc.
Metodologa de planificacin utilizada por la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica en
todos sus proyectos de cooperacin con los pases en vas de desarrollo.
138
139
191
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
sentido de que el equipo debe tener la suficiente versatilidad operativa para
adaptarse a condiciones y caractersticas internas como externas en su propsito
de formular la poltica.
Finalmente, la tcnica de visualizacin del mtodo ZOPP
139
de planificacin
es muy til para facilitar procesos participativos de planificacin. Se entiende
que el equipo de trabajo que se constituya para la formulacin de la poltica
desarrollar procesos de construccin colectiva de la propuesta. La tcnica de
visualizacin facilita dicho proceso. Esta se resume utilizando tarjetas como
medio de comunicacin entre los participantes, en las cuales se escribe la
opinin que, a travs de una lluvia de ideas, atiende a los distintos pasos
metodolgicos. Las tarjetas producidas y conocidas a travs de la lluvia de
ideas referida a un tpico en particular (la identificacin de las situaciones
problema, la priorizacin de objetivos, la determinacin de lneas estratgicas
o de instrumentos, etc.) se ubican todas en un panel y se inicia el debate para
seleccionar las ms significativas al tpico que se trata; eso es un acuerdo del
grupo y sobre esa base se contina el resto del proceso, repitiendo el
procedimiento.
Antes de comenzar a ejemplificar los pasos operativos del proceso de
formulacin de la propuesta de poltica conviene recordar los pasos a seguir
de acuerdo con el esquema presentado en el grfico 6 (Captulo VI). Esos pasos
se especifican, indicando las interrogantes a las que responde cada paso
(cuadro 16).
Cuadro 16
PASOS DE LA FORMULACIN DE LA POLTICA ENERGTICA
Metodologa de planificacin utilizada por la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica en
todos sus proyectos de cooperacin con los pases en vas de desarrollo.
139
Caracterizacin de la situacin actual que es materia
de intervencin.
Diagnstico
(Situaciones problema)
1
Paso Momento Pregunta / Resultado
Qu se quiere alcanzar con la aplicacin de la poltica?
Es decir, cul es la situacin deseada y factible?
Cmo se pretende pasar desde la situacin actual
no deseada a la situacin futura, deseada y factible?
Se refiere a los pasos secuenciales que definen la va.
Con qu se dar operatividad a las lneas
estratgicas? Es decir, como articulamos el cmo
con el qu?
Por medio de qu se logra poner en prctica el
instrumento seleccionado? Es decir, qu acciones
deben ejecutarse para ello?.
Objetivo
Lnea estratgica
Actividad
Instrumento
2
3
4
5
192
N 89 Cuadernos de la CEPAL
C. CONSTRUCCIN DE LA PROPUESTA INICIAL
1. Diagnstico
Teniendo definida la visin y reconocidas las condiciones de borde, el equipo
de trabajo analiza la situacin actual del sector energtico, identificando las
situaciones problema que afectan el desenvolvimiento del sector y que, por
tanto, no cumple con los propsitos que le son propios.
a. Identificacin de problemas
Las caractersticas ms significativas de los problemas se pueden resumir de
la siguiente manera:
Describe una situacin: operativamente es necesario describir la situacin
que se considera como negativa. El hecho de ser riguroso en la definicin
de los problemas como descripcin de situaciones negativas marca una
diferencia sustantiva al momento de pasar a la construccin de la propuesta.
A modo de ejemplo, el enunciado
Percepcin de los subsidios dentro de los procesos de reforma
no describe ninguna situacin negativa. Adems es ambiguo desde la lectura
de los distintos actores; unos la aceptarn como favorable y deseable (la
comunidad, algunos polticos) y otros como negativa e indeseable (los
productores, organismos financieros). Cul podra ser la propuesta en trminos
de la formulacin de polticas en este ejemplo? Es difcil preverlo.
En cambio, si la descripcin de la situacin problema fuera
Los subsidios son factores que entorpecen o dificultan los procesos de reforma
quedara mucho ms claro el sentido de la percepcin del equipo de formulacin
de polticas acerca de que la existencia de subsidios en la situacin de partida
constituye un obstculo para impulsar los procesos de reforma, ms all de
cul pueda ser la visin de otros actores al respecto. A partir de un enunciado
de ese tipo, el mencionado equipo puede iniciar el proceso de definir objetivos,
identificar lneas estratgicas y proponer instrumentos.
193
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
No es la ausencia de solucin, sino una situacin negativa existente. As, por
ejemplo, no sera conveniente plantear una situacin problema en los
siguientes trminos:
El uso indiscriminado de lea muestra la ausencia de conciencia
ambiental en las zonas rurales
La ausencia de ciertos recursos o atributos como definicin del problema
conduce inevitablemente a una nica solucin: remediar esa carencia. En el
ejemplo considerado, la nica solucin es formular actividades tendientes a
inducir una conciencia ambiental en los habitantes rurales.
En el ejemplo planteado sera ms conducente describir la situacin problema
diciendo:
El uso indiscriminado de lea en las zonas rurales
provoca un impacto ambiental nocivo
De este modo, es posible encontrar ms de una propuesta que reduzca
la intensidad del problema. Tales propuestas podran ser, por ejemplo: facilitar
la utilizacin de otras fuentes de energa en el rea rural; extender las redes de
distribucin de la energa elctrica; promover el uso sustentable de la lea. Es
decir, esa manera de formular la situacin problema abre un espectro de
alternativas que en trminos de planificacin del proceso de diseo de decisiones
es mucho ms ventajoso.
Identificar problemas existentes: en este sentido, no es recomendable considerar
una situacin problema como un estado futuro posible o previsible, dado
que generalmente el mismo es la consecuencia o el impacto de un problema
actual. Es preferible planificar, reduciendo el grado de incertidumbre
inherente al proceso. As, el enunciado
Las reservas probadas de petrleo no atendern la demanda
de consumo estimado para el 2010
describe una situacin futura que puede reconocer como antecedente temporal
la insuficiencia de inversiones en exploracin petrolera en el presente. Es decir,
existe seguramente alguna situacin actual que habr de ser la causa de ese
estado futuro no deseable. En consecuencia, es preferible que la poltica
energtica acte sobre esa o esas causas concebidas como situaciones problema
del estado presente del sistema. En el ejemplo planteado resultara ms
conducente una formulacin del tipo:
194
N 89 Cuadernos de la CEPAL
En los aos recientes la inversin para la exploracin petrolfera ha sido insuficiente
para mantener los requerimientos del consumo interno
De este modo, es posible identificar una gama de posibilidades de accin
que permitan incrementar dichas inversiones, establecer una poltica de alianzas
para la exploracin, reconversin industrial con relacin al uso de otras fuentes
energticas existentes, etc. Es decir, focalizar la atencin en los problemas
actuales permite al equipo encargado de formular la poltica incrementar la
viabilidad de la misma, al mismo tiempo que atiende el efecto o la consecuencia
que esa situacin puede provocar en la evolucin futura del sistema.
b. Manifestacin del problema
Tambin es recomendable describir la manifestacin, la consecuencia, el
impacto o el efecto del problema como una situacin negativa; es decir, tambin
es un problema cuya solucin est relacionada con la resolucin del problema
que le da origen. Es seguro que un problema tiene mltiples manifestaciones
y es tarea del equipo identificar las ms significativas para el proceso que
pretende impulsar. As, por ejemplo:
El costo poltico de la decisin
retarda significativamente el
proceso de reforma.
Los subsidios son factores que
entorpecen o dificultan los
procesos de reforma.
La supresin de los subsidios
incrementa las tarifas y precios
de la energa para los estratos
ms pobres de la poblacin.
Problema Manifestacin
Algunas veces la identificacin de la manifestacin de un problema
conduce a la caracterizacin de otro problema que no se haba considerado
explcitamente. Sin embargo, su importancia en la formulacin de la poltica
energtica puede ser muy significativa.
c. Causas del problema
La caracterizacin de la problemtica iniciada con la identificacin de cada
uno de los problemas y su manifestacin se completa con la identificacin de
las causas que originan dicho problema. Las causas tambin se identifican
como problemas.
195
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Causas Problema
Patrones culturales en el uso
energtico de la lea que
desconocen el impacto
ambiental nocivo.
Alta dispersin de la poblacin
rural incrementa los costos de
distribucin de la energa
convencional.
El uso indiscriminado de lea en
las zonas rurales produce un
impacto ambiental nocivo.
Este paso metodolgico permite caracterizar cada problema como una estructura
sobre la cual es necesario intervenir. En trminos de planificacin, la relacin
causa-efecto tiene coherencia con la relacin medio-fin; en ese sentido, la
construccin de la propuesta est presente en cada momento metodolgico.
d. Actores involucrados
En cada uno de los problemas identificados y analizados se encuentran
involucrados un conjunto de actores que es necesario reconocer con el propsito
de evidenciar la viabilidad social y poltica de la poltica energtica que se ha
de formular.
La condicin de actor en relacin con el problema est dada por la forma
como los intereses vitales de cada actor se encuentran relacionados con la
situacin descrita como problema.
Problema Actores
El uso indiscriminado de lea
en las zonas rurales produce un
impacto ambiental nocivo.
Autoridad ambiental, de acuerdo
con el nivel territorial (ministerial,
municipal):
Se ve afectada su funcin de
velar por la conservacin de los
recursos naturales
Productores rurales:
Se ve afectado en su actividad
productiva por los efectos de
la deforestacin (erosin,
r educci n de bi omasa,
alteracin de los ciclos e
intensidad climtica, reduccin
del recurso hdrico)
196
N 89 Cuadernos de la CEPAL
e. La matriz de identificacin de las situaciones problema
Todos los elementos de diagnstico planteados previamente pueden
sistematizarse en una matriz del tipo presentado en el cuadro 6 del Captulo
VII. A continuacin, se inserta un ejemplo de ese tipo de matriz (cuadro 17).
140
Cuadro 17
EJEMPLIFICACIN DE LA MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE PROBLEMAS
(*) Sera conveniente explicitar con relacin a cada uno de los actores los referentes de poder en los que se ven afectados
El contenido del cuadro 17 utiliza parte de los resultados de los ejercicios de planificacin
realizados en la regin.
140
Intereses de los grupos
de poder vinculados a
los combustibles fsiles
El alto costo del
crdito disponible
Riesgo en la
inversin por
polticas cambiantes
Alto costo de los
equipamientos y de
su mantenimiento
Los recursos
econmicos pblicos
son insuficientes para
promover proyectos
de fuentes renovables
Desconocimiento de los
pobladores rurales sobre
alternativas de
abastecimiento
energtico basado en
fuentes renovables
Indefinicin del marco
legal para
promocionar fuentes
energticas
renovables
Las visones de corto
plazo del gobierno no
permiten visualizar la
evolucin del sistema
energtico
Existen barreras de
diferente naturaleza y
ausencia de incentivos
y/o subsidios
pertinentes, que
impiden el desarrollo
de proyectos de
fuentes renovables de
energa
Alta dependencia de
combustibles fsiles
Alta incidencia de la
energa sobre las
importaciones
Inadecuada cobertura
de los requerimientos
bsicos de energa en
las reas rurales
Uso de tecnologas
contaminantes
1. Ministerio de Energa
2. Ministerio de
Economa
3. Ente Regulador
4. Ministerio del
Ambiente
5. Legisladores
6. Partidos polticos
7. Gobiernos locales
8. Organizaciones
rurales
9. Organizaciones
indgenas
10. Empresas
industriales
11. Inversionistas
12. Banca multilateral
13. Bancos comerciales
14. Agencias de
cooperacin
15. Desarrolladores de
proyectos
16. Generadores
17. Compaas
petroleras
18. Organismos
regionales
19. Colegios
profesionales
20. Empresas de
transmisin
21. Empresas
distribuidoras
22. Oficinas de cambio
climtico
23. ONG ambientales
24. Iglesia
Estrictamente
energtica
Elementos del
problema
mbito o
dimensin
Causas
Definicin
del
problema
Manifestacin
del
problema
Actores
involucrados (*)
Poltico-
administrativa
Ambiental
Social
Econmica
197
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Obsrvese que existe una diferencia en el orden de las columnas con
relacin al que se indica en el cuadro 6, donde ese orden responde a la secuencia
constructiva de la situacin. En el cuadro 17 se pretende que la sucesin de
columnas tenga una lgica adaptada a la operatividad.
Dada la intencin de poner en evidencia la estructura de la matriz de
identificacin del problema, slo se ha incluido una de ellas en dicho cuadro.
En la aplicacin concreta de este enfoque, habra que desarrollar esa estructura
para cada una de las situaciones problema que se prioricen a partir de un
listado inicial de carcter enunciativo.
2. Priorizacin de problemas
Del conjunto de problemas identificados y analizados, es indispensable efectuar
una priorizacin para ordenar el proceso de intervencin. Es obvio que todos
los problemas identificados son relevantes; sin embargo, es necesario efectuar
una priorizacin de los mismos.
Es recomendable que, adems de tomar en cuenta lo indicado
esquemticamente en el grfico 8 (Captulo VI), dicha priorizacin se efecte
teniendo en consideracin las siguientes razones:
El nivel de complejidad de la problemtica energtica, su transversalidad
con los dems sectores y el rol que cumple en el proceso de desarrollo de
cada pas configuran un escenario muy complejo, en consecuencia, es
indispensable decidir por dnde se orienta el proceso de intervencin.
La limitacin de recursos, tanto del nivel pblico como privado, hace
indispensable racionalizar el proceso de intervencin, identificando
senderos de accin que permitan atender adecuadamente los problemas
cuyas caractersticas hacen que se produzcan impactos en el resto del
sistema.
En la prctica, la priorizacin se efecta teniendo en consideracin dos
aspectos genricos: el primero de carcter poltico y el segundo de orden
tcnico.
De carcter poltico: este es un criterio muy importante para efectuar la
priorizacin de problemas. En su resolucin operativa se tienen en cuenta
las directrices o propuestas programticas del programa de gobierno, a
nivel general o del propio sector energtico. En ese sentido, es
responsabilidad del grupo de planificacin elaborar una propuesta que
compatibilice el tipo de desarrollo del sector que se pretende inducir con
la que el programa general
de gobierno plantee para el desarrollo socioeconmico nacional.
198
N 89 Cuadernos de la CEPAL
De carcter tcnico: los problemas que hayan pasado por el primer tamiz
sern sometidos al segundo (el tcnico), que toma en cuenta las
articulaciones de las situaciones problema identificadas al interior del
sistema energtico. En tal sentido deberan priorizarse aquellas que tienen
mayor influencia en la direccin del sistema hacia la imagen deseada que
se haya plasmado en la visin planteada.
Operativamente hay muchas tcnicas que permiten ejecutar este
procedimiento. Entre ellas se destacan las siguientes: en el mtodo del ZOPP,
aplicado a programas de cooperacin, cuando se define la ruta por donde se
transitar en el rbol de problemas se est efectuando una priorizacin,
teniendo en consideracin las reas de cooperacin acordadas entre los gobiernos,
el impacto de las acciones, la perdurabilidad de los efectos y especialmente la
replicabilidad de los procesos cuando la cooperacin haya terminado; la
computadora de papel establece prioridades de intervencin en funcin del
grado de influencia que cada uno de los problemas tiene en relacin con los
dems; la valoracin de esa influencia establece una ubicacin de los problemas
en un eje de ordenadas, definiendo reas de intervencin cuya estructuralidad
en el sistema permite tener impacto en el resto del sistema; la espina de
pescado, donde se establecen relaciones de causalidad, buscando una
convergencia en los problemas troncales o centrales sobre los cuales se
recomienda actuar.
3. Objetivos especficos
Para la formulacin de los objetivos especficos, adems de lo sealado en el
tem de diagnstico, se requiere disponer sintticamente de las condiciones de
borde que ejercen influencia en el sector y los objetivos generales que estn
estrechamente articulados con los programas de gobierno o directrices de
poltica. Con estos insumos es posible abordar la formulacin de los objetivos
especficos.
La matriz de identificacin de problemas constituye el punto de partida
para iniciar la formulacin de los objetivos especficos.
Tal como se ha expresado, los objetivos responden a la siguiente pregunta:
QU se pretende alcanzar con la formulacin de la poltica? En ese sentido,
seala un cambio que se pretende inducir en una situacin problemtica o los
problemas priorizados en la primera parte del diagnstico. Es una lectura
positiva y un estado futuro respecto del problema que se desea intervenir.
Operativamente, hay dos maneras de formular los objetivos especficos:
una que comnmente se usa en nuestros pases y otra, que se utiliza en la
metodologa del ZOPP.
En el primer caso, es usual que los objetivos se expresen utilizando verbos
en infinitivo (elaborar, disear, concientizar, etc.); sin embargo, esta prctica
199
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
conduce a confusin cuando se expresan los instrumentos y/o las actividades
propuestas, que tambin se redactan en esa forma verbal. Es necesario que el
equipo tenga clara esta diferencia. Ms adelante se mostrar esa diferencia;
aqu es necesario sealar que, en trminos de planificacin, es posible distinguir
objetivos de acciones (cuando se utiliza el infinitivo con ambas finalidades),
utilizando verbos blandos para los primeros y verbos duros para las segundas.
Se entiende que las terminaciones verbales son blandas cuando expresan
intenciones o propsitos abstractos que no son pasibles de cuantificacin o no
pueden utilizarse en cronogramas bien delimitados; por ejemplo: sensibilizar,
fomentar, concientizar, incidir, etc. En cambio, se trata de verbos duros cuando
es posible asignarles cronogramas que tienen fecha de inicio y finalizacin y
dan la idea de accin, por ejemplo: elaborar, reunir, hacer inventario, etc.
A continuacin se inserta un ejemplo de cmo formular un objetivo a
partir de una situacin problema que ha sido identificada:
De acuerdo con la metodologa del ZOPP, la redaccin de un objetivo
cuida que se exprese una sola idea por objetivo; es decir, un sujeto, un verbo
y un predicado. En ese sentido, evita utilizar partculas como a travs de,
o para..., mediante, etc., o los gerundios ando (mejorando) o endo
(reduciendo), ya que esa forma de redaccin tiende a confundir los medios
con fines. Finalmente, de acuerdo con esta tcnica de planificacin, los objetivos
se redactan en tiempo presente (se benefician), o en pasado perfecto (se ha
beneficiado), o pasado simple (se benefici a). Con esta redaccin se da la idea
de una situacin ya conseguida aunque se trate en realidad de un estado futuro.
As, utilizando la situacin problema planteada en el cuadro 17, la redaccin
del objetivo correspondiente de acuerdo con esta tcnica de planificacin sera:
Problema Objetivo
El uso indiscriminado de lea
en las zonas rurales produce un
impacto ambiental nocivo
Sensibilizar a la poblacin rural
en el uso racional de la lea y
otras fuentes alternativas de
energa
Esta segunda forma de redaccin es ms conveniente en trminos de planificacin
en comparacin con la primera, dado que permite fijar con precisin cul es
el estado futuro que se busca alcanzar con la ejecucin de acciones, evitando
as la confusin entre objetivos y acciones.
Problema Objetivo
Existen barreras de diferente
naturaleza y ausencia de
incentivos y/o subsidios
pertinentes, que impiden el
desarrollo de proyectos de
fuentes renovables de energa
Se ha ampliado en forma
sostenible el mercado de las
fuentes renovables de energa,
superando las barreras que
obstaculizan su desarrollo.
200
N 89 Cuadernos de la CEPAL
4. Lneas estratgicas
La formulacin de las lneas estratgicas o tambin llamadas lneas de accin,
estrategias y/o polticas, se concreta en la construccin de una matriz de alta
complejidad. Tal como se ha explicado en el captulo anterior, a cada uno de
los objetivos definidos se le identifican lneas estratgicas de intervencin
mediante la construccin de la correspondiente matriz (vase el cuadro 11).
Nuevamente aqu es importante sealar que la conformacin del equipo
de planificacin exige que sus componentes tengan un alto nivel de conocimiento
del sector, de los otros sectores involucrados, de las condiciones de borde
nacionales e internacionales, incluidas las decisiones de poltica del propio
gobierno. Es posible que, a la estructura bsica del equipo conformado, se
invite a participar en este momento a otros profesionales que puedan suplir
deficiencias del equipo principal en alguno de esos aspectos. Tambin es
importante tener presente que la construccin de la propuesta es, en todo
momento, una construccin participativa.
En primer lugar, se identifican las debilidades y fortalezas que se tienen
en cada realidad concreta para alcanzar el logro del objetivo especfico planteado.
A continuacin se identifican las amenazas y oportunidades que el cumplimiento
del objetivo especfico ha de enfrentar.
201
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro 18
EJEMPLIFICACIN DE MATRIZ DE IDENTIFICACIN
DE LNEAS ESTRATGICAS
LE k = lnea estratgica k, D i = debilidad i, F j = fortaleza j, A s = amenaza s, O r = oportunidad r
Los cuadros vacos corresponden a situaciones que no requieren de una intervencin particular.
En el entendido de que la lnea estratgica comporta el cmo lograr el objetivo
especfico, el segundo momento operativo de la construccin de la matriz es
identificar esas lneas estratgicas que definen el camino concreto que permite
alcanzar el cumplimiento del objetivo especfico.
Tal como se observa en el cuadro 18, las lneas estratgicas se asocian con
los puntos de interseccin de las condiciones externas (amenazas y
oportunidades) y con las condiciones internas (debilidades y fortalezas), de
modo tal que resulten propuestas de lneas de accin que, ante tales condiciones,
favorezcan el logro del objetivo especfico planteado. Este es el sentido de dar
a la identificacin de lneas estratgicas el formato de matriz. Ante condiciones
internas y externas desfavorables (debilidades y amenazas), las lneas estratgicas
Factores externos
Amenazas
Oportunidades
Se ha ampliado en
forma sostenible el
mercado de las
fuentes renovables
de energa (FRE),
superando las
barreras que
obstaculizan su
desarrollo
Altos costos de
las tecnologas
vinculadas a las
fuentes
renovables de
energa
Ausencia de un
marco legal que
favorezca el
fortalecimiento de
mercados de
fuentes renovables
de energa (FRE)
sostenibles y
slidos
Mostrando las
ventajas
sociales y
ambientales que
supone la
utilizacin de las
nuevas fuentes
El gran potencial
de fuentes
renovables de
energa
Organismos
internacionales y
nacionales de
combate a la
pobreza pueden
apoyar opciones
de energizacin
rural en base a
fuentes
renovables de
enera (FRE)
Buscando apoyo
internacional
para disear
normas y
mecanismos que
promuevan y
potencien el uso
de las fuentes
renovables de
energa (FRE)
Promocin de
planes de
desarrollo del
sector sobre la
base del
potencial de las
fuentes
renovables de
energa (FRE)
LE5, LE4, LE3, LE1
Factores
internos
Debilidades Fortalezas
LE3,LE5
LE2, LE3, LE4
O n
....
O 2 LE2
A n
......
A 2
...... .... ..... .... ...... .... ....
....
....
....
....
....
LE5 LE3
LE3
LE1,
LE2,
LE3
....
LE1
Desarrollando
incentivos
econmicos
LE5 LE4
D2 .... Dn .... F2 Fn
LE3
....
LE4
202
N 89 Cuadernos de la CEPAL
a adoptar tienen un carcter totalmente diferente de las que estn dirigidas a
aprovechar condiciones internas y externas favorables (fortalezas y
oportunidades). Ambos conjuntos de lneas estratgicas son pertinentes con
respecto a un determinado objetivo especfico; en esencia, se trata de lneas de
accin complementarias para el logro del mismo objetivo. Otro tanto puede
decirse de los cruces entre las condiciones internas o externas desfavorables
(debilidades o amenazas) y las condiciones internas o externas favorables
(fortalezas u oportunidades).
En los ejemplos que se presentan en el cuadro 18, ante la amenaza de
Altos costos de las tecnologas vinculadas a las fuentes renovables de energa y la
debilidad de Ausencia de un marco legal que favorezca el fortalecimiento de mercados
de fuentes renovables de energa sostenibles y slidos, se elige una lnea estratgica
de supervivencia dirigida a neutralizar el efecto de tales condiciones
desfavorables para el logro del objetivo planteado. En cambio, frente a la
fortaleza constituida por El gran potencial de fuentes renovables de energa y la
oportunidad derivada del hecho de que los Organismos internacionales y
nacionales de combate a la pobreza pueden apoyar opciones de energizacin rural sobre
la base de fuentes renovables de energa, se escoge una lnea ofensiva a fin de
aprovechar esas condiciones favorables. Anlogamente sucede en los otros
casos que se ejemplifican en el mencionado cuadro.
5. Caracterizacin de los instrumentos
Tal como se ha expresado, los instrumentos expresan el con qu se da
operatividad a las lneas estratgicas formuladas para lograr tal o cual objetivo
especfico; es decir, el instrumento es el medio que se utiliza para articular el
cmo (lnea estratgica) con el qu (objetivo especfico).
En tal sentido, los instrumentos constituyen una mayor especificacin de
la lnea estratgica correspondiente, en trminos de dar concrecin al tipo de
acciones que la misma plantea. De acuerdo con esta interpretacin, en el Cuadro
19 se presentan ejemplos de instrumentos para una de las lneas estratgicas
planteadas en el cuadro 18.
Puede observarse que los tres instrumentos que se vinculan con la
mencionada lnea estratgica avanzan en la especificacin de los mecanismos
de promocin que la misma plantea de modo genrico. Dichos instrumentos
no constituyen an la naturaleza de las acciones; sin embargo, constituyen un
avance en la especificacin de un mbito de acciones. As, por ejemplo, para
reducir la carga impositiva que pesa sobre los equipos importados para
proyectos de fuentes renovables de energa es necesario realizar un conjunto
de acciones o actividades bien delimitadas: formular una propuesta concreta
de desgravacin impositiva, negociar esa propuesta con los responsables de
la Secretara de Hacienda, elevar dicha propuesta como proyecto de ley al
Congreso, etc.
203
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro 19
EJEMPLIFICACIN DE LA MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE INSTRUMENTOS
Iij = instrumento j de la lnea estratgica i
Con la determinacin de los instrumentos termina la elaboracin de la
propuesta tcnica inicial que el equipo debe formular. Es importante reiterar
que esta elaboracin ser consensuada con los dems actores involucrados; en
este proceso, la tendencia observada es que el equipo que elabora la propuesta
no valida la misma, sino ms bien la defiende sintindose evaluado. Es
Se ha ampliado en forma
sostenible el mercado de
las fuentes renovables de
energa, superando las
barreras que obstaculizan
su desarrollo
Se han realizado
importantes
esfuerzos para
impulsar acciones
que fomenten el uso
racional de la energa
Objetivo
especfico n
Objetivo
especfico
Lnea
estratgica
Mostrando las
ventajas sociales
y ambientales
que supone la
utilizacin de las
nuevas fuentes
Desarrollando
incentivos
econmicos
Lnea
estratgica n
I 11
I 1 2
.
.
.
I 1h
I 31
I 32
.
.
.
I 3k
Buscando apoyo
internacional para
disear normas y
mecanismos que
promuevan y
potencien el uso
de las FRE
Impulsando
campaas de
difusin y
educacin sobre
las ventajas del
uso racional de la
energa.
......... .........
I 41
I 42
.
.
.
I 4m
Promocin de
planes de
desarrollo del
sector sobre la
base del potencial
de las FRE
......... ......... .........
.........
.........
.........
.........
.........
.........
.........
Promoviendo lneas de crdito
especiales preferenciales para
proyectos de fuentes renovables
de energa con la banca local
Deduccin del impuesto a la
renta por inversin en energa
renovable
Reduciendo la carga impositiva
que pesa sobre los equipos
importados para proyectos de
fuentes renovables de energa
- Introduccin del tema en todos
los planes de enseanza
- Talleres y proyectos
demostrativos
- Entrega de informacin a la
poblacin sobre el ahorro de
recursos fsiles, divisas,
inversiones, y emisiones
evitadas de programas de
eficiencia energtica.
204
N 89 Cuadernos de la CEPAL
necesario que el equipo tenga permanentemente presente que su propuesta
puede ser ratificada y/o rectificada, de manera tal que adopte una actitud
abierta a la posicin de los dems actores. No hay que olvidar que los otros
actores miran la propuesta a travs de sus intereses vitales, de all que su
actitud sea bastante crtica; sin embargo, es esa actitud la que conforma no
solamente una propuesta tcnicamente viable, sino tambin su viabilidad social
y poltica, cuya importancia es mucho ms relevante.
D. ANLISIS Y CONSTRUCCIN DE LA VIABILIDAD
SOCIAL Y POLTICA
Esta etapa tiene dos partes: una, donde el equipo de trabajo trata de escenificar
la reaccin de los actores y la conflictividad existente entre ellos con relacin
a la propuesta de poltica, y otra, que supone el desarrollo de eventos de
planificacin participativa a los que concurran los actores identificados como
ms relevantes con relacin a cada uno de los objetivos y lneas de accin al
momento de formulados.
La seleccin de los participantes en esos eventos es muy importante, dada
la trascendencia del proceso. Usualmente, se busca invitar a los representantes
de actores que tienen afinidad con el gobernante, el equipo tcnico o la institucin
que lidera el proceso. Eso no es en s mismo inadecuado; sin embargo, es
absolutamente indispensable invitar tambin a los actores que tienen
contradiccin u oposicin con el gobernante, el equipo tcnico o la institucin
responsable, por cuanto ese contraste hace que la propuesta sea real, factible,
social y polticamente viable.
Operativamente, el anlisis de viabilidad se examina al interior del equipo
responsable de la formulacin de la propuesta de poltica, antes de la real
confrontacin de la misma con los actores considerados como relevantes. Ese
anlisis se lleva a cabo mediante la construccin de dos tipos de matrices: la
primera es la matriz de reaccin de los actores, y la segunda, una matriz de
conflictividad entre los mismos.
1. Matriz de reaccin de los actores
En el cuadro 20 se presenta una ejemplificacin de la matriz cualitativa de
reaccin de los actores con referencia al objetivo especfico planteado en el
cuadro 18 y a la lnea estratgica y los instrumentos especificados en el cuadro
19. En trminos generales, puede esperarse que la reaccin de los actores se
vincule directamente con el objetivo y/o la lnea estratgica planteados. Sin
embargo, puede tambin ocurrir que un actor muestre aceptacin a nivel del
objetivo y la lnea estratgica, pero se oponga a ciertos instrumentos propuestos
para su concrecin.
205
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro 20
EJEMPLIFICACIN DE LA MATRIZ DE REACCIN
Aunque se trata de una matriz de carcter esencialmente cualitativo, es
posible dar indicaciones acerca de la intensidad de la reaccin del actor. As,
por ejemplo, la diferencia entre las reacciones de aceptacin (A) y apoyo (A)
informa acerca del grado de compromiso del actor con la propuesta referida
a ese objetivo y/o lnea estratgica y/o el instrumento correspondiente. Del
mismo modo, con relacin a la reaccin de oposicin (O), podra agregarse la
calificacin de dbil o fuerte. Tambin pueden indicarse casos de apoyo o
aceptacin condicionados por especificaciones ulteriores: tal es, por ejemplo,
la reaccin que se espera por parte del Ministerio de Economa en el caso del
ejemplo que se presenta en el cuadro 20 al instrumento Promoviendo lneas de
crdito preferenciales para proyectos de fuentes renvobales de energa con la banca
localsegn cmo ese instrumento afecte al presupuesto pblico.
La construccin de esta matriz requiere por parte del equipo encargado
de la formulacin de la poltica energtica el esfuerzo de desarrollar un autntico
juego de roles. Ese ejercicio permitira no slo escenificar la reaccin de los
actores ms relevantes, sino tambin tener alguna informacin acerca de los
potenciales referentes de poder que motivan esas reacciones.
141
Esta ltima informacin ya estara consignada en cierta medida en la matriz de identificacin
de problemas
141
A = Apoyo; A = aceptacin; AC = apoyo condicionado; O = oposicin; I = indiferencia
1 Ministerio de Energa
2 Ministerio de Economa
3 Ente Regulador
4 Ministerio del Ambiente
5 Legisladores
6 Partidos polticos
7 Gobiernos locales
8 Organizaciones rurales
9 Organizaciones indgenas
10 Empresas industriales
11 Inversionistas
12 Banca multilateral
13 Bancos comerciales
14 Agencias de cooperacin
15 Desarrolladores de proyectos
16 Generadores
17 Compaas petroleras
18 Colegios profesionales
19 Empresas de transmisin
20 Empresas distribuidoras
21 Oficinas de cambio climtico
22 ONG ambientales
23 Iglesia
Deduccin del
impuesto a la
renta por
inversin en
energa renovable
Promoviendo
lneas de crdito
especiales
preferenciales
para proyectos
de FRE con la
banca local
Reduciendo la
estructura
impositiva que
pesa sobre los
equipos
importados para
proyectos de FRE
..
..
Instr. n
Se ha ampliado en forma sostenible el mercado de las fuentes renovables
de energa, superando las barreras que obstaculizan su desarrollo
Objetivo especfico
Lnea estratgica
Desarrollando incentivos econmicos
A
O
I - O
A
A
A
A
A
O
A
A
O
I
A
A
O
O
A
O
AC
A
AC
A
A
AC
I O
A
A
A
A
A
O
A
A
A
AC
A
A
O
O
A
O
AC
A
AC
A
A
O
I - O
A
A
A
A
A
O
A
A
A
I
A
A
O
O
A
O
AC
A
AC
A
Instrumento
Actores
206
N 89 Cuadernos de la CEPAL
2. Matriz de conflictividad
Este segundo instrumento busca identificar cul es la actitud entre los actores
en relacin con cada una de las lneas estratgicas.
Los actores son los detallados en la matriz del Cuadro 20.
142
En esta matriz, la calificacin es tambin cualitativa y, en esencia, hay tres
posturas en relacin con la propuesta de lnea estratgica: alianza, indiferencia
y conflicto. Se identifica la relacin a partir de la lectura de un actor con relacin
a todos los dems.
Cuadro 21
EJEMPLIFICACIN DE LA MATRIZ DE CONFLICTIVIDAD
142
Actor 1
Actor 2
Actor 3
Actor 4
Actor 5
Actor 6
Actor 7
Actor 8
Actor 9
Actor 10
Actor 11
Actor 12
Actor 13
Actor 14
Actor 15
Actor 16
Actor 17
Actor 18
Actor 19
Actor 20
Actor 21
Actor 22
Actor 23
Desarrollando incentivos econmicos
Lnea
estratgica
Actor
Actor
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
A A A A A A A C A A C A A A A A A A A A A A
C A C C C C I I A A A A A I A A A A A C C C
I A C I I I I I I I A I I I I I I I C I C C I C
A C C C A A A A I I A I A A C C A C C A A A
A C C A A A A A A A C A A I C C A C C A A A
A C C A A A A A A A C A A A C C A C C A A A
A C I A A A A A A A A A A A I I A I A A A A
A C I A A A A C I I C I A A I I I I C I A A
C I I A I I C C I I I I I I I I I I I I A I
A A I A A A A I I A A A A A A A A A A I C I C A
A A I A A A A I I A A A A A A A A A A A A A
A A A A C C C I I A A A A A A A A A A A C A
A A I A A A A I I A A A A A A A A A A A I A
A A I A A A A A A A A A A A I I A I I A A A
A A I A A A A A C A A A A A I I A I C A A A
C A A C C C I I I A A A A I I A I A A C C I
C A A C C C I I I A A A A I I A A A A C C I
A A A A A A A I I A A A A A A I I I I A A A
C A A C A A C I I A A A A I I A A A A I C I
A C A A C A A C I I A A A A I C A A A A I C I
A A I A A A A I I I I A I A I C C I I I A I
A C C A A A A A A I I A I A I C C A C C A A
A C I A A A A A A A A C I A I I I A I I I A
A = alianza; C = conflicto; A C alianza o conflicto; I = indiferencia
207
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
3. Construccin de viabilidad con
la participacin de los actores
Sobre la base del anlisis de la escenificacin de la reaccin y la conflictividad
de los actores con relacin a las diferentes lneas estratgicas, el equipo de
formulacin de polticas est en condiciones de organizar los procesos de
planificacin participativa con la presencia real de los actores relevantes. Ese
anlisis previo le permite anticipar la actitud de esos actores, evitando as
sorpresas inconvenientes y logrando una organizacin conducente de tales
reuniones de planificacin participativa.
Ese trabajo de planificacin participativa tiene dos propsitos operativos:
el primero, contrastar la propuesta y enriquecerla, especialmente, en lo que se
refiere a la identificacin de otros instrumentos que los actores puedan proponer;
el segundo, definir conjuntamente las actividades ms adecuadas para dar
operatividad definitiva a la propuesta. Este ltimo aspecto se retoma en la
prxima seccin.
En el desarrollo de este trabajo participativo, uno de los miembros del
equipo deber sistematizar cules son las reacciones efectivas de los actores.
Debe tenerse en cuenta que lo que se enfrenta en realidad son los intereses de
un actor en relacin con los intereses de los dems, en torno de una lnea
estratgica. Tal como se ha expresado, una forma de caracterizar esos intereses
consiste en reconocer cul o cules son los referentes de poder de cada actor.
No est de ms sealar que dos actores en conflicto con relacin a una
lnea estratgica particular pueden tener una postura de indiferencia o alianza
con respecto a otra lnea estratgica. Este tipo de informacin es de gran utilidad
para el equipo responsable de la formulacin de la propuesta de poltica, pues
ese conocimiento se convierte en un medio muy efectivo de negociacin con
y entre los actores involucrados.
4. Definicin de actividades
Luego de haber caracterizado las lneas estratgicas y reconocido la viabilidad
de la propuesta, se identifican las acciones mediante las cuales es posible
concretar de modo efectivo cada lnea estratgica.
Se trata precisamente de determinar los por medio de qu se da
operatividad a los con qu representados por los instrumentos relacionados
con una determinada lnea estratgica; es decir, poner en prctica un conjunto
de acciones que se corresponden con la orientacin que esa lnea estratgica
establece (vase el grfico 14).
Dicho conjunto debera contener las acciones necesarias y suficientes para
dar concrecin a cada uno de los instrumentos propuestos. Puesto que los
actores involucrados identifican la afectacin de sus intereses especialmente
en el plano de las acciones, es en esta etapa que la participacin de los mismos
208
N 89 Cuadernos de la CEPAL
resulta precisamente de particular importancia para la construccin de la
viabilidad de la propuesta.
Es frecuente que el desarrollo participativo del proceso de identificacin
de las acciones o actividades conduzca al equipo, encargado de formular y
examinar la viabilidad de la propuesta, a revisar algunos de los instrumentos
o incluso las propias lneas estratgicas incluidas en la propuesta inicial. Es
decir, normalmente es necesario realimentar el proceso, utilizando la informacin
adicional que provee el desarrollo del proceso de planificacin participativa.
Slo mediante la concrecin de un alto grado de consenso en el marco de ese
proceso se logra construir la viabilidad social y poltica de la propuesta.
Por supuesto que lo expresado previamente no significa que el responsable
de la poltica energtica no pueda impulsar medidas que cuenten con un bajo
consenso; pero es claro que ello tendr un costo poltico que debe ser evaluado
cuidadosamente. Pero, si ese tipo de situaciones alcanza a una parte muy
significativa de la propuesta planteada, la viabilidad de la misma se vera
seriamente comprometida.
Por ello, la escenificacin previa de la reaccin de los actores y el grado
de conflictividad que entre ellos genera una determinada lnea estratgica
resulta de gran utilidad para dar inicio a la construccin de la viabilidad de
la propuesta de poltica. Ese paso no slo ayuda a evitar que la propuesta
inicial reciba un rechazo abierto por parte de los actores involucrados, sino
tambin a realizar una adecuada organizacin del proceso de planificacin
participativa.
Desde el punto de vista formal, resulta conveniente distinguir cada uno
de los pasos descritos en las diferentes secciones del presente captulo, cuyo
objetivo principal es describir los rasgos esenciales del enfoque metodolgico
para la formulacin de una propuesta de poltica energtica que promueva la
sustentabilidad del desarrollo. Al respecto, es importante recordar que a fin
de evitar confusiones entre objetivos, lneas estratgicas, instrumentos y
actividades resulta conducente cuidar la forma de expresar cada uno de esos
elementos que conforman una propuesta articulada de poltica. Ya se ha hecho
mencin a las opciones ms convenientes para expresar objetivos, lneas
estratgicas e instrumentos y se han proporcionado los ejemplos respectivos.
Ahora corresponde hacer alusin a la manera de expresar las actividades.
Para ello, se recuerda que son verbos duros redactados en infinitivo los
que corresponde utilizar en este caso, por cuanto ellos permiten expresar un
cronograma de accin. De all que la identificacin de las actividades debe
corresponder a una secuencia lgica y estructurada que permite dar una
dimensin temporal por medio de un conjunto de pasos simultneos y sucesivos.
A continuacin se presenta un ejemplo:
209
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
El costo poltico de la decisin
retarda significataSe ha ampliado
en forma sostenible el mercado
de las fuentes renovables de
energa superando las barreras
que obstaculizan su
desarrolloivamente el proceso de
reforma.
Desarrollando incentivos
econmicos
Objetivo especfico:
Lnea estratgica:
Reduciendo la estructura
impositiva que pesa sobre los
equipos importados para
proyectos de FRE
Examinar detalladamente cules
son los gravmenes que afectan
a la importacin de equipos
relacionados con las FRE
Instrumento:
Actividad 1:
Examinar detalladamente cules
son los graaElaborar una
propuesta de desgravacin
impositiva a la importacin de
equipos relacionados con las
FREvmenes que afectan a la
importacin de equipos
relacionados con las FRE
Actividad 2:
Redactar un proyecto de Ley
basado en la propuesta
formulada
Redactar un proyecto de Ley
basado aAcordar ese proyecto
de Ley con los responsables de
la Secretaras de Hacienda y de
Comercio Exterioren la propuesta
formulada
Elevar el proyecto de Ley al
Congreso de la Nacin
Actividad 3:
Actividad 4:
Actividad 5:
Como se observa, se trata de actividades gruesas y secuenciales, que
seguramente demandarn la formulacin de subactividades para su ejecucin
en el marco de un plan operativo aun ms especfico.
210
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Anexo
SISTEMATIZACIN Y SNTESIS DE LOS RESULTADOS
DE LOS SEMINARIOS-TALLERES SOBRE
FORMULACIN DE POLTICAS TABLE EN
AMRICA LATINA Y EL CARIBE
1. Introduccin
En el marco del proyecto Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina
y el Caribe, ejecutado por la OLADE, CEPAL y GTZ y sobre la base del trabajo
titulado Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe: gua para la
formulacin de polticas energticas, utilizado como documento de referencia, se
realizaron diez Seminariostalleres que contaron con la participacin de 230
profesionales vinculados con el sector energtico u otras reas afines del mbito
pblico de los pases de la regin de Amrica Latina y el Caribe.
La mitad de esos Seminariostalleres tuvieron un carcter subregional
143
y abordaron problemas de poltica energtica que afectan a los pases que
integran el espacio correspondiente, incluidos aquellos que se relacionan con
la integracin econmica y energtica de dicho espacio geogrfico. La otra
mitad centr su atencin en los problemas de poltica energtica a nivel
nacional.
144
Entre estos ltimos, el Seminariotaller realizado en Per estuvo
dedicado a examinar especficamente las cuestiones de poltica vinculadas con
la penetracin del gas natural en la matriz energtica nacional.
La estructura de estos Seminariostalleres est compuesta de dos partes.
Comunidad Andina y Mxico (Quito, Ecuador; 11 al 14 de septiembre de 2000); Mercosur
ampliado (Santiago de Chile, 31 de octubre al 3 de noviembre de 2000); Centroamrica -
Energa (Ciudad de Panam, 27 al 30 de noviembre de 2000); Centroamrica Energa y
medio ambiente (Tegucigalpa, Honduras, 21 al 24 de mayo de 2001); Caribe (La Habana,
Cuba, 11 al 13 de julio de 2001).
Jamaica (26 y 30 de junio de 2000); Nicaragua (29 al 31 de enero de 2001); Honduras (16 al
18 de mayo de 2001); Barbados (20 al 22 de junio de 2001); Per (7 al 9 de junio de 2001).
Los Seminarios-talleres realizados en Jamaica y Nicaragua contaron con el apoyo de
PNUMA/RISO.
143
144
211
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
En la primera, comparativamente ms breve, se incluye la presentacin sinttica
del contenido de la Gua y de ciertos elementos clave de diagnstico energtico
especialmente vinculados con las dimensiones del desarrollo sustentable. En
la segunda, de carcter participativo, se adopta la tcnica de visualizacin y
se siguen los pasos metodolgicos que se plantean en la Segunda parte de la
Gua y que se especifican operativamente en el Captulo VIII de la misma. En
esta segunda parte, las reuniones contaron con la intervencin de facilitadores
que tambin tuvieron a su cargo las presentaciones de la parte inicial
145
.
El objetivo central de este Anexo es presentar los principales resultados
de los Seminariostalleres, prestando especial atencin a la identificacin de
los principales problemas de poltica energtica, desde la perspectiva del
desarrollo sustentable. En la exposicin de esos resultados, se har una distincin
entre aquellos derivados de las reuniones regionales y los de los seminarios
nacionales.
En esta presentacin, se realizan ciertos ajustes en la redaccin de los
enunciados que surgieron de las mencionadas reuniones a fin de traducir de
manera ms clara el significado real de los mismos y con el propsito adicional
de adecuarlos a los modos verbales que se ejemplifican en el Captulo VIII. Sin
embargo, en ningn caso se modifica el sentido que los participantes de las
mencionadas reuniones quisieron atribuir a sus enunciados.
2. Los problemas de poltica energtica
Durante los procesos de planificacin participativa desarrollados durante los
Seminariostalleres, en los que se emple el enfoque metodolgico propuesto
en la Gua, se parti definiendo una visin que orientara la identificacin de
las situaciones problema.
Es claro que los elementos de diagnstico expuestos en las presentaciones
incluidas en la primera parte de esas reuniones fueron necesariamente
esquemticos y, por tanto, insuficientes atendiendo al enfoque metodolgico
propuesto. De cualquier modo, el conocimiento de los participantes sobre la
realidad energtica de sus propios pases permiti superar, al menos en parte,
esa dificultad.
La identificacin de los problemas de poltica energtica se realiz en
todos los casos mediante un proceso de lluvia de ideas, partiendo de visiones
que enfatizaron los ejes del desarrollo sustentable y atendiendo a las
recomendaciones de los participantes sobre aqullos que consideraran ms
En las diferentes reuniones desempearon el rol de facilitadores: Francisco Figueroa de la
Vega (OLADE/GTZ), Hugo Altomonte (CEPAL), Byron Chiliquinga (OLADE), Mark Bender
(OLADE), Csar Chvez (GTZ), Daniel Bouille (Fundacin Bariloche), Hctor Pistonesi
(Fundacin Bariloche) y Vctor Rodrguez (CEPAL).
145
212
N 89 Cuadernos de la CEPAL
relevantes. A continuacin, se presenta una sistematizacin de los resultados
referidos a la identificacin de los mencionados problemas.
a. Seminariostalleres subregionales
En los cuadros A-1a a A-1g, se presentan los problemas de poltica energtica
identificados en las cinco reuniones subregionales.
Los enunciados contenidos en el cuadro A-1a reflejan, en trminos
generales, el reducido margen de accin de las polticas energticas para
promover un estilo sustentable de desarrollo. En primer lugar, la preponderancia
generalizada durante los aos noventa de las orientaciones doctrinarias
neoliberales, que postulan la superioridad de los mecanismos del mercado
frente a la intervencin discrecional del Estado, han debilitado significativamente
la capacidad de formulacin y aplicacin de polticas pblicas activas. Sin
embargo, tal como se expresa en la Gua, las racionalidades de las decisiones
descentralizadas suelen con frecuencia no ser compatibles con los intereses
generales de la nacin; por tanto, cualquier proyecto democrtico de gobierno
debe afirmar la necesidad de polticas pblicas activas.
En segundo lugar, en el mencionado cuadro se plantea como problema
el predominio de visiones con fuerte nfasis en el corto plazo, tanto en las
decisiones de los actores privados, como en la propia gestin de la poltica de
gobierno. Sin embargo, es claro que las reformas han implicado cambios
estructurales con fuertes consecuencias sobre el largo plazo. Al respecto, se
debe dilucidar en qu medida las reestructuraciones ejecutadas resultan
compatibles con una mejora en las dimensiones del desarrollo sustentable. En
tal sentido, puede afirmarse que si las reformas han promovido condiciones
donde se puedan poner en prctica visiones de corto plazo, no cabe duda de
que ello habr de dificultar de modo significativo la contribucin de la poltica
energtica al desarrollo sustentable.
En tercer lugar, se expresa la falta de coherencia entre las orientaciones
concretas de las polticas energticas y los objetivos vinculados a una trayectoria
de desarrollo que sea sustentable en todas sus dimensiones. Al respecto, las
mayores carencias y desafos que se plantean se relacionan con los planos social
y ambiental. Esto ltimo se ve agravado por la falta de claridad sobre el concepto
mismo de sustentabilidad.
213
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Por otra parte, de manera correlativa con la menor vocacin o capacidad
de los entes de gobierno para poner en prctica polticas pblicas activas, se
seala la debilidad institucional en el mbito de las unidades responsables de
la poltica energtica, la escasa coordinacin con otras autoridades sectoriales
vinculadas y la falta de sistemas de informacin que se adapten a los
requerimientos de un diagnstico dirigido a identificar las situaciones problema
desde la perspectiva de la sustentabilidad.
Cuadro A - 1a
Carencias de las polticas energticas nacionales en trminos de
la mejora en las dimensiones del desarrollo sustentable
Primaca de la dimensin econmica sobre el desarrollo sustentable
y la equidad social
Desconocimiento o desacuerdos acerca del concepto de
sustentabilidad
Mayores dificultades de los Estados para llevar a cabo sus proyectos
o visiones
Los gobiernos de los pases de la regin no se plantean una visin
a largo plazo que permita disear estrategias energticas sustentables
Incongruencia entre la poltica energtica de los pases de la regin
y el desarrollo sustentable
Carencia de programas acordes para poner en prctica los objetivos
que favorezcan el desarrollo sustentable
Debilitamiento de las polticas pblicas
Ausencia de claridad en las polticas nacionales de algunos pases
Dbil capacidad de decisin poltica o indiferencia del Gobierno
respecto de la problemtica energtica
Falta de voluntad poltica para tomar las decisiones correctas
Incompatibilidad entre los plazos de los proyectos energticos y los
plazos polticos
Recursos financieros limitados, deficientemente asignados y
mermados como consecuenci a de un uso i ndebi do.
Baja integracin operativa entre instituciones/actores del sistema
energtico e instituciones/actores responsables de la poltica ambiental
y el desarrollo social
Insuficiente coordinacin institucional en el mbito energtico-
ambiental
Debilidad institucional de los entes responsables de la poltica
energtica
Excesiva prioridad al corto plazo en las estrategias de los actores
nacionales.
Carencia de informacin para definir y cuantificar problemas
relacionados con la energaequidad, energaambiente y
energaproductividad econmica
Inadecuado control de lo que se planifica (Cuba)
Escasa correspondencia entre la planificacin y la ejecucin en los
consumos productivos (Cuba)
Poca coordinacin de las polticas sectoriales
Aspectos generales
de poltica energtica
Aspectos
institucionales e
informacin
Coordinacin y
planificacin
energtica
mbito de problemas Problemas de poltica energtica
214
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Como complemento de lo expresado previamente con respecto a las
orientaciones de las polticas de reforma, en el cuadro A-1b se expresa que los
marcos normativos establecidos para reglar el funcionamiento de las actividades
energticas incorporan slo de manera muy parcial las dimensiones del
desarrollo sustentable. Incluso se plantea que los procesos de reforma han
causado un impacto negativo en las dimensiones social y ambiental. Sin
embargo,, aun en la dimensin econmica, que se ha visto especialmente
favorecida en los procesos de reforma, se plantea que se privilegia
fundamentalmente la rentabilidad privada, que no necesariamente resulta
compatible con una mayor sustentabilidad en el plano estrictamente econmico.
Del anlisis de los procesos de reforma en Amrica Latina y el Caribe, se
desprende claramente la necesidad de introducir correcciones a los enfoques
utilizados y a la normativa establecida. Se observan muchos casos en que la
presuncin de competencia atomizada en el mercado resulta totalmente ilusoria,
al mismo tiempo que la intervencin regulatoria no est diseada para prevenir
adecuadamente las prcticas anticompetitivas en situaciones de concentracin
de poder del mercado. Dada la alta frecuencia de ese tipo de situaciones, se
plantea el desequilibrio entre el mercado y la regulacin o las deficiencias
regulatorias para el control de situaciones monoplicas u oligoplicas.
Con respecto a los subsidios, se plantea como problema la falta de
transparencia y claridad acerca de los grupos sociales o sectores de consumo
a los que estn dirigidos. De manera ms general, es importante sealar al
respecto que aunque las reformas introdujeron algunas mejoras al plantear la
Cuadro A - 1b
mbito de problemas Problemas de poltica energtica
No se cuenta con una regulacin adecuada que garantice que la
evolucin del sistema energtico seguir parmetros de
sustentabilidad (cobertura social, responsabilidad ambiental); se
privilegia la rentabilidad
Los marcos normativos incorporan parcialmente los ejes de desarrollo
sustentable y son diferentes entre los pases de la regin
Las reformas han afectado negativamente a ciertos ejes de la
sustentabilidad del desarrollo (social, ambiental)
Desequilibrio entre el mercado y la regulacin a partir de la aplicacin
de las reformas
Se ha abandonado o debilitado el control social en el uso de los
recursos naturales energticos
Deficiencias en la regulacin de los monopolios u oligopolios
Falta de claridad en el direccionamiento de los subsidios
Reformas y
marcos
regulatorios
Precios y subsidios
215
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
necesidad de establecer con ms claridad el origen y destino de los subsidios,
tambin anul en muchos casos la real posibilidad de mantenerlos, lo que
afect muy especialmente a los hogares de menores recursos, aunque con
acceso a las fuentes de mayor calidad.
Adems del impacto de ese tipo de cuestiones, la dimensin social se ve
aun ms afectada por los problemas vinculados a la cobertura de los
requerimientos bsicos de energa en trminos de cantidad y calidad. A este
tipo de problemas, de alcance ms general, se refieren los enunciados que se
presentan en el cuadro A-1c.
No cabe duda de que este conjunto de problemas tiene especial relevancia
para la sustentabilidad del desarrollo, ya que los mismos afectan muy
directamente la calidad de vida de la poblacin, finalidad ltima del proceso
mismo de desarrollo. En el cuadro anterior, se sealan diferentes manifestaciones
(situaciones problema) de la carencia de cobertura de aquellos requerimientos
bsicos, enfatizando especialmente las dificultades en el mbito rural.
En efecto, tal como se desprende del recuadro 5 del Captulo I, los consumos
medios de energa til en los hogares de Amrica Latina y el Caribe son
extremadamente exiguos para alcanzar una calidad de vida aceptable. Pero si
adems se consideran las profundas asimetras que caracterizan los consumos
de energa en el seno de la sociedad de cada pas de la regin, resulta evidente
Cuadro A - 1c
mbito de problemas Problemas de poltica energtica
Una parte significativa de la poblacin no tiene acceso a las fuentes
de mayor calidad y no alcanza a cubrir sus requerimientos energticos
bsicos
Muy baja tasa de cobertura energtica
Escaso acceso a fuentes energticas de mayor calidad de las
poblaciones rurales y urbanas marginales
La deforestacin agrava la cobertura energtica en el rea rural
Baja cobertura de los requerimientos energticos y alta dependencia
e inadecuado manejo en el consumo de lea
La insuficiente cantidad y la calidad de la infraestructura impiden
extender las redes a los ncleos de poblacin
Los altos costos de inversin impiden el acceso a la energa a las
poblaciones dispersas
Poblacin dispersa, que no permite el suministro de energa en
cantidad y calidad
Mercados energticos internos de escaso desarrollo (Comunidad
Andina)
Mercados energticos muy pequeos que limitan el aprovechamiento
de las economas de escala
Cobertura
energtica
216
N 89 Cuadernos de la CEPAL
que una porcin muy significativa de la poblacin tiene carencias muy fuertes
en lo que se refiere a la cobertura de los mencionados requerimientos bsicos.
Aunque la amplitud de los mercados energticos internos tiene que ver
fundamentalmente con el grado de desarrollo de las actividades productivas,
no cabe duda que tambin se ve afectada por la insuficiente cobertura de los
requerimientos de energa de los hogares.
En el cuadro A-1d se presentan dos conjuntos de problemas que, pese a
tener una naturaleza diferente, se encuentran estrechamente vinculados. Para
algunas de las subregiones (Centroamrica y Caribe), la marcada dependencia
de su abastecimiento energtico de los combustibles derivados del petrleo de
origen importado genera una amplia gama de problemas, tanto en el mbito
estrictamente energtico, como en los planos econmico, social y ambiental.
Es claro que las carencias de la poltica energtica para impulsar acciones
de ahorro energtico, problema manifestado en todas las reuniones realizadas,
alcanzan particular relevancia en dichas subregiones. Precisamente, en el caso
del Caribe, se seleccion el problema del uso racional de la energa como el de
mayor prioridad.
Cuadro A - 1d
mbito de problemas Problemas de poltica energtica
Problemas para determinar el precio de la energa y optimizar los
recursos naturales en el suministro de energa
En el Caribe, al igual que en el resto de Amrica Latina, no se han
hecho esfuerzos suficientes en trminos del uso racional de la
energa
Acciones insuficientes en trminos del uso racional y eficiente de
la energa
Baja productividad energtica
Sistema energtico vulnerable y dependiente de combustibles fsiles
contaminantes e importados (Centroamrica)
Dependencia de las importaciones (Caribe)
Problemas con el suministro adecuado y estable de energa (Caribe)
Altos costos del combustible
Apagones frecuentes (Caribe)
Alto costo de la produccin y distribucin de electricidad
(Centroamrica y Caribe)
Def i ci enci a del si st ema el ect r o ener gt i co ( Car i be)
Dependencia de la importacin de combustibles fsiles, cuya variacin
de precios repercute en las tarifas al consumidor (Centroamrica)
Eficiencia
energtica y uso
racional de la
energa
Depenadencia
energtica y
seguridad de
abastecimiento
217
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Dado que se trataba de reuniones de carcter regional, los asuntos referidos
a la integracin recibieron especial atencin, tal como se desprende del contenido
del cuadro A1e. La intencin de seleccionar uno de los problemas vinculados
con la integracin, como elemento a ser examinado para la aplicacin de la
metodologa propuesta para la formulacin de polticas, estuvo presente en
todas las reuniones regionales. Sin embargo, dada la complejidad de abordar
a niveles instrumentales dicho tipo de problemas, se prefiri seleccionar otros
que, frente a la integracin, se consideraron ms prioritarios.
De cualquier modo, se plantearon problemas que obstaculizan los procesos
de integracin energtica. Entre stos, se destacan muy especialmente los
vinculados con las asimetras que presentan los marcos regulatorios de los
pases pertenecientes a cada una de las reas de integracin. Tal como se
desprende del Captulo II, a pesar de las orientaciones generales comunes, los
procesos de reforma en la regin presentan una gran diversidad, que se refleja
necesariamente a nivel de los marcos regulatorios.
Sin embargo, incluso en la subregin donde las acciones y los proyectos
de integracin energtica presentaron un gran dinamismo (Cono Sur), en
ausencia de una coordinacin poltica general, y donde se privilegian casi
exclusivamente las oportunidades de negocio a nivel de los actores, se han
tomado ciertas decisiones que no resultan claramente compatibles con el
desarrollo sustentable.
146
En las diferentes reuniones desempearon el rol de facilitadores: Francisco Figueroa de la
Vega (OLADE/GTZ), Hugo Altomonte (CEPAL), Byron Chiliquinga (OLADE), Mark Bender
(OLADE), Csar Chvez (GTa Tal es, por ejemplo, el caso del tendido simultneo y
prcticamente coincidente desde el punto de vista geogrfico de dos gasoductos y un
electroducto desde el norte de Argentina hacia el norte de Chile. Ni desde la perspectiva
ambiental, ni desde el punto de vista de la asignacin de los recursos, ese tipo de alternativas
de integracin parecen las ms adecuadas para promover la sustentabilidad. Algo semejante
puede decirse con relacin al tendido del gasoducto Bolivia-Brasil, si se toma en cuenta la
modalidad de contratacin adoptada: puede obligar a Brasil a utilizar el gas en generacin
trmica, mientras se derrama el agua de los embalses por el vertedero.Z), Daniel Bouille
(Fundacin Bariloche), Hctor Pistonesi (Fundacin Bariloche) y Vctor Rodrguez (CEPAL).
146
218
N 89 Cuadernos de la CEPAL
La atencin sobre los problemas vinculados con el desarrollo de las fuentes
nuevas y renovables de energa, especialmente mediante proyectos de pequea
escala, se debi a la consideracin de los tres ejes de la sustentabilidad. Por
una parte, para aquellas subregiones que importan prcticamente todos los
combustibles que utilizan, el uso de esas alternativas de abastecimiento permite
aliviar, al menos en parte, los impactos de esa dependencia. Por otra parte,
para todos los pases de la regin, esas alternativas podran servir para mejorar
la cobertura energtica en el mbito rural, tanto para cubrir los requerimientos
de los hogares como para promover el desarrollo de actividades productivas.
Por ltimo, en la medida en que la utilizacin de esas fuentes permite atenuar
el crecimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero, se puede contar
para su promocin con la cooperacin internacional.
Los enunciados de los problemas contenidos en el cuadro A-1f se refieren
a una amplia gama de barreras u obstculos que dificultan el aprovechamiento
de los recursos locales renovables.
Cuadro A - 1e
mbito de problemas Problemas de poltica energtica
Las asimetras regulatorias regionales desincentivan el desarrollo
de los sistemas energticos
Los precios de los energticos dificultan los procesos de integracin
Desigual tratamiento conceptual de la energa: bien estratgico-
bienes primarios
Barreras a los intercambios de energa
Las polticas energticas del rea no se rigen por una metodologa
nica, lo que impide formular una poltica para el rea
Falta de polticas agresivas de integracin
Falta de claridad sobre las oportunidades de cooperacin
Dificultad para hacer participar a los actores que compiten entre s
por los mercados
Barreras de pol t i cas i nt ernas (arancel es, i mpuest os)
Diferencia entre los marcos normativos de los pases de la regin
Existencia de escollos polticos y culturales
An subsiste la idea de autosuficiencia
Integracin
energtica
219
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Uno de estos obstculos es la carencia de medidas de promocin suficientes
y/o de recursos financieros y humanos para la ejecucin de proyectos basados
en esas tecnologas. Pero tambin existen problemas con el desarrollo de esas
fuentes en un ambiente de mercado, dado que los altos costos que suponen
dificultan su penetracin. Por supuesto, cuando se hace referencia a los costos
de las fuentes fsiles se tiene conciencia de que se alude a los costos privados
y no sociales, en la medida en que no se estn internalizando las deseconomas
que la produccin y el uso de esas fuentes originan.
Cuadro A - 1f
mbito de problemas Problemas de poltica energtica
Existen barreras de diferente naturaleza y ausencia de incentivos
y/o subsidios, en casos pertinentes, que impiden el desarrollo de
proyectos de fuentes renovables de energa
Las polticas existentes a nivel nacional no incorporan estrategias
para fomentar las inversiones en el desarrollo de fuentes renovables
de energa
Poca disponibilidad de los recursos humanos requeridos para el
desarrollo y manejo de tecnologas eficientes y limpias de energa
Pocas posibilidades de aprovechamiento de las fuentes renovables
Las inadecuadas tarifas de transmisin son una barrera al desarrollo
de fuentes renovables
Dificultad para desarrollar recursos naturales renovables de energa
en un ambiente de mercado
Falta de incentivos para el desarrollo de los recursos renovables
Altos costos de las tecnologas de energa renovable en comparacin
con las vinculadas a los combustibles fsiles
Falta de recursos en los entes gubernamentales
Fuentes nuevas y
renovables
Cuadro A - 1g
mbito de problemas Problemas de poltica energtica
La produccin y el consumo de energa tienen fuertes impactos
ambientales negativos
Insuficiente coordinacin institucional en el plano energtico- ambiental
Uso no sustentable de la lea en el sistema energtico nacional
Inadecuada planificacin en la gestin de cuencas y el uso del agua
El manejo de centrales hidroelctricas causa un impacto directo en
el ambiente fsico del rea de influencia
Recursos naturales subvalorados
Generacin elctrica basada en combustibles fsiles (contaminantes,
emisiones GEI) que contribuyen a la vulnerabilidad del sector
Alta participacin de la generacin trmica
Aumento acelerado del uso y consumo de combustibles fsiles
Aumento de emisiones especficas de la produccin y el consumo
de energa
Energa - medio
ambiente
218
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Por ltimo, en el cuadro A-1g, se presentan los enunciados de las situaciones
problema vinculadas ms directamente con el medio ambiente. En ese conjunto,
predomina la preocupacin por el incremento de las emisiones de gases
provocadas por el aumento de la participacin de las fuentes fsiles en los
sistemas energticos de la regin. Esa preocupacin se ve respaldada por el
comportamiento de las emisiones especficas en trminos del consumo energtico
o de aqullas que se vinculan con los consumos en las centrales elctricas, que
muestran una ruptura de su tendencia (desde estable o decreciente a creciente)
a partir de mediados de los aos noventa y que coincide con la puesta en
prctica de las nuevas reglas de funcionamiento del sector, como resultado de
las reformas. En cierto modo, este tipo de comportamiento, reconocido como
problema, se vincula con otros problemas sealados previamente: las visiones
que privilegian el corto plazo y la rentabilidad econmica como criterio
preponderante.
En este mismo cuadro, tambin se sealan impactos ambientales derivados
del uso de la lea como combustible predominante en los hogares de ciertas
subregiones o del manejo de las cuencas como consecuencia de privilegiar el
uso energtico del agua.
Debido a las limitaciones de tiempo y con la intencin de ejemplificar el
uso de la metodologa propuesta en la gua, se plante en cada seminario
regional escoger una sola situacin problema, considerada como prioritaria,
a fin de continuar la ejemplificacin del enfoque presentado. Los problemas
escogidos como prioritarios fueron los siguientes:
Los marcos normativos nacionales no incorporan ejes de desarrollo
sustentable (Comunidad Andina y Mxico)
No est asegurada la cobertura de los requerimientos bsicos de energa
para el conjunto de la poblacin (Cono Sur)
Una parte significativa de la poblacin no tiene acceso a las fuentes de
mayor calidad y no alcanza a cubrir sus requerimientos energticos
bsicos (Centroamrica Panam)
Existen barreras de diferente naturaleza y ausencia de incentivos y/o
subsidios, en casos pertinentes, que impiden el desarrollo de proyectos
de fuentes renovables de energa (Centroamrica Tegucigalpa)
En el Caribe, al igual que en el resto de los pases de Amrica Latina, no
se han hecho esfuerzos suficientes para un uso racional de la energa
(URE) (Caribe)
221
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
b. Seminariostalleres nacionales
La identificacin de problemas de poltica energtica en los seminarios nacionales,
salvo el correspondiente a Per -que respondi a preocupaciones ms
delimitadas-, tiene muchos elementos en comn con los resultados de las
reuniones regionales. Sin embargo, tal como era de esperarse, los problemas
tuvieron una referencia mucho ms especfica. Incluso, en dos de los casos, el
anlisis realizado en los correspondientes Seminarios-talleres sirvi de base
para la formulacin efectiva de propuestas de poltica energtica.
147
A
continuacin, en los cuadros A-2a a A-2f, se presenta una sistematizacin de
los problemas identificados.
Fue el caso de Jamaica, con el aporte de PNUMA/RISO, y Nicaragua.
147
Cuadro A - 2a
Significativas carencias para una formulacin sistemtica y coherente
de la poltica energtica
Funci ones no cl aras entre l as i nsti tuci ones del sector
Debilidad institucional en el mbito de la definicin de las polticas
Inseguridad jurdica
Falta de fomento de capacidades y capacitacin
Prevalecen los intereses particulares por sobre los intereses de la
colectividad
Voracidad empresarial (actitud frente al riesgo)
Escaso dilogo entre todos los actores del sector
Limitados recursos humanos con conocimiento del sector energtico
Los gobiernos locales no se involucran en la planificacin y el
desarrollo de la electrificacin
Sistema de informacin inadecuado
Falta de una planificacin energtica integral
Falta de planificacin de largo plazo
mbito de problemas Problemas de poltica energtica
Aspectos generales de la
poltica energtica
Aspectos institucionales
e informacin
Coordinacin y
planificacin energtica
222
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro A - 2b
Escasa normatividad sobre la participacin del sector privado en
las inversiones energticas
Poca cl ari dad en l a apl i caci n de l a reforma el ctri ca
Falta de transparencia en los criterios para calcular los precios y las
tarifas
I ncert i dumbre con respect o a l a f i j aci n de preci os
Estructura de precios inadecuada de los productos derivados del
petrleo en el sector minorista
Excesivo margen de precios del gas LP
Problemas para fijar equitativamente los precios de las fuentes
renovables de energa
Existencia de subsidios para los consumos elctricos de usuarios
con capacidad de pago
Existencia de subsidios sin el correspondiente financiamiento
presupuestario
mbito de problemas Problemas de poltica energtica
Reformas y marcos
regulatorios
Precios y subsidios
Cuadro A - 2c
mbito de problemas Problemas de poltica energtica
Cobertura insuficiente de los requerimientos energticos bsicos
en cantidad y calidad
Creciente desequilibrio entre los recursos (lea) y los requerimientos
localizados
Alto consumo de lea en el sector residencial
Insuficiencia de recursos para desarrollar un programa integral de
energizacin rural
Desconocimiento de los requerimientos energticos de la comunidad,
atendi endo a sus caractersti cas soci al es y cul tural es
Deficiente educacin sobre los usos posibles de la energa
Pequeo tamao del mercado nacional
Cobertura energtica
223
Cuadro A - 2d
mbito de problemas Problemas de poltica energtica
Grandes carencias en la poltica orientada al uso racional y eficiente
de la energa
Prdidas tcnicas y no tcnicas muy altas
Necesidad de una mayor diversificacin en el sector de abastecimiento
Baja diversificacin de las fuentes primarias de energa
Alternativas de combustibles limitadas
Baja produccin de crudo y gas natural local
Carencia de tecnologas apropiadas para mejorar los recursos
costeros
Dependencia de las importaciones
Alta dependencia del petrleo y sus derivados
Elevada participacin de la generacin trmica
Baj a confi abi l i dad del si stema de generaci n el ctri ca
Baja integracin regional
Eficiencia energtica
y uso racional de la
energa
Dependencia
energtica y seguridad
de abastecimiento
Integracin energtica
Cuadro A - 2e
mbito de problemas Problemas de poltica energtica
Ausencia de una poltica que incentive el uso de fuentes renovables
Escasa ut i l i zaci n de f uent es de energ a renovabl es
Bajo desarrollo y explotacin de las fuentes de energa renovables
Insuficiente inversin en el desarrollo de fuentes de energas
nacionales
Fondos limitados para la inversin en proyectos de pequeo tamao
basados en el uso de recursos renovables
Insuficientes incentivos para invertir en tecnologas vinculadas a las
fuentes renovables
Dificultades para conseguir financiamiento para proyectos pequeos
Desconocimiento de las ventajas del uso de los recursos renovables
y de las tecnologas
Fuentes nuevas y
renovables
224
N 89 Cuadernos de la CEPAL
En estas reuniones nacionales, se enfatizaron los asuntos vinculados con
la seguridad de abastecimiento y el uso racional de la energa (URE) (Jamaica
y Barbados), la racionalidad en el manejo de los precios de los energticos
(Barbados y Honduras), la debilidad institucional y la poca claridad de las
funciones (Honduras), la deficiente cobertura energtica y la excesiva utilizacin
de la lea (Nicaragua y Honduras) y la escasa promocin para el desarrollo
de nuevas fuentes (Nicaragua). En estos casos, los problemas seleccionados
como ms prioritarios fueron los siguientes:
Barreras a las oportunidades comerciales para la cogeneracin (Jamaica)
Falta de planificacin energtica integral y estratgica (Honduras)
Aumento del precio final de consumo (Barbados)
Baja cobertura de energa (Nicaragua)
La motivacin principal del Seminariotaller realizado en Per fue la
bsqueda de estrategias de poltica energtica que promovieran el desarrollo
de la industria del gas natural, partiendo de las reservas disponibles en el
yacimiento de Camisea, cuya explotacin fue concesionada, y de la decisin
ya tomada por el Estado de construir el gasoducto hasta Lima por intermedio
de un consorcio privado.
Adems de la especificidad del tema, esta reunin tuvo la particularidad
de permitir la presencia, en las sesiones de planificacin participativa, de actores
ajenos al equipo que pudiera ser considerado como responsable de la formulacin
de la propuesta, pero con claros intereses en las cuestiones debatidas. Este
cambio (solicitado por las autoridades energticas del pas), respecto de la
Cuadro A - 2f
mbito de problemas Problemas de poltica energtica
La inadecuada coordinacin de la unidad ambiental con el ente de
polticas energticas obstaculiza la realizacin de nuevos proyectos
Vaga legislacin ambiental orientada al sector energtico
Desconocimiento y falta de valorizacin de las externalidades
ambientales derivadas del sistema energtico
Insuficiente conciencia acerca de los impactos ambientales de las
actividades energticas (produccin y consumo )
Escaso control y seguimiento de los impactos ambientales
Dependencia creciente de los combustibles derivados del petrleo
con los consiguientes impactos econmicos y ambientales
Aumento de la capacidad de las plantas trmicas, lo que ocasiona
un impacto negativo en el ambiente
Repercusin de las gasolineras en los sistemas de aguas
subterrneas
Energa medio
ambiente
225
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
secuencia recomendada en la Gua, dificult seriamente el avance hacia la
definicin de objetivos y la identificacin de lneas estratgicas y de instrumentos.
Incluso, la eleccin de la visin y la identificacin de situaciones consideradas
problema presentaron dificultades derivadas de la contraposicin de intereses
de los actores.
De cualquier modo, la aplicacin de los pasos metodolgicos propuestos
en la Gua pudo materializarse a pesar de esa importante alteracin en el
enfoque. En tal sentido, la experiencia aport enseanzas muy valiosas que,
por va del contraejemplo, mostraron la conveniencia de seguir la secuencia
propuesta en la Gua. La exigua cantidad de problemas de poltica que se
identificaron (cuadro A-2g) constituye un claro ejemplo.
c. Las matrices de identificacin de situaciones
problema y otros resultados
En las dos secciones anteriores, se realiz tan slo una presentacin sistematizada
de los problemas que, en la aplicacin concreta de la Gua, deberan surgir de
un diagnstico dirigido especficamente a la identificacin de situaciones
consideradas como tales y que en las reuniones de los seminarios surgieron de
una lluvia de ideas de los participantes.
Tal como se ha expresado, el paso siguiente a la planificacin participativa
consisti en escoger el problema de mayor prioridad y, sobre la base de esa
eleccin, se procedi a construir, en cada caso, la correspondiente matriz de
identificacin de problemas, indicando las causas y consecuencias ms relevantes,
as como los principales actores involucrados.
Cuadro A - 2g
Mercado nacional incipiente para el desarrollo de la industria del
gas
Las normas que regulan a la industria del gas natural presentan
algunas imperfecciones
Desencuentro entre la poltica fiscal y la poltica energtica
La sociedad no ha percibido la gravedad de la dependencia energtica
Baja rentabilidad privada de las inversiones en infraestructura ante
un mercado muy incipiente
Existen obstculos para el desarrollo del mercado del gas en el
transporte
No hay seal es de compet enci a ent r e ener gt i cos
mbito de problemas Problemas de poltica energtica
Industria del gas
natural (Per)
226
N 89 Cuadernos de la CEPAL
Puesto que la presentacin de ese tipo de resultados sera una reiteracin
de la ejemplificacin que se incluye en el Captulo VIII, la misma no tiene la
riqueza interpretativa que poseen los enunciados de los problemas previamente
listados.
Por las mismas razones, se omite la exposicin de los objetivos (se seleccion
uno en cada reunin, en correspondencia con el problema priorizado), de las
lneas estratgicas vinculadas a dicho objetivo (se seleccionaron cuatro; una de
ellas se refiere a los cruces de las condiciones internas -debilidades y fortalezas-
y externas -amenazas y oportunidades-, considerando tan slo una de ellas
por cada tipo) y de los instrumentos (los correspondientes a una sola lnea
estratgica). Lo mismo sucede con las matrices de reaccin y conflictividad,
que tambin estuvieron vinculadas nicamente con una lnea estratgica y sus
instrumentos.
227
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Anderson, P.W., K.J. Arrow y D. Pines (1988), The Economy as an Evolving
Complex System, Redwood City, CA, Addison-Wesley.
Bartelmus, P. (1999), Sustainable Development: Paradigm or Paranoia, Wuppertal
Papers, N 93, mayo.
BID (Banco Interamericano de Desarrollo) (1996), Progreso econmico y social en
Amrica Latina, Informe 1996, Washington, D.C., noviembre.
Bravo, V. (1999), La modernizacin en el sector petrolero de Amrica Latina, Bariloche,
Instituto de Economa Energtica (IDEE).
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (1994a), Amrica
Latina y el Caribe: polticas para mejorar la insercin en la economa mundial
(LC/G.1800/SES.25/3), Santiago de Chile, marzo.
(1994b), El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe
(LC/G.1801/SES.25/4), Santiago de Chile.
(1991), El desarrollo sustentable: transformacin productiva, equidad y medio
ambiente (LC/G.1648/Rev.2-P), Santiago de Chile. Publicacin de las
Naciones Unidas, N de venta: S.91.II.G.5.
CIER (Comisin de Integracin Elctrica Regional) (1999), Proyecto CIER 02
Mercados mayoristas e interconexiones. Fase II, diciembre.
CMMAD (Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo) (1987),
Nuestro f uturo comn, Oxford, Oxford Uni versi t y Press.
Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe
(1990), Nuestra propia agenda, Washington, D.C., Banco Interamericano de
Desarrollo (BID).
Gallo Mendoza y C.E. Surez (1994), Energa y deforestacin, Desarrollo y
energa, vol. 3, No 5, marzo.
GRREC (1983), Crise et rgulation, Grenoble.
Guerra-Borges, A. (1994), Regionalizacin y bloques econmicos. Tendencias
mundiales desde una perspectiva latinoamericana, INTAL, N 200,
Buenos Aires, mayo.
Hamilton, K. (1995), Genuine Saving in Developing Countries, Reino Unido,
Centre for Social and Economic Research on the Global Environment
BIBLIOGRAFA
229
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
(CSERGE), University of East Anglia, octubre.
Hirschman, A.O. (1958), La estrategia de desarrollo econmico, Ciudad de Mxico,
Fondo de Cultura Econmica.
Kozulj, R. y V. Bravo (1993), La poltica de desregulacin petrolera Argentina.
Antecedentes e impactos, Buenos Aires, Centro Editor de Amrica
Latina/Instituto de Economa Energtica.
Moguillansky, G. y H. Altomonte (1999), "La crisis elctrica chilena: de la
reforma a imitar en los 90 a la reforma a evitar en el 2000?", Santiago de
Chile, junio, indito.
Mortimore, M. (1995), La inversin extranjera directa, el cambio tcnico y la
competitividad internacional de los pases en desarrollo, Desarrollo
endgeno: comercio, cambio tcnico e inversin extranjera directa, Bogot, D.C.,
Centro Regional de Estudios del Tercer Mundo (CRESET).
Myrdal, G. (1962), Teora econmica y regiones subdesarrolladas, Ciudad de Mxico,
Fondo de Cultura Econmica.
Nurkse, R. (1960), Problemas de formacin de capital en los pases insuficientemente
desarrollados, Mxico, D. F. , Fondo de Cultura Econmica.
OLADE (Organizacin Latinoamericana de Energa) (1999), Interconexiones
energticas e integracin regional en Amrica Latina y el Caribe, Quito.
OLADE/CEPAL/GTZ (Organizacin Latinoamericana de Energa/Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe/Sociedad Alemana de
Cooperacin Tcnica) (1997), Energa y desarrollo sustentable en Amrica
Latina y el Caribe. Enfoques para la poltica energtica, Quito, mayo.
Pistonesi, H. (2000a), Desempeo las industrias de la electricidad y el gas natural
despus de las reformas: el caso de Argentina, Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)/Corporacin Andina
de Fomento (CAF), julio.
(2000b), El Sistema elctrico argentino: desempeo a partir de la reforma,
Proyecto OLADE/CEPAL/GTZ, marzo.
(1998), Mtodos para la construccin de escenarios socioeconmicos, Buenos
Aires, Instituto de Economa Energtica (IDEE).
PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) (1992), Informe
sobre desarrollo humano, 1992, Santaf de Bogot, Tercer Mundo Editores.
(2000), Informe sobre indicadores de desarrollo humano, Nueva York.
Rojo, L.A. (1966), Lecturas sobre la teora econmica del desarrollo, Madrid, Editorial
Gredos.
Rosestein-Rodan, P.N. (1943), Problems of industrialization of Eastern an
South-Eastern Europe, The Economic Journal, vol. 53.
Solow, R. (1973), Is the End of the World at Hand, Challenge, vol. 16, N 1,
marzo-abril.
Spulber, D.F (1989), Regulation and Markets, Cambridge, Massachusetts, The
MIT Press.
230
N 89 Cuadernos de la CEPAL