Revista Hemiciclo

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HEMICICLO Revista de Estudios Parlamentarios
Ao 1. Nmero 1. Segundo semestre de 2009. DIRECTOR Enrique Winter Seplveda CONSEJO EDITORIAL Juan Carlos Gonzlez Ransanz Juan Carlos Herrera Infante Rafael Parrao Ubilla Vernica Seguel Ilabaca Juan Veglia Quintana Gonzalo Vicente Molina DISEO Oficina de Publicacin Direccin de Comunicaciones SECRETARIA Gioconda Vsquez Prez Impreso en Grfica Nacional Edicin de 1.000 ejemplares ISSN 0718-8463 Telfonos: 56 32-2505591 / 2505009 e-mail: academiaparlamentaria@congreso.cl
Editorial
La creacin de la Academia Parlamentaria de la Cmara de Diputados ha sido una carrera de postas que se inici en el ao 2000, con la propuesta del entonces Abogado Secretario Jefe de Comisiones, actual Prosecretario, don Adrin lvarez. Durante la Presidencia de la Diputada doa Adriana Muoz, volvi a proponerse su creacin. En conjunto con el Diputado Edmundo Salas presentaron un proyecto en tal sentido, el boletn N 3.194-16, que, aunque no prosper, contribuy a la maduracin de la idea. sta resurgi en 2008, siendo aprobada por la Comisin de Imagen y Comunicaciones, presidida por la misma Diputada Muoz e integrada por los Diputados Andrs Egaa, Gonzalo Duarte, Germn Becker y Denisse Pascal, y por la Comisin de Rgimen Interno, Administracin y Reglamento, el 2 de abril de 2008. A partir de octubre de 2008, el proyecto comenz a tomar cuerpo con la constitucin de un grupo de trabajo integrado por los funcionarios Gonzalo Vicente, Pablo Oneto, John Smok y Vernica Seguel. Don Carlos Loyola, Secretario General de la Cmara de Diputados, design a Gonzalo Vicente como Director Ejecutivo en diciembre y, en enero a Paulina Fandez y Vernica Seguel como integrantes del Consejo Asesor; por su parte, los funcionarios eligieron como sus representantes en dicho Consejo a Daniel Igor y Patricio Velzquez. La Comisin de Rgimen Interno, Administracin y Reglamento design en marzo a los Diputados Andrs Egaa, Adriana Muoz, Francisco Chahun y Eduardo Saffirio como integrantes del Consejo Directivo de la Academia Parlamentaria. La Academia Parlamentaria fue inaugurada el 16 de marzo de 2009 en una ceremonia presidida por don Francisco Encina Moriamez, con la participacin de la Diputada Adriana Muoz y una clase magistral del profesor Agustn Squella Narducci. La Academia Parlamentaria ha sido creada como una instancia de reflexin y de formacin acadmica, buscando reunir a congresistas, funcionarios y asesores de los parlamentarios en actividades de anlisis, estudio y debate acerca de temas tanto de inters parlamentario como
de inters nacional. Tambin aspira a contribuir al dilogo permanente de esta Corporacin con los ciudadanos, directamente o a travs de organizaciones de la sociedad civil, lderes de opinin y medios de comunicacin social, respecto de su quehacer legislativo, fiscalizador y de representacin, como rgano constitutivo del Congreso Nacional. Dentro de estas lneas se inscribe la publicacin de esta revista, como un medio de comunicacin de la Cmara de Diputados con la comunidad acadmica y la ciudadana, al acoger tanto trabajos de investigadores provenientes del mbito universitario, de centros de estudio y de organizaciones de la sociedad civil, como de parlamentarios y funcionarios del Congreso Nacional, y al difundir parte del trabajo ms distintivo de la Cmara de Diputados, a saber, su funcin de fiscalizacin de los actos del Gobierno. La revista que presentamos lleva el nombre de Hemiciclo, esto es, el espacio central del saln de sesiones de la Cmara de Diputados, en donde se sitan las bancas de los congresistas que, frente a la testera de la presidencia, debaten y dan origen a la produccin legislativa. El hemiciclo es el lugar en el que, desde los inicios de la Repblica, se han expresado las ms variadas vertientes del pensamiento y en donde han brillado por su dedicacin y vocacin de servicio, civiles y militares, sacerdotes y poetas, intelectuales y trabajadores, hombres y mujeres que han representado los anhelos y las fatigas, las esperanzas y los proyectos polticos y sociales de quienes los han elegido en el mbito ms genuino de la democracia representativa. En el hemiciclo han convergido los sueos y las utopas, y se ha expresado la divergencia sobre cmo construir el mejor Chile posible para todos los chilenos y chilenas. Este primer nmero rene aportes sobre tres aspectos del quehacer parlamentario: 1) La produccin y la tcnica legislativas, as como a la vinculacin de los congresos entre s, en un mundo cada vez ms interdependiente; 2) La participacin y el sistema electoral, sus alcances y eventuales modificaciones en el marco de la experiencia nacional y de legislaciones comparadas, y 3) El trabajo fiscalizador de la Corporacin incorporando dos sntesis de comisiones especiales investigadoras que han tenido especial connotacin pblica. Esperamos que esta publicacin sea la primera de una fructfera labor de dilogo con los congresos representados en la Unin Interparlamentaria, as como con el mundo acadmico y la sociedad civil. Juan Carlos Gonzlez
ndice
I Discurso del Presidente de la Cmara Diputados al asumir su cargo
Rodrigo lvarez Zenteno
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II Qu espera la sociedad de sus legisladores?

Agustn Squella Narducci
III Funciones del parlamento y diplomacia parlamentaria: desafos y oportunidades

Rodrigo Obrador Castro y Edmundo Serani Pradenas
IV Iniciativa exclusiva e ideas matrices: los aportes del Tribunal Constitucional

Sebastin Soto Velasco
V Ley sobre arbitraje comercial internacional: una manifestacin de la globalizacin

del Derecho Chileno
Patricio Velsquez Weisse
Participacin y sistema electoral
VI Cmo votan los chilenos? anlisis de la prevalencia de los clivajes en las

municipales de 2004 y de 2008
Carolina Apablaza Muoz, Claudio Daz Pizarro, Camilo Pinto Undurraga y Jorge Sifaqui Kulczewski
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VII Derecho de sufragio y obligatoriedad

Francisco Ziga Urbina
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VIII Sistema electoral binominal corregido con los restos de votaciones

por candidatos no electos. Un cambio posible
Claudio Daz Pizarro
IX Elecciones y participacin ciudadana. Concepto dinmico y evaluacin

Ricardo Wilhelm Perelman
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Fiscalizacin de los actos del Gobierno por la Cmara de Diputados
X Informe de la Comisin Investigadora de las privatizaciones en Chile

en el perodo 1973-1990 (extracto)
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XI Informe de la Comisin Investigadora encargada de analizar los errores en

el proceso de diseo e implementacin del plan Transantiago (extracto)
Discurso del Presidente de la Cmara de Diputados al asumir su cargo

Rodrigo lvarez Zenteno* 1909, Francisco De Paula Pleiteado; 1950, Astolfo Tapia; 1965, Eugenio Ballesteros; 1993, Jorge Molina. Hoy, me uno a este pequeo grupo de antiguos diputados. Quines son? Lo pregunto porque algunas improntas empiezan a desvanecerse en el tiempo. Ellos fueron el primer Presidente de la Cmara de Diputados del Partido Radical; el primer Presidente de la Cmara de Diputados del Partido Socialista; el primer Presidente de la Cmara de Diputados del Partido Demcrata Cristiano y el primer Presidente de la Cmara de Diputados del Partido por la Democracia. En esta jornada me transformo en el primer Presidente de la Cmara de Diputados de mi partido, de la Unin Demcrata Independiente, que fundara Jaime Guzmn. Por ello, sean mis palabras iniciales de inmenso agradecimiento, desde la razn y el corazn, a quienes me conceden este gran honor: a mis amigas y amigos de los partidos de la Concertacin, que con voluntad profundamente democrtica y respeto a la palabra empeada, cumplen un acuerdo poltico que busc darle a esta institucin estabilidad y tranquilidad. Espero responder a su confianza con mis mejores esfuerzos de concordia, caballerosidad y ecuanimidad.
* Abogado de la Universidad Catlica, Doctor en Derecho de la Universidad de Navarra y Magster en Derecho (LLM) de la Universidad de Harvard. Es el Presidente de la H. Cmara de Diputados.
S que para muchos su voto no fue una tarea sencilla. Algunos me decan que eran unas gotas de cicuta al modelo socrtico. Los entiendo ntimamente, saben por qu?, porque para nosotros tampoco fue fcil apoyar a dos presidentes socialistas: al gran Juan Bustos y a mi estimado amigo Francisco Encina. Pero lo hicimos, y los siento mis presidentes. Estoy plenamente convencido de que su direccin conjunta, acompaados brillantemente por Guillermo Ceroni y Jorge Ulloa, destaca por su calidad y compromiso con la Cmara. Los invito, sinceramente, a sentir esta eleccin como una seal del mejor Chile republicano que podemos construir hoy y a recordar que este tipo de decisiones fue la caracterstica por dcadas de nuestra patria, cuando supimos respetar nuestras diferencias y trabajar por todos, con sueos distintos, pero esperanzas comunes. Gracias, muchas gracias a mis aliados y amigos de Renovacin Nacional, con quienes comparto ideales, convicciones y -ustedes bien lo saben- anhelos de futuro. Por su apoyo y generosidad, tienen mi permanente compromiso. Por ltimo, muchsimas gracias a todos los diputados de mi partido que me han brindado este privilegio y me han impuesto esta inmensa responsabilidad, en particular, al jefe de mi bancada, Claudio Alvarado, quien junto a Roberto Len, Jaime Quintana, Fulvio Rossi, Gonzalo Duarte y otros, con prudencia, habilidad y buen humor permitieron esta ocasin. Amigas y amigos, al principio de esta intervencin record nombres inscritos en las pginas de la historia parlamentaria. Quiero que sepan que lo hago por dos razones fundamentales. Una, para no olvidar, humildemente, que si entenda este momento desde la limitada perspectiva personal todo se tornara breve, efmero y pasajero. Lo transitorio del cargo impone un sentido de urgencia y la obligacin de cumplir incansablemente con mi deber, pero son muchos los hombres que han ocupado este puesto. Si le concedo ms espacio al orgullo individual, me encontrar al final, como dice un poeta, con que el tiempo lo ha borrado todo, como una blanca tempestad de arena. Por ello, se agiganta la segunda razn de mis recuerdos de antao: que todos entendamos que slo le da adecuado sentido a estos actos y a nuestros esfuerzos diarios, una titnica tarea colectiva. A veces, de tu partido. Hoy, se expresa en el profundo vnculo que tiene la Cmara de Diputados con la historia y el pasado. Los ecos de cientos de voces y de almas que con brillo construyeron Chile estn presentes. Todos los das, grandes diputadas y diputados nos acompaan. Muchos, desde la eternidad; otros, desde el quehacer habitual: Ramn Barros Luco, Gabriel Gonzlez Videla -nico Presidente de la Cmara y de Chile durante el siglo XX- Arturo Alessandri, Rafael Gumucio, Julio Durn o Adriana Muoz, la primera mujer Presidenta de la Cmara de Diputados. Esos doscientos aos de historia y las filas interminables de hombres y mujeres que fueron diputados, que sirvieron a los dems, nos urgen, da a da, a preguntarnos por qu estamos aqu? Cul es el significado de nuestra decisin de perseverar en nuestros empeos parlamentarios? Amigas y amigos: contemplo las tribunas donde estn las personas que
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ms quiero en el mundo: mi familia y buena parte de mis mejores amigos. Todos ellos, alguna o muchas veces, ante el desprestigio y las crticas -justas algunas, falaces otras- que se abaten tormentosamente sobre la Cmara, me preguntan, nos preguntan qu hacemos aqu, por qu aceptamos y queremos seguir bajo el fuego cruzado del reproche, muchsimas veces causado por faltas ajenas. La pregunta es otra: por qu somos polticos? La respuesta, sin duda, encierra cientos de posibilidades, virtuosas muchas, pero tambin algunas menores y mezquinas. Cuando hace algunas semanas empec a preparar este discurso -digo semanas, pero algunos amigos y mi familia piensan que estoy preparando este discurso desde que nac- ante estas preguntas imprescindibles, por qu estamos en poltica y por qu dedicamos nuestra vida a esto? record una conversacin sostenida hace once aos con cuatro diputados. Los nombres son una extraa coincidencia: Antonio Leal, Patricio Walker, Juan Bustos y quien habla. Curiosamente, los ltimos cuatro presidentes elegidos en el mes de marzo por esta Cmara. Comentbamos en esa oportunidad una magnfica obra teatral, basada en un todava mejor libro: Los Miserables. En el escenario, cada uno senta, conmovido, representadas en parte nuestras visiones y pasiones polticas: justicia, ley, piedad y perdn; libertad y lucha social. Un grupo de jvenes que se echaba al hombro la historia y ofrendaba su vida por principios. Pero, con el correr de los aos, me doy cuenta de que la visin ms clara surgi al centrar nuestra preocupacin crtica en los ms pobres, en los necesitados, en los miserables, brutal definicin para los que material o espiritualmente no pueden esperar. De hecho, una de las frases de la obra creo que an acosa nuestras conciencias: Al final del da, slo eres un da ms pobre. Al final del da, slo es un da menos que vivir. S mis amigos, libertad, justicia, orden social, honor, gloria, figuracin, son verdades y realidades que nos acompaan a los polticos diariamente, pero la inmensa mayora de los diputados que desempearon sus cargos a lo largo de la historia estn aqu, porque alguna vez, porque muchas veces, con cien edades distintas, se emocionaron con un nio pidiendo limosna en la calle, al recorrer una poblacin o al visitar a un anciano desamparado o enfermo, y con pasin e idealismo, desde todas las trincheras polticas, quisieron cambiar el mundo y torcer el destino. Todos los diputados, especialmente los de este pas, entienden que hay tanto por hacer, tantas oportunidades que crear y permitir para construir un Chile grande. Muchas veces pienso en cien aos atrs, cuando desembarc en Punta Arenas un nio asturiano de escasos 16 aos, slo acompaado por la pobreza, la nostalgia y el dolor. Era mi abuelo y vena como tantos otros a hacerse la Amrica a punta de esfuerzo agotador. As lo hizo y esa tierra magallnica formidable le permiti educar a sus tres hijos y a sus nietos, y hoy uno de ellos asume la Presidencia de la Cmara de Diputados. Les pregunto cuntos jvenes de 16 aos, hoy, sin educacin, sin riqueza, en una poblacin marginal de Santiago, de Valparaso, de Concepcin o de Antofagasta pueden aspirar a algo similar, basndose slo en su trabajo y superacin? Creo que muy pocos y eso nos conmueve a todos. Pero, si esto es cierto, si ese entendimiento de los diputados es cierto, es an ms terrible, entonces, que para la inmensa mayora de nuestros compatriotas slo seamos un grupo de privilegiados sin mayor destino y sentido.
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Qu nos pas? Por qu la gente piensa que nuestras almas estn encallecidas, nuestras voluntades menguantes, nuestros ideales olvidados? As, en la actual realidad poltica, la sutil diferencia entre nuestros sueos y una pesadilla se desvanece. Durante aos hemos vivido la fantasa de que los chilenos nos criticaban duramente como grupo, pero nos valoraban individualmente. Eso, hoy no es plenamente verdad o, al menos, no es suficiente. Estamos en problemas cuando, como nunca antes, como nunca antes! tantos buenos diputados, a muchsimos meses de la prxima eleccin, deciden no postular nuevamente. Sus razones y respuestas encierran y revelan hasto, cansancio, bien pensados anlisis o la desilusin por la crtica colectiva desmedida. Y para m lo ms terrible: se van acaso porque descubrieron una nueva vocacin? No, no se van a sus hogares; seguirn en poltica y en el servicio pblico, pero no ven ni estiman que la Cmara sea el lugar imprescindible para hacerlo. Qu triste!, porque estamos en el lugar donde todo empez. S, antes que Presidente de Chile, antes que Presidente del Senado, antes que Presidente de la Corte Suprema, hubo Cmara de Diputados y su Presidente se llam Juan Antonio Ovalle. ste, amigos mos, es el lugar para hacer poltica en grande, de la que transforma las sociedades, construye leyendas picas y vive jornadas heroicas. Eso debemos recuperar, eso es urgente recuperar en esta Sala. Cuantas veces nos han dicho: para qu sirven los polticos? No hay problema que se vayan algunos. No! No! Si alguien cae en la tentacin de que es irrelevante la partida de tantos buenos amigos y lderes, no se equivoque. Los pedfilos en Chile estaran ms felices si Patricio Walker no hubiera sido diputado, el imprescindible debate sobre la educacin hubiera sido menos profundo y, sin duda, menos apasionado sin las diputadas Cubillos y Toh; la legislacin minera mejor por la sensatez del diputado Encina; nuestra poltica exterior fue distinta con la presencia de la diputada Allende y del diputado Forni; la calidad de la ley cambi con el aporte de los diputados Eluchans y Burgos. Y as, Roberto Delmastro, Daro Paya, Sergio Correa, Eugenio Tuma, Andrs Egaa, Juan Masferrer y algunos otros no desean estar ms en esta Cmara, optan por destinos diversos y eso vaya que es una prdida! Es cierto, cometemos equivocaciones e, incluso, buena parte de nuestros errores estn, ms que en cualquiera otro poder del Estado, libremente, a la vista y ante las cmaras de todos. Entendemos que nos hemos ganado parte de nuestra mala imagen, pero, a su vez, otra parte de ella es injusta. Necesitamos un cambio de actitudes y decisiones; un alma y un ariete, dira Huidobro. Pero necesitamos tambin, con mucho esfuerzo, decir: basta!, basta!, basta! ste es un lugar digno, es una actividad noble, es un servicio imprescindible que en decenas de casos se cumple con visin, fuerza, honestidad y sacrificio. Debemos enfrentar el futuro con el orgullo de ser diputados, el orgullo de ser diputados! y no a escondidas, casi disculpndonos por esta tarea y vocacin. A recordar la dignidad de este lugar, pero tambin a honrarlo con evolucin y sencillez. Estimados diputados y diputadas, mis cuatro prioridades durante este ao irn en esa lnea y contemplan un gran nmero de iniciativas que en los
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prximos das anunciaremos. En primer lugar, como lo han pedido los anteriores presidentes, acercarnos a la gente. Para ello, por ejemplo, como Presidente, espero recorrer, en compaa de ustedes, las quince capitales regionales, y quiero invitarlos a que en diez semanas visitemos todos seiscientos colegios, a fin de explicar nuestro trabajo e instar a los jvenes a inscribirse y participar. Slo cinco colegios por diputado. En segundo lugar, que nuestros debates cuenten, que la discusin y las ideas de la Cmara sean de primera lnea, que respondan a los problemas, incertidumbres y dilemas de los chilenos. Espero iniciar, por ejemplo, una nueva tradicin: que anualmente tengamos tres sesiones sobre el estado de la Nacin -Hacienda, Relaciones Exteriores y Gobierno Interior-, todo ello, sin la urgencia poltica del momento ni la atencin de una interpelacin, para debatir ante el pas en serio, pensando en los grandes desafos, no en meses, sino en las dcadas que vendrn. En tercer lugar, un sello de nuestra Mesa ser buscar austeridad, disciplina econmica y administracin renovada, que han intentado muchas mesas. Todo en un ao en que el mundo y Chile sern impactados por la mayor crisis en ocho dcadas. Se lo deben todos los poderes del Estado a los ms pobres de nuestra patria, a esos jvenes que no encontrarn trabajo o a las familias que sufrirn el desempleo y las privaciones. Por ltimo, aspiro a conducir un proceso de modificacin de nuestro reglamento y procedimientos legislativos, enfrentando algunas de esas crticas o prcticas que slo perviven por el peso de la costumbre, pero que deben, por nuestro propio bien y eficacia, necesariamente cambiar. Amigas y amigos mos, cada una de estas tareas las emprender como Presidente de todos los diputados. Es un profundo orgullo para m ser el Presidente escogido por la Alianza por Chile, por la UDI y Renovacin Nacional, despus de cincuenta aos; pero en mi trabajo tratar de representar a la Cmara como institucin, salvaguardando sus derechos y atribuciones, con las mejores relaciones hacia otros poderes del Estado y, en particular, hacia la Presidenta Michelle Bachelet. Amigas y amigos mos, Chile merece nuestros mejores esfuerzos. La venerable historia de esta Cmara nos demanda esos esfuerzos. Es ms, a algunos de ustedes, ciertas voces los invocan y les exigen de manera especial esa preocupacin por el destino del Congreso, pues an resuenan en estas paredes nombres como Emilio Lorenzini, Abel Jarpa, Germn Becker, Laura Allende, Jaime Egaa, Juan Tuma, Ren Garca, Salvador Allende, Edmundo Eluchans, Domingo Godoy, Jorge Insunza, Luis Espinoza, Hosan Sabag, Carlos Valcarce, todos ellos diputados del ayer, cuyos descendientes hoy nos acompaan representando su tierra y honrando su estirpe. Qu enorme responsabilidad para ustedes! Para otros, son los que vendrn los que nos exigen un cambio. En las tribunas estn cuatro de mis cinco hijos y cmo me gustara que, despus de hacer sus tareas, alguna de sus voces en el futuro llene esta Sala y lo haga con profundo orgullo por lo que la Cmara representa y por lo que ciento veinte compaeros de camino, entre ellos su padre, supieron cambiar y dignificar. Finalmente, les pido su comprensin para dos notas personales. En m y en
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mis cuatro hermanos confluyen sangres de Iquique, Rengo, Galicia y Asturias, pero todas ellas se fundieron a orillas del Estrecho, all en Magallanes, en la Patagonia inmensa, un distrito que, desde Puerto Edn hasta la Antrtica, he representado con alegra y decisin por tres perodos, junto al ex diputado y hoy senador Pedro Muoz y a la diputada Carolina Goic. A todos sus habitantes, a Fernando Paredes y Fernando Callahan, alcaldes de Puerto Natales y de Porvenir, que hoy nos acompaan, mis agradecimientos, admiracin y cario. Espero que tambin estn orgullosos, pues por primera vez un puntarenense preside un poder del Estado. Con cada uno de ellos renuevo mi compromiso de seguir trabajando -desde donde la vida me lleve- por la tierra, en el confn del mundo, en el ocaso de Amrica, que me vio nacer. Tengo una inusual fortuna, una bendicin del buen Dios. Me acompaan no solo mis hijas, mis hijos y mi esposa Pamela, sino tambin mis tos, en especial Gerardo, que me contagi con la poltica y el derecho; mis hermanos, mis suegros, mis primos y sobrinos, y muy particularmente mis padres, Luca y Manuel. Reciban todos mi amor y agradecimiento por su inmenso apoyo, entrega y compaa. Queridas amigas, queridos amigos, la poltica es una actividad digna. Esta Cmara es una institucin noble. Hace diecinueve aos -vaya que transcurre rpido el tiempo- el actual Ministro, don Jos Antonio Viera-Gallo, cuando asumi la presidencia de la Cmara de Diputados, aunque en circunstancias muy distintas, dijo: Es grande nuestra patria, es grande su gente. Permtanme terminar mi discurso, representando tambin a los diputados Alfonso Vargas y Ral Snico, con similares palabras, pero con una importante variacin: Qu grande es nuestra patria, qu grande es su gente, y qu grande debe ser siempre, siempre, nuestra Cmara de Diputados. Viva Chile! Muchas gracias.
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Qu espera la sociedad de sus legisladores?*

Agustn Squella Narducci** Aunque llegados a cierta edad los agrados puedan disminuir y los honores importar poco, lo cierto es que para m constituye un agrado, a la vez que un honor, poder intervenir esta maana en la ceremonia de inauguracin de la Academia Parlamentaria de la Cmara de Diputados de nuestro Congreso Nacional, una iniciativa -la de la creacin de la mencionada Academia- que hace bien a dicha Cmara y que lo har igualmente en relacin con el empeo de mejorar la tarea legislativa y la calidad de la poltica y, an, la de la misma democracia como forma de gobierno ms aceptable para una sociedad abierta que aspira a ser tambin una sociedad decente. Cabe sealar que las actividades de la Academia estarn dirigidas no slo a los propios parlamentarios y a quienes les asisten y asesoran en el desempeo de las funciones propias del poder legislativo, sino tambin a lderes de opinin, periodistas especializados, acadmicos, estudiantes y ciudadanos en general. Y no es poca cosa tomar iniciativas que mejoren el trabajo y la percepcin pblica de una de las ramas del Congreso, como no lo es tampoco, ni mucho menos, cooperar de una manera regular, consciente y sistemtica a la calidad de nuestra democracia y a la de la poltica que ella permite hacer.
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* Versin escrita de la clase inaugural de la Academia Parlamentaria de la H. Cmara de Diputados. Santiago, 16 de marzo de 2009. **Abogado de la Universidad de Chile y Doctor en Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. Es profesor de Filosofa del Derecho en la Universidad de Valparaso y en la Universidad Diego Portales. Premio Nacional de Humanidades y Ciencias Sociales, 2009.
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1. En el tipo de sociedades abiertas con el que va de la mano la democracia como forma de gobierno, la actividad poltica se desarrolla a teln abierto y puede por tanto ser vista y evaluada por ciudadanos que tienen y manifiestan inters en la calidad de la poltica. Una calidad que, cuando decae, perjudica no slo el crdito que reciben los propios agentes polticos, sino la credibilidad que las personas cifran en la poltica misma. En consecuencia, una mala poltica daa ciertamente la imagen de quienes la hacen, pero deteriora tambin el estatus de la propia actividad poltica, el cual se debilita y empobrece a ojos de los ciudadanos. Un deterioro que puede llegar al punto de que muchos experimenten fastidio y expresen rechazo a la poltica, aunque siempre es preciso recordar que hay algo peor que una mala poltica, a saber, la falta de poltica. En nuestros pases latinoamericanos sabemos muy bien qu es lo que ocurre cuando se acaba la poltica: aparece un militar vestido con uniforme regular o verde oliva -para el caso da lo mismo-, quien pone su pistola sobre la mesa y declara terminada toda discusin. Una amenaza, en cualquier caso, que lejos de servir de excusa a la mala poltica debera obrar siempre como razn para mejorar la calidad de sta, con lo cual quiero decir que no porque exista algo peor que la mala poltica -la pistola sobre la mesa y el monlogo aplastante del dictador- vamos a mostrarnos condescendientes o resignados con una actividad poltica que se encuentre bajo los estndares que tenemos el deber de exigirle, mxime cuando el reemplazo de la poltica adopta ahora en nuestro continente algunas modalidades autoritarias ms solapadas que el golpe de Estado o la revolucin armada y que se presentan como si se tratara de la autntica democracia slo porque los gobernantes tienen a sus partidarios permanentemente en la calle, vestidos todos iguales y agitando la misma banderita de papel, vociferando en contra de los opositores. La democracia es slo el gobierno de la mayora, no la tirana de la mayora, y tiene el compromiso de respetar los derechos de la minora, en especial el derecho de sta de transformarse en mayora y ganar para s el poder. La posibilidad de reeleccin indefinida de los gobernantes, sean stos presidentes o parlamentarios, y sea que militen en la izquierda, en el centro o en la derecha, amn de tener en quienes la promueven un innegable componente mesinico, o acaso tan solo narcisista, sugiere que quienes pretenden perpetuarse en determinadas funciones pblicas se encuentran llamados a una especie de misin salvfica que nadie ms que ellos estara en condiciones de asumir. 2. Si me permiten volver un instante atrs, deca que en una democracia la actividad poltica se desarrolla en un escenario a teln abierto, esto es, de cara al pblico, aunque intermediada por los medios de comunicacin que a cada instante dan cuenta de ella. La significativa mayor parte de lo que sabemos acerca de la poltica llega hasta nosotros a travs de los medios, y de ah entonces
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Agustn Squella Narducci: Qu espera la sociedad de sus legisladores?
la importancia que stos tienen en una sociedad democrtica. Fidelidad a los hechos y aptitud no slo para registrarlos sino tambin para jerarquizarlos, seriedad, ilustracin, rigor, independencia: todo eso tenemos tambin derecho a exigir de los medios de comunicacin que, segn sea la manera cmo informen acerca de la actividad poltica, influyen de hecho en la percepcin que acerca de sta se forman las personas. Por ejemplo, por qu es noticia destacada el ltimo exabrupto de un parlamentario y no lo es en absoluto el trabajo prolongado, paciente, minucioso y esforzado que otro de ellos llev a cabo al informar un proyecto de ley en la sala de una de las cmaras? Si ustedes me permiten ahora detenerme un momento en el tema de las percepciones, me gustara advertir acerca del inconveniente de sustituir la realidad por las percepciones e, incluso, por los simples estados de nimo de las personas. Habindose reemplazado casi las encuestas por los as llamados sondeos de opinin -unos cuantos cientos de llamados telefnicos que un diario o una agencia realiza en medio de la semana-, lo que a fin de cuentas se mide no es propiamente la realidad, y ni siquiera las creencias ms firmes que los consultados puedan tener sobre ella, sino, segn dije, la manera cmo ellos perciben la realidad y, ms dbilmente aun, el ocasional y efmero estado de nimo que puedan tener al momento en que levantan el telfono al otro lado de la lnea. Es efectivo que las percepciones y los simples estados de nimo forman parte de la realidad, pero socilogos y periodistas deberan cuidarse de hacernos creer que unos u otras reemplazan a la realidad. 3. Si retornamos ahora a la poltica y no queremos contar ni contarnos cuentos acerca de ella, podramos decir que se trata de la actividad humana que se relaciona con la bsqueda, ejercicio y conservacin del poder. Con todo, a la poltica, es decir, a la bsqueda, ejercicio y conservacin del poder, es preciso darle una direccin, conferirle un sentido, llenarla de algunos propsitos. A todo aquel que aspira a ganar el poder, a ejercerlo o a conservarlo, tendramos que preguntarle para qu?. Para qu quiere usted ganar, ejercer o conservar el poder? Y todo aquel que quiera ganar, ejercer o conservar poder poltico tendra que disponer para tales preguntas de una respuesta algo mejor que para mejorar la educacin y la salud, y para acabar con la delincuencia. Nuestro recordado filsofo Jorge Millas adverta contra lo que l consideraba distintas formas de embotamiento intelectual, entre las cuales mencionaba la complacencia en lo obvio. Huir de la obviedad y dejar de lado las ideas demasiado generales tendra que ser un deber tambin para quienes aspiran a gobernar la sociedad desde cualquiera de las posiciones en que se adoptan decisiones vinculantes para el conjunto de las personas. Y supuesto que eso ocurriera y que los agentes polticos abdicaran en su discurso tanto de la obviedad como de la excesiva generalidad de los planteamientos, sera tambin deseable que sobre los asuntos que realmente importan llegaran siempre a formarse una opinin propia y no a repetir que se trata de temas que es preciso someter a discusin. Un autntico agente poltico no es un
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conductor de debates, sino alguien que participa en stos con parecer y puntos de vista propios. Lo cual no excluye, por cierto, la conveniencia del dilogo y la comunicacin intersubjetiva para llegar a formarse ese parecer. 4. En la cmara de un congreso o parlamento se toman decisiones normativas. A esas decisiones las llamamos en general leyes. Y en tanto un congreso adopta decisiones normativas, esto es, incorpora nuevas normas jurdicas al ordenamiento jurdico del cual se trate, las cmaras de un parlamento son sitios donde tiene lugar un razonamiento de tipo jurdico. Es cierto que las leyes que aprueba un parlamento estn determinadas ante todo por consideraciones polticas, no jurdicas, es decir, por la idea que los legisladores tienen acerca del mejor modo de organizar la sociedad. Pero ello no es obstculo para que un parlamento sea tambin una sede donde se razona jurdicamente, o sea, donde se piensa y argumenta en el contexto de un derecho vlido determinado -en nuestro caso el derecho chileno-, y ello porque el legislador, junto con producir leyes, esto es, derecho, aplica e interpreta tambin el derecho, concretamente las normas de rango constitucional que regulan la produccin de las leyes, estableciendo quines y a travs de cules procedimientos tienen competencia para estudiarlas y aprobarlas, y sealando tambin ciertos lmites de contenido que los legisladores deben respetar al momento de dotar a las leyes que votan de un determinado contenido. El razonamiento jurdico suele reducirse al razonamiento judicial, aunque la judicial es slo una de las sedes donde se razona jurdicamente. Es tambin la sede ms visible e institucionalizada de razonamiento jurdico, puesto que los jueces estn obligados a justificar sus decisiones, en especial sus sentencias, a fundamentarlas en el marco de un derecho previamente dado, ocupando dicha fundamentacin un lugar muy notorio y claramente identificable de sus sentencias. Pero, segn decamos, la judicial no es la nica sede donde se razona jurdicamente ni tampoco son los jueces los nicos operadores jurdicos que razonan en contextos de derecho. Tambin lo hace el legislador y, desde luego, los funcionarios de la administracin que expiden decretos y otras manifestaciones de la potestad reglamentaria, por mucho que en el caso del legislador el razonamiento jurdico est subordinado a objetivos polticos y por mucho que el razonamiento jurdico del legislador se encuentre de hecho ms disperso que el de los jueces, puesto que no queda contenido en el cuerpo mismo de las leyes que dicta, sino que se distribuye en las innumerables actas de comisiones ordinarias, mixtas y sesiones de sala, que es donde, tanto de palabra como por escrito, los legisladores que intervienen en la discusin de las leyes dejan constancia de los razonamientos y argumentos jurdicos que les merecen los proyectos de ley en trmite. El razonamiento jurdico que llevan a cabo los jueces, es decir, el razonamiento jurdico judicial, ha recibido una gran atencin de parte de la teora del derecho en el curso de las ltimas dcadas, acumulndose a ese respecto una
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vasta literatura acerca de cmo efectivamente razonan los jueces y acerca tambin de cmo deberan hacerlo. En cambio, el razonamiento jurdico que llevan a cabo los legisladores no ha recibido similar atencin, quizs por los motivos antes sealados: se trata de un razonamiento jurdico subordinado a la poltica y menos formalizado que el de los jueces, aunque podra haber una tercera razn que explique la atencin preferente por el razonamiento judicial, a saber, la idea de que, a fin de cuentas, son los jueces, no los legisladores, quienes declaran qu rige efectivamente como derecho en una sociedad. No se trata de suscribir un punto de vista extremo como aquel que proclama que el derecho no es otra cosa que las profecas acerca de lo que harn los tribunales y que todo lo que consideramos como derecho preexistente a los casos de los que conocen los jueces -leyes incluidas- son nicamente ingredientes para el autntico derecho que establecen stos en sus fallos, pero, la verdad sea dicha, para saber qu rige como derecho en una sociedad cualquiera y en un momento determinado, no basta con identificar y examinar las leyes vlidamente dictadas por el correspondiente rgano legislativo, sino que es preciso registrar y conocer tambin las sentencias de los tribunales, en especial cuando ellas forman lo que se llama jurisprudencia. Porque hay un razonamiento jurdico legislativo, esto es, que transcurre o tiene lugar en sede legislativa, son varias las racionalidades que debe cuidar el legislador y que los dems operadores jurdicos, y en general la sociedad, esperan que cumpla en el mayor grado posible. Hay, desde luego, una racionalidad lingstica, consistente en que si toda ley se sustenta y manifiesta en un lenguaje, ste debe ser comunicado a los destinatarios de una manera clara, reduciendo la equivocidad, la vaguedad, la redundancia, y, desde luego, evitando la oscuridad y otros defectos que pueden acompaar a todo texto escrito. De este modo, y como dice Albert Calsamiglia, una ley es racional desde el punto de vista lingstico si ofrece o comunica un mensaje claro al destinatario de ella. Con todo, la racionalidad lingstica que observe el legislador, aun cuando atienda a ella con total dedicacin, esmero y prolijidad, no priva a las leyes que dicta del carcter interpretable que ellas siempre tienen. Todo, absolutamente todo, incluidos los silencios, o sea, la falta de legislacin sobre una materia que la requiere, es susceptible de interpretacin. Todo, absolutamente todo, cualquier cosa en la que pensemos, tiene o admite aptitud interpretativa, es decir, puede ser transformado en un objeto que se interpreta, esto es, en un objeto al cual se le atribuye significado, algo que con tanta mayor razn acontece con las leyes por sustentarse stas en un lenguaje que, por muy racional que el legislador se comporte desde el punto de vista lingstico, siempre ser interpretable y, aun ms, interpretable en ms de algn sentido. A propsito de la interpretacin de la ley es un error decir que se trata de una actividad destinada a descubrir el correcto sentido y alcance de las normas que forman parte de ella, puesto que la interpretacin de la ley, y en general del derecho, es una operacin que conduce muchas veces a la fijacin de dos o ms interpretaciones, es decir, que conduce a la determinacin de un marco de posibles sentidos y alcances de las normas interpretadas, debiendo entonces el intrprete escoger uno de ellos y saber dar razones a favor de la eleccin que hubiere efectuado. Dentro de ciertos
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lmites, y tal como indica Kelsen, la tarea del juez de lograr a partir de la ley un nico sentido y alcance de sta y, por consiguiente, una nica sentencia correcta, es tan ilusorio como si la tarea del legislador consistiera, dentro del marco constitucional respectivo, en producir la nica ley correcta. A diario la gente se sorprende de que ante un mismo hecho y en aplicacin de unas mismas normas legales, y mediando cuarenta y ocho o setenta y seis horas entre la decisin de uno y otro, dos tribunales de distinta jerarqua resuelvan de manera diversa. La explicacin de un fenmeno como se se encuentra en el carcter interpretable de las normas en juego, como tambin del hecho y las circunstancias de las cuales se trate, y no en que uno de esos tribunales es ms ilustrado o ignorante que el otro, o ms duro o ms blando, o ms benevolente o severo. En otras palabras, el legislador debe cuidar la racionalidad lingstica a la hora de discutir y aprobar leyes, pero sin creer que hablar siempre de una manera tan clara, exhaustiva y precisa como para que los futuros intrpretes de esas leyes -sean stos jueces, juristas, abogados o funcionarios de la administracincoincidan en la atribucin de significado que de tales leyes lleven a cabo. Hay tambin una racionalidad lgico-formal que debe cuidar el legislador, la cual consiste en velar porque las normas que por obra de nuevas leyes se incorporan al ordenamiento jurdico de que se trata no entren en conflicto o contradiccin con otras que forman parte del mismo ordenamiento. Ningn ordenamiento jurdico est exento de contradicciones y, por lo mismo, todo ordenamiento debe establecer criterios a los que echar mano en presencia de antinomias normativas, pero ello no excusa al legislador de poner toda la atencin que sea necesaria para evitar y reducir al mximo tales contradicciones. En tercer lugar, encontramos una racionalidad pragmtica, en virtud de la cual el legislador est obligado ahora a dictar leyes que tengan reales posibilidades tanto de ser eficaces como de ser efectivas. Eficaces en cuanto a que de hecho resulten generalmente obedecidas y aplicadas, y efectivas en el sentido de que cumplan los fines u objetivos sociales para los cuales se las dicta y pone en vigencia, y, adems, que los cumpla con el menor costo posible. Una ley siempre quiere ser eficaz, o sea, tiene la pretensin de que se la obedezca y aplique, y toda ley, asimismo, quiere ser efectiva, es decir, tiene la aspiracin de conseguir determinados objetivos socialmente deseables, y, por ltimo, tiene la intencin de conseguir sus objetivos con el mnimo costo. En fin, hay una racionalidad tica que se manifiesta en determinadas exigencias que el legislador siente sobre s: la de que lo que apruebe como ley se encuentre debidamente justificado desde un punto de vista moral. La funcin de un legislador no es hacer declaraciones de principios -vuelve a decir Calsamiglia-, sino dirigir la conducta y garantizar derechos. Por lo mismo el legislador tiene que atender a sus convicciones de orden moral, y a los consensos morales socialmente dominantes en el tiempo y lugar en que le corresponde desarrollar su labor, pero tiene que atender tambin a los efectos o consecuencias morales que puedan seguirse de las leyes que aprueba. El problema, claro est, es si debe guiarse antes por sus propias convicciones morales que por las que prevalezcan
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en la sociedad de que se trate, y el problema consiste tambin en si debe guiarse antes por convicciones, cualesquiera que stas sean, que por las consecuencias que puedan seguirse. He aqu, como bien saben ustedes, el dilema entre una tica de la conviccin y una tica de la responsabilidad, aunque mi parecer es que no se trata de optar por una y desechar la otra, sino de admitir que ambas concurren y producen una tensin que el legislador tiene que ser capaz de resolver caso a caso, situacin a situacin, valindose para ello de su experiencia y capacidad de deliberar, es decir, de su prudencia. Parte tambin de la racionalidad tica de los legisladores es que no eludan la discusin de asuntos que tienen implicancias morales fuertes slo porque stos dividen las opiniones de los ciudadanos. Porque si fuera por eso, y como todos los asuntos pblicos moralmente relevantes siempre dividen las opiniones de la gente, ninguna decisin podra tomarse en sede legislativa sobre tal tipo de asuntos. Un parlamento puede negarse a legislar sobre determinada materia, o puede legislar sobre ella de una manera que no satisfaga las expectativas del pueblo, pero lo que no puede hacer es negarse a debatir. Un ejemplo a ese respecto es la eutanasia, puesto que un proyecto sobre la materia, presentado en 2008, fue sencillamente archivado por la entonces mesa de la Cmara de Diputados, y otro puede ser el del aborto teraputico. Sobre este ltimo se ha dicho por algn dirigente poltico que se trata de un asunto muy doloroso y que, por ello, no debe ser transformado en tema de un ao electoral. Y lo que yo pregunto es si la crisis econmica mundial, la pobreza, el desempleo juvenil, el embarazo adolescente, que tambin son asuntos dolorosos, van a quedar igualmente fuera del debate presidencial y parlamentario que tendremos de cara a las elecciones que se celebrarn este ao. He ah pues algunas racionalidades que cabe esperar de los legisladores, quienes, junto con observarlas, tienen tambin el deber de fundamentar sus decisiones. Si, como se dice, el legislador no pertenece a una especie superior al hombre por qu va a desdear motivar sus mandatos?. Tal como deca en su tiempo Schmidt dAvenstein, ciertamente me parece un orgullo desptico y una altanera intempestiva el hacer sentir a los sbditos la fuerza de la brida que les rige y el alegar por nico motivo de las leyes el placer de mandar. Quizs si lo que Isidoro de Sevilla postul hace catorce siglos acerca de cmo deben ser las leyes resuma bien las racionalidades que antes hemos indicado. Dijo l que la ley debe ser honesta, justa, posible, conforme con la naturaleza, apropiada a las costumbres del pas, conveniente al lugar y al tiempo, necesaria, til, claramente expresada e instituida no para fomentar un inters privado, sino para utilidad comn de los ciudadanos. Un largo postulado, como ustedes ven, donde lo ms problemtico resulta ser la exigencia de que las leyes sean conforme con la naturaleza, puesto que naturaleza no pasa de ser una firme y respetable palabra con la cual se pretende cubrir y ennoblecer las preferencias que cada persona o grupo tiene acerca de lo que considera ms justo o mejor para s o para la sociedad, confirindole a sus preferencias un mayor peso y fuerza argumentativa ante personas o grupos que no las comparten.
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5. Pero de los legisladores -y con esto ya concluyo- se espera tambin que guarden o conserven ciertas fidelidades. Fidelidad, en primer trmino, a la democracia como forma de gobierno, y no slo porque ha sido de acuerdo con sus reglas y procedimientos que cada legislador ha alcanzado su cargo, sino porque se trata de la forma de gobierno que asegura mejor la participacin en las decisiones colectivas de parte de quienes quedarn vinculados por ellas, y que, a la vez, garantiza, protege y promueve tambin mejor los derechos fundamentales de las personas. Fidelidad tambin a esos mismos derechos, a los as llamados derechos humanos, y a todos stos, no a una u otra generacin de los mismos. Es cosa sabida que hay derechos de primera generacin, que tienen que ver con la libertad por ejemplo, a no ser detenido ni preso arbitrariamente-; que hay tambin derechos de segunda generacin, que guardan relacin con la participacin -por ejemplo, el de elegir y ser elegido para cargos de representacin popular-; y que hay asimismo derechos de una tercera generacin, los cuales se asientan en valores tales como la igualdad y la solidaridad por ejemplo, el derecho a la salud, a la educacin, al trabajo, y a una previsin oportuna y justa. La fidelidad de los legisladores, y el propio compromiso que la democracia tiene con los derechos, tiene que alcanzar a esas tres distintas generaciones, no slo a una o dos de ellas, lo cual supone tener que conciliar libertad con igualdad y no incurrir en la tentacin de sacrificar uno de esos dos valores en nombre del otro. Un capitalismo extremo favorece la libertad y desprecia la igualdad, mientras que los as llamados socialismos reales buscan conseguir igualdad con olvido o menoscabo de la libertad. Pues bien, ni la libertad debe ser inmolada apelando a la igualdad ni sta debe serlo apelando a la libertad. Gobernantes y legisladores progresistas y sensatos tienen el deber de conciliar libertad e igualdad sin renunciar a una en nombre de la otra. Y, claro, cuando decimos igualdad nos referimos no slo a la igualdad jurdica -la igualdad ante la ley- y no slo a la igualdad poltica -todos votan y el voto de cada cual cuenta por uno-, sino tambin a la igualdad en las condiciones materiales de vida de las personas. No es que todos deban ser iguales en todo desde el punto de vista de las condiciones de vida, aunque s deben serlo en algo: la satisfaccin de las necesidades bsicas para llevar una vida digna. No se trata de que nadie coma torta para que todos puedan comer pan, sino de que todos coman a lo menos pan, sin perjuicio de que algunos, o muchos, merced a su mayor capacidad, trabajo o suerte, puedan tambin comer torta y acceder a manjares incluso ms sofisticados. Una igualdad en las condiciones de vida de las personas, en los trminos que acabamos de sealar, es importante para la propia libertad, puesto que para quienes no comen tres veces al da, para quienes no tienen satisfechas siquiera sus necesidades bsicas, para quienes viven en condiciones permanentes de pobreza o de indigencia, poco o ningn sentido puede tener la libertad, poco o ningn sentido pueden tener la titularidad y el ejercicio de las libertades de
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pensar, de expresarse, de reunirse, de asociarse o de emprender. Fidelidad -agregara yo tambin- a los partidos y coaliciones de partidos que han hecho posible o cuando menos facilitado de manera importante la eleccin popular de los legisladores, porque el partido o la coalicin no pueden valer e importar slo mientras sirven para ganar una eleccin y dejar de valer e importar luego que se la ha ganado y hay que asumir una cierta disciplina partidaria. Fidelidad sta que no tiene por qu ser acrtica y ni siquiera complaciente, pero que, segn creo, impone a los legisladores ciertos lmites, o cuando menos ciertos estilos, a la hora de llevar a cabo el trabajo legislativo y otras de sus funciones pblicas. La fidelidad de una autoridad pblica debe ser primero con el pas, enseguida con el gobierno que apoya, y luego con su partido y la coalicin de que ste forme parte. Pero los problemas empiezan cuando esas cuatro fidelidades caen y se sobrepone a todas ellas la fidelidad no ya al partido, sino a determinada faccin de ste -las mal llamadas sensibilidades-, e incluso, para peor aun, la fidelidad a la carrera poltica personal. Fidelidad a los electores, claro est, pero no slo a los propios, sino a todos quienes participan en las elecciones, e incluso a aquellos que no lo hacen, puesto que un legislador es representante de todos ellos y no un simple mandatario de los pocos miles que votaron por l. Adems, la fidelidad a los propios electores no debera alcanzar hasta el punto de que cada legislador se transforme en una agencia de servicios personales a disposicin de sus electores. Y fidelidad tambin de los legisladores, lo mismo que en el caso de los jefes de Estado, a las promesas que hayan hecho durante la campaa electoral que los llev a la posicin de poder que ocupan dentro de la sociedad. Lo que quiero decir es que as como un Presidente electo tiene el deber de llevar a la prctica lo que antes anunci como candidato, los legisladores reconocen un deber semejante. Si se me permite poner un ejemplo, lo ms atractivo del nuevo Presidente de los Estados Unidos, al menos en mi manera de ver las cosas, es que en poco tiempo haya cumplido varias de las ms importantes promesas que hizo mientras fue candidato. En menos de cien das de gobierno, Obama determin el cierre de ese irregular campo de prisioneros que es Guantnamo, anunci el retiro progresivo de tropas en Irak, renunci a la prctica de su antecesor de impartir a los subordinados en el gobierno instrucciones vinculantes que decidan a gusto del mandatario el curso de aplicacin de las leyes dadas por el Congreso, y levant la prohibicin de otorgar fondos pblicos a investigaciones con clulas madres, acabando tambin con la prctica de Bush en orden a que a la hora de contratar cientficos para agencias gubernamentales importaran ms las creencias religiosas de los postulantes que sus currculum acadmicos. Y todo ello en medio del manejo de una crisis heredada de un antecesor que crey a ciegas -por torpeza, por ideologa o por simple inters personal- en la desregulacin de los mercados financieros y que confundi con la virtud el feo vicio de la codicia. Al reflexionar acerca de cmo haba llegado a ser Presidente, Obama dijo en una entrevista que para llegar a serlo tuvo que encontrar las palabras adecuadas, y lo mejor de l es que ahora est pasando de las palabras a los hechos. Llevar adelante su propio programa de gobierno es un derecho que tiene la
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mayora, pero tambin un deber. Y para hacerlo no es preciso contemporizar en exceso con quienes antes fueron sus adversarios en las elecciones y son ahora sus opositores. Pues bien, lo mismo vale para los legisladores. Porque si la lgica del conflicto a cualquier precio, que predomin en Chile entre 1970 y 1973, no es para nada recomendable, tampoco lo es la del acuerdo a cmo de lugar, que, por su parte, predomin a lo largo de toda la dcada de los 90. Sin embargo, es preciso reconocer que tratndose de legisladores, sobre todo en el caso de un rgimen tan marcadamente presidencial como el chileno, las posibilidades de concretar anuncios o promesas de campaa se ven limitadas porque la cmara de un congreso es un rgano colegiado donde las ideas de cualquier legislador requieren captar la adhesin de la mayora de los dems legisladores, e, incluso, la del propio Poder Ejecutivo, dotado como se encuentra ste ltimo de amplsimas facultades en lo que a iniciativas, urgencias y vetos se refiere. 6. Nada peor que ir por la vida diciendo a otros cmo deben hacer su trabajo. Algo que menciono aqu puesto que con cierta frecuencia los legisladores pretenden decir a los jueces cmo deben ejercer la funcin jurisdiccional, stos a los legisladores como deben legislar, los periodistas a los polticos cmo deben gobernar, y los polticos a los periodistas cmo deben cubrir las noticias y hacer sus despachos informativos. Un acadmico tampoco est para decir a ninguno de esos colectivos cmo deben hacer su trabajo, de manera que el espritu que ha guiado hoy mis palabras ha querido ser antes reflexivo que normativo, aunque no por ello he eludido planteamientos acerca de cmo, a mi juicio, podra desarrollarse mejor la funcin legislativa. Y ello porque una de las funciones del derecho es el cuidado de s mismo. En nombre de ese cuidado del derecho, lo que se espera de todos los operadores jurdicos, de todos quienes se relacionan con el derecho de una manera regular y estable y por razn de su actividad habitual, es un buen desempeo en sus respectivas reas o campos de trabajo. Tal como dice Manfred Rehbinder, si el staff jurdico no tiene xito en la adaptacin de la materia jurdica a las necesidades sociales -sea por medio de leyes reformistas, sea a travs del desenvolvimiento del derecho ya creado-, crece entonces muy pronto una peligrosa competencia para el derecho, a travs, por ejemplo, de la protesta, el disturbio, la desobediencia civil y, en el caso extremo, la desobediencia revolucionaria. El cuidado del derecho es tambin un deber de los legisladores, puesto que ellos forman tambin parte del staff jurdico de un pas. En sus escritos sobre el arte de redactar leyes, Jeremy Bentham pide que las palabras de las leyes sean pesadas como si se tratara de diamantes, puesto que vida, libertad, propiedad y honor, todo lo ms preciado que tenemos, depende de la eleccin de las palabras. Pero el filsofo ingls llamaba tambin a un mayor refinamiento en el arte de legislar, derivado de que no es lo mismo mandar que legislar. Legislar, a diferencia de mandar -como propone ahora Bobbio- es
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promulgar reglas generales y abstractas con las que se pretende realizar valores capitales del Estado de Derecho. Hay pues una responsabilidad evidente del legislador en relacin con el Estado de Derecho, aunque la hay tambin con el estado del derecho, vale decir, con la calidad del derecho, un doble propsito al que estoy seguro van a servir quienes concurrieron a la formacin de esta Academia Parlamentaria que hoy comienza a trabajar a favor de bienes y de metas que interesan a todos los ciudadanos.
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Funciones del parlamento y diplomacia parlamentaria: desafos y oportunidades

Rodrigo Obrador Castro* y Edmundo Serani Pradenas**
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Resumen
El presente anlisis se ubica en el centro de una de las principales problemticas que enfrenta el Parlamento y, que, en trminos generales, se puede expresar en la bsqueda de un justo equilibrio entre tradicin e innovacin, que le permita cumplir un rol relevante en la sociedad actual, fortaleciendo el ejercicio de la democracia y obteniendo grados crecientes de legitimidad. La siguiente reflexin aborda la temtica de las Funciones Parlamentarias, situndolas primero en el entorno en que se desarrollan, verificando luego las caractersticas actuales de esas funciones; y, finalmente, exponiendo antecedentes, conceptos y una visualizacin de los desafos y oportunidades que la diplomacia parlamentaria representa para el futuro del Parlamento. Abstract This article analyzes one of the key problems facing todays parliament: the need to balance tradition and innovation in such a way that parliamentary politics retain relevance in contemporary society, democracy is strengthened and governmental legitimacy increased. Parliamentary Functions are examined in three ways: firstly, by contextualizing them within the political environment within which they develop; secondly, by examining the current characteristics of these functions; and finally, by presenting background, concepts and a visualization of the challenges and opportunities that parliamentary diplomacy represents for the Parliaments future.
* Abogado y Magster en Ciencia Poltica de la Universidad de Chile, y Magster en Gestin Pblica de la Universidad Complutense de Madrid. Es investigador del Departamento de Estudios, Extensin y Publicaciones de la Biblioteca del Congreso Nacional. ** Cientista Poltico de la Universidad de Chile y Socilogo con especializacin en metodologa de la investigacin en la Universidad Nacional de Costa Rica. Es investigador del Departamento de Estudios, Extensin y Publicaciones de la Biblioteca del Congreso Nacional.
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1. El escenario en que se desarrollan las funciones parlamentarias 1.1. Posicin relativa de los parlamentos en los distintos regmenes de gobierno La relevancia y las funciones del Parlamento se relacionan con el Rgimen de Gobierno en el que se inserta. Los Regmenes de Gobierno en el escenario de una Democracia Representativa tienen los siguientes paradigmas; el del presidencialismo en el Congreso Federal de los Estados Unidos; el del parlamentarismo, en el Parlamento del Reino Unido; y el del semipresidencialismo, en el sistema legislativo francs. El Rgimen Presidencial se estableci por primera vez en los Estados Unidos de Amrica por los federalistas, mediante la Constitucin del 17 de septiembre de 1787, y posteriormente fue adoptado con las modificaciones del caso, por la mayora de los pases de Amrica Latina. En cuanto a sus caractersticas, Duverger sostiene1: El sistema presidencial se caracteriza por el principio de la separacin de poderes, la eleccin del presidente a travs del sufragio universal, el nombramiento y la remocin de los ministros por parte de aqul, y porque todos ellos no son responsables polticamente ante el parlamento. El origen del Rgimen Parlamentario se encuentra en Gran Bretaa y se desarroll en virtud de la necesidad del monarca de legitimar algunas decisiones, como tambin por la de la nobleza de limitar el poder del rey; y, luego, de la burguesa, para defender sus intereses frente al absolutismo y el feudalismo. Este proceso de configuracin del Parlamento tiene un hito relevante en 1265, cuando Simon de Monfort convoc a una reunin en la que participaron caballeros, religiosos y representantes de las ciudades para defender sus derechos y oponerse a polticas del Rey Enrique III. A su turno, por primera vez en el ao 1341 la nobleza y el clero fueron convocados de manera separada, creando lo que sera la Cmara de los Lores y la Cmara de los Comunes. De acuerdo con lo sealado por Giovanni Sartori, los sistemas parlamentarios no permiten una separacin del poder entre el gobierno y el Parlamento. Para Linz2: la diferencia central entre el presidencialismo y el parlamentarismo consiste en que mientras en el parlamentarismo se le otorga al proceso poltico flexibilidad, en el presidencialismo se le imprime rigidez. A la crtica a esta perspectiva por parte de los defensores del presidencialismo, en el sentido de que la rigidez es una ventaja, pues resguarda al proceso poltico de la inestabilidad propias del parlamentarismo, responde sosteniendo que aunque la necesidad de autoridad parecera favorecer al presidencialismo, existen circunstancias inesperadas como puede ser la muerte del titular del Ejecutivo o la toma de decisiones errneas, que convierten al gobierno presidencial en
Duverger, Maurice. Instituciones polticas y derecho constitucional. Ariel, Barcelona, 1962, p. 319. Linz, Juan. Los peligros del presidencialismo: reformas al presidencialismo en Amrica Latina. Comisin Andina de Juristas, Caracas, 1993, p. 31.
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R. Obrador C. y E. Serani P .: Funciones del parlamento y diplomacia parlamentaria: desafos y oportunidades
menos predecible y eventualmente mas dbil que el de un Primer Ministro. Posteriormente se han desarrollado sistemas legislativos denominados mixtos o semipresidenciales, por estar formados con algunos elementos de ambos sistemas. El antecedente de estos regmenes se encuentra en la Constitucin de Weimar. Respecto del caso francs, algunos autores sealan que el sistema semipresidencial alterna entre fases, de un sistema presidencial a uno parlamentario. Sartori prefiere definir el caso francs como un sistema de oscilacin entre presidencialismo y parlamentarismo, ya que la alternancia sugiere que se pasa de una cosa a otra, mientras que la oscilacin implica un movimiento dentro de un mismo sistema. Las clsicas Funciones Parlamentarias de Representacin, Legislacin y Fiscalizacin o Control, se desarrollan con distintas posibilidades, segn se desprende, dependiendo del Rgimen de Gobierno en que se inserta la respectiva institucin parlamentaria. Las implicancias de lo sealado se relacionan con los aspectos a considerar a continuacin. En primer lugar, la estructura institucional del Parlamento, que puede adscribir al modelo Unicameral o al Bicameral; y en segundo lugar, a las caractersticas de la relacin entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. 1.2. La alternativa unicameralismo-bicameralismo y su impacto en las funciones parlamentarias Una condicin estructural interna, propia del diseo institucional de cada Parlamento, que determina el funcionamiento de ste y, por lo tanto, la expresin de las funciones de Representacin, Legislacin y fiscalizacin, se configura por la disyuntiva entre bicameralismo y unicameralismo. Las Asambleas Legislativas pueden ser unicamerales (monocameralismo), constituidas por una sola cmara; o bicamerales (bicameralismo), formadas por dos cmaras. El modelo unicameral fue el primero en surgir. Su origen se encuentra en Gran Bretaa y se desarroll a propsito de la necesidad de la nobleza de limitar el poder del monarca. Posteriormente, a travs de la bicameralidad, es la burguesa la que logra una representacin ms ntida de sus propios intereses, cuando los Commons formaron su propia cmara, La Cmara de los Comunes. De esta forma, se lograba que los diversos estamentos sociales tuvieran participacin en la discusin pblica y que se controlaran mutuamente, generando un cierto equilibrio. El modelo bicameral se adopt por las trece colonias inglesas en Amrica del Norte, donde se configur como una opcin estratgica. En 1787, en Filadelfia, se discuta si el gobierno, que se creara mediante una nueva Constitucin, deba contar con una legislatura que representara a los Estados de la naciente nacin, o al pueblo. Los Estados pequeos proponan que la representacin fuera igualitaria por Estados, es decir, que cada uno tuviera igual nmero de representantes; mientras que los Estados de mayor poblacin sugeran que la igualdad sera injusta y proponan que la representacin fuera proporcional a la poblacin de cada Estado. Los constituyentes norteamericanos optaron por otorgarle un nuevo sentido al bicameralismo ingls, en trminos de que el Senado estaran representados los Estados y en la Cmara de
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Representantes estaran los electos en nmeros equivalentes a la poblacin. Siguiendo a Lijphart, el sistema bicameral cobra sentido en tanto se cumpla con determinadas condiciones. La primera es la no congruencia en los mecanismos electorales para configurar las dos cmaras. Este aspecto es de especial importancia en cuanto a la funcionalidad de la segunda cmara, ya que si no existe una diferenciacin entre ambas, no parece tener sentido una duplicidad cameral. El bicameralismo busca mejorar la representatividad en el legislativo, al incluir a sectores poblacionales que no tienen representacin. Para llegar a la situacin de incongruencia cameral, no slo debemos fijarnos en el mecanismo utilizado para la distribucin de los escaos, sino que adicionalmente debe observarse la configuracin del distrito electoral y la no concurrencia electoral. En cuanto al distrito electoral, su importancia radica para estos efectos, en que en la mayor parte de los pases con sistemas bicamerales, la cmara alta justifica su existencia en la representacin de unidades territoriales determinadas, como elemento de mayor profundizacin del proceso de descentralizacin. En lo que respecta a la no concurrencia electoral entre las dos cmaras, cobra importancia por cuanto la coincidencia de elecciones hace reducir la diversidad de resultados electorales. La segunda condicin es la simetra o asimetra que muestra el bicameralismo, en relacin a si la segunda cmara dispone de potestades en cuanto a iniciativa legislativa. Esta condicin se refiere a la importancia de poder introducir propuestas de ley en el legislativo por parte de los grupos no representados en la primera cmara. Adicionalmente, existen otras caractersticas que tambin indican cierto grado de diferencia entre ambas cmaras: las segundas cmaras suelen ser ms pequeas que las primeras; los mandatos legislativos suelen ser ms largos en las segundas cmaras que en las primeras; y, por ltimo las segundas cmaras suelen tener una eleccin escalonada, a diferencia de las primeras, que se renuevan en su totalidad en las mismas elecciones. Resulta interesante mencionar el monocameralismo noruego, cuyo modelo comprenda un Parlamento conformado por representantes elegidos por sufragio universal, que se dividen para sesionar en dos rganos: el Lagting, integrado por un 25% de los diputados, y el Odeisting, por el 75% restante. Esta forma tiene un diseo bicameral que se encuentra fuertemente matizado por dos factores: En el modelo noruego se elige a sus representantes una vez cada cuatro aos para formar un nico cuerpo, el Storting, donde los diputados electos se integran indiferenciadamente. El otro factor consiste en la divisin en dos rganos, que se realiza luego de reunido el Parlamento en conjunto y tiene como finalidad una distribucin de ciertas tareas legislativas. Entonces, si respecto de las Funciones Parlamentarias sus posibilidades varan segn se trate de un sistema Unicameral o Bicameral, se puede precisar que, en materia de representacin, la segunda cmara se configura como un actor relevante en el proceso legislativo, en la medida que permite la representacin de grupos poblacionales, territoriales o no territoriales, que no tienen representacin en la cmara baja. El bicameralismo logra este objetivo
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especialmente en los Estados Federados, donde las dos cmaras permiten establecer diversos esquemas de representatividad. Como se estableci precedentemente, en referencia a la Funcin Legislativa, el sentido de una segunda cmara se vincula con la magnitud de cumplimiento de determinadas condiciones. As, la simetra o asimetra que muestra el bicameralismo, esto es, si la segunda cmara dispone de potestades en cuanto a iniciativa legislativa, se refiere a la importancia de poder introducir propuestas de ley en el legislativo por parte de los grupos no representados en la primera cmara. Aqu es especialmente importante determinar cul es la cmara que tiene la decisin ltima en caso de desacuerdo. En trminos generales, en referencia al contenido normativo que se obtiene como resultado del proceso legislativo, se puede sealar que la concentracin del esfuerzo en un solo cuerpo legislativo permite localizar y maximizar los recursos de investigacin y, en consecuencia, el estudio de cada medida resulta ms eficiente, pues al poseer una mayor celeridad en el trmite legislativo, y al evitar la duplicidad de acciones, es posible llegar a un texto de ley con mayor sintona temporal con las demandas ciudadanas. Desde el otro ngulo. Se sostiene que el contenido de la normas, en la tramitacin legislativa efectuada por dos cuerpos legislativos, propende a la reduccin de los errores y al enriquecimiento del texto en discusin, se produce una divisin racional del trabajo entre ambas cmaras y una funcionalidad ms armnica de la actividad del Parlamento. Respecto de la Funcin Fiscalizadora o de Control, se considera que, en general, la existencia de dos cmaras va acompaada de una especializacin en esta materia, que es conferida a la esfera de atribuciones de una de ellas. Por otra parte, y a nivel institucional interno, la existencia de dos cmaras implica un mecanismo de control mutuo, previniendo posibles excesos de la mayora en una sola cmara, y es garanta de prolijidad jurdica, al posibilitar un reestudio y segundo debate de los proyectos de ley, estableciendo un control interorgnico. 2. Las funciones parlamentarias 2.1. La asimtrica relacin entre el Poder Ejecutivo y Legislativo y la problemtica del prestigio de la poltica La tendencia en los ltimos tiempos, ha estado marcada por un repliegue del Estado a favor del mercado y, dentro del Estado, un repliegue del Poder Legislativo frente al Poder Ejecutivo. En este sentido, se ha sostenido que la actual poca se caracteriza por la existencia de ejecutivos fuertes y parlamentos dbiles, sin perjuicio de las notables diferencias que pueden observarse en los diversos regmenes de Gobierno. Lo anterior debe matizarse, por cierto, en la nueva perspectiva que entrega la actual crisis financiera mundial, que permite observar el juego dialctico entre fallos del mercado y fallos del Estado, introduciendo, por lo pronto, grados crecientes de consenso entre los analistas, sobre la necesaria vigorizacin de la actividad regulatoria del Estado. El Poder Ejecutivo formula, implementa y evala las polticas pblicas, lleva a cabo planes, programas y proyectos, cuenta con financiamiento para el desempeo
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de sus funciones, especialistas, recursos tecnolgicos y de informacin. Incluso en una materia que es central en el quehacer parlamentario, como es la actividad legislativa, el Poder Ejecutivo, en tanto colegislador, posee enormes atribuciones: cumple un papel fundamental en la etapa prelegislativa de la formacin de la ley; tiene una fuerte iniciativa en materia de ley, y ejerce influencia para ordenar las agendas legislativas de los parlamentos. Ello, adems de la potestad reglamentaria, que le otorga un margen de maniobra respecto de la aplicacin de las normas jurdicas. La situacin descrita resulta acentuada en los Regimenes de Gobierno Presidenciales y, en graduacin decreciente, en los Semipresidenciales y Parlamentarios. En trminos generales, tanto los estudios como las encuestas de opinin pblica muestran que la percepcin ciudadana sobre la poltica, en general, y los parlamentos en particular, atraviesan por una crisis de credibilidad y legitimidad. Se afirma que el Parlamento se vincula poco con los ciudadanos y que cumple escasamente su Funcin de Representacin de los electores, no atendiendo a sus intereses, preocupaciones y anhelos en la medida que stos esperan. Respecto de la Funcin Legislativa, adems de lo sealado respecto de su complicada posicin relativa frente a las atribuciones y competencias del Poder Ejecutivo, se cuestiona la calidad de la ley que en oportunidades, y a raz de una deficiente tcnica legislativa, resulta insuficiente o inoportuna para resolver los problemas que tiene por objeto solucionar. En cuanto a la Funcin de Fiscalizacin o Control de los parlamentos, es prevalente la opinin de que carece de la eficiencia y eficacia suficiente. No obstante lo sealado, es doctrina pacfica que un Estado democrtico no puede ser concebido sin la existencia del Parlamento. Este tiene su origen en la limitacin del poder omnmodo del rey, en resguardo de los derechos e intereses de los ciudadanos. El liberalismo y la doctrina de la separacin de los poderes del Estado, enunciada por Montesquieu, fundamentan los controles y contrapesos de las funciones del Estado, para darle eficacia al logro de las libertades polticas. Si bien tales concepciones originales se han modificado en el transcurso del tiempo, se ha fortalecido la lnea de argumentacin que justifica el Parlamento como aquel Poder del Estado capaz de analizar en profundidad y desde distintas visiones los grandes temas nacionales, y de dictar las normas que regulen la organizacin de la sociedad, previniendo o resolviendo los conflictos, representando y armonizando los intereses de los distintos segmentos sociales, controlando y fiscalizando adicionalmente las acciones del Poder Ejecutivo. En su mbito se da el juego de mayoras y minoras. Sin embargo, el Parlamento se deslegitima frente a la opinin pblica si en su seno no existe una justa representacin de la pluralidad que se expresa en la nacin. De all la importancia de un sistema electoral que la garantice. Kelsen seala que un Gobierno no elegido por el pueblo en su totalidad constituye una voluntad extraa, un peso heternomo que ahoga la libertad de los individuos. El Parlamento requiere modernizarse y reinsertarse en sociedades que han cambiado. Este es el desafo que, en mayor o menor grado, enfrentan los diversos
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parlamentos del mundo, explorando alternativas de rediseo, de utilizacin de las nuevas tecnologas de informacin, de alianzas estratgicas con otras instituciones y otros Parlamentos. El resultado de estos esfuerzos tendr directa relacin con las posibilidades de una representacin poltica consistente, que contribuya a la estabilidad y gobernabilidad de las democracias representativas. 2.2. Representar, legislar y fiscalizar, una lista clausurada? El anlisis desarrollado ha buscado situar las Funciones Parlamentarias en el entorno en que se expresan. A estos efectos, se hizo referencia a tres campos diversos: En primer lugar, al marco otorgado por los distintos regmenes de gobierno, a saber: Presidencial, Semipresidencial y Parlamentario. En segundo lugar, se intent presentar un panorama general respecto de las dificultades y posibilidades de desarrollo de estas Funciones, segn el diseo institucional de los parlamentos, es decir, el diseo Unicameral y el Bicameral. Por ltimo, y a fin de contar con un criterio adicional, se da cuenta del escenario de asimtrica relacin en que se encuentran el Poder Ejecutivo respecto del Legislativo, con una acentuacin mayor o menor de esta diferencia, segn el Rgimen de Gobierno. A continuacin se exponen algunos aspectos centrales de las Funciones Parlamentarias clsicas y se abrir este paradigma a nuevas posibilidades. La expresin Parlamento tiene su origen de la palabra francesa parler, que en espaol significa parlar, es decir, hablar o conversar. Segn el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, existen siete significados de la palabra Parlamento, siendo los ms atingentes de ellos los siguientes: Asamblea de los grandes del reino, que bajo los primeros reyes de Francia se convocaba para tratar negocios importantes; y la Cmara de los Lores y la de los Comunes en Inglaterra. El Parlamento ha presentado una evolucin en sus funciones, composicin y estructura. Su origen se encuentra en Europa, donde los reyes convocaban al Parlamento. Esta institucin cumpla, bsicamente, funciones judiciales, econmicas y presupuestarias. Actualmente, se entiende que el Parlamento tiene tres funciones centrales: Representar, Legislar y ejercer la Fiscalizacin o Control. No obstante, esta clasificacin comprende categoras de diverso nivel. La representacin poltica importa una diferencia lgica y cronolgica con las otras dos Funciones del quehacer parlamentario, pues resulta necesaria y anterior a stas. Las de la Legislacin y de Fiscalizacin o Control, se configuran como una suerte de variable dependiente de la representacin, siendo una forma de expresiones de sta. La funcin de representacin debe situarse en el contexto del proceso de toma de decisiones de los Estados democrticos modernos, donde quienes deciden no son la totalidad de los ciudadanos (democracia directa), sino que aquellos mandatados para ejercer ese rol (democracia representativa), como seala Lijphart3: Excepto en comunidades muy pequeas, democracia significa necesariamente, democracia representativa, en la que cargos elegidos tomen las decisiones en nombre del pueblo. Cmo se eligen a estos representantes? Esta tarea indispensable de las democracias
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Lijphart, Arend. Sistemas Electorales y Sistemas de Partidos. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, p. 29.
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representativas es llevada a cabo por el sistema electoral, esto es, el conjunto de mtodos para traducir los votos de los ciudadanos en escaos de representantes. Desde Rousseau se realza en la filosofa poltica la idea de la preeminencia del inters de la mayora frente al inters de unos pocos. Esta mayora forma una comunidad que, a travs de la tcnica de la representacin, hace operativa la voluntad general, que es en ltima instancia quien determina las pautas de lo que es justo e injusto. La lnea de fundamentacin, de la figura de la Representacin poltica, de acuerdo a los constituyentes franceses de 1791, se sustentaba en considerarla como requisito de la soberana nacional. La idea es que la soberana sea asumida por la nacin, pero sta slo puede existir a travs de sus representantes. As, la Constitucin francesa de 1791 estableca4: La nacin de quien emanan todos los poderes, no los puede ejercer ms que por delegacin. La Constitucin Francesa es representativa. La anterior lnea de argumentacin, constituir un antecedente para la llamada Teora Liberal del Mandato Representativo, en la cual la categora de mandato se entiende a partir del esquema ideolgico burgus, manifestndose como una tcnica de legitimacin del poder. As quien toma las decisiones aparece como un mero mandatario, por intermedio del cual quien gobierna es la nacin. Se trata, adems, de un mandato general, a saber el representante libera de ciertas actividades potenciales a sus representados. Se debe precisar que este mandato es de carcter nacional, en cuanto el representante lo es de la nacin como totalidad. Se trata de un mandato libre, es decir, no se encuentra sujeto a rdenes o restricciones especficas. Por ltimo, es un mandato no responsable, siendo la no reeleccin la nica sancin posible. Adicionalmente a las contribuciones y criticas tericas posteriores a la figura de la representacin poltica, se constata tambin una dificultad prctica, que dice relacin con que en el ejercicio de la democracia representativa en las sociedades modernas, cada vez ms complejas y diversificadas, se presenta con frecuencia el fenmeno de la subrepresentacin de ciertas categoras de ciudadanos y de sus intereses, lo que constituye un desafo de la ms alta prioridad. La Funcin Legislativa de los parlamentos se traduce en su participacin en la generacin normativa. Se trata de normas que dan configuracin al derecho positivo vigente. Es, en definitiva, el impulso que otorga dinamismo al ordenamiento jurdico, posibilitando su actualizacin y, por consiguiente, su consistencia con las demandas ciudadanas. Las normas jurdicas poseen diversos elementos, a saber: los sujetos o el emisor de la norma; el imperado por la norma, esto es el destinatario de la accin que la norma prescribe; el contenido, o sea, la accin u omisin que la norma establece como debida. Las condiciones de aplicacin, es decir, las
4 Constitucin francesa de 1791, Titulo III, Artculo 2, La Nation, de qui seule manet tous les Pouvoirs, ne peut les exercer que par delegation. La Constitution Franaise est reprsentative.
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circunstancias que han de verificarse para que la accin sea debida; y el carcter de la norma: obligatoria, prohibitiva o permisiva La Democracia Representativa constituye una atenuacin a la caracterstica de heteronoma de la norma jurdica, pues los ciudadanos, al elegir a sus representantes, particularmente al Poder Legislativo, de alguna manera, son partcipes en la determinacin del contenido de las normas, que se generan en el proceso legislativo. De este modo, en una democracia representativa el emisor de la norma coincide indirectamente, va Representacin, con el imperado por la norma. En cuanto a la Funcin de Fiscalizacin o Control de los parlamentos, existe la opinin de que carece de la eficiencia y eficacia suficiente, matizada esta afirmacin segn el Rgimen de Gobierno. Muchos parlamentos no poseen los recursos humanos, tecnolgicos, de conocimiento y de informacin necesarios para realizar un trabajo fiscalizador ms eficaz y autnomo, ante un mundo progresivamente complejo. Es necesario diferenciar los trminos Fiscalizacin y Control pues son diversos. El termino fiscalizacin presenta un contenido restringido y puede resultar especialmente adecuado para un rgano de control externo, en tanto que respecto del Control la dimensin temporal presenta otra magnitud, pues se trata de un proceso mas amplio y dinmico. Segn seala Reyes5: La fuerza del Control Parlamentario descansa pues, ms que en la sancin directa, en la indirecta, ms que en la obstaculizacin inmediata, en la capacidad de crear o de fomentar obstaculizaciones futuras, ms que en derrocar al gobierno, en desgastarle o en contribuir a su remocin por el cuerpo electoral. Los estudios desarrollados han puesto en tela de juicio la forma en que los Parlamentos desarrollan esta funcin, aunque con matices, segn el Rgimen de Gobierno. Resulta ilustrativo lo sealado por Garrorena6: Es evidente que para el derecho las Constituciones y los reglamentos Parlamentarios, la realidad sigue siendo todava la que opone a Parlamento y Gobierno, con lo cual es la mayora parlamentaria y por lo tanto el gobierno, no la oposicin, quien controla. El Control o Fiscalizacin llamado informal, que es el que desarrolla la comunidad o los grupos de inters que la conforman, con especial apoyo de los medios de comunicacin, resulta actualmente de especial relevancia, pues permite entregar a la opinin pblica antecedentes que pueden ser significativos en la aprobacin ciudadana de las acciones gubernamentales y, tambin puede jugar un rol importante en el momento de la renovacin de autoridades, va procesos electorales. Luego de esta mirada panormica de las Funciones Parlamentarias tradicionales, corresponde hacer referencia a la actual ampliacin del paradigma en esta materia. As a propsito de las Funciones Parlamentarias, la Unin Interparlamentaria ha sealado7: El parlamento, en tanto rgano constituido en base a elecciones libres, desempea un lugar central en toda democracia. Es el vector de expresin de la voluntad popular, a travs del cual se establece el gobierno del pueblo por el pueblo. Como agentes de la ciudadana, los parlamentos la representan en sus contactos con otros poderes
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Reyes Aragn, Manuel. Control Parlamentario. EJB Civitas, 1995, p. 1675. Garrorena, ngel. Representacin Poltica y Constitucin Democrtica. Editorial Civitas, 1991, p. 75. Beetham, David. El Parlamento y la Democracia en el Siglo Veintiuno: Una Gua de Buenas Prcticas. Unin Interparlamentaria, 2006.
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del gobierno, y con diversos rganos internacionales y subnacionales. La calidad de esta mediacin y de su representacin de la diversidad de la ciudadana constituye una importante consideracin para un parlamento democrtico. Debe tambin tomarse en cuenta la eficiencia del desempeo de sus funciones especficas en el marco de la separacin de los poderes. Los expertos difieren a veces acerca de la lista precisa de dichas funciones, pero las que se indican a continuacin parecen recoger un amplio consenso: legislar; aprobar los ingresos y los gastos pblicos, por lo general en el contexto del presupuesto nacional; ejercitar control sobre los actos, polticas y agentes del poder ejecutivo; ratificar tratados y supervisar la actividad de los rganos relativos a los tratados; debatir de temas de importancia nacional e internacional; recibir quejas y rectificar abusos; aprobar enmiendas constitucionales. En el escenario descrito, las condiciones del entorno y el diseo institucional de un Parlamento, inciden en lo representativo del mismo y en la modalidad en que se desarrollan las Funciones Parlamentarias, lo que, a su turno, resulta determinante para su prestigio y legitimacin social. En este contexto, la exploracin de nuevas Funciones Parlamentarias es un desafo y una oportunidad en que ocupa un lugar expectante la diplomacia parlamentaria. 3. La diplomacia parlamentaria 3.1. Antecedentes y conceptos La diplomacia parlamentaria se ha convertido en una funcin emergente, que adquiere cada vez mayor relieve. sta corresponde a los vnculos oficiales y formales que los parlamentos nacionales tienen entre s, y con las organizaciones internacionales que se han dado y los foros en los que participan. Cabe preguntarse por qu adquiere fuerza la diplomacia parlamentaria desde finales del siglo XX. Estimamos que la causa fundamental radica en la globalizacin, fenmeno que ha transformado al mundo en un sistema interdependiente e interrelacionado, no slo en lo econmico, sino tambin en lo poltico, en lo social y en lo cultural que, si bien produce una fuerte tendencia a la integracin, tambin genera procesos de fragmentacin y conflictos culturales, de etnias, de nacionalidades y de clanes. A su vez, las caractersticas de la globalizacin estn determinadas por los avances cientfico-tecnolgicos, por cambios en la modalidad de acumulacin de capital y por nuevos y diversos fenmenos cuyo anlisis e interpretaciones han dado lugar a rupturas con anteriores paradigmas filosficos y econmicos y al surgimiento de nuevas corrientes de pensamiento que han creado nuevas categoras epistemolgicas con las que se busca interpretar el mundo, apartndose de los metarrelatos surgidos en la modernidad y abriendo paso, entre otras manifestaciones, al denominado postmodernismo. Incluso se habla de una diplomacia postmoderna, caracterizada fundamentalmente, siguiendo las ideas de Tomassini8, por un entrelazamiento entre las sociedades nacionales, una diversificacin de la agenda internacional y por la multiplicidad de
8 Tomassini, Luciano. La poltica internacional en un mundo postmoderno. Coleccin Estudios Internacionales. RIAL Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1991, pp. 33, 273 y 276.
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nuevos Estados y actores nacionales y transnacionales que se incorporan en la escena internacional. En este nuevo panorama la diplomacia se complejiza y no se limita slo a dirimir conflictos, establecer alianzas y, por parte de sus principales actores, convertirla en un instrumento orientado a ejercer poder, control y dominacin, sino que incorpora la posibilidad de compatibilizar intereses creando nuevas alianzas para aprovechar las oportunidades de la globalizacin y disminuir sus riesgos. La corriente postmoderna, si bien entre sus pensadores existen algunas discrepancias, se caracteriza por el cuestionamiento a la capacidad explicativa y predictiva de los grandes paradigmas surgidos bajo la modernidad y que buscaron modelar la historia; por la centralidad del sujeto individual y su capacidad creativa, sin pretensin de imponer sus propios valores y modos de comportamiento; por la confianza en que la informacin, el acceso al conocimiento, las comunicaciones y su libre expresin de preferencias son fundamentales para obtener mejor calidad de vida; por la reivindicacin de la historia como lugar del sujeto; la legitimacin de las diferencias; el inters en lo fragmentario o efmero, y la valoracin de lo personal o local como materiales con los que se construye el tejido social. El mundo ha cambiado en muchas dimensiones. Han surgido nuevas demandas individuales y sociales. Entre ellas destacan una fuerte aspiracin a la seguridad, a una mejor calidad de vida, el cuidado del medio ambiente, la igualdad de derechos de la mujer, la paz, la pluriculturalidad, el respeto a la diversidad, los derechos individuales y los derechos humanos, incluidos los de ltima generacin. Entre las nuevas categoras de anlisis pueden sealarse, por ejemplo, la subjetividad, elaborada por J. Habermas y A. Giddens, que relacionan con el proceso de modernidad9. Habermas plantea la necesidad de recuperar el proyecto emancipador de la poca moderna y recuperar la utopa, entendida no como el fin de la historia, sino como una orientacin para renovar la construccin social. Foucault aporta los conceptos de biopoltica o control de la sociedad, y anatomopoltica o control del individuo. Beck, Giddens y Lechner reflexionan sobre la individualizacin, categora fundamental para entender los cambios culturales que se producen en la sociedad. Derrida hace una crtica al logocentrismo, afirmando que impide pensar la historia y su evolucin desde un punto de vista distinto al nuestro. Por su parte, el filsofo italiano Roberto Esposito, en la lnea de pensamiento de Michelle Foucault, propone un nuevo lenguaje poltico, destacando dos categoras explicativas: la biopoltica, o poltica de la vida, que corresponde a la preocupacin central del quehacer poltico y que busca protegerla y desarrollarla; y la tanatopoltica, o poltica de la muerte. Con ambas categoras Esposito analiza el nazismo, el que busc proteger la vida de la raza aria, provocando la muerte en gran escala, particularmente de la raza hebrea10. A las mismas categoras se puede recurrir para interpretar posteriores situaciones de guerra y casos de terrorismo, En muchas de estas situaciones, los derechos humanos, las libertades o la soberana, como categoras, no fueron consideradas ni pusieron lmite a la
9 Giddens, Anthony, et. al. Modernidad e identidad del yo. Pennsula, Barcelona, 1996; y Giddens, Anthony, et. al. Las consecuencias perversas de la modernidad. Anthropos, Barcelona, 1996. 10 Esposito, Roberto. Biopoltica y Filosofa. Conferencia dictada en Buenos Aires en septiembre de 2006 y en Santiago de Chile en noviembre de 2008. Grama Ediciones, 2006.
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poltica de la muerte. Tampoco sirvieron para explicarla. Asimismo, ante viejos problemas como la pobreza, la exclusin social y el desempleo surgen nuevas propuestas. Entre ellas, y a modo de ejemplo, el concepto de renta bsica, nueva modalidad de transferencia social a travs de la cual el Estado otorga regularmente a cada ciudadano un monto en dinero que garantiza su existencia por toda su vida. La renta bsica se financia con el aumento de la productividad, la que crea riqueza y excedentes, parte de los cuales se redistribuyen11. Tambin surgen nuevos problemas como la crisis alimentaria, el calentamiento global, la crisis energtica, la escasez de agua, nuevas enfermedades y otras, cuyas soluciones, para que sean eficaces, requieren ser abordadas por la comunidad internacional de pases. Ahora bien, las relaciones internacionales dejaron de ser monopolio de los Estados, pues han surgido otros actores que participan en la escena internacional, tales como los partidos polticos, los empresarios, las entidades religiosas, diversas ONG, entidades culturales y otras que representan una diversidad de intereses y dan lugar a lo que se ha llamado la para diplomacia. Estos nuevos actores hacen ms complejo el rol de los Estados y de sus Cancilleras. Por ello, estas ltimas han debido readecuar sus funciones, estructuras, modelos de gestin y categoras de anlisis, tras el propsito de ser ms eficaces ante las modificaciones del entorno internacional. En la globalizacin, el paradigma de desarrollo se ha caracterizado por el papel predominante que tiene el mercado; por la apertura de las economas nacionales hacia el mercado mundial; por la drstica reduccin de la funcin productiva de bienes y servicios del Estado, la que ha sido asumida por la empresa privada; por la desregulacin de los mercados nacionales e internacionales; por la flexibilizacin de las normas laborales; por el fuerte nfasis de los Estados en favor de mantener equilibrios macroeconmicos; y por la focalizacin de los recursos pblicos en los sectores sociales de ms bajos ingresos, sin que por ello haya existido un cambio significativo en la disminucin de la pobreza en la gran mayora de los pases. Este paradigma ha sido cuestionado en el presente, a raz de la crisis financiera internacional, que ha afectado la economa real en todos los pases, dando paso a propuestas de reforma del sistema financiero internacional y de revisin de los modelos de desarrollo nacional, es las que se orientan a buscar mecanismos de gobernabilidad para la globalizacin, y mayor control y regulacin del Estado sobre el mercado. Desde otra perspectiva, en el mundo globalizado surgen nuevas amenazas, que son parte de la llamada postmodernidad, porque responden a las caractersticas que sta asume. Entre tales amenazas estn el terrorismo, el narcotrfico, la trata de blancas, el comercio ilegal de armas, las migraciones ilegales y otras, que son llevadas a cabo por organizaciones transnacionales que tienen su propia divisin internacional del trabajo.
11 Hoehn, Marek. Renta bsica, ingreso ciudadano e ingreso bsico no condicionado: un nuevo modelo de transferencia social. Serie N 46/09. Departamento de Estudios, Extensin y Publicaciones de la Biblioteca del Congreso Nacional.
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Junto con tales amenazas surgen nuevas tendencias mundiales, como la revalorizacin de la democracia, un mayor respeto a los derechos humanos y la conviccin de que su violacin debe ser siempre sancionada, cuando no lo es al interior del pas respectivo, por organismos supranacionales. Por ello, el surgimiento de una nueva doctrina y un conjunto de instrumentos normativos que han perfeccionando la legislacin internacional, como el Convenio sobre la Prevencin y Sancin del Delito de Genocidio, de 1948; las Convenciones de Ginebra, de 1949; los Pactos de Naciones Unidas, de 1966; el Convenio de Viena de los Tratados Internacionales, en 1969; la Convencin sobre la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; y otros instrumentos jurdicos internacionales. Por ello, hoy existe la Corte Penal Internacional, que viene a perfeccionar y consolidar experiencias como la creacin, por las Naciones Unidas, de Tribunales ad hoc para la ex Yugoslavia y Ruanda. Esta Corte acta con carcter supletorio o complementario, es decir, no sustituye la jurisdiccin de los tribunales nacionales, ni tampoco acta como una instancia de revisin o apelacin de lo que stos resuelvan. Ahora bien, el Estado ha experimentado el efecto de los cambios ocurridos en el mundo. El proceso de globalizacin ha desperfilado la importancia del EstadoNacin vigente hasta finales del siglo XX, incluido el concepto de soberana. Esto no significa que el Estado deba desaparecer, sino que es necesario redefinirlo en sus funciones internas, en sus relaciones con la sociedad civil, con otros Estados y con los organismos internacionales y, adicionalmente, con la para-diplomacia. En este marco dado por la globalizacin, las nuevas corrientes de pensamiento y la pluralidad de actores surge la diplomacia parlamentaria, con mayor fuerza e influencia que la que haba tenido, junto con las actividades internacionales transversales que cumplen una gran cantidad y diversidad de organizaciones. Tiene la legitimidad de que sus actores parlamentarios son representantes de los distintos segmentos de ciudadana mundial. En trminos ms especficos Qu se entiende por diplomacia parlamentaria? Se sostiene que sta tiene dos acepciones. Respecto a la primera, dice Rodrigo Borja que la diplomacia parlamentaria es la tcnica de representacin de los Estados en el seno de los foros de las organizaciones internacionales permanentes que abren debates pblicos sobre los temas fijados en su agenda de trabajo y en las conferencias internacionales... Estos foros adoptan normas de tipo parlamentario para sus deliberaciones. Lo cual exige que los delegados se conduzcan con arreglo a ellas y asuman la tcnica de la nueva diplomacia parlamentaria. En el seno de esos foros las resoluciones se discuten y se tramitan mediante procedimientos parlamentarios y se aprueban por mayora de votos12. Fue el Secretario de Estado de Estados Unidos de Norteamrica, Dean Rusk, el primero que utiliz este trmino el ao 1955 para referirse a los debates y negociaciones que los representantes gubernamentales llevan a cabo en la Organizacin de Naciones Unidas (ONU). En cuanto a su origen remoto, el senador espaol Gabriel Elorriaga13 afirma que se puede encontrar un antecedente de la diplomacia parlamentaria en
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Borja, Rodrigo. Enciclopedia de la Poltica. Fondo de Cultura Econmica, Ciudad de Mxico, 1998. Elorriaga, Gabriel. La diplomacia parlamentaria. Imagine Ediciones, Madrid, 2004.
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el Senado de la antigua Roma en su institucin denominada feciales, que se encargaba de guardar la inviolabilidad de las embajadas extranjeras y de transmitir las declaraciones de guerra o de paz, y vigilar el cumplimiento de los pactos y acuerdos establecidos con otros pases. La segunda acepcin entiende la diplomacia parlamentaria como una funcin propia de los parlamentos, paralela y complementaria a la diplomacia de los Estados representada por el Poder Ejecutivo. Puede ser un apoyo a la diplomacia gubernamental, anticiparse a sta pero no es antagnica a ella. Por lo dems, las propuestas o acuerdos de organizaciones parlamentarias internacionales no obligan a los Estados, manteniendo stos la preeminencia en el manejo de las relaciones internacionales. La diplomacia parlamentaria cuenta con sus propias organizaciones internacionales o bien, es la expresin de relaciones bilaterales entre parlamentos. Tal funcin se preocupa de los problemas que afectan al mundo, a las regiones y a los pases. Podra decirse que organismos como la Unin Interparlamentaria y otros de carcter regional convocan a parlamentarios de todas las regiones del mundo, quienes tienen la representacin de la pluralidad ciudadana de cada pas, para abordar temas de inters comn o de segmentos sociales con identidades que trascienden a los pases, como son las minoras tnicas, las discriminaciones de gnero, los problemas medioambientales y otros. La diplomacia parlamentaria, a travs de los organismos internacionales en que se desarrolla, ha creado redes internacionales que trabajan, reflexionan y toman acuerdos sobre problemas comunes de variada ndole que, desde el rol e influencia de cada parlamentario o de grupos de parlamentarios en sus respectivos parlamentos, pueden convertirse en leyes y en polticas pblicas nacionales, o en la toma de conciencia de situaciones que es necesario resolver. Para Vallejos de la Barra14 la diplomacia parlamentaria corresponde a la actividad internacional regular y coherente que los parlamentos desarrollan para alcanzar objetivos pblicos determinados. Es una diplomacia sui generis en la que no hay representacin de los gobiernos ni poder de negociacin en su nombre, cuya aparicin es una muestra evidente de la influencia creciente que los parlamentos ejercen en el desarrollo de las relaciones internacionales del Estado. El profesor de la Universidad de Columbia, P. Jessup, seala que existen cuatro factores que la crean15: 1) La existencia de una organizacin internacional permanente; 2) La considerable difusin de los debates que tienen lugar en sus foros y que repercuten en las masas; 3) La presencia de un procedimiento suficientemente complejo para permitir manipulaciones tcticas y agrupamientos polticos; y 4) La expedicin de pronunciamientos que se adoptan en forma
14 Vallejos de la Barra, Federico. La diplomacia parlamentaria: un nuevo instrumento en la ejecucin de la poltica exterior de los Estados. En: Diplomacia, publicacin de la Academia Diplomtica de Chile, N 97, enero-marzo de 2004, Santiago. pp. 80-81. 15 Jessup, Philip C. Parliamentary Diplomacy. En: Recueil des Cours de la Acadmie de LHye, N 89, 1956, p. 185. Citado por Elorriaga, Gabriel. La Diplomacia Parlamentaria. Imagine Ediciones, Madrid, 2004.
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de resoluciones formales por un voto mayoritario, o por consenso, y que se hacen pblicas de manera inmediata. Como se ha sostenido, la diplomacia de los Estados, ejercida a travs de los Ministerios de Relaciones Internacionales y respaldada en normas jurdicas que la regulan, utiliza mtodos formales y respetuosos de los procedimientos y de las jerarquas. La diplomacia parlamentaria, a su turno, que puede ser bilateral o ejercida a travs de organizaciones multilaterales de carcter global o regional, tiene mtodos menos formales, ya que las opiniones se dan en debates sin ningn resguardo de privacidad y sus conclusiones se comunican pblicamente con inmediatez. 3.2. La diplomacia parlamentaria: desafo y oportunidad La diplomacia parlamentaria busca, junto con el Ejecutivo, defender los intereses nacionales, reafirmar la paz mundial, consolidar el derecho internacional y las instituciones internacionales, fortalecer los intercambios culturales y comerciales, establecer lneas de colaboracin con otros pases, y bloques de pases y de concertacin para enfrentar todo tipo de amenazas. En la poca moderna, la diplomacia parlamentaria adquiere un rol importante con la creacin, en 1889, de la Unin Interparlamentaria Mundial (UIP), la que hoy rene ms de 150 pases. Esta organizacin impuls la iniciativa de crear un organismo que contribuyera a la gobernabilidad mundial, por lo que fue determinante para la creacin de las Naciones Unidas. En el transcurso del tiempo, la diplomacia parlamentaria ha desarrollado sus propias instancias, normas y protocolos de interaccin. Se trata de un sistema complejo y dinmico que, a lo menos, comprende; delegaciones parlamentarias ante las asambleas de las organizaciones internacionales; foros parlamentarios institucionalizados (rganos multilaterales paralelos a las organizaciones donde el Poder Ejecutivo tiene presencia, como el sistema de Naciones Unidas. La Unin Interparlamentaria Mundial, el Parlamento Europeo, el Parlamento Latinoamericano y la Unin Parlamentaria Africana corresponden a estos foros); Encuentros de delegaciones parlamentarias de ndole bilateral o grupos interparlamentarios binacionales; grupos de amistad parlamentaria (se crean entre dos pases y sus representaciones son plurales); actividades de los Presidentes de las Cmaras; y cooperacin parlamentaria. Cual ser el futuro de la diplomacia parlamentaria? En el mundo postmoderno o, si se prefiere, en la segunda modernidad, la diplomacia parlamentaria adquirir una proyeccin importante tras los propsitos ya sealados coadyuvando a la poltica exterior de los pases; mejorando las legislaciones nacionales; estimulando la integracin regional, las alianzas entre bloques de pases con identidades diversas, buscando un mundo ms armnico y pretendiendo instituirse en una diplomacia preventiva como la denomin Boutros Ghali, ex Secretario General de las Naciones Unidas. La diplomacia parlamentaria genera con fuerza progresiva, un dilogo mundial entre representantes de pueblos soberanos que los eligieron, lo que significa participar en foros altamente representativos, que constituyen la mayor expresin
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de democracia en el mundo. Los temas que se abordan, en muchas ocasiones, son paralelos o van a la vanguardia de las materias que tratan otros organismos internacionales, como la ONU y la Organizacin de Estados Americanos (OEA). Por ello, la diplomacia parlamentaria crea conciencia y legitima cursos de accin en el mbito planetario, en materias que los gobiernos, en sus relaciones internacionales, abordan con dificultad o no han resuelto. A nivel regional, resultara positivo avanzar en la idea de que Amrica Latina, recogiendo el modelo del Parlamento Europeo, genere un foro integrado por parlamentarios elegidos por sus pases a travs del voto directo de sus ciudadanos. Esto posibilitara enriquecer la democracia en esta parte del globo y abordar temticas que requieren acciones coordinadas y supranacionales, rescatando adems la peculiaridad identitaria de estos pueblos en una doble direccin: hacia el interior del propio mundo Latinoamericano, y hacia los otros pueblos y culturas. Finalmente, la diplomacia parlamentaria puede contribuir a la construccin de un pacto social, con nuevos estndares al interior de los Estados Nacionales insertos en el actual mundo globalizado, que importe el desarrollo econmico, la cohesin social y la legitimidad institucional, que permita atender de mejor manera los requerimientos del ser humano individual y colectivo.
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Iniciativa exclusiva e ideas matrices: los aportes del Tribunal Constitucional

Sebastin Soto Velasco*
IV
Resumen Las materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica y el respeto a las ideas matrices de los proyectos de ley son los temas que se analizan en el presente documento. Con este objeto, el trabajo examina los fundamentos dogmticos de ambas instituciones y la historia de su consagracin en nuestro ordenamiento, adems de algunas sentencias del Tribunal Constitucional que han entregado tiles criterios de interpretacin. Todo esto con miras a entregar mayor certeza jurdica en la aplicacin de estas normas constitucionales. Abstract This paper analyzes the presidential exclusive authority to initiate legislation in some policy areas and the constitutional rule that requires any amendment to be related to the core issues of the discussed bill (germaneness rule). It considers the theoretical and historical foundations of both institutions and several Constitutional Courts decisions that have developed standards of interpretation. At the end, this paper expects to improve legal certainty in the application of these constitutional rules.
* Abogado de la Pontificia Universidad Catlica y Magster en Derecho (LLM) de la Universidad de Columbia. Dirige el Programa Legislativo de Libertad y Desarrollo y es profesor en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica.
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1. Introduccin El presente documento analiza, a la luz de diversos fallos del Tribunal Constitucional (TC), dos temas de habitual discusin en los debates parlamentarios. Tanto las materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica como las ideas matrices de un proyecto de ley han generado lgidos debates al interior de las comisiones y en las salas de la Cmara de Diputados y del Senado. En ambas materias el Tribunal Constitucional ha dictado sentencias, legando criterios de interpretacin de interesantes perspectivas. En las pginas que siguen se analizan ambas materias, sus fundamentos tericos, gnesis en nuestro derecho y diversos fallos del TC, que iluminarn al intrprete en el proceso de aplicacin de las normas constitucionales, para dar as un alcance razonable a estas disposiciones y entregar mayor certeza jurdica en la discusin legislativa. 2. Iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica La iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica en ciertas materias es un tema de importancia y muy recurrente en la discusin legislativa. Se trata de asuntos que slo pueden iniciar su discusin legislativa cuando el Ejecutivo lo estima conveniente, sin que los parlamentarios puedan introducir mociones o proponer modificaciones en aquellas reas incluidas dentro de estas materias. El tema genera constantes discusiones en el Congreso Nacional y la interpretacin del alcance de la norma es motivo de permanente interpretacin. En las prximas pginas analizaremos brevemente el origen de esta norma constitucional y las crticas a las que se ha visto sometida en el ltimo tiempo. Posteriormente nos enfocaremos en el fallo, sus aspectos positivos y sus deudas. 2.1. Orgenes Como narra Alejandro Silva Bascun, las materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica nos acompaan en nuestro ordenamiento, al menos, desde la Carta Fundamental de 1833. En ese cuerpo la declaracin de guerra constitua un tema de resorte exclusivo del Ejecutivo que, si bien no requera ley, deba contar con la aprobacin del Congreso. La Constitucin de 1925 incluy nuevas materias al disponer que los suplementos a partidas o tem de la Ley General de Presupuestos slo podrn proponerse por el Presidente de la Repblica1. Adems otra norma estableci que la iniciativa para el aumento de los gastos variables o para alterar el clculo de entradas corresponda exclusivamente al Presidente de la Repblica.2
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Artculo 45, Constitucin de 1925. Artculo 44, N 4, Constitucin de 1925.
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Sebastin Soto Velasco: Iniciativa exclusiva e ideas matrices: los aportes del Tribunal Constitucional
Con el paso de los aos la iniciativa exclusiva fue en aumento. La primera reforma a la Constitucin de 1925 fue aprobada bajo el gobierno de Juan Antonio Ros, en 1943, e incluy, entre otras materias, una restriccin a la iniciativa parlamentaria en materia de gastos pblicos. La norma aprobada, similar en algunos aspectos a la vigente, incorpor dentro de las materias que corresponden exclusivamente al Presidente de la Repblica las iniciativas que: 1) alteren la divisin poltico o administrativa del pas; 2) las que creen nuevos servicios pblicos o empleos rentados, y 3) las que aumenten sueldos o gratificaciones al personal de la Administracin del Estado, de las empresas fiscales y de las instituciones semifiscales. Se establece adems que el Congreso Nacional solo podr aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos o aumentos que se propongan.3 4 Con el paso de las dcadas, a juicio de muchos, la norma se torn insuficiente. Por eso, tras una serie de fallidos intentos de reforma constitucional, la de 1970 volvi a ampliar el campo de la iniciativa presidencial legislativa5. Luego, la Constitucin de 1980 las extendi nuevamente. La Comisin de Estudios propuso algunas nuevas y el Consejo de Estado las aument y precis, dando origen a las materias que hoy se encuentran en los incisos tercero y cuarto del artculo 65 de la Carta Fundamental6. Cabe destacar que este artculo ha recibido modificaciones en algunos numerales, que no alteran sustancialmente el texto original.7 En trminos generales, la modificacin constitucional introduce las siguientes enmiendas al texto de la Constitucin anterior: i. Precisa que la determinacin de la forma, proporcionalidad o progresin de los tributos es materia de iniciativa del Ejecutivo; ii. Se refiere genricamente a que son de su iniciativa las materias que digan relacin con la administracin financiera o presupuestaria del Estado8; iii. Agrega que la determinacin de las funciones y atribuciones de los servicios o empleos pblicos es tambin iniciativa exclusiva del Ejecutivo; iv. Incorpora dentro del campo de iniciativa presidencial exclusiva el contratar emprstitos o celebrar cualquier operacin que pueda comprometer el crdito o la responsabilidad financiera del Estado, y
Silva Bascun (2000) p. 107. En los aos siguientes la discusin respecto al alcance de la norma se centr principalmente en dilucidar si los parlamentarios tenan o no iniciativa en las leyes relativas a jubilaciones, montepos y pensiones. Esta era una importante facultad de los congresistas, que les permita -usando la jerga del public choice- comprar a una parte del electorado con la venta de estos beneficios. An cuando diversos informes de ambas ramas del Congreso confirmaban que no haba en esta materia iniciativa parlamentaria, la venta de pensiones de gracia sigui siendo utilizada. Silva Bascuan (2000), p. 108. Parte de la discusin en el Senado respecto a la amplitud de la iniciativa parlamentaria puede verse en Acua (1971), pp. 624-633 y, para la H. Cmara de Diputados, en Cmara de Diputados (1970), pp. 244-252. 5 Reformas a la Constitucin de 1925. Documento elaborado por el Ministerio Secretara General de la Presidencia. En www.minsegpres.cl. 6 Para la discusin en el Consejo de Estado ver Arancibia, Brahm e Irarrzaval (2008). Los debates sobre esta materia en la Comisin de Estudios se llevaron a cabo, principalmente en las sesiones 26, 344, 249, 394 y 414, segn consignan Blanc, Nogueira, Pfeffer y Verdugo (1990), p. 337. 7 Las modificaciones las introdujo la ley N 19.097 (12.11.1991) y la N 19.526 (17.11.1997), que eliminaron, respectivamente, las referencias a los municipios en el numeral 3 y 2 del artculo 65. Sobre todo esta ltima modificacin ha llevado a algunos a sostener, no sin razn, que el Presidente ya no tiene iniciativa exclusiva para crear empleos municipales. Ver Instituto Libertad (2006). 8 El concepto de administracin financiera tiene una definicin legal que podra acotar la amplitud que se le suele conceder. El Decreto Ley N 1.263, sobre Administracin Financiera del Estado, dispone en su artculo primero que El sistema de administracin financiera del Estado comprende el conjunto de procesos administrativos que permiten la obtencin de recursos y su aplicacin a la concrecin de los logros de los objetivos del Estado. La administracin financiera incluye, fundamentalmente, los procesos presupuestarios, de contabilidad y de administracin de fondos.
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v. Seala que las modalidades y procedimientos de negociacin colectiva y la determinacin de los casos en que no se puede negociar son materias de iniciativa exclusiva del Presidente. 2.2. Fundamentos doctrinarios Analizar si es o no adecuada la existencia de limitaciones a la iniciativa del Presidente de la Repblica puede abordarse desde distintas perspectivas. En esta ocasin slo destacaremos dos visiones. 2.2.1. La teora del public choice En trminos generales, la teora de la eleccin pblica utiliza modelos econmicos para explicar los comportamientos de los actores polticos. De este modo, ensea que los legisladores y los votantes actan racionalmente y que, por ello, ambos buscan maximizar sus utilidades. Dado que uno de los principales intereses de las autoridades de eleccin popular es la reeleccin, los congresistas procuraran comprar votos, entregando para ello variados beneficios a sus electores en forma de regulaciones, pensiones, empleos, etc. A su vez, los grupos de inters y, en menor grado, el pblico general, demandan leyes. En otras palabras, el electorado beneficia a los legisladores, los que, por su parte, pueden responder de diversos modos: negarse a aprobar una ley, evitando una decisin clara a travs de la delegacin a las agencias del poder ejecutivo, o explcitamente a travs de la entrega de beneficios tangibles.9 Es esta mirada de la actividad poltica una de las justificaciones a la limitacin que nuestro orden institucional impone a la compra de votos. De este modo, los polticos no podran ofrecer, a cambio de votos, regulaciones o beneficios que se encuentren dentro de las materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica. Esta forma de abordar el problema es antigua en nuestro pas, an cuando nunca se ha vinculado expresamente a la teora de la eleccin pblica10. Silva Bascuan, por ejemplo, manifiesta que el desorden administrativo y econmico siguiente a la entrada en vigencia de la Constitucin de 1925, fue atribuido, en amplios sectores de la ciudadana, principalmente a las iniciativas de los congresales, que, segn sus crticos, se vean obsesionados por formularlas inspirados en afanes demaggicos de conquista del electorado11. Razones similares utiliza Elas Navarro en 1945 en su memoria sobre la iniciativa parlamentaria.12
9 Eskridge, Frickey y Garrett (2001), p. 54. Una visin general de las diversas teoras que justifican el origen de las regulaciones y leyes puede verse en Romero (2008). 10 Ya en 1912, Nstor Casanova (1912) sealaba que nuestras instituciones de gobierno (...) han entregado todo el mecanismo legal generador de los poderes polticos en manos de audaces politiqueros de oficio, de inmorales agentes de elecciones, que han conseguido disponer en su personal beneficio de todo el poder p. 3. La frase citada es tomada de Casanova quien, a su vez, la toma de otro texto, sin hacer referencia alguna a la fuente. 11 Silva Bascun (2000) p. 107. 12 Las Cartas Fundamentales que no han establecido tal limitacin (...) han dado origen a desastrosos resultados financieros debido a que los parlamentarios, con el fin de congraciarse con un importante sector de la ciudadana, para recibir su adhesin en las jornadas electorales, proponan y aprobaban con relativa facilidad aumento en sus remuneraciones. Navarro (1945) p. 56.
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Otro gran promotor de esta visin fue el Presidente Jorge Alessandri. Era l un convencido de la inconveniencia de entregar a los legisladores el manejo de los asuntos econmicos. As lo dej ver en sus discursos pblicos, en la reforma constitucional que envi mientras era Presidente, y al presidir el Consejo de Estado que conoci de la Carta del 80. En una de esas ocasiones, con motivo de la entrega que se le hizo del testamento poltico del ex Presidente Balmaceda, el entonces Presidente Alessandri manifest que los parlamentarios no disponen de la independencia necesaria para abordar (los problemas de carcter econmico social) en forma justiciera y resguardando el inters de la colectividad, porque no pueden desentenderse de las conveniencias de sus electores, que no siempre coinciden con aqul.13 En definitiva, la mirada que se hace desde la teora de la eleccin pblica justificara una reduccin del mbito de materias de iniciativa de los parlamentarios, con el objeto de reducir en alguna medida los bienes transables existentes en el mercado poltico. Tal cual est planteada la regulacin constitucional, los legisladores no podran ofrecer a sus electores, ni stos pedir a aqullos, regulaciones que digan relacin con tributos, exenciones, remuneraciones y toda una amplia gama de materias reservadas a la iniciativa del Presidente de la Repblica. 2.2.2. Una mirada desde la institucionalidad econmica Otro de los argumentos que se han dado para proteger la iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica en ciertas materias es la necesidad de mantener la disciplina fiscal y promover la prosperidad econmica. En efecto, ese fue el objeto central de la primera reforma constitucional, en la dcada del 40, que limit por primera vez la iniciativa parlamentaria en gastos pblicos. Uno de los fundamentos utilizados para promover su aprobacin fue el aumento en los gastos que experimentaban los proyectos de ley del Ejecutivo durante su tramitacin en el Congreso, as como los costos que importaban la aprobacin de leyes de origen parlamentario. En su memoria, Elas Navarro analiza seis proyectos del Ejecutivo que aumentaron, en promedio, en 34% sus costos totales durante la tramitacin legislativa14. A su vez, el autor tambin destaca otras leyes, pero esta vez de origen parlamentario, que aumentaron los gastos pblicos al incrementar pensiones de gracia, jubilaciones y sueldos del Poder Judicial y del personal del Congreso Nacional y del Registro Electoral.15 Aos despus, en la reforma de 1970, el Presidente Frei Montalva justific la ampliacin del campo de materias de iniciativa exclusiva del Ejecutivo con razones similares. En el mensaje que inici la reforma, el Presidente solicita reafirmar la autoridad del Ejecutivo en lo que concierne a la planificacin del desarrollo y el control del proceso econmico. Agrega luego que, en estas materias, el Ejecutivo por su estructura y la asistencia tcnica de que dispone, est en situacin de actuar con la coherencia y la continuidad que el Congreso no puede dar16. Asimismo,
Carrasco (1987) p. 67. Se analizaron las siguientes leyes de aumentos de sueldos: ley N 6.651, Carabineros; N 6.772, FF.AA.; N 6.773, Educacin; N 6.915, Servicio de Hacienda; N 6.880, Investigaciones; y Salubridad, que aparece sin nmero. 15 Navarro (1945) p. 56. 16 Piedrabuena (1970) p. 155.
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comentado ms tarde sobre esta reforma constitucional, aprobada en 1970, Sergio Molina critica el sistema imperante de iniciativa legislativa por acentuar el rgimen crnico del Presupuesto Fiscal con las consecuencias inflacionarias que ha debido soportar la poblacin17. Concluye ms adelante que la restriccin a la iniciativa parlamentaria representa un paso significativo para permitir una planificacin econmica y social ms eficaz.18 En la actualidad los argumentos se dirigen en el mismo sentido, tanto desde el campo de la economa como del derecho y las polticas pblicas. Jos Pablo Arellano, por ejemplo, ha sostenido que la disciplina fiscal que ha caracterizado a nuestro pas en los ltimos aos se debe a la institucionalidad vigente, pues sta permite concentrar el manejo del presupuesto pblico en una sola autoridad. Uno de los elementos de importancia es la iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica. De hecho, no duda en calificarlo como el principal factor que explica el xito en materia fiscal que se exhibe en los ltimos 18 aos19. En la misma lnea, Edgardo Boeninger ha sealado que la iniciativa exclusiva del Presidente, junto con la capacidad de manejar la agenda del Congreso Nacional a travs de las urgencias, han sido determinantes en el Chile posterior a 1990 para asegurar la gobernabilidad, mantener la coherencia de las polticas econmicas y sociales y desterrar el populismo.20 21 2.3. El Tribunal Constitucional y la iniciativa exclusiva El Tribunal Constitucional ha conocido de este asunto en variadas ocasiones, aproximndose a l con diversos resultados. A continuacin veremos dos fallos previos al que, a nuestro juicio, aporta por fin criterios sustanciales de interpretacin. 2.3.1. Traslado del Congreso a Santiago El ao 1996 ingres a tramitacin una mocin de algunos senadores, que sealaba que el Congreso Nacional tendra su sede y sesionara en Santiago22. Un grupo de senadores present un requerimiento al TC argumentando, entre otras cosas, que la mocin era inadmisible por corresponder a una materia de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica. La cuestin se centr en determinar si el traslado del Congreso Nacional de Valparaso a Santiago irrogaba o no gastos al Estado. En este sentido, el TC consider que es de evidencia incuestionable y de natural consecuencia que el cambio de todas las dependencias, instalaciones, mobiliario e instrumentos de trabajo () del edificio que ocupa el Congreso Nacional en Valparaso para su acomodacin posterior en otra edificacin en Santiago, en la que debern efectuarse las adecuaciones imprescindibles, conlleva un costo pecuniario real, de existencia efectiva indudable23. Lo dicho llev al TC a concluir que, debido a
Frei, Molina, Evans, Cumplido, Silva y Lagos (1970), p. 82. Ibid, p. 87. 19 Arellano (2006) p. 173. 20 Boeninger (2008) p. 211. 21 La mirada crtica puede encontrarse en Devillaine (2003) y Cristi y Ruiz-Tagle (2006). 22 Los autores de la mocin fueron los Senadores Frei y Zaldivar (Adolfo) y los entonces senadores Bitar, Lavandero y Sule. 23 Sentencia del TC Rol N 242, 12 de agosto de 1996. Considerando 4.
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los gastos al erario nacional que implica el traslado, la mocin es inadmisible. 2.3.2. Subcontratacin y concepto de empresa El proyecto de ley que regulaba la subcontratacin de trabajadores fue objeto de una dura tramitacin en el Congreso, que se reactiv por el Gobierno semanas antes de la eleccin presidencial de 200624. Todo esto enturbi su discusin de mrito y las posiciones se extremaron. Uno de los aspectos que ms controversia gener - la definicin de empresatermin siendo dirimido por el TC en un fallo de inters para esta investigacin. Como explica el fallo, el proyecto establece un nuevo concepto de empresa para los efectos del tambin nuevo Ttulo VII del Libro I del Cdigo del Trabajo, que regula el trabajo en rgimen de subcontratacin y en empresas de servicio transitorio. El TC sostuvo que con la definicin de empresa del proyecto se modifican normas de seguridad social o que inciden en ella tanto del sector pblico como del sector privado25. Dado que estas normas corresponden a materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica, y que la indicacin que la gener fue de iniciativa parlamentaria, el TC declar inconstitucional el precepto. Para sostener que el asunto incida en normas de seguridad social, el TC seal que alguna de las materias incluidas en el nuevo Ttulo VII decan relacin con el pago de las obligaciones previsionales correspondientes a las cotizaciones de los trabajadores que ejecuten labores en rgimen de subcontratacin (c.7). Luego agrega que la aplicacin del concepto de empresa (...) a las distintas situaciones de subcontratacin contenidas en el proyecto de ley, determina los sujetos obligados al pago de las cotizaciones previsionales de los trabajadores (c.8). Esto sera argumento suficiente para calificar dicha definicin como una norma de seguridad social y, en consecuencia, de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica. Como puede apreciarse, ambos fallos interpretan la norma constitucional sin legar criterios slidos para el futuro. Incluso podra decirse que ambas sentencias utilizan estndares dismiles, siendo la interpretacin en el segundo caso mucho ms laxa que en el primero. Lo importante, como veremos, es que en el fallo que se analiza a continuacin el TC entrega criterios de interpretacin utilizables en el futuro. 2.4. Sentencia rol N 786: un aporte al trmite legislativo26 El 19 de mayo de 2007, un grupo de diputados de la Concertacin present un requerimiento al Tribunal Constitucional, solicitando que se declarara contraria a la Carta Fundamental una norma incorporada a un proyecto de ley por medio de una indicacin presentada por el Senador Hernn Larran. Los diputados requirentes alegaron que la indicacin debi haber sido presentada por el Ejecutivo y no por un Senador, pues corresponda a materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica. En particular, el hecho que la indicacin impugnada potencialmente implicara un aumento de la poblacin penal era razn suficiente - argan los requirentes- para considerarla
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Ley N 20.123. Su tramitacin puede verse en http://sil.senado.cl, boletn N 2943-13. Sentencia del TC Rol N 534, 21 de agosto de 2006. Considerando 9. Sentencia del TC Rol N 786 de 13 de junio de 2007. Un comentario del fallo puede encontrarse en Soto (2008).
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de iniciativa exclusiva del Ejecutivo, por vincularse con la administracin financiera del Estado y con eventuales gastos futuros. Por eso, sealaban que la indicacin no pudo provenir de un parlamentario por tratarse de una materia que irroga gastos (ya que) la aplicacin de dicho precepto implicar una sobrecarga sobre el sistema de rgimen cerrado de privacin de libertad que repercutir en la necesidad de contar con ms centros en cada regin del pas y con ms personal en su interior (p.7).27 Acertadamente el Tribunal no acogi esta tesis. Luego de narrar en los primeros considerandos los diversos trmites que tuvo que superar la indicacin, el TC se enfoca en el contenido de la misma para desvirtuar las reclamaciones. Para ello utiliza dos argumentos de importancia. La primera argumentacin se dirige a analizar el ncleo de la indicacin, su contenido esencial o, como habla el TC, su objeto central. A este respecto la sentencia seala: La indicacin parlamentaria presentada (...) tuvo por finalidad cambiar la modalidad de cumplimiento de la pena que debe imponerse a los adolescentes condenados por delitos cuya sancin supera los cinco aos de privacin de libertad, contemplando exclusivamente la internacin en rgimen cerrado con programa de reinsercin social. Se elimin as la posibilidad de que dispona el juez de aplicar, como alternativa, la internacin en rgimen semicerrado, al menos durante los dos primeros aos de reclusin (...) Si bien la indicacin formulada por el senador Hernn Larran durante el primer trmite constitucional de este proyecto de ley, pudo haber implicado el aumento de los recursos presupuestarios relacionados con la administracin del sistema de reclusin de los adolescentes, su objeto central se centr en la mayor o menor libertad de que debe disponer el juez para hacer cumplir las penas superiores a 5 aos en el caso de dicha poblacin penal (c.12). La segunda, ms vinculada con los gastos que podra generar la iniciativa, busca evaluar si el objeto central definido, an reconociendo que puede tener consecuencias presupuestarias, transforma la indicacin en inadmisible por referirse a materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica. La respuesta es negativa, pues seala: El hecho de que la menor libertad de que pueda gozar el juez en virtud de la aplicacin de la nueva norma aprobada (...) implique un aumento de la poblacin adolescente bajo sistema de reclusin y, por ende, del gasto de infraestructura y de personal ligados a la administracin de los recintos de reclusin, constituye un eventual efecto colateral de la mocin parlamentaria aprobada que incide en la poltica carcelaria del pas, pero que no puede, sin embargo, afectar su constitucionalidad. Si se llegase a la conclusin contraria
27 La norma constitucional que sirve de fundamento a la impugnacin de los requirentes es el artculo 65, inciso tercero, que dispone: Corresponder al Presidente de la Repblica la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relacin con la alteracin de la divisin poltica o administrativa del pas, o con la administracin financiera o presupuestaria del Estado (...). A su vez, el inciso final del mismo artculo establece que El Congreso Nacional slo podr aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos, prstamos, beneficios, gastos y dems iniciativas sobre la materia que proponga el Presidente de la Repblica.
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significara que ningn parlamentario podra iniciar proyectos de ley que aumentaran la penalidad de delitos o, incluso, crear nuevos tipos penales que importen privacin de libertad, considerando el aumento consiguiente del gasto que ello puede implicar (c.13). Finalmente, el fallo tambin invoca un criterio de interpretacin utilizado en otras oportunidades por el TC. En el considerando decimocuarto el fallo reconoce que la iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica en materia de ley constituye una excepcin a dicha regla general, configurando una prohibicin para los parlamentarios que, en cuanto tal, slo puede ser interpretada restrictivamente. Si as no se entendiera -contina- podra llegar a desvirtuarse del todo la funcin principal del Congreso Nacional y el ejercicio de la soberana que se cumple a travs de l (c.14). 2.5. Dos nuevos criterios de interpretacin: objeto central y efecto colateral La decisin no solo es acertada para el caso concreto, sino que es un aporte al trmite legislativo. Ello, por cuanto el TC explicita dos nuevos criterios de interpretacin para decidir si una materia est o no incluida dentro de aquellas que son de iniciativa exclusiva del Ejecutivo. El primer criterio se dirige a dilucidar el objeto central de la indicacin o mocin. Si sta no tiene por objeto central modificar o referirse a alguna materia de iniciativa exclusiva presidencial, no corresponde declarar inadmisibles las indicaciones parlamentarias. En el caso que se analiza, el objetivo central no fue aumentar el gasto pblico en crceles o funcionarios, sino modificar el modo como se aplicara una sancin. Dado que esto ltimo es de iniciativa parlamentaria, no hay razn que justifique la inadmisibilidad. Si complementamos este anlisis con un criterio de interpretacin bsica utilizado por el TC -las excepciones deben ser interpretadas restrictivamente- no cabe duda que el criterio que entrega el fallo es el adecuado. El segundo criterio se vincula ms con los gastos que, eventualmente, genera la medida. Si stos constituyen nicamente un efecto colateral, la indicacin o mocin sera admisible. En efecto, el TC reconoce que hay modificaciones o proyectos que pueden generar gastos al erario pblico pero, agrega, que eso ocurra no significa que la indicacin sea siempre inadmisible. En efecto, el fallo que se analiza entrega un nuevo antecedente importante de considerar, que podra plantearse del siguiente modo: los parlamentarios tienen atribuciones para presentar indicaciones o mociones que puedan, eventualmente, generar gasto, slo si ello es un efecto colateral de la mocin o indicacin parlamentaria. Constituiran un efecto colateral aquellas consecuencias indirectas, que no estn destinadas a aumentar el gasto pblico, pero que eventualmente podran afectarlo por su aplicacin. Bajo el prisma de estos nuevos criterios de interpretacin, alguna jurisprudencia anterior del TC queda en entredicho. Si en el fallo del requerimiento sobre el proyecto de ley de subcontratacin se hubiera seguido uno de estos criterios, el resultado hubiera sido otro. En efecto, el objeto central de la definicin de empresa no estaba ni cercanamente vinculado con las normas de seguridad social. Que stas se vieran afectadas por la nueva definicin no era ms que un efecto colateral, que debi pasar inadvertido.
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En el caso de la otra sentencia comentada, el traslado del Congreso a Santiago, el asunto es ms discutible pues, si bien el objeto central de la iniciativa era fijar la ciudad en que el Congreso celebrara sus funciones, el efecto directo de esta decisin generaba un gasto pblico. En consecuencia, no puede hablarse propiamente de un efecto colateral. 3. Ideas matrices Como se sabe, el artculo 69 de la Constitucin dispone que todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones en los trmites que corresponda, tanto en la Cmara de Diputados como en el Senado; pero en ningn caso se admitirn las que no tengan relacin directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto28. La interpretacin de esta disposicin es otro motivo de debate en la tramitacin de las leyes en el Congreso Nacional. Al igual que en el caso anterior, el TC tiene diversos pronunciamientos, que aportan criterios para aplicar adecuadamente la disposicin constitucional. 3.1. El origen de las ideas matrices Para comprender por qu debe existir una relacin directa entre las ideas fundamentales de un proyecto de ley y las correcciones y adiciones que se le incorporan en la tramitacin de las leyes, se debe analizar brevemente la historia de la norma. La Reforma Constitucional de 1970 introdujo en la Constitucin vigente en esa poca un inciso que dispona que: Todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones tanto en la Cmara de Diputados como en el Senado; pero en ningn caso se admitirn las que no digan relacin directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.29 El objetivo de la norma fue poner fin a una prctica habitual que daba como resultado las llamadas leyes miscelneas, esto es, leyes que contenan regulaciones de los ms variados campos, sin que exista una relacin, ni an lejana, entre ellas. En la aprobacin de estas leyes escribe Francisco Cumplido, comentando la reforma- han contribuido con igual dedicacin los diputados o senadores y el Presidente de la Repblica. Los primeros logran incorporar a las leyes, materias que son de su especial inters y que no han logrado despachar en la legislatura ordinaria, o respecto de las que logran consenso a cambio de apoyar el proyecto principal. Por su parte, el Presidente de la Repblica, usando del veto de adicin, plantea al Congreso Nacional la disyuntiva de tener que aceptar o rechazar la forma en que l estima que debe estar regulada una materia, ajena al primitivo proyecto. El Congreso Nacional no puede introducir modificaciones al veto y, generalmente, debe aceptar la proposicin del Presidente de la Repblica,
28 Disposiciones similares se encuentran en Manual de Mason Sobre Procedimiento Legislativo, que recopila una serie de decisiones judiciales, prcticas y precedentes legislativos, con el objeto de sistematizar el derecho parlamentario internacional. Mason (1995) p. 216. 29 El ao 1964, el Presidente Jorge Alessandri haba enviado un proyecto de reforma constitucional que contena una disposicin similar, con el mismo objetivo. Ver Carrasco (1987) p. 94.
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o cargar con la responsabilidad de que no haya ley sobre el punto.30 Las leyes miscelneas, adems de demostrar una defectuosa tcnica legislativa, impedan un debate informado, profundo y tcnico de los aspectos esenciales de un proyecto de ley. En cualquier momento, los parlamentarios podan introducir una materia diversa a la que se estaba discutiendo, lo que abra un nuevo flanco de argumentos y negociaciones sin posibilidad real de analizar el verdadero mrito de la propuesta. Un ejemplo que manifiesta la amplitud de esta prctica legislativa, lo entreg en la discusin de esta reforma el diputado comunista seor Tejeda. En su discurso se opuso a la norma constitucional, argumentando que las leyes miscelneas eran una alternativa para salvar la limitacin de la iniciativa parlamentaria que, a su juicio, exista para stos. Expone -como un caso positivo a considerar- el proyecto que estableca los delitos contra la salud. El propsito inicial -seala- era introducir reformas en relacin con los delitos contra la salud, nicamente. No obstante, se aprovech este proyecto para introducir en el Senado una modificacin indispensable en el Cdigo Penal, relativa al aumento de la cuanta de los delitos y a la ampliacin del valor de las multas. Eso se hizo en un proyecto de ley que no tiene nada que ver con las indicaciones que se le agregaron posteriormente. Todava ms, se modific en esta misma oportunidad el Cdigo de Procedimiento Penal, haciendo extensiva a todas las leyes especiales aquella facultad que se da a los jueces para conceder la excarcelacin bajo fianza a los reos que estn presos ms de seis meses31. Esta argumentacin muestra con claridad la amplitud que podan alcanzar los proyectos de ley durante su tramitacin, regulando, por la pura decisin del gobierno o de los parlamentarios, las ms variadas materias. Finalmente, cabe sealar que la reforma vino a constitucionalizar una disposicin que ya se encontraba en los reglamentos de ambas cmaras. Con todo, conviene precisar que la reforma modific en dos aspectos el texto reglamentario. En primer trmino, lo ampla, pues se refiere a toda modificacin, correccin y adicin que se introduzca a los proyectos, y no slo a las indicaciones de diputados y senadores. Con esto, los parlamentarios que analizaron la reforma hicieron constar en la historia de la ley que esta limitacin tambin se refera a los vetos que el Presidente de la Repblica pudiera enviar al Congreso en uso de sus atribuciones.32 Adems, el texto aprobado, a diferencia del contenido en el reglamento y del enviado por Frei, especifica que la relacin debe ser directa. Como dice el tratadista Silva Bascun, la palabra fue introducida durante el debate de la reforma por el diputado Hugo Zepeda Coll, explicando que, si no se agregaba, en el futuro, con un poco de buena voluntad y de manga ancha, pues todas las cosas se relacionan en algo con una disposicin legal, perfectamente podra decirse as: Concdese un emprstito a la Municipalidad de Peaflor, podran modificarse atribuciones relativas a la Municipalidad de Peaflor que no tengan nada que ver con el aspecto econmico del emprstito; por qu?, porque lejanamente existe alguna relacin con la materia.33
Frei y otros (1970) p. 181. Sesiones de la H. Cmara de Diputados. Sesin 30, de 16 de abril de 1969. p. 3.057. En Frei y otros (1970) p. 181. Ver primer y segundo informes de la Comisin de Constitucin, Legislacin, Justicia y Reglamento, recados en el proyecto de Reforma Constitucional. En Piedrabuena (1970) p. 188 y 240. 33 Silva Bascun (2000) t. VII, p. 122.
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En consecuencia, la reforma constitucional introdujo una limitacin al proceso de tramitacin de las leyes, con miras de evitar las leyes miscelneas o, en otras palabras, que con la sola finalidad de cerrar acuerdos para lograr la aprobacin de una ley se legislara en otros temas, sin el debido anlisis. De este modo, disminuyeron los incentivos existentes hasta ese momento para que los parlamentarios comprometieran su voto en proyectos relevantes, a cambio de una norma que permitiera, por ejemplo, dar por cumplido un compromiso electoral o beneficiar a un grupo de inters. En la misma lnea, en cierta medida se puso freno al auge regulatorio, es decir, al incentivo de ir introduciendo a los proyectos de ley las ms variadas materias, que -a juicio de los legisladores- deban ser reguladas. 3.2. Formalidad o cuestin de principios? El respeto a las ideas matrices no es una mera formalidad sin fundamentos, sino que, como se ver, es una regla del juego importante para una democracia sana y slida. 3.2.1. Fortalece la democracia La necesidad de respetar las ideas matrices, que desde el inicio fijan los lmites del debate, permite que la ciudadana conozca con claridad las materias que se tratarn en la discusin legislativa. De este modo el debate es ms informado y, por ello, la democracia es ms plena pues involucra a todos los que tengan inters. Permitir que en un proyecto de ley se incorporen, sorpresivamente, ciertas materias no relacionadas, deja sin posibilidad de accin a quienes esa medida afecta. Cabe destacar que es tambin un elemento de la democracia permitir que todo aquel que tenga inters pueda hacer valer sus derechos y pretensiones. Ello no es otra cosa que la concrecin legislativa del derecho de peticin a la autoridad, que garantiza nuestra Constitucin y que es uno de los fundamentos de todo orden social democrtico.34 Por ello, no slo los proyectos miscelneos, sino que todo aquello que incentive al gobierno o a los parlamentarios a introducir normas que no pueden ser analizadas con detencin y en su contexto, tanto por los poderes del Estado como por los interesados, vulneran la democracia. Cualquiera sea el mrito de la norma, lo correcto es permitir que se genere el debate. Las indicaciones contrarias a las ideas matrices rompen esta regla y abren la posibilidad a que en el trmite legislativo los cambios legales no sean democrticamente discutidos. 3.2.2. Respeto a las minoras Respetar las ideas matrices es tambin una forma de respetar a las minoras y, de ese modo, fortalecer los principios de la sociedad libre. En el debate parlamentario la minora slo cuenta con una herramienta para tratar de hacer valer sus proposiciones: el debate informado. En cambio la mayora, para hacer valer sus proposiciones, puede
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La Constitucin, en su artculo 19 N 14, asegura a todas las personas El derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de inters pblico o privado, sin otra limitacin que la de proceder en trminos respetuosos y convenientes.
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evitar el debate y simplemente votar. Por esta razn, todo aquello que permita un debate ordenado sobre materias previamente estudiadas y discutidas, y, al mismo tiempo, todo aquello que evite la sorpresiva discusin de temas no contemplados, es una garanta para la minora. sta podr convencer al adversario y ganar, de ese modo, adeptos a su postura. En definitiva, no aceptar correcciones o adiciones contrarias a las ideas fundamentales de un proyecto de ley es una forma de permitir que la minora tambin participe en los debates y tenga posibilidades de proponer, por medio de argumentos, sus posturas. 3.2.3. Incertidumbre regulatoria El hecho de presentar un proyecto de ley determina las materias que esa mocin o mensaje quieren discutir. Tanto los ciudadanos, los cuerpos intermedios en los que stos son parte y los parlamentarios saben que, al presentarse el proyecto de ley, se fijan las fronteras de la regulacin que se discutir. Es en esa materia donde debe aportarse y proponerse modificaciones. Todo aquello que desborde el marco fijado es inadmisible. Respetar las ideas matrices es garanta que los proyectos de ley que se discuten en el Congreso abren la discusin regulatoria sobre asuntos concretos y claramente determinados al iniciarse la discusin. No existe -al menos en teora- la posibilidad que la discusin desborde a otros temas, sin relacin directa, que pueda generar incertidumbre regulatoria a otros sectores. De no existir un concepto claro de ideas matrices que fijen el marco de discusin, se genera incertidumbre respecto a la vigencia efectiva de las reglas que rigen una determinada actividad. De este modo, se afecta otro principio sobre el que se sustenta la sociedad libre: la certeza de la regulacin. 3.3. Criterios del Tribunal Constitucional A lo largo de los aos, el Tribunal Constitucional ha ido generando diversos criterios de interpretacin para analizar la relacin entre las adiciones a un proyecto de ley y sus ideas matrices. No hay, a diferencia del caso anterior, un solo fallo que rena la esencia de este debate. De hecho, el TC tiene sentencias donde la interpretacin de las ideas matrices es muy laxa, y otros donde es ms reducida. Con todo, los criterios utilizados en unas y otras dejan algunos estndares utilizables. 3.3.1. La teora En diversos fallos el Tribunal ha sealado el marco de aplicacin de la norma constitucional que se analiza. Ha dicho, por ejemplo, que el slo hecho de incorporar enmiendas a otros artculos que no eran modificados en el proyecto original, no es causal de inadmisibilidad. Lo que realmente corresponde analizar es qu se entiende cuando se dice que las indicaciones deben guardar una relacin directa con las ideas matrices o fundamentales35. En otras palabras, el TC ha sealado que lo relevante es analizar la relacin directa con las ideas, y no con los artculos del proyecto de ley en cuestin. No cabe duda que, en esto, el Tribunal acierta, pues aceptar que es inconstitucional
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Sentencia Rol N 410, 14 de junio de 2004.
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un precepto por el slo hecho de no existir como tal en el texto original implica negar la esencia misma de la funcin legislativa, cual es, dictar ciertas normas en el mbito de sus competencias. Si as se interpretara, el verdadero legislador sera el Presidente de la Repblica, o el autor de la mocin, y las Cmaras simplemente aprobaran o rechazaran lo presentado. Lo relevante, entonces, es preguntarse qu se entiende por relacin directa con las ideas matrices o fundamentales de un proyecto de ley. El fallo rol N 410 realiza un completo anlisis al respecto. Citando a diversos autores, seala que son las que sirven de sustentacin, de base (a un proyecto), y en las cuales se apoyan otras ideas pero de carcter secundarias o derivadas (Derecho Constitucional, Molina Guaita, Hernn. Concepcin, 1995. p. 371). Agrega que las indicaciones que se presenten deben tener relacin directa, y otro fallo habla de una vinculacin prxima con la materia especfica del proyecto36. Todo esto es antagnico en la historia de la reforma al concepto opuesto o ajeno; es decir, la relacin debe ser prxima, cercana, pertinente o atinente a la idea del proyecto (La Reforma Constitucional, Cumplido, Francisco). Finalmente, -prosigue el fallo, citando la ley orgnica constitucional del Congreso-, las ideas matrices deben estar contenidas en el mensaje o mocin, segn corresponda. Sentencias anteriores utilizaron los mismos fundamentos, como las sentencias roles N 174 y N 25937. Tambin lo hicieron sentencias posteriores, como las roles N 413, 422 y 719.38 Adicionalmente, la sentencia rol N 410 vuelve a la jurisprudencia elaborada en los primeros aos de funcionamiento del Tribunal Constitucional. En este sentido, el Tribunal seala que la idea matriz o fundamental est constituida por la situacin, materia o problemas especficos que el autor del proyecto de ley seale como existentes y a cuya atencin, en todas sus implicancias, quiere acudir por la va de su potestad normativa legal. La idea matriz -contina- es la representacin intelectual del asunto que se quiere abordar, es el problema que se desea resolver. Los textos legislativos son los medios o instrumentos hipotticos para lograr la satisfaccin de ese objetivo39 (el destacado es nuestro). Finalmente, cabe recordar un antecedente invocado por el TC cuando conoci del proyecto de ley orgnica constitucional del Congreso Nacional y que, en parte, se contrapone con el que acabamos de enunciar. En esa oportunidad, la sentencia calific como contraria a la Carta Fundamental la frase del artculo 24 del proyecto de ley, que sealaba que seran admitidas las indicaciones tendientes a la mejor resolucin del asunto por la corporacin40. Para fundar la inconstitucionalidad, el TC utiliza un argumento ms bien literal, pues contrasta la norma constitucional con la que contena la LOC y, al ser la frase que se analiza un aadido, simplemente la elimina. Como puede verse, en toda su jurisprudencia en esta materia, el TC ha citado doctrina y elaborado juicios para dar un contexto terico de la relacin que debe
Sentencia Rol N 1.005, 24 de diciembre de 2007. Sentencias Rol N 174, de 4 de octubre de 1993, y N 259 de 26 de septiembre de 1997. Sentencia Rol N 413, de 26 de julio de 2004, Rol N 422, de 18 de octubre de 2004, y Rol N 719, de 26 de enero de 2007. 39 Esta cita est tomada de la sentencia de 17 de mayo de 1972. 40 Sentencia Rol N 91, del 18 de enero de 1990, c. 2.
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existir entre la idea original del proyecto de ley y las indicaciones que se presenten durante su tramitacin. Si bien algunas citas, individualmente consideradas, pueden parecer muy amplias (como la de la sentencia del ao 1972) y otras muy restringidas (como cuando se cita al profesor Cumplido), lo cierto es que, en definitiva, el TC ha sentado como doctrina que la norma constitucional tiene como objetivo impedir que, en la tramitacin de un proyecto de ley, se incorporen modificaciones que no estn directamente encaminadas a dar solucin o a abordar el asunto o problema substancial que motiv la presentacin del proyecto. La determinacin de lo que est encaminado directamente y aquello que slo tiene una vinculacin indirecta, y establecer cul es el asunto substancial y cul, por no serlo, deja de ser un problema que pueda abordarse en la discusin de ese proyecto de ley, es una cuestin de interpretacin y criterio jurdico, que queda al anlisis particular de cada caso. Con todo, y simplemente para presentar algunos ejemplos que ilustren la interpretacin, se narrarn algunos casos decididos por el TC. 3.3.2. El fallo ms laxo: JEC I La sentencia del TC que denominaremos JEC I decidi el requerimiento presentado por un grupo de diputados, alegando la inconstitucionalidad de una serie de normas del proyecto que modificaba la ley de Jornada Escolar Completa y otros cuerpos legales41. Este proyecto fue presentado originalmente con la intencin de postergar la entrada en vigencia de la Jornada Escolar Completa (JEC); de perfeccionar los mecanismos de inversin de los recursos y la garanta a favor del fisco constituida sobre los inmuebles en jornada completa; de fortalecer la participacin y la desconcentracin, y mejorar la subvencin de adultos, entre otras cosas. Sin embargo, por medio de indicaciones diversos legisladores presentaron modificaciones que, a juicio de los requirentes, se alejaban de las ideas matrices del proyecto de ley. Una de ellas fue particularmente discutida: aquella que exiga una matrcula de, al menos, un 15% de alumnos socio-econmicamente vulnerables, como requisito para obtener la subvencin en los establecimientos subvencionados42. Los requirentes alegaron que esta indicacin era contraria a las ideas matrices del proyecto, porque ste tena como nico fundamento las modificaciones al Rgimen de Jornada Escolar Completa Diurna.43 El fallo adopta la que, a nuestro juicio, es la interpretacin ms laxa que ha tenido el TC en esta materia. Vemosla en detalle. La decisin se construye sobre una premisa bastante discutible, cual es considerar que el objetivo de la indicacin fue extender el derecho a la educacin (...) a aquellos alumnos que presenten condiciones de vulnerabilidad socioeconmica (c. 44)44. As
Sentencia Rol N 410, 14 de junio de 2004. El mrito como poltica pblica de la disposicin es discutible. Ver Libertad y Desarrollo (2003), Le Foulon (2003) y Fontaine (2003). 43 En la actualidad, el Estado entrega una subvencin educacional a todos los establecimientos municipales y particulares subvencionados. La subvencin es igual para todos los establecimientos y se calcula sobre la base nio-da atendido. Es decir, entre ms nios reciba un establecimiento en el mes, ms dinero recibir por concepto de la subvencin. 44 Es cuestionable que exigir un 15% de alumnos vulnerables sea una forma de extender el derecho a la educacin, pues esos mismos alumnos ya lo tienen asegurado en las circunstancias actuales. Lo ms que lograra la indicacin es aumentar, en cierta medida la capacidad de eleccin de esos alumnos. Con todo, compartimos la opinin de aquellos que argumentan que no es sta la forma constitucionalmente ptima para alcanzar ese objetivo. Ver Sierra (2003).
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interpretada, la indicacin se encontrara -a juicio del Tribunal- dentro de las ideas matrices contenidas en el mensaje. En concreto, la frase final del mensaje, que dice: Con este proyecto, en suma, el gobierno espera continuar con el objetivo de asegurar una educacin de calidad equitativamente distribuida, es la que permite afirmar la admisibilidad de la norma en cuestin (c.45). Como se vio, al esbozar los principios el fallo desarrolla el concepto de relacin directa con las ideas matrices, que se exige como requisito para las indicaciones. Con miras a darle contenido a dicho concepto, cita, entre otras, una sentencia del Tribunal Constitucional en su primer perodo de funcionamiento. En dicha sentencia, esa magistratura seala que la idea matriz est constituida por la materia o el problema que el autor del mensaje o mocin seala como existente y a cuya atencin, en todas sus implicancias, quiere acudir por la va de su potestad normativa legal. Con esta cita, y su posterior aplicacin en el anlisis de la exigencia de 15% de alumnos vulnerables, el Tribunal incorpora como elemento a considerar para definir la idea matriz el problema que se desea resolver. Incorporar este aspecto como un elemento adicional a considerar para la definicin de la idea matriz no presenta inconvenientes. Sin embargo, si se considera -como lo hizo el TC- el nico elemento definitorio de la idea matriz, sta empieza a perder toda claridad, y el marco de la discusin legislativa ya no queda entregado a las ideas matrices del proyecto original, sino que a los difusos lmites del problema que se desea resolver. Bastara, por ejemplo, que el autor de un mensaje o mocin propusiera un problema para que toda la potestad normativa pudiera entrar en juego en bsqueda de una solucin. El problema que encuentra el Tribunal en el Mensaje -educacin de calidad para todos- es el objetivo permanente de toda poltica pblica y, por eso, no puede servir de sustento concreto de una idea matriz, ni mucho menos de una indicacin posterior. Por lo dems, al razonar de ese modo el Tribunal contradice una decisin anterior, en la que haba desechado como fundamento de una idea matriz un ttulo del mensaje (Secreto y Reserva Bancarios) del proyecto en cuestin. Seal en esa oportunidad el Tribunal que efectivamente, en la fuente aludida (el mensaje del proyecto de ley) existe una tangencial alusin a la informacin de los crditos de consumo, pero en ningn caso puede darse a una mencin incidental el carcter de idea matriz o fundamental de un proyecto, si se considera que en parte alguna del articulado del mismo se hace referencia, ni directa o indirectamente a la creacin de un sistema de informacin consolidada sobre crditos de consumo otorgados por los establecimientos de comercio45. Si en esa ocasin el Tribunal desech como argumento para fundar la admisibilidad una alusin tangencial, en esta oportunidad debi seguirse el precedente. Sin embargo, procedi de otro modo, utilizando como argumento una mera aspiracin: una educacin de calidad para todos. Esta declaracin de admisibilidad slo incentiva a que en el futuro el gobierno de turno o los autores de mociones llenen los mensajes de frases
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Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N 259, de 26 de septiembre de 1997, c. 31.
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generales que den cuenta de problemas permanentes en una sociedad. Podra el TC sostener en el futuro que frases como atencin de salud de calidad, vivienda para todos o, an, una sociedad ms feliz, sirvan de base para acoger cualquier indicacin dentro de un proyecto de ley? Claramente no es posible, porque siempre toda iniciativa pretender mejorar la calidad de la salud, ampliar la cobertura de vivienda y propender a la felicidad de los integrantes de la sociedad. Lamentablemente, en esta ocasin fue una frase tan general como las recin escritas la que sirvi de base para aprobar una poltica de discriminacin positiva en los establecimientos subvencionados. En conclusin, la Corte Constitucional encontr relacin directa entre el 15% de alumnos vulnerables, como requisito para obtener la subvencin, y el mensaje original. Para ello us como fundamento un juicio ms cercano al mrito que a lo constitucional, y una declaracin de intenciones tan amplia como universal: educacin de calidad para todos. El mensaje original no tena ninguna relacin con la subvencin educacional, con los requisitos para recibirla ni con la vulnerabilidad de los alumnos en establecimientos subvencionados. 3.3.3. Aplicando la doctrina adecuada: JEC II En otro fallo, que denominaremos JEC II46, poco ms de un mes despus del recientemente reseado, un grupo de senadores acudi al Tribunal para que declarare inconstitucional la normas contenidas en el mismo proyecto de ley que exigan que los directores de establecimientos de educacin y jefes de DEM concursan para conservar sus puestos. En ese momento, ciertos directores del pas ejercan dichos cargos en forma indefinida.47 El Tribunal declar inconstitucionales las disposiciones, por ser contrarias a las ideas matrices del proyecto de ley. Para ello argument sealando que las normas respecto a la concursabilidad constituyen un conjunto sistemtico de disposiciones (c.14), sin relacin con las ideas matrices del proyecto. Agreg que el examen de la iniciativa en trmite permite constatar, con rasgos evidentes, que ninguna alusin o mencin siquiera se efecta en l a la concursabilidad de los cargos mencionados, ausencia que es tambin patente en las cuatro ideas centrales del proyecto en l descritas. Tal omisin queda de manifiesto, en fin, en los objetos esenciales que la iniciativa persigue alcanzar, como asimismo, en la descripcin de las modificaciones que se proponen y concretan en los artculos permanentes y nico transitorio que componen la normativa que el Presidente de la Repblica someti al conocimiento del Congreso Nacional (c. 14). Por otra parte, el Tribunal estim necesario formular ciertas precisiones necesarias para dar claridad a las decisiones sobre esta materia. Seala que esta Magistratura debe reiterar que, las ideas matrices o fundamentales del proyecto en examen, son las contenidas, nica y exclusivamente, en el Mensaje de rigor (c. 19) y, en el mismo
Sentencia Rol N 413, de 26 de julio de 2004. Decidida por la unanimidad de los miembros del Tribunal: seores Colombo, Valenzuela, lvarez, Figueroa, Libedinsky y Cea. La ley N 20.006 estableci la concursabilidad de los cargos de directores de establecimientos educacionales municipales, terminando as con los llamados directores vitalicios (DO 22.03.2005).
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sentido, repite que es el mensaje el nico que debe tomarse en consideracin para determinar la constitucionalidad de las adiciones o correcciones que, durante su tramitacin, le fueron introducidas (c.18). Como puede apreciarse, el Tribunal es, en este caso, mucho ms enftico y en ninguna oportunidad entra a interpretar frases del mensaje original con miras a encontrar relaciones entre ste y las indicaciones posteriores. Junto con repetir la doctrina que se transcribi en la primera de las sentencias, declara la inconstitucionalidad de la norma y precisa los criterios y la aplicacin de los mismos. Como ya se seal, el fallo concluye que slo es en el mensaje o mocin original donde se deben encontrar las ideas matrices. Es decir, que con el slo mrito de la presentacin del mensaje, o mocin, se fija el mbito o las fronteras de la discusin que puede llevar a cabo el legislador. Todo aquello que desborde estas fronteras, no puede ser discutido en el contexto de ese proyecto de ley. Este anlisis es correcto. Adems, es posible complementarlo con los principios establecidos en el primero de los fallos, en orden a que el mbito o frontera de la discusin legislativa est determinado -al presentarse el mensaje o mocin- por el asunto substancial que dio origen a la iniciativa legislativa. Es con esa materia de fondo que puede ser una, o varias, pero que debe estar determinada en su sustancia- con la que debe existir una relacin directa entre el proyecto original y las indicaciones. 4. Conclusin En estas pginas se han analizado dos temas cuya interpretacin suele generar debate en la tramitacin de los proyectos de ley en el Congreso Nacional. En efecto, tanto al aplicar las normas constitucionales que regulan las materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica, como al hacer lo mismo con aquella que prohbe discutir indicaciones ajenas a las ideas matrices del mensaje o mocin, los legisladores se enfrascan en interesantes discusiones. El documento intenta aportar algunos elementos a esos debates legislativos, a la luz de algunas sentencias del Tribunal Constitucional. Previo a ello se estudia el origen histrico de ambas disposiciones constitucionales y los fundamentos sobre las que se construyen. Con este objeto, se analiza la iniciativa exclusiva desde la perspectiva del public choice, que incorpora el anlisis econmico al derecho pblico, y desde la mirada ms general de la institucionalidad econmica. En el caso de las ideas matrices, se analizan los debates que originaron la norma en la dcada de los sesenta y, luego, el trabajo se detiene en su justificacin. Ms que una mera formalidad, la obligacin de respetar en el debate legislativo las ideas matrices es una forma adecuada de garantizar un debate informado y participativo. En otras palabras, es sta una norma que, interpretada adecuadamente, fortalece la democracia y el rol del Congreso. El Tribunal Constitucional ha contribuido a configurar y delimitar ambas instituciones. En el caso de la iniciativa exclusiva, se estudian algunas
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sentencias, poniendo especial nfasis en aquella del ao 2007, en que el TC lega por fin dos estndares de interpretacin que permitirn dar mayor certeza a la norma constitucional. En este sentido, constituye un aporte que el Tribunal haya propuesto el uso de dos conceptos -efecto colateral y objeto central- al momento de interpretar si una determinada indicacin entra dentro del campo que la Constitucin reserva a la iniciativa del Primer Mandatario. Es de esperar que ambos conceptos trasciendan a este fallo y vayan unificando la doctrina, tanto en el Congreso Nacional como en el mismo Tribunal. Por otra parte, en lo que respecta a las ideas matrices, se han analizado todas las aproximaciones del TC en la materia, criticando aquella en que la interpretacin fue de tal modo laxa que desfigur completamente la norma. Al mismo tiempo, se propone un fallo que, a juicio del autor, pondera adecuadamente los diversos factores en juego al momento de interpretar si una determinada indicacin se alejaba o no de las ideas matrices del proyecto. En definitiva, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se ha intentado proponer algunos criterios de interpretacin para dar mayor certeza en los habituales debates al interior del Congreso Nacional en dos materias de importancia para los trmites legislativos.
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Ley sobre arbitraje comercial internacional: una manifestacin de la globalizacin del Derecho Chileno
Patricio Velsquez Weisse* Resumen
El propsito de este breve estudio es analizar la forma como el derecho nacional, tradicionalmente lento para reaccionar frente a los cambios que experimenta la sociedad que pretende regular, est adoptando, paulatinamente, modelos normativos que tienen su origen en organizaciones internacionales, las conocidas leyes modelo, que persiguen uniformar ciertos mbitos del derecho a nivel internacional, introducindose en los ordenamientos jurdicos internos (para reformarlos y modernizarlos), y que, por ende, han de responder a distintas culturas jurdicas, que muchas veces se alejan de la cultura jurdica a la cual ingresan. Para estos efectos he tomado como ejemplo la ley N 19.971 sobre Arbitraje Comercial Internacional.
The purpose of this short study is to analyze how Chilean national law, usually slow to adapt when facing social change, is gradually adopting normative models which have their origin in international organizations. These so-called model laws seek to standardize certain areas of law at the international level by inserting internal legal codes which reflect legal systems and cultures that are sometimes quite different from the legal system into which they are being inserted; for example, law N 19.971 on International Commercial Arbitration.
Abstract
* Abogado de la Universidad de Valparaso y Magster en Relaciones Internacionales de la Universidad de Via del Mar. Es Oficial de Leyes de la H. Cmara de Diputados.
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1. Introduccin En este trabajo se intentar estudiar los principales aspectos de la ley N 19.971 sobre Arbitraje Comercial Internacional, con el objetivo de analizar sus orgenes y la historia de dicha ley, en cuanto a su tramitacin legislativa, para determinar que se trata de una manifestacin indita en el proceso de globalizacin del sistema jurdico chileno en cuanto a su forma de incorporacin; en cuanto al origen de su contenido; en cuanto a su contenido mismo, y, en especial, en cuanto al propsito que tuvo en vista el legislador para aprobar su texto. 2. Su origen e incorporacin De acuerdo a lo que informa el Mensaje 15-349 de 2 de junio de 2003 del Presidente de la Repblica1, que dio origen a la tramitacin legislativa de este texto, el Ejecutivo recogi una iniciativa conjunta del Colegio de Abogados de Chile A.G., del Centro de Arbitraje y Mediacin de la Cmara de Comercio de Santiago A.G. y del Centro de Arbitraje y Mediacin de la Cmara ChilenoNorteamericana de Comercio A.G., quienes sometieron a la consideracin del Gobierno un anteproyecto de ley sobre la materia fundado en la Ley Modelo de la Comisin de las Naciones Unidos para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI), conocida por su sigla en ingls UNCITRAL. El mismo mensaje seala que Es del caso afirmar que el texto que se somete a consideracin de esa Corporacin refleja casi en forma ntegra la propuesta de las referidas instituciones, y slo se introdujeron pequeas modificaciones en relacin con la competencia de los tribunales ordinarios de justicia, las que fueron debidamente acordadas con los autores del anteproyecto de ley. Segn seala el informe elaborado por la Comisin de Relaciones Exteriores de la Cmara de Diputados, la mencionada Ley Modelo no es una convencin internacional, es slo un arquetipo de texto legal preparado para que los legisladores de los Pases Miembros de la ONU consideren la conveniencia de incorporarlo al derecho interno de sus pases, con el objeto de poner trmino a insuficiencias o disparidades de sus leyes nacionales en materia de arbitraje comercial internacional2. Aclara que este texto no se impone por la va de suscribir un tratado, sino solo por la conveniencia de contar con un texto estndar, que proporcione garantas a los interesados de contar con un procedimiento expedito y que atraiga, en consecuencia, a litigantes al pas que ha sido receptculo de este modelo y que aspira a ser un centro de arbitraje comercial internacional. La iniciativa de presentar esta ley, como proyecto de tal, naci en el seno de la sociedad civil, en este caso en entidades privadas relacionadas con el arbitraje y el comercio. Adems, no se trata de una iniciativa cuyo contenido haya sido ideado por estos patrocinadores, sino que stos se limitaron a hacer ver al Ejecutivo la
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Mensaje disponible en www.camara.cl, que da acceso al sistema informtico legislativo, SIL, boletn N 3252-10. Informe disponible en www.camara.cl, que da acceso al sistema informtico legislativo, SIL, boletn N 3252-10.
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Patricio Velsquez Weisse: Ley sobre arbitraje comercial internacional...
conveniencia de adoptar una Ley Modelo creada en el seno de un organismo internacional, la mencionada UNCITRAL de Naciones Unidas, que ofrece un texto estndar que da garantas a los litigantes comerciales internacionales de un proceso expedito, gil, casi sin recursos de impugnacin de la resolucin, que se adapta al dinamismo del comercio internacional y que se aleja de la norma del juicio solemne que prima en nuestro sistema procesal, que ofrece, ste ltimo, variedades de recursos e instancias a las partes para impugnar las resoluciones que se dictan durante el proceso. En consecuencia, otro aspecto particular de esta ley es que recogi en forma prcticamente ntegra una Ley Modelo no vinculante para Chile, que constitua slo una propuesta para los pases, que deseen voluntariamente adoptarla. Por lo dems, el sentido de su adopcin es que se incorpore al derecho interno tal y como se concibe en el Modelo, por cuanto ste garantiza un procedimiento expedito y un concepto amplio de lo que se entiende como comercial, que en el caso de Chile se restringe exclusivamente a los actos de comercio, as definidos en nuestro Cdigo de Comercio, como lo indica el ex Ministro de Justicia Luis Bates3 con motivo del estudio de esta ley en proyecto. Luego, la incorporacin de esta Ley Modelo qued en manos del Presidente de la Repblica, que patrocin el proyecto que le fue propuesto desde el sector civil, con pequeas modificaciones acordada con los postuladores de dicha Ley. 3. La necesidad de una ley de arbitraje comercial internacional De acuerdo con el Mensaje N 15-349 de 2 de junio de 2003 del Presidente de la Repblica, ya mencionado, es la situacin internacional de Chile y su integracin a la economa global la que hace necesario legislar sobre arbitraje internacional, acogiendo los estndares internacionales reconocidos. El mismo Mensaje menciona las causales que hacen necesario la adopcin de la Ley Modelo: 1. La multiplicacin de transacciones con clusula arbitral. Por cuanto la integracin de nuestro pas a la economa mundial implica que las transacciones comerciales que involucran a personas naturales y jurdicas chilenas con sus pares extranjeros se han multiplicado ostensiblemente. Una parte importante de estas transacciones toma la forma de contratos internacionales con clusulas de arbitraje. Es evidente que al redactar dichas clusulas es de vital importancia determinar el grado de especificidad de la ley que rige el arbitraje internacional.. 2. Adems, el mismo Mensaje seal que resultaba conveniente para los intereses de las partes chilenas en las transacciones internacionales que contaran con los mecanismos legales adecuados para, en la medida de lo posible, estimular que las diferencias comerciales sean resueltas en Chile. Adems, se estim que era ms ventajoso para las pequeas y medianas empresas que no pueden solventar los gastos que implica el arbitraje comercial internacional. 3. En tercer trmino, el Mensaje expresaba que Chile tiene todas las condiciones
Informe de la Comisin de Relaciones Exteriores de la H. Cmara de Diputados, p. 5.
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como para convertirse en un centro de arbitraje comercial internacional, en trminos de institucionalidad, solvencia jurdica y altos ndices de transparencia. Llegar a ser un centro de tal naturaleza es un elemento ms que incrementa la situacin de nuestro pas como centro de negocios, en especial a nivel latinoamericano. Se considera un objetivo deseable, tanto desde el punto de vista pblico como del privado, que nuestro pas ocupe un lugar destacado como centro de arbitraje en el comercio internacional, especialmente, a nivel latinoamericano. Al respecto Gonzalo Biggs4 sostiene que Tradicionalmente, los principales arbitrajes comerciales internacionales se han realizado -y se realizan- en Nueva York, Londres y Pars. Estas ciudades son las sedes de la Asociacin Americana de rbitros, AAA; la Corte Londinense de Arbitraje Internacional y la Corte Internacional de Arbitraje de la Cmara de Comercio Internacional de Pars, respectivamente. Pero ltimamente, Miami ha desarrollado una fuerte promocin para que empresas de Amrica Latina realicen sus arbitrajes en esa ciudad, con el estmulo de que stos podrn efectuarse en castellano. Como se explica ms adelante, algo similar han realizado Mxico y Espaa..5 4. El arbitraje comercial internacional no est regulado especficamente. Por ende, antes de la entrada en vigencia de la ley N 19.971, ste deba regirse por las mismas normas aplicables al arbitraje domstico cuando el arbitraje se lleva a cabo en territorio nacional, el cual corresponde a un juicio de lato conocimiento. Respecto a la oportunidad de esta iniciativa legal, el jurista Gonzalo Biggs sostuvo que la iniciativa chilena llega con retardo por cuanto tanto Mxico como Espaa ya han incorporado la Ley Modelo a su legislacin y proyectan transformarse en centros principales del arbitraje comercial internacional para los pases de habla hispana..6 Cabe agregar que, adems, la Ley Modelo ya ha sido incorporada a los sistemas jurdicos de pases como Alemania, Bulgaria, Canad, Hong Kong, Nueva Zelanda, Escocia y Rusia. 4. Su tramitacin legislativa El Mensaje fue ingresado a la Cmara de Diputados con el nmero de ingreso (boletn) 3252-10 para su primer trmite constitucional, convirtiendo a la mencionada Cmara en la de Origen, y al Senado, en consecuencia, en la Cmara Revisora en segundo trmite constitucional. El proyecto fue derivado a la Comisin de Relaciones Exteriores de la Cmara de Diputados, la cual estudi y discuti el proyecto de ley, para lo cual escuch a las siguientes personas y entidades: el Ministro de Justicia, seor Luis Bates Hidalgo; el Asesor Legislativo del Ministerio de Justicia, seor Mauricio Zelada Prez; los abogados seores Jaime Irarrzabal Covarrubias y Ricardo
4 Gonzalo Biggs, con una destacada trayectoria en organismos internacionales, es abogado de la Universidad de Chile y Magster en Derecho Comparado de la Universidad George Washington de Estados Unidos. 5 Ver http://www.camsantiago.com. Artculos on line. Biggs, Gonzalo. Arbitraje Comercial Internacional: una Tarea Pendiente. 6 Ibid.
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Sateler Alonso; el Presidente del Colegio de Abogados y Vicepresidente del Centro de Arbitrajes y Mediacin de la Cmara de Comercio de Santiago, seor Sergio Urrejola Monckeberg; el Presidente del Centro de Arbitrajes de la Cmara ChilenaNorteamericana de Comercio (AMCHAM), seor Arturo Alessandri Besa; el profesor de Derecho Procesal de la Universidad de Chile, seor Cristin Maturana Miquel, y la Directora Ejecutiva del Centro de Mediacin y Arbitraje de la Cmara de Comercio de Santiago, seora Karin Helmlinger Casanova7. Todas estas personas y entidades manifestaron su opinin favorable al proyecto de ley en los mismos trminos que lo present el Ejecutivo, es decir en los mismos trminos de la Ley Modelo elaborada por UNCITRAL. El Ministro de Justicia destac que el proyecto contena un concepto ms amplio de actos de comercio que el que define el Cdigo de Comercio y sostuvo que la globalizacin y el creciente incremento de las relaciones comerciales internacionales hacen necesario uniformar los sistemas jurdicos de solucin de controversias por vas arbitrales, materia especializada que requiere una normativa que la legislacin interna chilena no contempla. El Presidente del Centro de Arbitrajes de la Cmara Chilena-Norteamericana de Comercio, seor Arturo Alessandri, afirm que en la doctrina internacional especializada, se reconoce que los arbitrajes comerciales internacionales no se rigen por la mentalidad procesalista tradicional, amiga de dilaciones a travs de recursos, incidentes y otros mecanismos. Especialmente Interesante fue la opinin de la Directora Ejecutiva del Centro de Mediacin y Arbitraje de la Cmara de Comercio de Santiago, seora Karin Helmlinger, quien manifest que en la elaboracin de la Ley Modelo participaron juristas de los diversos sistemas jurdicos, del anglosajn o common law y del romano-continental, con el objeto preciso de uniformar la legislacin aplicable al arbitraje internacional, tratando de encontrar principios bsicos uniformes, independiente de la tradicin jurdica imperante en cada pas. Destacamos esta opinin porque subraya un aspecto fundamental de esta Ley Modelo, que es un hbrido de distintos sistemas jurdicos, fruto de un esfuerzo de armonizacin de distintas concepciones del derecho para atender las necesidades de un mundo globalizado. Del anlisis de la tramitacin recibida en la Cmara de Diputados cabe realzar que si bien la Comisin de Relaciones Exteriores aprob en los mismos trminos en que present el Ejecutivo este proyecto, en la Sala de la misma Corporacin se le introdujo una modificacin al proyecto derivada de una observacin hecha por la Corte Suprema al artculo 5 del proyecto, el cual sealaba que en los asuntos regidos por esa ley, no intervendra ningn tribunal salvo en los casos en que ella as lo disponga. Respecto de este precepto, la Excma. Corte Suprema al ser consultada por la Cmara de Diputados conforme al artculo 77 de la Constitucin Poltica de la Repblica, observ que, atendiendo lo preceptuado en el artculo 82 de la Constitucin Poltica, debera dejarse
7 Informe de la Comisin de Relaciones Exteriores de la H. Cmara de Diputados, disponible en www.camara.cl, que da acceso al sistema informtico legislativo, SIL, boletn N 3252-10.
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a salvo su facultad de ejercer la superintendencia directiva, correccional y econmica de todos lo tribunales de la nacin. Del mismo modo, el recurso de inaplicabilidad de las leyes chilenas por inconstitucionalidad de las mismas. De tal forma que debera suprimirse o modificarse la norma del artculo 5 del proyecto en el sentido indicado. La Comisin estim que no era necesario expresar que una ley respetaba la Constitucin en este u otro aspecto, lo cual se entenda as tcitamente, de tal forma que no se modific dicha disposicin. En cambio, cuando el informe del caso fue llevado a la Sala, sta rechaz el artculo 5 del caso, suprimindolo. Es del caso hacer hincapi en el hecho de que este artculo 5 resultaba fundamental en el sentido de que suprimirlo era alejarse de la Ley Modelo en un aspecto bsico para garantizar agilidad en el procedimiento, cual es abrir la puerta para nuevos recursos en contra del laudo arbitral, ms all de la nulidad que contempla esta ley especial. Una vez aprobado el proyecto, con un artculo menos, fue enviado para su segundo trmite constitucional al Senado, que actu como Cmara Revisora, en la cual la Comisin de Relaciones Exteriores aprob el proyecto en los mismos trminos que la Cmara de Diputados, o sea sin el artculo 5. Dicha Comisin escuch prcticamente a las mismas personas que la Comisin de Relaciones Exteriores de la Cmara de Diputados, todos quienes opinaron favorablemente acerca de este proyecto de ley. Merece destacarse la opinin expresada por el constitucionalista seor Ral Bertelsen, nico de los invitados que no asisti a la Cmara de Diputados, quien inst a reincorporar el artculo 5 del caso, por cuanto, en su opinin no plantea problemas de constitucionalidad. Aadi que ello es as porque la superintendencia directiva, correccional y econmica de la Corte Suprema, como asimismo su facultad para conocer de los recursos de inaplicabilidad, son atribuciones que la Constitucin Poltica otorga directamente a la Corte Suprema y que no resultan menoscabadas por el proyecto en estudio.8 Llevado el informe de la Comisin de Relaciones Exteriores a la Sala del Senado, sta aprob el proyecto con una modificacin que consisti en la reposicin del artculo 5 eliminado. De esta forma el proyecto de ley volvi en tercer trmite constitucional a la Cmara de Origen, lugar en el cual la modificacin fue aprobada, de forma tal que el proyecto de ley volvi a ceirse estrictamente a la Ley Modelo de la UNCITRAL.9 De esta forma la Ley Modelo de la UNCITRAL pasara a ser la ley N 19.971, publicada en el Diario Oficial de 29 de septiembre de 2004. En ese momento todos fuimos testigos de la incorporacin a nuestro derecho de esta ley ajena a la tradicin jurdica chilena; fruto de un hbrido de distintos sistemas jurdicos y de las prcticas comerciales internacionales, que contiene aspectos inslitos en nuestro sistema jurdico, como se ver ms adelante, tales como el que las partes
8 Informe de la Comisin de Relaciones Exteriores del Senado, disponible en www.camara.cl, que da acceso al sistema informtico legislativo, SIL, boletn N 3252-10. 9 Las discusiones en Sala del proyecto estn disponibles en www.camara.cl, que da acceso al sistema informtico legislativo, SIL, boletn N 3252-10.
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puedan elegir el idioma en que se tramitar el juicio o el uso de medios electrnicos para su tramitacin a larga distancia. No obstante la incorporacin de este cuerpo extrao obedeca a las necesidades y aspiraciones de un pas volcado al comercio exterior y que aspira a convertirse en un centro de negocios relevante. 5. Aspectos sustanciales de su contenido 5.1. Especialidad y autonoma del Arbitraje Comercial Internacional La ley establece un rgimen jurdico especial y autnomo en la forma y en el fondo para el arbitraje comercial internacional. Las normas propuestas estn adaptadas a las necesidades y a la prctica del contencioso privado comercial internacional. A este respecto cabe citar a Gonzalo Biggs, quien se refiri a la falta de autonoma que en otros pases, como Chile, tiene el procedimiento arbitral. Es decir, que la partes no sean enteramente libres para acordar el procedimiento aplicable con prescindencia de lo que establezcan las leyes locales. Si las partes no tienen esa libertad, el contratista o inversionista extranjero preferir que el conflicto se resuelva en una jurisdiccin que s la establezca, como son las de Nueva York, Londres, Pars o Miami..10 5.2. mbito sustantivo de aplicacin La ley se aplica solamente al arbitraje comercial internacional. Por tanto es principio fundamental el carcter internacional del arbitraje y, tal como se seala en el artculo 2 de la ley, dar amplitud a la expresin comercial para abarcar las cuestiones que surgen en todas las relaciones de ndole comercial, contractuales o no. Se trata de un concepto de lo comercial mucho ms amplio que el que rige para los asuntos comerciales nacionales definidos en el artculo 3 del Cdigo de Comercio. En cuanto a los criterios para determinar el carcter internacional del arbitraje, normalmente operar como presupuesto que las partes del acuerdo de arbitraje tengan sus establecimientos en Estados diferentes. Adems, se prev que el arbitraje ser internacional si, el lugar del arbitraje o el lugar del cumplimiento de una parte sustancial de las obligaciones de la relacin comercial o el lugar con el cual el objeto del litigio tenga una relacin ms estrecha est situado fuera del Estado en el que las partes tienen sus establecimientos. Por ltimo, el arbitraje se considera internacional si las partes han convenido expresamente en que la cuestin objeto del acuerdo de arbitraje est relacionada con ms de un Estado. 5.3. mbito territorial de aplicacin Las disposiciones de la ley, con algunas excepciones, se aplican nicamente si el lugar o sede del arbitraje se encuentra en el territorio de Chile. En estas circunstancias, el criterio para la aplicabilidad de sus normas consiste en que el lugar del arbitraje se ubique en nuestro pas.
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Ver http://www.camsantiago.com/html/archivos/espanol/articulos/Articulo colegio de abogados.doc.
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5.4. Intervencin excepcional de Tribunal Ordinario Chileno En esta materia, el principio establecido en el artculo 5 consiste en que en los asuntos sometidos a la ley de arbitraje comercial internacional no debe intervenir ningn tribunal del sistema judicial del pas a menos que la ley as lo disponga. Por ejemplo le corresponde intervenir para la designacin de rbitro a falta de acuerdo, recusaciones y remociones del rbitro, entre otros motivos, y es la Corte de Apelaciones correspondiente la autoridad judicial con competencia para el ejercicio de tales funciones. 5.5. Acuerdo de arbitraje Es el principio de la autonoma de la voluntad expresada en el acuerdo de arbitraje comercial internacional el que desencadena la aplicabilidad de las disposiciones del proyecto. Respecto a la autonoma, cabe citar a Sara Feldstein11, quien afirma que las partes que participan en la concertacin de transacciones internacionales, precisan ser advertidas por quienes las asesoran que ante eventuales desavenencias podrn ser forzadas a litigar ante una jurisdiccin o bajo una ley que no les resulte familiar, en un idioma extranjero, con procedimientos llevados a cabo lejos del centro de sus actividades y conducidos por abogados de otros foros. Sin embargo, ellas tambin deben saber que esta incertidumbre circunstancial puede disiparse si los contratantes toman la temprana previsin de acordar la modalidad en que resolvern las disputas.12 En cuanto a la exigencia de la forma escrita del acuerdo de arbitraje dispuesto en el artculo 7, en concordancia con lo dispuesto en el Artculo 3 de la Ley N 19.799, sobre documentos electrnicos, firma electrnica y servicios de certificacin de dicha firma, debe entenderse que tal exigencia se cumple si el acuerdo se contiene en un documento electrnico. Igual criterio debe seguirse para validar los escritos y actuaciones procesales que se contengan en ese formato, siempre y cuando se verifiquen a su respecto los requisitos contemplados en esa ley. Por consiguiente, ser posible en nuestro pas prestar servicios arbitrales electrnicos, del mismo modo como acontece en otros lugares del mundo. 5.6. Medidas cautelares Se relaciona con la posibilidad de trasladar bienes de un pas a otro para eludir responsabilidades y se contemplan en un sentido amplio. Dichas medidas pueden ser decretadas en una etapa anterior a la constitucin del tribunal arbitral y tambin posteriormente, sea por el propio tribunal arbitral o, en su
11 Profesora Titular de Derecho Internacional Privado y profesora de postgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Asimismo, es Directora desde 1997 del Programa de Actualizacin en Negocios Internacionales y Derecho Comercial Contemporneo en el Departamento de Postgrado de la misma facultad. 12 Ver http://www.camsantiago.com/html/archivos/espanol/articulos/Arb Com Internacional.doc.
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caso, uno ordinario chileno o extranjero; en esta ltima hiptesis siempre y cuando tenga jurisdiccin de acuerdo con su propio sistema jurdico. 5.7. Composicin del Tribunal Arbitral En cuanto a esta materia, es preciso llamar la atencin que, de acuerdo con la prctica internacional, a falta de acuerdo de las partes en cuanto a su nmero, los rbitros sern tres. 5.8. Procedimiento arbitral Se basa en la autonoma de la voluntad de las partes y en el principio fundamental de la igualdad de las partes, con amplia oportunidad para presentar sus argumentos y su prueba. El procedimiento queda, tambin, sujeto a lo que las partes acuerden libremente. A falta de acuerdo operan las reglas que da el texto. 5.9. Ley aplicable Las partes deben elegir las normas de derecho que debe aplicar el tribunal arbitral en la controversia. En todo caso, el tribunal debe decidir el litigio segn las clusulas contractuales y deber tener en cuenta los usos mercantiles. El tribunal slo actuar como amigable componedor si las partes lo autorizan para ello. 5.10. Impugnacin del laudo Es la peticin de nulidad ante la Corte de Apelaciones. Constituye el nico recurso posible contra el laudo arbitral dictado, fundamentalmente por ser contrario al orden pblico chileno o porque bajo la ley chilena la materia controvertida no sea susceptible de arbitraje. 6. La ley sobre arbitraje comercial internacional y su alineamiento con el sistema sociocultural chileno Podemos sostener que esta ley ha sido una respuesta de nuestro sistema jurdico a las presiones y necesidades derivadas de la globalizacin y a la insercin de nuestro pas en ese proceso. En este sentido sera una demostracin ms de nuestro paulatino alineamiento con los sistemas jurdicos de los pases democrticos de Europa Occidental y de Norteamrica el cual se produce fundamentalmente en trminos de la cultura jurdica externa al sistema, que le formula exigencias nuevas de rapidez y eficiencia.13 En este aspecto, cabe tener presente la opinin, ya transcrita de la Directora Ejecutiva del Centro de Mediacin y Arbitraje de la Cmara de Comercio de Santiago Karin Helmlinger, quien manifest que en la elaboracin de la Ley Modelo de la UNCITRAL participaron juristas de los diversos sistemas jurdicos, del anglosajn o
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Op.cit., p. 336.
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common law y del romano-continental, con el objeto preciso de uniformar la legislacin aplicable al arbitraje internacional. El sistema sociocultural est compuesto no slo por el aspecto sustantivo, que son las normas que forman parte de l, sino elementos de distinta naturaleza, como las normas procedimentales; infraestructura; recursos institucionales y financieros; la cultura jurdica interna y la formacin de los operadores del sistema.14 En lo que respecta a la Ley sobre Arbitraje Comercial Internacional, si analizamos su origen, el cual estuvo en la iniciativa del Colegio de Abogados de Chile A.G., del Centro de Arbitraje y Mediacin de la Cmara de Comercio de Santiago A.G. y del Centro de Arbitraje y Mediacin de la Cmara ChilenoNorteamericana de Comercio A.G., y su aceptacin plena por parte del Ejecutivo, que lo tradujo en un proyecto de ley y lo envi para su aprobacin al Congreso Nacional, podemos estimar ciertamente que se trat de un proyecto que desde sus inicios tuvo un amplio apoyo. Evidentemente, tratndose de una normativa muy especializada y ajena a los intereses de la generalidad de la ciudadana, no es posible sostener que tuvo un apoyo total de nuestra sociedad, ni tampoco es posible pedir tal requisito a este texto legal. No obstante, una seal de resistencia a este cuerpo legal tan ajeno a nuestra tradicin jurdica surgi del mximo tribunal de la Repblica, la Corte Suprema, la cual, como es de rigor cuando se modifica en alguna forma las atribuciones de los Tribunales de Justicia, fue consultada por el Congreso Nacional conforme lo exige el artculo 77 de la Carta Fundamental, respondiendo sta que el artculo 5 del proyecto de ley afectaba a su facultad de ejercer la superintendencia directiva, correccional y econmica de todos lo tribunales de la Nacin. Del mismo modo, estim que afectara el conocimiento del recurso de inaplicabilidad de las leyes chilenas por inconstitucionalidad de las mismas, desde el momento que dicha norma dispona que en los asuntos regidos por esa Ley sobre Arbitraje Comercial Internacional, no intervendra ningn tribunal salvo en los casos en que ella as lo disponga. Una segunda seal de resistencia se dio en la Cmara de Diputados, cuya Sala procedi a suprimir del proyecto el artculo perturbador, acogiendo el criterio del mencionado tribunal. El artculo sera posteriormente repuesto por el Senado. La Corte Suprema se sinti directamente afectada en sus atribuciones por este cuerpo legal extrao, que estableca casi con soberbia que en los arbitrajes comerciales internacionales que rige no tendra competencia ms tribunal que los que la misma ley as establezca, en la prctica el propio Tribunal Arbitral y la Corte de Apelaciones respectiva, al conocer la nulidad de un laudo. Desde el ngulo estrictamente jurdico fue ms bien una reaccin de inflexibilidad, por cuanto, como lo sostuvo el jurista Ral Bertelesen, ya citado, ante la Comisin de Relaciones Exteriores del Senado, y como opin la Comisin de Relaciones Exteriores de la Cmara de Diputados en su informe, una ley no puede suprimir una facultad que le est otorgada al mximo tribunal por la propia
14
Ibid.
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Constitucin Poltica de la Repblica, esto es el artculo 82, el cual establece que La Corte Suprema tiene la superintendencia directiva, correccional y econmica de todos los tribunales de la Nacin. Estimamos que la reaccin de resistencia manifestada por la Corte Suprema, y en alguna medida en la Cmara de Diputados, responde, asimismo, a la tradicin de la escuela de la exgesis, visin decimonnica que an tiene mucha fuerza en Chile, en cuanto a estimar que el derecho positivo, constituido fundamentalmente por la ley, lo es todo, y que impide una interpretacin amplia, por parte de los llamados a interpretar la ley, por una parte, y que teme a aquellos espacios que se vayan generando en el derecho, en los cuales se filtre la flexibilidad y la voluntad de las partes, por el eterno temor a que lo que no est regulado por la ley no existe o se presta para la arbitrariedad. Esperamos que esta ley de caractersticas tan inditas, que comentamos, sea un punto de partida a la incorporacin de una nueva visin del derecho que se adecue a la realidad de un mundo globalizado, en el cual la efectividad y la rapidez son virtudes primordiales. Asimismo, esperamos que los juicios arbitrales internacionales que se lleven a cabo en nuestro pas no sean entorpecidos en su necesario dinamismo por interpretaciones reduccionistas y arcaicas que conduzcan a la dilacin de los respectivos procesos arbitrales, lo cual impedira que Chile se convierta en un centro de arbitraje comercial internacional. 7. Conclusiones Vemos surgir, en la Ley sobre Arbitraje Comercial Internacional, una manifestacin clara de transnacionalizacin del sistema sociocultural del derecho chileno15 que se expresa en los siguientes factores que podemos detectar: a) La Ley se basa en la Ley Modelo elaborada por la UNCITRAL, que forma parte de la Organizacin de Naciones Unidas. Se trata de una norma externa no vinculante, en la medida que no se origina en un tratado internacional, sino que es solo un arquetipo o modelo propuesto y de adopcin voluntaria, redactado por un organismo internacional. b) Es presentado al Ejecutivo por las entidades ya mencionadas, todas de carcter privado y vinculadas al comercio y al arbitraje, por percibir que esta Ley Modelo llenaba un vaco en el sistema jurdico chileno, al proporcionarle un sistema de arbitraje comercial internacional, con normas especficas, giles, que dan cuenta del dinamismo del comercio internacional. c) El Ejecutivo hace suyo el proyecto, voluntariamente acoge la Ley Modelo ntegra, sin ms que mnimas modificaciones acordadas con los postuladores del proyecto. Es decir, se incorpora una norma extraa a nuestro ordenamiento jurdico en forma ntegra, norma que fue fruto de un trabajo resultado del cual se fusionaron principios del common law y del derecho continental europeo, esto es, un hbrido de ambos, que fuese lo suficientemente flexible para ser aceptado en todas la culturas jurdicas.
15 Fuenzalida Faivovich, Edmundo. El Sistema Jurdico Chileno ante la Globalizacin. Anuario de Filosofa Jurdica y Social: Debates Polticos. Sociedad Chilena de Filosofa Jurdica y Social, 1996, p. 336.
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d) Representa un esfuerzo por incorporar a nuestro sistema jurdico estndares internacionales, en este caso, referentes al arbitraje comercial internacional. e) La Ley sobre Arbitraje Comercial Internacional, no responde a la tradicin jurdica chilena, que se caracteriza por juicios solemnes, normalmente de lata tramitacin, vinculados a la cultura del papel y rigurosamente regulados por leyes en todos sus aspectos. En cambio, el juicio arbitral internacional se caracteriza por ser regido por la voluntad de las partes, esto es la autonoma de la voluntad, las cuales pueden establecer aspectos que en nuestro sistema jurdico resultan increbles, como el idioma en que se tramitar el juicio, lo cual es una situacin absolutamente novedosa en nuestro sistema jurdico; el procedimiento, que en nuestro derecho est fijado por ley en cada caso; incluso pueden determinar que el juicio se tramite por medios electrnicos, absolutamente alejado de la cultura del papel que impera en nuestros tribunales. En lo que respecta a los juicios arbitrales regidos por la normativa general chilena, stos no se caracterizan por su dinamismo, sino por sus altos costos, su lentitud y la posibilidad de presentar numerosos recursos que postergan sus resultados. f) La ley responde a las presiones de la globalizacin, lo cual es reconocido en el propio Mensaje que present el respectivo proyecto de ley al Congreso Nacional, en el cual se expresa que el mismo era necesario, por cuanto la integracin de nuestro pas a la economa mundial implica que las transacciones comerciales que involucran a personas naturales y jurdicas chilenas con sus pares extranjeros se han multiplicado ostensiblemente. Adems, el mismo Mensaje agrega que como es sabido, una parte importante de estas transacciones toma la forma de contratos internacionales con clusulas de arbitraje. Es evidente que al redactar dichas clusulas es de vital importancia determinar el grado de especificidad de la ley que rige el arbitraje internacional.16 g) Consideramos, asimismo, que esta ley es una demostracin ms de nuestro paulatino alineamiento con los sistemas jurdicos de los pases democrticos de Europa Occidental y de Norteamrica.
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Mensaje disponible en www.camara.cl, que da acceso al sistema informtico legislativo, SIL, boletn N 3252-10.
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Bibliografa - Fuenzalida Faivovich, Edmundo. El Sistema Jurdico Chileno ante la Globalizacin. Anuario de Filosofa Jurdica y Social: Debates Polticos. Sociedad Chilena de Filosofa Jurdica y Social, 1996, pp. 336-339. - http://www.puc.cl/educacioncontinua/html/pdfs/comercio.pdf. - http://www.camsantiago.cl/newsletter/n_01/actualidades.htm. - http://www.amchamchile.cl/node/1130. - http://www.derecho.uchile.cl/postgrado/diplomas/postgrado_internacional_2006.htm. - http://www.camvalpo.cl/seminario_arbitraje.htm. - http://www.ucentral.cl/htm/admision_posgrados_derecho_diplomados.htm. - http://www.camsantiago.com/html/archivos/espanol/articulos/Arb Com Internacional.doc. - http://www.camsantiago.com/html/archivos/espanol/articulos/Articulo colegio de abogados.doc. - Informe de la Comisin de Relaciones Exteriores del Senado, disponible en www. camara.cl, que da acceso al sistema informtico legislativo, SIL, boletn N 3.252-10.
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Participacin y sistema electoral
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Cmo votan los chilenos? anlisis de la prevalencia de los clivajes en las municipales de 2004 y de 2008
VI
Resumen
Carolina Apablaza Muoz*, Claudio Daz Pizarro**, Camilo Pinto Undurraga*** y Jorge Sifaqui Kulczewski****
Este estudio analiza si los clivajes se encuentran vigentes en el comportamiento electoral de los chilenos en las elecciones municipales de 2004 y 2008. En este sentido, se destacan con mayor magnitud los clivajes de clase y el eje autoritarismodemocracia, los que continan de manera activa en la sociedad, aunque se observa una leve disminucin, segn lo demuestran las correlaciones en los resultados municipales. Finalmente, consideramos que el clivaje religioso se encuentra todava inserto en nuestro pas, especialmente en las zonas de mayor ruralidad, favoreciendo en mayor medida a los partidos Demcrata Cristiano y Renovacin Nacional. This study analyses if the cleavages were valid in Chilean electoral behaviour during the municipal elections of 2004 and 2008. In this regard, particular attention is paid to class divisions and the authoritarianism-democracy political division, which continue to play an important role in todays society, even though a slight decrease has been observed, as demonstrated in the municipal election results. Finally, there is an assessment of religious divisions, which are still found today, especially in the rural areas. These generally favour the Christian Democratic (DC) and the National Renewal (RN) parties.
Abstract
* Periodista y Cientista Poltico de la Universidad Gabriela Mistral, y Magster en Ciencia Poltica de la Universidad de Chile. Es investigadora de Libertad y Desarrollo. ** Profesor de Estado en Fsica y Magster en Educacin de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin, y Magster en Ciencia Poltica de la Universidad de Chile. Es analista electoral de Electoral.cl. *** Periodista de la Universidad de Artes, Ciencia y Comunicacin (UNIACC) y Magster en Ciencia Poltica de la Universidad de Chile. *** Periodista de la Universidad Andrs Bello y Magster en Ciencia Poltica de la Universidad de Chile.
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1. Introduccin En la historia poltica de Chile se han desarrollado claramente tres tendencias ideolgicas: la izquierda, el centro y la derecha. La experiencia ha demostrado que en el transcurso de doce dcadas de competencia electoral dentro del sistema poltico chileno, ningn partido ha logrado una mayora electoral.1 Algunos textos especializados en comportamiento electoral muestran que los resultados de las elecciones estn marcados por clivajes sociales que son explicados como divisiones socioculturales que se dan en una sociedad y que son formadores de los partidos polticos. En Chile, estos conflictos sociales se han manifestado por medio de quiebres histricos como el religioso, el de clase y el urbano-rural. Scully estudi los conflictos sociales, estableciendo que en Chile se han desarrollado a lo largo de nuestra historia. Sin embargo, Eugenio Tironi y Felipe Agero han expuesto un nuevo eje, de coyuntura crtica ms poltica que social, denominado autoritarismo-Democracia. Esta fisura se desarroll producto de un marco de referencia especfico que marc a toda una generacin. En este sentido, el sistema poltico chileno en los ltimos veinte aos se ha caracterisado por la actuacin de coaliciones polticas que aglutinan a partidos con tendencias ideolgicas distintas. A travs de las elecciones municipales de 2004 y 2008 se explicar si los clivajes sociales y polticos antes expuestos son representados en el sistema de partidos actual y cmo stos han oscilado. Para realizar una correlacin entre las determinantes del voto y los clivajes sociales y polticos, se buscaron las variables necesarias. Por un lado, la variable dependiente fueron los resultados electorales de las dos ltimas elecciones municipales (2004 y 2008) y, por otro, se colocaron las variables independientes: Resultados de los indicadores de pobreza de la Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica (CASEN) de 2006. Resultados del ndice de Desarrollo Humano (IDH) elaborado por el Programa Nacional de las Naciones Unidas en Chile del ao 2003. Este ndice arroja las variables de salud (aos de vida potencialmente perdidos), educacin (alfabetismo, aos de escolaridad promedio y matrcula) e ingreso (promedio per cpita de los ingresos autnomos del hogar, desigualdad en la distribucin del ingreso e incidencia de la pobreza de ingresos). Datos de religiosidad elaborados con el censo del ao 2002. ndice de ruralidad-urbanidad, a partir de datos del Sistema Nacional de Informacin Municipal al ao 2007. 2. Referencias tericas La teora de los clivajes nace de las interpretaciones de Seymour Lipset y Stein Rokkan, y seala que en toda sociedad hay fisuras socioculturales
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Scully 1992: 11.
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C. Apablaza M., C. Daz P ., C. Pinto U. y J. Sifaqui K.: Cmo votan los chilenos? anlisis...
que dan origen al sistema de partidos. Estas fisuras son explicadas a partir de los procesos experimentados por los pases europeos en la formacin del Estado y la revolucin industrial. Para ellos, los clivajes se plantean dentro de una dialctica de conflicto-integracin, donde los intereses contrapuestos de la estructura social fuerzan a los ciudadanos a aliarse de acuerdo a las estructuras sociales y culturales establecidas2. Dentro de estas divisiones, surge la interrogante de cmo los conflictos sociales fueron traducidos por los polticos desde la esfera de la sociedad civil a la poltica. Esta pregunta la resuelve Scully al explicar que los autores se basaron en una consecuencia de dos transformaciones sociales: las revoluciones nacionales y la revolucin industrial3. Estas mutaciones vividas en Europa cambiaron el eje cultural y social de la sociedad, que fueron transmitidos en un esquema bidimensional, con una dimensin funcional y otra territorial.4 Por un lado, un primer proceso surge de las revoluciones nacionales que crearon la tensin entre el centro y la periferia; una cultura dominante y otra sometida. Un segundo quiebre surge entre el Estado y la iglesia, conflicto que traspas los privilegios histricos de la Iglesia a los intereses de la elite que gobierna. Otro proceso se encuentra en el conflicto originado por la revolucin industrial que confront a grupos de propietarios y trabajadores. En ese sentido, comienza una presin por una mayor participacin social y poltica de la clase marginada, reflejando fielmente la lucha de clases. Una ltima coyuntura crtica fue originada por la disputa de los intereses agrcolas de las zonas rurales contra los de las urbanas. Con estos antecedentes, tericos como Timothy Scully, Samuel Valenzuela, Felipe Agero, Eugenio Tironi y Nicols Somma, analizaron los clivajes que se han dado en el sistema de poltico chileno. 3. Clivaje religioso Las conductas electorales de los votantes estn condicionadas por una serie de factores. Uno de ellos se relaciona directamente con la teora de los clivajes propuesta por Lipset y Rokkan, la cual plantea que los partidos polticos se forman y perduran en el tiempo debido a conflictos que causan fisuras generativas, provocando un realineamiento en el eje sistema de partidos. Este modelo es adoptado por Scully, que lo extrapola al contexto chileno y seala que las fisuras se han formado a raz de los conflictos entre clericales-anticlericales, de clases y el urbano-rural. En cuanto al primero, se da aproximadamente en 1850 y se produce debido al quiebre entre la iglesia y las lites del Estado. El gran problema que se gener entre ambos no tiene que ver con intereses materiales, sino con la posicin ideolgica que deba ocupar la iglesia dentro del Estado. Hay que considerar que durante el siglo XVIII la iglesia catlica dominaba gran parte de las instituciones educacionales. Por otro lado, dentro del Estado el pensamiento liberal comenzaba a dominar el discurso poltico y social, especialmente
Lipset y Rokkan 1992: 236. Scully 1992: 14. 4 Nohlen 1995: 42.
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en el mbito de la educacin, lo cual se plasma en instituciones acadmicas tales como la Universidad de Chile y el Instituto Nacional, que alcanzan un alto grado de influencia. Tal situacin gener temor en las autoridades eclesisticas, que notaban cmo el dominio secular ganaba terreno, en desmedro del propio. Adems, el Estado les haba restado potestades y una serie de prerrogativas de las que gozaron desde los tiempos de la Colonia. La Iglesia reaccion frente a la amenaza liberal y adopt una posicin en contra del Estado. Entre 1857 y 1861 la opinin poltica se divide en tres tendencias en el eje clerical-anticlerical y surgen tres partidos principales: Conservador (los que defienden los intereses de la iglesia contra la interferencia del gobierno), Liberal (los que se oponen al gobierno de Montt) y Radical (anticlericales).5 Esta teora se refuerza con un estudio realizado por el mismo Scully, junto a Valenzuela y Somma, que responde en cierta medida a un trabajo confeccionado por Tironi y Agero, en el cual sealaban que los clivajes propuestos por Scully (religioso y de clases) estaban siendo absorbidos por uno nuevo, cuyo eje central era el rgimen autoritario de Pinochet. Tironi y Agero sealan que uno no debe mirar a la sociedad antigua y que los orgenes del nuevo clivaje se encuentran en un nuevo contexto poltico-cultural, generando la divisin autoritariodemocrtico, que se forj en el perodo 1973-90 y se cristaliz en las opciones del SI y del NO en el plebiscito de 1988.6 El trabajo de Scully, Valenzuela y Somma seala que el aspecto religioso sigue teniendo un efecto sobre los alineamientos polticos, a pesar de la actual organizacin del sistema de partidos7. En este sentido, sealan que el plebiscito del Si y del No fue un desencadenante del sistema de partidos actual, pero las races ms profundas se encuentran en los aspectos religiosos y polticos. Segn los autores, los nuevos liderazgos, los escndalos polticos, las amenazas externas y la ruptura institucional pueden tener un poderoso impacto. Pero etiquetan esos conflictos como incidentales,8 para distinguirlos de los que crean las tendencias polticas, y que puedan afectar a los partidos polticos durante largos perodos de tiempo.9 En este sentido, el S y el No es una divisin incidental, un tipo de conflicto que no est asociado con ningn conjunto especfico de agrupaciones de la sociedad civil, la creacin de smbolos polticos, subculturas o identidades colectivas.10 Un aspecto que refuerza el clivaje religioso se presenta en la conformacin de la Concertacin de Partidos por la Democracia, que est dividida en sub-pactos que reproducen la divisin catlica-secular, con el Partido Demcrata Cristiano (PDC), por un lado, y los socialistas (PS), el Partido por la Democracia (PPD) y el Radical Social Demcrata (PRSD), por el otro. Algo similar ocurre con la derecha que se encuentra alineada en el pacto Alianza por Chile (RN y UDI) y que tiene una clara tendencia catlica.11
Scully 1992. Tironi y Agero 1999: 157. 7 Scully 1992, Valenzuela y Somma 2006. 8 Valenzuela 1997: 51. 9 Scully 1992, Valenzuela y Somma 2006. 10 Ibid. 11 Ibid.
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Lo anterior se demuestra con el surgimiento de temas valricos problemticos, como la ley de divorcio o la pldora del da despus, en donde parte de la Concertacin (PS, PPD y PRSD) tiene visiones ms anticlericales que sus socios de la DC, y de sus rivales polticos de la Alianza (RN y UDI), que adoptan posturas enfocadas en la tendencia catlica o clerical. 4. Clivaje de clases Siguiendo con la teora de los clivajes propuesta por Scully, ste seala una segunda lnea argumentativa que est relacionada con el conflicto de clases urbano en nuestro pas. Debido al perodo de industrializacin de comienzos del siglo XX, una gran cantidad de poblacin proveniente de las zonas rurales del pas migra a las grandes ciudades en busca de mejores oportunidades laborales y econmicas. La modificacin de la ley electoral, que extiende el sufragio a todos los hombres mayores de veintin aos que sepan leer y escribir, genera la ampliacin del padrn electoral. En este sentido, las lites de los partidos polticos tradicionales tienen la intencin de incorporar a esta nueva masa de electores, compuesta principalmente por obreros. Sin embargo, el sistema de partidos imperante (clerical-anticlerical) es incapaz de responder a las exigencias de los nuevos actores, situacin que deja el camino libre para el surgimiento de los partidos de izquierda, tales como el PS y el Partido Comunista, fundado este ltimo por Luis Emilio Recabarren. Las nuevas agrupaciones de izquierda surgen en respuesta a las exigencias de la clase obrera, considerando que son una fuerza electoral potente que no estaba organizada y que no haba sido incorporada ni social ni polticamente en los diseos programticos de los partidos tradicionales.12 El Partido Radical (PR), que se ubicaba a la izquierda en el eje del sistema de partidos, intent sin xito responder a las nuevas circunstancias generadas por la clase obrera y se vio forzado (como tambin los partidos de derecha) a adoptar una nueva posicin debido al conflicto de clases que se presentaba en el pas. Debido a lo expuesto anteriormente, los radicales tuvieron que cambiar su lnea programtica para poder captar a la clase media. Una de las caractersticas del PR durante esa poca era su flexibilidad en los asuntos de clase. Como se haba trasladado haca el centro del espectro poltico, tena la libertad para formar alianzas tanto con la derecha como con la izquierda. Sin embargo, debido a que desde su formacin su tendencia fue claramente anticlerical, y esa peculiaridad an predominaba en l, sus aliados naturales para la formacin de alguna alternativa de gobierno eran los nuevos partidos de izquierda (PS y PC), con los cuales forman el Frente Popular, que triunfa en las elecciones de 1938, con Pedro Aguirre Cerda como presidente electo. Esta alianza es facilitada por el papel mediador del PR que moderaba el Frente Popular, ya que sus aliados de izquierda eran ms extremos en cuanto a sus demandas sociales, situacin que era amortiguada por los radicales, que aportaban as a la seguridad electoral de la oligarqua.13
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Scully 1992. Ibid.
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En respuesta al Frente Popular, tanto el Partido Liberal como el Partido Conservador olvidaron rpidamente las diferencias que los haban separado y se unieron para hacer frente a esta nueva coalicin de centro-izquierda. En este sentido, se comienza a forjar la reestructuracin del sistema de partidos, sobre la base de dos fisuras: la clerical-anticlerical y la de clases. Hay que consignar que la fisura religiosa por ningn motivo desaparece y el esquema de coaliciones de los nuevos partidos obreros refleja los antiguos frentes de conflicto.14 5. Clivaje urbanidad-ruralidad El origen de esta nueva fisura generativa est en el desplazamiento del conflicto de clase a los sectores campesinos, grupo poblacional que, por un acuerdo tcito entre la izquierda y la derecha, no haba sido incluido por los partidos de raigambre popular. Sin embargo, hacia la dcada del cincuenta esto cambia, por razones que ya explicitaremos. La movilizacin poltica reestructura el inamovible paisaje del campo chileno, donde la derecha terrateniente mantena una suerte de pblico cautivo que electoralmente responda a las necesidades de sus patrones. Este tercer clivaje es descrito por Scully como un conflicto de clases, que comienza con el control de la derecha terrateniente sobre el voto campesino. Esta realidad estaba enmarcada en el contexto de la poltica chilena, en tanto que el Frente Popular funcionaba como un centro posicional que haba negociado una industrializacin con la derecha y el permiso abierto para que la izquierda organizara sus bases en sectores urbanos y mineros (gracias al Cdigo del Trabajo de 1931 se dedicaron a una exitosa poltica de creacin de sindicatos). Sin embargo, hay otros elementos que complejizan la aparicin de este clivaje, como la creciente migracin campo-ciudad, los desplazamientos geogrficos correspondientes (sumndose al aumento de los cordones de pobreza) y la aparicin de nuevos actores polticos en las ciudades. Al final de la Segunda Guerra Mundial (1945), la virtual congelacin de la poltica de industrializacin y de las polticas sociales (que eran pedidas por los socios progresistas del Frente Popular) provoca que el Partido Comunista -dado su xito en la constitucin de los sindicatos y, por ende, de su base electoral- comience a comprometer menos su agenda de clase en una coalicin que se mova cada vez ms hacia la derecha. La campaa comunista logr tal xito, que pas desde el 10,2% de los votos en las parlamentarias de 1945 a 16,5% en 1947, lo que se sum a un fuerte avance municipal. Ante este progreso, la derecha, la iglesia y un complicado Gonzlez Videla (por la presin de Estados Unidos) expulsaron al PC de la coalicin y promulgaron una legislacin que apuntaba a reglar (por no decir prohibir) la creacin de organizaciones sindicales agrcolas. Se unieron radicales, liberales y la mayora de los conservadores al gobierno, reprimiendo las protestas y manifestaciones del comunismo. En 1948 publican la Ley de la Defensa de la Democracia (Ley Maldita),
14
Ibid.
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proscribiendo al Partido Comunista. Si bien con eso se logr contener por un tiempo el avance, para 1952 la izquierda rechaz negociar una candidatura de centro y, de ah para adelante, iran en carriles distintos. Ese ao marcara el primer gran declive de la derecha, provocado por los inorgnicos partidos Agrario Laborista y Socialista Popular, adems de los comunistas proscritos. Carlos Ibez del Campo lograra la victoria con un amplio 46,8% de las preferencias, lo que fue un claro mensaje de desafeccin con todo el mundo poltico de la poca, por un sistema de partidos que haba llegado a un empate que a nadie convenca, lo que le dio una reputacin clientelista. En 1953 vendran las elecciones parlamentarias y la derecha chilena decay de un 42% promedio por comuna a un 25,3%, cada que habra sido ms notoria de no ser por la entrada del voto femenino en 1949, que histricamente ha dado su preferencia a la derecha. El sistema de partidos se desmembraba, la derecha caa, el partido radical se mantena (en el 20% aproximadamente) y la izquierda creca, pero de las veinticinco organizaciones presentadas, diecinueve haban logrado elegir representantes, configurando un cuadro organizacional dbil y complejo a la hora de los acuerdos. Efectivamente el campo haba dejado de ser un electorado cautivo por la derecha. Al avance del comunismo antes de la proscripcin, la sensacin de empate poltico que solo produca inamovilidad y corrupcin, la conciencia de clase (y derechos) que lleg al campo y los sindicatos que haban logrado constituirse antes de 1948, se sum el factor Ibez, que con su campaa de la escoba y de barrer con la corruptela de los partidos, termin por languidecer las lealtades histricas del campesinado chileno. As, la derecha perdi su hegemona en el mundo rural, a la vez que precipit que los partidos de izquierda buscaran captar la totalidad de los campesinos a travs de un frente exclusivo de trabajadores, que nada tuviera que ver con los partidos burgueses y propusiera la llegada al poder sin transar la agenda de clase. En 1957 la pequea Falange Nacional (que haba llegado al 2,9% en 1953, casi al borde de desaparecer) tras su fusin con el Partido Social Cristiano, crea el Partido Demcrata Cristiano. Antes de dejar el poder, Ibez promulg dos leyes esenciales para el sistema de partidos, la abolicin de la Ley Maldita y, otra que prohibi los pactos provinciales, porque dependiendo de las conveniencias, la derecha, el centro o la izquierda negociaban coaliciones separadas por provincias, lo que redundaba en un desorden generalizado. Esta segunda ley resultara clave, ya que promovera la polarizacin del sistema. Finalmente, cambi el sistema de impresin de votos separado, por uno que contena a todos los candidatos, lo que signific que los operadores territoriales de los partidos no pudieran saber cmo estaba votando la gente y se evitara comprar sufragios. Esto represent la primera eleccin secreta para muchos campesinos. A esta rigidez programada se le sum durante las prximas dcadas un crecimiento del padrn electoral (lleg a 4,5 millones en 1973) y, terminado el perodo de Ibaez, el sistema de partidos se haba vuelto a reconfigurar: la derecha a la baja y sin el apoyo de la iglesia catlica que, poco a poco, se acercara a la DC y tena cada vez ms actitudes antipartidarias. Adems, la DC disput el centro que el PR sostena precariamente (y que, finalmente, perdera), siendo reemplazado por
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primera vez por un centro programtico que profundizara aun ms la polaridad del sistema chileno (en tres tercios centrfugos) y, pronto (1959), la revolucin cubana dara al socialismo chileno el ejemplo necesario para adoptar posturas ms radicales. Para 1964 la disminuida derecha chilena apoyara la candidatura de Eduardo Frei Montalva por sobre la de Salvador Allende. Una vez en el poder, la DC intent hegemonizar el sistema de partidos, invadiendo sectores de izquierda y derecha, lo que llev a la furia conservadora y su reorganizacin en el Partido Nacional, adems de lograr tercios irreconciliables. As, en 1970 los tres bloques no negociaban y la DC haba peleado palmo a palmo tanto el voto rural como el industrial de izquierda, con xito considerable. De aqu en ms se comienza a cimentar el clivaje urbano-rural, el mismo que hoy se puede observar en las votaciones. En ese sentido, los partidos que deberan aparecer con mayor fuerza en el voto rural son los herederos de la derecha clsica y terrateniente de nuestro pas (representado actualmente por RN) y los que lograron asentar una base fuerte en los mismos sectores, (la DC), mientras que la izquierda debera concentrar su votacin ms en los lugares urbano-industriales, puesto que su progresin se dio primera y ms profundamente en ese mundo. 6. Clivaje autoritarismo-democracia Finalmente, Tironi y Agero en Sobrevivir el Nuevo Paisaje Poltico Chileno? (1999), presentan una nueva propuesta de fisura generativa, ms poltica que social. Para ellos, es clave reconocer que al terminar la dictadura con el plebiscito del Si y el No surge un nuevo clivaje, que se observa en la organizacin de dos coaliciones polticas. La tesis central del texto mencionado busca poner a prueba el principio de la continuidad del sistema de partidos previo a 1973, afirmndose en dos razones (de terminologa Sartoriana): 1. Se pasa de un sistema multipartidario y multipolar que giraba en torno a un centro, de caractersticas centrfugas, a otro bipolar sin centro y de dinmica centrpeta. 2. Se pasa de un pluralismo polarizado de gran distanciamiento ideolgico a un pluralismo moderado sin mayor distancia ideolgica, de caractersticas centrpetas (una competencia por el centro). Segn los autores esto habra socavado la anterior repartija de tres tercios que se haba configurado en el pas. Ms precisamente, la modalidad plebiscitaria (junto con las coaliciones que se formaron para la ocasin) habra dado forma a la fisura generativa de autoritarimo-democracia, que se expres en la unin de dos de los tres tercios anteriores y una lgica explicada en las dos razones expuestas, con la formacin de una Coalicin del No (futura Concertacin de Partidos por la Democracia) y otra Coalicin del S (actual Alianza por Chile). Para Tironi y Agero esta fisura arranca de la experiencia autoritaria, recoge la crisis del sistema de partidos anterior a 1973 y, adems, considera que
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gran parte de la poblacin (una generacin) form su conciencia poltica durante los aos dictatoriales, construyendo su identidad en el eje pro autoritarismo o pro democracia, lo que afirman (como identidad), que se mantiene en el tiempo. Otro tema de identificacin tendra que ver con los esfuerzos permanentes de la Concertacin por cambiar la Constitucin de 1980, sobre todo aquello que aquejaba la representatividad (senadores designados, Consejo de Seguridad Nacional y Tribunal Constitucional -el texto es de 1999, antes de las reformas de la ltima Carta-), lo que produce o sostiene la misma fisura en cuanto a dnde posicionarse, como heredero o reformador del mismo No y Si. Adems, la prevalencia de la fisura autoritarismo-democracia es justamente lo que explica que el sistema de partidos chileno se haya mantenido hasta ahora relativamente inmune a un suceso comn en las democracias modernas, como es el de la volatilidad. Este fenmeno consiste en un electorado que se desalinea respecto de la estructura partidaria histrica y que, en los perodos electorales, flota indeciso entre las diferentes alternativas polticas disponibles, frente a las cuales opta a ltimo momento. Finalmente, esta fisura se sustentara en que este sistema bipolar no resultara un intermedio hasta el regreso de los tres tercios histricos, por ende, los 17 aos de experiencia autoritaria habran reordenado el sistema poltico chileno y habran creado una nueva fisura generativa. Si bien los partidos siguen siendo los mismos, la lgica pasa porque el sistema actual funcionan como dos macro-partidos. Por otra parte, la transicin no habra contribuido a generar mayores eventos que debiliten los dos bloques (hasta 1999, ao de la publicacin), mientras que los incentivos se mantuvieron, sobre todo para la Concertacin, que ya estaba en el poder. Si bien las crticas apuntan a su relativa importancia como fisura generativa (relativizada por Scully), cabe realizar un estudio emprico (como el presente) para ver si esta supuesta fisura (generativa o poltica) tiene una correspondencia en la conducta electoral de los chilenos. 7. El voto cruzado, debilitamiento del eje autoritarismo-democracia Desde el plebiscito del S y el No en el ao 1988, se configuraron los dos bloques mayoritarios de Chile, la Concertacin y la Alianza, pactos que han actuado como eje diferenciador de todas y cada una de las elecciones desde el ao 1989 a la fecha. Lo anterior se ha reflejado en el hecho de que la suma de ambos bloques normalmente alcanza un 85% o ms del total de votos vlidos. Esto ha motivado la clasificacin de clivaje poltico a este plebiscito, cuestin que no es compartida por todos los analistas, pero que es un determinante digno de analizar. Para el estudio de la mantencin del clivaje poltico autoritarismo-democracia en las elecciones municipales, partiremos de la base que ste implica una opcin preferente de parte de los electores hacia alguno de los dos bloques polticos herederos de las opciones S (Alianza) y No (Concertacin) del plebiscito del ao 1988. Esta opcin preferente es posible de observar estableciendo una correlacin entre los porcentajes obtenidos por ambos pactos en cada una de las comunas del pas, de tal suerte que la presencia de una fuerte asociacin negativa implica que los
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vasos comunicantes son fuertes y que los porcentajes de votaciones representan dos variables que son excluyentes entre s. Dicho de otro modo, una asociacin negativa implica que el valor alto de una variable (por ejemplo, el porcentaje de votos de la Alianza) implica un bajo valor de la otra (porcentajes de votos de la Concertacin), y que en la medida que esa asociacin se hace ms poderosa, disminuyen las posibilidades que otras variables sean relevantes (otros pactos electorales). Cabe destacar que una asociacin absoluta existe cuando el indicador es 1 -1, en tanto que la ausencia de asociacin se verifica cuando el indicador es 0. Por ltimo, el coeficiente de correlacin no implica razones causales, es decir, no significa que la razn de la baja de una de las variables se deba necesariamente a la otra suba, sino que slo muestra un comportamiento con mayores o menores niveles de sincrona. En este sentido, que la Concertacin obtenga malos resultados no necesariamente se debe a que la Alianza obtenga un muy buen resultado. Al analizar la correlacin entre ambos bloques en un continuo de las ltimas cuatro elecciones municipales (1996, 2000, 2004 y 2008), se puede observar el debilitamiento de la opcin dicotmica entre ambos pactos (ver cuadro N 1). La tabla muestra que el ao 1996 el coeficiente fue de -0.776, lo que representa una fuerte asociacin entre la votacin obtenida por la Alianza y la Concertacin, copando casi la totalidad de las opciones en juego. Esta asociacin se va haciendo ms dbil en el tiempo, hasta llegar al valor -0.260 para la eleccin de Alcaldes del ao 2008. Lo anterior implica que en las ltimas elecciones municipales los votantes migraron a diferentes opciones electorales. Cuadro N 1: Correlacin entre Concertacin y Alianza
La conclusin es que, conforme ha pasado el tiempo, al menos en lo que se refiere a elecciones municipales, el clivaje poltico de autoritarismo-democracia ha perdido fuerza, ya que un nmero importante de electores cruz la frontera de los pactos mayoritarios y dio su apoyo a candidatos de otras corrientes, especialmente a los independientes fuera de pacto. Para evaluar la forma en que este clivaje se debilit en la eleccin municipal de 2008, se calcularon las diferencias porcentuales de los votos obtenidos entre
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la eleccin de alcaldes y concejales por cada una de las listas que participaron en la eleccin municipal de 2008, y luego se calcul el coeficiente de correlacin entre las diferentes listas, para determinar las eventuales migraciones de votaciones entre una eleccin y otra desde los pactos mayoritarios hacia otras opciones. Esto es posible asumiendo que las correlaciones negativas implican una asociacin inversa, es decir, que en la medida que una de las variables aumenta su valor la otra lo disminuye. Cabe destacar que el estudio de correlaciones slo entrega niveles de asociacin y no implica la determinacin de razones causales. Los datos arrojan como resultado lo siguiente: Para la Concertacin existen asociaciones negativas estadsticamente significativas con los pactos de la Alianza, Chile Limpio, Juntos Podemos y los independientes fuera de pacto. La fuerza de la asociacin es diferente para cada caso, quedando establecido que la mayor se produce con los independientes fuera de pacto, seguido por el Juntos Podemos, la Alianza y en ltimo trmino el Chile Limpio. Esto se puede interpretar como que, para la Concertacin, la mayor fuga de votos se produce por la irrupcin de los independientes, y la ms leve por Chile Limpio. Para el caso de la Alianza las asociaciones estadsticamente significativas se dan con los independientes fuera de pacto y la Concertacin. Esto significa que las diferencias de la Alianza se explican por la presencia de los independientes y por la captura de votos que hace la Concertacin. Queda de manifiesto que es la Concertacin la que ms sufri la fuga de votos, ya que las asociaciones negativas se dan con prcticamente todas las listas en competencia. Sin embargo, resulta muy esclarecedor que para ambos pactos mayoritarios los independientes representaron un xodo importante. 8. Clivaje segn clases sociales El clivaje de clase plantea una diferencia en el comportamiento electoral, esto supone que una persona perteneciente a los sectores ms acomodados tendr una tendencia a votar por los partidos de derecha y un elector de los sectores mas privados econmicamente lo har, preferentemente, por la izquierda. Para los efectos del presente trabajo la condicin socioeconmica se considerar en las diferentes comunas segn dos indicadores: el porcentaje de hogares pobres segn la encuesta CASEN del ao 2006 y el indicador de ingresos del IDH de 2003. Para ambos casos se agruparon en quintiles la totalidad de comunas del pas observando en cada uno de ellos los rendimientos electorales de los distintos partidos agrupados segn su orientacin ideolgica en partidos de derecha, centro e izquierda, de tal manera que en la derecha se ubican la UDI y RN, en el centro la DC y el PRSD y en la izquierda el PS, el PPD, el PC, el PH y los restantes componentes del Juntos Podemos. El grfico muestra la distribucin de preferencias electorales en cada uno de los quintiles para las elecciones de concejales de 2004. En ella se observa que los partidos de derecha tienen un mejor rendimiento en el quintil de comunas de menor pobreza el que va disminuyendo en la medida que se consideran las comunas ms pobres. Sin embargo,
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esta tendencia se rompe en el ltimo quintil, donde el rendimiento porcentual no baja, sino que sube. Los partidos de izquierda presentan un comportamiento esperable, en el sentido que su rendimiento va en ascenso en la medida que se consideran los quintiles con comunas ms pobres. Sin embargo, en el quintil ms pobre se rompe la tendencia y el rendimiento de la izquierda cae. Al considerar el mismo anlisis para las elecciones de concejales 2008, se observa un comportamiento similar, lo que est descrito en el grfico N 3. Grfico N 2: Segmentacin segn pobreza en elecciones de concejales, 2004 y 2008
Fuente: elaboracin propia de los datos de elecciones.gov.cl
Cabe destacar la simetra en ambos grficos y la poca variacin porcentual de las respectivas participaciones en cada uno de los quintiles, lo que llama a suponer un estancamiento en las conductas electorales. Adems, se consideraron las comunas con mayores niveles de urbanidad, asumiendo que el fenmeno de
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diferenciacin poltica por estratos socioeconmicos tiene su gnesis en las ciudades, y por lo tanto, es una caracterizacin propia de la urbanidad. Al considerar la eleccin de concejales de 2004, se observa claramente la distribucin esperable segn adhesiones ideolgicas y estratos socioeconmicos. As, los partidos de derecha tienen una participacin decreciente desde las comunas ms ricas hasta las ms pobres, observndose una diferencia de dieciseis puntos porcentuales en cada uno de los extremos. Por su parte, los partidos de izquierda presentan una conducta similar, aunque con diferencias menores, ya que entre el quintil ms rico y el ms pobre la izquierda aumenta slo en cuatro puntos porcentuales su participacin. Al observar lo mismo para el caso de los resultados en la eleccin de concejales de 2008, no hay mayores cambios respecto de 2004; es decir, el rendimiento electoral medido en los diferentes estratos socioeconmicos se presenta segn los parmetros esperables. Grficos Nos 3 y 4: Comportamiento segn pobreza en las comunas urbanas. Elecciones de concejales 2004 (64% votos) y concejales 2008 (58% votos)
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Haciendo el mismo anlisis con el IDH de ingresos, pero observando el comportamiento de los partidos en forma individual, se pueden ver las diferencias para los partidos de derecha y de izquierda en su evolucin respecto a los ingresos de las comunas. Cuadro N 5: Segmentacin por partido segn IDH por ingreso
Fuente: elaboracin propia, a partir de los datos de elecciones.gov.cl e IDH
Grfico N 6: Comportamiento por partido segn IDH por ingreso en comunas urbanas, elecciones de concejales 2008 (58% votos)
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0% Bajo Medio bajo RN UDI PDC Medio PRSD PRI PS Medio alto PPD PC Alto
Fuente: elaboracin propia, a partir de los datos de elecciones.gov.cl e IDH
En el grfico N 6 se observa que RN y la UDI tienen sus mejores resultados en las comunas con mayores ingresos y el peor en las comunas con menores ingresos. Para el caso del PS, PPD, PRSD y el PC la situacin es a la inversa, es decir, sus mejores resultados estn en las comunas con menores ingresos y los peores en las comunas ricas. Cabe mencionar la simetra que existe entre el rendimiento de la DC y el PRI, en cuanto ellos se hacen ms fuertes en las comunas con niveles medios de ingresos. En resumen, los anlisis de resultados para las elecciones de concejales de 2004 y 2008, tomando como referencia el nivel econmico, muestra una prevalencia de efectos esperados segn el clivaje de clase social, en el sentido que los ricos prefieren a los partidos tradicionales de derecha y los pobres a los partidos de izquierda. Cabe destacar que esta diferenciacin tiene mayor fuerza
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en las comunas preferentemente urbanas que en la agregacin de la totalidad del pas. La explicacin terica de esto es que la gnesis del clivaje de clases sociales y la irrupcin de los partidos de izquierda en Chile es un fenmeno urbano, por lo tanto, al aislar del conjunto de comunas aquellas que son rurales, aparece claramente esta diferenciacin. 9. Clivaje ruralidad Para este caso se observ el rendimiento electoral de los partidos que disputaron a fines de la dcada del 50 la hegemona de las zonas rurales y que dieron origen a este clivaje. Estos partidos fueron la Democracia Cristiana y el Partido Conservador, cuyos principales lderes y militantes se han perpetuado en Renovacin Nacional, es decir, los herederos de esta disputa son la DC y RN. El mtodo de anlisis es muy parecido al utilizado en el estudio de clases sociales, es decir, se consideraron las comunas segn sus niveles de ruralidad (variable independiente) y se agruparon en quintiles. Luego, en cada uno de los quintiles se analiz el comportamiento electoral para los diferentes partidos polticos que compitieron en la eleccin de concejales de 2004 y en la de 2008. El grfico N 7 muestra la evolucin de resultados porcentuales por partidos en cada uno de los quintiles. En l se observa que RN y la DC tienen un mejor rendimiento electoral en las comunas rurales que en las urbanas. Tal es as que, para el caso de la DC, la evolucin comienza con un 28% en las rurales y termina con un 23% en las urbanas. Para el caso de RN, tambin se observa una tendencia decreciente entre comunas rurales y urbanas; sin embargo, presenta un tope de participacin porcentual en las comunas medias, que supera a las otras agrupaciones de comunas. Grfico N 7: Anlisis de ruralidad en las elecciones de concejales 2008
25%
20%
15%
10%
5%
0% rurales RN_08 mayormente rurales PDC_08 UDI_08 medios PRI_08 PRSD_08 mayormente urbano PPD_08 PC_08 urbano PS_08
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Para el caso de los otros partidos se destaca el rendimiento creciente del PS y el PC desde comunas rurales a urbanas, los que est de acuerdo a su origen preferentemente urbano. La eleccin de concejales de 2008 muestra una situacin un poco diferente, en el sentido que RN sube su rendimiento en las comunas urbanas, presentando una participacin porcentual pareja. Por su lado, la DC mantiene su comportamiento mostrando mejores resultados en comunas rurales que en las urbanas. En lo que se refiere a los restantes partidos, el PC tiene un comportamiento similar a 2004, el PPD muestra un perfilamiento ms acorde a su condicin de partido de izquierda, y el PS no presenta diferencias de rendimiento segn la ruralidad de las comunas. Con los datos analizados para las elecciones municipales 2004 y 2008, este clivaje es dbil, destacndose el hecho de que la DC se muestra como un partido cuyos mejores rendimientos estn en las comunas rurales, lo que podra ser atribuidoa su gnesis, a la disputa con el Partido Conservador por el electorado campesino en la dcada de los aos 50 y 60. 10. Clivaje clericalismo-anticlericalismo El anlisis de la prevalencia del conflicto clerical-anticlerical se realiz sobre la base de los resultados electorales de concejales de 2008, medidos en las distintas comunas agrupadas segn el porcentaje de catlicos declarados en el censo de 2002 y las caractersticas de urbanidad de ellas. En efecto, primero se clasificaron las comunas segn sus niveles de ruralidad en quintiles decrecientes; luego, en cada uno de los quintiles se agruparon las comunas segn el porcentaje de catlicos declarados, y en cada uno de estos subgrupos se calcularon las relaciones porcentuales de los distintos partidos polticos. Cabe esperar que, de estar activo el clivaje, existan diferencias de comportamiento electoral a favor de los partidos con una declarada influencia de la religin catlica, que en el caso de Chile son la DC, RN y la UDI. La tabla de frecuencia N 8 muestra el nmero de comunas que corresponde en las distintas clasificaciones. As es como entre el grupo de comunas rurales hay veinticinco que tienen ms de un 80% de catlicos y once que tienen menos de un 60%; en el caso de las comunas urbanas hay siete que tienen ms de un 80% de catlicos y ocho con menos del 60%.
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Cuadro N 8: Segmentacin por ruralidad segn catlicos
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Fuente: elaboracin propia a partir de los datos del CENSO de 2002 y de elecciones.gov.cl
Al calcular los respectivos porcentajes de votos obtenidos por los partidos en cada uno de los grupos descritos, se observa que: En el grupo de comunas rurales tanto la DC como RN tienen un fuerte sesgo en el subgrupo de identificacin catlico, que va entre el 70% y el 80%. En el grupo de comunas mayormente rurales, el sesgo se observa para RN en el grupo de comunas con entre un 60% y un 70% de catlicos. En el grupo de comunas medias segn su ruralidad, slo RN presenta un sesgo en el subgrupo entre un 60% y un 70% de catlicos. En el grupo de comunas mayormente urbanas, la DC presenta un fuerte sesgo en las que un 80% o ms de sus habitantes se declaran catlicos. Finalmente, en el grupo de comunas urbanas tanto la DC como la UDI, ambas con una fuerza inusitada, aparecen con un gran sesgo en las que en un 80% o ms de sus habitantes se declaran catlicos. RN tambin aparece con un sesgo menor en el segmento de aquellas comunas que poseen una identificacin catlica que va entre un 70% y un 80%. Los datos recogidos permiten afirmar que los partidos de orientacin catlica obtuvieron importantes sesgos de preferencias electorales en aquellas comunas cuyos habitantes se definieron en el Censo de 2002 como adherentes de esa religin. Es importante destacar que la forma con que se presenta este fenmeno difiere segn la ruralidad de las comunas. Tal es as que en las zonas rurales aparecen la DC y RN como los mayores depositarios de la votacin catlica, matizndose entre los grupos de catlicos y muy catlicos. Sin embargo, en las zonas urbanas emerge con mucha fuerza la UDI en los grupos muy catlicos, con un porcentaje de participacin superior en ocho puntos porcentuales a la media del total de comunas urbanas. En resumen, el clivaje clerical-anticlerical est activo y la forma en que se manifiesta depende de las caractersticas de ruralidad de las comunas. 11. Conclusiones En base a la literatura descrita en el presente trabajo y a los resultados entregados en el anlisis emprico de las elecciones municipales de 2004 y 2008, podemos concluir que los clivajes siguen de manera activa en la sociedad chilena, representados por los diferentes partidos dentro del sistema poltico chileno.
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El primer clivaje analizado es el autoritarismo-democracia, en el cual se observa una leve disminucin, segn lo demuestran las correlaciones en los resultados municipales desde 1996 a 2008. El cambio de un escenario a otro se debe al origen de nuevos pactos polticos, como son Chile Primero, los independientes fueron de pacto, los partidos regionalistas y Juntos Podemos. Este clivaje se debilita en las adhesiones hacia la Concertacin. Un segundo clivaje analizado es el de clases, que se encuentra con mayor fuerza en las comunas urbanas, obtenidos con los datos entregados por el ndice de Desarrollo Humano, ms los datos de la encuesta Casen. Dentro del sistema de partidos chilenos, Renovacin Nacional y la Unin Demcrata Independiente tienen un comportamiento electoral en los quintiles de ms altos ingresos, tal como se comportaran los partidos de derecha. De la misma manera, el electorado del Partido por la Democracia, el Partido Radical Socialdemcrata y el Partido Comunista se comportan de acuerdo a lo esperado a los partidos de izquierda. El tercer clivaje, que denominamos urbano-rural, es la coyuntura crtica ms dbil. Por un lado, nace del conflicto del partido Demcrata Cristiano con el partido Conservador, en que el primero se encuentra posicionado con mayor intensidad en los sectores rurales en todas las elecciones. En el segundo caso, el partido Conservador se ve reflejado por el partido Renovacin Nacional, en ste se observa una tendencia decreciente entre comunas rurales y urbanas. El cuarto clivaje es el religioso, que se presenta con mayor fuerza que todos los casos analizados, ya que es el ms activo en las comunas con mayor ruralidad, destacndose una presencia que favorece en mayor medida a la Democracia Cristiana y a Renovacin Nacional. En forma contraria, en las zonas urbanas el clivaje emerge con mayor fuerza en la Democracia Cristiana y en la Unin Demcrata Independiente.
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Bibliografa - Alenda, Stphanie y Gutirrez, Alexis. Sociogeografa de la eleccin presidencial 2005 en Chile. En: Atlas Electoral Latinoamericano. Cuaderno de Anlisis e Investigacin N 10, Corte Nacional Electoral, La Paz, mayo de 2007, pp. 95-131. - Altman, David. Redibujando el mapa electoral chileno: incidencia de factores socioeconmicos y de gnero en las urnas. Revista de Ciencia Poltica, Vol. XXIV, 2004. - Lipset, Seymour Martin y Rokkan, Stein. Estructuras de Divisin, Sistemas de Partidos y Alineamientos Electorales. En: Diez Textos Bsicos de Ciencia Poltica. Editorial Ariel, 2001. - Sartori, Giovanni. Partidos y Sistemas de Partidos. Alianza, Madrid, 1980. - Scully, Timothy. Los Partidos de Centro y la Evolucin Poltica Chilena, CIEPLANNotre Dame, 1992. - Tironi, Eugenio y Aguero, Felipe. Sobrevivir el Nuevo Paisaje Poltico Chileno? Estudios Pblicos N 74, otoo de 1999. - Valenzuela, Samuel. Respuesta a Eugenio Tironi y Felipe Aguero: Reflexiones sobre el Presente y Futuro del Paisaje Chileno a la Luz de su Pasado. Estudios Pblicos N 75, invierno de 1999. - Valenzuela, Samuel; Scully, Timothy, y Somma, Nicols. The Enduring Presence of Religion in Chilean Ideological Positionings and Voter Options. Working paper N 336 para el Congreso de Ciencia Poltica, Santiago, 2006.
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Derecho de sufragio y obligatoriedad*

Francisco Ziga Urbina**
VII
Resumen El presente trabajo expone acerca de la reforma constitucional al derecho de sufragio de reciente aprobacin en el Congreso Nacional, y la doble naturaleza del sufragio: derecho poltico y funcin, de lo cual deriva su obligatoriedad, como mecanismo asegurador de la participacin poltica en nuestra democracia.
Abstract This article presents the constitutional reform on the right of suffrage (the right to vote) recently approved in the National Congress. It deals with the dual nature of suffrage: political right to vote and the function of voting, from which it derives its binding force, as a mechanism to ensure political participation in Chilean democracy.
* Informe presentado a la Comisin de Constitucin, Legislacin y Justicia de la H. Cmara de Diputados el da 20 de febrero de 2009. El proyecto de reforma constitucional informado fue aprobado con el qurum preceptivo por la Sala, al da siguiente. ** Abogado de la Universidad de Chile, postgraduado en Derecho Pblico y Comparado de las universidades Autnoma y Complutense de Madrid y postgraduado en Derecho Constitucional del Centro de Estudios Polticos y Constitucionales de Madrid. Es profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Chile y en la Universidad Diego Portales.
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El presente informe entregado a la Comisin de Constitucin, Legislacin y Justicia de la H. Cmara de Diputados recae en el proyecto de reforma constitucional que modifica los artculos 15 y 18 de la Constitucin Poltica de la Repblica (CPR), que consagran el sufragio como derecho ciudadano e inscripcin automtica. El presente informe desde el mtodo jurdico se limita a abordar la cuestin de la obligatoriedad y voluntariedad del derecho de sufragio. En la raz de la cuestin debatida obligatoriedad-voluntariedad del sufragio, est el concepto de democracia mismo. Alejados de concepciones excesivamente prescriptivas o valricas de la democracia, que la entienden como una filosofa de vida, podemos sostener que desde una concepcin procedimental de la democracia, tenemos dos aproximaciones desde las cuales se puede responder acerca de la cuestin de la obligatoriedad del sufragio: una aproximacin entiende que la democracia es un mtodo para que el pueblo elija entre lites en competencia por el voto popular anlogo al mercado, en que el derecho de sufragio es ejercido libremente (sin coaccin o presin) por el ciudadano-consumidor, y otra aproximacin entiende la democracia como un mtodo para adoptar decisiones correctas, fruto de la deliberacin pblica, dilogo y plural intercambio de ideas, en la que el sufragio es un derecho que permite hacer efectiva la participacin en estas decisiones. Con frecuencia el (neo) liberalismo rampante se inclina por la primera aproximacin revistindola de un anlisis formal-economicista cuando no plagado de frmulas de dudosa utilidad cientfico analtica, a)1 lo que queda demostrado en la ciencia poltica despus un largo debate metodolgicoterico,1 en que la respuesta est en el mercado en que partidos, candidatos y programas son la oferta (bienes) que peridicamente el ciudadano-consumidor adquiere libremente. La participacin de la comunidad poltica en lo que le es comn es un objetivo de la democracia, siguiendo la vieja tradicin republicana, consistente en la participacin amplia, sin exclusiones o discriminaciones, de modo que todos sean parte de la deliberacin en el espacio de lo pblico y del dilogo, de suerte que la autonoma personal y colectiva nos libere de la dominacin desnuda, b) (recogiendo la distincin poder- autoridad de Weber)1 y nos haga partcipes de la autoridad o poder poltico estatal. Ello es as porque nuestra libertad no slo es negativa, consistente en el despliegue de nuestra subjetividad a favor de una ms plena personalidad, sino tambin libertad positiva, consistente en la autonoma para adoptar decisiones que nos obligan a todos. Slo de este modo la libertad negativa-positiva, y por cierto la igualdad formal-material, permite ligar la democracia misma con los derechos fundamentales, en la que stos como dispositivos contramayoritarios protegen al individuo, social y poltico de las mayoras, generndose un coto vedado asegurador de la autonoma. Por ello nuestra democracia le impone a los ciudadanos electores la pesada carga de concurrir a ejercer su derecho de sufragio cada cuadrienio, en elecciones polticas y elecciones administrativas.
1 El debate, que excede el propsito de este trabajo, refiere a la disputa metdica en la ciencia poltica documentada por politlogos como R. Garca Cotarelo, E. Muhan y K. V. Beyme.
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Francisco Ziga Urbina: Derecho de sufragio y obligatoriedad
1. El derecho de sufragio en la teora democrtica Hoy est superada la tradicional y decimonnica disputa terica del sufragio como funcin, sufragio como deber y sufragio como derecho. La primera funcionaliza el derecho de sufragio transformando el poder electoral en un poder del Estado y admitiendo histricamente restricciones al mismo; la segunda liga el sufragio a la virtud cvica y da soporte tico a la obligacin poltica, y la tercera favorece la extensin del derecho de sufragio suprimiendo las barreras discriminatorias.2 La disputa terica que tiene su origen en las revoluciones polticas y burguesas del siglo XVIII y XIX que proclaman los derechos del hombre burgus y del hombre ciudadano3. En la actualidad los conceptos de nacionalidad y ciudadana, concebidos como tradicionales estatus del individuo en el Estado, han mutado muy notablemente hacindose cargo de fenmenos como la inmigracin, desplazamiento, integracin y globalizacin, instalndose la idea de conferir igualdad de derechos a los individuos que habitan en el marco del Estado o unidades supranacionales en razn de sus vnculos efectivos con el quehacer de las comunidades estatales o supraestatales a las que pertenecen4. As, los extranjeros en el Estado o unidades supranacionales poseen derechos polticos crecientemente en razn de su pertenencia a dichas comunidades, ms all del origen nacional.5 En consecuencia se asiste a un abordaje terico del derecho de sufragio desde la doctrina de los derechos fundamentales, ligando el sufragio activo sufragio pasivo en su dimensin subjetiva, a la facultad de participar en la formacin de la voluntad poltica del Estado y su dimensin objetiva al orden poltico democrtico republicano. Esta doctrina de los derechos fundamentales reconoce en el derecho de sufragio una doble o compleja naturaleza (derecho-funcin), y como dominante una aproximacin institucional, que supere los riesgos que por una parte reduce el derecho de sufragio a un derecho negativo o civil en que la participacin en la cosa pblica es disponible por el titular, y los riesgos de funcionalizacin y utilitarismo que subyace al sufragio deber o sufragio funcin. Un sector dominante de la doctrina define el derecho de sufragio como un derecho deber o funcin, doble naturaleza asociada a la participacin poltica del ciudadano en la comunidad poltica y a la virtud cvica que es el soporte espiritual en el sentido de Montesquieu del orden republicano democrtico. Desde esta perspectiva, la ciudadana o cuerpo electoral es un cuasi rgano del Estado (poder electoral) en que reside la soberana, y por ende, la fuente de legitimidad del poder poltico. De esta manera, la aproximacin a los derechos polticos desde una doctrina de los derechos fundamentales, admite como vlida la distincin liberal entre libertad negativa y libertad positiva (I. Berlin), libertad de los modernos y libertad de los
2 Consultar Posada, Adolfo. Tratado de Derecho Poltico, reedicin de obra clsica en su edicin de 1935. Editorial Comares, Granada, 2003, pp. 389-394; y El sufragio segn las teoras filosficas y las principales legislaciones. S. M. Soler, Barcelona, s/f. Tambin Prez Serrano, Nicols. Tratado de Derecho Poltico. Editorial Civitas, Madrid, reimpresin de 1 edicin, 1989, pp. 339-342. 3 Consultar Troper, Michel. Le notion de citoyen sous la Rvolution Franaise. En: Etudes en lhonnour de Georges Duspuis. LGDJ, Montchrestien, 1997. 4 Consultar Alez Corral, Benito. Nacionalidad, ciudadana y democracia. A quin pertenece la Constitucin? Editorial CEPC, Madrid, 2006. Tambin Fraile Ortiz, Mara. El significado de la ciudadana europea. Editorial CEPC, Madrid, 2003. 5 Consultar Beaud, Olivier. Le droit de vote des trangers: lapport de la jurisprudence constitutionnelle allemande une thorie du droit de suffrage. En: Revue Franaise de Droit Administratif, Vol. 8, 1992.
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antiguos (B. Constant), y la imbricacin de estas libertades con el valor y principio de igualdad, que aquilata histricamente en el sufragio universal.6 En efecto la democracia poltica moderna implantada en un orden capitalista est marcada por la desigualdad, excepto en un plano, que es el de la igualdad de derechos polticos en el marco de una ampliada ciudadana, merced al sufragio universal importante conquista del movimiento social democrtico de los siglos XIX y XX. En este contexto, tradicionalmente desde la teora del Estado se afirm por A. Posada: El sufragio poltico puede definirse como la facultad del ciudadano para intervenir de una manera expresa, intermitente y momentnea en la obra del Estado. Teniendo en cuenta que el sufragio exige en quien lo ejerce una determinacin de la voluntad el voto-, y por otra parte que entraa el desempeo de un cargo poltico, el sufragio puede estimarse como una funcin del Estado y al elector o votante como un verdadero funcionario; y no hay duda que as es: el elector es un funcionario por derecho propio, en razn de que lo es, no por designacin especial, sino en virtud de reunir las condiciones que el desempeo de sus funciones exige. No es, pues, el sufragio un derecho de la personalidad, a la manera del derecho a la vida, a la propia dignidad, a la integridad corporal, etc., sino una funcin poltica, a la cual tendr derecho el ciudadano en quien concurran las circunstancias que el sufragio pida; es, en suma, el sufragio, como derecho, un derecho poltico.7 En una aproximacin contempornea desde la doctrina de los derechos fundamentales, se distingue entre derecho, sufragio y voto en razn de las dimensiones pblico-privada en que opera la colegialidad y representacin y se distingue entre sufragio activo y sufragio pasivo. Adems, modernamente el derecho de sufragio no est circunscrito a elecciones peridicas (polticas o administrativas) propias de la democracia indirecta o representativa; sino tambin a referndum, plebiscito, iniciativa popular de ley y recall, entre otros mecanismos de participacin poltica propias de la democracia semidirecta o directa. De esta suerte, el derecho a sufragio emerge como un derecho subjetivo pblico (status activae civitatis en los trminos de Jellinek), sea sufragio activo o sufragio pasivo, y tambin como un principio nuclear de la democracia y del Estado republicano-democrtico. Subyace al derecho de sufragio una mixtura inevitable entre la libertad de los modernos (expresada preferentemente en la libertad negativa y los derechos de negacin) y la libertad de los modernos que concibe a los individuos como parte de una comunidad o repblica (una cosa o res que pertenece al pueblo o populus), en la que el pueblo es una sociedad que se sirve de un derecho comn (Cicern); idea que pasa a la modernidad con el humanismo primero y el republicanismo ms tarde a partir del gran Maquiavelo. Para el ideal republicano clsico y moderno la libertad esta ligada al autogobierno de la comunidad y la virtud cvica, ya que la libertad no
6 Consultar Berlin, Isaiah. Dos conceptos de libertad. En: Libertad y necesidad en la historia. Editorial Revista de Occidente, Madrid, 1974. 7 Posada, Adolfo. Ciencia Poltica. S.M. Soler Editores, Barcelona, s/f, p. 153.
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es slo no ingerencia del Estado en la esfera de subjetividad, sino tambin ausencia de dominacin. Por ello, se asiste en la doctrina contempornea de raz germana-europeo continental a un entendimiento institucional de los derechos polticos8. En palabras del publicista espaol Manuel Aragn Reyes: El derecho de sufragio, como los dems derechos fundamentales, puede ser entendido en sentido subjetivo y en sentido objetivo. Desde el primero, aparece como una facultad del titular del derecho de libertad; el derecho a votar (o a presentarse como candidato) y por lo mismo tambin la libertad de no votar (o de no presentarse como candidato) son la expresin de ese sentido subjetivo del derecho de sufragio. Desde la consideracin objetiva, el derecho de sufragio es, como ya se seal, un principio bsico de la democracia o, en trminos jurdicos, del ordenamiento democrtico. Visto como principio, el sufragio tiene, entonces, una dimensin institucional indiscutible: sin el derecho de sufragio no hay democracia. Una y otra dimensin pueden, y deben, encontrarse en equilibrio, aunque a veces no ocurre as y la acentuacin de la dimensin objetiva o institucional pueden incluso hacerla prevalecer sobre la dimensin subjetiva del derecho mudndolo de naturaleza, esto es, transformndolo de derecho en obligacin.9 2. Obligatoriedad del voto en nuestro pas Una sinopsis de la cuestin de la obligatoriedad del sufragio en nuestro pas, y la recepcin dada a esta cuestin en la fase de gnesis de la Constitucin autoritaria y neoliberal por la Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin, es recogida por Silva Bascun en Tratado de Derecho Constitucional: La discusin tocante a la ndole facultativa o imperativa del sufragio no haba sido definida con anterioridad por el constituyente, pero el legislador chileno haba llegado a convertirlo en un deber cada vez ms estricto, sancionando con multa y con prisin conmutable en multa para el elector que no sufragaba, y estableciendo adems para el no inscrito la inhabilidad para ejercer, ante autoridades y servicios pblicos, los derechos que les confieren las leyes y que miren al solo inters del infractor (Ley N 12.889, de 1958). La Ley N 14.851, de 1962, precis que la persona que no cumpliera con la obligacin de inscribirse sera penada con prisin conmutable en multa e incluy nuevas medidas para forzar a la inscripcin (arts. 65 a 68). En la Comisin Ortzar se dieron con gran vigor las razones que justifican la obligatoriedad del sufragio y a favor de sta se adhiri el seor Guzmn, quien se haba manifestado vacilante al respecto (sesin 73, pgs. 27 a 34). Si la obligatoriedad se consagra en relacin a los ciudadanos, el carcter facultativo queda reservado para los extranjeros. Esta precisin constitucional armoniza con el criterio que haba dominado ya en la legislacin; prevaleci espontneamente en el debate, acogiendo el sentir del seor Ovalle (sesin 73, pg. 15). El mismo Silva Bascun apunta crticamente a las caractersticas del mecanismo
Consultar Aldunate L., Eduardo. Derechos Fundamentales. Editorial Legal Publishing, Santiago, 2008. Consultar Nohlen, Dieter y Zovatto, Daniel. Tratado de Derecho Electoral comparado de Amrica Latina. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1998, p. 97.
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imperante hoy de inscripcin voluntaria y sufragio obligatorio, en que la obligatoriedad es puesta en duda por sanciones dbiles e inefectivas: La cuestin sobre la imperatividad del ejercicio del derecho que pareca as tan clara en nuestra tradicin ciudadana, se ha vuelto en la actualidad desconcertante, por cuanto, por una parte, la Ley N 18.556 no contiene una norma expresa que obligue a los ciudadanos a inscribirse en los registros electorales, ni castiga al que no se inscribe, y por otra, la Ley N 18.700 dispones que todo ciudadano est obligado a sufragar, y el que no lo hiciere sufrir la pena que fija el artculo 139, con las excepciones que prev el mismo artculo. En resumen, segn pensamos, la Constitucin no impone la obligatoriedad del voto, pero la ley, aunque no obliga a inscribirse, sanciona a la persona inscrita que no vote. El legislador est facultado, a nuestro juicio, para establecer el deber ciudadano de votar. Hay buenas razones para exigirlo y disponer medidas apropiadas para hacer efectivo su cumplimiento.10 La sinopsis de la obligatoriedad del sufragio es incompleta si no se tiene en cuenta la lenta marcha del sufragio universal en nuestro pas, de la mano del perfeccionamiento del orden republicano democrtico, desde el sufragio censitario y capacitario, en un contexto oligrquico de elecciones indirectas a Presidente de la Repblica y cmara alta (en este ltimo caso hasta la reforma constitucional de 1874 que reemplaz el artculo 24 de la Constitucin de 1833), pasando por la reforma electoral de fines del siglo XIX que permiti ampliar el derecho de sufragio (artculo 8 nuevo de la Constitucin de 1833 reformado en 1888) hasta la progresiva reforma de la legislacin electoral (dado el silencio de la Constitucin de 1925): primero el sufragio de extranjeros en elecciones administrativas en 1934, segundo el sufragio femenino en elecciones administrativas en 1934 (Ley N 5.357) y en elecciones polticas en 1949 (Ley N 9.292) y finalmente analfabetos con la gran reforma de 1970 (art. 7 de la Constitucin de 1925). En suma, histricamente, la obligatoriedad del sufragio es una decisin reciente del legislador (1958), pero representa el penltimo acto de la difcil instalacin del sufragio universal en nuestro pas, y por ende, representa un progreso histrico en la perspectiva de la construccin del Estado como una repblica democrtica, a la que acceden las clases medias y populares a travs de partidos estables (G. Urza, R. Cruz Coke)10. En la misma perspectiva histrica, las conquistas mesocrticas y populares de la repblica democrtica del siglo XX (1925-1973) construida o fruto de diversos clivajes o lneas de conflicto: confesionalidad-aconfensionalidad (cuestin religiosa), crecimientopobreza (cuestin social), ciudad-campo (cuestin agraria), entre otros, con todas sus imperfecciones, son un piso o escaln del cual no se puede bajar, sino sacrificando la democracia misma. 3. Sufragio obligatorio en la legislacin comparada
10 Silva Bascun, Alejandro. Tratado de Derecho Constitucional, tomo IV. Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1997, pp. 269-270. Tambin consultar Verdugo M., Mario, et. al. Derecho Constitucional, tomo I. Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1994, pp. 155-157. 11 Consultar Urza Valenzuela, Germn. Historia Poltica de Chile y su Evolucin Electoral (Desde 1810 a 1992). Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1992, y Cruz Coke, Ricardo. Geografa Electoral de Chile. Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1981.
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El politlogo germano Dieter Nohlen en su conocida obra Sistemas Electorales del Mundo nos recuerda el origen e importancia del voto obligatorio: El voto obligatorio tambin pertenece al complejo del derecho electoral en sentido estricto. Su justificacin terico-jurdica reside en la tesis de que la realizacin del derecho poltico de participar en la designacin de la representacin popular es sinnimo de deber cvico (vid. Braunias, 1932/11, pp. 34 y ss.). Con todo, esta concepcin no tiene por qu plasmarse en una determinacin jurdica del voto obligatorio. De hecho, otros motivos han contribuido para que se introduzca la obligatoriedad del voto en algunas democracias occidentales. Al introducir el voto obligatorio en Blgica, en 1893, se trataba, no solamente de terminar con el abastecimiento electoral (que, a consecuencia de la prdida de tiempo se supona el ir a votar a la capital de un arrondisement, alcanzaba entre el 25 y el 30%) sino, tambin, contrarrestar el riesgo de la manipulacin del derecho de sufragio. El voto obligatorio pasaba por ser una garanta de la participacin electoral y la emisin del voto sin influencias extraas (vid. Barthelemy, 1912, pp. 475 y ss.). De modo parecido se argumentaba en los pases vecinos, Holanda y Luxemburgo, una vez que se hubo implantado el voto obligatorio en 1917 y 1919; era necesario evitar que, a consecuencia de la ignorancia sobre los derechos polticos recientemente adquiridos, o de la manipulacin, muchos electores nuevos se abstuvieran. Lo nuevo fue la estrecha relacin que se estableci entre el voto obligatorio y la eleccin proporcional que se implant por aquellos aos. Si se produjera una elevada abstencin electoral, el Parlamento no podra ser la representacin de todos los intereses y opiniones posibles del pueblo, de forma que, en funcin de los objetivos de la eleccin proporcional, era lgico que se considerara al voto obligatorio como un correlato natural de la proporcionalidad (vid. Gargas, 1929, p. 214). En Holanda, sin embargo, nicamente se impuso una resistencia fuerte, especialmente por razones religiosas; incluso surgi un partido para luchar contra el voto obligatorio. Finalmente, el deber de comparecencia en el colegio electoral qued abolido en 1971. En cuanto al rgimen de sanciones el examen comparado de Nohlen demuestra y su efecto en la participacin electoral es anotada del siguiente modo: Las sanciones por violacin de la obligatoriedad del voto (abstencin electoral) eran diferentes segn los pases. El efecto ms importante del voto obligatorio reside en la elevacin de la participacin electoral que, en Blgica aument del 48% en 1892 al 94,6% en 1894; en Australia, del 59% en 1922 a ms del 91% en 1925. Por supuesto, en correlacin con el aumento de participacin electoral aumentaba tambin la cifra de votos nulos: en Blgica, del 0,8% en 1892 al 3,9% en 1900. Desde la implantacin del voto obligatorio, la cifra de votos nulos de entre todos los emitidos se sita en Luxemburgo en torno al 4,6%; en Italia ha oscilado entre el 7,7% (1946) y el 2,6% (1976).12 De esta manera, la obligatoriedad del sufragio engarza histricamente con la consolidacin de la democracia poltica, y con la predominancia epocal de las
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Nohlen, Dieter. Sistemas Electorales del Mundo. Editorial CEC, Madrid, 1981, pp. 75-77.
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doctrinas que explican la naturaleza del sufragio como una funcin pblica o un deber, y enderezada a reducir el abstencionismo electoral y con ello los riesgos de deslegitimacin del sistema poltico. Por ello pases como Blgica en 1893 o Espaa en 1907 fueron pioneros en establecer la obligatoriedad del sufragio. En cuanto al rgimen de sanciones de orden econmico (multas), de orden poltico (privacin temporal del derecho de sufragio), de orden administrativo (para funcionarios) y de orden moral-social (publicacin de ciudadanos no votantes), ste es dismil en los pases que han establecido el sufragio obligatorio, y tambin lo es su eficiencia. En general se trata de sanciones moderadas o simblicas, y no penales. Ello, admite por ende relativizar una simplificacin causal: sufragio obligatorio sancin y consecuentemente mayor participacin poltico- electoral, ya que el estudio de esta materia es ms complejo, y concierne tambin a la madurez de las democracias y arraigo de cultura cvica, as como a la capacidad de los partidos polticos de movilizar al electorado, lo que se produce en sociedades con clivajes relevantes, y que encarnan en dilemas polticos, frente a los cuales la ciudadana esta presente. 4. Conclusiones A pesar de lo expuesto, estamos concientes de los riesgos que puede importar para los derechos fundamentales en general y para los derechos polticos en particular, una concepcin cargadamente utilitarista o funcionalizada en el entendimiento especfico del derecho de sufragio, que conlleve una excesiva limitacin de ste o su vaciamiento formalista. Por otra parte, el debate constitucional, tiene como teln de fondo qu tipo de democracia queremos para nuestro pas, y a tal cuestin capital subyacen inevitablemente, sea explcita o implcitamente, opciones ideolgicas en sentido fuerte o dbil del trmino. En este sentido el debate sobre voluntariedad/ obligatoriedad del sufragio es un tema abierto. Sobre los riesgos de la funcionalizacin y del excesivo utilitarismo en la concepcin del derecho de sufragio destaca Manuel Aragn Reyes: El peligro que puede encerrar la excesiva funcionalizacin de un derecho se observa muy bien, justamente, en el derecho que estamos examinando cuando se considera el sufragio como obligacin. La base jurdica justificativa de esa obligatoriedad est en la teora que configura al cuerpo electoral como rgano del Estado, cuya consecuencia es, sin duda alguna, la negacin de la soberana popular, en cuanto que introduce al propio pueblo en el seno de la persona jurdica estatal, pasando de ser el titular del poder a un mero rgano que ejerce, mediante el sufragio, una funcin pblica y que, por ello, slo acta con las competencias, el modo y la forma que el poder (el Estado) le tiene atribuidos. En tal supuesto no hay distincin, pues, entre sociedad y Estado, entre pueblo y poder pblico. Son, en fin, muy bien conocidas las implicaciones (no queridas quiz en la mayora de los casos, pero inevitables) entre esta concepcin iuspositivista y las teoras polticas de la democracia no liberal (popular, orgnica, etc.).
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Tambin podran basarse en un exceso de utilitarismo otras medidas restrictivas del derecho individual, como la reduccin de la libertad de presentacin de candidaturas mediante el establecimiento de su monopolio a favor de los partidos (lo que ocurre en la mayora de los pases latinoamericanos) o la fijacin de un nmero en exceso elevado de firmas necesarias para la presentacin de candidaturas independientes; o la ampliacin de las causas de exclusin del derecho de sufragio o de los supuestos de inelegibilidades tomando en consideracin circunstancias personales o sociales que no podran servir como razones para negar la titularidad o el ejercicio de otros derechos, pero s del derecho de sufragio basndose en el argumento de que podra suministrar su funcionalidad, esto es, el fin tan alto al que este derecho sirve.13 En cuanto a la democracia que queremos, la decisin iusfundamental del artculo 4 de la Constitucin en orden a que Chile se constituye como una repblica democrtica, debe ser leda como la recepcin de una tradicin republicana democrtica, que se asiente en la apertura de espacios pblicos de deliberacin y en el predominio de la poltica democrtica, el viejo ideal de autogobierno del pueblo, ms que en el predominio de las lites, los guardianes de la democracia o del mercado en su expresin poltica, esto es el mercado electoral y el elitismo democrtico. En la democracia de orden capitalista, es en el plano poltico en donde es posible la igualdad, y para ello el sufragio universal y la mayor participacin ciudadana resultan indispensables para que predomine la poltica democrtica y no el poder econmico. Por lo dems sin esa igualdad, que permite ausencia de dominacin heternoma, no resulta posible la libertad de todos los individuos, al existir un nexo necesario entre la libertad y el espacio de lo pblico en la deliberacin es posible, y con ello una tica del respeto o dilogo, fundante de los derechos mismos.14 Ahora bien, en nuestro pas el sistema imperante antes de la reforma constitucional en ciernes es de inscripcin voluntaria en los registros electorales, en que la inscripcin es considerada por la jurisprudencia constitucional una manera de acreditar los requisitos de los artculos 13 y 14 de la Constitucin (STC Rol N 38,de 1986). Tal inscripcin es una condicin de ejercicio del derecho de sufragio, no elemento de su titularidad, por lo que inscrito el ciudadano elector, el sufragio deviene en obligatorio, y ello tiene una razn profunda: el sufragio en su doble naturaleza de derecho subjetivo y funcin pblica, dado el inters pblico existente en la conformacin del cuerpo electoral que le d soporte a la soberana, es indisponible. Con todo, efectivamente se hace necesario conjurar los riesgos de funcionalizacin y de utilitarismo, que muten un derecho en puro deber. Tal riesgo no existe en nuestro pas antes de la reforma constitucional con la inscripcin voluntaria, ya que el elemento voluntariedad est presente en la inscripcin y adems por la circunstancia que para extranjeros, que renan los requisitos de idoneidad, el sufragio es voluntario. En el plano terico estos riesgos, son relativizados eficientemente, a travs de una aproximacin institucional del derecho de sufragio, que d cuenta de su doble naturaleza subjetivaobjetiva: derecho deber o funcin; cumpliendo funciones especficas en la repblica
13 Aragn Reyes, Manuel. Derecho de Sufragio: Principio y funcin. En: Nohlen, Dieter y Zovatto, Daniel. Tratado de Derecho Electoral comparado de Amrica Latina. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1998, p. 97. 14 Consultar Arendt, Hannah. Qu es la poltica? Editorial Paidos, Buenos Aires, 1997.
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democrtica, a saber: producir representacin, producir participacin popular, producir gobiernos legtimos y limitar temporalmente el servicio en el poder poltico. En efecto, esto significa que el derecho de sufragio en su dimensin subjetiva es una facultad por regla del ciudadano que cumple con los requisitos mnimos de idoneidad en orden a participar en la formacin de la voluntad poltica del Estado a travs del sufragio en votaciones populares (elecciones y plebiscitos); y en su dimensin objetiva el derecho de sufragio transforma a su titular -por regla un ciudadano y por excepcin extranjeros en los trminos del artculo 14 de la Constitucin- en depositario de una funcin pblica integrando el cuerpo electoral o pueblo, cuasi rgano del Estado titular de la soberana (nacional o popular) en los trminos del inciso primero del artculo 5 de la Carta, y en tal medida el miembro del cuerpo electoral es obligado a participar ejerciendo el derecho de sufragio y as cumplir integralmente las funciones esenciales de ste en el sistema democrtico. Por todo ello, consideramos ajustado a la decisin iusfundamental del artculo 4 de la Constitucin relativa a la forma poltica del Estado (repblica democrtica) y al principio de la soberana popular del artculo 5 de la misma Carta conservar la obligatoriedad del sufragio como una base o principio basal del derecho poltico de sufragio, pudiendo perfeccionarse la legislacin electoral en tres sentidos: primero, introduciendo reformas a la legislacin electoral que promuevan y simplifiquen la inscripcin electoral; segundo establecer la inscripcin automtica para los ciudadanos que cumplan los requisitos de idoneidad mnimos del estatus secundario de ciudadana (quedando fuera de la inscripcin automtica slo los extranjeros, que para ejercer el derecho de sufragio deben cumplir con lo prevenido en el artculo 14 Constitucin Poltica de la Repblica y artculo 37 de la Ley N 18.556), y tercero, perfeccionar el sistema de sanciones frente a infracciones a la obligatoriedad, incorporando a la sancin base (multas), sanciones alternativas como son las cargas comunitarias o sociales. Por otra parte, Amrica Latina en la que predomina el sufragio obligatorio para los ciudadanos, tal obligatoriedad es parte del intento de ingeniera constitucional de reforzar la legitimidad de sus sistemas democrticos. No es casual que las democracias nveles de nuestro continente opten por el sufragio obligatorio precisamente para superar la alienacin poltica y la dbil cultura cvica propia de regmenes autoritarios, caudillistas y populistas, que han dominado la escena durante buena parte de los siglos XIX y XX. En este mismo orden de ideas, el sufragio voluntario es un retroceso histrico poltico que plantea la amenaza del abstencionismo electoral creciente y deslegitimacin del sistema democrtico, la elitizacin u oligarquizacin de la participacin en la democracia poltica y socavamiento de las bases mismas del orden republicano democrtico, entre otros peligros. En suma, las patologas del mecanismo imperante hoy de inscripcin voluntaria y sufragio obligatorio, tales como el envejecimiento del padrn electoral, prcticamente nulo crecimiento de ste, el desinters de los ciudadanos por la poltica, el desprestigio de los partidos y la clase poltica, la mala calidad de la poltica, la oligarquizacin y parlamentarizacin
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de los partidos polticos, entre otros factores encuentra en el sufragio voluntario un mal remedio. Adems, es menester subrayar que un cuerpo electoral disminuido por el abstencionismo, facilitado por el sufragio voluntario, junto con debilitar la legitimidad democrtica del sistema, es presa de minoras que adquieren mayor peso en la conformacin de la voluntad poltica del Estado.
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Bibliografa - Alez Corral, Benito. Nacionalidad, ciudadana y democracia. A quin pertenece la Constitucin? Editorial CEPC, Madrid, 2006. - Aldunate L., Eduardo. Derechos Fundamentales. Editorial Legal Publishing, Santiago, 2008. - Arendt, Hannah.Qu es la poltica? Editorial Paidos, Buenos Aires, 1997. - Beaud, Olivier. Le droit de vote des trangers: lapport de la jurisprudence constitutionnelle allemande une thorie du droit de suffrage. En: Revue Franaise de Droit Administratif, Vol. 8, 1992. - Berlin, Isaiah. Dos conceptos de libertad. En: Libertad y necesidad en la historia. Editorial Revista de Occidente, Madrid, 1974. - Cruz Coke, Ricardo. Geografa Electoral de Chile. Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1981. - Fraile Ortiz, Mara. El significado de la ciudadana europea. Editorial CEPC, Madrid, 2003. - Nohlen, Dieter. Sistemas Electorales del Mundo. Editorial CEC, Madrid, 1981, pp. 75-77. - Nohlen, Dieter y Zovatto, Daniel. Tratado de Derecho Electoral comparado de Amrica Latina. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1998, pp. 97-99. - Prez Serrano, Nicols. Tratado de Derecho Poltico. Editorial Civitas, Madrid, reimpresin de 1 edicin, 1989, pp. 339-342. - Posada, Adolfo. Tratado de Derecho Poltico, reedicin de obra clsica en su edicin de 1935. Editorial Comares, Granada, 2003, pp. 389-394. ____________. El sufragio segn las teoras filosficas y las principales legislaciones. S. M. Soler, Barcelona, s/f. ____________. Posada, Adolfo. Ciencia Poltica. S.M. Soler Editores, Barcelona, s/f, pg. 153. - Silva Bascun, Alejandro. Tratado de Derecho Constitucional, tomo IV. Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1997, pp. 269-270. - Troper, Michel. Le notion de citoyen sous la Rvolution Franaise. En: Etudes en lhonnour de Georges Duspuis. LGDJ, Montchrestien, 1997. - Urza Valenzuela, Germn. Historia Poltica de Chile y su Evolucin Electoral (Desde 1810 a 1992). Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1992. - Verdugo M., Mario, et. al. Derecho Constitucional, tomo I. Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1994, pp. 155-157
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Sistema electoral binominal corregido con los restos de votaciones por candidatos no electos. Un cambio posible
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Claudio Daz Pizarro*
Resumen Este estudio plantea una reforma al sistema binominal por la va de ampliar el nmero de integrantes del Congreso, sin modificar el nmero de candidatos por listas; considerando, en una segunda instancia de cmputo, los votos remanentes por listas presentadas, lo que permite mantener los mecanismos actuales de eleccin para senadores y diputados y mejorar la capacidad de representacin y representatividad del sistema electoral. En esta propuesta se considera trascendente la viabilidad poltica y su hiptesis central es que se debe atender el carcter de incumbentes de quienes toman la decisin del cambio, es decir, senadores y diputados.
Abstract This study suggests a reform of the binominal electoral system through expanding the number of the members of Congress without amending the number of candidates by list. It suggests a second stage of counting, with the surplus votes going for the presented lists, but yet maintains the current mechanisms for the election of senators and deputies. It would improve the representation and representativeness of the electoral system. Political viability is of vital importance in this proposal. Its central assumption is that it must respond to the role of the incumbents, that is the senators and deputies, who make the decisions for change.
* Profesor de Estado en Fsica y Magster en Educacin en la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin, y Magster en Ciencia Poltica de la Universidad de Chile. Es analista electoral de electoral.cl.
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1. Introduccin La literatura reconoce como uno de los aspectos ms relevantes de las prcticas democrticas los procesos electorales y, en particular, los mecanismos electorales que se emplean para la delegacin de la soberana popular. Estos mecanismos por s mismos no constituyen la totalidad de un sistema democrtico, sin embargo adquieren relevancia central al momento en que los pases tienen la oportunidad de pronunciarse sobre ofertas programticas y definiciones polticas que regularmente los actores de poder someten a su escrutinio. En definitiva, los sistemas electorales constituyen la tecnologa mediante la cual se transforma la expresin popular en cuotas de poder. Normalmente a los diversos sistemas electorales se le agregan adjetivos que hacen alusin a su condicin de ms o menos democrtico, en atencin especialmente a su cualidad fundante, cual es la reparticin correcta del poder. En este sentido, no existe una condicin nica de evaluacin sobre el carcter de ms o menos democrtico de un sistema electoral; sin embargo, un buen indicador son los niveles de controversia que se generan en torno a l en la arena poltica. As, por ejemplo, el sistema mayoritario en distritos uninominales que, por sus caractersticas, entrega la totalidad del poder a un nico ganador, no necesariamente se considera menos democrtico que un sistema proporcional en distritos nacionales que, en teora, despliega la mayor cantidad de opciones para que todos los sectores tengan cabida en la reparticin del poder. Es as como Inglaterra y EEUU (con sistemas uninominales) no son menos democrticos que Francia o Espaa (con sistemas proporcionales), o que Alemania, con un sistema mixto. Lo anterior instala, entonces, la cualidad democrtica de los sistemas electorales en las caractersticas propias de cada sistema poltico y, por supuesto, en la evaluacin que la comunidad de intereses haga de l, la que normalmente est en relacin con la historia, tradicin y cultura poltica. Ya que, tal como seala Nohlen, La relacin entre un tipo fundamental de sistema electoral con determinados modelos democrticos no es necesaria desde un punto de vista terico y no es sostenible desde un punto de vista emprico.1 En Chile existe una tradicin de pluralismo poltico que se ha ido instalando en el desarrollo de la historia republicana. As es como, en la medida de la expansin democrtica, en nuestro sistema poltico se han ido consolidando diferentes partidos con sus respectivas culturas y tradiciones. Est expansin ha sido producto de controversias sociales y conflictos de clases que, en coyunturas crticas, han modificado el mapa poltico y la distribucin del poder (Scully T., Valenzuela S. 1997). La separacin de la Iglesia y el Estado, la emergencia de las clases obreras urbanas, la emergencia de los sectores campesinos y la conquista de derechos cvicos por parte de distintos sectores sociales, han dibujado y redibujado el mapa poltico, producindose acomodos que en el tiempo se han consolidado y permanecido hasta nuestros das.
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Nohlen 1994: 348.
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Claudio Daz Pizarro: Sistema electoral binominal corregido con los restos de votaciones...
Hasta 1973 se utiliz un sistema electoral proporcional en distritos de magnitud2 variable, dependiendo del nmero de electores inscritos; luego, en las postrimeras del rgimen autoritario de Augusto Pinochet, se dict una ley orgnica constitucional que instal en el sistema poltico chileno un sistema electoral proporcional con distritos de magnitud 2. Este cambio, especialmente por haber sido hecho luego de la derrota del rgimen autoritario en el plebiscito de 1988, ha concitado una fuerte controversia entre los sectores polticos y en la ciudadana. Prueba de ello es que durante el ao 2006, a 16 aos de retorno a la democracia, la Presidenta Michelle Bachelet mandat a una comisin especial para el estudio de la reforma al sistema electoral, la que, en su informe final, estableci tres alternativas para la eleccin de diputados, sin que ninguna de ellas recogiera aspecto alguno del sistema binominal imperante3. Como respuesta, la oposicin de derecha rechaz la propuesta, argumentando la pretensin, por parte del gobierno, de izquierdizar el sistema de partidos y que en el largo plazo, sta pudiera convertirse en la gran puerta a reformas que desvirten el sentido original de la actual Constitucin, aquella que ha permitido al pas desarrollarse como nunca antes en su historia y gozar de una democracia slida, que es la envidia de Amrica Latina.4 Por otro lado, en mayo de 2008 se difundi una encuesta nacional segn la cual el 25% de los entrevistados estuvo a favor de mantener el sistema electoral, un 24% se manifest a favor de introducirle algunas reformas y un 25% estuvo de acuerdo con modificarlo completamente; es decir, un 49% se manifest a favor del cambio5. Lo anterior muestra que a pesar de que bajo este sistema electoral en Chile, desde el ao 1989, se han realizado cinco elecciones parlamentarias, hay una controversia que no concluye. Propuestas para la modificacin del sistema electoral han habido muchas y de diferente origen. Destacaremos y analizaremos aquellas que tuvieron origen en el Ejecutivo, el Congreso Nacional y en prestigiosos acadmicos, con un criterio que permita mostrar con meridiana claridad cules son las viabilidades de cada una de ellas. Posteriormente trataremos de articular una propuesta distinta de reforma al binominal, que pudiera acercar las posiciones contrapuestas y resolver algunos de los problemas ms importantes del sistema electoral actual. Junto con ello, consideraremos como eje fundamental de la reforma propuesta la viabilidad poltica, ya que sin duda alguna las discusiones estn fuertemente mediadas por intereses corporativos y de mantencin de cuotas de poder, especialmente entre los miembros del Congreso Nacional, que seran los principales afectados por el cambio. En definitiva, lo que se trata de plantear es una modificacin que no necesariamente recoge todas las aspiraciones de quienes plantean el cambio, pero que ayuda a resolver las cuestiones ms urgentes, como lo son la representacin de las principales fuerzas polticas y un ajuste en la direccin de generar mayores niveles de proporcionalidad y representatividad.
Nmero de postulantes electos por distrito. Ver informe final en http://www.electoral.cl/docs_anexos/documento_comision_boeniger.pdf. Libertad y Desarrollo, Temas Pblicos N 775, 16 de junio de 2006. En: http://www.lyd.com/lyd/controls/neochannels/neo_ch3802/ deploy/tp-775-propuesta de sistema electoral-16-06-2006.pdf. 5 Estudio Nacional Sobre Partidos Polticos y Sistema Electoral. CIEPLAN, Centro de Estudios Pblicos, Libertad y Desarrollo, PNUD y ProyectAmrica, Encuestas CEP de mayo de 2008.
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2. Para qu sirve un sistema electoral? La teora poltica establece que la soberana est radicada en el pueblo y que la democracia es un mecanismo mediante el cul ste se autogobierna. La tradicin liberal extendi por el mundo occidental la democracia representativa, que entre sus aspectos ms trascendentes establece procesos electorales como el mecanismo mediante el cual los ciudadanos y ciudadanas entregan su representacin a personeros que defienden sus intereses en los espacios de poder y toma de decisiones. Estos representantes conforman rganos colectivos que normalmente son Parlamentos y/o Congresos Nacionales, los que dan forma a un rgimen de gobierno parlamentario, cuando los poderes ejecutivo y legislativo estn radicados en el parlamento; y a un rgimen presidencial cuando el poder ejecutivo est radicado en el Jefe de Estado, dejando al Congreso Nacional la tarea legislativa. En cualquiera de los dos casos, la prctica de delegacin de la soberana popular en estos rganos colegiados est mediada por mecanismos institucionales cuyo propsito, al menos en el plano normativo y terico, es construir una representacin lo ms fidedigna posible del cuerpo de representados. El alcance de la representacin ha sido variable en la historia, siendo la tendencia de las ltimas dcadas la universalizacin del voto y, consecuentemente, la inclusin de las grandes mayoras a los procesos de toma de decisin. Cabe destacar que los conceptos de representacin, representatividad y mecanismos de representacin no han sido nicos en el tiempo y han tenido diversos significantes que, dependiendo de la poca y la cultura poltica local, han incluido a ms o menos miembros de la sociedad.6 Se acepta que un mecanismo electoral es la herramienta mediante la cual la expresin de adhesiones por medio de los procesos electorales se transforma en posiciones de poder dentro de los Parlamentos o Congresos Nacionales. Esto ltimo se verifica por medio del simple conteo de los cupos que uno u otro sector alcanza; as, entonces, un sistema electoral es un mecanismo de conversin de votos en cupos o escaos en un Congreso. 3. Cmo se determina qu sistema electoral se utilizar? La literatura reconoce como fundamental el que un sistema electoral, para ser efectivo, debe ser vlido para la mayor parte de los representados, es decir, debe contar con un acuerdo generalizado dentro de la sociedad que lo utiliza. Es as como diversos pases tienen diferentes sistemas electorales, los que en todo caso se agrupan en dos grandes familias; los de representacin proporcional y los de representacin mayoritaria. Ambas familias tienen variantes, pero bsicamente persiguen dos tipos de representacin; el primero, la representacin en el Parlamento o Congreso de todas las fuerzas polticas de la sociedad; el segundo persigue la representacin de las fuerzas polticas
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Colomer 2004.
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que constituyen mayoras indiscutibles. Como factor determinante algunos autores ponen al centro de la definicin la capacidad de dar buen gobierno de uno u otro sistema. Sin embargo, la observacin emprica muestra que la gobernabilidad no est necesariamente vinculada con los sistemas electorales y que tanto los sistemas proporcionales como mayoritarios son capaces de generar buenos y malos gobiernos.7 Existe cierto consenso en distinguir por mayoritarios aquellos sistemas que contemplan distritos uninominales (con mayora simple o absoluta), en los que el partido o candidato que obtiene la mayora, se queda con la representacin completa del distrito. Los de representacin proporcional son aquellos en que se persigue la representacin parlamentaria del mayor nmero de personas. Para hacer esto posible existe una variedad de mecanismos en los que la magnitud del distrito es variable, llegando incluso a varias decenas. En todo caso, la prctica indica que a mayor magnitud hay mayor proporcionalidad en la representacin y un umbral de votacin ms bajo para ser elegido. Por ltimo, existen soluciones mixtas que contemplan distritos uninominales en todo el territorio y, simultneamente, distritos plurinominales en regiones especficas o en el territorio en su conjunto. De esta forma se logra conjugar un voto personalizado con uno despersonalizado o de partido. En trminos globales, las tres variables que intervienen en todo sistema electoral son: i. La divisin territorial o distrito electoral, que define el tamao de una unidad geogrfica en funcin de su poblacin y, por ende, de electores. ii. La relacin de votacin y nmero de representantes por distrito (magnitud del distrito), que define el valor o peso especfico del voto. iii. La relacin elector-elegido, que define los sistemas de conversin de los votos a cargos a elegir. Finalmente, se debe destacar que los sistemas electorales obtienen su legitimidad en base al acuerdo social que los posibilita, lo que est en relacin con su utilidad en la construccin de gobiernos polticamente legtimos y del tipo de representacin que la sociedad se da para s misma, lo que finalmente favorece de estabilidad democrtica8. 4. Sistema electoral y sistema de partidos Un aspecto importante en la vida poltica de un pas es el tipo de sistema de partidos que construye, lo que est determinado por procesos sociales de largo aliento9. Respecto de la relacin que existe entre el sistema electoral y el sistema de partidos, hay posiciones que reconocen una relacin casi causal, en el sentido de que los sistemas electorales ayudaran a constituir un tipo especfico de sistemas de partidos. En este sentido, es clsica la posicin que sostiene que los sistemas mayoritarios tenderan a instalar sistemas bipartidistas y los sistemas proporcionales
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Valls J. y Bosch A, 1997: 189. Nohlen, op.cit. Duverger 1954.
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sistemas multipartidistas10. Sin embargo, la evidencia emprica indica que la causalidad en un sentido u otro es prcticamente inexistente, ya que la conformacin de los sistemas de partidos obedece a variables de largo plazo y la instalacin de sistemas electorales est ms bien relacionada con cuestiones de coyuntura histrica e intereses polticos.11 El sistema de partidos se caracteriza por: el nmero de partidos que lo forman, el tamao de los mismos, su distancia ideolgica, sus pautas de interaccin, su relacin con la sociedad, y su actitud frente al sistema poltico12. Atendiendo a lo anterior, el sistema electoral debe dar buena cuenta de cuestiones como la representatividad, la representacin, la inclusin y la competencia igualitaria. A su vez, la relacin entre el peso electoral y el ejercicio del poder debe estar al centro de su conformacin, de tal manera que sea un canal de desarrollo de la vida poltica y democrtica, y no un obstculo que redunde en disputas permanentes y mala calidad de la vida poltica de un pas. 5. El sistema electoral chileno, sus caractersticas y sus falencias En Chile las elecciones de los representantes de las ramas del Congreso Nacional estn regidas por un sistema nico en el mundo, que es conocido como sistema electoral binominal. ste ha sido uno de los mayores focos de controversia en el sistema poltico desde el retorno a la democracia, siendo objeto de frontales objeciones y furibundas defensas. Los principales argumentos para su resistencia son las siguientes: i. La sobrerrepresentacin de las minoras. ii. La formacin artificial de bloques polticos en desmedro de los partidos. iii. El conflicto poltico que se instala al interior de los bloques de partidos, y no entre los bloques adversarios. iv. El congelamiento del sistema de partidos. v. Las decisiones cupulares de las candidaturas. vi. El origen del sistema, que se remonta a las postrimeras del rgimen autoritario de Augusto Pinochet. Los defensores del binominal argumentan que: i. Permite la formacin de bloques poderosos y estables. ii. Disminuye la proliferacin de partidos polticos. iii. Genera mayores niveles de gobernabilidad. iv. No es un sistema que persiga la proporcionalidad; por lo tanto, evaluarlo desde esa perspectiva es un error. Por otro lado, en la perspectiva del sistema de partidos, el binominalismo no ha sido eficaz en la armonizacin entre la representacin en el Congreso de las fuerzas polticas y la cultura poltica que, como se dijo, se ha desarrollado en un perodo de tiempo superior a los setenta aos. Esto queda de manifiesto al
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Duverger 1954. Sartori 1996, IHL 2004, Siavelis 2004. Nohlen D. 1994: 38.
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considerar que en Chile, desde la tercera dcada del siglo XX, hay un sistema poltico multipardista que ha sido reflejo de la evolucin poltica y social, de tal manera que hasta el quiebre de la democracia, en 1973, la institucionalidad dio cuenta de la diversidad poltica, generando espacios para la representacin de cada una de las expresiones que legtimamente, dentro de un marco democrtico, convivieron y resolvieron en la mayor parte del tiempo los conflictos sociales. En este sentido, el viejo sistema electoral proporcional permiti la expresin de las diferencias en la arena poltica, sin cortapisas institucionales ni exclusiones provocadas desde la tecnologa de la legislacin electoral. El sistema electoral binominal no ha sido capaz de conseguir esto, ya que no ha permitido la representacin de sectores polticos de larga tradicin e importante arraigo social. Desde la perspectiva tcnica, el sistema binominal presenta serias falencias en lo que se refiere a las caractersticas que se esperan de los sistemas electorales, expresado ello en diversos indicadores que normalmente se utilizan para medir su eficacia y, principalmente, los niveles de justicia electoral, entendida esta ltima como una correcta representacin de la cultura poltica de un pas y su efectividad como mecanismo idneo para resolver en las urnas los conflictos de la sociedad. En efecto, el binominal presenta problemas desde la perspectiva de: i. Gerrymandering13: Ya que fue concebido para beneficiar a un sector poltico, dado que en ninguno de los distritos y circunscripciones, diseados en 1989, los opositores al rgimen de Pinochet lograron en el plebiscito de 1988 los votos suficientes para obtener los dos cupos parlamentarios en 1989. En consecuencia, gracias a configuraciones geogrficas como las diseadas fue posible que los que apoyaron la continuidad del rgimen de Pinochet se aseguraran importantes cuotas de poder, con el objetivo claro de proteger la institucionalidad creada. ii. Malapportionment14: En el pas, dos senadores en la circunscripcin Metropolitana Oriente son elegidos en un universo de 1.536.980 electores, con una relacin de escaos y poblacin electoral igual a 768.490. Por su parte, en la XI Regin (circunscripcin N 18), en un universo de 56.058 electores, se eligen los mismos dos senadores, con una relacin de 28.029 electores por escao. Esto implica que el voto en el Senado de los electores de la dcimoprimera regin vale 27,4 veces ms que el de un ciudadano de la Regin Metropolitana Oriente (circunscripcin N 8). Para el caso de los diputados se da una situacin similar, ya que un ciudadano del distrito 20 (Estacin Central, Maip y Cerrillos) tiene cinco veces menos influencia que un elector del distrito 59 (Aysn y Coyhaique). iii. Proporcionalidad15: Desde la perspectiva de la relacin porcentual entre votos conseguidos y escaos alcanzados en las cinco elecciones de diputados realizadas en Chile desde 1989, se observan diferencias importantes. Como factor comn en todas las elecciones parlamentarias, se observa que los sectores agrupados en las coaliciones minoritarias obteniendo porcentajes cercanos al 10% obtienen en el mejor de los casos, un 0,8 % de la representacin en el parlamento, en tanto que
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Trmino utilizado para destacar la manipulacin en el trazado de distritos y su magnitud, en funcin de intereses polticos particulares. Trmino utilizado para destacar las anomalas en la relacin entre escaos y poblacin electoral en los diferentes distritos. Relacin entre los votos obtenidos y los escaos conseguidos.
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las coaliciones dominantes (Concertacin y Alianza), con porcentajes cercanos al 90% en promedio, obtienen prcticamente el 100% de los cargos. La Alianza, en todas las elecciones, alcanz un porcentaje de representacin parlamentaria superior al porcentaje de votos obtenido en las urnas y para la Concertacin ocurre algo similar, salvo el ao 2001, donde obtiene una representacin parecida a su porcentaje de votos.16 Tabla N 1: Relacin entre participacin porcentual y escaos obtenidos en elecciones de diputados
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Tribunal Calificador de Elecciones.
iv. Representacin17: En relacin a la falta de representacin para los sectores polticos que obtienen importantes votaciones porcentuales, resulta relevante la situacin del Partido Comunista y sus aliados en el pacto electoral Juntos Podemos. En conjunto han obtenido votaciones importantes, las que no se han reflejado en escaos parlamentarios. La tabla N 2 muestra cmo a pesar de obtener el 10% en 2001 o el 7,4% en 2005, estn excluidos de la Cmara de Diputados. Tabla N 2: Porcentajes obtenidos en elecciones parlamentarias por el pacto Juntos Podemos
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Tribunal Calificador de Elecciones.
6. Elementos y propuestas para un sistema electoral alternativo Sobre modificaciones al sistema electoral se han realizado un sinnmero de estudios y propuestas, que apuntan fundamentalmente a corregir los aspectos ms importantes del sistema binominal. Las propuestas se pueden clasificar en dos grupos; aquellas que persiguen modificar los distritos, tanto en su extensin territorial como en su magnitud, corrigiendo de esta manera el malapportionment y la representatividad de los congresistas y aquellas que, manteniendo los distritos, buscan frmulas de correccin por la va de aumentar el nmero de escaos, mejorando de esta manera la representatividad. Dentro de los primeros destacan las siguientes propuestas:
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Ver tabla N 1. Acceso para que los sectores polticos con niveles importantes de participacin electoral consigan cupos en el Congreso Nacional.
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i. El informe de la comisin Boeninger, que propuso la adecuacin de los distritos actuales en funcin de su extensin territorial y magnitud, de tal manera que para el caso de los diputados de 60 distritos actuales se reduciran a 35, la magnitud 2 actual se reemplazara con magnitudes variables entre 2 y 6, dependiendo de la poblacin electoral, y se ampliara el numero de escaos de 120 a 150. Para el caso de los senadores, la propuesta va en la misma lnea, aumentando de 38 a 50 el nmero de escaos, disminuyendo de 19 a 14 el nmero de circunscripciones electorales y modificando de 2 a un nmero variable entre 2 y 8 su magnitud. ii. El proyecto de ley enviado al Congreso Nacional el ao 1997 por el Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, que consider la modificacin slo para la eleccin de diputados, disminuyendo los distritos de 60 a 30 y aumentando su magnitud, dependiendo de la poblacin electoral. En este caso no se fij un nmero total de escaos por distrito, pero el piso en cada uno de ellos sera, a lo menos, dos escaos y el resto, si los hubiere, se distribuiran segn la regla DHondt.18 iii. Un proyecto de ley presentado por los ex-senadores Rafael Moreno, Andrs Zaldivar y Sergio Pez, en conjunto con los actuales senadores Hossain Sabag y Adolfo Zaldvar. En lo medular, este proyecto modifica los distritos, disminuyndolos de 60 a 24, plantea que todos ellos tengan igual magnitud, al elegir 5 representantes cada uno mediante la aplicacin de la regla DHondt. Para el caso de la eleccin de senadores, las circunscripciones corresponderan a las regiones existentes a esa fecha de tal manera que el nmero cambiara de 19 a 13 y la magnitud de ellos variara de entre 2 y 6 escaos dependiendo de la poblacin electoral. iv. Propuesta de David Altman, que plantea mantener los distritos actuales, modificando su magnitud, transformndolos en distritos uninominales, de tal manera que 60 diputados seran electos por mayora simple (uno por distrito) y 60 lo seran en un distrito nico nacional, utilizando un sistema proporcional aplicando la regla DHondt. Para el caso de los senadores plantea una solucin similar, con la diferencia que aumenta de 38 a 50 el nmero de escaos, lo que implicara aumentar de 19 circunscripciones binominales a 25 uninominales, quedando, por lo tanto, 25 escaos para ser electos por la va de una circunscripcin nica nacional. En el grupo de propuestas que no plantean modificaciones a los distritos existentes destacan: i. Proyecto de ley presentado a la cmara de diputados por el Diputado Gabriel Ascencio, que establece la mantencin de los actuales distritos, tanto en su extensin territorial como en su magnitud, agregndose 30 escaos extras para el caso de los diputados y 10 para el de los senadores. Estos escaos se asignaran mediante la regla DHondt, de acuerdo a los votos obtenidos por cada lista de partidos, de tal suerte que las candidaturas no electas que hayan obtenido los mas altos porcentajes pudieran acceder a los cupos extras, con la nica condicin de que en un distrito no hubieran mas de tres escaos asignados. ii. Propuesta de Samuel Valenzuela, que establece la mantencin de los distritos
18 Mtodo ideado por el jurista belga Vctor dHondt (1841-1901) usado para repartir los escaos de manera aproximadamente proporcional a los votos obtenidos. Se dividen sucesivamente las votaciones en relacin al nmero de escaos ya otorgados, como sucede con la eleccin de concejales comunales.
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binominales en su magnitud y la frmula de asignacin de escaos. Sin embargo, plantea que se permita la presentacin de ms candidatos que cupos a elegir en cada uno de ellos, con un mximo de cuatro o cinco. Por otro lado, instala el aprovechamiento de aquellos votos de partidos que no consiguen escaos, o votos remanentes, que para el autor deberan tener dos orgenes: uno, el excedente de votacin de los candidatos electos, respecto del cuociente entre el total de votos vlidamente emitidos y los 120 cargos del binominal; y dos, los votos de aquellos candidatos que no fueron electos en distritos donde fue electo slo un candidato por pacto (se excluyen aquellos lugares donde un pacto dobla al que lo sigue en votacin y, por esa va, obtiene los dos cupos). Una vez calculados los remanentes, sumando ambos orgenes, se reparte un nmero de escaos no determinado por el autor (sugiere 15 para el caso de los diputados y 6 para el de los senadores), aplicando el coeficiente Hare19 a cada uno de los partidos las veces que sea necesario, hasta asignar los escaos restantes. El criterio de evaluacin para las frmulas planteadas necesariamente debe considerar su viabilidad poltica y, en este sentido, las posibilidades de mejorar nuestro sistema electoral por la va intraparlamentaria pasan por una correcta evaluacin de lo esperable con lo posible, dado el carcter de incumbentes de quienes deben tomar la decisin. Esto significa que cualquier modificacin propuesta debe considerar que, a la hora de llevarla a la discusin parlamentaria, inevitablemente emergern los intereses personales o corporativos de parlamentarios y partidos polticos20. Visto esto, plantear una solucin que lesione seriamente los intereses de los diputados y senadores en ejercicio tiene pocas opciones de viabilidad y ello explica que los argumentos y conclusiones de la comisin Boeninger fueran rpidamente desechados. En consecuencia, las soluciones que planteen una modificacin de los distritos, sean en su extensin territorial o en su magnitud, deberan descartarse. Esto echa por tierra las propuestas de la Comisin Boeninger, los senadores Zaldivar, Sabag, Moreno y Pez, el proyecto presentado por el Presidente Frei Ruiz-Tagle y la alternativa de David Altman. Respecto del proyecto presentado por el diputado Ascencio, si bien mantiene el tamao y magnitud de los distritos, incorporando escaos a elegir segn un cmputo en distrito nico nacional, tiene la dificultad de instalar un doble beneficio para los pactos mayoritarios, ya que por un lado aprovechan los beneficios del binominal y, por otro, estaran en mejor posicin para elegir escaos en el segundo cmputo, dado que al tener mayor nmero de votos la proporcin de escaos electos por la va de la aplicacin de la regla DHondt los favorecera. Finalmente, la propuesta de Samuel Valenzuela que plantea no modificar los distritos, realizar un segundo cmputo con lo que denomina votos remanentes y asignan los de escaos extras segn la proporcionalidad de la regla Hare, tiene la dificultad de no definir claramente el nmero de escaos a elegir y, lo que es ms relevante, al proponer que una de las fuentes de clculo
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Coeficiente que asigna escaos segn la proporcin de votos que obtiene un partido o coalicin de partidos. Nohlen D. 1994: 331.
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para los votos remanentes sean los saldos de votacin de los candidatos electos, no considera que, dado la gran diferencia de electores tanto entre los distritos de diputados y, especialmente, los de senadores, muchos de esos remanentes se acumularn en exceso en los pactos mayoritarios, disminuyndose por esa va la posibilidad de acceso a la representacin parlamentaria de los sectores minoritarios. Finalmente, esta propuesta tiene la desventaja de ser compleja de explicar y aplicar, dado el nmero de operaciones matemticas que contiene y, en las Ciencias Sociales como en las Ciencias Naturales, las mejores soluciones normalmente son las ms sencillas. En definitiva, una propuesta de cambio debe considerar que la viabilidad esta ntimamente ligada a la mantencin de los actuales distritos electorales, tanto en su tamao como en su magnitud, por lo que la falta de representatividad en el Congreso Nacional slo se podra mejorar aumentando los cupos parlamentarios totales, ya sea incorporando un distrito nico nacional o por medio de una frmula de asignacin de nuevos escaos, sin aumentar las candidaturas en cada distrito. De los dos criterios el ms plausible es el segundo, ya que implementar un distrito nico nacional implica instalar candidatos a diputados nacionales, lo que generara diputados de primera (los nacionales) y segunda categora. El segundo criterio no implica aumentar el nmero total de candidatos por listas nacionales y, mediante un mecanismo complementario, asignara un nmero extra de escaos a las listas en competencia, de tal manera que se utilizaran los mismos votos de la eleccin por distritos binominales. Esto tiene las ventajas adicionales de no modificar las prcticas del elector, ya que votar por un solo nombre; y, por otro lado, de no cambiar las reglas generales de competencia implementadas hasta ahora. Este es el ncleo central de la propuesta que se detalla a continuacin. 7. Propuesta de mejoramiento para la eleccin de diputados 7.1. Bases La propuesta de mejora del sistema electoral binominal para el caso de la eleccin de diputados tiene como base lo siguiente: i. Se aumenta de 120 a 150 el nmero de cargos a elegir. ii. Se mantiene el esquema de eleccin en 60 distritos de magnitud 2. Esto implica elegir 120 diputados, del mismo modo que se realiza hasta ahora. iii. Los 30 cargos nuevos se elegirn utilizando slo los votos de los candidatos que no fueron electos, es decir, los restos por pactos. iv. Con los restos de votos por pactos, se aplicar a cada pacto que haya obtenido a lo menos el 5% de los votos vlidos el sistema DHondt, determinando el nmero de cargos que le correspondera. v. Una vez determinados los cargos por pactos, se adjudicarn a aquellos candidatos no electos que hayan obtenido la mayor cantidad de votos. 7.2. Ventajas i. No cambia las reglas del juego para los diputados y senadores en ejercicio.
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ii. Permite elegir a candidatos que, obteniendo votaciones importantes, quedan fuera por efectos del binominal. iii. Al considerar los nmeros de votos personales se garantiza que los nuevos cargos saldrn de los distritos ms grandes, lo que ayudar a corregir el malapportionment. iv. Le da reales opciones a los pactos minoritarios, ya que el universo total de votos que surge del clculo de los remanentes es inferior y estos pactos participan con el 100% de la votacin que obtienen. v. Asigna un umbral del 5%, lo que impedira una proliferacin de partidos polticos e incentiva la formacin de coaliciones. 7.3. Simulacin Utilizando los resultados obtenidos en la ltima eleccin de diputados, es posible observar cules seran los resultados de esta propuesta. En primer trmino, se calculan los restos de votaciones por pactos. La tabla N 3 muestra que de los 6,6 millones de votos hay un remanente de 2,5 millones que obtuvieron candidatos que no resultaron electos. Tabla N 3: Votos obtenidos por candidatos electos y no electos en cada pacto electoral para eleccin de diputados
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Tribunal Calificador de Elecciones
En la asignacin de cargos por la va de los remanentes slo participarn los pactos de la Concertacin, la Alianza y el Juntos Podemos, ya que slo ellos superaron la barrera del 5%. Al aplicar la cifra repartidora en el total de votos de los candidatos no electos por pactos, se tiene que la Concertacin alcanzara 13 cupos, la Alianza 11 y el Juntos Podemos 6. Tabla N 4: Escaos asignados por pactos segn propuesta
Fuente: Elaboracin propia
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La primera consecuencia es que la relacin entre votos y escaos mejora, ya que la Concertacin, con el 51,8% de los votos, elige el 52% de los escaos (en 2005 fue el 54%); la Alianza, con el 38.7% de los votos, elige el 43% de los cargos (en 2005 fue el 45%); y el Juntos Podemos, con el 7,4% de los votos, elige el 4% de los cargos (en 2005 fue 0%).21 Tabla N 5: Relacin entre porcentaje de votos y representacin parlamentaria, segn propuesta
Respecto a la electividad por partidos, la tabla N 6 muestra que los principales beneficiados seran la UDI y el PDC. Tabla N 6: Distribucin de escaos por partidos, segn propuesta
Fuente: Elaboracin propia, en base a datos del Tribunal Calificador de Elecciones
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Ver tabla N 5.
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Esto tiene su explicacin por las caractersticas que tuvo la eleccin del 2005, donde el PDC perdi en muchas zonas urbanas de alta concentracin de electores con el PPD y, por su parte, la UDI obtuvo en las zonas mayormente pobladas importantes votaciones. Finalmente, la relacin entre electores y representantes por distritos tambin mejora, dado que en las zonas con mayor densidad de electores es donde se eligen a los 30 nuevos representantes. En esta simulacin los distritos que obtendran nuevos escaos se muestran en la tabla N 7. Tabla N 7: Relacin entre electores y escaos por distritos
La tabla N 7 muestra que los distritos con mayor nmero de electores aumentan sus representantes entre 3 y 5. Cabe destacar que este aumento de diputados por distrito es slo resultado de la aplicacin de la frmula empleada para la distribucin de los escaos extras, lo que significa que en elecciones sucesivas un distrito puede volver a sus dos representantes originales. En otras palabras, la magnitud de los distritos se hace flexible, dependiendo de los resultados electorales. Sin embargo, la probabilidad de que sean los distritos con mayor nmero de electores quienes aumenten su magnitud es muy alta, dado que para la asignacin de nuevos escaos se consideran los votos absolutos de los candidatos que no fueron electos y no el resultado porcentual.
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Desde la perspectiva de la relacin entre nmero de electores y escaos en los diferentes distritos, se observa que el distrito 20, el ms grande, pasa de 142.080 electores por escao a 56.832, ubicndolo muy cerca de la media nacional, que es 54.068. Adems, los aumentos se presentan en distritos pertenecientes a las regiones con mayor nmero de electores, es decir, la Metropolitana, la de Valparaso y la del Bo Bo, con la sola excepcin del distrito 4, que pertenece a la regin de Antofagasta. En resumen, la propuesta planteada para el caso de la eleccin de diputados ofrece una opcin de mejoramiento en lo que se refiere, por una parte, a representacin, ya que los distritos ms grandes eligen mas representantes; y, por la otra, a la representatividad, ya que se incorporan al parlamento postulantes de las listas minoritarias. 8. Propuesta de mejoramiento para la eleccin de senadores 8.1. Bases Para el caso de la eleccin de senadores, es posible aplicar criterios similares, con las salvedades propias del caso. La propuesta sera la siguiente: i. Aumentar de 38 a 50 el nmero de senadores. ii. Mantener el actual esquema de renovacin por mitades del Senado, incorporando en dos etapas los nuevos cargos, es decir, seis en la prxima eleccin y los otros seis en la subsiguiente. iii. Establecer el mismo mecanismo explicitado para el caso de los diputados en lo que dice relacin con los mecanismos de asignacin de los nuevos cargos. iv. Mantener un umbral del 5% para los pactos que podran elegir algunos de los cargos nuevos. 8.2. Simulacin En base a los resultados de las elecciones de Senadores del ao 2005, que consider las regiones pares ms la Metropolitana, la tabla muestra que el total de votos remanente alcanz a los 1,75 millones. Tabla N 8: Votos obtenidos por candidatos electos y no electos en cada pacto electoral para eleccin de senadores en regiones pares
Fuente: Elaboracin propia, en base a datos del Tribunal Calificador de Elecciones
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Nuevamente, los pactos que podran obtener cargos extras son la Concertacin, la Alianza y el Juntos Podemos, que superaron la barrera del 5%. Aplicando la cifra repartidora en los remanentes por pactos, se tiene que la Concertacin elegira dos senadores ms, la Alianza, tres, y el Juntos Podemos, uno. Tabla N 9: Distribucin de escaos nuevos segn propuesta
Fuente: Elaboracin propia
Los cargos extras perteneceran a las circunscripciones de senadores ms grandes del pas, es decir, la Metropolitana Oriente, con tres cargos; la Metropolitana Poniente con dos cargos; y la Octava Costa con uno. Con esto, claramente se consiguen dos objetivos fundamentales en la eleccin de senadores: i. Mejorar la relacin entre cargos a elegir y cantidad de electores. ii. Dar espacio al Partido Comunista en el Senado. 9. Conclusiones El sistema electoral utilizado en Chile desde el retorno a la democracia ha sido objeto de controversia permanente entre los principales actores del sistema poltico. Las razones son de diversa ndole, siendo las ms recurrentes los problemas de origen del sistema binominal, sus deficiencias en la representacin y representatividad. Por otro lado, el sistema de partidos chileno, por ms de setenta aos, ha sido multipartidario con niveles diversos de polarizacin, dependiendo de la poca y la contingencia poltica. En este sentido, entre los aos 1932 y 1973 la aplicacin de un sistema electoral proporcional con distritos de magnitud variable permiti la representacin y convivencia en el Congreso Nacional de todas las fuerzas polticas relevantes. Sin embargo, desde el ao 1989, con el retorno a la democracia luego del rgimen autoritario de Augusto Pinochet, sectores importantes de la vida poltica nacional, que representan cerca del 10% de las preferencias, no se han incorporado al Congreso, producto del mecanismo electoral. Los esfuerzos por reformar o modificar completamente el sistema electoral han fracasado y esto se debe a dos factores relevantes: uno, la negativa de los sectores ms afines al rgimen autoritario; y, el otro, los temores de los congresistas de disminuir sus opciones de continuidad en el cargo por el tipo de reformas planteadas. Por esta razn, en este trabajo se plantea que cualquier reforma con mrgenes de viabilidad debe considerar esta realidad, lo que implica que el mecanismo propuesto no debe
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alterar los distritos actualmente existentes, tanto en su extensin territorial como en su magnitud. La propuesta presentada, sin alterar la mecnica electoral en vigencia, se propone mejorar los problemas del sistema binominal por la va de aumentar el nmero de escaos, asignndolos por medio de un mecanismo que considere los restos de votacin de cada uno de los pactos en competencia, con la nica excepcin de aquellos que no alcancen un 5% de los votos vlidos. La evaluacin de la frmula propuesta arroja como resultado una importante mejora en la representacin y representatividad de los electores que forman parte del padrn electoral. En sntesis, el esquema planteado permite: i. Aprovechar los caudales de votacin de cada uno de los pactos que se pierden por el efecto del tamao de los distritos del sistema binominal. ii. Premiar los esfuerzos de aquellos candidatos que no son electos por pequeas diferencias en distritos con alta densidad de electores. iii. Aumentar la representatividad en los distritos de mayor nmero de electores, mejorando parcialmente el malapportionment. iv. Terminar con la exclusin en la representacin parlamentaria de importantes sectores polticos. Es claro que, para quienes tienen mayores reparos respecto del sistema binominal, esta propuesta no llena las expectativas, sin embargo como parte de la accin poltica eficiente, se deben considerar las opciones viables que permitan acercar posiciones en un espacio de convivencia en democracia.
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Elecciones y participacin ciudadana. Concepto dinmico y evaluacin

Ricardo Wilhelm Perelman* Resumen Destacando las variables que inquietan a partidos y candidatos en las campaas electorales, se ha creado un modelo para estudiar sus resultados, incorporando ndices de variabilidad. Se consolida la participacin ciudadana como actor relevante, asociada a un factor de impacto que define y cuantifica la ganancia o prdida real del poder poltico de partidos y candidatos entre elecciones. Su utilizacin permite representar cuantitativamente la capacidad de convocatoria, el comportamiento de las votaciones entre circunscripciones electorales, pactos, partidos y candidatos, formulando tendencias y potencialidades, las que se reflejan en cuadros y grficos. Es una herramienta adicional para entender el pasado, proyectar estrategias futuras e incentivar a nuevas generaciones a incorporarse como actores y electores. Abstract Emphasizing the variables that trouble parties and candidates in electoral campaigns, a model has been created to study their results, incorporating variability indices. Citizen participation has been verified to be a relevant actor, as an impact factor which defines and quantifies the gains or losses of political power by parties and candidates between elections. Its use allows a quantitative representation of the capacity to get voters to the polls, the voting behavior among electoral constituencies, alliances, parties and candidates, formulating trends and potentialities, reflected in tables and graphs. It is an additional tool to understand the past, to project future strategies and to stimulate new generations to get involved as actors and electors.
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* Ingeniero civil de la Universidad de Chile. Es socio y analista de Electoral.cl y de Investigaciones y Propuestas Polticas S.A.
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1. Introduccin Hacer realidad una accin poltica requiere acceso al poder o lograr una influencia determinante en l. El mtodo convencional para alcanzar dicho objetivo son las elecciones democrticas. Toda eleccin precisa de una campaa poltica y a ella se han incorporado los ms modernos sistemas de comunicacin, de procesamiento de la informacin, de movilizacin y de computacin, facilitando tareas que difcilmente podran hacerlas un conjunto de seres humanos con tal prontitud y comodidad. Un partido, un representante elegido democrticamente o un candidato debe su presencia pblica a una participacin en un acto electoral; el resultado de dicha participacin es expresado por una relacin entre su votacin propia y el total de votos emitidos por los electores en dicho acto. Este ltimo guarismo, necesariamente debe estar presente en el anlisis de resultados electorales y en las propuestas de estrategia que derivan de l. A travs de ese dato se destaca la importancia y validez de la participacin ciudadana en la vida democrtica de un pas y, por tanto, la voluntad de la poblacin de inscribirse en un padrn electoral. Relacionar a travs de factores o ndices simples de uso prctico la votacin total emitida, la votacin propia y la participacin entre eventos electorales, fue un desafo asumido en su oportunidad, con el objeto de estudiar el comportamiento de partidos polticos o candidatos y la participacin ciudadana en las elecciones en un perodo donde la votacin vlida se haba triplicado en 12 aos. Contrasta con el reciente ciclo de apertura democrtica, donde en 15 aos observamos un padrn electoral estancado y envejecido. Esas realidades llevaron a explorar nuevas relaciones matemticas representativas de ndices de variabilidad, indicadores de transferencias externas e internas, intensidades de crecimientos y deterioros, como asimismo del potencial de dichos fenmenos y las correlaciones cuantificables entre dos o ms elecciones. La tcnica pas a denominarse anlisis dinmico de elecciones. Con ella se contribuira a una mejor interpretacin de los resultados, de la base de datos y su utilizacin en la planificacin de las campaas futuras. Durante el ltimo medio siglo somos testigos de acceso a ms informacin, tcnicas de comunicacin ms complejas, sondeos de opinin ms perfeccionados, artificios y sofisticaciones para lograr posicionar mejor a los candidatos. Debemos prepararnos para ms: se aproximan las elecciones electrnicas y la participacin en lnea. Los ciudadanos podrn emitir su opinin en tiempo real, lo que debiera elevar la participacin ciudadana a otras dimensiones. 2. Una breve historia Votacin propia y votacin vlida son dos conceptos familiares de los candidatos, los polticos y de todo ciudadano interesado en temas electorales1
1 Votacin propia (vp): total de votos obtenidos por un candidato, partido o coalicin. Votacin vlida (Vv): votos validamente emitidos en un acto electoral.
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Ricardo Wilhelm Perelman: Elecciones y participacin ciudadana. Concepto dinmico y evaluacin
Porcentaje de participacin es la relacin entre ambas y su expresin es:

%vp = vp 100 Vv
Esta simple e inocente relacin difcilmente podra asociarse a tantas angustias de partidos, polticos, candidatos y electores. Es una instantnea que revela la proporcin de adscripcin a una posicin poltica, con la capacidad de convocatoria ciudadana de un candidato o partido poltico en un lugar determinado. Por fortuna, las elecciones son procesos dinmicos y, por tanto, la inquietud de todo poltico y partido es conocer cmo estas instantneas de diversos momentos van evolucionando, cmo se relacionan entre si y cmo se proyectan a eventos futuros. Pueden expresarse los eventos electorales segn la siguiente relacin donde x e y son ndices de variabilidad. Aparentemente, parece complejo; sin embargo, no lo es.2
%vp 2 = %vp1
(1 + x + y ) (1 + x )
La historia (del origen) de esta nueva expresin, que con dos factores en una simple ecuacin relaciona dos eventos e incluye todos los elementos cuantitativos relevantes, como la votacin propia, vlida y la participacin, se remonta a un ejercicio estadstico previo a las elecciones de 1970, antesala de un momento histrico de la vida nacional3, a saber, un escenario poltico y social convulsionado, una campaa con tres candidatos importantes, una izquierda con sectores ms radicalizados, no muy convencidos del sistema electoral.4 El revs de la eleccin presidencial anterior de 1964 merma el entusiasmo de sus partidarios y de los habituales operadores de campaas electorales. En dicha oportunidad, la coalicin de partidos de izquierda se haba enfrentado nuevamente a la Democracia Cristiana, ahora con las banderas de revolucin en libertad, y la adhesin de la derecha, que renunci a llevar candidato. Esta competencia de dos programas revolucionarios incentiva a la ciudadana. Un gran idealismo recorre todo el pas, se logra una entusiasta movilizacin de todos los sectores de trabajadores, con aporte de profesionales en estudios y propuestas en las actividades econmicas y sociales; alimentando de material a la estructura de campaa de la coalicin de izquierda, la mejor estructurada en su poca.5 Ante ese escenario, un grupo interdisciplinario se ofreci para desarrollar un modelo que permitiera analizar los resultados de la campaa presidencial anterior y su relacin con las municipales y parlamentarias durante el perodo, lo que permitira
La frmula se explica en el curso del texto. Las expresiones x e y son ndices representativos de factores. Campaa presidencial, donde la izquierda con nombre remozado UP conformada por el FRAP ms sectores radicales, MAPU y API presenta a Salvador Allende en su cuarto intento al silln presidencial. 4 Considerar una generacin entusiasmada, algunos con la Revolucin Cubana, otros con la Revolucin de las Flores. 5 Impulsor y gestor de esta iniciativa fue el economista Max Nolf, quien dej sus actividades en Venezuela por un proyecto de Oficina de Planificacin, homloga al Cordiplan de ese pas, para el caso de ganar el gobierno. Colaboradores destacados fueron G. Martner, P. Vuscovic, C. Matus, J. Schattan, entre otros.
2 3
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especular sobre proyecciones en un evento futuro. Los estudios y la literatura especializados en materia electoral eran poco conocidos6. Siete aos electorales en un total de diez aportaban una fuente inagotable de informacin. Procesar diez elecciones por provincias, departamentos y comunas para cada partido poltico y sus posibles coaliciones constitua un desafo cuando la computacin, utilizando tarjetas perforadas, debutaba en las universidades. La proposicin de los especialistas fue de procesar toda la informacin en funcin de dos parmetros: la variacin de la votacin vlida y un nuevo factor para expresar la variacin entre la votacin real y la votacin anterior proyectada segn el cambio del universo electoral.7 Esto ltimo apuntaba a determinar si en las diferentes corrientes polticas su votacin se beneficiaba o perjudicaba de la variacin del universo electoral. Ello resultaba trascendente cuando en un perodo de slo 6 aos la votacin vlida se haba ms que duplicado. Las conclusiones permitieron hacer proyecciones optimistas de los resultados de la campaa, frente al pesimismo de muchos, dentro de un contexto de deterioro previsto para su votacin.8 El ao 1973 se trunc la democracia en el pas. Estudios, elucubraciones y perfeccionamiento del sistema quedaron relegados para una mejor oportunidad. En 1988, un plebiscito y sus resultados permiten el retorno de las campaas presidenciales, parlamentarias y, posteriormente, municipales. Se actualizan los procedimientos de anlisis electoral, se incorpora el marketing a las campaas y los recursos computacionales pasan de ser exclusivos a masivos. Durante el largo receso, un nuevo desafo fue llevar estos conceptos y sus procedimientos, aparentemente complejos, a una relacin simple que permitiera visualizar en profundidad el comportamiento entre dos elecciones. Tom tiempo llegar a la expresin antes sealada y, ms an, encontrar un lenguaje no matemtico para hacer fcilmente comprensible dichos conceptos para su aplicacin. La relacin propuesta anteriormente expresa que el resultado de una segunda eleccin es funcin de dos factores, cuya incidencia es la que finalmente decide el xito o el fracaso de una eleccin; puede haber subsidio o falta de l desde un universo de electores alterado, as como puede haber mayor o menor transferencia de votos entre los conglomerados en pugna. Los aterradores valores algebraicos de x e y, para quienes no gustan de las matemticas, no son otros que indicadores de la variacin de la votacin vlida, que es un valor propio de cada eleccin, comn para cada competidor de la circunscripcin y un indicador de la diferencia entre la variacin de la votacin propia y la vlida respectiva, valor propio del partido o candidato
6 El texto ms conocido en su poca fue Guilisasti Tagle, Sergio. Partidos Polticos Chilenos. Editorial Nacimiento, Santiago, 1964. No se encontraron estudios sobre interpretacin y proyeccin de resultados electorales; s, asociados con modelos y simulaciones de opinin: McPhee, William N. Formal Theories of Mass Behavior. Collier-Macmillan, Londres, 1963. Bernd, J.L. Mathematical Applications in Political Science. Southern Methodist University Press, Dallas, 1966. 7 Entre los participantes se encontraban los profesores de matemtica y fsica Galo Gmez y Phenix Ramrez, los ingenieros Pablo Dobout, Ricardo Wilhelm, M. Ramrez como programador, y el Centro de Computacin de la Universidad de Concepcin. La Escuela de Sociologa de la Universidad de Chile pas a ser depositario del material y colabor con parte importante de la computacin, por gestin del profesor Hugo Zemelman. 8 El estudio se compendi en Wilhelm, Ricardo. Anlisis Matemtico de Elecciones, una estrategia electoral, con comentario de Alfredo Eric Calcagni, economista CEPAL-ILPES. Editorial Universitaria, 1973.
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Ricardo Wilhelm Perelman: Elecciones y participacin ciudadana.Concepto dinmico y evaluacin
en competencia. Estos valores, fciles de calcular, por sus caractersticas propias, involucrando tendencias y cuantificando fuerzas, pas a denominarse anlisis dinmico de elecciones o, familiarmente, xy. La relacin demuestra la importancia de la votacin vlida y que los efectos por mayor o menor participacin de electores pueden ser devastadores en la prediccin de resultados. Recordemos slo algunas sorpresas no previstas en vaticinios o percepciones pblicas: la reeleccin de G. W.Bush (2004), las parlamentarias en Espaa (2004), las presidenciales en Chile (primera vuelta de 1999), las parlamentarias en Chile (1973)9. En un caso el proceso termina en tribunales, en otro se derrota a un gobierno aparentemente exitoso, en el tercero se hace peligrar la continuidad de una coalicin consolidada, y en el ltimo los resultados conducen a consecuencias dolorosas jams imaginadas. 3. Los votos, la estructura Un breve alcance sobre los conceptos bsicos de toda eleccin y de las formas tradicionales de anlisis permitir familiarizarse ms fcilmente con el modelo. Tres son las grandes reas que se perfilan como factores indiscutibles en todo proceso electoral y que conducen a la generacin del voto: i. Los ciudadanos, que deciden inscribirse en los padrones electorales ii. Los votantes, que optan por concurrir al acto electoral. iii. La preferencia, que define una opcin hacia un candidato o lista, o hacia ninguno, a travs de la expresin de anulacin del voto o de dejarlo en blanco. Todas ellas son variables independientes, presentes en todo acto electoral, y estn condicionadas al inters de los habitantes para cumplir con los derechos cvicos, segn la importancia que le asignan al evento.10 Grfico N 1
P O B L A C IO N M A Y O R 1 8 A O S ( C IU D A D A N O S ) U N IV E R S O E L E C T O R A L (V O T A N T E S ) V O T A C IO N P A R T ID A R IA ( P R E F E R E N C IA S )
P A R T ID O P A R T ID O P A R T ID O P A R T ID O V O T O S N U L O S Y B L A N C O S
A B S T E N C IO N
A B C E
V O T O S V A L ID O S IN S C R IT O S
N O IN S C R IT O S
10
Ms de 17 millones en la tan discutida eleccin presidencial Estados Unidos, 2.5 millones en Espaa en las parlamentarias de 2004, 1.2 millones en Chile, en las presidenciales, primera vuelta, 1999, y aproximadamente 1 milln en Chile, en las parlamentarias de 1973. Valls, Josep y Bosch, Agust. Sistemas Electorales y Gobierno Representativo. Editorial Ariel, Barcelona, 1997.
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El grfico ilustra tres reas: adquirirn forma y dimensin segn el efecto que sobre la ciudadana y los electores producen las regulaciones establecidas para cumplir con los procedimientos de inscripcin, las caractersticas de la eleccin, la situacin socioeconmica imperante, la movilizacin generada durante la campaa y el desempeo de los candidatos o partidos. Comienza a perfilarse el origen de los votos que alteran el resultado electoral de los partidos: uno externo, los que optan por abandonar la automarginacin por la va de la no inscripcin, la abstencin, el voto nulo y blanco; y otro interno, los que alternan permanentemente entre opciones polticas. Ciudadanos, votantes y preferencias se relacionan entre s de acuerdo a las siguientes expresiones: Poblacin mayor de 18 aos = inscritos + no inscritos. Universo electoral = inscritos = votos emitidos + abstencin. Votos emitidos = votos vlidos + (votos nulos y blancos). Votos vlidos = suma de preferencias. Preferencia / votos vlidos = porcentaje de votos del candidato, del partido o de la lista. En una gran cantidad de pases la abstencin es estimativa, ya que no disponen de padrn electoral y se remite a la relacin entre la poblacin con edad para votar y quienes concurren a las urnas. El universo electoral ser variable en eventos sucesivos, como tambin lo son las preferencias, producto del fluir impredecible de los votos entre los espacios definidos, pasando a constituir la afliccin de todo candidato y la angustia de los partidos polticos, ms an cuando las preferencias fluctan entre el 60% y el 80% de la poblacin habilitada para votar. 4. Algunos conceptos tradicionales Ciudadanos, candidatos y partidos tienen una inquietud comn, aunque intereses diferentes; se esfuerzan por entender los procesos electorales y anticipar resultados. Sus metodologas de anlisis tendrn enfoques y grados de detalles diversos de acuerdo a sus objetivos. Unos recurren a la tendencia habitual de comparar la variacin de los porcentajes entre dos eventos. Ello simplifica el anlisis, remitindolo a comentarios de puntos ms o puntos menos, con las limitaciones correspondientes. Otros prefieren trabajar con la cantidad de votos, donde la percepcin del comportamiento individual es ntida; sin embargo, la participacin global aparece desdibujada. Ambos sistemas omiten un elemento sutil, pero importante, con un signo oculto, cual es el crecimiento o decrecimiento del universo electoral con que estn directamente relacionados y cuya incidencia es tan relevante como la transferencia de votos entre partidos. Para un candidato la meta es contar los votos al final de la jornada, superar
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un piso existente o mejorar una posicin; vencer a su rival y entrar a la arena poltica, o sobrevivir en ella cuando va a la reeleccin. El partido en la misma oportunidad, estar calculando el porcentaje de votacin obtenido. Con ello clasifica entre sus pares, con lo cual va a satisfacer o decepcionar a una parte del electorado. Su presencia o gravitacin est marcada por dicho guarismo: mientras ms alta la cifra, mayor es su representatividad, su capacidad de negociacin en las esferas polticas y su reconocimiento en la sociedad. Su preocupacin es la votacin nacional; es descalificado si ella se reduce bajo un porcentaje mnimo. En sntesis los candidatos se juegan por los votos y los partidos por los porcentajes, y es all donde centran su atencin. Muchos candidatos se sorprenden de haber triunfado con una cantidad menor de votos que en la eleccin anterior, gracias a una participacin porcentual mayor; otros pierden, no obstante haber logrado una mejor votacin que la obtenida en la eleccin anterior pero con una peor participacin porcentual. El culpable es el universo electoral que, para bien de unos o mal de otros, no es constante, ya que vara de una eleccin a otra, lo que hace que muchas veces las comparaciones tradicionales de votacin obtenida y porcentajes induzcan a apreciaciones equivocadas; se pueden obtener fcilmente beneficios en un universo en deterioro, como perjuicios en uno en expansin. El origen de este universo variable fue, originalmente, los nuevos inscritos, junto a la abstencin, al cual se le agrega hoy el voto nulo. El voto blanco se mantiene, an, a niveles bajos. La razn de la mayor presencia de estos nuevos Seudos Partidos conduce a reflexionar sobre las leyes electorales y los actores polticos11. El actual padrn electoral, con ausencia de sobre 3,2 millones de habitantes en edad de votar, es una realidad preocupante, que ha hecho cada vez ms difcil la aprobacin de una legislacin que facilite su normalizacin.12 La forma habitual de incursionar en los resultados electorales es la base de datos de diferentes elecciones, con sus valores absolutos de votos o porcentajes de participacin. All se encontrarn los cuadros clsicos de resultados de votacin por comunas para cada uno de los partidos, pactos, subpactos o candidatos en competencia. Excepcionalmente incorporan abstencin, los votos nulos y blancos; adicionalmente, estn los grficos tradicionales de torta, barras o lineales, segn el tipo de informacin que se desee mostrar. Un adecuado ordenamiento de estos antecedentes, de acuerdo al objetivo del estudio, es la clave para interpretar correctamente los resultados y llevarlos a programas que permitan acceder a un manejo expedito de la informacin y la combinacin de ella en las ms variadas formas13. Las computadoras personales han ayudado a facilitar y multiplicar estos estudios, que hace slo tres dcadas constituan un trabajo de lite. Como ejemplo, y a ttulo de comparacin con el nuevo modelo (Grficos 2 y 3), se presenta un grfico tradicional de dos ejes, el que permite mostrar conjuntamente
11 Es posible que a la fecha de esta publicacin se haya aprobado la ley de inscripcin automtica y voto voluntario, con la cual la variable de votacin vlida ser mucho ms cambiante. 12 Los inscritos seran el 50.5% de la poblacin total. Esa relacin, en pases europeos y en Estados Unidos, est entre 65 y 70%, en la India, segn El Mercurio de 16.04.09, en 62.1%, con poblacin de 1.150 millones. 13 El Ministerio del Interior mantiene una base completa de datos de los resultados de todas las elecciones a partir de 1989, las ltimas de acuerdo al resultado del da de la eleccin www.elecciones.gov.cl. El Servicio Electoral mantiene informacin de los resultados del ao 2001 a la fecha y una interesante estadstica del padrn electoral en www.servel.cl. Electoral.cl cre un modelo denominado Sistema Integrado de Resultados Electorales, que permite acceder a la informacin de acuerdo al requerimiento del usuario para partidos, combinacin de ellos a nivel pas, regin, distrito o comuna a partir del ao 1988. Debe ser actualizado, incorporando la ltima eleccin y los cambios en la divisin territorial. En su primera versin cont con el apoyo de la Biblioteca del Congreso Nacional.
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los valores de participacin y votacin absoluta de un partido o de un candidato. En l se pueden comparar las tendencias y apreciar sus singularidades, como por ejemplo el efecto anticipado de disminucin de votacin propia e incremento de la participacin porcentual: Concertacin aos 1989-92 y 1993-96, Oposicin aos 1993 a 1997. Grfico N 2
Comparar resultados entre eventos reviste una mayor complejidad. El problema radica en evaluar el valor real del cambio de votacin para un partido entre dos elecciones, sea a nivel local o nacional, el que es representado a travs del incremento o deterioro de las votaciones, o de las participaciones porcentuales, existiendo muchas veces una importante alteracin del universo de votantes que no es ilustrada. Analizar el comportamiento entre partidos y elecciones diferentes es ms complejo an y pasa a ser un tema sobre el cual existe poca literatura. Estudios sobre esta materia se limitan, en general, a resultados o proyecciones entre dos partidos mayoritarios gravitantes, lo que permite construr matrices relativamente simples. La situacin se complica en la medida que aumentan los partidos en competencia, lo que introduce nuevas variables e incgnitas en una sola ecuacin14. Observando los criterios enunciados, se aprecia la carencia de una informacin con referencia a tendencias e intensidad de las variaciones entre eventos, lo que reafirma la necesidad de encontrar ndices fciles de entender, es decir, que de un solo vistazo ilustren verazmente sobre la evolucin del proceso. Ello significa relacionar objetivamente los valores absolutos con los porcentuales entre eventos de universos variables, aportando un valor agregado al estudio de simples planillas ilustrativas de datos.
14 En Inglaterra, Estados Unidos y Alemania se encuentra alguna literatura especializada sobre el particular, gracias a instituciones que realizan encuestas detalladas a salida de urna sin objetivo de adelantar resultados.
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5. Anlisis dinmico, un enfoque diferente Un anlisis ms novedoso que integre los conceptos de votacin absoluta y participacin porcentual con los de la variacin del universo electoral y la transferencia de votos entre las diferentes opciones polticas o de candidatos, es el objetivo principal de este estudio y sera la respuesta a las inquietudes tanto de partidos como de candidatos y analistas. Esto implica analizar y comparar los eventos electorales de acuerdo a una metodologa donde diferentes ndices representen y adviertan sobre los efectos de las variables sealadas. Hacer comprensible el comportamiento de estas variables, representativas de cambios del electorado y de transferencia de votacin entre listas o candidatos, lleva a analizar los procesos bajo un concepto dinmico, que permite construir indicadores representativos de potencia y de gradientes ascendentes o descendentes. El concepto de variacin del electorado y transferencias, elementos bsicos de esta metodologa, se facilita con una ilustracin particular asociada a la figura de un globo que se infla y se desinfla para ilustrar el comportamiento del universo electoral. Sobre su superficie, cuales territorios, podramos colorear las opciones polticas, de acuerdo a sus votaciones. Entre un evento y otro, el globo se inflar o se desinflar, los territorios crecern o decrecern en una misma proporcin, ilustrando en este caso idntica participacin porcentual, aunque con mayor o menor nmero de simpatizantes, aspiracin mnima de aquellos partidos que han logrado una buena posicin. El crecimiento se alimentar de un espacio exterior donde se cobijan la abstencin y los cambios en el padrn electoral; a la inversa, el decrecimiento nutrir dicho espacio con los mismos ingredientes. En la realidad, junto a la variacin de la superficie del globo, los territorios se alteran aleatoriamente por transferencias, de acuerdo a las luchas electorales, la competitividad y los grados de conflicto. Simultneamente habr cambios de votantes entre ellos, los que harn que varen, por tanto, sus superficies. Habr necesidad de demarcar nuevas fronteras, producto de este desigual comportamiento de las migraciones, se perdern los porcentajes originales y los territorios se acomodarn a la cantidad de los nuevos electores. Comparar dos eventos nos lleva a investigar esta alteracin del territorio, producto del cambio de la dimensin del globo y de las fronteras, lo cual significa no slo comparar porcentajes o votos absolutos, sino la integracin de ambos. El ejemplo ilustra ntidamente que la variacin de votos entre eventos tiene dos componentes: uno externo, propio del cambio de universo; y otro interno, propio de las migraciones o transferencias entre opciones polticas. En el fondo se trata de una sola gran peregrinacin, con orgenes y destinos distintos, provenientes de la evolucin del padrn electoral y de opciones polticas no participativas, como el voto nulo, blanco y la abstencin, y del cambio de preferencias polticas en una dinmica propia para cada tiempo. Recurriendo al ordenamiento tradicional de una serie de elecciones sucesivas, se observan los cambios en los resultados de las votaciones absolutas y de las
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participaciones porcentuales, y su comportamiento aleatorio a lo largo del territorio dificultar las comparaciones. En la recurrida frmula del porcentaje de participacin cambiarn el numerador y el denominador, cada uno de manera independiente.15 Atendiendo a esta circunstancia, el estudio centra su atencin en el cambio entre un evento y otro para un determinado partido, coalicin o candidato, sintetizndolo en una simple relacin: el resultado de una votacin presente es igual a la votacin del evento anterior, ms un crecimiento o deterioro; es decir, hay un cambio. 5.1. Votacin presente = votacin anterior + cambio Asumiendo como primera hiptesis que la variacin del universo de los votos vlidos es traspasada equitativamente a los partidos en la misma proporcin de las participaciones conocidas del evento anterior, el resultado para cada uno de ellos sera una nueva votacin, donde la participacin permanecer igual en ambos eventos para cada uno de ellos, pero con diferentes cantidades de votos; vale decir, conserva el mismo poder electoral, siempre y cuando no hayan otras transferencias entre partidos en competencia. Como los resultados reales no cumplen esa lgica, pues los partidos y candidatos se esfuerzan por alcanzar nuevas metas, el cambio necesita la incorporacin de transferencias adicionales o correcciones, con las cuales la expresin sera la siguiente: Cambio = c = x + y = variacin de la votacin propia o partidaria. Donde: x es la variacin del universo de los votos vlidos, valor propio de cada lugar en la eleccin; e y, un factor de correccin representativo de otras transferencias adicionales, propio del comportamiento electoral de cada partido o candidato. De esta forma, el cambio de la votacin absoluta se expresa en funcin de la variacin de los votos vlidos, ms un factor que podramos atribuir a otras transferencias provenientes mayoritariamente de traspasos de votos entre partidos, quedando incorporado en el modelo el componente de participacin ciudadana. La expresin del nuevo evento sera:
v 2 = v1 1 + x + y )
Los mismos dos factores permiten formular la variacin de las participaciones porcentuales de dos eventos electorales. Su ecuacin permite no solo apreciar sus infinitas combinaciones, sino adems cuantificar y proyectar en forma elemental las variadas condiciones bajo las cuales se podran lograr nuevas metas. Su expresin es:
(1 + x + y ) vp 2 = vp1 (1 + x)
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Participacin: votos partido/votos vlidos*100, donde votos partido es el numerador y votos vlidos el denominador.
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5.2. Los factores de variabilidad Asumiendo el modelo, dispondremos de nuevas herramientas, donde pasamos a definir los factores como ndices de variabilidad electoral:16 El factor externo x es un ndice que ilustra sobre crecimiento o decrecimiento del electorado. Deja en evidencia el mayor o menor inters del electorado por concurrir a una eleccin, de acuerdo a sus caractersticas. Pasa a ser un factor comn para todos los competidores y se calcula como porcentaje de la votacin total de la eleccin de referencia del lugar considerado. Aplicado a la votacin de un partido o candidato, representa los votos que le correspondera ganar o perder para conservar su misma participacin porcentual en el nuevo escenario.17 El factor propio y es un ndice que evala el desenlace de la campaa. Ilustra sobre la diferencia entre la votacin real de un candidato o partido y una votacin de referencia, ajustada de acuerdo a la variacin del universo electoral entre eventos. Al representar la diferencia entre el valor real respecto a una hipottica participacin, idntica a la de la eleccin preliminar, la proyecta como una expresin del cambio de la participacin porcentual entre eventos. Su valor es un complemento a un piso mnimo asignado para conservar su poder poltico y, de acuerdo a su signo, acusa un beneficio o perjuicio en sus resultados. Por su repercusin e influencia en el proceso pas a denominarse impacto. El factor x+y es un ndice que representa el cambio de la votacin propia del partido o candidato entre los eventos analizados resulta de la suma de los dos factores anteriores.18 Una interpretacin simplificada del factor y es definirlo como la diferencia entre la variacin de la votacin propia y la variacin de la votacin vlida entre dos elecciones19. El valor de dicha diferencia demuestra cuanto mayor o menor es la variacin de la votacin propia respecto a la vlida y, por lo tanto, si se ha mejorado o deteriorado el poder poltico. En otras palabras: si dicha diferencia impact positiva o negativamente en los resultados. Esta aparente complejidad puede simplificarse utilizando los mismos conceptos empleados en una negociacin colectiva. El IPC20, ndice de precios al consumidor, es el referente para conocer el xito o fracaso de ella respecto a mantener igual poder adquisitivo. El resultado medir cunto ms o menos se ha logrado sobre dicho ndice, lo que se traducir en mayor o menor poder adquisitivo. La diferencia entre el ndice del nuevo ingreso real y el ndice de precios al consumidor lo cuantifica. Es una figura equivalente al impacto. Esta comparacin lleva a que la variacin del universo de los votos vlidos x podamos investirla con una sigla similar, es decir, como un ndice de participacin ciudadana, denominado ndice de votacin vlida (IVV), que es el referente para mantener un mismo poder electoral21. El impacto y es el que evala el efecto de la
16 El trmino de variabilidad ha comenzado a ser usado desde hace algn tiempo, en textos, como sinnimo de inestabilidad en eventos electorales. 17 Se puede utilizar un factor z, que ilustra sobre la diferencia respecto a la variacin producida a nivel nacional. 18 Esta suma con la votacin de referencia permite comprobar que los factores x e y estn correctamente calculados. 19 c = x + y, luego y = c - x 20 IPC, en Chile mide la variacin de precios de una canasta tipo de productos en un perodo determinado. 21 La participacin ciudadana sera el equivalente a los votos emitidos donde se incluyen nulos y blancos. El SERVEL en Chile calcula la participacin de los candidatos sobre votos emitidos.
143
campaa; el indicador de cuanto mayor o menor ha sido el poder electoral logrado en ella por sobre o bajo el IVV, lo que se traduce en mayor o menor poder poltico. x+y es el ndice de votacin partidaria (IVP), que indica la variacin real de la votacin de un partido o candidato en particular entre dos elecciones.22 En esta analoga es preciso evitar una deformacin conceptual. Mientras un crecimiento del IVV en poltica es sano y bien recibido, el del IPC es malsano en economa y viceversa. Es evidente que las variaciones del factor x, universo de los electores que concurren a las urnas, es producto de la capacidad de convocatoria de los partidos y candidatos o de acontecimientos polticos de inquietud nacional, y que las variaciones del factor y son de directa responsabilidad de un candidato o partido, como consecuencia de una movilizacin poltica especfica que exalte inquietudes sociales, econmicas, culturales o existenciales, con ms eficacia que la competencia. Los valores de x e y se determinan, de acuerdo a las expresiones sealadas anteriormente, como funcin de las votaciones propias y vlidas entre dos eventos por las siguientes frmulas:
x= V 2 V1 V1
y=
vp 2 vp1 ( 1 + x) vp1
El mismo factor expresado como funcin de los porcentajes sera:

%vp 2 %vp1 %vp 2 %vp1 V 2 y= (1 + x) = * V1 %vp1 %vp1
Los factores son los resultados de unas ecuaciones matemticas cuyo origen se explica utilizando un paso intermedio entre la votacin de referencia y la de anlisis, esto es un escenario virtual, que no es otro que el de la eleccin de referencia llevada al nuevo universo electoral, motivo de estudio. Un globo ms grande o ms pequeo, con los mismos lmites de los territorios originales. Establecido dicho escenario virtual, sus territorios y espacios son comparados con el real. Las relaciones que se generan se expresan en las dos ecuaciones matemticas simples sealadas, representativas de los factores enunciados anteriormente. La cabal comprensin de este planteamiento y de esta nueva herramienta exige hacer claridad sobre las diferentes combinaciones de resultados que se pueden generar bajo los supuestos enunciados. En efecto, como se dispone de dos factores y cada uno de ellos puede tener signo positivo o negativo, segn se trate de crecimientos o deterioros, el
22
La analoga surge de un comentario sobre el tema del analista electoral, profesor de fsica y ciencias, Claudio Daz.
144
tercero que es la suma de ambos, tambin resultar con signo positivo o negativo, lo que plantear seis escenarios con sus propias caractersticas. 5.2.1. Crecimiento de la votacin vlida por incorporacin del electorado externo, producto de algn efecto cautivante de la campaa, al cual se agregan las transferencias tradicionales entre los partidos, lo que puede afectar los resultados de un partido o candidato, de acuerdo a las tres alternativas siguientes: i. Se capt todo lo que le corresponda captar del exterior; pero adems, se recibieron transferencias de otros con un interesante crecimiento de la votacin propia (+ + +)23. Resultado: llegaron ms de los que tenan que llegar. Se gan en votacin y participacin. Excelente: entran, recibo, gano. ii. Se capt lo que corresponda captar; se transfiri a terceros en menor medida de lo captado, conservando, por tanto, un crecimiento de la votacin propia, pero no suficiente para mantener la participacin porcentual (+ - +). Resultado: llegaron, pero menos de los que tenan que llegar. Se gan en votacin, pero se perdi en participacin. Aceptable: entran, transfiero poco, gano/pierdo (segn el grado de deterioro de la participacin). iii. Se capt lo que corresponda captar; se transfiri a terceros ms de lo captado en tal medida que se deterior la votacin propia (+ - -). Resultado: no llegaron los que deban llegar y, adems, se escaparon parte de los propios. Se perdi en votacin y participacin. Malo: entran, transfiero mucho, pierdo. 5.2.2. Deterioro de la votacin vlida por un xodo del electorado hacia la abstencin, los votos nulos y blancos, producto de falta de inters o algn efecto decepcionante de la campaa, al cual se asocian transferencias de o a otros partidos. Puede afectar los resultados de un partido o candidato, de acuerdo a las tres alternativas siguientes: i. Se march parte del electorado, pero se recibieron transferencias de otros partidos, en mayor cuanta en relacin al xodo que debiera haberlo afectado, con lo cual se logr un interesante crecimiento de la votacin propia (- + +). Resultado: llegaron ms de los que tenan que haberse ido. Se gan en votacin y participacin. Bueno: salieron, recibo mucho, gano. ii. Se march parte del electorado, pero se recibieron transferencias de otros partidos, en menor cantidad que el xodo que debiera haberle correspondido, afectando parcialmente la votacin propia, tolerando una mejor participacin (- + -). Resultado: se fueron, pero menos de los que podran haberse ido. Se perdi votacin, pero se alcanz a ganar participacin. Tolerable: salieron, recibo poco, pierdo/gano (segn grado de crecimiento de la participacin). iii. Se march parte del electorado; no se recibieron transferencias de otros partidos, con evidente deterioro de la votacin propia (- - -). Resultado: se fueron los que tenan que irse pero, adems, partieron muchos de los que tenan que haberse quedado. Se perdi votacin y participacin. Psimo: salieron, transfiero, pierdo.
23
(+ + +) corresponde a los signos de los tres factores.
145
En sntesis, las combinaciones que se pueden generar con los factores antes enunciados y sus signos son seis, con interpretaciones precisas como indicadores de estabilidad o inestabilidad de las votaciones en los lugares de anlisis, permitiendo identificar aquellos de caractersticas comunes, introduciendo no slo el concepto de variacin sino, adems, por su cuanta, sern indicadores de la fuerza y de la dinmica del fenmeno, como se puede observar en los ejemplos contenidos en los cuadros 2 y 4. Los ndices, al estar referidos a la votacin de referencia, permiten volver a los valores absolutos de ambas elecciones, a travs de una simple operacin aritmtica. Se aprecia una clara diferencia con la costumbre de expresar los cambios producidos entre dos elecciones por diferencia entre votaciones, lo que representa una cantidad numrica de votos, o por el cambio de la participacin, lo que se manifiesta como una diferencia de puntos porcentuales. En ese contexto, ambas expresiones dificultan un estudio comparativo y no advierten sobre si la participacin ciudadana ha mejorado o se ha deteriorado, ni menos permiten elucubrar sobre tendencias, sus orgenes y consecuencias, como se puede observar en los ejemplos de los cuadros 1 y 2. Una matriz que resume la representacin de estos factores y los comentarios anunciados con sus seis posibles combinaciones se muestra en el Cuadro 7. En l se ilustran los canales que se generan entre la hipottica votacin que debi haber entrado o salido, respecto a un evento de referencia, y lo que finalmente se gan o perdi, pasando por una figura intermedia, el impacto, que registra la diferencia y las correspondientes consecuencias en la participacin. Grfico N 3. Matriz de factores
En un anlisis nacional por distritos o comunas se observan habitualmente todas ellas, privilegindose ciertas combinaciones, de acuerdo a la intensidad del cambio del universo de los votos vlidos. Con estos tres factores podemos distinguir distintos tipos de comportamientos, estables e inestables. Destacarn lugares en ascenso y en deterioro y la intensidad de stos, adems de un sinnmero de otros elementos
146
de anlisis24. Ellos permitirn una visin ampliada y detallada del comportamiento electoral de un candidato o partido a nivel local, territorial y nacional. Es como la aplicacin de un zoom, que permite ver las irregularidades de los territorios. Sin embargo, el objetivo principal no es tanto encontrar explicaciones a lo sucedido, sino utilizarlo como herramienta para facilitar el anlisis y la planificacin futura. Superados los ordenamientos clsicos de valores absolutos y porcentajes, esta metodologa ms avanzada, no tradicional, sustituye la mayor parte de dichos valores por ndices. Estos destacan, primero, la variacin de los votos vlidos del universo de electores, que representa la participacin ciudadana; segundo, el impacto, esto es un ndice adicional de ajuste por transferencias, que representa el cambio del poder poltico; y, tercero, la variacin de la votacin partidaria, suma de los dos anteriores, y que acusa el cambio de la votacin del partido o candidato. El ndice de impacto es el ms significativo, que marca los efectos de la campaa partidista. Su valor puede ser calculado indistintamente sobre los valores absolutos o de porcentajes, como se indic en su oportunidad. Establecidas las caractersticas propias de la eleccin a travs de los signos y cuanta de los ndices, se puede profundizar en las causas de la estabilidad e inestabilidad, ordenndolas por resultados o comportamientos similares y agregando otros elementos, como pueden ser los candidatos o partidos, la poblacin de las localidades, las caractersticas de las votaciones de los partidos en particular, o mandatarios en ejercicio, los que permiten inferir la situacin de competencia con los rivales, las dificultades y bondades de cada localidad, la imagen de un partido poltico, de un candidato o de los efectos de la administracin de la autoridad municipal. De igual manera, podramos clasificarlos de acuerdo a la cantidad de positivos y negativos, advirtiendo que el primero de ellos, el crecimiento externo, es un factor comn para los diferentes partidos que compiten en el evento. Se supone que si es positivo, o todos los partidos y candidatos, o alguno en especial, contribuyeron a una mayor concurrencia de electores y habrn capitalizado al menos un aspecto positivo; y, si es negativo, todos tienen su cuota de responsabilidades en el castigo del electorado, sin que ello signifique que todos gocen o sufran por igual de los beneficios o de los deterioros, respectivamente, lo que aparecer acusado en el ndice de impacto. Asimismo, se pueden apreciar correlaciones entre resultados de distintas elecciones de una misma caracterstica: de tipo presidencial, parlamentaria o municipal, o entre ellas. Incluso se puede ir ms lejos y correlacionarlos con ndices econmicos o de desarrollo social, tanto locales como nacionales. La presentacin de este modelo y su formulacin matemtica deja en evidencia que acepta comparaciones entre los valores contabilizados y admite agrupamiento de comportamientos comunes25. Adems, si fuera necesario, permite acceder a travs de una simple operacin aritmtica a todas las cifras electorales tradicionales no presentes, sin necesidad de operar con planillas recargadas de informacin. La posibilidad de aproximarse a definir las votaciones externas y de transferencias
Supra: 6. Bondades del anlisis dinmico en la evaluacin de elecciones, p. 150. Esta particularidad permite la utilizacin del mtodo multivariable MDS (Multidimensional Scaling) para ilustrar conjuntos de comportamiento comn y distanciamiento entre ellos.
24 25
147
reales para cada opcin es imposible con la informacin disponible, atendiendo a que se dispone de slo una ecuacin, con un sinnmero de variables segn la cantidad de partidos o candidatos en competencia. Otros elementos de anlisis y especulaciones permitirn mayores grados de aproximacin, teniendo debido cuidado de aplicar las compensaciones correspondientes a los ndices respectivos, pues ellos actan cuales vasos comunicantes entre las diferentes posibilidades de transferencias.26 Situaciones futuras pueden ser evaluadas utilizando la informacin de tendencias definidas por las potencialidades y signos, donde la eleccin prxima pasa a ser la incgnita y el analista puede asignar valores a los factores, de acuerdo a los antecedentes disponibles, y acceder a las participaciones y votaciones necesarias para superar o defenderse de la competencia.27 Finalmente, es preciso destacar que la herramienta no es un instrumento para establecer la verdad absoluta de lo pasado, ni para predecir el futuro. Permite, junto a otros antecedentes, especialmente las encuestas, una aproximacin ms fina y una visin diferente de las bondades o dificultades que ser preciso enfrentar. Estudios de opinin, anlisis de mesas especficas, una planilla electrnica equivalente a una mesa de juego y otros recursos son el complemento necesario para alcanzar mayores grados de certeza28. Para los candidatos y sus planificadores es una apetitosa fuente de recursos adicionales. 5.3. Representacin grfica, una mejor percepcin La representacin grfica de los factores pasa a reemplazar los grficos tradicionales. En el grfico de anlisis dinmico se muestran los crecimientos o decrecimientos de los tres ndices. Con lnea gruesa roja se destaca la evolucin del impacto en elecciones sucesivas, junto a la evolucin de la variacin de la participacin ciudadana y la votacin partidaria, como se observa en el Grfico 6, que corresponde a la votacin del conglomerado poltico de la Concertacin a partir de 1989. Referida a un segundo eje, se ha incluido la curva de porcentaje de participacin del evento correspondiente. Con ello se logra tener a la vista el nivel de presencia en el cual se han originado las variaciones, lo que mejora la percepcin del fenmeno. No ser igual de trascendente el efecto de la variabilidad en niveles de participacin baja que en uno de participacin alta.
En Europa existen institutos especializados que realizan encuestas a salida de urna, para profundizar en el origen y destino del voto. En las elecciones parlamentarias de 1989 se hizo una simulacin con el objeto de detectar los distritos interesantes donde sera factible obtener dos cargos para la Concertacin de acuerdo al sistema binominal. Sus resultados, aunque no fueron debidamente aprovechados por razones polticas en su totalidad, se aproximan a los de Neut S., Roberto A. Estrategia de los Partidos en una Eleccin Parlamentaria: Un Enfoque de Teora de Juegos con Aplicaciones. Tesis de grado de M.T., 1996. 28 Existe una gran cantidad de modelos de simulacin bajo los conceptos electorado y candidatos, similares a los utilizados en campaas de publicidad de productos. Bajo otro concepto, se puede destacar el Proceso Analtico Jerrquico (AHP por su sigla ingls), conjuntamente con el Proceso Analtico Interrelacionado (ANP) de Proceso de Toma de Decisiones del Dr. Thomas L. Saaty, Editorial Universidad de Santiago, 2004.
26 27
148
Grfico N 4
CONCERTACIN
30% 20% 10% 0%
pa l Pa rl a m en ta ria pa l Pa rl a m en ta ria pa l Pa rl a m en ta ria pa l Pa rl a m en ta ria Pa rl a m en ta ria pa l M un i ci M un i ci M un i ci M un i ci
52,8%
52,5%
55,4%
56,1% 50,5%
52,1%
48,4%
47,9%
51,8% 45,3%
60,0% 50,0% 40,0%
20,0% 10,0%
M un i ci
-10% -20% -30%
0,0% -10,0% -20,0% -30,0% -40,0%
1989
1992
1993
1996
1997
2000
2001
2004
2005
2008
Var.Vot.Vlida
Impacto
Var.Vot.Propia
PARTICIPACION
La representacin del impacto en esta nueva imagen maximiza las sutiles diferencias de la curva de participacin con la que est directamente relacionado. Asociada a las curvas de variacin del universo de votantes y de la votacin propia, permite identificar de inmediato el origen del fenmeno. Con nitidez resaltan los impactos positivos (1993, 2000 y 2005) y los negativos (1997, 1999 y 2001). El impacto positivo se produce cuando el crecimiento de la votacin partidaria es superior a la de los votos vlidos (la curva de la primera se ubica por sobre la segunda). Este efecto se aprecia con claridad en las elecciones parlamentarias de los aos 1993 y 2005, con respecto a la municipal inmediatamente anterior. En ellas se ha producido un ingreso importante de nuevos votantes, el que es aprovechado por la Concertacin, admitiendo el calificativo de excelente. Otros dos impactos positivos se observan en las elecciones municipales de 1996 y 2000, precedidas de una eleccin parlamentaria y otra presidencial, respectivamente; esta vez, ambos estn acompaados por valores negativos en algunos factores, los que alertan sobre particularidades. En el primer caso -1996-, el impacto alcanza a ser levemente positivo, gracias a que la prdida en la votacin propia es ligeramente menor al de la vlida, y este hecho permite calificarlo como un resultado tolerable, en un escenario de deterioro. En la eleccin municipal del ao 2000, respecto a la presidencial anterior, se observa un impacto notoriamente positivo, al haberse conservado aproximadamente la votacin propia. con una participacin ciudadana en franco deterioro. La primera, prxima al eje cero, confirma un electorado fiel; se logra conservar a sus seguidores, a pesar de la reduccin del universo de votantes. Si algunos se fueron, otros llegaron, como consecuencia del triunfo presidencial inmediatamente anterior, en una expresin de adhesin. El resultado es calificado como bueno, en un marco de deterioro de la participacin ciudadana. En contrapartida, el impacto es negativo en la eleccin presidencial de 1999, no simultnea con parlamentarias. En esta oportunidad se produce un importante crecimiento de los votantes, pero la Concertacin no es favorecida y crece en cuanta
149
parcipacin
variabilidad
30,0%
menor; y por tanto, la curva representativa del crecimiento propio se ubica bajo la de votacin vlida, afectndola con un impacto negativo. Un resultado aceptable, considerando en este caso un aprovechamiento parcial de la nueva concurrencia y una alerta roja frente a la competencia.29 Otros impactos negativos se observan bajo diferentes escenarios en las elecciones municipales 1992, parlamentarias 1997 y 2001, y municipales 2008, respecto a las anteriores, parlamentaria en el primer caso y municipales en los dos siguientes. En todas ellas, aunque en diferente grado de magnitud, los tres factores son negativos, siendo los resultados merecedores del calificativo de psimo. Las variaciones de las votaciones propias acusan mayor deterioro que las vlidas. La curva representativa de la primera se ubica por debajo de la ilustrativa del cambio del total de votantes. El ejemplo ilustrado corresponde a un resultado nacional, que es la integracin de resultados locales. En stos las variaciones son notablemente ms exageradas y, en general, los seis escenarios estn presentes, como puede observarse en los ejemplos. 6. Bondades del anlisis dinmico en la evaluacin de elecciones En resumen, el anlisis dinmico es una metodologa apropiada para comparar eventos electorales a travs de factores de variabilidad. Incorpora un nuevo valor de evaluacin, el impacto, que pasa a representar la potencialidad real de una campaa electoral, al cuantificar el grado de xito o fracaso de ella. Entre sus bondades podemos citar: i. Destaca con ndices las variaciones de los resultados de la participacin ciudadana, de la votacin partidaria y, a travs del impacto, el efecto de ambas en una campaa poltica; ii. Realza, con el ndice de impacto, el efecto de la campaa en el cambio del poder poltico del partido o candidato; iii. Permite comparar fcilmente los comportamientos en las circunscripciones electorales y entre comunas, distritos y regiones, y entre stas con los resultados nacionales; iv. Admite comparar el comportamiento de los candidatos entre ellos y con respecto al de los partidos, listas o conglomerados, y sus grados de competencia; v. Comprueba cules partidos contribuyen, en mayor o menor medida en los cambios de resultados y qu localidades, candidatos y segmentos de la poblacin inciden con mayor fuerza en los cambios de tendencia observados; vi. Representa en un slo grfico las variaciones de la votacin vlida, de la votacin propia y del impacto; vii. Exhibe, a travs de grficos las lneas de tendencia de los comportamientos y la cuanta de potencialidades;
29 Se incluy en esta serie la eleccin presidencial junto a las parlamentarias y municipales, con el propsito de ilustrar el impacto negativo en un escenario de crecimiento de votacin.
150
viii. Resume en un solo cuadro el conjunto de variables del comportamiento electoral, expresadas en valores comparables y cuantificables. ix. Facilita construir una matriz con el comportamiento de elecciones sucesivas y entre elecciones especficas; x. Permite hacer simulaciones de una eleccin futura o proyecciones utilizando los coeficientes de variabilidad conocidos; xi. Evala la factibilidad real de los resultados anticipados en encuesta; permite realizar estudios comparativos de ndices de comportamiento electoral con ndices econmicos o sociales, y xii. Es fcil de corroborar, mediante una verificacin simple, el clculo correcto de los factores. 6.1. Ejemplos ilustrativos Con el objeto de complementar la ilustracin sobre el comportamiento de la Concertacin, se presenta en el Grfico 3 el de la segunda coalicin mayoritaria del pas, la Alianza por Chile. Grfico N 5
ALIANZA POR CHILE
50% 40% 30% 34,2% 29,5% 33,3% 32,8% 36,3% 40,1% 44,3% 37,7% 38,7% 36,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0%
pa l Pa rl a m en ta ria pa l Pa rl a m en ta ria pa l Pa rl a m en ta ria pa l Pa rl a m en ta ria Pa rl a m en ta ria pa l M un i ci M un i ci M un i ci M un i ci M un i ci
10% 0% -10% -20% -30% -40%
0,0%
-10,0% 2008 -20,0%
1989
1992
1993 Var.Vot.Vlida
1996
1997 Impacto
2000
2001
2004
2005
Var.Vot.Propia
PARTICIPACION
Cabe destacar que el impacto negativo en las recientes elecciones municipales para ambas coaliciones nos es promisorio. Como el resultado de cada una de las coaliciones es la sumatoria del comportamiento particular de los partidos que la componen, se agregan los Grficos 4 y 5, correspondientes a los resultados de las elecciones parlamentarias de los partidos Demcrata Cristiano (DC) y Unin Demcrata Independiente (UDI), por el hecho de ofrecer particularidades interesantes en sus tendencias y ser gravitacionales al interior de sus conglomerados, debiendo tenerse a la vista, para un justo juicio, los antecedentes de sus otros aliados. En ellos puede observarse el efecto dispar
151
parcipacin
variabilidad
20%
de la participacin ciudadana sobre el impacto. Su lectura permite interpretar sorpresivas decisiones polticas partidarias.30 Grfico N 6
Pardo Demcrata Crisano
26,0% 27,1% 23,0% 19,5% 20,8% 30,0% 20,0%
-5% -10% -15% -20% -25% -30%
0,0%
Pa rl a m en ta ria
Pa rl a m en ta ria
Pa rl a m en ta ria
Pa rl a m en ta ria
Pa rl a m en ta ria
-10,0% -20,0% -30,0%
1989 Var.Val.
1993 Var.Transf
1997 Var.Vot.Prop.
2001
2005 PARTICIPACION
Grfico N 7
Partido Unin Demcrata Independiente
65% 55% 45% 35% 9,7% 13,6% 17,0% 26,6% 22,3% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% -10,0%
25% 15% 5% -5% -15% -25% -35%
Pa rl a m en ta ria
Pa rl a m en ta ria
Pa rl a m en ta ria
Pa rl a m en ta ria
Pa rl a m en ta ria
-20,0% -30,0%
1989 Var.Univ.
1993 Var.Transf
1997 Var.Vot.Prop.
2001
2005 PARTICIPACION
Como ejemplo de ordenamiento de resultado se presentan los cuadros convencionales 1 y 3, con resultados de elecciones de algunas comunas, para efecto de una comparacin con los cuadros 2 y 4, de la evaluacin dinmica correspondiente. Se aprecia que los ndices dan una visin cabal de lo que sucede en las comunas entre las dos elecciones y su relacin con el comportamiento nacional, aspecto de difcil apreciacin en los cuadros de valores absolutos y porcentajes de participacin, donde a lo ms podr hacerse diferenciaciones recurriendo a los valores de participacin porcentual.
30
La extensin limitada del texto impide agregarlos.
152
parcipacin
variabilidad
parcipacin
variabilidad
30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
10,0%
Cuadro N 8
Circuncripcin COMUNA COLINA MAIPU COQUIMBO PAS PRESIDENCIAL 1999 1a v CONCERT. PARTICIP. 10.200 37% 59.252 50% 31.747 53% 3.383.339 48% VLIDOS 27.386 118.084 59.779 7.055.128 PRESIDENCIAL 2005 1a v. CONCERT. 11.502 71.689 30.201 3.167.939 PARTICIP. 40% 49% 49% 46% VLIDOS 28.958 147.053 62.038 6.893.583
Cuadro N 9
Circuncripcin COMUNA COLINA MAIPU COQUIMBO PAS

Cuadro N 1031
Circuncripcin COMUNA LINARES MAIPU CONSTITUCION PAS
Presidencial 1999 - 2005 Var, Vot. Val. 6% 25% 4% -2% Impacto 7% -4% -9% -4% Var.Vot.Prop 13% 21% -5% -6% calic. excelente aceptable malo
Presidencial 2005 1a v. CONCERT. 16.338 71.689 10.317 3.167.939 PARTICIP. 40% 49% 50% 46% VLIDOS 40.852 147.053 20.500 6.893.583
Concejales 2008 CONCERT. 17.408 59.142 6.440 2.520.562 PARTICIP. 51% 55% 35% 45% VLIDOS 34.430 107.716 18.240 5.569.999
Cuadro N 1132
Circuncripcin COMUNA LINARES MAIPU CONSTITUCION PAS
Presidencial 2005 - Concejales 2008 Var.Vot Val -16% -27% -11% -19% Impacto 22% 9% -27% -1% Var.Vot.Prop. Calicacin 7% bueno -18% tolerable -38% psimo -20%
31 Los resultados de votacin de concejales son los provisorios entregados por el Ministerio de Interior. Con seguridad habr variacin en la votacin vlida. 32 dem.
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Los ejemplos seleccionados exhiben las 6 combinaciones de signos de los ndices y sus mltiples efectos, como tambin el dispar comportamiento de circunscripciones entre ellos y respecto al valor nacional. Observando el impacto junto a la variacin de la votacin propia, se aprecia cmo lo que aportan, por ejemplo, Linares y Maip, es contrarrestado por Constitucin. Tambin estn representadas las sorpresas de mejores participaciones con votaciones en deterioro y las inversas, como es el caso de la comuna de Maip en concejales y presidenciales, respectivamente. La heterognea variacin de la participacin ciudadana en las localidades pequeas llegan a superar el 100%, producto de diversas causas, entre otras los cambios de inscripcin promovidos por candidatos. 7. Comentario final El estudio, junto con exponer una nueva metodologa de anlisis, se ha orientado a explorar conceptos y materias que dicen relacin con los resultados electorales, sus tendencias, proyecciones, formas de relacionarlos y utilizarlos en forma prctica; temas que constituyen una parte especfica de los tratados de marketing poltico electoral, de los manuales y guas para candidatos, los que slo se limitan a enunciarlos.33 Se ha puesto nfasis en la posibilidad de encontrar nuevos factores, coeficientes, correlaciones y ordenamientos, que seran de gran utilidad para hacer ms efectivo el trabajo en el anlisis de resultados y en la estrategias para una campaa electoral, con el objeto de aproximarse a previsiones ms realistas, integrndolos junto a las percepciones recogidas por los activistas de la campaa, los candidatos en terreno, los sondeos de opinin y las demostraciones de apoyo de la poblacin. Con liviandad se especula que luchando por el piso de votacin de una eleccin anterior, apoyado en una adecuada estrategia, se puede acceder al triunfo. Tambin es una creencia muy generalizada que una campaa de imagen, con ayuda de medios suficientes, asegura el xito. Las herramientas disponibles no permiten validar estas especulaciones y las experiencias han sido dolorosas para muchos de sus seguidores. Es preciso reconocer que, aun con las mejores herramientas y los ms acuciosos estudios, la incertidumbre seguir presente hasta el da de la eleccin. Ellas podrn ayudar al proyecto, pero pocas veces a adelantar resultados. No se trata de infundir una percepcin desalentadora o pesimista que pudiera disuadir a los potenciales candidatos, sino incentivar a la participacin de una nueva generacin en la poltica y hacer conciencia sobre la conveniencia de una mayor y verdadera participacin ciudadana. Si alguien expres en alguna oportunidad que la poltica no es una ciencia exacta, se podra agregar, por consecuencia, que las elecciones tampoco lo son, con la excepcin de los cmputos finales, donde s debe velarse porque sean rigurosamente exactos.
33 En idioma espaol, se destacan: Rabella, Ricardo. Quiero ser Poltico. Ediciones Gestin, Madrid, 2000; y Sanchs, Jos Luis y Magaa, Marcos. Elecciones, Manual del Candidato. Ediciones AlyMAr, Espaa 1999.
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Fiscalizacin de los actos del Gobierno por la Cmara de Diputados
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Informe de la Comisin Investigadora de las privatizaciones en Chile en el perodo 1973-1990 (extracto)*
1. La Comisin Investigadora La Comisin Especial Investigadora de la Anterior Administracin de la Corporacin de Fomento de la Produccin y la Privatizacin de sus Empresas Filiales, constituida en la Cmara de Diputados en 1991, tuvo como objetivo investigar la prdida patrimonial experimentada por la privatizacin de empresas estatales, el servicio de las deudas, el otorgamiento de crditos, las donaciones de patrimonio, la condonacin de deudas a terceros y las diferentes formas de subsidio al sector privado desarrolladas en el perodo 1973-1990. Dicha Comisin no cuantific la totalidad de la prdida patrimonial, debido a lo cual en 2004 la Corporacin decidi constituir una nueva Comisin Investigadora con los mismos objetivos. Pese a la escasez de informacin del perodo en estudio, esta Comisin elabor un Informe, aprobado por la Sala en 2005, cuyas principales conclusiones nos permitimos presentar en esta sntesis. Es necesario destacar que la Comisin mencionada evacu un informe de minora, cuya sntesis tambin se incorpora a estas pginas.
* Extracto elaborado por Alicia Gariazzo Gaviln, analista econmica de Comisiones de la Cmara de Diputados.
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2. Informe de la Comisin Investigadora de 2004 2.1. Privatizaciones y prdida del patrimonio pblico Durante el perodo 1973-1990 se enajenaron y devolvieron 725 empresas y activos industriales, de esta cifra, 341 empresas fueron devueltas a sus dueos sin retribucin, por haber sido requisadas o intervenidas en su momento. Dentro del total de las empresas, haba 124 calificadas como las ms grandes y 46 de ellas eran estatales desde antes de 1970. La suma de ambos grupos constituye parte del conjunto de las 169, llamadas las ms importantes. Dentro de stas, se destacan 25 empresas enajenadas muy rpidamente, despus del plebiscito de 1989 y 43 pertenecientes a la denominada rea rara, de las cuales 35 fueron doblemente subsidiadas por el Estado al ser dos veces privatizadas. La Contralora General de la Repblica inform que gran parte de las empresas enajenadas fueron vendidas a un precio de venta inferior a su valor libro, lo que implic una prdida de patrimonio pblico. Segn diferentes mtodos de clculo, las prdidas oscilan entre el 27%, el 42% o el 69% del capital vendido en el perodo 1985-89, y el valor neto llega a US$ 2.223.163.439,98 en el lapso que media entre 1978 y 1990, y por 30 empresas enajenadas. Por otra parte, en el mbito agrario se entregaron a privados 3.912 predios, que contaban con una superficie total de 3.182.225 hectreas expropiadas de acuerdo a la Ley de Reforma Agraria. Alrededor del 30% de estas tierras y que haban sido devueltas a sus anteriores propietarios, y entre un quinto y un tercio se remat entre los campesinos. Ya en 1979, la mitad de los campesinos que haban recibido tierras se vieron obligados a vender, dada la disminucin del apoyo tcnico y crediticio. Junto con la privatizacin de la tierra se traspas al sector privado la infraestructura de la intermediacin agrcola. Se remataron los animales, la maquinaria e insumos, el mercado de capitales, las empresas agroindustriales y el mercado de aguas. Segn el Cdigo de Aguas de 1951, este recurso se consideraba un bien nacional de uso pblico, no pudiendo particulares gozar o disponer libremente de las aguas de regado. El nuevo Cdigo de Aguas, de 1981, decret que las aguas seguan siendo de uso pblico, pero que sobre ellas se constituy el denominado derecho de aprovechamiento, lo que permite a un particular su uso, goce y disposicin, y ste puede ser transferido libremente, sin contemplarse un uso especfico ni su caducidad. Entre otras donaciones, la CORFO don 65 inmuebles. A su vez, el Ministerio de Bienes Nacionales enajen 15.888 inmuebles, de los cuales 10.869 fueron a manos de privados. No se cuenta con las tasaciones y el precio de venta de los inmuebles enajenados por dicho Ministerio. El valor libro neto de las donaciones de CORFO, slo en 1989, lleg a $1.900.000.000 en moneda de ese ao, lo que representaba el 16,4% del total de su activo inmovilizado, y el 14 de febrero de 1990 se don bienes al Fisco por la suma neta de $2.837.589.514 en moneda de ese ao, que representaban el
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25% de este mismo activo.1 La CORFO qued con deudas contradas por las empresas filiales enajenadas por un monto de US$1.732 millones por 14 aos (1990-2004). Los pasivos de CORFO, que constituan el 12% de su patrimonio en 1984, pasaron a representar un 131% en diciembre de 1989.2 El 30% de los ingresos percibidos por las privatizaciones fue a las arcas de CORFO y se destin a otorgar crditos para la adquisicin de acciones de empresas. El 70% restante fue a Fondos Generales de la Nacin, es decir, no hubo un tem especfico en el Presupuesto Fiscal para los ingresos provenientes por concepto de privatizaciones. Los ingresos no se destinaron a nuevas colocaciones ni a reducciones de endeudamiento, sino que fueron destinados a reducir el dficit fiscal que vena del perodo anterior y, posteriormente, a compensar la prdida de ingresos fiscales por la reforma tributaria que los disminuy, y por la creacin del sistema de AFP, que tambin fue financiado por el Estado. En 1990 la CORFO fue entregada en situacin de crisis al nuevo Gobierno. Se le deban US$ 800 millones, y por su parte, adeudaba cerca de US$ 1.000 millones, teniendo ms de US$ 1.000 millones en cauciones. Gran parte de su deuda externa provena de la privatizacin de ENDESA. Aquella ascenda a US$500 millones, en tanto que la deuda con ENDESA por la compra de EDELNOR era de US$150 millones. Al mismo tiempo, al 31 de diciembre de 1990 haba un total de prstamos vencidos CORFO-BID por un monto de $7.253.728.000, por concepto de deudores incobrables susceptibles de castigo, de los cuales correspondan a $4.479.265.000 eran deudores declarados en quiebra. 2.2. Subsidios al sector privado Pese al objetivo de terminar con los subsidios a las empresas, el Gobierno decidi subsidiar al sector privado, para crear una clase empresarial dinmica y competitiva que pudiera hacerse cargo del modelo econmico. En este intento, no slo hubo subsidios a travs del precio de venta de las empresas, sino a travs de crditos blandos, de rebajas de tributacin, de castigos a prstamos, de donaciones, incentivos y comodatos urbanos. Entre las donaciones se destaca la entrega de INACAP al sector privado que implic una prdida patrimonial fiscal de $4.000 millones en moneda de 1988. De la misma manera, se traspas la propiedad para su administracin de 76 institutos de enseanza tcnico profesional. La CORFO castig prstamos, slo entre 1987 y 1990, por un total de US$ 117.510.853, entre los que se destacan la deuda de los transportistas, cuya flota fue financiada por CORFO, teniendo hacia 1990, el 99,9% de su deuda vencida, y que alcanzaba a US$ 31.980.141.
Autorizado mediante Acuerdo del Consejo N 1.340 del 14.02.90 sin que se autorizara la Resolucin correspondiente. Exposicin del Ministro de Economa, Carlos Ominami, frente a la Comisin Investigadora de la Cmara de Diputados de 1991. Cita un estudio realizado por CORFO en 1990.
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Segn fuentes secundarias, entre los castigos otorgados por el Banco del Estado durante el perodo, se destacan empresas vinculadas al proceso privatizador, como Chilgener e Inversiones Longovilo Ltda., empresa controlada por Juan Hurtado Vicua, su hermano Nicols y familia; y la Sociedad es Calichera S.A., Chispitas I y II, creadas por Jos Yuraszeck para controlar la gestin de Chilectra Metropolitana. La crisis de 1982 signific que el Estado tuviera que intervenir una serie de empresas, especialmente la banca y las recientemente creadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) del rea rara, para ayudarlas a salir de la crisis y la quiebra. Ello implic fuertes subsidios, tanto para sanear su situacin financiera, como despus al reprivatizarlas, por concepto de precio de venta y de prstamos blandos a los nuevos compradores. El Estado se hizo cargo de las deudas a travs de un mayor endeudamiento externo del Banco Central y de otras entidades pblicas, a fin de proveer las divisas necesarias para cubrir los pagos de intereses. Tambin otorg garanta pblica a la deuda externa de los bancos nacionales, e implement las operaciones de conversin de deuda, que redujeron en mayor proporcin la deuda privada. Otras empresas del rea rara fueron pagadas con pagars de la deuda externa (swaps), lo que tuvo por objeto la obtencin de divisas, pero ello implic otro subsidio al sector externo en la compra de activos y empresas nacionales. As, por ejemplo, el Bankers Trust adquiri el control del Consorcio Nacional de Seguros de Vida, CNS Vida, con pagars de la deuda externa, los que en ese momento se cotizaban en los mercados financieros internacionales en un 60% de su valor de cartula y el Banco Central los reciba en un monto cercano al 100%. Entre 1985 y 1991, perodo durante el cual funcion este mecanismo, la capitalizacin de la deuda mediante estos pagars lleg a US$ 3.599,5 millones. En el caso de las obligaciones subordinadas, posteriormente se establecieron mecanismos de subsidio a los bancos comerciales, cobrndoles una tasa de inters por dichas deudas inferior a la cancelada por el Banco Central. De esta manera, es imposible cuantificar con precisin el subsidio que entreg el Estado de Chile al sector privado durante el perodo 1973-1990 con el fin de implantar un modelo econmico que, a juicio de sus partidarios, ha trado a Chile el xito, el crecimiento, la estabilidad econmica y poltica y el prestigio internacional. Un modelo que se aplic, sin embargo, sin buscar previamente consensos en la sociedad civil y sin la aprobacin de todos los sectores de sta. 2.3. Marco jurdico Las privatizaciones contaron con su propia legalidad. La venta de acciones a travs de venta directa, la compra de stas por funcionarios pblicos y los diferentes tipos de subsidios fueron entregados dentro de la legalidad vigente. Por lo tanto, no se consider ticamente reprobable que funcionarios de la CORFO pasaran a ser dueos o directores de las empresas privatizadas, como el yerno de Augusto Pinochet, Julio Ponce Lerou, Roberto De Andraca, Bruno Phillipi, Jos Yuraszeck y otros, y que compraran acciones miembros de la Junta Militar y de la
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Plana Mayor de CORFO, dentro del mecanismo del capitalismo popular. Sin embargo, hubo crticas respecto a la forma de llevar a cabo desde CORFO los prstamos y hubo algunas denuncias de irregularidades, tales como: otorgar prstamos con datos falsos, personas inexistentes o domicilios adulterados;girar prstamos en condiciones irregulares, para especulacin o fines personales; fraccionar crditos para evitar tramos superiores; no controlar la inversin del mutuo en los fines para los que fue solicitado, y renegociar deudas irregularmente. Algunas sumas castigadas desaparecieron de la contabilidad de CORFO y se dejaron de cobrar, como: Resolucin N 1.431, por US$ 774.359; Resolucin N 1.432, por US$ 62.899,99; y Resolucin N 1.436, por US$ 3.752.668,52, todas del 23 de octubre de 1989. 2.4. Desigualdad y concentracin econmica Los economistas del Gobierno Militar consideraban que la privatizacin total traera consigo el xito y la eficiencia empresarial. Fue as como en Chile se privatiz, o se inici la privatizacin, no slo de las empresas estatales, sino de la educacin, la salud, los transportes, la previsin, la tierra y las aguas. Un objetivo explcito fue diseminar la propiedad, dado que se consideraba que el Estado creaba monopolios estatales y la burocracia estatal tomaba las decisiones en nombre de la sociedad sin su participacin. Sin embargo, trajo consigo la situacin de desigualdades sociales ms intensas de la historia del pas. La participacin del quintil ms pobre en el gasto se redujo de 7,6% en 1969, a 5,2% en 1978 y a 4,4% en 1988. El pas tuvo cadas de 15% y recuperaciones de 10%, tanto en los aos 70 como en los 80. En el perodo de Jorge Alessandri, el PIB tuvo un crecimiento de 3,7%; en el de Eduardo Frei Montalva, de 4,0%; en el de Salvador Allende, de 1,2% y en el de Augusto Pinochet, de 2,9%. Esto se produjo por la liberacin de precios, especialmente de los bienes y servicios bsicos; por las privatizaciones que implicaron despidos de personal y alzas de precios; por las rebajas de salarios, las reformas tributarias regresivas y el control del crdito por los empresarios ms grandes. Adems, estas polticas y, en especial, la financiera, contribuyeron a concentrar la propiedad y a fortalecer a los grupos que contaban con ms poder econmico. Estos grupos, por tener el control de los bancos y de la gran mayora de las empresas industriales, pasaron a obtener crditos externos con tasas de inters real muy inferiores a las prevalecientes en el mercado financiero nacional. Es as como se inicia una espectacular acumulacin de capital financiero en Chile. Los que tenan dinero, o lo obtenan en el exterior, lo prestaban a travs de sus instituciones financieras, cobrando los altos intereses prevalecientes en el mercado nacional de capitales, aumentando con ello su disponibilidad de dinero, para prestarlo nuevamente a altos intereses, y as, sucesivamente. De esta forma, el capital financiero fue concentrndose y fortaleciendo a los grupos econmicos que controlaban el mercado de capitales. Los deudores eran principalmente los pequeos y medianos empresarios que, poco a poco, se fueron descapitalizando, especialmente aquellos que no podan trasladar el costo del capital
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financiero a los precios de sus productos. Gran parte de los grupos econmicos ms importantes que existen hoy surgieron, o fueron apoyados, por los procesos implementados por el perodo 1973-1990, tanto porque pocos grupos tenan poder de compra, o porque el apoyo estatal se concentr en los escasos que tenan mayor capacidad empresarial. El Grupo Luksic se vio favorecido por la reprivatizacin de la Compaa de Cerveceras Unidas en 1986, cuando esta empresa formaba parte del rea rara era un holding con alto endeudamiento. Su control permiti al Grupo iniciar su insercin en el Banco de Santiago, que era uno de los ejemplos de capitalismo popular. Tambin el Grupo Matte se vio favorecido por la reprivatizacin de las empresas del rea rara y la transformacin del sistema de pensiones. Con el Grupo Angelini adquiri la AFP SUMMA, en una estrategia de ambos grupos para competir con los clanes Cruzat-Larran y Vial. En la dcada de los ochenta se beneficia con la reprivatizacin de INFORSA. Ello tambin se puede observar en el Holding CAP, SOQUIMICH, las empresas elctricas y las empresas creadas con el objetivo de diseminar la propiedad, como las AFP. La versin extensa de este informe, con una base de datos de todas las empresas enumeradas, se encuentra disponible en la Cmara de Diputados. 2.5. Informe de minora Los diputados participantes en la Comisin, por parte de la Alianza por Chile entregaron dos documentos, cuyas principales conclusiones pueden sintetizarse como se describe a continuacin. 2.5.1. Marco macroeconmico a 1973 A fines de 1973, Chile se encontraba en una crisis poltica, econmica e institucional, que fue seguida por una recesin econmica en 1975. Los mercados no operaban como instrumento y el Estado, a travs de su burocracia, tomaba gran parte de las decisiones econmicas. Se haba debilitado en extremo la propiedad privada y los precios no reflejaban adecuadamente ni los costos de producir ni la valoracin de los consumidores. Existan ms de 3.000 precios de bienes, intereses y tipos de cambio regulados por el Estado, lo que generaba escasez y se constitua en focos inevitables de lobby y corrupcin. El dficit fiscal hacia 1973 alcanzaba un 25% del producto. El gasto fiscal salt desde niveles promedios del 23.8% del producto en la segunda mitad de los aos 60, a 31.1%, en 1971 y a 44.9% en 1973, como consecuencia de lo cual el dficit fiscal pas desde el 1% del producto al 10.7% en 1971, al 13% en 1972y al 24.7% en 1973. Este dficit se financiaba con emisin monetaria, como consecuencia de lo cual la inflacin promedio ese ltimo ao super el 500%. Con estas tasas de inflacin, y con tasas de inters nominales fijas, los niveles de
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ahorro eran prcticamente inexistentes y no exista mercado de capitales. En respuesta a la creciente inflacin se insisti en controles de precios, a niveles que desalentaban la produccin, lo que generaba largas colas para los compradores y, finalmente, con mercado negro como nico mecanismo de asignacin y distribucin de los bienes de consumo. 2.5.2. Patrimonio pblico Las privatizaciones son el pilar del Chile actual. De hecho, se han privatizado las empresas de agua potable y alcantarillado y las autopistas urbanas durante los tres gobiernos de la Concertacin. Se seala que el Informe de Mayora se extiende largamente en analizar las polticas de crdito de la CORFO y del Banco del Estado de Chile, y la situacin de sus carteras de prstamos, como asimismo en cuestionar el manejo de la deuda externa y los procesos de reconversin de sta en la segunda mitad de los ochenta, temas que no tienen relacin con el mandato de la Comisin. 2.5.3. Errores e imprecisiones del informe aprobado i. Las donaciones fueron a organismos pblicos y estaban especficamente autorizadas por la ley. Mal puede, entonces, calificrselas como irregularidades o prdidas de patrimonio pblico. ii. Los bienes enajenados se realizaron en procesos de licitacin o remate, que por su carcter abierto y competitivo lograron el mejor precio posible en cada momento. No se menciona que todas las enajenaciones de inmuebles se realizaron bajo previa toma de razn de la Contralora General de la Repblica, del acto administrativo que dispuso la adjudicacin al comprador. iii. Se consignan condonaciones de deudas por la CORFO o el Banco del Estado. La CORFO, por ley, estaba impedida de otorgar condonaciones del capital por los prstamos cursados, ellas slo pueden legalmente haberse referido a los intereses de los prstamos y, de hecho, slo aconteci con ocasin de renegociaciones de los crditos impagos, operacin que es normal en el mundo financiero. El Banco del Estado, si es que concedi condonaciones de capital, lo hizo como parte del proceso normal de reestructuracin de pasivos de deudores insolventes, operaciones frecuentes en el mercado bancario, del cual forma parte dicha entidad. iv. Se menciona el apoyo que se brind a la banca durante la crisis de la deuda que se desat en 1982, como una forma de subsidio al sector privado. No se precisa que dicho apoyo consisti en la entrega de fondos por el Banco Central, para evitar la cesacin de pagos de la banca, el colapso del sistema de pagos y la ruina de muchas empresas y pequeos depositantes. La crisis no slo afect a Chile, sino a todos los pases latinoamericanos, y que las medidas que se adoptaron permitieron superar cabalmente el problema, y que Chile, en mrito de ellas, volvi a crecer sostenidamente y de mejor manera que todos los pases afectados del continente, lo que permite atribuirles el carcter de acertadas y muy exitosas, y que los dueos de los bancos intervenidos perdieron todo su patrimonio y que, luego, las instituciones fueron recapitalizadas
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mediante aportes que hicieron muchos pequeos accionistas. v. Se menciona la concesin de crditos blandos, pero no se especifican los antecedentes de esto. Justamente uno de los grandes cambios que introdujo el Gobierno Militar, fue poner fin a la prctica de decenios en nuestro pas, consistente en otorgar crditos con intereses negativos, esto es, con tasas inferiores a la inflacin, que fue una de las causantes del estancamiento econmico y concentracin de la riqueza, debido al acceso privilegiado al crdito, que resultaba restringido como consecuencia de no cobrar su costo real. vi. Se habla de un subsidio para privatizaciones por las operaciones de reconversin de deuda, conforme al Captulo XIX, lo que es una inexactitud tcnica completa, porque el Estado o las instituciones financieras adeudaban ntegramente las cantidades reconvertidas de moneda extranjera a moneda nacional. Los inversionistas aprovecharon las oportunidades, como en cualquier mercado financiero, de adquirir los documentos bajo su valor par y se les ofreci reconvertirlos a moneda nacional al contado, como una forma de disminuir el endeudamiento externo y que el pas retornara a los mercados financieros internacionales. Se omite, finalmente, que a medida que el proceso se fue desarrollando, el Banco Central fue reconvirtiendo los documentos cada vez a un menor valor. vii. Se destinan diversos prrafos a la reprivatizacin de las empresas del rea rara. Las empresas de la denominada rea rara no eran empresas pblicas y mal podan, entonces, ser objeto de un proceso de privatizacin. Eran empresas que pertenecan a holdings privados que entraron en insolvencia en la crisis de 1982, por lo que se llev a cabo un plan ordenado de liquidacin de sus activos con el fin de permitir que fueran vendidos como empresas en marcha para obtener el mximo valor de retorno y pagar de mejor manera a sus acreedores. viii. Se presta un gran caudal de informes de la Contralora General de la Repblica, que dan cuenta de una prdida patrimonial en la privatizacin de empresas por US$ 2.223 millones de dlares, como consecuencia de la venta de los activos bajo el valor libro. Se insina, as, que los activos habran sido regalados, enriqueciendo ilcitamente a los compradores. Los informes del ente contralor son efectivos, pero no las consecuencias que de ellos se sacan. Entre la adquisicin y venta hubo pocas de hiperinflacin y crisis cambiarias, que distorsionaron el valor en que se asentaron en la contabilidad de la primera. ix. Se cuestiona que el 70% de los ingresos se destinaran a ingresos generales de la nacin, esto es, a gasto corriente y no a inversin. Como se ver ms adelante, esta consideracin es tcnicamente cuestionable, pero, de ser totalmente efectiva, constituye una opcin de poltica econmica de la cual se podr discrepar, pero que no constituye ninguna irregularidad ni dilapidacin del patrimonio pblico. x. Se afirma que la creacin de las AFP fue financiada por el Estado, lo que es un error. Para que los trabajadores se incorporaran al sistema previsional de ahorro individual, el Estado tuvo que emitir bonos de reconocimiento, pagaderos por el Fisco, para reconocer los fondos acumulados por los trabajadores a travs de sus cotizaciones, que haban simplemente desaparecido por la administracin deficiente de las cajas de previsin, y hacerse cargo de las pensiones bajo
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el antiguo sistema. Este bono se emiti a favor de los trabajadores y no de las administradoras privadas. xi. Se menciona como privatizacin el nuevo Cdigo de Aguas que otorga derechos de aprovechamiento de aguas que el Cdigo antiguo consideraba bienes nacionales de uso pblico. Se confunde el agua misma, que sigue siendo bien nacional de uso pblico, con el derecho de aprovechamiento de un determinado caudal sobre el cual se tiene propiedad. No se hace mencin a que esto ltimo acontece en mrito de lo dispuesto en el artculo 19, N 24 de la Constitucin, que en su inciso final expresa: Los derechos de los particulares sobre las aguas, reconocidos o constituidos en conformidad a la ley, otorgarn la propiedad sobre ellos. xii. Se acusan mltiples irregularidades en la privatizacin de empresas, porque quines eran a la sazn los ejecutivos principales de la poca habran adquirido acciones de stas. La CORFO sigui una poltica de vender siempre primero un paquete accionario relevante a sus trabajadores, con el fin de comprometerlos con el sistema de propiedad y administracin privada a que se someteran las empresas. Los ejecutivos tuvieron derecho a adquirir acciones dentro de este proceso, como todos los trabajadores y bajo las mismas reglas y parmetros objetivos, generales e impersonales, sin ningn privilegio especial. A continuacin, se vendieron las restantes acciones mediante mecanismos abiertos, competitivos y transparentes, como licitaciones o remates en bolsa, debidamente informados. Si los ejecutivos u otros trabajadores adquirieron ms acciones en tales procesos, hicieron uso de su derecho en igualdad de condiciones. xiii. Se critica la concentracin de la propiedad que se produjo mediante el capitalismo popular, pero mediante ese mecanismo se realiz el mayor esfuerzo que conozca el pas de ampliar la propiedad accionaria, de hecho, involucr a miles de pequeos inversionistas, mediante la venta de acciones a trabajadores de las empresas enajenadas a funcionarios pblicos mediante la conversin de desahucios y al pblico en general, con la colocacin de acciones de entidades bancarias. Si este proceso se revirti, fue fruto de la decisin individual de esos miles de accionistas y no de quienes llevaron adelante el capitalismo popular.
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Informe de la Comisin Investigadora encargada de analizar los errores en el proceso de diseo e implementacin del plan Transantiago (extracto)*
1. Introduccin En el pas exista un amplio consenso respecto de la necesidad de introducir cambios sustantivos en el sistema de transporte pblico de la Regin Metropolitana. Ello llev a las autoridades de la poca ha implementar un plan de modernizacin, el que fue conocido como Transantiago. En una somera mirada de lo que el plan significaba podemos afirmar que ste contemplaba los siguientes puntos: i. Estructuracin del sistema de transportes en base a troncales y alimentadores: los primeros operan en las principales vas de la ciudad y los segundos realizan viajes cortos dentro de una zona geogrfica limitada, que lleva a los pasajeros desde y hacia los troncales. En este esquema, el Metro participa como un troncal adicional. ii. Nuevas formas de pago: se estableci un sistema de integracin tarifaria. Se cre el Administrador Financiero del Transantiago (en adelante el AFT), encargado de centralizar la recaudacin y pagar a los operadores segn el nmero de pasajeros transportados.
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Extracto elaborado por Rafael Ruz Parra, abogado de Comisiones de la Cmara de Diputados.
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iii. Convertir a los operadores en empresas formales y modernas: se establece que deben constituirse como sociedades annimas, abiertas o cerradas, con un capital mnimo. Adems en la licitacin de los servicios troncales se exigi buses modernos. iv. Un sistema de atencin al usuario del Transantiago. v. Inversin pblica para el adecuado funcionamiento del sistema: a va de ejemplo, podemos mencionar la construccin de corredores exclusivos para el transporte pblico. vi. Gestin de flotas: de acuerdo a las bases de licitacin y, adems de lo ya expuesto, al AFT le corresponda implementar un sistema encargado de capturar, procesar y concentrar la informacin operacional proveniente de los buses que componen las flotas de los Proveedores de Servicios de Transporte. Dicha informacin queda entonces disponible para que los Proveedores de Servicio de Transporte puedan realizar la gestin operacional sobre sus flotas de buses. Sin embargo, el diseo e implementacin del denominado Plan Transantiago fue objeto de severas crticas, debido a las evidentes falencias que se hicieron patente en el inicio de su operacin. El sistema de pago no estaba operativo, lo que llev a las autoridades a decretar tarifa libre en todo el sistema, tampoco funcionaba el sistema de conteo de pasajeros por operador ni el sistema de gestin de flota comprometido. Por otra parte, el rediseo de la red evidenci zonas sin cobertura, principalmente en la periferia. Asimismo, se produjo una significativa reduccin en el nmero de buses y en la frecuencia de stos. Por ltimo, existi un aumento ms all de lo previsto en los pasajeros transportados por el Metro. A las falencias descritas se debe sumar un deficiente sistema de informacin al usuario sobre lo que realmente significaba el nuevo sistema de transportes. Los hechos descritos llevaron a la Cmara de Diputados a crear una Comisin Investigadora que analizan los errores en el proceso de diseo e implementacin del Plan Transantiago. Luego de un extenso y arduo trabajo, desarrollado a lo largo de 46 sesiones, en las cuales se recibi el testimonio de ms de cincuenta invitados, la Comisin, por mayora de votos, adopt sus conclusiones, las que posteriormente fueron aprobadas en la Sala en la sesin N 119, de fecha 19 de diciembre de 2007, por 88 votos a favor y 8 abstenciones. 2. Resumen de las conclusiones contenidas en el informe evacuado por la Comisin Investigadora 2.1. Decisin de empezar el da 10 de febrero de 2007 La Comisin concluy que los graves problemas de Transantiago se fueron gestando durante todo el proceso de su creacin hasta su puesta en marcha y desarrollo. En relacin a la decisin final de iniciar el funcionamiento del nuevo Plan
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Informe de la Comisin Investigadora encargada de analizar los errores en el proceso de diseo...
de Transportes en la fecha antes indicada, la Comisin sostuvo que los Ministros ms vinculados al problema, as como los integrantes del Comit Poltico, con anterioridad al 10 de febrero, no solicitaron antecedentes como para confirmar la exactitud y certeza de la informacin que entregaban las autoridades de transporte y que comprometan al AFT y los operadores. En particular, el Ministro de Obras Pblicas, Eduardo Bitrn, y el Ministro de Hacienda, Andrs Velasco, confiaron en lo que se les plante y no cuestionaron su seriedad y consistencia. La Comisin Investigadora estableci que el inicio de Transantiago el da 10 de febrero fue un error que ha significado un impacto grave en las condiciones de vida de los ciudadanos de Santiago.. En el Comit de Ministros, a excepcin del Ministro del Interior, los otros miembros, especficamente los titulares de Hacienda y Obras Pblicas, mostraron escasa capacidad de prevencin respecto de lo que se vena. No obstante no ser directamente responsables, la actitud de ambos se alej de lo que era esperable. El Plan Transantiago se puso en marcha el 10 de febrero porque las autoridades de transporte estimaban que haba condiciones para partir y existan presiones en esa direccin. El AFT y SONDA afirmaban que estaban en condiciones de hacer funcionar el sistema de cobro y el soporte tecnolgico. Los operadores anunciaban cumplir los contratos. Posteriormente qued en evidencia que el 10 de febrero, Santiago y el nuevo sistema no contaban con elementos imprescindibles para su funcionamiento, como una autoridad de transportes metropolitana, coordinacin institucional, infraestructura mnima, soporte tecnolgico, la totalidad de los buses y una disposicin positiva de los operadores. Existieron diversos informes tcnicos negativos, provenientes de asesores externos, (la Fundacin Chile y Aditiva), los que no fueron considerados en toda su dimensin crtica. La Comisin estim que las autoridades de Transantiago, en particular las del Ministerio de Transportes, son responsables de haber permitido la puesta en marcha de la ltima etapa del plan de transporte urbano de Santiago, no obstante que una normal prudencia haca a todas luces previsibles las consecuencias, por lo que la decisin de stas, y su falta de previsin, no resultan explicables. 2.2. Responsabilidad en la aceleracin por implementar los cambios El Gobierno del Presidente Lagos decidi que el cambio del transporte urbano de Santiago era urgente y que deba realizarse en el menor plazo. La mayora de las ciudades que implementaron nuevos sistemas de transporte, demoraron dcadas para ir resolviendo los problemas que un cambio de esta magnitud implica y realizaron fuertes inversiones para lograr su funcionamiento eficiente. Sin embargo, muchos de los invitados a la Comisin se mostraron convencidos que en Chile era posible hacer el cambio ms rpidamente que en las otras ciudades que lo enfrentaron. Germn Correa es uno de los responsables de la sobreestimacin de las
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capacidades del pas, la que tambin se extiende a Coordinadores del Transantiago como Aldo Signorelli, Rodrigo Urza, Isabel Guzmn y Danilo Nez, y a los tcnicos del diseo como Fernndez y De Cea, Henry Malbrn y a las autoridades que participaban en el Comit de Ministros para Transantiago. Expresin de dicha sobreestimacin la constituyen los estrechos plazos de los cronogramas previstos y los compromisos establecidos en las bases de licitacin y consiguientes contratos, que fijaban plazos que el Estado deba cumplir, an cuando stos dependan de complejas eventualidades, de cumplimientos del sector privado y de un gran nmero de elementos independientes de la voluntad del Estado. As, ni siquiera se consider los plazos naturales que requera cada insumo, cuyo ejemplo paradigmtico es el caso de la infraestructura. 2.3. Negativa a subsidiar el plan Los entrevistados ligados al Ministerio de Hacienda, o las referencias en torno al financiamiento hechas por otras autoridades de Transantiago negaron enfticamente haber discutido, o siquiera considerado, la posibilidad de subsidiar el sistema desde el Estado. El ex Ministro de Hacienda, Nicols Eyzaguirre, hizo presente a la Comisin que adems de no tener subsidio, el sistema tena que ser barato, no slo para el Estado, sino tambin para el usuario, a fin de romper con el crculo de deterioro del sistema anterior y atraerlo al sistema de transporte pblico, especialmente al Metro, hasta el momento subutilizado. Para ello la tarifa deba ser menor o igual que la antigua. Este elemento constituye la base de todo lo ocurrido posteriormente en el diseo en cuanto al nmero de buses y las decisiones de infraestructura y soporte tecnolgico. En otras palabras: todos los elementos del diseo en los cuales se poda abaratar costos se fueron disminuyendo para adaptarlos a la tarifa. El anlisis realizado por los artfices del nuevo sistema parta de un ejercicio aritmtico cuya ecuacin bsica indicaba que si el sistema antiguo era rentable, que incluso financiaba el transporte escolar sin subsidio estatal, y sus buses se desplazaban vacos de un extremo a otro de la ciudad durante las horas valle, mucho ms rentable sera un sistema moderno y racional que, por sus altos estndares tcnicos tendra menores costos operacionales y que, adems, contara con buses con mayor capacidad y con un Metro que se utilizara ms intensivamente, a razn de 6 pasajeros por metro cuadrado. Esta opinin form parte de las conclusiones desarrolladas por el Ministerio de Hacienda, desde el ao 2000, hasta poco despus del 10 de febrero y responsabiliza de stas a los diseadores de SECTRA y al Consorcio Fernndez y De Cea. El financiamiento y el clculo de la tarifa no fueron cuestionados en el Comit de Ministros para Transantiago ni, posteriormente, por ninguno de los asistentes a la Comisin. Por lo tanto, todos los integrantes del Comit de Ministros, asesores y
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tcnicos de las diferentes instancias del rea de transportes involucrados, son responsables de no haber reflexionado sobre estos clculos. stos no consideraron que los operadores antiguos tenan bajos costos, porque mantenan y reparaban las mquinas con sus propias manos, sin tener que gastar en repuestos caros; que sus conductores eran familiares o se hacan su sueldo a travs de la competencia en la calle; que guardaban sus buses en su casa o pequeos estacionamientos domsticos; que habra un drstico cambio de estndares, ya que un bus nuevo de Transantiago, tericamente no se podra mantener con neumticos reencauchados ni con repuestos dados de baja en Turqua; que en el sistema antiguo no deba pagarse al Administrador Financiero ni el soporte tecnolgico; que al no haber competencia por pasajero, o pago por pasajero transportado, no habra incentivos para que el conductor fiscalizara el pago correcto de los usuarios, entre otras circunstancias. A juicio del ex Ministro Eyzaguirre lo peor de sus clculos fue no contar con que el precio de la gasolina subira seis veces en el perodo comprendido entre la elaboracin del diseo y la fase de rgimen del Plan. Esta tarifa integrada deba financiar ahora no slo a los operadores de buses, con un precio de la gasolina en alza, sino al Administrador Financiero del Transantiago, AFT, compuesto por el operador tecnolgico y cinco bancos, a los quioscos que recargan la tarjeta, al concesionario del sistema de informacin al pblico, todos los sistemas electrnicos exigidos en el sistema, el uso de terminales y estaciones modales y, ms adelante, la infraestructura. 2.4. La Autoridad Metropolitana de Transportes La Comisin estim que se cometi un grave error al no haber creado en Santiago una Autoridad Metropolitana de Transportes para emprender un cambio de tanta complejidad. No hubo una autoridad nica con facultades, ni existi una coordinacin efectiva en ninguno de los niveles participantes. Despus de Germn Correa, la Coordinacin de Transantiago tuvo permanentes cambios de coordinadores y autoridades lo que tambin, en alguna medida, fue desvirtuando el diseo inicial del Plan, puesto que una autoridad no daba seguimiento exacto o sus nfasis e intereses eran distintos a su predecesor. Para impulsar la coordinacin, se cre el Directorio de Transporte de Santiago, DTS, mediante el decreto supremo N 24 del ao 2002, el que posteriormente fue reemplazado por el Comit de Ministros para el Transporte Urbano de la Ciudad de Santiago. La Comisin estim que, en este Comit, cada uno de los participantes fue responsable de velar reductivamente por el cumplimiento sectorial de su cartera y por la defensa de su agenda corporativa, descuidando la tarea de coordinacin con las dems partes. Existi una actitud comn de reducirse a lo propio y de despreocupacin e incumplimiento de la tarea colectiva encomendada por el Presidente. La Comisin consider que los miembros del Comit tuvieron una nula actitud
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proactiva para promover una mejor tarea colectiva, especialmente los propios coordinadores de Transantiago. Por otra parte, ningn plan de esta envergadura y con un desarrollo de largo plazo puede sostenerse con los cambios de autoridades polticas, aunque sean cada cuatro aos, especialmente cuando corresponden a cargos de confianza poltica, lo que implica lealtades de ese tipo por sobre las de Estado y no siempre las calificaciones adecuadas. La crisis del Plan Transantiago se explica en parte importante por la ausencia de una institucionalidad adecuada. Este fue un defecto poltico grave del diseo del nuevo sistema. La superacin de los problemas actuales exige crear esta institucionalidad. El Ministro Cortzar present al Parlamento, el 13 de junio de 2007 un proyecto de ley para crear la Autoridad Metropolitana de Transportes. 2.5. Participacin del ex Presidente de la Repblica, Ricardo Lagos Escobar Nadie puede reprochar, con fundamento, el sentido de urgencia y el entusiasmo creativo en concretar una poltica pblica que otorgara al pas un sistema de transporte pblico moderno para el bicentenario. S se puede reprochar el haber pretendido adelantar ese profundo proceso, sin una institucionalidad exclusiva, con competencias precisas y claras. A un Presidente no se le puede pedir que tome decisiones sobre el tipo de recorridos de los buses, sobre el nmero de stos, ni sobre las condiciones del operador tecnolgico, ni tampoco sobre clusulas de los contratos. En cambio, s se le puede reprochar que esa impronta creadora, no estuviese acompaada de un diseo institucional slido y exclusivo, capaz de concretar la aspiracin. La reforma de salud que se dise y cre durante el gobierno del Presidente Lagos, necesit de financiamiento especial, de estudios tcnicos nacionales e internacionales, pero tambin requiri de modificaciones institucionales estructurales, que han sido esenciales para su xito. En el Transantiago esto ltimo no ocurri. Hay all una gran equivocacin, que no es posible pasar por alto. Constituy un error poltico el hecho de que este plan de Transporte Pblico haya sido llevado adelante sin el concurso de Congreso Nacional. Esto lo hizo el Gobierno amparndose en las facultades que le otorgaba la ley. Sin embargo, con ello se vio afectada la legitimidad del Plan, desechndose una instancia democrtica, en donde la discusin y el anlisis exhaustivo de la modernizacin del Transporte Pblico de Santiago, habra evitado la enorme cantidad de errores que se cometieron en su diseo. 2.6. El diseo del nuevo sistema El diseo del nuevo sistema no asumi adecuadamente los movimientos de los habitantes de Santiago (hospitales, subzonas, mercado de trabajo).
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Tampoco la cultura de movilizacin punta a punta que por aos se haba consolidado, la calidad de los trasbordos considerando a los adultos mayores y a personas que vienen cansadas del trabajo y la mentalidad antigua y poco rigurosa de parte de los operadores. Ello se agrav por la inexistencia de estaciones intermodales que habran aliviado los trasbordos, dando ms seguridad y proteccin al usuario. Como consecuencia de lo expuesto, el nuevo sistema de transporte resulta ms lento, ms incmodo y ms incierto que el antiguo. 2.6.1. Troncal-alimentador El nuevo sistema deba ser integrado, financieramente centralizado, con un sistema de gestin de flota y con un diseo fsico y operacional basado en trazados y frecuencia de servicios alimentadores y troncales. El Diseo Estratgico contempla la existencia de cuatro troncales y diez alimentadores y la existencia de unidades y reas de negocio. La ciudad se dividi en nueve reas de negocios alimentadoras, cada una con un solo dueo para evitar la competencia en la calle. Las Unidades Monoplicas dejaron un mayor peso en la fiscalizacin del Estado y, por tanto, el tipo de contrato adquiri especial relevancia. Las fronteras y bordes entre cada Unidad quedaron sin recorridos, porque cada monopolio estableci restricciones para la penetracin a su territorio de las unidades de zonas aledaas. Germn Correa se declar responsable de este aspecto del diseo y defendi en la Comisin la existencia de monopolios. Con todo, el diseo para la licitacin de los alimentadores se hara usando la antigua ley con libertad de recorridos y tarifas. Por tanto, los alimentadores propondran la red de sus recorridos. Los operadores conoceran mejor que los tcnicos los alimentadores y controlaran sus costos, porque competiran por tarifas. A la salida de Correa se decide que las mallas de recorridos se definiran centralmente. Los nueve monopolios han constituido uno de los principales errores del diseo del Plan y una de las rigideces que no permite que los servicios alimentadores se extiendan a medida que crece la ciudad. En la prctica, los monopolios son responsables de la ausencia de recorridos o las mallas ilgicas, de la cobertura incompleta, de las dificultades para acceder a destinos dentro de cada Unidad de Negocios, que haya lugares sin acceso a hospitales y escuelas. Los operadores que han concesionado cada monopolio no tienen incentivos porque no tienen competencia y, por lo tanto, ganan lo mismo camine ms o menos el usuario. La Ingeniera de Detalle, es decir, el modelo que permiti establecer la definicin, trazados y frecuencia de los nuevos servicios fue encargada por la Coordinacin de Transantiago a SECTRA. De acuerdo a su Director, Henry Malbrn, a partir de una encuesta especfica a alrededor de 115 mil usuarios de buses, en horas punta y fuera de punta,
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y a una encuesta a usuarios del Metro, se pudo establecer la distribucin espacial y temporal de la demanda, lo que unido a la configuracin de la infraestructura vial, permiti la creacin de un modelo de diseo del nuevo sistema de transporte pblico y la definicin de los servicios iniciales. El Consorcio Fernndez De Cea y SECTRA, dirigido durante el perodo por Aldo Signorelli y Henry Malbrn, son responsables de los efectos sociales que han provocado las fallas de los recorridos, la falta de cobertura, el abandono de territorios antes cubiertos por buses, los excesivos trasbordos que hasta la fecha no han podido corregirse, as como tambin de la disminucin del nmero de buses, que ahora ha debido aumentarse, y el aumento de los tiempos de espera en los paraderos. El trasbordo es inherente al sistema troncal-alimentador y en todas las experiencias de cambio del sistema de transporte se trata de compensar al usuario esta molestia, ya sea con la disminucin del tiempo de viaje, de los tiempos de espera o con la comodidad en trasbordos y espera. Sin embargo, debido a las rigideces de las Unidades de Negocios y a las caractersticas de las mallas de recorridos, ello no fue logrado y el sistema cuenta con trasbordos poco amigables, trazados ilgicos, una compleja ccomunicacin entre orgenes y destinos, largos tiempos de espera o largas caminatas entre troncales y alimentadores. Esto se agrav por el nmero de buses y los problemas de la infraestructura. Sin embargo, lo ms grave de los trasbordos es la cultura de la poblacin usuaria que por aos pudo desplazarse en una sola micro entre orgenes y destinos por ms alejados que stos estuvieran entre s. En Chile el usuario se levant el 10 de febrero sin saber cmo movilizarse, por haber sido informado slo del cambio global del sistema y de sus ventajas a travs de una campaa publicitaria, pero sin que exista informacin didctica de los problemas que el nuevo sistema le acarreara. El 23 de septiembre de 2006, algo ms de cuatro meses antes de la puesta en marcha del Plan, el Consorcio COMICROM comenz su campaa pblica con la figura de Ivn Zamorano. En sus bases de licitacin exista un plazo de 90 das para que la empresa entregara su estrategia de educacin al usuario. La Comisin estim que existi un error de concepto en lo referente a la informacin y educacin de la ciudadana. Ello se expresa en la seleccin del consorcio COMICROM para desarrollar la campaa de educacin. Este grupo se destaca por su experiencia tecnolgica en el campo de la informacin digital, pero carece de experiencia educativa y de relacin con sectores de menores ingresos y niveles educacionales. 2.6.2. La informacin disponible La informacin para el diseo era antigua y obsoleta, porque sus actualizaciones no podan considerar los cambios de la ciudad que con la creacin de nuevos sectores urbanos ha cambiado radicalmente su movilidad. Los diseadores, tanto del concepto, la ingeniera estratgica como la ingeniera fina, no manifestaron, frente a la Comisin Investigadora, ninguna duda acerca de la informacin que usaron en sus estudios. En los primeros anlisis se utiliz la Encuesta Origen y Destino de 1991 y 2001.
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Sin embargo, el experto Juan Esteban Doa manifest que la informacin no era suficiente para el cambio propuesto, agregando que dicha encuesta sobreestim en un 25,6% la afluencia punta maana del Metro, que contena errores de un 11% en los viajes totales. Es posible que la encuesta actualizada al 2001 haya producido errores en recorridos, flotas y frecuencias, ms an si se considera que entre 1990 y 2007 la ciudad ha sufrido un crecimiento brutal, extensivo e intensivo con cambios culturales y urbanos decisivos, como las nuevas carreteras y el aumento exponencial del uso del automvil. 2.6.3. Cantidad y calidad de los nuevos buses Respecto al nmero de buses hubo gran confusin en la Comisin, ya que la mayora de los entrevistados sealaban distintos nmeros dependiendo de lo que cada uno quisiera demostrar. En efecto, dado que exista la decisin de que el sistema funcionara con una tarifa integrada de equilibrio autosustentable, haba que ir adaptando los costos a la mencionada tarifa. Por otra parte, tanto la tarifa, como las formas de pago deban hacer el negocio rentable a los operadores. La Unidad de Servicios de Transporte del Transantiago fue la responsable del desarrollo de los modelos de diseo, llamados Escenario 7 y Escenario 9. Ambos contaban con 6.500 buses, pero encarecan la tarifa. Debido a ello, SECTRA se encarg de confeccionar el Escenario 11 en el cual se baj el nmero de buses a 4.500, con menos recorridos y menos frecuencia. La primera licitacin con 5.200 buses fue declarada desierta. El negocio no era rentable a esa tarifa y con ese nmero de buses. La segunda licitacin result exitosa con 4.500 buses. se era el nmero ptimo para cobrar la tarifa de $380 sin subsidio. Este nmero se comprob considerando la experiencia del 10 de febrero y tambin el nmero que originalmente propuso Fernndez y De Cea de 5.600, por lo que el Ministro Cortzar est tratando de aumentar este nmero a 6.400 para diciembre. Otro de los elementos del diseo ya comentado, y que se relaciona con la premisa bsica de construir un sistema barato y sin subsidios fue el tipo de bus seleccionado. Se persegua desplazar a ms gente en menos buses. De esta manera se cambi el bus amarillo de 72 pasajeros con 40 asientos y 32 de pie, por los articulados de 160 pasajeros con 35 asientos y 125 de pie o buses de 92 pasajeros con 25 asientos y 67 de pie. El criterio de seleccin que prim fue el de ahorro de recursos y, por lo mismo, que los buses pudieran transportar un mayor nmero de usuarios. Sin embargo, nadie reflexion sobre el objetivo de hacer ms atractivo el transporte pblico. En efecto, los buses son incmodos, lentos por las dificultades de la infraestructura vial y con menos asientos que los amarillos. Muy altos para la talla chilena media, es difcil acceder a las manillas, los asientos tienen una pendiente hacia delante, lo que ha provocado problemas vertebrales y llevan un alto nmero de pasajeros de pie, por que resulta ms factible que se produzcan accidentes de ancianos, discapacitados y nios.
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2.6.4. El Metro El Metro est sobrecargado. Una tasa de 6 personas por metro cuadrado para llegar a la tarifa de equilibrio es muy alta. Dada la escasez de buses y de lugares para recargar la tarjeta, el Metro en horas peak, tienen una tasa an ms alta de pasajeros por metro cuadrado. Ello producir mayores costos de mantencin, reparacin y reposicin en el mediano plazo que los estimados. El diseo conceptual consideraba un uso ms intensivo del Metro, que normalmente en horas valle estaba subutilizado. El bajar su tarifa e integrarlo al sistema tambin permita que tuvieran acceso a ste sectores populares que antes no lo usaban por su costo o porque no se atrevan. Ambas premisas fueron correctas, pero no se consider que 6 pasajeros por metro cuadrado llevara a los sectores de ms altos ingresos a preferir el uso de su automvil, efecto que se contrapona a uno de los objetivos del Plan. Este aumento de pasajeros planificado se basaba en un funcionamiento exitoso de Transantiago, pero sus problemas han producido una sobrecarga extra que ha causado dificultades a las muy exigidas capacidades operacionales del Metro. An antes del 10 de febrero, ya el Presidente de la empresa, Blas Tomic, expresaba que la mayora de las estaciones del Metro no fueron diseadas para absorber esta cantidad y concentracin de pasajeros. Por lo tanto habr alrededor de 30 estaciones del Metro que presentarn condiciones de saturacin crtica en las horas peak. 2.6.5. Licitaciones, contratos y operadores Lo que ms afect la fase de rgimen del Plan Transantiago ha sido el grave incumplimiento de los operadores de buses, an cuando es imposible determinar el nmero exacto de stos en la calle dada la inexistencia de un sistema de control de flota. El ex Ministro Estvez sostuvo ante la Comisin que ha habido una falla masiva en el cumplimiento de los contratos, que no fue prevista y creo que el Ejecutivo no tiene armas demasiado contundentes; slo quitar la concesin o, quizs, licitar de nuevo. Falta un mecanismo intermedio y, como he sealado, me parece que la deficiencia principal -respecto de lo cual me hago una autocrticaes no haber propuesto y sacado adelante una ley para intervenir a las empresas que no cumplieran los contratos, de manera de dar continuidad de giro efectiva a la operacin cuando se produjeran esos incumplimientos.. En efecto, el transporte de superficie no posea la institucionalidad o la experiencia para llamar a licitacin, ni contaba con recursos. Ms an, el Transantiago no tena cuenta corriente, de modo que deba operar a travs del Subsecretario del ramo, en ese perodo Guillermo Daz. Por su parte, el ex Ministro Espejo seal ante la Comisin que no ponderamos adecuadamente que frente a incumplimientos graves y persistentes de los contratos, la estructura nacional del sistema sera insuficiente, debido a la ausencia de una autoridad configurada al efecto, con instrumentos similares a los de un administrador, y que el sistema de incentivos establecidos en los
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contratos seran insuficientes para resolver ese problema.. A esto se agrega la existencia de Unidades de Negocios monoplicas que obligan al Estado ejercer mayor control y fiscalizacin para que se cumplan las bases, siendo ello imposible al carecer de la institucionalidad adecuada. Sin embargo, la autoridad pblica se esmer en que los contratos otorgaran seguridad a los empresarios tradicionales, acostumbrados a recibir dinero da a da, y a los potenciales inversionistas, financistas y operadores internacionales, respecto de la solidez de la forma en que se diseara la recepcin, administracin y distribucin de los recursos financieros del sistema. Ello fue cuestionado por la Comisin, puesto que las formas de los contratos han hecho difciles las modificaciones y, en cierta forma, han dejado a los usuarios en la indefensin. Esta medida, hasta cierto punto necesaria, fue llevada a cabo en forma exagerada, debido a que durante la administracin del Ministro Etcheberry se desarroll la firme conviccin de que el negocio no era bueno, y que se requera atraer inversiones a pas. Constituy un grave error que los contratos se celebraran a veinte aos, que el Estado no pudiera terminarlos unilateralmente y que stos se basaran en rgidos cronogramas que ste se comprometa a cumplir an cuando dependieran de elementos ajenos a la voluntad estatal. El avance gradual, en que cada retraso se responda reafirmando los compromisos siguientes, fue generando aumento de costos que comprometan el abandono del plan. Lo recin expuesto implicaba que postergar el 10 de febrero como fecha de inicio le habra costado al pas un mnimo de un milln de dlares por cada da de postergacin. Tambin algunos invitados consideraron un error que el pago fuera por pasajero transportado con demanda referencial, dado que disminua el incentivo del operador a sacar ms buses a circulacin. Otros expusieron que el problema no radicaba all, sino en la informacin acerca de dicha demanda y en la ausencia de fiscalizacin. Como es sabido, inmediatamente despus del 10 de febrero se comenzaron a modificar los contratos, labor en que persiste hasta hoy el Ministro Cortzar, con la dificultad que conllevan renegociaciones sin herramientas. Adems tales contratos se encuentran entrecruzados. Ciertas obligaciones del AFT estn vinculadas al cumplimiento de los operadores y de stos con lo que tendra que ser la central de gestin de buses. En resumen, existen obligaciones contractuales entrecruzadas entre privados y entre stos y el sector pblico. 2.7. La infraestructura del sistema El sistema se implement a partir del 10 de febrero sin una infraestructura mnima que contemplase elementos como pavimentos adecuados sin eventos, para que los buses nuevos pudieran desplazarse sin romperse; terminales para que los conductores tengan donde descansar o satisfacer sus necesidades bsicas, y paraderos donde la gente pueda enfrentar las largas esperas, entre otras obras
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indispensables para el correcto funcionamiento del plan. Tampoco existan las estaciones intermodales, las vas exclusivas y los corredores segregados. Sobre los corredores segregados y estaciones intermodales se proporcionaron a la Comisin informaciones contradictorias. Se sostuvo que la infraestructura que se consider en el diseo original se fue jibarizando en el transcurso de las primeras fases del Plan, tanto por ahorro de recursos, como por la urgencia por la que presionaban los contratos. Las zonas pagas constituyen un ejemplo: estaban consideradas originalmente y luego se eliminaron, pero tuvieron que reeditarse despus del 10 de febrero debido a la evasin. Autoridades como los ex Ministros Etcheberry, Estvez y Espejo y el ex Subsecretario Guillermo Daz ignoraban que la infraestructura era un elemento bsico por ejemplo para disminuir los tiempos de viaje, nica forma de compensar al usuario la molestia de los trasbordos. Los expertos en transporte sostienen que un sistema troncal-alimentador slo ofrece un mejor servicio si se compensa la demora y la molestia del necesario trasbordo. Eso significa que para su xito es fundamental contar previamente con las estaciones intermodales y con todas las comodidades para los usuarios, para compensar sus sacrificios. Tambin para compensar la molestia del trasbordo se necesita obtener un ahorro de tiempos de viaje de entre 7 y 10 minutos en el segmento troncal, lo que fue posible en los sistemas de Bogot y Curitiba gracias a una importante inversin en infraestructura y corredores segregados. Por otra parte, hay elementos de la infraestructura que no estn claramente definidos. Se ha hablado de construir 280 Km. de vas segregadas, para lo que se requerira hacer 1050 expropiaciones. Por su parte, diversas fuentes informaron distintas metas de kilmetros y alternativas no cumplidas, lo que evidencia que cuando se defini el sistema troncal-alimentador no se evalu ex ante y en profundidad lo que significaba el diseo para la ciudad y lo que significara para los buses articulados no contar con las vas segregadas. Las vas exclusivas, sealizadas con marcas o pinturas, no son respetadas y los buses articulados se estn estropeando por no contar con vas apropiadas. Por lo tanto resulta fundamental desarrollar un anlisis serio al respecto. Estas reflexiones no estuvieron presentes entre otros Ministros miembros del Comit Transantiago. La actitud predominante fue la de haber cumplido la tarea encomendada, negando toda responsabilidad. Tanto diseadores como quienes implementaron el plan son responsables de subestimar la necesidad de las estaciones intermodales para facilitar los trasbordos. El diseo original constaba con ocho estaciones intermodales y slo hay una recin terminada en La Cisterna. El corredor segregado de Santa Rosa debi estar listo en agosto del 2006 y lo estar en mayo de 2008. Dada la ausencia de institucionalidad, los nicos responsables de lo expuesto son los Ministros de Obras Pblicas y Transportes y los Subsecretarios de estas carteras, es decir Javier Etcheberry, Jaime Estvez, Sergio Espejo y Guillermo Daz.
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2.8. El Administrador Financiero del Transantiago (AFT) El 20 de septiembre de 2005, Transantiago contrat a un grupo de bancos que se establecieron como Consorcio. ste, con fecha 29 de agosto de 2005 fue autorizado por el Ministerio de Transportes para subcontratar a SONDA como operador tecnolgico del AFT, lo que constituy un grave error, a juicio de la comisin. El AFT estara a cargo desde la recaudacin de los recursos pagados por los usuarios y su distribucin entre los proveedores de Transantiago hasta la emisin, distribucin, administracin, servicios de postventa y red comercial y carga de los medios de acceso que permitan a los pasajeros acceder a los Servicios Tecnolgicos del Sistema. stos deberan proveer redes de comercializacin, carga y recarga de medios de acceso, la provisin, instalacin y mantenimiento del equipo y sistema de validacin y cobro, la solucin integral, el apoyo a la gestin de flota, redes de comunicacin, la provisin del sistema de pago efectivo y el registro y contabilizacin de cuotas de transporte, plataforma de switch transaccional y clearing, plataforma de back office y la administracin de los sistemas. Sin embargo, se dio comienzo el da 10 de febrero de 2007 sin que el AFT hubiese cumplido con los componentes que le corresponda aportar al sistema, salvo la tarjeta BIP integrada, pero con escasos puntos de recarga. No haba control de gestin de flota, botones de pnico ni cmaras de seguridad, y no funcionaban bien los validadores y el clearing. Ello se debi a que SONDA no tena experiencia. Pese a que la decisin de contratarla fue del Consorcio de bancos que forman parte del AFT, el Ministerio de Transportes autoriz dicha contratacin. A juicio de ADITIVA fue un error adjudicar la licitacin, porque haba un solo postor que no reuna las capacidades. Ms vala declararla desierta y convocar a otra, siendo ms exigente en la adjudicacin. Son pocos los proveedores en el mundo que logran manejar sistemas de esta magnitud y densidad de transacciones. Por ejemplo, el sistema financiero nacional no tiene ms de 750 mil transacciones al da. En el caso en comento existen 10 o 12 millones de transacciones diariamente, y parte importante de ellas, al menos el 50%, se concentra en las dos horas punta de la maana. Por lo tanto, el back office y el backup tecnolgico informtico que se requiere debe ser infalible. El Estado no exigi en las bases de la licitacin del AFT (responsabilidad que recae en una primera instancia en el ex Ministro Etcheberry y posteriormente en las modificaciones del ex Ministro Estvez), que el operador tecnolgico tuviese experiencia demostrada, de estar administrando, en alguna ciudad del mundo, un sistema de recaudacin, validacin y clearing, similar al de Santiago. La responsabilidad del sector privado y el grave incumplimiento de contratos corresponde a los bancos que componen el AFT, a Enrique Mndez, Gerente General del AFT, y especialmente a la empresa SONDA. La Comisin tambin atribuy responsabilidad por el incumplimiento del AFT a las autoridades mximas del Banco del Estado. Las debilidades del AFT fueron evidentes casi un ao antes de la Fase de Rgimen. Sin embargo, nada se hizo al respecto. Dicha empresa an no ha podido
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cumplir las obligaciones que emanan de su contrato, pese a que un ao antes del 10 de febrero, el Ministro de Transportes, Sergio Espejo, ya estaba informado por la Fundacin Chile y ADITIVA que el AFT no estaba en condiciones de cumplir sus contratos y que tampoco lo estara el 10 de febrero de 2007. 2.9. Comentarios finales que se emiten en las conclusiones de la Comisin La decisin de transformar y modernizar el sistema pblico de transportes de la ciudad de Santiago era un desafo ineludible e indispensable. El antiguo sistema se encontraba en una crisis profunda. El modelo y la estrategia de transformacin empleada provocaron el sufrimiento y el dao a la calidad de vida de los habitantes de Santiago que hacen uso del transporte pblico. Los errores de la puesta en marcha prematura, las serias insuficiencias en la implementacin y las profundas inconsistencias de diseo, provocaron esta crisis. Los expertos, las autoridades del transporte y las autoridades polticas involucradas tienen una clara responsabilidad, al igual que los bancos y operadores que no cumplieron los contratos. La puesta en marcha el da 10 de febrero fue un gran error. No se contaba con las condiciones mnimas para que el sistema de transportes funcionara con efectividad y hubo antecedentes y voces que debieron ser escuchadas. El sector privado no estuvo a la altura del desafo y de sus compromisos. El Administrador Financiero y la empresa SONDA no cumplieron con el sistema de cobro ni con el soporte tecnolgico. Las empresas operadoras de buses no sacaron los buses contratados, ni satisficieron las frecuencias. Las entidades pblicas de transporte no evaluaron con rigor el escenario real de la partida y las consecuencias que provocara, confiando, ingenuamente, en las empresas de los operadores privados. La ausencia de una institucionalidad metropolitana de transporte pblico es una insuficiencia poltica grave. La transformacin radical de un sistema de esta complejidad y su funcionamiento eficaz, exige una capacidad pblica de envergadura. Esta situacin es especialmente necesaria para asegurar la organizacin y coherencia de un modelo de transporte basado en operadores privados monoplicos. Esta carencia es, antes que nada, una debilidad conceptual del diseo poltico global de una poltica pblica de estas caractersticas. El financiamiento de la tarifa y la infraestructura no poda limitarse a los pagos de los usuarios. Las restricciones financieras llevaron a la postergacin de gran parte de la infraestructura y al ajuste de los costos a la tarifa planteada por la va de disminuir artificialmente el tamao de la flota de buses. El nuevo modelo de transportes para Santiago requiere de un modelo de subsidio y su ausencia genera insuficiencias e inconsistencias graves. Esta debilidad es tambin conceptual y condiciona, seriamente, el diseo
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y la implementacin. La malla de recorridos, el sistema de gestin de flota, los sistemas de trasbordo y la velocidad de los buses no estuvieron adecuadamente diseados ni implementados. La malla de recorridos no consider adecuadamente los movimientos de la ciudad, tanto en el diseo de los alimentadores como de los troncales. Esto se agudiza con la ausencia de un sistema de gestin de flota que asegurara las frecuencias efectivas. Los excesivos trasbordos y la mala calidad de ellos han sido una fuente de grandes molestias en los usuarios. La baja velocidad de los buses ha obligado a aumentar la cantidad de stos y los tiempos de traslado no disminuyen. Estas insuficiencias se explican por estudios hechos sobre la base de supuestos que no recogan adecuadamente la realidad y por opciones poltico-tcnicas que no se evaluaron correctamente. Chile no cuenta con un sistema de formulacin, implementacin y control de programas pblicos de este nivel de complejidad y riesgo. No existe un sistema de evaluacin ex ante de polticas de este nivel de complejidad. El modelo de evaluaciones sectoriales, de inversin y de consistencia, est bsicamente centrado en los resultados ex post. Las opciones previas dependen de los expertos que las disean y de las autoridades que las calibran. No existe un mtodo a la altura de programas como el Transantiago. El Parlamento no cumpli adecuadamente su rol fiscalizador en los cinco aos en los cuales aprob el Presupuesto para el Plan, ni tampoco midi las implicancias y riesgos de esta transformacin. Hubo intentos de cuestionar aspectos parciales, pero el Congreso no contaba con los instrumentos ni capacidades institucionales para detectar la envergadura del problema. Esta carencia es responsabilidad de todo el sistema poltico nacional y no se refiere slo al Transantiago, aunque ste la pusiera en evidencia. Por ltimo, se hace presente que, adems de las conclusiones aqu resumidas, la Comisin por mayora de votos, rechaz la propuesta efectuada por Diputados de la Alianza por Chile.
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CONVOCATORIA Hemiciclo es una revista semestral de la Academia Parlamentaria de la Cmara de Diputados, que ofrece material para el anlisis y la discusin del quehacer parlamentario, en lo que concierne a la legislacin, la fiscalizacin y la representacin; adems de las experiencias, reflexiones e investigaciones sobre el acontecer nacional e internacional, que constituyan un aporte al debate acadmico y poltico. Las colaboraciones sern examinadas por un Consejo Editorial en cuanto a su inters acadmico, pero los contenidos sern de responsabilidad de sus respectivos autores. Aqullas debern cumplir con las siguientes exigencias formales: 1) El ttulo debe ser descriptivo y no exceder, en lo posible, de quince palabras. Los subttulos deben presentarse debidamente numerados. La extensin del original debe ser entre 5.000 y 7.500 palabras para los artculos (excluyendo las notas), y de 1.500 a 2.500 palabras para los comentarios de libros. 2) Los artculos deben incluir un resumen en castellano y en ingls, que describa sus aspectos principales en 100 palabras, y una breve resea del autor, que seale sus estudios y la institucin en que los curs, adems de la actividad que desarrolla actualmente. 3) La bibliografa debe presentarse con el siguiente formato: Apellido, Nombre. Ttulo. Editorial, ciudad, ao, pginas. Si el artculo citado forma parte de una revista o de una compilacin, debe agregarse a continuacin del ttulo: En: Nombre de la publicacin, N. 4) La tipografa debe ser Times New Roman, tamao 12, con un interlineado de 1,5. 5) Las contribuciones deben ser remitidas en papel (2 ejemplares debidamente firmados por el autor) a la Academia Parlamentaria de la Cmara de Diputados, Pedro Montt s/n, Valparaso, y en soporte digital (formato Word) al correo electrnico academiaparlamentaria@congreso.cl. 6) No se aceptarn artculos que hayan sido publicados o que se considere ofrecer a otra publicacin. Los originales sern editados en cuanto a precisin, organizacin, claridad o consistencia con el estilo y formato de la revista. 7) El plazo de entrega vence el da 31 de diciembre de 2009.
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