Ciudad de Mxico, 25 de octubre de 2013.

Comisin de Derechos Humanos de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal PRESE NTE Con motivo de la Convocatoria para el proceso de eleccin de la o el Presidente de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, y con fundamento en la base quinta de la misma, me permito presentarle el documento anexo titulado Invisibilizacin de las violaciones de derechos humanos generado por el procedimiento de atencin a quejas de la CDHDF (Por un principio de publicidad), con la finalidad de fundamentar la siguiente opinin: 1. El sistema no jurisdiccional mexicano de derechos humanos tiene un problema fundamental en que no es capaz de producir informacin diagnstica suficiente que sirva para una adecuada generacin de polticas pblicas, de iniciativas y reformas legales y reglamentarias, as como para combatir prcticas de corrupcin y de violacin de derechos humanos, pese a tener los recursos econmicos ms grandes de Latinoamrica en la materia. 2. El caso de la CDHDF es paradigmtico de esta forma de funcionamiento (pese a lo mucho que se le ha celebrado desde diversos mbitos). La razn de su incapacidad se encuentra en la forma como se ha establecido su procedimiento de investigacin y atencin a las quejas, por lo que afecta a la produccin de informacin sobre la totalidad de los derechos. Una adecuada regulacin bajo un principio de publicidad de las violaciones de derechos humanos es una solucin real a este problema. 3. Por lo anterior, toda candidata o todo candidato para la Presidencia de la CDHDF debe ser capaz de dar cuenta no slo de este problema, sino de alternativas de solucin bajo el principio de publicidad. En consecuencia, es necesario que la Comisin de Derechos Humanos de la ALDF les interrogue al respecto, as como que las y los candidatos tengan una respuesta que de satisfaccin. En espera de que este problema ingrese a la opinin pblica, a fin de que tenga una adecuada atencin, y de que los y las candidatas tengan una respuesta adecuada, agradezco la atencin que se sirva dar a la presente.

Atte. Cuauhtmoc Rueda Luna

cuauhtemoc.rueda@hotmail.com

Documento base de la Opinin para la seleccin de Presidente de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal

TEMA Invisibilizacin de las violaciones de derechos humanos generado por el procedimiento de atencin a quejas de la CDHDF (Por un principio de publicidad)

Por Mtro. Cuauhtmoc Rueda

cuauhtemoc.rueda@hotmail.com

Invisibilizacin de las violaciones de derechos humanos por el procedimiento de atencin a quejas de la CDHDF
Por Cuauhtmoc Rueda Luna cuauhtemoc.rueda@hotmail.com

Introduccin

Con independencia de los arreglos polticos a los que pueden llegar los y las diputadas al momento de seleccionar a una o un candidato para dirigir una institucin, es necesario considerar las necesidades reales de sta y de la poblacin a que est destinada para su atencin. De no tomarse en consideracin esas necesidades, las y los diputados pueden incurrir en una responsabilidad pblica que desde la ciudadana tenemos la obligacin de buscar hacer observar. La importancia de una comisin de derechos humanos del sistema con ombudsman mexicano, radica entre otras cosas en el gran poder que estas instituciones tienen considerando la amplitud de derechos que deben ser tutelados. Este hecho se transforma en la posibilidad de que stas instituciones (en este caso la CDHDF) tienen la capacidad de observar prcticamente cada rincn de la administracin pblica de la entidad federativa que le corresponde vigilar. A partir de esta gran capacidad de vigilancia y observacin de las comisiones, es posible desarrollar informacin suficiente que sirva como referente para la administracin pblica; es decir, informacin que bajo un manejo de anlisis adecuado permitira mejorar los servicios pblicos, y la actuacin del gobierno, no slo por ser conforme a derechos humanos, sino porque los mismos derechos humanos poco a poco se han revelado como una verdadera forma de gobierno. Los derechos humanos, en ese sentido, ya no son slo lmites al poder pblico, sino cada vez ms caminos que encausan el desarrollo y actuacin del poder pblico. En ese sentido, el principal obstculo para el funcionamiento de estas comisiones deriva de su forma de tratar los casos, ya que la forma en que cada caso es tratado, deriva de dos formas de trabajo de las comisiones. Una que hace pblicas las violaciones de derechos humanos, y otra que invisibiliza las violaciones a derechos humanos. En el contenido de este breve documento se expondr cmo es que han funcionado estas dos formas de trabajo en la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, y se mostrar por qu es necesario que quien vaya a presidir la CDHDF lleve como un mandato especfico atender esta situacin. Atenderla no slo porque es conveniente para las personas que acuden a esa institucin y para el propio gobierno, sino tambin porque pondra a la vanguardia nuevamente a la CDHDF (y a quienes logren esta modificacin) no slo en el pas, sino a nivel internacional, como ejemplo en el funcionamiento y tareas de la figura ombudsman.

La CDHDF como institucin que invisibiliza violaciones de derechos humanos Desde la creacin de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) con Carpizo al frente, pasando por la creacin de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF), y hasta la actualidad ha existido una evolucin en los procedimientos investigacin y atencin de las quejas que se interponen ante estas instituciones. La evolucin que en el caso de la CDHDF se ha dado permite observar cmo se han producido dos formas generales de actuacin de la institucin. Una que hace pblicas las violaciones de derechos humanos; y otra que las invisibiliza. a. La forma de actuacin que hace pblicas las violaciones corresponde fundamentalmente a cuando se emiten Recomendaciones, Acuerdos de no responsabilidad o Conciliaciones. La forma de actuacin que invisibiliza las violaciones corresponde fundamentalmente a aquellos casos que son concluidos con la causa al I del artculo 121 del reglamento interno de la Comisin, y que se denomina Por haberse solucionado durante el trmite; as como la causal III, denominada Por tratarse de hechos no violatorios de derechos humanos.

b.

En general, estas dos formas de proceder se reflejan en la estadstica de la propia Comisin. As, es posible observar una radical diferencia en las formas de conclusin que se institucionaliz desde el origen de la CDHDF. As, en su comienzo, la CDHDF reportaba en dos cuadros las dos formas de proceder:
Grfico 1. Conceptos de conclusin de la CDHDF 1993-1994.

Fuente: Gaceta 3 de la CDHDF (pgina 10)

Como puede observarse, lo que ya entonces se denominaba como la solucin a la queja durante su trmite (aunque en su evolucin an no estaba incluido como causal de conclusin en su reglamento interno) ya tena nmeros altos (167 casos) en comparacin

con las recomendaciones (2 casos), acuerdos de no responsabilidad (1 caso) o conciliaciones (1 caso). Esta tendencia, se ha mantenido a lo largo del tiempo. En el ao 2012, de las denuncias contenidas en los expedientes de quejas1 (sin importar la fecha de registro), aquellas que fueron concluidas con la causal solucionado durante el trmite ascendieron a 5,930 de 13,227 conclusiones (CDHDF, 2013: 293); esto es a 44.83% de las denuncias (este porcentaje es importante, como se indicar posteriormente). Por ello, no es extrao que, a lo largo del tiempo, los nmeros de las recomendaciones, de los acuerdos de no responsabilidad y de las conciliaciones hayan permanecido muy bajos.
Cuadro 1. Formas legales de conclusin, 1er. periodo De la Barreda Acuerdos de No Recomendaciones Conciliaciones CDHDF, 1993-1997 Responsabilidad Primer informe anual 10 9 31 Segundo informe anual 16 8 97 Tercer informe anual 9 4 88 Cuarto informe anual 13 6 40 Fuente: Elaboracin propia

Esta forma irregular de actuacin de la CDHDF ha implicado, incluso, que el ltimo Acuerdo de No Responsabilidad fuera emitido en el ao 2001, as como que el nmero de casos presuntamente violatorios de 2004 a 2012, frente al nmero de sus recomendaciones en el mismo periodo, sea incomparable:
Grfico 2. Relacin entre nmero de casos y recomendaciones.
10000 8000 6000 4000 2000 0 9 2004 8 2005 17 2006 19 2007 24 2008 28 2009 12 2010 13 2011 20 2012 5847 8074 7157 8263 7044 7211 7760 7201 7871

Quejas presuntamente violatorias

Recomendaciones

Fuente: Elaboracin propia

Es necesario aclarar que cada expediente de queja puede incluir ms de una denuncia de violacin de derechos, esto es, puede indicarse en su solo expediente de queja que hay violacin a dos o ms derechos. Esto es relevante porque como se puede comprender a continuacin las denuncias exceden el nmero de expedientes de queja.
1

Esto significa que frente al nmero de casos presuntamente violatorios, en todos los aos se declar pblicamente la violacin de derechos en menos del 1% de los casos.
Cuadro 2. Porcentaje de recomendaciones respecto de casos presuntamente violatorios. Ao % Ao 2009 2010 2011 2012 % 0.36% 0.15% 0.18% 0.25%

2004 0.15% 2005 0.10% 2006 0.24% 2007 0.27% 2008 0.33% Fuente: Elaboracin propia

Frente a esto, es necesario recordar que anteriormente se argumentaba que no se declaraban las violaciones porque los casos se solucionaban durante el trmite (causal I del artculo 121 del reglamento interno); asimismo, se indicaba que no era posible saber si en realidad haba existido violacin o no, dado que al haberse solucionado previamente a la conclusin de la investigacin del caso, no era posible determinar si haba existido la violacin que se denunci y, por ello, se aclaraba que el nico momento en que se determinaba la existencia de una violacin, era cuando se conclua el caso mediante una Recomendacin (vase, por ejemplo, CDHDF, 2008: 10-15). Sin embargo, la realidad de este procedimiento (que se expresa principalmente con el solucionar durante el trmite) fue y es que resulta en invisibilizar las violaciones de derechos humanos, como finalmente fue reconocido por la CDHDF en su Informe Anual 2010, en el cual se indicaba: Los expedientes concluidos por solucin durante el trmite ascendieron a 2 284, que equivalen a 45.6% de los expedientes concluidos dentro del ncleo y a 29.3% respecto del total global de expedientes concluidos, es decir, ms de una cuarta parte. Este dato es significativo ya que la causal de conclusin de solucin durante el trmite conlleva el reconocimiento implcito de una o varias violaciones, las cuales, sin embargo, son subsanadas durante el procedimiento de investigacin ante la CDHDF. Lo anterior significa que en casi 50% de los expedientes de queja en este rubro se acredit plenamente la existencia de la violacin, si se suman las conclusiones por Recomendacin y conciliaciones. (CDHDF, 2011: 83) Es decir, como se vio antes, en 2012 habra aproximadamente 44.83% denuncias que fueron concluidas sin que exista claridad respecto de qu sucedi en esos casos, como s sucede en los casos concluidos con recomendaciones y que en el mismo ao ascendieron a 0.25% de los casos, segn se indic anteriormente.

Los informes anuales, por otra parte, no sustituyen el anlisis de los casos, puesto que no se analizan en su magnitud las violaciones (Rueda, 2013). Por lo mismo, se interrumpe la funcin de diagnstico de los problemas que pueden tener las comisiones de derechos humanos. Esto tiene una segunda consecuencia: esta forma de conclusiones crea una mayor discrecionalidad en las decisiones del Presidente de la Comisin. Las recomendaciones se emiten segn criterios de fondo pblicamente desconocidos, ya que siempre existen muchos casos que no se hicieron pblicos, similares o iguales a aquellos que fueron susceptibles de recomendacin pblica. Es decir, se genera una funcionalidad poltica de las recomendaciones que se basa en la fuerte discrecionalidad del Presidente en turno. Para que los derechos humanos puedan funcionar como un camino para generar gobierno, es necesario hacer que las comisiones en general, y la CDHDF en particular, eviten esa discrecionalidad, que las recomendaciones no puedan ser usadas caprichosamente. Principio de publicidad en la CDHDF En consecuencia, para lograr eso debe regir un principio de publicidad de las violaciones. En todos los casos en que exista una violacin, sta debe ser hecha pblica. De esta forma se facilitar su anlisis tanto por la misma CDHDF (que ya no le parecer un problema que se ventile que existen violaciones graves por las cuales no emiti recomendacin: como sucedi en los casos que de prostitucin en reclusorios concluy antes de emitir la Recomendacin 4/2010, una vez que la prostitucin se haba hecho pblica en medios)2 como por las organizaciones de la sociedad civil, la misma Comisin de Derechos Humanos de la ALDF, o el Gobierno del Distrito Federal. Y as sirvan para el diseo de polticas pblicas, para la instrumentacin de iniciativas y reformas legales o reglamentarias, o para combatir los mbitos de corrupcin. Este principio de publicidad no es nuevo, se encuentra parcialmente protegido en la ley y reglamento, indicndose que en los casos de violaciones graves no puede proceder la conciliacin. Sin embargo, en la CDHDF este principio es continuamente trastocado con la causal de conclusin solucionado durante el trmite, la cual, comparte cierta en alguna medida su naturaleza jurdica con la de conciliacin pues cuando surgi esa causal surgi como una especie de conciliacin.

Las comisiones de derechos humanos, por otro lado, dada la forma como se institucionalizaron, han tenido motivos para evitar la publicidad de las violaciones, puesto que como se ha documentado, en el pasado ha existido presin poltica y econmica en contra de la CDHDF por sus posicionamientos (Lachenal, 2009: 5758); lo que constituye un incentivo perverso que favorece la invisibilidad de las violaciones de derechos humanos.

No obstante esa prohibicin, la mayora de los casos graves de violaciones de derechos humanos son concluidos bajo la lgica expuesta de invisibilizacin, por lo que es necesario realizar medidas tambin para controlar este exceso de arbitrariedad en la CDHDF. Conclusiones 1. La invisibilidad que se produce en el tratamiento de los casos y el principio de publicidad necesario para combatirla, son dos elementos a los que todo candidato a ombudsman debe estar en posibilidad de hacer frente, puesto que se refiere no slo a un derecho o a un grupo de derechos en particular, sino a cmo se va a posicionar respecto de la totalidad de los derechos. 2. Respecto de la forma como se produce la invisibilidad de los casos, en especfico por el uso de la causal I del artculo 121 del reglamento interno de la CDHDF, es necesario establecer una reforma al menos en alguno de los siguientes sentidos: a) eliminar la causal I o b) reglamentar su uso (actualmente prcticamente carece de reglamentacin, lo que le permite una mayor arbitrariedad). a. En caso de su eliminacin, deber reglamentarse mejor el uso de la conciliacin, tomando en consideracin que con ello sta figura jurdica permitira salvaguardar el principio de publicidad. b. En caso de reglamentarse, deber diferenciarse adecuadamente de la conciliacin, y deber indicarse de qu forma se salvaguardar el principio de publicidad. 3. Asimismo, aunque por la brevedad de la exposicin casi no se mencion, deber eliminarse la causal de conclusin nmero III del artculo 121 del reglamento (Por tratarse de hechos no violatorios de derechos humanos) para nicamente quedar los acuerdos de no responsabilidad, considerando que ambas formas de conclusin comparten la misma naturaleza jurdica. 4. En cualquier caso, a partir del principio de publicidad, las medidas a tomar debern buscar: en primer lugar, la publicidad de todas las violaciones de derechos humanos; en segundo lugar, el anlisis de las violaciones de derechos humanos detectadas (que, segn puede estimarse con la informacin actual, asciende a cerca de la mitad de los casos); y, finalmente, a partir de los resultados del anlisis, la creacin de polticas pblicas, iniciativas y reformas legislativas o reglamentarias; y el combate a la corrupcin y a prcticas que generan violacin de derechos humanos.

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