ElProgramaJuntosysuimpactoenelbienestardelainfancia

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Los programas de transferencias condicionadas en efectivo constituyen un mecanismo de proteccin social que suscita cadavezmayorintersen elmarco delas estrategias de lucha contra la pobreza y los compromisos asumidos para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Este tipo de programas busca incrementar las capacidades de los sectoresmspobresparaprevenir,enfrentaryrecuperarsedeshocksadversos,conelfinde reducirlasvulnerabilidadesyriesgosquedificultansalirdelasituacindepobreza. Las transferencias en efectivo, implementadas particularmente en Latinoamrica, combinan objetivosdecortoplazomedianteunapoyodeingresoaloshogarespordebajodelalneade pobreza,conobjetivosdelargoplazoorientadosapromoverlaacumulacindecapitalhumano ycontribuiraromperelcrculointergeneracionaldetransmisindelapobreza.Seaborda,de esta manera, las dificultades que enfrentan los hogares para cubrir los costos directos y los altoscostosdeoportunidadquesuponeelusodeservicios,ascomolosproblemasdeacceso ylafaltadeincentivosparalainversinenniosynias. El diseo de los programas de transferencias en efectivo permite afrontar muchos de los aspectoscrticosdelosprogramastradicionalesdeasistenciasocial,atravsdemecanismos de focalizacin de los hogares en situacin de mayor vulnerabilidad econmica y social, temporalidad del subsidio y mecanismos claros de entrada y salida, menores costos administrativos y de operacin, sistemas de recoleccin de informacin para el monitoreo de condicionalidades, y el uso de evaluaciones de impacto. La experiencia de losprogramasen Mxico,Brasil, Colombia y Nicaragua muestra logros importantes en trminos del incremento enlastasasdematrculayasistenciaescolar,ascomounamejoraenelusodeserviciosde saludpreventivayunaumentoenlosnivelesdeconsumoenelhogar. Siguiendo el ejemplo de otros pases en la regin, el Per lanz en septiembre de 2005 el primer programa para el pas de transferencias condicionadas en efectivo, Juntos. Al estar centradoenniosynias,elprogramaabordaespecficamentelosefectosdelapobrezaenla poblacininfantil,promoviendolainversindelasfamiliasenlaniez.Apesardelostemores iniciales,elprogramahalogradoganarlegitimidad,debidoasueficienciacomoinstrumentode polticasocial,elnfasispuestoenlacorresponsabilidadentreelEstadoylapoblacinsobre sus resultados, y el hecho de que permite llegar a los sectores en extrema pobreza. La investigacin realizada por Nios del Milenio entre agosto del 2006 y enero del 2007 en dos comunidades de Ayacucho ha identificado cambios en los patrones de consumo, el uso de serviciosyladinmicadeloshogaresylascomunidades,ascomoalgunosnudoscrticosen la implementacin del programa. Si bien el diseo del estudio no permite generalizar los resultados, s es posible establecer algunas tendencias y sealar aspectos cuyo abordaje permitirmejorarelimpactodelprogramasobrelapobrezayelbienestarinfantil.

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CuadroN1.CaractersticasdelosprogramasdetransferenciascondicionadasdeefectivoenAmricaLatinayelCaribe.
Programa BolsaEscola (Brasil) Objetivos Incrementarloslogros educacionalesdelosniospobres enedadescolar Reducirlapobrezaactualy futura Erradicarlaspeoresformasde trabajoinfantil,incrementandolos logroseducacionalesy reduciendolapobreza Incrementarlainversinen capitalhumanoenfamiliasde extremapobreza Servircomoreddeseguridad Beneficiarios Niospobresentre615aos Componentes Contribucinenefectivo (educacin) Condicionalidades Asistenciaalaescuelade 85%(sobreunperiodode3 meses) Montodetransferencia Entre$6y19porfamiliaal mes(educacin)

PETT(Brasil)

Niosentre714aos

Transferenciasdeingresos (educacin) Programapostescuela Subsidioescolarbimensual Subsidiosdenutricin Educacindelasalud

Familiasen Accin (Colombia)

Hogarespobresconnios entre717aosmatriculados enlaescuela(2do11avo) Hogaresconnios06queno participenenotrosprogramas

PATH(Jamaica)

Incrementarellogroeducacional ymejorarlosindicadoresdesalud parareducirlapobreza Reducirlapobrezaactual Reducireltrabajoinfantil Servircomoreddeseguridad Incrementarlaacumulacinde capitalhumanoentreniosdelas familiasmspobresyayudarlosa romperelcrculodelapobreza

PRAFII (Honduras)

Hogarespobresconnios617 Hogarespobresconnios05, mujeresgestantesylactantes, personasmayoresde65o personascondiscapacidad,y adultosindigentesmenoresde 65 Hogarespobresconnios612 quenohayanculminado4to gradodeprimaria,ofamilias conmadresgestantesocon hijosmenoresde3aos.

Beneficiosparaeducacin Beneficiosparasalud Educacinensalud

Asistenciaescolaralmenos del85%yparticipacinenel programapostescuela JornadaAmpliada Almenos80%deasistencia escolar(sobreunperiodode dosmeses) Visitasregularesaservicios desaludparacontrolde crecimientoydesarrollodel nio Asistenciaescolarde85%al menos Cumplimientodelnmero mnimorequeridodevisitas desaludalao

Entre$11y17pornioal mes(segnestados)

Primaria:$6pornioalmes Secundaria:$12pornioal mes $20porfamiliaalmes(salud ynutricin)

$9pornioalmes $9pormiembroelegibledel hogaralmes

Incentivosalademanda (educacin,saludynutricin) Incentivosalaofertapara colegiosdeprimariaycentrosde salud Capacitacinalasmadresen nutricin Beneficioseducacionales Apoyoparamaterialdeescuela Fortalecimientodelaofertayla calidaddeserviciosdeeducacin ysalud Efectivoparaconsumode alimentos Paquetebsicodeserviciosde cuidadodelasalud Educacinensaludynutricin Suplementosnutricionales

Matrculaenlaescuelayno faltarmsde7dasen7 meses Visitarloscentrosdesalud conlafrecuenciarequerida

Progresa (Mxico)

Mejorarlasituacindesalud, educacinynutricindelas familiasmspobres, particularmentedelosniosysus madres

Hogarespobresconhijosentre 818matriculadosenprimaria (1er3ergrado),ysecundaria (3ergradoenadelante) Suplementosnutricionales orientadosamadresgestantes ylactantes,niosentre424 mesesyniosdesnutridos entre2y5aos.

Matrculaescolaryun mnimodeasistenciade 85%mensualyanualmente Visitasdelosmiembrosde lafamiliaaloscentrosde saludyasistenciadela madreacapacitacionesde saludynutricin

Vouchereducacional:$58 pornioalao Vouchersalud:$46por familiaalao Incentivopromediodeoferta: $4000porescuelaalaoy$ 6020porcentrodesaludpor ao Primaria:Variaporgrados:$ 817pornioalmesms$ 11pornioalaopara material Secundaria:varaporgradoy gnero$2532pornioal mesms$20pornioalao paramaterial $13porfamiliaalmes(salud ynutricin)

AdaptadodeRawlings,2004.ANewApproachtoSocialAssistance:LatinAmericasExperiencewithConditionalCashTransferprograms

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Caractersticasbsicasdelprograma Loshogaresseleccionadosporelprogramarecibenunatransferenciadedineroenefectivode 100 soles mensuales, independientemente del tamao de la familia, condicionada al uso de serviciosdesalud,nutricin,educacineidentidad.Elprogramaestfocalizadoenhogaresen extrema pobreza con hijos menores de 14 aos (incluidos viudos, viudas y apoderados) y madres gestantes. El incentivo es entregado a las madres, bajo el supuesto de su mayor responsabilidad cuando se trata de asegurar el bienestar de sus hijos. A cambio,lasmujeres firman un acuerdo con el Estado por un mximo de cuatro aos, que establece una serie de condicionalidades (ver cuadro N 2), las mismas que son verificadas trimestralmente por el programa. En caso de incumplimiento, la transferencia de dinero es suspendida por tres meses,ydemanerapermanentesielincumplimientopersiste.Losmecanismosde entraday salidayladuracindelprogramasemuestranenelgrfico1. Cuadro2:CondicionesdelProgramaJuntos

Fuente:PortaldeInternetdelProgramaJuntos El programa ha crecido de manera exponencial, pasando de 110 distritos ubicados en los cuatrodepartamentosmspobresdelpas(Ayacucho,Huanuco,HuancavelicayApurmac) en el ao 2005, hasta cubrir un total de 321 distritos y cinco regiones adicionales (La Libertad, 1 Ancash,Junn,CajamarcayPuno)enelao2006.Segninformacinoficialdelprograma ,a enerodel2007sehabaalcanzadounacoberturade160milfamilias,querepresentanel68% detodosloshogaresenpobrezaextremaubicadosenelmbitodeimplementacindeJuntos. Parafinesdel2007,seprevunaexpansina300milhogaresylainclusindelasregionesde Amazonas,Loreto,Cusco,PascoyPiura. En octubre del 2006, el gobierno anunci que se asignara US $ 124millones para cubrirlas metas de expansin del programa, suma que equivale al monto destinado durante los aos 2 2005 y 2006 (US $ 40 y US $ 90 millones, respectivamente) . Los costos operativos del programasonrelativamentebajos(10%),siendolamayorpartederecursosdestinadosacubrir lastransferenciasenefectivo(60%),yalfortalecimientodelaofertadeserviciosenlasreas deintervencindeJuntos(30%).

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Metodologadeestudio NiosdelMileniorealizunestudiodecarcterexploratorioeneldepartamentodeAyacucho, lugar donde se lanz el programa y el trabajo de campo se desarroll entre julio del 2006 y enero del 2007. Las localidades de estudio fueron el centro poblado menor Arizona y la comunidad de Rosaspata (distrito de Vinchos, provincia de Huamanga, esta ltima se encuentra a una hora y media en auto desde Huamanga), seleccionadas en base a los siguientes criterios: a) que formaran parte del grupo de comunidades investigadas por el proyecto Nios del Milenio, por su potencial para realizar un seguimiento del impacto de las iniciativas de proteccin social sobre la situacin de nios y nias a travs del tiempo b) accesibilidadgeogrficayc)queexistieraunaproporcinsignificativadelosniosyniasde lacomunidadinscritosenelprograma. El estudio involucr la revisin de fuentes secundarias y documentos oficiales del programa, as como entrevistas a informantes clave en Lima y Ayacucho (funcionarios y operadores de Juntos y los sectores, MCLCP, etc.) y a nios, nias, mujeres y varones beneficiarios y no beneficiarios, as como autoridades de las localidades de estudio. Se realiz un total de 50 entrevistas (tanto individuales como colectivas), 29 de las cuales fueron hechas en quechua. Se analiz un total de 20 horas con 45 minutos de entrevistas. El trabajo de campo fue realizadoporunequipomultidisciplinariolideradoporlasiclogaRosanaVargas,lasociloga Eliana Villar y la antroploga ayacuchana Celina Salcedo, quien condujo las entrevistas en quechua.

Caractersticasdelmbitodeestudio Segnelcenso depoblacindel2005,Ayacuchotieneuna poblacinde619,338habitantes, 3 deloscualesel43%tienemenosde18aos .Eldepartamentoocupaelpuesto22deuntotal 4 de24departamentosenelndicedeDesarrolloHumano .El65%delapoblacinvivebajola 5 lneadepobreza,cifraqueseubicaporencimadelpromedionacional(51.6%) ,yel25%vive en pobreza extrema. Un 39% no tiene acceso a agua potable, y un 42% no dispone de 6 servicioshiginicos . Los indicadores de salud materna e infantilmuestran graves disparidades con respecto a los 7 promediosnacionales.Segndatosdel2001 ,Ayacuchoocupaelsegundolugarenmortalidad materna del pas, con una tasa que casi duplica el promedio nacional (304.7 vs. 163.9 por 8 100,000 nacidos vivos). La ENDES 2000 muestra una tasa de mortalidad infantil de 50 por 1000yunatasademortalidadenniosmenoresde5aosde68por1000,enamboscasos mayoresalpromedionacional(43y60por1000,respectivamente).Losndicesdedesnutricin 9 yanemiainfantilsontambinalarmantes:el40.1%delosniospresentadesnutricincrnica 10 11 (35.6%anivelurbanoy43.5%anivelrural) ,mientrasqueun52.7%tieneanemia (43%a 12 nivelurbanoy50.8%anivelrural) .Estasituacinlimitalasposibilidadesdesupervivenciade niosyniasysudesarrollofsicoycognitivoamslargoplazo.
13 Conrespectoalaeducacin,latasadeanalfabetismoadultoenAyacuchoesde19.6% ,con unporcentajeimportantedemujeresquenosabeleerniescribir(29%vs.22.3%enelcasode losvarones).Elaccesoalaescuelaprimariaesprcticamenteuniversal(93%),aunqueunode 14 cada dos nios y nias cursa un grado que no corresponde a su edad . La mayora de escuelas son multigrado o unidocente y carecen de una curricula adecuada para esta modalidad de enseanza, lo que contribuye a un bajo rendimiento escolar, repitencia y desercinenlaszonasmspobres. 15 Vinchos tiene una poblacin de 16,312 habitantes , y ocupa el puesto 1,635 de un total de 16 1,830distritosenelndicedeDesarrolloHumano .Conrelacinalosindicadoreseducativos, existe un alto nivel de analfabetismo adulto (36.2%, casi el doble que el de la regin), y slo 17 uno de cada tres nios y nias culmina primaria oportunamente . Segn reportes de los operadores del programa sobre las comunidades de estudio para el ao 2005, 14% de los

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nios en Rosaspata dej el colegio y 12% repiti de ao, mientras que en Arizona las tasas fueronde10%y19%,respectivamente.

Grfico1:MecanismosdeentradaysalidadelprogramaJuntos

Fuente:PortaldeInternetdelProgramaJuntos Mecanismosdefocalizacin El proceso de seleccin de beneficiarios del programa comprende tres etapas: focalizacin geogrfica,focalizacindehogaresyunprocesodevalidacindepotencialesbeneficiariosen lacomunidad.Loscriteriosutilizadosparalafocalizacingeogrfica(ingresospordebajodela lnea de pobreza, Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), desnutricin infantil crnica y afectacinporviolenciapoltica)hanpermitidoidentificareficientementelosdistritosdemayor pobreza. Es interesante notar que el criterio de violencia poltica, no considerado por otros programas de transferencias condicionadas, ha sido introducido como una forma de abordar lasvulnerabilidadesproductodelasituacindeviolenciaqueafectal pasentrelasdcadas de1980yel2000,yquedejunsaldode69,280vctimas,40%delascualesseprodujeronen 18 el departamento de Ayacucho . De manera simblica, el programa fue lanzado en la comunidaddeChuschi,pobladodondeSenderoLuminosorealizsuprimeractoterroristaen ladcadadelosochenta. La segunda fase, de focalizacin de hogares, consiste en la aplicacin de un cuestionario sociodemogrfico diseado e implementado por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Sin embargo, los niveles de pobreza generalizada en los distritos donde interviene Juntos, las debilidades en la aplicacin de la encuesta en las zonas de mayor dispersingeogrficaespecialmentedurantelasetapasinicialesdelprograma,yelusodeun algoritmoquenopermiteestableceradecuadamentelalneadecorteentrepobresynopobres,

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han generado casos de filtracin (inclusin de familias que no debieron ser consideradas) y exclusinosubcoberturadefamiliasenextremapobreza.

Necesitamosconurgenciaunmecanismoparaidentificarcorrectamentealasfamiliasque estnenextremapobrezaysepararalasquenoloestn (operador,Juntos)

La etapa final, devalidacin a nivel comunal, est diseada para corregir posibles errores en lasfasesanteriores,conelfindeeliminaraquienesnocumplenconloscriteriosdeinclusine incluiraquienesfueronerrneamenteexcluidos.Esteprocesoinvolucraalacomunidadensu conjunto, as como a autoridades locales, operadores de servicios de salud y educacin y representantes de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP). No obstante,variosdelosactoreslocalesentrevistadossealaronnohabersidoconvocadosalas asambleasdevalidacin,nitampocomiembrosdelacomunidadquenofueronseleccionados comobeneficiariosdelprograma.Otradelasdebilidadesencontradasesqueexistereticencia de los pobladores a hablar abiertamente sobre quines deberan ser excluidos del programa, debidoalasrelacionesdepoderexistentesenlascomunidadesoaltemorarepresalias.Esto ha llevado a la persistencia de errores en la seleccin, particularmente graves en el caso de familiasensituacindepobrezacrtica.

EnAyacucho,pararecibirlaplatanoshanhechofirmarunpapel. Nosqudecaporquenoseleer
AlgunosimpactosdelprogramaJuntos a.Cambiosenlosnivelesdeconsumo Loshallazgosdelestudiomuestranquelatransferenciade100solesenefectivoequivalentea 10dasdetrabajode8horas,conunjornaldeS/.10solesalda,estteniendounefectoen lamejoradecondicionesdevidadelasfamilias.Seevidenciaespecialmenteunatendenciaa consumiralimentosconmayorcontenidoproteico(huevos,carnes,leche), invertirenmejoras enlaviviendaylacompradeanimalesmenorescomounaformadeahorro,enrespuestaalos mensajesreiteradosdelosoperadoresdel programaperotambinaunapreocupacindelas familiaspor lograr un mnimo de capitalizacin. Se evidencia tambin que este monto resulta insuficienteenelcasodefamiliasconmuchoshijos,especialmentefrentealosnuevosgastos generados por las mayores demandas (tiles, uniformes y materiales para la escuela, costos de transporte para el cobro del incentivo). Esta situacin requerira contemplar, siguiendo la experiencia de pases como Mxico, subsidios diferenciados por tamao de la familia, estableciendounmontomximoporfamiliaparaevitardistorsionestalescomounaumentode losembarazosconelfindeserelegiblesporelprograma.

Yodigoqueestegobiernodebequererasupueblo,alospobres,poreso envaestaplata,porquetenemosmuchoshijos(Mujerbeneficiaria,Rosaspata)
b.Usodeserviciosycambiosenladistribucindeltiempoenelhogar ElestudiodeNiosdelMileniomuestracambiosenelaccesoaserviciosdeeducacinysalud. Los testimonios indican que se ha dado un incremento en los niveles de matricula y en la asistencia regular a la escuela en las comunidades estudiadas, reduciendo los ndices de ausentismo escolar. Segn registros de los operadores del programa, el nmero de nios y niasmatriculadosaniveldeldistritodeVinchosseincrementen5%entreel2005yel2006, yen15%enloscentroseducativosdeArizona.Comoefectoindirecto,elmonitoreorigurosode la asistencia escolar para verificar el cumplimiento de las condicionalidades de Juntos ha ejercidopresinparareducirelausentismodelosmaestros, unodelosgravesproblemasde lasescuelasrurales.

AntesdeJuntos,notenamosmiedodehacerfaltaranuestroshijosa laescuelayhacerlostrabajarenlachacra(Mujerbeneficiaria,Arizona)

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Loscompromisosasumidosconelprogramahantenidotambinefectosenladistribucindel tiempoenelhogar. Laexigenciadeasistirregularmentealaescuelahamodificadoelusodel tiempo de nios y nias. Antes del programa, la participacin en las actividades agrcolas y domsticas para ayudar a sus familias llevaba a un frecuente ausentismo escolar. Estas actividadessonahoraasumidasfueradelashorasdeclase(enlastardes,losfinesdesemana olasvacaciones),aunquelasevidenciassugierenunamayorcargadetrabajoenlasmujeres como resultado de la menor dedicacin infantil a estas labores. Un efecto interesante es el mayorinvolucramientodelosvaronesenlastareasyeldesempeoescolardesushijosenla medida en que existe menor presin para trabajar como jornaleros o migrar fuera de la comunidad en busca de trabajo. El hecho de que los padres deban involucrarse ms en la educacindelosniosobedecenosloasuvoluntadpornoperderelincentivosinotambin aquesonellosquienescuentanconmayoreducacinyporlotantoestnencondicionesde ayudarasushijosenlastareasescolares.

YotenaqueirmeabuscartrabajoaotroslugarescomoAyacuchoycasi nuncaestabaenmicasa.Ibaalaselvaoalachacra (Varn,Rosaspata)

Losnivelesdeasistenciaalosserviciosdesaludpreventivaenelmbitodeestudiotambinse han incrementado.En Vinchos, el nmero de niosvacunadosaument en 30%,en 200%la asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo del nio y en 65% la asistencia a 19 controles prenatales entre el 2005 y el 2006 . El programa es visto como un aliado por los profesionales de salud, dado que contribuye a superar la resistencia de las poblaciones ms pobres y vulnerables a acceder a los servicios de salud, garantizando un buen nivel de asistenciaasesionesdecapacitacin,ascomomayorreceptividadalosmensajesdirigidosa reducir los niveles de desnutricin infantil en la zona (que, en el caso de Vinchos, afectan a cercadel60%deniosyniasmenoresde5aos). c.Cambiosenlasrelacionesentrehombresymujeres Loshallazgosmuestrantambincambiosenladinmicaderelacinentrehombresymujeres. El hecho que sea la mujer quien recibe el incentivo tiene sin duda un efecto sobre sus posibilidades de negociacin, sobre el uso de los recursos y la distribucin de tareas en el hogar,especialmenteporquelasdemandasdelprogramalimitaneltiempoquepuedededicar alasdemsactividades.Comoresultado,muchoshombresseestninvolucrandoporprimera vez enlabores antes vistas como exclusivamentefemeninas, como el cuidado de los nios y lastareasdomsticas.Lanecesidaddecumplirconlasexigenciasdelprogramaestadems motivandouncambiodecomportamientorespectoalasnecesidadesdeniosynias,loque puedesignificarunamodificacindehbitosyprcticasquetenganunimpactoenlosniveles debienestarinfantilamslargoplazo(mayoratencinalanutricin,introduccindeprcticas de higiene, preocupacin por el logro escolar), aspectos que deben ser monitoreados por el programa. Otro de los efectos reportados es una reduccin de la violencia domstica, que 20 tieneunaaltaprevalenciaenAyacucho:segndatos del2002 ,un63.8%demujeresunidas report haber sido vctima de abuso por parte de su pareja actual. Esta disminucin en los niveles de violencia puede deberse a una menor presin en los varones por la subsistencia diaria, y a un mayor poder de negociacin de las mujeres, menos dependientes econmicamentedesusparejas.

Cuandoellaseva,yotengoquecuidaralosnios.Esunpococomplicado,ya queantesyonocreaenhacereltrabajodeunamujer (Varn,Arizona)

d. Cambiosenladinmicacomunitaria El proceso de focalizacin ha tenido un impacto importante en la dinmica de la comunidad, debidoaquesetratadeuncontextodepobrezageneralizada,dondealgunasfamiliashansido incluidasyotrasno,ynoexistesuficienteinformacinsobreloscriteriosutilizados.Estogenera una percepcin de arbitrariedad en la seleccin, as como sentimientos de rabia, tristeza y resentimiento.Lafaltadeclaridadsobrelanaturalezadelprocesodevalidacinhaprovocado tambinmalestarhacialasautoridades,aquienesseacusayaseadehaberbeneficiadoasus allegados,odenohaberexigidolainclusindetodalacomunidad.

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Existe una marcada diferenciacin entre los nios y madres beneficiarias del programa y quienes no lo son, situacin especialmente problemtica cuando se trata de familias que no debieron ser excluidaspor sus niveles de pobreza. Se reporta tambin que algunos nios no quierenasumirresponsabilidadesenlaescuela,yquealgunasmujeressenieganaparticipar en actividades comunales o reuniones convocadas por el sector salud o educacin, pues consideran que esta tarea les corresponde a quienes les pagan por ello. El programa ha buscado involucrar a los operadores de salud, educacin y a las autoridades locales para corregiralgunoserroresdeseleccin,debidoasufamiliaridadconlascondicionesdevidade las familias de la comunidad. Sin embargo, los testimonios muestran que no existe un procedimiento claro para reevaluar a estas familias ni plazos establecidos para obtener una respuestadepartedelprograma.Losefectosobservados,quetienenelpotencialdedaarel tejido social de la comunidad, exigen una mayor rigurosidad en los procedimientos de focalizacin e informacin a las comunidades, estableciendo mecanismos eficientes de reevaluacindelasfamiliasyunsistemaderespuestaoportuna.

AlgunasveceslosniosquenoestnenJuntossequejanconlosprofesoresdiciendo, nosotrosnoestamosenJuntos,queelloslohagan (Mujer,Arizona)

Nudoscrticosdelprograma

Intersectorialidad
EldiseoinstitucionaldeJuntoscontemplaunenfoquedeintersectorialidad,buscandoevitarla faltadesinergiaentresectoresquecaracterizalaimplementacindeprogramassocialesenel pas.ElprogramadependedelaPresidenciadelConsejodeMinistrosynodelMinisteriodela MujeryDesarrolloSocial (MIMDES),comolosdemsprogramasdirigidosalainfancia,yes manejado por un Consejo Directivo con participacin sectorial y de representantes de la 21 sociedad civil que forman parte del Acuerdo Nacional . A nivel local, el enfoque de intersectorialidadsepromueveatravsdelosComitsTcnicosMultisectoriales,responsables delaarticulacinentreelprograma,lossectoresylaMCLCP. Aunque estas instancias han servido para realizar un intercambio de informacin que ha permitidoabordaralgunasdelosproblemasemergentesenelprocesodeimplementacindel programa (intentos de politizacin, asistencia masiva a servicios de salud por falta de planificacin, alianzas entre profesores y padres de familia para ocultar inasistencias), se evidenciaunarelativaausenciadeobjetivosymetas comunesparaasegurarunenfoqueque trasciendalosectorial,enlamedidaenquecadasectormanejaunaagendapropia. Unadelosvacosdelprogramaeslaausenciadeindicadoresvinculadosaltemadeproteccin infantil,especialmentelaviolenciayabusocontraniosyniassegndatosdelMIMDESpara el 2005, un 84% de madres en Ayacucho refiere que golpea a sus hijos como mtodo de 22 crianza . Es posible que esta carencia se relacione con un enfoque limitado de la pobreza, vista en trminos de ingresos y falta de acceso a serviciosde salud, educacin y nutricin, y tambinconladebilidadinstitucionaldelMIMDESparacolocareltemaenagenda.Lacreacin devnculos ms fuertescon los sectores de salud y educacin podra contribuir a reforzar el sistema de referencias a los programas pblicos de proteccin infantil, particularmente las DefensorasMunicipalesdelNioyelAdolescente(DEMUNAS).Laevidenciamuestraqueun enfoquemultisectorialpermiteunmejorabordajedelasmltiplesdimensionesdelapobreza,y quepuedenactuarensinergiaparalimitarseveramenteeldesarrolloinfantil.Taleselcasode laviolenciainfantilysuposibleimpactoenelausentismoorendimientoescolar,olosvnculos entreladesnutricininfantilylasposibilidadesdeaprendizajedeniosynias. Otrodelosproblemasenfrentadoseslaausenciadeunabasededatosnacionalqueconsigne elnmerorealdeniosyniasporgrupoetreonecesariaparasuperarlosgravesproblemas de indocumentacin y exclusin as como inconsistencias entre las bases de datos del Ministerio de Salud, Juntos y el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). Juntos ha generado un sistema de informacin utilizando cdigos de barras que permite el accesodirectoalainformacindecadabeneficiariodelprograma(madresehijos),conelfin de facilitar el sistema de monitoreo y evaluacin de condicionalidades. Este sistema tiene el

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potencial de sintetizar informacin relacionada a otros programas sociales que carecen en la actualidad de un adecuado registro de beneficiarios. En este sentido, una de las tareas urgentesenelmarcodeunamayorarticulacinintersectorial,sereldesarrollodeunsistema deinformacinunificadoyeficiente,funcionalalasnecesidadesdelosdiversossectoresyque permita evitar los problemas de duplicidad y exclusin de los programas sociales. Adicionalmente, la informacin generada por Juntos debera estar a disposicin de las autoridades locales, con el fin de contribuir al establecimiento de prioridades en el tema de atencindelasnecesidadesdelainfancia.

Calidaddelaofertadeservicios
La implementacin de Juntos ha significado un incremento exponencial de la demanda de servicios. Existe un reconocimiento general de que los sectores no estaban preparados para enfrentar esta mayor demanda, lo que tiene un efecto sobre la calidad de los servicios ofrecidosalaspoblacionesmsvulnerables.

Atendemosamsgenteahora,peroaveceslacalidaddelaatencin esmuybaja (Operadordesalud,Arizona).

Unadelasfortalezasdelprogramaesqueresaltaconclaridadlafaltadeinversinenservicios enlasreasmspobresdelpas,ypermitefocalizarrecursosparalamejoradelaofertaenlas zonas donde interviene Juntos. Sin embargo, las trabas burocrticas y la dinmica propia de cada sector han generado retrasos en la disponibilidad de los fondos transferidos a los sectores. Comoresultado,lostrabajadoresdesaludreportanunamayorcargadetrabajoque no ha ido acompaada de una mayor dotacin de recursos humanos, insumos y medicamentos,mientrasqueenelcasodeeducacin,elincrementodelamatrculaagudizala precariedad existente en trminos de infraestructura, materiales y relacin docente/alumnos, particularmentegraveenelcasodeescuelasunidocentesymultigrado. Elprogramapermitecrearsinergiasconlosobjetivosdelossectoresdesaludyeducacin.En elprimercaso,contribuyeespecialmenteaampliarlacoberturadeserviciosparapoblaciones 23 geogrficamentedispersasyfortalecerlaestrategiadepromocindelasalud .Enelsegundo, lareddemonitoraspedaggicaspermitellegarregularmenteazonaslejanasparamonitorear la asistencia escolar e, indirectamente, identificar las carencias y problemas de las escuelas ruralescontemplaademsmecanismosdeacompaamientoadocentesenaulaparaafrontar los graves problemas de calidad educativa existentes. La informacin generada por Juntos constituye un insumo importante para orientar la inversin en servicios en el marco de la transferenciadecompetenciasalosgobiernosregionalesylocales,oportunidadquedebeser aprovechadaparacontribuirefectivamenteaunamejorcalidaddevidaparalosniosynias delaszonasdemayorpobrezaenelpas.

Enfoquedederechosyconstruccindeciudadana
Juntostieneunpotencialimportanteparamodificarlatradicionalrelacinpaternalistaentrelos programas sociales y la poblacin, en la medida en que se aleja de formas asistenciales de redistribucindelariqueza,talescomolaentregadealimentosagruposconvulnerabilidades especficas. Las polticas de proteccin social deben contribuir con los Estados en sus esfuerzos por asegurar los derechos econmicos y sociales a todos los individuos, especialmente a los sectores en mayor exclusin y vulnerabilidad entre ellos, la infancia, desde un enfoque de equidad y justicia social. Esto supone reconceptualizar el acceso a servicios bsicos de calidad como un tema de derechos y no como ddivas del Estado, fortaleciendo la conciencia ciudadana a la par que la corresponsabilidad de los padres en la mejoradelascondicionesdevidadeniosynias. A pesar que el programa habla de restitucin de derechos bsicos a la identidad, la educacin, la salud y una nutricin adecuada, los hallazgos del estudio muestran que este enfoqueesmuypocotrabajadoporlosoperadoresdelprograma.Lasdemandasdelprograma son vistas como tareas a ser cumplidas por mandato del personal del programa o los

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proveedoresdeservicios,ynocomounbalanceentredeberesyderechosciudadanos.Sloen algunoscasos,apareceenlosbeneficiarioslanocindereparacinencompensacinporlos niveles de pobreza o desigualdad que enfrentan, o por haber sido vctimas de la violencia poltica. Tantobeneficiarioscomoproveedoresdeserviciosconsideranqueesnecesarioaplicarpresin para asegurar el cumplimiento de las condicionalidades. Esta estrategia, aunque parece resultarefectiva,dacomoresultadounarelacinpaternalistadelEstadoconlapoblacinms pobre,quesetraduceenunainfantilizacindelasmujeres.Seutilizafrecuentementetrminos como castigo, o que las mujeres no obedecen, as como amenazas con informar al programacuandostasseresistenaadoptardeterminadoscomportamientos,loquepromueve unaactituddesumisinqueatentacontralaconstruccindeunaconcienciaciudadana.Tales el caso, por ejemplo, cuando se aborda temas de higiene. Aunque la insistencia de las autoridades de salud en que las mujeres mejoren su apariencia personal, la higiene de sus hijososuscondicionesdevidadomestica,tienesindudaunefectopositivo,laformacomose transmiten los mensajes refuerza estereotipos sobre suciedad y ociosidad de las mujeres delcampo.

Avecesparecequelostratancomonios,perolaventajaesqueel programaestdandoresultados (representantedeONGlocal)

Aunque las oportunidades de capacitacin que proporciona Juntos son valoradas como posibilidades de aprendizaje y superacin personal, existen tambin quejas de las mujeres sobre la cantidad de tiempo que representa la participacin en el programa. Esto sugiere la necesidad de revisar en mayor profundidad si estas demandas son realistas y si no se est sobrecargando a las mujeres con mayor cantidad de trabajo no remunerado, tomando en cuentaquemuchosdelosprogramassocialessebasandeformaimportantesobreeltrabajo voluntariodelamujer. En el mismo sentido, el programa ha implementado un sistema de promotores comunitarios quesonpartedelapoblacinbeneficiariayquesonensumayoramujeres(msdel90%enel casodeVinchos).Surolesservirdenexoentreelprogramaylasbeneficiarias,dandocharlas ypromoviendoelcumplimientodecondicionalidades.Apesardelapoyodelsectorsaludenla capacitacin,lasmujeresenfrentanmuchasvecesdificultadesparacomprenderlosmensajesy transmitirlos a la comunidad debido a los altos niveles de analfabetismo femenino, as como unamayorcargadetrabajo.Estasituacinlashallevadoenalgunoscasosarenunciar.

Transparenciayrendicindecuentas
La transparencia y rendicin de cuentas son elementos claves para garantizar la legitimidad del programa, fortaleciendo la relacin entre el Estado y la poblacin. La participacin de la sociedadcivilenlaestructurainstitucionaldeJuntos,tantoatravsdelConsejoDirectivocomo delComitdeSupervisinyTransparencia(CST),contribuyealalabordevigilanciasocialdel 24 programa.ElCSTestintegradopormiembrosdelaiglesiaylasociedadcivil ,enestrecha coordinacin con las MCLCP provinciales y distritales, y ha tenido un rol activo en identificar algunos de los problemas de implementacin del programa, tales como los intentos de politizacinanivellocal. Comopartedesuestrategiadeinsercinenlascomunidades,elprogramatiene,ademsde laspromotorascomunitarias,coordinadoresdistritalesyoperadoresdecamporesponsablesde promoverunainformacinfluidaconlapoblacinyreforzarlosmensajesparaellogrodelos objetivos planteados. El estudio muestra que existe en las beneficiarias un conocimiento preciso de las condicionalidades y las sanciones establecidas es interesante notar, sin embargo, que muchas refieren desconocer el contenido del convenio que han firmado con el Estadoporquenosabenleerniescribir,loqueexigiraimplementarestrategiasparaadecuarse aestacaractersticadelas mujeresenelmbitorural. LostestimoniosindicanqueJuntoscarecedeunapolticaclaraparagarantizarelderechoala informacin sobre aspectos claves del programa, tanto entre las beneficiarias como en la

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comunidadmsamplia. Porejemplo,lainformacinsobreladuracindelprogramaesvagae imprecisa, la misma que resulta fundamental para que las familias planifiquen el uso del incentivo a ms largo plazo o realicen inversiones que permitan mejorar sus capacidades productivas. La falta de informacin clara sobre los trminos del convenio puede alimentar la nocin de que el incentivo puede ser retirado en cualquier momento, o ser utilizado como mecanismo de presin. Los criterios de exclusin del programa, salvo algunos que resultan msevidentes,tampocosonsuficientementeclarosentrelapoblacinnobeneficiaria. Los hallazgos muestran tambin la necesidad de fortalecer los vnculos entre Juntos y las autoridades locales, que tienen un rol marginal con respecto al programa, en un contexto en que se requiere fortalecer las capacidades y autonoma de los gobiernos locales. Las autoridades locales deberan ser involucradas activamente en la identificacin de los beneficiarios, as como en la implementacin y seguimiento del programa, incluyendo su participacin en caso de denuncias o rectificaciones necesarias (como en el caso de familias con vulnerabilidades particulares, tales como madres solteras o viudas que forman parte de unidadesfamiliaresmayoresyque,comotales,nosonconsideradasporelprograma). Laescasarelacinconlasautoridadeslocalesrespondealapolticadesilencioadoptadapor elprogramaparaevitarelriesgodemanipulacinpoltica,clientelismoocrticasquepudieran daar su imagen en el contexto de las elecciones nacionales y regionales del 2006. Esta estrategia, si bien ha contribuido a lograr este objetivo, tambin ha limitado de manera importantelainformacinaagentesexternosymediosdecomunicacin,reduciendoelespacio paraeldebatepblicoyperjudicandolasnecesidadesdeinformacindelosdiversosactores sociales.

Sostenibilidaddelprograma
Debidoaquelatransferenciaenefectivoduraslocuatroaos,esimportanteconsiderarcmo lograrqueloscambiosoperadosaniveldelospatronesdeconsumoyloscomportamientosse mantengan a travs del tiempo, e incrementar la capacidad de las familias para mejorar su calidad de vida y superar la situacin de pobreza. El programa no tiene an una propuesta clara de articulacin con iniciativas de desarrollo local y generacin de ingresos, que permita tender puentes con otros programas del Estado a fin de promover mejores oportunidades econmicas para los sectores en mayor exclusin (empleo, acceso al crdito, asistencia tcnica, entre otros). As, aunque funcionarios y operadores del programa mencionan la necesidad de que las familias inviertan en la compra de animales menores, no se han desarrolladoestrategiasconcretasdirigidasapromoverlaacumulacindecapitalproductivo.

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Recomendacionesdepolticas Focalizacin,exclusinsocialyladinmicadelapobreza 1. Persisten algunas debilidades en el enfoque de focalizacin a nivel de hogares y en el proceso de validacin por parte de la comunidad toda (y no slo de las beneficiarias) lo que afecta tanto la participacin como la cohesin comunal. Estos resentimientos y divisiones podran reducirse desarrollando mecanismos de transparencia que hagan ms legitimo el procesodeseleccinyvalidacin. 2. Resulta indispensable establecer canales de informacin y quejas para reevaluar a las familiasexcluidas,incluyendoaaquellasconnecesidades especficasquefueroninicialmente descartadas por el programa. En este sentido, sera importante involucrar a las autoridades locales,alpersonaldesaludyalosprofesorestodosellosposeenunprofundoconocimiento delasrealidadeslocalesdemaneramsefectiva. Fortaleciendounenfoquedederechos 3.Unretoclavedelprogramaapesardesudiscursooficialesafrontarelquiebrequeexiste entrelosdocumentosdepolticanacionalylamaneraenqueelprogramaesimplementadopor elpersonaldecampoanivellocal.Sisepiensapromoverunaculturadeciudadana,derechos y rendicin de cuentas por parte del Estado, entonces ser necesario capacitar a los operadoresenunenfoquedederechos. 4. El impacto del programa en la reduccin de las inequidades de gnero y que se han originadoenlamayorindependenciafinancieradelasmujeresdentrodelhogar,deberservir para monitorear las tensiones que estn surgiendo entre el ejercicio de los derechos de la infancia (mediante el programa Juntos) y el ejercicio de los derechos de las mujeres (por la sobrecargaderesponsabilidades). Fortaleciendolosvnculosintersectoriales 5.Unodelosprincipalesretosserdesarrollarunsistemadeinformacinunificadoyeficiente para superar problemas de duplicacin y exclusin en los programas sociales. Igual de importantesereldesarrollodeunrigurososistemademonitoreoyevaluacinqueayudara consolidarloaprendidoensuexpansinaotraszonas. 6. La calidad de servicios es una prioridad para garantizar mejoras efectivas y evitar una situacin en la cual la gente presionada por cumplir las condiciones de Juntos se vea obligadaahacerusodeserviciosdebajacalidad.Lasiniciativasdemonitoreodelpresupuesto por parte de la sociedad civil debera fortalecerse para enfocarse no slo en los montos gastadosenlainfanciasinotambinenlacalidaddelosserviciosqueellosreciben. Lostemasausentes 7. La proteccin de los nios y nias contra la violencia y el abuso no est incluida en el enfoque intersectorial de Juntos. Sin embargo, promover los vnculos con las DEMUNAS podra contribuir a un enfoque conjunto para hacer frente a este serio problema social, al tiempodeabrirunespacioparalamayorparticipacindelasautoridadeslocales. 8. Es crucial desarrollar la sostenibilidad del programa de manera explcita y desde el propio diseomediante,porejemplo,accionesdecapacitacinalasbeneficiariassobrelaadquisicin yreproduccindeanimalesmenoresanivelfamiliaro deganadoanivelcomunitario.

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ReferenciasBibliograficas

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Verwww.juntos.gob.pe Amaneracomparativa,enel2005elpresupuestodestinadoporelEstadoalaprovisindealimentos,infraestructura econmicaysocialyasistenciasocialparagruposexcluidosyvulnerablesfueestimadoencercade1600millonesde soles(US$500millones),deloscualesalrededordeus$113millonesfueronorientadosalprogramadelVasode Leche.Paramayorinformacin,ver:ResultadosPrioritariosyDesempeodelaIntervencinPblica:MIMDES. Reporte2005.SistemadeSeguimientoyEvaluacindelGastoPblico.www.mef.gob.pe 3 INEI,2005.CensosNacionalesX dePoblaciny VdeVivienda2005.Lima:INEI. 4 PNUD,2006.InformedeDesarrolloHumanoPer2006.HaciaunaDescentralizacinconCiudadana. 5 INEI,2004.EncuestaNacionaldeHogares2004.Lima:INEI. 6 INEI,2005.Op.cit. 7 MINSA/OficinaGeneraldeEpidemiologa,2001.MortalidadMaternaenelPer19972002.MINSA:2001. 8 INEI,2000.EncuestaDemogrficaydeSaludFamiliar2000.Lima:INEI. 9 SegnelMonitoreoNacionaldeIndicadores(MONIN)2002,encuestaanualconunniveldeinferencia departamentalyporreaderesidencia,promovidoporelConsejoNacionaldeAlimentacinyNutricin(CENAN). 10 MONINCENANINS,2004. 11 INEI,2000.Op.Cit. 12 MONINCENANINS,2004. 13 INEI,2005.Op.Cit. 14 MinisteriodeEducacinUnidaddeEstadsticaEducativa,2005.IndicadoresdelaEducacin,Per2004.Lima: MINEDU. 15 INEI,2005.Op.Cit. 16 PNUD,2006.Op.Cit. 17 MinisteriodeEducacin,2005.Op.Cit 18 ComisindelaVerdadyReconciliacin.InformeFinal.Lima:CVR,2003. 19 Estascifrashansidocalculadascomparandoelprimertrimestredelao2005yelprimertrimestredelao2006. 20 InstitutoEspecializadodeSaludMentalHonorioDelgadoHideyoNoguchi.EstudioEpidemiolgicoenSalud MentalenlaSierraPeruana2003.AnalesdeSaludMental,volXIX:1y2. Duranteelmismoao,losCentrosde EmergenciaMujerdelMIMDESatendieronuntotalde747casosdeviolenciacontralamujer,loquemuestraelescaso niveldedenunciadeestetipodecasos. 21 Confederacin Nacional de Empresas Privadas, Confederacin General de Trabajadores Peruanos, Asociacin Nacional de Centros de Investigacin, Conferencia Nacional para el Desarrollo, la Promocin Social y el Desarrollo SocialyCaritasPer. 22 Paramsinformacin,verwww.unicef.org.pe.Elestudioformapartedellevantamientodeindicadoresparalalnea debasedelproyectodeluchacontralaviolenciafamiliarysexual,realizadoenAyacuchoenmayodel2005.La muestraincluy1002mujeresencuestadasenestaregin. 23 LapromocindelasaludeselprimerlineamientodepolticadelSectorSalud20022012yunodeloslineamientos delapolticadeluchacontralapobrezadelgobierno.Buscaintervenirenlosfactoresdeterminantesdelasalud,a travsdelacreacindeentornosyhbitossaludablesquepermitanalascomunidadesmantenerymejorarsusalud. 24 El Comit es presidido por Monseor Bambarn, y es integrado por el padre Gastn Garatea, presidente de la MCLCP,yrepresentantesdeotrasiglesias,elsectorprivadoylosgobiernosregionalesylocales.

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