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Fortalecimiento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislacin internacional

DicieMBRe 2011

Sobre NRDC

El Consejo para la Defensa de Recursos Naturales (NRDC) es el grupo de accin ambiental ms ecaz de los Estados Unidos, combinando el poder de 1,3 millones de miembros y activistas de internet. Contamos con la extensa experiencia de los ms de 350 abogados, cientcos y otros ecologistas profesionales a quienes emplea NRDC. Tenemos ocinas en Nueva York, Washington, D.C., Chicago, San Francisco, Los ngeles y Beijing. El NRDC ha estado involucrado en Chile desde la dcada del 90 en diversos temas ambientales, tales como la promocin de eciencia energtica y fuentes renovables de generacin elctrica. Vistenos a www.nrdc.org.
Reconocimientos

Fue sumamente valioso el aporte de diversos actores relevantes del mundo ambiental en Chile, con quienes se discutieron distintos temas que se reejan en este documento. Se extiende un agradecimiento a Sara Larran, Paola Vasconi, Rodrigo Pizarro, Marcelo Castillo, Matas Guiloff y Joaqun Baraao. Se aclara que el contenido de este trabajo es de exclusiva responsabilidad de NRDC y no compromete de manera alguna a estas personas.

Director de Comunicaciones: Phil Gutis. Autor Principal: Guillermo Gonzlez Subdirector de Comunicaciones: Lisa Goffredi Director de Publicaciones: Alexandra Kennaugh Editor: Yns M. Cabral Produccin: Tanja Bos
Portada: Santiago de Chile

ndice
1 InTROdUccin................................................................................................................................. 2 2 BReVe HisTORia deL SisTeMa deL SEIA..................................................................................... 4 3 DescRipcin Y AnLisis CRTicO deL SEIA............................................................................... 5 3.1 Poltica de evaluacin ambiental..................................................................................................... 5 3.2 Actores para la evaluacin y la toma de decisiones...................................................................... 6 3.3 Procedimiento.................................................................................................................................... 7 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 Anlisis de pertinencia......................................................................................................................... 7 Denicin de alcance........................................................................................................................... 7 Elaboracin del documento................................................................................................................. 8 Evaluacin del Comit Tcnico............................................................................................................ 8 Toma de decisin................................................................................................................................. 9 Reclamaciones.................................................................................................................................. 10 mbito de evaluacin........................................................................................................................ 11 Anlisis de alternativas...................................................................................................................... 11 Impactos acumulativos...................................................................................................................... 11 Consideraciones de justicia ambiental............................................................................................... 13

3.4 Sustancia de la evaluacin............................................................................................................. 11

3.5 Participacin ciudadana.................................................................................................................. 13 4 RecOMendaciOnes: LOs AVances An PendienTes......................................................... 15 4.1 Fortalecer la participacin ciudadana........................................................................................... 15 Ampliar las instancias de participacin ciudadana............................................................................. 15 Asegurar la consideracin de las observaciones ciudadanas............................................................ 15 Contar con fondos concursables para la participacin ciudadana...................................................... 15 Posibilitar la paralizacin de las obras en las reclamaciones ciudadanas........................................... 15

3.6 Fiscalizacin..................................................................................................................................... 14

4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4

4.2 Mejorar los procesosde decision................................................................................................... 15

4.2.1 Transparentar las decisiones polticas............................................................................................... 15 4.2.2 Incluir la voz regional en la toma de decisin.................................................................................... 16 4.3 Hacer de la evaluacin algo realmente signicativo.................................................................... 16 4.3.1 Incorporar el anlisis de alternativas.................................................................................................. 16 4.3.2 Considerar adecuadamente los efectos acumulativos...................................................................... 16 4.3.3 Incorporar consideraciones de justicia ambiental.............................................................................. 17 4.4 Ajustar el procedimiento................................................................................................................ 17 4.4.1 La autoridad debe dirigir la elaboracin de los documentos.............................................................. 17 4.4.2 Establecer una etapa preliminar de evaluacin.................................................................................. 17 4.5 Ms all del SEIA............................................................................................................................. 17 4.5.1 Ampliar el marco normativo............................................................................................................... 17 4.5.2 Avanzar en el ordenamiento del territorio.......................................................................................... 18 5 RefeRencias BiBLiOgRficas................................................................................................... 19 6 Apndice......................................................................................................................................... 21

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1. InTROdUccin

pero an quedan reas importantes en las que se debe avanzar para alcanzar los estndares de pases de la OCDE. En este informe, el Consejo para la Defensa de Recursos Naturales (NRDC en ingls) identica estas fallas y propone recomendaciones para corregirlas. La identicacin de las falencias del SEIA se realiz en base a una comparacin con la legislacin internacional. En particular, se busc aprovechar los ms de 40 aos de experiencia de NRDC en la elaboracin y aplicacin de la legislacin ambiental norteamericana.

l Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) de Chile, en funcionamiento desde la dcada del 90, fue modicado en la ltima reforma de la legislacin ambiental que se materializ en 2010. Algunas de las deciencias del SEIA fueron corregidas en esa ocasin,

A nivel federal, se estudi la Ley de Poltica Ambiental Nacional (NEPA en ingls). Esta ley del ao 1969 establece el requerimiento de evaluacin de impacto ambiental sobre las acciones de las agencias federales de EE. UU. Su reglamento se public en 1978 y se ha mantenido prcticamente invariado por ms de 30 aos debido a su claridad y funcionalidad. A nivel estatal la comparacin se enfoc en la ley de evaluacin ambiental del estado de California. La Ley de Calidad Ambiental de California (CEQA en ingls) de 1970 es considerada una de las legislaciones ms robustas en el mbito de la evaluacin ambiental de proyectos. Ha servido de modelo para las legislaciones de varios otros estados de EE. UU. Para algunos temas especcos se consult adems la legislacin de otros pases. Este informe se inicia con una breve historia del SEIA, seguido de una descripcin de los principales elementos de la legislacin en su estado actual, la que es acompaada de un anlisis crtico donde se identican las falencias del SEIA. El reciente caso de HydroAysn se ha utilizado para extraer lecciones concretas, pero el anlisis no se limita a ste. Luego se exponen las recomendaciones para mejorar el SEIA. El alcance de este informe se acota al SEIA propiamente tal; si bien se reconoce las oportunidades de la recientemente creada Evaluacin Ambiental Estratgica, sta no se revisa en detalle.

Las principales recomendaciones para mejorar el SEIA son:

FORTALECER LA PARTICIPACIN CIUDADANA


1. Ampliar las instancias de participacin ciudadana a una mayor cantidad de Declaraciones de Impacto Ambiental, adems de permitir a la autoridad alargar los plazos en caso de proyectos de alta complejidad. 2. Asegurar la consideracin de las observaciones ciudadanas al establecer criterios claros que denan qu es lo que debe considerarse debidamente en ellas. Estos criterios deben poder ser usados por la ciudadana para las reclamaciones administrativas o judiciales. 3. Contar con fondos concursables para la participacin ciudadana, tal como se hace en Canad, para balancear a los distintos actores del proceso y dar mayor credibilidad al SEIA. 4. Posibilitar la paralizacin de las obras en las reclamaciones ciudadana, para lo cual deben establecerse criterios, como la existencia de un riesgo inminente de dao ambiental.

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MEJORAR LOS PROCESOS DE DECISIN


5. Transparentar las decisiones polticas, incorporando las consideraciones ineludibles en mbitos ms all de lo estrictamente ambiental. 6. Incluir la voz regional en la toma de decisin, lo que devolver la representacin local a las decisiones ambientales.

MS ALL DEL SEIA


12. Ampliar el marco normativo, agilizando la dictacin de normas propiamente ambientales as como el desarrollo de polticas en los mbitos que se sometan a la Evaluacin Ambiental Estratgica. Especialmente relevante es la poltica energtica. 13. Avanzar en el ordenamiento del territorio mediante un proceso participativo, donde las regiones y comunidades tengan la capacidad de denir el tipo de desarrollo que buscan tener y los costos ambientales que estn dispuestos a asumir.

HACER DE LA EVALUACIN ALGO REALMENTE SIGNIFICATIVO


7. Incorporar el anlisis de alternativas para que el proceso de evaluacin ambiental permita un rango de accin real de parte de los tomadores de decisin. 8. Considerar adecuadamente los efectos acumulativos, acotando claramente el mbito de los impactos que se considerarn, como los efectos inducidos entre los impactos indirectos y acotando lo que se entiende por proyectos desarrollados en etapas. 9. Incorporar consideraciones de justicia ambiental, para determinar si los proyectos afectan desproporcionadamente a grupos de bajos ingresos o comunidades indgenas.

AJUSTAR EL PROCEDIMIENTO
10. La autoridad debe dirigir la elaboracin de los estudios de impacto ambiental, lo que dar poder a la autoridad y permitir contar con anlisis de los impactos ambientales que sean objetivos y que estn dirigidos al bienestar pblico. 11. Establecer una etapa preliminar de evaluacin, que consista en un proceso formal de anlisis de pertinencia y denicin de alcance (scoping). Este proceso debe ser participativo.

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2. BReVe HisTORia deL SisTeMa deL SEIA

asta principios de la dcada del 90, los nuevos proyectos de inversin en Chile se evaluaban ambientalmente de forma limitada y parcelada, mediante la tramitacin de una serie de permisos, cada uno de los cuales analizaba algunos componentes especcos del medio

ambiente. Recin en 1994, con la creacin del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) mediante la promulgacin de la ley 19.300, se instituy un proceso sistemtico y global para evaluar ambientalmente los proyectos.

La ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, en efecto estableci el marco legal e institucional para la proteccin del medio ambiente en Chile, lo que est estrechamente relacionado con el funcionamiento del SEIA. La ley cre la Comisin Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) como organismo encargado del medio ambiente, concebido bajo un modelo de coordinacin. Es decir, las jurisdicciones ambientales de cada servicio se mantuvieron intactas; se argument que haba que aprovechar sus capacidades instaladas y que CONAMA slo necesitaba coordinarlas de manera eciente. Pero esta decisin fue consecuencia explcita de un realismo poltico que consider que despojar a los servicios de sus facultades era inviable en ese momento.1 En el mbito de la evaluacin de impacto ambiental, los cambios ms relevantes tuvieron que ver con el establecimiento de una ventanilla nica para la obtencin de los permisos ambientales. El nuevo SEIA oblig que todos los temas ambientales se evaluaran globalmente en un mismo proceso con plazos claros. Tambin se incorpor un enfoque preventivo para la ejecucin de proyectos de inversin tanto privados como pblicos. La inclusin formal de la participacin ciudadana en el proceso fue un avance de gran importancia. El SEIA comenz a operar formalmente desde 1997, cuando se public su reglamento. Las voces reclamando nuevas reformas aparecieron poco despus de la implementacin de la nueva ley, pero no fue sino hasta nales de la dcada de 2000 que se cont con suciente impulso para una nueva reforma. La OCDE condicion el ingreso de Chile al fortalecimiento de sus instituciones ambientales (adems de otros cambios a la legislacin ambiental). Esto origin que los tres principales candidatos en la campaa presidencial de 2005 prometieran reemplazar CONAMA por un Ministerio de Medio Ambiente. En marzo de 2007, a slo un ao de asumir la presidencia Michelle Bachelet, se dict la ley 20.173 que cre el

Presidente de la CONAMA con rango de ministro y le dio la tarea de formular y presentar una propuesta de rediseo de la institucionalidad ambiental.2 Luego, en enero de 2010 la reforma nalmente se materializ con la dictacin de la ley 20.417. El deseo de la administracin Bachelet de que la ley se promulgara durante su mandato redund en una discusin apresurada en el Congreso. Algunos de los temas ms polmicos simplemente quedaron fuera de la agenda (por ejemplo, la denicin de medio ambiente, considerada demasiado amplia por algunos sectores) o bien se acord posponer su discusin para futuras tramitaciones legislativas (en particular, el Tribunal Ambiental y el Servicio de Biodiversidad y reas Silvestres Protegidas). La reforma fue principalmente institucional, con los cambios ms sustantivos logrados en el mbito de scalizacin. La CONAMA se dividi en tres: el Ministerio de Medio Ambiente (MMA), que mantiene las competencias de generacin de polticas y regulaciones, el Servicio de Evaluacin Ambiental (SEA), encargado de administrar el SEIA, y la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), responsable de la scalizacin. Se acord crear el Tribunal Ambiental (TA), aunque, como se mencion, sus detalles fueron aplazados para una futura discusin3. Durante el debate de la reforma, el SEIA fue juzgado por el gobierno como un instrumento de gestin ambiental slido4, en particular en comparacin con otras reas, tales como la proteccin de la biodiversidad o la generacin de normas ambientales. Los principales cambios sustantivos se hicieron en los mbitos de la discrecin poltica en la toma de decisiones, del alcance de la participacin ciudadana, de la scalizacin y de la evaluacin ambiental de polticas y planes ms amplios que hasta entonces eran aprobados sectorialmente sin pasar por una evaluacin ambiental formal.

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3. DescRipcin Y AnLisis CRTicO deL SEIA

3.1 POLTica de eVaLUacin aMBienTaL


El requisito esencial del SEIA es que ciertos proyectos (descritos en la seccin 3.3.1 de este documento) slo pueden ser aprobados si: 1) cumplen con la normativa ambiental y 2) se hacen cargo de todos sus impactos ambientales signicativos.5 La primera condicin sirve para asegurar el cumplimiento de la legislacin ambiental aplicable a cada proyecto. sta incorpora un enfoque preventivo, al evitar la ejecucin de proyectos antes de que demuestren que respetarn la normativa, pero por s sola no agrega nuevos requisitos sustantivos. Esta condicin evidentemente descansa en la existencia de normas, las que al ser desarrolladas para la aplicacin general, normalmente con procedimientos claros, entregan criterios poco abiertos a la discrecionalidad de quien las aplica. Por ello, la mayor cantidad posible de mbitos ambientales debera estar normada, pero su avance ha sufrido de una lentitud injusticada. Esto ha generado que en la decisin de proyectos especcos, en la prctica se dicten normas particulares, frecuentemente arbitrarias, descoordinadas e incoherentes entre proyectos y regiones. La ausencia de normas ha sido particularmente relevante en el mbito del ordenamiento territorial. La carencia de normativas que denan los usos del territorio en base a criterios ambientales ha hecho que la seleccin de la localizacin de los proyectos sea una atribucin exclusiva de los titulares. La vasta mayora de stos son empresas privadas cuya funcin es maximizar el valor de la compaa y no el benecio social, y que adems carecen de una visin integral del territorio. El desarrollo participativo de este tipo de normativa, as como de los otros mbitos ambientales, es una de las principales reas en las que Chile an debe avanzar. Ahora bien, la segunda condicin s es sustantiva puesto que exige que se mitigue6 un conjunto de impactos ambientales delineados por el legislador en el artculo 11 de la ley. stos son: a) riesgo para la salud de la poblacin, debido a la cantidad y calidad de euentes, emisiones o residuos; b) efectos adversos signicativos sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables, como el suelo, el agua y el aire;

c) reasentamiento de comunidades humanas, o alteracin signicativa de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos; d) localizacin en o prxima a poblaciones, recursos y reas protegidas, sitios prioritarios para la conservacin, humedales protegidos y glaciares susceptibles de ser afectados, as como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar; e) alteracin signicativa, en trminos de magnitud o duracin, del valor paisajstico o turstico de una zona y f) alteracin de monumentos, sitios con valor antropolgico, arqueolgico, histrico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural. A diferencia de las normas, que en general tienen umbrales de cumplimiento relativamente claros, los criterios anteriores estn en el espectro de lo gris, an cuando el reglamento del SEIA busca aclararlos. Denir cundo un proyecto se ha hecho cargo de sus impactos sobre los sistemas de vida de grupos humanos, por ejemplo, es intrnsecamente ambiguo. Tanto la ley original como la reformada establecen que esto debe decidirse polticamente, lo que es igual al balanceo de distintos intereses. Para ello, como se explica en la prxima seccin, se crearon comisiones que representan esos intereses diversos. Pero en la prctica estas comisiones van ms all de slo establecer si los impactos del artculo 11 se han mitigado adecuadamente. Incluyen en la ecuacin otros elementos que no son ambientales para concluir que ciertos proyectos deben ser aprobados, lo que genera decisiones arbitrarias. Esto es en parte consecuencia de lo dispuesto en la misma ley, en tanto que sta no contempla que otras consideraciones (por ejemplo, razones econmicas o de seguridad nacional) puedan ser incluidas en la toma de la decisin. Tanto NEPA como CEQA permiten aprobar proyectos si existen razones ineludibles que justican la ejecucin del proyecto, a pesar de que se generen impactos ambientales en los mbitos no normados. Esto transparenta la decisin poltica. La autoridad se ve obligada a explicitar cundo est valorando otras razones por sobre las ambientales y asimismo a asumir los costos (o benecios) polticos que esto acarrea. Adems, al ponerlas sobre la mesa, sus razones pueden ser analizadas para determinar si tienen reales fundamentos. Si bien existen instancias en que la autoridad

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parece estar camuando sus razones, la ciudadana tiene voz en el proceso y puede exigir que stas sean transparentadas, incluso pudiendo desaarlas en la corte. En Chile, en cambio, si un proyecto no se hace cargo de sus impactos signicativos, slo puede ser rechazado, independiente de los benecios que pueda traer en otros mbitos. Es esta rigidez legal la que obliga a un comportamiento engaoso por parte de la autoridad. Ha habido una serie de proyectos que no se hacen cargo de sus impactos ambientales pero que el gobierno ha considerado que existen razones ineludibles (expuestas slo informalmente) por las que deben ser aprobados y entonces se ha visto forzado a torcer la opinin tcnica para poder certicar en las resoluciones formales que efectivamente mitigan sus impactos. HidroAysn es un claro ejemplo de lo anterior. Mientras los impactos ambientales para la Patagonia son innegables, el gobierno seal informalmente que existen consideraciones ineludibles por las que el proyecto deba ser aprobado, entre otras, la provisin de energa barata, limpia y que sea segura.7 Sin embargo, para poder emitir una resolucin donde se certica que respecto de los efectos, caractersticas y circunstancias establecidas en el artculo 11 de la Ley N 19.300, se han establecido las medidas de mitigacin, reparacin y compensacin apropiadas, el gobierno tuvo que realizar una serie de subterfugios presumiblemente ilegales. Despus de la aprobacin del proyecto en mayo de 2011, funcionarios regionales de SERNAGEOMIN, CONAF y MINVU acusaron a sus respectivas ocinas centrales de sustituir observaciones tcnicas crticas sobre las represas, hechas por los empleados regionales, por comentarios inocuos que posibilitaron la aprobacin del proyecto.8 Estas actuaciones ciertamente son de las que ms enardecieron a la poblacin. Por lo dems, como las razones del gobierno nunca fueron expuestas formalmente, no ha habido espacio para debatir abiertamente si en efecto HidroAysn traer energa barata, limpia y segura. Entre abril de 2010 y mayo de 2011, las estimaciones de los costos del proyecto aumentaron desde US$5,500 millones a US$10,000 millones, lo que ha sembrado dudas sobre su costo real.9 Asimismo, no se ha evaluado pblicamente el impacto sobre la estabilidad del sistema asociada a una eventual cada de HidroAysen (que representara una elevada proporcin del SIC) producto del corte de la lnea de transmisin como consecuencia, por ejemplo, de una erupcin volcnica o de un evento ssmico mayor. El gobierno no ha tenido que defender pblica y formalmente, con posibilidad de ser llevado a juicio, ninguna de estas razones. Contar con la posibilidad de que se usen consideraciones ineludibles para aprobar proyectos es riesgoso, puesto que en teora signicara un debilitamiento de la rgida regla vigente en la actualidad de que el medio ambiente se debe proteger independiente de otros intereses del pas. Pero cuando la evidencia muestra que esta supuesta proteccin rgida en la prctica slo produce una situacin de hipocresa formal que resta legitimidad al SEIA, sta debe ser reconsiderada. Por lo dems, es totalmente legtimo

que en ciertos casos existan consideraciones imperiosas que obliguen a la materializacin de ciertos proyectos a pesar de sus impactos ambientales. Pero cuando esto ocurra el gobierno debe rendir cuentas por ello. Debe justicar claramente sus razones mediante un proceso abierto a consulta pblica y con posibilidad de apelacin administrativa o judicial. El avance en materia normativa reducir la discrecionalidad que tendr el gobierno para recurrir a consideraciones ineludibles, otra razn por la cual se debe acelerar su avance. Por otra parte, la inclusin de un anlisis de alternativas (como se propone en la seccin 3.4.2 de este documento), dar mayor exibilidad en la evaluacin de forma tal que para cumplir con un objetivo habrn opciones que tendrn impactos ambientales distintos. Por lo tanto, habr opciones para que los mismos requerimientos ineludibles se satisfagan al generar menores impactos ambientales. En denitiva, abrir la puerta a las consideraciones ineludibles permitira que la ciudadana pueda exigir al gobierno que sea transparente en sus decisiones polticas y se haga cargo de ellas. Este punto, que constituye la esencia del SEIA, no se cuestion en la reforma de 2010, por lo que es de esperar que los mismos conictos que surgieron con la ley anterior continen.

3.2 AcTORes paRa La eVaLUacin Y La TOMa de decisiOnes


Diferentes actores participan en el proceso de evaluacin y toma de decisiones del SEIA. Originalmente, CONAMA estaba encargada de coordinar el proceso, en el que participan todos los rganos del estado con competencia ambiental y que tengan relacin con los impactos del proyecto. CONAMA estaba descentralizada regionalmente, lo que signicaba que cada una de las quince regiones tena una CONAMA regional a cargo de la revisin de los proyectos dentro de su territorio.10 La reforma de 2010 transri las funciones del SEIA desde la CONAMA al SEA. Este servicio se instituy como servicio pblico funcionalmente descentralizado y afecto al sistema de alta direccin pblica11, pero que todava est bajo la supervigilancia del MMA. El SEA mantiene el esquema descentralizado por regiones de CONAMA. El SEA (como anteriormente la CONAMA) no es ms que una agencia ejecutiva a cargo de coordinar el proceso de evaluacin. La decisin de aprobacin es realizada por una comisin integrada por los jefes de servicios, que aportan los conocimientos tcnicos y representan los distintos sectores del Estado y por funcionarios enteramente polticos.12 Previo a la reforma de la ley, la comisin conocida como COREMA13 estaba compuesta por los secretarios regionales (SEREMI) de doce ministerios14, el intendente (representante regional del Presidente), los gobernadores de las provincias de la regin (subdivisiones territoriales ms pequeas dentro de cada regin; tambin designados por el Presidente) y cuatro consejeros regionales (elegidos por los concejales

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de la regin). La decisin era tomada por mayora simple por este grupo de funcionarios, de los cuales al menos seis eran guras netamente polticas, incluido el jefe de estado regional. Si bien los SEREMI ocupaban puestos tcnicos, su permanencia en el cargo igual dependa de guras polticas, por lo que tampoco tenan una voz totalmente independiente. Como se ha sealado, la idea de entregar la decisin a un equipo poltico surga del hecho de que en ciertos proyectos, especialmente los que se evaluaban mediante EIA, aparecan una serie de impactos para los cuales no haba normativa especca. Por ello, era necesario decidir polticamente. Sin embargo, en la prctica la comisin termin tomando decisiones polticas que tomaban en consideracin criterios ms all de lo ambiental y que en varios casos contradecan las opiniones tcnicas de las secretaras regionales que manifestaban la insuciencia de las medidas planteadas por el titular o la inadecuacin del proyecto. La primaca de los criterios polticos por sobre los tcnicos fue una de las grandes crticas al sistema existente. En el intento de acotar las decisiones al mbito tcnico, la reforma de 2010 elimin todos los actores explcitamente polticos de la comisin, con excepcin del intendente. Es decir, slo qued ste y el grupo de SEREMI. Sin embargo, como se ha indicado, los SEREMI no son independientes. Por lo tanto, a pesar de que tienen la intencin de llevar una voz exclusivamente tcnica a la mesa de decisin, esto no ocurre en la prctica puesto que su jefe poltico (el Intendente) preside la comisin. Esto qued claro con el proyecto HidroAysn, en que los SEREMI se vieron presionados por el mismo Ministro del Interior (a su vez jefe directo del Intendente), quien horas antes de la votacin seal pblicamente que para el pas sera bueno que se apruebe HidroAysn.15 Volviendo a la necesidad de transparentar las decisiones polticas, se puede concebir un esquema que mejore la separacin entre la evaluacin tcnica y la decisin poltica (ver lo propuesto en la seccin 3.3.5 de este documento). Lo cierto es que esa decisin poltica debe incorporar a los actores locales. En particular, la eliminacin de los consejeros regionales, quienes son realmente independientes del gobierno central y que adems en el futuro prximo sern elegidos directamente por los votantes, signic una prdida de la voz regional en la decisin. Esto aumenta la falta de conexin entre los tomadores de decisin y las comunidades locales, lo que agudiza los conictos sociales asociados a la aprobacin de proyectos. Por lo tanto, estos actores regionales deben ser reincorporados en esa comisin poltica.

3.3.1 Anlisis de pertinencia


Para cualquier proyecto futuro que pudiera generar impactos ambientales, lo primero a denir es si ste clasica como uno de aquellos listados en el artculo 10 de la ley, que dene cules deben someterse al SEIA. El artculo 10 contempla una serie de actividades fsicas (centrales de generacin de energa, proyectos mineros, etc.) para los cuales establece umbrales mnimos para el ingreso al SEIA. El Reglamento del SEIA detalla los umbrales de cada tipo de proyecto. Si el proyecto no requiere ingresar, para efectos ambientales slo debe obtener los permisos sectoriales correspondientes, as como cumplir con la normativa ambiental vigente, pero no hay una revisin preventiva para asegurar que eso ocurra. La siguiente cuestin a resolver es el documento que se presentar: una declaracin de impacto ambiental (DIA) o un estudio de impacto ambiental (EIA). Los EIA son requeridos para proyectos que pueden generar cualquiera de los impactos ambientales signicativos que guran en la ley (artculo 11, ver seccin 3.1 de este informe) y consisten en documentos bastante ms detallados donde se evalan dichos impactos. Si el proyecto no genera esos impactos, se debe presentar una DIA. Lo ms problemtico de este esquema es que en Chile el titular decide unilateralmente si el proyecto debe ingresar y qu documento elaborar. A diferencia de NEPA o CEQA no existe un procedimiento formal de anlisis de pertinencia independiente de la inuencia del titular. La ley slo indica que la Superintendencia requerir a los titulares de proyectos que no han ingresado que lo hagan. Pero esto no suple la necesidad de contar con un procedimiento de anlisis de pertinencia formalizado. Por lo dems, este es un procedimiento que se ha cuasi-formalizado16, pero que al no contar con un respaldo legal claro, sufre de arbitrariedades en cuanto a plazos y requerimientos. Es cierto que, durante el proceso de evaluacin, la comisin evaluadora tiene la posibilidad de dictaminar que una DIA es insuciente ya que el proyecto genera alguno de los impactos del artculo 11, por lo que el titular debe volver a ingresar con un EIA. Esto constituye una suerte de anlisis de pertinencia a lo largo del proceso, pero es sumamente ineciente, puesto que en el momento que la autoridad solicita ese retiro de la DIA ya han pasado muchos meses. El titular ha perdido tiempo, as como la autoridad. Una etapa adicional y ms breve, sera mucho ms eciente. sta hace an ms sentido cuando se combina con la etapa de denicin de alcance que se describe a continuacin.

3.3.2 Denicin de alcance


La ley y el Reglamento del SEIA especican los contenidos que el EIA o la DIA deben tener. Sin embargo, los alcances son genricos y queda a criterio del titular delimitar las reas de inuencia que sern estudiadas y para las que se levantar una lnea de base, as como cules son los impactos ambientales que se estudiarn con mayor detalle. Una vez ingresado al sistema, los evaluadores pueden identicar

3.3 PROcediMienTO
El SEIA cuenta con un procedimiento claramente establecido, el que se describe a continuacin. En el Apndice se presentan diagramas de ujo que apoyan la discusin aqu presentada, del proceso bajo la ley actual as como el esquema previo a la reforma de 2010.

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carencias en el alcance del documento y exigir la ampliacin de la informacin o el anlisis. En teora, entonces, el alcance es adaptado a lo largo de la evaluacin. Pero lo cierto es que delegar la denicin de alcance en el titular es origen de varios problemas en el SEIA. En primer lugar, compromete la calidad de la evaluacin. Una de las dicultades para los servicios, que tienen que cumplir con rgidos plazos de evaluacin, es que muchos EIA no slo insertan informacin pobre en algunos mbitos importantes, sino que incorporan informacin sumamente extensa en temas poco relevantes. As, la experiencia da cuenta de documentos en extremo voluminosos y poco accesibles y en consecuencia inservibles en la prctica. Como ejemplo, el EIA de HidroAysen tena ms de 11,000 pginas. Un informe de este largo no permite hacer una revisin adecuada en el breve tiempo que dispone la autoridad para hacer la evaluacin (o la ciudadana para hacer observaciones). En efecto, el titular tiene el incentivo de generar esta dicultad para mejorar las posibilidades de que los temas realmente complicados queden ocultos detrs de un montn de informacin irrelevante. En segundo lugar, incluso para aquellos titulares que no buscan usar esa estrategia, la ausencia de una denicin de alcance visada por la autoridad es ineciente. El titular no sabe qu buscan los evaluadores y por lo tanto realiza estudios y anlisis que no son de inters de la autoridad y obvia otros que luego sern requeridos y que demorarn (valiosos) meses en elaborarse. La revisin por parte de los servicios es igualmente ineciente. En denitiva, el proceso de evaluacin ambiental debera contemplar una etapa adicional de denicin del alcance similar a la que establecen tanto NEPA como CEQA. Esta etapa, conocida como scoping en la literatura internacional, debe realizarse cuando el EIA est en su fase inicial de desarrollo. Sirve para que la autoridad acote el alcance de cada EIA, lo que asegura que se abordarn los impactos ambientales relevantes y que las reas de inuencia quedarn claramente delimitadas. Asimismo, da a la autoridad la oportunidad de cerciorarse de que se da una dedicacin menor a los aspectos ambientales poco relevantes. En EE. UU., esta etapa comprende una instancia formal de participacin ciudadana, dado que la comunidad local cuenta con valiosa informacin sobre los posibles impactos del proyecto que constituyen insumos importantes para denir el alcance, lo que debera implementarse tambin en Chile. Adems, esto involucra a la comunidad en una etapa ms temprana del proceso, lo que dara la oportunidad de disminuir los conictos que se generan por contar con EIA que no reejan las preocupaciones de las comunidades vecinas.

es la autoridad la que contrata y dirige a la consultora que desarrolla el estudio. En el caso chileno, las consultoras tienen el incentivo de sesgar sus anlisis en favor de los titulares ya que buscan mantener relaciones de largo plazo con sus clientes. Por ello, intentan bajarle el perl a los impactos ambientales signicativos. Esta prdida de independencia y objetividad de parte de los profesionales que desarrollan los documentos genera un deterioro en la calidad de la evaluacin. El sistema actual adems da pie para que los titulares busquen empresas consultoras que no necesariamente se destacan por su nivel tcnico, sino que son atractivas debido a su llegada con actores relevantes en el Estado. Es cierto que el esquema de NEPA y CEQA no elimina del todo este incentivo. En el caso de algunos proyectos se da la captura regulatoria donde la autoridad est rmemente alineada con los intereses del titular y por ende la supervisin que hace de la elaboracin de los documentos puede ser igualmente sesgada. Tambin es comn que se dependa de estudios especcos contratados directamente por el titular. Si bien no soluciona completamente el problema, ese esquema est ms cargado hacia dar objetividad a la evaluacin. Adems, al participar en el proceso completo la autoridad tiene un mejor entendimiento de las sutilezas del proyecto y puede cerciorarse de que las medidas que se proponen para mitigar los impactos son realmente las adecuadas. Tambin le permite mirar el proyecto desde una ptica del bien comn que el proyecto generar. La solucin a este conicto que se dispuso en la reforma de la ley corresponde a la creacin de un registro pblico de consultores certicados que preparan los estudios y declaraciones de impacto ambiental (artculo 81.f ). Los consultores seran peridicamente evaluados para mantener su certicacin, lo que asegurara una calidad mnima en el nivel tcnico de las empresas que desarrollan los documentos. Si bien puede representar una mejora respecto de la situacin actual, tiene sus limitaciones. El registro se estableci en la ley slo con carcter informativo. Si bien lo que se entiende por esto an no se ha aclarado en el reglamento del SEIA17, es evidente que el registro no tendr un carcter vinculante, por lo que se puede anticipar que no dar una solucin real a este problema. Pero an si hubiera sido vinculante (por ejemplo, exigiendo que slo consultoras certicadas puedan desarrollar los estudios de impacto), el proceso de certicacin en s habra sido insuciente para lidiar con este asunto. El pulido que se hace a los estudios y declaraciones de impacto ambiental normalmente es sistemtico pero sutil, por lo que cualquier evidencia de que una consultora ha sesgado sus anlisis sera muy difcil de demostrar.

3.3.3 Elaboracin del documento


La ley 19.300 delega en el titular la elaboracin de la DIA o el EIA, lo que signica que ste contratar una empresa consultora de su eleccin para que lo realice (en algunos casos los desarrollan internamente). Esto es sumamente distinto a lo que ocurre en el caso de NEPA o CEQA, donde

3.3.4 Evaluacin del Comit Tcnico


Una vez que el proponente ingresa el documento al SEA regional respectivo18, el SEA lo distribuye a todos los diferentes servicios pblicos con competencia ambiental. stos tienen que revisar y enviar sus comentarios al SEA dentro de un plazo de 30 das, el que es independiente de

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la complejidad del proyecto. Como se ha sealado, algunos titulares (notablemente HidroAysn) abusaron de esta rigidez, la que en conjunto con la libertad que gozan para denir el alcance de los documentos, los motiv a presentar un EIA con miles de pginas de informacin poco relevante y desorganizada que no puede ser evaluado adecuadamente en los breves plazos establecidos. Esto es substancialmente distinto a NEPA, donde los servicios no tienen restriccin de tiempo para elaborar los EIA, lo que les permite estar realmente familiarizados con el proyecto. No tienen que estar esforzndose por entender proyectos sumamente complejos en brevsimos periodos de tiempo. Si cualquiera de los servicios, incluyendo el SEA, hace observaciones al documento, estos sern compilados en un informe conocido como el ICSARA19 y enviados al titular, que tendr que responder mediante un documento denominado Adenda. Esto inicia un proceso iterativo en que las agencias pueden requerir ms Adendas mientras sigan teniendo observaciones. Es decir, el proceso en teora slo se detiene cuando ya no quedan observaciones de parte de ninguno de los servicios, pues la ley no especica un nmero mximo de Adendas. En la prctica, en cambio, rara vez se realizaban ms de tres Adendas. La propuesta del nuevo reglamento limita el nmero de Adendas a dos, lo que representa un avance en tanto que bajo el esquema general vigente esto incentivar a los titulares a ingresar con los proyectos lo ms completos posible. Hasta ahora era una prctica habitual que los titulares presentaran proyectos con muchas caractersticas an muy poco denidas o con informacin deciente, con la idea de que la informacin faltante se entregara a lo largo de la evaluacin. De esta manera buscaban ganar tiempo. Esto redundaba en evaluaciones poco sustantivas de parte de la autoridad. En contrapartida, contar con un lmite de Adendas puede limitar la posibilidad de los servicios tcnicos de obtener informacin relevante de un proyecto que tiene respaldo de la autoridad poltica y que por ende tiene el incentivo de presentar menos informacin. Pero en denitiva la medida ser positiva, en particular si la justicia juega un rol fuerte que garantice que la empresa se tome en serio el proceso, aun si tiene el respaldo gubernamental. La autoridad tiene la opcin de rechazar un proyecto por encontrar un documento tan incompleto que ni siquiera mediante informacin en las Adendas ser posible evaluarlo adecuadamente. Bajo la ley anterior, esta decisin deba ser tomada por la COREMA. La reforma permite que el director regional de SEA de forma autnoma ordene devolver los documentos al titular, en la prctica rechazando el proyecto.20 Esto da mayor poder a este servicio, pues un rechazo prematuro ya no depende de la comisin poltica sino que puede hacerse con fundamentos tcnicos. Este cambio es positivo dado que va en la misma lnea de obligar a los titulares a presentar mejores documentos ambientales, aunque cuenten con respaldo de la autoridad poltica. El titular debe presentar la Adenda dentro de un plazo determinado, aunque puede solicitar prrrogas para su preparacin. Sola ser posible para los titulares solicitar un

nmero indenido de las extensiones, pero como algunos de los proyectos seguan en el sistema durante muchos aos (mientras que sus entornos evolucionaban de forma natural o debido a la ejecucin de otros proyectos), la reforma de 2010 limit el nmero de extensiones a dos por cada Adenda, lo que es un cambio positivo. Hay plazos jos para el proceso general (180 das hbiles para un EIA y 90 para una DIA21), los que no consideran los das que el titular decide suspender para preparar las Adendas. Estos plazos pueden ser razonables para algunos proyectos, pero no permiten una evaluacin justa de aquellos de mayor complejidad. Hoy se da el caso que el EIA de una central hidroelctrica de pasada de 20 MW se evala en el mismo plazo que el de un conjunto de cinco centrales de embalse en la Patagonia de una capacidad total de 2.750 MW. La elaboracin de los documentos por parte de la autoridad solucionar este problema. El lenguaje de la ley anterior contemplaba la aprobacin automtica del EIA si la decisin no haba sido noticada al cumplimiento del plazo. Las decisiones sobre muchas DIAs, sin embargo, estaban muy atrasadas. Por lo tanto, la reforma ampla esta disposicin de aprobacin automtica a las DIAs y tambin especica el procedimiento para dicha aprobacin para cualquier tipo de documento. Tiene sentido que los plazos establecidos se respeten, pero siempre y cuando se cuente con la exibilidad de alargarlos para ciertos proyectos, cuando la autoridad tenga razones fundadas para hacerlo. En los casos de NEPA y CEQA no existen plazos fatales. Los titulares saben que ante una evaluacin apresurada que no considere adecuadamente los impactos ambientales sern llevados a la corte por las organizaciones ciudadanas, lo que demorar an ms el avance de sus proyectos. Por ello no han presionado por imponer plazos que no sean proporcionales a la complejidad del proyecto.

3.3.5 Toma de decisin


Una vez que se acaba el proceso de Adendas, el SEA emite el Informe Consolidado de Evaluacin (ICE). Este documento resume la evaluacin tcnica y constituye el material a partir del cual la decisin ser tomada por la comisin de evaluacin (descrita en la seccin 3.2 de este documento). La decisin ser emitida formalmente mediante la Resolucin de Calicacin Ambiental (RCA). En el ICE, el comit tcnico debe hacer una recomendacin de aprobacin o rechazo a la comisin. En el antiguo sistema, sta no era vinculante, dejando la puerta abierta a decisiones arbitrarias sujetas a presiones polticas. La nueva ley especica que esta recomendacin es vinculante para todos los aspectos normados. Este lmite a la discrecionalidad pretende minimizar la incidencia de las consideraciones polticas en la evaluacin tcnica. Pero la cuestin tambin es cmo lidiar con los aspectos no normados, que en el caso de muchos proyectos corresponden a los impactos ms relevantes (lo que se agudiza por la carencia normativa en muchos mbitos). Qu nivel de alteracin en el paisaje se considerar signicativo? Cul es el nivel de proteccin que daremos

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a un humedal? Estas materias no son exclusivamente tcnicas sino que tienen un componente poltico, en tanto que como sociedad debemos balancear intereses diversos y a veces contrapuestos. Recordemos que los aspectos normados tambin son decididos en base a procesos que consideran dichos intereses22. En denitiva, al decidir sobre estos aspectos, la comisin de evaluacin crear normas particulares para cada proyecto. Lo importante es que esta decisin sea hecha sobre el mrito propio de cada componente ambiental y que constituya una medida que puede ser de aplicacin general. Es decir, que si bien se pueden considerar otros factores, la decisin sobre la alteracin del paisaje, por ejemplo, sea hecha de forma que pueda constituir un precedente vlido para futuras decisiones anlogas. De esta forma, la norma particular que se emite no est excesivamente inuida por la coyuntura de un proyecto en particular. Esto da coherencia a la legislacin ambiental a nivel nacional y minimiza el espacio para decisiones arbitrarias. Si se requiere tomar una decisin que implica que un componente ambiental no ser protegido adecuadamente, se deber recurrir a las consideraciones ineludibles (a las que la ley actual no permite recurrir, pero cuyo uso debera ser autorizado). Cundo se pasa de la lnea de lo aceptable en trminos generales y se requiere apelar a consideraciones ineludibles claramente es ambiguo. El comit tcnico es quien debe dar luces al respecto. Debe establecer un rango entre lo que se considera adecuado y mnimamente indispensable, en base a los precedentes en esos mbitos y a argumentos tcnicos. Si el comit de evaluacin desea bajar las normas ms all de esos lmites, tendr que recurrir a las consideraciones ineludibles. Para ello, deber presentar un anlisis con evidencias sustanciales, desde el inicio del proceso de evaluacin. No basta con que la autoridad pueda vetar un proyecto al nal del proceso al sacar del sombrero razones no estudiadas en profundidad. La comisin debera poder, alternativamente, indicar que considera que la propuesta del comit tcnico no es adecuada para la aplicacin general, pero para ello tambin deber entregar fundamentos sustantivos. El SEA debera realizar un informe anual que rena la jurisprudencia en los temas ms recurrentes, que sirva para apoyar al comit tcnico en sus recomendaciones sobre los rangos aceptables y mnimos indispensables. Este informe adems debera ser usado para orientar la generacin de nuevas normas ambientales o al menos para la generacin de guas de evaluacin para los distintos servicios regionales. Un rol ms activo de la justicia tambin debera ayudar a generar un cuerpo de jurisprudencia que pueda ser aplicado en la evaluacin de los proyectos. En denitiva, este esquema permitir realmente transparentar las decisiones polticas que se toman a la luz de los proyectos ambientales, lo que permitir a la ciudadana realmente ver cules son las preferencias polticas de sus autoridades elegidas.

3.3.6 Reclamaciones
Las reclamaciones en el caso de los EIA se hacen ante un consejo de ministros. Bajo la antigua ley, este corresponda al Consejo Directivo de CONAMA, el que estaba formado por los ministros de los mismos servicios que eran parte de la comisin de evaluacin, adems del Ministro Secretario General de la Presidencia, quien tiene un rol clave como articulador poltico del presidente. Este consejo amplio fue evaluado como poco operativo, por lo que en la reforma de la ley se redujo a seis ministros23 que se consideraron ms estrechamente relacionados con las decisiones ambientales. En el caso de las DIA, las reclamaciones se hacen ante el Director Ejecutivo del SEA. Esto tiene la limitacin de que para los proyectos interregionales que se evalan con la DIA, la apelacin se hace ante la misma autoridad que tom la decisin original. La nueva ley adems corrigi una antigua discriminacin contra la ciudadana puesto que anteriormente la ciudadana reclamaba ante la autoridad superior que emiti el pronunciamiento inicial. La autoridad superior de la COREMA era el Director Ejecutivo de CONAMA, mientras que la de dicho director era el Consejo Directivo de CONAMA. Esto signicaba que las reclamaciones contra proyectos cuyos impactos se acotaban a una regin (independiente de que hayan sido presentados como DIA o EIA), y que haban por tanto sido evaluados por la COREMA, eran apelados ante el Director Ejecutivo, autoridad de menor rango que el Consejo Directivo, que agrupaba a los ministros propiamente tales.24 Asimismo, la ciudadana slo contaba con 15 das para realizar la reclamacin, mientras que el titular dispona de 30 das. La reforma igual los procedimientos para ambas partes, al establecer un plazo de 30 das, lo que constituye un avance. Sin embargo, an mantiene que la reclamacin de la ciudadana no puede detener las obras del proyecto bajo ninguna circunstancia. En el caso de grandes proyectos cuya construccin este avanzada sustancialmente al momento de resolver la reclamacin, esto produce una situacin en la que es difcil para la autoridad paralizar el proyecto debido a las grandes inversiones ya realizadas y se ve obligada a negociar con el titular o a arreglrselas por otras vas, como en el caso del proyecto de la Central Termoelctrica Campiche.25 Adems, a esa altura muchos de los impactos ambientales relevantes ya se han generado. Para evitar esto, se debe permitir que en casos debidamente justicados se puedan paralizar las obras al momento de la presentacin de la reclamacin. La nueva ley faculta adems a la autoridad que decidir sobre la apelacin a contratar un estudio independiente sobre el EIA o DIA. Esto representa un avance, puesto que los tomadores de decisin pueden contar con una opinin presumiblemente objetiva sobre el proyecto en cuestin. Contra la resolucin del comit de ministros se puede reclamar ante el Tribunal Ambiental, concebido en la reforma de 2010 como un tribunal especializado del medio ambiente. Esto representa un avance en relacin con el antiguo esquema, donde se deba recurrir a un juez ordinario.

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La creacin de tribunales expertos en materias ambientales representa un avance crtico que debera mejorar la calidad de las decisiones.

3.4 SUsTancia de La eVaLUacin


3.4.1 mbito de evaluacin
El mbito general de lo que se considera en la evaluacin de impacto ambiental en Chile est acotado de forma general por la denicin de medio ambiente en la ley:

Medio ambiente: el sistema global constituido por elementos naturales y articiales de naturaleza fsica, qumica o biolgica, socioculturales y sus interacciones, en permanente modicacin por la accin humana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus mltiples manifestaciones.26
En particular, est acotado por los criterios del artculo 11, los que se detallan en el reglamento (ver seccin 3.1 de este documento). ste ha sido juzgado como excesivamente amplio por algunos sectores que advierten que los pases desarrollados cuentan con mbitos ms restringidos. Lo cierto es que el mbito de la evaluacin ambiental establecido por la legislacin chilena es igual de extenso que el que EE.UU. establece en NEPA. En ste se incluyen efectos ecolgicos (tales como los efectos sobre los recursos naturales y sobre los componentes, estructuras y funcionamiento de los ecosistemas afectados), estticos, histricos, culturales, econmicos, sociales o de salud.27 La amplitud de las deniciones es positiva en tanto que permite incorporar la globalidad de los efectos sobre el medio ambiente y las comunidades en la evaluacin ambiental de los proyectos.

El anlisis de alternativas permite confrontar los impactos ambientales de las distintas opciones, revelando comparativamente las reales magnitudes de stos. De esta forma se puede determinar cul es la que generar el menor impacto. Lo central es que provee verdadera utilidad a la evaluacin al dar un real margen de decisin. Es precisamente durante la etapa de denicin del proyecto que la mayora de los impactos pueden prevenirse o evitarse. Al evaluar un proyecto con todas sus caractersticas relevantes ya denidas previamente, los impactos que se pueden mitigar son marginales. El caso de las centrales termoelctricas en Punta de Choros es un claro ejemplo. De haber contado con alternativas de sitios de emplazamiento, la decisin habra tenido real trascendencia. Dado que se contaba con una localizacin especca para el proyecto Barrancones, por ejemplo, la decisin de la autoridad se limitaba a aprobar o rechazar el proyecto. No haba soluciones intermedias puesto que en la ubicacin ya jada no existan medidas que pudieran mitigar adecuadamente los impactos ambientales fundamentales. En la prctica, previo a ingresar al SEIA, los titulares normalmente realizan un anlisis de alternativas tcnicas, econmicas y ambientales de sus proyectos. Esto se da especialmente en el caso de los proyectos de mayor complejidad. Adems, con frecuencia algunas de las alternativas consideradas por el titular son presentadas a la comunidad en los talleres de participacin ciudadana, para justicar la opcin seleccionada. Esto da cuenta de que lo que realmente le interesa ver a la comunidad es si existen alternativas. Por todo lo anterior, es necesario formalizar esta prctica. Esto dar, tanto a la comunidad como a la autoridad, mayores antecedentes para una evaluacin informada del proyecto. Al incorporar este requerimiento como uno de los elementos claves de la evaluacin ambiental, debe denirse el alcance del anlisis de alternativas. Para ello, es central que el titular dena claramente el objetivo de su proyecto. En base a ste, debe describir alternativas de localizacin, de tecnologas y de mtodos de construccin, operacin y cierre.

3.4.3 Impactos acumulativos


La ley 19.300, previo a su modicacin de 2010, no facilitaba la adecuada evaluacin de proyectos que por s solos no generan impactos ambientales signicativos, pero que tomados en conjunto con otros proyectos s los pueden generar. Este es el caso de las centrales termoelctricas en Ventanas o Punta de Choros y de las agroindustrias de la Regin de OHiggins. La ley tampoco permita evaluar apropiadamente aquellos proyectos relacionados, pero que ingresaban al SEIA de forma separada. El caso emblemtico corresponde a la separacin de las represas de la lnea de transmisin en el proyecto HidroAysn. Por tanto, la relevancia del concepto de efectos sinrgicos y acumulativos yace en la intencin del legislador de que los impactos ambientales sean evaluados con un enfoque global, que permita capturar las interacciones entre los distintos proyectos.

3.4.2 Anlisis de alternativas


Una de las ms grandes falencias del SEIA es que no exige la realizacin de un anlisis de las alternativas de proyectos, algo que es absolutamente central en el proceso de evaluacin ambiental en los pases desarrollados. En particular, en NEPA el anlisis de alternativas est explcitamente concebido como el corazn del estudio de impacto ambiental.28 ste tiene como nalidad que el titular precise su objetivo y lo exprese a nivel de proyecto, al denir alternativas de proyectos para los cuales se analizan los impactos ambientales.

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En la nueva ley, esta preocupacin se reeja en la inclusin de una denicin explcita de efecto sinrgico (artculo 2.h.bis), en la prohibicin de fraccionar proyectos (artculo 11 bis), en el requerimiento de que en las modicaciones de proyectos la evaluacin considere la suma de los impactos de la modicacin ms el proyecto original (artculo 11 ter) y en la obligacin de incluir los proyectos con RCA en el rea de inuencia en las descripciones de lnea de base (artculo 12). Si bien la intencin legislativa fue positiva, an queda por avanzar en este mbito. Lo central con respecto a la preocupacin del legislador es la denicin del alcance de los proyectos que se evaluarn en conjunto, lo que comienza con las deniciones de los efectos. La ley dene los efectos sinrgicos de forma meramente tautolgica y no funcional a los efectos de la evaluacin.29 Es decir, simplemente seala que existen tipos de efectos para los cuales el efecto resultante de la combinacin es mayor que las sumas individuales. Esto por s solo no orienta al evaluador puesto que lo relevante en el contexto de la evaluacin no es esa denicin de diccionario, sino que la determinacin de qu es lo que debe sumarse. La propuesta de reglamento actualmente en consulta pblica agrega las deniciones de efectos acumulativos y antagnicos, las que son anlogas a las de la ley y por ende igualmente estriles a la hora de orientar la evaluacin ambiental. Conviene compararlo con NEPA donde se dene el impacto acumulativo como aquel que resulta del impacto incremental del proyecto cuando se suma a otras acciones pasadas, presentes o razonablemente previsibles, independientemente de quien las ejecute. Los impactos acumulativos, se agrega, pueden resultar de acciones individuales menores pero signicativas en conjunto que ocurren durante un perodo de tiempo.30 La legislacin canadiense tambin es clara en este mbito. Establece que los estudios de evaluacin ambiental deben considerar los efectos del proyecto, tales como los efectos ambientales acumulativos que probablemente ocurrirn a causa del proyecto en conjunto con otros proyectos o actividades que han sido o sern ejecutados.31 Estas deniciones acotan correctamente el alcance temporal del anlisis (adems del pasado debe analizarse el futuro previsible) as como el alcance de responsabilidades (no es relevante para efectos de una evaluacin ambiental quin es el que ejecuta la accin), lo que debe hacerse en el caso chileno. Por otra parte, en la denicin de impacto ambiental que se establece en la ley (artculo 2.k) se indica que sta corresponde a una alteracin del medio ambiente, provocada directa o indirectamente por un proyecto o actividad32. Esto responde a que muchas veces los impactos indirectos son igualmente o ms relevantes que los impactos directos. Pero es necesario que se explicite qu se entender por el trmino indirecto. Esto es relevante en el contexto de los efectos acumulativos, puesto que es comn que este tipo de efectos se asocien a los impactos indirectos del proyecto. El reglamento de NEPA da luz respecto a cmo distinguir los efectos directos e indirectos. Seala que mientras los

efectos directos se producen al mismo tiempo y lugar, los indirectos ocurren ms tarde o ms alejados, pero siguen siendo razonablemente previsibles. Los efectos indirectos, indica, pueden incluir la induccin de crecimiento y otros efectos relacionados con cambios inducidos en el patrn de uso del suelo, la densidad poblacional o la tasa de crecimiento y los efectos relacionados sobre el aire y el agua y otros sistemas naturales, incluidos los ecosistemas.33 El punto central es que la evaluacin ambiental debe considerar efectos inducidos, lo cual resulta del todo lgico y por lo dems corresponde a una de las demandas ciudadanas en Chile. El ms claro ejemplo reciente corresponde una vez ms al proyecto HidroAysn. Una preocupacin ciudadana y legislativa es que la lnea de transmisin abra toda la Patagonia a la construccin de ms centrales hidroelctricas. Es bastante claro que el proyecto inducir naturalmente a la instalacin de nuevas centrales hdricas en la zona al disminuir los costos de conexin con los centros de consumo elctrico. Por lo tanto, la decisin sobre la lnea de transmisin de HidroAysn trasciende a ese proyecto en particular y debe ser tratada como tal. Sin embargo, este impacto no podr evaluarse con el reglamento propuesto. Al no contarse con un lenguaje claro que d fundamento jurdico a la clasicacin de este impacto inducido como un impacto indirecto del proyecto, simplemente quedar fuera de la evaluacin. En consecuencia, no existir instancia alguna donde se pueda decidir sobre un impacto de esta magnitud en la regin. Lo mismo ocurre en otros mbitos. Se debe por lo tanto incorporar una denicin de impacto indirecto que incluya los efectos inducidos. Adems de denir adecuadamente estos tipos de efectos, se debe explicitar el requerimiento de que stos se incorporen en la evaluacin, con el mismo peso que los impactos directos. Asimismo, es indispensable que estos efectos sean considerados para determinar si es necesario realizar un EIA o una DIA. Esta fue precisamente una de las grandes inquietudes del Congreso durante la modicacin de la ley. Al no incluir los efectos sinrgicos en el anlisis de pertinencia, se termin evaluando mediante DIA una gran cantidad de proyectos pequeos (como agroindustrias o salmoneras) que en su conjunto claramente generaban impactos ambientales signicativos y que por ende deberan haber ingresado como EIA. Por otra parte, una de las medidas para obligar a la evaluacin conjunta de los impactos, que se incorpor en la reforma de la ley, es la prohibicin de fraccionar proyectos. Esto respondi al abuso por parte de titulares que subdividan sus proyectos para evitar el ingreso al SEIA. Por ejemplo, el fraccionar grandes proyectos inmobiliarios en varios de 299 viviendas, justo bajo el lmite de 300. Adems, respondi a lo poco razonable de evaluar separadamente partes indisolubles del proyecto. Se tena el caso de proyectos mineros que se haban presentado de forma separada de su puerto de embarque o de centrales de generacin elctrica presentadas sin su lnea de transmisin, lo que evit la evaluacin con EIA de ambas partes o al menos una de ellas. La ley, no obstante, exime de esta prohibicin a los

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proyectos que se ejecuten por etapas.34 Si bien puede haber casos en que etapas que se realizarn en el futuro lejano puedan ser eximidas, el uso amplio de esta excepcin ser perjudicial. Desde la perspectiva de los efectos acumulativos e indirectos, las futuras etapas de un proyecto o actividad estn claramente relacionadas con el proyecto inicial. Por ende, deberan ser analizadas al momento de ingreso de la primera etapa. Es decir, si en el caso de un proyecto, todas sus etapas consideradas en conjunto generan algn impacto signicativo, entonces debera requerirse la presentacin con un EIA. El Congreso entendi que la inclusin de efectos sinrgicos evitara que se separen proyectos de forma improcedente. De acuerdo con esto, al ingresar la segunda etapa y considerarse la suma de sta con la primera (segn lo establece explcitamente el art. 11.ter35), podran identicarse impactos signicativos que ameritaran la presentacin de un EIA. Esto no es ptimo, puesto que la evaluacin pierde su carcter preventivo (al momento de evaluar la segunda etapa, la primera ya est construida y el ambiente ya se ha afectado). Pero de cualquier manera la idea era desincentivar a los titulares a que fraccionen sus proyectos si a la larga igual tendrn que presentar un EIA. Esta hiptesis no es del todo creble y an si lo fuera generara un resultado ineciente. Por ello, se debe impedir que el abuso que se trat de evitar contine. Es necesario entonces denir claramente qu constituye que un proyecto se ejecute por etapas.

proyectos altamente contaminantes en comunidades empobrecidas que no cuentan con suciente voz poltica para oponerse a ellos. Los casos de las termoelctricas en Ventanas o los rellenos sanitarios en la Regin Metropolitana, son slo algunos ejemplos de ellos. Por tanto, un anlisis de justicia ambiental debera ser incorporado en el proceso de evaluacin ambiental. Es cierto que ste es un tema que trasciende al SEIA, en tanto que los mayores efectos sobre estas comunidades provendrn de polticas ms amplias para las cuales se debera usar el instrumento de la Evaluacin Ambiental Estratgica creado en la nueva ley. No obstante, su incorporacin en el SEIA lo pondra sobre la mesa y generara una discusin al respecto, lo que servira para reducir las injusticias ambientales.

3.5 PaRTicipacin ciUdadana


Una porcin importante de la discusin legislativa durante la reforma de la ley gir en torno a la participacin de la ciudadana, la que se consider dbil e insuciente. Por ello, la nueva ley abri acertadamente la participacin ciudadana a ciertas DIAs, en particular, a aquellas que generan cargas ambientales para las comunidades prximas.36 La ley original no la incluy para las DIAs bajo el supuesto de que stas se limitaban al anlisis de aspectos normados, es decir, a la aplicacin de normas que ya contaban con sus respectivos procesos de dictacin. Sin embargo, la experiencia mostr que la lnea entre lo normado y lo no normado no es del todo clara y que la ciudadana tena informacin importante que aportar para la decisin de proyectos que se desarrollaban mediante una DIA. El criterio usado para denir cundo corresponde autorizar un proceso de participacin ciudadana (la generacin de cargas ambientales37) va en la direccin de mejorar la causa de la justicia ambiental, en tanto que se estara dando voz a las comunidades en los casos en que se generan proyectos (como las obras de infraestructura o rellenos sanitarios) cuyos benecios son gozados por la sociedad en general pero cuyos costos ambientales son asumidos por los pobladores locales. En la prctica, sin embargo, este criterio da pie para que la participacin ciudadana sea limitada innecesariamente. De hecho, el reglamento propuesto38 acota sta a cierta tipologa de proyectos que excluyen (entre otras actividades) a los puertos. stos claramente tendrn benecios sociales amplios e impactos ambientales acotados a los pescadores u otras comunidades que habitan en sus inmediaciones. Asimismo, el criterio es limitado, puesto que existen proyectos donde lo normado no est del todo claro y por tanto deberan admitir la participacin ciudadana, independientemente de que generen o no benecio social. La nueva ley permiti adems que en el caso de proyectos que son modicados sustantivamente mediante una Adenda se abra un nuevo periodo de participacin ciudadana. Esto tambin representa un avance que reconoce la experiencia prctica del SEIA. Originalmente, se presumi que los

3.3.4 Consideraciones de justicia ambiental


Una diferencia sustancial entre el SEIA y NEPA o CEQA es la ausencia absoluta de consideraciones de justicia ambiental en la decisin sobre un proyecto en el esquema actual chileno. Se entiende que existe una injusticia ambiental cuando los grupos desfavorecidos, las minoras tnicas u otros grupos sufren de forma desproporcionada los riesgos ambientales o se les niega el acceso a la informacin o a la participacin en la toma de decisiones. A nivel internacional estas injusticias ocurren sistemticamente y los procesos de evaluacin ambiental de proyectos se ven como una oportunidad para evitarlas. As por ejemplo, en NEPA se debe incluir un anlisis de justicia ambiental para todos los proyectos, el que debe incluir:
n

una evaluacin demogrca de la comunidad afectada para identicar la presencia de las minoras o poblaciones de bajos ingresos que pueden ser potencialmente afectadas. una evaluacin de todos los impactos posibles, para determinar si existen importantes efectos perjudiciales para el medio ambiente afectado. una evaluacin integrada para determinar si existen impactos desproporcionadamente altos y adversos para las minoras y grupos de bajos ingresos en la zona de estudio.

Este es un tema relevante tambin en Chile, pues hay muchos

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proyectos no podan ser modicados durante su tramitacin en el SEIA. El titular que deseaba realizar una modicacin deba salir del sistema e ingresar con un nuevo EIA. Pero en la prctica durante el periodo que demora el proceso, los proyectos eran modicados de forma importante, por lo que el proyecto sobre el que la ciudadana opin al principio del proceso era bastante distinto al que se terminaba aprobando. Por ello, esta modicacin tambin es positiva. Por otra parte, la ley abri a cualquier organizacin o persona natural, no slo los directamente afectados, tanto el acceso a la informacin como la posibilidad de hacer observaciones durante los procesos formales. Esto tambin representa una mejora puesto que existen ciertos impactos ambientales que no se limitan a las comunidades que habitan en la zona. Los plazos para la participacin ciudadana, en el caso de los EIA, que normalmente corresponden a los proyectos ms complejos, no se modicaron. Si bien 60 das hbiles puede ser suciente para algunos proyectos, es claro que es insuciente para otros de gran complejidad, como HidroAysn o Pascua Lama. Por lo tanto, se debe dejar a discrecin de la autoridad para que puedan alargarse esos periodos en casos que lo ameriten, para dar la posibilidad de hacer observaciones sustanciales. En denitiva, los espacios formales de participacin ciudadana se han ampliado, aunque todava deben ser mejorados. Sin embargo, quedan dudas respecto de lo sustantivo de estos procesos. Por de pronto, en el esquema actual las comunidades frecuentemente realizan observaciones que el proceso simplemente no est diseado para responder. Cuando la ciudadana exige que un proyecto se emplace en una ubicacin distinta, la carencia de un anlisis de alternativas no da cabida a esta observacin. O cuando los pobladores estn preocupados por los efectos inducidos de un proyecto, su omisin en la evaluacin hace que la observacin parezca descontextualizada. Pero lo cierto es que el SEIA actual consiste en un proceso donde el margen real para los tomadores de decisin es mnimo. Si el proyecto no es adecuado, slo pueden rechazarlo o exigir condiciones que muchas veces no son capaces de mitigar los impactos fundamentales. Los cambios en el SEIA propuestos en este informe deberan mejorar las perspectivas de una participacin ciudadana sustancial. Asimismo, la incorporacin de la Evaluacin Ambiental Estratgica tambin podra ayudar a resolver las preocupaciones ms amplias de la ciudadana, por lo que es altamente relevante que se haga un uso efectivo y participativo de este instrumento. Lo otro que se debe asegurar es que las observaciones de la comunidad sean consideradas adecuadamente. Mientras que la ley, previo a la reforma de 2010, estableca que las observaciones ciudadanas deban ser ponderadas,39 la nueva ley requiere que dichas observaciones sean debidamente consideradas por la autoridad, la que debe hacerse cargo de stas40. Este cambio de lenguaje respondi

a que las observaciones ciudadanas no eran tomadas en cuenta por la autoridad a la hora de la toma de decisin. Esto debe ser traducido en elementos concretos que garanticen su adecuada consideracin. El tema central radica en denir adecuadamente el mbito de la consideracin, puesto que esto es lo que dar el sustento legal a una eventual reclamacin de la ciudadana.41 Por otra parte, la ciudadana normalmente est en una posicin desaventajada con respecto a los titulares o a la autoridad. Este desbalance debilita el proceso de evaluacin ambiental y le resta credibilidad. En algunos pases, como EE. UU., donde existen organizaciones ambientalistas con bastantes recursos, la ciudadana puede recurrir a ellas para solicitar apoyo tcnico y legal. En el caso de Chile, sin embargo, los recursos de estas organizaciones son muchos ms escasos. El Estado debera por ende suplir esta carencia mediante el apoyo a la ciudadana. El caso de Canad puede servir como modelo. All, el Estado pone a disposicin de la ciudadana fondos concursables que pueden ser usados para nanciar parcialmente los gastos relacionados con la participacin ciudadana (como la contratacin de expertos, gastos de viaje, la compra de informacin relevante o la recoleccin y diseminacin de informacin).42

3.6 FiscaLiZacin
Uno de los cambios ms relevantes en la nueva ley es la creacin de la Superintendencia de Medio Ambiente. Previo a ello, la scalizacin del cumplimiento de las resoluciones de calicacin ambiental eran realizadas por el Comit Operativo de Fiscalizacin (COF), el que agrupaba a los representantes de los distintos servicios ambientales que participaban en la evaluacin. El COF funcion de forma descoordinada y con una scalizacin poco sistemtica, basada principalmente en visitas ocasionales a los proyectos. Adems, exista un cierto conicto de inters pues quienes scalizaban eran los mismos que establecan las condiciones en la resolucin. La Superintendencia fue establecida como un organismo ms independiente, si bien est bajo la supervigilancia del Presidente a travs del Ministerio de Medio Ambiente. Esta mayor autonoma es un avance muy positivo que debera dar ms credibilidad al sistema y permitir una scalizacin efectiva. La nueva ley adems aument signicativamente las multas por infracciones, desde US$40.000 hasta US$10 millones, lo que tambin debera generar un real incentivo de parte de los titulares por cumplir con las condiciones establecidas en sus resoluciones aprobatorias.

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4. REcOMendaciOnes: LOs AVances An PendienTes

4.1 FORTaLeceR La paRTicipacin ciUdadana


4.1.1 Ampliar las instancias de participacin ciudadana
Se debe ampliar an ms los espacios de participacin ciudadana a una mayor cantidad de DIAs, de forma que para aquellos proyectos en los cuales los aspectos normados estn sujetos a la discrecin de la autoridad se pueda escuchar la voz de las comunidades. Asimismo, se debe permitir que el SEA tenga discrecin en cuanto a los plazos para la participacin ciudadana en el caso de proyectos de alta complejidad.

e) alternativa razonable no identicada por el titular. Si la ciudadana identica una alternativa factible que pueda cumplir con el objetivo propuesto del proyecto, debe ser evaluada por la autoridad.

4.1.3 Contar con fondos concursables para la participacin ciudadana


Para balancear a los distintos actores del proceso y dar mayor credibilidad al SEIA, se debe contar con fondos concursables para el caso de proyectos relevantes. Estos deberan poder usarse para que la ciudadana pueda contratar a expertos o nanciar otros gastos asociados a la participacin ciudadana. Se debern priorizar las comunidades directamente afectadas.

4.1.2 Asegurar la consideracin de las observaciones ciudadanas


Se debe establecer que si la autoridad no considera los siguientes temas estar violando lo establecido en el artculo 29 de la ley: a) impactos ambientales no reconocidos en el EIA. Si la ciudadana identica impactos ambientales adicionales a los considerados en el EIA, la autoridad estar obligada a considerarlos y pronunciarse fundadamente sobre ellos. Esto tendr real fuerza en conjunto con las deniciones de impactos indirectos, sinrgicos y acumulativos, puesto que muchos de los impactos que los titulares tienden a obviar caen en estas categoras. b) errores en la prediccin de impactos. Si la ciudadana identica errores o diferencias en la prediccin de los impactos ambientales, la autoridad deber considerarlos y, si amerita, solicitar un estudio independiente del tema. c) impactos signicativos que no se han considerado como tales. Cuando la ciudadana tenga objeciones respecto de la interpretacin de los criterios del artculo 11 para denir si los impactos del proyecto son signicativos, la autoridad deber pronunciarse fundadamente sobre el asunto. d) diferencias sobre si el proyecto se hace cargo de sus impactos ambientales. Si la ciudadana considera que el proyecto no se hace cargo adecuadamente de sus impactos ambientales, esto deber ser considerado por la autoridad y sta debe emitir un pronunciamiento fundado.

4.1.4 Posibilitar la paralizacin de las obras en las reclamaciones ciudadanas


La reclamacin por parte de la ciudadana slo tendr real peso si sta puede paralizar las obras de los proyectos. Claramente esto no puede otorgarse en todos los casos, pero deben establecerse criterios, por ejemplo, si existe un riesgo inminente de dao ambiental, para que el organismo ante el cual se apela la Resolucin de Calicacin Ambiental pueda ordenar la paralizacin de las obras.

4.2 MejORaR LOs pROcesOs de decisin


4.2.1 Transparentar las decisiones polticas
Es necesario introducir modicaciones a la poltica de evaluacin ambiental y al procedimiento del SEIA para transparentar las decisiones polticas. Por un lado, debe incorporarse la posibilidad de que los proyectos puedan aprobarse, an cuando no se hacen totalmente cargo de sus impactos ambientales no normados, si existen consideraciones ineludibles en mbitos ms all de lo estrictamente ambiental. Las consideraciones ineludibles deben ser claramente explicitadas y analizadas durante el proceso de evaluacin del proyecto y debe ser posible desaarlas ante la justicia si esto no se cumple. Por otro lado, el comit tcnico debe establecer claramente los lmites de lo que considera adecuado para las decisiones discrecionales y cundo debe recurrirse a consideraciones ineludibles, en base a precedentes y a argumentos tcnicos, adems de tener como criterio que dichas recomendaciones deben ser aplicables al caso general y no como un traje

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a la medida para el proyecto en cuestin. El anlisis de alternativas que se recomienda ms adelante dar al comit tcnico una gama ms amplia de proyectos potenciales y una posibilidad real de minimizar los impactos ambientales. Con estas recomendaciones tcnicas, la comisin de evaluacin debera poder tomar una decisin en donde debe quedar de maniesto los criterios que se usaron para ello y si predominaron consideraciones ms all de lo ambiental (es decir, si la decisin fue poltica). La recomendacin del comit tcnico sobre lo que constituye mitigacin adecuada puede ser rebatida por la comisin de evaluacin, pero esta ltima debe entregar antecedentes fundados de por qu dicho cambio de criterio tambin puede ser aplicable para el caso general. El informe anual de la jurisprudencia antes sealado servir para orientar a los comits tcnicos sobre los rangos adecuados para la mitigacin ambiental. Adems, este debe incluir las decisiones judiciales, las que en tanto cumplan un rol activo tambin ayudarn a generar un cuerpo normativo que reducir los mbitos de discrecionalidad.

decisin la alternativa de menor impacto. El rango de las alternativas debe ser acotado segn el objetivo del proyecto, cuya denicin obligar a la autoridad a plantear el proyecto desde la perspectiva del benecio colectivo.

4.3.2 Considerar adecuadamente los efectos acumulativos


Se debe avanzar hacia una consideracin real de los impactos acumulativos. Lo central en este asunto es acotar el mbito de los impactos que se considerarn que el proyecto en particular puede producir. En la dimensin temporal, no slo se deben incluir los proyectos ya existentes en la zona, pero tambin aquellos proyectos sobre los que exista evidencia razonable de que est planicado su desarrollo en la zona y no limitarlo a los proyectos que ya cuentan con RCA. Por de pronto, hay un tipo de proyectos que no deben omitirse de la evaluacin: aquellos de la zona que se encuentran en evaluacin en el SEIA al momento de ingreso de un nuevo proyecto. Puede hacerse una presuncin ms que razonable de que stos sern ejecutados en un futuro inmediato. Asimismo, se debe acotar claramente el alcance de lo que se entender como impactos indirectos. En particular, se debe incluir entre stos los efectos inducidos para que al evaluar un proyecto que abrir la puerta a una serie de otros proyectos relacionados, se le evale con todo ese mrito y no slo como un proyecto especco, que no se relaciona con los futuros proyectos que ste inducir en la zona. Adems de denir adecuadamente estos tipos de efectos, se debe explicitar el requerimiento de que stos se incorporen en la evaluacin, con el mismo peso que los impactos directos. Asimismo, es indispensable que estos efectos se consideren para determinar si es necesario realizar un EIA o una DIA. En cuanto a que los proyectos que se realicen por etapas puedan presentarse separadamente, es crucial dejar bien acotado lo que se entender por esto para evitar que el abuso que se haba hecho del SEIA contine. Los criterios deben establecer que no podr presentarse como etapas separadas aquellos proyectos que: 1. constituyen partes de un mismo proyecto, es decir, no pueden operar de forma independiente sin las dems partes. 2. incluso si pueden operar independientemente, constituyen partes de un esquema ms amplio, por lo que es ms eciente analizar todas las partes como un solo proyecto. Esto dado a que los impactos acumulativos debern ser analizados de cualquier manera y es deseable que esto ocurra en un solo proceso. 3. de ser aprobados implicaran la inminente aprobacin de las dems etapas. Es decir, la autoridad debe tener un margen real para poder rechazar los otros proyectos aunque haya aprobado el primero.

4.2.2 Incluir la voz regional en la toma de decisin


Los actores polticos locales deben ser incorporados en la mesa de decisin sobre los proyectos. Esto permitir dar legitimidad al SEIA puesto que las decisiones no sern tomadas por autoridades designadas desde Santiago, sino que tendrn representacin local. Reincorporar a los Consejeros Regionales es recomendable, en especial dado que prontamente sern elegidos directamente, lo que los obligar a rendir cuentas a sus votantes. La actuacin de estos personeros en el marco sealado de la seccin anterior har que se pueda combinar la voz local con una decisin poltica ms acotada. De esta forma, su reincorporacin en la comisin de decisin no nos llevar a la misma situacin que se tena antes de la modicacin de la ley, en la que las decisiones eran encubiertamente polticas.

4.3 HaceR de La eVaLUacin aLgO ReaLMenTe significaTiVO


4.3.1 Incorporar el anlisis de alternativas
Se debe incluir el anlisis de alternativas para que el proceso de evaluacin ambiental permita un rango de accin real de parte de los tomadores de decisin. Al contar con un proyecto con todas sus caractersticas principales ya denidas el margen de decisin de la autoridad es marginal, puesto que muchos de los impactos ambientales ms relevantes estn intrnsecamente ligados a dichas caractersticas. Se debern evaluar tecnologas, emplazamientos y modalidades de operacin distintas, al analizar y comparar los impactos ambientales de cada caso. En todos los casos se debe evaluar la alternativa de no ejecucin del proyecto. De esta manera, se podr recomendar a la comisin de

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Adems, los titulares que ingresen con un proyecto por etapas deberan tener que incluir en su DIA o EIA un anlisis de estos criterios. Una forma adicional de evitar el abuso es que los proyectos que se realicen por etapas no puedan iniciar una nueva tramitacin hasta que no se materialice la primera etapa. Esta intencin fue clara durante la tramitacin de la ley43, pero no qued explicitada, por lo que debe introducirse. Finalmente, la incorporacin de este tipo de impactos (tanto acumulativos como indirectos) al proceso de evaluacin ambiental no carece de complejidad. Por lo tanto, para un uso sustantivo de stos no bastar con una exigencia legal. Ser necesario capacitar a la autoridad, as como a la comunidad y a las empresas consultoras sobre el uso adecuado de estas deniciones en la evaluacin ambiental de los proyectos.

una licitacin pblica para la asignacin de las empresas consultoras. Este cambio de roles implicar que deba reformarse todo el procedimiento de evaluacin del SEIA, puesto que deben adaptarse los plazos as como la coordinacin entre los distintos servicios y la participacin ciudadana.

4.4.2 Establecer una etapa preliminar de evaluacin


Se debe establecer un proceso formal de anlisis de pertinencia y denicin de alcance, como punto de partida de la evaluacin ambiental. Es mucho ms eciente que la autoridad participe en la decisin inicial, hoy delegada en su totalidad en el titular, de qu documento presentar y del mbito que cubrirn los estudios de lnea de base y los anlisis de la evaluacin ambiental. Adems, esto permite que los impactos relevantes sean efectiva y adecuadamente estudiados. Este proceso debe ser participativo, puesto que la ciudadana cuenta con informacin relevante sobre los posibles impactos ambientales. Al mismo tiempo, su incorporacin temprana en el proceso da una oportunidad para evitar conictos ambientales que se producen como consecuencia de que algunos impactos ambientales ni siquiera son considerados (y obviamente no cuentan entonces con medidas para mitigarlos).

4.3.3 Incorporar consideraciones de justicia ambiental


Es necesario poner sobre la mesa el tema de la justicia ambiental en Chile. La inclusin de un requerimiento de que sta sea considerada en la evaluacin ambiental de los proyectos puede representar un importante paso. Por ello, se debe exigir que los proyectos realicen una caracterizacin demogrca de las zonas de emplazamiento para determinar si afectan desproporcionadamente a grupos de bajos ingresos o indgenas.

4.4 AjUsTaR eL pROcediMienTO


4.4.1 La autoridad debe dirigir la elaboracin de los documentos
La elaboracin de los EIA o DIA debe ser dirigida por la autoridad. Slo esto permitir contar con anlisis de los impactos ambientales que sean objetivos y que tengan en mente el bien pblico. Adems, esto empoderar a la autoridad, dndole un real entendimiento del proyecto que evalua. A diferencia de la situacin actual en la cual slo cuenta con 30 das para revisar un proyecto de la complejidad de HidroAysn, tendr un seguimiento continuo del estudio que se est realizando. Para la elaboracin de los documentos, la autoridad podr contratar a empresas consultoras. stas slo deberan poder brindar servicios a la autoridad, para minimizar el incentivo de estas empresas a ser complacientes con un titular que eventualmente podra contratarlas directamente. Esta propuesta signica un aumento de recursos para la autoridad, puesto que ya no slo se limitar a revisar los documentos, sino que tendr que acompaar su proceso de elaboracin. Pero esta es la nica forma de lograr real independencia en el proceso de levantamiento de informacin de lnea de base y del anlisis de los impactos. Los recursos para gestionar el desarrollo de los documentos tendrn que provenir de los titulares y debe procederse a

4.5 Ms aLL deL SEIA


4.5.1 Ampliar el marco normativo
Se necesita mejorar la estructura normativa que sustenta el SEIA, mediante un avance ms rpido en la dictacin de normas ambientales. La existencia de normas que hayan sido generadas pensando en el caso general, donde la decisin poltica haya permitido la participacin sustantiva de la ciudadana, reducir los espacios para la discrecionalidad al evaluar proyectos especcos. Es decir, una vez que se hayan tomado las decisiones ambientales de forma general, se las puede aplicar para los casos particulares haciendo del SEIA un ente realmente ms tcnico. La elaboracin de las distintas normas debe estar informada por la experiencia prctica en el SEIA. Un informe anual que identique y priorice las reas donde las comisiones evaluadoras han tenido que hacer las mayor cantidad de decisiones discrecionales debe ser una de las guas para el programa priorizado de normas. As como se necesita avanzar en normas directamente ambientales, se debe trazar lineamientos en otros mbitos que tomen en consideracin los temas ambientales. En particular, es urgente una poltica energtica que oriente el desarrollo de esta industria y que sea sometido a Evaluacin Ambiental Estratgica. Otro mbito de suma relevancia es el de ordenamiento territorial (que se presenta como una recomendacin separada en la prxima seccin para reforzar la relevancia del asunto).

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La Evaluacin Ambiental Estratgica debe ir ms all de lo dispuesto en la ley, en tanto que el informe ambiental que elabore el ministerio no slo debe ser informativo, sino que debe tener algn grado de vinculacin. Esta nueva modalidad de evaluacin dar espacio para la discusin a nivel macro. Como se ha sealado, las preocupaciones ciudadanas muchas veces no tienen cabida en el SEIA puesto que se reeren a temas mucho ms amplios que el proyecto en particular que se est evaluando. Esto debera cambiar cuando los planes y polticas se sometan a este nuevo instrumento. Pero hay que tener claro que la mera existencia de la Evaluacin Ambiental Estratgica no implica por s sola la generacin de polticas energticas o territoriales.

4.5.2 Avanzar en el ordenamiento del territorio


Es urgente avanzar hacia un mayor ordenamiento del territorio que permita denir desde una perspectiva del bien pblico e integral el uso del territorio. Por ello, es necesario que esto se realice mediante un proceso participativo, donde las regiones y comunidades tengan la capacidad de denir el tipo de desarrollo que buscan tener y los costos ambientales que estn dispuestos a asumir. La Evaluacin Ambiental Estratgica puede ser el espacio propicio para su evaluacin participativa. El avance en este mbito permitir que las grandes decisiones sobre el uso del territorio dejen de estar delegadas en los privados, los que no tienen como objetivo orientador la maximizacin del bienestar social. Evitar seguir haciendo

poltica pblica casusticamente, proyecto a proyecto, lo que es altamente ineciente pues no se aprovechan las sinergias existentes. Como ejemplo, desde el anlisis privado puede resultar ms conveniente realizar dos lneas de transmisin desde Aysn, mientras que desde el anlisis pblico eso resulta muy poco recomendable. El marco de juego al cual los privados se tendrn que acomodar se denira entonces desde el Estado, cosa que actualmente no es posible en el caso de las lneas de transmisin, por ejemplo. El ordenamiento territorial simplica adems la mitigacin de los impactos, ya que los puede hacer complementarios y consistentes. El ordenamiento territorial debe ser vinculante y no indicativo como ocurre en la actualidad. Debe sin embargo ser exible y permitir excepciones en casos bien justicados y debe ser revisado cada cierto tiempo (entre 5 y 10 aos) para dar espacio a los cambios en los intereses de la comunidad, as como en las tecnologas y las condiciones ambientales. El avance en este mbito no slo ser positivo para las comunidades, sino adems para los titulares, puesto que les dar mayor certeza sobre sus inversiones. La actual ausencia de decisiones participativas es el caldo de cultivo para que la ciudadana busque hallar esos espacios democrticos a travs de manifestaciones pblicas. Esto hace que el sector privado encuentre una incerteza constante en el desarrollo de sus proyectos, lo que implica grandes costos que tampoco son ecientes para el pas.

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5. RefeRencias BiBLiOgRficas

ASENJO, Rafael (2006) Institucionalidad Pblica y Gestin Ambiental en Chile. Santiago: Corporacin Expansiva, Serie en foco. BARAAO, Joaqun (2010) Reforma a la institucionalidad ambiental chilena de 2008-2009 (Borrador) BARTON, Jonathan, Reyes, Francisca, y Galilea, Sergio (2007) El nuevo diseo de la institucionalidad ambiental en Chile. Santiago: Universidad Catlica de Chile, SUBDERE, MIDEPLAN, MINSEGPRES, informe nal. BIBLIOTECA del Congreso Nacional (1994) Historia de la Ley 19.300 Bases de Medio Ambiente. BIBLIOTECA del Congreso Nacional (2010) Historia de la Ley 20.417 Crea el Ministerio, el Servicio de Evaluacin Ambiental y la Superintendencia de Medio Ambiente. BID-CED (2001) Fundamentos de evaluacin de impacto ambiental. Banco Interamericano de Desarrollo-Centro de Estudios del Desarrollo. CEQ (1997) Consideracin de los efectos acumulativos bajo la Ley de Poltica Ambiental Nacional. Concejo de Calidad Ambiental. CEQ (1997) Justicia Ambiental: Orientacin segn la Ley de Poltica Ambiental Nacional. Concejo de Calidad Ambiental. CEQ (2007) Gua ciudadana para NEPA: Como hacer que lo escuchen (Concejo de Calidad Ambiental) CHVEZ, Andrs (2011, 9 de junio) El informe crtico de Hidroaysn que fue eliminado por SERNAGEOMIN. Ciper Chile. Recuperado de http://ciperchile.cl/2011/06/09/ el-informe-critico-a-hidroaysen-que-fue-eliminado-porsernageomin/ COLIL, Martn (2003) Anlisis de la estructura del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental chileno (Tesis, Magster en Gestin y Planicacin Ambiental). Universidad de Chile, Santiago. OCDE, CEPAL (2005) Evaluaciones del desempeo ambiental: Chile. Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico y Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.

OCDE (1992) Buenas Prcticas para la Evaluacin de Impacto Ambiental en el Proyecto de Desarrollo. Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico. OCDE (2011) Mejores polticas para el desarrollo-Perspectivas OCDE sobre Chile. Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico. EL MOSTRADOR (2011, 9 de mayo) Hinzpeter: Para el pas sera bueno que se apruebe Hidroaysn. El Mostrador. Recuperado de http://www.elmostrador.cl/noticias/ pais/2011/05/09/hinzpeter-para-el-pais-seria-bueno-quese-apruebe-hidroaysen/ FIGUEROA, Eugenio y Herv, Dominique (2006) Evaluacin del marco institucional y de la gestin ambiental en Chile. Santiago: Corporacin Expansiva, Serie en foco. IRIARTE, Laura (2011, 3 de junio). Golborne reconoci que el pas tiene una deuda histrica con las energas renovables no convencionales. La Tercera.com. Recuperado de http:// latercera.com/noticia/negocios/2011/06/655-370558-9golborne-reconocio-que-el-pais-tiene-una-deuda-historicacon-las-energias.shtml LARRAN, Sara (2006) Desafos ambientales del desarrollo nacional. Evaluacin, desempeo 1997-2006 y Propuesta Institucional. Santiago: Corporacin Expansiva, Serie en foco. LENTON, Christopher (2011, 25 de mayo) HidroAysn costar US$10bnEndesa CFO. Business News America. Recuperado de http://member.bnamericas.com/news/electricpower/ hidroaysen-to-cost-us10bn-endesa-cfo MEIER, Claudio (2011) Hidroelectricidad realmente sustentable para Chile (Borrador) OLIVARES, Alberto (2010) El nuevo marco institucional ambiental en Chile. Revista Catalana de Dret Ambiental, vol. I, Nm. 1, pp. 1-23. PIZARRO, Rodrigo (2006) Los cinco problemas de la institucionalidad ambiental en Chile. Santiago: Corporacin Expansiva, Serie en foco. MARTICORENA, J. e Ibarra, V. (2010, 26 de mayo) Costo del proyecto HidroAysn sube a unos US$7.000 millones. Diario La Tercera. p.29.

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SIERRA, Lucas (2008) Reforma de la institucionalidad ambiental: problemas y oportunidades. Santiago: Centro de Estudio Pblicos, Documento de Trabajo N 373. USAID (2008) Evaluaciones de Impacto Ambiental en los pases en desarrollo: una oportunidad para una mayor seguridad ambiental? Documento de trabajo N 4 (Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) USEPA (1998) Evaluacin de los principios de la revisin de Impacto Ambiental. (Agencia de Proteccin Ambiental de Estados Unidos)

Legislacin Consultada
Canad Ley Canadiense de Evaluacin Ambiental (CEAA) Ley 19.300 Ley 20.173 Ley 20.417 Propuesta de Reglamento del SEIA, en consulta pblica entre 1 de junio y 30 de julio de 2011 Reglamento de SEIA, D.S. N 95/2001 de MINSEGPRES Legislacin Federal Orden Ejecutiva 12898. Acciones federales para abordar la justicia ambiental en poblaciones minoritarias y de bajos ingresos Ley Nacional de Poltica Ambiental (NEPA) Ley Nacional de Poltica Ambiental, manual. Ocina de Administracin de Tierras Ley Nacional de Poltica Ambiental, aplicacin de procedimientos. Departamento de Energa. Ley Nacional de Poltica Ambiental, reglamento para la aplicacin de las disposiciones procesales California Ley de Calidad Ambiental de California (CEQA) Ley de Calidad Ambiental de California, pautas Chile

Estados Unidos

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6. Apndice
Procedimiento actual del SEIA
Proyecto debe ingresar al SEIA? SI Realizado unilateralmente por el Titular Se debe preparar EIA o DIA? Definicin del alcance de EIA o DIA NO Debe obtener aprobaciones sectoriales

11
Corresponde a nuestra recomendacin (ver resumen en la pgina siguiente)

10

Elaboracin del EIA o DIA Titular presenta EIA o DIA al SEA Regional (o Nacional si afecta ms de una regin)

Se admite a trmite?: Director respectivo del SEA SI Carece de informacin esencial?: Direct or respectivo del SEA NO Participacin ciudadana* Evaluacin Comit Tcnico

NO

No se admite a trmite

Titular puede presentar nuevo EIA/DIA Posible recurso de reposicin SI Se acoge?

SI

Se devuelven los antecedentes

9
SI

Titular prepara Adenda Adenda Comit Tcnico emite ICSARA

NO Termina el Procedimient o Titular puede presentar nuevo EIA/DIA

Hay observaciones? #? & Informe Consolidado de Evaluacin Toma de decisin: Comisin de Evaluacin (o Director Ejecutivo SEA si afecta ms de una regin) Resolucin de calificacin ambiental Reclamacin del Titular o la ciudadana ante: Comit de 6 Ministros (EIA) Director Ejecutivo SEA (DIA) Reclamacin ante Tribunal Ambiental

Si rechazado, el Titular puede presentar nuevo EIA/DIA

*En la evaluacin inicial, se abre periodo de participacin ciudadana para todos los EIA y para las DIA que generan cargas ambientales. En las evaluaciones subsiguientes, slo para aquellos proyectos que realizaron modificaciones sustantivas.

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Resumen de Recomendaciones
FORTALECER LA PARTICIPACIN CIUDADANA 1. Ampliar las instancias de participacin ciudadana (p.15) 2. Asegurar la consideracin de las observaciones ciudadanas (p.15) 3. Contar con fondos concursables para la participacin ciudadana (p.15) 4. Posibilitar la paralizacin de las obras en las reclamaciones ciudadana (p.15) MEJORAR LOS PROCESOS DE DECISIN 5. Transparentar las decisiones polticas (p.15) 6. Incluir la voz regional en la toma de decisin (p.16) HACER DE LA EVALUACIN ALGO REALMENTE SIGNIFICATIVO 7. Incorporar el anlisis de alternativas (p.16) 8. Considerar adecuadamente los efectos acumulativos (p.16) 9. Incorporar consideraciones de justicia ambiental (p.17) AJUSTAR EL PROCEDIMIENTO 10. La autoridad debe dirigir la elaboracin de los estudios de impacto ambiental (p.17) 11. Establecer una etapa preliminar de evaluacin (p.17) MS ALL DEL SEIA 12. Ampliar el marco normativo (p.17) 13. Avanzar en el ordenamiento del territorio (p.18)

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Procedimiento del SEIA previo a la reforma de 2010


Proyecto debe ingresar al SEIA? SI Realizado unilateralmente por el Titular Se debe preparar EIA o DIA? Definicin del alcance de EIA o DIA Elaboracin del EIA o DIA Titular presenta EIA o DIA a CONAMA Regional (o Nacional si afecta ms de una regin) Se admite a trmite?: Director respectivo de CONAMA SI Participacin ciudadana* Evaluacin Comit Tcnico Titular puede presen tar nuevo EIA/DIA NO Debe obtener aprobaciones sectoriales

NO

No se admite a trmite trmite Titular prepara Adenda Adenda Comit Tcnico emite ICSARA

Hay observaciones? NO Informe Consolidado de Evaluacin

SI

NO Carece de informacin esencial? SI

Toma de decisin: COREMA (o Director Ejecutivo CONAMA si afecta ms de una regin) regi n) Resolucin de calificacin ambiental Reclamacin de la ciudadana ante Director Ejecutivo CONAMA observaciones? (oHay Comit de Ministros si afecta ms de una regin) Si rechazado, el Titular puede presentar nuevo EIA/DIA

Reclamacin del Titular ante: Comit de Ministros (EIA) Director Ejecutivo CONAMA (DIA) CONAMA (DIA) Reclamacin ante Juez de Letras

*Slo para los EIA en la evaluacin inicial.

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Endnotes 1 2 3 4 Historia de la Ley 19.300, p.13. Ley 20.173, artculo segundo transitorio. En la actualidad la ley est en el Congreso (Boletn N 6747-12). El mensaje presidencial seal: Es necesario recordar que nuestro SEIA es uno de los ms exitosos del mundo. Historia de la ley 20.417, p.19. Ley, artculo 16: El Estudio de Impacto Ambiental ser aprobado si cumple con la normativa de carcter ambiental y, hacindose cargo de los efectos, caractersticas o circunstancias establecidos en el artculo 11, propone medidas de mitigacin, compensacin o reparacin apropiadas. En caso contrario, ser rechazado. El uso del trmino mitigar es en su sentido amplio, que incluye evitar el impacto, minimizarlo, repararlo o compensarlo. El ministro de energa as lo indic en una entrevista periodstica, en el artculo Golborne reconoci que el pas tiene una deuda histrica con las energas renovables no convencionales, en latercera.com del 3 de junio de 2011. Recuperado de http:// latercera.com/noticia/negocios/2011/06/655-370558-9-golbornereconocio-que-el-pais-tiene-una-deuda-historica-con-las-energias. shtml Ver artculo El informe crtico a Hidroaysn que fue eliminado por SERNAGEOMIN en Ciper, del 9 de junio de 2011. Recuperado de http://ciperchile.cl/2011/06/09/el-informe-critico-a-hidroaysenque-fue-eliminado-por-sernageomin/ El artculo HidroAysn to cost US$10bnEndesa CFO, en Business News Americas, del 25 de mayo de 2011, recuperado de http:// member.bnamericas.com/news/electricpower/hidroaysen-to-costus10bn-endesa-cfo, y el artculo Costo del proyecto HidroAysn sube a unos US$7.000 millones, del diario La Tercera, del 26 de mayo de 2010, p.29.

14 La ley original inclua a los ministerios de Economa, Obras Pblicas, Agricultura, Bienes Nacionales, Salud, Minera, Vivienda, Transportes, Planicacin y Secretara General de la Presidencia. La ley 20.173 cambi a ste ltimo por el de Medio Ambiente e incorpor a los ministerios de Relaciones Exteriores, Defensa y Educacin. 15 Hinzpeter: Para el pas sera bueno que se apruebe Hidroaysn. En El Mostrador del 9 de mayo de 2011. Recuperado el 19 de julio de 2011 de http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2011/05/09/ hinzpeter-para-el-pais-seria-bueno-que-se-apruebe-hidroaysen/ 16 Ver requerimientos establecido por el SEA para la consulta sobre la pertinencia de ingreso al SEIA en http://www.sea.gob.cl/contenido/ pertinencia-de-ingreso-al-seia (visitado el 13 de julio de.2011). 17 En efecto, llama la atencin que la propuesta de reglamento que se encuentra actualmente en periodo de consulta pblica no incorpore este tema, a pesar de que la ley establece que el reglamento denir su forma de administracin. 18 Anteriormente se presentaba a la CONAMA regional. En el caso de un proyecto que afecta ms de una regin, el documento debe ingresarse al SEA en Santiago. 19 Acrnimo de Informe Consolidado de Solicitud de Aclaraciones, Recticaciones y/o Ampliaciones. 20 Ley, Artculo 15 bis. 21 En el caso de un EIA son 120 das por defecto y 60 das adicionales si la autoridad lo fundamenta adecuadamente (ley, artculos 15 y 16). En el caso de una DIA, son 60 ms 30 das (ley, artculos 18 y 19). Lo ms frecuente que la autoridad solicite la extensin. 22 El ms claro ejemplo es que el proceso de elaboracin de normas considera un anlisis tcnico y econmico. 23 Ministros de Medio Ambiente, Salud, Economa, Agricultura, Energa y Minera. 24 La Contralora General de la Repblica aclar este asunto en su dictamen N31.714 del 24.08.2001. 25 A raz de una decisin de la Corte Suprema de paralizar las obras de esta central dado que el uso de suelo del sitio de emplazamiento no la acoga, y ante la inversin de US$200 millones ya realizada por el titular, el Gobierno no vio otra alternativa que modicar la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones para dar viabilidad a la central. 26 Ley, artculo 2.ll). 27 Regulaciones para implementar NEPA, seccin 1508.8. 28 Regulaciones para implementar NEPA, seccin 1502.14. 29 Ley, artculo 2.h bis): Efecto sinrgico: aqul que se produce cuando el efecto conjunto de la presencia simultnea de varios agentes supone una incidencia ambiental mayor que el efecto suma de las incidencias individuales contempladas aisladamente.

10 En el caso de los proyectos que afectaban ms de una regin, la revisin la realizaba CONAMA nacional. 11 Mediante este sistema, el Consejo de Alta Direccin Pblica (organismo integrado por 5 consejeros cuatro de ellos nombrados con participacin del Senado que representan a los diversos sectores polticos) preselecciona por concurso pblico a los postulantes para director del SEA, mientras que el Ministro de Medio Ambiente toma la decisin. Este cargo es de exclusiva conanza, es decir, su renuncia puede ser solicitada en cualquier momento por el ministro. 12 En el caso de proyectos que afectan ms de una regin, la decisin la haca el Director Ejecutivo de CONAMA y luego de la reforma la hace el Director Ejecutivo del SEA. 13 La Comisin Regional de Medio Ambiente COREMA, que corresponda a la comisin propiamente tal, no se debe confundir con la CONAMA Regional que era el rgano ejecutivo que representaba a CONAMA a nivel regional.

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30 Regulaciones para implementar el NEPA, seccin 1508.7: El impacto acumulativo es el impacto sobre el medio ambiente que resulta del impacto incremental de la accin cuando se aade a otras acciones pasadas, presentes y futuras razonablemente previsibles, independientemente de qu agencia (federal o no federal) u otra persona emprenda dichas acciones adicionales. 31 Seccin 16 de la Ley Canadiense de Evaluacin Ambiental (CEAA en ingls), regula las acciones de todas las agencias del gobierno federal. 32 Reglamento propuesto, artculo 17.e). 33 La seccin 1508.8 dice textualmente: (a) efectos directos, que son causados por la accin y se producen en el mismo tiempo y lugar. (b) efecto indirectos, que son causados por la accin y que ocurren ms tarde o a una distancia ms alejada, pero que siguen siendo razonablemente previsibles. Los efectos indirectos pueden incluir efectos que inducen el crecimiento y otros efectos relacionados con los cambios inducidos en el patrn de uso del suelo, densidad poblacional o la tasa de crecimiento y los efectos relacionados con el aire y el agua y otros sistemas naturales, incluidos los ecosistemas. 34 Ley, artculo 11.bis.

40 Ley, artculo 29: El Servicio de Evaluacin Ambiental considerar las observaciones como parte del proceso de calicacin y deber hacerse cargo de stas, pronuncindose fundadamente respecto de todas ellas en su resolucin. 41 Ley, artculo 81: Cualquier persona, natural o jurdica, cuyas observaciones sealadas en los incisos anteriores no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolucin de calicacin ambiental establecida en el artculo 24, podr presentar recurso de reclamacin. 42 Esto se denomina Programa de Financiamiento de Participantes, establecido en la Ley Canadiense de Evaluacin Ambiental, seccin 58 (1.1). 43 [La Seora Ministra] reiter que esta iniciativa legal incorporar los efectos sinrgicos que antes no existan, que en el caso de una construccin por etapas ser necesario acreditarlo y no se podr ingresar al sistema antes de que se haya terminado la ejecucin del proyecto anterior. Historia de la Ley N 20.417, p. 1533.

35 Ley, Artculo 11 ter. En caso de modicarse un proyecto o actividad, la calicacin ambiental deber recaer sobre dicha modicacin y no sobre el proyecto o actividad existente, aunque la evaluacin de impacto ambiental considerar la suma de los impactos provocados por la modicacin y el proyecto o actividad existente para todos los nes legales pertinentes. 36 Ley, artculo 30.bis. 37 La ley aclara en el mismo artculo que: se entender que provocan cargas ambientales aquellos proyectos que generan benecios sociales y que ocasionan externalidades ambientales negativas en localidades prximas durante su construccin u operacin. 38 Reglamento Propuesto del SEIA, artculo 92: Se considera que pueden generar cargas ambientales nicamente los proyectos o actividades cuyas tipologas correspondan a las letras b), c), d), e), j) y o) del artculo 10 de la Ley o que contengan partes, obras o acciones a las que apliquen dichas tipologas. Esto es, , se considera que pueden generar cargas ambientales nicamente los proyectos o actividades cuyas tipologas correspondan a las letras b) [Lneas de transmisin elctrica], c) [Centrales generadoras de energa], d) [Reactores y establecimientos nucleares], e) [Aeropuertos, terminales de buses, camiones y ferrocarriles, vas frreas, estaciones de servicio, autopistas y los caminos pblicos], j) [Oleoductos, gasoductos, ductos mineros] y o) [Proyectos de saneamiento ambiental] del artculo 10 de la Ley o que contengan partes, obras o acciones a las que apliquen dichas tipologas. 39 Ley, previo a su modicacin por la ley 20.417, artculo 29: La Comisin ponderar en los fundamentos de su resolucin las referidas observaciones, debiendo noticarla a quien las hubiere formulado.

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