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LETRASJUR~ICAS EhPRESAS PÚBLICAS DE MEDELL~E.S.P. SECRETAR~AGENERAL MEDELLIN-COLOMBIA

Vo1.4, No. 1 Marzo de 1999

CONTENIDO

 

Pags.

Editorial. Ley 489 de 1998

g

Tipología de Normas en el OrdenamientoJurídico Colombiano

Martha Lucía AIvarez Pulgarín

David Suárei

Tanlayo

19

La Regulación: Mecanismo de Intervención Estatal

Luis Fernando Arteaga Vélez

49

Una aproximación al concepto de Regulación

Carlos Alberto Atehortúa Ríos

Los Mínimos Operativos:

69

Sustrato de la demanda presentada por Empresas Públicas de Medellín E.S.P.contra la Nación y otros

83

Contenidos básicos de una Ley General de Telecomunicaciones

María Isabel Vanegas A. Luis Alberto Sánchez

119

Los Servicios de Acueducto y Alcantarillado en el marco de la Ley 142de 1994: mecanismospara promover la modernizaciónsectorial José Francisco Manjarrés Iglesias

135

Afectación del Inmueble Servido al Pago de Facturas Eléctricas

Rigoberto Palac~oHincapze

.

.

.,

155

La Contratación en las Empresas de Servicios Públicos

Hubed Bedoya Giraldo

161

El Control Fiscal en las Empresas de Servicios Públicos Mixtas

José Antonio Molina Torres

173

ParticipaciónCiudadana en las Empresas de ServiciosPúblicosDomiciliarios

Álvaro Nésror Gil Araque

195

La Docrrina de los

Productos Esenciales en el Derecho de la Competencia

Cecilia Botero h'esrrepo Catalina Arbeláei Bolaños

213

Editorial

LEY 489 DE 1998: NO NECESITAMOS MÁS LEYES, NECESITAMOSMEJORES LEYES.

NO NECESITAMOS SUSTITUIR EL DERECHO PÚBLICO POR EL DERECHO PRIVADO,NECESITAMOSUN MEJOR DERECHO PÚBLICO.

Conceptos Jurídicos de ia Secretaría General de Empresas Kb[icas de Medefi l3.S.R

1. Facturaciónelectrónicapara 10sserviciospúblicos domiciliarios

2

3.

4.

Concepto sobre la procedencia de que las empresas prestadoras de servicios

domiciliarios faciliten

la instalación de servicios a construccionessin legalizar

Posibilidad de incluir en la factura que emiten las empresas a sus usuarios, servicios públicos domiciliarios prestados por otras empresas,o servicios domiciliarios

diferentes a 10s

Requerimientos para la instalación de los serviciosde acueducto y alcantarillado

231

El 29 de diciembre pasado, un día después de los santos inocentes y dos días antes del año nuevo, fue sancionada, después de un trámite legislativo silencioso, IaLey 489 de

1998 "Por Ia cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las

entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales

para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15y 16 del artículo 189 237 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", o en términos más claros:

233

n 6 -

v funcionamiento de la administración ~úblicay el eiercicio de la función administrativa.

240

Por considerarla de interés y dada la poca divulgación que se ha hecho de la misma, hemos considerado oportuno dedicar el editorial de 'Letras Jurídicas" a presentar

7.45 algunas reflexiones sobre la misma.

5. Procedimientopara cobro de multas de energía

6. Liquidación de las contribuciones que deben pagar los usuarios cuando el servicio telefónico se presta en las modalidades de DW, DOD y PBX

7, Entrega de bases de datos a terceros

Temas consm~cionar~s

2.33

255

259

1. Derogatorias:

Sea lo primero resaltar que la Ley 489 deroga expresamente la normatividad que rigió durante tres décadas así:

1.1 El Decreto 1050 de 1968, que regulaba la organización y funcionamiento de la

.Adminii~ci6nNacinna!,

¿Qué tan iguales?

Luis Fernando Restrepo Aramburo

261

1.2 El Decreto 3130de 1968, conocido como el Estatuto Orgánico (algunos lo deno- minan Básico) de las entidades descentralizadas directas o de primer grado:

Establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado y so- ciedades de economía mixta.

1.3 Finalmente el Decreto 130 de 1976, que regulaba las denominadas entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado: Asociaciones entre entidades públicas, sociedades entre entidades públicas y las corporaciones y fundaciones de participación mixta; figura, esta última, declarada inexequible por la Corte Constitucional en 1994, aduciendo equivocadamente a mi juicio, una supuesta violación al artículo 355 de la ConstituciónPolítica. Y digo que equivocadamente

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por cuanto la Corte, o al menos los cinco (5) Magistrados que impusieron la mayoría, confundieron un aporte de capital, una participación de capital, con una donación o auxilioque es lo que realmente prohibe la norma constitucionalcitada.

2. Posibles inconstitucionalidades

La Ley 489 trae algunos artículos que considero muy posiblemente sean declarados en su momento inexequibles por la Corte Constitucional. Ellos son:

2.1 El parágrafo del artículo 12, según el cual "En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la respon- sabilidad legal civil y penal al agente principal".

Dicha disposición es manifiestamentecontraria al artículo 211 de la Constitución, cuando expresa que "La delegación exime de responsabilidad al delegante, Li cual corresoonderá exclusivamente al delegatario

".

Por lo anterior, deberá inaplicarse dicho parágrafo con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política.

2.2 El parágrafo del artículo 15, al establecer que las normas del capítulo IV "Sistema de desarrollo administrativo", sería aplicable a las entidades autónomas y temtoriales y a las sujetas a regímenes especiales en virtud de mandato cons- titucional.

Pues precisamente, si por Constitución están sujetas a un régimen autónomo y especial, no podrían someterse a las reglas establecidas por regla general a la Adrr.inistrzció~Púhiir. en !a Ley 489;por cuanto sería hacer nugatono el núcleo esencial del principio de la autonomía y especialidad.

En tal aspecto, debe recordarse lo establecido por la Corte Constitucional cuan- do declaró inexequible la norma de la Ley Orgánica de Presupuesto que preten- día asimilar el régimen presupuesta1aplicable a los establecimientos públicos, al de las corporaciones autónomas regionales y al de los entes universitarios autó- nomos, desconociendo que para estos últimos, la Constitución les había reserva- do el régimenjurídico autónomo, propio y especial.

Incluso sorprende el parágrafo en análisis, si se tiene en cuenta que en el artículo 40 y en el 68 de la misma ley, se excluyen expresamente las entidades y organis- mos sujetos a régimen especial.

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2.3 Caso distinto, es el parágrafo 1 del artículo 29, que hace extensivo el capítulo VI "Sistema Nacional de Control Interno" a dichas entidades autónomas y tem- toriales o sujetas a regímenes especiales en virtud de mandato constitucional", por cuanto es bien conocido que por mandato constitucional, artículos 209 y 269, todas las entidades públicas, sin excepción, deben contar con un sistema de con- trol interno en los términos que señala la Ley.

2.4 También pueden adolecer de un vicio de constitucionalidad varios literales del artículo 38 de la Ley, que señala como entidades pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, algunos organismos que no son considerados expresamente como tales en el artículo 115 de la Constitución Po- lítica.

Tal es el caso de la vicepresidencia, consejos superiores de la administración, las unidades administrativas especiales, las empresas sociales del estado, los institu- tos científicos y tecnológicos, las sociedades públicas y las sociedades de econo- mía mixta.

Al respecto habrá que esperar si para la Corte Constitucional

organismos que trae el artículo 115 de la Constitución Política es meramente enunciativo y ejemplificativo; o si por el contrario, es taxativo y restrictivo. De- pendiendo del alcance que se le de, será el pronunciamiento frente al artículo 38

la relación de

de la Ley.

A nuestro juicio podrían sostenerse las sociedades públicas y las sociedades de

economía mixta en las que el Estado posea el 90% o más de su capital social, por cuanto ambas se someten al régimen de las empresas industriales y comerciales del estado (parágrafo 1 del artículo 38), las cuales sí aparecen expresamente en

el artículo 115de la ConstituciónPolítica.

Lo que sí debe quedar claro es que por el hecho de que un organismo o entidad

no pertenezca a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, no deja

de ser por ello administración pública, pues este concepto es más amplio y va mucho más allá de la tradicional rama ejecutiva. En tal sentido es clarificador el

artículo 39 de la Ley, cuando detennina cómo se integra la administración pública

en Colombia: Por la rama ejecutiva y por todos los demás organismos y entida- des de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejerci- cio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos.

2.5 Considero que el artículo 94, numeral 4, cuando somete al Código de Comer- cio el régimenjurídico de los servidoresde las filiales de las empresas industriales

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y comerciales del estado, de considerarse éstas como entidades descentralizadas por servicios indirectas o de segundogrado, estaría desconociendo el artículo 123 de la Constitución, que señala que los empleados y trabajadores de las entidades descentralizadas por servicios son considerados servidores públicos.

En efecto, si se les aplicara el Código de Comercio, la conclusión sería que sus servidores son particulares, desconociendo así la clasificación dada por el artícu- lo 123de la Constitución Política.

Entonces una de dos: O la norma es inconstitucional, o es indebido clasificar dichas entidades como descentralizadas por servicios. Advirtiendo sí, que al no haber sido incluidas exvresamente como tales en la clasificación que hace el artículo 38 podría llegar a admitirse que no lo son, aunque consideramos poco sólido tal argumento.

2.6 Igual análisis debe hacerse para las sociedades de economía mixta, cuyo capital oficial oscile entre el 50 y menos del 90% del capital social;pues según el artículo 97 de la Ley, se someten a las reglas de Derecho Privado, por lo que sus servido- res serían particulares, violándose entonces el artículo 123 de la Carta que seña- la, como ya lo hemos reiterado, que quienes laboran en entidades descentraliza- das por servicios son servidores públicos; y según el artículo 68 las sociedades de economía mixta, sin distinguir porcentaje de capital oficial, son consideradas entidades descentralizadas por servicios.

Por directa remisión, estarían en igual dificultad las filiales de empresas industria- les y comerciales del Estado con participación de particulares, pues el artículo 94, numeral 5, las somete al mismo régimen de las sociedades de economía mixta.

2.7 Quedaria la duda frente a las asociaciones entre entidades públicas (artículo 95) y !as rscc:zc:cr,cs y kndzciunes -2r2Y d csrnplirnie~tode !as actiiid~despxpiar de las entidades públicas con participación de particulares (artículo 96); aunque creo que se obviaría, al entenderse que de allí surgen personasjurídicas sin ánimo de lucro, sometidas a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común, y por lo tanto no podrían, ni deberían clasificarse como entidades descentralizadas por servicios, pues de aceptarse tal clasificación, surgiría el mismo interrogante frente al régimen de sus servidores a la luz del artículo 123de la Constitución Política.

.

.

No obstante lo anterior, no debe olvidarse que tradicionalmente las asociaciones entre entidades públicas (Decreto 130 de 1976) sí han sido consideradas como entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado, y se les venía aplican- do el régimen de establecimientospúblicos, lo que generaríala inconstitucionalidad.

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2.8 También adolece a mijuicio de inconstitucionalidad el incisofinal del artículo 87, cuando expresa que "no obstante, las empresas industriales y comerciales del estado, que por razón de su objeto compitan con empresas privadas, no podrán ejercer aquellas prerrogativas y privilegios que impliquenmenoscabo de los prin- cipios de igualdad y de libre competencia frente a las empresas privadas".

No es posible que a las empresas industriales y comerciales del estado se les exija ser competitivas, rentables, eficientes, se les someta a Ley 80 en materia de contratación, se sujeten a una cantidad de controles que no tienen los particula- res, se les exija cumplir funciones sociales por ser entidades públicas, tengan un régimen de personal público, y ahora, como si fuera poco, se les vaya a despojar de las perrogativas y privilegios que le son propias precisamente por su carácter de ser públicas.

Consideramosque esa mixtura, que esa ambigüedad vulnera los artículos 13,333

y 334 de la Constitución.

Porque si vamos a aceptar a título de ejemplo, que no deben tener prerrogativas

y privilegios, entonces debe dársele un tratamiento igualitario al de los particula- res en materia de contratación, régimen de personal y régimen de controles, lo cual no se da tampoco en la ley.

No puede ser que por su naturaleza de pública carguen con pesadas obligaciones que no tienen los privados y que adicionalmente se les despoje de las prerrogati- vas y privilegios que sí les son propios. Para este efecto debería tenerse el mismo criterio adoptado por el artículo 80 de la ley al establecer "Los estableci- mientos públicos,como organismos administrativosaue son, gozan de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la Nación". Las empresas indus- triales y comercialesdel estado también son organismosadministrativos.(Artícu-

lc 85).

Ya la Corte ha avalado que las entidades públicas gocen de ciertos privilegios y prerrogativas precisamente porque soportan cargas y contrapesos que no tienen los particulares. Es pues una diferencia que no significa discriminación, por ser racional, necesaria y proporcional. De ahíla inconstitucionalidad del inciso final del artículo 87 de la Ley.

2.9 También es abiertamente inconstitucional la última parte del artículo 74 cuando señala frente a los miembros de los consejos directivos de los establecimientos públicos que "Su responsabilidad, lo mismo que sus incompatibilidades e inhabilidades, se regirán por las leyes de la materia y los estatutos internos del resoectivo organismo".

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Temas como responsabilidades, inhabilidades e incompatibilidades, por ser res- trictivos, limitantesy nugatorios, son reservados a la ley, y no pueden ser compe- tencia de los estatutosinternos de las entidades (artículo 123dela Constitución).

3. Inquietudes- Interrogantes

De la primera lectura y aproximacióna la ley,nos surgen estos intenogantes que sólo el transcurso del tiempo, la doctrina y la jurispmdencia irán aclarando.

3.1 Un primer interrogante sería: ¿Continuarán vigentes las normas del Decreto- Ley 1333de 1986- Códigode Régimen Municipal- sobre entidades descentra-

156 a 164), y el artículo 292 sobre clasificación de

lizadas (CapítuloIX. Artículos

personal, o se entenderán derogados en su integridad por la Ley 489?

3.2 Igual cuestionamiento surgiríafrente al Decreto-Ley 1222de 1986-Código de Régimen Departamental (Capítulo X. Artículo 252 a 262) y artículo 233 sobre clasificación de personal.

Para el efecto remitimos a tres artículos de la Ley:

La parte final del parágrafo del artículo2, que estableceque algunos temas de la ley se aplicarán, en lo nertinente, a las entidades temtoriales, sin periuicio de la autonomía aue les es ~ropiade acuerdo con la Constitución Política.

Por su parte el parágrafo 1del artículo 68, señala que el régimen jurídico previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las de las entidades temtoria- les sin neriuicio de las com~etenciasasirnadas por la Constitución v la ley a las autoridadesdel orden temtorial.

Finalmente,y referidopropiamente a las sociedades de economía mixta, el artí- culo 97 señala que éstas se someten a las reglas de Derecho Privado; salvo las excepciones que consagra la Lev.

La pregunta clave es entonces: En materia de clasificación del personal de las sociedades de economíamixta cuyo capital oficial oscila entre el 50% y menos del 90% del capital social, se aplicará el Derecho Privado según el artículo 97, o continuarán vigentes el artículo 292 del Decreto-Ley 1333de 1986y el artículo 233 del Decreto-Ley 1222 de 1986, que dicen que donde el capital oficial es mayoritario son trabajadores oficiales, salvo los que los estatutospor considerar que desempeñan actividades de dirección o confianza clasifiquen comoemplea- dospúblicos.

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En mi concepto, del análisis sistemático del artículo 1, 300 y 313 de la Constitu- ción Política, y de los artículos 2, 68 y 97 de la Ley 489, continúan vigentes las normas del Decreto-Ley 1333y del 1222para las entidades descentralizadasdel orden temtonal, aunque presumo que la doctrina mayoritaria y la misma jurispm- dencia van a sostener lo contrario en procura de la unidad, igualdad, seguridad jurídica y claridad.

3.3 Otro interrogante sena: Cuando el artículo 97 somete a las sociedadesde econo- mía mixta (entiéndase aquéllas cuyo capital oficial oscila entre el 50% y menos del 90% del capital social, pues las inferiores al 50% no son ya consideradas como tales, y las de 90% o más se someten al régimen de las empresas industria- les y comerciales del estado) a las reglas del Derecho Privado, ¿significará ello que quedan excluidas de aplicar la Lev 80 de 1993 en materia de contratación estatal?

Recordemos que la Ley 80 le es aplicable a las sociedades de economía mixta con capital oficial mayoritario.

En mi opinión sigueprevaleciendola Ley 80 de 1993por las siguientesrazones:

Por ser una ley especial (artículo 150 de la Constitución Política), por su aspira- ción de ser un estatuto único, lo que no se desvirtúa por las excepciones que el legislador ha venido haciendo los últimos años (pues los errores del legislador no cambian la naturaleza de las cosas), y además, para mí la más ihportante, porque el mismo artículo 97 de la Ley 489 señala que "salvo las excencionesque consa- gra la Ley", y creo que la Ley 80 es una de esas excepciones.

No obstante, admitimos que esta interpretación que se hace es a la luz de la legislaciónvigente y existente, contradice y atenta contra lo que debe ser el régi- men de las sociedades mixtas: E! propin de !cs c-erciratcs. Uspcrc;r,~sa ~zr qué opción adoptan la doctrinay la juispmdencia.

3.4 Igual inquietud surge frente al artículo 94, numerales 4 y 5, que somete a las filiales de las empresas industriales y comerciales del estado, al régimen del Có- digo de Comerciocuando los socios son públicos, y al de las sociedades de eco- nomía mixta cuando hay participación de particulares.

Recordemos al respecto, que la Ley 80 de 1993, también sometió a su régimen

demás personas jurídicas en las que exista dicha

público de contratación a

participación pública mayoritaria, cualguiera sea la denominaciónque ellas adon-

m, en todos los órdenes y niveles, así como a las entidades descentralizadas indirectas", lo que estaría en pugna también con la asociación entre entidades

"las

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públicas (artículo 95) y de éstas en asocio con particulares (artículo 96), donde la Ley 489 las somete a ambas al Código Civil.

La pregunta sería: Los artículos 94,95 y 96 derogan la Ley 80? O ésta prevalece sobre dichos artículos?

Por no existir en estos artículos la previsión que sí trajo el 97 "Salvo las excepcio- nes que consagra la Ley", parece tener más fuerza aquí la derogatoria de la Ley 80 de 1993, pero aún así me quedan serias dudas al respecto.

No parece lógico además (aunque advirtamos que no es propiamente un atributo propio de las leyes), que mientras a una empresa industrial y comercial del esta- do se le somete en matena de contratación a la Ley 80 de 1993 (artículo 93), si esa misma empresa se asocia con otra empresa igualmente oficial, o con otra entidad temtorial o descentralizada 100% oficial, creando así una filial, ésta ya no se sometería a la Ley 80, sino al Código de Comercio en materia contractual.

Y más ilógico aún: Mientras una sociedad de economía mixta (donde hay parti- culares), y el capital oficial sea por ejemplo de191%, se somete a la Ley 80; una filial donde todo el capital oficial sea del 100%, por el hecho de participar una empresa industrial y comercial del estado, el régimen ya no sena Ley 80, sino Código de Comercio.

Allí, obviamente, hay una incongruencia y una desigualdad que sólo podría subsanarse con otra ley o con un pronunciamiento integrador y creador de la Corte Constitucional.

Es más, el mismo parágrafo 1del artículo 38, somete a las sociedades públicas al régimen de las empresas industriales y comerciales del estado, es decir, Ley 80 en matena contractual (articulo 93 ae ia Ley 48%; pero en cambio, si una empre- sa industrial y comercial del estado se asocia con otra pública (sena igualmente una sociedad pública), por el hecho de ser una filial, ya no se sometería a la Ley 80, sino al Código de Comercio (artículo 94.4 Ley 489).

Lo más paradójico es que en el caso de las filiales (artículo 94.4) y en el de asociación entre entidades públicas (artículo 95), donde el capital es 100% ofi- cial, no se sometan a la Ley 80 de 1993,mientras que los particulares que ejerzan funciones administrativas síestarían sometidos al estatuto de contratación públi- ca (artículo 112 de la Ley).

Creo que en este punto de la contratación, y específicamente en los casos de los artículos 94.4,94.5,95,96 y 97, es urgente una definición legal o un pronuncia-

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miento de la Corte Constitucional, sobre su primacía o no frente a la Ley 80 de 1993; ante tal ambigüedad, los organismos de control tendrán que asumir una actitud serena y comprensiva frente a las diferentes interpretaciones que comen- zarán a asumir las entidades que se encuentren en dicha situación, pues ambas interpretaciones tienen su lógica y fortaleza.

4. ¿Más de lo mismo?

Es una lástima que el legislador no hubiese aprovechado esta oportunidad para redimensionar y refundar la administración pública, para establecer una organización administrativa acorde con el siglo XXI, con las nuevas tendencias de la Gerencia, y en cambio, dejara intacto el régimen tradicional de los ministerios, departamentos admi- nistrativos, superintendencias y unidades administrativas especiales.

Desaprovechóigualmente la oportunidadpara profundizar en el tema de la delegación, descentralización y desconcentración.

Tampoco precisó los verdaderos alcances de la función administrativa, ni la delimita- ción entre Derecho Público y Privado, y entre juez ordinario y juez administrativo. A nuestro parecer fue bastante tímido al señalar el régimen jurídico de los particulares que cumplen funciones administrativas.

¿Pasará la Ley 489 a ser una más dentro de la ya extensa y farragosa lista de leyes de la administración pública: Más de lo mismo?

\-

En este punto ojalá la historia y los hechos no nos den la razón.

5. Reflexión final

Sólo queda esperar que la doctrina y la jurisprudencia sean capaces de construir a partir de la ley una teoría consolidada y madura de lo que debe ser la administración pública en Colombia y la forma de ejercerse la denominada función administrativa; en los últimos años, con la expedición de las leyes 30,100,142,143,446 y ahora la 489, algunos han olvidado el norte, la filosofía, la justificación y la validez del Derecho Público, del Derecho Administrativo y de la razón de ser y de las competenciaspropias del juez de lo contencioso administrativo; en cambio, han querido ver en el Derecho Privado y en eljuez ordinario la solución y la salvación a las dificultades propias de la administración pública, lo cual no compartimos ni aceptamos.

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ALL~DONDE SE EJERZA UNA ACTIVIDAD DE INTERÉS GENERAL, ALLÍ DONDE ESTÉ DE POR MEDIO LA PRESTACI~NDE UN SERVI-

CIO PÚBLICO, ALL~DONDE ESTÉN EN JUEGO LOS DERECHOS Y

GARANT~ASCIIiDADANAS?ALL~DONDE PUEDAN EXISTIR EXCESOS

Tipología de Normas en el Ordenamiento Jurídico Colombiano

Martha Lucía Alvarez Pulgarín'

David SuárezTamayo**

GA EN .JUZGOLA LIBERTAD, NO PUEDE ESTAR AUSENTE EL DERE-

s.

Porque tal como lo advierte el Italiano Giuseppe Guarino "Ceder a la tentación de gestionar las administraciones públicas al modo empresarial supondría desperdiciar una valiosa experiencia y así mismo derribar las murallas de la ciudad cuando el ejército enemigo se está aproximando con grandes fuerzas".

DAVD SUÁREZ TAMAYO Secretano General Empresas Públicas de Medellín E.S.P.

Con las siguientes anotaciones se pretende, en forrna didáctica, recordar las distintas clases de normas que conforman nuestro ordenamiento jurídico; para ello se acude como fuente de consulta a la Constitución Políti- ca, se hace uso de denominacionrs doctrinarias' muy usuales de leyes2 y decretos3 y se transcriben apartes

de jurisprudencias que ilustran claramente la naturale-

za de algunas normas. De otra parte, se señalan las nor-

bien sea

mas consiitucionales que otorgan facultades,

a la Corte Constitucional o al Consejo de Estado segzín

el tipo de norma, para salvaguardar la supremacía de la misma; además, y para una mejor ilustración, se men- cionan ejemplos de los diferentes tipos de normas.

*

Abogada Asistente de la Unidad Juridica Telecomunicacionesde Empresas Públicas de Medellin, ES¡?

** Secretario General de las Empresas Públicas de Medellin, L S.R

l. Cjz Charry Umaña, Juan Manuel. Sistema Normativo de la Constitución de I991,Bogotá, Temis, 1993. Atehorrua Rios, CarlosAlberto. En Doce Ensayos sobre la nueva Constiruciórz,Señal Editora,

Constitución Colombiana, Iaed.,

1992. Sierra Porto, Humberro A.

Conceptos y tipos de ley en la

Santafé de Bogorá, UniversidadExternado de Colombia,1998.

2. Al enunciar los diferentes tipos de leves que

nuestro ordenamientojurídico,no

acrrdimos a ningún cnterio especi/icode clasificación; la enunciación se hace atendiendo a la dcnorni- nación dada por la propia Constitución, o simplemente atendiendo a la materia, o al contenido

encontramosdenrro de

Vol. 4, No. 1 Marzo 1999

1. Normas de ra ngo

constitucional

A. ConstituciónPolítica de Colombia

La propia Constitución Política en el artí- culo 4 proclama la supremacía de sus normas sobre cualquier otra, al consagrar claramente que: «LaConstitución es nor- ma de normas. En todo caso de incom- patibilidadentre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las dis- posiciones constitucionales

»

La Corte Constitucional4 nos ilustra cla- ramente sobre este aspecto de la supre- macía de las normas constitucionales al expresar que «La posición de suprema- cía de la Constitución sobre las restantes normasque integranel ordenjurídico, es- triba en que aquélla determina la estruc- tura básicadelEstado, instituye los órga- nos a través de los cuales se ejerce la autoridadpública, atribuyecompetencias

para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y liti- gios que se susciten en la sociedad, y al

efectuar todo esto fiinda

mismo del Estado. La Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier nor- ma, regla o decisión que formulen o que profieran los órganospor ella instaurados.

El conjunto de los actos de los órganos por ella instituidos - Congreso, ejecutivo

e! orden jiiMiro

y jueces - se identifica con referencia a la Constitución y no se reconoce como derecho si desconoce sus criterios de validez. La Constitución como lex supe- rior precisa y regula las formas y méto- dos de producción de las normas que in- tegran el ordenamiento y es por ello «fuente de fuentes» , norma normarum. Estas características de supremacía y de máxima regla de reconocimiento del or-

den jurídico propias de la Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo 4" citado: «en todo caso de in- compatibilidad entre la Constitución y la ley u otra normajurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales».

B. Actos reformatorios de la Constitución

Conforme a los artículos 374 a 379 de la Constitución Política, la Constituciónpue- de ser reformada por:

1. E1 Congreso mediante Acto Legisla- tivo. Ei artícuio 221 ae ia Ley 5 de 1992,precisa que «Las normas expe- didas por el Congreso que tengan por objeto modificar, reformar, adicionar o derogar los textos constitucionales, se denominan actos legislativos, y deberán cumplir el trámite señalado en la Constitucióny en este reglamen- to.»

4. Sentencia. T-006, mayo 12 1992

LETRAS JURÍDICAS

Vol. 4, No. 1 Marzo 1999

Tienen iniciativa para presentar pro- yectos de acto legislativo,el gobierno, diez miembros del Congreso, el vein- te por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cin- co por ciento del censo electoral vi- gente.

Ejemplo: ActoLegislativo001de 1996 (Enero 15). Por el cual se modifican los artículos 299 y 300 de la Constitu- ción Política de Colombia (Naturale- za y funciones de las Asambleas De- partamentales); Acto Legislativo 01 de 1997 (diciembre 16) «Por medio del cual se modifica el artículo 35 de la ConstituciónPolítica» (sobre extra- dición).

2. Una Asamblea Constituyente. El ar- tículo 376 de la Constitución Política establece: ~Med'1anteley aprobada por mayoría de los miembros de una y otra cámara, el Congreso podrá disponer que el pueblo en votación popular de- cida si convoca a una Asamblea Constituyente, con la competencia, el

período y !2 cornposici6n ;-e

ma ley determine.

12 ~is-

«Se entenderá que el pueblo convoca la asamblea, si así lo aprueba, cuando

tercera parte de los inte-

grantes del censo electoral.

menos, una

«La asamblea deberá ser elegida por el voto directo de los ciudadanos, en acto electoral que no podrá coincidir con otro. A partir de la elección que- dará en suspenso la facultad ordina-

ria del Congreso para reformar la Constitución durante el término seña- lado para que la asamblea cumpla sus funciones. La asamblea adoptará su propioreglamento.»

3.

Un Referendo. El artículo 3 de la Ley 134de 1994, señala que el Referendo «Es la convocatoria que se hace al pueblo para que apmebe o rechace un proyecto de normajundica o dero- gue o no una norma ya vigente

»

Acorde con el artículo 377 de la Consti- tución Política «Deberán someterse a referendo las reformas constitucionales

aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los derechos reconocidos en el Capitulo 1del Título 11y a sus garantías,

a los procedimientosdeparticipación po-

pular, o al Congreso, si así lo solicita, den-

tro de los seis meses siguientes a la promulgación del Acto Legislativo,un cin- co por ciento de los ciudadanos que inte- gren el censo electoral. La reforma se entenderá derogada por el voto negativo de la mayona de los sufragantes, siem- pre que en la votación hubiere participa- do a! II1en.s !2 m252 p25e Y=! cer,sc electoral.»

Así mismo, el artículo378 de la Constitu- ción Política, señala que por iniciativadel gobierno o un número de ciudadanos igual

o superior al cinco por ciento del censo

electoral existente en la fecha respecti-

va, el Congreso,medianteley querequiere

la aprobaciónde la mayona de los miem-

bros de ambas cámaras, podrá someter

a referendo un proyecto de reforma cons-

titucional que el mismo Congreso incor-

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pore a la ley. Se precisa que el referendo será presentado de manera que los elec- tores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positiva-

La

aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto afir- mativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del total de ciu- dadanos que integren el censo electoral.

mente y qué votan negativamente.

Control de la Corte Constitucional sobre los actos reformatorios de la

CONSTITUCI~N.

En el artículo 241 numeral 1 de la Cons- titución Política, se le encarga a la Corte Constitucional la función de decidir so- bre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vi- cios de procedimiento en su formación.

11. Leyes

A. Concepto de ley

En sentido restringido, se entiende como tal la expedida por el Congreso. En sen- tido amplio hace relación a toda norma jurídica.

El artículo 4 del Código Civil establece:

«La ley es una declaración de la volun- tad soberana manifestada en la forma prevenida en la ConstituciónNacional. El carácter general de la ley es mandar, pro- hibir,permitir o castigar.»

Lo común y generalizado es pensar que las leyes, (entendiendo como tales las expedidas por el Congreso de la Repú- blica), tienen igualjerarquía, o expresar en el lenguaje popular que no hay leyes de mejor familia que otras y que para definir cuál norma aplicamos en un caso concreto, sólo debemos recordar el con- tenido del artículo 4 de la Constitución Política y el artículo 10del Código Civil

(subrogado por el artículo 5 de la Ley 57 de 1887) que expresa:

«Cuandohayaincompatibilidadentre una disposición constitucional y unalegal,pre- ferirá aquélla.

«Si en los códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompa- tibles entre sí, se observarán en su apli- cación las reglas siguientes:

«l. La disposición relativa a un asunto especial, preferirá a la que tenga ca- rácter general.

«2. Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidades, y se hallen en un mismo código, pre- ferirá la disposición consignada en el artículo posterior; y si estuvieren en diversos códigos, preferirán por ra- zón de éstos, el orden siguiente:Civil, de Comercio, Penal, Judicial, Admi-

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nistrativo,Fiscal, deElecciones, Mi- litar, de Policía, de Fomento, de Mi- nas, de Beneficenciay de Inshucción pública.»

Debe tenerse en cuenta que el Código ~udiciala que se refiere el artículo 5 de la Ley 57 de 1887 corresponde al Código de Procedimiento Civil y que los Códigos de Fomento, Beneficencia e Instmcción pública no existen. Así mismo, cabe re- cordar la prevalencia de las normas la- borales, acorde con el artículo 20 del Código Sustantivo del Trabajo, y de los convenios internacionales en materia de derechos humanos; estos últimos preva- lecen en el orden iutemo, acorde con el artículo 93 de la ConstituciónPolíticaS.

No obstante, la misma Constitución esta- blece una prelación de las leyes orgáui- cas, al establecer en el artículo 151 que el Congreso para el ejercicio de su acti- vidad legislativa estará sujeto a este tipo de leyes, y de la ley del Plan Nacional de Inversiones,al establecer en el inciso ter- cero del artículo 341 que el Plan Nacio- nal de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes.

B. Leyes orgánicas

De acuerdo con el artículo 151 Constitu- ción Política «El Congreso expedirá le- yes orgánicas a las cuales estará sujeto

el ejerciciode la actividadlegislativa.Por medio de ellas se establecerán los regla- mentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre prepara- ción, aprobación y ejecución del presu- puesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general del desarrollo, y las rela- tivas a la asignación de competencias normativas a las entidades temtoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cá- mara».

Sobre estas leyes la Corte Constitucional ha dicho:

«Se trata de leyes que tienen unas ca- racterísticas especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas nor- mas reglamentan plenamente una ma- teria : son estatutos que abarcan toda la nonatividad de una serie de asun- tos señalados expresamente en la Carta Politica (art. 151). Es importante ano- tar que las le.yes orgánicas condicio- nan, con su nomatividad la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la nona constitucional citada, sujetan el ejer- cicio de la actividad legislativa.

«Desde luego una ley orgánica es de ua- turaleza jerárquica superior a las demás

5. Ver comentario al altículo 10 Código Civil, Código Civil y Legisiacrón Complementaria. Bogotá ed. Legis Editorial S.A. pag. 7.

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leyes que versen sobre el mismo conte- nido material, ya que éstas deben ajus- tarse a lo que organiza aquélla. Pero pro- piamente hablando,la ley orgánica no tie- ne rango denorma constitucional,porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el estatutofundamen- tal. La ley orgánica no es el primer fun- damento jurídico sino una pauta a seguir en determinadas materias preesta- blecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucio- nal es creadora de nomas jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley or-

gánica - sí aplica una norma superior - la coustitucional y crea a la vez, condicio- nes a las que estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa ;ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material ,como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia ;es asícomo la Carta misma estatuye que el ejercicio de la ac- tividad legislativa estará sujeto a lo esta- blecido por las leyes orgánicas (art. 151).

«La importancia de estas leyes es la

que justijica que sean limitadas sólo a los temas que le asigne la Constitución

y que requieran , para su aprobación,

la mayoria absoluta de los votos de una y otra cámara, de acuerdo con lo previsto en la nonna furrdarnental ci- tada» 6.

Desarrollo legal de la norma : Estatuto Orgánico del Presupuesto, Ley 38 de 1989, modificada por las Leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas por el Decreto 111 de 1996: Reglamento del Congreso ; Ley 5 de 1992 (modificada por IasLeyes 186de 1995,273de 1996y 475 de 1998); Nomas orgánicas sobre la distribución de competencias de con- formidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Ley 60de 1993; Ley orgánica de las Áreas Metropolita- nas, Ley 128de 1994;Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, Ley 152 de 1994.

C. Leyes sobre planes de desarrolloe inversiones

El inciso tercero del artículo 341 de la

El

Plan Nacional de Inversiones se expedi- rá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en las le- yes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y re- cursos aprobados en la ley del plan

Constitución Política establece: e

El artículo 150numeral 3 de la Constitu- ción Política, igualmente establececomo función del Congreso la de «Aprobar el

6. Corte Constitucio~l.Sala Plena, Sentencia C-337, agosto 19de 1993. Magistrado Ponente Wadirniru Naranjo Mesa.

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plan nacional de desarrolloy de inversio- nes públicas que hayan de emprenderse 0 continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autori- cen para su ejecución, y las medidas ne- cesariaspan impulsar el cumplimientode

10smismos.».

~1 artículo 341 citado, consagra además, disposiciones especiales que deben ob- servarse en el procedimiento de expedi- ción de este tipo de leyes.

Desarrollo legal de la norma : Ley 188 de 1995, Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995- 1998.

D. Leyes estatutarias

«Mediantelas leyes estatutanas, el Con- greso de la República regulará las siguien- tes materias:

a. Derechosy deberesfundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección;

b. Administracióndejusticia;

c. Organización y régimen de los parti- dos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electora- les;

d. Instituciones y mecanismos de parti- cipación ciudadana;

e. Estados de excepción.» (Aaículo 152 ConstituciónPolítica)

u La aprobación. modificación o deroga- ción de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.

«Dicho trámite comprenderá la revisión previa, porparte de la Corte Constitucio- nal, dela exequibilidaddelproyecto. Cual- quier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla.» (Artículo 153 ConstituciónPolítica)

Tal como lo señala la Corte Constitucio- nal, "las leyes estatutarias se caracte- rizan por los siguientes cuatro lineamientos:

"1. Tienen trámite especial, pues deben ser aprobadas por mayona absoluta en las cámaras y no podrán ser ex- pedidas por simples mayorías ordi- narias.

"2. Sólo podrán ser aprobadas por el Congreso durante una misma legis- latura, es decil; su tránsito en las cámaras no puede ser diferido en

"3.Tienen control previo de constitu- cionalidad según lo disponen los artículos 153 y 241.8 de la Carta. "4. No pueden ser objeto de regula- ción mediante decreto ley, es de- cil; sobre este asunto existe com- petencia exclusiva e indelegable del Congreso y mediante ley de facultades no podrá transferirse la competencia legislativa al gobier- no. Al efecto establece el articulo

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150.10 de la Carta que no pueden aransferii-se al gobierno facultades legislativas para "expedir códi- gos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 de este artículo, ni para decretar impuestos

"7

Con relación a lo que se entiende por una legislatura,el aaículo 138de la Constitu- ción señala que "una legislatura del Con- greso está formada por dos periodos de sesiones ordinarias.El primero comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciem- bre, el segundo se inicia el 16de marzo y concluye el 20 de junio". No obstante, la Corte Constitucional, en la sentencia an- tes citada, considera que no nos debe- mos atener al tenor literal de la norma, sino que se debe buscar el sentido razo- nable de la disposición dentro del con- texto global del ordenamiento juridico- constitucional conforme a una interpre- tación sistemática-finalísticay en conse- cuencia debe entenderse que el "trámi- te" a que se refiere el ariículo 153 se re- fiere al tránsito del proyecto en el Con- greso, sin incluir los pasos extrale- gislativos, es decir, sin incluir ia revisión de la Corte y la sanción del Presidente.

La Constitución no consagra una prela- ción jerárquica para este tipo de leyes, la exigencia de un trámite especial, conlle- va a que no puedan ser modificadas o derogadas por leyes ordinarias.

Desarrollo legal de la norma : Estatuto de los partidosy movimientospolíticos, Ley 130de 1994;Voto progranático,Ley 131 de 1994; Libertad religiosa, Ley 133 de 1994;Mecanismos de participación ciu-

dadana, Ley 134de

estados de excepción, Ley 137de 1994; Estatutaria de la administración dejusti- cia, Ley 270 de1996.

1994;Estatuto de los

E. Leyes de expropiación por razones de equidad

El artículo58 de la ConstituciónPolítica, prevé que el legislador por razones de equidad, podrá determinar los casos en que puede haber expropiación, sin que haya lugar al pago de indemnización y establece que para aprobar este tipo de leyes, se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara.

F. Leyes marco o generales

El artículo 150de la ConstituciónPolíti- ca, señala que corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejer- ce las siguientesfunciones :

<<19.Dictar las normas generales, y se- ñalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

7. Corte Conrtitucional . Sentencia C-011, enero 21 de 1994. Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero.

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Organizar el crédito público;

b) Regular el comercio exterior y seña- lar el régimen de cambio intemacio- nal, en concordancia con las funcio- nes que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República;

,-)

Modificar,por razonesde política co- mercial los aranceles,tarifas y demás disposiciones concernientes al régi- men de aduanas;

d) Regularlasactividadesfinanciera,bur- sátil,aseguradoray cualquiera otra re- lacionada con el manejo, aprovecha- miento e inversión de los recursos captadosdel público;

e) Fijar el régimen salarial y de presta- ciones sociales de los servidores pú- blicos;

fj Regular la educación.»

Como lo indica la norma constitucional, estas leyes deben regular en forma ge- neral y no detallada; deben señalar un marco general sobre las materias respec- tivas, dejando al gobierno una facultad reglamentariamás amplia, y fijar los ob- jetivos y criterios a los que se debe suje- tar el gobierno.

La iniciativa para presentar proyectos de ley en las materias de los literales a), b) y e) correspondeexclusivamente al gobier- no conforme lo dispone el artículo 154 de la Carta.

Desarrollo legal de la norma : Ley 4 de 1992(modificadapor IaLey 332de 1996 y el artículo 1de ésta última aclaradopor

la Ley 476 de 1998, por la cual se fijan

<<Normas,objetivos y criterios que debe

observar el gobierno nacional para la fi- jación del régimen salarialy prestacional de los empleados públicos, de los miem- bros del Congreso Nacional y de la fuer-

za pública y para la fijación de las presta- ciones sociales de los trabajadores ofi-

ciales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el ar- tículo 150,numeral 19,literal e) y fj de la Constitución Política.»;Ley General de

Educación, Ley 115 de 1994; Ley 35

de

1993 «Se dictan normas generales y se señalan entre ellas los objetivos y crite- rios a los cuales deberá sujetarse el Go-

bierno Nacional para regular las activi-

dades financiera,bursátil y aseguradora,

y cualquier otra relacionada con el ma-

nejo, aprovechamiento e inversiónde re-

cursos captados del público y se dictan

otras disposiciones en materia financiera

y

aseguradora»; Ley 454 de 1998 «Por

la

cual se determinael marco conceptual

que regula la economía solidaria, se traus- forma el DepartamentoNacional de COO- perativas en el Departamento Adminis- trativo Nacional de la Economía Solida- ria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el fondo de garantías para las cooperativas financie- ras y de ahorro y crédito, se dictan nor- mas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se

expiden otras disposiciones.»

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G. Leyes de facultades

piden otras disposiciones»; la Ley 72 de 1989«Por la cual se definen nuevos con-

ceptos y principios sobre la organización de las telecomunicaciones en Colombia

y sobre el régimen de concesión de los

servicios y se confieren unas facultades extraordinariasal Presidente de la Repú- blica» (se expidió con fundamento en el

artículo76 numeral 12de la anteriorCons- titución, norma similar al actual artículo 150numeral 10de la Constitución Políti- ca); Ley 454 de 1998 «Por la cual se de- termina el marco conceptual que regula

la economia solidaria, se transforma el

DepartamentoNacional de Cooperativas

en el Departamento Administrativo Na- cional de la Economía Solidaria, se crea

la Superintendencia de la Economía Soli-

daria, se crea el fondo de garantías para las cooperativas financieras y de ahorro y crédito, se dictan normas sobre la acti- vidad financiera de las entidades de na- turaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones.»(facultó al GobiernoNa-

"Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral

20del presente &ículo, ni para decretar cional para que estableciera los términos

y modalidades de acceso de las coopera-

tivas financieras, cooperativas de ahorro

y crédito y cooperativas multiactivas o

integrales con sección de ahorro y crédi- to, a un fondo de garantías, definiera su naturaleza, los mecanismos de apoyo a las entidades mencionadas en dificulta- des, determinara sistemas especiales de contratación,vinculación de personal y de inversión de sus recursos, entre otros as-

pectos.); Ley 489 de 1998 «Por la cual

se dictan normas sobre la organizacióny

impuestos.»

«El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.

El artículo 150 numeral 10 de la Consti- tución Política,consagracomo funcióndel Congreso, que debe ejercermediante ley, la de «Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la ne- cesidad lo exija o la convenienciapública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobier- no y su aprobación requerirá la mayoría absoiuta de ios miembros de una y otra Cámara.

El numeral 20 del artículo 150de la Cons- titución Política consagra la facultad del Congreso de «Crear los servicios adrni- nistrativos y técnicos de las cámaras.»

Ejemplo de leyes de facultades: Ley 185 de 1995 «Por la cual se autorizan opera- ciones de endeudamiento interno y ex- temo de la Nación, se autorizan opera- ciones para el saneamiento de obligacio- nes crediticiasdel sectorpúblico, se otor- gan facultades y se dictan otras disposi- ciones~;Ley 344 de 1996 «Por la cual se dictan normas tendientes a la raciona- lización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se ex-

funcionamiento de las entidades del or- den nacional, se expiden las disposicio-

nes, principios y reglas generales para el ejerciciode las atribucionesprevistas en los numerales 15y 16del artículo 189de

la Constitución Política y se dictan otras

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disposiciones.»(en el artículo 120 se re- vistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para, entre otras, suprimir, fusionar, reestructurar o transformar entidades, organismos y de- pendencias de la Rama Ejecutiva del po- der Público del orden nacional, esto es, consejos superiores,comisionesde regu- lación,juntas y comités;ministerios y de- partamentos administrativos;superinten- dencias; establecimientos públicos; em- presas industriales y comerciales del Es- tado, unidades administrativasespeciales; empresas sociales del Estado; empresas estatales prestadoras de servicios públi- cos; institutos científicosy tecnológicos; entidades de naturaleza única y las de- más entidades y organismos administra- tivos del orden nacional que hayan sido creados o autorizados por la ley.)

H. Leyes de amnistía o indulto

El artículo 150 numeral 17 señala como función del Congreso la de «Conceder, por mayoría de los dos tercios de los vo- tos de los miembros de una y otra Cáma- ra y por graves motivos de conveniencia pública,amnistías o indultosgeneralespor delitospolíticos

»

1. Leyes que limitanel ejercicio de los derechos de circulación y residencia en el Archipiélago de San Andrés, Providenciay Santa Catalina

Acorde con el inciso segundodel artículo 310 de la Constitución Política,mediante

ley aprobada por la mayoría de los miem- bros de cada cámara se podrá limitar el ejerciciode los derechos de circulacióny residencia, establecer controles a la den- sidad de la población, regular el uso del suelo y someter a condicionesespeciales la enajenación de bienes inmuebles, con

el fin de proteger la identidad cultural de

las comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del ar-

chipiélagode San Andrés,Providenciay Santa Catalina.

J. Leyes que establecen monopolios

En el artículo 336 de la ConstituciónPo-

«Ningún monopolio

podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social, y en virtud de la ley.

lítica seprecisa que:

«La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar priva- dos del ejercicio de una actividad econó- mica lícita.

«Laorganización,administración,control

y explotación delos monopoliosrentísticos

estarán sometidos a un régimen propio, fijadopor la ley de iniciativa gubernamen- tal »

Igualmenteel artículo 365 de la Constitu-

ción Política establece: «

nes de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la

mayona de los miembros de una y otra

Si, por razo-

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Cámara,por iniciativadel Gobiemodeci- de reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las per- sonas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejerciciode una actividad1í- cita.»

K. Leyes que convoquen a una Asamblea Nacional Constituyente

El aitículo 376 de la Constitución Política señala que mediante ley aprobada por mayoría de los miembros de una y otra cámara, el Congreso podrá disponer que el pueblo en votación popular decida si convoca a una Asamblea Constituyente, el período y la composición que la misma ley determine.

L. Leyes de intervención

El artículo 150numeral 21 de la Consti- tución Política establece que correspon- de al Congreso: « Expedir las leyes de iniem-eilcióneconómica previstas er, e! artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites de la libertad económica.»

El artículo 334 de la Carta establece: « La dirección general de la economía es- tará a cargo del Estado. Este interven- drá, por mandato de la ley, en la explota- ción de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumode los bienes, y en los servicios públicos y privados, para

racionalizar la economía con el fin de

conseguir el mejoramiento de la calidad

de vida de los habitantes, la distribución

equitativa de las opaminidades y los be- neficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

«El Estado, de manera especial,interven- drá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las perso-

nas, en particular las de menores ingre- sos, tengan acceso efectivo a los bienes

y servicios básicos. También para pro-

mover la productividady la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.»

Ejemplo: Ley 140 de 1994 «Por la cual

se reglamenta la Publicidad Exterior Vi-

sual en el Temtorio Nacional»; Ley 141 de 1994 Por la cual se crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Na- cional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la ex- plotación de recursos naturales no reno- vables, se establecen las reglas para su

liquidacióny distribucióny se dictan otras disposiciones»;Ley 142de 1994«Por la cual se estableceel régimen de los servi- cios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones» ; Ley 105 de 1993 (artículos 5 y 6, modificados por la Ley

276 de 1996) «Por la cual se dictan dis-

posiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Temto- riales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras dispo- siciones»; Ley 182 de 1995 «Por la cual se reglamenta el servicio de televisión y se formulan políticas para su desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se

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conforma la comisión nacional de televi- sión, se promueven la industria y la acti-

.¡dad detelevisión, se establecen normas para contratación de los servicios, se re- esmcturan entidades del sector y se dic-

m otras disposiciones en materia de te-

lecomunicaciones.»;Ley 335 de 1996 « por la cual se modifica parcialmente la

182 de 1995, se

Ley 14 de 1991 y la ley

crea la televisión privada en Colombia y sedictan otras disposiciones».

M. Leyes aprobatorias

El artículo 53 de la Constitución Política, señala que los convenios internacionales debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.

Por su parte el artículo 93 de la Carta establece que « Los tratados y conve- nios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohiben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno.

,,Les deochos y dekres cu~sagradcse::

esta Carta, se interpretarán de conformi- dad con los tratados internacionales so- bre derechos humanos ratificados por Colombia.»

El artículo 150 de la Constitución Políti- ca, en los numerales 14 y 16, también consagra otras funciones aprobatonas mediante la ley, veamos:

«14. Aprobar o improbar los contratos o convenios que, por razones de evidente

necesidad nacional,hubiere celebrado el Presidente de la República, con particu- lares, compañíaso entidades públicas, sin autorización previa.

46. Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, recipro- cidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente detenninadas atribuciones a organismosinternacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la inte- gración económica con otros Estados.»

Ejemplo: Ley 463 de 1998 Por medio de la cual se aprueba el «Tratado de coope- ración en materia de patentes, PCT» ela- borado en Washington el 19 de junio de 1970,enmendado el 28 de septiembre de 1979 y modificado el 3 de febrero de 1984, y el reglamento de tratado de co- operación en materia de patentes* ; Ley 150 de 1994 «Por medio de la cual se aprueba el "Tratado General de Coope- ración y Amistad entre la República de Colombia y el Reino de España", el "Acierdc Eccn6zica en* !a P,e@V!ic~ de Colombia y el Reino de España, inte- grante del Tratado General de Coopera- ción y Amistad", el "Protocolo de Coope- ración Técnico y Científico - Tecnológi- ca entre la República de Colombia y el Reino de España, integrante del Tratado General de Cooperación y Amistad", sus- critos en Madrid el 29 de octubre de

Por medio de

la cual se apmeba el «Convenio 162 so- bre utilización del asbesto en condiciones

de seguridad»adoptadoen la 72a reunión

1992~;Ley 436 de 1998

LETRAS JURÍDICAS

Vol. 4, No. 1 Marzo 1999

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de la conferencia general de la Organi- zación Internacionaldel Trabajo,Ginebra 1986.»;Ley 455 de 1998 «Por medio de la cual se apmeba la «convención sobre la abolición del requisitode legalización para documentos públicos extranjeros., suscrita en la Haya el 5 de octubre de

1961.~

N. Leyes de autorizaciones

El artículo 150, numeral 9 de Ia Constitu- ción Política establece como función del Congreso la de «Conceder autorizacio- nes al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales

»

Ejemplo: Ley 185 de 1995 «Por la cual se autorizan operaciones de endeuda- miento interno y externo de la Nación, se autorizan operaciones para el saneamien- to de obligaciones crediticias del sector público, se otorgan facultades, y se dic- tan otras disposiciones.»

O. Ley anual del presupuesto

culo 151y 352 de la ConstituciónPolítica (recuérdeseque las normas orgánicas del presupuesto están contenidas en la Ley

38 de 1989,modificadaporlasLeyes 179

de 1994y 225 de 1995,compiladas por el Decreto 111 de 1996).

misan las entidades a las cuales pasarán los fondos de fomento que administra el banco y se dictan otras disposiciones.»

Q. Ley de eleccionesParlamento Andinoy Parlamento Latinoamericano

artículo227 de la Constimción Políti- ca establece: « El Estado promoverá la integración económica, social y política con las demás naciones y, especialmen- te, con los países de América Latina y del Caribe mediante la celebración de tra- tados que sobre bases de equidad, igual- dad y reciprocidad, creen organismos supranacionales,inclusivepara conformar una comunidad latinoamericana de nacio- nes. La ley podrá establecer elecciones directas para la constitucióndel ParIamen- to Andino y del Parlamento Latinoameri- cano.»

R. Leyes especiales

Están previstas en los artículos 322 y 337 de la Constitución Política, el artículo 322 establece que el régimen político, fiscal y administrativo para Santafé de Bogotá será el que determinela Constitución,las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para

¡os municipios,y el artículo 337de la

titución Política señala que la ley podrá

zonas de frontera, te-

Cons-

restres Y mantimas, en materias económicas y sociales ten- dientes a promover su desarrollo.

Ejemplo: Ley 482 de 1998 «Por la cual

se decreta el presupuesto de rentas y re- cursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al

31 de diciembre de 1999.~

P. Leyes de inspección y

vigilancia

Atendiendo al artículo 150numeral 8 de

la Constitución Política al Congreso le corresponde expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobiernopara el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución. (inspeccióny vigilancia en la enseñanza, en la prestación de los servicios públicos; sobre las Dersonas oue realicen activida- des financieras, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el mane- jo, aprovechamiento, e inversión de re- cursos captados del público. así mismo sobre las entidades cooperativas y las sociedadesmercantiles,sobre las institu- ciones de utilidad común).

Con fundamentoen el numeral 11del ar- tículo 150de la ConstituciónPolítica,con- cordadocon los artículos 346 a 351 de la misma Constitución, el Congreso debe establecer las rentas nacionales y fijarlos gastos de la administración. Recuérdese quelas normas para la preparación,apro-

bación y ejecución del presupuesto de del cambiointernacional,para la expedi- establecer para las

rentas y ley de apropiaciones están con- tenidas en la correspondienteley orgáni- ca, acorde con lo establecido en los artí-

Ejemplo:Ley 31 de 1992 «Normas a las que deberá sujetarse el Banco de la Re- pública para el ejercicio de sus funcio- nes, el gobierno para señalar el régimen

~

-

ción de los estatutos del banco y para el ejerciciode las funcionesde inspección, vigilancia y control del mismo, se deter-

Ejemplo: Ley 1de 1992 «Organización

y funcionamientode las juntas adminis-

tradoras locales, en el distrito capital»; Ley 191 de 1995 «Por medio de Ia cual se dictan disposiciones sobre zonas de

frontera),.

S. Leyes de integraciónfronteriza

El artículo 289 de la ConstituciónPolítica

establece:

departamentosy municipios ubicados en zonas fronterizaspodrán adelantardirec-

tamente con la entidad territorial Iimíuo-

fe del país vecino, de igual nivel, progra-

mas de cooperación e integración,dirigi- dos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente.%

Por mandato de la ley, los

T. Leyes de utilidad pública o de interés social

El artículo 58 inciso segundo de la Cons-

titución Política consagra que: « Cuando

de la aplicación de una ley expedida por

so-

cial, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social

dc U:;,!isas

i;,'jl.licu

iu:ci6s

»

U. Leyes de contenido particular

artículo 150numerall

consagra con,o función del congresola de «~~ honoresa los ciudadanosque hayanpres- tado servicios a la patria.»

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1 Marzo 1999

Ejemplo: Ley 46 de 1993La Nación rin- de honores a la memoria del doctorEM- que Low Murtra; Ley 125 de 1994 «Se rinden honores a la memoria del Presi- dente Alberto Lleras Camargon.

V. Leyes ordinarias

Sehan denominado leyes ordinarias a las que hace alusión el artículo 150 de la Constitución Política en los siguientes numerales, al precisar que por medio de leyes el Congresoejercerá las siguientes funciones:

«2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposi- ciones.~

Ejemplo: Ley 65 de 1993, contiene el Código Penitenciario y Carcelario; Ley 200 de 1995contieneel CódigoDiscipli- nario Único; Ley 81 de 1993 introduce modificaciones al Código de Procedi- miento Penal, ley 308 de 1996modifica parcialmente el artículo 367 del Código Penal y tipifica como conducta delictiva la del urbanizador ilegal.

«4.Definirla división generaldel temto- no con arreglo a lo previsto en esta Cons- titución, fijarlas bases y condiciones para crear,eliminar,modificar o fusionar enti- dades territoriales y establecer sus com- petencias.~

Ejemplo: Ley 136 de 1994 (modificada por la Ley 177 de 1994; artículo 202 de- rogado Ley 166 de 1994, artículo 193 modificado por laLey 191de 1995)«Por

el cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcio- namientode los municipios.»

«6. Variar, en circunstanciasextraordina- rias y por graves motivos de convenien- cia pública, la actualresidencia de los al- tos poderes nacionales.»

«7. Determinar la estructura de la admi-

nistración nacional y crear, suprimiro fu- sionar ministerios, departamentosadmi-

nistrativos,superintendencias,estableci-

mientos públicos y otras entidades del ordennacional, señalandosusobjetivos y estmcturaorgánica;reglamentar la crea- ción y funcionamientode las Corporacio- nes Autónomas Regionales dentrode un régimen de autonomía; así mismo crear o autorizar la constitución de emwresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.»

Ejemplo: Ley

se cambia la denominacióndel Ministe- rio de Gobiernoy se fijan 10sprincipios y reglas generales con sujeción a los cua- les el Gobierno Nacional modificará su estructura orgánica y se dictan otras di$- posiciones»; Ley 99 de 1993,«Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambien- te, se reordena el Sector Público encar- gado de la gestión y conservación del

medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Na-

y sedictan otras

199 de 1995, «Por la cual

cional Ambiental, Sih'A,

disposiciones.»;Ley 401 de 1997«Por la cual se crea la empresa colombiana de gas, Ecogas, el viceministerio de hidro- carburosy se dictan otrasdisposiciones.»; Ley 454 de 1998 <<Porla cual se determi-

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el marco conceptual que regula la eco- nomía solidaria, se transforma el Depar- mento Administrativo Nacional de Cae perativas en el Departamento Adminis- rntivo Nacionalde la Economía Solida- ria: se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el fondo de a oarantías para las cooperativasfinancie- ras y de ahorro y crédito. se dictan nor- mas sobre la actividad financiera de las entidadesde naturaleza cooperativa y se expidenotras disposiciones»;Ley 489 de 1998 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas ge-

nerales para el ejercicio de las atribucio- nes previstas en los numerales 15 y 16

del artículo 189 de la

Constitución Políti-

ca y se dictan otras disposiciones.»;Ley 454 de 1998 «Por la cual se determina el marco conceptual que regula la econo- mía solidaria, se transforma el Departa- mento Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solida- na;se crea el fondo de garantíaspara las

r3opc:at?vas

crédito, se dictan normas sobre la activi-

dad financiera de las entidades de natu- raleza cooperativa y se expiden otras dis- posiciones.»

financieras y cie ahorro y

~12.Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, coutribuciones para- fiscalesen los casos y bajo las condicio- nes que establezca la ley.»

Ejemplo: Ley 223 de 1995 «Por la cual Seexpidennormas sobreracionalización

triburana y se dictan otras disposiciones»; Ley 488 de 1998 «Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscalesde las entida- des temtoriales.~

«13. Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder liberatono,y arreglarel sistemade pesas

y medidas.»

48. Dictar las normas sobre apropiación

o adjudicación y recuperación de tierras baldías.»

«20. Crear los servicios administrativos

y técnicos de las cámaras.»

«22. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las fun- ciones que compete desempeñar a su Junta Directiva.»

Ejemplo: Ley 31 de 1992, consagra las «Normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones,el gobierno para seña- lar el régimen del cambio internacional, para la expedición de los estatutos del banco y para e! ejercicioIe las funciones deinspección,vigilanciay controldelmis- mo, se determinan las entidades a las cualespasarán los fondos de fomentoque administrael banco y se dictanotras dis- posiciones.»

«23.Expedir las leyesqueregirán el ejer- cicio de las funciones públicas y la pres- tación de los servicios públicos.»

Ejemplo: Ley 443 de 1998 «Por la cual se expiden normas sobre carrera admi- nistrativa y se dictan otras disposiciones.a

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«24. Regular el régimen de la propiedad

industrial, patentes y marcas y las otras

formas de propiedad

intelectual.»

En esta materia, a partir de 1994 rige la decisión 344 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, noma de aplicación pre- ferente.

«25.Unificar las normas sobre policía

tránsito en todo el temtorio de la Repú-

b1ica.x

de

«Competeal Congreso expedirel estatu- to general de la contratación pública y el especial de la administración nacional.»

Ejemplo: Ley 80 de 1993 « Se expide el estatuto general de la contratación de la administraciónpública.»

Control de constitucionalidad.

En el artículo 241 de la Constitución Po- lítica se confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución,en los estrictos y pre- cisos términos que se señalan en esa nor- ma, para lo cual debe cumplir entre otras las siguientesfunciones:

«4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidadquepresenten los ciu- dadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimientoen su formación.

«S. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidadde losproyectos de ley aue hayan sido obietadospor el Gobierno como inconstitucionales,y de los proyec-

leyes estatutarias, tanto por su con-

tos de

tenido material como por vicios de pro- cedimiento en su formación.

«lo. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacio- nales y de las leyes que los apmeben. Con tal fm, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la san- ción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los decla- ra constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje denotas; en caso con- trario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Cor- te Constitucional,elPresidente de la Re- pública sólo podrá manifestar el consen- timiento formulando la correspondiente reserva.»

111. Decretos

A. Decretos expedidos en virtud de

5,6 y 23 transitorios

ción de una ComisiónEspecial,expidiera normas sobre las materias que se rela-

10s

dela ConstituciónPolítica cionan expresamente. El Gobiernoefec- tivamente hizo uso de esas facultades nomas autorizarontransitoriamen- extraordinarias,expidiendolos siguientes te al (-jobiemo para que con la aproba. decretos: sobre organizaciónde la Fisca-

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lía General y normas de Procedimiento penal, Decretos 2699 de 1991y 2700 de 1991; Derecho de Tutela, Decreto 2591 de 1991; Funcionamiento de la Corte constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura, Decreto 2275 de 1991 y Decreto 2652 de 1992,respectivamente; Descongestión de DespachosJudiciales, Decreto 2651 de 1991; Régimen Proce- diental de losjuicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucio- nal, Decretos 2067 de 1991.

B. Decretos legislativos

Dictados por el Presidente de la Repúbli- cacon la fma de todos los ministros, con fundamentoen los artículos 212 a 215 de la Constitución Política y la Ley Esta- tutaria 137de 1994.

El artículo 212 de la Constitución Políti- ca, hace relación al estado de guerra ex- tenor y señala que los decretos legislati- vos que dicte el gobierno suspenden las leyes incompatiblescon el estado de gue- rra, rigen durante el tiempo que ellos mis- mos señulcn y ú'ejaian de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la nor- malidad. El Congreso puede en cualquier época reformarlos o derogarlos con el voto de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara.

El artículo 213 de la Constitución

ca, consagra que en caso de perturba- ción del orden público que atente de ma-

estabilidad

riera inminente contra la

Políti-

htitucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, que no pueda ser

conjurada mediante el uso de las atribu- ciones ordinarias de las autoridades de policía, el Presidente de la República con la fma de todos los ministros, podrá de- clarar el estado de conmoción interior, en toda la República, o en parte de ella, por término no mayor de noventa días, pro- rrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere con- cepto previo y favorable del Senado de la República. Los decretos legislativos que dicte el gobierno pueden suspender las leyes incompatibles con el estado de conmocióny dejan de regir tan pronto se declarerestablecidoel orden público. El Gobierno puede prorrogar su vigencia hasta por noventa días más.

Los decretos legislativos relacionados con los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, debe enviarlos el gobierno a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, para que aquella decida definitivamente sobre la constitucio- nalidad. Si el Gobierno no cumple con la misión de enviarlos,la Corte Constitucio- nal aprehenderá de oficio y en forma in- mediata su conocimiento.

En el artículo 215 de la Constitución Po- lítica seprevé que <<Cuandosobrevengan hechos distintos a los previstos en los ar- tículos 212 y 213, que perturben o ame- nacen perturbar en forma grave e inmi- nente el orden económico, social y ecológicodel país, o aue constituvan ma- ve calamidad pública, podrá el Presiden- te, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumadosno podrán excederde

-

-

--~

,

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noventa días en el año calendario. Me- diante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la fir- ma de todos los ministros, dictar decre- tos con fuerza de ley, destinados exclusi- vamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

«Estos decretos deberán referirse a ma- terias que tengan relación directa y es- pecífica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existen- tes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue ca- rácter permanente.

«El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el tér- mino dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Con- greso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimientode dichotérmino.

«El Congreso examinará hasta por un lap- so de treinta días, prorrogable por acuer- do de las dos Cámaras, el informe moti- vado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaronel Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mis- mas.

«El Congreso,durante el año siguientea la declaratoria de la emergencia, podrá

derogar,modificar o adicionar los decre- tos a que se refiere este artículo,en aque- llas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer di- chas atribuciones en todo tiempo.

«El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derechopropio, en las condi- ciones y para los efectos previstos en este artículo

«Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Coae Constitucional apre- henderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.

Ejemplo: Mediante el Decreto 2330 de noviembre 16 de 1998, el Presidente de la República con la fma de todos los ministrosdeclaró el Estado de Emergen- cia Económica y Social en todo el temto- rio nacional, hasta las veinticuatrohoras de la entrada en vigencia del decreto.

Mediantelos decretos 2331,2332 y 2333 de 1998, se dictaron medidas tendientes

a resolver la

los sectores financiero y cooperativo en el segundo; y en el tercero, se adicionó el presupuestonacional.

situación, en el primero; para

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C Decretos leyes o extraordmarios

el Presidente de la

República con fundamento en la Ley de facultadesa que hace relación el artículo 150numeral 10de la Constitución Políti- ca. (norma similar al anterior artículo 76 numeral 12de 1aConstitución).

Son los expedidos por

Ejemplo: Decreto 1900de 1990 «Por el cual se reforman las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones y afines».(expedido en uso de las facultades otorgadas por el artículo 14 de la Ley 72 de 1989); De- creto 2206 de 1998 «Por el cual se ejer- cen las facultades extraordinarias esta- blecidas en el artículo 51 de la Ley 454 de 1998.~

D. Decretos sustitutivos

La Constitución Política en los artículos que se mencionan, faculta al Gohiemo a expedir normas en ausencia de la expe- dición de las mismas por parte del Con- greso de la República: Decreto Plan ( Aníciilo 34l de !a C~nstitttcij~Pclí~cu); Régimen de Carrera Administrativa (ar- tículo 21 transitorio de la Constitución Política);Régimen Especial para el Dis- trito Capital de Santafé de Bogotá (artí- culo41 transitorio de la Constitución Po- lítica) Decreto 1421 de 1993; Régimen de San Andrés (artículo 42 transitorio de la Constitución Política); Régimen de los serviciosPúblicos (artículo 48 transitorio de la Constitución Política); sobre algu- nas leyes marco (artículo 49 transitorio de la Constitución Política); comunidades

negras (artículo 55 transitorio de la Cons- titución Política); Temtorios Indígenas (artículo 56 transitorio de la Constitución Política) Decreto 1088 de 1993; Ratifi- cación de Tratados (artículo 58 transito- rio de la ConstituciónPolítica).

E. Decretos autónomos

Se les ha denominado así a los decretos que se expiden para el ejercicio de la fa- cultad de reglamentación de normas constitucionales,sin que medie mandato legal.

Las normas constitucionalesque los au- torizan son los artículos 131sobre la crea- ción, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de notarios y oficinas de regis- tro; el 355 que permite al Gobiernoregla- mentar los contratos con entidades pri- vadas sin ánimo de lucro, con el fin de impulsar programas y actividades de in- terés público (Decreto 777 de 1992) y el artículo50transitorio, señalabaquemien- tras se expedían las normas generales a !2s cua!es debe s~jc'a-see: gobierno para regular la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamientoe inver- sión de los recursos captados del público, el Presidente podía ejercer como activi- dad constitucionalpropia, la intervención en estas actividades. (con fundamento en esta noma se expidieron decretos como el 1135de 1992«Por el cual se in- troducen algunas modificaciones al esta- tuto orgánico del sistema financieron y el 1872 de 1992 «Por el cual se interviene

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la actividad de las instituciones vigiladas por las superintendencias Bancaria y de Valores»).

F. Decretos reglamentarios

Conforme al artículo 189 de la Constitu- ción Política corresponde al Presidente de la República, como jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa :

"11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.»

Como lo señala el Consejo de Estado:

«Tras la vigencia de la Constitución de 1991 ya no es posible afirmar; al menos tan categóricamente como an- tes, que el poder reglamentario, tanto el ordinario como el ampliado vincu- lado a las leyes marco, pertenece con exclusividad al Presidente de la Repú- blica. Organismos como el Consejo Superior de la Judicatura y la Junta Directiva del Banco de la República, son buen ejemplo para mostrar esta disgregación del poder reglamentario que se produce bajo las nuevas nor- mas constitucionales. En el caso del primero de los entes citados, incluso con una cierta facultad supletoria de la ley cuando quiera que se le faculta en el numeral 3 del artículo 257 para «dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la

administración de justicia, lo relacio-

nado con la organización y funciones externas asignadas a los distintos car- gos y la regulación de los trámites ju- diciales y administrativos que se ade- lanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previsfos por el legis-

Y en el caso

espec@co de la Junta Directiva del

Banco de la República, igualmente, con un poder o facultad reglamenta- ria, directa y excluyente, que le penni- te «regular la moneda, los cambios

lador» (destaca la sala).

irzternacionales y el crédito

»; pero

adicionalmente, también con la facul- tad de desarrollar las leyes marco que el Congreso dicte en materia de cam- bios internacionales, función esta que

anteriormente competía al Presidente de la República y que ahora sólo man- tiene en relación con las materias di- ferentes de las cambiarias que deben ser objeto de este tipo de leyes.

«Como la Constitución de 1991 adop- tó con relación a la banca central, constituida por el Banco de la Repú- blica y su Junta Directiva, unos crite- ii~~CEr"~1~fGfiGmf~de ~.LÍ<~<,T&.Tc~c con relación al ejecutivo y como, por otra parte, doto a la de este organis- mo de naturaleza especial, de funcio- nes de dirección y regulación como suprema autoridad monetaria, cam- biaria y crediticia, se encuentra la sala en presencia de una novísima confi- guración de la rama ejecutiva del po- der público y de unas trascendentales transfomzaciones en el tratamiento de la facultad reglamentaria y ejecutiva, que tradicionalmente se habían con-

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siderado del dominio exclusivo del presiderzte de la Repúbli~a».~

Ejemplo: Decreto 2041 de 1998,«Por el cual se establece el régimen unificado de contraprestaciones,por concepto de con- cesiones, autorizaciones, permisos y re- sistros en materia de telecomunicaciones
C y los procedimientospara su liquidación, cobro, recaudo y pago».; Decreto 1986 de 1998 que modifica el Decreto 990 de 1998;Decreto 0115 de 1996 «Por el cual se establecen normas sobre la elabora- ción, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industria- les y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a acti- vidades no financieras.» ; Decreto 475 de 1998 «Por el cual se expiden normas técnicas de calidad del agua potable» ; Decreto 554 de 1998 «Por el cual se adopta la segunda versión del Plan Na- cional de Numeración.»; Decreto 2506 de 1998 «Por el cual se reglamenta el fondo de solidaridad de ahorradores y depositantes de entidades cooperativas en liquidación y se dictan otras disposicio- nes.»

G. Decretos sobre leyes marco

El artículo 189de la Constitución Política establece como atribución del Presiden- te, en el numeral 16 la de modificar la estmcm de los ministerios, departamen-

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tos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas ge- nerales que defma la ley. (la Ley 489 de 1998contiene principiosy reglas genera- les para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189de la ConstituciónPolítica).

Ejemplo: Decreto 1552 de 1995 «Por el cual se crea en la Superintendencia Ban- caria una unidad especial, se determinan sus funciones y se dictan otras disposi- ciones~;Decreto 1368 de 1998 «Porel cual se modifica el Decreto 1552de 1995 y se dictan otras disposiciones.»

En el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, así mismo se esta- blece como función del Presidente de la República la de «Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aran- celes, tarifas y demás disposiciones con- cernientes al régimen de aduanas; regu- lar el comercio exterior; y ejercer la in- tervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra re- !zcionada con ei nianejo, aprovechamien- tos e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley

Ejemplo: Decreto 1958 de 1998 «Por el cual se somete a visto bueno previo las importaciones de algunos productos.»; Decreto 1238 de 1998 «Por e! cual se

8. Consejo de Estado, Sent Mayo 20 de 1.994, Exp. 5185. Magistrado Ponente Guillermo Chahín Lizcano.

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define el registro electrónico de irnporta- ción y se adoptan unas medidas para su utilización.»; Decreto 973 de 1998 «Por

el cual se da cumplimiento a compromi-

sos contraídos por Colombia en el marco de la Asociación Latinoamericana de In- tegración, Aladi*.

En el numeral 26 del artículo 189 de la Constitución Política, igualmente se es-

tablece como función del Presidente de la República la de «Ejercer la inspección

y vigilancia sobreinstituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven

y sean debidamente aplicadas y para que

en todo lo esencial se cumpla con la vo-

luntad de los fundadores.»

H. Decretos sobre aplicación temporal de tratados internacionales

El artículo 224 de la ConstituciónPolítica establece: «Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso. Sin embargo, el Presidente de la Repú- blica podrá dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de or- ganismos intemacionales, que así lo dis- pongan. En este caso tan pronto como un tratado entre en vigor provisionalmen- te, deberá enviarse al Congreso para su aprobación. Si el Congreso no lo aprue-

ba, se suspenderá la

aplicación del &atado.»

1. Decretosde intervención

Expresamentela ConstituciónPolítica en los artículos 75 y 334 señala actividades

en las que debe intervenir el Estado en forma especial.

Para ga-

rantizarelpluralismo informativoy la com-

petencia, el Estado inte~endrápor man- dato de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético.»

El artículo 75 establece que «

Ejemplo: Decreto 1418 de 1998 «Por el cual se atribuyen unas bandas de fre- cuencias del espectro radioeléctrico, se reglamenta su uso para la presentación de servicios de telecomunicaciones que utilicen tecnologías de distribución multipunto de banda ancha y se dictan otras disposiciones.»

El artículo 334 señala que el Estado in- tervendrá por mandato de la ley (artículo 150numeral 2 1ConstituciónPolítica) en la explotación de recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distri- bución, utilización y consumo de los bie- nes, y en los servicios públicos y priva- dos.

J. Potestadreglamentaria de otrasautoridades

La ConstituciónPolíticaen algunosde sus artículosotorgaesa facultad a las siguien- tes autoridades:

Consejo Superiorde la Judicatura. En el artículo 257 numeral 3 se le asigna la función de dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funciona- miento de la administración de justi-

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cia, los relacionados con la organiza- ción y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámitesjudiciales y administrati- vos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previs- tos por el legislador.

Consejo Nacional Electoral. Confor- me al artículo 265 numeral 9, le co- rrespondereglamentar la participación de los partidos y movimientos políti- cos en los medios de comunicación social del Estado.

Ejemplo: Resolución 127de 1996«Por la cual se establece el número y dura- ción de los espacios institucionalesde divulgación política de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica en la Radiodifusora Nacional de Colombia y se reglamenta la utili- zación de los mismos.»

Contralor General de la República. Conforme al artículo 268 numeral 12 le corresponde dictar normas genera- les para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y temto- nal.

Contador General. El artículo 354 le asigna la responsabilidad de determi- nar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.

Fiscal General de la Nación. En el artículo 251 numeral 4 se le asigna al la función de otorgar atribucionestran- sitorias a entes públicos que puedan

cumplir funciones dePolicía Judicial, bajo la responsabilidady dependencia funcional de la Fiscalía General de la Nación.

Banco de la República. En el artículo 371 se le encarga al dentro de las fun- ciones básicas, las de regular la mo- neda, los cambios intemacionales y el crédito.

Comisión Nacional del ServicioCivil. En el artículo 130 se le encarga de la responsabilidad sobre la administra- ción y vigilancia de las carreras de los servidorespúblicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial (Contraloría General de la República y contralodas temtoriales, Procura- duna General de la Nación, rama ju- dicial, Fiscalía General de la Nación, fuerzas militares y la Policía Nacio- nal, artículo 45 Ley 443 de 1998).

Comisión Nacional de Televisión, CNTV. En el artículo 76 se precisa que la intervención estatal en el es- pectro electromagnéticoutilizadopara los servicios de televisión, estará a cargo de un organismo de derecho público y en el artículo 77 se estable- ce que la televisión será regulada por una entidad autónoma del orden na- cional, sujeta a un régimen propio. La Ley 182 de 1995 en el artículo 3 se- ñala que el organismo a que se refie- ren los artículos 76 y 77 de la Consti- tución Política es la Comisión Nacio- nal de Televisión.

Ejemplo: Acuerdo 014 de 1997,me- diante el cual se regulan las condicio-

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nes de operación y explotacióndel ser- vicio público de televisión por suscrip- ción.

K. Reglamentos internos

La ConstituciónPolítica encarga a deter- minados organismos o entidades, la labor de darse su propio reglamento, esto es, proferir las normas que han de servirpara la organización y funcionamiento de la propia entidad y que como tales obligan a los funcionarios de la entidad que las pro- fiere.

Tienen la atribución de darse su propio reglamento la Corte Suprema de Justicia (art. 235 numeral 6), el Consejo de Esta- do (art. 237 numeral 6), la Corte Consti- tucional (art.241numeral ll), el Consejo Nacional Electoral (art.265 numeral 11).

Cabe recordar finalmente que en el artí- culo 376 de la Constitución Política, igual- mente se asigna a la Asamblea Constitu- yente la atribución de adoptar su propio reglamento.

L. Resoluciones de las comisionesde regulación

Las leyes 142,143 de 1994y laLey 286 de 1996, son leyes de intervención . En el artículo 2 de la Ley 142 de 1994, se fijan los fmes de la intervencióny en otros artículos se precisa la forma de realizar esa intervención, definiendo claramente

Nación, de las

entidades temtoriales, los ministerios, las

las competencias de la

comisiones de regulación, los comités de desarrollo y control social y la Superin- tendencia de ServiciosPúblicos.

El Gobierno con fundamento en la ley, debedesarroilarelmarcoreguíatono,pero la misma ley creó las comisiones de re- gulación y habilitó alPresidente para de- legarle las funciones(artículo 68 Ley 142 de 1994).

Medianteel Decreto 524 de 1994,el Pre- sidente delegó en las comisiones,las com- petencias que conforme a las leyes 142y 143 de 1994le pertenecen.

¿Es esa delegación constitucional?Sobre el punto las posiciones del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional son encontradas.

El Consejo de Estado, Sala de lo Conten- ciosoAdministrativo- Sección Tercera - , Sentencia de noviembre 10 de 1.997, Consejero Ponente Carlos Betancur Jaramillo, establecióque la definición de los procedimientos administrativos,bien para la celebración de contratos de concesión o el otorgamientode licencias para la prestación de servicios públicos, es competencia del legislador y no del Presidente de la República o de las co- misiones de regulación por delegación de éste. Por esta razón se declaró la inaplicación por inconstitucionalidadde los aaículos 68 y 74.3 de la ley 142 de

1994.

La Corte Constitucional,en sentencia C- 272, dejunio 3 de 1998,Magistrado Po- nente Alejandro Martínez Caballero se-

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embargo, en la medida en que

la regla general es la delegación y la Cons- titución confiere una amplia libertad al

bgisiador en esta materia (CP art. 211), debe entenderse que la ley puede facul- tar la delegación de cualquier función pre- sidencial, salvo que existan razones im- periosas que muestren que en un caso se afecta a tal punto el fuero presidencial, que la figura prevista en el artículo2llsuperiorno es aplicable

ñaló «

Sin

»

El Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejero Ponente Ricardo Hoyos Du- que de noviembre 5 de 1998 se acogió a lo decidido por la Corte Constitucionalen el fallo antes citado, atendiendo a que la Corte Constitucional es el guardián de la integridad y supremacía de la Constitu- ción y a que los fallos que dicta en ejerci- cio del controljurisdiccional hacen trán- sito a cosa juzgada constitucionaly vin- culan no sólo a los particulares sino a to- das las autoridadespúblicas, incluidas las autoridadesjurisdiccionales.

El Doctor Carlos Alberto Atehortúa Ríos, en su libro "Régimen Legal de los Servi- cios Públicos domiciliario^"^ : exyesa :

comisiones de Regulación vienen

expidiendoresoluciones, que por lo afir- mado corresponden a competencias del Presidente, que conforme a la ley han sido delegadas en estos organismos, y como los actos del delegado surten los mismos efectos y tienen los mismos alcancesque

10sexpedidos por los delegantes, fuerza

Las "

-

concluir que las resoluciones de las co- misiones de regulación tienen el mismo alcance que un decreto por medio del cual el gobierno interviene la economía. el cual es administrativo,pero de efectos cuasilegislativos derivados de la natura- leza emanada de la propia Carta Política."

Control de constitucionalidad

Confonne al artículo 241 de la Constitu- ción Política, a la Corte Constitucional le corresponde»

4. Decidir sobre las demandas de

inconstitucionalidadquepresenten los ciu- dadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fun-

artículos 150 numeral 10

damento en los

y 341 de la Constitución, por su conteni-

do material o por vicios de procedimiento

en su formación.

«7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidadde los decretos legis- lativos que dicte el Gobierno con funda-

mento en los artículos 212,213, y 215 de

la Constitución.

En el artículo 237 de la Constitución Po- lítica se consagra dentro de otras funcio- nes del Consejo de Estado, la de cono- cer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidadde los decretos dic- tados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.

9 CarlosAlbeno Atehorlúa Ríos, Régimen Legalde los ServiciosPúblicosDomiciliarios,1"ed. Medellin, Librería Jurídica Dike, 1998, pág. 45

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los requisitos que establezca la ley, los

establece que «Lajurisdicción de lo con- efectos de los actos administrativos que

sean susceptibles de impugnaciónpor vía judicial.»

En el artículo 238 de la Constitución, se

tencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con

IV. Normas del Orden Territorial

A. Normas de las asambleas departamentales

Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción munici- pal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de los ser- vicios que determinen la Constitución y las leyes (art. 297 C.P.)

Cada departamento cuenta con una cor- poración administrativa de elección po- pular, denominadaasambleadepartamen- tal. En el artículo 300L0de la Constitu- ción Política se consagran las atribucio- nes constitucionalesde las asambleas, las cuales ejerce por medio de ordenanzas.

De las atribuciones consagradas en el artículo 300 citado, destacamos las con- signadas en los numerales 1,2,5 ,8 y 10, las cuales transcnbimos por relacionarse con competencias normativas reglamen- tarias y regulatonas:

ejercicio de las fun-

ciones v la ~restaciónde los servicios a cargo del departamento.

l.Reglamentarel «

,

A

«2. Expedir las disposiciones relaciona- das con la planeación, el desarrollo eco- nórnico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipio, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públi- cas, las vías de comunicación y el desa- rrollo de sus zonas de frontera.

«S. Expedir las normas orgánicasdel pre- supuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos.

«S. Dictar normas depolicía en todo aque- llo que no sea materia de disposición legal.

«lo. Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educación y la salud en los términos que determine la ley

»

De otra parte, el Decreto Ley 1222 de 1986 en el artículo 72 señala que los ac- tos de las asambleas departamentales destinados a dictar disposiciones, para el arreglo de alguno de los asuntos que son de su incumbencia, se denominan orde- nanzas y los que tengan por objeto la eje- cución de un hecho especial, como un

.

arlículo 300de la constitución Poliricafue rnodificado~orelAct0hi$la'i"oo1 de 1996,a>tiru1o.'

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oombramiento,O la decisión de un punto

nicipal, la cual sepronunciageneralmen- te por medio de acuerdosmunicipales.

,i crea derechos a los asociados, se de-

nominaen general Resolución. En el artículo 313 se consagran las atri- buciones constitucionales de los conce- jos, de ellasdestacamos las siguientes,por

que no impone obligaciones

B.

Actos de los gobernadores

referirse a competencias normativas re- glamentarias y regulatorias:

~1 Decreto Ley 1222 de 1986, en el artí- culo 94 numeral 2, consagra dentro de las atribucionesdel gobemador la de din- gir la acción administrativa en el depar- tamento,dictando las providencias nece- sarias en todos los ramos de la adminis- tración. En el artículo 95 del mismo De- creto, igualmente se consagra como atn- bución del gobernador expedir los regla- mentos y dictar órdenes para la buena marcha de las oficinas administrativas.

C. Normas de los concejosmunicipales

"1. Reglamentar la funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.

4.Dictar las normas orgánicas del pre- supuesto y expedir anualmente el presu- puesto de rentas y gastos.

.<7 Reglamentar los usos del suelo y, den- tro de los límites que fije la ley, vigilar y controlarlas actividades,relacionadascon la construcción y enajenación de inmue- ble~destinados a vivienda.

La Constitución Política en

311 a 318 establece normas sobre el mu- nicipio, se dice que como entidad funda- mental de la divisiónpolítico administrati- va del Estedn le correrp~ndepresta; los servicios públicos que determine la ley,

los artículos

construir las obras que demande el pro- greso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación co- munitaria, el mejoramiento social y cultu- ral de sus habitantes y cumplir las demás funcionesque le asignen la Constitución Y las leyes.

.<9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonioecológicoy cultural del muni- cipio.

La Ley 135de 1994 Por la cual se dic- tan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipio.» ,en el artículo 32, igualmente consagra otras atribuciones de los con- cejos.

D. Actos del alcalde

Para el cumplimiento de su misión

Conforme al artículo 93 de la ley 136 de 1994, el alcalde para la debida ejecución

administrativadenominada Concejomu- de los acuerdos y para las funciones que

municipio cuenta con una corporación

el

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le son propias,

ciones y las

dictará decretos, resolu-

Órdenes necesarias.

la Constitución y la Ley, son de superior jerarquía respecto de los actos adminis-

trativos municipales dentro de

sujurisdic-

ción. Finalmentese deja clara que el Área

áreas Metropolitana, en los asuntos ambuidos a ella, no está sujeta a las disposiciones

de las asambleas, ni de las gobemaciones de 10s depmentos correspondientes.

E. Normas de las metropolitanas

El artículo 3 19 de la Constitución Politi- ca, establece la posibilidad de que dos o

más munici~iosconformen un área

tropolitana, entidad administrativa encar- gada de programar y coordinar el desa- rrollo armónicoe integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar

la prestación de los servicios públicos a

cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos

y ejecutar obras de interés metropolitano.

me-

LaLey 128de 1994,orgánicadelas áreas metropolitanas, en el artículo 26 hace alu- sión a los actos metropolitanos, señalan- do que los actos de la Junta Metropolita- na se denominarán acuerdos metropoli- tanos, los del alcalde metropolitano de- cretos metropolitanos y los del gerente resolucionesmetropolitanas.

El artículo citadoigualmenteprecisa que los acuerdos y decretos metropolitanos sólo en los asuntos atribuidos al Área por

Control jurisdiccional

Conforme al artículo 27 de la ley

128 de

1994, el control jurisdiccional de

los ac-

tos de las Áreas Metropolitanas es de competencia de la Jurisdicción de lo Con- tenciosoAdministrativo correspondiente al departamento al cual pertenezca el municipio núcleo o metrópoli, en los tér- minos señalados para el orden depaaa- mental.

El artículo 40 de la Ley 446 de 1998, modificóel artículo 132del Código Con- tenciosoAdministrativo(Decreto Ley 01 de 1984)y en el numeral 1 asignó como competenciade los TribunalesAdrninis- trativos en primera instancia, conocer de la nulidad de los actos administrativos proferidospor iuncioiia+os U OQ~~~~S%DS del orden depatamental, distrital y muni- cipal.

La Regulación:

Mecanismo de Intervención Estatal

Luis Fernando Arteaga Vélez*

La función reguladora del Estado aparece concebida, desde una perspectiva amplia, como la facultad de dictar nomas de carácter general que deben ser acatadas por sus destirrata- rios so pena de verse abocados a las consecuencias que el ordenamiento esrablece para su incumplimiento.

En las organizaciones estatales contemporáneas esta activi- dad ha adquirido autonomía en frente de nociones que en el derecho administrativo, explicaban por si mismas las inter- venciones de autoridades estatales en la esfera de las actua- ciones particulares, y se ha localizado en el campo espec@co de las relaciones económicas que se desarrollan en el seno de la sociedad

Este escrito está orientado a escudriñar si puede hablarse de una concepción especial y completamente elaborada de una función estatal "reguladora" distinguible y deslindable de las que tradicionalmente se reconocen en un Estado de Derecho, y, por tanto, abordable de manera autónoma e independiente desde una perspectiva jurídica útil para el análisis de las ac- tuaciones de quienes la cumplen, o si la posibilidad de disrin- ción de dicha función sólo puede hacerse bajo un enfoque diferente (técnico, económico, políriro, etc.)

Con el ensayo que se presenta a conti- nuación sepretende, fundamentalmente, hacer una serie de planteamientos acerca de la regulación como mecanismo de

intervención estatal en la economía. No se busca dar soluciones definitivas a los diferentes problemas que se suscitan a raíz de la actuación de los órganos

* Jefe UnidadJurídica ComercialEmpresas Públicasde Medellín E SI?

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estatales en la actividad económica, ni afirmaciones categóricas que no sean susceptibles de ser ampliadas, debi- damentedemostradas,refutadas, desvir- tuadas o confrontadas con análisis más detenidos y acabados o a partir de diferentes formas de abordar los asuntos que involucra.

Por el contrario, se pretende motivar un debate que en nuestro país, en mi opinión, hasta el momento, ha sido esbozadopero no planteado en la dimensión que pudiera merecer, pues, sólo de manera parcial, algunos de los elementos llamados a integrarlo, han sido tema de estudio en sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, así como en diferentes foros sectoriales en los que se debaten y analizan los contenidos de actuaciones concretas de las autoridades encargadas de cumplir funciones regu- latorias. Pudiera decirse que sólo ahora se vislumbra la posibilidad de un abordaje sistemáticoa partir del cual - si se lograra consolidar- se podría determinar si existe plena claridad acerca de lo que es la función reguladora en el ordenamiento jurídico colombiano a partir de la expedi- ción de la ConstituciónPolítica de 1991.

Lo anterior significa que las afirmaciones que plasmaremos en este escrit0 están

hablarse

de una concepción especial Y comple- tamente elaborada de una función estatal "regu1adora"distinguible y deslmdablede

orientadasa escudriñarsi puede

abordable de manera autónoma e inde- pendiente desde una perspectivajurídica útil para el análisis de las actuaciones de quienes la cumplen, o si la posibilidad de distinción de dicha función sólo puede hacerse bajo un enfoque diferente (técnico,económico,político, etc.) .

El ámbito dentro del cual ubicaremos nuestras afirmaciones no es otro que el general de los servicios públicos domici- liarios,pues, durante los últimos años ha sido el campo de nuestro desempeño cotidiano. De él, tomaremos, even- tualmente,algunasexperienciasconcretas con la sola finalidad de ilustrar o ejemplificar situacionesmás generales.

Si se quiere, puede tildarse de inútil e inocuo un esfuerzo en este sentido, sin embargo, vale la pena intentarlo así sea para descalificar la pretensión expuesta que, como puede verse, tiene sólo el alcance de hipótesis preliminar que, a lo mejor, se derrumba más rápido de lo esperado. Es posible también que un planteamiento como el que intentamos, sirva de punto de partida para desarrollos más profundos en la materia, caso en el cual nos sentiremos de verdad muy complacidos, porque definitivamente, tratándose de temas relacionados con la definición de conductas y compor- tamientos humanos dentro del camno juddico, resulta mucho más esclarecedor y enriquecedor el planteamiento mismo de los problemas que su solución tempo- ral. El devenir de los acontecimientos

r-

lasquetradicionalmentesereconocenen hace ver desenfocada la que ayer un Estado de Derecho, y, por tanto, constituía la única salida posible.

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1.Delimitacióndel Tema

L~función reguladora del Estado apare- ce concebida, desde una perspectiva amplia,como la facultad de dictar nor- mas de carácter general que deben ser

acatadaspor SUS destinatarios so pena de verse abocados a las consecuencias que el establecepara su incum- plimiento. Pudiera decirse que una fun- ción estatal reguladora es entendida, corno la posibilidad de "Ajustar elfun- cjonamiento de un sistema a determi- n&osfine~" o la determinaciónde "las reglas o nomas a que debe ajustarse

una persona o cosa"', lo cual, como resulta apenas obvio, se logra a partir de la producción de actos cuyo contenido involucra prescripcionesdirigidas a gm-

pos más o menos amplios de destinata- rios obligados a su observancia, o dirigi- do a consagrar derechos, deberes y obli- gaciones. Es decir, que el criterio tradi- cional a partir del cual se ha distinguido la estmctura de la norma jurídica, es el único capaz de hacer inteligible la pro- ducción normativa de los órganos estata- les encargadosde ella, sin que tenga es- pecial o particular consideraciónla natu- raleza qüe posccn, su ubicaci5n dentru de la estructura estatal, el campo en que actúan, las finalidades quepersiguen, las relaciones que favorecen, las conductas que prescriben, los efectos que logran. Aparentemente,no aparece un elemento

nuevo que permita referirse a la regula- ción como a una actividad distinta de las que usualmente se ubican a partir del ejer- cicio de las funciones estatales consig- nadas en la Constitución Política.

Sin embargo, últimamente, y de manera particular, a partir de elaboraciones de la doctrina administrativa española, se ha venido reconociendo en la acción admi-

nistrativa, "

además

de la función

prestacional a través de empresas que actúan en concurrencia o en exclusi- vos y de la actividad de fomento o dispensadora de ayudas y recompen- sus, por un lado, Ea acción o poder de policía y, por otro, en el marco de las actividades declaradas de servicio público, el conjunto de potestades di-

rinidas a su control y direc~ión"~(re-

sitado propio). E& dos actividades - control y direczón- se consideran los componentesesencialesdel concepto 're- xulación', - el cual es definido PO< Argadona como "Un conjunto de re' glas generales o de acciones espec@- cas, impuestas por la autoridad o por una agencia adminirtrativa, que in?e.r- fieren directamente el mecanismo de asignación de recursos en el merca- do, o indirectamente alterando las de- cisiones de demanda y oferta de los consumidores y de las empresas".

1.

Acepciones 3 y 4 del verbo "regular", proveniente del lath 'regulare: que utiliza el diccionario de la Real Academia de la lengua española

2.

Rodríguez Chirillo Eduardo J. "Privatización de la Empresa Pública y Post Privatización. Análisis Jurídico, página 447. Abeledo - Perrot. Buenos Aires, 1995.

3.

Cita de Rodriguez Chidlo, ob. Cit.,página 448.

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Como puede verse la noción de regula- De entrada, entonces, podemos concluir

ción, dcctrinariamente, se asocia con la

intervención directa o indirecta, de los

órganos estatales encargados

pedición de no-s

administrativo, en la actividad económi-

ca. Es decir, que su ámbito es

en el amplio concepto de la regulación al

localizado en el campo específico de las que nos referimos anteriormente. relaciones económicas que se desarro- llan en el seno de la sociedad. Distinción

De otro lado, la noción se distingue

hién de la denominada policía adminis- trativa, cuyo entendimiento en el campo de la acción administrativa se obtiene a partir de considerar la necesidad de re- glamentar,en interés general de la sacie- dad, el ejercicio de los derechos y liber-

que la actividad regulatoria en las organi- zaciones estatales contemporáneas, ha

de la ex. adquirido autonom'a en frente de nocio-

delimitado

de

carácter legal o nes que en el derechoadministrativo,ex-

plicaban por sí mismas las intervencio- nes de autoridades estatales en la esfera de las actuaciones particulares, y se ha

tam- simplemente académica? útilpara el en-

tendimientode~ejerciciode competencias particulares y específicas? ~~~~~~~~t~ Parala de cómo interactúan y colaboran armónicamente en el logro de los fines estatales los diferentes órga- nos integrantes de las ramas del poder

tades garantizados constitucionalmente. público?

2. La regulación en la Constitución Política de Colombia

Si nos adentramos en el contenido de nuestra ConstituciónPolítica,tratando de ubicar correctamente la manera en que el concepto de regulación que acabamos de precisar, se ha institucionalizado en Colombia, podemos encontrar que tanto sus normas como los desarrollos legisla- tivos derivados de su contenido, nos muestran que al lado de los órganos que conforman las ramas legislativa, ejecuti- va y judicial del poder público, existen otros "autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás fin-

ciones del Estado" tal como lo señala el texto del artículo 113de la C.P.

Un vistazo rápido a la Constitución Polí- tica de 1991,nos llevaría a añrmar que el aserto anterior encuentra pleno y, tal vez, único respaldo en la consideraciónde las funciones de control y electoral4,ejerci- das fundamentalmente por la Procu- raduría General de la Nación, la Defen- sona del Pueblo y las Contralorías y por el Consejo Nacional Electoral y la Registradda Nacional del Estado Civil,

4. En esta perspectiva se ha considerado superado el

esquema tradicional de la tridivisión delpodei: y

en tal sentido, por ejemplo, sepronuncia el texto de los comentaristas de esta norma de lapublicación

"Legis"de nuestra Conrtitución en su numeración interna 1458.

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respectivamente.Sin embargo, un análi- sis más detenido nos revela inmediata- mente que en los artículos 76 y 77 de la constitución se alude a un organismo de derecho público autónomo administrati- va, patrimonial y técnicamente y con ré-

D mimen legal propio, a través del cual el Estado intervendrá en el espectro elec- tromagnéticoutilizado para los servicios de televisión y regulará la televisión mis- mas. Igualmente, en los artículos 371 a 373, encontramos que la Constitución Política se refiere a la Banca Central, in- dicandoque las funciones correspondien- tes serán ejercidas por el Banco de la República, el cual "Estarú organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrati- va, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio ".

Ahora bien, como lo hemos señalado, nuestra ConstituciónPolítica se refiere a entidades que con autonom'a administra- tiva, patrimonial Ytécnica se ocuparán del desarrollo de un conjunto de actividades que tienen una importancia fundamental para el logro de los fines esenciales del Estado. Sin embargo,ello no significaque sean las únicas que, con dichas caracte- rísticas, puedan dedicarse a la expedición de normas relacionadas con el ejercicio de actividades que, para la consecución de tales fines, organicen las autoridades y organismos estatales de acuerdo con la naturaleza, funciones y deberes atribui- dos por la carta política.

En efecto, la misma ley puede establecer que en determinadoscampos existan or- ganismosque, dotados de rasgos simila- res, se encarguen de la expedición de normas indispensables para el adecuado cumplimiento de las funciones estatales. Esta facultad se desprende del artículo 211de la ConstituciónPolítica, que esta- blece que "La ley seiialarú las funcio- nes que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, direc- tores de departamentos administrati- vos, representantes legales de entida- des descentralizadas, superintenden- tes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley detenni- ne ".

Para citar solo un ejemplo ilustrativo del tema, a renglón seguidonos ocuparemos de lo dispuesto en la ley 142 del 11 de julio de 1994 -"Por la cual se estable- ce el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras dispo-

siciones M- oue en su artículo h8 que el señalamiento de las políticas generales de administraciónv control de eficienciade 10sserviciospúblicos domi- ciliarios,que el artículo 370 de la Consti- tución Política encomienda al Presidente

de la República, se realizará de manera directa, o a través de las comisiones de regulación en caso de que decida dele- garlas en los términos de dicha ley.

~~

~

2

~ ---~----

La disposiciónmencionada fue, objeto de análisis en sentencias del Consejo deEs- tado y la Corte Constitucional,cuyas con-

1 Este organismofue denominado en el anículo 3" de la ley 182 de 1995 "Comisión Nacional de Televisión".

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clusiones opuestaspuedenatribuirse,fun- damentalmente, a unas consideraciones particulares acerca de la naturaleza de las funciones que al Presidente de la Re- pública le es dado delegar de conformi- dad con el citado canon constitucional.

Sin embargo, en las dos decisionesjudi- ciales, se encuentran elementos valiosos para dilucidar el ámbito específico de la regulación estatal en los términos en que fue precisado su alcance en el aparte anterior.

3. Posición del Consejo de Estado frente a las comisiones de regulaciónde los serviciospúblicos domiciliarios

desarrolla cuando el Congreso le con- cede facultades extraordinarias ", de

sus análisis se desprenden aportes, en ma- teria de jerarquía normativa en nuestro

tras afmaciones en el tema de autono- ordenamientojurídico, que no pueden pa-

mía de la función o actividad regulatoria estatal. En efecto, a pesar de que el Con- seio de Estado concluve en la im~osibili- dad jurídica de delegar en las comisiones de regulación funciones que el Presidente de la República cumple en su carácter de Jefe de Estado y de Gobiemo como lo

De los planteamientos del Consejo, se

deduce que nuestra Carta Política deter- mina claramente el ámbito y alcance de

la actuación de los organismos estatales,

asignando al legislador precisas faculta-

des para expedir normas que, respetan- do el marco detenninadopor ella, apun-

sarsepor alto y que sintetizamos a conti- nuación.

Analizado el texto de la sentencia profe- rida por el Consejo de Estado el 25 de septiembre de 1997'j, puede inferirse un significativoaporte para corroborarnues-

son, en

su criterio, la formulaciónde polí-

ticas generales de administración y con- trol de eficiencia de los servicios públi- cos domiciliarios a que alude el artículo

370 de la Constitución, " no pue-

ten a la consecución de los fines estata- les, al cumplimiento de los deberes y a la realización y efectividad de los derechos otorgados a la organización en general y

a las autoridades y a los particulares de

manera especial. Por su parte, al Presi-

que

de confundirse con el poder reglamen- tario que el Presidente ejerce como función propia en los términos del nl lldel art 189 de la carta, ni con el que

-

,

Telecomunicaciones. Actor:

Enrique José Arboleda Perdomo. Consejero Ponente: Doctor Carlos

"Letras Juníicas Vol. 3, No. 2, septiembre de

Betancur Jaramillo. Sentencia publicada en revista

1998,pági~336

LETRAS JURÍDICAS Vol. 4, No. 1 Marzo 1999

dente de la República en su carácter de Jefe de Estado y de Gobiemo y de Su- prema autoridad administrativa,lecorres- ponde contribuir de manera armónica a dinamizar,por decirlo de alguna manera, el conjunto normativo conformado por la Constitución y la ley, a través del ejerci- cio de potestades autónomas, tales como las que nacen de los estados de excep- ción y de la concesión de facultades le- gislativasextraordinarias;dependientes, como las que tienen su fuente en las com- petencias reglamentarias;o compartidas como las que se originan en figuras tales como la delegación de funciones propias, las leyes marco o en las funciones de ins- pección y vigilancia.

Como puede observarse, el Consejo de Estado se refiere en forma concreta a la competencia de los órganos estatales como condición indispensablepara la va- lidez de sus actos. Dicha competencia se encuentra fijada en la Constitución y en la ley, pero en todo caso, esta última tie- ne que someterse en todo momento a las disposiciones de aquella. Bajo ninguna circunstanciapueden sobrepasarseo ex- tralimitarse so pena de un juicio de zntijündicidad de sus act~aciones,y er, concepto del máximo tribunal de lajuris- dicción contencioso administrativa, eso fue precisamente lo que hizo la ley 142 de 1994 al asignar, en el artículo 68, fa- cultad al Presidente para delegar en las comisiones de regulación,funcionesque

por su naturaleza especial, debía ejercer de manera directa y en armonía con la ley.

En su criterio.

"

las

Comisiones de

Regulación no pueden ser delegatarias de la potestad que el constituyente le otorga, en forma exclusiva, al Presi- dente en el art 370 de la constitución",

porque si bien es cierto que el artículo 211al regular la delegación de funciones presidenciales, no distingue la clase de funciones que a través de dicho meca- nismo puede trasladar a otros órganos, debe entenderse que las mismas no pue- den ser de las que corresponden al ejer- cicio de competencias compartidas, en las cuales el Presidente no puede actuar por fuera de la ley, ni el legislador puede invadir su órbita ejerciéndolas directa- mente o atribuyéndoselasa otro órgano. Concluye también la sentencia que nos ocupa, que si se llegara a pensar que la competencia asignada a las comisiones de regulación, no se analizara en la pers- pectiva de la delegación de funcionespre- sidenciales sino bajo la impronta de la "delegación" de poderes legislativos, esa facultad reglamentaria, en la medida en que recae en ua 6rgaao de azturaleza administrativa7no estaría autorizada por la constitución. Llegar a considerar que las Comisiones pueden ser delegatarias de potestades legislativas no es más que una extrapolaciónde figuras operantesen sistemas que operan en condiciones di-

7.

Conviene recordar en estepunto que los comisiones& regulación de los servicios públicos domicilia- rios dodasu naturalela de unidades administrativasesoeciales. indeoendientestécnica administra- tiva y patrimonialmente, se encuentranadscritas a ministerios queformanparte de la ramn ejecutiva delpoderpúblico.

~,~~~ ~ ~

~

.

LETRAS JURÍDICAS Vol. 4, No. 1 Marzo 1999

cia pública lo aconseje, puede el con- greso otorgar al Presidente de la Re- pública la potestad de cumplir al-

artículos 114 y 150 de la Consti- gunas de las funciones que ejerce me-

tución

forma transitoria y precisa y cuando el numeral 10 del referido artículo

excepcionalmente, en diante leyes, según lo establecido en

ferentes a las nuestras, pues, "Corres- ponde al Congreso hacer las leyes, según lo dispuesto especialmente en los

Sólo

la necesidad lo exija o la convenien- 150".

4. Posición de la Corte.Constitucional frente a las Comisiones de Regulación de los serviciospúblicos domiciliarios

Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia del 3 dejunio de 1998, al deci- dir la demanda de inconstitucionalidad contra el articulo 68 de la ley 142 de 19948,que se fundamentó esencialmen- te en las mismas argumentaciones que utilizó el Consejo de Estado para consi- derar inaplicables los artículos 68 y 74.3 lit d) de la ley 142 de 1994 -a la cual nos referimos en elnumeral anterior-concluyó en la exequibilidad de la misma.

sar que el Presidente, así como tam- poco el Legislador; deleguen en un or- ganismo de inferior categoría un po- der que no le corresponde ni al uno ni al otro en forma exclusiva, porque ni "la ley ni el Presidente de la Repúbli- ca pueden delegar en las comisiones de regulación las funciones que el constituyente primario les otorga de manera especial."

Por su parte, para el representante de la comisión de regulación de telecomunica- _ ciones, "el articulo 211 de la Constitu- ción faculta al Presidente para dele-

En la actuación adelantada ante la Corte

-LvLLs:.LuL.vn~l-:., se ~resentZma

posturas para avalar tanto la consti-

inconstitucionalidad de las cuales mere- gar las competencias que el legislador

autorice y este precepto no distingue sobre el alcance de esa atribución le-

cornoya lo indicamos, para la deman. gislativa, lo que obliga al intérprete a

no crear doctrinariamente distinción alguna al respecto".

estructura jurídica constitucional, pen-

dante "

cen mencionarse así sea de Daso.

tucionalidad como la de la noma, algunas

+:

difereatts

no

es lógico ni ajustado a la

8. Corte Constitucional. Sentencia C-272/98. Magistrado Ponente: Doctor Alejandro Martinez Caballero

LETRAS JURÍDICAS

~1 Ministerio de Desarrollo Económico, además de referirse a la naturaleza de las funciones consagradas en el artículo 370, para concluir que son delegables,

con el fin de desvirtuar el argu- mento de la sentencia del Consejo de ~~tadosegún el cual, en la fijación de las políticas generales de administración de 10sserviciospúblicos domiciliarios va en- melto elprograma de gobiemoque elPre- sidentejuró cumplir y por tanto le corres- pnde de manera privativa ejercer diiec- tamente tal función en los términos de la ley, que el Presidentenojura cumplirnin- gún programa de gobiemo. También, apo- yado enjurispmdencia de la Corte Cons-

titucional, señala "

cia de funciones de gran complejidad técnica se requiere la creación de ór- ganos especializados que la cumplan pues así se pueden garantizar los fi- nes de la libre competencia, la inter- vención económica por parte del Es- todoy la Función social de la empresa".

que ante la existen-

Para la Supenntendencia de Servicios

Públicos Domicilianos, el artículo365 de la Constitución al referirse a la función regulatona, "seriala que dicha atribu- ción corresponde u1 Eslado, dejando a la ley la definición de a que rama del poder público compete esa fun-

ción", concluyendoque las potestadesde regulación y control, por mandato legal fueron asignadas al Presidente quien las ejerce a través de las Comisiones y la Superintendencia,respectivamente.

Vol. 4. No. 1 Marzo 1999

En las intervenciones ciudadanas, se en- cuentran también argumentos pertinen- tes en el tema que analizamos. En ellas cabe destacar, por ejemplo, aseveracio- nes como las que resaltan la autonomía de la regulación frente a la reglamenta- ción, entendiéndola como una facultad cuyo ejercicio resulta absolutamente in-

dispensable en un esquema en el que la iniciativa privada constituye el motor del desarrollo de la actividad económica. En este sentido se considera que la regula-

ción

necesaria, porque encausa

fuerzas del mercado impidiendo el des-

bordamiento de la iniciativa privada cuando va en contra del interés gene-

ral". Por tanto, la regulación prohíja la

existencia de "

corrijan o encausen las fuerzas del

de juego que

"

es

reglas

mercado hacia el interés general que

se

reten de"^.

Ahora bien, de la lista de intervenciones ciudadanas, vale la pena destacar la que apoyada en razones diferentes a las de la demandante y a la posición del Consejo de Estado, considera que la norma es in- constitucional pero en razón de la subor- dinación de las comisiones al Presidente. Para el defensor de esta posición1\ "el artículo 68 y sus conexos de la ley 142 de 1994, que crean y dejinen la natu- raleza de las comisiones de regulación, son contrarios a la Constitución, por- que las subordinan al Ejecutivo cuan- do deberfan preservarlas garantizan- do su autonomía y porque las con-

9. Intervención del ciudadano Luis Ignacio Betancur Escoba>:

10.Manuel José Cepeda Ullaa.

LETRAS JURÍDICAS Vol. 4, No. 1 Marzo 1999

vierten en un apéndice administrativo en lugar de reconocerlas como agen- cias estatales". Son en realidad bien in- teresantes las afmaciones de esta inter- vención,tanto que volveremossobre ellas en el aparte siguiente.

Analizadoslos fundamentosde la deman- da y de las distintas intervenciones, la Corte Constitucional considera que para diimir la controversia es necesario res- ponder el interrogante de si "¿ puede o no la ley autorizar al Presidente a de- legar en unas comisiones de regula- ción el señalamiento de las politicas generales de la administración y con- trol de eficiencia de los servicios pú- blicos domiciliarios?", lo cual es posi- ble lograr a partir de un estudio de com- petencia en la materia para definir si co- rresponde a una atribución presidencial, al ejercicio de potestades compartidas o a facultades propias de "instancias es- tatales autónomas e independientes de las ramas ejecutiva y legislativa". Como puede verse, la Corte también par- te, como lo hace el Consejo de Estado, de un análisis de las competencias cons- titucionales en materia de servicios pú- blicos, el cüal despés de prolificas disquisiciones concluye afirmando que "Laley es entonces el marco normati- vo idóneo para definir con precisión los principales aspectos de los servi- cios públicos, susceptible de variación en el tiempo, de tal forma que se con- cilien los factores de descentralización incluidos en la Carta, la participación ciudadana y las complejas caractens- ticas técnicas y económicas que hacen diferente un servicio de otro", de lo cual no se deduce necesariamente que sólo la

ley pueda regularlos pues la Carta es rica en asignación de competencias a otros órganos estatales en la materia, las cua- les deben entenderse desde la perspecti- va propia de la correspondiente atribu- ción, que en manera alguna se confun- den sinoque se complementanen el cum- plimiento de una labor que resulta inhe- rente a la función social del Estado.

Para la Corte, la asignación de compe- tencias a diferentes órganos estatales, cuya actuación confluye desde diferen- tes campos a la consecución armónica de las finalidades atribuidaspor el consti- tuyente al Estado en general, permite concluir que el artículo 68 de la ley 142 de 1994 se refiere a funciones presiden- ciales delegables que en manera alguna alcanzan el rango de competencia com- partida con el legislador por el simple hecho de que sea éste quien define la órbita de su ejercicio.Adicionalmente,no descarta la posibilidad de que la ley 142 baya podido asignara las comisionescom- petenciaslegislativas, sin embargoello no tomaría inconstitucional un texto 4 del artículo 68- que se refiere a funciones eminentemente presidenciales. Esas po- siblesex?ra:iiciittciones legislarivas no se abordan por no haber sido objeto de la demanda.

En cuanto al cuestionamiento que involucra uno de los intewinientes en la actuación en el sentido de considerar in- constitucional la norma por la subordiua- ción que las comisiones tienen frente al Presidente de la República, la Corte la descartapor entenderque el constituyente no asignó la fijación de políticas de admi- nistración y eficiencia de los servicios

LETRAS JUR~DICASVol. 4, No. 1 Marzo 1999

ni a la Superintendenciani a una ,,tidad autónoma especializada sino que tal atribución se dejó en cabeza del Pre- ,idente. Para la Corte "Es cierto que bien hubiera podido la Carta, con el fin de tecnificar la formulación de las estrategias en materia de servicios p~íblicos,atribuir esa función a una autoridad técnica autónoma, tal y como lo hizo en relación con la políti- ca monetaria o la regulación de la

embargo, lo cierto es

que finalmente no se adoptó ese mo-

", por tanto, argumentar la ausen-

ciade autonom'a de las comisiones,cons- tituye más una posición crítica frente al modelo existente que una demostración de inconstitucionalidadde la norma.

~eievisión Sin

delo

Adicionalmentea lo dicho, debe tenerse en cuenta que si bien es cierto que en el caso concreto del artículo 68 de la ley

análisis

en virtud del cual concluye que las atri- buciones que el legislador autorizó dele- gar en las comisiones de regulación - las que le asigna el artículo 370 de la Carta Política- son delegables y, como marco general en materia de delegaciones, ad- vierte que en la medida en que la institu- ción estaba limitadaa funcionesadnnnis- trativas en la Constitución del 86 y fue

142 de 1994, la Corte realiza un

consagrada de manera diferente en la del 91, se amplia significativamente el cam- po de las atribuciones delegables, de ma- nera tal que pueden ser objeto de ella fun- ciones que provienen del carácter de Jefe de Estado y de Gobierno, también lo es que excepcionalmente no es viable la de- legación cuando se trata de atribuciones que comprometen "a tal punto la integralidad del Estado y la investidu- ra presidencial, que se requiere una actuación directa del Presidente como

". Es

garantía de unidad nacional

decir, que para la Corte la delegación de funciones Presidenciales consagrada en el artículo 211 de la Constitución es una

regla general exceptuada solo ante cir- cunstancias de especial trascendencia.

De lo dicho por la Corte en la Sentencia que comentamos, merecen realce espe- cial tres consideraciones: La primera tie- ne que ver, valga la reiteración, con la posibilidad que tiene el Presidente de de- legar sus funciones, cuando la ley lo au- torice en agencias estatales de estirpe le- gal, como son las comisiones de regula- ción de los servicios públicos domicilia- rios, la segunda con la naturaleza de los actos que profieren, que no es otra que la de actos administrativos,y la tercera, con la autonom'a de dichas agencias estatales.

5. Autonomía de la Regulación y de los entes reguladores

De lo expuesto hasta el momento, no po- demos deducir la existencia de una acti- vidad reguladora 'autónoma', en razón de la naturaleza de las funciones que cum- plen o de los actos que profieren quienes

la ejercen, claramente diferenciable, por dichos aspectos, de las que cumplen los distintos integrantes de las ramas del po- der público. Por ello, es posible afnnar, aún circunscribiendoel ámbitoregulatorio

LETRAS JUR~DICASVol. 4, No. 1 Marzo 1999

a las funciones de dirección y de control de actividades que en mayor o menor medida afectan las relaciones económi- cas en campos que la Constitución o la ley han considerado como de interés pú- blico, que en nuestro ordenamientojd-

solamente órganos pertenecientes

a las ramas legislativa y ejecutiva del po-

competentes para su ex-

pedición. Por la naturaleza específica de

las funciones que cumplen los órganosde

la rama judicial del poder público, son aje-

nos a determinaciones de tal índole, a pesar de la trascendencia de sus pronun-

ciamientos acerca de la constitucionalidad

o legalidad de los actos proferidos por aquellos.

dico

der público, son

Si bien no queremos adentramos más en la afirmación de la autonom'a de la acti- vidad regulatoria,si conviene hacer algu- nos planteamientos acerca de la autono- mía de los entes reguladores. Para el efecto, no nos referiremos a cuestiones relacionadas con la autonomía del órga- no legislativopues ello implicaría un abor- dajepolítico y sociológicodel asunto,por tanto, digamos solamente que el órgano encargado de proferir las leyes (en senti- do formal) es, en nuestro ordeiiai~ieiiio, autónomo en la adopción de las detenn- naciones que le competen en materia de asignación de recursos en el mercado u orientadas a alterar decisiones de deman- da y oferta de los consumidores y de las empresas. Su único Iíte lo constituye el marco constitucional. Nos referiremos entonces,brevemente, a la autonom'a de otros organismosregulatorios.

La autonom'a que puede predicarse de esos otros organismos, proviene como antes lo indicamos, o de la propia consti- tución o de la ley. Sin embargo,por fuera de cualquier consideración que demues- tre la bondad o conveniencia de su auto- nomía, es claro que la misma encuentra sus límites en el propio ordenamientoju- rídico. En este sentido, la Corte Constitu- cional, en sentencia del 5 de agosto de 1996". mediante la cual decidió acerca de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 (parcial) de la ley 200 de 1995, y en orden a clarificar la autonom'a del Banco de la República, paradigma de entidad dotada de dicha característica en nuestra Constitución, al lado de la Comisión Nacional de Televi- sión,dijo lo siguiente:

"b) El Banco de la República es uno

de los órganos autónomos e indepen-

dientes, a que alude el art. 113 de la Constitución, organizado como per- sona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patri- monial y técnica, sujeto a un régi- men legal propio, encargado de ejer- cer las funciones de banca central y, en tal virtud, le corresponde, como atribuciones básicas: "regular la moneda, los cambios internacionales

y el crédito, emitir la moneda legal;

administrar las reservas internacio- nales; ser prestamista de última ins-

tancia y banquero de los estableci-

mientos de crédito, y servir como agen-

te fiscal del Gobierno".

"

11. Corte Constitucional.SentenciaNo. C-341/96 Magistrado ponente: Antonio Barrera Carbonell

LETRAS JURÍDICAS Vol. 4, No. 1 Marzo 1999

"u autonomía del Banco de la Repú- blica que se deduce de la interpreta- ción unitaria de los arts. 371 y 372 de la Constitución debe ser entendida en el sentido de que el Banco de la Re- pública es una entidad sui generis, organizada bajo un régimen legal

que está contenido en la ley

propio,

dictada por el Congreso, y en los estatutos a los cuales debe ceñirse el

Banco para el ejercicio de sus fin- ciones. En dichos estatutos se deter- minan, entre otros aspectos, la forma de su organización, su régimen le-

gal, el funcionamiento de su junta di-

rectiva y del consejo

ción, el período del gerente, las re- glas para la constitución de sus re- servas, entre ellas la de estabiliza-

ción cambiaria y

tino de los excedentes de sus utilida-

monetaria, y el des-

de administra-

des.

"Confoime a lo expresado, la autono- mía del Banco, configurada juríüica- mente mediante la Constitución, la ley y sus Estatutos, tiene el siguiente al- cance:

" - Una autonomía administrativa, que comprende básicamente lo relativo a la forma de su organización, el fun- cionamiento de su junta directiva y del consejo de administración y el pe- ríodo del gerente.

" - Una autonomía patrimonial, que concierne a la libertad e independen- cia para administrar y afectar su pro- pio patrimonio, mediante la ejecu- ción de los actos jurídicos y mate-

riales relativos al cumplimiento de sus funciones.

"-

Una autonomía

técnica,

referida

al señalamiento del conjunto de mé- todos, procedimientos y mecanismos especíjicamente diseñados, relativa a las reglas para la consti&ción de sus reservas, entre ellas, las de estabi- lización cambiaria y monetarias y el destino de sus excedentes, y el cumpli- miento de susfunciones básicas, como también a la libertad y capacidad de actuar en dichos campos, sin la inje- rencia de otras autoridades.

"- Una autonomía funcional, atin- gente al ejercicio de las competen- cias especi$cas de que ha sido in-

vestido por la Constitución y la ley

para el cumplimiento de

las funcio-

nes especializadas que lesfrreron asig-

nadas.

"La circunstancia de que el Banco tenga un régimen legal propio, con- fondo por su ley especial, que no reviste el carácter de estatutaria ni de orgánica, y por sus Estatutos, que tie- nen un campo especfico de regula- ción, no significa que dicho régimen sea único y excluyente, porque en modo

el sistema

jurfdico, conzpreizsivo de la norma-

le puede ser aplicable en

desarrollo de sus funciones y opera- ciones, O a sus funcionarios y traba- jadores. Por lo tanto, no se excluye la posibilidad de la aplicación, al Banco

y a sus servidores, de nomas conte- nidas en los Códigos Civil, Comercial,

alguno ha regulado todo

tividad que

LETRAS JUR~DICAS Vol. 4, No. 1 Marzo 1999

Penal y

en otros estatutos. Esta siíua-

"c) Si bien el Banco presenta las ca-

ción fue

considerada con la expedi-

racterísticas reseñadas, dado el

ción de los Estatutos del Banco; en

carácter unitario del Estado, no es

efecto, aunque en el Título IV se se- ñala un régimen especial para sus ac-

admisible considerarlo como algo aislado y totalmente separado de éste,

tos y contratos,

(arts. 64 a 69), se

pese a la autonomía que se le recono-

permite, cuando existe vacío normati-

vo, la aplicación de las nonas co- munes de derecho privado, especial-

ce por la Constitución, pues las fin- ciones que cumple son usuales o connaturales a las que correspon-

mente las del Código del Comercio.

den normalmente

al

Estado, es

de-

"Por lo demás, la autonomia que se reconoce por la Constitución a los órganos autónomos, no es abso- luta sino relativa, en el sentido de que debe ejercerse dentro de los tér- minos de la Constitución y de la ley. En tal virtud, el reconocimiento de la autonomía de un ente no significa ausencia de controles, pues precisa- mente el precio que se paga por ésta consiste en la existencia de controles, aun cuando estos tengan cierta espe- cificidad. Es así, como el inciso final del art. 372 prevé que "el Presidente de la República ejercerá la inspec- ción, vigilancia y control del Banco en los términos que señala la ley".(Resaltado propio)

ci>; son funciones públicas."

Ante la contundencia de los planteamien- tos transcritos, sobraría decir que si la autonomía del Banco de la República no es absoluta, mucho menos lo será la que la ley puede atribuir a las denominadas "agencias estatales", categona en la que pueden ubicarse las comisiones de regu- lación de los servicios públicos. Sin em- bargo, es conveniente reiterar que el marco trazado por la Constitución cons- tituye el límite de actuación de estas en- tidades, porque a veces, en razón de la generalidad con que la ley ha formulado las funciones que deben cumplir, se ha llegado a afirmar la inexistencia de lími- tes a las actuaciones de las Comisiones de Regula~ión'~.

12. En la contestaciónde la demanda de nulidad inst aurada por la Asociación Nacional de Empresas de

9.n iit>,I'úDli<v, Bonii~ilriiriory.4cri1 idoder Coniple»ientario<-,\ndr~co-<-onrralo Rcsoluciun 128 dtsl 17dc,dicir»ibrr*dc1996, 'P6,r Iri < >.,iI rr dictd» rzflnr sobre /i1ponkip~cio1ren lar ostii.idudrr iIr generación,d~tribacióny comercializaciónde electricidadysefijan límitesa lapanicipaciónaccionaria entre empresascon actividades complementarias" expedidapor la Comisiónde Regulación de Ener- gía y Gas, el apoderadode la Nación -Ministerio deMinas y Energía- afirma que de conformidadcon

a la Comisión de Regulación de

Energía y Gas le corresponde crear las condiciones para asegurar la disponibilidad de una oferta energéticaeficiente capaz de abastecer la demanda bajo criteriossociales,económicos,ambientales y

de viabilidadfinanciera, promover y preservar la competencia, sin que esta facultad, que debe

manifestarse en elpoder regulatorio de la Comisión tenga limitación material o conceptual alguna"

(Subrayadopropio). Véase la Sentencia proferidapor el Consejo de Estado el 12 defebrero Sección Primera, erpediente 4443, publicada en la Revista "Letras Jurídicas", Vol.3, No.2 bre de 1998,página 391.

Septiem-

de 1998,

lo dispuesto por los arfículos 20 y 23 de la ley 143 de 1994, "

.

.

LETRAS JUR~DICASVol. 4, No. 1 Marzo 1999

Ahora bien, es claro que no se puede una autonomía absoluta de los órganos regulatonos. Sin embargo, es in- dispensablereivindicar para ellos, en ra- zón de las características específicas de las materias de que se ocupan, alguna "autonomía" que facilite el logro de los cometidos estatales previstos en la Cons- titución y la ley. Es por ello que ciertos rasgos son deseables en estos organis- mos. Para citar por ahora sólo dos, mire- mos la neutralidad y la independencia.

El primero, es connatural al ejercicio de cualquierfunciónpública. Su ausenciaen determinada actuación del respectivo ór- gano, permitirá activar los controles es-

tablecidos en el ordenamientojurídico. El segundo, podemos mirarlo desde la pers- pectiva de uno de los intervinientes en la demanda de inconstitucionalidaddel artí- culo 68 de la ley 142 de 199413,para quien, según palabras de la Corte Consti-

Constitución de 1991 se

ocupó de manera expresa del poder regulatorio como herramienta para corregir fallas del mercado. También otorgó a órganos de rango constitu- cional que no pertenecen o ln rama ejecutiva ni legislativa funciones regulatonas dentro de los lineamientos que señale la ley, como es el caso de la Comisión Nacional de Televisión y el Banco de la República. Igualmente, asignó facultades de regulación a las entidades territoriales, las cuales la ejercen a través de los órganos repre- sentativos correspondientes de acuer-

tucional, "

la

do a los parametros que fije la ley. Además, "la Constitución" confirió al "Estado , sin especificar el órgano constitucional responsable", la fuii- ción de regular los servicios públicos.

"En este orden de ideas, el inter- viniente cree que es razonable que ante la diversidad de materias, la Constitu- ción prevea diversas formas de mani- festar el poder regulatorio. Sin embar- go, en su opinión, - continúa el relato de la sentencia- todos los tipos de ma- nifestación del poder regulatorio tie- nen la materia a regular claramente determinada. Por lo tanto, las fincio- nes del órgano correspondiente "es- tán circunscritas a un ámbito limita- do, especializado y técnico", Además, "el órgano regulador es autónomo" y "las funciones de regulación no son exclusivas de este sino que deben ejer- cerse dentro de los lineamientos que trace el Congreso de la República".