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Fernando Fajnzylber Una visin renovadora del desarrollo de Amrica Latina

Fernando Fajnzylber
Una visin renovadora del desarrollo de Amrica Latina

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Santiago de Chile, noviembre de 2006

Libros de la CEPAL

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Diseo de portada: Vctor Fajnzylber Publicacin de las Naciones Unidas ISBN: 92-1-322963-1 LC/G.2322-P N de venta: S.06.II.G.124 Copyright Naciones Unidas, noviembre de 2006. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

Fernando Fajnzylber Una visin renovadora del desarrollo de Amrica Latina

ndice

Presentacin...................................................................................................... 13 Resumen............................................................................................................ 17 Abstract ............................................................................................................. 19 Agradecimientos .............................................................................................. 21 Parte I Fernando Fajnzylber: un creador Captulo I El propsito de este libro ................................................................................ 25 A. Los libros y el sentido de este.............................................................. 25 B. Y entonces, por qu escribir sobre Fernando Fajnzylber? ............. 27 C. El poder de la vigencia del autor y el pensamiento de la CEPAL.................................................................................................... 32 D. La estructura bsica de esta obra........................................................ 34 Captulo II Fernando Fajnzylber y su tiempo (1940-1991) ............................................. 35 A. Infancia y adolescencia (1940-1957).................................................... 35 B. La Universidad: de estudiante a acadmico (1958-1968)................. 37 C. La temprana vinculacin con las Naciones Unidas (1968-1971) ............................................................................................. 41 D. Fajnzylber y los aos de la Unidad Popular en Chile (1970-1973) ............................................................................................. 43 E. El exilio (1973-1984) .............................................................................. 47

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F. G.

El retorno a Chile y a la CEPAL (1985-1991)..................................... 50 ltimos meses: el florecimiento de un legado (1990-1991) ............. 53

Captulo III Viaje por el pensamiento y obra de Fajnzylber............................................ 59 A. Influencias y aspectos metodolgicos en la produccin de Fajnzylber ......................................................................................... 59 1. nfluencias en la construccin de la economa poltica de Fajnzylber................................................................................. 60 2. El mtodo de Fajnzylber.............................................................. 62 3. Fajnzylber y su visin sobre otras corrientes contemporneas de pensamiento............................................... 64 B. Una gua global de lectura para una extensa bibliografa............... 67 1. Cuatro etapas en la produccin escrita de Fajnzylber............. 68 Parte II Fragmentos escogidos de los escritos de Fajnzylber Captulo IV Fernando Fajnzylber: su visin del desarrollo productivo y empresarial en Amrica Latina (1970-1976) ................................................. 81 Gua de lectura especfica al captulo ............................................................ 81 A. Estrategias de exportacin de manufacturas .................................... 87 1. Sistema industrial y exportacin de manufacturas. Anlisis de la experiencia brasilea........................................... 87 2. Elementos para la formulacin de estrategias de exportacin de manufacturas ..................................................... 97 B. Desarrollo productivo y progreso tcnico en Amrica Latina...... 100 1. Sistema industrial y exportacin de manufacturas. Anlisis de la experiencia brasilea......................................... 100 C. Desarrollo productivo y empresas transnacionales en Amrica Latina.................................................................................... 105 1. Las empresas transnacionales. Expansin a nivel mundial y proyeccin en la industria mexicana .................... 105 2. Oligopolio, empresas transnacionales y estilos de desarrollo ............................................................................... 112 Captulo V Estilos de crecimiento: experiencias internacionales comparativas (1977-1991) ...................................................................................................... 143 Gua de lectura especfica al captulo .......................................................... 143 A. Crecimiento e industrializacin en las economas capitalistas avanzadas (ADCs).......................................................... 148

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1. 2. B.

La industrializacin trunca de Amrica Latina...................... 148 Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco...................................................................... 169 Fajnzylber y su estudio de los newly industrialized countries (NIC) ..................................................................................... 179 1. Reflexiones sobre el futuro de los newly industrialized countries ................................................................ 179 2. Reflexiones sobre la industrializacin exportadora del sudeste asitico..................................................................... 187

Captulo VI Conceptos esenciales en la obra de Fajnzylber (1977-1988)...................... 221 Gua de lectura especfica al captulo .......................................................... 221 A. El concepto de industrializacin trunca .......................................... 226 1. La industrializacin trunca de Amrica Latina...................... 226 B. La caja negra ........................................................................................ 293 1. Industrializacin en Amrica Latina: de la "caja negra" al "casillero vaco"....................................................................... 293 C. La nocin del "casillero vaco" .......................................................... 311 1. Industrializacin en Amrica Latina: de la "caja negra" al casillero vaco...................................................................... 311 Captulo VII La transformacin productiva con equidad: la conclusin del pensamiento de Fajnzylber (1989-1991) ...................................................... 337 Gua de lectura especfica al captulo .......................................................... 337 A. La transformacin productiva con equidad.................................... 341 1. Sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina ...................................................................... 341 Anexo estadstico ................................................................................ 355 2. Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria de Amrica Latina y el Caribe en los noventa ..... 359 B. La educacin y el conocimiento: pilares bsicos de la transformacin productiva con equidad ......................................... 376 1. Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad ............................................................ 376 2. Educacin y transformacin productiva con equidad .......... 381 Parte III Bibliografa oficial de Fajnzylber Bibliografa cronolgica de Fajnzylber........................................................ 403 Bibliografa temtica de Fajnzylber ............................................................. 416 Publicaciones del la CEPAL

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ndice de cuadros y grficos


Cuadros Cuadro IV.1. Desarrollo productivo y empresas transnacionales: textos seleccionados del perodo 1970-1976 ........................ 84 Cuadro V.1 Estilos de crecimiento y experiencias internacionales comparativas: textos seleccionados del perodo 1977-1991 ................................................................. 144 Cuadro V.2 Crecimiento industrial y comercio de manufacturas en todo el mundo, 1900-1950 y 1950-1975 ......................... 149 Cuadro V.3 Tasas de crecimiento de algunos sectores por grupo econmico .................................................................. 150 Cuadro V.4 Proceso de industrializacin en el mundo segn regiones, 1950-1977............................................................... 151 Cuadro V.5 Estructura de la produccin industrial mundial, 1965 y 1977............................................................................. 154 Cuadro V.6 Cambios de largo alcance en el patrn de la produccin manufacturera de Europa occidental................................. 154 Cuadro V.7 Productividad por empleado .............................................. 155 Cuadro V.8 Niveles relativos de productividad por sectores.............. 156 Cuadro V.9 Distribucin industrial de la fuerza laboral ...................... 158 Cuadro V.10 Distribucin sectorial de gastos en investigacin y desarrollo en algunos pases de la OCDE, 1967 y 1975............................................................................. 160 Cuadro V.11 Produccin internacional y exportacin de los principales pases desarrollados, 1971 ............................... 165 Cuadro V.12 Proporcin de los bienes de capital en el valor agregado por la industria manufacturera ......................... 168 Cuadro V.13 Participacin de las exportaciones de bienes de capital en las exportaciones totales y en la produccin de bienes de capital ......................................... 168 Cuadro V.14 Corea: estructura sectorial de la actividad productiva.... 191 Cuadro V.15 Taiwn: estructura sectorial de la actividad productiva.............................................................................. 191 Cuadro V.16 Singapur: estructura sectorial de la actividad productiva.............................................................................. 192 Cuadro V.17 Corea: exportaciones netas por uso.................................... 192 Cuadro V.18 Corea: restricciones de importacin no tarifaria .............. 197 Cuadro V.19 Corea: proteccin nominal y efectiva................................. 198

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Cuadro V.20 Taiwn: cambios de clasificacin en varias categoras de manufacturas importadas, 1953-1978 ........................... 200 Cuadro V.21 Regulacin sectorial de la presencia de la insercin extranjera ............................................................................... 205 Cuadro V.22 Movimientos a largo plazo.................................................. 206 Cuadro V.23 Participacin de las empresas transnacionales en las exportaciones de manufacturas de algunos pases en desarrollo ............................................... 207 Cuadro VI.1 Conceptos esenciales en la obra de Fajnzylber: textos seleccionados del perodo 1977-1988 ...................... 225 Cuadro VI.2 Distribucin de la produccin y de los gastos en investigacin y desarrollo por grandes sectores productivos, 1979.................................................................. 294 Cuadro VI.3 Estructura comparada de la investigacin y el desarrollo en el sector empresarial por grupos industriales, 1981 .................................................................. 297 Cuadro VI.4 Similitudes macroeconmicas y diferencias estructurales, 1984 ................................................................ 302 Cuadro VI.5 Amrica Latina: objetivos estratgicos: crecimiento-equidad............................................................. 312 Cuadro VI.6 Otros pases: objetivos estratgicos: crecimiento-equidad............................................................. 313 Cuadro VI.7 Amrica Latina: balance comercial por sectores de actividad econmica, 1985................................................... 316 Cuadro VI.8 Amrica Latina: coeficiente de exportacin de manufacturas......................................................................... 318 Cuadro VI.9 Amrica Latina y Corea: dieta alimenticia ........................ 322 Cuadro VI.10 Gravitacin de diferentes agentes empresariales............. 325 Cuadro VI.11 Tasas de crecimiento del valor agregado por habitante por reas econmicas y regiones en desarrollo, 1963-1985 ............................................................ 333 Cuadro VII.1 Transformacin productiva con equidad, educacin y conocimiento: textos seleccionados del perodo 1989-1991........................................................... 338 Cuadro VII.2 Amrica Latina y el Caribe: estimacin de las matrculas y de las tasas de escolarizacin........................ 383 Cuadro VII.3 Algunos pases: tasas netas de escolarizacin en la enseanza de primero, segundo y tercer grados, 1975-1987....................................................... 385 Cuadro VII.4 Amrica Latina y el Caribe: gravitacin econmica y tecnolgica, alrededor de 1985......................................... 386 Cuadro VII.5 Algunos grupos de pases: indicadores de ciencia y tecnologa en diversos aos entre 1988 y 1990 .............. 387

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Grficos Grfico V.1 Grfico VI.1 Grfico VI.2 Estados Unidos, Japn, Repblica Federal de Alemania: indicadores estratgicos....................................................... 171 ndices de precios ponderados de productos, 1950-2000................................................................................ 296 Norteamrica, Europa occidental, Europa oriental y Japn: cambios estructurales de la industria, 1970-1987................................................................................ 299 Amrica Latina: ingreso neto de capitales y transferencia neta de recursos............................................. 310 Amrica Latina y el Caribe: distribucin de la poblacin de 15 aos y ms, segn aos de estudios aprobados............................................................... 384 La estrategia propuesta........................................................ 393 Los requerimientos del sistema productivo y la oferta educativa ............................................................. 397 Relaciones entre la educacin, la capacitacin, la ciencia y la tecnologa, y las empresas........................... 398

Grfico VI.3 Grfico VII.1

Grfico VII.2 Grfico VII.3 Grfico VII.4

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Presentacin

El estructuralismo latinoamericano es ampliamente reconocido como una escuela de pensamiento que mostr gran capacidad para describir, con agudeza y originalidad, los problemas del desarrollo econmico y social de la regin y mostr tambin vocacin y aptitud para formular propuestas de polticas para superarlos. Una caracterstica menos comentada de esta escuela es su lucidez para captar, desde su aparicin, en las postrimeras de la dcada de 1940, hasta nuestros das, los cambios que se fueron sucediendo, tanto en la rbita interna de nuestros pases como en su entorno exterior, y la consecuente virtud de ser capaz de revisar y actualizar sus diagnsticos y reformular sus recomendaciones de poltica. La obra de Fernando Fajnzylber es una de las muestras ms elocuentes de ese potencial de permanente renovacin y perfeccionamiento. Aunque tuvo temprana experiencia acadmica y en poltica econmica gubernamental, fue en un corto perodo, de menos de 20 aos, desempendose en varios organismos internacionales, que Fernando estudi la encrucijada en que se encontraba el desarrollo de nuestros pases e identific los rasgos cruciales del desafo econmico y social por entonces emergente. Son bien recordadas sus contribuciones acerca del papel de la innovacin tecnolgica en el desarrollo, los mecanismos eficaces para su concepcin y aplicacin y las condiciones econmicas e institucionales necesarias para que esos mecanismos operen. Igualmente recordadas son sus reflexiones sobre el papel de los sectores pblico y privado en todo ello,

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as como la relacin de estos procesos con la competitividad que requieren los mercados globales. De igual manera se recuerdan sus anlisis y reflexiones sobre la equidad distributiva, el nexo que debe tener con el desarrollo econmico y el papel central que la educacin tiene como eje de la transformacin productiva con equidad, tal como l lo defina, todo ello adecuadamente expuesto, en la mejor tradicin de la CEPAL, con lcidas referencias a los procesos sociales en que participan los actores relevantes. Es cierto que tales conceptos aparecen en buena medida ya en tempranos escritos de la CEPAL, pero ah precisamente radica un gran mrito de la obra de nuestro autor: su pensamiento reconoce races que ayudan a nutrirlo, pero es l quien sabe obtener nuevos frutos adaptando las contribuciones de la CEPAL a la cambiante realidad y enriquecindolas con mejoradas propuestas de accin. La expresin culminante de todo ello es la propuesta de la CEPAL, conocida precisamente como transformacin productiva con equidad, cuya formulacin Fernando Fajnzylber encabez a principios de la dcada de 1990 y que ha orientado por muchos aos a la Comisin. Una muestra evidente de las virtudes de su contribucin fue el hecho de que, an desaparecido su principal ingeniero en 1991, esa contribucin intelectual y prctica se sigui desarrollando en los aos siguientes, en manos de sus colegas, que ahondaron en sus ramificaciones en campos tan vastos y dismiles como la integracin econmica, la inversin extranjera, el medio ambiente, la poblacin y el sector fiscal. El compilador del presente libro, Miguel Torres, tras resear aspectos humanos tan importantes como su entorno familiar, su niez y adolescencia, analiza con maestra todos los aspectos de la vida intelectual de nuestro autor y sus contribuciones a la ciencia econmica. La publicacin de este libro es el resultado de un esfuerzo conjunto de la CEPAL y del BID/INTAL, en el que ambas instituciones han perseguido propsitos comunes. En primer trmino, mediante estas pginas se pretende ampliar la difusin de la obra y las dimensiones personales de Fernando Fajnzylber. En segundo lugar, al reunir en un solo volumen los diversos trabajos, resulta ms claro apreciar una doble dimensin del anlisis. Por una parte, la evolucin del pensamiento del autor, de su mtodo de trabajo y de sus resultados. Por otra, el texto permite poner de relieve las inquietudes que en su momento motivaron sus investigaciones: la exportacin de manufacturas, la generacin y difusin del progreso tcnico, y el papel de las empresas trasnacionales en la regin y el de la inversin extranjera, por citar solo algunas.

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Segn podr observar el lector en los captulos que siguen, la bsqueda de respuestas relevantes a cmo Amrica Latina puede transformarse a un ritmo ms acelerado, junto con reducir sus niveles de desigualdad social e insertarse ms activamente en la economa global, fueron temas que inquietaron a Fernando Fajnzylber. Estos no han perdido vigencia. Es ms: invitan a una lectura de las pginas de este libro no solo en una perspectiva encuadrada en la historia de la reflexin econmica y social acerca de nuestros pases, sino tambin con el deseo de dar respuesta a los interrogantes y desafos actuales de la regin.

Jos Luis Machinea Secretario Ejecutivo Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Ricardo Carciofi Director Instituto para la Integracin de Amrica Latina y el Caribe (BID/INTAL)

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Resumen

Este libro tiene como propsito fundamental explorar los aspectos ms relevantes del pensamiento y obra de Fernando Fajnzylber Waissbluth (1940-1991), uno de los principales exponentes del pensamiento econmico de Amrica Latina y una referencia obligada para comprender la evolucin de las ideas de la CEPAL. El documento est estructurado en tres partes. En la primera, el compilador presenta un ensayo que ofrece una visin completa de los aspectos biogrficos ms significativos de Fajnzylber, la evolucin de sus ideas y las mayores contribuciones de su pensamiento a la economa poltica y el desarrollo de la regin, dentro de un encuadre histrico que permite contextualizar el modo en que la vida y obra del autor se fueron desenvolviendo. En la segunda parte se presenta una voluminosa compilacin de textos escritos por Fajnzylber, que abarcan los conceptos y obras ms notables del autor, desde sus primeros anlisis sobre industrializacin y empresas transnacionales en Amrica Latina, pasando por su estudio de las economas extrarregionales y sus procesos de industrializacin, hasta los conceptos ms recientes y recordados de su produccin, como los del sndrome del casillero vaco, la caja negra del progreso tcnico, la transformacin productiva con equidad, y el papel de la educacin y el conocimiento como ejes de ese proceso de cambio. Por ltimo, en la tercera parte se ofrece una bibliografa completa, cronolgica y temtica de las obras del autor.

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Si bien los textos compilados en esta obra reflejan las ideas y visiones de Fajnzylber sobre el desarrollo econmico de la regin en el contexto de los aos setenta, ochenta y comienzos de los noventa, que respondan cabalmente al contexto de aquellos aos, no deja de ser sorprendente la vigencia de esas ideas en la actual coyuntura de una regin que sigue buscando las sendas de un desarrollo que conjugue en los mismos trminos expresados por nuestro autor crecimiento con equidad.

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Abstract

This book explores the salient points of the work and ideas of Fernando Fajnzylber Waissbluth (1940-1991), one of the main exponents of Latin American economic thinking and a compulsory reference for understanding how the Economic Commissions ideas have evolved. The text is presented in three parts. Part one contains an essay in which the compiler provides a comprehensive view of the milestones in Fajnzylbers life, the development of his ideas and the major contributions that his thinking has made to economic policy and development in the region. This review is set within a historic framework that contextualizes the ways in which the life and works of this author unfolded. Part two consists of an extensive compilation of Fajnzylbers writings encompassing his most noteworthy concepts and studies. This survey ranges from his first analyses of industrialization and transnational corporations in Latin America and his study of extraregional economies and their industrialization, to the most recent and memorable concepts he expounded regarding the empty box syndrome, the black box of technological progress, changing production patterns with equity, and the role of education and knowledge as pillars for this process of change. Part three provides a complete chronological and thematic bibliography of the authors works.

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While the texts compiled in this work reflect Fajnzylbers ideas and visions of the regions economic development during the 1970s, 1980s and early 1990s and while these ideas and visions were fully in keeping with the context of those years, they remain surprisingly relevant to the current situation of the region as it continues its search for development paths that combine as Fajnzylber himself put it growth and equity.

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Agradecimientos

La elaboracin de este libro ha pasado por numerosas etapas de produccin, en las que naturalmente han participado un conjunto importante de personas que prestaron una colaboracin vital y sin la cual la publicacin de este documento difcilmente podra haberse materializado. En primer lugar, quisiera agradecer el inmediato apoyo brindado a esta idea por Jos Luis Machinea, Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL); Enrique V. Iglesias, ex Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y actual Secretario General de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB); Ricardo Carciofi, Director del Instituto para la Integracin de Amrica Latina y el Caribe (BID/INTAL); Robert Devlin mientras se desempeaba como Subgerente del Departamento de Integracin y Programas Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo, y Gert Rosenthal, ex Secretario Ejecutivo de la CEPAL. Quiero expresar tambin una profunda gratitud a Oscar Altimir, Director de la Revista de la CEPAL; Reynaldo Bajraj, Director Adjunto de la misma publicacin, y Hctor Assael, quienes integraron el equipo de CEPAL que coordin y supervis en trminos sustantivos mi trabajo de investigacin y compilacin. Les agradezco a ellos la fe depositada en mi persona y las mltiples enseanzas que me dejaron a lo largo de todo este proceso.

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Quisiera tambin manifestar un gran reconocimiento a los parientes ms prximos de Fernando Fajnzylber: a sus hijos Eduardo y Vctor y a las seoras Gloria Reyes y Alicia Barrios. Todos ellos aportaron antecedentes y colaboraciones, que me permitieron configurar el ensayo histricobiogrfico presentado en el segundo captulo de este libro; adems Vctor Fajnzylber dise la portada de esta obra, dotndola as no solo de una esttica atractiva sino tambin de una carga emotiva necesaria. Adems de los antecedentes aportados por sus familiares ms cercanos, la labor de descripcin del perfil intelectual de nuestro autor se vio significativamente enriquecida por las entrevistas que me concedieron Sergio Mussa, Jos Joaqun Brunner y Ernesto Ottone, quienes compartieron amistad y responsabilidades profesionales con Fernando Fajnzylber. Numerosas otras personas, cuyos nombres constituiran una lista demasiado extensa, me proporcionaron valiosos datos y comentarios sobre el perodo en que Fernando Fajnzylber se desempeaba en la CEPAL. De igual modo, numerosos colegas de la CEPAL y otras personas apoyaron y facilitaron mi trabajo. Dedico este libro a todas estas personas e instituciones, y espero con humildad que estas pginas contribuyan al quehacer de los distintos cientistas sociales de la regin y a las nuevas generaciones de economistas a redescubrir variados aspectos tericos y prcticos del desarrollo y la economa poltica latinoamericana, cada da ms necesarios y vigentes.

Miguel Torres Olivos

Parte I

Fernando Fajnzylber: un creador

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Captulo I

El propsito de este libro

A.

Los libros y el sentido de este

Las preguntas constituyen una regularidad emprica en la existencia de los hombres y, gracias a ellas, construyen su pensamiento. En la gama de cuestionamientos que dan forma a esta regularidad son, sin duda, dos las preguntas capitales o primarias: por qu y para qu. En conjunto, ambas generan el producto final de un cuestionamiento o el resultado lgico de la suma entre una causa y un efecto, es decir, la respuesta. Esta ltima conduce al hombre a la explicacin de un fenmeno a travs de un raciocinio, por la va de una lgica o de un proceso cognitivo emprico y terico. Por cierto, a partir de la solucin del problema planteado en esos interrogantes, surgen nuevas preguntas y, a travs del mismo mecanismo, repetido cientos, miles o quizs millones de veces, el ser humano finalmente ampla su nocin de realidad. Los libros son, precisamente, medios adecuados para cumplir ese propsito de expandir la nocin de realidad. Este libro, al menos, se orienta en esa direccin. Sin embargo, la realidad dentro de la cual se inscribe este documento es la del desarrollo econmico y social en Amrica Latina y el Caribe segn la nocin a la que llegara Fernando Fajnzylber, uno de los hombres que con mayor precisin y talento contribuyeron durante algo ms de dos decenios del siglo XX a la evolucin de la economa poltica y del pensamiento econmico de la regin. En este libro se pretende

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rescatar, entonces, la memoria histrica del legado que Fernando Fajnzylber dej a los cientficos sociales y polticos de nuestra regin. Si entonces los libros, como dice Kafka, son hachas que pretenden romper el mar congelado de los hombres, este libro quiere abrir paso y navegar en uno de los mares ms glidos y, por lo mismo, uno de los ms difciles de surcar: el mar de la memoria. En este mar de naturaleza frgil subyacen el origen de la vida y su continuidad. Es en la memoria donde radica el sustrato que alimenta lo que somos: historia y pensamiento. Es tambin en ella donde se encuentra el sustento que nutrir lo que podremos ser: nueva historia y nuevo pensamiento. Por consiguiente, quizs la historia futura ser ms feliz, pues los nuevos pensamientos y acciones que la configuren corregirn los errores y rescatarn las bondades de las acciones y pensamientos anteriores, es decir, darn seales inequvocas de progreso. En relacin con lo sealado, cabe anticipar que el hombre que fundamenta el propsito de este libro siempre tuvo una vocacin marcada por desentraar los enigmas del progreso desde la perspectiva de los problemas profundos que analiz. Por ello, en estos momentos en que Amrica Latina sigue buscando sendas seguras hacia su prosperidad, el rescate de la memoria histrica en torno al legado de Fajnzylber resulta ser un propsito crucial. Y entonces, cuando la memoria esta facultad psquica por medio de la cual se retiene o recuerda el pasado es concebida como uno de los instrumentos esenciales que permiten el avance de la humanidad, los libros que la rescatan surgen con el propsito de romper este mar congelado, resquebrajando los macizos glaciares de olvido y transformndolos en cristalinos manantiales de agua, por los que fluyen la historia y los hombres que la construyeron. Fernando Fajnzylber fue sin duda uno de ellos y en este libro se quiere recordar la forma en que l contribuy a construirla. La historia, como se ha mencionado, es construida por los hombres. Como expresin escrita es la narracin y exposicin de acontecimientos pasados que son dignos de conservarse en la memoria, hechos que, a su vez, pueden ser de carcter pblico o privado. El libro en que se cuentan los acontecimientos de carcter pblico, centrado en los sucesos que dieron origen al desarrollo de las sociedades, puede ser considerado en propiedad como un ensayo histrico. En cambio la narracin que relata acontecimientos privados y, en particular, aquella que pretende exponer parcial o totalmente lo que fue la vida de una persona, se inscribe en el gnero de la biografa. Segn tales distinciones, en este libro se recogen algunos aspectos del ensayo histrico y otros de la biografa.

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No obstante, en consideracin a que este documento se centra en la figura de Fernando Fajnzylber, su contenido se aproxima ms al gnero de la biografa que al del ensayo histrico, aunque se han utilizado muchos elementos de este ltimo para configurar un contexto de mayor riqueza conceptual, que permita al lector apreciar en toda su magnitud la importancia y la vigencia de las ideas de un hombre que, como dones, las brind al desarrollo de Amrica Latina y a la economa poltica. El propsito final de este libro es, entonces, rescatar el legado intelectual y humano de Fajnzylber, tal como otros han hecho lo propio en torno a figuras de relieve que, con sus talentos, han contribuido al progreso de la sociedad. Es as que, a riesgo de bordear en la majadera, vale la pena plantearse otras dos preguntas: Por qu escribir ensayos biogrficos acerca de seres de este tipo, ms all de su simple recuerdo?, cul es el elemento distintivo que hace especiales a estos hombres y, por ende, imperativo el rescate de su memoria? En el caso de Fajnzylber, la semblanza presentada en los prrafos siguientes entrega seales para responder a estos interrogantes y as el propsito esencial de este libro queda esclarecido.

B.

Y entonces, por qu escribir sobre Fernando Fajnzylber?

Sucede que existe una clase especial de personas que genuinamente pueden ser consideradas hombres o mujeres de su poca en el sentido de que viven comprendiendo cabalmente los procesos propios de la realidad que enfrentan. A esta clase de personas corresponden los verdaderos intelectuales, los grandes pensadores, los creadores frtiles, aquellos que, a partir de esa comprensin de la realidad enfrentada, son tambin capaces de interpretar diversos fenmenos y generar teoras, o simplemente escritos, que son buenas luces para alumbrar o descubrir senderos difciles de recorrer. Cuando hablamos de Fernando Fajnzylber, nos referimos precisamente, y con toda propiedad, a un hombre de su poca. Cuando recorremos su vasta obra y pensamos en su legado, cuando su humanidad y talento resaltan en el recuerdo de sus colegas y seres ms cercanos, aflora el intelectual genuino, comprometido con la realidad de su tiempo y espacio, as como tambin la claridad y la sencillez de un gran pensador y el color, la armona y la innovacin presentes en la obra de todo creador trascendente. Las virtudes de Fajnzylber como personaje de su tiempo quedan precisamente ilustradas en las palabras de Jaime Estvez, quien en un homenaje realizado por la Cmara de Diputados del Parlamento de Chile

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en marzo de 1992,1 y en su calidad de Diputado de la Repblica, seal lo siguiente: Fernando fue un intelectual profundamente comprometido con su tiempo y con los desafos que ste nos coloc por delante. Muchas de sus ideas estn hoy entre nosotros, sin que siquiera podamos ya distinguirlas de nuestras propias ideas y aspiraciones. Este es el mejor tributo a su enorme capacidad y a la fuerza y agudeza con que ilumin los problemas de nuestra poca. Para ilustrar con mayor fuerza los rasgos que caracterizaban a Fajnzylber, Estvez aade: Fernando fue como una antena que vibraba con todos los mensajes de la modernidad, a la vez que busc interpretarlos desde nuestra condicin de pas que lucha por su desarrollo, que necesita eliminar la pobreza e integrar a todos en el autntico ejercicio de la ciudadana. Nunca se dej deslumbrar por las luces artificiales, pero tampoco cerr los ojos a las seales, por distantes que fueran, que nos hablan de una nueva poca y nos ponen frente a enormes y complejos desafos. El carcter asertivo de Fajnzylber y su cualidad de ser un buen interpretador de la realidad se plasmaron no solo en sus rigurosos anlisis de los complejos problemas que decidi abordar y en las implicaciones y propuestas de poltica derivados de ellos. Tales anlisis fueron enriquecidos con su capacidad de anticipar los efectos y nuevos fenmenos que podran surgir a partir de los ya estudiados. Es decir, fue un hombre de su tiempo, pero tambin un preclaro ingeniero y economista capaz de proyectar las consecuencias del presente. Dentro de la variada gama de temas que abord, tanto como funcionario de las Naciones Unidas en la CEPAL y en la Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), asesor de gobiernos en forma independiente, partcipe de ellos como funcionario, o bien en sus actividades acadmicas y analticas como docente e investigador, Fajnzylber mantuvo permanentemente una coherencia que lo llev a recorrer desde el estudio de la naturaleza y los dilemas de la industrializacin en Amrica Latina hasta el convencimiento cabal de que en la regin se haca indispensable e impostergable una transformacin profunda. Esta deba garantizar la consecucin de una equidad social compatible con un patrn de crecimiento econmico sostenido, dos objetivos que, acompaados de progreso tcnico y la formacin de
1

Vase 323a. Legislatura (Extraordinaria), Sesin 59a, martes 31 de marzo de 1992. Cmara de Diputados, Repblica de Chile.

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recursos humanos de excelencia, configuraban un crculo virtuoso de desarrollo, cuyo eje era la apertura al comercio internacional, pero con estndares elevados de competitividad. Entre su motivacin inicial centrada en la industrializacin y su convencimiento en cuanto a ese indispensable proceso de cambio profundo en la estructura econmica y social de la regin, Fernando Fajnzylber estudi con agudeza crtica y cientfica la economa transnacional, el papel vital del progreso tecnolgico y la necesidad de desarrollar una industria de bienes de capital, as como los ejemplos que se podan extraer de las experiencias de desarrollo industrial llevadas a cabo por economas extrarregionales, como las de Japn y el sudeste asitico, o las de Alemania y Estados Unidos. Volviendo a las reflexiones con que se inicia este captulo, es decir, al acto humano de cuestionar y preguntar como base de la construccin del pensamiento, se puede sostener que Fajnzylber hizo de este acto una cotidianeidad consciente, casi exclusiva de su personalidad. Buscar el porqu en los temas que estudi es un objetivo que cumpli a cabalidad, pero en la bsqueda del porqu Fajnzylber no se limit a encontrar tan solo las respuestas planteadas en cuanto a los temas tcnicos que examin como ingeniero y economista poltico, sino que adems manifest, desde muy joven, un enorme inters por la conducta y las motivaciones de las personas, sin hacer distingos respecto de su procedencia social, estatus econmico o actividad profesional o laboral. Fue un hombre motivado fuertemente por el aspecto humano de las personas, sus historias y el porqu de sus conductas o actitudes, todo lo cual lo inquietaba en extremo. Dotado de una personalidad carismtica y amable, de especial gracia, de una gran sensibilidad y una inteligencia sobresaliente, proyectando a la vez un carcter clido y de respeto por el prjimo, Fernando Fajnzylber se construy a s mismo como un intelectual cercano a los pueblos en que habit, en los que cre un entorno y una red de relaciones humanas caracterizadas por la armona, la hermandad y la colaboracin. El Chile, que lo vio nacer y crecer; el Japn, que conoci en la adolescencia, y desde entonces se constituy para l en un objeto permanente de estudio y admiracin; Brasil, escenario de su primer desafo profesional; la tierra de Mxico, que por poco ms de una dcada lo acogi tras el exilio y donde consolid brillantemente su carrera; Francia, pas en el que se perfeccion en la disciplina de la programacin econmica y social, y muchas otras tantas naciones del mundo que Fajnzylber visit, son testigos de sus cualidades humanas e intelectuales. El inters por la gente y su entorno fue un rasgo marcado en su personalidad, de modo que Fajnzylber, ms que un academicismo

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meramente teorizante y abstracto, prefiri uno flexible, centrado en una investigacin propositiva de soluciones pragmticas a problemas prioritarios y una docencia que privilegiaba la difusin de sus hallazgos y experiencias, en vez de la transmisin mecnica de conocimientos plasmados en los textos de estudio. Por cierto que si el academicismo clsico hubiese sido su opcin, lo habra hecho con el oficio de un maestro, por la claridad y el riguroso orden mental con los que poda exponer sus ideas y conocimientos de manera brillante y seductora en aulas de clases, seminarios y conferencias, segn los propios recuerdos de quienes lo conocieron y, en ms de una ocasin, asistieron a la presentacin de alguna de sus ponencias. Escuchar al ingeniero en un seminario segn cuentan los colegas de su tiempo era, en esencia, lo mismo que leerlo en alguno de sus libros o artculos, pues sus ideas fluan con el mismo orden y a un ritmo sorprendente. Como funcionario gubernamental o de instituciones internacionales opt por la misma flexibilidad, ya que nunca se sinti elevado a una nube artificiosa de poder o vanidad cuando debi ejercer cargos dotados de cierta autoridad, por considerable que esta haya sido. La opcin por esa flexibilidad y por una independencia analtica permitieron a Fajnzylber satisfacer su necesidad de estar cerca de la gente y descubrir el fondo de sus actuaciones, objetivo que alcanz incluso en el marco de sus trabajos, como por ejemplo al conocer a los gerentes y obreros de las fbricas que visitaba en el terreno cuando alguna de sus investigaciones sobre industrializacin o produccin de bienes de capital estaban an en curso. El afn por el porqu fue un sello distintivo de Fajnzylber como hombre y como profesional. En los trminos expresados por Sergio Musa, tal vez su ms cercano amigo y a quien conociera desde los primeros aos de universidad, esta motivacin de Fajnzylber puede resumirse en el inters de un hombre en sacar la primera capa de piel a las cosas, es decir, en la capacidad para evaluar un fenmeno, una circunstancia o una ancdota como un hecho constatable, y luego indagar las causas que lo originan y encontrar las respuestas sacando una segunda o tercera capa de piel, y todas esas otras capas ms profundas que se requiera retirar para hallar la explicacin. Fajnzylber conjug bien sus tres facetas: el hombre, el acadmico y el funcionario que ejerce autoridad (y no poder). Como sealara Brunner en uno de los primeros homenajes que se le rindieron tras su prematura muerte a fines de 1991, nuestro autor no fue un contemplativo, ni slo un analista, ni tampoco un puro hombre de accin. Combin, de forma y con xito poco acostumbrado, las tres dimensiones en una, asumiendo el

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papel de lo que a falta de mejor trmino puede llamarse el de un intelectual creador de programas.2 Con lo dicho hasta ahora parecen estar suficientemente claros tres rasgos notables de la figura de Fajnzylber: la exactitud temporal de sus anlisis y enfoques, la robustez de la obra que plasm acerca de los temas que le interesaron, y la profusa inquietud intelectual con que logr dicha obra desde una perspectiva flexible y plena de numerosas virtudes humanas. Sin embargo, a todo lo anteriormente sealado deben agregarse nuevas caractersticas que han hecho del legado de Fajnzylber un referente indiscutido del pensamiento econmico latinoamericano. Por cierto, una de ellas y muy presente en l, fue la creatividad u originalidad con la que abord el amplio abanico de sus inquietudes. Respecto de lo anterior es necesario sealar que la frase con que se ha titulado la primera parte de este libro Fernando Fajnzylber, un creador ha sido elegida de manera intencional, porque junto a la pasin y el rigor con los que Fernando abord los temas que motivaron sus obras, en estas estuvieron siempre presentes la creatividad y la originalidad de sus anlisis. Como parte de sus esfuerzos por sistematizar conceptualmente hechos y situaciones que tenan una relevancia primordial en los objetos de anlisis, Fernando en palabras de Gert Rosenthal tena un especial talento para acuar frases, a veces inditas, que transmitan con fuerza una idea central: recurdese la caja negra, el casillero vaco o la competitividad espuria,3 frases a las que sin duda habra que agregar otras, como por ejemplo la competitividad autntica, el ncleo endgeno, la industrializacin trunca y las siglas, recurrentemente referidas, NIC y GEIC, que en ingls significan newly industrialized country y growth with equity industrializing country, respectivamente. 4 Otro aspecto novedoso en la obra de Fajnzylber es la capacidad que tuvo para formar equipos de trabajo multidisciplinarios para las investigaciones. Por esta misma razn, comparado con otros economistas anteriores o contemporneos, se puede sealar que sus estudios, o los que dirigi, fueron innovadores, pues esa caracterstica permiti que salieran del encuadre ortodoxo y tradicional de la economa para rozarse equilibradamente con facetas de otras disciplinas en el campo de las
2

Vase el artculo de Jos Joaqun Brunner, Fernando Fajnzylber: un perfil intelectual, Revista Cono Sur, vol. 11, N 3, mayo-junio de 1992. Vase Gert Rosenthal, En memoria de Fernando Fajnzylber, Revista de la CEPAL, N 46, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), abril de 1992. Se traducen al espaol como pases de reciente industrializacin y pases de industrializacin con crecimiento y equidad.

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ciencias humanas, como por ejemplo la sociologa, la ciencia poltica y las ciencias de la educacin. Desde esta perspectiva multidisciplinaria y con argumentos directos, pero esencialmente econmicos, Fernando supo exponer en este mundo de las ciencias sociales no econmicas, as como en el debate poltico y social en general, los siguientes puntos: La eficiencia en la asignacin de los recursos es un aspecto relevante que va ms all del orden poltico o social que se desee construir. Los subsidios otorgados a empresas ineficientes constituyen polticas industriales y sociales aceptables. no

Sin dejar de reconocer el carcter rentista de las burguesas nacionales, es cierto que las empresas locales y transnacionales cumplen el papel fundamental en el aparato productivo. Lo anterior ciertamente no constituye un argumento a favor de aquellas posturas que abogan por la desaparicin del Estado de la faz econmica. El Estado tiene un importante mbito de accin y de deberes en esta esfera, tanto como regulador del mercado, coordinador de la poltica tecnolgica o garante de los equilibrios macroeconmicos y de los objetivos de justicia social. La regin deba dejar de lamentarse ante la perversidad con que operan los centros de poder en desmedro de la periferia, y que ms all de estas relaciones de dominacin (que por cierto Fajnzylber nunca desconoci), las economas latinoamericanas tenan que tratar de desarrollar las capacidades endgenas de que disponan para competir internacionalmente a travs del comercio exterior y as superar sus situaciones de pobreza, crecimiento insuficiente y falta de equidad.

C.

El poder de la vigencia del autor y el pensamiento de la CEPAL

Las anteriores lecciones extradas de la visin de Fajnzylber, junto con otras tantas innumerables enseanzas, contribuyeron en gran medida a la renovacin del pensamiento progresista en Amrica Latina, especialmente en Chile, pas en el que la base terica de la transformacin productiva con equidad ha sido un sustento incuestionable de la conduccin poltica, econmica y social desde la transicin democrtica hasta nuestros das.

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La consecucin de los recientes acuerdos de libre comercio suscritos por el pas, las excelentes posiciones logradas por este en las clasificaciones internacionales de competitividad, la modernizacin del Estado y los avances en trminos de inversin, sobre todo en infraestructura, y su contribucin al andamiaje productivo de la nacin, as como las reformas educacionales an en curso y los esfuerzos empeados para la superacin de la pobreza tienen en lo ms profundo de su origen, y en gran parte, la influencia de Fernando Fajnzylber. Por lo mismo, los desafos an pendientes para Chile y Amrica Latina hacen del pensamiento de Fajnzylber un cmulo de ideas y propuestas de suma vigencia, toda vez que fue un hombre de su tiempo y un anticipador de hechos. Cun notable habra sido, por ejemplo, su contribucin al debate actual, centrado en la globalizacin, en las tecnologas de la informacin y en la insercin competitiva de nuestras economas en este contexto? Aun sin saber cul sera la naturaleza de dicha contribucin, es indudable que habra sido profunda y determinante. Otro aspecto importante que cabe sealar, ahora que las cualidades y aportes fundamentales de nuestro autor han terminado de manifestarse en estas pginas, se relaciona con la rica simbiosis que existi entre la obra del autor y la CEPAL, institucin que lo vio iniciar su trabajo a comienzos de los aos setenta y que, luego de esperarlo tras 11 aos de exilio, tuvo el privilegio de tenerlo nuevamente entre sus filas. Desde esta Comisin, y bajo el secretariado ejecutivo de Gert Rosenthal, Fajnzylber se desempe hacia fines de los ochenta como Director de la Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa,5 cargo en cuyo ejercicio l cumpli un activo papel en lo que en la historia de la institucin se ha llamado la renovacin del pensamiento cepalino. Dicha renovacin se centr principalmente en la propuesta acerca de la transformacin productiva con equidad y la funcin de la educacin como eje de dicha transformacin, propuesta que se nutri en gran medida de los anlisis anteriores del autor, como por ejemplo el del sndrome del casillero vaco (o bien el hecho estilizado de crecimiento sostenido con ausencia de equidad), los dilemas regionales para abrir la caja negra del progreso tcnico, y el carcter trunco de la industrializacin latinoamericana. Tras la inesperada muerte de Fajnzylber, sin duda un duro golpe para su familia y, por cierto, para la CEPAL, esta institucin traz para los aos noventa una estrategia de avances propositivos marcadamente influida por el legado de este intelectual.

Esta, llamada ahora Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial, depende en la actualidad exclusivamente de la CEPAL.

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Y hoy, a 15 aos de la lamentable desaparicin de Fernando Fajnzylber, el objetivo de rescatar la memoria histrica de su herencia a travs de este libro es impulsado por la CEPAL como un tributo emotivo e intelectual a una de sus principales figuras, a una de sus personalidades ms virtuosas e influyentes, a uno de los tantos hombres que han enriquecido la contribucin de la CEPAL al pensamiento y la poltica econmica de Amrica Latina. Teniendo en cuenta esto ltimo como otro propsito importante de este documento, baste sealar entonces que estas pginas y las que siguen, en las cuales se intenta rescatar el legado de Fajnzylber desde y para la CEPAL, tambin tienen la intencin de dar continuidad al pensamiento y accin propios de la institucin.

D.

La estructura bsica de esta obra

Para dar cumplimiento a los objetivos del presente libro se ha considerado pertinente, en trminos metodolgicos, estructurarlo en tres partes. A la primera corresponde este primer captulo, que ya finaliza, seguido de otros dos: el segundo, en el que se presenta una biografa de Fernando Fajnzylber, y un tercero dedicado a una revisin temtica de su obra y pensamiento. La segunda parte contiene una seleccin de textos escritos por Fajnzylber, compilados en los captulos IV a VII, de acuerdo con los grandes hitos cronolgicos y conceptuales de su produccin intelectual. Esta compilacin se considera sustantiva por cuanto constituye un reflejo fiel del legado del autor, de modo tal que el lector puede rescatar los aspectos sustanciales de su obra en forma panormica y, a la vez, pormenorizada. Finalmente, y pensando en los lectores que deseen profundizar un poco ms respecto de las lecturas seleccionadas en este libro, en la tercera parte se presenta la bibliografa completa del autor, ordenada cronolgica y temticamente.

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Captulo II

Fernando Fajnzylber y su tiempo (1940-1991)

A.

Infancia y adolescencia (1940-1957)

Fernando Fajnzylber Waissbluth naci en Santiago de Chile, el 15 de abril de 1940; su padre, Isidoro, emigr desde Polonia a comienzos de los aos treinta, y su madre, Ada, nacida en Chile, perteneca a una acomodada familia de origen ruso. Isidoro y Ada se conocieron en el Instituto Pedaggico de la Universidad de Chile, casa de estudios en la que l se titul de profesor de matemticas y fsica, y ella, de profesora de historia y geografa. Don Isidoro fue un hombre generoso y disciplinado, que complement la labor docente que desempeaba en el Liceo de Aplicacin mediante una vinculacin activa y estrecha con la comunidad juda, en la que enseaba las escrituras hebreas. Se caracteriz, adems, por ser un hombre de gran habilidad manual y laboriosidad domstica, dado al arreglo de artefactos elctricos y a tareas de carpintera. La seora Ada, por su parte, fue una mujer de un elevado humanismo y claros matices progresistas; era tambin una asidua lectora y posea una gran sensibilidad social, as como un especial inters en las reivindicaciones de su gnero. Mara Raquel, nacida 10 aos despus de Fernando, fue la segunda hija del matrimonio Fajnzylber Waissbluth; en su adolescencia, luego de pasar por la Universidad de Chile, decidi ir a estudiar ciencias a Israel, nacin en la que fij su residencia hasta el da de hoy. Desde muy

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pequeos, los hermanos Fajnzylber Waissbluth crecieron en un ambiente familiar de rigor intelectual, de exigencia en trminos acadmicos y tambin de una marcada valoracin del pensamiento tolerante, laico y abierto. A juicio de Gloria Reyes la primera esposa de Fajnzylber este hered tempranamente las dos vetas profesionales de sus padres, lo que le permiti lograr que su modo de razonar se convirtiese en una mezcla equilibrada entre el humanismo y las ciencias exactas. Los cinco primeros aos de vida de Fajnzylber transcurren en un mundo estremecido por la Segunda Guerra Mundial, con todo el horror y la brutalidad que caracterizaron este conflicto. En este clima de guerra, varios pases de Amrica Latina ya llevaban adelante sus estrategias de industrializacin con una marcada orientacin hacia el mercado interno, hecho que se explica por las limitaciones que impuso la guerra al comercio internacional y, en una perspectiva histrica, por la necesidad de responder a los desafos a que se vieron enfrentadas sus economas en los aos treinta, dados los altos ndices de desempleo y las cadas de produccin provocadas por la Gran Depresin que se inici en 1929. El comienzo de la industrializacin en Amrica Latina constituye uno de los primeros antecedentes relevantes que marcaran la evolucin de Fajnzylber como economista. Sin embargo, en 1948 otro acontecimiento se suma al anterior: es fundada y constituida en Santiago de Chile, la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), como parte del sistema de las Naciones Unidas.1 En mayo de 1950, Ral Prebisch asume como Secretario Ejecutivo de la Comisin, mientras Fajnzylber cursa sus estudios primarios en la misma escuela donde enseaba su madre, en la comuna de San Miguel. Posteriormente, la familia se traslada a la apacible comuna de uoa, un barrio santiaguino de clase media y raigambre intelectual; all realiza sus estudios secundarios en el Liceo Experimental Manuel de Salas. En sus aos de adolescencia, Fajnzylber participa en el movimiento sionista chileno, en una agrupacin que funcionaba bajo el alero del Club Deportivo Maccabi, de manera independiente y sin contar con el apoyo de alguna organizacin poltica israel. En 1956, influido por las ideas gestadas a raz de su participacin en ese movimiento, justo cuando se dispona a cursar el ltimo ao de humanidades, l decide ir a Israel, a un instituto de formacin de dirigentes sionistas juveniles, localizado en la ciudad de Jerusaln.2 Estos
1

En la dcada de 1970, la Comisin incorporara como pases miembros a casi la mayora de las naciones caribeas, con lo cual la sigla CEPAL corresponde actualmente a Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. Esta institucin es conocida en hebreo como Majon Lemadrijei Juutz Laaretz.

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movimientos e institutos sionistas formaban a jvenes de temprana edad con vistas a que retornasen a Israel, principalmente a cultivar la tierra en los llamados kibutzim (o granjas colectivas). Durante los seis primeros meses de su estada en Jerusaln, Fajnzylber recibe formacin tanto en la doctrina e historia sionistas como en aspectos de formacin tcnica y de liderazgo. Luego debi pasar otros seis meses en un kibutz fronterizo con Jordania, realizando labores propias del funcionamiento de una granja y cumpliendo jornadas de guardia en la frontera. No obstante lo anterior, y ms all de la experiencia adquirida y el compromiso empeado con el ideal sionista, Fajnzylber retorna al ao siguiente a Santiago con la conviccin personal de que su sino no sera el de emigrar a Israel a cultivar la tierra y defender sus fronteras. En ese momento ya era capaz al menos de intuir que su vocacin y sus talentos eran otros. Probablemente los aos de rigurosa educacin recibida en su hogar y en el liceo ya haban moldeado, sin que l an lo descubriera, al intelectual que estaba llamado a ser. Con esta intuicin en su mente, Fernando Fajnzylber culmina su educacin secundaria en 1957.

B.

La Universidad: de estudiante a acadmico (1958-1968)

En 1958, el joven Fajnzylber ingresa a la Universidad Tcnica Federico Santa Mara de Valparaso, a estudiar Ingeniera. En esta primera etapa, la influencia paterna a favor de las ciencias fsicas y matemticas tiene ms peso que la influencia humanista de su madre; sin embargo, esta ltima no tardara mucho tiempo en hacerse notar. En relacin con este hecho, cabe consignar que su paso por la universidad portea fue breve, dado el rgimen curricular impartido en la institucin, que se caracterizaba por un gran nfasis en la formacin tcnica y los talleres de maestranza; talleres en los que, por ejemplo, el joven Fajnzylber y sus compaeros deban pasar varias horas a la semana fundiendo una pala de metal. Es por ello que ese mismo ao abandona esa institucin e ingresa a la Facultad de Ciencias Fsicas y Matemticas de la Universidad de Chile, al plan comn de la carrera de Ingeniera. El comienzo de la vida universitaria de Fajnzylber coincide con el inicio de numerosos cambios sociales que repercutiran fuertemente en Amrica Latina y, en particular, en Chile. Por ejemplo, en 1958 Salvador Allende pierde la eleccin presidencial de aquel ao por un margen de tan solo 30.000 votos frente al independiente Jorge Alessandri, quien nuevamente llev a gobernar a la derecha poltica del pas despus de casi 20 aos de ausencia del poder. Con esta pequea diferencia de votacin, Allende ya se perfilaba como una opcin real de gobierno de la izquierda

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tradicional chilena, liderada por los Partidos Comunista y Socialista. Meses ms tarde, en 1959, se produce el triunfo de la Revolucin Cubana comandada por Fidel Castro y el consecuente derrocamiento de la dictadura de Fulgencio Batista. El fin de la dcada de los cincuenta tambin marc la ratificacin institucional de la CEPAL como el organismo de las Naciones Unidas encargado de promover la consecucin del desarrollo econmico y social de Amrica Latina. Asimismo, en el perodo transcurrido entre 1948 y 1960 se consolida lo que se ha llamado el pensamiento estructuralista de la institucin. En tal sentido, el sistema centroperiferia se valida como un enfoque que explica adecuadamente las limitaciones al desenvolvimiento de la regin; la tesis PrebischSinger respecto del deterioro sistemtico de los trminos del intercambio de la periferia y la consecuente imposibilidad de esta para apropiarse de los frutos del progreso tcnico (a travs de los patrones tradicionales de comercio exterior derivados de la especializacin internacional del trabajo), constituye una piedra angular de dicho enfoque. Sin embargo, la institucin no solo analiza y determina las causas retardatorias del desenvolvimiento regional, sino que, adems, propone lineamientos de poltica econmica para la superacin del subdesarrollo al plantear una estrategia de industrializacin sustitutiva de importaciones, complementada con promocin de exportaciones y acuerdos subregionales de integracin econmica, y asignarle al Estado la funcin de liderar deliberadamente dicho proceso. En estos aos, los logros de la CEPAL son, sin duda, el fruto del arduo y constante trabajo de sus funcionarios, especialmente de personajes como Ral Prebisch, Celso Furtado, Anbal Pinto y Jorge Ahumada, cuatro nombres que por cierto tendran gran influencia durante los inicios del trabajo de Fajnzylber en la Comisin, aos despus. Al comienzo de los aos sesenta, Fajnzylber ya es un joven veinteaero y un alumno universitario aventajado. Adems de sobresalir acadmicamente, comienza a destacarse en trminos humanos gracias a su calidez, su personalidad carismtica y el estilo ingenioso de su humor. En estos aos de juventud disfruta con entusiasmo de sus aficiones, como bailar y jugar ajedrez y ftbol. Al mismo tiempo, Fernando comienza a abrir su mente a las nuevas ideas emergentes y, como muchos jvenes de su generacin, a exaltar valores como el idealismo y el altruismo y a dejarse influenciar por ellos. Son estos ltimos aspectos los que potencian su carisma y, a la vez, lo

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acercan al ideario de la Jota,3 colectividad poltica en la que nunca milit formalmente, pero que sin duda, en esta fase de su vida, sinti como cercana a su inclinacin poltica. En esa etapa, Fajnzylber definitivamente ya se perfila como un intelectual progresista de izquierda. Adems est llevando adelante iniciativas personales paralelas al rgimen acadmico, que enriquecen su formacin profesional. Una de ellas es el recordado viaje a Japn. As, en las vacaciones de verano de 1962, cuando ya haba pasado al quinto ao de su carrera profesional, y tras haber optado el ao anterior por la especialidad de ingeniera civil industrial, Fernando organiz un viaje de estudios a ese pas, especficamente a Tokio. El objetivo de la gira apuntaba a que un grupo de estudiantes de esa especialidad visitasen dicha ciudad con el fin de conocer en terreno la experiencia de la industrializacin de Japn. En aquellos aos, la economa nipona comenzaba a destacarse por el dinamismo alcanzado en su sector manufacturero, dentro del cual ya se haban consolidado fuertemente los rubros automotor y electrnico. No obstante, Japn todava no llegaba a ser el gigante exportador de manufacturas en que se convertira de los aos setenta en adelante. Sin embargo, aspectos mostrados por dicho pas, como un proteccionismo comercial focalizado en la empresa industrial eficiente; la exitosa coordinacin entre los sectores pblico y empresarial para generar el diseo de una poltica industrial basada en el aprovechamiento y la asimilacin de tecnologa fornea y, a partir de ah, la creacin de tecnologa propia y perfeccionada, sumados a otros elementos referidos a la disciplina, laboriosidad y capacitacin de su fuerza de trabajo, no tardaran mucho tiempo ms en posicionar competitivamente al Japn en los mercados internacionales de manufacturas. Esta motivacin de Fajnzylber y sus compaeros constitua, sin duda, el inicio de una notable experiencia encaminada a conocer, desde el mundo real, aspectos que se relacionaban estrechamente con la carrera profesional y la especialidad que cursaban. Es as como, con el patrocinio de la Repblica de Beauchef,4 se contactaron con la Embajada de Japn en Santiago, suscitando de manera casi inmediata el entusiasmo de esta

As se ha denominado histricamente, en la tradicin del Partido Comunista de Chile, a las Juventudes Polticas de esta organizacin (JJCC). La simpata de Fajnzylber por la Jota tiene probablemente su origen en sus aos de estudio en el Liceo Manuel de Salas, colegio en el que las JJCC tuvieron gran influencia y donde se formaron muchos de sus cuadros polticos. Nombre coloquial con el que los estudiantes de Ingeniera de la Universidad de Chile se han referido tradicionalmente a su Facultad, en honor a la calle en que est ubicada.

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representacin diplomtica frente a la iniciativa planteada por este pequeo grupo de estudiantes. De esta manera, la Embajada inform sobre esta iniciativa a la empresa Mitsubishi, la que finalmente organiz un viaje asistido durante el cual la comitiva de estudiantes chilenos integrada, entre otros, por Fernando Fajnzylber y sus compaeros Marcos Cogan, Mario Silberman y Jordi Rasmilovic, recorreran parte del complejo industrial de Tokio para observar y conocer in situ cmo se desenvolva el proceso productivo en diversas plantas automotrices y electrnicas. La empresa financi los viajes de ida y vuelta, la estada del grupo y, adems, organiz la agenda de trabajo de la visita. Especialmente significativo result ser el viaje de ida a Tokio, pues los jvenes se embarcaron en un buque carguero que llevaba hierro desde el puerto de Caldera, en el norte de Chile, con destino a la capital nipona. El viaje por mar duraba aproximadamente veintiocho das, atravesando el Ocano Pacfico, mientras que el retorno fue por va area. En el caso especfico de Fajnzylber, este viaje constituira otro de los hechos relevantes que influiran en l para que llegara a ser un economista e ingeniero especializado en poltica industrial. En su desempeo profesional, la visita a Japn, en la cual pudo conocer el funcionamiento de varias plantas manufactureras, constituira una experiencia de desarrollo industrial siempre presente en sus anlisis comparativos con la industria manufacturera latinoamericana, una experiencia tan dismil con respecto a la japonesa y conducida por derroteros de eficacia diferentes. Al retornar a Chile y a un nuevo perodo acadmico, motivado por ese designio de promover actividades extra curriculares, Fajnzylber decide participar en las elecciones del Centro de Alumnos de Ingeniera y resulta elegido como presidente de esa organizacin. Su gestin se caracteriz por impulsar actividades culturales y promover un ambiente de recreacin que complementara la exigente rutina acadmica en la que se desenvolva esa comunidad estudiantil. Al respecto, Sergio Musa recuerda el esfuerzo que Fernando despleg con el fin de aunar voluntades y lograr el beneplcito de las autoridades acadmicas para la consecucin de estos objetivos. A modo de ejemplo, un importante logro de su desempeo como presidente del Centro de Alumnos fue la fundacin de un coro integrado por estudiantes de la Facultad de Ingeniera y alumnas de la carrera de Enfermera, coro en el que tanto Musa como Fajnzylber participaron activamente. En 1963 Fernando prepar su tesis para optar al ttulo de Ingeniero Civil Industrial con una investigacin sobre la aplicacin de la programacin lineal al sistema interconectado del sector elctrico de

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Chile. Por aquellos aos, las tcnicas de programacin lineal y el surgimiento de la planificacin estaban muy en boga, y estos temas fueron una importante motivacin acadmica para l, que en este perodo ya estaba desempeando actividades docentes en el marco del Departamento de Ingeniera Industrial, en el Centro de Planificacin (CEPLA). En 1964, nuestro autor obtiene su ttulo de Ingeniero Civil Industrial, y ese mismo ao nace su primer hijo, Pablo. Por otra parte, motivado por la investigacin llevada a cabo para su tesis, Fernando postula y gana una beca para realizar un curso en el Centre dtudes des Programmes conomiques (CEPE) en Pars, durante los aos 1965 y 1966. El perodo vivido en Francia fue muy enriquecedor para l, ya que el rigor acadmico de los estudios cursados y el alto nivel de la intelectualidad con la que se vincul en el CEPE, lo marcaron decididamente en su proceso formativo. De regreso en Santiago en julio de 1966, Fajnzylber contina con sus labores acadmicas y de investigacin en el CEPLA. La segunda mitad de los aos sesenta constituye un perodo de gran vitalidad intelectual y poltica en Chile, ya que las corrientes mundiales polticas y culturales en boga influyeron cercanamente en los sucesos del pas. En el contexto juvenil, son los aos de las movilizaciones estudiantiles de mayo de 1968 en Pars y del movimiento hippie en Estados Unidos; en Chile, en el mbito universitario, los estudiantes organizados estn luchando por el denominado proceso de reforma, movimiento que persegua la participacin estudiantil y del personal no acadmico en la toma de decisiones en el interior de las comunidades universitarias. A comienzos de 1968 y en ese contexto, Fajnzylber, en su calidad de acadmico e investigador del CEPLA, decide participar en el proceso eleccionario del nuevo director de este Centro. Su oponente en esta eleccin fue su colega y representante en esa poca de la Democracia Cristiana, Sergio Bitar, quien finalmente gan por un escaso margen de votacin. Este hecho constituy una gran frustracin para Fajnzylber, quien durante la campaa electoral del caso haba trabajado duramente junto con muchos adherentes a su candidatura.

C.

La temprana vinculacin con las Naciones Unidas (1968-1971)

Con el peso de la derrota ya asumido, pero con cierta falta de claridad respecto de su futuro profesional ms inmediato, surge repentinamente la vinculacin de Fajnzylber con las Naciones Unidas. Tras recibir un llamado telefnico en el que le ofrecan una consultora de tres meses para la Organizacin de las Naciones Unidas para la

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Agricultura y la Alimentacin (FAO) en Paraguay, en octubre de 1968 Fernando Fajnzylber viaja a Asuncin a participar en un proyecto de ese organismo. Por otra parte, cuando ese ao ya finalizaba, es contratado por la CEPAL para realizar un estudio en su Oficina en Brasil ubicada en esos aos en Ro de Janeiro, en conjunto con el Instituto de Planejamento Econmico e Social (IPEA). Instalado ya en Brasil, en junio de 1969 nace su segundo hijo, Eduardo, mientras Fernando contina realizando la investigacin que lo llev a ese pas, y cuyo fruto principal fue la publicacin, en noviembre de 1970, del ya clsico documento Sistema industrial y exportacin de manufacturas. Anlisis de la experiencia brasilea, su primera obra de importancia; este fue seguido, casi de manera inmediata y en el marco del mismo proyecto, del informe Estrategia industrial y empresas internacionales. Posicin relativa de Amrica Latina y Brasil. No obstante este importante logro para la carrera de Fajnzylber, su experiencia de vida en Brasil fue breve, dados los graves acontecimientos polticos que se sucedan en el pas y que merecen ser analizados con cierta profundidad histrica. En consecuencia cabe considerar, en primer lugar, que a partir del golpe de Estado que derroc el gobierno de Joo Goulart en 1964, Brasil vivi una seguidilla de dictaduras militares que se prolongaron hasta mediados de los aos ochenta. Es as que, cuando Fajnzylber se preparaba para radicarse en Ro de Janeiro a fines de 1968, se promulga el Acto Institucional N 5, en el que se otorga poderes autocrticos absolutos al rgimen militar, por entonces receloso del avance electoral de la oposicin democrtica. En segundo trmino, en agosto de 1969, el gobierno del general Costa e Silva es sustituido por una Junta Militar Interina que gobern hasta octubre, mes en el que se designa Presidente al general Emlio Garrastaz Mdici, ex director del Servicio Nacional de Informacin (SNI). Su gobierno se caracteriz por la extrema represin aplicada a los movimientos de oposicin y por la violencia poltica ejercida, que diezm especialmente a los movimientos obreros, campesinos, estudiantiles y polticos vinculados a la izquierda brasilea. Enfrentando este duro contexto poltico y social, y alertado por sus propias intuiciones, Fajnzylber enva a Santiago a sus hijos Pablo y Eduardo, mientras que l y su esposa Gloria deciden permanecer en Ro de Janeiro hasta la finalizacin y entrega del trabajo encargado por la CEPAL y el IPEA.

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D.

Fajnzylber y los aos de la Unidad Popular en Chile (1970-1973)

Transcurre 1970, ao de elecciones presidenciales en Chile, proceso ante el cual Fernando Fajnzylber no es en absoluto indiferente; motivado por el proyecto poltico de la Unidad Popular (UP) decide viajar a Santiago para votar por esa opcin. La histrica noche del 4 de septiembre de 1970, Fajnzylber fue uno de aquellos que celebraron; Salvador Allende Gossens, el candidato de la UP, el mismo hombre que vena buscando la victoria electoral desde las presidenciales de 1952, finalmente haba triunfado. Se abra as un proceso nico en la historia universal: un militante socialista de clara inclinacin marxista llegaba al poder por la va electoral y, con ello, estaba comenzando la experiencia de la llamada va chilena al socialismo. No obstante el optimismo reinante entre los partidos de la UP y sus adeptos, debe recalcarse el estrecho margen de votacin con que Allende result vencedor, puesto que este resultado reflejaba las ya profundas divisiones sociales y polticas del pas; sin duda los entonces denominados tres tercios polticos de Chile generaron una situacin complicada que despus afectara gravemente a la gobernabilidad del pas y sera una causa importante del quiebre institucional, tres aos ms tarde. Entusiasmado por las grandes expectativas que generaba el Chile de Allende y, a la vez, preocupado por la compleja situacin poltica de Brasil, Fajnzylber retorna al pas a fines de 1970 y contina sus trabajos sobre la industrializacin brasilea desde la sede de la CEPAL en Santiago. Su idealismo, sin embargo, potenci an ms el entusiasmo que en l generaba el gobierno de la UP, de modo tal que, a comienzos de 1971, abandona el trabajo en la Comisin y se incorpora al gobierno para trabajar en la Secretara Ejecutiva de Relaciones Econmicas Externas del Banco Central de Chile (SEREX), ocupando el cargo de Director de Programacin. Sus responsabilidades fundamentales eran las de coordinar y dirigir la programacin del sector externo, con nfasis en el comercio exterior. Esta Secretara era relativamente pequea, Fernando tena a su cargo a 15 funcionarios, y su supervisor directo era Ernesto Torrealba; el organismo era considerado estratgico para los fines del gobierno popular y se proyectaba como la base de un futuro Ministerio de Comercio Exterior.5 En esta etapa, Fajnzylber y el gobierno debieron enfrentar un problema no menor, dentro de los muchos por los cuales atraves la conduccin econmica del gobierno de la UP: la llamada crisis
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Cabe anotar que durante esa poca, dadas sus nuevas obligaciones como funcionario de gobierno, la produccin escrita de carcter acadmico e investigativo de Fajnzylber prcticamente desaparece.

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del dlar.6 Esta situacin fue motivada por dos hechos importantes, adems de otros factores que sera largo examinar. En primer lugar, el fenmeno se origin por la expansin del ingreso real de los trabajadores tras el primer ao de gestin de la UP, perodo caracterizado por una fuerte poltica redistributiva. Segundo, por las contracciones que experimentaron la demanda de importaciones desde Chile y la oferta de exportaciones hacia el pas, derivadas sobre todo de la estrecha dependencia comercial existente con Estados Unidos, cuyo gobierno en esos aos estaba en manos del republicano Richard Nixon, quien no tena simpata alguna por el gobierno de Allende, dado su cuo ideolgico. En estas circunstancias Fajnzylber, como funcionario del gobierno, haca un diagnstico adecuado y propuestas de poltica respecto de esta coyuntura. En primer lugar, planteaba que Chile casi siempre haba tenido una situacin deficitaria en trminos de la cuenta corriente de la balanza de pagos, en especial durante los aos sesenta, y que los saldos adversos se revertan usualmente por la va de entradas de capitales extranjeros, los que a la vez desplazaban los flujos de inversin directa, en desmedro de la estructura productiva del pas; en esta forma el pas haba logrado solo en aos especficos un supervit final en la balanza de pagos y una acumulacin de reservas internacionales. En segundo trmino, Fernando sealaba que la buena situacin de los cambios internacionales, observada hacia fines del decenio de 1960 en la fase final del gobierno de Frei Montalva, se deba a una confluencia de hechos significativos: el plan de expansin de la gran minera del cobre, un notable flujo de capitales extranjeros de corto plazo y un considerable endeudamiento externo por parte de organismos estatales y descentralizados.7 En adicin a estos factores, postulaba que: merced a una coyuntura excepcionalmente favorable de la cotizacin del cobre en los mercados internacionales se consigui formar una respetable reserva de divisas.8 En tercer lugar, luego de sealar la fragilidad heredada de la administracin anterior con respecto al manejo de los desequilibrios externos, y luego de reconocer las presiones que deba enfrentar el gobierno de la UP en los planos tanto interno como externo, Fajnzylber

Al respecto vase Revista panorama econmico, N 264, Santiago de Chile, Editorial Universitaria, octubre de 1971, pp. 3-6. Vase Revista panorama econmico, N 269, junio de 1972, pp. 17-32. En este ejemplar se registra la participacin de Fajnzylber, entre otros invitados, en el coloquio Cmo manejar una sequa de divisas, organizado por la citada revista. Ibd., p. 17.

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expone las medidas que tuvo que adoptar el gobierno para el manejo de esta crisis: En estas circunstancias hubo que otorgar prioridad al esfuerzo tendiente a reconstruir un sistema de financiamiento de corto plazo para mantener normal el flujo de importaciones. Cabe sealar que en este punto nos enfrentamos con serios problemas, debido al origen de nuestras compras en el exterior y el destino de nuestras ventas. En efecto, nuestro intercambio comercial con estados Unidos es deficitario, por cuanto compramos en ese pas ms de lo que le vendemos. La situacin es inversa en el caso de los pases europeos. Hubiera sido ms fcil, naturalmente, reconstruir el sistema de financiamiento de corto plazo con pases con los cuales nuestra balanza comercial registra supervit. Una segunda medida adoptada por el gobierno apunta al manejo ms racional del volumen de importaciones, para lo cual se ha elaborado un presupuesto de divisas. Adems se ha buscado centralizar en una Secretara de Relaciones Externas todas las decisiones vinculadas a este problema, con lo que se pone trmino a la anarqua imperante hasta hace poco, cuando nada menos que 37 organismos del sector pblico tenan injerencia en las exportaciones e importaciones. La Secretara a que he hecho mencin tiene a su cargo la elaboracin del presupuesto de divisas y controla su aplicacin.9 Finalmente, y dentro del conjunto de soluciones propuestas por la SEREX, Fajnzylber agregaba la creacin de empresas de comercio exterior para as desconcentrar el 85% de las exportaciones totales del pas realizadas por las empresas de la nueva rea de propiedad social, y el 60% tradicional de importaciones que registraba el Estado. Adems, se planteaba la diversificacin de los socios comerciales mediante la ampliacin de vnculos, especialmente con los pases socialistas, en busca de restablecer e incrementar las fuentes de financiamiento que se haban cerrado en otros pases. Tambin se propona ampliar la participacin de los productos chilenos en esos mercados y asegurar un flujo necesario de bienes importados desde dichos pases de origen. Con respecto a las exportaciones, l destacaba la necesidad de incrementar y mantener los productos de exportacin tradicionales, pero tambin de lograr un nuevo y mejor posicionamiento de exportaciones no tradicionales.10 Como puede apreciarse al revisar este nmero del Panorama econmico, cumpliendo funciones de gestin administrativa y de planificacin econmica Fajnzylber ya mostraba capacidades para trabajar en equipo, organizarlos y buscar soluciones a los problemas enfrentados en trminos amplios y
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Ibd., p. 18. Ibd., p. 18.

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diversos. Todo esto empieza a vislumbrarse en esta etapa de su vida, la primera en la que debe ejercer cargos de cierta autoridad funcionaria, cuando tena tan solo 32 aos de edad; este hecho merece ser rescatado como una caracterstica personal suya, ms all del juicio que la historia y los analistas econmicos puedan formarse respecto de la efectividad, aplicabilidad y racionalidad de las polticas con que Fajnzylber y su equipo debieron enfrentar una parte significativa de la crisis econmica del gobierno de la UP. En octubre de 1972 se inici el paro gremial ms prolongado que tuvo que encarar el gobierno de Allende y que fue el de los camioneros. La crisis econmica, poltica y social comienza a agudizarse por el desabastecimiento y el surgimiento del mercado negro; los brotes inflacionarios derivados de una poltica fiscal que se financiaba crecientemente con emisiones del Banco Central; las expropiaciones de fundos y empresas; el complot contra la produccin; el bloqueo del comercio exterior; las contradicciones polticas en el seno de la UP; el avance de las acciones subversivas de los grupos de ultra izquierda y ultra derecha; la ambigedad de la oposicin poltica ante el gobierno, y una tendencia incipiente, pero creciente, de las Fuerzas Armadas hacia la sedicin, motivada por los partidos de derecha y los intereses extranjeros. Superados en forma somera algunos conflictos existentes, una vez finalizado el paro de los camioneros llegamos a marzo de 1973 y a las elecciones parlamentarias celebradas en ese mes, por cierto las ltimas que se realizaran en el pas por un lapso de casi 17 aos. A pesar de que la UP aument su votacin, as como su nmero de diputados y senadores, el gobierno no pudo superar la situacin de violencia y confrontacin, en tanto que el clima golpista era un caldo de cultivo que da a da se haca ms denso. Es as que en junio de este ao, el da 29, se produce el primer intento al respecto: el tancazo. Las fuerzas armadas leales al presidente Allende lograron neutralizar el avance de las fuerzas sediciosas, pero este hecho fue solo el primer conato golpista; el segundo, ocurrido el 11 de septiembre, no pudo ser frenado. Precisamente, en este perodo comprendido entre el tancazo y el 11 de septiembre, Fernando Fajnzylber deja su cargo en la SEREX y es nombrado por el gobierno como interventor, en representacin del Partido Socialista,11 junto con otro funcionario, en representacin del Partido Comunista, en la mina cuprfera El Teniente, ubicada en el sector cordillerano de la provincia de OHiggins. El motivo de estos
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En efecto, ms all de sus simpatas originales por las Juventudes Comunistas, a comienzos del ao 1970, cuando el triunfo de Allende era probable, es invitado por el sector moderado del Partido Socialista a colaborar anticipadamente con el eventual gobierno de la UP.

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nombramientos fue el paro de trabajadores que se estaba desencadenando en este complejo minero. Curiosamente, y por esas contradicciones que a menudo imponen la vida y la historia, Fajnzylber, el intelectual progresista, el hombre que buscaba el lado humano de las personas, y el gobierno de la UP, cuya primera prioridad eran las reivindicaciones de la clase obrera, deban intervenir y, de alguna manera, neutralizar un paro de trabajadores. Pero como se ha sealado, este nuevo interludio fue breve. El golpe de Estado finalmente se materializ, y todo intento por evitarlo fue en vano. Salvador Allende muere aquel mismo 11 de septiembre, suicidndose, luego de que la Moneda fuera bombardeada. A partir de ese da, las nuevas autoridades militares declaran el pas en estado de sitio, imponen el toque de queda, cierran el Congreso, proscriben los partidos polticos y comienzan a perseguir y detener a los funcionarios y dirigentes del gobierno derrocado y a los militantes y simpatizantes de la UP y la ultra izquierda. En la misma maana de aquel martes 11 de septiembre, Fajnzylber se dirigi al Banco Central, que se encontraba cerrado; acto seguido camin hacia la oficina de la SEREX, que curiosamente no fue allanada sino hasta despus de tres meses del golpe. Al constatar la violencia que se estaba desatando, decide volver a su hogar para encontrarse con sus hijos y su esposa Gloria, quien entonces tena un embarazo de seis meses. De ah, Fernando opta por asilarse en la Embajada de Mxico, y a los pocos das de ocurrido el golpe es ayudado por sus amigos cepalinos Enrique Iglesias y David Ibarra a salir de Chile, inicialmente solo. Enrique Iglesias, entonces Secretario Ejecutivo de la CEPAL, lo llev personalmente hasta el aeropuerto en su automvil de las Naciones Unidas, y David Ibarra, de nacionalidad mexicana, le facilit la llegada a ese pas, que solidariamente acogera a Fernando y a su familia durante los largos aos de exilio.

E.

El exilio (1973-1984)

Recin llegado a Mxico, D.F., Fajnzylber se empieza a informar sobre la temprana y enorme magnitud de la represin que la dictadura de Pinochet est ejerciendo no solo contra los idelogos y ex funcionarios del depuesto gobierno, sino tambin contra dirigentes sindicales y campesinos. Dada esta dramtica situacin, Fajnzylber, nuevamente ayudado por su amigo David Ibarra, apura los trmites para que su familia abandone Chile y viaje a Mxico, hecho que finalmente se produce un mes despus de la llegada de l a ese pas.

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Una vez instalada la familia Fajnzylber-Reyes en Mxico, Fernando comienza un perodo de adaptacin a esta nueva realidad y a decidir respecto de sus nuevas alternativas laborales, mientras que su esposa contina, ahora en forma ms tranquila, esperando a su tercer hijo, Vctor, que nace el 10 de diciembre de 1973. Durante 1974, el rgimen militar en Chile se consolida rpidamente y las polticas de represin y exilio aplicadas por la Junta se intensifican, haciendo cada vez ms cierta una estada prolongada de Fajnzylber en Mxico, al igual que la de muchos otros miles de chilenos que debieron irse a vivir a otras latitudes, lejos del pas, imposibilitados de volver a Chile y con una L en el pasaporte, como un resumen administrativo de toda esta situacin. Con esta certeza entonces, la de saber que poda vivir por mucho tiempo, pero tranquilo, en Mxico, comienza a vincularse rpidamente con los mbitos principalmente acadmicos del pas, tanto de organismos internacionales como de centros docentes nacionales e instituciones gubernamentales. A este respecto, se debe sealar que su primera labor destacada fue su participacin en los aos fundacionales del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), organismo en el cual se desempe como coordinador de los programas de investigacin y, luego, como profesor. Se inicia as una poca importante para Fernando Fajnzylber, por cuanto de alguna manera retorna al tipo de actividades que realiz en las sedes de la CEPAL en Santiago y Ro de Janeiro y, adems, lo hace retomando temas que ya haba estudiado. En efecto, haba examinado el papel de las empresas transnacionales (ET) en Brasil, y ahora comenzaba a ampliar su campo de estudio al caso de Mxico. Esta etapa de investigacin dej una importante produccin escrita, entre la cual se destacan las obras Las empresas trasnacionales: expansin internacional y proyeccin en la industria mexicana y Oligopolio, empresas transnacionales y estilos de desarrollo. La primera fue un libro escrito en coautora con la licenciada Trinidad Martnez Tarrag y publicado en 1975 por el Fondo de Cultura Econmica (FCE), en el marco de un proyecto conjunto entre el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) y el CIDE; en tanto que la segunda es un artculo escrito por l y publicado por la misma editorial en 1976.12 En esta fase de sus investigaciones, Fajnzylber tambin se adentra en temas siempre presentes en su obra: las estrategias industriales en Amrica Latina, la transferencia de tecnologa, el papel de la investigacin y desarrollo (I&D), y la comparacin con experiencias exitosas en estas reas observadas en pases como Japn y las economas del sudeste asitico. Asimismo, es con frecuencia consultado por funcionarios del
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El CONACYT es un organismo del Gobierno de Mxico creado en 1970 con el fin de promover, precisamente, el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas.

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Gobierno de Mxico y de otros pases, lo que se tradujo en varias asesoras en ciertos asuntos de poltica industrial. Se destacan, al mismo tiempo, sus membresas en comits editoriales de publicaciones pertenecientes a diversas agrupaciones profesionales, entre las que cabe resaltar la revista El trimestre econmico del FCE, editorial en la que particip, adems, como integrante de su comisin evaluadora. En este tipo de actividades tambin debe subrayarse su colaboracin como miembro del comit editorial de la revista Investigacin econmica, de Mxico. A partir de 1976 y hasta 1980, Fernando vuelve a vincularse con los organismos de las Naciones Unidas. En efecto, desde 1976 en adelante se desempe como director internacional del Proyecto conjunto de bienes de capital Nacional Financiera (NAFINSA)/ONUDI, en el que trabaj coordinando y dirigiendo las actividades de este proyecto, junto con otros ocho expertos internacionales.13 Las tareas especficas consistieron en el diseo de una estrategia sectorial, el desarrollo de instrumentos de poltica, la identificacin y negociacin de proyectos, y la capacitacin y difusin en el rea de bienes de capital. A partir de 1980 continu vinculado a la ONUDI, esta vez como Asesor Principal en Desarrollo Industrial, cargo en el cual debi: - Colaborar con el Representante Residente de las Naciones Unidas en Mxico y Cuba y las autoridades gubernamentales correspondientes en la elaboracin del contenido del tercer Ciclo de Programacin 1982-1986 PNUD, en el campo de accin de la ONUDI. - Mantener contacto con la sede de la ONUDI en Viena y las autoridades gubernamentales en Mxico y Cuba para una adecuada implementacin en la marcha de los proyectos de asistencia tcnica. - Como focal point de la ONUDI en los proyectos de bienes de capital en Amrica Latina, asistir en representacin de las Naciones Unidas y el gobierno a aquellos pases interesados en el desarrollo de los proyectos de bienes de capital con la asistencia de la ONUDI. Representar a la ONUDI en varios eventos internacionales.14 En cuanto a su experiencia en Mxico, Fernando Fajnzylber vivi momentos de alegra y emociones varias, compartiendo con el pueblo de ese pas; desplegando su carisma y humanidad en el entorno de
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Nacional Financiera Sociedad Annima (NAFINSA) es una organizacin que en Mxico cumple funciones de fomento y desarrollo productivo, homologables a las que en Chile realiza la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO). Trminos del propio Fernando, escritos en su Personal history, la hoja de vida que debi presentar en 1984 para postular al cargo que posteriormente lo traera de nuevo a la CEPAL.

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relaciones personales que consolid; asesorando a gobiernos; viajando por Amrica Latina y Europa en su calidad de funcionario internacional; en otros trminos, consolidando su carrera profesional. No obstante, la idea de volver a Chile, sus preocupaciones en cuanto a la situacin del pas y a las vas por las que este podra retornar a la democracia y retomar una senda de desarrollo econmico y progreso social, siguieron siendo permanentes, pero desde una perspectiva diferente, con una visin tal vez ms realista o madura sobre cmo se deban alcanzar estos objetivos. En un plano ms bien personal, ya finalizando la dcada de los setenta, Fajnzylber inicia una nueva relacin marital con la sociloga chilena Alicia Barrios, luego de separarse de su primera mujer, Gloria Reyes. Por estos aos, en uno de sus viajes a Viena, tambin conoce a Ernesto Ottone, con quien consolidara una estrecha amistad que luego, en los aos posteriores al retorno a Chile, se traducira en importantes colaboraciones de trabajo en la CEPAL.

F.

El retorno a Chile y a la CEPAL (1985-1991)

Comenzando la dcada de 1980, el panorama econmico de Amrica Latina se torna extremadamente complejo; en efecto, la regin comienza a experimentar los efectos de la crisis de la deuda, que despus inspir a la CEPAL para acuar el concepto de la dcada perdida. En medio de este problemtico panorama, Fernando Fajnzylber contina viviendo en Mxico, cumpliendo funciones para la ONUDI en el proyecto de bienes de capital, marco en el cual germinara, en el ao 1983, uno de los libros ms influyentes de su produccin escrita: La industrializacin trunca de Amrica Latina; ms adelante ese aporte se comenta en forma amplia. Paralelamente a estas labores, la preocupacin de Fajnzylber por los sucesos que ocurren en Chile no cesa; de hecho, en uno de los captulos del libro hay un completo acpite referido a los pases del Cono Sur. Ah el anlisis de la conduccin econmica e industrial de Chile por parte del rgimen militar y, en particular, de los seguidores del recetario neoliberal, es riguroso y crtico a la vez. As como desde el exilio estos anlisis estn presentes en l, sus ansias de retornar a Chile tambin lo estn. Durante 1984, en los das en que Fernando y su familia an se encuentran en Mxico, ocurre un hecho fundamental: la prohibicin de su ingreso a Chile ha sido levantada. Junto con ello, se produce otro acontecimiento adicional: es llamado a incorporarse a la sede de la CEPAL en Santiago. A raz de esto, su retorno a Chile y a la Comisin se materializan en 1985, y se incorpora a la Divisin Conjunta

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CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, que entonces era dirigida por Oscar Altimir. En los primeros aos de su retorno, el trabajo que realiz en esa Divisin mantuvo una continuidad respecto de los temas que haba desarrollado desde La industrializacin trunca de Amrica Latina hacia atrs, con un fuerte nfasis metodolgico en la comparacin con experiencias industriales extrarregionales, como las de Japn y los pases del sudeste asitico. Sin embargo, en esta ocasin, tales nfasis, aunados a un anlisis estadstico cartesiano, dieron como fruto una de las mayores y mejor logradas conceptualizaciones en la obra del autor: el sndrome del casillero vaco en Amrica Latina; de ah surgira la categorizacin de pases que se industrializan con crecimiento y equidad (GEIC), y aquellos que (como casi todos los de Amrica Latina), no lo hacen de ese modo. A este concepto capital, Fajnzylber agreg el de la caja negra del progreso tcnico en la regin y, mediante la articulacin de ambos, configur un diagnstico y una propuesta de industrializacin renovada para la regin. El perodo de estas investigaciones se prolong desde 1986 hasta 1989 y se materializ finalmente en el documento Industrializacin en Amrica Latina: de la Caja negra al Casillero vaco, que fue publicado en 1990. En este segundo lustro del decenio de 1980, Fajnzylber y su familia comenzaban a adaptarse nuevamente al pas, en una poca caracterizada por los ltimos estertores de la dictadura, que continuaba ejerciendo el poder con episodios selectivos de represin, mientras que la oposicin comenzaba a dividirse entre sectores polticos radicalizados y aquellos que buscaban el consenso y el dilogo con el rgimen, para conducir el pas a una transicin democrtica enmarcada en los derroteros de la nueva constitucin poltica, que fue aprobada en el plebiscito de 1980. De este sector de la oposicin que negoci con el gobierno militar surgi la llamada Concertacin de Partidos por la Democracia, una alianza poltica integrada por partidos de centro y centro-izquierda. Este nuevo conglomerado tambin estuvo integrado por el Partido por la Democracia (PPD), un partido fundado en 1987 y que en aquellos aos tuvo alguna significacin para nuestro autor. En efecto, frente a esta nueva correlacin de fuerzas polticas democrticas, Fajnzylber, quien a fines de los aos setenta mantena vinculaciones con una faccin del PS, vio con optimista mirada el surgimiento de la Concertacin y con especial entusiasmo el nacimiento de un partido como el PPD, dada su cercana con Ricardo Lagos Escobar, uno de sus fundadores. A Fajnzylber le atraa la propuesta renovadora de esta colectividad, por su discurso centrado en la construccin de una ciudadana integral. Por cierto, tambin comparta los aspectos

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estratgicos de la Concertacin y de este nuevo partido, que surgan como instrumentos factibles para la recuperacin democrtica. En relacin con el fenmeno PPD, Fajnzylber tambin encontraba un lugar de destino para las reflexiones que en todos los aos de exilio y estudio de fenmenos socioeconmicos y polticos en Amrica Latina haban configurado su visin respecto de la construccin de una nueva izquierda y una definicin renovada y moderna del progresismo. En este proceso personal, Fajnzylber se encontr con otros intelectuales que haban experimentado evoluciones similares, como Jos Joaqun Brunner y Ernesto Ottone, con quienes reafirm lazos de amistad estrechos, que adems se traduciran despus en importantes trabajos conjuntos. Y mientras todos estos cambios polticos se sucedan uno tras otro, Fajnzylber prosegua con su trabajo en la CEPAL, en los proyectos y temas ya sealados. Estas actividades las realizaba en tanto continuaba su proceso de adaptacin al pas y retomaba contacto con personas que, como l, retornaron del exilio, o con otras que permanecieron en Chile. Estos son los aos en que, en sus momentos de ocio, asista con frecuencia a la salsoteca El Tucn, en compaa de su esposa y otros amigos. Son tambin los aos en que finalizada su jornada diaria en la CEPAL, llegaba a su hogar a disfrutar de la simpleza de una taza de t acompaada de pan con palta, o disfrutaba de fines de semana en que intensificaba su vida familiar y discuta junto con su mujer temas sociolgicos o polticos que ms tarde enriquecan los anlisis que abordaba en su trabajo. Son los aos en que se reencuentra con Chile, reforzando un sentido de vida austera y siempre cercano a la gente. En medio de todo este contexto nacional y personal, el pas y Fajnzylber se encuentran con la llegada de 1988. Este fue, sin duda alguna, un ao de cambios cruciales en el pas. En efecto, la Concertacin decide participar en el plebiscito histrico de ese ao. Dado que la opcin NO, defendida por la Concertacin, se impuso en estos comicios del recordado 5 de octubre de aquel ao, y que la Junta Militar reconoci su derrota, de acuerdo con los mandatos constitucionales el triunfo de esta opcin permiti que, en diciembre de 1989, el pas celebrara elecciones presidenciales despus de casi 20 aos, y comicios parlamentarios despus de casi 17. En esta eleccin la Concertacin triunf, y su lder, el demcrata cristiano Patricio Aylwin se convirti en el nuevo Presidente de Chile, responsabilidad que asumira en marzo de 1990. Por otro lado, si bien la Concertacin eligi a la mayora de los Diputados y Senadores en las elecciones parlamentarias, esta mayora se vera disminuida por la presencia de Senadores designados y vitalicios, figuras nuevas e inditas en la historia parlamentaria del pas, definidas y establecidas en la Constitucin de 1980.

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A pesar de las trabas que comenzaban a configurar la llamada transicin a la democracia, el pas vivi momentos de gran efervescencia poltica y de grandes esperanzas entre 1988 y 1990, que surgan de seales concretas, como por ejemplo el retorno masivo de exiliados; la legalizacin de los partidos polticos; el incipiente inters ciudadano en participar en ellos y en las elecciones; las concentraciones masivas celebradas en estos aos, como las del Parque La Bandera en septiembre de 1988, o aquellas efectuadas en el Parque OHiggins el 6 de octubre de aquel mismo ao, cuando la concertacin celebr el triunfo del NO, y la que tuvo lugar a fines de diciembre de 1989, cuando Aylwin cerr su campaa. Eran tiempos en que los debates volvan a los medios de comunicacin y la gente perda el temor a manifestarse. No cabe duda de que estos fueron aos de gran emocin y alegra para los intelectuales progresistas, como Fajnzylber y tantos otros, que durante mucho tiempo anhelaron este retorno democrtico. Adems, todos estos sucesos comenzaron a generar importantes insumos de anlisis para sus obras finales, aquellas en que su aprendizaje anterior y sus renovadas concepciones del progresismo estaban tambin llamadas a plasmarse con gran brillo. El ao 1988 tambin marc cambios en la CEPAL. En enero de aquel ao la Secretara Ejecutiva de la Comisin fue asumida por el guatemalteco Gert Rosenthal,15 amigo de Fernando desde sus aos de residencia en Mxico. Estando ambos en Santiago, sus ideas tuvieron gran llegada e influencia para el nuevo Secretario Ejecutivo, especialmente en sus primeros aos de mandato, cuando en vsperas del decenio de 1990, la Comisin decidi elaborar nuevos diagnsticos y propuestas respecto de la regin y sus perspectivas de desarrollo. Por otra parte, a partir de ese ao Fajnzylber fue designado Director de la Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, coincidiendo con el nombramiento de Oscar Altimir como Secretario Ejecutivo Adjunto.

G.

ltimos meses: el florecimiento de un legado (1990-1991)

En su calidad de Director de la Divisin mencionada, Fernando Fajnzylber llega al decenio de 1990. De este nuevo perodo, solo presenci en vida los dos primeros aos, dado que su muerte se produjo el 28 de
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El Sr. Rosenthal dirigi esta Secretara hasta diciembre de 1997. Antes de ocupar ese cargo, cabe consignar que su llegada a la Comisin se produjo en 1974, cuando fue nombrado Director de la Sede Subregional de la CEPAL en Mxico. En 1987 se traslad a la Sede de Santiago, en la que inicialmente fue designado Secretario Ejecutivo Adjunto.

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diciembre de 1991, de manera prematura e inesperada tal como se seala ms adelante. Debe subrayarse que a pesar de la corta extensin de esta etapa, su vida y su produccin intelectual estuvieron caracterizadas por una intensidad y productividad de gran magnitud. En 1990 Fernando ha cumplido 50 aos, edad en que se devela la madurez alcanzada en sus vivencias como hombre y profesional. En esta nueva etapa, sin duda, estar usando en toda su plenitud y capacidad sus talentos y sus potencialidades, empeado en la nueva propuesta de la CEPAL, que segn algunos autores llev a la denominada renovacin del pensamiento cepalino, de la cual l fue uno de los prominentes mentores. Todo este proceso se desenvuelve en un clima regional en el que gran parte de sus naciones han restablecido regmenes polticos democrticos, a la vez que sus economas comienzan a mostrar claras seales de recuperacin, tras los adversos efectos de la recesin originada en la dcada perdida de 1980. Para la CEPAL, este nuevo decenio se inicia con el enunciado de su propuesta de Transformacin productiva con equidad, presentado en el perodo de sesiones de la Comisin en abril de 1990, y cuyo autor principal fue Fernando Fajnzylber. Las ideas fuerza que motivaron esta propuesta se centraron en su diagnstico y pronstico respecto de la conveniencia para la CEPAL de pronunciarse frente al proceso de reformas al que se estara incorporando la mayora de las economas latinoamericanas. Un mensaje importante incluido en esta iniciativa sealaba la particular actuacin que deba tener el Estado en este proceso de transformacin, que se conceba de un modo distinto de lo que haba sido la amplia participacin gubernamental de antao, pero que no por ello lo incapacitaba para influir significativamente en la conduccin econmica y social de los pases. Entre sus varios lineamientos de polticas desarrollistas, la propuesta de transformacin productiva con equidad plantea el logro de una mayor competitividad autntica, basada en la incorporacin de progreso tcnico; destaca el carcter sistmico de la competitividad, que incluye una amplia red de interacciones entre los productores y determinadas infraestructuras logsticas y educacionales; tambin se sostiene, sobre la base de ese carcter sistmico de la competitividad, el papel esencial de la industrializacin y el sector manufacturero, pero sin desconocer las importantes vinculaciones de este con sectores como el agrcola y el de servicios; se seala asimismo, de manera enftica, que la consecucin del crecimiento econmico apoyado en las consideraciones anteriores se retroalimenta apropiadamente con el objetivo prioritario de la equidad social.

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La propuesta de la CEPAL se present de manera casi paralela a la formulacin neoliberal esbozada a partir del llamado Consenso de Washington y, en muchos aspectos, estas dos propuestas compartan similitudes de forma, aunque en trminos de fondo mostraban elementos claramente diferenciados. Estas distinciones de contenido y semejanzas formales merecen ser examinadas con mayor profundidad, para evitar confusiones entre una propuesta y la otra. Sin embargo, en honor a la pertinencia e importancia del tema, estos aspectos sern analizados en la primera seccin del captulo III, con el debido detalle y resaltando las visiones que el propio Fajnzylber tuvo en relacin con el enfoque neoliberal. Volviendo a su trayectoria personal, llegamos a 1991. En su primera fase, el autor toma unos meses libres para ir, junto con su familia, a California, ciudad a la que fue invitado por la Universidad de California, Los Angeles (UCLA) para realizar actividades docentes; este fue sin duda un breve perodo que, en el recuerdo de su esposa Alicia, conllev momentos de gran satisfaccin y dicha para nuestro autor. En esta misma poca, l comienza a manifestar uno de sus ltimos intereses de orden social: el fenmeno de los medios de comunicacin de masas, uno de los temas que a su regreso a Santiago fueron objeto de interesantes discusiones con su amigo, el socilogo Jos Joaqun Brunner. De vuelta en la CEPAL, l vincul a Brunner con un connotado equipo de trabajo, al que tambin se incorporaron el socilogo Ernesto Ottone y el experto argentino de la UNESCO, Juan Carlos Tedesco. Dentro de un grupo multidisciplinario de investigadores integrado, adems, por otros profesionales, Fajnzylber coordin un proyecto de investigacin centrado en la educacin, el conocimiento y la formacin de recursos humanos de excelencia, temas que fueron estudiados para extender el alcance y la potencialidad de la propuesta de transformacin productiva con equidad. Brunner y Ottone coinciden en sealar que el esfuerzo empeado en este proyecto fue intenso, y que Fajnzylber cumpli una acertada funcin coordinadora del equipo de trabajo; adems, su apuesta de contratar a consultores provenientes de diferentes disciplinas de las ciencias sociales, especialmente de aquellas relacionadas con las ciencias de la educacin, y no solamente a economistas, fue un acierto decisivo que permiti dar potencia y riqueza analtica a las propuestas incorporadas en el producto ltimo de este proyecto. Este fue el documento institucional Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad, publicado por la CEPAL y la UNESCO en 1992, a escasos meses de ocurrido el fallecimiento de Fajnzylber.

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Quizs por una de esas azarosas, o tal vez predestinadas, casualidades que tiene la vida de las personas, el viernes 27 de diciembre de 1991 el autor puso punto final al documento anteriormente citado, con lo cual el producto quedaba sujeto al proceso de edicin institucional y, en suma, el proyecto sobre educacin y conocimiento como eje de la transformacin productiva con equidad llegaba a su fin. Bordeando las seis de la tarde de aquel viernes se rene con su amigo Ernesto Ottone, estando ambos an en el edificio de la CEPAL. En un acto tal vez premonitorio, Fajnzylber invita a Ottone a realizar una especie de resumen del ao, para repasar brevemente lo que haba sido ese intenso 1991 para ambos, en trminos personales y profesionales. Luego de despedirse con un abrazo, cada cual se dirigi a su respectivo hogar, sin saber ninguno de los dos que esta era la ltima vez que celebraran el acto humano del saludo. En la noche de ese viernes, Fernando Fajnzylber y su seora concurrieron a la fiesta que Roberto Zahler y su esposa ofrecan con motivo de un nuevo aniversario matrimonial.16 Alicia Barrios recuerda la alegra de su marido en esta fiesta, relajndose y recuperndose de su arduo ao laboral. En esta ocasin l pudo disfrutar de su gran aficin por el baile y compartir distendidamente con los anfitriones de la fiesta y dems invitados. No obstante lo anterior, un sncope cardiaco, sbito e inesperado, puso fin de manera lamentable, en la madrugada del sbado 28 de diciembre de 1991, a la vida de Fajnzylber. Fue un sncope sorpresivo e imprevisible, por cuanto nunca haba experimentado anteriormente un episodio de tal naturaleza o un cuadro clnico que manifestara sntomas de afecciones al corazn. El fin de sus das constituy tambin una muerte prematura y lamentable, porque l era un hombre que estaba en la plenitud de su vida y porque la muerte de todo ser inevitablemente remece de dolor a las personas cercanas que forman parte de su entorno. Con la desaparicin de Fajnzylber se lleg al fin de la vida de un hombre que la disfrut con intensidad, sencillez y pasin; qued trunca la contribucin de uno de los intelectuales y economistas polticos ms influyentes en el concierto de las ciencias sociales latinoamericanas; la CEPAL perdi a uno de sus ms destacados funcionarios y la posibilidad de haber contado con l para continuar la renovacin de su pensamiento institucional sobre la base de su tradicin histrica; y los gobiernos de la regin no tuvieron ya la posibilidad de enriquecer sus polticas econmicas y sociales a travs de las asesoras que en vida les brind generosamente. Su voz qued finalmente silenciada en los mltiples auditorios, aulas de conferencia y ctedras, donde los argumentos del
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En esos tiempos, Zahler se desempeaba como Presidente del Banco Central de Chile.

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maestro sedujeron las mentes de muchos de quienes asistan a sus ponencias. Sin embargo, ms all de estas presencias fsicas que desaparecieron junto con Fernando Fajnzylber, sus cualidades humanas y lo poderoso de su intelecto quedaron inmortalizados en la memoria de todos aquellos que lo conocieron, as como tambin en los escritos en que plasm todas sus ideas al amparo de organismos de las Naciones Unidas e instituciones acadmicas y gubernamentales que apoyaron con xito las notables capacidades de este hombre actual y anticipador de futuro que fue nuestro personaje. Por estas razones, por la vigencia de su pensamiento, y ms all de su desaparicin prematura, Gert Rosenthal tiene mucha razn al sealar que Fernando sigue vivo entre nosotros. Al finalizar este captulo, y en virtud de la vigencia del pensamiento del gran autor, baste tan solo sealar que la muerte en su clsica visin antropolgica es el renacimiento de un nuevo proceso vital. En el caso de Fernando Fajnzylber Waissbluth, este proceso ha sido el florecimiento de un legado que se ha materializado en la enorme contribucin multidisciplinaria de un hombre e intelectual de su tiempo, legado que, en definitiva, ha germinado como el fruto generoso de un creador.

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Captulo III

Viaje por el pensamiento y obra de Fajnzylber

A.

Influencias y aspectos metodolgicos en la produccin de Fajnzylber

En este captulo se intenta abrir la caja negra de lo que podra llamarse el razonamiento de Fajnzylber, tarea que, a su vez, hace posible entender los aspectos metodolgicos bajo los cuales este produca sus escritos. Tambin es objetivo de este captulo indagar las influencias que el autor tuvo, vale decir, las obras de otros autores previos o contemporneos que de alguna manera motivaron, en mayor o menor medida, algunos aspectos de sus investigaciones. Un propsito importante de este captulo es tambin el de presentar opiniones especficas que el propio Fernando Fajnzylber sostuvo respecto de otros temas y autores, como por ejemplo el advenimiento de la ideologa neoliberal a comienzos de los aos noventa, o las reflexiones finales de Prebisch en los aos ochenta respecto del capitalismo perifrico. Todos estos aspectos son analizados en esta primera seccin. Adems, con el fin de destacar estos temas desde la produccin escrita de Fajnzylber, en la seccin B se conduce al lector por un recorrido global de su obra.

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1.

Influencias en la construccin de la economa poltica de Fajnzylber

Fajnzylber, como ya se ha dicho, se form en las ciencias exactas y se convirti en un ingeniero civil industrial. No obstante, dadas sus vinculaciones con el mundo de la izquierda, algunos aspectos tericos del marxismo tuvieron una influencia, aunque menor, en lo que seran sus construcciones analticas. Para una fraccin importante de los jvenes formados en los aos sesenta y setenta, el materialismo dialctico y el materialismo histrico fueron dos instrumentos de anlisis recurrentes. Para los profesionales provenientes del mundo de la ingeniera y las ciencias exactas, el enfoque marxista de la economa centrado en la dialctica fue una herramienta novedosa, por cuanto planteaba un modelo societal presentado de manera cientfica. En el caso de Fajnzylber, la influencia del marxismo fue aquella sealada como un enfoque novel y cientfico para la interpretacin de la realidad y de la historia. Sin embargo, a diferencia de otros jvenes formados en su generacin, no fue un recitador o repetidor mecnico de los principios presentes en El capital, ni mucho menos del Manifiesto comunista o los Principios del comunismo de Marx y Engel. La influencia del marxismo en Fernando fue de carcter contextual. Fajnzylber como muchos otros economistas de la CEPAL hacia fines de los aos sesenta, no elabor argumentos econmicos referidos a la plusvala, la tasa de ganancia o la necesidad de promover la lucha de clases. En l se rescata una de las primeras visiones prebischianas, aquella que apuntaba a la necesidad de construir, en la periferia, un modelo econmico que, ms que combatir el capitalismo, intentase corregir sus asimetras. En este sentido, Fajnzylber tambin se diferenci de los tericos dependentistas y neomarxistas de la dcada de los setenta en Amrica Latina, que surgan de la oposicin a los postulados estructuralistas de Prebisch y la CEPAL, con visiones polticas y socioeconmicas ms radicales. Por cierto, en sus primeros aos de ejercicio profesional, Fajnzylber, a pesar de estar ms cerca del estructuralismo que de las nuevas corrientes analticas de izquierda, se centr ms bien en la problemtica de la industrializacin que en el tema de los trminos de intercambio. La visin que tuvo respecto de la primera, sin embargo, comenz a diferenciarse del enfoque estructuralista y prebischiano, sobre todo en cuanto a la profundizacin en la periferia de la estrategia de sustitucin de importaciones y a las polticas de conduccin estatal que los gobiernos le imprimieron. Este distanciamiento se hara mucho ms notorio en la ltima fase de su produccin. No obstante, tanto Prebisch como

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Fajnzylber destacaron el carcter imitativo del capitalismo perifrico, aunque los contenidos de este rescate se diferenciaron en algunos matices y nfasis. Para Fajnzylber, en la difusin del progreso tcnico, el cual consideraba que era contenido y portado en los bienes manufacturados y de capital, lo relevante estaba dado por su incorporacin y perfeccionamiento, ms que por la distribucin de sus frutos. Una influencia importante en la obra de Fajnzylber es, sin duda, la de Schumpeter, muy especialmente a travs de su libro Capitalismo, socialismo y democracia, del cual rescat el papel de la empresa como un agente econmico innovador en el andamiaje productivo y de consumo. A este respecto, el proceso de la destruccin creadora y el carcter evolucionista del proceso productivo empresarial tuvieron gran presencia en aquella fase de mediados de los aos setenta, cuando vincul el fenmeno de las empresas transnacionales con los estilos de liderazgo empresarial y el desarrollo econmico. Ahora bien, ms all de estos contextos e influencias intelectuales, Fajnzylber construy su pensamiento sobre la base de muchos elementos y reflexiones que le son propios. Para l, la historia y el conocimiento de las realidades constituyeron el mejor cimiento sobre el cual crey factible crear sus teorizaciones. En tal sentido, la experiencia alcanzada tras sus visitas a pases dentro y fuera de la regin; el conocimiento en terreno del proceso productivo de las plantas manufactureras y el contacto con la idiosincrasia e historia de diversos pueblos fueron influencias vitales en su obra. Esta manera de aproximarse a las complejidades del desenvolvimiento econmico es similar a la adoptada por los primeros economistas cepalinos cuando comenzaron a concebir las problemticas del desarrollo en la regin. Sin embargo, esta similitud fue parcial y se dio al comienzo de su carrera, puesto que con el tiempo los nfasis que imprimi a sus anlisis lo diferenciaran de dichos autores. No obstante, si bien Fajnzylber no elabor obras de historia econmica como las realizadas por Pinto y Furtado,1 todos sus anlisis sobre industrializacin incorporaron de manera amplia los antecedentes histricos pertinentes que se requeran para describir y explicar las experiencias de industrializacin que estudi.

Chile: un caso de desarrollo frustrado y Formacin econmica de Brasil, respectivamente.

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2.

El mtodo de Fajnzylber

Considerando todos los elementos mencionados que configuraron las influencias autorales y las bases epistemolgicas con las que Fajnzylber llev a cabo su produccin escrita, cabe ahora preguntarse entonces cul fue su metodologa de carcter ms tcnico, vale decir, aquel conjunto de acciones sistemticas mediante el cual, en la conduccin de sus investigaciones, pasaba de los datos al anlisis, y de este a las conclusiones e implicaciones de poltica. Respecto de esta ltima pregunta, cabe consignar que las bases del autor estn en la ingeniera, la economa, la programacin y la planificacin y la estadstica descriptiva. De este modo, el uso de estadsticas y las formas en que las combin configuran un primer aspecto metodolgico importante en su tcnica de investigacin. Al respecto Fajnzylber, especialmente desde mediados de su carrera, privilegi ms bien un uso descriptivo y grfico de los datos, que uno basado en los modelos economtricos y las nuevas sofisticaciones de la inferencia estadstica, que comenzaron a ganar rpidamente terreno en la profesin desde comienzos de los aos setenta. No obstante, no descart de plano (como podra pensarse), el uso de estas herramientas. De hecho, en su primer trabajo, Sistema industrial y exportacin de manufacturas. Anlisis de la experiencia brasilea, Fajnzylber y el equipo tcnico del IPEA que lo acompaaba en este proyecto, encargaron una acotada encuesta industrial que les permiti estimar distintos modelos de regresin lineal mltiple con datos de corte transversal para el ao 1967. Mediante la estimacin de estos modelos se trat de encontrar las variables estadsticamente significativas que explicasen el volumen de exportaciones de las empresas pertenecientes al sector manufacturero. La motivacin para incluir este ejercicio dentro del estudio fue ms bien de ndole acadmica, por cuanto el equipo reconoci limitaciones en los datos y ciertos problemas de multicolinealidad,2 de modo tal que no usaron estas modelaciones como instrumentos para extraer implicaciones de poltica. Ms all de tales limitaciones de los datos, y considerando que estas tcnicas economtricas no estaban tan difundidas como hoy en da en los centros acadmicos e investigativos de la regin, adems de que actualmente se cuenta con una variada gama de programas computacionales que permiten desarrollar ejercicios de regresin en fracciones de segundos, a lo que se agrega el hecho de que la
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Vase el documento mencionado, pp. 257-263 y el anexo 7. En la tercera parte, la bibliografa oficial del autor ofrece la referencia adecuada.

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disponibilidad de cantidades y tipos de datos permiten hacer ms y mejor econometra, el acercamiento de Fajnzylber a esta disciplina no dej de ser innovador y, por cierto, plante preguntas interesantes en su campo de estudio, denotando tempranamente la pauta que seguiran las investigaciones en gran parte de las universidades de la regin. Las estadsticas descriptivas utilizadas por Fajnzylber constituyeron el grueso de los datos presentes en gran parte de su obra. Estadsticas sobre niveles y tasas de crecimiento, participaciones y proporciones de distribucin de ingreso y otros indicadores referidos a comercio internacional o competitividad nutrieron sus anlisis, los que, fundidos con sus intuiciones e informacin de carcter cualitativo, dieron como resultado sus documentos de trabajo y sus libros. Su enfoque metodolgico estadstico ms notable fue la utilizacin de diagramas radiales o grficos que cruzaban distintas categoras, bajo las cuales se podan establecer anlisis visuales que reflejaban fenmenos relevantes. Respecto de esto ltimo, es indudable que la exposicin con que present el problema del casillero vaco logr ser comprendida de manera simple y convincente, gracias a este tratamiento estadstico. Otro aspecto metodolgico importante de la obra de Fajnzylber, ms all del manejo estadstico, se refiere a la forma en que realiza sus anlisis. Mientras muchos cientficos de las ciencias exactas o de las sociales buscan la construccin de leyes a partir de axiomas generales y llegan a resultados particulares, esto es, emplean un mtodo deductivo, el proceder de Fajnzylber estuvo mucho ms prximo al mtodo inductivo. Esta cercana se aprecia en su constante estudio de experiencias de industrializacin, tanto regionales como extrarregionales. Fajnzylber analiz rigurosamente casos como los de Brasil, Mxico, en parte el de Chile, Japn (desde su poca universitaria), Alemania y Estados Unidos. Con respecto a experiencias latinoamericanas, Fajnzylber las estudiaba detalladamente y luego intentaba llegar a generalizaciones regionales adecuadas, es decir, considerando todos los alcances en que las experiencias individuales estudiadas podan extenderse comparativamente al resto de las economas de la regin y dejando muy en claro cuando esto no era factible. En el caso de las economas extrarregionales, el autor operaba con un criterio similar, pero su utilizacin le serva para fijar contextos internacionales de comparacin, a la vez que le permita sentar las bases en cuanto a qu cosas era posible aprender y cules no podan tomarse como ejemplos para las propuestas de poltica en los casos regionales.

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3.

Fajnzylber y su visin sobre otras corrientes contemporneas de pensamiento

En el captulo II se ha sealado que la propuesta de la CEPAL para la dcada de los noventa sobre transformacin productiva con equidad, de la cual Fajnzylber fue el principal mentor, surgi poco tiempo despus que el Consenso de Washington, concepto del que a su vez devino todo el conjunto de polticas integradas en la llamada propuesta neoliberal. La lista de reformas comprendidas en el Consenso de Washington, tal como Williamson la presenta en su conocido documento Latin American Adjustment: How Much Has Happened?,3 es la siguiente: i) disciplina fiscal; ii) prioridades del gasto pblico; iii) reforma tributaria; iv) liberalizacin financiera; v) flexibilidad de los regmenes cambiarios; vi) liberalizacin del comercio; vii) inversin extranjera directa; viii) privatizacin; ix) promocin de la libre competencia y mantenimiento de regulaciones de mercado justificadas, y x) derechos de propiedad.4 Debe mencionarse que la propuesta neoliberal hizo prcticamente suyos estos principios, pero privilegiando de modo fundamental aquellos relativos a la flexibilidad cambiaria, la disciplina fiscal, la liberalizacin financiera y los procesos de privatizacin. Algunos de estos 10 principios capturaban elementos presentes en la propuesta de la CEPAL y de Fajnzylber sobre la transformacin productiva con equidad. Los principios coincidentes son los que corresponden a i), iii), vi), viii) y ix), aunque en materia de privatizaciones la CEPAL y Fajnzylber no contemplaban la de prestacin de ciertos servicios pblicos, como salud o educacin. Fajnzylber distingui con gran exactitud las similitudes de forma y las diferencias de fondo entre la propuesta neoliberal y la de transformacin productiva con equidad. En una entrevista ofrecida por el autor a Fernando Fernndez para la revista Industria y desarrollo, nuestro autor desentraa tales similitudes y diferencias.5

Este documento fue presentado por Williamson en una conferencia organizada por el Instituto de Economa Internacional y realizada en Washington, D.C. en 1989. Por haber sido alcanzado en dicha ciudad, fue denominado Consenso de Washington. Vase el artculo de este mismo autor Revisin del Consenso de Washington, El desarrollo econmico y social en los umbrales del siglo XXI, Louis Emmerij y Jos Nez del Arco (comps.), Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 1998, p. 51. Vase Industria y desarrollo, N 10, ao 3, Bogot, D.C., 1991. Esta entrevista tambin aparece reproducida en la Revista de la CEPAL, N 52, Santiago de Chile, abril de 1994. En esta ltima, la reproduccin ha sido modificada levemente por cambios editoriales.

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En relacin con las similitudes, sostiene que estas son formales y se relacionan con la introduccin de cambios en el manejo econmico (funcionamiento de los mercados); la importancia otorgada a la insercin internacional de las economas regionales; la necesidad de modificar el papel del Estado en la nueva fase de desarrollo regional, y la importancia de cautelar los equilibrios macroeconmicos. En cuanto a las diferencias, las concibe como de contenido y segn l son ocho. En palabras del propio entrevistado: La primera diferencia es de mtodo en la elaboracin de la propuesta. La de la CEPAL se construye a partir de la realidad de los aos ochenta, desde la realidad del contexto internacional, tomando en cuenta los casos que se discutieron y analizaron y el dilogo sostenido con los protagonistas del desarrollo en Amrica Latina. Es desde la realidad de contraste entre el desarrollo latinoamericano y el de otras latitudes y no desde un modelo terico de donde surgen las indicaciones en cuanto a orientaciones necesarias y verosmiles para Amrica Latina. La propuesta neoliberal, en cambio, se construye a partir de un modelo terico que fundamenta las condiciones que se requieren para que una economa funcione bien, y contrasta ese modelo con la realidad. Despus se ve qu diferencias existen y luego se dice: hay que modificar la realidad para hacer que se parezca ms a las condiciones del modelo terico. La segunda diferencia se refiere al tema de la equidad. En la propuesta neoliberal se supone que este tema va a ser cautelado por la va del funcionamiento del mercado, pero se introducen programas de alivio a la pobreza extrema; el tema de la equidad se agota en el mbito de la pobreza extrema. Sin embargo, es importante recordar que Amrica Latina en varios pases la extrema pobreza afecta a un porcentaje muy importante de la poblacin. Lo que es fundamental en la propuesta de la CEPAL es que la equidad se considera necesaria para la competitividad. Esto significa la inclusin de los distintos actores y protagonistas que participan directa o indirectamente en el proceso productivo. Con niveles graves de inequidad, la competitividad pierde vigencia a mediano plazo. La tercera diferencia involucra al progreso tcnico. En la propuesta de la CEPAL el progreso tcnico es central; es un proceso de aprendizaje que incorpora distintos protagonistas, entre los cuales hay sinergismos que requieren tiempo y convergencia de propsitos. El progreso tcnico es por lo tanto un elemento bsico

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en esta propuesta, porque es crucial para elevar la productividad y la competitividad, lo que implica mejorar el nivel de vida y poder redistribuir a favor de la equidad. La cuarta diferencia tiene que ver con la modalidad de insercin internacional. La CEPAL hace una distincin entre la competitividad autntica, que requiere progreso tcnico, y aquella que se nutre de la reduccin salarial o de la explotacin de recursos naturales. En la propuesta neoliberal lo que se resalta es la insercin internacional y de las exportaciones, sin introducir distincin alguna, porque no se hace inclusin de progreso tcnico como tema central. Que sea autntica o no autntica la competitividad no tiene relevancia. La articulacin productiva constituye la quinta diferencia. Este objetivo presupone reconocer las diferentes especificidades sectoriales. No es lo mismo servicios, industria o agricultura; todos estos sectores tienen roles complementarios y diferentes. La industria tiene un papel crucial por ser portadora y difusora del progreso tcnico, pero hay que articularla con los dems sectores. En la propuesta neoliberal se parte del supuesto de la neutralidad intersectorial: es decir, es indiferente cul sea la actividad productiva que se impulse. La sexta diferencia est en el tema de la concertacin estratgica pblico-privada, que es tambin crucial en la propuesta de la CEPAL. Por el contrario, en el pensamiento neoliberal destaca la concepcin de la subsidiariedad del Estado: mientras menos Estado, mejor, y solo para aquello que el sector privado no pueda concretar. La propuesta de la CEPAL reconoce roles distintos, porque hay sinergismo y centralidad del progreso tcnico, porque la entidad estatal es percibida tal como es. Como sptima diferencia, si bien es cierto que en ambas propuestas se valora la importancia de cautelar los equilibrios macroeconmicos, en la propuesta de la CEPAL se sostiene que sta es condicin necesaria pero no suficiente. De all la importancia de una dinmica selectiva. Sin embargo, debe existir correspondencia entre lo que se quiere hacer y lo que institucionalmente se puede hacer. Si la institucionalidad est muy decada hay que reforzarla, y no hacer de este hecho el argumento para evitar cualquier accin selectiva complementaria. Y por ltimo, en la propuesta de transformacin productiva con equidad es central un rgimen poltico democrtico, abierto y participativo, que constituye parte intrnseca de la propuesta

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cepalina. En la propuesta neoliberal, es ms cuestin de preferencia un rgimen poltico especfico. Finalmente, a toda esta batera de argumentos utilizada por Fajnzylber en la entrevista para diferenciar las propuestas neoliberal y cepalina, concluye su reflexin con el siguiente comentario de sntesis: En resumen, podemos sealar que las cuatro similitudes, algunas de ellas ms formales que reales, son similitudes de nfasis, pues existen diferencias importantes de contenido.

B.

Una gua global de lectura para una extensa bibliografa

Tal como su ttulo lo indica, esta seccin tiene por objetivo presentar panormica y globalmente la obra de Fernando Fajnzylber, desde sus inicios hasta el fin de sus das. Ha sido concebida como una carta de navegacin o ruta, que pretende orientar al lector por las estaciones o fases de pensamiento que el autor abord a lo largo de su trayectoria y que logr plasmar en forma escrita. Es la ruta de un viaje que dur 21 aos, distribuidos entre 1970, cuando era un joven de 30 aos recientemente incorporado a la CEPAL, y 1991, ao en el que muere tras haberse consagrado en su carrera mientras se desempeaba como director de la Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa. Por lo tanto, esta bitcora da cuenta de un viaje circular, puesto que los primeros trabajos que lo hicieron conocido fueron realizados tambin en la CEPAL y se referan igualmente a temas del sector industrial. En trminos metodolgicos, lo que se presenta en este captulo es una resea de las obras que el autor escribi en cada una de las etapas cronolgico-conceptuales de su pensamiento. Tambin se incursiona de manera breve y general en los temas de sus principales obras, las que se compilan, parcial o totalmente, en la segunda parte de este libro. Respecto de las obras de las cuales no se incluy fragmento alguno, pero que se relacionan temticamente con aquellas consideradas, en la tercera parte del libro se ofrece una amplia bibliografa del autor, con las referencias precisas y clasificadas temticamente de acuerdo con las etapas cronolgico-conceptuales que se distinguen en los estudios de Fajnzylber a lo largo de poco ms de dos dcadas. Como el lector recordar, en esta seccin se abordan las obras en su totalidad, en tanto que en los captulos de la segunda parte se brinda orientacin sobre los fragmentos efectivamente compilados, en lo que podra denominarse una gua de lectura especfica del captulo, que se presenta al comienzo de cada uno de ellos.

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Por cierto, tal como el lector podr apreciar posteriormente, cada uno de los captulos de la segunda parte corresponde a una etapa o fase de pensamiento particular, de modo tal que, as como en su momento el Dr. Ral Prebisch diferenci cinco etapas en su trayectoria, en el caso de Fajnzylber tambin se puede encontrar una divisin temporal, si bien sus fases son cuatro y no cinco. Estas etapas de pensamiento son revisadas en la siguiente subseccin, anlisis que en s constituye la gua de lectura global anunciada al comienzo de esta seccin. 1. Cuatro etapas en la produccin escrita de Fajnzylber

En trminos cronolgicos y temticos, como se ha mencionado, la obra de Fernando Fajnzylber est dividida en cuatro grandes y delimitadas fases de produccin literaria. La primera de ellas corresponde al perodo 1970-1976, aos en los que el autor estuvo fundamentalmente volcado al estudio del proceso de industrializacin en Amrica Latina, con un fuerte nfasis en el papel de las estrategias de exportacin de manufacturas, y al anlisis acucioso del fenmeno, por entonces emergente, de las empresas transnacionales. Una segunda fase importante en la obra del autor (1977-1991) pero que como su mtodo mismo de anlisis es transversal a la globalidad de su produccin, es la visin comparativa de las economas capitalistas, una temtica que, como se ver, estuvo fuertemente influida por la evolucin de economas como la de Japn o la de Alemania, o por el auge econmico experimentado por los llamados NIC. La tercera fase (1977-1988) es paralela a la anterior y est subdivida en dos perodos. El primero corresponde a 1977-1983, aos en los que el autor permanece an en Mxico abocado a sus labores docentes y a los proyectos que dirige como funcionario de la ONUDI en torno al desarrollo de los bienes de capital; el segundo es el intervalo 1984-1988, perodo en el cual el autor retorna a Chile y a la CEPAL. Si bien esta tercera fase se desenvuelve dentro de una cronologa precisa, su carcter conceptual adquiere un realce superior que predomina sobre lo cronolgico; no es por nada que la hemos titulado Conceptos esenciales en la obra de Fajnzylber y corresponde al captulo VI de este libro. En esta etapa, su produccin aborda nociones fundamentales como la industrializacin trunca de Amrica Latina o la incapacidad de la regin para producir bienes de capital; su imposibilidad de generar progreso tcnico autnomo, a lo que el autor se refiri como caja negra, y el sndrome del casillero vaco, es decir, un patrn de crecimiento generalmente acompaado de una distribucin de ingresos regresiva.

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Como puede verse, hemos denominado un poco artificialmente tercera fase a lo que en rigor es un perodo coincidente con el que se aborda en la segunda fase. La razn para ello es que este lapso incluye una produccin intelectual distinta en carcter y temtica de la visin comparativa de economas capitalistas desarrollada entre los aos 1977 y 1991. La cuarta gran etapa y final del pensamiento de Fajnzylber transcurre entre 1988 y 1991, y en ella (bajo el alero institucional de la CEPAL), plantea una poltica de desarrollo econmico y social basada en lo que defini como transformacin productiva con equidad y, luego, desarrolla el papel de la educacin en este proceso.
a) Desarrollo productivo y empresarial (1970-1976)

De acuerdo con este orden cronolgico y temtico, la primera obra publicada por Fajnzylber es Sistema industrial y exportacin de manufacturas. Anlisis de la experiencia brasilea, publicada a fines de 1970. En este documento, el anlisis fundamental se basa en la necesidad, suficientemente demostrada, de que Brasil debe continuar diversificando sus exportaciones, aumentando la participacin de los productos manufacturados. Para satisfacer este requerimiento plantea condiciones necesarias y suficientes; en el caso de las primeras, el autor pone el nfasis en los estndares de competitividad que a su juicio se pueden alcanzar, ya sea mediante la reduccin de los costos de produccin o bien la introduccin de nuevos productos con calidades y precios capaces de desplazar a la competencia preexistente, es decir, las condiciones necesarias se refieren al posicionamiento en el mercado. Respecto de las condiciones de suficiencia, esto es, aquellas que aseguran la permanencia en el mercado de manufacturas, Fajnzylber sostiene que se requiere de un sistema productor-exportador dotado de disciplinas tecnolgicas, capacidades de gestin empresarial y tcnicas de comercializacin con estndares de operacin relativos que tiendan a alcanzar a los observados internacionalmente. En otras palabras, el sistema industrial-exportador debe estar dotado de capacidades de autoperfeccionamiento.6 En el caso de Brasil, plantea la existencia de una situacin de desventaja en trminos de competitividad en relacin con los pases desarrollados, razn por la cual este pas debe intensificar sus esfuerzos para tender al logro de patrones similares de eficiencia. A este razonamiento, Fajnzylber agrega que una estrategia a largo plazo de
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Capacidades que el propio autor englobara en estudios posteriores bajo el concepto del ncleo tecnolgico endgeno.

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exportacin de manufacturas no puede centrarse exclusivamente en un esquema de subsidios compensatorio de la ineficiencia de ciertas empresas, agregando que el acelerado ritmo de crecimiento del consumo mundial de manufacturas es una importante seal para poner en marcha una estrategia brasilea eficiente de promocin de exportaciones manufactureras. Dicha estrategia eficiente se logra precisamente con criterios de selectividad, esto es, promoviendo la exportacin de productos pertenecientes a ramas industriales especficas, con estndares potenciales de excelencia productiva. Una vez resuelto el tema de qu bienes es preciso exportar, el autor se refiere al volumen de estos flujos; advierte al respecto que esta variable puede controlarla el empresariado al decidir a qu proporcin del mercado interno o del externo se orienta la produccin. Pero en adicin a lo anterior, Fajnzylber otorga un mbito de accin al Estado, el cual puede influir en la estrategia de industrializacin a travs de distintas polticas, como la macroeconmica, o va programas de evaluacin, asistencia tcnica y financiamiento de proyectos de inversin; en esta forma, el sector pblico puede tener injerencia en los tipos y escalas de los bienes producidos, las tcnicas utilizadas y los contratos de importacin de tecnologa. Considerados todos estos elementos, sintetiza la estrategia brasilea de exportacin de manufacturas en torno a dos objetivos esenciales: (i) concebir reglas del juego que induzcan al sector privado a decisiones de exportacin en volmenes semejantes a los deseables y de modo que el costo social total actualizado sea mnimo, y (ii) definir las acciones complementarias a ser emprendidas directamente por el sector pblico. Finalizado y publicado este estudio, Fernando Fajnzylber obtuvo dos subproductos que se materializaron en dos documentos: Estrategia industrial y empresas internacionales. Posicin relativa de Amrica Latina y Brasil, centrado en el papel de las empresas internacionales en Brasil, y Elementos para la formulacin de estrategias de exportacin de manufacturas, un documento de trabajo en el que generalizaba para el resto de la regin la estrategia de exportacin de manufacturas a partir de algunos casos nacionales (preparado para una conferencia en la sede de la CEPAL en Santiago); ambos datan de 1971 (vase bibliografa temtica del autor en la tercera parte de este volumen). En este par de trabajos, al que debe agregarse un tercero (La empresa internacional en la industrializacin de Amrica Latina),7 va configurando
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Documento presentado en el seminario Poltica de inversin extranjera y transferencia de tecnologa en Amrica Latina, organizado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS), realizado en Santiago de Chile, tambin en 1971. Este artculo fue publicado en

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incipientemente su inters en el estudio de las empresas transnacionales, pero se detiene por un lapso cercano a los tres aos, los mismos en que debi desempear funciones en el Gobierno de Chile y, luego, radicarse en Mxico. Es as como, ya instalado en dicho pas, de acuerdo con lo sealado en el captulo II, el autor retoma este tema y, a partir de 1975, produce un macizo caudal de literatura. El primero de ellos es Las empresas transnacionales. Expansin a nivel mundial y proyeccin en la industria mexicana, un libro en coautora con Trinidad Martnez Tarrag, cuyos dos objetivos centrales fueron los siguientes: i) determinar el modo en que dichas empresas se internacionalizan y logran ganar una posicin de liderazgo industrial en los pases que las acogen, y ii) establecer los rasgos particulares que caracterizan el establecimiento de estas empresas en Mxico, rasgos que a juicio de los autores no difieren significativamente de los observados en otras latitudes donde se ha experimentado el fenmeno de la transnacionalizacin empresarial. Los aspectos metodolgicos de este libro se basan en la riqueza de la informacin existente, de la cual los autores realizaron un anlisis exhaustivo y una innovadora articulacin que trascenda los anlisis econmicos tradicionales disponibles hasta entonces en el escenario regional. Este libro se estructura en dos partes, la primera referida al fenmeno de la expansin de las empresas transnacionales y la segunda al papel y proyeccin que tienen en Mxico. Un artculo elaborado sobre la marcha fue Las empresas transnacionales y el sistema industrial de Mxico, publicado en El trimestre econmico, en el que se sintetiza la segunda parte del libro. Finalmente, ya en el ao 1976, y nuevamente a travs de El trimestre econmico, Fajnzylber sorprende al crculo acadmico y poltico con Oligopolio, empresas transnacionales y estilos de desarrollo, artculo que culmina el acucioso estudio de las empresas internacionales iniciado en 1971. En la segunda parte de este libro, el lector encontrar fragmentos seleccionados del libro elaborado en conjunto con la licenciada Martnez Tarrag y la reproduccin ntegra de Oligopolio, empresas transnacionales y estilos de desarrollo, junto con la gua de lectura especfica relacionada con este tema, la que adems introducir los aspectos conceptuales capitales de los fragmentos compilados. No obstante, es prudente destacar en esta seccin, y en trminos generales, que las obras que Fajnzylber dedic al estudio de las transnacionales invariablemente van desde los aspectos clsicos de la organizacin industrial hasta la articulacin de estas empresas en las estructuras locales de carcter socioeconmico y poltico; en este recorrido el autor profundiza en temas como el cambio
1974 en una compilacin de Jos Serra titulada Desarrollo latinoamericano, ensayos crticos, editado por el Fondo de Cultura Econmica, coleccin Lecturas, N 6.

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tecnolgico, los patrones de consumo, la desnacionalizacin de los Estados y la reestructuracin productiva de tipo schumpeteriano.
b) Estilos de crecimiento: experiencias internacionales comparativas (1977-1991)

En el marco del enfoque histrico con el que Fajnzylber estudi los procesos de industrializacin y crecimiento econmico, el anlisis comparativo de las experiencias internacionales fue sin duda el sello que distingui su obra. A partir de 1977, cuando iniciaba el proyecto sobre bienes de capital, de manera paralela comienza un estudio intensivo y recurrente de experiencias de industrializacin extrarregionales. Dicho estudio se prolong hasta su muerte, en 1991, y se convirti tanto en un insumo como en un mtodo de sus anlisis. Si bien el objetivo central de este estudio era el de establecer comparaciones en el campo de la economa industrial, este mtodo le sirvi para indagar otros aspectos conexos como, por ejemplo, la competitividad, la equidad y la educacin. Con esta tcnica investigativa, Fajnzylber consagr su mtodo inductivo, relegando a un segundo plano la inferencia estadstica. A este respecto, Buitelaar, Peres y otros,8 han sealado que l siempre procuraba hacer un anlisis comparativo, buscando casos exitosos, para intentar dilucidar los factores explicativos de las ventajas adquiridas. Desarrollaba un trabajo de investigacin, a veces minucioso, para llegar a criterios aparentemente bastante simples. Sobre la base de stos, diseaba tipologas sencillas, como su caracterstico esquema de dos ejes en el cual distingue en cada uno dos posiciones, llegando as a definir cuatro casilleros. Este tipo de presentacin, sin excesiva sofisticacin, se convirti en sus manos en un instrumento poderoso de la economa poltica, pues permita ordenar la reflexin y luego transmitir con fuerza una idea central del razonamiento. Pero ms all de esta manipulacin metodolgica, el inters de Fajnzylber en el estudio comparativo de experiencias internacionales surge de su fascinacin por el Japn a partir de la visita efectuada en los primeros aos del decenio de 1960, cuando pudo conocer en terreno su proceso de industrializacin. Luego de esto estudi otras experiencias de industrializacin en pases desarrollados, como Alemania, Estados Unidos y algunos otros miembros de la entonces llamada Comunidad Econmica Europea. Otro foco de atraccin permanente en las investigaciones de Fajnzylber fue su inters en los pases de reciente
8

R. Buitelaar, M. Guerguil, C. Macario y W. Peres Una obsesin por el crecimiento y la justicia social: el legado intelectual de Fernando Fajnzylber, en la revista Pensamiento iberoamericano, N 21, enero-junio de 1992.

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industrializacin o de industrializacin tarda, los llamados PRI o NIC, por sus siglas en ingls. Dentro de esta categora de pases, el autor destac recurrentemente las experiencias de la Repblica de Corea y de la provincia china de Taiwn. Durante un lapso de su historia, estos dos territorios de exitosa industrializacin, fueron colonias japonesas y, por lo mismo, estuvieron culturalmente adaptados para adoptar muchos de los patrones industriales del Japn. Sin duda, es de este ltimo hecho que surge su inters en ambos, puesto que siempre consider a Japn como un verdadero paradigma de crecimiento econmico y desarrollo industrial. A Fajnzylber le resultaba particularmente interesante la manera en que la experiencia de Japn se reproduca en estos territorios, sobre todo en trminos de la articulacin entre gobierno y empresa para coordinar la poltica industrial, poltica que ciertamente permiti a estas economas crecer a travs de los instrumentos que siempre promovi: progreso tcnico e innovacin tecnolgica, polticas selectivas de sustitucin de importaciones, apertura competitiva al resto del mundo, equidad y educacin. Los escritos ms representativos de estas experiencias rescatadas por Fajnzylber se presentan en el captulo V, en el cual se intenta mostrar el paralelo entre las experiencias de desarrollo industrial de las economas capitalistas avanzadas y aquellas de industrializacin recientes, marco en el que resaltan dos paradigmas opuestos: el de los casos exitosos de la Repblica de Corea y la provincia china de Taiwn, y el de pases latinoamericanos con procesos de industrializacin trunca, como Brasil y Mxico.
c) Conceptos esenciales en la obra de Fajnzylber (1977-1988)

En esta tercera fase de su produccin escrita, Fajnzylber fragu los conceptos capitales de su obra. Esta etapa de 11 aos transcurre de manera paralela a la antes expuesta. Puede sostenerse, al menos parcialmente, que el estudio de las experiencias extrarregionales presentado en la seccin precedente le permiti crear o sistematizar algunos de los conceptos que a continuacin se detallan. Se debe partir mencionando que durante los seis primeros aos de esta fase el autor estaba a cargo de la direccin y coordinacin del proyecto sobre bienes de capital, al amparo de la ONUDI. De acuerdo con Maggi y Messner (2001),9 Fajnzylber motivado por el papel que algunas industrias de bienes de capital cumplieron en los pases desarrollados ...concentr su atencin a fines de los aos 70 y principios de los 80 [en esta
9

Vase el artculo de Claudio Maggi y Dirk Messner, Fernando Fajnzylber (1940-1991). Desarrollo tecnolgico, competitividad y equidad, Revista D+C Desarrollo y Cooperacin, N 4, julio/agosto de 2001.

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industria]. A partir de ese estudio, retom la visin de Prebisch sobre el carcter "imitativo" del capitalismo perifrico, identificando carencias y debilidades en el proceso de industrializacin e internacionalizacin de las economas latinoamericanas a partir de casos nacionales.10 Durante este perodo en que Fajnzylber estudia el desarrollo de un sector de bienes de capital, participa en conferencias y presenta diversos informes sobre este tema, en los que introduce importantes conceptos. Uno de ellos es el denominado ncleo endgeno, con el cual da a entender que las economas regionales presentan un variado nmero de factores internos que imposibilitan la autodeterminacin de su desarrollo industrial en cuanto a incorporacin y perfeccionamiento de progreso tcnico a travs de innovaciones tecnolgicas. Un artculo importante en esta direccin fue precisamente Intervencin, autodeterminacin e industrializacin en Amrica Latina, publicado en El trimestre econmico de enero-marzo de 1983. Este concepto del ncleo endgeno reviste una especial relevancia dado que aliment la formulacin de otros dos: la industrializacin trunca de Amrica Latina y la caja negra del progreso tcnico. Sin duda alguna, este perodo de estudio que Fajnzylber dedic al desarrollo de un sector de bienes de capital concluy con el principal de los productos entre todos los que elabor en este perodo. Dicho producto es la publicacin, en 1983, del libro La industrializacin trunca de Amrica Latina, en el cual parta sealando el rezago de la regin respecto de las economas desarrolladas en cuanto al avance del sector de bienes de capital, y la carencia de alternativas de especializacin en la produccin de este tipo de bienes. Estas carencias son precisamente, segn Fajnzylber, las que imprimen el carcter trunco a la industrializacin latinoamericana. En el segundo lustro de los ochenta, aos del retorno a Chile y a la sede de la Comisin, y luego de coronar sus trabajos previos con La industrializacin trunca de Amrica Latina, Fajnzylber ahond sus anlisis de la industrializacin, en busca de los determinantes que explican el dinamismo industrial de los pases. La obra que resumi esta fase de estudio fue el clsico ejemplar, La industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco Cuaderno de la CEPAL, N 60, los otros dos conceptos esenciales en su obra. Con esta publicacin, Fajnzylber retoma nuevamente el concepto pivote del ncleo endgeno, para introducir el de la caja negra del
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A este respecto cabe destacar, sin embargo, que el nfasis que Fajnzylber daba al capitalismo perifrico y su carcter imitativo se centraba ms bien en los factores de estructura productiva que en los de patrones de consumo, que eran los resaltados por Prebisch.

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progreso tcnico, fenmeno que plantea el imperativo de abrirla con el fin de que la regin logre una dominancia tecnolgica como parte de una estrategia industrial eficaz. Por otro lado, introduce en este anlisis la constatacin de una regularidad emprica evidente en la regin, pero nunca antes sealada: el sndrome del casillero vaco. Este sndrome revela que ningn pas de la regin ha logrado compatibilizar el crecimiento econmico sostenido con la equidad. En tal sentido, haciendo uso del mtodo estadstico simple antes descrito, Fajnzylber seala que no existe un dilema de poltica econmica (trade-off) entre crecimiento y equidad. Como contraejemplos o instrumentos de prueba de la aseveracin anterior presenta los llamados GEIC, aquellos pases que han logrado construir un crculo virtuoso entre crecimiento, competitividad, progreso tcnico y equidad. Un aporte notable de este estudio, y que se posiciona como el centro de este crculo virtuoso, es el concepto de la llamada competitividad autntica, es decir, aquel tipo de competitividad que no est basada en bajos salarios, tipos de cambio sobrevaluados o recursos naturales con ventajas comparativas estticas,11 sino que es ms bien altamente determinada por la incorporacin de progreso tcnico y capacitacin de la fuerza de trabajo. En tal sentido, la equidad es un determinante esencial de la competitividad autntica, por cuanto favorece la difusin, incorporacin, adaptacin y adecuacin de estndares tecnolgicos y propende a la nivelacin de los niveles de productividad, facilitando as las posibilidades de insercin internacional. La competitividad autntica, en suma, garantiza la participacin de todas las fuerzas productivas en el proceso de desarrollo. Finalmente, lo interesante de este anlisis es la articulacin que Fajnzylber establece entre la caja negra del progreso tcnico y el sndrome del casillero vaco, a travs del citado crculo virtuoso crecimientocompetitividad-progreso tcnico-equidad, sealando explcitamente las relaciones de retroalimentacin y causalidad entre cada uno de estos cuatro objetivos. Es interesante, como hecho coincidente, que toda esta elaboracin de Fajnzylber constituye en esencia un modelo (no formalizado matemticamente como se estila en el estado actual de la profesin) de crecimiento econmico endgeno, en el cual la tasa de crecimiento est determinada por elementos potenciadores del progreso tcnico, tales
11

Tres elementos bsicos que para algunos economistas configuran la nocin tradicional de competitividad. Para Fernando, estos tres elementos bsicos eran constitutivos de lo que l llamaba competitividad espuria, obviamente un concepto diametralmente opuesto al de competitividad autntica.

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como la I&D, la capacitacin de los recursos humanos, la equidad y los bienes de capital, entre otros. Es en esta fase donde la visin neoschumpeteriana de la diferenciacin de productos, la incorporacin de capital humano y la innovacin tecnolgica y el conocimiento lo acercan coincidentemente a economistas contemporneos de la corriente principal (main stream) acadmica, como Romer, Lucas o Krugman, los primeros representantes de la literatura sobre crecimiento endgeno. Aunque resulta claro que las visiones de Fajnzylber provenan ms bien de la constatacin de los hechos estilizados que de las teorizaciones acadmicas. En el captulo VI se presentan los textos compilados que corresponden a esta fase de investigacin de Fajnzylber y la gua de lectura especfica al captulo.
d) La transformacin productiva con equidad (1989-1991)

Con los trabajos mencionados anteriormente, Fajnzylber alleg un cuantioso capital conceptual que le permiti alcanzar, con una notable continuidad, la madurez de su carrera y la consolidacin de su economa poltica al iniciarse el ltimo decenio del siglo XX. No cabe ninguna duda de que el sistema de economa industrial configurado en Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco, estaba necesariamente llamado a ser el punto de partida para la propuesta cepalina sobre transformacin productiva con equidad, de la cual se ha presentado una detallada explicacin en la seccin 3 del captulo III, y en palabras del propio autor. Transformacin productiva con equidad fue el primer documento producido en esta fase y marc la pauta de trabajo para el resto de la dcada en la Comisin. En esta primera publicacin, de carcter institucional, pero coordinada e inspirada por Fajnzylber, se plante la necesidad de un patrn regional de crecimiento basado en un proceso de industrializacin, pero con miras a la insercin internacional y no al mercado interno, como haba sido la tnica en los decenios anteriores. En esta propuesta la industrializacin sigue siendo vital, pues en el sector que produce (el manufacturero), se generan bienes portadores y difusores del progreso tcnico, elemento esencial que propende a una mayor productividad y, por lo mismo, a una mayor tasa de crecimiento.12
12

De hecho, en los tiempos del autor, el sector manufacturero an se caracterizaba por este dinamismo. En la actualidad, si bien contina siendo un motor importante de crecimiento, no se puede negar que ha experimentado un cierto retroceso a favor de otras actividades, como los servicios y las tecnologas de la informacin y la comunicacin. No obstante, esto no invalida los principios de la transformacin productiva con equidad. Por el contrario, la reproduccin de la falta de equidad en la

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Los estndares de competitividad, por su parte, son requeridos para la insercin en los mercados internacionales, puerto fundamental de destino de los bienes exportados. Si estos bienes son preferentemente manufacturados, entonces (de acuerdo con lo mencionado en el prrafo anterior respecto de la industrializacin), las exportaciones de manufacturas son un motor de crecimiento. Por esto los estndares de competitividad autntica eran considerados vitales por Fajnzylber, debido a que daban cuenta de la incorporacin de progreso tcnico. Pero no lleg solamente hasta el carcter autntico de la competitividad, tambin destac otro de sus rasgos: su naturaleza sistmica. En efecto, la competitividad es sistmica dado que el desempeo econmico depende de la presencia de un conjunto de sinergias y externalidades de diversos tipos y no nicamente del modo en que las empresas responden frente a cambios de los precios relativos con el fin de maximizar sus utilidades. A partir del carcter sistmico de la competitividad autntica, Fajnzylber comenz a mirar el papel que desempean las instituciones para el logro de ganancias en trminos de competitividad. Al incorporar las instituciones dentro de su enfoque, entr claramente en las aristas del anlisis poltico, destacando que las estructuras de las relaciones sociales seguan caracterizndose en Amrica Latina por su anquilosamiento y su fragmentario progreso. Al respecto sealaba que la democracia y la democratizacin de la regin constituan condiciones necesarias, pero no suficientes, para insertarse competitivamente en los mercados internacionales, ya que la suficiencia se ganaba cuando la ciudadana se senta incorporada en una sociedad a travs de la participacin profunda, y no va la mera convocatoria de las instituciones polticas a ejercer el derecho a voto. Para Fajnzylber, la participacin ciudadana era crucial, por cuanto la sociedad se cohesionaba en torno a objetivos comunes, contexto en el que los sentimientos de frustracin y exclusin social de importantes masas de poblacin comenzaban a desaparecer. Con estas reflexiones establece un vnculo entre competitividad internacional y cambio institucional; el registro escrito de todas estas reflexiones es el artculo Insercin internacional e innovacin institucional, publicado en agosto de 1991 en la Revista de la CEPAL, N 44.13 Estableci asimismo otra vinculacin importante: aquella entre competitividad y desarrollo sustentable, considerando que la produccin con estndares ambientales de vanguardia contribua a la excelencia productiva y, por lo tanto, a la insercin internacional y al crecimiento.
sociedad limita tambin el acceso a estas tecnologas, generando as prdidas de competitividad y, por lo mismo, tambin de crecimiento. Vase la referencia en la tercera parte de este libro.

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Por supuesto, estos estndares ambientales de excelencia tambin se vinculan a la incorporacin de progreso tcnico, de modo que desde la perspectiva del desarrollo sustentable, el crculo virtuoso de Fajnzylber se replicaba una vez ms. El resultado de este enfoque fue la publicacin de El desarrollo sustentable: transformacin productiva, equidad y medio ambiente. Luego de esto, el autor como ya se ha dicho reiteradamente se concentr en el tema de los recursos humanos y de su capacitacin, dado el papel de estos aspectos en la propuesta sobre transformacin productiva con equidad. El resultado de esto fue Educacin y conocimiento. Eje de la transformacin productiva con equidad, publicado en 1992, tras su fallecimiento. En este documento, de carcter institucional al igual que Transformacin productiva con equidad, plante como polticas a largo plazo la necesidad de producir y difundir conocimiento, lo cual requera un alto grado de consenso entre los distintos actores sociales, y la conviccin de que su financiamiento era una tarea crucial para el desarrollo. Algunos fragmentos de las publicaciones presentadas que corresponden a esta fase del pensamiento de Fernando han sido compilados en el captulo VII, y se detallan en la gua de lectura especfica a dicho captulo.

Parte II

Fragmentos escogidos de los escritos de Fajnzylber

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Captulo IV

Fernando Fajnzylber: su visin del desarrollo productivo y empresarial en Amrica Latina (1970-1976)

Gua de lectura especfica al captulo


En este captulo se da cuenta de la primera etapa del pensamiento y obra escrita de Fajnzylber que, en trminos cronolgicos, transcurre entre los aos 1970 y 1976. En este perodo inicial, los documentos de Fajnzylber son el reflejo de sus primeras obsesiones intelectuales y, a la vez, tambin el embrin desde el cual se gest la continuidad, profundizacin y evolucin que estuvieron presentes en cada uno de sus escritos, hasta el final de su produccin. Tal como sealan Buitelaar y otros,1 las obsesiones de siempre de Fajnzylber fueron la justicia social, el crecimiento econmico, la competitividad internacional y la excelencia productiva. No obstante, en los artculos de esos seis primeros aos algunas de esas obsesiones son ms pronunciadas en tanto que otras se plantean en trminos menos definidos, o simplemente surgen en etapas posteriores del desarrollo de su obra. Es as que durante este perodo, la competitividad internacional y la excelencia productiva constituyen los objetos de estudio ms descollantes en la obra inicial de Fajnzylber,
1

Buitelaar, Guerguil, Macario y Peres, op. cit., p. 263.

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mientras que la preocupacin por el crecimiento econmico se plantea como un objetivo que puede ser potenciado a travs de las dos primeras. La preocupacin por la equidad y la justicia social ira madurando hasta manifestarse con total nitidez en la fase final de su trayectoria. El hecho de que sus preocupaciones por el crecimiento y la equidad hayan madurado con posterioridad a su inters inicial en la industrializacin implica que estas ltimas motivaciones se inscriben en una base analtica que se construy de manera lgica y coherente a partir de las primeras cuestiones que abord. Ordenadas as sus reas de inters, entre 1970 y 1976 el desarrollo productivo es sin duda el primer tema que se plasma en las producciones escritas de Fernando Fajnzylber, y se centra en aspectos que no son nuevos en los anlisis presentes en el discurso fundacional de la CEPAL: la industrializacin y el progreso tcnico en Amrica Latina. Sin embargo, el enfoque desde el cual los aborda difiere del matiz que en los aos cincuenta les daba la CEPAL y coincide ms bien con el anlisis renovador que la propia Comisin traz en la dcada de 1970. En este decenio, la CEPAL elabor un enfoque basado en un anlisis histricoestructuralista centrado en: i) estilos heterogneos de desarrollo y el papel desempeado por las estructuras productiva, distributiva y de poder en sus correspondientes esferas macroeconmica, social y poltica, respectivamente, y polticas de industrializacin que combinaran el desarrollo del mercado interno con el esfuerzo exportador.

ii)

Por otro lado, este marco terico de la CEPAL, en el que se inscriben las primeras obras de Fajnzylber, surge del contexto existente en los inicios de la dcada y se vinculan a las nuevas relaciones centroperiferia y de vulnerabilidad planteadas para la regin, que pueden sintetizarse en la dependencia como germen reproductor del subdesarrollo, la profundizacin del endeudamiento externo y la insuficiencia exportadora. Frente a este escenario, la CEPAL y, en especial, el autor, asignan al Estado un campo de accin tendiente a impulsar estilos de desarrollo que reduzcan la heterogeneidad social y fortalezcan las exportaciones industriales.2

Vase Bielchowsky, Evolucin de las ideas de la CEPAL, Nmero extraordinario, CEPAL cincuenta aos. Reflexiones sobre Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile, 1998.

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Compartiendo este discurso institucional, Fajnzylber no tarda en fortalecerlo con propuestas y anlisis que, sin dejar de adjudicar al Estado un papel en la poltica industrial, plantea aspectos crticos que contradicen la teora y la praxis reinantes en los mbitos de gobierno y acadmicos, puesto que hasta entonces pocos cuestionaban la orientacin exclusiva hacia el mercado interno y la asignacin ineficiente de subsidios a industrias de escasa competitividad; no se otorgaba gran nfasis al desarrollo de estrategias de exportacin manufacturera o de importacin de tecnologa. Cabe consignar que estos anlisis iniciales fueron realizados para las dos mayores economas regionales, Brasil y Mxico, pases en los que el patrn sustitutivo de importaciones resultaba relativamente exitoso, precisamente por la escala de sus economas. Dentro de la gama de temas que abord en estos seis primeros aos, siempre en el mbito del desarrollo productivo del sector manufacturero, Fajnzylber se centr en el sistema industrial, la estrategia de exportacin de manufacturas y, luego, con un nfasis de gran acuciosidad y profundidad, en el papel de las empresas transnacionales. Considerando estas primeras reas temticas, se ofrece una compilacin de textos pertinentes, que se presenta en el cuadro IV.1. De acuerdo con esta estructura, el captulo queda constituido por tres secciones, la primera de ellas referida a Estrategias de exportacin de manufacturas, seguida de Desarrollo productivo y cambio tcnico en Amrica Latina y de la ltima seccin del captulo, dedicada a Desarrollo productivo y empresas transnacionales en Amrica Latina. En la primera seccin se ha seleccionado el captulo VII de la obra Sistema industrial y exportacin de manufacturas. Anlisis de la experiencia brasilea, la primera publicada de Fajnzylber. Este captulo se titula Perspectivas de la exportacin de manufacturas y conclusiones de poltica. Luego de haber analizado en los captulos anteriores la situacin existente en el sistema industrial de Brasil, el autor sintetiza en este las consideraciones fundamentales que explican tal estado de situacin, para luego examinar algunas hiptesis respecto de las perspectivas de exportacin de manufacturas desde Brasil, as como las implicaciones de poltica correspondientes, para luego presentar las conclusiones normativas extradas. Los puntos fuertes del captulo, en trminos de poltica econmica, apuntan a la conveniencia de: i) orientar esfuerzos para influir en la poltica de exportacin de las empresas internacionales,3 y ii) de manera paralela, seleccionar sectores prioritarios en materia de promocin de exportaciones. No obstante, el autor tambin extrae y
3

En esta primera etapa, el autor se refera a las empresas transnacionales como empresas internacionales (EI).

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entrega conclusiones e implicaciones de poltica referentes a las empresas nacionales, sealando que estas deben participar en sectores especficos de recursos naturales, tales como los productos alimenticios, las manufacturas de madera y los productos siderrgicos, adems de rubros que utilicen insumos industriales fabricados en el pas, como por ejemplo las mquinas herramientas, la maquinaria agrcola, los equipos para procesamiento agrcola, vestuario y calzado, entre otros. Un aspecto importante que se seala en este captulo se refiere a las decisiones empresariales en cuanto a las proporciones de la produccin que se destinarn a los mercados interno y externo, lo que determinar el volumen de las manufacturas exportadas.

Cuadro IV.1 DESARROLLO PRODUCTIVO Y EMPRESAS TRANSNACIONALES: TEXTOS SELECCIONADOS DEL PERODO 1970-1976
Seccin Obra u obras de las cuales se han seleccionado el o los textos 1. Sistema industrial y exportacin de manufacturas. Anlisis de la experiencia brasilea. Publicado por Partes, captulos o acpites extrados Captulo VII Perspectivas de la exportacin de manufacturas y conclusiones de poltica Introduccin Pginas del original 267-279

A. Estrategias de exportacin de manufacturas

CEPAL-IPEA Ro de Janeiro, Brasil, noviembre de 1970 CEPAL Julio de 1971

2. Elementos para la formulacin de estrategias de exportacin de manufacturas. B. Desarrollo productivo y progreso tcnico en Amrica Latina 1. Sistema industrial y exportacin de manufacturas. Anlisis de la experiencia brasilea.

1-4

CEPAL-IPEA Ro de Janeiro, Brasil, noviembre de 1970 Fondo de Cultura Econmica, Mxico, D.F. primera edicin de 1975 Fondo de Cultura Econmica, Mxico, D.F. julioseptiembre de 1976

Captulo V Desarrollo tecnolgico y exportacin de manufacturas. Seccin 5.6, resumen Segunda parte Captulo VIII Resumen y conclusiones. Seccin 3, conclusiones generales Documento completo

197-202

C. Desarrollo productivo y empresas transnacionales en Amrica Latina

1. Las empresas transnacionales. Expansin a nivel mundial y proyeccin en la industria mexicana (en coautora con Trinidad Martnez Tarrag). 2. Oligopolio, empresas transnacionales y estilos de desarrollo en El trimestre econmico, vol. XLII, N 3.

364-371

625-658

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85

En la segunda seccin del captulo IV se intenta profundizar en la visin preliminar que el autor tuvo acerca del progreso tecnolgico, y en el vnculo de este con la estrategia de exportacin de manufacturas. Para sintetizar la visin de Fajnzylber respecto de esta materia, del mismo estudio tratado en la seccin anterior se ha seleccionado el resumen del captulo V, Desarrollo tecnolgico y exportacin de manufacturas, que trata de las dificultades enfrentadas por el empresariado brasileo para la consecucin del cambio tcnico. En este extracto el autor parte sealando dos problemas mayores que existan en el sistema industrial brasileo a comienzos de la dcada de 1970. El primero radica en las limitaciones estructurales de las empresas nacionales para expandir su frontera productiva (catchup), tales como la proteccin del mercado interno, la escasa participacin en el mercado externo de tecnologa, la incompleta utilizacin de equipos existentes, entre otros mltiples factores. El segundo se refiere a las escasas posibilidades que tienen las filiales brasileas de empresas internacionales (EI) para desarrollar nueva investigacin y desarrollo (I&D) y transferirla al sistema industrial, dada la centralizacin de las actividades de I&D en las matrices o filiales ubicadas en pases desarrollados. En virtud de lo anterior, el autor seala que la transferencia tecnolgica que se puede proveer al sector manufacturero presentar mayores posibilidades de innovacin si es la empresa nacional la que realiza un mayor esfuerzo de importacin de tecnologa, puesto que las relaciones verticales entre las filiales de las empresas transnacionales y sus propias matrices limitan la innovacin que estas puedan realizar. A partir de estos dos puntos iniciales desarrolla una lnea argumental que lo lleva a elaborar diagnsticos diferenciados para la transferencia tecnolgica vinculada a la exportacin de manufacturas, uno para la empresa nacional y otro para las EI. Las reflexiones de Fajnzylber en este primer documento elaborado en 1970 sin duda constituyeron el germen del tema que con mayor profundidad, rigor y brillo abordara despus, consagrndose como un notable economista poltico: el de las empresas transnacionales. En efecto, en la etapa de los escritos referidos a Brasil, ya trataba el papel de las transnacionales en el sistema industrial del pas, cules eran sus limitaciones en cuanto a la transferencia de tecnologa y en qu rubros deban estas empresas especializarse para posicionar manufacturas brasileas en el mercado internacional. Como un subproducto de Sistema industrial y exportacin de manufacturas. Anlisis de la experiencia brasilea, despus de este Fajnzylber publica Estrategia industrial y empresas internacionales. Posicin relativa de Amrica Latina y Brasil, un esfuerzo tendiente a profundizar el anlisis del papel de las transnacionales en Brasil por un lado y, por el otro, a bosquejar el panorama regional respecto de la transnacionalizacin con otros casos nacionales (como los

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de Argentina, Chile y Colombia), a fin de completar el contexto de Amrica Latina respecto de este tema. La compilacin de textos referentes a empresas transnacionales se presenta en la tercera seccin y comienza con la revisin de Las empresas transnacionales. Expansin a nivel mundial y proyeccin en la industria mexicana. De esta obra se ha optado por presentar la seccin tercera de su captulo VII, en la que se sintetizan las conclusiones generales de la segunda parte, dedicada al estudio de la articulacin de las empresas transnacionales en Mxico. Los aspectos generales que el lector puede encontrar en el fragmento seleccionado explican que el funcionamiento de estos agentes econmicos en Mxico se enmarca, como es debido, en la magnitud de su presencia, considerando la forma en que participan en el proceso de oligopolizacin del sector manufacturero en sus diversos rubros; su conducta diferenciada respecto de las empresas de origen nacional; la intensidad del proceso de desnacionalizacin; las operaciones de adquisicin de empresas nacionales por parte de empresas internacionales y la estructura de financiamiento necesaria para su expansin. Cerrando este anlisis, Fajnzylber y Martnez Tarrag examinan el papel que las transnacionales desempean en las vinculaciones de Mxico con el resto del mundo en los mbitos comercial, financiero y tecnolgico. En Oligopolio, empresas transnacionales y estilos de desarrollo, el propio Fernando, refirindose al tema, plantea que en este artculo intenta contrastar el papel que las empresas transnacionales desarrollan en el capitalismo maduro y su proyeccin sobre el correspondiente estilo de desarrollo, con la funcin que cumplen en el capitalismo semiindustrializado de la Amrica Latina. Se destacan las similitudes formales de liderazgo y estructuras de mercado y se resaltan las profundas diferencias en las relaciones con el Estado, el carcter del progreso tcnico, la discontinuidad demanda-necesidades y la proyeccin de estos fenmenos sobre la distribucin del ingreso, el empleo y las relaciones econmicas con el exterior.4

Vase Industrializacin e internacionalizacin en la Amrica Latina. Seleccin de Fernando Fajnzylber, Lecturas, N 34, Mxico, D.F., Fondo de Cultura Econmica, 1981, p. 16. Este texto muestra, a la vez, la interesante faceta que Fajnzylber cultiv en el complejo oficio de compilar lecturas, hecho hasta el momento no mencionado, pero que demuestra su versatilidad investigativa.

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A.
1.

Estrategias de exportacin de manufacturas


Sistema industrial y exportacin de manufacturas. Anlisis de la experiencia brasilea5
a) Perspectivas de la exportacin de manufacturas y conclusiones de poltica

i)

Introduccin

Este captulo tiene por objeto discutir algunas hiptesis sobre las perspectivas de la exportacin de manufacturas de Brasil, analizar las implicaciones respectivas y extraer las conclusiones normativas correspondientes. Se concentrar la atencin en aquellos aspectos del comportamiento de las empresas que fueron estudiados en los captulos anteriores. ii) Descripcin de las hiptesis y discusin de sus implicaciones

Se trata de analizar las implicaciones que tendra la permanencia, en los prximos aos, del comportamiento adoptado por las empresas nacionales e internacionales establecidas en Brasil, en relacin con la importacin de tecnologa y con el mercado externo. De acuerdo a lo expuesto anteriormente, dicho comportamiento podra caracterizarse en los trminos siguientes: i) las empresas no realizan desarrollo tecnolgico en el pas; ii) la tecnologa que se importa est destinada, fundamentalmente, a producir para el mercado interno; iii) los productos exportados que utilizan tecnologa importada se destinan, principalmente, hacia pases ubicados en un nivel de desarrollo semejante o inferior al de Brasil; iv) la ventaja relativa de Brasil en aquellos productos que contienen tecnologa importada y que son exportados por firmas nacionales hacia pases desarrollados, consiste, fundamentalmente, en la disponibilidad de la materia prima; v) la mayor parte de los productos exportados por firmas nacionales hacia pases desarrollados provienen de empresas que no importan ni desarrollan tecnologa. Es decir, se trata de productos que utilizan tecnologa simple y/o difundida; vi) las EI destinan la mayor parte de su exportacin hacia ALALC; vii) los productos exportados por las EI hacia los pases desarrollados se pueden agrupar, bsicamente, en las siguientes categoras: a) productos ms simples de la gama total fabricada por la EI; b) productos destinados al mercado de reposicin; c) recursos naturales
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Texto extrado de Sistema industrial y exportacin de manufacturas. Anlisis de la experiencia brasilea, captulo VII, pp. 267-279.

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procesados, y d) montaje de partes con uso intensivo de mano de obra; viii) la exportacin proveniente de las EI crece notoriamente ms rpido que la de las firmas nacionales. Si se supone que el comportamiento de ambos grupos de empresas se mantiene en el futuro, la pauta de exportacin de manufacturas de Brasil presentara, en los prximos aos, las siguientes caractersticas principales: i) el ritmo de crecimiento estara condicionado por la expansin del mercado de ALALC a donde se dirigiran la mayor parte de las exportaciones; ii) la gran mayora de las exportaciones provendra de EI establecidas en Brasil; iii) una proporcin importante de los productos exportados hacia los pases desarrollados formara parte de lo que podra definirse como manufacturas tradicionales. Se caracterizaran por tener un menor dinamismo, un menor contenido tecnolgico y una mayor probabilidad de ser sustituidos, que las manufacturas exportadas por los pases desarrollados. Adems, enfrentaran la competencia cada vez mas intensa de pases de menor desarrollo industrial que Brasil. En la eventualidad de que se concretara la situacin antes descrita, puede preverse que la economa del pas no recibira, en toda su magnitud, los efectos favorables que se asocian actualmente a la expansin de la exportacin de productos manufacturados. Estos efectos son principalmente los siguientes: a) aumento del ritmo de crecimiento y de la estabilidad de las exportaciones; b) ampliacin y, por consiguiente, dinamizacin del mercado para la produccin de la industria local; c) difusin tecnolgica sobre los sectores colaterales, y d) incremento de la autonoma del pas en el manejo de su comercio exterior. En base a los antecedentes actualmente disponibles, puede suponerse que el ritmo de crecimiento de las exportaciones de manufacturas de Brasil, hacia los otros pases de ALALC, ser a largo plazo inferior al ritmo de crecimiento del intercambio de manufacturas en el mercado mundial. Esto significa que el dinamismo de la exportacin de manufacturas de Brasil sera inferior al de los pases desarrollados. Al utilizarse aquella parte de la tecnologa de los pases desarrollados, que estos estn dispuestos a transferir a la industria de Brasil, ya sea por la va de contratos con empresas nacionales o por la va de filiales de EI, y sin que dicha tecnologa sea objeto de modificaciones o perfeccionamientos, el desfase tecnolgico entre Brasil y los pases desarrollados no podr sino aumentar y, por consiguiente, la capacidad de competencia en el mercado de esos pases ser cada vez menor.

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Al provenir la mayor parte de las exportaciones de manufacturas del pas de filiales de EI, cuyas decisiones dependen de estrategias en las cuales el inters de la filial establecida en Brasil entra como una componente, que se pondera con el inters de las filiales establecidas en otros pases, y, en particular, con el inters de la matriz, difcilmente puede lograrse un incremento de la autonoma de Brasil en el manejo de su comercio exterior. Lo anterior no implica desconocer los beneficios que pueda traer a la industria de Brasil, a corto y medio plazo, la expansin de las exportaciones en el marco del modelo antes descrito. Lo que se pretende destacar es el hecho de que los beneficios eventuales seran menores que los que, aparentemente, se espera obtener con la actual poltica de exportacin de manufacturas. El problema que se plantea es el de identificar aquellas directrices que puedan contribuir a modificar la evolucin espontnea del actual modelo de exportaciones con el fin de reducir a su mnima expresin las implicaciones desfavorables. Ese es el objetivo del prrafo siguiente. iii) Conclusiones

Con el objeto de dinamizar el modelo de exportacin de manufacturas de Brasil, parecera conveniente considerar la posibilidad de intentar influir sobre la poltica de exportacin de las EI y, simultneamente, seleccionar sectores prioritarios en materia de exportaciones y concentrar en ellos un esfuerzo especial de promocin. A continuacin, se exponen algunas proposiciones respecto a cada uno de estos temas: Influir sobre la poltica de exportacin de las EI: El potencial de exportacin de las filiales de las EI establecidas en Brasil parece ser notoriamente superior, en los diferentes sectores, a las exportaciones actuales provenientes de esas firmas. Brasil parece estar, en relacin a otros pases en desarrollo, en condiciones extremadamente favorables para influir en la poltica de exportacin de esas empresas. La influencia ejercida puede tener como objetivo no solo incrementar el volumen de exportaciones, sino tambin aumentar la participacin de aquella parte que se destina hacia los pases desarrollados y, adems, elevar el contenido tecnolgico de los productos exportados.

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Parece conveniente poner especial nfasis en la accin sobre los proyectos de expansin de las firmas establecidas y sobre las empresas que decidan instalarse en el futuro. En cuanto a las plantas que han sido concebidas con miras al mercado interno, tanto en lo que se refiere a su dimensin como a la seleccin de los productos fabricados, no resulta realista esperar incrementos sustanciales de las exportaciones. Los organismos del sector pblico que otorgan financiamiento, que proporcionan avales para adquisicin de crditos en el exterior, que aprueban exenciones de impuestos para la adquisicin de equipos importados, que definen el ndice de nacionalizacin, etc., tendran tal vez condiciones de actuar en forma ms decidida que en la actualidad en el sentido de estimular la vocacin exportadora de las EI. Podra considerarse la posibilidad de estrechar la vinculacin entre la remesa de utilidades y la exportacin de las firmas. Ya existen en la actualidad incentivos tributarios que actan sobre los impuestos que afectan la remesa de utilidades de las EI que exportan. Con el fin de obtener una reorientacin de las exportaciones de las EI hacia los pases desarrollados, puede intentarse estimular los acuerdos de complementacin de las filiales establecidas en Brasil con las filiales establecidas en los pases desarrollados. Especficamente, puede pensarse en que las firmas compensen las importaciones de partes desde filiales de pases desarrollados, con exportaciones de otras componentes destinadas a esas filiales. Hasta ahora la tendencia parece ser la complementacin de las partes ms simples entre filiales ubicadas en ALALC y la importacin de las componentes ms sofisticadas desde las otras filiales. Esto condiciona el dinamismo de las exportaciones desde Brasil a la expansin del mercado de ALALC. Para estimular la elevacin del contenido tecnolgico de los productos fabricados por las filiales en Brasil puede pensarse en aplicar criterios selectivos en la determinacin de los ndices de nacionalizacin. Puede ser ms interesante un menor ndice de nacionalizacin que implique la fabricacin de componentes relativamente ms

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sofisticados, que otro de valor elevado que se traduzca por la fabricacin de productos que no aportan nada desde el punto de vista tecnolgico. Los problemas de escala que puedan presentarse en la fabricacin de productos ms sofisticados en Brasil, deben poder resolverse en el marco de acuerdos de complementacin entre las filiales de las EI. Seleccin de sectores prioritarios en materia de exportaciones: Parece poco realista plantearse como objetivo la elevacin simultnea de la eficiencia de la industria en la totalidad de los sectores. Esto conducira a la necesidad de seleccionar, con fines de exportacin, ciertos sectores prioritarios en los cuales se concentraran los esfuerzos internos. La atencin que se dara a esos sectores sera adicional a la que est implcita en la poltica general de promocin de exportaciones destinada al conjunto de los sectores. En determinados sectores, el otorgamiento del carcter prioritario con fines de exportacin, est condicionado a la ponderacin que se asigne a esos sectores en la produccin para el mercado interno. Mal se puede pretender, por ejemplo, que el pas se especialice en la exportacin de maquinaria para el procesamiento de productos agrcolas, si no se plantea simultneamente como objetivo el industrializar parte de sus actividades agrcolas. Al seleccionar los sectores prioritarios parece til tener en cuenta el hecho de que se tratar, en una primera etapa, de crear verdaderas islas de eficiencia en medio de una estructura industrial en la cual esa cualidad no predomina. Esto significa que aquellos sectores que estn ms estrechamente vinculados al resto de los sectores industriales del pas, tendrn mayor dificultad para evolucionar rpidamente, en lo que se refiere a eficiencia, que los sectores autnomos en trminos de relaciones interindustriales. En el caso de estos ltimos, el problema de eficiencia se plantea bsicamente al interior de las plantas industriales y en la relacin entre estas y la infraestructura de transportes, comunicaciones y energa. La contrapartida de lo expuesto en el punto anterior consiste en el hecho de que los efectos hacia atrs sern menores en el caso de aquellos sectores que podrn incrementar ms rpidamente su eficiencia debido

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justamente a su mayor autonoma respecto al resto de los sectores. Si se trata de productos intermedios, los efectos hacia adelante pueden ser significativos. En forma esquemtica se podra distinguir dos tipos al interior de esta categora de sectores "autnomos": a) aquellos que se basan en el procesamiento de productos agropecuarios o mineros y b) los sectores que trabajan con un alto coeficiente de insumos importados, los que son montados en el pas. En el primer caso, la ventaja comparativa que se aprovecha es la disponibilidad de las materias primas. En el segundo, el costo ms bajo de la mano de obra. Entre los sectores que dependen en forma significativa de insumos industriales fabricados localmente, parece til estudiar con cierta detencin aquellos que, adems, se caracterizan por utilizar mano de obra en proporciones relativamente abundantes. Este grupo presenta inters, tanto desde el punto de vista de su poder de "irradiacin", como del punto de vista de la generacin de empleo. Pueden distinguirse, esquemticamente, tres subgrupos: a) intensivos en mano de obra, con escaso contenido tecnolgico y requerimientos mnimos de capital. Sera el caso de vestuario, juguetes, artesana, etc. Son productos que pueden ser fabricados en condiciones competitivas por empresas pequeas y medianas; b) intensivos en mano de obra, de alto contenido tecnolgico y con requerimientos relativamente pequeos de capital. Perteneceran a este subgrupo los artculos electrnicos de uso domstico, productos pticos, aparatos fotogrficos y otros de naturaleza semejante. Son, en general, fabricados por industrias medianas y grandes, pero pueden dar lugar a subcontratacin para gran nmero de pequeas industrias, y c) relativamente absorbedoras de mano de obra (menos que a) y b)), con contenido tecnolgico elevado y con requerimientos de capital importantes. Integraran este subgrupo la fabricacin de barcos, buses, vagones de ferrocarril, etc. La relacin capital-trabajo en la produccin de estos bienes es, en general, inferior a la que caracteriza las denominadas industrias pesadas (acero, petroqumica, cemento, etc.). En el caso de la industria naval los efectos de induccin hacia otros sectores, parecen particularmente importantes.

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Otra distincin relevante, desde el punto de vista de la poltica de exportaciones, se refiere al grado de participacin que las empresas nacionales tienen en los sectores. En la categora de los "autnomos" podran mencionarse como predominantemente nacionales los productos alimenticios, manufacturas de madera y productos siderrgicos. Entre los sectores que utilizan insumos industriales fabricados en el pas y en los cuales la participacin de empresas nacionales es mayoritaria se pueden mencionar los de mquinas-herramientas, fabricacin de maquinaria agrcola, equipos para procesamiento de productos agrcolas; vestuario, calzados, etc. Solo se han citado sectores que parecen presentar posibilidades relativamente favorables de exportacin. La diferencia en la velocidad de los sectores para adquirir niveles de eficiencia comparables a los patrones internacionales tiene tambin implicaciones sobre los volmenes de exportacin susceptibles de ser alcanzados a corto o mediano plazo por los diversos sectores. Los definidos como "autnomos" apareceran como de expansin posiblemente ms rpida que los sectores fuertemente interrelacionados con la industria local. Lo anterior sugiere la necesidad de visualizar la pauta de exportacin de manufacturas como una secuencia de estructuras diferentes que resultan de la superposicin de grupos de productos que van apareciendo a lo largo del tiempo. En la seleccin de los sectores prioritarios adquiere, entonces, especial importancia la previsin de los "plazos de maduracin" de los esfuerzos que se hagan en los distintos sectores. Adems de los "plazos de maduracin", interesa, evidentemente, estimar el aporte relativo que podrn efectuar los distintos sectores al valor total de las exportaciones. En este sentido los sectores "autnomos" vinculados al procesamiento de recursos naturales debern asumir, probablemente, la responsabilidad principal por el incremento de las exportaciones, por lo menos en el corto y mediano plazo. Se tratara, en el caso de los productos siderrgicos, alimenticios y manufacturas de madera, de crear capacidad de produccin para exportacin. El plazo mnimo para lograr incrementos sustanciales en la

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exportacin de esos sectores corresponde al perodo necesario para la construccin de grandes unidades de produccin, especficamente concebidas con miras a la exportacin. Esto implica que aunque se adopten decisiones a corto plazo, no parece posible esperar esos incrementos sustanciales antes de cinco a diez aos. En el caso de madera y alimentos, debera plantearse, simultneamente, la programacin a largo plazo, del abastecimiento de las materias primas respectivas. El grupo de sectores en que predominan las EI no enfrenta problemas de tecnologa ni de mercado. Se trata bsicamente, en este caso, de inducir modificaciones en la poltica de exportacin de esas firmas, de tal modo que a las filiales establecidas en Brasil se asigne una participacin mayor en el abastecimiento de los diferentes mercados en que actan esas empresas. El volumen de exportacin proveniente de estas firmas, puede alcanzar magnitudes significativas. Esto depender de las modalidades y de la intensidad con que el Gobierno acte sobre estas empresas. Los sectores que se caracterizan por una mayor intensidad en el uso de la mano de obra, por el escaso contenido tecnolgico y por requerimientos limitados de capital, en los cuales predominan las empresas pequeas y medianas, y entre los que se han mencionado vestuario y calzados, plantean, en el plano interno fundamentalmente, problemas de coordinacin entre empresas, estandarizacin de la produccin y establecimiento de canales eficientes de comercializacin. El ejemplo de algunos pases asiticos muestra que las exportaciones de este tipo de sectores pueden alcanzar volmenes significativos si se resuelven los problemas antes mencionados. La magnitud del empleo que puede ser generado en estas actividades, les otorga un atractivo especial en la poltica de exportacin. La expansin en el exterior de esos sectores de exportacin enfrenta las barreras con que los pases desarrollados defienden sus respectivas industrias. En este sentido, las acciones adoptadas por el Gobierno en el plano internacional pueden ser decisivas.

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En los sectores predominantemente nacionales de bienes ms sofisticados, entre los cuales se han mencionado mquinas-herramientas y equipos para procesamiento de productos agrcolas y forestales, parecen plantearse dos problemas principales que estn estrechamente vinculados entre s: la necesidad de concentrar grandes esfuerzos en el desarrollo tecnolgico local y el imperativo de disponer de firmas con un tamao suficiente como para poder desarrollar actividades fuertemente orientadas a la exportacin. Se manifiesta en estos sectores, con especial intensidad, el problema de seleccionar un cierto nmero de firmas y concentrar en ellas un gran volumen de recursos financieros, asistencia tcnica y de comercializacin que permita convertirlas en empresas de nivel internacional. Son sectores en que existen empresas con experiencia en la exportacin, particularmente en el caso de mquinasherramientas, que pueden ejercer una gran influencia sobre sectores colaterales, pero que difcilmente podrn jugar un papel significativo en el mercado internacional si no se adopta la decisin de apoyarlas en forma intensa y sostenida. Esta necesidad de contar con empresas nacionales de tamao internacional puede aplicarse a diversos sectores. Lo importante es que ese aumento del tamao de las empresas est estrechamente vinculado al incremento de las exportaciones. En caso contrario, se estara estimulando el aumento de la concentracin interna que posiblemente implicara una elevacin de las tasas de rentabilidad en las ventas internas y, en ltima instancia, un debilitamiento de la vocacin exportadora de las empresas. En Europa las fusiones entre empresas tienen lugar en el marco de un mercado prcticamente abierto y, por consiguiente, altamente competitivo. Entre los sectores que podran ser objeto de una accin decidida por parte del Gobierno en materia de desarrollo tecnolgico, estaran, adems de los dos mencionados en el punto anterior, los productos alimenticios elaborados y las manufacturas de maderas. En los cuatro sectores existen, actualmente, ncleos de investigacin tecnolgica que podran servir de punto de partida para el desarrollo de proyectos de mayor envergadura. Se trata, adems, de

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sectores en los cuales la tecnologa disponible en el mercado mundial no necesariamente se adecua a las condiciones locales. En el caso de mquinas-herramientas y de equipos para la agroindustria, Brasil tendra la oportunidad de convertirse en el proveedor de tecnologas particularmente adaptadas a las condiciones de los pases menos desarrollados. Esta seleccin de sectores prioritarios en materia de desarrollo tecnolgico local es perfectamente compatible con la adopcin de medidas de carcter general que tiendan a incentivar el progreso tcnico de todos los sectores. Por ejemplo, facilidades otorgadas a las empresas para el envo de tcnicos al exterior, y para la contratacin de especialistas en el extranjero, asesora a las empresas para seleccionar y negociar contratos de asistencia tcnica, establecimientos de centros de documentacin, incentivos tributarios para estimular el gasto en investigacin tecnolgica, etc. Estas medidas ya estn siendo adoptadas por los organismos gubernamentales que desarrollan actividades de fomento industrial. En el caso de los sectores prioritarios, se tratara de colaborar en contacto directo con un grupo seleccionado de empresas en cada una de las etapas de proceso productivo: diseo de productos, diseo de procesos de fabricacin y equipos e inclusive operacin de las plantas. Una vez que fuesen definidos los sectores prioritarios, parecera til efectuar estudios que integrasen, desde el inventario de los recursos naturales y de materia prima, hasta los proyectos de ampliacin o establecimiento de nuevas plantas industriales. Es muy probable que diversas partes de esos estudios ya estn disponibles o en fase de elaboracin en diversas instituciones pblicas y privadas. Lo que interesara sera reunir dichos estudios y evaluar el alcance y coherencia interna del programa sectorial de exportacin que resultara de la agregacin de las actividades ya programadas y/o iniciadas. Lo anterior conduce a pensar en la conveniencia de formar "Grupos Ejecutivos Sectoriales de Exportacin", integrados por representantes de organismos pblicos y privados. La misin especfica sera formular un programa sectorial de

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exportacin de largo plazo y asesorar a los diversos organismos pblicos que adoptan decisiones en los distintos aspectos relacionados con la exportacin del sector. Si se acepta el supuesto de que, a largo plazo, la capacidad para competir en el mercado de manufacturas depender de la eficiencia de la industria como conjunto y no de la existencia de sectores avanzados y eficientes, rodeados de proveedores y consumidores industriales ineficientes, se debe concluir que uno de los criterios que debe estar presente en la seleccin de los sectores prioritarios debe ser el asegurar que se vayan creando condiciones que estimulen el aumento de la eficiencia del sistema industrial. En este sentido, puede jugar un rol extremadamente importante la poltica que se adopte en relacin con el nivel, la estructura y la evolucin de las tarifas aduaneras de proteccin de la industria local. Parece poco probable que pueda desarrollarse un sistema industrial globalmente eficiente al amparo de los niveles de proteccin actualmente vigentes en Brasil. 2. Elementos para la formulacin de estrategias de exportacin de manufacturas6
a) Introduccin

Uno de los objetivos de poltica econmica sobre los cuales parece existir consenso en los diversos pases de Amrica Latina es la necesidad de aumentar el ritmo de crecimiento de la exportacin sobre la base de diversificar la pauta, aumentando en ella la participacin de los productos manufacturados. Ese objetivo se plantea en pases de diversos tamaos, distinto grado de industrializacin, variada dotacin de recursos naturales, e inclusive, distintas formas de organizacin social, econmica y poltica. Si se acepta el supuesto de que una poltica de exportacin a largo plazo no puede basarse en subsidios permanentes que permitan compensar la ineficiencia de las empresas y si, por otra parte, se consideran las altas tasas de incremento del consumo mundial de manufacturas, se debe concluir que el problema bsico que plantea la expansin de las exportaciones de manufacturas para los pases de la
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Texto extrado de Elementos para la formulacin de estrategias de exportacin de manufacturas, CEPAL, julio de 1971, Introduccin, pp. 1-4.

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regin, es el de crear condiciones que conduzcan a establecer una oferta industrial que, por lo menos en ciertos sectores, sea competitiva en trminos internacionales. Adems, esa oferta industrial debe estar integrada en el marco de un sistema de relaciones econmicas que la induzca a una permanente superacin en sus niveles de eficiencia. Es claro que la situacin actual de la actividad industrial de Amrica Latina est lejos de cumplir con esas condiciones. Esta realidad ha sido descrita en diversos estudios de CEPAL y para los efectos de este trabajo puede ser caracterizada diciendo que en general, es notoriamente ineficiente en trminos internacionales y, adems, que el conjunto de relaciones econmicas en las cuales se desarrolla esta industria no la incentiva a modificar sustancialmente esa precaria condicin. Se trata entonces, de analizar los problemas que plantea la transicin desde la situacin actual de la industria latinoamericana hasta aquella que se considera necesaria para poder cumplir con el objetivo planteado de ingresar al crculo selecto y restringido de pases que abastecen el mercado internacional de manufacturas. Planteada la situacin en estos trminos, queda en evidencia el hecho de que no sern medidas parciales las que permitirn hacer evolucionar la industria hacia la situacin deseada. Parece poco realista plantearse como meta la elevacin simultnea de la eficiencia de la actividad industrial en la totalidad de los sectores y para cada una de las empresas. Es claro que ser necesario jerarquizar sectorial y regionalmente. Habr que actuar sobre la poltica cambiaria, tributaria, crediticia y arancelaria. Disear instrumentos de poltica industrial en materia de adquisicin de equipos, localizacin, y evaluacin de proyectos. Crear instituciones capaces de coordinar el conjunto de medidas que inciden sobre la capacidad exportadora. Introducir los criterios referentes a la exportacin en el tratamiento al capital extranjero y en las normas legales que rigen la adquisicin de tecnologa en el exterior. Definir las acciones a ser adoptadas directamente por el sector pblico en materia de infraestructura de transportes, comunicaciones, energa, etc. El conjunto integrado de medidas a ser adoptadas por el sector pblico, en las reas antes mencionadas, como asimismo la definicin de las prioridades en relacin con esas medidas, y la consiguiente secuencia temporal de esas decisiones, es lo que en este trabajo se define como "Estrategia de Exportacin de Manufacturas". Para poder concebir esa estrategia es necesario poder prever las consecuencias resultantes de las diversas medidas a ser adoptadas. Para que esa previsin tenga suficiente valor es necesario que se apoye en una

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comprensin del funcionamiento global del sistema que se est deseando proyectar, como asimismo del comportamiento de los agentes principales que actan en su interior. Esa comprensin es la que permitir conocer las relaciones causales entre las medidas adoptadas por el sector pblico y las reacciones de las empresas productivas, sean estas estatales, privadas nacionales, privadas extranjeras o mixtas. De lo anterior se desprende que para poder formular una estrategia realista que permita que la actividad productiva industrial evolucione desde la situacin actual de ineficiencia hacia aquella de necesaria competitividad internacional, es necesario disponer de un grado suficiente de claridad respecto al proceso que ha conducido a la situacin actual. Ese proceso tiene que ver tanto con la evolucin de las relaciones econmicas internacionales entre la regin y el resto del mundo, como con las caractersticas internas de la industrializacin latinoamericana. La estrategia deber tomar en consideracin las modificaciones que se han producido en el campo internacional, en lo que se refiere al peso relativo de las distintas regiones y pases, a las tendencias del intercambio de los diferentes tipos de bienes y a nuevas formas de organizacin empresarial que al difundirse a travs de los distintos pases modifican las caractersticas bsicas del comercio internacional. No podr hacer abstraccin de las implicaciones decisivas que tienen los diversos mecanismos y modalidades de transferencia de tecnologa sobre la capacidad de competencia de los pases. Debera adems, apoyarse en el anlisis de las interrelaciones entre los mecanismos de financiamiento que vinculan la regin al mundo desarrollado y las posibilidades de exportacin de productos manufacturados por parte de los pases latinoamericanos. De lo expuesto anteriormente es posible concluir que la visin que se tiene en este trabajo de los problemas que plantea la expansin de las exportaciones industriales difiere sustancialmente de aquella otra que ha servido de base para disear programas de Promocin de Exportaciones en los cuales el nfasis se pone en los incentivos a la industria existente y en los problemas de comercializacin que surgen para la introduccin de los productos de esa industria en el mercado internacional. Aqu se sostiene que para obtener xito en la tarea planteada, es necesario introducir modificaciones de importancia en el "modelo de industrializacin" de Amrica Latina y que estas modificaciones se refieren tanto a las relaciones internacionales como a las que se establecen al interior de los pases. Este planteamiento no significa hacer abstraccin de las posibilidades de exportacin de la industria actualmente existente, sino que lo que se pretende es que los problemas que enfrenta esta industria sean abordados con la perspectiva necesaria como para que la

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expansin de esa actividad se oriente de tal manera de superar esos problemas en forma permanente. En el captulo I se exponen antecedentes sobre algunas modificaciones relevantes que han tenido lugar en los ltimos aos en el cuadro de las relaciones econmicas internacionales. El captulo II pretende analizar y presentar algunos rasgos caractersticos de la industrializacin latinoamericana que pueden ser de importancia para el tema que motiva el presente trabajo. En base a los antecedentes expuestos en los dos captulos, se intenta en el captulo III, discutir algunos aspectos de lo que sera el contenido de las Estrategias de Exportacin. Se tiene perfecta conciencia de las diferencias fundamentales que se observan en los diversos pases de la regin, lo que implica que mal podra aspirarse a recomendar una misma estrategia para todos ellos. Se piensa sin embargo, que existe un cierto nmero de problemas que con mayor o menor intensidad y urgencia, debern ser abordados por todos ellos. Los diferentes temas tratados tendrn sin lugar a dudas, una relevancia variable para los distintos pases. Se ha tratado, en la medida de lo posible, de concentrar la atencin en aquellos aspectos que parecen presentar un inters relativamente generalizado.

B.

Desarrollo productivo y progreso tcnico en Amrica Latina


Sistema industrial y exportacin de manufacturas. Anlisis de la experiencia brasilea 7
a) Desarrollo tecnolgico y exportacin de manufacturas

1.

i)

Resumen La posibilidad que tienen las firmas nacionales de adquirir tecnologa garantizada en el exterior, la proteccin del mercado interno, la limitada concurrencia al interior de dicho mercado, su estrechez relativa, el tamao de las empresas y la utilizacin incompleta de los equipos existentes, son factores que determinan que el empresario nacional no constituya una fuente de presin para efectuar un desarrollo tecnolgico autnomo.

Texto extrado de Sistema industrial y exportacin de manufacturas. Anlisis de la experiencia brasilea, CEPAL-IPEA, Ro de Janeiro, Brasil, noviembre de 1970, captulo V, pp. 197-202.

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En el caso de la empresa internacional, las limitaciones bsicas provienen de la centralizacin de las actividades de investigacin tecnolgica en las matrices o filiales de los pases desarrollados y en el hecho de que los productos fabricados en Brasil constituyen solo una fraccin de la gama total de productos fabricados por la empresa para el mercado mundial. Esto le permite transferir a la filial de Brasil nuevos productos o procesos, que ya han sido experimentados y utilizados al interior de su organizacin. En estas circunstancias la probabilidad de que inicie actividades originales de R&D en Brasil, es mnima. Tericamente, la importacin de tecnologa va empresas nacionales presentara ciertas ventajas respecto al canal de transferencia constituido por las EI: una gama de posibilidades de seleccin de tecnologa ms amplia que en el caso de la EI. Esta ltima transfiere la tecnologa que ella posee dentro de su organizacin. La mayor amplitud de posibilidades puede tener implicaciones directas sobre el costo de adquisicin de la tecnologa. En el caso de la El es prcticamente imposible determinar lo que se est pagando realmente por transferencia de tecnologa. Otra ventaja residira en la posibilidad que tienen las firmas nacionales de perfeccionar la tecnologa importada y poder as competir en el mercado de los pases desarrollados. Obviamente, esta posibilidad es menor en el caso de la EI. Aun en el caso en que esta llegue a innovar en la filial de Brasil, no existe ninguna garanta de que eso vaya a reforzar la posicin competitiva de Brasil y no la del pas de origen de la firma. La posibilidad de que se materialicen las ventajas mencionadas en el punto anterior depende del objetivo central que tenga en vista el empresario nacional cuando decide importar la tecnologa. Si, como ha ocurrido hasta ahora, el objetivo central es abastecer el mercado interno, estas ventajas no se manifiestan. El empresario que puede transferir al precio del producto el costo de la tecnologa importada, carece de la motivacin necesaria para la seleccin cuidadosa de esta, para discutir su costo y, por ltimo, para intentar perfeccionarla con fines de exportacin.

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El parque industrial de Brasil se estableci en un perodo en que no exista en el pas una legislacin que regulase la importacin de tecnologa. Las normas actualmente vigentes concentran su atencin en la reglamentacin de los pagos respectivos y no en la orientacin respecto a prioridades sectoriales o a modalidades ms adecuadas de transferencia de "know-how". En consecuencia, puede afirmarse que no existe an una verdadera poltica en materia de adquisicin de tecnologa en el exterior. El gasto efectuado por Brasil en importar tecnologa, en relacin al valor de su produccin industrial y de su producto bruto, es comparable al efectuado por pases desarrollados. Para poder interpretar el significado de esta similitud es necesario comparar la estructura sectorial de la produccin industrial, la estructura sectorial de la importacin de tecnologa y el gasto efectuado localmente para complementar la tecnologa importada en los diferentes pases. Al comparar Brasil y Japn se observa: i) Mayor ponderacin en el valor agregado, en Japn, de los sectores de bienes de capital y menor de los bienes de consumo no durables. Los primeros se caracterizan por una mayor sofisticacin tecnolgica que los segundos. ii) Mayor concentracin de la tecnologa importada en los sectores de bienes de capital en Japn. En Brasil, la dispersin es mayor y se orienta con mayor intensidad relativa hacia los sectores de consumo durable y no durable. iii) La ordenacin de los sectores, de acuerdo a su contenido de tecnologa importada, es similar en Brasil y Japn; sin embargo, la distancia entre los de mayor y menor contenido de tecnologa importada es mayor en Japn que en Brasil. Esto puede estar reflejando la presencia, en el caso de Japn, y la relativa ausencia, en el caso de Brasil, de una poltica tecnolgica destinada a concentrar esfuerzos en determinados sectores. iv) Por cada dlar gastado por la industria de Japn en adquirir tecnologa, invierte cuatro dlares en efectuar desarrollo tecnolgico que permita adaptar y perfeccionar los conocimientos adquiridos. Esto le permite competir con sus productos manufacturados en los mercados de los pases donde adquiri esta tecnologa. En Brasil el gasto efectuado en desarrollos tecnolgicos autnomos se estima en una cifra inferior a la correspondiente a los pagos efectuados para

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adquirir tecnologa. v) Los organismos oficiales de Japn encargados de fiscalizar el contenido de los contratos de importacin de tecnologa, aplican con extrema rigurosidad una poltica destinada a estimular la competitividad de la industria de ese pas en el mercado internacional. Esa poltica cuenta con el apoyo decidido de un sector empresarial, con una clara vocacin exportadora. La existencia de dicha vocacin parece constituir una condicin necesaria para la aplicacin de una poltica de importacin de tecnologa como la aplicada por Japn, cuyo objetivo bsico es reforzar la eficiencia industrial privilegiando determinados sectores. Al analizar el contenido de la tecnologa importada por Brasil se observa que: i) los contratos para utilizacin de marcas son ms numerosos que los que se refieren a licencias de fabricacin; ii) que la tecnologa absorbida por ciertos sectores de bienes de capital que son determinantes para la eficiencia del conjunto del sistema industrial, es menor que la efectuada por sectores de consumo no durable y cuasi suntuario (el nmero de contratos en bebidas es mayor que el que existe en tractores y mquinas agrcolas. El de productos de perfumera, jabones y velas, superior al de mquinas y herramientas. El de vestuario y calzado, al de transformadores, etc.); iii) que 37,5% de los contratos corresponden a empresas internacionales establecidas en Brasil. Este porcentaje subestima la transferencia de tecnologa efectuada por estas empresas, debido a que ms de la mitad de ellas no mantienen contratos de esta naturaleza y, sin embargo, actan como canal de transferencia de "know-how"; iv) la escasa precisin con que la legislacin vigente define las diversas modalidades de transferencia de tecnologa, adems de impedir analizar con mayor profundidad el contenido de la transferencia, limitan la posibilidad de efectuar una fiscalizacin rigurosa por parte del organismo respectivo. Al comparar la estructura de importacin de tecnologa con la estructura de las exportaciones industriales de Brasil, se observa: i) aquellos sectores que presentan una mayor intensidad de tecnologa importada aportan una fraccin pequea de las exportaciones; ii) los sectores con un grado de apertura hacia el comercio exterior, mayor que el promedio de la industria, son escasamente absorbedores

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de "know-how" importado y iii) dado el escaso desarrollo tecnolgico efectuado por la industria en Brasil, lo indicado en los puntos anteriores implica que la gran mayora de las exportaciones industriales de Brasil se apoyan en la utilizacin de conocimientos tcnicos difundidos. Esto supone una situacin competitiva frgil, en un mercado que como el de manufacturas se caracteriza por la rapidez de las innovaciones de productos y de procesos. Al analizar el comportamiento de las empresas que importan tecnologa en relacin con la exportacin de manufacturas, se constata que: i) las exportaciones provenientes de las empresas que importan tecnologa se destinan, principalmente, a pases con grado semejante o menor de desarrollo industrial; ii) la exportacin de manufacturas de Brasil hacia los pases desarrollados, proviene, fundamentalmente, de empresas que no importan tecnologa y que aparentemente tampoco efectan desarrollos tecnolgicos autnomos; iii) la mayor parte de las exportaciones destinadas hacia los pases desarrollados y que provienen de empresas nacionales que importan tecnologa, est constituida por productos en los cuales la ventaja comparativa de Brasil reside, principalmente, en la disponibilidad de recursos naturales que sirve de base para la fabricacin de dichos productos, iv) la mayor parte de las exportaciones de las EI hacia los pases desarrollados consiste en los productos ms simples de la gama de produccin de la lnea de productos de la empresa internacional, los parcialmente superados, tecnolgicamente, y que se destinan al mercado de reposicin y aquellos que se basan en el procesamiento de recursos naturales abundantes en el pas.

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C.

Desarrollo productivo y empresas transnacionales en Amrica Latina


Las empresas transnacionales. Expansin a nivel mundial y proyeccin en la industria mexicana8
a) Resumen y conclusiones

1.

i)

Conclusiones generales

Un primer elemento que surge del anlisis del papel que desempean las ET en el proceso de industrializacin, es el hecho de que su comportamiento en Mxico constituye, en lo fundamental, una mera proyeccin de las tendencias generales que caracterizan su expansin a nivel mundial. La poltica industrial de sustitucin indiscriminada de importaciones estimul su presencia y favoreci su crecimiento y diversificacin sin introducir modificaciones sustanciales que alteraran su patrn natural de comportamiento. La importancia cuantitativa alcanzada por su presencia en el sector industrial, no obstante ser significativa, refleja solo parcialmente la influencia que ejercen sobre la orientacin y funcionamiento productivo. Su condicin de empresas "lderes" del Sistema Industrial emana de diversos factores vinculados entre s: El hecho de estar presentes en el conjunto del aparato industrial y a nivel de las mayores empresas de cada sector. Su presencia es importante, con diferencias de magnitud, en la produccin de bienes de consumo, no durables y durables, en los intermedios y de capital. Es decir, las ET no constituyen un enclave en ciertas reas localizadas de la estructura industrial, sino que conforman un conjunto integrado que se articula a travs de las relaciones interindustriales. La escasa significacin de las empresas estatales en la estructura industrial, unida a la debilidad relativa, tanto financiera como tecnolgica de las empresas privadas nacionales. Son pocos los sectores en que esta conclusin general requiere de calificaciones particulares.

Texto extrado de Las empresas transnacionales. Expansin a nivel mundial y proyeccin en la industria mexicana, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, primera edicin de 1975, segunda parte, captulo VIII, pp. 364-371.

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Su actuacin preferente en los sectores de mayor concentracin y en aquellos productores de bienes de consumo, en que la modalidad bsica de competencia entre las empresas es la introduccin de nuevos productos y la diferenciacin artificial de los existentes, y donde la lucha de precios se relega a un segundo plano. Las "ventajas microeconmicas", respecto a las empresas nacionales del mismo sector, que presentan en cuanto al tamao de las plantas, la dotacin de capital por hombre, la productividad y la tasa de rentabilidad, determinan una mayor potencialidad de crecimiento para las filiales. El nivel de las remuneraciones es ms alto que en las empresas nacionales, pero su participacin en el valor agregado es inferior. El hecho de que las diferencias entre filiales y empresas nacionales en cada sector se superponen con las diferencias que existen entre los sectores en que ellas predominan y aquellos en que las empresas nacionales tienen participacin mayoritaria. A la mayor concentracin que caracteriza a los sectores en que las ET ejercen el liderazgo se agregan diferencias en el tamao de las plantas, en las tcnicas utilizadas, en la productividad, en el nivel de las remuneraciones, en su participacin en el valor agregado y, por ltimo, en la tasa de rentabilidad. El que las actividades productivas de las filiales en Mxico formen parte integrante de una estrategia global y de una accin a nivel mundial se traduce en que los bienes que producen en el pas, la tecnologa que utilizan, las fuentes de financiamiento a que tienen acceso, las patentes y las marcas que emplean, los proveedores de insumos importados y los mercados de sus exportaciones, constituyan elementos del patrimonio global de la ET. La posibilidad de recurrir a esta experiencia acumulada y al respaldo material, en su acepcin ms amplia, que proporciona la corporacin en su conjunto, constituye una "ventaja comparativa" determinante respecto a empresas nacionales que surgen y se expanden al amparo de una proteccin confortable en un mercado reducido.

Su capacidad de influir sobre la orientacin de la expansin industrial se manifiesta en el mayor crecimiento que experimentan los sectores en que ellas predominan y, simultneamente, en el desplazamiento de que son objeto las empresas nacionales al interior de

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los distintos sectores. Este desplazamiento se produce tanto por el mayor crecimiento relativo de las filiales como por la intensificacin, por parte de las ET, de la compra de empresas nacionales. La "desnacionalizacin" de la industria adquiere as una doble dimensin: las empresas nacionales crecen menos que las ET que producen bienes similares pero, adems, la produccin de los bienes que se generan en los sectores "nacionales" se expande ms lentamente que la de aquellos que provienen de los sectores tpicamente "transnacionales". Este desplazamiento de los sectores "nacionales", debido a que las ET se ubican preferentemente en los de mayor concentracin, va acompaado de un proceso de "oligopolizacin" creciente: una proporcin cada vez mayor de la produccin industrial se origina en los sectores de alta concentracin, lo que favorece una transferencia de recursos desde los sectores ms dbiles de productores y consumidores hacia los miembros ms poderosos de ambas categoras. En estos sectores, la tasa de rentabilidad y la de crecimiento aparecen ms elevadas, lo que los hace ms atractivos desde el punto de vista de las fuentes locales de financiamiento. Se observa que una proporcin creciente de los recursos financieros utilizados por las ET, que predominan en esos sectores, se origina localmente. El mayor dinamismo de las empresas y sectores "transnacionales", unido a las diferencias que presentan respecto a las empresas y sectores "nacionales", contribuyen a explicar las modificaciones que se van produciendo en los parmetros estructurales del sistema industrial. En efecto, se constata una tendencia a la elevacin de las relaciones capitaltrabajo, productividad por hombre ocupado, nivel de remuneraciones y tasa de rentabilidad, pero al mismo tiempo una disminucin de la participacin de las remuneraciones en el valor agregado. Esto ltimo implica que, al menos al interior del sector industrial tiende a producirse una redistribucin regresiva del ingreso. Esta redistribucin se refuerza por la que tiene lugar al interior de los ingresos del trabajo en favor de los salarios ms altos. El patrn de consumo de este sector de trabajadores se asimila al de los consumidores cuyos ingresos provienen de la propiedad del capital. De mantenerse estas tendencias, podra formularse la hiptesis de que la expansin de este sistema industrial, en que las ET constituyen el ncleo central de orientacin y dinamismo, conduce a generar una estructura de crecimiento que, independientemente de que a largo plazo, pueda comprometer la expansin del sistema, afecta desde un principio el cumplimiento de ciertos objetivos sociales de distribucin del ingreso y generacin de empleo, postulados como meta de la estrategia de desarrollo.

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Los bienes que producen las ET en Mxico son aquellos que han sido diseados en funcin de los requerimientos propios del mercado de los pases desarrollados caracterizados por niveles de ingreso elevados y por el hecho de que las necesidades bsicas de la mayor parte de los consumidores ya estn satisfechas. La fabricacin de esos mismos bienes en un mercado protegido y reducido, sin "barreras a la entrada" de nuevas filiales, en que el nivel medio del ingreso es inferior y la concentracin del mismo ms acentuada, conduce, por una parte, al establecimiento de una estructura productiva altamente ineficiente y, por otra, a que esos bienes que en los pases de origen son de consumo masivo, constituyan en el pas receptor, en general, artculos a los que solamente tiene acceso una proporcin relativamente reducida de la poblacin. La expansin de la demanda por esos bienes queda determinada por el crecimiento del ingreso de esa parte de los consumidores, con lo que la concentracin creciente del ingreso pasa a constituirse en un factor de apoyo a la expansin de los sectores en que se producen esos bienes. Dados los niveles de precios y de ingresos, resulta ms viable, desde el punto de vista de los productores, lograr una "intensificacin" del consumo por parte de ese mercado efectivo que hacerlos asequibles masivamente a los consumidores de bajos ingresos. El hecho de que el proceso de expansin de esos sectores se caracterice, en mayor medida, por la incorporacin de nuevos productos que por el aumento de la escala en la fabricacin de los bienes existentes, respalda la idea de que el crecimiento de la produccin se orienta preferentemente hacia la intensificacin del consumo de los usuarios tradicionales, entendiendo por tales a aquellos cuyo nivel de ingresos supera al mnimo necesario para hacerse acreedores a las diversas modalidades de financiamiento del consumo. La opcin alternativa de "congelar" el tipo de bienes, ampliando las escalas de produccin, no solo atentara contra la aspiracin de los grupos de altos ingresos en el sentido de reproducir los patrones de consumo de los pases desarrollados, sino tambin afectara la modalidad bsica de competencia por diferenciacin de productos, que es la que permite coexistir a un gran nmero de empresas en un mercado de tamao reducido. Al "congelarse" el tipo de bienes la competencia se hara sobre la base de precios, modalidad que afectara la estabilidad de las empresas ms dbiles. En lo que se refiere a la generacin de empleo, aparecen como factores determinantes, adems del tipo de bienes, la estructura de los mercados y el ritmo de crecimiento de los sectores. Aquellos en que predominan las ET, precisamente porque el grado de competencia (en precios) es inferior y utilizan tcnicas ms intensivas en capital, se

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"modernizan" (intensifican la relacin capital-trabajo), ms lentamente. Este hecho bsico, unido a su mayor crecimiento, explica el que el empleo generado en esos sectores crezca ms rpidamente que en los sectores "nacionales". En estos ltimos, la mayor competencia, la necesidad de enfrentar el desafo que les impone la presencia de las ET y el nivel inicial ms bajo de la relacin capital-trabajo, los estimula a "modernizarse" ms rpidamente. El mayor dinamismo de las ET implica desnacionalizacin de la industria y la modernizacin de las empresas nacionales constituye un expediente al que estas ltimas recurren precisamente para limitar la magnitud de la desnacionalizacin. En esta perspectiva, buscar la solucin al problema del empleo sobre la base de inducir la utilizacin de tcnicas ms intensivas en mano de obra en la industria aparece como una aspiracin que requiere diversas calificaciones. Las ET utilizan las tcnicas que conocen y que, adems, buscan amortizar por medio de la expansin de sus filiales. Son las tcnicas que les permiten obtener tasas de rentabilidad necesarias para alcanzar los objetivos de expansin e incremento de su participacin en el mercado. Las empresas nacionales, por su parte, modernizan sus instalaciones con vistas a elevar su competitividad respecto a las ET. Limitar este proceso implica deteriorar an ms su posicin relativa y acelerar la desnacionalizacin. Las tcnicas que se utilizan se definen, dentro de un cierto intervalo, bsicamente en el momento en que se selecciona el tipo de bienes que se desea producir. La decisin respecto a las alternativas tecnolgicas disponibles, por dems restringidas, se efecta sobre la base de los criterios de racionalidad microeconmica. En el caso de las empresas nacionales esos criterios conducen a seleccionar tcnicas similares a las empleadas por las empresas que lideran y orientan la expansin industrial. Siendo, en general, las ET quienes desempean esa funcin y asumen la responsabilidad de seleccionar e introducir los nuevos productos, puede concluirse que el perfil tecnolgico tender a responder mucho ms a sus objetivos de crecimiento y diversificacin industrial que a la preocupacin de carcter macroeconmico de garantizar la expansin a largo plazo del empleo. En la medida en que exista un elevado grado de dinamismo, ambos objetivos son compatibles y sern precisamente las ET las que generen, como se ha demostrado, los mayores incrementos de ocupacin, aun utilizando tcnicas cada vez ms intensivas en capital. Resolver el problema del empleo, sobre la base de inducir un mayor crecimiento de las empresas o sectores que utilizan tcnicas poco intensivas en capital, implica alterar el patrn actual de industrializacin. En efecto, si los recursos de capital necesarios para incrementar la ocupacin en las empresas y sectores "modernos" se reasignaran hacia los sectores y empresas tradicionales y suponiendo, adems, que estos mantuviesen ese carcter tradicional, el crecimiento del

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empleo sera mucho mayor, pero eso implicara haber adoptado previamente la opcin de modificar la estructura productiva y, por consiguiente, el patrn de consumo y de distribucin del ingreso actualmente vigentes y, adicionalmente, congelar esos sectores en su condicin tecnolgica actual. Pretender que en el actual modelo se expandan ms rpidamente las empresas y sectores "tradicionales" y, simultneamente, que las empresas y sectores "modernos" utilicen en lo sucesivo tcnicas ms intensivas en mano de obra, supone un funcionamiento interno diferente del modelo actual, una alteracin en sus vinculaciones con el exterior y un cambio en las tendencias que caracterizan el funcionamiento de los sistemas econmicos de los cuales provienen las empresas que han liderado la industrializacin del pas. El anlisis anterior no invalida los esfuerzos tendientes a elevar la contribucin del sector industrial a la generacin del empleo, pero permite identificar las rigideces que emanan del patrn actual de industrializacin, del liderazgo que en l ejercen las ET y de las tendencias que caracterizan el mercado internacional de bienes de capital. Al analizar este proceso de industrializacin en su dimensin externa se verifica que este ncleo dinmico constituido por las ET presenta un comportamiento similar al de las empresas nacionales en cuanto a exportacin y claramente ms desfavorables que estas en lo que se refiere a importaciones. Esto se traduce en la generacin de un dficit comercial imputable a las ET, por un monto que supera con creces el que se origina en los flujos financieros, hecho sobre el cual no se ha puesto atencin suficiente en los estudios sobre endeudamiento externo. El dficit financiero, que es el que ha recibido mayor atencin en Mxico y, en general, en Amrica Latina, es a su vez la consecuencia inevitable de un proceso de expansin en que la tasa de rentabilidad de las ET supera el ritmo de crecimiento de la produccin y donde, adems, pueden recurrir en una proporcin creciente a la captacin de recursos financieros locales. La entrada de capitales bajo la forma de inversin directa corresponde a la etapa, en que las plantas se establecen, pero su expansin posterior se financia bsicamente con las utilidades generadas y los recursos captados localmente. Los servicios del capital en un ao dado corresponden a la inversin acumulada, mientras que las nuevas inversiones representan las adiciones marginales al stock de capital. La diferencia entre ambas no solo es negativa, sino que adems es creciente. Si la tasa de reinversin de utilidades se incrementa, la salida de capitales se reduce a corto plazo, pero en el futuro se expandir inevitablemente. Mientras mayor sea el ritmo de crecimiento de las filiales en el pas, ms acentuado el proceso de "desnacionalizacin" y, a corto plazo, posiblemente menores las salidas de capital, pero, como ese proceso tiene un lmite, llega un momento en que

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las remesas se incrementan nuevamente. Si el objetivo de la poltica es frenar la "desnacionalizacin", se agudiza el dficit a corto plazo. La situacin concreta que se presenta en Mxico con las ET es la de un dficit financiero creciente aunque inferior al dficit comercial respectivo. De acuerdo a las estimaciones del estudio, una proporcin importante de las importaciones de las filiales corresponde a adquisiciones en las respectivas ET. El volumen de este comercio "cautivo" alcanza una magnitud tal que, de acuerdo a la hiptesis "razonable" de sobrefacturacin, las transferencias de recursos que pueden efectuarse por este mecanismo superan el nivel de las utilidades remitidas por las filiales al exterior. Una caracterstica adicional de este comercio "cautivo" es su estructura por pases de origen de los bienes que se importan. Se observa que en ella el pas del cual provienen las ET aparece como la principal fuente de abastecimiento, con una ponderacin que supera la que le corresponde en la estructura de importaciones totales de Mxico. Esta situacin, que desde el punto de vista de las ET representa una forma de garantizar sus exportaciones al pas y de sustraerlas a la competencia internacional, para Mxico constituye una restriccin importante en los grados de libertad de que dispone para formular su poltica comercial. Es decir, una proporcin importante del volumen, la valoracin y la estructura regional de comercio exterior del pas se define en funcin de las estrategias globales de las ET. Adems de las implicaciones respecto a la prdida de autonoma, esto se traduce en una limitacin de los beneficios econmicos susceptibles de obtenerse de las vinculaciones con el exterior. La importancia relativa del comercio "cautivo" de bienes es reducida si se le compara con la del comercio "cautivo" de tecnologa, es decir, la importacin de tecnologa que las filiales efectan desde sus casas matrices. La gran mayora de los pagos que efecta Mxico por este concepto, corresponden precisamente a este flujo de tecnologa "cautiva". Adems de las implicaciones que este fenmeno tiene respecto a la valoracin el origen y el control sobre los conocimientos que se adquieren, su efecto principal se relaciona con el contenido de la tecnologa que se adopta. Evidentemente existe la necesidad y la posibilidad de mejorar las condiciones econmicas en que la tecnologa se importa; sin embargo, es fundamental proceder a la evaluacin de su contenido. Los antecedentes de que se dispone dejan en evidencia que una proporcin sustancial de la tecnologa que se importa corresponde a la que en la literatura se denomina "tecnologa de consumo", requisito bsico para la expansin de las empresas en los pases en que las necesidades esenciales estn satisfechas, pero de importancia relativa en el caso de Mxico. Las definiciones respecto al contenido de la tecnologa se adoptan implcitamente en el momento en que se aprueban o apoyan los proyectos

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de inversin en nuevas plantas o la expansin de las ya establecidas y, por consiguiente, es un tema que pertenece al mbito de la poltica industrial. Es necesario e importante seleccionar la alternativa tecnolgica ms adecuada para la produccin de los distintos bienes, dentro de la limitada gama de opciones disponibles, pero las decisiones fundamentales en la determinacin del perfil tecnolgico global se refieren a las opciones sobre el tipo de bienes que se desea producir. La expansin de las ET en Mxico obedece a objetivos conocidos, adopta las modalidades y utiliza los mecanismos que caracterizan su dinmica de crecimiento en los pases de origen y a nivel mundial. Su influencia creciente en la orientacin del crecimiento industrial refleja, por una parte, la superioridad tecnolgica, comercial y financiera que las caracteriza y, por otra, lo que es ms importante, la aceptacin interna respecto al modelo de industrializacin que ellas, precisamente porque disponen de esa superioridad, estn en condiciones de contribuir a orientar y consolidar. En consecuencia, la responsabilidad de introducir las rectificaciones necesarias al modelo es interna y no puede delegarse ni atribuirse a un agente cuyos objetivos son de carcter netamente privado y cuya perspectiva es microeconmica, no obstante que su actividad se desarrolle a nivel internacional. Los antecedentes que el estudio proporciona pueden eventualmente contribuir a mejorar la comprensin del papel que las ET desempean en el funcionamiento del sector industrial, pero la poltica que respecto a ellas se adopte, precisamente porque se ha demostrado que desempean un papel fundamental en ese funcionamiento, requiere del marco general que emana de la poltica industrial, y de la poltica econmica global. 2. Oligopolio, empresas transnacionales y estilos de desarrollo9
a) Introduccin

Aunque los trabajos de Schumpeter son anteriores al auge de las transnacionales (ET), su anlisis del papel de las grandes empresas en el funcionamiento del sistema capitalista, constituye un aporte sustancial a la comprensin del papel que desempean en la actualidad. En buena parte de la bibliografa "especializada" sobre el tema se estudia a las ET como a una especie de OVNI (objeto volador no identificado) que apareci en el firmamento econmico y poltico, despus de la segunda Guerra Mundial. Se analiza su tamao y
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Texto extrado de Oligopolio, Empresas Transnacionales y Estilos de Desarrollo, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, julio-septiembre, 1976. Documento completo, pp. 625-658.

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caractersticas fsicas, la intensidad de la luz que emiten, se plantean interrogantes respecto a su origen y destino y se formulan presagios respecto a lo que estos OVNIS pueden implicar para el futuro de la humanidad. Aunque menos espectacular, parece ms frtil, para efectos de anlisis, visualizar a las ET ni ms ni menos como a las empresas lderes de las economas capitalistas avanzadas,10 en una fase particular de expansin que se caracteriza por el hecho de que sus actividades se realizan a nivel internacional. En esta perspectiva las ET aparecen como el agente econmico central, a travs del cual se materializa lo que Schumpeter denomina "el proceso de destruccin creadora", rasgo esencial del sistema capitalista.11 El impulso fundamental que empuja y mantiene la mquina capitalista en movimiento proviene de los nuevos bienes de consumo, los nuevos mtodos de produccin o transporte, los nuevos mercados y las nuevas formas de organizacin industrial que generan las empresas capitalistas.12 En consecuencia, para estudiar la influencia que las ET ejercen sobre el "estilo de desarrollo", ser preciso concentrar la atencin en los vnculos a travs de los cuales se manifiesta la interdependencia entre la expansin de estas corporaciones y el dinamismo y orientacin del conjunto del sistema econmico en que actan. El efecto de las ET sobre la sociedad norteamericana, as como el efecto de sus filiales sobre los pases de Amrica Latina, ser consecuencia, tanto de aquellos elementos comunes y esenciales que caracterizan el sistema econmico en ambos espacios econmicos; como tambin de aquellas particularidades que adopta su funcionamiento en las economas maduras y en las semiindustrializadas. En este ensayo se proponen algunas hiptesis de trabajo respecto a las similitudes y diferencias sustanciales que surgen al contrastar el papel que desempean las ET en la configuracin del "estilo de desarrollo" en los pases de origen, con el que las filiales ejercen sobre el "estilo de desarrollo" en Amrica Latina. La magnitud y complejidad del interrogante planteado, as como la diversidad que existe en Amrica Latina, conducen a concentrar la

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En este trabajo se concentra la atencin preferentemente sobre aquellas transnacionales que actan en el sector industrial. J.A. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, Allen-Unwin, 1947, cap. VII y VIII. Ibd.

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atencin en aspectos "estructurales", que se podran considerar relevantes para diversos pases de la regin. En la primera parte de este trabajo se presenta en forma esquemtica la opinin de diversos autores sobre la influencia que las ET ejercen sobre "el estilo de desarrollo" de Estados Unidos. En la segunda parte se contrasta esta visin con la que se recoge al analizar el papel de las subsidiarias de las ET en Amrica Latina, fundamentalmente de las que actan en el sector manufacturero.
b) Oligopolio y empresas transnacionales en economas avanzadas

Las empresas transnacionales en los pases de origen estn preferentemente localizadas en sectores con estructuras oligoplicas, caracterstica que se mantiene cuando estas empresas se expanden internacionalmente.13 Especficamente, las transnacionales norteamericanas actan de preferencia en los sectores oligoplicos, tanto en Estados Unidos como en Amrica Latina.14 Diversas formulaciones tericas prevn, y abundantes estudios empricos comprueban,15 que los sectores que presentan esta estructura de mercado, desempean un papel fundamental en el funcionamiento, dinamismo y orientacin de las economas capitalistas avanzadas.16 En estos sectores se generan tasas ms elevadas de rentabilidad, y se utiliza una proporcin significativa de los recursos totales que se destinan en la industria a las actividades de investigacin y
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R. Caves, "International Corporations: The Industrial Economics of Foreign Investment", Economica, vol. 38, 1971; F.T. Knickerbocker, Oligopolistic Reaction and Multinational Enterprises, Harvard University Press, Boston, 1973; G. Rosenbluth, "The Relation Between Foreign Control and Concentration in Canadian Industry", Canadian Journal of Economics, 1970. Para Amrica Latina: F. Fajnzylber, Sistema industrial y exportacin de manufacturas, CEPAL-IPEA, Ro de Janeiro, 1970, cap. III; F. Fajnzylber y T. Martnez Tarrag, Las empresas transnacionales: expansin internacional y proyeccin en la industria de Mxico, CONACYT-CIDE, Fondo de Cultura Econmica, cap. II, 2a. parte, 1975; R. Newfarmer y W.F. Mueller, Multinational Corporations in Brazil and Mexico: Structural Sources of Economic and non Economic Power, Subcommittee on multinational corporations U.S. Senate, agosto de 1975. Maria Conceio Tavares, Acumulao de Capital e Industrializao no Brasil", CIDE, 1974. Trabajos de Schumpeter, Steindl, Sylos Labini, Galbraith, O'Connor y Averrit con distintos enfoques tericos e ideolgicos y bajo diversas denominaciones (empresas monoplicas, oligoplicas, planning system, center economy); los autores citados asignan un papel central a las empresas lderes de las estructuras oligoplicas. W. Shepherd, Market Power and Economic Welfare, Nueva York, Random House, 1970; F.M. Scherer, Industrial Market Structure and Economic Performance, Rand McNally, 1970; J. M. Blair, Economic Concentration, Harcourt Brace Jovanovich Inc., 1972; G. Walshe, Recent Trends in Monopoly in Britain, Cambridge University Press, 1974. The National Institute of Economic and Social Research; F. Jenny y A.P. Weber, Concentration et politique des structures industrielles, Commissariat Gneral du Plan, Pars, 1974.

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desarrollo. En cuanto a las vinculaciones con el exterior, estas empresas parecen constituir un vnculo dinmico capaz de generar supervit creciente cuando el resto del aparato productivo origina un dficit que se incrementa. Existen indicaciones de que el proceso de diversificacin y conglomeracin tiene su origen a partir de las empresas lderes de los sectores oligoplicos.17 La caracterstica fundamental de estas estructuras consiste en que un nmero reducido de empresas genera una proporcin mayoritaria de la produccin del sector, y adems que las empresas "marginales" que integran la estructura oligoplica tienen un tamao y capacidad de financiamiento que les permite enfrentar en forma prolongada una eventual guerra de precios. Esto hace que en la estructura oligoplica, la concurrencia va precios tienda a desempear un papel de escasa importancia. La modalidad predominante ser el acuerdo o el liderazgo de precios y, en los sectores productores de bienes de consumo durables y no durables, adoptar la forma de diferenciacin del producto. En las palabras de Schumpeter: En la realidad, a diferencia de la imagen que proporcionan los textos de estudio, no es la competencia va precios la que cuenta sino la competencia basada en la introduccin de nuevos productos, tecnologas, fuentes de abastecimiento y formas de organizacin.18 Las tasas ms elevadas de rentabilidad, el intenso proceso de innovacin tecnolgica, as como la bsqueda del aprovechamiento de economas de escala tecnolgicas, de gestin, de distribucin y desarrollo, estimulan, y hacen posible un crecimiento ms rpido de las empresas lderes de estas estructuras oligoplicas que el del conjunto de la economa. Se materializa de esta forma el proceso de concentracin a nivel global, adoptando tanto la forma de diversificacin como de adquisicin de empresas ya existentes.19

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Sobre la relacin entre oligopolio y rentabilidad ver trabajos citados en la nota anterior. Respecto al gasto en I-D y la relacin entre estructura de mercado e innovacin tecnolgica, vase M.I. Kamiers y Nancy L. Schwartz, "Market Structure and Innovation: A Survey", The Journal of Economic Literature, marzo, 1975. Sobre el supervit en el comercio exterior vase lmplications of Multinational Firms for World Trade and investment and for US Trade and Labor, Committee on Finance United States Senate, 1973, volumen II, cap. II y Betty L. Barker, "US Foreign Trade Associated with US Multinationals", Survey of Current Business, diciembre, 1972. Sobre el proceso de diversificacin vase: R. Rumelt, Strategy Structure and Economic Performance, Harvard University Press, 1974; S. Rhoades, "The effect of diversification on Industry Profit Performance in 241 Manufacturing Industries", The Review of Economics and Statistics, mayo, 1973. Schumpeter, op. cit. Esto no requiere que la concentracin necesariamente aumente en cada sector. Puede inclusive ocurrir que disminuya en muchos de ellos. Sin embargo por diversificacin o

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La concentracin que tiene lugar en el mbito productivo se refuerza con la tendencia paralela que se observa en el sistema financiero.20 Para que estas empresas lderes puedan desempear un papel decisivo, deben cumplirse ciertos requisitos en lo que se refiere a la relacin entre ellas y el medio econmico y poltico en que actan. En la visin de J.K. Galbraith: la intensificacin del proceso de innovacin tecnolgica en cuanto a productos y procesos, los requerimientos cada vez mayores de capital, el alargamiento en los plazos de maduracin de las inversiones (en la investigacin y desarrollo y en las actividades productivas) y el incremento en el tamao y la complejidad de su organizacin, conducen a la empresa a buscar el control del contexto social en que esta acta. La empresa debe planificar no solo sus propias operaciones, sino tambin, en la medida de lo posible, planificar el comportamiento de la poblacin y del gobierno en cuanto este la afecta. Esto no es un problema de ambicin sino de necesidad.21 En otras palabras, las actividades que desarrollan son de tal naturaleza que no se pueden permitir quedar expuestas a las caprichosas apreciaciones de los consumidores o a la conducta impredecible de los gobernantes. En consecuencia, la atencin de las empresas no se concentra exclusivamente en su eficiencia econmica y tcnica, porque para lograrlo es preciso que desarrollen una accin externa que induzca un comportamiento por parte del Estado, de los consumidores, de los acreedores y de los proveedores que sea coherente con sus objetivos y potencialidades de expansin. Esto implica un abandono total de la imagen que aparece en los textos de la "empresa objeto pasivo" de la poltica econmica, para pasar a una situacin en que esta intenta convertirse en el
adquisicin de empresas existentes, el peso relativo de las empresas lderes aumenta en el conjunto de la economa. En Estados Unidos, entre 1947 y 1970 la participacin de las 200 mayores empresas en el valor agregado de la industria ha pasado de 30 a 43%, Annual Survey of Manufactures, 1970, Department of Commerce, 1973. Vase trabajos citados en la nota 4. En Estados Unirlos se estima que 90% de las deudas de las empresas del sector petrolero y gas natural, dos tercios en el sector de maquinaria y productos metlicos y tres cuartos en los sectores qumica y fabricacin de neumticos, corresponden a operaciones con los nueve mayores Bancos de Nueva York. De acuerdo al Banco de la Reserva Federal esos nueve bancos representan ms del 26% del total de operaciones crediticias a la industria y el comercio de Estados Unidos. Vase R. Barnet y R. Mueller, Global Reach, op. cit., pp. 271-272. J.K. Galbraith, Economics, The Public purpose, Houghton Mifflin, Co., 1973, p. 39.

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sujeto activo de la misma. El grado en que lo logre depender de las condiciones econmicas, sociales y polticas del pas respectivo; pero lo que en definitiva interesa es que el control sobre el medio en que acta pasa a convertirse en un requisito para su expansin. En los pases avanzados, la relacin entre la gran empresa y el Estado parece alcanzar, en trminos generales, un grado elevado de articulacin; es una interdependencia que, como se seala ms adelante, no est exenta de conflictos, pero que en lo fundamental parece responder coherentemente con los objetivos de funcionamiento y expansin del sistema en su conjunto. Las empresas buscan por parte del Estado, entre otros elementos, los siguientes: la legitimidad social para la funcin que ellas desempean. Es decir, el Estado debe avalar jurdica y polticamente la actividad productiva de estas grandes empresas. Escasa sera la viabilidad de una sociedad cuya expansin econmica estuviese basada en el crecimiento del consumo y en el cual el Estado plantease como objetivo doctrinario la lucha contra la sociedad de consumo, a menos que este proyecto poltico buscase una transformacin sustancial de esa organizacin social. La gran empresa aspira a que la accin econmica del Estado, fundamentalmente en lo que se refiere a las polticas de inversin, financiamiento, subsidios y precios conformen un contexto econmico coherente con sus necesidades y capacidad de expansin. Sera sorprendente, por ejemplo, el que en una economa avanzada donde el sector automotriz ha jugado un papel dinamizador, el Estado optase por una poltica generalizada de transporte masivo y sacrificara la inversin en infraestructura para el auto transporte urbano.22 En tercer lugar, pueden mencionarse el poder de compra del Estado como meta de la poltica de acercamiento por parte de las grandes empresas, ya sea cuando se trata de servicios destinados al uso civil o al militar. Adems del "mercado pblico" las empresas requieren la contribucin financiera del Estado para el desarrollo de las actividades de investigacin y desarrollo, y para la formacin de los cuadros tcnicos. En los ltimos aos el endeudamiento de las empresas ha alcanzado un nivel tal (las deudas de las empresas equivalen a ms de quince veces las utilidades anuales despus de impuestos) que el tema de la ampliacin de las fuentes de financiamiento de la inversin privada ha alcanzado gran

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"El transporte masivo no va a desarrollarse en forma espectacular, sencillamente porque no podemos financiarlo. Este pas se construy sobre la base del automvil". Prrafos de la entrevista a Henry Ford en US News and World Report, octubre 20, 1975, p. 28.

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actualidad.23 Grupos representativos del sector privado han propuesto formalmente la reactualizacin y ampliacin de las funciones de la Reconstruction Finance Corporation como instrumento permanente del sector pblico para el financiamiento, resguardo y orientacin de la inversin privada.24 El que el Estado haya otorgado su "aprobacin" a la sociedad de consumo, y el que las empresas hayan logrado estimular a los consumidores a incrementar su demanda, son condiciones necesarias pero no suficientes para que la expansin se produzca. Es preciso que la capacidad efectiva de compra est disponible en volmenes comparables a las expectativas de produccin. En este sentido la poltica econmica general y en particular las polticas fiscales y monetarias, pasan a constituirse en un tema respecto al cual la gran empresa no puede darse el lujo de hacer abstraccin. Para los ejecutivos de las grandes corporaciones norteamericanas es de tanta o mayor importancia influir para que se ample hasta 1976 la devolucin de impuesto que los problemas internos sobre la marcha de las respectivas empresas.25 Cuando las actividades de las grandes empresas en el exterior se orientaban fundamentalmente a la explotacin de recursos naturales, la defensa por parte del Estado de sus intereses de hecho equivala a garantizar el abastecimiento a precios "razonables" de insumos estratgicos para la economa nacional. Cuando la expansin posterior de las empresas se orienta a la bsqueda de mercados externos o al acceso a la mano de obra barata, el esquema anterior no se modifica y los mecanismos legales a travs de los cuales el Estado norteamericano se solidariza con la suerte que corren sus empresas en el exterior, mantienen su plena vigencia.26 Los conflictos internacionales que el Gobierno de Estados Unidos ha debido enfrentar en los ltimos aos, as como la conciencia cada vez mayor por parte de la opinin norteamericana de que el comportamiento de sus empresas en el exterior no satisface normas mnimas de conducta y suele estar reida con los intereses de los pases receptores, han generado una tendencia que busca debilitar esta vinculacin entre la poltica exterior y los intereses privados en el exterior.
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Vase "The Debt Economy", Business Week, 12 de octubre de 1974. Vase proposiciones en este sentido de Henry Ford y Felix Rohatyn (socio de Lazard Freres) en New York Times del 1 y 10 de diciembre respectivamente. El mismo sentido tiene la proposicin del Ejecutivo para la creacin de un fondo de $ 100.000 millones para la "solucin del problema de la energa". Alrededor de diez mil millones de dlares para 1975 y probablemente de un orden de magnitud similar para 1976. Vase, entre otros, Time, julio 28 de 1975. Enmiendas Hikenlooper y Gonzlez. Existencia de la Overseas Private Investment Corporation (OPIC) a travs de la cual el Gobierno de Estados Unidos asegura a las empresas de los riesgos polticos en el exterior.

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Esta articulacin entre las "empresas lderes" y el Estado que se desarrolla a travs de los distintos planos mencionados se ha visto favorecida por las siguientes razones. El alto nivel de vida de la mayor parte de la poblacin constituye una forma importante de legitimar los resultados de esta vinculacin, que se traduce en un consumo generalizado de los bienes producidos por las grandes corporaciones. En el caso de Estados Unidos el ingreso disponible de la mayor parte de los trabajadores es un factor determinante del mercado de los bienes generados por las empresas transnacionales.27 La renovacin peridica de las autoridades gubernamentales y el respeto generalizado por las instituciones polticas del pas contribuyen sin duda a que esta articulacin entre Estado y gran empresa pueda ser interpretada como un acuerdo en que la parte gubernamental acta en representacin de los electores; en este sentido constituye un medio de lograr un consenso que refleja los intereses mayoritarios de la poblacin. La existencia de un nivel ideolgico y que al mismo tiempo es considerado como un enemigo fsico potencial, constituye un factor externo que respalda y legitima la importancia esencial de la "gran empresa", cuya responsabilidad consiste en materializar e intensificar el proceso de innovacin tecnolgica y desarrollar los equipos necesarios que permitan hacer frente a la competencia en el plano econmico y, al mismo tiempo, garantizar la defensa de la soberana y los intereses nacionales. Los factores anteriores favorecen esta articulacin y su instrumentacin se ha visto facilitada por la existencia de un cuerpo de ejecutivos de alto nivel formados en las mismas escuelas y con gran flexibilidad de desplazamiento entre los niveles ejecutivos del Estado y las grandes corporaciones. Este esquema de colaboracin armoniosa ha venido cuestionndose en forma significativa en los ltimos aos. La recesin econmica erosiona la legitimidad que el elevado nivel de vida proporciona a esta articulacin. Los affaires de Watergate, Nixon, Agnew y la CIA contribuyeron a debilitar la imagen de un gobierno que acta en representacin de sus electores. La dtente en alguna medida atena el "prestigio" de la industria blica y, por ltimo, los sucesivos escndalos que comprometan a empresas transnacionales y funcionarios del
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Sin desconocer la fraccin de la poblacin norteamericana cuyo acceso a la vivienda, educacin y salud contina siendo precario. De acuerdo a un informe reciente de la U.S. Office of Education, 23 millones de adultos son prcticamente analfabetos y 20% de los ciudadanos de Estados Unidos entre 16 y 65 aos "function only with difficulty in the every day adult world". Citado en The News, noviembre 4, p. 19.

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Gobierno de Estados Unidos y de otros pases, incluido el incremento de las utilidades de las empresas petroleras a raz de la "crisis de energa", configuran un cuadro en que la legitimidad y los valores del big business aparecen cuestionados. Esto se refleja en la atencin que el tema ha recibido, inclusive en medios de informacin que normalmente reflejan las posiciones del establishment.28 La expresin tal vez ms connotada de esta nueva posicin aparece reflejada en las recomendaciones que el informe de R. Newfarmer y W. Mueller, antes citado, hacen al subcomit del senado sobre transnacionales. En l se sugiere, adems del acceso pblico a la informacin de las empresas, el nombramiento de representantes de Estado en los consejos de direccin de las 300 mayores corporaciones, la aplicacin ms rigurosa de la legislacin anti-trust, la declaracin de ilegalidad de las contribuciones a representantes polticos, la conveniencia de que el Gobierno de Estados Unidos se abstenga de intervenir en los conflictos entre ET y los gobiernos receptores, que la OPIC se transforme en agencia privada y que el Gobierno de Estados Unidos no adopte represalias respecto a los pases que se incorporan en organizaciones de productores de materia prima.29 Este conjunto de circunstancias, pero fundamentalmente la crisis econmica, puede explicar la repercusin creciente de aquellos anlisis que asignan a las empresas transnacionales un paso preponderante en la explicacin de algunos desequilibrios bsicos de la economa norteamericana. Para efectos de esta presentacin esquemtica se har referencia a tres de ellos: desempleo, inflacin y dficit fiscal.30 La argumentacin se basa en: La idea de que el proceso de concentracin se ha intensificado a un punto tal que la hegemona que las empresas lderes

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Vase "Multinationals Find the Going Rougher", Business Week, julio 14, 1975, p. 64; "Heat Grows on US Business for Dubious Dealings Abroad", US News and World Report, agosto 4, 1975, p. 72; "lnvestigations: Quid Pro Quo", Newsweek, julio 28, 1975, p. 51; "How clean is Business", Newsweek, septiembre 1, 1975, p. 50; "Scandals, the biggest pay off", Time, julio 28, 1975, p. 44; "Hearings; I Prefer not to answer", Newsweek, septiembre 8, 1975, p. 56; "The agonies of Ashland", Time, septiembre 1, 1975, p. 25; "Lokheed admits illega1 payments", Financial Times, octubre 24, 1975, p. 5; "Why America Pay Bribes to Do Business Abroad", U. S. News and World Report, junio 2, 1975; "Multinational Pirates", Financial Times, octubre 28, 1975, p. 31. R. Newfarmer y W. Mueller, op. cit., pp. 153-158. J.K. Galbraith, Economics: The Public Purpose, Houghton Mifflen Company, 1973; R. Barnet y R. Mueller, The Global Reach, Simon and Schuster, 1974; James OConnor, The Fiscal Crisis of the State, 1973; St. Martin Press; "A Qualifying and Dissenting View of the Multinational Corporation", R. Mueller (ed.), Global Companies, W. Ball and The American Assembly, 1975.

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tienen sobre la actividad econmica global, atenta contra la estabilidad de la misma. La hiptesis de que la expansin internacional de estas empresas les otorga grados de libertad anteriormente desconocidos que, al ser utilizados, dislocan las diversas economas nacionales. Que la conjuncin de las tendencias a la concentracin y expansin internacional, unidas a la inadecuacin de la concepcin terica y de los instrumentos de poltica econmica del Estado, lo conducen a una situacin de impotencia e incapacidad para enfrentar los desequilibrios en forma adecuada.

Estas consideraciones de tipo general se proyectan sobre los desequilibrios mencionados anteriormente: desempleo, inflacin y dficit fiscal. El argumento respecto al desempleo plantea que la expansin internacional de las transnacionales norteamericanas implica una exportacin de fuentes de trabajo y, por consiguiente, un factor de estmulo al desempleo interno. Este argumento planteado cada vez con mayor intensidad por los sindicatos y por analistas de "oposicin", es respondido por parte de las empresas con el argumento de que la expansin internacional es la estrategia defensiva ms adecuada para enfrentar la prdida de competitividad respecto a las empresas europeas y japonesas, y que, en consecuencia, no salir de las fronteras implica una prdida an mayor de oportunidades de trabajo en Estados Unidos, debido a la creciente competencia de las importaciones y a que las exportaciones que se canalizan hacia las filiales desapareceran.31 No deja de ser interesante este debate en que el ncleo de mayor eficiencia y dinamismo de la economa norteamericana es acusado por el resto de los agentes econmicos de actuar en una direccin contraria a los intereses de esta. Es importante destacar el hecho que el argumento de los sindicatos no implica un cuestionamiento de las transnacionales en tanto que empresas lderes, sino exclusivamente en cuanto a su expansin internacional; desde su punto de vista lo que sera deseable es que la capacidad de expansin se aproveche exclusivamente en el interior de las fronteras. De materializarse esta aspiracin probablemente el proceso de
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Una excelente ilustracin del contenido de este debate aparece en Hearings of the Subcommitee on Multinational Corporations Committee of Foreign Relations, U.S. Senate, 1972-1973-1974.

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concentracin interna se intensificara y pasara a primer plano el hecho de que el efecto de las ET sobre el empleo est determinado por su carcter de empresas lderes de estructuras oligoplicas en que los aumentos de productividad no se difunden al resto del aparato productivo va disminucin en los precios. El argumento contina en el sentido de que a esta contribucin "estructural" al desempleo interno se sumara un efecto coyuntural en los perodos de recesin. Estas corporaciones, enfrentadas a una disminucin de la demanda, responderan gracias al control que ejercen sobre el mercado con aumento de precios y simultneamente despido de trabajadores. Lo anterior se vincula a la accin de las transnacionales sobre el proceso inflacionario que se manifestara bajo dos aspectos complementarios entre s. Por una parte estara la facultad de estas empresas de transferir a los precios los incrementos en los costos y la facultad de imponer sus precios a los consumidores, con un lmite superior dado por la voluntad de impedir la entrada de otras firmas al mercado y evitar la eventual sustitucin de los productos. Por otra parte, estas empresas estaran en condiciones de neutralizar el efecto de las medidas de poltica econmica con las cuales el gobierno normalmente hace frente a los procesos inflacionarios: disminucin del gasto pblico, del endeudamiento privado, va elevacin de tasas de intereses e incremento de los impuestos. Respecto a los impuestos, estas empresas estaran en condiciones de transferir los eventuales aumentos de las tasas impositivas a los precios. La elevacin de la tasa de inters y la restriccin del crdito les afectara en grado menor, salvo en el caso en que el crdito al consumo se vea limitado, debido tanto a la disponibilidad de recursos internos como al acceso preferencial al crdito bancario. En cuanto a la restriccin del gasto pblico, esta tiende a orientarse fundamentalmente hacia aquellas actividades que no afectan directamente la marcha de la economa en el corto plazo (seguridad social, educacin, servicios urbanos, etc.). En general la restriccin afecta en proporcin menor a las actividades vinculadas a la seguridad nacional, y a sectores "estratgicos" que son aquellos en los que las ET actan en forma preferente. En consecuencia, la utilizacin de esta batera de instrumentos convencionales para enfrentar las presiones inflacionarias tendra un efecto muy limitado sobre las empresas lderes y contribuira en ltimo trmino a favorecer el proceso de concentracin, debido a que el resto del aparato productivo s sera alcanzado por las medidas restrictivas.

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La expansin del papel relativo del Estado en las economas capitalistas avanzadas, medida por la participacin del gasto o del ingreso fiscal en el producto, o por su injerencia creciente en regulaciones de precios y salarios ha estado acompaada de un sistemtico incremento en el dficit fiscal. Se atribuye al subsistema formado por el conjunto de empresas lderes y a la naturaleza de su articulacin con el Estado un papel importante en la explicacin del incremento de este dficit. El argumento expresado en trminos muy esquemticos sera el siguiente: el ritmo de incremento de los ingresos fiscales se vera limitado por la resistencia de las grandes empresas a la elevacin de las tasas impositivas y a la aplicacin efectiva de las tasas vigentes (evasin y parasos fiscales), por la imposibilidad de aumentar indefinidamente el endeudamiento pblico y por la utilizacin de las empresas pblicas como mecanismo de subsidio al sector privado. El gasto pblico en cambio, tendera a experimentar un ritmo de crecimiento ms elevado que el ingreso fiscal, debido, por una parte, a los requerimientos de expansin de los sectores estratgicos que por su particular naturaleza requeriran una infraestructura de apoyo que genera requerimientos de inversin que se expanden a un elevado ritmo de crecimiento. Por otra parte, el Estado en el cumplimiento de su funcin de arbitraje y de legitimacin, debe velar por la satisfaccin de las necesidades sociales bsicas, con vistas a neutralizar los conflictos potenciales susceptibles de generarse a partir de aquellas capas, cada vez ms numerosas, que resultan menos favorecidas con este particular proceso de expansin econmica. Esto conducira a un incremento sostenido del gasto pblico en actividades de educacin, vivienda, salud, etc. Los factores mencionados conduciran a una tendencia estructural del crecimiento del gasto pblico superior al crecimiento del ingreso fiscal. Se tendra as una teora del dficit fiscal, en la cual la gran empresa desempeara una funcin de primer orden.32 Obviamente esta vinculacin entre corporaciones transnacionales, desempleo, inflacin y dficit fiscal, no reflejan un consenso por parte de los economistas norteamericanos. Sin embargo parece ser que el espectro ideolgico en que se apoya esta visin es cada vez ms amplio, y la mejor demostracin de ello es la incorporacin cada vez ms frecuente de esta temtica en los medios de comunicacin de masas.33

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Vase O'Connor, op. cit. Normalmente, parecera que en el plano del diagnstico de los problemas las posiciones de los liberals y radicals se acercan bastante. Es sobre todo en la fase normativa donde quedan en evidencia las diferencias en el modelo conceptual que sirve de base para la interpretacin respectiva. Una sntesis de las posiciones sustentadas en el debate

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Independientemente del grado de responsabilidad efectiva que las transnacionales hayan tenido en la gestacin o agudizacin de los desequilibrios experimentados recientemente por la economa norteamericana, quedan en pie dos hechos que pueden ser relevantes para el anlisis de la situacin de Amrica Latina: Las grandes corporaciones han sido un factor importante en la explicacin de la magnitud y contenido de la expansin de las economas capitalistas avanzadas. La vinculacin con el sistema financiero privado y la articulacin, en diversos planos, con el Estado, parece haber constituido un requisito y estmulo importante en el desempeo de esa funcin. En los ltimos aos se ha intensificado el cuestionamiento tanto del papel desempeado por las empresas transnacionales en la economa de origen como de su articulacin con el Estado respectivo.

De las mltiples interrogantes que pueden plantearse a raz de estas consideraciones, hay dos sobre las cuales interesa concentrar la atencin. En primer lugar, resulta pertinente interrogarse sobre las similitudes y diferencias que puedan existir en el carcter de la accin de las transnacionales en Estados Unidos, y las de sus filiales en Amrica Latina. Sobre este tema se proporcionan algunos elementos de juicios en la segunda parte de este trabajo. El segundo interrogante plantea las opciones que aparentemente se perfilan en Estados Unidos en relacin con la naturaleza y el contenido que debe adoptar esta articulacin entre las transnacionales y el Estado. A riesgo de esquematizar podra sugerirse que una de ellas, la que sostiene la necesidad de que el Estado lleve a cabo lo que se ha dado en denominar social planning, buscara que estas corporaciones retornasen al carcter de objeto pasivo de una poltica econmica definida por un Estado democrtico. La segunda aspirara a consolidar el papel del big business como sujeto activo de la poltica econmica y limitar al mximo la autonoma y la presencia "no funcional" del Estado en la vida econmica. Esta opcin, que se plantea a 200 aos de distancia de la declaracin de independencia de los Estados Unidos y de la publicacin por Adam Smith de La riqueza de las naciones, aspirara a un retorno a los valores originales que inspiraron el surgimiento de la nacin norteamericana.34

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respecto a la responsabilidad del big business en el proceso inflacionario aparece en "Are Some Key Industries Pushing up Inflation", Business Week, octubre, 6, 1975. Vase "Can the Capitalism Survive?", Time, julio 14, 1975; "Equality: American Dream or nightmare", US News and World Report, agosto, 1975.

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En la primera opcin queda poco claro cmo se puede, sin alterar la organizacin social, conciliar la sobrevivencia de la capacidad "creadora" de estas empresas con el carcter de objeto pasivo del control social administrado por un Estado democrtico. Respecto a la segunda opcin surge la inquietud de que el esquema poltico a travs del cual se busque la reivindicacin de Adam Smith, sacrifique aquellos principios bsicos referentes a las libertades individuales contenidos en la declaracin de la independencia de Estados Unidos.
c) Transnacionales y oligopolio en las economas latinoamericanas

En la primera parte se ha presentado y comentado en trminos generales el papel que las empresas lderes de las estructuras oligoplicas desempean en el funcionamiento de las economas avanzadas. En esta segunda parte interesa identificar algunas similitudes y diferencias que surgen al contrastar ese comportamiento con el que desempean en las economas latinoamericanas. La presencia de las transnacionales en la estructura industrial de los pases de Amrica Latina se encuentra, al igual que en el pas de origen, en sectores de estructura oligoplica y, en el interior de estos, desempean un papel de empresas lderes. En consecuencia en estos aspectos, liderazgo y presencia en estructuras oligoplicas, la similitud formal es absoluta. Sin embargo, al profundizar en las implicaciones de esta situacin surgen diferencias esenciales respecto a lo observado en el pas de origen. i) Reconsideracin de las estructuras de mercado

Un primer elemento se refiere a la "eficiencia" de la estructura productiva que surge en los sectores oligoplicos liderados por las ET. Las elevadas "barreras a la entrada" que caracterizan a estos sectores en los pases de origen conducen, por una parte, a la posibilidad de que las empresas que integran esa estructura estn en condiciones de aprovechar plenamente las economas de escala tecnolgicas, financieras y de investigacin y desarrollo. Por otra, estas elevadas barreras crean condiciones favorables para la obtencin de tasas de rentabilidad ms altas que en los sectores competitivos, lo que favorece el proceso de concentracin. El primer interrogante que merece ser analizado se refiere a la validez del concepto de "barreras a la entrada", como factor explicativo de las estructuras de mercado que se generan en la industria de Amrica Latina. En la bibliografa sobre el desarrollo econmico de Amrica Latina se ha sostenido que el tamao reducido de los mercados internos, aunado

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a la utilizacin de tecnologas concebidas para los mercados de gran tamao de los pases desarrollados, ha conducido a la gestacin de estructuras industriales notoriamente ms concentradas que en los pases de origen de la tecnologa. Con el agravante de que, mientras en esos pases el alto grado de concentracin es consecuencia de un largo proceso competitivo acompaado de innovaciones y elevacin de la productividad, en Amrica Latina la estructura concentrada surge al iniciarse la actividad productiva. Este anlisis centra la atencin en la vinculacin entre las tecnologas y el tamao de los mercados en los cuales estos se proyectan.35 En la determinacin del grado real de concentracin en la industria de Amrica Latina, que es un tema que no ha sido abordado empricamente en forma sistemtica, parecen influir factores que en algunos casos podran modificar la conclusin antes mencionada. Estos factores explicaran la aparicin en determinados sectores de la industria de Amrica Latina, de estructuras de mercado menos concentradas, lo que no implica necesariamente que sean ms competitivas (en la acepcin tradicional de competencia va precios) que en los pases desarrollados. Un primer factor a considerar es que en gran nmero de sectores hay una gama de opciones respecto a la escala de produccin. Es posible que al recorrer esa gama de escalas productivas hacia las de menor tamao, se eleven los costos unitarios, pero lo esencial es que esa graduacin existe. Esto explica los resultados obtenidos en estudios que comparan el tamao de las plantas en distintos pases y se concluye que, no obstante las presuntas rigideces tecnolgicas, existe estrecha relacin entre el tamao del mercado y el tamao de las plantas.36 El segundo factor se refiere a la posibilidad econmica de utilizar parcialmente la capacidad instalada sin afectar la capacidad de competencia de la empresa en el mercado interno. En los mercados altamente protegidos de los pases de Amrica Latina el empresario est en condiciones de transferir al precio el costo asociado a la utilizacin parcial de sus instalaciones. En consecuencia, aunque en el caso en que las escalas de produccin disponibles fuesen superiores al tamao del mercado, puede recurrir al expediente de utilizar parcialmente los equipos sin afectar su competividad en el mercado interno. En tercer lugar, es preciso reconsiderar el efecto real de las denominadas "barreras a la entrada" en el caso de aquellos sectores en Amrica Latina en que actan las filiales de las ET. Se mencionan como
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Vase M. Merhav, Technological Dependence, Monopoly and Growth, Pergamon Press 1969. F.L. Pryor, "The Size of Production Establishments in Manufacturing", Economic Journal, LXXXII, junio de 1972.

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"barreras a la entrada":37 a) las ventajas de las empresas establecidas en cuanto a la disponibilidad de ciertas tecnologas; b) control de ciertos factores de produccin; c) marcas consolidadas en el mercado; d) redes de distribucin; e) magnitud elevada de las inversiones iniciales, etc. Estas ventajas se acentan y otorgan mayor estabilidad a las firmas establecidas en aquellos sectores que presentan economas de escala importantes, baja elasticidad precio de la demanda y mercados de tamao limitado.38 Los factores mencionados determinan la facilidad de acceso para las empresas que desean penetrar al mercado. La cuestin que se plantea es la siguiente: en qu medida estos factores mantienen su validez cuando se trata de filiales de las ET que aspiran a penetrar al mercado de Amrica Latina en sectores en que ya existen filiales establecidas? La primera diferencia fundamental respecto a los pases industrializados es que esas empresas ya estn compitiendo entre s en los mercados de origen y en el mercado internacional. Es decir, ya han superado las "barreras a la entrada" en mercados ms competitivos y de ms difcil acceso que el de Amrica Latina. En segundo lugar, la inversin necesaria para penetrar en el mercado de los pases de la regin constituye una proporcin marginal respecto a los recursos financieros totales de que dispone la ET. Esto obviamente limita la capacidad de las filiales ya establecidas en ese mercado para impedir la entrada de nuevas filiales de otras ET. Las filiales que desean entrar estaran en condiciones de enfrentar durante varios aos una eventual "guerra" de precios y de gastos publicitarios a que podran recurrir las filiales ya establecidas para desalentar la incorporacin de las nuevas empresas. El resultado de este intento por frenar la entrada sera probablemente estril y se traducira en una baja de la rentabilidad para el conjunto de las filiales. Adems esto podra inducir a acciones de represalia por parte de las ET que han sido impedidas de entrar en otros mercados en los cuales la situacin fuese la inversa. Ante la incapacidad de frenar la entrada de las nuevas filiales y al amparo de los elevados niveles de proteccin, el mercado, de por si reducido, es abastecido por un nmero cada vez mayor de empresas que

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Vase trabajos de Joe Bain, en particular, "Conditions o Entry and the Emergence of Monopoly", "Theory Concerning the conditions of Entry Economies of Scale Concentration and the Conditions of Entry in Twenty Manufacturing Industries", Essays on Price Theory and Industrial Organization, J. S. Bain, 1972. P. Sylos Labini, Oligopoly and the Technical Progress, Harvard University Press, 1962 y F. Modigliani, "New Development on the Oligopoly Front", The Journal of Political Economy, junio, 1958.

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buscan una coexistencia que no implique desarrollar una competencia costosa y, a largo plazo, estril. Se llega entonces a una situacin paradjica, ya que en mercados reducidos actan un nmero mayor de firmas que en los mercados de origen de las ET. En efecto, las empresas europeas y japonesas, aunque compiten con las norteamericanas en el mercado internacional, enfrentan efectivamente elevadas barreras a la entrada para establecerse en el mercado de los Estados Unidos. Lo propio ocurre con las ET de otros pases que desean establecerse en Japn y en ciertos sectores en los pases europeos.39 En los pases de origen, expuestos a la competencia internacional, las barreras a la entrada limitan realmente el nmero de empresas que pueden establecerse en el mercado. Por las razones sealadas, esto no ocurre necesariamente en Amrica Latina. Esta situacin no se presenta en todos los sectores, sino fundamentalmente en aquellos caracterizados por una elevada diferenciacin de productos donde la competencia no se manifiesta necesariamente va precios. En los sectores productores de insumos de uso difundido (acero, cemento, qumica bsica) la homogeneidad de los bienes, la presencia de empresas estatales, la fijacin o regulacin de precios, las indivisibilidades tcnicas, acompaadas de fuertes economas de escala, debilitan los incentivos y aumentan los obstculos para penetrar en el mercado. Si se da el caso de que en ese tipo de sectores las ET logran una posicin de predominio, se tendr una estructura no solo altamente concentrada sino tambin de muy difcil acceso inclusive para otras ET. En los sectores de consumo durable y no durable, en cambio, la nica barrera potencial a la entrada es la facultad administrativa del Estado de impedir el establecimiento de nuevas empresas. En general esa facultad no ha sido utilizada en Amrica Latina (una excepcin importante es la poltica de Mxico y Per en el sector automotriz) parte debido a la presuncin infundada de que el aumento del nmero de empresas se traducira en una intensificacin de la competencia que favorecera a los consumidores. Hasta ahora se ha enfatizado la escasa validez de "las barreras a la entrada" en la determinacin del nmero de filiales en aquellos sectores donde predominan las ET que, en el caso de los bienes de consumo (durable y no durable) se caracterizan por una acentuada diferenciacin de productos.

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En el caso de Japn la barrera ms importante a la entrada ha sido la poltica gubernamental restrictiva.

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Sin embargo cuando las empresas que desean penetrar en esos mercados son nacionales, las "barreras a la entrada" tienen ms significacin que la que se les otorga en la teora para explicar la posibilidad de incorporacin al mercado de nuevas empresas.40 Es decir, las "barreras a la entrada" prcticamente no existen para las nuevas filiales de ET en esos sectores, pero se transforman en un muro difcilmente franqueable cuando las empresas que aspiran a entrar a los sectores en que predominan las ET son empresas nacionales privadas. Las empresas estatales pueden superar esas barreras por decisin administrativa que se ve facilitada en aquellos casos en que se plantea la asociacin con alguna ET establecida o que se desea incorporar al mercado. En los sectores en que las empresas establecidas son nacionales privadas, las "barreras a la entrada" mantienen su vigencia cuando la empresa que aspira a incorporarse es nacional pero pierde todo significado cuando se trata de la incorporacin de filiales de ET, mxime cuando se trata precisamente de los proveedores de la tecnologa de las empresas nacionales establecidas. Esto conduce no solo a la necesidad de revaluar tericamente el significado de las "barreras a la entrada" como determinante de la estructura de los mercados en pases subdesarrollados, sino, lo que es ms relevante, pasa a explicar el hecho de que en determinados sectores en que predominan filiales de ET, el grado de concentracin pueda ser inferior que en los pases de origen de las ET. Dada la modalidad de la competencia en esos sectores, esta menor concentracin en lugar de manifestarse en una transferencia de ingresos al consumidor, se refleja en una proliferacin de plantas ineficientes en relacin con los requerimientos del mercado internacional y que, no obstante, gracias a los niveles de proteccin estn en condiciones de obtener tasas de rentabilidad suficientemente atractivas como para motivar su entrada y favorecer su expansin. En suma, una de las virtudes importantes que se asocian a las estructuras oligoplicas que es la de posibilitar el pleno aprovechamiento de las economas de escala en su acepcin ms amplia, y conducir por consiguiente a una estructura "eficiente" de produccin, aparece fuertemente debilitada en el caso de aquellos sectores en que la competencia se manifiesta a travs de la diferenciacin de productos.

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En el modelo de Modigliani se supone que las empresas que desean entrar y las que ya estn establecidas tienen acceso a las mismas tcnicas. Este supuesto no se verifica en este caso.

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ii)

Diferenciacin de productos, innovacin tecnolgica y distribucin del ingreso

Esta modalidad de competencia, la diferenciacin de productos, tiene adems una connotacin diferente cuando se aplica a pases desarrollados y a las economas latinoamericanas. En efecto, los bienes que producen las ET en Amrica Latina han sido diseados en funcin de los requerimientos del mercado de los pases de origen, que se caracterizan por presentar niveles de ingreso elevados, y por el hecho de que las necesidades bsicas de la mayor parte de los consumidores estn satisfechas. En esos mercados, la "diferenciacin de producto" obedece a la necesidad de inducir una expansin del consumo a niveles que superan de lejos las necesidades bsicas. La fabricacin de estos mismos bienes en mercados protegidos y reducidos, sin "barreras a la entrada" de nuevas filiales, en que el nivel medio del ingreso es inferior y la concentracin del mismo ms acentuada, conduce, por una parte, al establecimiento de una estructura productiva altamente ineficiente y, por otra, a que estos bienes que en los pases de origen son de consumo masivo, se transformen en el pas receptor en artculos a los que tienen acceso una proporcin relativamente reducida de la poblacin. La expansin de la demanda por esos bienes queda determinada por el crecimiento del ingreso de esa parte de los consumidores. Resulta entonces que la concentracin creciente del ingreso en favor de los sectores medios y altos se constituye en un factor de apoyo a la expansin de los sectores en que se producen esos bienes. Dados los niveles de precios y de ingresos resulta ms viable, desde el punto de vista de los productores, lograr en el corto y mediano plazo una "intensificacin" del consumo por parte de ese mercado efectivo que hacerlos asequibles masivamente a los consumidores de bajos ingresos. El hecho de que el proceso de expansin de esos sectores se caracterice, en mayor medida, por la incorporacin de nuevos productos que por el aumento de la escala en la fabricacin de los bienes existentes, respalda la idea de que el crecimiento de la produccin se orienta preferentemente hacia la intensificacin del consumo de los usuarios tradicionales, entendiendo por tales a aquellos cuyo nivel de ingresos supera al mnimo necesario para hacerse acreedores a las diversas modalidades del financiamiento del consumo. Esta modalidad particular de concentracin del ingreso tiene, adems de las implicaciones econmicas sealadas, otras de carcter poltico cuya importancia se hace cada vez ms evidente en Amrica Latina. La opcin de "congelar" el tipo de bienes ampliando las escalas de produccin no solo atentara contra la aspiracin de los grupos de altos ingresos en el sentido de reproducir los patrones de consumo de los pases desarrollados, sino tambin afectara la modalidad bsica de

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competencia por diferenciacin de productos, que es la que permite coexistir a un gran nmero de empresas en un mercado de tamao reducido. Al "congelarse" el tipo de bienes la competencia se hara sobre la base de precios, modalidad que afectara a corto y mediano plazo la estabilidad de estas precarias estructuras productivas. En consecuencia, la transposicin de esta modalidad de competencia generada en una realidad caracterizada por el hecho de que la mayor parte de la poblacin tiene las necesidades bsicas satisfechas, a pases en que esa condicin obviamente no se verifica, conduce a orientar la expansin del aparato productivo en una direccin que no es fcil conciliar con las necesidades ms urgentes de parte importante de la poblacin. Esto compromete las posibilidades de lograr una articulacin "pacfica" y del largo plazo entre transnacionales y Estado.41 Este problema se discutir ms adelante. Al trasplantarse esta modalidad de competencia basada en la diferenciacin de producto a pases como los de Amrica Latina surge una segunda diferencia importante respecto a la situacin en el pas de origen, y que se refiere a las implicaciones "creadoras" que lleva aparejadas la incorporacin de nuevos productos, y la diferenciacin de los existentes. En efecto, cuando este proceso se desarrolla en Estados Unidos, la "destruccin" de los bienes existentes y los correspondientes efectos sobre el uso de recursos productivos, se ve neutralizado por la "creacin" de nuevos bienes, diseos, tcnicas de produccin, equipos e, incluso, mecanismos de promocin comercial, actividades todas que contribuyen a mantener el dinamismo del aparato productor de bienes y servicios. Es decir, se desarrolla plenamente el proceso de "destruccin creadora" descrito por Schumpeter. Las filiales de estas corporaciones establecidas en Amrica Latina tambin incorporan nuevos productos, procesos, equipos, tcnica publicitaria; pero la diferencia radica obviamente en el hecho de que, con escasas excepciones, que no necesariamente se refieren a la publicidad, la fase "creadora" de estas actividades no se realiza localmente. Adems de las evidentes repercusiones que lo anterior tiene sobre el patrn cultural, esta escasa ponderacin de la fase "creadora" se proyecta sobre el plano de la utilizacin de los insumos locales y de la innovacin tecnolgica. En efecto, una parte del proceso de innovacin en los productos o en los procesos de fabricacin est vinculada a la bsqueda permanente, por parte de las empresas en los pases de origen,
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Una interesante discusin e ilustracin de las relaciones entre Estados y ET aparece en Constantino Vaitsos, "El poder, los conocimientos y la poltica de desarrollo: relaciones entre empresas transnacionales y los pases en desarrollo", El trimestre econmico, 1968, octubre-diciembre, 1975.

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de seleccionar aquella composicin de insumos que minimizan sus costos de produccin. Ahora bien, la dotacin de recursos naturales y la disponibilidad de materias primas en los pases de origen no necesariamente coinciden con la de aquellos pases a los que posteriormente se transfieren estos productos, lo que puede conducir a situaciones en que los nuevos productos que las filiales introducen al mercado disminuyan la utilizacin de materias primas locales e incrementen la importacin de aquellas materias primas de que carece el pas. Lo anterior se vincula al problema ms general de la innovacin tecnolgica. Es conocido el hecho de que las empresas lderes de las estructuras oligoplicas en los pases de origen desempean un papel fundamental en el proceso de innovacin tecnolgica. Ms an, esta potencialidad de innovacin tecnolgica es uno de los factores con los que se argumenta en favor del establecimiento de estas empresas en los pases de Amrica Latina. En la realidad lo que ocurre es que las estructuras oligoplicas efectivamente se transfieren a los pases receptores, aunque, como se vio anteriormente, a un nivel inferior de eficiencia, las tasas elevadas de rentabilidad tambin se reproducen localmente, pero lo que no aparece es el proceso de innovacin tecnolgica generado localmente. Esta omisin no impide que parte de las utilidades generadas localmente se destine a la amortizacin de los gastos que se efectuaron en el pas de origen, en las actividades de innovacin tecnolgica. En suma, mientras en los pases de origen las empresas lderes de las estructuras oligoplicas generan el proceso de innovacin tecnolgica, en Amrica Latina las empresas lderes de las estructuras oligoplicas locales, subsidiarias de las primeras, utilizan y con ello amortizan los gastos de investigacin en que se incurri algunos aos antes en el respectivo pas de origen. Los organismos que se han creado en Amrica Latina en los ltimos aos para regular la transferencia de tecnologa han representado un avance importante en cuanto a la formacin de personal tcnico especializado en el gobierno, para mejorar el poder de negociacin de las empresas usuarias nacionales, pblicas y privadas y recopilar informacin relevante para efectos del diseo de poltica. Sin embargo el alcance efectivo de este mecanismo de regulacin es muy limitado en lo que se refiere a las operaciones de transferencia de tecnologa que tiene lugar en el interior de las ET, que en valor representan una proporcin significativa del total. La capacidad de control de los pagos es mnima, debido a que son mltiples los canales a travs de los cuales pueden fluir los recursos financieros entre matrices y filiales, y por consiguiente, por

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estricto que sea el control en una de ellas, estar abierta la posibilidad de desplazar la transferencia de recursos a otros canales (utilidades, amortizaciones, intereses, exportaciones, importaciones, asistencia tcnica). En la realidad, pareciera que las empresas actan sobre la base de definir primero el monto global de recursos que desean transferir a las matrices o a otras filiales y posteriormente seleccionan aquellos canales de transferencia que, dadas las normas tributarias o cuantitativas vigentes, permiten minimizar el costo total de la transferencia. Respecto a las clusulas restrictivas, obviamente la letra de los contratos entre matrices y filiales no tienen mayor significacin para efectos prcticos. En el caso de las ET, la clusula restrictiva fundamentalmente emana del hecho de que las decisiones de la filial forman parte integrante de la poltica global del conjunto de la empresa. Si de acuerdo a esta se considera que la filial no debe exportar, no sera necesario imponer clusulas restrictivas para que esta decisin se instrumente; y lo mismo ocurre en el sentido inverso. Por ltimo, el contenido de la tecnologa transferida al interior de las transnacionales queda definido fundamentalmente en el momento en que se adoptan las decisiones respecto a los productos que se van a fabricar localmente. En consecuencia, es a nivel de las decisiones de poltica industrial en que se aprueba o estimula el establecimiento de nuevas lneas de produccin, donde implcitamente se evala el contenido de la tecnologa transferida. Cuando los expedientes llegan a los organismos especializados en el problema de la tecnologa, la definicin de su "contenido", o bien est adoptada, o los grados efectivos de libertad que restan son mnimos.42 Hasta ahora se ha sealado que no obstante la similitud formal referente al hecho de que las ET desempean el papel de lderes en
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Sobre la relacin entre poltica industrial, transferencia de tecnologa y ET vase C. Vaitsos, "Patents Revisted: Their Function in Developing Countries", Journal of Development Studies, octubre de 1972; Restrictive Business Practices, UNCTAD, TD/122, 1972; TD/B/C.2/160, 1975; TD/B/C.2/159, 1975; F. Stewart, Trade and Technology in Developing Countries, T. y P. Streeten, Trade and Developing Countries, Macmillan, Londres, 1973; C. Cooper, The British Patent System in Relation to the International Patent Systems and Developing Countries, Sussex, 1973; J. Katz, Patents, The Paris Convention and less Developed Countries, Economic Growth Center, Yale University, noviembre de 1973; F. Sercovich, The Experience of Patents and Licensing Agreements in Argentina, Sussex, 1973; G.H. Helleiner, "The Role of Multinational Corporation in the Less Developed Countries. Trade in Technology", Conferencias del Pacfico, julio de 1974; La funcin del sistema de patentes en la transmisin de tecnologa a los pases en desarrollo, UNCTAD, TD/B/AC, abril de 1974; M.S. Wionczek, G. Bueno y L.E. Navarrete, La transferencia internacional de tecnologa a nivel de empresas: el caso de Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1974; M. de Mara y Campos, "La poltica mexicana sobre la transferencia de tecnologa: una evaluacin preliminar", Comercio exterior, mayo de 1974.

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estructuras oligoplicas, tanto en el pas de origen como en los pases receptores, existen diferencias fundamentales en lo que se refiere a su "eficiencia" al carcter de la modalidad de competencia basada en la diferenciacin de producto, a las implicaciones que esta ltima tiene sobre la estructura del consumo, a la distribucin del ingreso y, por ltimo, al contraste fundamental en el proceso de innovacin tecnolgica y sus repercusiones sobre la poltica de transferencia de tecnologa. iii) "Destruccin creadora" y desnacionalizacin

Las diferencias apuntadas configuran un cuadro en que en el proceso de "destruccin creadora" que las ET lideran en los pases de Amrica Latina, el componente de "creacin" pareciera tener una ponderacin sustancialmente menor que en los pases de origen. Ahora bien, estas debilidades no inhiben la capacidad de las filiales para influir sobre la orientacin de la expansin industrial. Esto se evidencia en el mayor crecimiento que experimentan los sectores en que ellos predominan y, simultneamente, en el desplazamiento de que son objeto las empresas nacionales al interior de los distintos sectores. Este desplazamiento se produce tanto por el mayor crecimiento relativo de las filiales como por la intensificacin del recurso de compra de las empresas nacionales. Este proceso es similar al que tiene lugar en los pases de origen en cuanto las ET van adquiriendo una importancia relativa creciente en la actividad productiva. Es un proceso de concentracin al que puede tambin denominarse de "transnacionalizacin". Sin embargo hasta ah llega la semejanza. En efecto, al analizar las repercusiones de este proceso de concentracin con "transnacionalizacin" surgen diferencias fundamentales. En los pases receptores este proceso de concentracin implica simultneamente el de "desnacionalizacin" de la actividad productiva, lo que evidentemente no ocurre en el pas de origen. Esta "desnacionalizacin" tiene una doble dimensin: las empresas nacionales crecen menos que las ET que producen bienes similares, pero adems la produccin de los bienes que se generan en los sectores "nacionales" se expande ms lentamente que la de aquellos que provienen de los sectores tpicamente transnacionales. Probablemente un fenmeno similar tiene lugar en los pases de origen, pero la diferencia radica en que esta modificacin en la estructura productiva y en el patrn de consumo, adems de ser endgena, modifica la posicin relativa de los distintos agentes econmicos nacionales mientras que en los pases receptores provoca un desplazamiento de poder desde agentes econmicos nacionales hacia agentes econmicos, cuya propiedad y direccin estn en el exterior y que adems aparecen con algn grado de articulacin con sus respectivos gobiernos.

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Adems de las repercusiones estrictamente polticas que esto genera, hay efectos de carcter econmico. En el pas de origen las empresas que lideran este proceso de concentracin son al mismo tiempo factor determinante en el proceso de innovacin tecnolgica y representan el ncleo de mayor eficiencia productiva, lo cual se manifiesta en que sus vinculaciones comerciales con el exterior tienen saldos positivos, producen bienes de consumo masivo que configuran el patrn de consumo de una proporcin mayoritaria de la poblacin y se vinculan en su expansin a un sistema financiero nacional al cual apoyan y del cual se nutren. Cuando el crecimiento del mercado interno o las condiciones del mercado externo lo aconsejan se expanden internacionalmente, garantizando el mercado de su tecnologa, de los bienes de capital, de las materias primas, sin que esto altere el hecho bsico de que la poltica y la propiedad de los activos permanecen localizadas en el pas de origen. Cuando las filiales de estas mismas corporaciones llegan a Amrica Latina y se convierten en lderes del proceso de concentracin, la caracterizacin que se puede hacer a su comportamiento es radicalmente diferente de la que les corresponde como matrices en el pas de origen. En efecto, no lideran el proceso de innovacin tecnolgica y prcticamente no desarrollan esta actividad, sus operaciones comerciales con el exterior son deficitarias (no obstante presentar niveles de eficiencia ms elevados que el de las empresas nacionales con las cuales compiten), los bienes que producen no se caracterizan por ser de consumo masivo y, por ltimo, cuando las condiciones del mercado interno no permiten prolongar la expansin la tasa de reinversin disminuye y las remesas aumentan.43 El evidente contraste entre ambas situaciones sin duda afecta a la naturaleza y las modalidades que adopta la articulacin con los estados locales. Sin embargo, antes de abordar ese tema es necesario analizar algunas implicaciones adicionales de este proceso de concentracin con desnacionalizacin. iv) Concentracin y cambios en la estructura productiva

El mayor crecimiento de los sectores liderados por transnacionales, que en general presentan un nivel ms elevado de concentracin, conduce a generar lo que podra denominarse una tendencia hacia la oligopolizacin: una proporcin cada vez ms alta de la produccin se genera en sectores de alta concentracin, lo que favorece una transferencia de recursos desde los sectores ms dbiles de productores y consumidores hacia los miembros ms poderosos de ambas categoras. La conjuncin de esta tendencia a la oligopolizacin con desnaturalizacin conduce no solo a reforzar la concentracin del ingreso, sino adems a
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Vase F. Fajnzylber y T. Martnez Tarrag, Las empresas transnacionales, op. cit.

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que una proporcin creciente de los excedentes generados internamente pasen a propiedad de residentes en el exterior y, adems, se transfieren hacia el exterior. Esto, unido al escaso desarrollo de la industria nacional de bienes de capital, repercute negativamente sobre la balanza de pagos y, por consiguiente, sobre las posibilidades de expansin a largo plazo.44 A lo anterior se agrega la modificacin que experimentan los parmetros estructurales del sistema industrial. Si son correctos los siguientes supuestos:45 Que la relacin capital-trabajo, la productividad por hombre y las remuneraciones son ms altas en las ET y en los sectores liderados por ellas que en las empresas nacionales y en los sectores liderados por estas ltimas. Que la participacin de las remuneraciones en el valor agregado es inferior en las ET y en los sectores liderados por ET. Que las ET se expanden ms rpidamente que las empresas nacionales en los distintos sectores y que los sectores liderados por ET se expanden ms rpidamente que aquellos liderados por las empresas nacionales.

Debera entonces verificarse una tendencia a la elevacin de las relaciones capital-trabajo, productividad por hombre ocupado y nivel de remuneraciones, pero al mismo tiempo una disminucin de la participacin de las remuneraciones en el valor agregado. Esto ltimo implicara que, al menos en el interior del sector industrial, tendera a producirse una redistribucin regresiva del ingreso. Esta redistribucin se reforzara por la que tiene lugar en el interior de los ingresos de trabajo en favor de los salarios ms altos; el patrn de consumo de estos trabajadores se asimila en alguna medida al de los consumidores cuyos ingresos provienen de la propiedad del capital. En consecuencia, "estilo de desarrollo" por una parte se vera reforzado con el proceso de concentracin del ingreso que favorecera la
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Una indicacin del rezago relativo del sector de bienes de capital en Amrica Latina se obtiene al comparar la estructura del gasto de planta y equipo de las ET norteamericanas que actan en Amrica Latina, Europa y Japn. La proporcin del gasto destinada al sector bienes de capital en distintos pases y regiones es la siguiente: Argentina 27,1%, Brasil 26,9%, Mxico 13,1%, resto de Amrica Latina 6,6%, Comunidad Econmica Europea 40,1% y Japn 45%. Datos para el perodo 1966-1972 del Survey of Current Business, varios nmeros. La verificacin emprica de estos supuestos para el caso de Mxico aparece en F. Fajnzylber y T. Martnez, op. cit., 2a. parte, caps. III, IV y V.

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expansin de la demanda en aquellos sectores que lo lideran, pero al mismo tiempo, al menos en el sector industrial, favorecera el que se produjese esta concentracin del ingreso. Esta modificacin en los parmetros estructurales tambin incide sobre el problema de generacin de empleo. v) Las modificaciones en la estructura productiva y el problema del empleo

Con frecuencia se sostiene que un factor determinante en la explicacin del desempleo proviene de la utilizacin de tcnicas intensivas en capital. Considerando que las ET utilizan tcnicas ms intensivas en capital que las empresas nacionales, se llegara a la conclusin de que estas empresas desempean un papel negativo en lo que se refiere al empleo. Si en lugar de considerar en trminos estticos el problema de la relacin capital-trabajo, se analiza simultneamente su evolucin en el tiempo, el ritmo de crecimiento de los sectores, la estructura de los mercados y los distintos tipos de bienes, se llega a la conclusin de que el problema no reside en que las ET contribuyan menos que las nacionales al crecimiento del empleo sino en el hecho de que el modelo de industrializacin que ellas lideran lleva incorporados factores estructurales que atentan contra el crecimiento del empleo. En efecto, los sectores liderados por las transnacionales, no obstante presentar una relacin capital-trabajo ms elevada, por el hecho de expandirse ms rpidamente pueden contribuir en mayor medida que los sectores liderados por empresas nacionales al crecimiento del empleo. Al factor tasa de crecimiento se suma el hecho de que la relacin capitaltrabajo se incrementa ms rpidamente en los sectores liderados por empresas nacionales que en los sectores liderados por ET. Esto se explicara primero por el hecho de que el nivel inicial de la relacin capital-trabajo es ms baja en los sectores nacionales y, segundo, por la estructura respectiva de los mercados. En el caso de los "nacionales" se presentan preferentemente estructuras competitivas que inducen precisamente a buscar en la "modernizacin" un mecanismo para enfrentar la competencia de las ET. El mayor dinamismo de las ET implica la desnacionalizacin de la industria y la modernizacin de las empresas nacionales constituye un expediente al que estas ltimas recurren precisamente para limitar la magnitud de la desnacionalizacin. Con esta perspectiva, buscar la solucin al problema del empleo sobre la base de inducir la utilizacin de tcnicas ms intensivas en mano

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de obra en la industria aparece como una aspiracin que requiere diversas calificaciones. Las ET utilizan las tcnicas que conocen y que adems buscan amortizar por medio de la expansin de sus filiales. Son las tcnicas que les permiten obtener tasas de rentabilidad necesarias para alcanzar los objetivos de expansin e incremento de su participacin en el mercado. Las empresas nacionales, por su parte, modernizan sus instalaciones con vistas a elevar su competitividad respecto a las ET. Limitar este proceso implica deteriorar an ms su posicin relativa y acelerar la desnacionalizacin. Las tcnicas que se utilizan se definen bsicamente en el momento en que se selecciona el tipo de bienes que se desea producir.46 La decisin respecto a las opciones tecnolgicas disponibles, por dems restringidas, se efectan sobre la base de los criterios de racionalidad microeconmica. En el caso de las firmas nacionales esos criterios conducen a seleccionar tcnicas similares a las empleadas por las empresas que encabezan y orientan la expansin industrial. Siendo en general las ET quienes desempean esa funcin y asumen la responsabilidad de seleccionar e introducir los nuevos productos puede concluirse que el perfil tecnolgico tender a responder mucho ms a sus objetivos de crecimiento y diversificacin industrial que a la preocupacin de carcter macroeconmico de garantizar la expansin del empleo a largo plazo. En la medida en que exista un elevado grado de dinamismo, ambos objetivos son compatibles y sern precisamente las ET las que generarn los mayores incrementos de ocupacin, aun utilizando tcnicas cada vez ms intensivas en capital. Resolver el problema del empleo sobre la base de inducir un mayor crecimiento de las firmas o sectores que utilizan tcnicas poco intensivas en capital implica alterar el patrn actual de industrializacin. En efecto, si los recursos de capital necesarios para incrementar la ocupacin en las empresas y sectores "modernos" se reasignaron hacia los sectores y empresas tradicionales y suponiendo, adems, que estos mantuviesen ese carcter tradicional, el crecimiento del empleo sera mucho mayor, pero eso implicara haber adoptado previamente la opcin de modificar la estructura productiva y por consiguiente el patrn de consumo y de distribucin del ingreso actualmente vigentes y, adicionalmente, congelar esos sectores en su condicin tecnolgica actual. Pretender que en el actual modelo se expandan ms rpidamente las empresas y sectores "tradicionales" y, simultneamente, que las empresas y sectores "modernos" utilicen en lo sucesivo tcnicas ms intensivas en mano de obra supondra un funcionamiento interno diferente del modelo
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Esta afirmacin se refiere bsicamente al sector industrial. En los sectores agrcolas, construccin y servicios es posible que la gama de opciones sea ms amplia.

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actual, una alteracin en sus vinculaciones con el exterior y un cambio en las tendencias que caracterizan el funcionamiento de los sistemas econmicos de los cuales provienen las empresas que han encabezado la industrializacin. El anlisis anterior no invalida los esfuerzos tendientes a elevar la contribucin del sector industrial a la generacin del empleo, pero permite identificar las rigideces que emanan del patrn actual de industrializacin, del liderazgo que en l ejercen las ET y de las tendencias que caracterizan al mercado internacional de bienes de capital. vi) Dinamismo de las ET, asignacin de recursos y vinculacin con el exterior

Las empresas y sectores en que predominan las transnacionales, por su mayor dinamismo, respaldo externo y tasas de rentabilidad ms altas, tienen un atractivo mayor desde el punto de vista del sistema financiero privado. Esto favorece una canalizacin creciente de las fuentes locales de financiamiento hacia estas empresas y sectores lderes, y explican adems el hecho de que una proporcin creciente del financiamiento de estas empresas provenga de fuentes locales. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en los pases de origen, lo anterior no conduce a la creacin de un ncleo nacional articulado productivo-financiero con capacidad para instrumentar una asignacin de recursos coherente con las necesidades y posibilidades de expansin a nivel nacional e internacional. La funcionalidad creciente de la expansin de la banca privada nacional respecto a los requerimientos de las filiales no impide que la vinculacin financiera central de estas ltimas se establezca con el sistema financiero con el que se articulan las matrices respectivas, que corresponde al del pas de origen y al internacional. El sector pblico, por su parte, no puede menos que constatar que estas empresas y sectores contribuyen a determinar el ritmo de expansin de la actividad econmica. Por consiguiente, en la medida en que en sus objetivos de poltica el crecimiento goce de una ponderacin elevada, el comportamiento coherente del Estado consistir en canalizar los recursos necesarios en infraestructura y servicios requeridos para sostener la expansin de estos sectores lderes. Es decir, el "estilo de crecimiento", inspirado en alguna medida por el liderazgo ejercido por estas empresas, contribuira a determinar, a lo menos parcialmente, la estructura de la inversin pblica. Dada la limitacin en los recursos del Estado, el elevado costo de esta infraestructura y la creciente hegemona poltica de los sectores urbanos, es altamente probable que esa estructura de la inversin pblica relegue a un segundo plano al sector agrcola. Esto se traducir en una

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insuficiencia de la oferta agrcola que tender a ejercer, por una parte, presiones de tipo inflacionario interno y, por otra, disminuir la exportacin y estimular la importacin de productos agrcolas. Lo anterior, unido a un estilo de industrializacin en que las empresas lderes presentan los coeficientes de importacin ms elevados, y un comportamiento en relacin al mercado internacional que no difiere del de las empresas tradicionales, generar un dficit comercial creciente que se ver amplificado, en la cuenta corriente, por las remesas de dividendos, intereses y regalas.47 Si por consideraciones de balanza de pago se reinversin por parte de las ET se intensifica el desnacionalizacin y, como no puede ser indefinido, el balanza de pagos asociado a la remesa de utilidades no se sencillamente se posterga, agravndolo. estimula la proceso de problema de resuelve sino

Si, por el contrario, prima la idea de que es preciso evitar que contine el proceso de desnacionalizacin y se limita la reinversin en el pas, tender a agudizarse el problema de la balanza de pagos en el corto plazo, tanto por un incremento en las remesas al exterior como por el efecto que esta poltica tendr sobre las relaciones con el sistema financiero internacional. Mientras ms elevada sea la magnitud de la presencia alcanzada por las transnacionales, ms bajos sern los grados de libertad de que el Estado dispone para enfrentar esta opcin de desnacionalizacin versus dficit externo. Esto plantea la necesidad de recurrir, en proporcin creciente, al endeudamiento externo y a la inversin directa del exterior, que en el corto plazo contribuye a neutralizar el dficit, pero que, a menos que se canalice en una direccin que altere sustancialmente la dinmica interna antes descrita, a largo plazo solo lograr postergar y amplificar la magnitud del problema. En este plano las ET desempean en Amrica Latina un papel que no tienen en el caso de los pases de origen. En efecto, la posibilidad de obtener financiamiento externo y de que se incremente la inversin directa, no es independiente del tratamiento que el Estado otorga a las ET ya establecidas. En consecuencia, cuando las ET se aproximan al gobierno de un pas de la regin, traen consigo los argumentos convencionales de la tecnologa, creacin de empleo, mercado internacional, pero adems lo que bajo determinadas circunstancias puede ser determinante: el hecho de que una acogida favorable a las ET "legitima", desde el punto de vista de

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Este razonamiento obviamente no se aplica a los pases cuyos ingresos de exportacin provienen bsicamente del sector minero o petrolero.

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los gobiernos de origen y de los mecanismos financieros internacionales, la poltica econmica del gobierno receptor. Parecera que durante un cierto intervalo de tiempo este proceso se desarrolla en forma lineal: se incrementa la presencia de las ET, se acenta el dficit externo y se expande la deuda externa. Cuando la presencia de las ET adquiere una magnitud considerable, este problema macroeconmico del dficit externo se transforma en un motivo de preocupacin microeconmico para ellas en la medida de que los gobiernos pueden adoptar algn tipo de medidas restrictivas que afectan la flexibilidad en el flujo de recursos financieros hacia el exterior. Es posible que en esa fase se tienda a observar un incremento de sus exportaciones industriales y una tendencia hacia la diversificacin de las ET hacia los sectores de exportaciones agrcolas o mineros.48 Con esto no solo contribuyen a mejorar su poder de negociacin respecto al gobierno, sino que en alguna medida logran garantizar su capacidad de remesa al exterior y, al mismo tiempo, contribuir a mejorar la solvencia financiera del modelo en su conjunto. vii) Poltica interna y vinculacin externa Desde el punto de vista de los gobiernos, esta evolucin podra verse en los trminos siguientes: a medida que se expande la presencia de las ET y se agudiza el dficit externo, ven restringidos sus grados de libertad en lo que se refiere a la relacin con las ET y, por consiguiente, tiende a acentuarse el endeudamiento externo. Sin embargo, esto no resuelve los problemas econmicos y sociales de sectores importantes de la poblacin. Para neutralizarlos o atenuarlos deben aumentar las inversiones en servicios sociales, o establecer mecanismos represivos que impidan que las tensiones sociales se manifiesten. La primera opcin, que consiste en expandir las inversiones de tipo social, repercutir sobre las finanzas pblicas y, en ltimo trmino, sobre el endeudamiento externo. En efecto, aquellos factores que determinan el dficit fiscal actan con mayor intensidad en Amrica Latina que en Estados Unidos. La organizacin social y la ponderacin relativa de los distintos grupos, adems del menor nivel del ingreso, contribuyen a que los ingresos tributarios representen una proporcin inferior del producto en los pases subdesarrollados que en los pases desarrollados.49 Por otra parte, la tasa
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El incremento del dficit externo normalmente se traduce en el establecimiento de medidas de fomento a las exportaciones que sin duda influyen en la misma direccin. En promedio la relacin de impuestos a producto bruto para un conjunto de pases subdesarrollados alcanza a 15,1% y para los pases desarrollados a 26,2%. Si en los impuestos se incluyen los gastos de seguridad social la relacin para los pases subdesarrollados es de 76% vs. 34% para los desarrollados. Roja J. Chelliah, Hessel J. Baas y M.R. Kelly, Tax Ratios, and Tax Effort in Developing Countries 1969-1971", Staff Papers, FMI, marzo, 1975.

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de crecimiento de la poblacin es mayor y las carencias en infraestructura y servicios sociales son notoriamente ms acentuadas. Adems, el costo de la infraestructura es similar al que tienen en los pases de origen porque tambin en esta rea se produce un trasplante sin adaptacin de las tcnicas y de los equipos respectivos. En los modelos represivos es probable que las finanzas pblicas corran mejor suerte que en los modelos en que el Estado desempea una funcin de arbitraje social. En efecto, los gastos "improductivos" (inversin social) son menores, el carcter "autoritario" del rgimen permite al Estado obtener los ingresos tributarios requeridos por un modelo en que los sectores de altos ingresos se sienten normalmente interpretados y, finalmente, porque la "coherencia" y "estabilidad" del proyecto le da amplio acceso a las fuentes de financiamiento internacional. Sin embargo, la capacidad de los gobiernos represivos para legitimar internamente su articulacin con las ET se desvanece rpidamente. Los gobiernos tienen claridad al respecto pero aspiran a recuperar la legitimidad sobre la base de un crecimiento econmico acelerado con una incorporacin regulada y selectiva de capas sucesivas de la poblacin a los "beneficios" del modelo. La ausencia de legitimidad interna debe ser sustituida por la legitimidad otorgada por los gobiernos de los pases de los cuales provienen las ET, que son quienes financian el "perodo de maduracin" de estos proyectos nacionales cuyos gobiernos carecen de legitimidad interna. Ahora bien, para que los gobiernos de los pases de origen de las ET puedan financiar estos "proyectos perifricos ilegtimos" deben a su vez tener respetabilidad interna y, lo que es ms importante, lograr que su articulacin con el big business interno sea considerada legtima por la opinin pblica respectiva. En la primera parte se vio como en los ltimos aos, fundamentalmente a raz de la crisis econmica y de los accidentes polticos, se haba acentuado el cuestionamiento de la legitimidad de esta articulacin entre gobierno y big business en Estados Unidos. Por otra parte, es claro que en Amrica Latina son cada vez ms numerosos los gobiernos que, en ausencia de legitimidad interna, buscan y necesitan la legitimidad que otorgan los pases de origen de las ET. Queda claro entonces que la pregunta planteada al final de la primera parte referente a la evolucin de los acontecimientos en Estados Unidos pueda llegar a ser decisiva para el futuro de, al menos, algunos de estos "proyectos perifricos ilegtimos".

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Captulo V

Estilos de crecimiento: experiencias internacionales comparativas (1977-1991)

Gua de lectura especfica al captulo


En este captulo se presenta una compilacin de textos representativa del perodo 1977-1991, fase de produccin escrita en la que Fajnzylber se aboc al estudio de experiencias de industrializacin y crecimiento econmico de algunas economas pertenecientes a otras regiones. Tal como se ha mencionado ms de una vez en los captulos precedentes, utiliz el estudio de estos casos extrarregionales con el fin de establecer una comparacin con los procesos de crecimiento e industrializacin de las economas latinoamericanas. De este modo, dicho ejercicio le permiti develar las carencias y potencialidades observadas en las economas de la regin con respecto a los referentes extrarregionales, as como tambin extraer los ejemplos que podan tomarse de ellos, adaptndolos adecuadamente a las realidades regionales especficas. En trminos metodolgicos se puede decir que el autor estableci una taxonoma de pases en trminos de niveles de desarrollo y procesos de industrializacin. En funcin de esta taxonoma dicotmica, Fajnzylber distingui entre economas capitalistas avanzadas (advanced developing countries, ADC) y economas de industrializacin tarda o reciente (newly industrialized countries, NIC).

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El plan general de lectura que da estructura a este captulo se aprecia en el cuadro V.1, del cual surgen dos secciones principales. As, en la primera seccin el lector encontrar fragmentos de escritos referentes a los ADC, en tanto que en la segunda se le invita a recorrer un conjunto de lecturas asociadas al estudio que el autor realiz en torno a los NIC. A continuacin se proporciona una breve sntesis de los contenidos de las lecturas compiladas en las respectivas secciones del captulo.

Cuadro V.1 ESTILOS DE CRECIMIENTO Y EXPERIENCIAS INTERNACIONALES COMPARATIVAS: TEXTOS SELECCIONADOS DEL PERODO 1977-1991
Seccin Obra u obras de las cuales se han seleccionado el o los textos 1. La industrializacin trunca de Amrica Latina Publicado por Partes, captulos o acpites extrados Pginas del original 19-24, 35-57

A. Crecimiento e industrializacin en las economas capitalistas avanzadas (ADCs)

Editorial Nueva Imagen, Centro de Economa Transnacional, Mxico, D.F., 1983

a) Contenido y expansin del sistema industrial de los pases avanzados en la posguerra. Acpite i) El auge de un patrn industrial a) Estados Unidos, Japn y Repblica Federal de Alemania: vencedores y vencidos. Acpite i) Introduccin, Acpite ii) El surgimiento de patrones nacionales diferentes, Acpite iii) Estados Unidos y el Japn, Acpite iv) Estados Unidos: competitividad y servicios a) Los NICs: un conjunto heterogneo de especificidades nacionales

2. Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco

CEPAL, Naciones Unidas, Cuadernos de la CEPAL, N 60, Santiago de Chile, 1990

81-82, 102-104, 105-110 110-111

B. Fajnzylber y su estudio de los newly industrialized countries (NIC)

1. Reflexiones sobre el futuro de los newly industrialized countries ( NIC)

2. Reflexiones sobre la industrializacin exportadora del sudeste asitico

Publicacin indita, Biblioteca de la CEPAL, Naciones Unidas, noviembre de 1982 Revista de la CEPAL, N 15, diciembre de 1981

3-14

Texto completo

117-138

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En la primera seccin, Crecimiento e industrializacin en las economas capitalistas avanzadas (ADC), la lectura inicial a la que se enfrenta el lector corresponde a una serie de fragmentos seleccionados del captulo I del libro La industrializacin trunca de Amrica Latina. De este primer captulo, titulado Contenido y expansin del sistema industrial de los pases avanzados en la posguerra, se ha compilado un conjunto de pginas pertenecientes al acpite 1: El auge de un patrn industrial. Los contenidos bsicos de este acpite estn relacionados con los rasgos de las primeras economas que iniciaron su proceso de industrializacin y que primero alcanzaron un estado avanzado de desarrollo. No obstante lo anterior, en este captulo (por ser de contexto histrico general), tambin se establecen paralelos comparativos breves con pases de regiones en desarrollo o de industrializacin tarda, a pesar de que el foco principal est puesto en los ADC. En relacin con estas economas pioneras en trminos de desarrollo e industrializacin, los rasgos fundamentales que las caracterizan son resaltados en torno a los siguientes aspectos: i) la industria como motor de crecimiento; ii) el crecimiento, la productividad y el progreso tcnico; iii) el crecimiento, el comercio internacional y la internacionalizacin de la produccin, y iv) el papel estratgico de la industria de bienes de capital. Los aspectos mencionados anteriormente corresponden a aquellos incorporados en el texto compilado. Sin embargo, el autor (en el texto original) incluye otros dos: i) la vinculacin industria-servicios y ii) el liderazgo de la metalmecnica y la petroqumica, que son sealados a modo de ilustracin como componentes sectoriales explicativos del auge industrial experimentado en los ADC. Sin embargo, se omiten en esta compilacin por razones de concisin y sntesis; si bien esto implica incurrir en prdidas de contenido o continuidad del texto original, el lector interesado puede subsanarlas con dicho texto. A tal efecto, la referencia pertinente se encuentra en la tercera parte de este libro. Otro aspecto omitido en la compilacin de este captulo es el acpite 2, El agotamiento de un patrn industrial, en el cual se seala que ciertos ADC han alcanzado una frontera tecnolgica, razn por la cual el patrn de crecimiento original no sirve de base para un nuevo dinamismo a mediano y largo plazo, hacindose necesaria una transformacin. El segundo texto compilado en esta seccin ha sido extrado de Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco y con l se intenta ejemplificar los rasgos del proceso de industrializacin de los ADC a partir de pases especficos. Para cumplir con este objetivo se han tomado partes del captulo IV de este libro, Estados Unidos, Japn y la Repblica Federal de Alemania: vencedores y vencidos. Las partes especficas

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tomadas en este captulo son las que se muestran en el cuadro V.1; en la introduccin el lector encontrar la motivacin de este anlisis, adems del surgimiento de los patrones nacionales diferenciados en cada uno de estos tres pases. En relacin con el agotamiento del patrn industrial de los ADC mencionado en La industrializacin trunca de Amrica Latina, en este nuevo texto se hace un paralelo entre el estancamiento industrial y competitivo de Estados Unidos y la amenaza del avance japons en los aos setenta y ochenta. Con respecto a este paralelo se sugieren al lector otras dos lecturas que no han sido compiladas en este libro: El debate industrial en Estados Unidos: entre el desafo japons y el espectro de Inglaterra y The United States and Japan as Models of Industrialization (vanse las referencias bibliogrficas en la tercera parte). En el primer artculo mencionado se muestran aspectos interesantes, no solo porque se presenta el enfoque de la amenaza japonesa en el dilema industrial de Estados Unidos, sino porque, adems, el autor sienta las bases histricas de su industrializacin en su condicin de ex colonia britnica. En el segundo escrito de referencia sugerido se aborda, de manera ms profunda que en el texto compilado en este captulo, el paralelo comparativo entre Estados Unidos y Japn. Finalmente, el conjunto de textos compilados de Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco en relacin con los tres ADC mencionados concluye con unas reflexiones de Fajnzylber acerca de la competitividad que Estados Unidos podra ganar a travs de la especializacin en el sector de servicios, ante la arremetida de Japn y la situacin de estancamiento que enfrentaba a mediados de los aos ochenta. Por su parte, en la segunda seccin se presenta una compilacin de textos representativos del anlisis que Fajnzylber desarroll en torno a los NIC. Los escritos presentados son dos: Reflexiones sobre el futuro de los newly industrialized countries (NIC), del cual se ha extrado el primer captulo, y la versin completa de Reflexiones sobre la industrializacin exportadora del sudeste asitico. En el primer texto seleccionado, el autor entrega una detallada taxonoma de los NIC en trminos de su evolucin sociopoltica, su trayectoria de transformacin productiva y los rasgos determinantes de su tarda industrializacin. El anlisis agrupa en la categora de NIC a cuatro economas del sudeste asitico Hong Kong (actualmente Regin Administrativa Especial de China), Singapur, Repblica de Corea y Taiwn (actualmente provincia china de Taiwn), ms dos de Amrica Latina Brasil y Mxico.

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Respecto de Hong Kong y Singapur, Fajnzylber clasifica a estos NIC como ciudades estado, en tanto que denomina a la Repblica de Corea y Taiwn como NIC de tamao intermedio. En relacin con estos dos ltimos territorios destaca su caracterstica de haber sido antiguamente ocupados por Japn. La influencia de la dominacin cultural japonesa explicara en parte segn Fajnzylber el hecho de que estos dos NIC se hubiesen industrializado a semejanza del proceso registrado en Japn. En efecto, las etapas de desarrollo industrial de estos dos territorios recuerdan ntidamente el proceso japons y permiten establecer, con estrecho margen de error, que Japn puede ser considerado como lder y la Repblica de Corea y Taiwn como seguidores, en un juego dinmico de estrategias de industrializacin. Finalmente, Fajnzylber agrupa dentro de los NIC a Brasil y Mxico, como pases de gran tamao y, a diferencia de los NIC del sudeste asitico, dotados de abundantes recursos naturales, pero insertos en un esquema de industrializacin marcadamente orientado al mercado interno. Como un antecedente anecdtico cabe sealar que el documento del cual se ha extrado el texto sealado se encuentra exclusivamente en la biblioteca de la CEPAL, y corresponde a un documento de trabajo elaborado en 1982, que nunca fue publicado. Por cierto, la detallada taxonoma de los NIC presentada por Fajnzylber en el texto anterior es un adecuado contexto conceptual para el segundo artculo incluido en esta seccin, referido a las economas emergentes del sudeste asitico. Ciertamente, la fascinacin primera que ejerci en l la experiencia industrial de Japn se reprodujo prontamente en el auge registrado por estas economas. De este modo, desde comienzos de los aos ochenta, el autor produjo una cantidad de escritos inspirados en las experiencias de los NIC sudasiticos. Uno de esos artculos es precisamente Reflexiones sobre la industrializacin exportadora del sudeste asitico, en el que analiza algunos aspectos de estos procesos, mostrando la complejidad, riqueza y heterogeneidad que los caracterizan y poniendo de manifiesto que las lecciones que es posible extraer de estas experiencias se distinguen por una mayor riqueza y valor que aquellas que pueden desprenderse de los tradicionales mitos que se han creado en Amrica Latina acerca de dichos pases, planteando tambin que una aplicacin imitativa de estos patrones no es factible para la regin, si no se consideran pertinentemente los rasgos fundamentales que distinguen las regiones de Asia y Amrica Latina.

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En el artculo se resaltan cuatro aspectos esenciales del proceso de industrializacin de Hong Kong, Singapur, Repblica de Corea y Taiwn. Estos son los siguientes: i) estrategias de industrializacin y de exportacin; ii) poltica selectiva de sustitucin de importaciones; iii) papel del Estado, y iv) contexto internacional. Estos aspectos no dejan de sugerir asertivamente los distintos resultados que han obtenido los NIC sudasiticos y los latinoamericanos en relacin con estos temas.

A.

Crecimiento e industrializacin en las economas capitalistas avanzadas (ADCs)


La industrializacin trunca de Amrica Latina1
a) Contenido y expansin del sistema industrial de los pases avanzados en la posguerra

1.

i)

El auge de un patrn industrial

La industria como motor del crecimiento El ritmo de crecimiento de la industria en las economas avanzadas en la posguerra prcticamente duplica el crecimiento de la primera mitad de este siglo. En el perodo 1900-1950, la produccin industrial crece a una tasa promedio anual de 2,8% y, en el perodo 1950-1975, a 6,1% (vase el cuadro V.2). En este perodo de rpida expansin, el sector industrial no solo se transforma internamente, sino que, adems, arrastra y modifica el resto de las actividades productivas: extrae mano de obra del sector agrcola y le devuelve insumos y equipos para su modernizacin; genera el surgimiento de actividades productoras de servicios requeridos para la produccin, comercializacin y financiamiento de los bienes industriales, los que a su vez retroalimentan la expansin industrial; urbaniza y modifica la infraestructura de transportes y comunicaciones; y ejerce influencia, directa e indirectamente, sobre la orientacin y crecimiento del sector pblico (directamente, a travs de los requerimientos que plantea en materia de infraestructura fsica y educacional; indirectamente a travs de la transformacin social inducida por el crecimiento y que se expresa en los mbitos sindicales, partidarios, regionales, de organizacin de consumidores y otras formas de agrupacin social que adquieren particular intensidad en la
1

Texto extrado de La industrializacin trunca de Amrica Latina. Editorial Nueva Imagen, Centro de Economa Transnacional, Mxico, D.F., 1983, captulo I, pp. 19-24, 35 y 57.

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dcada del sesenta y que contribuyen a inducir y orientar la expansin del sector pblico).

Cuadro V.2 CRECIMIENTO INDUSTRIAL Y COMERCIO DE MANUFACTURAS EN TODO EL MUNDO, 1900-1950 Y 1950-1975 1900-1950 1. Ritmo medio de crecimiento (% anual) Produccin de manufacturas Comercio de manufacturas 2. Elasticidad-produccin manufacturera del comercio de manufacturas 1950-1975

2,8 1,7 0,64 1900 1950

6,1 8,8 1,41 1975

3. Comercio de manufacturas como proporcin del producto interno bruto industrial (%) 4. Las manufacturas en el comercio total (%) Las manufacturas en el comercio total, excluidos los combustibles (%)

22,4

13,7 43,7

25,7 60,4

48,5 1955

76,0 1975

5. Composicin del comercio de manufacturas (%) Total manufacturas Metales Productos qumicos Maquinaria y . material de transporte Otros 100,0 17,4 10,3 36,9 35,4 100,0 12,4 11,8 47,1 28,8

Fuente: "Anlisis y perspectivas del desarrollo industrial latinoamericano", CEPAL, ST/CEPAL/ Conf.69/1.2, agosto de 1979.

En consecuencia, las cifras del cuadro V.3, que muestran el mayor dinamismo del sector industrial, son solo una expresin parcial de este fenmeno de arrastre y liderazgo del sector industrial.

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Cuadro V.3 TASAS DE CRECIMIENTO DE ALGUNOS SECTORES POR a GRUPO ECONMICO (Porcentajes) Sector Economas de mercado desarrolladas 1,8 5,2 3,6 5,1 5,3 4,1 Economas centralmente planificadas 0,8 8,7 6,7 6,8 7,4 7,0 Pases subdesarrollados Mundo

Agricultura Manufactura Construccin Comercio al por mayor y al por menor Transporte y comunicaciones Otros sectores
b

2,8 7,4 6,6 6,1 6,4 6,2

1,8 6,1 4,6 5,4 5,7 4,3

Fuente: "World industry since 1960. Progress and Prospects". UNIDO, 1977, cuadro II. 7, p. 43.
a b

Calculados a precios de 1970. Incluye minera, electricidad, gas y agua, financiamiento, seguros y bienes races, y servicios comunitarios, sociales y personales.

Tanto en los pases de economa de mercado como planificada, desarrollados y subdesarrollados se verifica que el ritmo de crecimiento del sector industrial supera el ritmo de expansin del resto de las actividades productivas. A nivel mundial, la industria entre 1960 y 1975 se expande a un ritmo de 6,1%; la agricultura al 1,8%; el comercio al 5,4%. Considerando un perodo ms largo (1950-1977), se observa que con excepcin del caso de los Estados Unidos, donde el ritmo de crecimiento industrial es igual al crecimiento global el crecimiento industrial es significativamente ms rpido que el crecimiento global. Una mencin especial merece el caso del Japn, por el dinamismo industrial (12,7% anual en un perodo de casi 30 aos) y por la elevada elasticidad de la industria respecto al producto (1,5%), lo que eleva la participacin de la industria en el producto del 12% al 32% (vase el cuadro V.4).

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Cuadro V.4 PROCESO DE INDUSTRIALIZACIN EN EL MUNDO SEGN REGIONES, 1950-1977


Crecimiento del producto interno bruto acumulativo por ao Global Mundo Amrica del Norte (Estados Unidos y Canad) Europa occidental Europa oriental y Unin Sovitica Japn Otros pases desarrollados Amrica Latina frica (excluida Sudfrica) Asia (excluidos Israel y Japn) 4,9 Total Industrial 5,9 Por habitante Global Industrial 2,9 3,9 Grado de industrializacin 1950 1,2 23 1977 30

Regin

Proceso de industrializacin

3,6 4,3 7,3 8,6 4,5 5,5 4,8 5,3

3,6 5,2 10,2 12,7 5,2 6,7 6,8 7,8

2,1 3,6 6,1 7,5 2,5 2,6 2,3 2,7

2,2 4,4 8,9 11,4 3,2 3,8 4,1 5,1

1,0 1,2 1,4 1,5 1,2 1,2 1,4 1,5

25 27 19 12 20 18 8 9

25 34 39 32 24 24 12 17

Fuente: "Anlisis y perspectivas del desarrollo industrial latinoamericano, CEPAL, ST/Conf.69/1.2, agosto de 1979.

Entre los mltiples factores econmicos y sociales que contribuyen a explicar este crecimiento explosivo, la disponibilidad de mano de obra calificada desempea, sin duda, un papel significativo. Al trmino de la Segunda Guerra Mundial, el elevado grado de desocupacin, particularmente en Alemania y Japn;2 posteriormente el desplazamiento de mano de obra de la agricultura hacia el sector industrial y de servicios; ms adelante la mano de obra migratoria3 y finalmente la expansin internacional, con localizacin de plantas en pases de mano de obra
2

Naciones Unidas, "Some Factors in Economic Growth in Europe during the 1950's", Ginebra, 1964, cap. Vl. M. Shinohara, "Causes and Patterns in the Post-War Growth", en The Developing Economies, 1970, vol. VIII. Una indicacin de la importancia relativa de la migracin en Europa la proporciona el hecho de que en 1973 las remesas de los trabajadores emigrados a sus respectivos pases de origen (Grecia, Portugal y Espaa) representaba el 30% de las exportaciones de estos pases. Vase OCDE, "The Impact of the Newly Industrialized Countries on Production and Trade in Manufactures", Pars, 1979, cuadro 35. Desde el punto de vista de los pases receptores de emigrados, una ilustracin la proporciona el caso de Suiza, donde en el conjunto del sector manufacturero los trabajadores extranjeros representaban el 36% en 1970 y el 37% en 1973, alcanzando niveles superiores al 60% en el sector de vestuario, al 48% en cuero y al 53% en calzado. Vanse ONUDI, "Future Structural Changes in Industry in Switzerland", julio de 1979. A. Barros de Castro, O capitalismo ainda e aquele, Ro de Janeiro, Forense Universitaria, 1979.

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abundante y barata.4 Esta disponibilidad de mano de obra adquiere relevancia en la medida en que est acompaada de niveles elevados en el coeficiente de inversin.5 La transferencia de mano de obra de la agricultura hacia el resto de los sectores alcanza en este perodo proporciones significativas. Hacia 1950, en pases como Japn e Italia, ms del 40% de la poblacin estaba localizada en el sector agrcola, proporcin comparable a las que se observan en algunos pases de Amrica Latina. En 1974 esa proporcin haba descendido al orden del 15%. Los pases en que esa proporcin era ms baja en 1950 Estados Unidos (13,5%) e Inglaterra (15,6%) son precisamente aquellos que, como se ver ms adelante, experimentaron el ritmo ms bajo de crecimiento industrial. Este desplazamiento se dirige hacia la industria y, en mayor proporcin an, sobre todo hacia fines de la dcada del sesenta y en la del setenta, hacia el sector de servicios, alcanzando en este ltimo proporciones superiores al 50%.6 Crecimiento, productividad y progreso tcnico El rpido crecimiento industrial, fenmeno general del perodo, adquiere particular intensidad en el caso de ciertos pases, y regiones, como se ve en el cuadro V.4. Se observa que en el grupo de economas de mercado, el Japn lidera el crecimiento anual con 12,7% entre 1950 y 1977; le sigue Europa occidental con 5,2% y los Estados Unidos y Canad con un 3,6%; mientras que en los pases subdesarrollados la industria se expande a una tasa promedio de aproximadamente 7%. Los

G.K. Helleiner, Entreprises internationales, exportation de produits manufacturs et emploi dans les pays moins dvelopps", en L'actualit conomique, abril-junio de 1977. G. K. Helleiner, "Manufactured Exports from Less Developed Countries and o Multinational Firms", en Economic Journal, vol. 83, N 329, Londres, marzo de 1973, pp. 21-47. G.K. Helleiner, "Manufacturing for Export, Multinational Firms and Economic o Development", en World Development, vol. I, N 7, Oxford, julio de 1973, pp. 13-28. Constantino V. Vaitsos, "Employment Problems and Transnational Enterprises in Developing Countries: Distortions and Inequality (with particular reference to Andean Pact countries)", OIT, Ginebra, octubre de 1976. R. Trajtenberg, "Transnationals and Cheap Labor in the Periphery", en Research in Political Economy, vol. I, 1977. B. Cohen, Multinational Firms and Asian Exports, Yale University Press, New Haven, 1975. Naciones Unidas, Some Factors in Economic Growth in Europe during the 1950's", Ginebra, 1964, cap. II. N. Kaldor, Strategic Factors in Economic Development, Ithaca, Cornell U.P., 1967. A. Singh, "Industrialization of the Third World, De-industrialization in Advanced Countries and Structure of the World Economy", University of Cambridge, 1980. A. Barros de Castro, O capitalismo ainda e aquele, Ro de Janeiro, Forense Universitaria, 1979. OCDE, "Dynamics of Advanced Industrial Societies". Intermediate Results of the Interfutures Research Project, cuadro IV, Pars, 1978.

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pases de economa planificada experimentan un rpido crecimiento de 10,2% promedio. Esta asimetra en el ritmo de crecimiento se vincula, sin duda, con las diferencias que se observan en el crecimiento de la-productividad en las distintas economas avanzadas. En efecto, mientras mayor es el ritmo de crecimiento, ms rpida es la incorporacin de generaciones sucesivas de equipo, portadores de un progreso tcnico que transforma la organizacin industrial aprovechando las economas de escala que genera el propio ritmo de crecimiento e intensificando la dotacin de capital por hombre. El incremento de productividad, a su vez, permite aumentar el mercado a travs de la elevacin de remuneraciones; intensificar, como se ver ms adelante, los recursos destinados a investigacin y desarrollo; financiar la expansin requerida de los servicios pblicos de infraestructura sin, por lo tanto, afectar la capacidad financiera de las empresas para sostener la expansin. Aparece entonces un "crculo virtuoso acumulativo" que vincula y retroalimenta crecimiento con productividad. Se observa as una clara relacin entre el crecimiento industrial y el incremento de la productividad en los distintos pases avanzados. En ambas variables, el liderazgo lo ejerce, en forma muy marcada, Japn y cierran la ordenacin los Estados Unidos y el Reino Unido. Inmediatamente despus del Japn se ubica un grupo de pases encabezados por Alemania Federal, Italia y Francia. En el perodo 1955-1969, el crecimiento de la productividad en el Japn es cercano al 9% anual, mientras que en los Estados Unidos se ubica alrededor del 2%. En trminos generales, se observa que la productividad en el sector manufacturero crece ms rpidamente que la del conjunto de la actividad econmica (vase el cuadro V.7). Al observar la evolucin de la productividad en las distintas actividades econmicas, llama particularmente la atencin el muy rpido crecimiento de la productividad en el sector agrcola, asociado tanto al acelerado fenmeno de urbanizacin como a la intensa modernizacin de insumos y maquinaria que se observa en la agricultura desarrollada en ese perodo. Es posible que este hecho, que implica una transferencia de excedentes hacia la industria, sea uno de los factores explicativos importantes de la estabilidad de precios que acompa, y sin duda favoreci tambin, este perodo de rpido crecimiento industrial. Tambin en los servicios pblicos se verifica un relativamente rpido crecimiento de la productividad, que contrasta marcadamente con el relativamente lento crecimiento de la productividad en los sectores de construccin y servicios que, como se ver ms adelante, se convierten hacia fines de estas dos dcadas en los sectores en que se verifica un incremento del empleo.

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Cuadro V.5 ESTRUCTURA DE LA PRODUCCIN INDUSTRIAL MUNDIAL, 1965 Y 1977 (Porcentajes sobre el producto bruto industrial a precios de 1970)
Regin Mundo Amrica del Norte (Estados Unidos y Canad) Comisin Econmica para Europa AELI Europa oriental y Unin Sovitica Japn Amrica Latina y el Caribe Asia (excluidos Israel y Japn) Ao 1955 1977 1955 1977 1960 1977 1960 1977 1955 1977 1955 1977 1955 1977 1955 1977 A 30 22 22 19 28 22 27 22 39 23 35 19 56 34 71 54 B 16 13 17 15 14 14 24 22 13 10 26 10 14 34 8 11 Industrias C 10 14 9 16 9 15 8 12 8 11 13 15 13 12 11 10 D 10 7 10 6 10 8 8 7 10 7 8 10 5 20 3 5 E 34 43 42 44 38 40 33 36 30 49 18 46 12 8 7 20

Fuente: "Anlisis y Perspectivas del Desarrollo industrial latinoamericano", CEPAL agosto de 1979. Nota: A: Alimentos, bebidas y tabaco; textiles, vestuario, cuero, calzado y diversos; B: Madera y muebles; papel e imprentas; productos minerales no metlicos; C: Productos qumicos derivados del petrleo y el caucho; D: Metlicas bsicas, y E: Mecnicas.

Cuadro V.6 CAMBIOS DE LARGO ALCANCE EN EL PATRN DE LA PRODUCCIN MANUFACTURERA DE EUROPA OCCIDENTAL
Clculos de "Paretti-bloch" (precios de 1938) Porcentaje de valor agregado a precios constantes, y en el presente estudio (precios de 1963) 1958-1960 1968-1970

1901 Alimentacin y bebidas Textiles Metales bsicos Metalmecnica Qumica Otros Total manufacturero 27 20 7 16 5 25 100 19011913 Tasa anual de crecimiento del total manufacturero

1913 19 18 10 24 6 24 100 19131937

1937 15 12 10 28 10 25 100 19371955

1955 13 8 9 34 14 22 100

13,4 11,4 7,5 5,6 8.3 7,3 36,3 38,2 9,5 14,5 25,0 23,1 100,0 100,0 1958-1960 1968-1970

3,7

1,7

3,1

5,9

Fuente: Comisin Econmica para Europa. Structure and Change in European Industry, Nueva York, 1977, p. 17.

Cuadro V.7 PRODUCTIVIDAD POR EMPLEADO (Tasa anual promedio de cambio, porcentaje anual)
19551960 Alemania Federal 6,3 2,8 3,7 6,1 0,7 3,2 5,6 5,0 Reino Unido 5,0 -0,5 2,2 4,9 2,2 2,2 1,2 1,8 2,2 2,5 2,8 0,0 1,0 1,1 1,5 1,7 0,2 0,1 3,1 3,4 3,9 0,2 1,5 1,6 2,7 0,5 -4,5 0,5 0,7 3,7 2,2 3,1 3,6 5,5 9,3 1,9 5,6 5,3 3,2 3,4 4,3 0,0 2,4 4,3 3,4 4,4 0,4 1,9 1,6 1,9 4,3 3,9 7,7 3,8 2,2 5,5 3,8 5,9 5,5 6,9 0,6 3,8 5,2 5,1 3,7 -0,2 4,2 2,6 -3,6 2,2 0,9 1,5 Estados Unidos 1,4a -5,3 2,0 -0,3 -0,7 1,3 -1,3a 0,3 7,3 10,3 8,8 8,1 2,7 5,7 13,0 10,2 10,8 9,7 5,5 5,4 10,3 11,8 8,7 8,0 4,3 7,7 1,11 4,5 4,8 4,9 4,2 3,2 4,6 6,3 6,2 4,8 2,8 3,1 2,7 2,7 1,6 3,4 4,1 4,4 0,6 a 1,0 a 5,2 5,7 4,7 3,5 4,1 4,9 7,1 4,1 0,8 a 3,6 3,9 4,2 1,5 1,4 1,2 4,8 0,3 -0,6 a 5,9 5,0 2,8 4,9 6,9 12,4 13,3 6,2 7,1 4,1 3,9 4,8 3,2 a 8,8 5,5 5,8 4,4 3,0 4,8 6,1 7,5 4,5 -0,4 a 3,0 5,5 6,9 4,5 5,5 3,2 5,1 4,3 4,0 2,5 0,8 5,8 3,6 8,1 2,1 3,5 4,6 6,5 4,6 6,7 3,0 5,8 10,3 7,1 5,4 3,1a 5,5 4,3 5,4 4,0 6,6 6,7 4,1 6,0 3,6 5,2 Japn Italia Francia 5,6 0,4 4,4 8,0 1,7 4,2 5.6 5,1 -0,1 1,8 2,0 2,3 1,4 2.1 2,1 2,4 19601964 19641969 19691973 19731977 19551960 19601964 19641969 19691973 19731977 19551960 19601964 19641969 19691973 19731977

Agricultura, forestal y pesca

Minas y canteras

Manufactura

Electricidad, gas y agua

Construccin

Produccin industrial

Servicios

Producto interno bruto

Agricultura, forestal y pesca

Minas y canteras

Manufactura

Electricidad, gas y agua

Construccin

Produccin industrial

Servicios

Fernando Fajnzylber Una visin renovadora del desarrollo de Amrica Latina

Producto interno bruto

Fuente: "Science and Technology in the New Socio Economic Context". Comit de Polticas de Ciencia y Tecnologa de la OCDE, septiembre de 1979.

Solamente de 1973 a 1976.

155

156

CEPAL

En el cuadro V.8 se observa que, con excepcin del caso del Reino Unido, en el resto de los pases la productividad en el sector manufacturero es ms alta en niveles absolutos que la del conjunto de la economa y adems con una tendencia general creciente. Es decir, aun cuando el crecimiento de la productividad ha experimentado una tendencia general al deterioro, el nivel relativo de la productividad industrial se mantiene ms elevado que el del conjunto de la actividad productiva y la diferencia respecto al nivel promedio tiende a incrementarse. Es importante destacar el hecho de que en el sector agrcola se observa una tendencia creciente a la homogeneizacin de la productividad respecto al conjunto de la actividad, alcanzando en varios pases un nivel cercano a los dos tercios o los tres cuartos de la productividad promedio total. En los sectores de construccin, servicios privados y gobierno, la tendencia general es hacia la cada del nivel relativo de la productividad respecto del conjunto de la actividad econmica, lo cual adquiere particular relevancia en el caso de los servicios por tratarse de la actividad en la que se concentra una actividad creciente del empleo.
Cuadro V.8 NIVELES RELATIVOS DE PRODUCTIVIDAD POR SECTORES (Resultados por empleados como una proporcin sobre resultados por empleados de la economa total)
Pas Blgica Ao 1960 1970 1973 1977 Canad a 1960 1970 1973 1977 Finlandia 1960 1970 1973 1977 Francia 1960 1970 1973 1977 Alemania Federal 1960 1970 1973 1977 Agricultura 0,74 0,80 0,92 0,91 0,48 0,54 0,58 0,64 0,68 0,72 0,72 0,78 0,53 0,56 0,62 0,62 0,38 0,42 0,48 0,51 Manufactura 0,92 1,07 1,14 1,24 1,02 1,10 1,14 1,23 1,14 1,22 1,22 1,18 0,98 1,16 1,17 1,21 1,04 1,10 1,11 1,15 Construccin 1,14 0,89 0,87 0,86 1,38 1,26 1,13 1,12 1,18 b 1,13 b 1,11 b 1,17 b 1,03 0,89 0,82 0,83 1,27 1,11 1,13 1,74 Servicios privados 1,11 0,99 0,96 0,91 1,02 0,90 0,88 0,86 0,97 0,87 0,87 0,83 1,22 1,02 1,00 0,96 1,05 0,99 0,97 0,96 1,56 1,14 1,06 1,07 0,94 c 0,75 c 0,68 c 0,65 c 1,25 0,87 0,80 0,73 (contina) Gobierno 0,86 0,79 0,75 0,73

Fernando Fajnzylber Una visin renovadora del desarrollo de Amrica Latina

157

Cuadro V.8 (conclusin) Pas Italia Ao 1961 1970 1973 1977 1960 1970 1973 1977 1960 1970 1973 1977 1962 1970 1973 1977 1963 1970 1973 1977 1961 1970 1973 1977 1960 1970 1973 1977 Agricultura 0,42 0,50 0,50 0,51 0,48 0,35 0,41 0,39 0,64 0,78 0,80 0,88 0,50 0,55 0,62 0,72 0,42 0,57 0,63 0,65 0,65 0,93 1,03 1,11 0,54 0,65 0,63 0,67 Manufactura 1,08 d 1,12 d 1,14 d 1,16 d 1,29 1,32 1,35 1,50 1,00 1,29 d 1,37 d 1,42 d 1,00 1,06 1,07 0,96 0,99 1,17 1,27 1,25 0,80 0,88 0,93 0,95 1,10 1,20 1,30 1,35 Construccin Servicios privados 1,24 1,13 1,11 1,09 1,22 0,97 0,94 0,91 1,00 0,87 0,83 0,84 1,20 1,11 1,09 1,13 0,83 0,77 0,79 0,81 1,12 1,11 1,11 1,11 1,04 1,04 1,08 1,04 Gobierno 1,61 0,97 0,87 0,83 2,04 e 1,08 e 0,91 e 0,92

Japn

Pases Bajos a

Noruega

Suecia

Reino Unido

Estados Unidos

1,11 0,99 0,88 0,70 1,35 0,88 0,82 0,73 1,07 1,04 1,04 1,03 1,36 1,18 1,22 1,27 1,36 1,35 1,17 1,07 1,31 1,04 0,86 0,86

0,96 0,85 0,80 0,80 1,21 0,89 0,80 0,77 1,08 0,82 0,75 0,77 0,94 0,78 0,77 0,75

Fuente: OCDE, "Productively trends in the OECD area". CPE/WP 2(79)8, abril de 1980.
a b c

Solamente para el sector trabajo. Incluye utilidades. Incluye servicios comunitarios. d Incluye minera. e Solamente administracin pblica y defensa.

En el sector industrial, a pesar de las diferencias entre los pases, se observa como fenmeno similar el relativamente ms rpido crecimiento de la productividad en el sector qumico que, como se mencion anteriormente, es precisamente el sector de mayor crecimiento en el transcurso de estas dos dcadas.7

D.T. Jones, "Output, Employment and Labor Productivity", en NIER, agosto de 1976, cuadro 5. Citado en OCDE, "Science and Technology in the New Socio Economic Context", Committee for Scientific and Technological Policy, septiembre de 1979.

158

CEPAL

Cuadro V.9 DISTRIBUCIN INDUSTRIAL DE LA FUERZA LABORAL (Porcentajes)


Pas Canad Estados Unidos Japn Australia Austria Blgica Dinamarca Finlandia Francia Grecia Islandia Irlanda Italia Luxemburgo Pases Bajos Noruega Portugal Espaa Suecia Suiza Turqua Reino Unido 5,6 16,5 14,3 30,5 49,7 49,8 40,9 41,7 31,7 Alemania Federal 24,7 33,6 11,1 Sector primario
a 1950 1960

Sector secundario 1974 6,3 4,1 12,9 6,9 13,0 3,7 9,6 16,3 11,6 7,3 36,3 15,4 24,3 16,6 6,6 6,6 10,5 28,2 23,1 6,7 7,6 64,1 2,4 47,7 46,4 41,4 34,1 24,6 25,0 23,8 31,7 35,4 42,9 36,8 46,9 1950 35,5 34,1 24,5 1960 33,2 33,6 26,5 40,9 40,3 46,8 36,9 31,9 37,8 48,8 17,7 35,3 23,7 36,9 44,0 40,4 35,6 28,9 32,0 42,8 48,4 10,2 48,8 1970 31,4 32,2 35,7 36,6 40,3 43,2 37,8 35,5 38,5 49,3 25,3 37,3 29,9 43,8 46,7 38,6 37,3 32,3 37,3 38,4 48,8 12,4 44,8 1974 31,1 31,0 37,0 35,1 41,1 41,2 32,3 36,0 39,2 47,6 27,8 37,4 31,4 44,1 49,0 35,5 34,2 33,7 37,2 37,0 47,1 14,8 42,3 46,7 37,7 44,3 35,4 25,5 25,2 35,2 26,5 32,8 32,4 30,0 42,0 1950 41,6 52,4 34,2

Servicios 1960 53,5 58,7 41,3 47,7 35,1 44,6 44,8 31,7 39,8 37,3 25,7 42,8 39,0 30,2 39,8 48,2 42,9 27,5 25,7 42,5 38,4 11,5 47,8 1970 60,9 63,4 46,9 55,4 40,8 52,0 50,7 41,8 46,2 42,1 34,4 44,6 43,1 36,6 44,5 54,2 48,8 36,0 33,2 53,5 43,0 17,0 52,4 1974 62,5 64,9 50,1 58,0 46,0 55,1 58,0 47,7 49,2 45,1 36,0 47,3 44,6 39,3 44,4 57,9 35,3 38,2 39,7 56,3 45,4 27,1 54,9

1970 7,7 4,4 17,4 8,0 18,8 4,7 11,5 22,7 14,0 8,6 40,3 16,1 27,1 19,5 6,8 7,2 13,9 31,7 29,5 8,1 8,2 69,9 2,8

22,9 13,5 41,3

13,5 8,3 11,3 24,6 8,7 18,2 36,4 22,4 14,0 56,8 23,5 37,3 32,8 16,4 11,5 21,8 43,6 42,3 14,9 13,2 78,3 4,1

Fuente: OCDE, estadsticas de la fuerza laboral.


a

Cercanamente al ao disponible.

El empleo en el sector manufacturero se expande en la dcada del cincuenta y primera parte de la del sesenta, con variaciones segn los pases. En el caso del Japn y de Alemania Federal, el crecimiento se mantiene hasta 1973, mientras que en los Estados Unidos comienza a disminuir a partir de 1969 y en el Reino Unido a partir de 1964.8 En el sector manufacturero se observa que son los sectores de ms rpido crecimiento, qumica y metalmecnica, los que experimentan el mayor incremento del empleo.9

OCDE, "Science and Technology in the New Socio Economic Context", Committee for Scientific and Technological Policy, septiembre de 1979, cuadro 15. OCDE, "Science and Technology in the New Socio Economic Context", Committee for Scientific and Technological Policy, septiembre de 1979, cuadro 16.

Fernando Fajnzylber Una visin renovadora del desarrollo de Amrica Latina

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El acervo de conocimiento acumulado durante la dcada del treinta y durante la segunda guerra mundial, as como el patrn tecnolgico norteamericano que sirve de referencia para los pases avanzados, se ven incrementados en el transcurso de estas dos dcadas por una intensificacin de los recursos que tanto los gobiernos como las empresas asignan a las actividades de investigacin y desarrollo.10 Es importante destacar, sin embargo, la marcada concentracin de los recursos asignados a estas actividades en un nmero muy reducido de pases. En efecto, ms del 90% de los recursos asignados a investigacin y desarrollo en los pases avanzados de economa de mercado se concentran en cinco pases, correspondiendo a los Estados Unidos ms de la mitad de los recursos totales.11 Es importante tener presente este hecho para calificar la extrapolacin mecnica de la erosin de la posicin relativa de los Estados Unidos en el mbito del comercio, que se menciona ms adelante, hacia una afirmacin de carcter general que indicara la "decadencia tecnolgica" de ese pas. En particular si se tiene presente que en las tecnologas que probablemente desempearn un papel estratgico en las prximas dcadas electrnica, telecomunicaciones, computacin, bioingeniera, energa nuclear y energa no convencional ese pas parece presentar y mantener un liderazgo relativo que se vincula, sin duda, a los esfuerzos en el rea militar y espacial que constituyeron una proporcin muy elevada del total de recursos asignados por el conjunto de pases de economa de mercado. Cuando se analiza la distribucin sectorial de recursos para investigacin y desarrollo en la industria manufacturera, se observa que una proporcin superior al 90% del total se canaliza precisamente hacia las ramas industriales que constituyeron los pivotes de rpido crecimiento industrial del perodo. Con diferencias de grado, las ramas qumica, maquinaria elctrica (que incluye los electrodomsticos), el equipo de transporte y la actividad espacial, concentran, tanto en el mbito pblico como en el privado, proporciones del orden del 90% del gasto total (vase el cuadro V.10).

10

11

OCDE, "Science and Technology in the New Socio Economic Context", Committee for Scientific and Technological Policy, septiembre de 1979, cuadro 1. OCDE, "Science and Technology in the New Socio Economic Context", Committee for Scientific and Technological Policy, septiembre de 1979, cuadro 4.

160

Cuadro V.10 DISTRIBUCIN SECTORIAL DE GASTOS EN INVESTIGACIN Y DESARROLLO EN ALGUNOS PASES DE LA OCDE, 1967 Y 1975
Francia Alemania Japn Reino Unido Estados Unidos

Ao Industrial Gobierno 22,7 25,6 27,0 35,7 27,4 26,1 7,7 7,0
-

Electricidad/ electrnica 3,7 2,9 2,4 1,4 5,6 5,2 12,2 13,0 37,1 20,7 16,2 13,9 10,7 9,9 22,0 7,4 10,8 9,8 14,4 11,3 7,4 1,9 11,8 7,9 19,0 19,2 33,2 35,0 4,3 2,3 28,5 29,1 27,1 22,4 11,0 2,9 27,0 22,1 21,0 29,5 1,1 1,9 14,7 19,7 21,0 21,4 17,3 21,8

1967 1975

Total 24,6 31,7

Industrial Gobierno Total Industrial Gobierno Total Industrial Gobierno 25,2 29,8 25,9 24,4 33,0 24,5 22,3 27,9 30,0 31,0 29,9 26,0 32,3 26,1 20,5 34,5

Total Industrial Gobierno 24,1 20,0 28,8 26,0 20,9 30,4 2,8 3,2 6,4 6,7

Total 24,4 21,7 11,0 14,3 11,2 18,6

Qumica

1967 1975

Maquinaria

1967 1975

Area y espacial
-

1967 1975 13,7 15,9 6,1 5,4 10,1 8,9 4,3 3,2 107,0 100,0 700,0 100,0 700,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 0,2 0,5 2,9 2,3 1,4 1,0 0,5 1,1 1,3 0,9 7,0 7,5 6,0 1,5 100,0 100,0 0,2 0,5 6,1 6,2 2,4 2,0 0,8 7,3 2,1 2,0 7,7 6,4 0,0 1,5 7,7 6,3 6,9 7,4 100,0 100,0 1,3 0,7 4,4 4,1 9,8 3,0 8,8 2,1 8,4 3,1 10,69,5 6,0 4,4 10,6 9,4 0,5 0,5 8,6 11,1 14,9 14,0 1,8 0,6 12,6 11,6 12,5 18,3 220 50,0 12,5 18,9 12,4 12,3 7,1 5,9 9,9 10,8 5,8 4,7 107,0 100,0

8,0 6,6

66,1 57,8

28,8 20,2

0,9 2,0

24,9 40,9

5,0 9,5

0,0 0,0

0,0 0,0

0,0 0,0

7,1 5,0

61,0 58,8 1,3 2,2 0,7 0,2 0,3 0,3 0,3 0,2 700,0 100,0

25,3 23,9 8,5 8,6 5,0 3,8 6,7 7,1 3,9 3,0 700,0 100,0

14,5 8,3 12,6 13,9 4,9 4,5 5,1 4,4 4,6 4,8 100,0 100,0

56,8 54,7 4,5 4,1 0,3 0,3 0,3 0,5 0,1 0,1 100,0 100,0

35,8 24,4 8,6 10,4 2,6 3,2 2,7 3,6 2,3 3,3 100,0 100,0

Otros transportes 1967 1975

Metales bsicos

1967 1975

Asociados a la qumica

1967 1975

Otra manufacturera

1967 1975

Total manufactureras

1967 1975

Fuente: Comit de la OCDE para Poltica Cientfica y Tecnolgica, Science and Technology in the New Socio Economic Context, septiembre, 1979.

CEPAL

Fernando Fajnzylber Una visin renovadora del desarrollo de Amrica Latina

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La direccin del progreso tcnico incorporado en este conjunto de ramas pivotes del crecimiento industrial podra caracterizarse como un esfuerzo de responder a los desafos que las economas industriales avanzadas enfrentaban tanto desde el punto de vista de la demanda como de los recursos disponibles. En efecto, tratndose de mercados con nivel de ingresos elevados, con lento ritmo de crecimiento de la poblacin y con posibilidades cada vez ms limitadas de transferencia de poblacin de la agricultura, el crecimiento de la demanda estaba necesariamente vinculado a la aparicin de nuevos productos que presentasen caractersticas tales como ahorro de tiempo o de esfuerzos o que permitiesen emplear el tiempo liberado por otros productos. En los pases desarrollados se est, obviamente, a gran distancia de las "necesidades bsicas". Esto explica, por una parte, la profundizacin de bienes de consumo duraderos, que implica un incremento del capital por hombre necesario para el consumo y, por otra, la diferenciacin creciente en las ramas productoras de alimentos, vestuario, farmacia, tiles del hogar, equipo de transporte y juegos. Una implicacin fundamental de esta tendencia es el hecho de que la competencia entre las empresas se desplaza, en un amplio espectro de rubros, desde la lucha de precios hacia la diferenciacin de productos, lo que se traduce en una utilizacin creciente de la publicidad, que se transforma en una "barrera a la entrada" decisiva en determinados rubros. Por el lado de los recursos, el creciente costo de "rigidez" introducido por la fuerza sindical y la legislacin laboral han desempeado, sin duda, un papel importante en la explicacin de la creciente dotacin de capital por hombre ocupado, tendencia que se verifica en los distintos sectores de los pases avanzados. Es ms, incluso en sectores que tradicionalmente han sido considerados como intensivos en el uso de la mano de obra (electrnica y textil), en los ltimos aos se observan fenmenos de innovacin tecnolgica que en un lapso relativamente breve podrn transformarlos en sectores altamente intensivos en capital. La tendencia creciente a la automatizacin se registra tanto en las economas de mercado como en las economas planificadas.12 La sustitucin de recursos naturales por sintticos, adems de contribuir a una autonoma creciente respecto a los pases proveedores y a
12

N. Rosenberg, Perspectives on Technology, Cambridge University Press, 1976. OCDE, "Science and Technology in the New Socio Economic Context", Committee for Scientific and Technological Policy, septiembre de 1979. Economic Commission for Europe, "Structure and Change in European Industry", Naciones Unidas, Nueva York, 1977. OCDE, "Facing the Future", Interfutures, 1979. Fortune: "The Decade Ahead not so Bad. We do Things Wright", octubre de 1979. US News and World Report: "Challenges of the 80's", octubre de 1979. Centre d' tudes et d'information transnationale: "Les economies industrialises face a la concurrence du Tiers-Monde. Le cas de la filire textile", Pars, agosto de 1978.

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los conflictos latentes norte-sur, es funcional desde el punto de vista de las condiciones tcnicas de produccin y de las especificaciones y usos de los productos, a los requerimientos de homogeneizacin y estandarizacin, caractersticos del consumo de masas de los pases avanzados. Adems, en ciertos rubros, corresponde directamente a factores estrictos de costo. Es evidente, sin embargo, que esta transformacin de productos naturales por sintticos tena como hiptesis bsica el acceso a bajo costo al petrleo, situacin que ha experimentado una modificacin drstica y posiblemente definitiva. Se trata, en sntesis, de un progreso tcnico funcional a los requerimientos y condiciones de las economas industriales avanzadas, que se ha visto favorecido por el rpido crecimiento, pero que lo retroalimenta y orienta en forma coherente con el contexto en que se desenvuelven esas economas. Crecimiento, comercio internacional e internacionalizacin de la produccin Al amparo de este crecimiento rpido, acompaado de elevacin de productividad y progreso tcnico se deba generar, y as ocurri, una expansin rpida del comercio internacional: en el perodo considerado, el comercio internacional de manufacturas se expande a un ritmo mucho ms rpido que el de la produccin industrial (vase nuevamente el cuadro V.2). Entre 1950 y 1975, la produccin industrial mundial se expandi a 6,1% y el comercio de manufacturas a 8,8%. En la primera mitad del siglo el comercio haba crecido ms lentamente que la produccin (1,7% y 2,8%, respectivamente). Esto explica el que el comercio de manufacturas como proporcin del producto bruto industrial, que en 1900 alcanzaba 22,4%, descienda en 1950 a 13,7%, para alcanzar en 1975 un 25,7%. Si del comercio total se excluyen los combustibles, se verifica que las manufacturas elevan su participacin de 48,5% en 1950 a 76% en 1975. Mientras mayor sea el ritmo de crecimiento de la demanda interna, mayores sern las posibilidades y menores las barreras a la entrada para la importacin de productos adquiridos en el exterior. Por otro lado, mientras mayor sea el crecimiento de la productividad y el ritmo de innovacin tecnolgica, mayores sern las posibilidades de competir en el mercado internacional, con el estmulo adicional de las correspondientes economas de escala, que a su vez intensifican

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crecimiento, productividad y progreso tcnico.13 Este nuevo "crculo virtuoso acumulativo" crecimiento-comercio internacional, se expresa en la vinculacin que se observa entre el ritmo de crecimiento industrial de los distintos pases, la correspondiente elevacin de la productividad y la participacin en el mercado internacional. Nuevamente el Japn ejerce el liderazgo en cuanto a grado de penetracin, encontrndose en el otro extremo de la escala los Estados Unidos y el Reino Unido, potencias que encabezaron las dos revoluciones industriales. En 1955, las exportaciones del Japn representaban el 4,2% de la exportacin total, proporcin que ms que se duplica hacia 1975 (10,4%). En el otro extremo, la participacin relativa de los Estados Unidos disminuye del 24% al 17% mantenindose prcticamente sin grandes variaciones la proporcin de pases subdesarrollados, desarrollados y de economa planificada. Es importante sealar la asimetra que existe en el caso del Japn, entre su presencia en las exportaciones e importaciones de manufactura, porque ilustra el grado de proteccin con el cual se desarroll la industria de ese pas en este perodo de rpido crecimiento. Mientras que su participacin en la produccin industrial en 1975 era del 7,2% y del 10,4% en las exportaciones de manufacturas, en las importaciones de manufacturas su presencia se reduca a un 1,7%, situacin estrictamente inversa a la de los pases subdesarrollados.14 En el caso del Japn, el coeficiente de exportacin alcanza el 25%, mientras que el de importacin un 6%. En Amrica Latina, el coeficiente de exportacin es de 7% (1975), mientras que el de importacin es de 36%. En el caso de los Estados Unidos y los pases de economa planificada, los coeficientes son similares y relativamente bajos, del orden del 10%. Al analizar el contenido del comercio de manufacturas, se observa una clara correspondencia en cuanto a dinamismo del comercio con lo observado a nivel de la produccin: los productos qumicos y la rama metalmecnica incrementan su participacin. Considerados en conjunto, en 1950 representaban el 47% del comercio de manufacturas y en 1975, el 59%.15

13

14

15

E.F. Denison, "Explanations of Declining Productivity Growth", The Brookings Institute, Washington D.C., 1979. OCDE, "Productivity Trends in the OECD Area", Economic Policy Committee, Working Party No. 2, Pars, abril de 1980. OCDE, "Science and Technology in the New Socio Economic Context", Committee for Scientific and Technological Policy, septiembre de 1979. W.E.G. Salter, Productivity and Technical Change, Cambridge University Press, 1960. T.F. Crips y R.J. Tarling, Growth in Advanced Capitalist Economies, 1950-1970, Cambridge University Press, 1973. CEPAL, "Anlisis y perspectivas del desarrollo industrial latinoamericano ST/CEPAL/Conf.69/L.2, agosto de 1979, cuadro 6. CEPAL, "Anlisis y perspectivas del desarrollo industrial latinoamericano. ST/CEPAL/Conf.69/L.2, agosto de 1979, cuadro 1.

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El comercio internacional constituye solo una de las dimensiones del rpido proceso de internacionalizacin que acompaa el acelerado crecimiento de la produccin industrial. En efecto, la produccin industrial fuera de las fronteras del pas de origen, por medio de filiales, se expande an ms rpidamente que el comercio internacional y, por consiguiente, mucho ms rpido que la produccin industrial. Como es bien sabido, en la dcada del cincuenta y comienzos de la del sesenta, son las empresas de los Estados Unidos las que encabezan este proceso de internacionalizacin, concentrando su inters primordialmente en el mercado integrado y dinmico, pero accesible, de Europa occidental, ya que el mercado del Japn, an ms dinmico, estaba bsicamente cerrado a la inversin extranjera.16 Por esta va, las empresas industriales lderes de los Estados Unidos compensaban el lento crecimiento de su mercado de origen y, aunque aparecan invadiendo los mercados europeos, apenas si lograban igualar globalmente el crecimiento de las empresas europeas.17 Estas ltimas reaccionaron y comenzaron a desplazarse internacionalmente, concentrando tambin su atencin preferente en los mercados de los pases avanzados. A medida que se intensificaba la competencia internacional y se encareca la mano de obra en los pases avanzados, adquiri relevancia la fase de internacionalizacin motivada por la bsqueda de mano de obra abundante y barata. Las condiciones ms favorables de competitividad de las exportaciones japonesas explican, tal vez, el retraso con que las empresas lderes de ese pas se lanzaron a la fase de internacionalizacin, motivadas tanto por la bsqueda de mercados como por la disponibilidad de recursos humanos (Asia sudoriental) y por la obtencin de condiciones favorables para el acceso a recursos naturales. La ostensible diferencia de situaciones en lo que se refiere a la internacionalizacin va exportaciones e inversin directa, aparece claramente ilustrada en el cuadro V.11, donde se observa en un extremo el caso de los Estados Unidos, cuya produccin internacionalizada cuadruplicaba, en 1971, el volumen de exportaciones. En el otro extremo del grupo de pases avanzados se encuentra el Japn, cuya produccin internacionalizada representaba apenas un tercio de las exportaciones.

16

17

Entre 1964 y 1970, la participacin de las ET en la produccin industrial del Japn se eleva del 2,5% al 3%. Vase T. Ozawa, Japan's Technological Challenge to the West, 1950-1954, MIT Press, 1974. S. Hymer y B. Rowthorn, "Multinational Corporations and International Oligopoly", en C.P. Kindleberger (ed.), The International Corporation, MIT Press, Cambridge, 1970.

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Cuadro V.11 PRODUCCIN INTERNACIONAL Y EXPORTACIN DE LOS PRINCIPALES PASES DESARROLLADOS, 1971 (Millones de dlares)
Acumulativa de la inversin extranjera directa (valor nominal) 86 000 24 020 9 540 7 270 6 760 5 930 4 480 3 580 3 450 3 350 3 250 610 320 310 90 40 159 000 6 000 165 000 Produccin internacional estimada 172 000 48 000 19 100 14 600 13 500 11 900 9 000 7 200 6 900 6 700 6 500 1 200 600 600 200 100 318 000 12 000 330 000 Produccin internacional como porcentaje de las exportaciones 395,5 214,6 93,5 37,4 235,7 67,7 37,5 51,7 92,4 44,3 52,4 23,7 57,0 15,3 7,8 3,2 133,7 16,0 105,3

Pas

Exportacin

Estados Unidos Reino Unido Francia Alemania Federal Suiza Canad Japn Pases Bajos Suecia Italia Blgica Australia Portugal Dinamarca Noruega Austria Total Otras economas de mercado Gran total

43 492 22 367 20 420 39 040 5 718 17 582 24 019 13 927 7 485 15 111 12 392 5 070 1 052 3 835 2 563 3 169 237 087 74 818 311 900

Fuente: Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Multinational Corporations in World Development, Nueva York, 1973.

El llamado comercio intrafirma, asociado a la produccin industrial internacionalizada (que segn algunos autores alcanzara aproximadamente el 25% del comercio mundial de manufacturas), por su mayor crecimiento, habra constituido un factor adicional de dinamizacin del comercio internacional. Se generaba as, sin embargo, una distancia creciente respecto a la imagen que los textos proporcionan de un mercado internacional de productores y usuarios independientes, con las consecuentes implicaciones en materia de precios y vigencia de una poltica comercial ptima.18
18

G.K. Helleiner, "Seminar on Intrafirm Transaction and their Impact on Trade and Development (September, 1977)", Sussex, noviembre de 1977. G.K. Helleiner, "World Markets and Developing Countries", University of Toronto, septiembre de 1977. E. Koseoglu, "International Redeployment and Intrafirm Trade", Columbia University, enero de 1980.

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Lo que interesa destacar, en primer trmino, es la vinculacin fundamental entre el proceso de internacionalizacin y lo que se considera rasgo dominante del perodo, a saber, el crecimiento rpido y asimtrico a nivel nacional y sectorial. Con esto se busca enfatizar la necesidad de vincular el anlisis del papel que desempean las empresas transnacionales (ET) en el marco general de referencia del crecimiento y la transformacin que experimenta el sector industrial en la posguerra. Papel estratgico de la industria de bienes de capital Para avanzar en la comprensin de esta "causacin virtuosa acumulativa" que vincula crecimiento-progreso tcnico e internacionalizacin, es til concentrar la atencin en el sector de produccin de bienes de capital. Su magnitud y estructura interna constituyen un factor explicativo importante para el anlisis de la dinmica industrial; en su condicin de portador material de progreso tcnico, ejerce influencia en las modificaciones que experimenta la productividad de la mano de obra y de la inversin y, en consecuencia, de la competitividad internacional de las economas nacionales. En el funcionamiento del sector productor de bienes de capital, ejercen influencia factores institucionales tales como la relacin sector pblicosector privado y la internacionalizacin del sector industrial. En buena medida constituye un hilo conductor para la reflexin sobre la especificidad que adoptan los sistemas industriales nacionales. En particular, la magnitud de su presencia y comportamiento marca una de las diferencias fundamentales entre las economas industriales avanzadas y las semiindustrializadas, en especial las de Amrica Latina.19 El ritmo de crecimiento de la demanda de bienes de capital est determinado por el crecimiento de la inversin, su estructura sectorial y por la proporcin de bienes de capital incluidos en esa inversin sectorial. Se comprueba empricamente, en las ltimas dcadas, que la demanda de bienes de capital crece ms rpidamente que la produccin industrial y, por consiguiente, que el producto nacional bruto. Esto se vincula al crecimiento relativamente ms rpido de la inversin que del producto nacional, a la naturaleza del progreso tcnico caracterizado por una. creciente intensidad de capital en relacin con la mano de obra, a la modificacin de la estructura sectorial en favor de actividades caracterizadas por una mayor relacin capital-producto y al incremento
19

Economic Commission for Europe, "Role and Place of Engineering Industries In National and World Economies", Naciones Unidas, Nueva York, 1974, vol. I, cuadro 8. NAFINSA-ONUDI, "Mxico: Una estrategia para desarrollar una industria de bienes de capital", Mxico, 1977, cap. III. ONUDI/ICIS, "Capital Goods Industry (Preliminary Study)", mayo de 1980. N. Kaldor, Strategic Factors in Economic Development, Ithaca, Cornell U.P., 1967.

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de la proporcin de bienes de capital contenido en la inversin, fenmeno este ltimo vinculado tambin a la modalidad especfica que asume el progreso tcnico.20 En la dcada del setenta, la participacin de los bienes de capital en el producto manufacturero alcanz proporciones cercanas al 40%, destacndose nuevamente el caso del Japn, donde se acerc al 50%. Es interesante sealar que en Brasil, el pas de Amrica Latina donde la produccin de bienes de capital est ms avanzada, la proporcin en 1974 era de 14,5% (vase el cuadro V.12). Como un reflejo de lo anterior, se observa que la participacin de los bienes de capital en las exportaciones de los pases avanzados, adems de crecientes, representan en varios de ellos niveles cercanos a la mitad (en el Japn 49,2% y en la Repblica Federal de Alemania 49,5%). El coeficiente de exportacin de la rama de bienes de capital tambin se incrementa en este perodo y se observa que en pases como Alemania Federal e Italia supera el 40%, que contrasta con el caso de los Estados Unidos, donde las exportaciones representan el 10% de la produccin interna (vase el cuadro V.13). En consecuencia, si la oferta interna de bienes de capital responde a esta demanda estructuralmente ms dinmica que el conjunto de la actividad industrial, se producir un efecto multiplicador que se difundir a todos los niveles de la economa. En ausencia, o por debilidad de la oferta interna, este fenmeno se traducir en un peso creciente de las importaciones de bienes de capital. El efecto sobre el empleo est determinado tanto por el ritmo de acumulacin como por la intensidad de la relacin capital-trabajo. En este sector convergen un ritmo rpido de acumulacin y una intensidad de capital por obrero empleado de las ms bajas del sector manufacturero. En efecto, se observa que, contrariamente a una percepcin generalizada, la rama de bienes de capital presenta una intensidad de capital significativamente menor al promedio de la industria. Definiendo esta como 100, se verifica, en distintos pases, que la fabricacin de maquinaria no elctrica y elctrica alcanza un nivel que flucta aproximadamente entre 60 y 80. Las ramas cuya intensidad de capital es sistemticamente superior al promedio de la industria son petrleo y derivados, qumica, papel, productos siderrgicos, caucho y alimentos.21

20

21

Economic Commission for Europe, "Structure and Change in European Industry", Naciones Unidas, Nueva York, 1977, cuadros II.1, II.2, II.3 y II.4 y mapa II.1. En el Japn, el sector de bienes de capital representaba el 38,5% del empleo industrial en 1969 y el 44,6% en 1977. En los Estados Unidos, el 38,1% en 1963 y el 41,2% en 1977; en Francia, el 38,1% en 1963 y el 43,1% en 1976; en Alemania Federal, donde hubo un cambio de clasificacin en 1973, el 46,7% en ese ao y el 47,2% en 1977.

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Cuadro V.12 PROPORCIN DE LOS BIENES DE CAPITAL EN EL VALOR AGREGADO POR LA INDUSTRIA MANUFACTURERA
1960 Estados Unidos Japn Alemania Federal Francia Reino Unido Italia Brasil Fuente: Interfutures, OCDE, Pars. 38,1 31,7 38,2 37,3 41,1 29,9 9,2 1974 42,7 48,5 39,0 39,2 40,5 36,5 14,5

Cuadro V.13 PARTICIPACIN DE LAS EXPORTACIONES DE BIENES DE CAPITAL EN LAS a EXPORTACIONES TOTALES Y EN LA PRODUCCIN DE BIENES DE CAPITAL
Exportacin total 1965 Estados Unidos Japn Alemania Federal Francia Reino Unido Italia
a

Produccin de bienes de capital 1975 42,5 49,2 46,5 33,0 41,8 35,0 1964-1966 6,2 14,9 37,4 16,1 21,9 36,0 1974 9,9 22,5 46,4 23,1 27,4 41,0

36,8 31,3 46,2 26,3 42,0 30,2

Fuente: Interfutures, OCDE, Pars. La definicin de bienes de capital utilizada en este trabajo para efectos conceptuales, es la siguiente: maquinaria y equipo producido en la industria metalmecnica que se incorpora en lo que la contabilidad nacional define como formacin bruta de capital fijo. En consecuencia, se trata solo de una parte de la industria metalmecnica (engineering), que de acuerdo con la clasificacin industrial internacional corresponde a los grupos 381 (productos metlicos), 382 (maquinaria no elctrica), 383 (maquinaria elctrica), 384 (equipo de transporte), 385 (equipo de medida y control). Otros componentes de la industria metalmecnica son principalmente los bienes de consumo durables (automviles y electrodomsticos). Para efectos estadsticos, en algunos cuadros se ha asimilado el concepto de bienes de capital y de industria metalmecnica. Ese es precisamente el caso de los cuadros 8, 9 y 10. En los cuadros 11 y 12, sobre la base de una desagregacin a cuatro dgitos, se utiliza un concepto estadstico de bienes de capital que se ajusta a la definicin antes enunciada.

Esto explica la contribucin decisiva que el sector productor de bienes de capital ha tenido en el crecimiento del empleo industrial de las economas avanzadas. Se advierte, en efecto, que en la mayor parte de los pases desarrollados, el empleo en la rama metalmecnica representa una proporcin creciente del empleo manufacturero total, alcanzando en 1977 niveles cercanos al 40%.22

22

B. Balassa, The Changing International Division of Labor in Manufactured Goods. World Bank Staff Working Paper No. 329, mayo de 1979, cuadro 4.

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A esta dimensin cuantitativa se agrega el fenmeno no menos importante de carcter cualitativo referente al papel que este sector desempee en la calificacin de la mano de obra. En efecto, las habilidades y competencia tcnica requeridas para el diseo, fabricacin y mantenimiento de una maquinaria y equipo constituyen la mejor escuela para la calificacin de la mano de obra requerida por el conjunto de la produccin industrial. Esto explica el hecho de que se considere a este sector como un mecanismo privilegiado de capacitacin para el resto de los sectores industriales. 2. Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco23
a) Estados Unidos, Japn y Repblica Federal de Alemania: vencedores y vencidos

i)

Introduccin

Estos tres pases renen una poblacin aproximadamente el 9% del total mundial equivalente a la de Amrica Latina; sin embargo, poseen casi la mitad de los recursos destinados a investigacin y desarrollo en todo el mundo y casi las tres cuartas partes de los que los pases de la OCDE dedican a este rengln. La disponibilidad por habitante de recursos para investigacin y desarrollo en ellos casi quintuplica el promedio mundial. A su vez, generan casi el 40% de la actividad econmica e industrial del mundo, es decir, una productividad que cuadruplica el promedio mundial. El comportamiento de estos pases impone as el perfil y los rasgos principales del sistema industrial mundial; independientemente de las tensiones de tipo comercial, en las relaciones entre ellos se gestan el tipo de producto, el proceso, las modalidades de fabricacin, el tipo de acuerdos institucionales y el acceso que los dems pases puedan tener al conocimiento tcnico segn va evolucionando en los distintos sectores industriales. Es por ello que al comprender mejor la dinmica industrial de estos tres es posible describir el teln de fondo para la accin de los dems pases, en particular los de Amrica Latina. Hay diferencias importantes entre Estados Unidos, Japn y Alemania occidental (cuadro II). Es notoria, por ejemplo, la gran densidad de produccin cientfica en Estados Unidos en relacin con su poblacin y en comparacin con los otros dos pases. El nmero de autores cientficos
23

Texto extrado de Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco, CEPAL, Naciones Unidas, en Cuadernos de la CEPAL, N 60, Santiago de Chile, 1990, captulo IV, pp. 81-82, 102-104, 105-110 y 110-111.

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en relacin con su poblacin es siete veces superior al promedio mundial (el de Alemania occidental es cuatro veces superior y el de Japn dos veces). No obstante, la gravitacin industrial relativa de Japn y Alemania occidental es mucho mayor que la de Estados Unidos. En conjunto, la produccin manufacturera de Japn y Alemania occidental supera ya en casi 20% a la de Estados Unidos, siendo que tienen una poblacin inferior en 20%. Mientras Japn y Alemania occidental muestran particular vocacin para transformar los conocimientos en produccin industrial con un elevado grado de competitividad, en Estados Unidos se advierte una desproporcin relativa entre la base de conocimientos disponibles y la escasa importancia de la produccin industrial. Esto se vincula, en alguna medida, al hecho de que mientras Estados Unidos encauza un gran volumen de recursos hacia fines blicos, en Japn y Alemania occidental este sector casi no existe a consecuencia de las disposiciones tomadas despus de la segunda guerra mundial. Un rasgo particular del Japn es la gran densidad de ingenieros y cientficos respecto de su poblacin; esta prcticamente quintuplica el promedio mundial, mientras que Estados Unidos algo ms que lo triplica y la Repblica Federal de Alemania algo menos que lo triplica. ii) El surgimiento de patrones nacionales diferentes

En el grfico V.1 se presentan las relaciones entre los objetivos de crecimiento y equidad y dos de los factores que se han discutido en forma particular: el nivel de competitividad internacional del sector industrial y el patrn de consumo. Los indicadores utilizados para cada dimensin son: crecimiento, tasa de incremento del producto por habitante entre 1960 y 1979 (ajustada); equidad, relacin entre el ingreso del 40% de la poblacin con ingresos ms bajos y el ingreso del 10% de la poblacin con ms altos ingresos; competitividad, relacin entre exportacin e importacin de manufacturas como promedio para el perodo 1979-1981 y, para ilustrar el grado de austeridad del patrn de consumo, la densidad de consumo del automvil como se hizo en cuadros anteriores (13 y 18). La ordenacin, tanto en lo que se refiere a competitividad como en lo que se refiere a la caracterizacin del patrn de consumo, no vara si se utiliza cualquier otro de los indicadores considerados. Valga esta observacin para explicar las reservas que pudieran tenerse respecto al carcter especfico del indicador utilizado. En otras palabras, el orden de los tres pases en cualquiera de esas dos dimensiones no vara si se utiliza cualquiera de las dems mediciones antes mencionadas. Esta forma de medir las cuatro dimensiones se mantendr en el conjunto de las comparaciones internacionales del resto del trabajo.

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Grfico V.1 ESTADOS UNIDOS, JAPN, REPBLICA FEDERAL DE ALEMANIA: INDICADORES ESTRATGICOS

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa.

Suponiendo que los pases comparten los objetivos de crecimiento y de equidad, el Japn superara a la Repblica Federal de Alemania y esta a los Estados Unidos. La superioridad corresponde al logro de ambos objetivos, lo que muestra que no hay una ley de compensaciones entre ambos, y refuta una de las premisas bsicas del saber tradicional respecto de estos temas. La convergencia hacia ambos objetivos se asocia, si embargo, con determinadas condiciones relativas al patrn de consumo a la competitividad internacional: a la superioridad de Japn respecto de los otros dos pases en cuanto a crecimiento y equidad corresponde una mayor austeridad y competitividad internacional, lo que sugiere que segn el razonamiento expuesto en el captulo anterior, la convergencia de ambos objetivos se ve favorecida por la frugalidad y la competitividad. Con relacin a la competitividad, aparentemente la falta de recursos

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naturales se asocia en forma positiva con mayor capacidad de competencia del sector industrial, lo que contribuye a favorecer tanto el crecimiento como la equidad. La equidad cimenta el crecimiento en forma directa al generar un patrn de consumo ms frugal y librar recursos para inversin, pero adems lo apoya en la medida en que un mayor grado de integracin econmica y social, simbolizado por el indicador de equidad, favorece la disposicin de la colectividad a optar por los objetivos de largo plazo que son consustanciales con el crecimiento. A la inversa, el crecimiento favorece la equidad directamente al fomentar una mayor competitividad, contribuyendo a acelerar la incorporacin del progreso tcnico y a crear una nueva capacidad productora e indirectamente en la medida en que, al favorecer la legitimidad del sistema poltico-social, coadyuv a que los remanentes de inequidad sean soportables ms fcilmente por la sociedad, con lo cual se favorece la estabilidad del proceso de crecimiento. Por su parte esa estabilidad contribuir al establecimiento de una institucionalidad que favorezca y d un slido apoyo al crecimiento y a la equidad. En el Japn, comparado con los Estados Unidos, se advierte un patrn de industrializacin con elevada competitividad internacional en el sector industrial, es decir, que acelera la capacidad de incorporacin de progreso tcnico y por consiguiente la elevacin de la productividad asociada a un patrn de consumo frugal, favorecido por una distribucin equitativa del ingreso, lo cual por distintas vas refuerza el crecimiento, el dinamismo, la equidad, la frugalidad y la competitividad. En los Estados Unidos se observa una relativa falta de competitividad, una mayor inequidad en la distribucin del ingreso, un consumo ms desbordado y en distintos aspectos, un ritmo de crecimiento ms lento. Puede haber un crecimiento espordico con inequidad y con un consumo exuberante, pero para que sea sostenido parece necesario ligar la competitividad con la austeridad, la que est ntimamente relacionada con la equidad. Cabra imaginar el crecimiento como objetivo principal y creer que la equidad vendr de por suyo (idea muy comn en el pensamiento latinoamericano y desde hace decenios que no ha sido confirmada empricamente hasta la fecha). Esto implica hacer caso omiso del impacto que tiene la inequidad sobre el patrn de consumo y pasar por alto las posibles tensiones sociales y la posterior escasez de recursos para inversin con la exuberancia del patrn de consumo. Aunque el ritmo de crecimiento de la competitividad sea elevado, resultar un sistema de crecimiento frgil y espordico. La Repblica Federal de Alemania presenta un equilibrio interesante con un fuerte grado de apertura al comercio internacional, mayor que el de Japn y Estados Unidos, y al mismo tiempo, un grado elevado de

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articulacin y concertacin social interno, acompaado, incluso, por una gravitacin econmica del Estado mucho mayor que en los otros dos casos. iii) Estados Unidos y Japn

Sin pretensin de ser original ni exhaustivo podra decirse que una diferencia bsica es que Estados Unidos observa el mundo desde la cima, con una actitud satisfecha y autocomplaciente; y el Japn, su poderoso desafiante, tiene un historial no exento de quebrantos, pero con la voluntad de labrarse su destino. Por un lado hay una economa continental, cuyo idioma, signo monetario y modo de vida se han convertido desde la segunda guerra mundial en modelo universal y por el otro un pequeo territorio isleo, cuyo activo bsico es su poblacin, conducida por un liderazgo cuya legitimidad interna se vincula a la recuperacin de la dignidad nacional y a la conquista de los mercados internacionales y, en consecuencia, a la penetracin en el mercado del pas ms poderoso de la tierra. La obsesin estratgica y las visiones a largo plazo que caracterizan al Japn estimulan y orientan sectorialmente el crecimiento econmico y, al mismo tiempo, se legitiman y retroalimentan con el rpido ritmo de crecimiento alcanzado. Ese proceso autopropulsor de crecimiento, elevacin de la productividad, competitividad internacional y legitimacin de la conduccin poltica interna, encuentran su expresin ms plena en el Japn. En los Estados Unidos, el ritmo relativamente lento de crecimiento econmico de la posguerra coincide, a partir de mediados del decenio de 1960, con un flojo crecimiento de la productividad, una menguante competitividad internacional, frecuente alternancia poltica y de medidas econmicas de corto plazo y carencia de opciones sectoriales estratgicas. La importancia mucho mayor que tiene la industria en el Japn comparado con los Estados Unidos (31% y 23% del PNB respectivamente), no obedece a diferencias ideolgicas sobre el desarrollo, sino a la carencia casi total de recursos naturales, para cuyo abastecimiento el pas solo dispone del valor agregado intelectual que su poblacin puede incorporar en el sector manufacturero. La prdida de la competitividad internacional de los Estados Unidos frente al Japn en el sector manufacturero se da no solo en el sector de baja tecnologa (textiles, industria naval) sino tambin de mediana (automviles, televisores) y alta tecnologa (equipo de computacin). La autocomplacencia de los Estados Unidos solo se vio remecida en los ltimos decenios por el lanzamiento del Sputnik en 1957 y la marejada de productos que recibi del Japn a fines del decenio de 1960. La preeminencia de la ingeniera en el Japn se refleja en la densidad de estudiantes de ingeniera (1982), que duplica la de los Estados Unidos. En

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cambio, mientras en Estados Unidos uno de cada 400 ciudadanos es abogado, en el Japn, hay un abogado por cada 10 000 habitantes (25 veces menos que en los Estados Unidos). Es por ello que mientras dos tercios de los consejeros de las empresas lderes japonesas provienen de la ingeniera, una proporcin similar corresponde en Estados Unidos a ejecutivos formados en leyes o en finanzas, lo que no es de sorprender dada la obsesin por la competitividad internacional de un pas y la expansin por la fusin y la conglomeracin en el otro. Este empresariado de papel ha tenido una incidencia enorme en Amrica Latina, aunque con un contenido y resultado diferentes. Mientras en el Japn prevalecen los conceptos de nacin-familia en los Estados Unidos la incorporacin social refleja las fuerzas del mercado. Con todas las salvedades conocidas respecto a las cifras de distribucin del ingreso, se observa que mientras el Japn, junto a los pases escandinavos, presenta los niveles ms equitativos del grupo de los pases industrializados, los Estados Unidos junto a Francia se caracterizan por los mayores niveles de inequidad. En cuanto a las relaciones de gerencia a fuerza trabajadora al interior de las empresas, Japn mantiene un clima mucho ms armnico. Aparte de las diferencias culturales, axiolgicas e incluso religiosas que podran explicar estas diferentes caractersticas del patrn de industrializacin y su incidencia en el crecimiento y el empleo, parece til recordar algunos de los instrumentos de poltica econmica que influyeron en la consecucin de los resultados sealados. Aunque Japn, como el resto del mundo, adopta como modelo el patrn de consumo de Estados Unidos, lo hace sobre todo con el afn de producir los bienes que pide Estados Unidos en condiciones ms favorables de costo y calidad. Para Japn ese modelo es importante en primer lugar porque la estrategia de produccin y exportacin tiene por objetivo principal satisfacer ese consumo. En cambio, cuando se trata de calcar ese patrn de consumo en el mercado interno, se adoptan medidas que permiten que ese patrn se difunda paulatinamente en el pas, pero respetando los requisitos bsico de crecimiento que se han planteado. Se imita la modernidad, pero se controla su ritmo de absorcin, de modo de armonizarlo con el objetivo interno estratgico de crecimiento y por consiguiente con la competitividad. En el patrn de consumo de los Estados Unidos dos elementos desempean un papel vital, tanto cuantitativa como cualitativamente: el automvil y la vivienda residencial, cuya participacin en el consumo de 1a familia ha venido creciendo todo el tiempo y es mayor mientras ms alto sea el nivel de ingresos. Para esos dos renglones del gasto, Japn adopta medidas que permiten morigerar la

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adopcin de ese patrn en el mercado interno en la misma forma que tiene en el pas de origen. Se aplica una poltica destinada a comprimir sistemticamente el consumo y a estimular el ahorro, tanto en lo que se refiere a la vivienda como a la adquisicin en general de bienes de consumo y principalmente los duraderos. Mientras en Estados Unidos los rditos sobre las cuentas de ahorro estn afectos a gravmenes y estn exentos los intereses sobre los crditos al consumo, en el Japn ocurre lo contrario. En el sector de la vivienda en Estados Unidos, aparte que las instituciones competentes estn en condiciones de ofrecer un tipo de inters ms bajo que el del sistema bancario, estn exentos los intereses que se pagan por concepto de la deuda hipotecaria, aunque se trate de la segunda o incluso de la tercera casa habitacin. En Japn, el crdito habitacional est fuertemente restringido, lo cual obliga a las personas a un esfuerzo sistemtico y prolongado de ahorro. En el lapso en que se alcanza el monto requerido, ese ahorro est disponible para la inversin. Adems, el mecanismo institucional de cuentas de ahorro est localizado en miles de oficinas de correo ubicadas en todo el territorio, lo que facilita el acceso a la poblacin. Esta mayor propensin al ahorro de las familias japonesas se refuerza por el sistema de pagos de las empresas, que incluyen bonificaciones que se pagan semestralmente y que pueden llegar a representar entre un tercio y un cuarto del salario real. Esos ingresos espordicos de monto importante tienden a favorecer el ahorro. Por otro lado, el sistema de pensiones basado en el pago de una sola suma global en lugar del pago peridico cada tanto tiempo, constituye otro factor que fomenta la propensin al ahorro. A lo anterior se agrega un sistema de seguridad social muy precario, por lo que las familias dedican recursos importantes como previsin para la vejez o la enfermedad (McGraw, 1986). A esa mayor disponibilidad de ahorro de las familias, se suman los mecanismos que tienden a encauzar ese ahorro hacia la inversin. Ah interviene directamente el sistema de intermediacin financiera que, siendo privado, est sujeto a los reglamentos del Banco de Japn y del Ministerio de Finanzas. Estos establecen normas para orientar los recursos para los sectores de uso ms intensivo de capital en los cuales se fijan sucesivamente las prioridades. Hasta hace muy pocos aos, se limitaba en forma casi absoluta la salida de capitales fuera del pas, es decir, el ahorro se quedaba y se encauzaba, por lo menos en determinadas proporciones, hacia sectores prioritarios. Esta generacin de ahorro interno y su canalizacin a sectores prioritarios se desarrolla en el marco de una sucesin de programas definidos con el objetivo principal de lograr ese circuito en que el crecimiento y la competitividad se refuerzan recprocamente.

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Algunos instrumentos representaron un papel determinante en Japn y casi no se han usado en Estados Unidos, como el conjunto de disposiciones tendientes a favorecer la adquisicin de tecnologa en el exterior por diversos medios, aunando los esfuerzos de distintas empresas y coordinndolos segn los criterios sectoriales prioritarios definidos por el MITI. Lugar destacado entre ellos ocupa lo que se denomina el reverse engineering; consiste en la adquisicin de los bienes de compleja tecnologa para desarmarlos, reconstruirlos y mejorarlos en el Japn. Adems a diferencia de los dems pases industrializados y de Amrica Latina, el Japn adopt una poltica muy restrictiva respecto a la inversin extranjera en el sector industrial, alegando que el mercado interno era un medio de cultivo para el sector industrial nacional y que si ese mercado se ceda a empresas extranjeras, se comprometa la posibilidad de que las empresas nacionales adquirieran el conocimiento y el apoyo de un mercado interno amplio y creciente para penetrar en el mercado internacional. Por otro lado, la conocida poltica de control de las importaciones por parte del Japn tendi a favorecer la competencia interna entre las empresas japonesas, pero en el contexto de un mercado cautivo. Otra diferencia se refiere al componente sectorial de la poltica fiscal: en Japn esta tiene una tradicin que se remonta a la poca Meiji. En ese entonces, adems de la contabilidad de gastos e ingresos pblicos que permitan el resguardo de los equilibrios macroeconmicos se inclua un conjunto de cuentas destinadas a determinados sectores que en ese momento merecan prioridad en particular: la industria siderrgica y la naval, los ferrocarriles, la minera y la industria de la seda. Desde la poca Meiji, el sector pblico asumi con gran realismo la responsabilidad no solo de velar por los equilibrios macroeconmicos, sino de asignar partidas especficas para los sectores prioritarios. Esta tradicin persisti y marca una diferencia fundamental con la concepcin de poltica macroeconmica de los dems pases industrializados. En ellos y sobre todo en Estados Unidos, se supone la neutralidad intersectorial, es decir, que la distincin entre sectores no interesa porque de ella se encarga el mercado. Por otro lado, el Japn da clara prioridad en lo impositivo al sector industrial y dentro de l a las ramas en que se aprecia un contenido mayor de adelanto tcnico y de crecimiento del mercado interno e internacional. Si se compara la relacin de impuestos a ventas en 1981 para el conjunto de las actividades econmicas, se advierte que es un poco superior en Japn (1,9% frente al 1,1% de Estados Unidos). Sin embargo, mientras en Estados Unidos la relacin de impuestos a ventas es de 3,5% en la industria qumica y de 3,3% en maquinaria, lo que triplica la relacin general, en estos mismos sectores

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en Japn, la relacin es de 1,5 y 1,8, inferiores al coeficiente global. A la inversa, en Estados Unidos el sector financiero registra una tasa de imposicin a las ventas de 1,4% mientras que en Japn es el 2,3%. As pues, la tasa global impositiva es un poco superior en Japn pero es muy inferior en las ramas industriales con alto contenido tcnico y superior en el sector financiero, al revs de lo que ocurre en Estados Unidos. En suma, aparte de factores axiolgicos y religiosos que podran explicar estas diferencias pero que rebasan el mbito de la economa existen instrumentos definidos y concretos a los que pueden atribuirse por lo menos en parte las diferencias entre los dos patrones de industrializacin y su capacidad de contribuir a la consecucin simultnea de los objetivos de crecimiento y equidad. Por lo dems, la frecuencia con que se trae a colacin a Confucio para explicar el xito del sudeste asitico no se compadece con el hecho de que antes se intentaba con la misma asiduidad atribuir el retraso de la China a esa misma influencia. Entre parntesis vale la pena recordar que la equidad aument en el Japn durante el perodo de ocupacin por Estados Unidos cuando se debilitaron los grandes conglomerados y se foment la redistribucin tanto de la propiedad agrcola, como parcialmente, de las grandes propiedades urbanas (McGraw, 1986). Estas diferencias notorias de instrumentos de poltica econmica encuadran en una funcin del Estado que a cierto nivel de agregacin parece similar en ambos pases. Al comparar la gravitacin relativa del gasto pblico en Japn y Estados Unidos y el papel que las empresas pblicas desempean en la produccin industrial de ambos, podra concluirse que se trata de funciones semejantes; en ambos casos la participacin es baja, siendo mucho ms baja que en el conjunto de los pases industrializados europeos y sobre todo que en la Repblica Federal de Alemania. Esta similitud, sin embargo, encubre diferencias fundamentales de orientacin en el uso de instrumentos del sector pblico y el patrn de industrializacin de Japn parece tener muchos elementos en comn con el de la Repblica Federal de Alemania, aunque en este pas el peso relativo del sector pblico tanto en el producto bruto como en las empresas del sector industrial sea mucho ms alto. Se deduce por lo tanto que para avanzar en el entendimiento del papel que cumple el Estado en el patrn de industrializacin no bastan las magnitudes agregadas, con lo que confirma la precariedad explicativa de toda macroeconoma que limite su atencin a ndices que desatienden no solo las especificidades histricas, sino el uso concreto de los distintos instrumentos de poltica. La relacin casi simbitica entre el Estado y los grandes grupos empresariales de Japn hace innecesaria la intervencin directa del Estado en la produccin. Esto no implica que su escasa

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participacin pueda compararse con la de Estados Unidos en que hay falta de coordinacin entre el sector pblico y el privado y una actuacin prescindente del Estado (Lodge y Vogel, 1987). Al revs, en Alemania occidental, la relacin entre el sector pblico, la intermediacin financiera y el sector industrial se parece mucho a la de Japn pese a que la magnitud de la influencia pblica sea mayor (Zysman, 1983). Un indicador la magnitud relativa del dficit pblico tanto en Estados Unidos como en Japn se mantiene en los ltimos aos en una proporcin de aproximadamente 5% del producto. La diferencia fundamental radica en que mientras ese dficit equivale casi al monto total de los ahorros privados disponibles en Estados Unidos en Japn solo representa un 35%. Es decir, son similares la gravitacin del sector pblico y el dficit de ese sector, pero el dficit tiene un significado muy distinto en cada caso. Esto se asocia con las diferencias relativas al ahorro de las personas y tambin a la fuente ms importante de ahorro del Japn las propias empresas. En suma, las diferencias entre Estados Unidos y Japn encuentran su expresin concreta en los instrumentos de la poltica econmica. iv) Estados Unidos: competitividad y servicios

Hay una preocupacin general en los Estados Unidos por el menor crecimiento de la productividad y se plantea de inmediato la conclusin de que es de estricta prioridad el desarrollo y la incorporacin de los adelantos tcnicos en la produccin para contrarrestar esa tendencia (Landau y Rosenberg, 1986). Este consenso, sin embargo, encubre un abanico de interpretaciones sobre los orgenes del desmejoramiento y los medios necesarios para remediarlo. En primer lugar, hay discrepancia en cuanto a qu significa el desmejoramiento de la competitividad y qu funcin desempea el sector industrial frente al de servicios. Las posiciones que se contraponen pueden agruparse en cuatro categoras que se forman al cruzar distintas posiciones como se muestra a continuacin:
El sector industrial debe recuperar su liderazgo La competitividad internacional est altamente deteriorada La competitividad internacional relativa se mantiene estable A B La transicin hacia el liderazgo de servicios es real y deseable C D

Como todo esquema, y tratndose sobre todo de un tema complejo es una simplificacin que no toma en cuenta a ciertos autores que se colocan en la interfase de algunas categoras. Al interior de cada categora

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existen diferencias no despreciables respecto de los temas no cubierto por estos dos ejes. Los proponentes de la necesidad de una poltica industrial se ubican en el cuadrante A y sostienen que est en curso una evidente desindustrializacin y que se requiere una poltica decidida de reindustrializacin de Estados Unidos (Tyson, 1986; Alexander, 1986 y otros). En el cuadrante D se ubica lo que ha sido la posicin oficial de la actual administracin, que sostiene que no hay desindustrializacin y por lo tanto no se requiere una poltica industrial. En el cuadrante C se ubican quienes reconocen el decaimiento interno e internacional del liderazgo industrial pero lo perciben como la confirmacin de una transicin deseable hacia la sociedad postindustrial. En consecuencia, no solo no se necesita una poltica industrial, sino que es preciso reemplazar cuanto antes al liderazgo arcaico del sector manufacturero por el liderazgo revolucionario de los servicios (Bell, 1981; Bantett, 1987). Quienes junto con reconocer y lamentar la decadencia interna del liderazgo industrial, afirman la relativa estabilidad de la competitividad industrial internacional de Estados Unidos se ubican en el cuadrante B. Proponen promover la recuperacin interna del sector industrial sin grandes modificaciones institucionales y por medio de los instrumentos existentes de la poltica econmica. Son escpticos respecto a la necesidad y viabilidad institucional de una poltica industrial en Estados Unidos (Badarocco y Yoffie, 1983).

B.

Fajnzylber y su estudio de los newly industrialized countries (NIC)


Reflexiones sobre el futuro de los newly industrialized countries 24
a) Los NIC's: un conjunto heterogneo de especificidades nacionales

1.

Desde la perspectiva de los pases industrializados los NIC's comparten un rasgo fundamental: han crecido e industrializado rpidamente y han generado una corriente de exportacin de manufacturas que alcanza magnitudes no despreciables, al menos en algunos sectores especficos. Esta caracterstica compartida coexiste, sin
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Texto extrado de Reflexiones sobre el futuro de los newly industrialized countries (NIC). Publicacin indita, Biblioteca de la CEPAL, Naciones Unidas, noviembre de 1982, captulo I, pp. 3-14.

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embargo, con una notable heterogeneidad en trminos del tamao de los pases, la dotacin de recursos naturales, las vinculaciones geopolticas, los orgenes histricos de las formaciones nacionales, el papel del estado e, inclusive, la propia estrategia de industrializacin. La definicin de los pases que deberan pertenecer a esta categora de NIC's, vara en los diversos estudios que se han realizado al respecto. Parecera sin embargo, que hay un subconjunto que constituye casi la interseccin de las diversas definiciones propuestas:25 Hong Kong, Singapur, la Repblica de Corea, Taiwn, Brasil y Mxico. Para efectos de ilustrar la relevancia de las especificidades nacionales se concentrar la atencin en este subconjunto aparentemente objeto de consenso en cuanto a su pertenencia a los NIC's y se intentar, en forma muy esquemtica, ilustrar la especificidad de sus desafos internos. Estos pases pueden, simplificando, agruparse en tres categoras que corresponderan a una rudimentaria tipologa de los NIC's: i) Hong Kong y Singapur: ciudadesestado sin recursos naturales; ii) la Repblica de Corea y Taiwn: pases de tamao intermedio con escasos recursos naturales y una industrializacin volcada hacia los mercados internacionales, y iii) Brasil y Mxico: pases de gran tamao con elevada dotacin de recursos naturales y una estrategia industrial en que el mercado interno ha ejercido una gravitacin decisiva. A continuacin se intenta desagregar esta ordenacin sealando las especificidades y diferencias entre y al interior de cada una de ellas. i) Hong Kong, Singapur.26 Se trata de dos ciudades-estado con una renta per capita de aproximadamente 4.000 dlares, una poblacin de 2.300.000 en Singapur y 4.300.000 habitantes en Hong Kong, ubicados en una superficie de aproximadamente 1.000 km, lo que conduce a una densidad de poblacin de 2.300 habitantes por km y 4.500 aproximadamente. La participacin del sector agrcola en el producto bruto es aproximadamente de 2%. En ambos casos existe una tradicin centenaria de comercializacin y prestacin de servicios a nivel internacional desarrollada al amparo de su insercin en el imperio britnico. La
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26

Para la OCDE se definen como NIC's: Brasil, Grecia, Hong Kong, Repblica de Corea, Mxico, Portugal, Singapur, Espaa, Taiwn y Yugoslavia. El Banco Mundial incluye Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Colombia, Uruguay, Israel, Yugoslavia y los cuatro pases del sudeste asitico. El FMI incluye en la categora de "principales exportadores de manufacturas" de los pases en desarrollo no petroleros a: Argentina, Brasil, Grecia, Hong Kong, Israel, Corea, Portugal, Singapur, Sudfrica y Yugoslavia. Ver, "Reflexiones sobre la industrializacin Exportadora del Sudeste Asitico", Fernando Fajnzylber, Revista de la CEPAL, diciembre de 1981; "The Impact of Newly Industrialized Countries", op. cit., cuadros 21, 26, 29 y 34; "East Asia in search of Second Economic Miracle", E.S. Browning. Foreign Affairs, Fall, 1981.

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vocacin de prestacin de servicios se evidencia en la elevada participacin que este sector alcanza en el PNB de 63% y 64% en Singapur y Hong Kong respectivamente. Su carcter de centro de comercializacin internacional se refleja en el hecho de que el comercio exterior, (exportaciones ms importaciones incluyendo reexportaciones e importaciones para reexportar) representan 183% y 252% del PNB en Hong Kong y Singapur, respectivamente. Estas abrumadoras similitudes se acompaan sin embargo con algunas diferencias no despreciables: Hong Kong es una ciudad ubicada en la costa de China cuyo empresariado industrial proviene, a partir de 1949, en una proporcin elevada, de China, y en particular de Shangai, centro industrial de ese pas. Esta vinculacin con China ejerce una influencia tanto sobre las condiciones recientes de desarrollo como las perspectivas a largo plazo en el plano econmico y poltico. Hasta ahora China ha hecho una utilizacin pragmtica de este territorio utilizndolo como mecanismo privilegiado de acceso al comercio y financiamiento internacional (se estima que un tercio de los ingresos en moneda extranjera de China se canalizan a travs de Hong Kong donde adems posee 13 importantes organizaciones bancarias). El acuerdo jurdico que vincula Hong Kong a Inglaterra, expira en 1997, horizonte cuya creciente cercana proyecta un grado de incertidumbre inevitable sobre el futuro econmico de la ciudad, atenuado, sin embargo, por los beneficios que hasta ahora China ha recibido de esta sui generis vinculacin. En Hong Kong prevalece efectivamente una economa y un sistema poltico abierto con un esquema financiero suficientemente flexible y liberal como para adquirir la categora de paraso fiscal hacia el cual fluyen capitales desde Indonesia, Tailandia, Filipinas, Taiwn y Malasia. En estos aspectos, la situacin de Singapur es sustancialmente diferente: se trata de un gobierno autoritario, un territorio ubicado entre Malasia e Indonesia, pases muy favorablemente dotados en recursos naturales e integrado a la Asociacin de Naciones del sudeste asitico, (ASAN) integrada por Filipinas, Tailandia, Indonesia y Malasia. El acceso a los recursos naturales de los pases vecinos les ha permitido desarrollar una industria pesada, apoyndose en los recursos naturales de los pases vecinos: es uno de los centros de refinamiento de petrleo ms importantes del mundo, en base principalmente al petrleo de Malasia e Indonesia y produce inclusive equipos sofisticados de perforacin petrolera. A diferencia de Hong Kong, el sistema financiero est fuertemente regulado por el Estado y lo propio se aplica a los partidos de oposicin y a las organizaciones obreras. De esta muy esquemtica caracterizacin, se desprende que resultara ingenuo convertir a estas ciudades-Estado, en fuente de

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inspiracin para el diseo de estrategias de desarrollo en otros pases del tercer mundo, lo que no excluye el inters de profundizar en la comprensin de los espectaculares resultados obtenidos en el mbito del crecimiento y transformacin de la estructura productiva. Es evidente que la particular vinculacin poltica de Hong Kong con China y el carcter excluyente, en lo poltico, del rgimen prevaleciente en Singapur, unidos a la recesin internacional y a las incertidumbres de la transicin tecnolgica internacional, constituyen interrogantes que actuarn con particular intensidad en la evolucin futura de estas dos ciudades-Estado. ii) La Repblica de Corea y Taiwn.27 Se trata de pases de tamao intermedio con una poblacin de 17 millones en Taiwn y 37 millones en la Repblica de Corea, ubicados en un territorio pequeo de 36.000 y 99.000 km2, respectivamente, lo que conduce a una densidad notoriamente mayor que la que prevalece en Amrica Latina pero muy inferior a las referidas anteriormente para Hong Kong y Singapur: 452 y 363 habitantes por km2 en Taiwn y Corea respectivamente. El ingreso per cpita es inferior a los 2.000 dlares y se ubica en un nivel similar al que prevalece en Mxico y Brasil. La transformacin de la estructura productiva que han experimentado ambos pases es particularmente notable: del 5% que el sector industrial de Corea representaba en 1954 en el PIB, ha pasado en 1978 a representar un 32%. En el caso de Taiwn, la proporcin relativa se ha elevado de 9,8% en 1952 a 42,1% en 1979. El grado de apertura de la economa de ambos pases al mercado internacional, logrado a travs de un proceso selectivo y dinmico de sustitucin de importaciones, se refleja en la elevada participacin del volumen de comercio en el PNB, que alcanza a 68% y 90% en Corea y Taiwn, respectivamente. Ms significativo an, es el hecho de que las manufacturas representaban en 1975 el 82% y el 85% de las exportaciones totales en Corea y Taiwn, respectivamente. Ambos pases comparten su origen eminentemente agrcola y el haber experimentado la influencia del dominio colonial japons durante aproximadamente cinco dcadas. La gravitacin del estado como agente que define opciones estratgicas y articula la accin de los grupos nacionales lderes, la relevancia del objetivo industrial, la elevada proteccin relativa del sector agrcola, la notoria subordinacin de la intermediacin financiera al objetivo estratgico de la industrializacin, el contenido sectorial de la estrategia industrial y la elevada prioridad a la capacitacin de mano de obra, constituyen expresiones inequvocas de la influencia "ideolgica" que Japn ha ejercido sobre ambos pases, adems
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Ver, adems de las referencias citadas en nota anterior: "Joe-Bul and the concentration of economic power in Korean Development: Issues, evidence and alternatives", L.P. Jones, Boston University, July, 1980.

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de las vinculaciones comerciales concretas que se caracterizan por una acentuada "divisin del trabajo" al interior de las ramas industriales. Es interesante destacar el hecho de que Corea presentaba, a fines de los setenta un supervit comercial con Estados Unidos y un dficit con Japn que alcanzaba los 3.400 millones de dlares (1978) equivalente prcticamente al doble del dficit comercial total de Corea ese ao. Ambos pases comparten un rgimen poltico autoritario y excluyente, factor explicativo de las tensiones sociales que han comenzado a emerger a la superficie coincidiendo con la reciente erosin del dinamismo econmico y tienen tambin en comn una situacin de conflicto militar latente con Corea del Norte y China, respectivamente, factor que ha contribuido a legitimar la rgida "disciplina social" vigente, adems de favorecer un sentimiento de "unidad nacional" y convertirlos en receptores de ayuda vinculada a la particular condicin geopoltica, por parte de Estados Unidos. La influencia del modelo japons en el sentido de transitar desde los sectores intensivos de mano de obra (textil, calzado y electrnica de consumo) hacia sectores intensivos en capital (la siderurgia y la petroqumica y automotriz) y hacia sectores intensivos en tecnologa y mano de obra calificada (la produccin de maquinaria y equipo, industria naval y particularmente, la industria electrnica profesional) sumada a la vocacin eminentemente exportadora, conducen a explicar la relevancia que en el caso de ambos pases adquiere el tema de la reestructuracin industrial interna como respuesta a las modificaciones del mercado internacional y a las tendencias de cambio tecnolgico en curso (captulo III). En los ltimos aos, particularmente a partir de 1979, se ha producido un intento de reestructuracin interna motivada por la desproporcin entre los recursos externos disponibles y los grandes proyectos en curso, particularmente en el sector siderrgico, petroqumico, maquinaria y equipo; la erosin de la competitividad en la petroqumica por el incremento en el precio del petrleo y la necesidad de reestructurar una industria automotriz y electrnica que enfrentaba crecientes dificultades para competir internacionalmente. Este intento de reestructuracin productiva ha coincidido, particularmente en el caso de Corea y a partir de diciembre de 1979, con un perodo de inestabilidad poltica, cuya evolucin posterior es imprevisible. Aunque en el caso de Taiwn los sectores petroqumico, siderrgico y naval, tambin han pasado a constituirse en pivote de la industrializacin, pero a un ritmo ms moderado que en el caso de Corea, coexisten en la pauta de exportaciones con una proporcin ms elevada de productos intensivos de mano de obra, textiles, calzado y productos electrnicos de consumo. Un problema que adquiere ms relevancia en el caso de Taiwn que en el

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de la Repblica de Corea, es el de la adaptacin frente a la nueva era de "energa cara" debido a la magnitud que haban alcanzado las inversiones en los sectores petroqumicos y aluminio donde se han comprometido importantes recursos del propio sector pblico. Frente a la situacin interna e internacional, los gobiernos de ambos pases han expresado su voluntad de otorgar una elevada prioridad a las industrias de punta, particularmente en el mbito de la electrnica. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en el pasado, donde al igual que en Japn, se incorporaban a la estructura productiva interna sectores de tecnologas ms complejos pero maduros tales como las del automotriz, siderrgico, petroqumico y naval, se tratara hacia el futuro de competir en actividades productivas que estn experimentando un ritmo elevado de innovacin y donde el grado de accesibilidad a la informacin es particularmente limitada. Si a la complejidad de carcter estrictamente tecnolgico se agrega la perspectiva de un mercado internacional en lento crecimiento, podra concluirse que no es evidente que los resultados que estos pases obtengan en esta opcin de cambio de la estructura productiva para los aos ochenta sea tan afortunada como la lograda en los aos sesenta y comienzos de los setenta. El argumento anterior se refuerza si se introduce el hecho de que la "paz social" interna del pasado estuvo en alguna medida asociada a la "legitimidad" que el xito econmico irradiaba sobre el rgimen poltico, situacin cuya reproduccin en la dcada de los ochenta est lejos de ser evidente. iii) Brasil-Mxico.28 En conjunto, ambos pases representan aproximadamente 62% de la produccin industrial de Amrica Latina y en ellos se concentra una proporcin algo mayor de la inversin extranjera directa y bastante mayor de la deuda externa de la regin, con una proporcin algo inferior al 60% de la poblacin de la regin. La densidad de poblacin es notablemente inferior a la de los pases asiticos referidos, 12 y 31 habitantes por km2 en Brasil y Mxico, respectivamente; la gravitacin de las relaciones comerciales externas es tambin notoriamente inferior a la de los pases asiticos, 19% y 14% del PNB respectivamente, en 1976. En notorio contraste con los pases asiticos se observa que tanto en Brasil como en Mxico, las exportaciones de manufacturas representan una proporcin inferior al 10% de la produccin industrial local mientras que en Corea y Taiwn esa proporcin es superior a 30% y en Hong Kong y Singapur superior al 70%.
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Ver, adems de las referencias citadas en nota 27, "La Industrializacin Trunca de Amrica Latina", Fernando Fajnzylber, Nueva Imagen, 1982, captulo III.

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Respecto a la situacin de otros pases de Amrica Latina incorporados a la categora de NIC's por algunos estudios, tales como Argentina, Chile y Uruguay, es interesante destacar la notable diferencia en el dinamismo de los dos grupos de pases en las ltimas dcadas: en 1950 Brasil y Mxico, en conjunto, generaban una produccin industrial que representaba el 42% de la produccin industrial de Amrica Latina; la produccin de Argentina, Chile y Uruguay, en conjunto, alcanzaba en 1950 una proporcin prcticamente idntica. En 1978, en cambio, Brasil y Mxico constituyen el origen del 62% de la produccin industrial, mientras que Argentina, Chile y Uruguay generan solo el 20,5% de la produccin industrial de la regin. El contraste entre Brasil y Mxico, por una parte, y Argentina, Chile y Uruguay por la otra, tiene un inters que trasciende la notable diferencia en cuanto al dinamismo industrial; en efecto, esos tres pases constituyen no solo el ncleo menos dinmico de la regin en estos ltimos 30 aos, sino que adems, comparten el presentar un mayor grado de integracin social, mayor grado de urbanizacin y menor ritmo de crecimiento de la poblacin, los ndices ms elevados de educacin, salud y vivienda de la regin y, adems, han vivido en los ltimos aos una experiencia de apertura drstica al comercio internacional con la consiguiente "desindustrializacin" cuyos resultados iniciales generaron un optimismo que se ha venido erosionando en el curso de los ltimos aos. En ese sentido, se tratara tal vez de una experiencia digna de ser incorporada a una reflexin sobre el futuro de los NIC's. Concentrando nuevamente la atencin en Brasil y Mxico, es interesante destacar el hecho de que ese acentuado dinamismo industrial, a diferencia de lo ocurrido en Corea y Taiwn, fue incapaz de incorporar al conjunto de la poblacin los beneficios del progreso tcnico: se verifica empricamente en ambos pases que una proporcin superior a un tercio a nivel nacional, y a la mitad a nivel rural, estn ubicados bajo lo que convencionalmente se denomina la "lnea de pobreza". Una expresin alternativa de la marginalidad, se evidencia en la distribucin del ingreso donde se verifica que el ingreso del 10% de la poblacin con mayores recursos representa ms de cinco veces los ingresos del 40% ms pobre de la poblacin. El contraste con los pases del sudeste asitico no solo se refiere a la generosa dotacin de recursos naturales de los NIC's de Amrica Latina principalmente en el sector agrcola y minero en Brasil y energtico en Mxico, sino adems, a la precaria articulacin que se observa en Brasil y Mxico, entre el sector industrial y aquella parte con el sector agrcola que produce los alimentos bsicos para el consumo interno, una de cuyas expresiones es el incremento del dficit comercial que ambos pases exhiben en lo referente a insumos de origen industrial y maquinaria para el sector agrcola. Otra expresin aun ms significativa, desde el punto de

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vista del sector externo, es la creciente incapacidad del sector agrcola de compensar con su supervit el dficit externo del sector industrial. En el caso de Mxico, la situacin es an mucho ms grave, ya que al creciente dficit externo del sector industrial se agrega el reciente dficit comercial externo del sector agrcola, no obstante los avances de 1980 y 1981. El rasgo tal vez ms caracterstico de la estrategia productiva de Brasil y Mxico, adems de la ya mencionada concentracin predominante en el sector interno, es la "irracionalidad" de la estructura productiva de algunos sectores lderes, donde el grado de pulverizacin de la produccin en plantas con mrgenes elevados de capacidad ociosa es mayor que en los pases industrializados de donde proviene una proporcin elevada de las filiales que ejercen el liderazgo en los mercados locales. Este hecho, favorecido por una poltica indiscriminada y prolongada de proteccin a la industria local, unido al retraso de produccin de bienes de capital, particularmente en el caso de Mxico, explican otra diferencia fundamental con el caso de Corea y Taiwn, a saber, el fuerte dficit externo que el sector industrial genera (exportaciones industriales menos importaciones industriales) en el caso de Brasil y Mxico, en contraste con el supervit que se verifica en los casos de Corea y Taiwn. Asimismo, es interesante destacar que en lo que se refiere a la presencia de empresas extranjeras se verifica en los casos de Brasil y Mxico una participacin ms elevada que en Corea y Taiwn y, lo que tal vez sea ms importante, el hecho de que en aquellos pases su presencia responde fielmente al objetivo internamente definido de penetracin en los mercados internacionales. La ineficiencia del sector industrial de Brasil y Mxico y su expresin en el dficit externo, as como la precaria articulacin industriaagricultura, y la particularmente disfuncional base energtica de sustentacin de la industrializacin, constituyen algunos de los factores explicativos internos, del elevado nivel de endeudamiento externo alcanzado por estos pases, aspecto en que el contraste con los NICs asiticos es tambin significativo. La reestructuracin productiva interna y la bsqueda de respuesta a las carencias sociales postergadas y acumuladas constituyen desafos de envergadura para Brasil y Mxico, en cuya bsqueda, el mercado internacional difcilmente constituir, de acuerdo a lo que se seala en el captulo siguiente, un elemento de apoyo significativo. Las esquemticas referencias a los casos nacionales considerados, buscan enfatizar la importancia decisiva que en una reflexin sobre el futuro de los NICs deberan recibir las especificidades y los desequilibrios y tensiones econmicos y sociales internos.

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2.

Reflexiones sobre la industrializacin exportadora del sudeste asitico29


a) Introduccin

En la rpida industrializacin de la posguerra, adems del caso del Japn al que se han hecho numerosas referencias en un trabajo anterior,30 merecen especial atencin las experiencias de industrializacin exportadora de la Repblica de Corea, Taiwn, Hong Kong y Singapur, en primer lugar por el impresionante ritmo de crecimiento y transformacin de la estructura productiva que estos pases experimentan en un lapso de tiempo reducido y, en segundo lugar, porque a partir de los xitos por ellos logrados se ha ido generando la imagen de que la experiencia de esos pases constituye un modelo que podra y debera inspirar el futuro crecimiento industrial de Amrica Latina. Es frecuente escuchar en Amrica Latina la versin de que el xito de estas experiencias obedece, primero, a la total apertura al comercio internacional y, segundo, a la reducida intervencin pblica. Al recurrir a esta sntesis se reduce este complejo conjunto de experiencias diferentes a una conclusin de carcter normativo de la cual se desprendera que bastara que los pases de Amrica Latina eliminasen su esquema proteccionista y redujesen a su mnima expresin la intervencin pblica para que puedan gestarse exitosos modelos exportadores comparables a los del sudeste asitico. La mistificacin implcita en esta versin de lo ocurrido en los newly industrialized countries (NIC) asitico, como se espera poder demostrar en este trabajo, es particularmente grave en un doble sentido. En primer lugar, porque inhibe avanzar en la comprensin de los factores que realmente explican ese ritmo de crecimiento y transformacin, con lo cual se pierde la oportunidad de aprovechar experiencias sin duda valiosas tanto en el mbito de las polticas como de los mecanismos institucionales. En segundo lugar, porque se proporcionan recomendaciones que no solo corresponden en grado muy parcial a las experiencias de las cuales estas provendran, sino que adems es muy discutible que aun haciendo abstraccin de las vitales condicionantes polticas, al ser aplicadas a Amrica Latina en la forma sugerida, puedan generar resultados comparables a los observados en la presunta fuente de inspiracin de las mismas.
29

30

Texto extrado de Reflexiones sobre la industrializacin exportadora del sudeste asitico. Revista de la CEPAL, N 15, diciembre de 1981. Texto completo, pp. 117-138. Fernando Fajnzylber, The Industrial Dynamic in Advanced Economies and in Semiindustrialized Countries, Pacific Trade and Development Conference, 1980, Sel, Corea, septiembre 1-4 de 1980.

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Por esta razn se intenta, en los prrafos siguientes, si bien en forma sin duda esquemtica e incompleta, analizar algunos de los aspectos especficos de esas experiencias que muestran la enorme complejidad, riqueza y heterogeneidad que las caracteriza, dejando en evidencia que las enseanzas que puedan extraerse de ellas son sin duda ms ricas y valiosas que las que se desprenden de la versin 'vulgar' ampliamente difundida en la regin. En primer lugar, se ofrece una caracterizacin muy somera de los parmetros econmicos principales de los cuatro pases considerados; en segundo lugar, se destaca la relacin entre la poltica de exportacin y la poltica de industrializacin; en tercer lugar, se discuten aspectos de la poltica proteccionista; luego el papel del Estado en esos modelos y, finalmente, el contexto internacional en que se dio esa experiencia.
b) Descripcin esquemtica general

Entre los cuatro pases considerados, es til distinguir los casos de Hong Kong y Singapur de los de Corea y Taiwn. Los primeros son ciudades-Estado con una superficie de 1.000 km2, un ingreso por habitante superior a los 2.000 dlares, prcticamente sin agricultura (2% del producto bruto), y con un sector de servicios, comercio y finanzas particularmente acentuado. La poblacin en Hong Kong es de 4,5 millones y de 2,3 millones en Singapur. Su carcter de centros de comercializacin internacional, caracterstica histrica de esas ciudades-Estado, queda en evidencia al considerar la relacin entre el comercio internacional y el producto, que alcanzan 183% y 252% en Hong Kong y Singapur, respectivamente. Estas ciudades-Estado, con una densidad superior a los 2.000 habitantes por km2, carentes de agricultura, no deberan ser analizadas con los mismos patrones con que se estudian los otros dos pases del sudeste asitico, Corea y Taiwn, que ofrecen caractersticas aproximadas al resto del mundo en desarrollo. Aun con dimensiones geogrficas reducidas, 99.000 km2 Corea y 36.000 km2 Taiwn, con poblaciones de 36 y 16 millones, respectivamente, y con un producto geogrfico que en 1976 se aproximaba a los 1.000 dlares por habitante (670 dlares en Corea y 1.070 dlares en Taiwn), la proporcin del producto generado en el sector agrcola de esos pases era superior, por ejemplo, al observado en los casos de Mxico y Brasil; en Corea 27%; en Taiwn 12%; en Brasil 8%; en Mxico 10%. Las comparaciones con Mxico y Brasil .se deben al hecho de que estudios recientes de la OCDE incluyen a esos dos pases como los nicos representantes latinoamericanos en el grupo sui generis de los NIC.

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Lo que s tienen en comn estos cuatro pases asiticos es, sin duda, el muy rpido crecimiento del producto, de la produccin y de las exportaciones industriales. En trminos del ingreso por habitante se observa, en los cuatro pases, un incremento significativo que ha permitido una disminucin de su distancia relativa respecto de los Estados Unidos, si se toma a este pas como referencia. En el caso de las ciudades-Estado, cuyo ingreso por habitante en 1963 representaba para Singapur y Hong Kong, respectivamente, el 23% y 20% del ingreso por habitante de los Estados Unidos, en 1976 alcanzaba un nivel equivalente al 42% de los Estados Unidos en Singapur y 35% en Hong Kong; el nivel de Singapur es comparable al de Argentina y Espaa; el de Hong Kong es significativamente superior al de Brasil, cuando en 1963 tena un nivel muy similar. Tambin en los pases normales, Corea y Taiwn, se observa un significativo crecimiento relativo, pero a partir de niveles ms bajos; Corea tena en 1963 un ingreso por habitante equivalente al 9% del de los Estados Unidos y alcanz en 1976 un 20%; en Taiwn el crecimiento parte de 14% en 1963 para alcanzar al 24% en 1976. En ambos casos, niveles de ingreso por habitante inferiores a los del Brasil y Mxico. En trminos de la produccin industrial, y considerando exclusivamente las economas de mercado, se observa que en 1963 la produccin industrial de aquellos cuatro pases representaba 0,35% de la produccin industrial de las economas de mercado, y se elev en 1976 a 1,35%. Durante el mismo perodo, la participacin del Brasil y Mxico se eleva a 2,6% en 1963 y a 3,9% en 1976.31 Lo interesante de este crecimiento industrial es la circunstancia de estar acompaado de una impresionante expansin de las exportaciones industriales que se refleja en el hecho de que la participacin de la exportacin de manufacturas de esos cuatro pases respecto al total mundial32 representaba en 1963 1,35% para alcanzar en 1976 4,0%. En el mismo perodo, la participacin de las exportaciones industriales del Brasil y Mxico se incrementa desde 0,22% en 1963 a 0,92% en 1976.

31 32

OECD, The Impact of Newly Industrialized Countries, 1979. Ibdem.

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c)

Estrategias de industrializacin y de exportacin

Un elemento bsico de las estrategias seguidas por esos pases y que frecuentemente se omite, es la opcin fundamental en favor de la industrializacin adoptada por ellos; industrializacin orientada a penetrar en los mercados internacionales, sin duda, pero industrializacin. Los efectos dinmicos de arrastre que estas estrategias ocasionaron en trminos de generacin de empleo, calificacin de la mano de obra, elevacin de la productividad, crecimiento de los salarios reales e induccin de consenso respecto a la relevancia del progreso tcnico, estn intrnsecamente vinculados al hecho bsico de que lo exportado eran productos industriales. Si los volmenes de divisas generados por estas estrategias se hubiesen originado en la exportacin de recursos naturales, de los cuales por lo dems estos pases carecan, es muy discutible que los efectos de arrastre antes mencionados hubiesen sido comparables. Por consiguiente, no es la orientacin a la exportacin per se la que genera estos efectos dinamizadores, sino el hecho bsico de que la produccin exportada, aun cuando tenga un elevado contenido de insumos importados, es objeto de procesamiento local con lo cual se incorpora y difunde la lgica industrial al patrimonio local. A continuacin se ilustra la magnitud del proceso de transformacin experimentada por estas economas como consecuencia del liderazgo ejercido por el impresionante crecimiento industrial que caracteriza su experiencia. En el caso de Corea, el producto del sector industrial representaba en 1954 un 5% del producto nacional (vase el cuadro V.14). En un lapso de 24 aos, la participacin del sector industrial se eleva, en 1978, a 32%, mientras que la del sector primario se reduce de 50% a 19%. En Taiwn en 1952 el sector industrial representaba 10% del producto, proporcin que se eleva en 1979 al impresionante nivel de 42%, mientras la produccin primaria se reduce de 37% en 1952 a 11% en 1979 (vase el cuadro V.15).

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Cuadro V.14 COREA: ESTRUCTURA SECTORIAL DE LA ACTIVIDAD PRODUCTIVA (En porcentajes)


1954 1960 1964 1968 1972 1976 1978

Participacin en el PIB Produccin primaria Manufactura Servicios 50,2 5,3 44,5 44,3 8,4 47,3 45,9 9,7 44,4 34,2 15,0 50,8 27,8 20,9 51,3 24,0 28,2 47,8 19,1 31,6 49,3

Fuente: Chong Hyun Nam, Trade and Industrial Policies and the Structure of Protection in Korea, Korea Development Institute, 1980, p. 6.

Cuadro V.15 TAIWN: ESTRUCTURA SECTORIAL DE LA ACTIVIDAD PRODUCTIVA (En porcentajes)


1952 1955 1960 1965 1970 1975 1979

Participacin en el PIB Produccin primaria Manufactura Seguridad social Servicios 37,13 9,82 9,61 42,83 33,72 14,40 10,47 42,86 33,87 17,44 11,08 39,39 28,30 20,01 12,26 40,15 19,81 27,31 13,74 42,03 15,76 30,54 15,56 40,66 10,56 42,12 14,96 34,56

Fuente: Kwo-Shu Liang y Ching-ing Hore Liang, Trade Strategy and the Exchange Rate Policies of Taiwan, National Taiwan University y National Chengchi University Taiwan, 1980, p. 40.

En la ciudad-Estado de Singapur, prcticamente carente de agricultura, el sector industrial representaba en 1960 un 13% del producto y se eleva en 1979 a 24%. Esta transformacin se nutra parcialmente de una disminucin relativa del sector primario: 5% en 1960 a 2% en 1979 y, en mayor medida, de la disminucin relativa del sector servicios que en 1960 representaba un 79% del producto el que se redujo en 1979 a un 70%. El peso relativo del sector servicios refleja la especificidad de este centro de distribucin comercial, similar a Hong Kong, lo que exige un tratamiento analtico diferente del que se aplica al resto de los pases en desarrollo (vase el cuadro V.16).

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Cuadro V.16 SINGAPUR: ESTRUCTURA SECTORIAL DE LA ACTIVIDAD PRODUCTIVA (En porcentajes)


1960 1973 Participacin en el PIB Agricultura, pesca y caza menor Manufactura Construccin Comercio Otros Total 4,5 13,2 3,7 33,6 45,0 100,0 2,3 22,6 5,8 28,6 40,7 100,0 1,7 23,6 4,8 25,0 44,9 100,0 1979

Fuente: Wong Kum-Poh, The Financing of Trade and Development in the ADCS: The Experience of Singapore, University of Singapore, 1980, p. 6.

Se observa entonces que el notable dinamismo que experimentan las economas de estos pases en la posguerra es inseparable de la explosiva industrializacin reflejada en las cifras anteriores, con lo cual adquiere particular importancia profundizar en la especificidad de esta industrializacin. Un rasgo central de este proceso est dado por la concentracin en la exportacin de bienes de consumo con un contenido elevado de importaciones y un uso relativamente intensivo de mano de obra. En el caso de Corea, donde se alcanza tal vez el grado ms avanzado de industrializacin se observa, al comparar las exportaciones y las importaciones industriales, que en el rubro de bienes de consumo se genera un supervit comercial significativo, que en 1978 alcanza casi 6.000 millones de dlares, lo que no logra, sin embargo, compensar ni siquiera la importacin de bienes intermedios, incluidos combustibles, generndose un dficit adicional de 2.400 millones de dlares en el sector de bienes de capital (vase el cuadro V.17).
Cuadro V.17 COREA: EXPORTACIONES NETAS POR USO (Miles de dlares)
Concepto Bienes de capital Bienes intermedios Bienes de consumo Total 1972 -545 610 1973 1974 1975 1976 1977 1978

-727 097 -1 152 465 -1 165 385

-701 690 -1 262 903 -2 412 348

-1 059 929 -1 651 585 -3 005 114 -3 425 210 -3 931 559 -4 491 754 -5 770 009 699 342 1 339 795 1 761 930 2 376 891 3 506 336 1 058 523 4 657 036 5 691 961

-897 914 -1 015 252 -2 391 478 -2 193 418

-764 081 -2 249 814

Fuente: An Analysis of Structural Dependence between the Republic of Korea and Japan: Toward a More Optimal Division of Labor, Toshio Watanabe, University of Tsu Kuba, Japn, 1980, p. 11.

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Es importante destacar, sin embargo, que esta estrategia de exportacin con contenido elevado de importacin, unida al crecimiento del mercado interno con los consiguientes requerimientos de importacin, explica el hecho de que la balanza comercial de Corea presente sistemticamente un dficit desde 1960 hasta 1979. Es oportuno sealar que entre 1960 y 1973, la expansin de la demanda interna contribuy con un 73% al crecimiento global en el sector industrial.33 Este dficit estructural de la balanza comercial sugiere la importancia del financiamiento externo, particularmente en el decenio de los sesenta, tema al que se har referencia ms adelante. Al comparar la importancia relativa del dficit con el volumen de exportaciones, se verifica una mejora significativa, ya que mientras en el decenio de los sesenta el dficit tena un orden de magnitud comparable a la exportacin de bienes y servicios, a partir de 1972 esa proporcin se reduce a 40% para alcanzar en el perodo 1976-1978 un 6%.34 La concentracin en la exportacin de bienes de consumo y el contenido elevado de importaciones es un hecho ampliamente conocido para el caso de este grupo de pases asiticos; sin embargo, lo que no se menciona con frecuencia es la particular vinculacin entre este grupo de pases y el Japn, pas con el cual existe una relacin claramente diferente de la que se ha establecido entre ese grupo de pases exportadores y los Estados Unidos y Europa. En efecto, concentrando nuevamente la atencin en el caso coreano, se constata que mientras sus exportaciones penetran exitosamente en los mercados de los Estados Unidos y Europa generando un supervit comercial favorable a los pases exportadores, con el Japn presentan un dficit comercial significativo y, en el caso de Corea, creciente. En 1970 el dficit de Corea respecto a Japn era de 589 millones de dlares para alcanzar en 1978 el nivel de 3.412 millones de dlares, equivalente prcticamente al doble del dficit comercial total de Corea en ese ao. Ese dficit comercial con el Japn representaba un 6% del producto nacional bruto de Corea en ese ao.35 Al analizar la estructura de las relaciones comerciales entre ambos pases, se observa que el Japn tiene una balanza comercial favorable en las ramas de maquinaria (22), equipo elctrico y electrnica (23), equipo de transporte (24), metlicos bsicos (19), productos qumicos (14),
33

34

35

Larry E. Westphal, The Republic of Korea's Experience with Export-Led Industrial Development, World Development 6, 1978, cuadro 12, p. 366. Vase Park Yung-Chul, Export Growth and the Balance of Payments in Korea 1960-1978, Korea University, 1980, p. 6. Toshio Watanabe, An Analysis of Structural Dependence between the Republic of Korea and Japan, University of Tsu Kuba, Japn, 1980, p. 7. Pacific Trade and Development Conference, septiembre 1-4, 1980. Sel, Corea.

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mientras que la balanza comercial resulta favorable a Corea en las ramas de textiles (9), alimentos (5), hilados (8). Los productos textiles juntamente con los hilados representan 57% de las exportaciones de Corea a Japn. Aun al interior de las relaciones comerciales en este sector, se verifica una clara especializacin, ya que Corea exporta principalmente prendas de vestir, productos de seda e hilados de algodn, importando los productos intensivos en capital y tecnologa tales como fibras y prendas sintticas.36 La segunda rama en importancia de las exportaciones de Corea a Japn es la de maquinaria elctrica y electrnica, donde se verifica igualmente una clara especializacin vinculada a la "densidad tecnolgica" de los productos. Esta rama incluye los productos electrodomsticos, los componentes electrnicos, la maquinaria y equipo elctrico, constituyendo la especialidad de Corea la exportacin de electrodomsticos tales como radios, televisores, relojes, calculadoras de bolsillo, rubros intensivos de mano de obra. En los otros dos grupos, la preeminencia favorece al Japn. Aun al interior de los componentes electrnicos, se observa una especializacin, siendo Japn importador neto de bateras y circuitos integrados para los cuales la tecnologa de produccin est estandarizada y exportador de semiconductores. En el caso de este sector, la especializacin refleja el hecho de que las empresas coreanas del mismo se desarrollaron a iniciativa de empresas japonesas o americanas que buscaban a travs de la frmula de la subcontratacin, aprovechar las ventajas comparativas del costo de la mano de obra. Esto se refleja en los elevados coeficientes de exportacin e importacin que caracterizan dicha rama de Corea: el coeficiente de exportacin pasa de 50% a 63% entre 1970 y 1977, mientras que el coeficiente de importacin se mantiene prcticamente constante alrededor del 61% en el mismo perodo.37 La gravitacin de la presencia de firmas extranjeras en este sector constituye un caso atpico en la estructura industrial de Corea; en efecto, mientras se estima que en el conjunto de la industria manufacturera las empresas extranjeras contribuiran con el 15% del total de las exportaciones, en el caso del sector electrnico se estima que representan, incluyendo subsidiarias, joint-ventures y subsidiarias de propiedad totalmente extranjera, un 54% de la produccin y un 72% de las exportaciones provendran de esas empresas forneas.38

36 37 38

Ibdem, pp. 4-8. Ibdem. The Republic of Koreas Experience..., op. cit., p. 362.

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Hay indicios de que esta misma vinculacin vertical existira entre el Japn y el resto de los NIC asiticos, aunque en el caso de los otros pases los coeficientes de especializacin horizontal seran ms bajos.39 Esta particular vinculacin entre los NIC asiticos y el Japn adquiere particular relevancia porque muestra que, desde el punto de vista del Japn, la prdida relativa de mercado en los Estados Unidos y Europa que representaran las nuevas exportaciones de productos intensivos en mano de obra provenientes de esos pases, se ve compensada por la exportacin indirecta de bienes de capital y productos intermedios de origen japons incorporados a las exportaciones de los otros pases. El efecto multiplicador de las exportaciones de Corea sobre la economa japonesa ha sido cuantificado, confirmndose la apreciacin de que el resultado neto es altamente favorable para Japn.40 Esta situacin tendera a modificarse en la medida en que esos pases lograran avanzar en su estructura productiva hacia las ramas metalmecnica y qumica, en las cuales han dado pasos de cierta significacin. Sin embargo, en las actuales circunstancias de la economa internacional, y en las previsibles a corto y a mediano plazo, parecera que por lo menos la velocidad de esa diversificacin se estara moderando.
d) Poltica selectiva de sustitucin de importaciones

Contrariamente a lo que sugieren las versiones vulgares, la poltica comercial seguida por estos pases ha tenido un componente no despreciable de sustitucin de importaciones, la que, a diferencia de lo ocurrido en Amrica Latina, ha tenido un carcter extremadamente selectivo a nivel sectorial, que se ha ido modificando paulatinamente con el tiempo y adecuando a las modificaciones que experimentaban las prioridades sectoriales de la poltica industrial. Esta cuidadosa y selectiva poltica proteccionista utilizaba tanto mecanismos arancelarios como no arancelarios, reforzando ambos con disposiciones relativas al acceso al mercado de divisas. La selectividad se refera no solo a la identificacin de sectores, sino inclusive a empresas, vinculndose las divisas autorizadas para importaciones con las exportaciones generadas, en las cuales se utilizaban esas importaciones, todo lo cual implicaba la existencia de mecanismos institucionales que permitan una comunicacin permanente entre las autoridades gubernamentales y las empresas respectivas. Como se ver ms adelante, esta dimensin institucional con diferencias de modalidad y de intensidad, est presente en las cuatro experiencias nacionales y pone en evidencia que existe un Estado intervencionista en la ms ortodoxa tradicin japonesa.
39 40

An Analysis of Structural Dependence..., op. cit. Ibdem.

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En el caso de la poltica proteccionista de Corea, un primer elemento que debe tenerse presente es el hecho de que la informacin que proporciona el nivel de proteccin arancelaria es extremadamente precario, puesto que "las restricciones cuantitativas para la importacin han sido mucho ms importantes que las tarifas como medidas para proteger la sustitucin de importaciones en Corea".41 En el curso de la denominada liberalizacin de importaciones que tuvo lugar en 1967, se introdujo la llamada lista negativa, que conduca a autorizar automticamente los rubros de importaciones que no estuviesen en esa lista. Dos veces por ao, el gobierno anunciaba el nmero de tem correspondiente a importacin restringida, o sea a la lista negativa. Los criterios para definir los temes que pertenecan a la lista negativa eran fundamentalmente los siguientes: situacin de la balanza de pagos y los requerimientos de proteccin para industrias domsticas. Las restricciones cuantitativas se aplicaban principalmente a las importaciones competitivas y a las importaciones llamadas no esenciales o suntuarias, mientras que las importaciones de materia prima y bienes intermedios no competitivos se aprobaban automticamente. Cuando en 1967 se aprob el sistema de la lista negativa, aproximadamente el 60% de los 1.312 temes bsicos de importaciones (SITC a cuatro dgitos) no estaban incluidos en la lista negativa y por consiguiente reciban aprobacin automtica; 118 temes eran de importacin prohibida y 402 estaban sujetos a diversos tipos de restriccin, tales como cuotas o requerimientos de recomendacin del Ministerio de Industria y Comercio o de otros ministerios. Entre 1967 y 1978, o sea en el lapso de un decenio, los temes de importacin prohibida fueron transferidos paulatinamente a la lista de importacin restringida, mantenindose aproximadamente constante la proporcin del total de temes correspondientes a la aprobacin automtica. En 1977, la proporcin de temes de aprobacin automtica haba llegado a 52,7% desde 50,4% que representaba en 1967; posteriormente, hacia fines de 1978, la proporcin de temes de aprobacin automtica se haba elevado a 64,9% (vase el cuadro V.18). En trminos generales, esto muestra que, al menos desde el punto de vista del nmero de tem de importacin permitida o restringida, no se haban observado modificaciones sustanciales en el decenio posterior a lo que se denomin el proceso de liberalizacin de importaciones. En consecuencia, para disponer de una apreciacin ms rigurosa sobre el carcter del sistema de proteccin, sera preciso disponer de informacin que adicionara a los niveles de

41

Trade and Industrial Policies and the Structure of Protection in Korea, Chong Hyun Nam, Korea Development Institute, 1980, p. 16. Pacific Trade and Development Conference, ya citada.

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proteccin arancelaria los distintos controles de importacin y la comparacin de precios entre el mercado interno y el externo.
Cuadro V.18 COREA: RESTRICCIONES DE IMPORTACIN NO TARIFARIA
Prohibido Restringido De aprobacin automtica (1) 792 810 756 728 723 708 713 715 721 669 668 670 683 669 665 649 644 662 669 669 691 Total a (2) Tasa de liberalizacin de importaciones (%) (3) = (1/2) 60,4 61,7 57,6 55,5 55,1 54,0 54,3 54,5 55,0 51,0 50,9 51,1 52,1 51,0 50,7 49,5 49,1 50,5 51,0 51,0 52,7

1967 II 1968 I II 1969 I II 1970 I II 1971 I II 1972 I II 1973 I II 1974 I II 1975 I II 1976 I II 1977 I II

118 116 71 71 75 74 73 73 73 73 73 73 73 73 73 71 66 66 64 63 61

402 386 479 508 514 530 526 524 518 570 571 569 556 570 574 592 602 584 579 580 560

1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312 1 312

Fuente: Chong Hyun Nam, Trade and Industrial Policies, and the Structure of Protection in Korea, Korea Development Institute, 1980, p. 6.
a

La clasificacin de importacin de artculos se bas en los cdigos SITC de 4-dgitos hasta 1970, pero desde entonces est basado en los cdices BTN (CCCN) de 4-dgitos.

En el cuadro V.19 se observan los niveles de proteccin efectiva para 1978 y la comparacin con los estimados para 1968. Las estimaciones de proteccin efectiva fueron obtenidas por los mtodos de Balassa y Corden. Este cuadro pone en evidencia varias caractersticas interesantes del esquema de la poltica proteccionista de Corea: en primer lugar, el promedio ponderado para la tasa de proteccin nominal para el conjunto de la actividad industrial se elev de 14% a 18% y la tasa de proteccin efectiva de 11% a 31% de acuerdo al mtodo de Balassa y de 9% a 24% de acuerdo al mtodo de Corden, para el perodo 1968-1978. Paralelamente el promedio ponderado de proteccin tarifaria disminuy de 54% a 38% para el mismo perodo. Lo anterior sugiere la escasa relevancia que parece haber tenido la proteccin tarifaria en el caso de Corea.

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Cuadro V.19 COREA: PROTECCIN NOMINAL Y EFECTIVA (Porcentajes)


Grupo industrial I. Agricultura, forestacin y pesca IV. Minera y energa Produccin primaria, Total II. Alimentos procesados III. Bebidas y tabaco V. Materiales de construccin VI-A. Productos I intermedios VI-B. Productos II intermedios VII. Bienes de consumo, no duraderos VIII. Consumos duraderos IX. Maquinaria X. Equipo de transporte Manufactura, Total Industrias en general Produccin primaria ms alimento procesado Manufactura, excluyendo bebidas y tabaco Manufactura, excluyendo bebidas, tabaco y alimento procesado Industrias en general, excluyendo bebidas y tabaco Tarifa legal 1968 36,5 12,2 35,1 61,5 140,7 32,2 36,6 58,7 1978 26,7 6,3 24,2 41,1 133,2 29,5 23,2 34,7 Proteccin nominal 1968 17,0 8,9 16,5 2,9 2,2 3,9 2,8 21,0 1978 55,2 -19,8 45,8 39,8 20,2 -7,2 -2,4 1,3 Proteccin efectiva para ventas domsticas Balassa 1968 18,5 4,0 17,8 -18,2 -19,3 -11,5 -25,5 26,1 1978 77,1 -25,7 61,9 -29,4 28,0 -15,0 -37,9 7,9 Corden 1968 17,9 3,5 17,1 -14,2 -15,5 -8,8 -18,8 17,4 1978 73,4 -23,8 58,7 -16,0 22,8 -11,9 -27,4 5,3

92,3 98,3 52,6 62,4 67,6 54,3

49,3 44,3 27,5 57,0 41,4 37,7

11,7 38,5 29,9 54,9 12,2 14,0

14,9 40,2 17,8 30,9 10,0 17,8

-10,5 64,4 44,2 163,5 -1,4 10,5

31,5 131,2 47,4 135,4 5,3 30,6

-8,0 39,8 29,5 83,2 -1,1 9,0

21,9 81,0 33,2 73,8 3,7 24,1

40,7

28,5

13,6

44,2

13,8

55,5

13,0

50,0

60,6

34,1

13,2

9,1

0,5

2,7

0,3

1,9

60,4

33,3

15,9

5,5

5,9

5,1

4,1

3,1

49,6

31,8

14,6

17,7

11,7

30,8

10,0

24,2

Fuente: Chong Hyun Nam, Trade and Industrial Policies, and the Structure of Protection in Korea, Korea Development Institute, 1980, p. 6.

En segundo lugar, se observa tanto para la proteccin nominal como para la efectiva, una mayor variacin intersectorial en 1978 que en 1968, lo que sugiere que la poltica de promocin sectorial ha intensificado su carcter discriminatorio. Tanto la proteccin nominal como la efectiva tiende a ser menor para los bienes intermedios y ms elevada para los bienes de capital y de consumo duradero. En tercer lugar, es interesante destacar el hecho de que en el caso de Corea, a diferencia de lo ocurrido en Amrica Latina, la proteccin tiene un marcado sesgo favorable al sector agrcola que se ha intensificado en el ltimo decenio. En 1968, el nivel de proteccin nominal para el sector

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199

agrcola era de 17% y para el sector manufacturero, de 12%; en cambio, en 1978, para el sector agrcola se elevaba al 55%, mientras que para el sector manufacturero era de 10%. Esto refleja al igual que en el caso de Japn la vigencia del criterio de autosuficiencia alimentaria en los rubros bsicos de consumo interno.42 En sntesis, en las palabras de Chong Hyum Nam: "En el perodo 1968-1978, la liberalizacin de las importaciones parece haber sido lenta. A pesar de que para todas las industrias disminuyeron el promedio de las tasas legales arancelarias y el nmero de rubros de importacin restringida, el nivel nominal de proteccin aument levemente durante dicho lapso."43 Es evidente que esta realidad est muy lejos de los esquemas de liberalizacin drstica e inmediata que se recomiendan actualmente en Amrica Latina y puestos en prctica por algunos pases y, adems, de la versin vulgar que se ha difundido en Amrica Latina respecto a la poltica comercial de Corea. En el caso de Taiwn, aunque los antecedentes disponibles son menos exhaustivos, tambin queda en evidencia que el proceso de liberalizacin de importaciones, aunque significativamente ms acentuado que en el caso de Corea, se caracteriza por su gradualidad. En el cuadro V.20 se observa que entre 1953 y 1970, el porcentaje de los temes de importacin controlada se mantiene prcticamente constante: en 1953, ms del 36% perteneca a esta categora, y en 1976, el 41%. Es decir, durante el perodo en que se instrumenta la poltica de industrializacin, el ingrediente de proteccin a la fabricacin local est claramente presente:

42

43

Vase, Kiyoshi Kojima, Japan and a New World Economic Order, Croom Helm, Londres, 1977, pp. 136-140 y S. Okita, Japan, China and the United States: Economic Relations and Prospects, Foreign Affairs, vol. 57, N 5, 1979. Vase Trade and Industrial.., op. cit., p. 35.

200

Cuadro V.20 TAIWN: CAMBIOS DE CLASIFICACIN EN VARIAS CATEGORAS DE MANUFACTURAS IMPORTADAS, 1953-1978
Nmero de artculos Porcentaje 55,23 48,10 53,72 52,34 57,92 57,08 82,09 97,71 97,52 97,16 97,57 375 2,32 17 362 2,74 13 318 2,24 4 0,03 0,10 0,11 293 2,26 4 0,03 2 365 17,87 5 0,04 4 030 40,99 190 1,93 3 770 40,05 191 2,03 395 41,93 36 3,81 18 1,91 381 40,45 33 3,50 22 2,33 241 45,99 25 4,77 6 1,14 185 36,49 28 5,52 14 2,76 507 524 942 942 9 412 9 832 13 230 12 942 13 010 13 221 16 155 Controlados Porcentaje Prohibidos Porcentaje Otros Porcentaje Total Porcentaje 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Permisible

1953

280

1956

252

1960

506

1966

493

1968

5 451

1970

5 612

1972

10 860

1974

12 645

1975

12 688

1976

12 846

1978

15 773

Fuente: Kuo-Shu Lang y Ching-ing Hore Liang, Trade Strategy and the Exchange rate policies of Taiwan, National Taiwan University y National Chengchi University Taiwan, 1980, p. 40.

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"El principio segn el cual la disponibilidad interna de un producto justifica el control de las importaciones del mismo es parte importante del sistema de proteccin en Taiwn, as como en muchos otros pases, en desarrollo.44 El criterio bsico utilizado era el siguiente: los fabricantes locales que deseaban proteccin deban demostrar que la cantidad y la calidad de sus productos eran adecuadas para satisfacer la demanda domstica y que el costo de las materias primas importadas para fabricar localmente el producto no exceda el 70% del costo total de produccin. El precio fuera de fbrica de los productos de importacin restringida no poda exceder los precios de importaciones competitivas en ms de 25% en 1960. En 1964, este margen se redujo a 15%; en 1968, a 10%, y en 1973, a 5%.
e) El papel del Estado

Con diferencias de intensidad y distintas modalidades de intervencin, la accin pblica est presente en los cuatro pases analizados. Aun en las ciudades-Estado de Singapur y Hong Kong, histricamente condicionadas a desempear una funcin como centros de distribucin comercial internacional, existen claras indicaciones de que la estrategia de industrializacin de la posguerra fue el resultado no solo de la accin de las fuerzas del mercado internacional, sino de la adopcin de una decisin estratgica por parte de articulados ncleos internos de los Estados respectivos: "En Singapur, el gobierno desempea un papel clave en el desarrollo econmico. No solo identifica los sectores que presentan problemas, formula polticas adecuadas y otorga los incentivos necesarios de inversin, sino, asimismo, participa realmente en una amplia gama de actividades econmicas... El sector pblico hace un aporte considerable a la formacin de capital. Del total de la formacin interna bruta de capital, le corresponden entre una cuarta y una tercera parte." 45 La presencia y la accin del Estado en el caso de Hong Kong reflejan la existencia de ncleos empresariales internos que tienen una componente histrica asociada al largo perodo durante el cual esa
44

45

Kuo-Shu Liang. Trade Strategy and the Exchange Rate Policies of Taiwan, National Taiwan University. Ching-ing Huo Liang National Chengchi University Taiwan, 1980, p. 14. Pacific Trade and Development Conference, ya citada. The Financing of Trade and Development in the ADCS: The Experience of Singapore, Wong Kum-Poh University of Singapore, Singapur, 1980, p. 9. Pacific Trade and Development Conference, ya citada.

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ciudad-Estado ha desempeado una funcin significativa en las relaciones de intermediacin comercial internacional en Asia. A esta componente, decantada a lo largo de ms de un siglo, se agrega el aporte en trminos de capacidad empresarial y mano de obra calificada que Hong Kong recibe como consecuencia de las transformaciones sociales que experimenta China. Segn Tzong Biau Lin y Yin-Ping Ho: "La infraestructura: una herencia de la historia. Los cien aos de actividad portuaria de Hong Kong dotaron a la ciudad de una amplia infraestructura fsica y comercial: instalaciones portuarias y de almacenamiento, valiosas vinculaciones comerciales, amplia experiencia en comercializacin. Todo ello, junto con sus eficientes sistemas bancarios, de seguros y de transporte martimo, han creado una estructura econmica sumamente apta para el desarrollo de un comercio de exportacin de las manufacturas livianas que constituyen el elemento fundamental de su actual crecimiento. Es de toda justicia decir que el industrialismo exportador de Hong Kong fue estimulado en primer lugar por una gran afluencia de mano de obra, de capital y de empresarios provenientes de la China a fines de los aos cuarenta y comienzos de los cincuenta. Durante dicho perodo lleg un grupo de industriales de Shanghai, cuyo capital y capacidad empresarial produjeron inmediatamente una expansin de la industria textil, la que estuvo a la vanguardia de la primera etapa de la industrializacin de Hong Kong en la posguerra. Por otra parte, la gran afluencia de inmigrantes de China en su mayor parte jvenes, industriosos y diestros proporcion un nmero prcticamente ilimitado de trabajadores, en relacin al nivel de actividades econmicas entonces existentes. A diferencia de la mayor parte de las economas que muestran un excedente de mano de obra, Hong Kong cuenta con una fuerza laboral que no proviene, como suele suceder, del sector agrcola, sino de la inmigracin.46 Los antecedentes expuestos indican que la exitosa industrializacin de estas dos ciudades-Estado, Hong Kong y Singapur, trascienden en mucho lo que seran los milagrosos resultados obtenidos por la aplicacin del laissez-faire y confirman la idea de que para comprender estos procesos es preciso ponderar adecuadamente la responsabilidad que en ellos
46

Tzong-Biau Lin y Yin-Ping Ho, Export Oriented Growth and Industrial Diversification in Hong Kong. The Chinese University of Hong Kong, 1980, p. 11. Pacific Trade and Development Conference, ya citada.

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adquieren grupos endgenos en una organizacin social gestada en determinadas condiciones histricas, y de cuyas caractersticas no debera hacerse abstraccin. Los antecedentes antes mencionados respecto a la evolucin de la poltica proteccionista en el caso de Taiwn, reflejan a su vez la existencia de una poltica proteccionista y una estrategia industrial perfectamente definida por el mbito gubernamental, entre cuyos resultados destacan la diversificacin relativa que experimentan la produccin y las exportaciones industriales en el curso del perodo, donde se observa una ponderacin creciente de productos qumicos, siderrgicos y de la industria naval. Resultara difcil, si no imposible, explicar esta diversificacin hacia sectores intensivos de capital (petroqumica) y sectores intensivos de mano de obra calificada y tecnologa (como la industria naval), como reflejo mecnico del esquema de ventajas comparativas estticas y de las presiones por parte de los pases avanzados, que en rigor se vern afectados por esta diversificacin industrial de Taiwn. Lo que se desea enfatizar es que la estrategia industrial de Taiwn, al igual que en los otros casos, responde en un grado significativo a la decisin poltica de agentes econmicos y sociales internos que convergan en la definicin de la estrategia formulada por el Estado. El caso de Corea merece tal vez una atencin particular, porque es la experiencia que ha sido exhibida tal vez con mayor frecuencia en Amrica Latina como ejemplo de este nuevo paradigma basado en la apertura al mercado internacional y en la minimizacin del papel del Estado. En el prrafo anterior se destac cun lejos estuvo la poltica proteccionista aplicada por Corea de la imagen que de esta se ha venido proyectando recientemente en Amrica Latina. Una primera expresin de la participacin activa del sector pblico en el diseo de la estrategia industrial aparece al analizar el esquema de planificacin puesto en prctica en Corea en 1962. El primer plan, 1962-1966, tuvo como objetivos centrales favorecer la expansin de industrias estratgicas, reforzar la infraestructura econmica del pas y favorecer en forma particular el crecimiento de la productividad en el sector agrcola. El segundo plan, 1967-1971, se propuso como objetivos centrales favorecer la articulacin interna de la estructura industrial y estimular las exportaciones industriales.

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El tercer plan, 1972-1976, tena como objetivos centrales el desarrollo de la industria mecnica y la industria pesada, adems del de mejorar la balanza de pagos.47 Para ilustrar el carcter eminentemente selectivo de la estrategia industrial, as como la gravitacin de las decisiones internas en la definicin del papel que han desempeado los agentes externos en la industrializacin de Corea, es til referirse a los criterios que establecen las normas de la presencia de la inversin extranjera. A continuacin se sealan las definiciones sectoriales fijadas por el Foreign Capital Inducement Act para regular la presencia de la inversin extranjera (vase el cuadro V.21). Adems del carcter de selectividad sectorial, la inversin directa ha desempeado una funcin bastante marginal si se la compara con el endeudamiento externo y, dentro de este ltimo, ha predominado el endeudamiento a largo plazo, lo cual confirma la apreciacin de que se est frente a una estrategia de desarrollo industrial impulsada por agentes internos. Con excepcin del bienio 1972-1973, donde la inversin directa alcanz a representar el 12,3% de los crditos a largo plazo, en el resto del perodo 1968-1978 su participacin fue inferior al 10%, disminuyendo en 1976-1978 a un 3,3% (vase el cuadro V.22). Aun cuando se carece de una informacin sistemtica respecto a la gravitacin relativa de las empresas extranjeras en el sector industrial de estos pases, las indicaciones referentes a su participacin en las exportaciones industriales sugieren que, con excepcin del caso de Singapur, se estara frente a una presencia relativa menos acentuada que en Amrica Latina. Si se considera que en los pases del sudeste asitico hubo una poltica definida y precisa, como la antes ilustrada para el caso de Corea, de aprovechar preferentemente las potencialidades exportadoras de las empresas extranjeras y de cautelar en alguna medida el mercado interno para los grupos nacionales, debe concluirse que la participacin de las empresas extranjeras en la produccin industrial total tendera a ser inferior a su participacin en las exportaciones. En Amrica Latina, en cambio, la participacin de las empresas extranjeras en las exportaciones podra constituir una aproximacin adecuada para medir su gravitacin en la produccin industrial total.

47

The Republic of Korea's Experience..., op. cit.; Trade and Industrial Policies..., op. cit.; Hoail Lee, Industrial Redeployment in Korea, septiembre de 1979; Pattern of Growth and Changes in Industrial Structure of Korea, 1953-1973, Hak Chung Choo Working Paper 7506, Korea Development Institute, 1975.

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Cuadro V.21 REGULACIN SECTORIAL DE LA PRESENCIA DE LA INSERCIN EXTRANJERA


1. mbito positivo A.. Industrias de exportacin Industrias que se requiere exporten su produccin total, a menos que el gobierno autorice lo contrario: a) Manufactura de alimentos (preparacin, preservacin, carne, etc.) b) Imprenta y publicidad c) Minera y extraccin (molinos e industrias relativas) d) Resinas sintticas (materiales plsticos, pelculas plsticas, etc.) e) Productos de vidrio (botellas de licor, perlas de imitacin, etc.) f) Productos qumicos (colorantes e intermedios, pigmentos de xido de zinc, etc.) g) Productos de piel h) Productos de caucho (llantas de bicicleta, cinturones de tipo V, etc.) i) Fertilizantes qumicos (urea, fertilizantes compuestos) j) Productos metlicos (cerraduras para puertas, electroplancha y dorado) k) Maquinaria (calentadores, pernos, remaches, etc.) l) Artculos fotogrficos y de ptica (lentes pticos, anteojos y binoculares) m) Equipo para transporte (partes para bicicleta, ejes y transmisiones, etc.) n) Artculos elctricos y electrnicos (radio, televisin, video, audio, etc.) o) Muebles p) Otros (pianos, rganos, etc.) q) Turismo B. Industrias de sustitucin de importaciones 2. Campos restringidos A. Legales, de inters pblico Legalmente prohibidos: a) Cigarros b) Procesamiento c) Abastecimiento de agua d) Compaas establecidas con el fondo japons de repatriacin Legalmente restringidos: a) Minera b) Aviacin c) Pesca y procesamiento d) Transporte martimo Prohibidos dentro de la poltica industrial: a) Plantas generadoras y distribucin b) Ferrocarriles c) Abastecimiento de gas d) Pesca costera Prohibidos a fin de proteger a empresas domsticas: a) Pelucas y pestaas b) Madera laminada B. Otros Productos textiles: a) Telas de seda y acabado tsumugi b) Telas no tejidas c) Kimonos y acabados d) Telas especiales y acabados e) Colorantes y acabados Productos metlicos: a) Implementos para granja Hierro y acero Hierro y acero primario Qumicos Petroqumicos bsicos Refinacin Aceite bsico a) b) c) d) e) Motores para automviles Partes para motores Sistema de frenos Sistema d e embrague Artculos elctricos

Industrias que buscan sustituir importaciones y eventualmente exportar: a) Fibras hechas a mano (fibras de viscosa y rayn) b) Productos de papel y papel (pulpa qumica) c) Productos qumicos (glicoletileno, papel para pelcula y sensitivo) d) Metales bsicos (moldes de acero, de hierro, etc.) e) Productos metlicos (tambores, electroplanchas especiales, etc.) f) Maquinaria (turbinas para agua, motores para gasolina, etc.) g) Electricidad y electrnica (generadores de electricidad, motores elctricos, etc.) h) Transporte (motores marinos, astilleros de acero, etc.)

Transporte y almacenamiento Bodegas

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Cuadro V.22 MOVIMIENTOS A LARGO PLAZO (Millones de dlares)


1960-1963 Crdito 101,6 68,6 5,4 31,0 19,0 0,9 105,9 100,0 4,3 100,0 1 812,6 100,0 641,2 100,0 3 164,3 0,8 1,2 27,9 12,1 0,7 51,5 8,0 80,0 2,5 100,0 0,6 39,6 1 039,6 3,8 100,0 29,3 0,4 9,3 214,6 11,8 115,0 17,9 645,0 20,4 349,4 5,1 221,1 12,3 10,9 1,7 185,7 5,9 28,1 2,7 33,6 64,8 2,7 62,8 1 363,8 75,2 463,8 72,3 2 234,6 70,6 622,5 59,9 66,3 1 171,4 2 124,7 4 853,3 6 630,4 290,4 1 541,7 186,2 230,8 8 879,5 74,7 3,3 17,4 2,1 2,6 100,0 353,2 4 029,2 8,8 100,0 1 935,8 82,5 1 657,7 48,0 2,0 41,1 % Dbito % Crdito % Dbito % Crdito % Dbito % Crdito % 1972-1973 1974-1975 1976-1978 Dbito %

Capital neto a largo plazo

Prstamos pblicos y comerciales

Inversiones directas

Crdito comercial

Inversiones de portafolio

Otros

Total

Fuente: Park Yung-Chul, Export Growth and the Balance of Payments in Korea, 1960-1978, Korea University, 1980, p. 6.

Incluye prstamos congelados, suscripciones a organismos internacionales, fondo de transacciones entre las oficinas principales y extranjeras, de depsitos de moneda en bancos y anticipos de pagos para las importaciones.

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Si se tiene presente estas consideraciones y la informacin que se desprende del cuadro V.23, podra concluirse que la importancia relativa de las empresas nacionales en la produccin industrial de Corea, Taiwn y Hong Kong sera notoriamente mayor que en los pases semiindustrializados de Amrica Latina. Esta apreciacin, que difiere de la imagen vulgar divulgada en Amrica Latina, estara sealando tal vez una de las especificidades de los modelos asiticos que, por lo dems, reafirman la inspiracin japonesa de su estrategia industrial: la gravitacin central y el liderazgo del sector industrial nacional y su vocacin y competencia para definir opciones estratgicas de penetracin en los mercados internacionales creando, con el esfuerzo interno, las ventajas comparativas del futuro. Se estara muy lejos entonces de aquel modelo donde los pases se convierten en objetos pasivos de las fuerzas del mercado internacional, y adems abdican de la creatividad interna y de las potencialidades de transformacin que proporciona el sector industrial.
Cuadro V.23 PARTICIPACIN DE LAS EMPRESAS TRANSNACIONALES EN LAS EXPORTACIONES DE MANUFACTURAS DE ALGUNOS PASES EN DESARROLLO
Pas Hong Kong Taiwn Repblica de Corea Singapur Brasil Mxico Argentina Colombia Porcentajes aproximados 10% Por lo menos 20% Por lo menos 15% Casi 70% 43% 25-30% Por lo menos 30% Por lo menos 30% Ao 1972 1971 1971 1970 1969 1970 1969 1970 Total de exportaciones manufacturadas en 1972 (millones de dlares) 2 635 2 489 1 351 893 749 647 394 172

Fuente: Deepak Nayyer's, "Transnational Corporations and Manufactured Exports from Poor Countries" en Economic Journal, marzo, 1978, vol. 88, p. 62.

La expresin ms conocida de la accin pblica del Estado coreano se refiere a la vasta y generosa batera de incentivos a la exportacin, entre los cuales destacan: i) el acceso a un financiamiento subsidiado para la adquisicin de insumos, la inversin fija y la exportacin; ii) la exencin de impuestos indirectos para los rubros intermedios y ventas al extranjero; iii) la exencin de tarifas en importaciones directas, indirectas y en bienes de capital destinados a la exportacin; iv) la reduccin de los impuestos directos al ingreso generado por las actividades de exportacin, en favor de una reserva creada a partir de ingresos imponibles para desarrollar mercados externos y compensar prdidas de

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exportacin y esquemas de depreciacin acelerada utilizada en actividades fijas de exportacin; v) la autorizacin para importar bienes no permitidos, en la medida en que se vinculen a actividades de exportacin, y vi) tarifas preferenciales en energa y transporte. En este conjunto de incentivos destacaran el financiamiento con tasas subsidiadas y el sistema tributario preferencial, como aquellos que tuvieron ms relevancia en el crecimiento de las exportaciones. Estos dos instrumentos, adems de su importancia para favorecer las exportaciones, constituiran una expresin ntida del carcter no neutral del Estado coreano y de su estrecha articulacin con el sector empresarial industrial. Algunas estimaciones muestran la relevancia cuantitativa de este subsidio financiero: la proporcin de los subsidios asociados a los crditos internos y externos del sector manufacturero y el stock de capital fijo en el sector manufacturero fue de 4% en el perodo 1957-1961, y de 6% entre 1962 y 1966; entre 1967 y 1971 la proporcin se elev a 14% y a partir de 1972 alcanz 25%. Al considerar la proporcin entre los subsidios y la formacin bruta de capital fijo, se comprueba un incremento de un 40% entre 1962 y 1966, a 75% entre 1967 y 1971, y a ms de 100% despus de 1972. Paralelamente se observa que la tasa de retorno real sobre el sector manufacturero que habra sido de 9% en el perodo 1959-1961, se habra elevado a 17% entre 1962 y 1966, a 26% entre 1967 y 1971, y alrededor de 27% entre 1972 y 1976.48 El incremento de la tasa de rentabilidad en el sector industrial, unido a un incremento del salario real a una tasa anual de 8,7% entre 1963 y 1971, y 11,1% entre 1972 y 1978,49 fueron posibles debido al rpido crecimiento de la productividad que acompa este extraordinario ritmo de expansin liderado por el sector industrial. A pesar de este crecimiento significativo del salario real, la participacin de los ingresos del trabajo incluidos los ingresos de las empresas pequeas en el PNB muestra una disminucin de un 85% en 1963, a 78% en 1975. Al mismo tiempo, la participacin del ingreso empresarial en el producto creca de 6,4% en 1963 a 10,9% en 1975.50 Respecto a la vinculacin entre la poltica de exportaciones y esta distribucin regresiva del ingreso, Wontack Hong concluye que las explicaciones principales seran:
48

49 50

Wontak Hong, Trade, Industrial Growth and Income Distribution in Korea, Seoul University, 1980, pp. 25-26. Pacific Trade and Development Conference, septiembre 1-4, 1980, Sel, Corea. Ibdem, p. 41. Cuadro V.23.

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"En primer lugar, el hecho de que las actividades de exportacin hayan gozado de grandes subsidios implica que debe haberse creado una renta considerable para aquellas personas con especiales talentos y capacidades empresariales para expandir las exportaciones. En segundo lugar, el que el gobierno haya restringido la asignacin de subsidios a un nmero limitado de empresarios, a fin de aprovechar las economas de escala, implica concentracin de la riqueza; y el sistema tributario preferencial destinado a incentivar a los empresarios para que retengan y reinviertan sus utilidades, junto con el monto despreciable de los impuestos de herencia percibidos, significan una perpetuacin de dicha concentracin de la riqueza. Dado que en los aos setenta se destin aproximadamente un 25% del gasto total del gobierno a la administracin general, un 30% a la defensa, un 25% a actividades de inversin para el crecimiento econmico, y el resto a gastos de desarrollo social (principalmente para la educacin primaria), puede decirse que no ha sido nunca propsito del gobierno coreano mejorar la distribucin del ingreso ni aumentar las actividades de bienestar pblico sobre la base de un mecanismo de impuestos y gastos fiscales. Es decir, si factores econmicos, tales como la creciente proporcin de ingresos por concepto de utilidades, han acentuado el deterioro de la distribucin del ingreso en los aos setenta, el sistema de impuestos y gastos del gobierno nunca ha iniciado nuevos esfuerzos para invertir dicha tendencia".51 Tambin en los casos de Taiwn y Hong Kong, para los que se dispone de informacin, se verifica un incremento del salario real, no obstante la dbil actividad sindical. En el caso de Hong Kong, el gobierno no establece regulaciones respecto a salario mnimo, y la actividad sindical sera extremadamente precaria.52 En relacin con Corea, el conocido estudio de Westphall seala: "Cuando el gobierno ha intervenido en los mercados laborales, generalmente lo ha hecho en contra de la fuerza de trabajo organizada, por lo cual esta ltima no constituye un poderoso grupo de intereses".53

51 52 53

Trade, Industrial Growth.., op. cit., p. 9. Export Oriented Growth, op. cit., p. 3. The Republic of Koreas Experience, op. cit., p. 375.

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En Taiwn, el costo unitario de trabajo se habra mantenido constante, inclusive declinado en el decenio de los aos sesenta, para comenzar a crecer en el decenio siguiente.54 Aunque se carece de informacin precisa, puede suponerse que dados los ndices de crecimiento de la productividad en Taiwn, se habra producido all un fenmeno similar al observado en Corea, donde coexistieron el crecimiento de los salarios reales y la distribucin regresiva del ingreso. Desde el punto de vista de las tensiones sociales, y aun haciendo abstraccin de los mecanismos represivos, la concentracin del ingreso con crecimiento del salario real y en un marco de expectativas generales de crecimiento de la economa, se absorbe con relativa facilidad. Sin embargo, la situacin se modifica cuando se alcanza una situacin de pleno empleo, que para Corea habra llegado en la segunda mitad de los aos sesenta y simultneamente se deterioran las perspectivas de crecimiento. La convergencia de un mercado externo en lento crecimiento, las presiones derivadas de una actividad sindical en ascenso y la emergencia a la superficie de los rezagos en el mbito social acumulados y sobrellevados durante el perodo de crecimiento, constituyen probablemente una proporcin no despreciable de la explicacin de los conflictos polticos que durante los ltimos aos se observan en Corea. El tema de los efectos que genera la entrada a la fase recesiva de este largo ciclo de expansin, ser retomado cuando se analice el contexto internacional en que se dio la accin industrializadora-empresarial del Estado en estos pases.
f) Contexto internacional

En los prrafos anteriores se ha enfatizado un conjunto de factores internos que habran desempeado un papel determinante en la explicacin del rpido crecimiento econmico experimentado por esos pases en la posguerra: la vocacin industrializadora del Estado expresada a travs de la subordinacin de la esfera financiera al objetivo del crecimiento industrial; la definicin de prioridades sectoriales y de polticas econmicas integrales de apoyo a las ramas seleccionadas; la difana articulacin con un sector empresarial dotado de voluntad y vocacin industrializadora; la pasividad laboral y la fragilidad de las organizaciones sindicales que se explicaran tanto por factores poltico represivos como por la elevada densidad de poblacin con baja productividad en las condiciones iniciales; el diseo y la utilizacin lcida de una poltica masiva de capacitacin de mano de obra. En los casos de las ciudades-Estado de Hong Kong y Singapur, esta vocacin

54

Trade Strategy and the Exchange Rate..., op. cit., p. 41.

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industrializadora se complementaba con la tradicional competencia y experiencia empresarial en el mbito comercial y financiero. Estos factores internos se vieron reforzados y estimulados por un cierto contexto internacional, en tanto las consideraciones econmicas como las geopolticas actuaban en el sentido de reforzar decididamente el crecimiento industrial orientado hacia los mercados internacionales. En el mbito econmico se ha visto en un trabajo citado55 cmo el rpido crecimiento que fue un rasgo caracterstico del perodo de la posguerra favoreca un crecimiento acelerado de la productividad, una intensificacin del comercio internacional y, por consiguiente, de la competencia entre pases desarrollados, lo que a su vez se proyectaba sobre la internacionalizacin de la produccin industrial, con un progresivo encarecimiento relativo de la mano de obra que estimulaba la bsqueda de elementos que neutralizaran esta tendencia, y entre los cuales estaban precisamente la construccin de plataformas de exportacin en pases de mano de obra barata disciplinada. Este factor de demanda encontraba entonces respuesta funcional en los factores internos de los NIC asiticos donde, adems, el empuje endgeno encontraba un campo propicio en los mercados de los pases desarrollados y principalmente de los Estados Unidos y Europa. Es un perodo durante el cual se liberaliza el comercio, principalmente en el mbito arancelario, y donde al GATT en los hechos no le preocupan mayormente las polticas de subsidio a la exportacin aplicada en los pases en desarrollo, como as tampoco las medidas de proteccin en sectores especficos. La intensificacin de la competencia entre pases desarrollados, el encarecimiento de la mano de obra en esos pases y la generacin de las modalidades de comercializacin a travs de grandes cadenas de supermercados, encuentran en la vocacin industrializadora y exportadora de los pases asiticos y en su concentracin en los bienes de consumo, una respuesta estrictamente funcional. Al mismo tiempo, la profunda transformacin industrial que experimenta el Japn y que le permite modificar drsticamente su estructura industrial y de exportaciones, desplazndose desde los productos intensivos en mano de obra hacia los productos intensivos en tecnologa y capital, encuentra en la expansin de los pases asiticos un expediente que le permite compensar la prdida de su competitividad en productos intensivos en mano de obra con la canalizacin hacia aquellos pases de los bienes de capital requeridos por su crecimiento industrial interno y exportaciones. A las consideraciones de carcter econmico que estaban presentes para el conjunto de los pases en desarrollo se unan, en el caso de los
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F. Fajnzylber, The Industrial Dynamic, op. cit.

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pases asiticos, las de carcter geopoltico. En efecto, por razones geogrficas e histricas conocidas, ese conjunto de pases desempea, en la posguerra, una funcin relevante en la confrontacin ideolgica-militar, Este-Oeste. Adems de los aspectos estrictamente logsticos vinculados a la existencia de bases militares, el refuerzo econmico y militar de esos pases se constitua en un objetivo esencial. En la confrontacin con China, Taiwn y Hong Kong, y en menor medida Singapur, desempeaban una funcin decisiva; y en el caso de la Repblica de Corea, el enfrentamiento latente con Corea del Norte y el conflicto de Vietnam. Tanto en los casos de Taiwn como de Corea, la ayuda econmica proporcionada durante el decenio de los aos sesenta desempe una funcin importante al otorgar solvencia en la fase crtica de gestacin de estos modelos de industrializacin. Como ya se seal antes, el dficit comercial en los aos cincuenta y primeros aos de la dcada siguiente alcanza una magnitud considerable, y es en ese preciso momento cuando la ayuda de los Estados Unidos desempea una funcin decisiva: "Taiwn fue beneficiario de un fuerte programa de ayuda. Se le asign un total de 1.444 millones durante el perodo comprendido entre 1951 y 1965, lo que equivale anualmente a diez dlares por habitante. Dicha asistencia cumpli un importante papel en la tarea de controlar la inflacin a comienzos de los aos cincuenta. Adems, si no hubiese sido por la asistencia estadounidense, el dficit comercial de Taiwn habra sido, hasta los inicios de los aos sesenta, un factor capaz de limitar seriamente su desarrollo econmico. La asistencia estadounidense super este estrangulamiento aumentando los recursos en divisas y prestando apoyo a la importacin de insumos indispensables, que sirvieron de complemento a la fuerza de trabajo interna y otros componentes de la inversin. Hasta 1951, la proporcin que correspondi a las importaciones de asistencia estadounidense dentro del total de importaciones se mantuvo sobre el 30%, aunque ms adelante esta disminuy con rapidez".56

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I bdem, p. 3.

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En cuanto a Corea, se observa una situacin semejante: "La relacin entre Corea y los Estados Unidos evidentemente aument los ingresos de divisas del primer pas, debido a los gastos propios de la permanencia de fuerzas estadounidenses en Corea, y, durante la guerra de Vietnam, a las adquisiciones hechas por los Estados Unidos en el extranjero. Como se ve en el cuadro V.19, bajo el encabezamiento ingresos por concepto de transacciones de gobierno los gastos relacionados con actividades militares (la suma de ambos componentes que all figuran) constituyeron en el pasado una considerable fraccin de los ingresos de divisas de Corea.57 El mismo autor, al exponer las conclusiones de su conocido estudio destaca los elementos endgenos entre los factores complementarios: "El ms evidente es el alto nivel de asistencia extranjera durante los aos cincuenta y comienzos de los sesenta, que contribuy a crear la infraestructura del crecimiento que se dara despus".58 En la versin de otro analista de la situacin de la balanza de pagos en Corea: "Desde comienzos de los aos cincuenta, despus de la guerra de Corea, hasta mediados de los aos sesenta, el dficit en cuenta comercial, que incluye partidas invisibles, fue cubierto en general mediante asistencia extranjera y donaciones. Durante dicho perodo fue muy escasa la afluencia de capital, tanto de corto como de largo plazo".59 En lo que se refiere a la relevancia geopoltica de esos pases y a su vinculacin con el mbito comercial, tal vez sea interesante citar un testimonio referente a Hong Kong que seala: "Una de las razones por las cuales los Estados Unidos no intentaron aplicar mayor presin sobre Hong Kong durante los aos sesenta en lo que se refiere a los lmites en materia de textiles fue que los estadounidenses necesitaban

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The Republic of Koreas Experience, op. cit., p. 361. Ibdem, p. 375. Park Yung-Chul, Export Growth and the Balance of Payments in Korea, 1960-1978, Korea University, 1980, p. 3. Pacific Trade and Development Conference, ya citada.

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el puesto de inteligencia que se utilizaba para vigilar la Repblica Popular China.60 Las consideraciones econmicas y geopolticas que tendan a favorecer la poltica de industrializacin exportadora de esos pases, encuentran numerosas ilustraciones en la condescendencia con que los Estados Unidos aplica las regulaciones comerciales a esos pases. En efecto, en el mbito especfico de la aplicacin de las clasificaciones de aduana, los ejemplos ms notables se vincularan a los casos de clasificacin de zapatos, como zapatos de hule o no hule, los hilados de algodn y sintticos y los conjuntos de televisin como ensamblados o semiensamblados, opciones todas con implicaciones arancelarias decisivas. A ttulo de ilustracin para el caso del calzado: "En 1976 los coreanos exportaron a los Estados Unidos 44 millones de pares de zapatos no hechos de hule, y en enero de 1977 afirmaron que su capacidad total de exportacin para el ao era de 60 millones de pares. Los Estados Unidos intentaron rebajar el total conseguido por Corea en 1976 y de hecho redujeron el nivel de la cuota coreana a 33 millones de pares para el ao que finalizaba en junio de 1978. Sin embargo, utilizando las diversas clusulas de flexibilidad, los coreanos lograron exportar 58 millones de pares de zapatos durante 1977".61 En el aspecto evasin de normas vigentes, se encuentran tambin numerosos ejemplos de condescendencia por parte de los Estados Unidos hacia los pases asiticos. Un caso importante es el de trans-shipment, que parecera tener significacin en los sectores textil y de calzado, principalmente: "En cuanto a los textiles, vestuario y calzado, la forma clsica de burlar la cuota ha sido el trasbordo. Por ejemplo, comprar papeles falsos en Hong Kong cuesta apenas una tercera parte de lo que significa adquirir cuotas legtimas. Los bienes pueden transportarse entonces masivamente a Indonesia o Sri Lanka, que son puertos que carecen de cuotas, y pueden etiquetarse nuevamente antes de enviarlos a los Estados Unidos. El trasbordo se hizo tambin inmediatamente evidente tras la vigencia de las disposiciones
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61

D. Yoffie y R. Keohane, Responding to the 'New Protectionism': Strategies for the Advanced Developing Countries of the Pacific Basin, Stanford University, Estados Unidos, 1980, p. 12. Pacific Trade and Development Conference, ya citado. 1bdem, p. 15.

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relativas al calzado. Las compaas taiwanesas enviaban partes del calzado a Hong Kong para ser armadas all, lo que hizo que las exportaciones de calzado de Hong Kong aumentaran en 1978 un 22,5%".62 Otra modalidad de evasin de normas establecidas de comercio se refiere a la utilizacin de terceros pases para neutralizar las restricciones especficamente asignadas a determinados proveedores: Al no contar ya con oportunidad de exportar textiles sintticos en vez de algodn, debido a la negociacin de los acuerdos de multifibras, Taiwn, Corea y Hong Kong suelen exportar partes de dichos textiles a pases tales como Filipinas o incluso Japn, donde se termina el trabajo de confeccin, para luego enviar los productos a los Estados Unidos".63 Las consideraciones de carcter econmico y geopoltico antes mencionadas, habran desempeado un papel significativo en la relativa indiferencia con que los Estados Unidos aceptaba estas situaciones: "En muchos casos, la burla de las disposiciones aduaneras fue incentivada o aprobada tcitamente por los Estados Unidos. En una etapa de la guerra del Vietnam, se aceptaban fcilmente envos mayores que los permitidos, dado que la produccin interna era inferior a la demanda. Por ello, el permitir que se burlaran determinadas disposiciones podra haber satisfecho algunas de las legtimas quejas del pas sometido a restricciones, manteniendo al mismo tiempo la integridad del rgimen proteccionista. Ms an, los Estados Unidos nunca han puesto en prctica un sistema eficaz de sanciones. El monto ms alto pagado por un importador por transgredir ilegalmente una cuota alcanza a 10.000 dlares, suma de escasa importancia en comparacin con la utilidad potencial". 64 La relevancia de este contexto internacional en la explicacin del milagro asitico, ha quedado en evidencia, precisamente cuando en el decenio de los aos setenta este contexto internacional se ha modificado. La recesin del mundo desarrollado se proyect directamente sobre el mbito del comercio internacional, no solo por el surgimiento de las
62 63 64

lbdem, p. 17. Ibdem, p. 18. Ibdem, p. 19.

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tendencias proteccionistas en distintos pases, sino tambin por el contenido de las negociaciones de comercio internacional en el seno del GATT. A partir de los primeros aos del decenio de los aos setenta, surge la preocupacin por los subsidios a la exportacin, las polticas de proteccin, los mecanismos de compra del sector pblico como elemento de proteccin interna y, en trminos ms generales, la necesidad de que los denominados NIC, entre los cuales el papel protagnico lo desempeaban los pases asiticos, procedieran a otorgar reciprocidad a los pases desarrollados en las relaciones comerciales, lo cual afectara principalmente a los subsidios a la exportacin y a la proteccin del mercado interno. Durante estos aos, los pases desarrollados, a travs de este nuevo proteccionismo, desarrollan como instrumentos principales los Voluntary Export Restraints (VER), y los Orderly Marketing Agreements (OMA), concebidos principalmente para evitar la clusula de las naciones ms favorecidas. Los VER alcanzaron tal grado de difusin que actualmente tienen una importancia comparable a las tarifas y restricciones cuantitativas.65 De acuerdo al Fondo Monetario Internacional, los pases desarrollados han establecido ms de 30 medidas restrictivas contra Taiwn desde 1976; Corea ha sido afectada por ms de 70 acciones de ese tipo desde el comienzo de los aos setenta.66 Este nuevo cuadro externo no poda dejar de afectar seriamente la situacin econmica en pases donde la exportacin representaba una proporcin elevada. Este factor externo se vea reforzado por el incremento de la fuerza sindical y de sus correspondientes expresiones polticas en el interior de los pases asiticos, donde precisamente debido al rpido crecimiento industrializador y al incremento de la calificacin de la mano de obra y a su mayor escasez relativa, se producan transformaciones sociales que modificaban uno de los principales elementos internos que explicaban el modelo anterior. En el mbito de las relaciones geopolticas, las nuevas relaciones de los Estados Unidos con China modificaban tambin significativamente la gravitacin de Taiwn, Hong Kong y Singapur. La nueva posicin internacional de China probablemente tambin ejerca influencia sobre la poltica de Corea del Norte hacia la Repblica de Corea, y tal vez las referencias a la unificacin no sean totalmente independientes del nuevo marco de relaciones Estados Unidos-China y Japn-China. Por lo tanto, la convergencia de las modificaciones que experimenta el marco econmico y poltico internacional con las transformaciones
65
66

Ibdem, p. 2. B. Nowzod, The Rises of Protectionism, FMI, 1978, p. 108. Citado en Ibdem, p. 24.

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sociales internas gestadas precisamente por el crecimiento econmico previo, explican las dificultades econmicas y polticas que enfrentan estos pases, y particularmente Corea, que es el que ms haba avanzado en la diversificacin de la estructura industrial. El gobierno actual ha emprendido precisamente en el sector metalmecnico un proceso de reestructuracin industrial destinado a favorecer fusiones de firmas y evitar la sobreinversin en el sector. Las cuatro empresas que actuaban en el sector de equipo elctrico pesado estn siendo reagrupadas bajo una de ellas; otro de los grupos lderes ha sido forzado a optar entre el sector de bienes de capital y el automotriz, habindose decidido por el ltimo. Sobre el sector automotriz tambin ha repercutido drsticamente la cada de la demanda interna, y se estima que en materia de exportaciones de vehculos, en 1980 habran cado en un 70%. El mismo panorama se verifica en el sector de productos electrnicos donde las cuatro mayores empresas declararon prdidas en la primera mitad de 1980. En este sector, cuyas exportaciones principales son televisores en blanco y negro, semiconductores y centrales telefnicas, y recientemente televisores en color, han convergido las restricciones de los mercados internacionales con la cada del mercado interno. Es interesante destacar el hecho de que por consideraciones referidas al estmulo del ahorro interno, hasta este ao el Gobierno de Corea haba prohibido la venta de televisores en color en el mercado interno, pero debido a las restricciones del mercado internacional, ha autorizado abrir el mercado interno a los fabricantes locales.67 Esta limitacin respecto al consumo interno de televisores en color producidos por las empresas nacionales, as como las consideraciones que la inspiran, confirman la vocacin industrial del Estado y proporcionan un sugestivo contraste con aquellos pases de Amrica Latina donde, por predominar una vocacin mercantil y de intermediacin financiera, se sustituye la produccin interna por la importacin que proviene, en forma parcial, precisamente del sudeste asitico. Como se trata de un sector que, como el de la electrnica, constituye uno de los factores determinantes en la creacin de las 'ventajas comparativas futuras', puede preverse que esta 'modernizacin va importaciones' podra tener consecuencias no desdeables para la insercin de esos pases en el mercado internacional de la prxima dcada. La preocupacin por la situacin econmica de Corea, pas cuyo crdito en el sistema financiero internacional era inmejorable, ha alcanzado las esferas del Banco Mundial, organismo cuyos informes hasta
67

E. Lochica y J. Landaner, "South Korea has Serious Economic Ills, Confidential Study for World Bank Says" en The Wall Street Journal, 23 de diciembre de 1980.

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ahora haban contribuido a erigir el modelo coreano en paradigma y cuyo aporte financiero a Corea, aunque reducido en magnitud, tena relevancia por su funcin cataltica respecto a la banca privada, como ocurre respecto al resto de los pases en desarrollo: "La Repblica de Corea se encuentra en serias dificultades econmicas; ha disminuido el ritmo de exportaciones de aos anteriores, y an no se logra dar solucin a la inflacin y al desempleo, segn afirman documentos confidenciales del Banco Mundial. Estos estudios, preparados para los funcionarios de prstamos del Banco, trazan de este pas asitico, antes tan vigoroso, una visin ms sombra que las aceptadas hasta entonces por sus funcionarios y los bancos estadounidenses. Los Estados Unidos tienen intereses vitales en la Repblica de Corea, no solo debido a su ubicacin estratgica en el nordeste de Asia, sino tambin debido a que ocupa el duodcimo lugar entre los pases que tienen mayor intercambio comercial con los Estados Unidos ... Las polticas duras y arbitrarias del gobierno, combinadas con el contenido resentimiento de los sectores ms bajos, no parecen favorecer especialmente el crecimiento econmico; sin embargo, existe la pequea posibilidad de que una poltica de reestructuracin industrial amplia y ambiciosa, combinada con un mejoramiento del comercio internacional, hiciera posible que Corea superara sus dificultades econmicas, evitndose as la posibilidad de una crisis poltica" 68 La evolucin posterior del modelo coreano estar en buena medida ligada a la evolucin de la economa mundial, a la capacidad poltica del rgimen para absorber las tensiones sociales neutralizadas y postergadas por un crecimiento que aparentaba ser ilimitado.
g) Reflexiones finales

Las anteriores consideraciones sugieren lo precario que pueden ser los 'paradigmas' que se apoyan fundamentalmente en indicadores econmicos, y hacen abstraccin tanto de factores culturales, institucionales y sociales, como de la vinculacin entre los factores endgenos y el marco internacional. Esto de ningn modo excluye o minimiza la importancia de las enseanzas que pueden extraerse en el mbito especfico de la poltica econmica y la estrategia industrial de los casos considerados, pero enfatiza la fragilidad cientfica de aquellas
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Ibdem.

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recomendaciones que proponen la transferencia mecnica entre pases de experiencias, que, adems, ni siquiera han sido interpretadas cuidadosamente. Ms grave an es el caso de aquellas recomendaciones que, adems de hacer abstraccin de las condiciones econmicas y sociales del pas receptor de estas experiencias, distorsionan las enseanzas que se pueden extraer de las experiencias en las cuales se inspiran. En el caso de los pases del sudeste asitico, constituye una omisin grave el no destacar suficientemente: i) La existencia de un conjunto de factores endgenos que contribuyen a explicar las especificidades de esta industrializacin an ms tarda que la verificada en Amrica Latina. ii) La existencia de un ncleo empresarial nacional dotado de una marcada vocacin industrializadora. iii) La tradicional competencia de grupos nacionales en las actividades de comercializacin y financiamiento internacional, particularmente en Hong Kong y Singapur. iv) La presencia de un sector pblico capaz de concebir e instrumentar una estrategia industrial a largo plazo. v) La cuidadosa, selectiva y lcida poltica de proteccin al aprendizaje de la industria nacional. vi) La subordinacin de la dimensin financiera al objetivo estratgico de la industrializacin. vii) La particular atencin y proteccin prestada al sector agrcola. viii) La presencia moderada, inferior a la observada en Amrica Latina, de las empresas extranjeras (con excepcin de Singapur) y, lo que tal vez sea ms importante, la subordinacin de su comportamiento a los objetivos industriales estratgicos, internamente definidos. ix) El carcter polticamente autoritario de sus regmenes, en particular en Corea y Taiwn. x) La especificidad del marco internacional en el cual se desarrollan estas experiencias.

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Captulo VI

Conceptos esenciales en la obra de Fajnzylber (1977-1988)

Gua de lectura especfica al captulo


En este captulo se presenta una seleccin de textos representativos del perodo 1977-1988. En la obra de Fajnzylber esta es una fase de produccin de fundamental importancia, debido a que en estos 11 aos de investigacin logr disear una estructura de conceptos esenciales que, por un lado, le permitieron sintetizar y sistematizar los anlisis previos sobre industrializacin y, por el otro, dieron la continuidad necesaria para llegar a la propuesta sobre transformacin productiva con equidad, cuya elaboracin se analiza en el captulo VII. El plan de lectura para este captulo VI es el que se muestra en el cuadro VI.1, al final de esta gua. Tal como se aprecia, el captulo consta de tres secciones. En la primera se invita al lector a recorrer lo que fue la esencia de La industrializacin trunca de Amrica Latina, libro publicado en 1983 con el cual el autor cerr el ciclo de investigaciones dedicado al estudio de la industria de bienes de capital. Las secciones segunda y tercera han sido extradas del documento Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco. La segunda seccin da cuenta de la problemtica regional, en trminos de la apertura de la caja negra del progreso tcnico, en tanto que la tercera aborda las caractersticas que configuran, a juicio del autor, el sndrome del casillero vaco, concepto

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con el que describi el hecho estilizado de un patrn de crecimiento en ausencia de una distribucin equitativa del ingreso. Descrita de este modo la estructura del captulo, para concluir esta gua resulta suficiente sealar sumariamente los aspectos relevantes que el lector encontrar en cada una de sus secciones. En la primera seccin se ha compilado el captulo V y final de La industrializacin trunca de Amrica Latina, en el cual el autor reflexiona sobre las posibilidades de una nueva industrializacin en la regin. En este libro plantea, en trminos generales, que el proceso de industrializacin latinoamericano se desarrolla en un contexto mundial caracterizado por las transformaciones que a comienzos de los aos ochenta experimentaban las estructuras productivas de las economas capitalistas avanzadas, las de la rbita socialista y las economas emergentes del sudeste asitico, que junto con las economas de Amrica Latina integran el bloque de pases de industrializacin tarda. Un antecedente importante expuesto en este libro es el cuestionamiento de la visin neoliberal acerca de las insuficiencias del proceso de industrializacin de la regin, que llega a cuestionar incluso su existencia, visin que favorece los patrones tradicionales de insercin en el comercio mundial, centrados en el aprovechamiento de ventajas comparativas estticas basadas en los recursos naturales. Incorporando, como antecedente previo al captulo compilado, la disfuncionalidad existente entre el patrn de industrializacin de la regin y sus potencialidades y carencias, Fajnzylber refuta el anlisis y el cuestionamiento neoliberales para luego entregar una propuesta orientada al desarrollo de un nuevo proceso industrial en Amrica Latina, fundado en las siguientes ideas-fuerza: Eficiencia y generacin de capacidades internas para iniciar un nuevo proceso de industrializacin en Amrica Latina, basado en el desarrollo del ncleo endgeno, el cual debe ser potenciado y reforzado mediante el crecimiento y la creatividad, requisitos esenciales para lograr el empleo productivo y la equidad. Vnculo estructura productiva-nueva industrializacin. Respecto de esta idea-fuerza, Fajnzylber apunta a la sustitucin de los liderazgos subsectoriales dentro de la industria, poniendo de relieve la reestructuracin que requiere el sector automotor, lo cual implica, a diferencia de los pases industrializados, cambios de importancia en el sector, en la industria en su conjunto y en el resto de las ramas de la estructura productiva. En tal sentido, el autor se refiere a la complejidad de dicha tarea, caracterizada por

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diversas polticas de gran envergadura, como por ejemplo la de desarrollo de un sector de bienes de capital. Adems de estas polticas, el vnculo entre estructura productiva y nueva industrializacin requiere, a juicio de Fajnzylber, la consideracin de las interacciones industriaagricultura e industria-energa. Tambin en este vnculo el autor resalta el papel de la nueva industrializacin en los pases de tamao reducido. Planificacin y mercado. Con esta idea-fuerza, el autor pretende sentar bases respecto de la funcin que la estructura institucional desempeara en este proceso de nueva industrializacin. Reconociendo que este es un tema amplio, Fajnzylber centra su anlisis en dos aspectos: a) la relacin entre planificacin y mercado, y b) la relacin entre la gran empresa y la pequea y mediana empresa (PYME) Alianzas sociales portadoras de la nueva industrializacin. Para el autor la heterogeneidad productiva de las economas latinoamericanas es un reflejo plido de la diversidad y marcada especificidad de sus estructuras sociales y polticas. Este correlato entre heterogeneidad socio-poltica y estructura productiva explicara la evidente precariedad en trminos del liderazgo ejercido por el empresariado industrial nacional, en notorio contraste con el claro liderazgo que ejercen las burguesas industriales en las economas capitalistas avanzadas. Ante esta falta de conduccin, el autor plantea, como argumento histrico, que las burocracias estatales asumieron gran parte de este liderazgo en el proceso original de industrializacin en la regin. En tal sentido, la superacin de estas carencias del empresariado nacional puede ser lograda en un campo amplio de alianzas que incorpore al sector estatal como un agente de cooperacin, as como la participacin activa de los sectores laborales.

El captulo prosigue con la segunda seccin, referida al concepto de la caja negra, para lo cual se ha compilado el captulo II del documento Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco. En dicho captulo, el lector encontrar tres elementos centrales que articulan este concepto y su problemtica, que son los siguientes: i) el progreso tcnico y la manufactura; ii) el progreso tcnico y los alcances de la macroeconoma, y iii) las tendencias fundamentales de las transformaciones. Respecto del vnculo progreso tcnico-manufactura, Fajnzylber seala como punto de partida que los esfuerzos en materia de innovacin y desarrollo tecnolgico estn concentrados mayoritariamente en la manufactura. Como ejemplo, el autor argumenta que la produccin de estos

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bienes en los pases industrializados representa entre un 25% y un 33% del PIB, en tanto que el gasto en I&D asignado a su produccin no es inferior al 90% de la I&D correspondiente al conjunto de la economa. Continuando con esta argumentacin, Fajnzylber desentraa la heterogeneidad intrasectorial en trminos de esfuerzo en I&D, sealando que ramas como la metalmecnica o la de productos qumicos concentran ms del 80% de este gasto, 1 pese a que su produccin no representa ms del 40% del total de la actividad econmica en dichos pases; sin embargo, son los bienes que registran el mayor crecimiento en el perodo de la posguerra y los que presentan el mayor dinamismo en trminos de produccin y comercio internacional. Con estos ejemplos, el autor resalta el papel central que cumple la desagregacin sectorial en el proceso de crecimiento econmico global, el cual se asocia, en trminos de la teora macroeconmica, al crecimiento de la productividad total de factores, cuya expansin est, a su vez, significativamente determinada por el progreso tecnolgico. En suma, en este captulo el autor introduce el papel que cabe a la desagregacin sectorial industrial en relacin con el crecimiento econmico, por cuanto hay ramas manufactureras que son portadoras de un mayor contenido tecnolgico que otras. Respecto del papel de los aspectos micro o sectoriales, el autor plantea una crtica al anlisis macroeconmico tradicional del crecimiento econmico, centrado en indicadores a corto plazo, y en la abstraccin que hace de los micro-fundamentos. En relacin con esta crtica, Fajnzylber aboga por la necesidad de superar esta insuficiencia metodolgica va la apertura de la caja negra del progreso tcnico a travs del estudio intrasectorial y de su contribucin a la tasa de crecimiento. Luego de analizar en detalle el vnculo progreso tcnicomacroeconoma en funcin de los argumentos expuestos ms arriba, el autor examina las tendencias relevantes en el proceso de transformacin en torno al crecimiento y el progreso tcnico. Finalmente en la tercera seccin se ha compilado el captulo I de Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco. En este captulo el autor devela los aspectos que configuran el sndrome del casillero vaco, anlisis que pone en evidencia el hecho de que la gran mayora de los pases de la regin muestra patrones de crecimiento incompatibles con la obtencin de mayores grados de equidad.

La metalmecnica incorpora, a su vez, los rubros de bienes de capital, equipos de transporte y electrodomsticos.

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El autor utiliza el clsico diagrama de cuatro casilleros, en el que cruza dos ejes: uno corresponde al crecimiento econmico medio de los pases industrializados durante el perodo 1965-1984 (equivalente a 2,4% anual), y el otro a un indicador de equidad en la distribucin del ingreso entre 1970 y 1984 (equivalente a un promedio de 0.4).2 Se constata as lo siguiente: i) nueve pases de Amrica Latina registran tasas de crecimiento por debajo de la media y estndares de equidad regresivos; ii) otros ocho crecen por encima del promedio, pero su estndar distributivo es todava ms desigual que la media de los pases industrializados; iii) solo en Argentina y Uruguay la razn de equidad supera el valor de 0,4, y iv) sin duda el hecho ms sorprendente es que ninguna economa latinoamericana crece con equidad, vale decir, ninguna exhibe una tasa superior al 2,4% y supera simultneamente un ndice de equidad de 0.4. La constatacin de esta cuarta regularidad emprica es precisamente lo que el autor llam el sndrome del casillero vaco. A partir de este hecho estilizado, Fajnzylber entrega un detallado anlisis sobre las causas y caractersticas de este fenmeno, buscando elementos de juicio en los patrones comunes de la industrializacin latinoamericana, en los rasgos diferenciales que caracterizan estos procesos de industrializacin en las sociedades de la regin y en la crisis industrial de los aos ochenta.
Cuadro VI.1 CONCEPTOS ESENCIALES EN LA OBRA DE FAJNZYLBER: TEXTOS SELECCIONADOS DEL PERODO 1977-1988
Seccin Obra u obras de las cuales se han seleccionado el o los textos 1. La industrializacin trunca de Amrica Latina Publicado por Partes, captulos o acpites extrados Pginas del original 341-416

A. El concepto de industrializacin trunca

Editorial Nueva Imagen, Centro de Economa Transnacional, Mxico, D.F., 1983 CEPAL, Naciones Unidas, en Cuadernos de la CEPAL, N 60, Santiago de Chile, 1990 CEPAL, Naciones Unidas, en Cuadernos de la CEPAL, N 60, Santiago de Chile, 1990

Captulo V Reflexiones para una nueva industrializacin Captulo II La reestructuracin industrial y tecnolgica internacional: la caja negra del progreso tcnico Captulo I El casillero vaco

B. La caja negra

1. Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco

37-54

C. La nocin del casillero vaco

1. Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco

11-35

Indicador medido como la razn entre el 40% de ms bajos ingresos y el 10% de ingresos ms altos.

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A.
1.

El concepto de industrializacin trunca


La industrializacin trunca de Amrica Latina3
a) Reflexiones para una nueva industrializacin

i)

Introduccin

Este captulo tiene por objetivo formular algunas reflexiones sobre el contenido de una "nueva industrializacin". En captulos anteriores ha quedado en evidencia la profunda disfuncionalidad entre el patrn de industrializacin vigente en los pases de Amrica Latina y las carencias y potencialidades de la regin. Se ha intentado mostrar tambin cmo la propuesta neoliberal, en ascenso en diversos pases de Amrica Latina, enfrenta las deficiencias de la industrializacin precedente sobre la base de cuestionar, en los hechos, su existencia. En esa medida se estima que la alternativa "neoliberal" aleja an ms la realidad de las carencias sociales acumuladas en el patrn industrial pretrito, inhibiendo, al mismo tiempo, las potencialidades insuficientemente desarrolladas en el pasado. Se tratara, en consecuencia, de enfrentar esta propuesta de inspiracin neoliberal, pero asumiendo en toda su extensin las profundas omisiones y distorsiones que caracterizan el patrn industrial precedente. Hacer abstraccin de esas carencias internas y proponer, tcitamente, la prolongacin lineal del patrn industrial anterior, constituye, como se ha intentado demostrar en el captulo III, una respuesta insuficiente respecto de la propuesta "neoliberal" en ascenso. Es preciso reconocer estas disfuncionalidades, asumir la realidad de los pases avanzados que buscan transitar hacia un nuevo patrn industrial, reconocer el poder de seduccin que parece ejercer esta propuesta neoliberal que en parte se nutre de las insuficiencias del modelo precedente y, a partir de este conjunto de consideraciones, esbozar una respuesta positiva. En este captulo se intentan algunos pasos iniciales en esa direccin. Aceptando que el patrn industrial precedente se ha dado en una determinada constelacin de fuerzas sociales internas de los pases de la regin, as como en un cuadro especfico de relaciones econmicas y polticas internacionales, es necesario precisar el alcance que tienen las referencias a una "nueva industrializacin" respecto a la base social de sustentacin y a las restricciones externas. La experiencia histrica sugiere que establecer vinculaciones rgidas entre base social de sustentacin y patrn industrial puede resultar simplista. Sin embargo, carecera de
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Texto extrado de La industrializacin trunca de Amrica Latina. Editorial Nueva Imagen, Centro de Economa Transnacional, Mxico, D.F., 1983, captulo V, pp. 341-416

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sentido suponer que el contenido de una reflexin sobre "nueva industrializacin" pudiese concebirse como socialmente neutro. Adquiere vigencia en el marco de determinadas concepciones de la sociedad, que se expresan en articulacin de grupos, movimientos, partidos e instituciones. No obstante la enorme variedad en los regmenes polticos vigentes en los distintos pases de Amrica Latina y las modificaciones significativas que algunos de estos regmenes han experimentado en las ltimas dcadas, se comprueba que, en sus rasgos generales, comparten el patrn industrial trunco y distorsionado al que se ha hecho referencia en el captulo III. Las diferencias, que obviamente existen, se refieren al grado de industrializacin ms que a su contenido. La modificacin ms significativa en el mbito industrial ha sido la introducida recientemente por los esquemas neoliberales en el Cono Sur, que se apoyan en una alianza social significativamente ms restringida que la que converga en el ejercicio del poder en el modelo precedente. La perspectiva poltica desde la cual se formulan estas reflexiones sobre "nueva industrializacin" incluye la ampliacin de las alianzas sociales que sustentaban el patrn industrial precedente, y el desplazamiento del centro de gravedad de las mismas hacia los sectores sociales mayoritarios. Esta formulacin tiene un propsito eminentemente metodolgico. Se busca explicitar el hecho de que la materializacin de las reflexiones que se exponen trascienden el mbito de las posibilidades que, en ausencia de modificaciones en la base social de sustentacin, ofrece la poltica industrial convencional. Al mismo tiempo, se intenta explorar el complejo e impreciso campo de las "equivalencias" entre el contenido de un esquema de organizacin econmica y la naturaleza de las alianzas sociales en que este se apoya. En esta definicin metodolgica subyace, sin embargo, la conviccin de que, como respuesta al desafo que plantea el carcter excluyente en lo poltico, social y econmico de las concepciones neoliberales, resulta verosmil que aparezcan coaliciones capaces de articular objetivos que anteriormente inspiraban a movimientos sociales diferentes y a veces contradictorios. El cuestionamiento peyorativo de los "nacionalismos parroquiales" y de los "excesos de la democracia", la sustitucin de los valores de equidad y solidaridad por los veredictos inapelables del mercado y la pretensin de reemplazar la visin integral del hombre por la "cientfica" racionalidad del "homo-economicus", podran generar, como respuesta, diversas aproximaciones a la articulacin entre lo nacional, lo popular y lo democrtico.

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Las cada vez ms evidentes especificidades nacionales en Amrica Latina, unidas al nivel de abstraccin y generalidad con que se formulan estas reflexiones sobre "nueva industrializacin", las exime tanto del carcter de "convocatoria" como de esbozo de "programa de gobierno". El grado de realismo o pertinencia que incorporan puede ser mejor juzgado, a nivel de los casos nacionales, en los que, eventualmente, podran recuperarse algunas de estas reflexiones. En los pases en que actualmente se instrumentan las concepciones neoliberales, la reflexin sobre "nueva industrializacin" se inserta en el debate sobre el contenido de convocatorias alternativas. En aquellos pases donde emergen nuevas fuerzas que reemplazan a sectores sociales minoritarios y a regmenes polticos excluyentes, esta temtica est ms cerca de la discusin sobre las opciones estratgicas de gobierno. Finalmente, en el caso de la mayor parte de los pases de la regin, donde coexiste una situacin poltica fluida, con el desafo de la reconversin industrial, estos temas transitan por las esferas del gobierno y de la oposicin, formando parte del debate sobre las opciones nacionales de desarrollo. El que no se profundice respecto a las condiciones y restricciones externas no implica que se subestime su importancia. Se parte de la base de que no solo se conocen, sino que, adems, estarn inexorablemente presentes. La experiencia muestra, sin embargo, que la efectividad de su accin inhibidora est determinada, entre otros factores, por la coherencia y decisin con que actan las fuerzas que favorecen la transformacin de la sociedad. Uno de los mltiples factores que pueden favorecer la presencia de esas cualidades es la claridad que se disponga respecto a las opciones posibles. Esa es la direccin en que se aspira a contribuir con estas reflexiones. El hecho de que se asista a un proceso de transicin entre dos patrones industriales y tecnolgicos (vase el captulo I), as como la diversidad de opciones y comportamientos con que los Estados y las empresas lderes a nivel mundial reaccionan frente a este desafo (vase el captulo IV), sugiere la conveniencia de complementar la visin convencional respecto a los obstculos externos, con la especificidad de las situaciones que se generan en esta fase de transicin. Se ha mostrado en los captulos anteriores que en esta fase de transicin parece haberse generalizado un consenso respecto a la necesidad de avanzar hacia la recuperacin de la "eficiencia" en el sector industrial. Esta concepcin, formalmente similar en propuestas polticamente divergentes, sugiere que es preciso, al reflexionar sobre modalidades alternativas de industrializacin, precisar el concepto de eficiencia que se adopta. El hecho de que el objetivo de la "eficiencia" ocupe un lugar central en la propuesta de la "utopa manchesteriana" y tambin en la denominada "utopa japonesa" y que simultneamente aparezca en una posicin relevante en las propuestas de poltica industrial en los pases socialistas y que recurrentemente sea la

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justificacin que aducen los modelos neoliberales en Amrica Latina, que constituyen una versin pionera y subdesarrollada de la "utopa manchesteriana", conduce a pensar en que, o bien se est hablando de "eficiencias" con un contenido y connotacin diferente o, alternativamente, se estara asistiendo a la llamada convergencia de sistemas, respecto de la cual, los antecedentes disponibles mostraran, a nuestro juicio, una escasa vigencia. Por consiguiente, se debe concluir que, para dar especificidad a una propuesta de industrializacin, se requiere, en primer lugar, precisar el concepto de eficiencia que servir de hilo conductor para el desarrollo del contenido de la misma. Por esta razn, el prrafo inicial de este captulo se refiere a la acepcin de eficiencia que se tiene en mente al formular las reflexiones posteriores. A continuacin se aborda el tema de la estructura productiva a travs de la cual podra adquirir materialidad esta concepcin de eficiencia que se define previamente. Al desarrollar la reflexin respecto de la estructura productiva queda en evidencia la necesidad de vincular este aspecto al tema "institucional", de la relacin entre la planificacin y el mercado. Por esta razn, la tercera seccin del captulo se refiere a la vinculacin entre las definiciones generales incorporadas en el esquema de planificacin y la funcin que, en ese mbito, desempeara el mercado, de tal modo que la reflexin respecto a la estructura productiva encuentre una expresin institucional concreta. Finalmente, se esbozan algunas consideraciones respecto a las alianzas sociales que podran ser portadoras de modalidades de industrializacin del tipo de aquellas cuyos lineamientos generales se esbozan en este trabajo. En consecuencia, se discuten los aspectos siguientes: en primer lugar, el concepto de eficiencia que inspira el contenido de la propuesta; en segundo lugar, una posible expresin, en el mbito de la estructura productiva, de esa concepcin; en tercer lugar, la vinculacin "planificacin-mercado" capaz de inducir, orientar e instrumentar una propuesta de esta naturaleza para, finalmente, hacer referencia a la naturaleza de las alianzas sociales capaces de asumir como propias las modalidades de industrializacin del tipo de la esquemticamente esbozada en este captulo.
b) La eficiencia y el "ncleo endgeno" en la nueva industrializacin

De acuerdo con el concepto de "eficiencia" al que se hace referencia en esta formulacin, la industrializacin ser "eficiente" en la medida en que contribuya al logro de dos objetivos principales: crecimiento y creatividad. Se podr afirmar que se est construyendo una industria eficiente en la medida en que se generen condiciones para alcanzar un ritmo de crecimiento elevado y sostenido y que en el curso de ese proceso se desarrolle la creatividad a nivel individual y colectivo.

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La inclusin de la creatividad como componente esencial de la eficiencia es un requisito funcional y especfico de la perspectiva poltica enunciada anteriormente. En efecto, si la superacin de las carencias mayoritarias no fuesen asumidas como objetivo real, bastara el trasplante de productos, tcnicas, modos de organizacin, patrones alimentarios, esquemas educacionales, de salud, habitacin, comunicacin y recreacin. La experiencia ha mostrado en Amrica Latina que el crecimiento es compatible con la ausencia de creatividad, pero con el sacrificio de una proporcin elevada de la poblacin, cuyas aspiraciones se postergan por medio de la incomunicacin y, si esta no basta, de la coercin. En el caso de algunos pases de Amrica del Sur, donde un conjunto complejo de factores favoreci una mayor integracin social, la ausencia de creatividad, unida al "empate social", termin por sacrificar el crecimiento y generar la crisis que condujo, en este caso a travs de un camino diferente, a la solucin coercitiva. Es evidente, por ejemplo, que una alianza entre intermediarios financieros y fuerzas armadas que se proponen retrotraer un pas a la condicin pretrita de exportador de recursos naturales e importador de una "modernidad de escaparate", no requiere impulsar la dimensin creativa. Es ms, lo que necesita es erradicar aquellas expresiones de creatividad que podran generar el cuestionamiento de un modelo carente de toda trascendencia. La relevancia de la dimensin "creatividad" en el concepto de eficiencia que se adopta en el texto se nutre, por una parte, de este desafo de superar carencias sociales acumuladas y, por otra, del fenmeno reiteradamente sealado en captulos anteriores (vanse nuevamente los captulos I y IV) de la transicin entre dos patrones tecnolgicos que viven actualmente los pases avanzados. Los microprocesadores, la ingeniera gentica, el lser, la fibra ptica y las nuevas fuentes de energa estn en la base de las ventajas comparativas del futuro pero, adems, constituyen la oportunidad de enfrentar, por vas insospechadas, problemas tan fundamentales como la educacin masiva, la nutricin, la integracin y desarrollo cultural, la descentralizacin de decisiones y la industrializacin de la agricultura. La elevada proporcin de poblacin joven, flexible y vida de conocimientos puede pasar a constituirse, en esta perspectiva, en un potencial favorable al desarrollo de Amrica Latina. Sin disminuir la relevancia del hardware, es cada vez ms evidente que las restricciones al crecimiento futuro estn asociadas con igual importancia, si no ms, al software. El modelo de industrializacin precedente puso de manifiesto su carcter trunco y distorsionado en el plano del hardware, pero su carencia fundamental tal vez haya estado localizada en el plano del software. Desde la perspectiva de la alianza social que sustentaba la industrializacin del capitalismo avanzado, la evolucin industrial de la

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posguerra merecera el calificativo de eficiente, por su contenido de dinamismo y la creatividad reflejada en su capacidad de adaptacin a los desafos que enfrentaba y a las potencialidades de que dispona: la diversificacin y diferenciacin de productos responda a la saturacin alcanzada en los consumos esenciales, la carencia de recursos naturales induca el desarrollo de una vasta gama de productos sintticos, que a su vez aprovechaban la posibilidad de obtener un petrleo barato y abundante, y la mecanizacin y automatizacin creciente era la respuesta funcional al encarecimiento de la mano de obra y al fortalecimiento de las organizaciones sindicales (vase nuevamente el captulo I). En el caso de Amrica Latina, el "pecado" de la ausencia de creatividad no se limita a la reproduccin de los patrones de consumo, tema en el cual ha insistido recientemente Ral Prebisch, sino en haber favorecido el trasplante trunco y distorsionado de la estructura productiva, realizado por apndices marginales de las empresas que lideran la industria de los pases avanzados, todo esto acompaado de una reproduccin, frecuentemente simulada, de instancias y mecanismos institucionales de escasa vigencia real. La adopcin del patrn de consumo originado preferentemente en los Estados Unidos es un "pecado" que Amrica Latina comparte con diferencias de intensidad y nfasis, con Europa Occidental, Japn y los pases socialistas, los NIC del sudeste asitico y las populosas y lejanas sociedades de la India y de China; se trata, en realidad, de un "pecado csmico". La instrumentacin de los esquemas neoliberales en algunos pases de Amrica Latina, como se intent mostrar en el captulo III y se reafirma ms adelante, aleja la realidad, ms an que en el modelo de industrializacin procedente, de la concepcin de eficiencia que sintetiza crecimiento y creatividad. Las transformaciones polticas, sociales y productivas que lo acompaan, erosionan simultneamente las bases para la acumulacin y la creatividad individual y colectiva. Pero esto no justifica olvidar ni minimizar las insuficiencias del modelo procedente. Es preciso, nutrindose de las experiencias acumuladas en este itinerario, intentar avanzar en esta bsqueda hacia nuevas modalidades de industrializacin. En esta concepcin de eficiencia que sintetiza crecimiento y creatividad, las dificultades tericas y operativas se concentran en el ltimo componente. El crecimiento, no obstante las evidentes dificultades para desencadenarlo y sostenerlo, es un fenmeno conocido y cuantificable. La creatividad, en cambio, se extiende y expresa en los mbitos culturales, artsticos, polticos, cientficos y productivos y, frecuentemente, se localiza en la interseccin de diferentes planos.

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Una expresin inequvoca de creatividad, desde la perspectiva de los sectores empresariales que lideraban el proceso, sera la organizacin econmica del Japn, que sintetiza una cultura en la que priman los valores de autoridad, austeridad, lealtad, disciplina y espritu de sacrificio, con una profunda voluntad poltica de afirmacin nacional, que convierte la casi total carencia de recursos naturales en un desafo que orienta y estimula la aplicacin del conocimiento cientfico, propio y ajeno, al mbito material. Esa expresin de creatividad, que permite sintetizar cultura, poltica y economa, hace posible superar a las diferentes fuentes de inspiracin tecnolgica de que se nutre esa experiencia: a los norteamericanos en la fabricacin de automviles y electrodomsticos y, en el futuro, posiblemente, de computadoras; a los alemanes en ptica y qumica; a los ingleses en siderurgia e industria naval, a los suizos en relojes ... y no se debera excluir que lo propio ocurriera en el futuro con los escoceses en el whisky, con los franceses en la alta costura, los quesos y los vinos y con los italianos en calzado y equipo para la industria de pastas. Por contraste, la aspiracin difundida en algunos pases avanzados y por parte de ciertos sectores, de reproducir la organizacin y los xitos obtenidos por el Japn en el plano econmico, haciendo en alguna medida abstraccin de su contenido de sntesis poltico-cultural, constituira, precisamente, una expresin de insuficiente creatividad. Lo propio se aplicara, como se ha intentado mostrar en el captulo II, a la fantasa de reproducir en Amrica Latina los resultados econmicos obtenidos en la dcada del 60 y principios de la del 70 por los NIC del sudeste asitico. Es indudable que de las experiencias del Japn y de sus discpulos menores del sudeste asitico pueden extraerse valiosas enseanzas parciales y especficas, tanto en aspectos productivos como institucionales, pero su reproduccin implica la necesidad de adaptarlos creativamente al marco poltico, cultural y productivo de los pases receptores de esas enseanzas. Constituiran expresiones de creatividad acciones tan dismiles como el esfuerzo de conservacin energtica que se ha desencadenado en los pases avanzados, la exploracin espacial que lideran las dos grandes potencias, la sustitucin progresiva del flujo de personas por flujos de informacin y el esfuerzo de avanzar hacia un esquema de mayor descentralizacin econmica y poltica en las sociedades socialistas. Y tambin son expresin de creatividad, las alianzas polticas de movimientos y partidos heterogneos que convergen en la bsqueda de formas ms civilizadas de convivencia social en algunos pases latinoamericanos en que persisten o se instauran regmenes excluyentes.

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La creatividad puede entonces asociarse al establecimiento de fines sociales, a la profundizacin en la comprensin del hombre y de las relaciones sociales, as como del medio natural y de los procesos por medio de los cuales este se transforma. Sin embargo, en el mbito limitado de estas reflexiones sobre industrializacin, la atencin se concentra en la discusin de algunos requisitos econmico-institucionales de la creatividad y de su vinculacin con el proceso de crecimiento.4 El objetivo de crecimiento, asociado al concepto de "eficiencia", se fundamenta, en primer lugar, dada la magnitud de las carencias sociales acumuladas en los pases de Amrica Latina, en la necesidad de contribuir a neutralizar las mismas. A esta fundamentacin de carcter tico-poltico se asocia la conviccin de que el crecimiento es requisito para el desarrollo de la creatividad. En la medida en que el aparato productivo se expande, es posible que se transforme y que se busquen soluciones propias, se incorporen nuevos productos, procesos, tcnicas y nuevas formas de organizacin de la produccin y el trabajo. Esto no quiere decir que todo crecimiento contribuya al desarrollo de la creatividad. Es ms, en Amrica Latina se han observado perodos importantes de crecimiento de diversos pases de la regin que no han tenido como caracterstica el contribuir precisamente al desarrollo de la creatividad local. Se puede lograr crecimiento sin que se acompae de creatividad, pero lo que se busca poner de relieve es que para el desarrollo de la creatividad es necesario el crecimiento. El crecimiento es condicin necesaria, pero no suficiente, para la creatividad. Si en Amrica Latina se han visto perodos de crecimiento rpido sin el correlato de la creatividad es porque el contenido de ese crecimiento, los agentes que han ejercido el liderazgo, las vinculaciones entre esos agentes y el resto de la sociedad, eran tales que poda darse el crecimiento sin que se requiriese desencadenar el proceso creativo. Por otra parte, es preciso introducir la distincin entre instruccin y desarrollo tcnico en reas especficas, por un lado, y creatividad, por el otro. En efecto, pueden darse, y de hecho se dan en diversos pases de la regin y de otras regiones, expresiones de creatividad localizadas en reas especficas en las cuales, por razones de diversa naturaleza, el pas concentra una gran cantidad de recursos materiales y recursos humanos de excelencia, en tareas especficas, y en esas reas se logra la innovacin; sin embargo, lo que se sostiene, es que esas expresiones localizadas y aisladas de creatividad, en la medida en que no logran difundirse al resto de la sociedad, tienen el riesgo de agotarse, debido, precisamente, a la imposibilidad de interactuar con el resto de la sociedad.

C. Furtado, Creatividade e dependencia na civilizao industrial, San Pablo, Paz e Terra, 1978.

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Alcanzar niveles de excelencia en reas muy localizadas tal vez, ese camino est abierto en el corto plazo a las economas semiindustrializadas puede generar, en el mbito estrictamente tcnico, un desequilibrio con el resto de la actividad productiva que se traduce en la imposibilidad de desarrollar un dilogo creativo, lo que adquiere expresiones tan concretas como la incapacidad de disponer de personal calificado, y de partes y componentes esenciales para la actividad en la cual se busca excelencia, en el resto del aparato productivo local. Surge entonces la necesidad del abastecimiento de ese conocimiento, partes y componentes, fuera del pas, con lo cual, parcialmente, la justificacin referente a la necesidad de la autonoma en reas estratgicas objetivamente se debilita. Ms an, para obtener estas partes, componentes o conocimientos provenientes del exterior, es preciso el desarrollo de una actividad exportadora que genere las divisas necesarias para ese propsito, y podran enfrentarse los efectos de la carencia de creatividad en el resto de la actividad productiva y, por consiguiente, una dificultad creciente para generar esas divisas. En el corto y mediano plazo podr recurrirse a la exportacin de los recursos naturales de que el pas dispone, pero a la larga, esta asimetra tcnica con expresiones de excelencia en reas localizadas y retraso general en el resto de la actividad productiva puede generar, tanto en el mbito estrictamente tcnico como tambin en el plano poltico, situaciones de tensin que pueden tender a que el efecto de difusin de la actividad de punta hacia el resto se termine agotando. Lo anterior no excluye los desequilibrios temporales ni mucho menos la importancia de la especializacin internacional, pero apunta a destacar lo que se considera fundamental para la concepcin de eficiencia que se adopta en este trabajo: el hecho de que la creatividad debe constituirse en un rasgo caracterstico de un espectro cada vez ms amplio de actividades y no ser el patrimonio exclusivo de una fraccin muy pequea de la poblacin y de las actividades productivas correspondientes. Difundir la actitud creativa en una franja amplia de la poblacin requiere necesariamente de crecimiento. Una economa estancada puede tal vez dar instruccin a la poblacin, pero desarrollar la actividad creativa en ausencia de crecimiento, y por consiguiente en ausencia de introduccin de progreso tcnico, constituye una aspiracin que solo se puede satisfacer en forma parcial. La creatividad requiere tanto de la instruccin como de la transformacin y crecimiento del aparato productivo, y la instruccin que no se nutre de la innovacin se esteriliza. Como se sostena anteriormente, el crecimiento no es una condicin suficiente para la creatividad y son abundantes los casos concretos en que esto se ha evidenciado en los pases de Amrica Latina. Se ha mostrado que la industrializacin de Amrica Latina ha tenido, como uno de sus rasgos dominantes, en pases de diferentes caractersticas, el crecimiento

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rpido que ha experimentado a partir de la Segunda Guerra Mundial y, simultneamente, se ha evidenciado que un rasgo complementario de este crecimiento rpido ha sido precisamente la ausencia de creatividad, sin que esto excluya la vigencia de ciertas reas de excelencia relativa en la mayora de los pases.5 Surge entonces, con toda razn, la interrogante respecto a cules son las otras condiciones necesarias para lograr el desarrollo de la creatividad, ya que se ve que con el crecimiento no basta. Se parte de la base de que la creatividad es un proceso complejo en el que participa una amplia gama de agentes y motivaciones: plantas industriales, institutos de tecnologa, institutos de ciencia bsica, los organismos que preparan personal calificado de los distintos niveles y los ministerios y rganos centrales que definen polticas y normas, y que es en la interaccin entre estos agentes y motivaciones que se da al proceso de creatividad. Debe concluirse, entonces, que entre los factores que pueden contribuir al desarrollo o a la frustracin de esta actividad deberan desempear un papel importante, precisamente, el tipo de relaciones que se establece entre los distintos agentes de la actividad econmica y entre los individuos que participan en cada una de esas actividades y el lugar de trabajo en cuestin. En consecuencia, la creatividad estara tambin influida por la modalidad de las relaciones de trabajo en cada uno de estos organismos o entidades y por la naturaleza de las relaciones que se establezcan entre esas distintas actividades. Un modelo industrial en que el liderazgo lo ejercen filiales de empresas cuyos centros de gravedad estn ubicados en otros pases difcilmente desencadenar un proceso creativo interno, porque este no resulta funcional, en trminos generales, a su estrategia de expansin a largo plazo. Un modelo de desarrollo basado fundamentalmente en la exportacin simple de recursos naturales no necesita tampoco del desarrollo de la creatividad ni a nivel individual ni a nivel de las empresas productivas. Por consiguiente, adems de la naturaleza de los agentes y de las relaciones que se establecen dentro y entre ellos, es tambin importante como factor explicativo de la creatividad la estructura productiva a travs de la cual se concreta la actividad econmica. Tal vez no sea casualidad el hecho de que en pases que precisamente carecen de recursos naturales, el desafo de desarrollar la creatividad haya alcanzado expresiones elevadas y tambin el hecho de que han sido perodos de conflicto blico o las condiciones adversas generadas por procesos de
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En algunos casos, estn asociadas a los recursos naturales principales y, en otros, a subsectores industriales especficos (siderurgia, industria alimentaria, mquinasherramientas, maquinaria para la industria textil, biomasa, energa nuclear). El Programa Regional en Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CEPAL-BID) ha realizado un interesante relevamiento de los esfuerzos locales de innovacin en reas especficas. J. Katz, Domestic Technology Generation in LDC: A Review of Research Findings, CEPAL/BID, Buenos Aires, noviembre de 1980.

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nacionalizacin, donde la motivacin de la sobrevivencia haya forjado la bsqueda de soluciones originales tanto en trminos de medios como de formas de organizacin. Que la competencia y la emulacin externa e interna son factores que estimulan la creatividad es algo respecto de lo cual tal vez existira consenso. No es igualmente claro, sin embargo, que esta sea condicin suficiente, mxime si se trata de un esquema que conduce a la rpida concentracin por desigualdad en las oportunidades; en ese caso se esteriliza como consecuencia de su accin indiscriminada en un medio econmico en que actan agentes con acceso desigual a las posibilidades de aprendizaje e insercin en la esfera poltica. Entre los diversos factores que ejercen influencia sobre el proceso de creatividad se estima importante destacar el que se refiere al grado de descentralizacin de la vida econmica. En efecto, una condicin relevante parecera ser el que las unidades que interactan entre s tengan margen de autonoma suficiente como para poder desencadenar la creatividad tanto para propsitos "agresivos" o "defensivos" y tambin para estimular a los actores y autores de la misma. Un esquema que concentre el grueso de las decisiones en un reducido sector institucional y de la poblacin puede tender a erosionar la imaginacin creadora de quienes actan en el resto del sistema, aquel que est subordinado a las directrices que emanan de esta cpula dirigente, aun cuando cuente con la plena legitimidad poltica para hacerlo. Sin duda no es ajena a esta consideracin la sistemtica tendencia a la descentralizacin que se promueve en las economas socialistas en la actualidad y que encuentra expresiones que han sido referidas en el captulo IV.6 A la autonoma se une la necesidad del compromiso entre los miembros que participan en cada actividad y la direccin de la misma, y esto puede tomar modalidades diversas, que van desde "grupos de trabajo colectivo", que existen en las empresas japonesas y que actualmente se discuten con mucho inters en el resto de los pases capitalistas avanzados7 a la frmula de la autogestin yugoslava, pasando por los mecanismos de emulacin que se desarrollan actualmente en las economas socialistas y donde
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Sobre el grado de descentralizacin en la planificacin de los pases socialistas, vanse, M. Lavigne, Les conomies socialistes, Pars, Armand Colin; Y. Bernard, La France vers le socialisme, Pars, Flammarion, 1977; Ch. Pierre y L. Praire, Plan et autogestion, Pars, Flammarion, 1976; S. Kolm, La transition socialiste, Pars, Editions du Cerf, 1977; O. Lange, On the Economic Theory of Socialism, Mc Graw Hill, 1976; B. Csikos-Nagy, The Hungarian Price Reform, en The New Hungarian Quarterly, XX-76, 1979; R. Nyers y M. Tardos, Enterprise in Hungary before and after the Economic Reform, en Acta Oeconomica, 20-3, Budapest, 1978; J. Kornai, Overcentralization in Light Industry, Oxford University Press, 1959. R.T. Pascale y A.G. Athos, The Art of Japanese Management, Nueva York, Simon and Schuster, 1981; W. Ouchi, Theory Z: How American Business Can Meet the Japanese Challenge, Addison Wesley, 1981.

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tambin existe un abanico que, en materia de descentralizacin, ubicara en un extremo a Hungra y en el otro a la Unin Sovitica. La importancia de la descentralizacin parece cada vez ms evidente, tanto en las economas capitalistas como en las economas socialistas, ya que no existe una asociacin mecnica entre la naturaleza de la propiedad de los medios productivos y el grado de descentralizacin. El hecho de que la propiedad sea privada no garantiza el margen de autonoma de las empresas, como se observa por ejemplo en el sur de Amrica Latina en la actualidad, y mucho menos el grado de compromiso de los trabajadores de cada empresa con el destino de la misma. Por otra parte, el que la propiedad sea social no excluye la existencia de un margen de autonoma de las empresas y mucho menos inhibe el compromiso de los trabajadores a nivel de planta industrial. Es claro que tanto en lo que se refiere a este compromiso a nivel de planta como en el grado de autonoma entre las plantas y las unidades productivas y de investigacin, adems de los factores estrictamente econmicos a que se ha hecho previamente referencia, influyen, a veces en grado decisivo, factores de tipo cultural o de naturaleza estrictamente poltica o religiosa y son mltiples las interpretaciones del desarrollo que atribuyen a estas ltimas, en particular, un grado importante en la explicacin del funcionamiento de determinadas sociedades. El carisma de los dirigentes y la naturaleza de los conflictos polticos internos o externos tampoco deben excluirse como factores que, en determinados perodos, pueden conducir a suplir la carencia de motivaciones econmicas y a forjar un grado de compromiso que sera difcil de prever si se considerasen exclusivamente las variables de carcter econmico. Concentrando, sin embargo, la atencin en factores estrictamente econmicos, podra entonces afirmarse que adems del crecimiento sera una condicin necesaria para el desarrollo de esta actividad la existencia de un esquema suficientemente descentralizado como para permitir, tanto la existencia de un grado de autonoma a nivel de unidad productiva o de investigacin, como el desarrollo de modalidades que faciliten el compromiso entre los trabajadores y la actividad particular que realizan a nivel de la unidad productiva, sea esta de bienes o servicios. En esta perspectiva, adquiere particular relevancia el tipo de vinculacin que se desarrolla entre la planificacin y el mercado, tema al que se har referencia en la siguiente seccin. Por su parte, la posibilidad de lograr un crecimiento creativo estar asociada, entre otros elementos, a la estructura productiva que sustenta este crecimiento, que constituye otro de los temas que se desarrollan a continuacin. Esta concepcin de eficiencia, que pone de relieve el crecimiento y la creatividad, tiene un carcter macroeconmico, en la medida en que se preocupa por los efectos globales que genera la actividad industrial que se

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analiza y no por los resultados que se obtengan a nivel de un rubro en particular. Es posible tener rubros "eficientes" en cuanto a la referencia internacional en un sector industrial globalmente estancado, que a su vez paraliza el crecimiento de la actividad econmica en su conjunto; en este caso no podra hablarse, de acuerdo con esta definicin, de una industria eficiente. La eficiencia tendra no solo este carcter macroeconmico sino una dimensin temporal de largo plazo, ya que se medira en la capacidad de transformar creativamente una sociedad y, por consiguiente, realza la dimensin de "aprendizaje", que es inherente al requisito de la creatividad. Finalmente, esta acepcin de eficiencia incorpora como criterio importante el contenido social de este crecimiento, al destacar no solo la satisfaccin creciente de carencias materiales sino, en forma muy especial, la potencialidad de desarrollo creativo individual y colectivo. Aceptando como un derecho fundamental del hombre la posibilidad de desarrollar su creatividad, esta concepcin de eficiencia tiene como punto de partida las carencias sociales y como objetivo el desarrollo de las potencialidades individuales y colectivas. Es por esto que el crecimiento sin creatividad no se considera eficiente, ni tampoco el crecimiento de rubros especficos con estancamiento del resto, ni tampoco la transformacin coyuntural que se agota, pues si bien es cierto que la creatividad no es, en principio, condicin necesaria para el crecimiento, s parecera que adquiere ese carcter cuando el objetivo es lograr su perdurabilidad. En efecto, pueden tenerse perodos de rpido crecimiento sin creatividad, asociados, ya sea al boom del mercado internacional o a la explotacin intensiva de un recurso natural escaso o a la explotacin de una mano de obra dcil y abundante, o a un influjo circunstancial de recursos de capital externo, pero ninguna de estas fuentes, por si solas, logra constituir un proceso de crecimiento autosostenido, en ausencia de la dimensin creativa. Esto no significa que la presencia de la creatividad termine con los procesos de crecimiento cclico, pero s garantiza la capacidad para transitar desde el patrn precedente, que se agota en el curso mismo de su desarrollo, al nuevo patrn que emerge del mismo. En cambio, en todos aquellos crecimientos espasmdicos asociados a algunos de los factores circunstanciales previamente sealados, una vez que se agota esa causa unidimensional y que explica esa onda de rpido crecimiento, la situacin vuelve a su estado inicial y, en ausencia de algunos de estos factores circunstanciales cuya vigencia econmica o poltica suele ser efmera, la perspectiva de crecimiento desaparece. Esta concepcin de eficiencia difiere entonces radicalmente de aquella que constituye el ncleo central del razonamiento de los modelos neoliberales que se aplican actualmente en Amrica Latina. Como ya se ha sealado en el captulo III, el criterio de eficiencia que inspira esos

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modelos tiene un carcter estrictamente microeconmico, de corto plazo y hace abstraccin de las consideraciones de carcter social. En efecto, en esa perspectiva es eficiente aquella industria capaz de competir, actualmente, en los mercados internacionales, independientemente de cules sean las consecuencias que la aplicacin de ese criterio tenga para efecto de crecimiento econmico en su conjunto, para el nivel de bienestar de la poblacin, el grado de equidad o el de autonoma interna en las decisiones correspondientes. Si ese criterio conduce a eliminar una parte importante de la industria y permite exclusivamente la supervivencia de aquellos rubros basados en recursos naturales generosos, o bien, en el hecho de que dadas las caractersticas fsicas del producto resulta incosteable su importacin, es algo que no afecta la vigencia del criterio. La tesis central es que independientemente de cules sean los efectos negativos que provoque la aplicacin de este criterio en el corto plazo, los que en todo caso se neutralizan mediante la coercin, a mediano plazo se estar gestando una estructura productiva que finalmente lograr resultados exitosos que terminarn difundindose en el conjunto de la sociedad. Este criterio no solo hace abstraccin de la dimensin social, sino adems del hecho de que el factor determinante para la competitividad internacional a largo plazo es, precisamente, el proceso de aprendizaje, inclusive si este se refiere al procesamiento de recursos naturales; mxime si en estos no se incluyen recursos de carcter estratgico o de escasez mundial tan elevada, que los precios tiendan, al menos por un tiempo, a compensar la carencia de competencia tcnica en otros mbitos de la actividad productiva del pas. Ahora bien, entre las actividades que resultan fuertemente daadas con la aplicacin de este criterio figuran precisamente las de investigacin, reflexin, capacitacin y la bsqueda de soluciones originales a los problemas propios, ya que se trata de actividades que en el corto plazo tienen, evidentemente, una rentabilidad menor que la que proporciona, por ejemplo, la importacin de aquellos bienes que el pas ya no estar en condiciones de producir "eficientemente" de acuerdo con la aplicacin de este criterio y de todas aquellas expresiones de "modernidad" con las cuales an no se contaba. Esto desalentar el conjunto de actividades que sustentan la creatividad y sacrificar durante un plazo prolongado la satisfaccin de las carencias acumuladas en el curso del modelo precedente. No es casualidad que los pases ms exitosos en el comercio internacional han sido precisamente aquellos que, como se ha mostrado en captulos anteriores, han tenido el cuidado de favorecer un aprendizaje paulatino, slido y en profundidad, y solo una vez que han logrado esa simetra relativa con la competencia internacional, en algunos rubros, han comenzado paulatinamente a abrir su mercado interno. Ha sido precisamente el crecimiento del mercado interno abastecido con los proveedores locales en aquellos rubros compatibles con el tamao y las escalas tcnicas de produccin, lo que les

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ha permitido recuperar un rezago histrico a travs de un aprendizaje intensivo cuya vigencia desaparece del cuadro de posibilidades cuando se aplica este criterio de eficiencia basado en el arcaico principio de las ventajas comparativas estticas. La potencialidad de estas es nula cuando compiten pases que, como ocurre frecuentemente en Amrica Latina, presentan desventajas "absolutas" respecto de los competidores externos, particularmente si el criterio se aplica en un perodo de recesin internacional donde los pases avanzados o aquellos fuertemente orientados a la exportacin tienen inters en vender a costos marginales en el mercado internacional. Esta concepcin de eficiencia conduce a un proceso de modernizacin que busca contar con los avances mundiales de la ciencia y la tecnologa para incorporarlos creadoramente en el acervo nacional con vistas a lograr una asimilacin real y el posterior enriquecimiento, y que se apoya en la voluntad poltica de alcanzar un ritmo elevado de crecimiento que refuerce la bsqueda de la equidad. Elemento central de esta reflexin es la calificacin masiva de la mano de obra, objetivo y al mismo tiempo requisito de su materializacin. El esfuerzo para construir una infraestructura cientfico-tecnolgica inserta y estrechamente vinculada al aparato productivo pasa a constituirse entonces en una de las metas fundamentales. Su materializacin est indisolublemente vinculada al objetivo de valorar y desarrollar plenamente las potencialidades creadoras del pas, idea central en esta concepcin. El criterio alternativo de la insercin pasiva en la economa internacional, funcional a las carencias y potencialidades de los pases avanzados, tambin es "modernizante". La diferencia reside en que en este ltimo caso es una "modernidad" que se trasplanta fsicamente al territorio, pero no se incorpora al acervo nacional, ni mucho menos permite que se enriquezca ni que favorezca el desencadenamiento de las capacidades innovadoras locales. Es aquella una "modernidad" ajena, alienante y cuyo ritmo de obsolescencia est determinado por criterios y agentes desconocidos, lejanos y frecuentemente divergentes con el inters nacional. Frente a esta "modernidad" de escaparate, se propone la opcin que convierta a la poblacin latinoamericana en sujeto creador y factor determinante de su destino. Tampoco resulta atractiva la alternativa cndida, escapista y buclica del repudio al progreso tcnico y de vuelta a una purificadora naturaleza, planteamiento que por razones comprensibles encuentra acogida en pases cuyo nivel de satisfacciones bsicas y suntuarias es elevado. Lo anterior no implica desconocer la relevancia de los problemas del medio ambiente, pero se considera que es preciso ubicarlos con sensatez en un marco que jerarquice las carencias esenciales

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de la poblacin y que reconozca como problema fundamental el desarrollo de las potencialidades creadoras internas, que ser lo nico capaz de enfrentar, entre otros muchos, los temas vinculados al equilibrio ecolgico. En esta perspectiva queda claro que la opcin estratgica no es, como falazmente se suele sostener, fomentar las exportaciones en lugar de sustituir las importaciones. La opcin real es muy diferente: constituir un ncleo endgeno capaz de incorporarse en el proceso de dinamizacin tecnolgica, que es la condicin necesaria para penetrar y mantenerse en el mercado internacional, en vez de delegar en agentes externos la responsabilidad de definir la estructura productiva presente y futura del pas. Por esta ltima va solo se exportarn recursos naturales, mientras exista la demanda o hasta que se agoten, productos manufacturados que requieren la existencia de condiciones sociales que permitan salarios excepcionalmente bajos, circunstancia inexorablemente efmera o, por ltimo, aquellos productos manufacturados ubicados en la fase tecnolgica senil, los que, por definicin, presentan magras perspectivas de crecimiento. En la opcin del "ncleo endgeno" no se excluye la produccin y exportacin de algunos de esos bienes pero, adems de tener clara conciencia de su contribucin temporal, se concentran los esfuerzos en la creacin de condiciones para la construccin de vertientes productivas en que se alcancen niveles de excelencia relativa que permiten dar profundidad y solidez a la presencia en los mercados internacionales. En este criterio de ncleo endgeno, la poltica de proteccin y la sustitucin de importaciones pueden, en determinados sectores, contribuir en forma circunstancial al necesario proceso de aprendizaje que acompaa el desarrollo de la creatividad interna. Pero, a diferencia de lo ocurrido en el modelo de industrializacin seguido hasta la fecha en Amrica Latina, constituyen un medio que busca crear condiciones para alcanzar una situacin en que estas medidas ya no sean necesarias. En el modelo precedente se constituan en un fin en s que se traduca en la consolidacin de la ineficiencia, tanto en la acepcin convencional, como en la que aqu se sostiene. El criterio de eficiencia propuesto reconoce la fragilidad de la industria heredada, pero otorga una prioridad elevada a su reestructuracin, articulacin interna y progresivo fortalecimiento. El modelo alternativo de insercin pasiva parte de la comprobacin de la fragilidad de la industria existente, pero postula la adopcin de medidas que enfrentan este problema por la va de aniquilar, en los hechos, al sector industrial.

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Se trata de que los pases de Amrica Latina emerjan de este perodo de transicin con un "ncleo endgeno" articulado y tecnolgicamente fortalecido, con capacidad para penetrar slidamente en los mercados internacionales, los que con posterioridad a esta fase de transicin, recuperarn nuevamente su dinamismo. En la prxima dcada debern generarse las ventajas comparativas del futuro y para lograr ese objetivo se requiere que la actividad de planificacin, adems de incluir horizontes temporales de largo plazo, introduzca sistemticamente y en forma desagregada la dimensin tecnolgica. En ausencia de este esfuerzo voluntarista de adaptacin a las cambiantes circunstancias de la economa internacional, es posible que tambin pueda lograrse un perodo de crecimiento rpido, pero incurriendo en el grave riesgo de que al trmino de esta fase de transicin, aun los pases ms avanzados de Amrica Latina descubran que su posicin relativa respecto a las economas avanzadas se ha visto sustancialmente erosionada. En sntesis, frente a la "modernizacin de escaparate" se propone un criterio de eficiencia que pueda conducir a una "modernizacin endgena, dinmica y creativa". i) Crecimiento y creatividad: requisitos para el empleo productivo y la equidad

En la evaluacin critica del "estilo de desarrollo" latinoamericano destacan, como elementos respecto a los cuales existe pleno consenso, la incapacidad de integrar a una proporcin significativa de la poblacin al empleo productivo y a los beneficios del progreso tcnico y, en segundo lugar, la notable inequidad en la distribucin del ingreso. Esto explica la presencia recurrente del empleo y la redistribucin del ingreso como objetivos a los que los programas nacionales e internacionales de desarrollo otorgan una elevada prioridad. La realidad muestra que la frecuencia y el nfasis con que se define esta prioridad ha sido, en el caso de Amrica Latina, insuficiente para acercarse al cumplimiento de estos objetivos. En las economas capitalistas avanzadas, aun cuando existen en la actualidad niveles relativamente elevados de desempleo en comparacin con la tendencia histrica, se dispone de mecanismos institucionales de asistencia social que constituyen paliativos innegables; los patrones de distribucin del ingreso en esos pases muestran niveles de equidad notoriamente ms favorables que en Amrica Latina. En los pases socialistas, como se vio en el captulo IV, el desafo central consiste en elevar la productividad de la mano de obra que ya ha alcanzado el nivel de pleno empleo, lo que, sin duda, ha favorecido una distribucin del

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ingreso caracterizada por bajos niveles de concentracin. Los pases del sudeste asitico comparten con Amrica Latina la existencia de notorias desigualdades en la distribucin del ingreso (vase de nuevo el captulo II), pero a diferencia de lo que ocurre en la regin, el proceso de incorporacin de la mano de obra al empleo productivo, ha experimentado avances considerables. Ya han sido mencionados algunos de los factores que otorgan especificidad al "estilo de desarrollo" de Amrica Latina y que explican la persistencia y apoyo recproco entre la marginalidad rural y urbana y la aguda concentracin del ingreso: los orgenes de las formaciones sociales sobre las que se construyeron los Estados nacionales en Amrica Latina y su proyeccin en los mbitos de la concentracin de la propiedad y el poder poltico, el carcter trunco y distorsionado del sector industrial que lidera el crecimiento econmico, la notoria asimetra en las relaciones de poder urbano industria-agrcola, la precariedad del "ncleo endgeno", social y tecnolgico y las consiguientes disfuncionalidades respecto a las carencias y potencialidades de los pases de la regin. De las necesidades sociales se traduca en demanda solo aquella parte susceptible de adquirir expresin monetaria. De las potencialidades de la regin se desarrollaban, en el mbito privado, exclusivamente aquellas que generaban una rentabilidad comparable a la que se obtena en las actividades econmicas privilegiadas: comercio, intermediacin financiera, construccin. De ah la persistencia de carencias no satisfechas y potencialidades frustradas. En consecuencia, es vital analizar en qu medida esta "nueva industrializacin", que supone un desplazamiento del centro de gravedad de la base social de sustentacin hacia los sectores mayoritarios y que propone un criterio de eficiencia que se sintetiza en la combinacin de crecimiento y creatividad, puede contribuir a enfrentar el doble desafo de incorporar productivamente a la poblacin marginada y, simultneamente, avanzar hacia niveles aceptables de equidad. Es comprensible que en el caso de los pases desarrollados pudiera considerarse a la "equidad" como elemento constitutivo del concepto de "eficiencia", estableciendo como restriccin de la "eficiencia industrial" el que no deteriore los niveles de equidad alcanzados.8

En relacin con la vinculacin entre eficiencia y equidad, resulta sugerente una propuesta alternativa de "eficiencia" que destaca, como elementos esenciales de la misma, "la capacidad de generar las exportaciones industriales necesarias para permitir un crecimiento sostenido y la existencia de un grado aceptable en la distribucin del ingreso". Vase A. Singh UK Industry and the World Economy: A Case of the Deindustrialization", en Cambridge Journal of Economies, vol. I, 1977. Se estima que, en el caso de Amrica Latina, la relacin entre exportaciones industriales y crecimiento puede ser, para muchos pases y por un cierto perodo, un tanto restrictiva. En cuanto a la equidad

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En el caso de Amrica Latina, en cambio, la "equidad" se convierte en un objetivo fundamental pero lejano, al cual es preciso acercarse a travs de profundas transformaciones sociales y productivas, y lo que est en juego es, precisamente, la concepcin del proceso a travs del cual es posible acercarse a ese objetivo. Una aproximacin frecuente en Amrica Latina ha sido la de sostener que el actual patrn de desarrollo debera conducir, a travs de un proceso lineal de acumulacin, a la solucin paulatina de la marginalidad y de las desigualdades. La realidad se ha encargado de refutar esa apreciacin, aun en los casos de Brasil y Mxico, que han experimentado un rpido crecimiento y alcanzado los niveles de industrializacin ms altos de la regin (vase de nuevo el captulo III). En el Cono Sur, donde se haba alcanzado una mayor integracin social y los niveles menos agudos de inequidad, con el advenimiento de los modelos de inspiracin neoliberal, se ha experimentado un retroceso tanto en el mbito de la incorporacin al empleo productivo como de la concentracin del ingreso. De lo anterior se desprende que la mera extrapolacin de las tendencias pasadas no parece conducir a la solucin de estos problemas. Por razones muy diferentes, otra aproximacin que tambin resulta insuficiente es la de sostener que estos problemas se resuelven automticamente con el cambio social y las consiguientes transformaciones econmicas estructurales y que, por consiguiente, reflexionar sobre estos temas, antes de que se verifiquen estas condiciones necesarias, constituye un ejercicio acadmico carente de significacin real. La insuficiencia de esa visin proviene, por una parte, de subestimar gravemente la relevancia, por lo dems creciente, que en las actuales circunstancias adquiere la reflexin sobre un "proyecto alternativo", como uno de los elementos que contribuyen a catalizar el proceso de transformacin social. Por otra parte, esa visin implica negar la experiencia que surge de diversos procesos de transformacin social, tanto en pases subdesarrollados como avanzados, orientales y occidentales y que muestran que el cambio de las estructuras econmicas es una condicin necesaria pero no suficiente para lograr los propsitos originalmente formulados.
relativa en la distribucin del ingreso, a pesar de que se trata de un objetivo esencial, se considera discutible su inclusin como condicin a priori para la definicin del concepto de eficiencia. La industria "eficiente", en el sentido adoptado en el texto, debe conducir a la equidad en la distribucin del ingreso como resultado de la convergencia entre crecimiento y descentralizacin. En el caso de los pases desarrollados, la introduccin de esta condicin se refiere especficamente a refutar la devaluacin como medio de incrementar la eficiencia. En el caso de Amrica Latina, no basta con evitar la devaluacin, sino que es necesario emprender transformaciones cuya magnitud y naturaleza trascienden ese mbito especifico.

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Sigue en pie, por consiguiente, la necesidad de analizar las relaciones de causalidad que permitiran pasar del crecimiento con creatividad, al empleo productivo y a la equidad. Podra concebirse que el objetivo de la equidad se alcance a expensas del crecimiento. Sera, por ejemplo, el caso de sociedades en que se hubieran logrado niveles elevados de prosperidad y se considerase oportuno, al menos durante un determinado perodo, privilegiar el consumo respecto a la inversin. Se estara frente a una opcin absolutamente legtima desde el punto de vista social y poltico. En el caso de pases con un desarrollo econmico incipiente, la viabilidad de privilegiar la equidad a expensas del crecimiento, parecera requerir que se cumpliese la condicin de autosuficiencia econmica, dimensiones continentales, e incomunicacin cultural y poltica con relacin al resto del mundo. En efecto, resulta ilusorio pretender compatibilizar la ausencia de crecimiento con la insercin econmica, cultural y poltica en el mundo: en el mbito econmico inducira una erosin continua de la competitividad relativa y, en el plano cultural y poltico, podra conducir a cuestionar la legitimidad del sistema poltico y de valores vigente en ese pas. Es concebible lograr una dimensin parcial de la equidad e, inclusive, el pleno empleo, con un componente elevado de actividades no productivas sin crecimiento econmico, en el caso de pases que disponen de un recurso natural escaso (petrleo) que permita, hipotticamente, emplear a la poblacin en actividades no productivas y distribuir con un grado razonable de equidad el acceso a los bienes importados correspondientes. Tambin podra ser el caso de pases que, por una particular situacin geopoltica, podran desempear la funcin de intermediacin comercial, financiera o de "parasos fiscales" o, alternativamente, hacerse acreedores a un subsidio externo permanente. Sin embargo, en la condicin de los pases "normales", en que no se verifica ninguna de las condiciones anteriormente sugeridas, el camino a la equidad y al empleo productivo requiere del crecimiento. Sin embargo, la experiencia de Amrica Latina muestra que no se trata de cualquier crecimiento, sino de aquel que se orienta en la direccin de superar los obstculos que impiden desencadenar la plena utilizacin de las potencialidades disponibles en los pases de la regin. En Amrica Latina, ha quedado en evidencia que es infundado el supuesto de que en el marco del actual patrn de desarrollo la prolongacin lineal del crecimiento precedente conducira a la solucin de los problemas acumulados. Ese supuesto ha sido utilizado para difundir la imagen de que la inversin tendra mritos intrnsecos, es decir, que independientemente

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del sector de destino o del agente econmico portador de la misma, la inversin deba ser estimulada. Esta concepcin favoreca, adems de otras consideraciones, a inducir indiscriminadamente tanto la inversin extranjera como el endeudamiento externo. La preocupacin central radicaba en incrementar el volumen de inversin ms que en dilucidar la direccin y los efectos que se generaban a partir del "estilo de desarrollo" que se forjaba y consolidaba a lo largo del tiempo. Inclusive, en el mbito poltico, el autoritarismo ha sido exhibido, en ciertos casos, como requisito del proceso inversionista. Como se ha mostrado en el captulo III, este patrn de desarrollo ha intensificado la restriccin asociada al sector externo y los rezagos sociales acumulados han generado el surgimiento de tensiones sociales respecto a las cuales resulta ya difcil hacer abstraccin. En estas condiciones, resulta cada vez ms evidente que el destino de la inversin y los agentes sociales portadores de la misma adquieran tanto o ms significacin que el nivel absoluto de la misma. Intensificar la inversin con un "contenido" que refuerza las tensiones sociales y la restriccin externa, independientemente de su efecto dinamizador de corto plazo, contribuye a comprometer las perspectivas de crecimiento, empleo productivo y equidad. Cuando el liderazgo se desplaza a un sector empresarial con una marcada vocacin mercantil, aun cuando se creen condiciones para obtener mrgenes elevados de rentabilidad, difcilmente se lograrn progresos durables en el empleo productivo y en la distribucin del ingreso. Incrementar la inversin en una modalidad de infraestructura urbana que consolida el liderazgo del sector automotor y la centralizacin puede generar un efecto positivo, en el corto plazo, sobre el empleo, pero contribuir a intensificar, a mediano plazo, tanto las tensiones sociales como la restriccin del sector externo. Esto indicara que, desde el punto de vista de las perspectivas de crecimiento a largo plazo, la consideracin fundamental debe ser el "estilo de desarrollo" que el proceso inversionista conduce a definir. Este proceso, entendido en estos trminos, supone la inevitable opcin entre la satisfaccin inmediata de los numerosos rezagos en los mbitos de vivienda, educacin y salud, entre otros, y el establecimiento de una estructura productiva que permita crear bases slidas para el crecimiento a largo plazo. Un programa masivo de construccin de viviendas, adems de responder a imperativos ticos y polticos puede, en el corto plazo, elevar significativamente el nivel de empleo, en mayor medida que si esos recursos se destinaran, por ejemplo, a un esfuerzo sistemtico de prospeccin de nuevos recursos naturales o al establecimiento de plantas industriales, que requieren de un plazo prolongado de maduracin, capaz de elevar el nivel de elaboracin de los

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recursos naturales exportados por el pas. Se trata de opciones dentro de una direccin general coherente con el objetivo de satisfacer carencias y desarrollar potencialidades y, en este caso, la magnitud de la inversin es un factor determinante de la capacidad de conciliar la satisfaccin inmediata de los rezagos heredados con el establecimiento de bases slidas para el crecimiento futuro. Aceptando la hiptesis de que el crecimiento en esa direccin es un factor determinante de la generacin de empleo productivo y de la aproximacin a esquemas equitativos de distribucin del ingreso, debe necesariamente concluirse que el establecimiento de condiciones adecuadas para elevar la tasa de inversin en la nueva direccin adquiere una elevada prioridad. En el perodo de transicin entre dos direcciones de crecimiento se produce la convergencia de un conjunto de factores econmicos y extraeconmicos, perfectamente conocidos, que tienden a erosionar las potencialidades del crecimiento. En particular, si la transicin implica el desplazamiento de la base social de sustentacin hacia los sectores mayoritarios, disminuye la "confianza de los inversionistas" internos y externos y afloran a la superficie, con fuerza poltica, los rezagos sociales acumulados. La capacidad para compatibilizar, en estas circunstancias, la satisfaccin progresiva de las necesidades en rubros bsicos con el establecimiento de una base productiva que favorezca un crecimiento slido, deriva mucho ms del grado de hegemona y de la conduccin poltica del nuevo liderazgo que de la tcnica econmica. Se trata, sin duda, de una de las alternativas cruciales para el desarrollo posterior. Si se opta por la bsqueda de una ampliacin del apoyo poltico mediante una reactivacin de la economa en el mismo cauce en que esta vena funcionando, se postergan, pero tal vez se agudizan los conflictos econmicos y polticos subsecuentes. Si se inicia de inmediato la transformacin del aparato productivo, tal vez se refuerce la solidez interna de la base social de sustentacin original, pero se intensifica el deterioro de la situacin econmica coyuntural. Las opciones que enfrenta el proceso inversionista se refieren no solo a los sectores de destino, sino tambin, y particularmente en este perodo de transicin tecnolgica, a las tcnicas utilizadas en cada uno de los sectores. Esto puede adquirir particular relevancia en sectores de servicios, donde coinciden rezagos importantes y potencialidades significativas de cambio tecnolgico. La revolucin en las tcnicas de comunicacin, microelectrnica y computacin pueden modificar sustancialmente en los prximos aos las vas a travs de las cuales pueden expandirse los servicios masivos de educacin y salud.

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Es probable que con los medios tradicionales resulte econmicamente inviable lograr, en un lapso breve, una cobertura total en los servicios de educacin y salud, entre otros, en Amrica Latina, pero esta restriccin podra parcialmente superarse con base en las perspectivas que ofrece el cambio tecnolgico. Esto sugiere la relevancia de combinar, en el diseo de los programas de salud y educacin, los recursos destinados a expandir los servicios por las vas convencionales con los requeridos para explorar creativamente nuevas modalidades. El hecho de que este desafo no tenga la misma vigencia en los pases desarrollados, sugiere que se trata de un rea en la cual sera ingenuo delegar las responsabilidades de este esfuerzo innovador. Las posibilidades que la ingeniera gentica abre para la elevacin drstica de los rendimientos en el sector agrcola y para la superacin de las fronteras tecnolgicas en el sector farmacutico, constituyen otra indicacin de la urgencia y prioridad que los pases de la regin, individualmente o bajo esquemas de colaboracin internacional, deben otorgar al esfuerzo de reflexin en estas reas. Es posible que los recursos que seran necesarios y las tcnicas tradicionales para explotar eficientemente la superficie agrcola de Amrica Latina alcancen niveles absolutamente fuera de las posibilidades de los pases de la regin. Sin embargo, el acceso a estos nuevos desarrollos, que estn cada vez ms cerca de la realidad y ms lejos de la ficcin, pueden modificar drsticamente este panorama en los prximos decenios. Lo que es evidente es que en los pases desarrollados, como se ilustra en el captulo IV, la decisin de avanzar en la bsqueda de un nuevo patrn tecnolgico ya ha sido adoptada y, de no enfrentar en su recorrido el accidente nuclear, asistir en los prximos decenios a un desplazamiento cualitativo de la frontera del conocimiento. Dada la especificidad de las prioridades de esos pases, se puede prever que no sern las carencias y los rezagos identificados en Amrica Latina los beneficiarios principales de las modalidades concretas que adopte esta revolucin tecnolgica. La modificacin del patrn de inversiones conduce a la necesidad de revaluar la funcin que ejercen los distintos agentes sociales que ejecutan y actan en este proceso. Por definicin, la extrapolacin de un patrn de inversiones presenta, en el corto plazo, menos riesgos que el desplazamiento, tanto sectorial como de opciones tecnolgicas. Por consideraciones referentes a la capacidad de asumir riesgos, corresponder al sector pblico tomar el liderazgo en este proceso de reorientacin de las inversiones. Se ha sostenido que uno de los factores que explicaran el que se observen tasas de rentabilidad mayores en Amrica Latina que en los pases de origen, de las inversiones extranjeras,

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sera precisamente el mayor riesgo asociado a la localizacin de las inversiones. Por su parte, los grandes grupos privados nacionales han concentrado sus actividades principales en los sectores menos expuestos a la competencia internacional y al cambio tecnolgico, es decir, los sectores de menor riesgo. Esta disposicin a minimizar el "riesgo microeconmico" o a buscar compensaciones por la va de tasas ms altas de rentabilidad, ha sido precisamente uno de los factores que explica el carcter trunco y distorsionado de este sector industrial que ha liderado el "estilo de desarrollo" vigente en Amrica Latina. Ocurre que este proceso ha conducido, precisamente, a una situacin en que se enfrenta el "riesgo macroeconmico" asociado a una modificacin en la direccin y en la conduccin social prevalecientes en los ltimos decenios. Y tambin es posible formular esta ecuacin en la direccin inversa: el "riesgo de las tensiones sociales" y de la intensificacin de la restriccin externa es, en alguna medida, consecuencia, precisamente, de haber optado por las situaciones de mayor rentabilidad y menor riesgo. No sera, entonces, el mayor riesgo el que justifica niveles ms elevados de rentabilidad, sino el hecho de que la estructura productiva que se genera como agregacin de decisiones que se concentran en las oportunidades de inversin de mayor rentabilidad, la que conduce a elevar tanto el "riesgo de los conflictos sociales" como el del estrangulamiento externo. De lo anterior se desprendera que la presencia y gravitacin de la inversin privada en los prximos decenios, independientemente de los prejuicios o preferencias ideolgicas, puede estar determinada, no solo por las especificidades nacionales, sino tambin por su disposicin a modificar comportamientos pretritos, asumiendo los riesgos asociados a aquellas inversiones que permitiran contribuir a superar los conflictos sociales y las restricciones externas que hoy da se enfrentan en la regin. La vinculacin entre crecimiento, creatividad, empleo productivo y equidad adquiere mayor intensidad en la medida en que se adopta un concepto de equidad que incluya no solo la simetra relativa en el acceso a los bienes y servicios, sino tambin, lo que se considera igualmente importante, la participacin creativa en la generacin de los mismos. Una sociedad en que los bienes y servicios se distribuyeran de modo de satisfacer las carencias en el conjunto de la poblacin, independientemente del origen de los mismos, constituira, sin duda, un gran avance respecto a la realidad actual de Amrica Latina. Sin embargo, lo que se trata de destacar es el hecho de que, tanto desde el punto de vista de la posibilidad real de avanzar en esa direccin como de la solidez y permanencia de esa situacin, resulta esencial que en la generacin de esos bienes y servicios se incorpore la presencia creativa de la poblacin, no solo en trminos de

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energa fsica, sino de la capacidad para identificar y resolver con lucidez y originalidad los obstculos que plantea el crecimiento. La materializacin de esa aspiracin supone, entre muchos otros requisitos, introducir modificaciones en la estructura productiva, replantear las relaciones entre planificacin y mercado y, condicin necesaria, asistir a una modificacin de la base social de sustentacin. Estos son los temas que se abordan, esquemticamente, en las pginas siguientes.
c) Estructura productiva y nueva industrializacin

Una vez definido el concepto de eficiencia que inspira esta reflexin sobre "nueva industrializacin", se analizar a continuacin la naturaleza de las relaciones que deberan establecerse entre la industria y algunos otros sectores, as como el contenido interno de las ramas pivotes del sector industrial, de modo tal de poder avanzar en la concrecin de este concepto. Se trata de pensar en una estructura productiva capaz de contribuir, simultneamente, a lograr un crecimiento elevado y perdurable y a desarrollar las potencialidades creativas a nivel tanto individual como de actividades especficas. Dada la enorme y conocida heterogeneidad de situaciones que existen en Amrica Latina en lo referente a la dotacin de recursos, magnitud de los mercados internos, dinmica industrial previa, ubicacin geogrfica y tantos otros factores de diferenciacin, es preciso calificar el sentido y alcance que tiene esta reflexin sobre estructura productiva. En efecto, suponiendo que pudiese configurarse un tipo de estructura productiva en el mbito industrial y en sus relaciones con otros sectores que pudiese ser considerada "ideal", el problema de transitar desde situaciones reales hacia esa estructura "ptima" se planteara en forma muy diferente segn el grado de avance alcanzado por las situaciones reales y tambin de acuerdo con la naturaleza de los modelos econmicos y polticos actualmente vigentes en los distintos pases de la regin; transitar, por ejemplo, desde la situacin alcanzada por el sector industrial en Brasil o Mxico, hacia un patrn industrial diferente, exige tener presente que se trata de reestructurar un esquema con un grado relativamente elevado de consolidacin. Distinta es la situacin en un caso como el de Nicaragua, donde, al grado incipiente de industrializacin previa, se une el hecho de que en la actualidad emerge y ejerce el poder una alianza de fuerzas sociales que no debera tener compromisos mayores con el modelo de estructura productiva heredado. En el caso de los pases del Cono Sur, donde se instrumenta una estrategia eminentemente "anti-industrialista", la referencia a una nueva industrializacin adquiere el carcter de propuesta alternativa a un modelo que avanza en su consolidacin y que es radicalmente diferente, tanto en su concepcin como en la instrumentacin y resultados, a la que se esboza en estas reflexiones.

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Por consiguiente, tanto desde el punto de vista del significado poltico de estas reflexiones como de las implicaciones tcnico-econmicas asociadas a la transicin entre la realidad y el nuevo patrn industrial, se est frente a una fuerte heterogeneidad de condiciones. En este sentido, las reflexiones carecen de toda aspiracin programtica y constituyen exclusivamente un aporte a una discusin que necesariamente debe, en esta fase incipiente de su desarrollo, presentar un grado relativamente elevado de abstraccin, en que se hace referencia a las caractersticas esenciales requeridas para lograr la insercin "eficiente" del sector industrial en la realidad econmica de la regin. Al aadir a esta reflexin de carcter general y abstracto, las condiciones especficas de cada pas en lo referente, por ejemplo, a la disponibilidad de recursos que favorecen una elevada potencialidad de penetracin en los mercados internacionales, a la existencia de un aparato industrial con un grado elevado de consolidacin, a la asociacin de una muy baja densidad de poblacin con una muy favorable dotacin de recursos agrcolas, pueden emerger visiones divergentes respecto de la relevancia de los criterios que se exponen y a los nfasis particulares. No obstante lo anterior y dada la fase inicial en que se encuentra esta reflexin sobre ''nueva industrializacin" se estima pertinente adelantar algunos juicios que emanan del anlisis crtico sobre el patrn industrial precedente y de las experiencias de otros pases capitalistas o socialistas con grados distintos de desarrollo que, en conjunto, permiten extraer algunas consideraciones que pueden tener alguna utilidad para el debate que se realiza en este momento en Amrica Latina. Se han seleccionado cuatro mbitos especficos para centrar sobre ellos la reflexin: dos se refieren al contenido interno del sector industrial y otros dos a las relaciones externas del sector industrial; en el primer grupo se incluyen las referencias al sector automotor y bienes de capital, mientras que el segundo comprende las relacionadas con la agricultura y con el sector energtico. Se estima que en estos cuatro aspectos se sintetizan, a este nivel de abstraccin, las caractersticas relevantes tanto del patrn industrial que se esboza, como las carencias, omisiones y distorsiones del esquema industrial precedente. Lo anterior obviamente no excluye la relevancia de otras ramas industriales, pero se considera que en estas reas se concentra y es posible caracterizar, en forma sinttica y esquemtica, el sentido de la reflexin y la explicitacin del concepto de eficiencia previamente discutido. Los sectores industriales productores de insumos intermedios de uso difundido (cemento, acero, petroqumica bsica, papel y celulosa, madera) presentan un cierto grado de "neutralidad" respecto al modelo de

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industrializacin. Esto en el sentido de que su presencia, tanto en trminos de magnitud como de contenido, posee un grado elevado de constancia en los distintos modelos de industrializacin. Esto no significa que pueda minimizarse la relevancia de las definiciones estratgicas en cada una de esas ramas. En algunos pases de la regin, por la dotacin de recursos naturales, algunas de esas ramas pueden desempear una funcin vital y convertirse en el pivote central de la estrategia de exportaciones. Sin embargo, a este nivel de abstraccin se considera adecuado concentrar la atencin en aquellas ramas que definen el "estilo de industrializacin" vigente en Amrica Latina, aun cuando su peso especfico sea eventualmente inferior a las ramas industriales no consideradas. Los problemas de definicin de estrategia a nivel de aquellas ramas en que los pases han sido particularmente bien dotados por la naturaleza, aun cuando estn muy lejos de ser triviales, pertenecen claramente al mbito de las especificidades nacionales. Estando la rama de alimentos incorporada en el anlisis de la relacin industria-agricultura, se consideran para efecto de esta reflexin la rama principal del consumo no duradero (la de alimentos), la rama principal del consumo duradero (la automotriz) y la produccin de bienes de capital. La primera, alimentos, sintetiza la vinculacin industriaagricultura; la segunda simboliza el patrn industrial en el cual se ha inspirado la industrializacin latinoamericana y la tercera, bienes de capital, refleja el carcter tecnolgicamente trunco de la versin local de la matriz industrial de los pases avanzados. Este liderazgo del sector automotor ha tenido tan variadas expresiones que llegan inclusive a caracterizar lo que podra denominarse un desarrollo urbano-automotor. El sector de bienes de capital, que como se ha visto en captulos anteriores desempea una funcin importante tanto en la dinmica del sistema industrial como en la incorporacin del progreso tcnico, representa en alguna medida la omisin bsica del patrn industrial vigente en Amrica Latina. Por su parte, la relacin industria-agricultura en Amrica Latina refleja una especificidad de este patrn industrial que lo distingue fuertemente y en la direccin "perversa" de la versin prevaleciente de los pases avanzados, donde, como se ha visto en los captulos anteriores, el sector agrcola ha sido objeto de una proteccin particular, que ha sido complementada por el crecimiento de la productividad a un ritmo elevado, que ha permitido que el sector industrial, fuente principal de generacin de divisas, mantenga su posicin de hegemona a nivel internacional. Esta relacin peculiar de la industria con la agricultura en Amrica Latina, que ha sido en buena medida responsable por las insuficiencias y enormes carencias acumuladas en el sector alimenticio y que al mismo tiempo se vincula con un rasgo que se visualiza en el conjunto de pases de la regin,

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independientemente de su grado de industrializacin, que es el de la marginalidad urbana, requiere sin duda de una atencin preferente si se desea avanzar en la concepcin de un nuevo patrn de desarrollo. Las relaciones industria-energa adquieren relevancia, en primer lugar, porque se asiste posiblemente a un trnsito hacia un nuevo patrn energtico que se retroalimenta con el patrn industrial y tambin porque la carencia, en la mayor parte de los pases, de la fuente principal de energa hasta ahora utilizada en la regin, el petrleo, unida a la situacin deficitaria que se observa en el sector externo, otorgan a este sector una relevancia estratgica, al menos en lo que se refiere a la restriccin externa. Las cuatro reas consideradas tienen en comn el ejercer una influencia decisiva en el sector externo que, como se ha visto en trminos cuantitativos en el captulo III, se genera con base en el dficit creciente del sector industrial, que tena fundamentalmente como orgenes precisamente a la particular modalidad de expansin automotriz y al escaso desarrollo del sector de bienes de capital. Este dficit creciente generado en el sector industrial, dada su particular modalidad de crecimiento, fue siendo compensado, cada vez en menor medida, por el supervit del sector agropecuario que, como se vio en ese mismo captulo, experimentaba una incapacidad creciente para mantener el supervit original debido, entre otras razones, precisamente a la particular modalidad de la relacin agricultura-industria que se generaba a partir del modelo de industrializacin vigente. Adicionalmente, para la mayor parte de los pases de la regin, la carga en divisas de la importacin de petrleo se intensifica a partir de 1974, configurndose entonces un cuadro de estrangulamiento externo creciente que tena que repercutir en forma directa e inmediata en el potencial de crecimiento y, por esa va, en la productividad. Por consiguiente, la accin sobre estos cuatro aspectos identificados con el carcter estratgico tienen en primer lugar una incidencia importante sobre la capacidad de superar el estrangulamiento externo, requisito para la expansin rpida que constituye, como se recordar, uno de los ingredientes fundamentales del concepto de eficiencia que orienta esta reflexin. En relacin con el otro componente del concepto de eficiencia que se est utilizando, la creatividad, es preciso recordar que la experiencia de los pases avanzados muestra cmo la expansin de la produccin interna de bienes de capital tiene, entre otros beneficios importantes, el desarrollar precisamente la capacidad de adaptar los productos y procesos a las condiciones locales, adems de constituir una fuente privilegiada de generacin de mano de obra calificada. A ttulo de ilustracin, se recuerda cmo el grado avanzado de desarrollo que este sector ha alcanzado en el Japn y en Alemania Federal ha sido un factor explicativo importante de la rapidez con que el progreso tcnico en el rea de la microelectrnica, y, en particular, en los microprocesadores, ha sido incorporado al conjunto de las actividades

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productivas, consiguindose por este medio una elevacin drstica de la productividad que ha permitido, en el caso de estos pases, compensar, en un breve lapso, el incremento en el valor de las importaciones de petrleo. Tanto en las relaciones industria-agricultura como en las relaciones industria-energa la dimensin creatividad adquiere particular relevancia; en el primer caso por su influencia significativa en el grado de descentralizacin y porque se trata de industrializar recursos naturales disponibles en el pas para los cuales el esfuerzo de innovacin interna resulta en muchos casos insustituible. Un ejemplo tpico es la investigacin sobre trpicos hmedos. En el rea de la elaboracin de productos farmacuticos, alimenticios, qumicos y cosmticos a partir de sustancias y productos vegetales, el campo de posibilidades de desarrollo en Amrica Latina est prcticamente virgen. El esfuerzo que se ha hecho de procesamiento industrial de recursos naturales disponibles en la regin es, sin duda, an muy insuficiente y constituye tal vez una de las vertientes importantes a introducir en esta nueva industrializacin. En el caso de la relacin industria-energa, la disfuncionalidad entre el patrn predominantemente petrolero en que est sustentado el desarrollo latinoamericano y el escaso grado de utilizacin de potencial de los recursos hidrulicos carbn y biomasa muestra, precisamente, la ausencia de creatividad para acercarse a un desarrollo funcional entre la industria y los recursos energticos disponibles. Adicionalmente, en toda el rea de las energas nuevas y renovables, vinculada tambin a la aspiracin de industrializar la agricultura, existe una amplia gama de posibilidades que tendran un carcter descentralizado. La identificacin de estas cuatro reas como estratgicas y el dejar en evidencia que en cada una de ellas se han presentado problemas serios en el pasado, constituye solamente el punto de partida. Es preciso avanzar algunas reflexiones referentes a las opciones a adoptar en cada una de ellas y eso es lo que, en trminos muy esquemticos, se intenta a continuacin. Es evidente que no se aspira a formular una propuesta concreta de accin en cada una de estas reas porque, en primer lugar, eso requerira que la situacin estuviese planteada a nivel de pases especficos, pero, se busca identificar la naturaleza de los obstculos que ser necesario enfrentar para adoptar opciones distintas a las verificadas en el pasado, que es lo que constituye el sentido de estas reflexiones. Un tema en el cual sera preciso adoptar un conjunto de acciones que, en alguna medida constituyen un requisito para la superacin de los obstculos que se presentan en las cuatro reas consideradas, es el de la propiedad y especulacin con la tierra y los bienes races. Un rasgo bsico de este patrn industrial, urbano-automotor ha sido precisamente el

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rpido e improvisado crecimiento de las aglomeraciones urbanas y un fenmeno que acompaa este proceso fue, asimismo, la especulacin inmobiliaria. Entre las mltiples consecuencias de este fenmeno destacan dos que inciden directamente sobre las posibilidades y deseo de avanzar hacia una nueva industrializacin: i) la elevada rentabilidad que se obtiene en estas actividades y que desalienta la canalizacin de recursos privados de inversin hacia actividades productivas, y ii) el drstico deterioro de la "calidad de la vida" de la poblacin urbana en general (vivienda, higiene ambiental y transporte). Los sectores que dependen para su transporte de la locomocin colectiva, que en las grandes ciudades de Amrica Latina representan por lo menos las dos terceras partes de la poblacin, destinan, en promedio, entre dos y cuatro horas diarias para desplazarse en precarias condiciones materiales. Es evidente que, en la medida en que persista esa confortable y generosa "oportunidad de inversin" asociada a la especulacin inmobiliaria, resultar ilusorio pretender canalizar masivamente las inversiones privadas hacia el sector industrial o agrcola, sobre todo si tienen en cuenta las presiones externas y de algunos sectores nacionales en el sentido de abrir el mercado interno a las importaciones. Con la proteccin elevada e indiscriminada que ha predominado en la regin se constata que, a diferencia de lo que se observa en los pases desarrollados, la productividad en la construccin y en el comercio es significativamente ms elevada que en el sector industrial. En alguna medida, como se indic en el captulo III, la elevada rentabilidad que caracteriza las actividades inmobiliarias y comerciales aparece como el referente a partir del cual se define la proteccin necesaria para obtener, en la industria, rentabilidades que no sean significativamente inferiores. Se est, por consiguiente, muy lejos de aquella proteccin para las "infant industry" y muy cerca de aquello que en el captulo III se ha denominado "el proteccionismo frvolo". En cuanto a la segunda implicacin, la referente al deterioro de la "calidad de la vida", aparece como la ilustracin ms notable de las consecuencias prcticas y cotidianas que se han generado a partir de este patrn industrial urbano-automotor. En esa medida, constituye un referente valioso para la reflexin sobre una nueva industrializacin, que deber, entre otros objetivos, responder al imperativo de frenar y modificar esa tendencia asinttica al deterioro de la "calidad de la vida". Uno de los criterios para juzgar la bondad de las propuestas alternativas debera ser, precisamente, su capacidad de contribuir a ese propsito. Esta temtica, aun cuando no ser abordada en las pginas siguientes constituye, un obstculo mayor que en alguna medida condiciona el avance hacia una "nueva industrializacin".

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La direccin general de los comentarios en cada una de las reas seleccionadas y en la articulacin del conjunto es la de avanzar hasta la constitucin de lo que se ha denominado "ncleo endgeno de dinamizacin tecnolgica", cuyo objetivo sera el de apuntar a la satisfaccin de las carencias y los rezagos acumulados, apoyndose, en el caso de cada pas, en las respectivas potencialidades en trminos de recursos y conocimientos o tradiciones de especializaciones en ciertos sectores. El sentido general sera, entonces, la adecuacin del contenido de la industrializacin y su vinculacin con los otros sectores a estos dos elementos centrales: satisfaccin de carencias y desarrollo de potencialidades. De lo expuesto en los captulos anteriores se desprendera que para enfrentar en sus races el carcter trunco y distorsionado del patrn industrial vigente en los pases de Amrica Latina, es preciso concentrar la atencin en los factores endgenos y, en particular, en el ncleo de agentes internos que asumen la responsabilidad por la concepcin e instrumentacin de la propuesta estratgica. Desde este punto de vista, resulta insuficiente denunciar el hecho de que los productos que, ofrecen localmente las ET no responden a las necesidades bsicas de la poblacin y que las tcnicas que utilizan en la produccin no reflejan fielmente la proporcin de factores locales. Estas empresas fabrican productos y utilizan tcnicas de fabricacin estrictamente similares a las que han sido diseadas para sus mercados de origen, objetivo central de su planificacin estratgica en los mbitos de la produccin, comercializacin, financiamiento y publicidad. Es ms, su presencia responde, entre otros, precisamente al objetivo de amortizar los gastos fijos efectuados en diseo de productos, de procesos, tcnicas de fabricacin y publicidad. Esperar que el esfuerzo de innovacin para adaptarse a las carencias y potencialidades locales provenga de empresas para las cuales la actividad local es un elemento marginal de su estrategia global resulta por lo menos ingenuo. En consecuencia, se sostiene que para enfrentar los problemas o insuficiencias de la industrializacin es necesario trascender: i) la mera comprobacin de que las ET desarrollan actividades que no son estrictamente funcionales a las potencialidades o carencias locales; ii) aquel camino que resuelve los problemas de la industrializacin por la va de cuestionar su existencia, y iii) suponer que la superacin de las debilidades del actual patrn industrial es inherente a su carcter "tardo" y que, en consecuencia, el tiempo se encargar de resolver los rezagos y distorsiones. Un elemento central de la opcin que se considera necesario explorar sera la constitucin o reforzamiento sustancial de un ncleo conformado por agentes internos, pblicos y privados, empresas productoras, de ingeniera, de investigacin bsica y aplicada, articulado

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en torno a ciertos pivotes sectoriales de especializacin susceptibles de identificarse tanto en funcin de las perspectivas industriales a nivel internacional como de las potencialidades internas existentes. La existencia de un "ncleo endgeno" abre la oportunidad para avanzar en el aprovechamiento de las potencialidades en el mbito de recursos naturales o mano de obra y para adecuar el patrn de consumo "csmico" a las especificidades de las condiciones locales.9 Es la gravitacin de este ncleo endgeno lo que permiti al Japn, que en el mbito del consumo adopt una actitud tan "imitativa" como la que se verific en Amrica Latina, generar una estructura productiva que le permite alcanzar un supervit en la balanza comercial de productos intensivos de tecnologa en relacin con los Estados Unidos, precisamente el pas que ha constituido la fuente de inspiracin tecnolgica del Japn, lo que se expresa en el significativo dficit que el Japn tiene respecto de los Estados Unidos por concepto de pagos por tecnologa. Esa es tambin la explicacin de que pases como Suecia, Noruega, Dinamarca, Rumania, Finlandia, Yugoslavia, Bulgaria y Hungra, con mercados internos significativamente menores que los pases grandes de Amrica Latina, hayan alcanzado niveles de excelencia internacional en equipos y tecnologa que, en ciertos casos, se vinculan directamente con el procesamiento de recursos, que constituan previamente la base de sus exportaciones. En sntesis, es la gravitacin del ncleo endgeno lo que determina el grado de articulacin de la matriz industrial y, por consiguiente, su dinamismo potencial. Es a partir de este que es posible compatibilizar el acervo tecnolgico adquirido internacionalmente con las especificidades nacionales. Con base en su existencia es factible construir programas y proyectos estratgicos que tengan en cuenta las tendencias tecnolgicas prospectivas y, a partir de ellos, enfrentar lcidamente la vinculacin con las ET. Estas son, implcitamente, las consideraciones que inspiran a los gobiernos de los pases desarrollados en los generosos y subsidiados programas de apoyo al desarrollo tecnolgico del rea electrnica, telecomunicaciones, ingeniera gentica, energa nuclear, energas no convencionales y todas aquellas a las que se atribuye una funcin estratgica en el futuro. Son estos actos de "voluntarismo" e "intervencionismo estatal" los que determinarn las "ventajas comparativas" de los pases en el cuadro futuro de relaciones econmicas internacionales.

Sobre la relevancia del tema del patrn imitativo de consumo, vanse los recientes trabajos de Ral Prebisch en la Revista de la CEPAL.

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Grande es la distancia respecto al modelo de insercin pasiva, en que el concepto de Estado subsidiario se traduce, en el mbito tecnolgico, en que las entidades y organismos dedicados a la investigacin no solo ven disminuidos el monto de los recursos financieros disponibles, sino que, adems, se les somete a un criterio estricto de autofinanciamiento que, por definicin, excluye la reflexin de carcter estratgico. En ausencia de la decisin de reforzar el ncleo endgeno, la opcin efectivamente se reduce a: i) insercin pasiva en el mercado internacional, con una especializacin basada en las ventajas comparativas estticas que, en la mayor parte de los pases, se traducira en el retorno a la exportacin de recursos naturales, o bien, ii) la extrapolacin del modelo precedente, con lo cual las insuficiencias mencionadas terminaran por agudizarse. i) La sustitucin del liderazgo: reestructuracin del sector automotor

Se ha destacado en el captulo IV el proceso de reestructuracin que est experimentando el sector automotor en los pases avanzados, vinculado a la modificacin de los precios en el combustible, a la creciente competencia internacional en cuanto a fabricacin y la saturacin en el consumo de pases avanzados. Se trata, en el caso de esos pases, de una reestructuracin que afecta fundamentalmente al sector automotor, mantenindose relativamente constante, en general, el peso relativo del resto de los sectores en la vida econmica. Es decir, se trata de un cambio que podra denominarse marginal en un sector, manteniendo el resto de los sectores sin modificaciones relativas en su ponderacin, aun cuando en cada uno de ellos sigan produciendo las modificaciones asociadas a este perodo de transicin entre dos patrones industriales. Se destaca este hecho por contraste con la situacin en el caso de Amrica Latina, donde, como se intenta mostrar a continuacin, la naturaleza de las transformaciones que debera experimentar este sector, si bien comparte las motivaciones antes sealadas, introduce el hecho de que se trata de alterar el peso relativo de este sector en magnitud y calidad en relacin con el conjunto de la actividad productiva, en la cual, adems, se requieren modificaciones de significacin en la relacin entre los grandes agregados: industria-energa-agricultura. Es decir, la reflexin sobre la reestructuracin del sector automotor en el caso de Amrica Latina combina las caractersticas de un cambio dentro de un sector, con una modificacin en la estructura productiva en la cual este sector ha desempeado una funcin de liderazgo. En el caso de los pases avanzados, esta reestructuracin del sector automotor se da en un marco con caractersticas diferentes a las que existen en Amrica Latina: precio de los automviles significativamente ms bajo, consumo masivo, precio ms elevado de los combustibles,

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infraestructura ya construida en su mayor parte y percepcin de tarifas, peajes e impuestos elevados por su uso. Es decir, en el caso del sector automotor en los pases avanzados, el cambio no solo es de carcter marginal sino que se da a partir de un contexto en el cual las acciones necesarias para lograr una produccin y utilizacin racional de los automviles ya han sido adoptadas y se trata de adaptarse a nuevas condiciones en el margen: precio, nuevos fabricantes y saturacin del consumo. En este sentido, el contraste con Amrica Latina es tambin mayor: precios de automviles elevados, consumo restringido a un sector minoritario de la poblacin, combustible subsidiado, infraestructura solo parcialmente construida, en muchos casos ya saturada y por la cual no se exige el pago correspondiente a los usuarios principales y una estructura de produccin absolutamente irracional, como ya se ha sealado en el captulo III. En consecuencia, el cambio en el sector automotor, adems de tener un carcter estructural porque es parte de una modificacin que afecta a diversos sectores y en grado significativo, se realiza en un contexto en que, adems del cambio del precio del petrleo, es preciso incorporar el conjunto de distorsiones e irracionalidades que se han ido acumulando en el proceso de industrializacin precedente. El liderazgo que ha ejercido este sector en el patrn previo de industrializacin, unido a las consideraciones anteriores, conducen a considerar como primer tema en la reflexin sobre una nueva industrializacin, precisamente la necesidad de reconsiderar tanto la funcin relativa de este sector como su contenido. Se trata de sustraerle la funcin de liderazgo y, al mismo tiempo, lograr que el costo del funcionamiento del sector en trminos de divisas y tambin su efecto distorsionador sobre la asignacin de recursos para inversiones de infraestructura se reduzca en grado significativo respecto a lo observado en el pasado. Esto implica actuar tanto sobre la demanda de vehculos, transfiriendo a los usuarios el costo realmente asociado a la utilizacin de los vehculos, lo que implica reflejar el costo de la infraestructura urbana y el de los combustibles a un nivel que corresponda con el sacrificio social en que se est incurriendo al canalizar recursos a este sector, sobre todo considerando la magnitud de las carencias sociales acumuladas. Desde el punto de vista de la oferta de automviles, se trata de introducir un grado mnimo de racionalidad en la estructura productiva. Esto se ha intentado en diversos pases de Amrica Latina, en algunos casos sobre la base de medidas estrictamente administrativas que definan el nmero de empresas y, en otros, con base en la exigencia de un determinado balance de divisas. Hasta la fecha es preciso reconocer que los logros son an reducidos, ya sea porque la presin de las empresas impide en los hechos reducir el nmero de plantas, con la aquiescencia de las autoridades, o bien que estos balances de divisas se ven limitados en

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su efecto "racionalizador" debido a que estas empresas, para compensar el monto de las importaciones, canalizan hacia el exterior rubros de exportacin que de todas maneras el pas habra generado. Es decir, para efectos de su contabilidad, el balance de divisas aparece favorable, pero desde el punto de vista del pas este mayor volumen de exportaciones no hace sino sustituir el que de todas maneras habra logrado generar. Sea como fuere, los pases que pueden ejercer una influencia significativa en el mbito de las divisas, son pocos y se trata en general de los de mayor tamao de mercado, que pueden inducir a las empresas a desarrollar fabricaciones ya sea de partes componentes o de intercambio de vehculos terminados con plantas ubicadas en otros pases. Esto es posible, principalmente en aquellos pases seleccionados por las empresas para instrumentar la reestructuracin a nivel internacional. Especficamente, en el caso de Amrica Latina, se tratara de Brasil y Mxico. Otro esquema susceptible de ser utilizado para la racionalizacin de la produccin, que adems puede ser complementario del referente al balance de divisas, es el que se refiere a la exigencia del cumplimiento de ciertas normas similares a las que se han establecido en los pases avanzados en lo referente al uso de combustible (y esto valdra tanto para los vehculos producidos localmente como para aquellos casos en los cuales se opta por la importacin). Se restringira entonces el nmero de empresas y la circulacin de vehculos en el pas exclusivamente a aquellos modelos que son funcionales a las carencias energticas o a los niveles de contaminacin que se consideran soportables. Parece de toda justicia que los pases de Amrica Latina exijan, por lo menos, normas de ahorro de combustible comparables a las de los pases desarrollados, dado el nivel de carencias y el rezago en el resto de los sectores. En algunos pases, y fundamentalmente en aquellos en que se aplica un modelo de inspiracin neoliberal, se ha optado en los hechos por desmontar la industria automotriz y sustituir la produccin local por importaciones. Se trata de reemplazar la produccin de vehculos "caros" por la importacin de vehculos "baratos", lo cual podra parecer de la ms transparente lgica. Sin embargo, lo que suele ocurrir y parece estar ocurriendo es lo siguiente: al disminuir el precio de los vehculos importados respecto del precio de los vehculos localmente producidos y al existir condiciones polticas para imponer elevadas tasas de inters en el mercado interno, se favorece un flujo significativo de recursos financieros desde el exterior, que permite, entre otros usos, financiar la venta de estos vehculos en plazos mayores que los habituales y que, posiblemente, llegan a superar, para ciertos modelos, la duracin fsica del vehculo. Esto implica que el consumo de automviles se incrementa rpidamente, tanto debido al precio como a las condiciones de financiamiento. Finalmente, en trminos de balance de divisas, es posible

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que la situacin no haya cambiado mucho respecto de la que prevaleca anteriormente, con la diferencia, sin embargo, de que el recargo sobre la infraestructura urbana correspondiente y la importacin de combustibles se ha intensificado. Con la agravante no solo de que ya no se genera parte del empleo que previamente exista, parte del cul se sustituye por las actividades de distribucin, sino lo que tal vez sea ms grave, que se descarta la posibilidad de utilizar a la industria automotriz como instrumento en el proceso de aprendizaje o de asimilacin de la "lgica industrial" al acervo tecnolgico local. Es indudable que el desarrollo de este sector en Amrica Latina en los ltimos 30 aos, con todas las distorsiones y costos que han sido sealados, ha constituido una contribucin significativa a la introduccin de la normalizacin, estandarizacin y desarrollo de la ingeniera de fabricacin. Esta opcin de sustituir la "produccin irracional" por lo que podra denominarse "importacin irracional" no parece resolver el fondo del problema. En efecto, las distorsiones que ha generado este sector se acentan, con la agravante de que no se recibe la compensacin que previamente se lograba con la difusin de conocimientos y capacitacin de mano de obra en el sector metalmecnico. La naturaleza de la reestructuracin del sector automotor depender obviamente de la situacin prevaleciente en cada caso. Lo que parece posible afirmar, sin embargo, es que esta reestructuracin constituye en alguna medida el requisito para iniciar el trnsito hacia una "nueva industrializacin". En los pases de mayor mercado interno se tratar, fundamentalmente, de una modificacin de la estructura productiva, y en los pases de menor tamao tal vez de una racionalizacin de la importacin. Sin embargo, lo que parece fundamental es sustraer la funcin de liderazgo que este sector ejerca y reducir los costos globales que su expansin implica. En cada caso esto se lograr por medios y acciones que pueden ser diferentes. La reestructuracin del sector automotor requiere, naturalmente, de un determinado lapso. Es utpico imaginar una reestructuracin en el trmino de uno o dos aos y debe ms bien pensarse en plazos no menores de cinco aos, que pueden alcanzar perfectamente una dcada. En efecto, se trata de reemplazar a un sector que ejerca el liderazgo, por varios sectores industriales diferentes y por nuevas relaciones entre los sectores productivos. En primer lugar, un relativo congelamiento en el nivel de la produccin automotriz asociado al proceso de reestructuracin de la produccin y a una transparencia entre precios y costos sociales de los vehculos automotrices, conduciran necesariamente a una expansin de la demanda de los transportes colectivos y esta actividad no puede llevarse a cabo en forma instantnea, mxime si se piensa en medios de transporte colectivo como el metro. En lo que se refiere al precio de los

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combustibles y de los impuestos y al costo de infraestructura y el uso de la misma, se trata tambin de medidas cuya influencia, tanto poltica como econmica desaconsejaran las opciones drsticas. Adems, estas medidas deberan desarrollarse en forma paralela a la expansin del transporte colectivo, porque en la medida en que no surgen opciones distintas al automvil, el recargo drstico de todos estos costos de uso del automvil implicara, o bien el equivalente a un impuesto adicional elevado o, alternativamente, el deterioro sbito de la calidad del transporte colectivo. Los efectos polticos dependern, naturalmente, de la profundidad de la transicin y del marco poltico en que esta se desarrolla. Tambin la modificacin de la estructura productiva de vehculos automotrices exige un determinado lapso, porque algunas empresas debern cerrar sus actividades, otras sern adquiridas por otras empresas y habr que introducir modificaciones importantes en las lneas de produccin. En consecuencia, cuando se plantea la reestructuracin del sector lder, se la concibe como un proceso paulatino en el que se compatibilizan los cambios en la estructura productiva automotriz con el desarrollo de medios alternativos de transporte colectivo y la adecuacin de los nuevos precios, con los cuales se reflejar el costo social global asociado al uso del automvil. Entre las implicaciones de ms largo alcance que podra tener la reevaluacin de la funcin del sector automotriz en el patrn industrial, se incluira, adems de las posibilidades de fabricacin local de equipo de transporte colectivo, a las que se hace referencia en la seccin que trata de bienes de capital, la necesidad de revaluar el papel del transporte ferroviario, particularmente si se concibe una explotacin intensiva del potencial hidrulico y esquemas interconectados de electrificacin para un conjunto de pases. La revalorizacin del ferrocarril como medio de transporte inter e intraurbano podra tener, adems, profundas implicaciones en la distribucin espacial de actividades y tambin en la definicin de lmites para el crecimiento de ciudades que se desarrollaron, en alguna medida, al amparo de lo que se podra denominar la "flexibilidad caotizante" que proporciona este patrn automotor que, adicionalmente, contribuy a favorecer actividades de especulacin inmobiliaria asociada a los terrenos adyacentes que se iban incorporando con base en el esquema del transporte individual. En consecuencia, esta reestructuracin del sector automotor, esbozada en trminos tan esquemticos, no implica negar la vigencia de este medio de transporte ni la aspiracin, que parece haber alcanzado un carcter csmico, por poseer acceso a este medio de transporte individual. En los pases avanzados con frecuencia coexisten el medio de transporte individual y colectivo. Y, debido al hecho de que las tarifas, los peajes, el estacionamiento y el combustible, reflejan costos reales, los ciudadanos

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optan por el transporte colectivo en el perodo de trabajo y limitan el uso de este medio de transporte a las actividades de recreacin. Se trata de un "lujo" por el que se opta a ttulo individual, con las consecuencias econmicas correspondientes, sin comprometer el dinamismo econmico y la "calidad de vida" de la sociedad en su conjunto. Se trata, en consecuencia, de racionalizar el uso de este medio de transporte, evitando las distorsiones que su uso indiscriminado y fuertemente subsidiado para un sector muy reducido de la poblacin ha generado en el conjunto del patrn industrial de los pases de Amrica Latina. ii) La complejidad de la tarea: ilustracin a travs de la industria de bienes de capital

La articulacin de una estrategia industrial en torno a un ncleo endgeno con las caractersticas antes descritas plantea, adems de los requerimientos de voluntad poltica de dotarse de objetivos de largo plazo, desafos en el mbito tcnico que estn muy lejos de ser triviales. Se trata de introducir una modificacin endgena al patrn de industrializacin, lo cual supone alterar comportamientos y afectar intereses ya consolidados. Para ilustrar la naturaleza de este desafo se formulan a continuacin algunas reflexiones respecto de la naturaleza de los obstculos que es preciso enfrentar para lograr desarrollar una industria de bienes de capital "eficiente". Por las consideraciones expuestas en los captulos I y II, no es necesario resaltar la importancia del papel que puede desempear este sector ni tampoco las razones de su rezago. Pero es importante destacar que, aun cuando se estima que ciertos subsectores de bienes de capital por ejemplo los vinculados a los recursos naturales en los cuales el pas dispone de ventaja comparativa, deben ser parte integrante del ncleo endgeno en ningn caso se considera la expansin de la industria de bienes de capital como una condicin suficiente. Tal vez la India, donde coexisten una industria de bienes de capital relativamente desarrollada con una fuerte marginalidad rural y urbana, sea un buen ejemplo para ilustrar esta afirmacin. En consecuencia, con la referencia al sector de bienes de capital se busca poner de relieve la naturaleza y complejidad de las decisiones que es preciso adoptar para impulsar una estrategia industrial articulada en torno a un ncleo endgeno. Es probable, por ejemplo, que, en determinada etapa, la tarea de modificar las relaciones industria-agricultura, tenga una gravitacin significativamente mayor, pero tarde o temprano ser necesario abordar el tema de los bienes de capital, pues constituye un componente necesario del ncleo endgeno. Precisamente porque el tema de bienes de capital es solo uno de los componentes, aunque desempea una funcin primordial

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de articulacin, el anlisis de los obstculos que es preciso vencer en esa rea ilustra la magnitud de la tarea asociada al diseo e instrumentacin de una concepcin como la que se esboza en estas pginas. El sector de bienes de capital presenta ciertas caractersticas especficas que lo distinguen de otros sectores industriales y que exigen que el contenido de un programa de desarrollo que contribuya a expandir eficientemente su produccin, tenga que trascender la simple enumeracin de proyectos independientes. A continuacin se indican estas caractersticas especficas que, en conjunto, fundamentan la secuencia y el contenido de un programa de desarrollo para la industria de bienes de capital. Demanda de bienes de capital: articulacin en el conjunto del aparato productivo Los requerimientos de los bienes de capital estn determinados por la expansin de la capacidad productiva de los distintos sectores, incluido el propio sector de bienes de capital. Dado que los plazos requeridos para el establecimiento de las plantas industriales, as como los perodos de construccin de los equipos son relativamente largos, es preciso disponer de una visin a mediano y largo plazo de lo que ser la expansin de la actividad econmica a nivel de sectores especficos. En el caso del equipo pesado, de gran valor unitario, cuyo tamao y caractersticas tcnicas en buena medida definen las plantas industriales de las cuales forman parte (turbinas y generadores elctricos, turbocompresores, calderas, altos hornos), es preciso disponer no solo de cifras agregadas de inversin en los respectivos sectores (sector elctrico, sector petrleo, sector siderrgico), sino tambin conocer los parmetros principales de los proyectos ms importantes de aquellos sectores usuarios. En estos equipos grandes de uso especfico, es necesario que las proyecciones de demanda se lleven a efecto en estrecha coordinacin con los organismos responsables del desarrollo de los sectores usuarios; solo as se logra la necesaria compenetracin tcnica y se tiene la posibilidad de evaluar, peridicamente, las implicaciones que sobre el sector de bienes de capital tienen las frecuentes modificaciones que experimentan los programas de inversin de los grandes sectores usuarios. En el plano institucional, esto implica una vinculacin entre los grandes usuarios pblicos y los proveedores nacionales, esquema obviamente improbable cuando se trata de filiales para las cuales la importacin desde los pases de origen constituye un elemento importante de su estrategia, particularmente en los perodos de recesin de la economa mundial. Las caractersticas de las inversiones en sectores usuarios de elevada intensidad de capital (generacin de energa elctrica, transporte

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y distribucin de petrleo, petroqumica, siderurgia, minera y cemento), limitan en forma definitiva la posibilidad de utilizar el mtodo tradicional de proyeccin de otros sectores, que consiste en extrapolar las tendencias del pasado, y hace imprescindible penetrar en el conocimiento especfico de los grandes proyectos usuarios. Para producir el equipo pesado es necesario disponer de instalaciones capaces de desarrollar los procesos bsicos de fundicin, forja, pailera, maquinado, tratamiento trmico. Y para estimar la demanda de esas actividades es necesario conocer no solo el nmero y caractersticas tcnicas de las turbinas, generadores, camiones fuera de carretera, equipo de movimiento de tierra, motores diesel de gran tamao, altos hornos, sino que adems es preciso descomponer estos equipos en sus partes principales y analizar los requerimientos aproximados de operaciones de fundido, forjado y maquinado. En consecuencia, el desarrollo de una industria de maquinaria y equipo pesado, para lo cual los proyectos de infraestructura mencionados son una condicin necesaria, requiere disponer de un conocimiento de los programas de inversin de los principales sectores estratgicos de la actividad econmica, de los proyectos especficos que integran esos programas de inversin, de los equipos principales que componen esos proyectos y de los componentes materiales y procesos de fabricacin que en cada uno de ellos intervienen. Esto implica, por parte del Estado, una capacidad poltica y tcnica para definir opciones de largo plazo. Oferta de bienes de capital: articulacin versus integracin con el exterior Habiendo identificado las oportunidades especficas de inversin, es preciso pasar a las definiciones respecto a la configuracin de la estructura productiva con las cuales se van a generar estas lneas de produccin. Esto adquiere particular relevancia en el caso de aquellos bienes de capital en cuya fabricacin intervienen distintos procesos tcnicos, que pueden estar localizados en una misma planta o en una estructura horizontal en la cual determinados procesos tcnicos se utilizan para la fabricacin de distintos equipos, cuyo ensamble final se efecta en plantas independientes. Esto, que frecuentemente est ausente de la literatura sobre transferencia de tecnologa, en la prctica constituye un aspecto decisivo en cuanto a los efectos y la potencialidad del dinamismo tecnolgico de las plantas que se configuran. En efecto, una de las particularidades de este sector, para ciertos tipos de bienes de capital, es el hecho de que las plantas tienen un grado elevado de flexibilidad para producir distintos tipos de equipo: no hay una relacin biunvoca entre planta y producto. Pero, adems, la fabricacin de determinados equipos

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requiere de distintos procesos de fabricacin susceptibles o no de integrarse verticalmente en una planta. En consecuencia, las opciones que se adoptan respecto a la configuracin de esta estructura productiva, en trminos tanto de "canasta" de productos a nivel de la planta como del grado de integracin vertical y horizontal de la estructura productiva, parece constituir un factor determinante en la capacidad de innovacin a nivel de las plantas. Desde el punto de vista de la empresa extranjera que provee el mercado nacional a travs de la exportacin y que se ha visto inducida a establecer actividades productivas, el tipo de configuracin que parece ms adecuado es aquel que garantiza la mayor autonoma respecto al resto del aparato productivo local y permite una articulacin amplia con las plantas establecidas en el pas de origen. Esto la induce normalmente a disear plantas relativamente integradas en forma vertical, pero al mismo tiempo con un bajo grado de integracin nacional, es decir, parte importante de los componentes que se utilizan en la produccin de equipo final se importaran, pero aquellos fabricados localmente tenderan a generarse en instalaciones establecidas dentro de la planta. En los pases desarrollados la tendencia cada vez ms acentuada es hacia la especializacin y la horizontalizacin, es decir, las empresas buscan alcanzar un nivel de excelencia en determinados tipos de maquinaria en las cuales el aporte tecnolgico reside fundamentalmente en el diseo, pero para efectos de fabricacin buscan una estructura horizontal adquiriendo las partes y componentes en aquellas plantas de su pas o del extranjero en las cuales estas se fabrican en la forma tcnicamente ms conveniente. Desde el punto de vista de la poltica gubernamental, existen dos posibilidades claramente diferenciadas. La primera consiste en estimular una concepcin de planta industrial coherente con la voluntad del inversionista extranjero, que es el proveedor de la tecnologa y cuya generalizacin suele traducirse en una pulverizacin de la oferta con elevado grado de integracin en planta y bajo contenido nacional. Esta opcin, que implica la lnea de "menor resistencia", es convergente con la voluntad del proveedor externo y es la que hasta ahora ha predominado en diversos sectores industriales en Amrica Latina. La otra opcin, que implica la existencia de un Estado con voluntad poltica y competencia administrativa para formular alternativas estratgicas propias, es aquella en que se busca configurar una estructura productiva adecuada a la profundizacin interna de la fabricacin de bienes de capital, pero al mismo tiempo una elevacin de la eficiencia por la horizontalizacin de la produccin. La opcin tecnolgica implcita en ambas configuraciones puede ser decisiva en los resultados que a largo plazo se obtengan con la materializacin de la industria de bienes de capital.

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Estudios realizados en Mxico permiten concluir que la opcin que implica una agrupacin de plantas independientes con mayor grado de integracin en planta y menor contenido de integracin nacional exige menos inversin que la estructura "horizontalizada" y especializada de produccin, con menor grado de integracin en planta y mayor grado de integracin nacional. Sin embargo, se constat que esa diferencia en el monto de inversin se recuperaba en dos aos con el ahorro de importaciones, generado por la alternativa de "articulacin interna", considerndose adicionalmente que se obtenan ventajas significativas en el mbito tecnolgico en cuanto a potencialidad de desarrollo de capacidades de diseo, mayor eficiencia en la utilizacin de las instalaciones y en el grado de especializacin por procesos productivos, que se traduciran finalmente en menores costos y, por lo tanto, en mayor capacidad de competir internacionalmente. El sector de bienes de capital como portador de progreso tcnico Una de las especificidades de este sector reside precisamente en el hecho de que uno de los objetivos que se persiguen con su desarrollo es el fortalecimiento del acervo tecnolgico nacional. Siendo este sector portador del progreso tcnico, su expansin implica elevar la probabilidad de incorporarse en el proceso de innovacin tecnolgica que se desarrolla a escala mundial. No es esta una implicacin mecnica; en efecto, no es cualquier industria de bienes de capital, bajo la responsabilidad de cualquier agente econmico, en condiciones de fabricacin de bienes de cualquier naturaleza, y con un grado precario de participacin local en el diseo, que contribuir al fortalecimiento de la capacidad tecnolgica nacional. No cualquier modalidad del desarrollo de la industria de bienes de capital permite alcanzar el objetivo de desarrollo tecnolgico local. Sin embargo, lo que parece evidente es que la ausencia del sector de bienes de capital hace extremadamente poco probable el fortalecimiento tecnolgico del pas. Es decir, el desarrollo, bajo determinadas modalidades, de la industria de bienes de capital parece constituir una condicin necesaria, pero no suficiente, del fortalecimiento tecnolgico interno. El conjunto de decisiones especficas que en las distintas instancias del proceso de planificacin es preciso adoptar respecto a la variable tecnolgica, constituyen los factores que determinan el que la resultante final de este proceso sea o no convergente con el objetivo perseguido. Dentro de las subramas seleccionadas hay lneas de produccin cuyas tendencias estn en una fase semiexperimental y probablemente alcanzarn un ritmo acelerado de innovacin en el futuro, pero en las cuales el riesgo de fracaso no es despreciable.

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Otro conjunto de lneas de produccin est en la fase de maduracin tecnolgica, con un relativamente rpido proceso de innovacin tcnica de crecimiento y diversificacin de la produccin; se trata en este caso de rubros en que la competencia es intensa y en que el atractivo reside precisamente en el elevado dinamismo. Una tercera categora de rubros sera aquella en la cual la tecnologa alcanz la fase estable y final del ciclo tecnolgico, en que el ritmo de innovacin se ha debilitado, en que probablemente la competencia a nivel internacional se intensifica por el acceso libre a tecnologas ya establecidas y excesos de capacidades instaladas y en que el riesgo de sustitucin futura por nuevos productos en proceso de gestacin puede ser importante. Para ilustrar la naturaleza de este problema, a continuacin se transcriben algunos prrafos que permiten caracterizar, en el caso de las mquinas-herramienta las tendencias tecnolgicas de algunas subramas que constituyen el tipo de consideracin a partir del cual se procede junto a los otros elementos ya descritos, a la seleccin de los productos a fabricar localmente. Los ltimos diseos de mquinas-herramienta son con base en mdulos. En las mquinas de control numrico se permite un mayor grado de automatizacin al ir aadiendo mdulos, as como el caso contrario para tener mquinas ms simples controladas por programas, por levas, o aun sin ningn elemento de control. Existe una tendencia a incrementar el uso de pantallas electrnicas para facilitar el trabajo manual y automtico. Los sistemas de control numrico ya no se utilizarn nicamente para acercar la herramienta a la pieza o viceversa, sino a todo un subsistema de movimientos conjuntos, como el caso de la fabricacin electrnica de engranes. Los sistemas de "software" se irn simplificando poco a poco, debido a los avances de los microprocesadores que se utilizarn cada da con mayor intensidad para los equipos de control numrico. La fabricacin de partes de las mquinas se ir realizando cada vez con mayor precisin, lo que permitir disminuir el tiempo de ensamble en un 25 30% del tiempo total de manufactura. Esto ser tambin debido al mayor uso de sistemas de manejo de materiales, "robots" industriales (utilizados frecuentemente en trabajos peligrosos a la salud, como pintura), y equipos de ensamble.

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Estas tendencias tecnolgicas constituyen un elemento de referencia fundamental a tener presente para seleccionar los productos en los cuales conviene desarrollar la produccin, as como tambin para la negociacin con los proveedores de la tecnologa. En las recomendaciones que se imparten sobre transferencia de tecnologa, la atencin se concentra en las "condiciones" en que la tecnologa se transfiere y se hacen advertencias respecto de la necesidad en que los pases subdesarrollados eviten las clusulas restrictivas y los costos excesivos. Sin embargo, tanto o ms importante que las "condiciones de transferencia" es el "contenido o calidad" de la informacin que se adquiere, que est determinada en buena medida por el esfuerzo de reflexin que el usuario ha efectuado previo al inicio de las negociaciones respecto de sus requerimientos tcnicos y de las tecnologas disponibles a nivel internacional. Este esfuerzo de reflexin previo debera traducirse en la definicin, por parte del usuario, de la concepcin tcnica del proyecto que se desea emprender, lo que no obstante su carcter preliminar, puede servir de base para la negociacin con el proveedor externo de la tecnologa. Es frecuente en Amrica Latina, aun para proyectos de gran envergadura, que se emprendan negociaciones de tecnologa sin haber invertido el tiempo y los recursos necesarios para formular esta concepcin preliminar. En esas circunstancias, es el proveedor de la tecnologa, frecuentemente interesado en consolidar una relacin de subordinacin tecnolgica y evitar el surgimiento de competidores, quien propicia la concepcin tcnica del proyecto, que dar posteriormente origen a un contrato de transferencia de tecnologa. Ahora bien, es en la fase de concepcin tcnica del proyecto donde se determina en buena medida el aporte tecnolgico en cuanto a ingeniera de diseo, proceso y fabricacin, que esa actividad aportar al pas. Es en esta fase y en la definicin del programa de capacitacin del personal donde se define el "contenido y calidad" de la tecnologa transferida. Es sin duda importante que las "condiciones" en que se efecta el flujo de informacin no sean onerosas, pero es fundamental hacer hincapi en que por ms favorables que sean las condiciones, no lograrn alterar las deficiencias que pudiesen haber quedado incorporadas en la concepcin tcnica del proyecto (utilizacin de diseos, procesos y tcnicas de fabricacin inadecuadas, sobredimensionamiento de ciertos equipos laterales, definicin inadecuada de la canasta de productos, grado de integracin en planta y nacional desfavorable, ausencia de infraestructura tcnica de apoyo y debilidad del programa de capacitacin). Uno de los factores que determinan la posibilidad de canalizar la demanda de bienes de capital hacia los proveedores nacionales es el

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grado de desarrollo tecnolgico alcanzado por las grandes empresas usuarias, pblicas o privadas, en materia de ingeniera bsica y de detalle. Particularmente en el caso de los bienes de capital diseados a pedido y de las instalaciones que incorporan sistemas complejos donde se incluyen diversos tipos de bienes de capital, la capacidad tecnolgica del usuario ejerce una influencia decisiva. En la medida en que este delegue a empresas de ingeniera o fabricacin externas la responsabilidad de la concepcin tcnica de los proyectos, es altamente probable que la participacin de los fabricantes locales de bienes de capital se limite a la condicin de subcontratistas de las partes y equipos ms simples, quedando en el exterior la responsabilidad de concepcin y fabricacin de los bienes de capital de mayor significacin. En consecuencia, el desarrollo del nivel tecnolgico de las grandes empresas usuarias constituye un factor decisivo en la potencialidad de desarrollo de la industria nacional de bienes de capital. Lo anterior confirma la apreciacin formulada inicialmente, en el sentido de que el desarrollo de la industria de bienes de capital debe ser abordada con base en un conjunto integrado de acciones capaces de actuar sobre el sistema complejo de decisiones en que participan productores nacionales y extranjeros, usuarios pblicos y privados, firmas de ingeniera, intermediarios financieros y comerciales, adems del conjunto de la infraestructura tecnolgica de apoyo. Ahora bien, la modificacin del funcionamiento interno de este sistema, en que la variable tecnolgica desempea un papel significativo, implica necesariamente alterar en grado significativo el patrn de industrializacin en que estn insertos estos agentes econmicos y las relaciones a travs de las cuales ellos se vinculan. Este problema poltico resulta inseparable del contenido de la alianza social portadora de la propuesta para una nueva industrializacin. En varios captulos anteriores se subray la importancia que adquiere la opcin de especializacin en este sector. Se mostr que esa es la tendencia que prevalece inclusive en los pases ms avanzados. En este sentido, la especializacin que adopten los distintos pases estar determinada por el grado de desarrollo que ya ha alcanzado la industria, el tamao del mercado interno y las especialidades asociadas tanto a los recursos naturales con que cuente el pas como a los desarrollos o tradiciones adquiridos en determinados rubros. Sin pretender proporcionar un criterio de validez general, es posible esbozar algunas consideraciones que, combinadas con la especificidad de los casos en cuestin, pueden tal vez contribuir al debate sobre las opciones de especializacin en este sector. Se puede sostener que el desarrollo de una cierta capacidad de fabricacin de equipos asociados a los rubros de

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exportacin del pas sean estos petrleo, carne, azcar o caf parece constituir un aspecto relevante desde el punto de vista de adquirir un grado relativo de autonoma en el proceso de inversin de estos sectores que generan una proporcin elevada de las divisas de que dispone el pas. Adicionalmente, iniciar el desarrollo de la fabricacin de los equipos utilizados por los rubros de exportacin constituye una aproximacin importante para elevar el nivel del mantenimiento y reparacin del equipo disponible y, adems, puede ayudar a elevar el poder de negociacin en el proceso de adquisicin de nuevos equipos y tcnicas y facilita el desarrollo de la capacidad interna para adaptar los equipos que deban continuar importndose a la peculiaridad del cuadro local. Cuando surgen especificidades en las propiedades fsicas o en la localizacin de los rubros de que se trate puede estimular el desarrollo de la capacidad para concebir nuevos equipos para el nuevo proceso o nuevas tcnicas adecuadas a las condiciones de que se trate. En suma, el desarrollo de una lnea de fabricacin de equipos adscrita o asociada a los rubros principales de exportacin puede contribuir hacia el objetivo de industrializar los recursos naturales de Amrica Latina. Esta lnea de especializacin industrial tendra el atractivo adicional de que podra ser compartida por el conjunto de pases que poseen ese recurso natural principal de exportacin, lo que podra conducir a favorecer esquemas de cooperacin y especializacin en el mbito regional o subregional. Otra lnea que puede ser interesante considerar en el esquema eventual de especializacin es la que se refiere a la mecanizacin y procesamiento de los productos agrcolas, sean o no rubros importantes de exportacin. Aunque a corto plazo esto pueda sugerir que se estara cuestionando el objetivo de empleo es preciso asumir, cada vez con mayor realismo, el hecho bsico de que a medida que se difunde el proceso educativo y que se desarrollan los esquemas de comunicacin, la posibilidad de retener en el campo a una proporcin elevada de la poblacin parece acercarse cada vez ms a un acto de voluntarismo infundado y no solo por consideraciones respecto a precios relativos o tenencia de la tierra, sino fundamentalmente debido al hecho de que la intensidad del trabajo agrcola es incomparablemente mayor y por consiguiente menos atractiva que aquellas que en trminos imaginarios o reales se perciben como caractersticas del mbito urbano. En trminos generales, la "calidad de vida" urbana aparece ms seductora que la que ofrece la agricultura. Parecera razonable adoptar la hiptesis de que, independientemente de la necesidad de modificar la relacin industriaagricultura, tema que se discute ms adelante, lo que parece constituir una tendencia difcil de evitar es el desplazamiento de los trabajadores del campo a los medios urbanos. Es evidente que no es indiferente que este xodo sea hacia las grandes ciudades, ya saturadas, o que favorezca el

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surgimiento de polos regionales. Sin embargo, lo que es importante destacar es el hecho de que el vaciamiento relativo de la agricultura puede ser considerado como una tendencia asinttica. Mientras ms rpida sea la satisfaccin de necesidades educacionales, salud, comunicaciones, en los medios urbanos, mayor ser tal vez la fuerza de atraccin, y mientras mejores sean las condiciones que se otorguen al trabajo campesino se podr neutralizar parcialmente esta tendencia. Pero puede suponerse que la prxima generacin, en la medida en que cuente con acceso a la educacin, estar, en una proporcin elevada, presionando por desplazarse a actividades que, adems de ofrecer condiciones de trabajo menos duras, permitan trasladar la frontera de las inquietudes y potencialidades abiertas por este acceso inicial al proceso educativo. Dado que existen determinados cultivos, de los cuales los pases desarrollados carecen y por consiguiente no estaran en condiciones de desarrollar ni la maquinaria ni las tcnicas adecuadas y que aun en aqullas en que disponen de cultivos similares, la capacidad de innovar en las tcnicas de cultivo y en el desarrollo de subproductos est vinculada a la competencia local para el diseo y fabricacin de equipos, parece deseable otorgar una prioridad elevada a esta lnea de especializacin. Esto conducir necesariamente al desarrollo de todo el esquema de capacitacin, mantenimiento y reparacin de esta maquinaria, que con grados diferentes de intensidad, inexorablemente se difundir al conjunto de la actividad agrcola. Un tercer rubro que parece adquirir importancia, independientemente inclusive del tamao del pas o del grado de desarrollo ya alcanzado por la industria de fabricacin de equipamiento, es el desarrollo de una capacidad tcnica en los procesos bsicos de fabricacin de maquinaria: fundicin, forja, maquinado y tratamiento trmico. El tamao de estos talleres, el tamao de las piezas a ser procesadas y la dimensin y tipo de los equipos a ser producidos en aqullos, depender, evidentemente, del tamao del mercado interno del pas en cuestin, pero la necesidad de disponer en cada pas de una capacidad en estos procesos que otorgan un grado elevado de flexibilidad ya sea para fabricar equipos o piezas de repuestos o, dependiendo del tamao de los mismos, llegar a la fabricacin de maquinaria de gran tamao, parece ser un rea en la cual, cualquiera que sea el esquema de especializacin que se adopte, requiere disponer de esta infraestructura bsica de la industria metalmecnica. Hasta ahora parte de estos procesos bsicos se han desarrollado fundamentalmente vinculados a la industria automotriz, con las especificidades correspondientes. Es decir, en la mayor parte de los pases, aun en los de tamao mediano y pequeo, existen talleres que cumplen algunas de estas funciones o varias de ellas simultneamente. De lo que se tratara sera de avanzar en una direccin que diera mayor flexibilidad, sistematizacin y, en algunos casos, descentralizacin regional a esta infraestructura.

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El cuarto rubro que parece posible considerar, independientemente inclusive de los tamaos y grado de desarrollo de la industria, es el de la fabricacin y ensamble de equipo de transporte, tanto para pasajeros como para carga. Esta es un rea en la cual, a medida que se avanza en el proceso de industrializacin y en el grado de procesamiento y mecanizacin agrcola, los requerimientos son crecientes. No obstante que las plantas ptimas en trminos de cada rubro de produccin pueden parecer elevadas para muchos pases, la experiencia muestra que en materia de ensamble de equipo de transporte (excluido el automotor), el grado de flexibilidad en cuanto a escala parecera relativamente elevado. Este rubro constituye adems un centro de capacitacin para toda la amplia familia de equipos mviles que incluye alguna maquinaria y equipo agrcola, equipo de movimiento de tierra y el propio equipo de transporte. El ncleo de equipo de transporte, que en determinados pases llegara a la fabricacin integral, inclusive con diseo propio y en otros simplemente talleres de ensamblado, parece constituir un rea de concentracin importante para el desarrollo de bienes de capital, independientemente de las lneas de especializacin que sean ms adecuadas en cada pas. iii) Las relaciones industria-agricultura

Se destacaba en el captulo III cmo la especificidad del patrn industrial adoptado en Amrica Latina haba ejercido una influencia distorsionadora en las relaciones con el sector agrcola, erosionando en grado significativo el peso relativo, tanto poltico como econmico, del sector de productores de alimentos para el mercado interno. Esta asimetra entre el sector industrial y esos agricultores habra conducido a un deterioro progresivo de la balanza comercial del sector agrcola, adems de contribuir a estimular presiones inflacionarias asociadas a las carencias internas de alimentos, compensadas con la expansin de las importaciones, sujetas a tendencias cclicas en los precios y, en trminos ms generales, a una progresiva tendencia a la concentracin de la produccin exportable de alimentos bsicos en un grupo reducido de pases. La necesidad de actuar sobre esta relacin industria-agricultura conduce entonces, en primer trmino, a reconsiderar la posicin relativa de los productores locales de alimentos. Es evidente que la produccin de alimentos responde, en primer lugar, a un imperativo tico, que no requiere de comentarios adicionales. Pero adems, en el plano estrictamente poltico, aparece cada vez ms claro que formular la aspiracin de democratizar y descentralizar un pas, en circunstancias en que un porcentaje apreciable de la poblacin padece de hambre, resulta improbable. Cuando cerca del 30% de la poblacin del pas est sometida a carencias alimenticias, los regmenes autoritarios, que impiden que este

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sector de la poblacin sacrificado por el progreso se rebele frente a las autoridades urbanas, resultan estrictamente funcionales. Por consiguiente, desde un punto de vista exclusivamente poltico, el desarrollo en grado significativo de la produccin de alimentos constituye, en buena medida, una condicin necesaria para dar vigencia a las frmulas de descentralizacin poltica y econmica, las que, como se ha sealado anteriormente, constituyen un ingrediente esencial para desencadenar el proceso de creatividad. Es evidente que las carencias alimenticias no constituyen la nica causal del autoritarismo ni tampoco que la solucin del problema alimentario excluya el riesgo de totalitarismo. Lo que se cuestiona es la compatibilidad de la penuria alimentaria con la descentralizacin poltica. Se ha mostrado cmo en el plano estrictamente econmico, la expansin de la produccin de alimentos para el mercado interno constituira una fuente importante de holgura para la restriccin externa, que a su vez es determinante en las potencialidades de crecimiento. Por consiguiente, tanto desde el punto de vista de viabilizar el crecimiento en forma directa y a travs de la holgura de la balanza de pagos como de su contribucin a la creatividad, a travs de permitir un grado adecuado de descentralizacin poltica y econmica, la expansin de la produccin de alimentos adquiere particular relevancia. Podra pensarse, y as se plantea en la concepcin neoliberal, que los alimentos que el pas no produce fuesen adquiridos con las divisas generadas en aquellos productos en que el pas dispone de una "ventaja comparativa esttica", es decir, con las exportaciones de algunos recursos naturales. Adems de la enorme vulnerabilidad externa que esto implica, y que ha sido una de las consideraciones que ha impulsado a buena parte de los pases desarrollados a subsidiar la produccin local de alimentos, favoreciendo simultneamente una elevacin drstica de la productividad que permita absorber ese subsidio, en el plano estrictamente econmico, la tendencia al alza de los precios de los cereales, asociada a la concentracin creciente en un nmero reducido de productores, conducira muy probablemente a una intensificacin de la restriccin externa y, por consiguiente, a reducir las perspectivas de crecimiento.10 En la medida en que el concepto de eficiencia propuesto por la concepcin neoliberal no pone de relieve el objetivo de crecimiento, esta restriccin no parece grave. Distinta es la situacin cuando se adopta una concepcin de eficiencia que atribuye gran peso al criterio de crecimiento por sus

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El Sistema Alimentario Mexicano (SAM) constituye una ilustracin, tal vez nica en Amrica Latina, de un programa alimentario concreto, articulado en torno al concepto de autosuficiencia alimentaria.

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mritos intrnsecos y por su contribucin potencial al proceso de creatividad, el cual a su vez debe retroalimentar la perspectiva dinmica. Resolver el problema de la seguridad alimentaria va importaciones, aun suponiendo que se dispone de los volmenes agregados requeridos para satisfacer las necesidades alimentarias bsicas, implica lograr que los sectores ms necesitados, los campesinos de las zonas alejadas, tengan acceso a dichos bienes; en las estrategias de autosuficiencia alimentaria basadas en el fortalecimiento y modernizacin del segmento campesino de la agricultura, las medidas destinadas a asegurar la seguridad alimentaria son coincidentes con aquellas necesarias para elevar el ingreso y el consumo de los sectores ms afectados por los problemas alimentarios. Ahora bien, asumir el criterio de que es importante expandir la produccin de alimentos aun cuando en el corto plazo pueda significar costos mayores que los que se pagaran en el mercado internacional, implica la necesidad de concentrar la atencin en las vas necesarias para lograr una elevacin de la eficiencia en la produccin interna de alimentos y esto conduce al tema de la relacin tcnica entre la industria y la agricultura. La experiencia internacional confirma que la elevacin significativa de la productividad en el sector agrcola se obtiene fundamentalmente sobre la base de la introduccin de la "lgica industrial" en las esferas de produccin, transformacin, distribucin y comercializacin de los productos agrcolas. Ahora bien, esta modernizacin de la agricultura sobre la base de penetracin de las tcnicas y la organizacin industrial en el agro, ha estado asociada predominantemente a la presencia de las ET en la agricultura latinoamericana. Diversos estudios han destacado las consecuencias negativas que esta accin, asimtrica en trminos de poder y selectiva en cuanto a los rubros, ha tenido en Amrica Latina. Esto ha conducido, con alguna frecuencia, a identificar las vinculaciones tcnicas entre la industria y la agricultura con las consecuencias desfavorables que se han generado tanto en el plano poltico como econmico (disminucin de la ponderacin de la produccin de alimentos bsicos en el conjunto de la agricultura y distribucin inequitativa de los ingresos generados por la articulacin ET-Campesinos), como resultado de esta incursin industrial en el agro, liderada por las ET. Esta experiencia, que tiene algo de traumtica, puede conducir a otorgar un carcter "intrnsecamente perverso" a la presencia y articulacin de la industria con la agricultura. La consecuencia normativa sera entonces la de preservar la "pureza" y el presunto carcter "buclico" de la vida campesina. Todo indica, sin embargo, que por esa va no solo se consolidan las precarias condiciones de vida en el campo, que en el mejor

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de los casos se sustituyen por la marginalidad urbana, sino que adems se proporciona una base objetiva de sustentacin al autoritarismo poltico. Avanzar en una direccin diferente implica introducir la necesaria distincin entre: i) las relaciones de poder entre el polo industrial y el agrcola; ii) las relaciones tcnicas entre ambos polos, y iii) las vinculaciones econmicas, todas ellas condicionadas adems por la especificidad de los rubros en cuestin. Concentrando siempre la atencin en la produccin de alimentos para el mercado interno, se parte de la premisa de que los beneficios de la penetracin de la "lgica industrial" en la agricultura son directamente proporcionales a la fuerza poltica con que cuenten los campesinos. Esta fuerza se relaciona, en general, con el proceso histrico en que se ha gestado esa formacin social, pero en particular, entre muchos otros factores, con la tenencia de la tierra y con la gravitacin y liderazgo que los sectores industriales nacionales ejercen en la conduccin del proceso econmico. Un liderazgo mercantil-transnacional, ligado a una estructura concentrada de la propiedad agrcola, debera conducir, como lo muestra la experiencia de la mayor parte de los pases de Amrica Latina, necesariamente a reducir a su mnima expresin la gravitacin poltica de los campesinos que producen alimentos para el mercado interno. En esas condiciones, la penetracin industrial en el agro se vincular, muy probablemente, a los rubros de exportacin y a los bienes alimenticios de mayor sofisticacin. La importancia de la gravitacin y autonoma relativa de los campesinos para lograr que la articulacin industria-agricultura sea benfica para ambos polos se apoya en la idea de que, en primer lugar, la asimilacin y enriquecimiento de los criterios, tcnicas y organizacin industrial por parte de los campesinos estn condicionados por el hecho de que constituyen un sujeto activo de ese proceso de modernizacin.11 Solo as se conseguir sintetizar la experiencia acumulada previamente junto a los nuevos conocimientos adquiridos. Los resultados de la nueva prctica deben poder superar no solo los de la prctica precedente sino tambin los que resultaran de aplicar, mecnicamente, criterios tcnicos forjados, presumiblemente, en condiciones diferentes. En la medida en que la modernizacin es el resultado de una opcin de la organizacin campesina se podr lograr esa sntesis creadora. Si se trata de una imposicin autoritaria o, inclusive, si la nica motivacin es lograr una elevacin en los ingresos pecuniarios a cambio de someter la fuerza de
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A. Schejtman, Economa campesina y agricultura empresarial: Tipos de productores del agro mexicano, Siglo XXI, Mxico, 1982; J.G. da Silva: Progreso tecnico e relaoes de trabalho na agricultura, Hucitec, San Pablo, 1981; A. Pouliquen, "Les agriculteurs des pays de l'Est la recherche d'un nouveau modle", en Le Monde, 9-11 de abril de 1981.

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trabajo a un esquema organizativo ajeno y lejano, se podrn lograr, circunstancialmente, elevaciones en la productividad, pero no incorporacin al proceso creativo slido y permanente, que es la condicin para una integracin dinmica entre la industria y la agricultura. La relativa simetra en el mbito de la gravitacin poltica permite, en segundo lugar, que la distribucin de los beneficios econmicos conduzca a una compensacin que refuerce y consolide la identificacin entre la organizacin campesina, como sujeto, y el proceso de modernizacin. Sobre esta base puede construirse una relacin tcnica que, en la fase inicial, se caracterizar por un flujo unidireccional desde la industria hacia la agricultura. Con la asimilacin y enriquecimiento que se producir con la sntesis que se logre entre este flujo de conocimientos y el patrimonio acumulado por los campesinos, se obtendr no solo la elevacin de la productividad, sino adems, la posibilidad de innovar en cuanto a los equipos, la composicin qumica, las tcnicas de riego, el tratamiento de los suelos y las posibilidades de subproductos. Se iniciar as la retroalimentacin que permitir realmente orientar la investigacin cientfica respecto de la agricultura y trascender el mbito limitado de la reproduccin de las experiencias que se inspiran o realizan en los pases desarrollados. El desarrollo original de las tcnicas y equipos industriales relacionados con la agricultura requieren de la participacin directa y la reaccin de los usuarios y esto solo se logra cuando los puentes de vinculacin tcnica se han construido sobre bases de relativa simetra en los mbitos del poder y, en consecuencia, de la distribucin de los beneficios econmicos. La experiencia internacional muestra que la competitividad a largo plazo en los mercados internacionales est determinada, en el mbito de los recursos naturales, por el grado de excelencia relativa alcanzado en las actividades industriales colaterales, "hacia atrs" y "hacia adelante". La superacin de esta subordinacin tcnica en la fase inicial, unida a la relativa simetra poltica y a la especificidad de cultivos destinados a la alimentacin bsica de la poblacin, conducen a configurar un cuadro de relaciones entre la industria y la agricultura radicalmente diferente, no solo del que existe, sino tambin de la que se generara si perdura y generaliza aquella modalidad particular que la experiencia ha demostrado insatisfactoria, que es la penetracin de la industria en la agricultura teniendo como portador privilegiado a las ET. El hecho de que la atencin se haya concentrado en la produccin de alimentos para el mercado interno no excluye la importancia que esta relacin entre el polo industrial y el polo agrcola puede adquirir en cultivos destinados

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fundamentalmente a la exportacin o en el desarrollo del recurso forestal o pesquero. En estos casos tambin tendran vigencia las consideraciones respecto de la importancia crucial de la simetra de poder entre ambos polos y las referencias a la subordinacin tcnica que acompaa la fase inicial de interaccin entre industria y agricultura. La vigencia de esta relativa simetra en el mbito poltico contribuir necesariamente a difundir las actividades de educacin, comunicacin y salud en el plano rural. Sin embargo, como se ha hecho notar anteriormente, es altamente probable que no obstante esta mejora en las condiciones de vida en el campo, la tendencia a la migracin hacia las ciudades, para la generacin que emerja del nuevo proceso educativo, tender a acentuarse. En esta medida, si no se ha desarrollado paralelamente el mbito industrial de esta relacin, no solo se agudizarn los problemas de mano de obra rural y desempleo urbano, sino que adems se enfrentar el encarecimiento de los productos alimenticios y de las importaciones. En consecuencia, la coexistencia de una aspiracin de autosuficiencia en el plano alimentario con la difusin de las formas de vida urbana hacia el campo respaldan, por razones convergentes, la importancia de la industrializacin de la agricultura. Este proceso de industrializacin de la agricultura genera, naturalmente, oportunidades de expansin para diversos rubros del sector industrial, adems del ya mencionado de maquinaria agrcola y equipo de transporte para este sector. En efecto, surgirn nuevas posibilidades en el mbito de los sectores farmacutico, de cosmtica y qumico, tanto desde el punto de vista de los requerimientos de insecticidas y fertilizantes, como del desarrollo de subproductos de sustancias vegetales. Puede entonces visualizarse cmo esta modificacin de las relaciones industria-agricultura, adems de su efecto directo sobre la disponibilidad interna de alimentos bsicos, contribuye a generar una nueva fuerza de estmulos al propio sector industrial, adicional al incremento de demanda por productos de consumo industrial que se desarrollar en las zonas rurales. Obviamente, lo anterior no implica un desaliento a las actividades agrcolas de exportacin que, sobre todo en la fase inicial de esta reconversin industrial, adquirirn particular relevancia para efectos de financiar el costo en divisa del inexorable proceso de aprendizaje que se har en los sectores antes mencionados. Puede entonces concluirse que la redefinicin de las relaciones industria-agricultura, en los trminos descritos, constituye un requisito y componente esencial del "ncleo endgeno de dinamizacin tecnolgica". iv) Sobre la interfase industria-energa

En los pases avanzados ya se ha iniciado la readecuacin del patrn industrial a las nuevas condiciones de "energa cara": elevacin de

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los precios al consumo, disminucin del peso y mayor eficiencia en los automviles, desarrollo de la carboqumica por parte de las empresas petroleras (que poseen el 70% de los yacimientos de carbn en los Estados Unidos), modernizacin del ferrocarril, especialmente en el Japn y Europa, elevacin de la eficiencia energtica de los procesos industriales, tarea en la cual la introduccin de los microprocesadores desempea una funcin importante, fuertes inversiones en la investigacin tecnolgica en energa solar, geotermia y biomasa, adems de intensificacin de los esfuerzos en el rea nuclear. Adicionalmente se desarrolla una campaa de concientizacin vinculada a evitar el derroche energtico en los mbitos residenciales, industriales, comerciales y de transporte y a favorecer una mayor "austeridad energtica". Los efectos globales de este conjunto de esfuerzos ya se hacen sentir en trminos de la disminucin del ritmo de crecimiento de la demanda, llegando inclusive, en algunos pases, a una disminucin en trminos absolutos. Para los pases avanzados se trata de readecuar el patrn industrial a nuevas condiciones energticas, lo cual a su vez ofrece oportunidades interesantes para la innovacin en el sector industrial. Es una readecuacin que se retroalimenta y en la cual los pases deben afanosamente evitar quedar atrs, porque podra ser fatal para mantener la competitividad en el comercio internacional. Las "ventajas comparativas" suelen modificarse en estas fases de transicin tecnolgica. En Amrica Latina, en la perspectiva de la "nueva industrializacin", las modificaciones de la interfase industria-energa adquieren connotaciones diferentes a las sealadas en los pases avanzados. La necesidad de repensar el patrn industrial obedece a causas ms complejas y profundas que el encarecimiento de la energa. Este es un factor que se adiciona, con implicaciones econmicas sin duda graves, al tema ms general de la bsqueda de funcionalidad del patrn industrial-energtico, a las carencias acumuladas y a las potencialidades de la regin. En Amrica Latina tambin hay "derroche y frivolidad energtica'', pero con la agravante de que est concentrado en una proporcin reducida de la poblacin. A una parte importante de la poblacin rural y marginal urbana difcilmente podra imputrsele ese pecado. El desafo que esta readecuacin plantea al sector industrial encuentra, en los pases avanzados, una capacidad tecnolgica parcialmente ociosa. En Amrica Latina, la capacidad de respuesta, por la precariedad de la industria de bienes de capital y del esfuerzo innovador organizado, puede ser significativamente ms dbil. Mientras que en los pases avanzados se habla de readecuar el "paquete tecnolgico" utilizado en la agricultura con vistas a reducir su contenido energtico, en Amrica Latina una proporcin no despreciable

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de la produccin de alimentos bsicos para el mercado interno experimenta una carencia casi absoluta de todo soporte tecnolgico. Las consideraciones anteriores muestran que las relaciones industria-energa en la "nueva industrializacin" deben considerar los rezagos acumulados en el patrn precedente, incorporar las adecuaciones pertinentes que se desarrollan en los pases avanzados y aprovechar este desafo para generar un potencial de respuesta en el sector industrial. En este ltimo mbito, es preciso considerar tanto los requerimientos tecnolgicos que plantean las precarias modificaciones en la demanda de energa, como las que provienen de la expansin de nuevas fuentes energticas. En las primeras es preciso distinguir entre distintas categoras de requerimientos energticos asociados: i) al "estilo de vida": transporte individual versus colectivo, uso de materiales sintticos versus naturales, distribucin espacial de las actividades y residencias, patrn alimentario; ii) a la eficiencia energtica asociada al diseo de componentes especficos del "estilo de vida", los que pueden modificarse sin alterar sus caractersticas fundamentales: eficiencia energtica de las viviendas, los automviles, los electrodomsticos; iii) la introduccin del criterio de "intensidad de uso de energa" en la definicin de los materiales, combustibles y materias primas utilizadas en la actividad industrial: ladrillos versus cemento en la construccin, carbn vegetal versus coke en la industria siderrgica, alcohol versus gasolina en el transporte, iv) la elevacin de la eficiencia energtica en procesos industriales: cemento, celulosa, azcar y aluminio. En Amrica Latina, en mucho mayor medida que en los pases avanzados, adquieren relevancia las consideraciones vinculadas al "estilo de vida", porque son las que determinan el grado de funcionalidad a las carencias y potencialidades. Es evidente, sin embargo, que en todos los otros planos existe un amplio campo para la imaginacin y creatividad, que podra poner en tensin a la capacidad cientfica y tecnolgica acumulada en universidades e institutos de investigacin, que suele ser tan abundante como frecuentemente poco utilizada en pases de Amrica Latina. Tanto a nivel nacional como regional pueden generarse esfuerzos convergentes en reas tan variadas como la arquitectura, diversas ramas de la ingeniera y nutricin, en cada una de las categoras de requerimientos energticos sealadas.12
12

E. Iglesias, "Crisis energtica y nuevas fuentes de energa", CECADE, Mxico, 1981 (mimeo). Actualmente se est realizando en Amrica Latina un esfuerzo interesante para la elaboracin del "Plan regional de accin en materia de fuentes nuevas y renovables". Sobre este tema, vanse los trabajos de O. Sunkel y N. Gligo incluidos en O. Sunkel, Estilos de desarrollo y medio ambiente, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1981. Sobre el tema hidroelctrico, vase, B. Quintana, "La integracin y el aprovechamiento de los

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En lo que se refiere al desarrollo de nuevas fuentes de energa, se abren oportunidades coherentes con la industrializacin de la agricultura y la descentralizacin nacional de la actividad econmica. La combinacin de sistemas interconectados de generacin de electricidad y esquemas descentralizados que utilizan energa solar, minicentrales hidrulicas, biomasa, geotermia y las otras fuentes nuevas y renovables. Un rea que probablemente deba merecer una atencin especial es la de los recursos hidrulicos, tanto en las minicentrales como en las centrales convencionales. El rea de fabricacin de bienes de capital para algunas de estas fuentes constituye una oportunidad real tanto para los pases ms grandes de la regin (generacin elctrica, equipo para la extraccin y refinacin de petrleo) como tambin para los pases pequeos (solar, biomasa). En algunos pases ya se han dado pasos importantes en el rea nuclear, pero es evidente que por varias dcadas esta opcin no existir para los pases pequeos y la mayor parte de los medianos de la regin. El rea de la prospeccin de recursos energticos, donde el rezago que existe en la mayor parte de la regin es una expresin coherente de la ausencia del "ncleo endgeno", constituye un tema prioritario para la concepcin de eficiencia que inspira estas reflexiones. Los esfuerzos que habr que realizar, a escala nacional y regional, en materia de hidrocarburos, carbn y recursos hidrulicos, constituyen un desafo importante, pero al mismo tiempo una gran oportunidad para la gestacin de esfuerzos regionales y subregionales y para la introduccin de tcnicas valiosas para toda el rea de los recursos naturales. Es esta una actividad que debera poder motivar y poner en tensin el potencial acadmico de universidades e institutos y llegar a comprometer, por un lado, a la poblacin campesina, que puede adems constituir una fuente muy valiosa de informacin y, por el otro, a los estudiantes tcnicos y universitarios de una variada gama de especialidades, los que adems de su contribucin especfica avanzaran en el conocimiento de su pas y en el compromiso con sus potencialidades. En la interfase industria-energa se sintetizan entonces aspectos tan fundamentales como los que se destacaban en la articulacin industriaagricultura. La conformacin del "ncleo endgeno" debe permitir sintetizar y dar prioridad a las acciones requeridas no solo dentro del sector industrial, en las ramas pivotes, sino tambin en los dos ejes estratgicos mencionados (industria-agricultura e industria-energa).

recursos hidroelctricos en Amrica Latina", Academia Mexicana de Ingeniera, Mxico, julio de 1979.

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v)

La ''nueva industrializacin" en los pases de tamao reducido

En las consideraciones expuestas respecto de estas reas estratgicas se ha tenido como referencia principal la situacin que se plantea en aquellos pases en que se trata de readecuar el modelo industrial precedente, en particular en lo que se refiere a los sectores automotor y de bienes de capital. Implcitamente entonces, la reflexin se ha inspirado, en forma preferente, en los pases de tamao medio y grande. Por esta razn, interesa intentar releer estas consideraciones pero fijando ahora la atencin en los pases de menor tamao, en los cuales la "nueva industrializacin" enfrenta una proporcin mayor de poblacin rural, una infraestructura industrial incipiente y una mayor concentracin en un nmero reducido de productos tradicionales de exportacin. Con esta perspectiva se esboza a continuacin una caracterizacin de esta "nueva industrializacin" en pases de mercado interno reducido pero dispuestos a favorecer esquemas de cooperacin e integracin regional. La modernizacin de la agricultura debe constituir un pivote central, tanto desde el punto de vista de la elevacin significativa del nivel de vida en el campo como de la bsqueda de la autosuficiencia alimentaria, complementada con la generacin de divisas, no solo en los rubros tradicionales de exportacin sino, en grado creciente, en los productos lcteos, carnes, frutas y hortalizas y el conjunto de productos procesados derivados de los mismos, incluido el vasto conjunto de productos farmacuticos, de perfumera e insumos qumicos de origen vegetal, que deben poder alcanzar niveles crecientes de complejidad.13 Esto implica una articulacin, en primer lugar, con el conjunto de servicios de apoyo tecnolgico a la industrializacin de la agricultura,14 con los distintos rubros de aplicacin de la qumica a la agricultura15 y con una actividad de importancia cada vez mayor en el sector metalmecnico en lo referente a la produccin de implementos, equipos e instalaciones industriales de procesamiento de productos alimenticios, incluidos los referentes a la utilizacin de recursos energticos a partir del biogs. Los otros dos vectores asociados a la industrializacin integral de recursos naturales corresponden a la riqueza forestal y a la riqueza pesquera, en los cuales, adems de disponer de los recursos naturales,
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Enzimas, esteroides, drogas, aceites esenciales, colorantes, caf leofilizado, caf soluble, enlatadoras de jugos ctricos, embutidos, alimentos para animales, productos congelados y deshidratados. Empresas de servicio de mecanizacin agrcola, planta de semillas, empresas de ingeniera de suelos agrcolas (composicin qumica, agua superficial y de subsuelo), servicio de asistencia tcnica de cultivos (riego, fertilizantes, uso de suelo, etc.). Empresas e institutos de investigacin gentica, servicios de preservacin animal (porcinos, avcolas y ganado), refrigeracin y almacenamiento. Fertilizantes, pesticidas y utilizacin de plsticos en la agricultura.

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debera poder aprovecharse plenamente el potencial de los mercados internacionales. En ambos casos, se tratara de avanzar tanto "hacia adelante", productos finales con grados crecientes de elaboracin, como "hacia atrs", hasta el sector metalmecnico de apoyo, incluidas la instalacin para reparacin y la fabricacin de embarcaciones pequeas. La especificidad de esta nueva industrializacin de los recursos naturales principales de los pases pequeos residira en la conviccin, ampliamente reafirmada por la experiencia internacional, de que lo que otorga relevancia y permanencia a la explotacin de recursos naturales es, precisamente, la capacidad local de llevar adelante, creativamente, las actividades industriales colaterales. Expresin extrema de esa potencialidad es la de aquellos pases que, careciendo de recursos naturales, compiten en los mercados internacionales precisamente por su aporte creativo en las distintas fases de su procesamiento. El desarrollo del potencial hidroelctrico, adems de sus mritos intrnsecos desde el punto de vista energtico, puede constituir un factor de movilizacin y capacitacin importante en lo referente a tcnicas y materiales de construccin.16 Este ncleo, unido a la actividad constructiva residencial y de obras pblicas necesarias para reforzar una infraestructura de transporte, vital en la perspectiva de la convergencia regional de esfuerzos, constituye durante un determinado perodo un factor importante en la generacin de empleo regionalmente descentralizado. Sin embargo, el efecto dinamizador de esta actividad es, por definicin, temporal, y por consiguiente debe ser valorado como un factor de movilizacin inicial y de ningn modo como expediente slido de dinamizacin. Los bloques "agroindustrial'' y "construccin" se articularan en grado creciente y selectivo con el "metalmecnico", el cual, adems de los componentes ya mencionados (implementos, equipos e instalaciones para la agroindustria, reparacin, fabricacin de naves pequeas, estructuras y productos metlicos para construccin), incluira el ensamblado de ciertos equipos de transporte y la produccin y reparacin de partes y componentes.17 Este conjunto conformara la dimensin "inversionista" de

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Plantas de cermica de revestimiento, parquet, sanitarios, puertas y ventanas, tuberas, instalaciones elctricas, llaves y grifos de agua, ladrillos, cerraduras, estructuras metlicas, tuercas y tornillos, pinturas, muebles de cocina, etc. Fundicin de hierro gris y modular, forja liviana, autoclaves para coccin, motores elctricos, recipientes, plancha delgada, compresores de hasta 100 HP, bombas de agua, bombas de pozo profundo, plantas de carrocera para autobuses y camiones, acoplados de carga, estructuras industriales de acero, plantas reacondicionadoras de motores, talleres de servicio de maquinado, sistemas de transporte de slidos (correas transportadoras y gusanos), plantas de radiadores, bateras y acumuladores,

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la metalmecnica, que se complementara con la de "bienes de consumo duradero" que se producen en esta rama y que se limitaran a los de consumo masivo.18 La magnitud y relevancia de la metalmecnica se incrementara rpidamente en trminos de su contribucin a la calificacin de la mano de obra, la internacionalizacin de los efectos del proceso inversionista, la sustitucin de importaciones y el desarrollo de la capacidad local para la explotacin plena de recursos naturales de la regin. Los avances en la metalmecnica induciran un desarrollo paralelo de ciertas reas de la electrnica, que incluiran tanto la incorporada en algunos rubros electrodomsticos de uso masivo como en el ensamblado de equipos de comunicaciones y, posteriormente, los equipos de control y computacin vinculados a la modernizacin de la administracin pblica y a la automatizacin de ciertos procesos agroindustriales. En esta rama, los esfuerzos durante la prxima dcada deberan estar preferentemente concentrados en el rea de "software" y no en la de "hardware". Las posibilidades de los pases pequeos de Amrica Latina en este sector estn claramente vinculadas a la capacitacin de personal tcnico en las actividades de diseo de sistemas que permitan una utilizacin lcida de los equipos importados, as como del ensamble de sistemas informticos que se adaptan a sus particulares requerimientos. El sistema elctrico interconectado podra constituir el ncleo central para la actividad de diseo de sistemas, para posteriormente incidir en otras actividades, tales como el transporte y las comunicaciones. La actividad de ensamble debe ser concebida principalmente como mecanismo de aprendizaje y calificacin de la mano de obra, ms que como fuente de divisas. En esta estrategia industrial, el "bloque agroindustrial" (incluidos los cultivos tradicionales de la regin) cumplira la funcin principal de generacin de excedente y de poder de compra en el exterior, al menos durante la primera dcada, adems de garantizar la autosuficiencia alimentaria. Los bloques construccin y metalmecnica internalizaran los efectos de la inversin y elevacin del nivel de actividad interna. El bloque metalmecnico, unido al incipiente sector electrnico, seran la base de la elevacin de la productividad a mediano plazo. La transferencia de los excedentes se canalizara a travs del sistema financiero y de comercio exterior, lo que requerira el establecimiento de modalidades de regulacin social de estas actividades que fuesen coherentes con la naturaleza de la alianza social portadora de esta "nueva industrializacin".
transformadores de baja tensin, neumticos, tambores de frenos para vehculos, equipos de refrigeracin. Estufas, refrigeradores, ventiladores, etc.

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La plataforma energtica que sustentara esta estrategia incluira, en primer trmino, la electricidad de origen hidrulico, la geotermia, la biomasa y los recursos adicionales en el sector de hidrocarburos y carbn. En las reas rurales, se otorgara una atencin especial a las posibilidades de la biomasa, las minicentrales hidrulicas y la energa solar para usos que requieren bajas temperaturas. En cuanto a los requerimientos del sector transporte, se avanzara en el anlisis de las posibilidades de utilizacin del alcohol de azcar como combustible, en el establecimiento de normas para inducir la importacin de vehculos eficientes desde el punto de vista energtico, y la estructuracin de una red ferroviaria regional. El eje central de la integracin energtica, en el caso de una agrupacin de pases pequeos, estara dado por la interconexin elctrica, la que se complementara con un esquema descentralizado de biomasa, minicentrales hidrulicas y energa solar. Deberan explotarse las posibilidades del potencial energtico de algunos pases de la regin en el establecimiento de actividades industriales cuyo rasgo central sea la utilizacin intensiva de energa. La trascendencia de este proceso de modernizacin estar fundamentalmente determinada por la magnitud e intensidad del proceso de capacitacin y especializacin de la mano de obra. Los pases pequeos pueden, aprovechando la experiencia y los errores cometidos anteriormente en Amrica Latina, llevar adelante un esfuerzo innovador significativo. En efecto, pueden y deben hacer un uso intensivo de los medios ms modernos de difusin y comunicacin de masas con el propsito de favorecer un esquema descentralizado, flexible y funcional de capacitacin que, adems, tendra una implicacin significativa en el mbito del afianzamiento recproco de la identidad nacional y de la comunidad regional. Existe un consenso cada vez ms amplio respecto a la necesidad de complementar los esquemas de capacitacin formal con el entrenamiento en el trabajo y, en este sentido, es preciso buscar en ciertas fases del procesamiento industrial, oportunidades cuya relevancia reside no solo en la posible generacin de divisas sino, fundamentalmente, en su contribucin al proceso de aprendizaje tecnolgico. No se trata de reproducir o de ampliar el esquema de maquilas, sino de recuperar la potencialidad del entrenamiento en otras actividades internas. El efecto de difusin interna, as como la distribucin de beneficios de tal enfoque, est determinado por la seleccin de los procesos industriales y, sobre todo, por la injerencia de agentes internos en la concepcin de las vinculaciones con las contrapartes internacionales. Es preciso explorar vinculaciones con empresas de tamao mediano de diferentes pases, subrayando como objetivo central las fases de capacitacin. En esta perspectiva, es preciso distinguir y combinar situaciones de disponibilidad de mano de obra calificada, susceptible de incorporarse en actividades industriales

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complejas, "software", con otras actividades, en las cuales el factor relevante sera la abundancia de mano de obra ms que su calificacin. Es importante destacar el hecho de que la consolidacin de propuestas de este tipo, como expresin de una alianza amplia de sectores sociales, abre posibilidades de colaboracin regional que obviamente aparecen restringidas en regmenes polticos excluyentes, que ven con recelo los esfuerzos de colaboracin horizontal por su eventual efecto de perturbacin social. La inseguridad inherente a los regmenes autoritarios conduce a mirar con desconfianza aquellas iniciativas de cooperacin internacional que abren oportunidades de contacto e intercambio entre los sectores sociales subordinados, aun cuando entre ellos se incluyan a los ncleos empresariales nacionales. La legitimidad de nuevos regmenes polticos latinoamericanos, unida a la voluntad de desarrollo de sus potencialidades humanas y naturales, permitir llevar adelante programas de cooperacin en mbitos tales como la salud, la educacin, la infraestructura de transporte y comunicaciones, la plataforma energtica, la comercializacin internacional y el desarrollo de una actividad coordinada en el mbito de la investigacin cientfica y tecnolgica aplicada. De estas consideraciones emerge la visin de pases que se modernizan principalmente sobre la base de los esfuerzos nacionales complementados con la cooperacin regional; que avanzan en la industrializacin del campo con esquemas funcionales a su potencial energtico y de recursos naturales; que buscan la descentralizacin regional y productiva, en el mbito de una concepcin estratgica comn que incluye como criterio esencial el desarrollo del potencial creativo de su poblacin. En esto se apoya, simultneamente, en aquella capacitacin que emana de la industrializacin y la que es posible inducir con la utilizacin de las tcnicas ms avanzadas y modernas de informacin y comunicacin de masas.
d) Planificacin y mercado

La institucionalidad en que podra apoyarse esta "nueva industrializacin" es un tema cuya complejidad trasciende el alcance de estas reflexiones. Es tal vez una de las dimensiones en que la especificidad de cada pas, con sus tradiciones polticas, hbitos administrativos y modalidad de relaciones interpersonales e interinstitucionales, adquiere mayor relevancia. Es por esto que a continuacin se concentra la atencin exclusivamente en dos aspectos, respecto a los cuales se formulan algunos criterios generales que buscan ilustrar el sentido de la concepcin de

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eficiencia anteriormente descrito: la relacin planificacin mercado19 y el papel que se asigna a las relaciones entre la gran empresa y la pequea y mediana (PME). Las economas regidas por la lgica del mercado utilizan la planificacin como un esquema tcnico subordinado a las direcciones que impone el mercado. Esta planificacin, inserta y subordinada a la lgica del mercado, constituye, en la prctica, un mecanismo de legitimacin de la poltica gubernamental destinada a presentar una visin tranquilizadora y optimista del futuro. Desempea, con frecuencia, la funcin de un gran estudio de mercado que facilita la coherencia de las decisiones de los grupos privados dominantes con la consecuencia adicional de facilitar la presentacin de los requerimientos de asistencia tcnica y financiera por parte del gobierno a las instituciones y agencias internacionales. En la concepcin propuesta, la planificacin desempea un papel diferente. Coexisten planificacin y mercado, pero la planificacin supera la condicin de elemento subordinado: el mercado se articula y orienta a partir de las definiciones generales que emanan del esquema de planificacin. La planificacin adquiere relevancia en la medida en que la economa se organiza a partir de las necesidades reales y de las potencialidades de que el pas dispone. Es a partir del inters general, que se expresa en objetivos de mediano y largo plazo, que se definen las orientaciones para la accin descentralizada de corto plazo. La planificacin, que asume las opciones democrticamente elegidas, se ocupa especficamente de: Definir las orientaciones fundamentales respecto a los programas de inversin en los sectores estratgicos, limitando, en esa rea, la influencia de las indicaciones que emanan de la interaccin entre una demanda monetaria socialmente concentrada y una oferta que hace uso parcial de los recursos y que opera con criterios de corto plazo. En las reas examinadas en la seccin anterior, cabra un papel orientador al esquema de planificacin: i) los alimentos bsicos

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Sobre el grado de descentralizacin en la planificacin de los pases socialistas, vanse, M. Lavigne, Les conomies socialistes, Pars, Armand Colin; Y. Bernard, La France vers le socialisme, Pars, Flammarion, 1977; Ch. Pierre y L. Praire, Plan et autogestion, Pars, Flammarion, 1976; S. Kolm, La transition socialiste, Pars, Editions du Cerf, 1977; O. Lange, On the Economic Theory of Socialism, Mc Graw Hill, 1976; B. Csikos Nagy, "The Hungarian Price Reform", en The New Hungarian Quarterly, XX-76, 1979; R. Nyers y M. Tardos, "Enterprise in Hungary before and after the Economic Reform", en Acta Oeconomica, 20-3, Budapest, 1978; J. Kornai, Overcentralization in Light Industry, Oxford University Press, 1959.

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para consumo interno; ii) el sector energtico; iii) en el sector transporte y las opciones transporte privado-colectivo y transporte rodoviario-ferroviario, y iv) en la definicin de las opciones de especializacin en el sector de bienes de capital. Definir las condiciones de equilibrio macroeconmico en las cuales est inserta la accin del mercado y establecer los canales a travs de los cuales se logra la articulacin y coherencia entre el mbito de la economa sujeta a la planificacin y aquel que se rige por las seales del mercado. En este sentido, los mecanismos de regulacin financiera, que deberan formar parte, bajo modalidades especficas en cada pas, del rea planificada, desempean un papel esencial. Establecer los instrumentos y criterios apropiados para la regulacin del mercado y de su articulacin con el rea planificada. En este sentido, la distincin de las reas estratgicas discutidas en la seccin anterior adquiere relevancia para la organizacin del sistema de planificacin.

Este esquema, en el cual la lgica del mercado aparece inserta y articulada con el esquema de planificacin, reserva un papel importante al mercado, ya que constituye el mecanismo a travs del cual fluye informacin en el conjunto del cuerpo social, se adoptan las decisiones descentralizadas y sirve de indicador fundamental de las situaciones de tensin o desajuste de corto plazo entre necesidades y potencialidades. El mercado ve debilitada su condicin de mecanismo fundamental de asignacin de recursos en las reas estratgicas, pero retiene su condicin de indicador de resultados a nivel de la economa descentralizada, donde opera un sector de grandes empresas y preferentemente, la PME.20 La planificacin, por su parte, asume el liderazgo en lo que se refiere a la asignacin de recursos en las reas estratgicas, pero est liberada de la tarea de normar la enorme complejidad de decisiones que no afectan los objetivos sociales estratgicos, donde se requiere informacin detallada y donde la voluntad de una multiplicidad de agentes econmicos constituye el rasgo fundamental. Este criterio se aplica, tambin, a las PME que actan en las reas estratgicas de alimentos y bienes de capital. En este contexto se plantea la necesidad de establecer los incentivos de mercado necesarios para el desarrollo de la PME con base en tasas de ganancia privadas que expresen las tasas sociales de retorno de mediano y largo plazo que de dicho sector se esperan, dada su importancia en el
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Particularmente en los pases de reducidos mercados internos.

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conjunto del modelo. Esto significa que la intervencin del Estado, a travs de la planificacin, debe contribuir a que los criterios de eficiencia en el uso de recursos (que gobiernan la seleccin tecnolgica) y que no son necesariamente idnticos en todos los sectores del modelo, se expresen como indicadores de mercado all donde se espera participacin de la iniciativa privada en la seleccin tecnolgica y en la produccin. Aun cuando tanto en los pases avanzados como en los subdesarrollados las PME tienen un peso significativo en la economa,21 solo en los primeros su crecimiento y consolidacin ha sido orgnico y selectivo. Orgnico, pues las PME se encuentran articuladas como proveedoras de partes y piezas o de productos de alta tecnologa a la gran empresa que ha estimulado su desarrollo, y selectivo, porque solo logran mantenerse las que consiguen el tipo de articulacin mencionado o las proveedoras de bienes y servicios finales, o sea las que operan en planos donde no hay ventajas de produccin a escala. Desaparecen, en cambio, las que pretenden competir con la gran empresa en su mbito. Es el caso, por ejemplo, de varias de las empresas lderes en sectores de punta: microelectrnica e ingeniera gentica, etc. Por contraste, el crecimiento de las PME en los pases subdesarrollados ha sido, en general, inorgnico y aleatorio, pues tanto las empresas privadas como las pblicas que, con frecuencia, se establecieron desde el inicio como plantas de escala significativa, trasladaron hacia los insumos importados una gran parte del efecto articulador o integrador que, de otro modo, se habra conseguido. En el modelo propuesto se destaca la importancia del desarrollo selectivo e integrado de la PME no solo porque est comprobado que estas empresas pueden alcanzar altos niveles de competitividad internacional22 sino porque, adems, en determinados sectores, tienden a generar ms empleo y mayor valor agregado por unidad de inversin en activos fijos que la gran empresa. El apoyo a la PME debe incluir tres dimensiones estrictamente complementarias entre s: la del poder de compra, proveniente fundamentalmente de la gran empresa de produccin o distribucin, la del apoyo tcnico y la del apoyo financiero.
21

22

En los Estados Unidos, el 96% de los establecimientos industriales pertenece a la PME (menos de 250 operarios), absorbe el 43% del empleo y genera el 37% del valor agregado industrial. En el Japn, el 99% de las empresas pertenece a esta categora, ocupa cerca del 70% de la mano de obra y genera ms de la mitad de la produccin. En la Comunidad Econmica Europea, cerca de la mitad de los trabajadores labora en unidades de menos de 200 empleados. En el Japn, las PME generan el 40% de las exportaciones; en el Reino Unido y en Francia, ms del 50%.

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El apoyo para integrar eficientemente a la PME en torno a un eje central constituido por grandes empresas debe concentrarse en aquellas ramas en las cuales, por el grado de especializacin, por la existencia de escalas reducidas de produccin, por la ausencia de economas de escala o por la dispersin regional de la demanda, la PME adquiere una relevancia que trasciende la dimensin poltico-tctica y se convierte en un elemento esencial de una estrategia destinada a satisfacer necesidades, desarrollando, descentralizada y creadoramente, las potencialidades nacionales.
e) Sobre las alianzas sociales portadoras de la "nueva industrializacin"

La heterogeneidad que se observa en el mbito de la estructura productiva es un reflejo plido de la diversidad y acentuada especificidad que caracteriza las formaciones sociales y los regmenes polticos de los pases de Amrica Latina. Una reflexin sobre la base social de sustentacin de propuestas de industrializacin requerira, en rigor, de una tipologa con un nmero de categoras equivalente al nmero de pases; por lo menos en la medida en que se aspire a trascender el contenido de formulaciones de carcter muy general (como "la propuesta requiere del apoyo de los trabajadores de la ciudad y el campo"). A pesar de las notables similitudes que se observan en los sistemas industriales del Brasil y Mxico (concentracin del ingreso, gravitacin del sector pblico, liderazgo de las ET en el sector industrial, estructura sectorial), existen profundos contrastes en las respectivas formaciones sociales y regmenes polticos, asimetra que se reproduce, con intensidad comparable, en los casos de Colombia-Venezuela, Per-Chile o Nicaragua-Honduras. Esta situacin es suficientemente ntida como para concluir que la prudencia y timidez con que aqu se aborda este tema puede ser an insuficiente. Los casos del Brasil y Mxico, recurrentemente mencionados en el anlisis de las estructuras industriales, ilustran bien la importancia de considerar la especificidad de los procesos histricos que han conducido a gestar las formaciones sociales y los regmenes polticos respectivos. En el caso de Mxico, la dimensin "popular" latente en el rgimen poltico refleja el hecho bsico de que el Estado mexicano emerge de una revolucin. En el caso del Brasil, en cambio, la exclusin relativa de los actores "populares" ha sido una constante de su desarrollo histrico. La dimensin "nacional" en Mxico origina una experiencia histrica traumtica, la expresa y, adems, se proyecta al futuro con plena vigencia y verosimilitud. En el Brasil, esta dimensin "nacional", que encuentra mltiples y valiosas expresiones en el mbito cultural y productivo, refleja no solo un patrimonio histrico comn, sino tambin un acto de

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voluntarismo que expresa una aspiracin de la cpula dirigente de afirmar su presencia en la escena internacional ms que la aprehensin fundada por las acechanzas externas. Este esquemtico, y seguramente discutible contrapunto,23 sugiere cun diferentes pueden ser los itinerarios polticos a travs de los cuales se podra transitar desde la situacin actual hacia la formacin de una base social de sustentacin para la "nueva industrializacin" en los distintos pases, independientemente del grado de similitud de las estructuras industriales presentes. El rasgo central de la "nueva industrializacin" es la articulacin en torno a un "ncleo endgeno" y esto debe reflejarse difanamente en la base social de sustentacin. El centro de gravedad de esta debe localizarse en movimientos, agrupaciones o partidos capaces de asumir un compromiso estratgico con la dignidad nacional, la superacin de las carencias sociales heredadas, el desarrollo de la potencialidad creativa de la poblacin y la soberana en el uso de sus recursos naturales. La historia muestra que la solidez de los avances que se logran con el esfuerzo interno es significativamente mayor que los que, circunstancialmente, se obtienen a cambio de concesiones en la autonoma. Al caracterizar la industrializacin latinoamericana ha quedado en evidencia, como uno de sus aspectos caractersticos, la precariedad del liderazgo ejercido por el empresariado industrial nacional, sector social que en los pases de capitalismo avanzado desempeara exitosamente esa funcin. Este hecho bsico no excluye al componente de ese sector que persiste en su vocacin industrial como parte de la base social de sustentacin requerida para la "nueva industrializacin", pero, indudablemente, lo inhibe de desempear una funcin hegemnica. Esta especificidad de la industrializacin latinoamericana tal vez explique el papel destacado que en algunos pases de la regin ha cumplido en la conduccin del modelo industrial la burocracia empresarial pblica, tanto civil como militar. Es indiscutible la relevancia del componente civil en casos como los de Brasil y Mxico y del componente militar, como elemento a veces marginal de las instituciones armadas, en la Argentina, el Brasil y el Per.
23

Para un contraste muy sugerente entre las visiones que se formulan en Mxico y Brasil sobre las opciones de los respectivos pases, vanse, R. Cordera y C. Tello, Mxico: La disputa por la nacin; perspectivas y opciones del desarrollo, Siglo XXI, Mxico, 1981; C. Furtado, Um projeto para o Brasil, Paz e Terra, San Pablo, 1968; C. Furtado, O Brasil PosMilagre, Paz e Terra, San Pablo, 1981; C. Lessa y S. Dain, "Estado y desarrollo en Amrica Latina: Notas para un debate", CECADE, Mxico, 1980.

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Una proporcin elevada de las mayores empresas industriales de la regin, aun excluyendo los servicios pblicos, ha sido formada y administrada por esta burocracia empresarial pblica (petrleo, siderurgia, minera, industria naval y petroqumica). El hecho de que la participacin de este sector social haya estado inserto en modelos cuya orientacin difiere de aquella que se asocia a la "nueva industrializacin" no debe conducir a omitir la dimensin "nacional" que, en general, caracteriz su presencia y que se refleja en la erosin de sus posiciones con el ascenso de la corriente neoliberal, ni tampoco, el hecho bsico de que, son portadores de una proporcin elevada del acervo tcnico con que se cuenta en la regin. Las consideraciones anteriores apuntan a sealar la importancia, para algunos pases, de la incorporacin de esos sectores en la base social de sustentacin de la nueva industrializacin, junto a la representacin de los sectores laborales mayoritarios. En aquellos pases en que propuestas de este tipo adquieran realidad al superarse regmenes polticamente excluyentes y donde el grado de industrializacin previo era incipiente, la base social estar constituida por estas alianzas de amplio espectro social e ideolgico que se han generado y probablemente continuarn desarrollndose como respuesta endgena a la arbitrariedad. Las elevadas expresiones de originalidad y creatividad que se han evidenciado en el mbito poltico deberan poder reproducirse en el plano de la economa. El apoyo internacional, en un espectro ideolgico similarmente amplio, a estos procesos de transicin entre la arbitrariedad y la convivencia civilizada, constituye un factor importante de apoyo a la viabilidad poltica de estas propuestas. Aun en los pases industrialmente ms avanzados de la regin, es preciso contrastar el concepto de "centralidad obrera" con las especificidades de una realidad en que los campesinos que producen alimentos bsicos deben desempear un papel significativo, donde los tcnicos y cientficos y las actividades de prestacin de servicios, no obstante lo anterior, constituyen componentes de creciente gravitacin, en que ms de la mitad de la poblacin es "joven" y donde la marginalidad urbana constituye un componente no despreciable de la "modernidad" generada por el modelo industrial precedente. A esto se agregan las especificidades nacionales, que incluyen desde partidos obreros "histricos" hasta instituciones militares y religiosas que se transforman, dividen y rearticulan.

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Esta heterodoxa y fluida articulacin de variadas vertientes ideolgicas que convergen en valorizar "lo nacional", comparten un compromiso e identificacin con aquellos sectores sociales donde se concentran las carencias acumuladas y coinciden en la bsqueda de formas de organizacin poltica que favorezcan la permanencia de esta pluralidad, constituye el trasfondo poltico en que se puede ubicar, en el prximo decenio, la concepcin en que se sustentan estas reflexiones sobre una "nueva industrializacin".

B.
1.

La caja negra
Industrializacin en Amrica Latina: de la "caja negra" al "casillero vaco"24
a) La reestructuracin industrial y tecnolgica internacional: la caja negra del progreso tcnico

i)

El progreso tcnico y la manufactura

Los esfuerzos de innovacin y desarrollo tecnolgicos no se distribuyen homogneamente en el conjunto de la actividad productora, sino que se concentran en el sector manufacturero. Aunque la produccin industrial representa en la mayora de los pases industrializados entre un cuarto y un tercio del producto interno bruto, los gastos en investigacin y desarrollo en el sector absorben ms del 90% de los recursos destinados a ese efecto (vase el cuadro VI.2). Esto quiere decir que el sector manufacturero presenta una densidad de esfuerzo y contenido tecnolgicos tres a cuatro veces mayor que el promedio de la actividad econmica.

24

Texto extrado de Industrializacin en Amrica Latina: de la "caja negra" al "casillero vaco", CEPAL, Naciones Unidas, en Cuadernos de la CEPAL, N 60, Santiago de Chile, 1990, captulo II, pp. 37-54.

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CEPAL

Cuadro VI.2 DISTRIBUCIN DE LA PRODUCCIN Y DE LOS GASTOS EN INVESTIGACIN Y DESARROLLO POR GRANDES SECTORES PRODUCTIVOS, 1979 (En por ciento del total)
Agricultura Estados Unidos Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Japn Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Repblica Federal de Alemania Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Francia Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Reino Unido Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Italia Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Canad Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Pases Bajos Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Suecia Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo 5,0 1,6 0,7 0,5 34,1 91,8 22,3 5,0 60,2 6,1 (contina) 5,7 0,7 0,2 2,4 34,3 90,1 20,2 59,0 6,8 5,6 6,5 9,4 27,0 78,2 21,5 60,9 12,4 8,2 0,0 0,6 36,4 81,4 21,2 6,7 55,4 18,0 3,1 3,7 1,7 33,6 90,4 21,0 7,0 38,6 0,9 5,9 0,6 0,9 0,7 34,5 93,0 17,9 4,0 40,7 1,7 5,1 0,2 0,7 0,3 33,7 91,8 20,5 7,6 40,0 3,8 3,6 28,5 96,4 16,2 3,6 44,7 Minera Manufacturas Infraestructura Otros servicios

3,3

1,3 2,3

44,6 92,2

17,9 2,0

32,9 1,5

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295

Cuadro VI.2 (conclusin) Agricultura Suiza Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Australia Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Blgica Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Austria Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Noruega Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Dinamarca Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Yugoslavia Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo Finlandia Produccin industrial Gastos en investigacin y desarrollo 11,2 1,0 0,6 1,6 34,4 90,5 23,0 4,4 30,9 2,5 32,5 7,0 0,5 0,2 26,6 78,6 25,2 2,2 41,0 18,7 6,3 1,0 11,3 5,8 22,0 79,1 27,1 11,0 33,3 3,1 6,0 0,4 0,7 0,9 37,4 92,3 21,9 1,3 34,0 5,1 3,0 0,7 0,6 0,3 33,0 87,4 23,4 2,1 63,4 11,6 7,1 5,7 4,0 22,3 64,3 17,4 14,4 64,9 31,7 0,0 99,4 0,0 0,6 Minera Manufacturas Infraestructura Otros servicios

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, "Ciencia y tecnologa en la OCDE, posicin relativa de Amrica Latina", Industrializacin y desarrollo tecnolgico, N 1, Santiago de Chile, septiembre de 1985.

Este hecho bsico explica el mayor dinamismo de la demanda de estos productos en comparacin con los recursos naturales y, junto con otros factores, influye en la evolucin de la relacin de precios del intercambio entre el sector manufacturero y los distintos sectores de recursos naturales. En la prctica se advierte ntidamente (vase el grfico VI.1) la erosin de los precios relativos de los recursos naturales, con la conocida evolucin particular del sector petrolero. Esta evolucin desfavorable, que sola asociarse con la situacin de los pases en desarrollo, aparece ahora como favorable para algunos pases desarrollados y perjudicial para otros. Surgen en el norte pases de situacin relativa similar

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CEPAL

a los del sur y aparecen en el sur pases cuya colocacin en el mercado se parece a la que antes tenan los pases del norte.
Grfico VI.1 a NDICES DE PRECIOS PONDERADOS DE PRODUCTOS, 1950-2000 (Dlares constantes 1985=100)

Fuente: Banco Mundial.


a

1986-2000: proyecciones del Banco Mundial.

Al interior del sector manufacturero, como se observa en el cuadro VI.3, hay determinadas ramas en que se concentra el esfuerzo tecnolgico, es decir, no todas las ramas industriales presentan igual densidad de conocimiento y esfuerzo tecnolgico. La rama qumica junto con la que en trminos genricos se denomina de productos metalmecnicos, que agrupa principalmente los bienes de capital, los equipos de transporte y los electrodomsticos, recibe no menos del 80% del gasto en investigacin para desarrollo, en tanto que su peso en la actividad productiva total no supera el 40%. En consecuencia, en estas ramas la densidad tecnolgica duplica la del conjunto del sector manufacturero y sextuplica la del conjunto de la actividad productora. Estas ramas presentan otras caractersticas importantes: se trata de aquellas que han experimentado el mayor crecimiento de la posguerra en distintos tipos de pases con variados niveles de desarrollo; adems son las que registran el mayor dinamismo en el comercio internacional, es decir, absorben una proporcin creciente de la produccin industrial y del comercio internacional; por ltimo corresponden a aquellas en que ha sido ms dinmico el proceso de internacionalizacin de la produccin.

Cuadro VI.3 a ESTRUCTURA COMPARADA DE LA INVESTIGACIN Y EL DESARROLLO EN EL SECTOR EMPRESARIAL POR GRUPOS INDUSTRIALES, 1981 (En por ciento del total)
Elctrico
20,2 24,5 23,9 24,7 31,1 14,9 22,5 16,3 10,9 ... ... 23,1 25,1 24,7 22,8 ... 11,8 20,1 5,9 20,9 16,8 9,4 22,6 31,8 22,0 17,0 15,0 11,5 13,0 27,3 4,0 17,2 0,2 3,3 6,0 11,2 0,2 4,2 5,8 22,8 0,0 7,9 2,9 16,1 0,2 3,0 8,2 20,3 8,0 5,8 12,4 9,4 5,1 11,4 15,2 0,9 24,6 3,3 3,3 8,1 1,3 17,0 18,1 3,3 2,0 22,9 ... ... 12,2 9,3 8,9 23,8 48,5 ... 0,6 4,8 16,0 34,0 0,4 2,5 8,1 5,9 9,8 21,9 7,1 14,7 3,5 6,3 2,6 9,3 ... 8,6 4,6 4,6 7,8 3,9 24,0 26,6 8,4 4,0 ... ... ... ... ... 34,2 7,2 15,6 9,4 10,0 5,8 5,8 22,8 37,6 19,6 6,9 5,5 7,2 18,0 12,3 2,4 6,0 7,3 3,9 23,2 9,1 14,4 2,5 10,0 3,9 16,1 20,1 5,0 2,4 12,0 4,7 2,1 4,2 5,1 5,1 3,9 0,7 6,4 5,0 0,8 5,4 13,7 4,3 11,6 12,0 4,2 5,0 5,8 7,1 3,0 18,8 17,5 11,8 3,3 9,2 5,3 2,1 23,1 6,2 14,1 4,5 16,1 3,2 1,9 18,1 0,0 17,2 8,3 13,3 7,2 4,2 13,9 22,6 10,8 3,1 20,2 3,1 3,1

Qumico

Aeronutico

Otro transporte Maquinaria

Metales bsicos

Relacionado con qumicos

Otras manufacturas

Servicios
4,1 6,6 2,4 5,8 4,8 16,5 12,2 14,1 32,0 7,5 ... 11,1 12,2 2,0 7,2 ... 19,5 11,2 30,6 5,7 29,0 34,4 8,5 0,1 5,5

Estados Unidos

Japn

Repblica Federal de Alemania

Francia

Reino Unido

Italia

Canad

Espaa

Australia

Pases Bajos

Turqua

Suecia

Blgica

Suiza

Austria

Yugoslavia

Dinamarca

Noruega

Grecia

Finlandia

Portugal

Nueva Zelandia

Irlanda

Islandia

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Total OCDE

Fuente: OCDE/STIIU banco de datos - diciembre de 1985. a La suma de los grupos industriales indicados puede ser menor que 100; la diferencia correspondera a agricultura y minera. La composicin detallada de los grupos industriales es la siguiente: Grupo elctrico: maquinaria elctrica, equipo electrnico y componentes (excluidas las computadoras). Grupo qumico: qumicos, drogas y refineras de petrleo. Aeronutico: aeronutico (incluido misiles). Otros transportes: vehculos motorizados, barcos y otros transportes. Metales bsicos: metales ferrosos, no ferrosos, fabricacin de productos metlicos. Grupo de maquinaria: instrumentos, maquinaria de oficina y computadoras, maquinaria n.e.p. Grupo relacionado con qumicos: alimento, bebidas y tabaco, textiles y vestuario, goma y plstico. Grupo de otras manufacturas: piedras y vidrio, papel e imprenta, madera, caucho y muebles; otras manufacturas. Grupo servicios: servicios, construccin, transporte y almacenamiento, comunicacin, servicios de ingeniera y otros servicios. b Estimado parcialmente por OCDE, excepto para los Pases Bajos.

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CEPAL

En el grfico VI.2 se describe para 1970-1987, la evolucin sectorial del sector industrial en las principales regiones industrializadas. En todas ellas, la rama de equipo elctrico, cuyo componente principal es en trminos de dinamismo la subrama electrnica, presenta un acelerado crecimiento. Si se hace abstraccin del Japn, en que la transformacin del sector productivo se bas en la rama electrnica, se advierte que tanto en Estados Unidos como en Europa occidental y oriental, adems de la maquinaria elctrica, las ramas de plsticos y de qumica industrial han sido los motores primarios de la transformacin industrial. En consecuencia, en el conjunto de la economa internacional, e independientemente del sistema socioeconmico, el contenido sectorial del cambio tcnico ha estado marcado por dos ejes ntidos y comunes a los ms variados tipos de pases. En primer lugar figura el sector qumico, estimulado por la cada relativa del precio del petrleo entre 1950 y 1973, que no obstante las crisis de 1973 y 1979, sigui siendo muy dinmico, aunque a un ritmo inferior que en el pasado y llev a la sustitucin creciente de los productos naturales por sintticos. En segundo lugar estn las ramas metalmecnicas que incluyen los equipos de transporte (principalmente automviles) y los electrodomsticos. Estos productos corresponden al consumo duradero que caracteriza el patrn de vida que, desde la segunda guerra mundial, se propaga desde los Estados Unidos al conjunto del planeta. Por ltimo figuran los bienes de capital, cuya caracterstica principal es la de ser portadores de elevada proporcin del progreso tcnico, lo que permite elevar la productividad, difundir este aumento al conjunto de la produccin y hacer frente a la creciente escasez, elevado costo y gran fuerza sindical y poltica del sector laboral. En el conjunto de los pases influye adems la intensa competencia internacional asociada con la difusin del progreso tcnico y con la industrializacin de nuevas regiones y pases, lo que estimula la tecnificacin y la expansin del sector de bienes de capital. Para explicarse los aumentos de la productividad que corresponden en el lenguaje econmico a lo que los ingenieros llaman progreso tcnico es preciso identificar y aislar los sectores que tienen mayor responsabilidad en ellos. Hacer abstraccin del papel que cumplen al respecto determinados sectores invalida el anlisis del progreso tcnico y del aumento consiguiente de la productividad, uno de los factores centrales en el crecimiento y transformacin de la economa.

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Grfico VI.2 NORTEAMRICA, EUROPA OCCIDENTAL, EUROPA ORIENTAL Y JAPN: CAMBIOS ESTRUCTURALES DE LA INDUSTRIA, 1970-1987 NORTEAMRICA EUROPA OCCIDENTAL

EUROPA ORIENTAL

JAPN

Clave: Grupos CIIU: 31 (Productos alimenticios) 321, 322 (Textiles) 323, 324 (Industria de cuero) 33 (Madera y muebles) 34 (Papel e imprenta) 351, 352 (Qumicos) 358, 354 (Petrleo y carbn)

355 (Productos de goma) 356 (Productos plsticos) 36 (Productos minerales no metlicos) 371 (Hierro y acero) 372 (Metales no ferrosos) 381 (Productos metlicos) 382 (Maquinaria no elctrica) 383 (Maquinaria elctrica) 384 (Equipo de transporte)

Proyecciones

1970-1975 1975-1980 1980-1985 1985-1987

Fuente: ONUDI, Industry and development: global report 1986, Viena, 1987. Nota: El grfico se basa en el valor agregado a precios constantes de 1980. Se calcul un nmero ndice para cada rama desde el ao base de 1970. El ndice determina la distancia desde el origen de la estrella. Los ndices estn conectados para cada ao por un trazo que representa el monto de la expansin para el pas en cuestin. Como la expansin (valores absolutos de los ndices) es diferente en cada pas, se ha utilizado una escala diferente en cada grfico.

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La macroeconoma, fuente principal de inspiracin para las polticas econmicas, parte precisamente del supuesto de que la desagregacin sectorial es inservible para alcanzar los propsitos analticos que se plantea y que tienen que ver principalmente con la definicin de los equilibrios macroeconmicos a corto plazo de las variables que resultan de sumar lo que ocurre en los distintos sectores por efecto de los diversos agentes que participan en la actividad econmica. A la macroeconoma le interesa definir en qu medida podrn alcanzarse los equilibrios del producto, el consumo y la inversin, el equilibrio de las cuentas pblicas y el equilibrio de las cuentas externas a corto plazo. Para explicar su indiferencia respecto del progreso tcnico, algunos autores sacan a colacin el trauma de la subutilizacin de recursos que dej como secuela la crisis del ao treinta. Segn Gordon (1980, p. 11): "Quiz no haya tema en que, desde nuestra mira, nos parezca ms anticuado el pensamiento del decenio de 1940 que el de la productividad y el crecimiento econmico. La elevacin de la productividad no se consideraba principalmente como la fuente del progreso econmico sino ms bien como el origen del desempleo. El descuido de la relacin entre la productividad y el desarrollo a largo plazo se basaba en la obsesin por la posibilidad de subutilizar los recursos y la duda de que la economa pudiera mantenerse en un estado de empleo pleno". Por su parte, Rosenberg (1986, p. 20) vincula esa indiferencia con una caracterstica bsica del marco conceptual neoclsico. Segn l "la tradicin neoclsica en la economa, que comenz al finalizar el siglo XIX, abandon la clsica preocupacin por las perspectivas de crecimiento econmico a largo plazo y centr su atencin en el examen de las consecuencias que supona una conducta maximizadora en un marco esttico. Una preocupacin constante, que ha dominado a esta corriente hasta nuestros das, es la de analizar cmo una economa de mercado genera fuerzas para volver al equilibrio despus que este ha sido alterado. Se ha dedicado considerable atencin al anlisis de las condiciones que determinan la estabilidad y la eficiencia del estado de equilibrio hacia el cual propende la economa. Sin embargo, la economa neoclsica se ha dedicado preferentemente a la comparacin entre sucesivos equilibrios y no incorpora un anlisis del propio proceso de reajuste. El cambio tecnolgico, si es que se considera, suele tratarse como una innovacin nica, de tipo exgeno, que abarata los costos y al cual la economa luego se reajusta". Algunos de los ms renombrados economistas actuales reconocen que el punto flaco de la macroeconoma est en el anlisis del crecimiento econmico y la elevacin de la productividad y que esto se debe, entre otros factores, precisamente a que hace abstraccin de la desagregacin sectorial que le permitira aislar los factores que tienen mayor gravitacin en este proceso. Con todo, segn admite Samuelson (1980, p. 693), "la teora del

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crecimiento est an en las fronteras del conocimiento econmico y los expertos no se han puesto de acuerdo sobre el mecanismo subyacente a las trayectorias pasadas y futuras del desarrollo". La necesidad de superar esta insuficiencia se expresa en la convergencia de puntos de vista respecto a la necesidad de avanzar en la desagregacin sectorial para abrir la "caja negra" del progreso tcnico. La vinculacin entre progreso tcnico y desarrollo econmico y social ha sido una de las ideas de fuerza estructural de la CEPAL. ii) El progreso tcnico y los alcances de la macroeconoma

A partir de la segunda guerra mundial y hasta mediados del decenio de 1960 la productividad haba estado creciendo a un ritmo no inferior al 3% anual. Desde ese entonces fue bajando progresivamente el ritmo de crecimiento. De mediados del decenio de 1970 hasta la fecha se mantiene muy bajo en los Estados Unidos, pero se ha recuperado en otros pases industrializados. La preocupacin por este fenmeno se ha generalizado; en el decenio de 1980 el tema de la productividad y del progreso tcnico mereci, por primera vez, un lugar destacado en las reuniones de la cumbre entre los pases industrializados. Segn Jorgensen (1986, p. 69), "el descenso abrupto del crecimiento econmico en los pases industrializados plantea un problema parecido, por su inters cientfico e importancia social, al que suscit el problema del desempleo masivo durante la gran crisis del ao treinta. Se han ensayado los mtodos tradicionales de anlisis econmico y han resultado inoperantes. Evidentemente habr que encontrar un nuevo marco conceptual para lograr comprenderlo en trminos econmicos". En el cuadro VI.4 se contrasta la situacin, desde una perspectiva macroeconmica, de distintos pases de diferente nivel de desarrollo: los del tramo de ingresos medianos bajos corresponden a un intervalo de 500 a 1.500 dlares por habitante; los de ingresos medianos altos entre 1.500 y 5.000 y los pases industriales de economas de mercado superan en general los 5.000 6.000 dlares y llegan hasta 16.000 dlares por habitante (1984). Desde el punto de vista de los indicadores macroeconmicos, el perfil de estos tres grupos de pases no parece muy distinto. Dos caractersticas podran diferenciarlos: la mayor gravitacin del sector pblico a medida que sube el nivel de desarrollo y el ingreso per cpita; y el grado de apertura medido por la exportacin total de bienes respecto del PIB, que parece ms bajo en los pases ms industrializados. Estas dos diferencias, paradjicamente, no se compadecen con el tipo de recomendacin que se hace actualmente a los pases en desarrollo: jibarizar la funcin pblica y aumentar el grado de

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apertura. La similitud entre los grupos de pases se acenta cuando se comparan pares de pases en desarrollo y desarrollados, entre los cuales las diferencias de perfil macroeconmico son casi imperceptibles. Si se compara Panam con el Reino Unido, las diferencias son mucho menores que lo que a priori podra suponerse dada la naturaleza de los pases y lo propio ocurre con Costa Rica y Francia. Si no se supiera a qu pas corresponden las cifras, no sera raro que aun un observador avezado pudiese caer en el error de atribuir las cifras de un pas al otro.

Cuadro VI.4 SIMILITUDES MACROECONMICAS Y DIFERENCIAS ESTRUCTURALES, 1984 (Porcentaje del PIB)
Consumo de las Inversin Ahorro Consumo administraciones interna interno privado pblicas bruta bruto Exportaciones Ingresos Gastos Supervit/ de bienes y corrientes totales, dficit servicios no totales, administracin global a atribuibles administracin central a a factores central

Pases de ingresos medianos bajos Pases de ingresos medianos altos Pases industriales con economas de mercado Panam Reino Unido Costa Rica Francia

13

71

19

16

21

21

21

-5

14

65

22

26

26

24

27

-6

17 19 22 16 17

62 64 61 61 64

21 18 17 25 19

21 17 17 24 19

18 36 29 34 25

27 30,2 37,6 24,3 42,7

30 40,4 41,4 26,4 44,8

-6 -12,1 -5,0 -2,2 -3,6

Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1986, Washington, D.C., 1986, cuadros 5, 22 y 23.
a

1983.

Qu significa esto? Que desde el punto de vista del anlisis macroeconmico, las diferencias entre pases estructuralmente tan distintos como los mencionados no son tiles para la definicin de los equilibrios macroeconmicos de corto plazo. Haciendo una burda analoga sera como si un fisilogo propusiese medir la importancia de los distintos rganos del cuerpo humano segn el peso de cada rgano y sugiriera que para evaluar el estado del cuerpo humano sera til la simple suma aritmtica del peso de los distintos rganos, haciendo caso omiso del papel que cada uno cumple. En el mbito econmico, al hacer abstraccin del hecho de que determinados sectores productivos

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presentan la propiedad de ser portadores privilegiados del progreso tcnico, se hara abstraccin ni ms ni menos que de uno de los factores determinantes que explican el crecimiento y la transformacin econmica y social de los pases. Una analoga an ms prosaica podra corresponder al especialista en mecnica de automviles que afirma que conoce casi todo de su funcionamiento pero que del motor no entiende casi nada. El reconocimiento de esta limitacin es ya un avance significativo que se da cada vez con mayor frecuencia (Landau y Rosenberg, 1986). Se trata de un problema metodolgico nada trivial. En un perodo en que los pases industrializados se esfuerzan en forma sistemtica por acelerar la incorporacin del progreso tcnico, los pases de Amrica Latina que no pueden conciliar el crecimiento con la equidad y cuya caracterstica fundamental sera justamente su escasa capacidad para absorber, elaborar y desarrollar el progreso tcnico se ven obligados a usar un marco terico para establecer sus polticas econmicas que elude el tema que constituye el meollo de su problema de desarrollo. Esto aconseja avanzar en la formulacin de un esquema analtico que, complementando la funcin de la macroeconoma en el mbito fundamental de cuidar los equilibrios en las magnitudes globales a corto plazo y sin que tenga pretensiones interpretativas generales, permita sistematizar, o por lo menos organizar, el pensamiento sobre los vnculos entre el patrn de industrializacin y desarrollo y el logro de sus dos objetivos centrales: crecimiento y equidad. iii) Tendencias fundamentales de las transformaciones

Durante los decenios de 1950 y 1960, cuando se definieron los perfiles de la industrializacin de Amrica Latina, la economa internacional se caracteriz por un vigoroso crecimiento econmico con elevacin de la productividad, lo que origin una rpida internacionalizacin del comercio y de la produccin industrial. El patrn bsico de referencia tecnolgica desde el punto de vista del consumo, la produccin y la energa, fueron los Estados Unidos, que en 1950 generaron 60% de la produccin manufacturera mundial; Europa, Japn y los pases en desarrollo, cada cual a su manera (Piare y Sabel, 1984), siguieron en esta senda de crecimiento que permite expandir los mercados, difundir conocimientos tcnicos y ampliar las inversiones de las empresas fuera de los pases de origen. Desde fines del decenio de 1960 y comienzos del de 1970 comenz a decaer tanto el crecimiento econmico como la elevacin de la productividad; apareci un movimiento de recursos financieros cuya dinmica tendi a independizarse de la economa real, a lo cual contribuyeron el establecimiento de las tasas de cambio flotante en 1971, el reciclaje de los recursos petroleros despus de las crisis de 1973 y 1979 y el dficit del Gobierno de los Estados Unidos.

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En la economa real, la atencin se centr en la cada del ritmo de crecimiento de la productividad (Zysman y Tyson, 1983) y en sus repercusiones sobre la inflacin, la cada de la inversin, la dificultad de superar las rigideces econmicas y sociales y la menor capacidad de competencia de Estados Unidos y Europa frente al Japn y los pases de industrializacin reciente. Para explicar este fenmeno se explor una serie cada vez ms amplia de factores, entre ellos el progreso tcnico, la relacin entre ahorro e inversin, la gestin empresarial, la calificacin de la mano de obra y, en los ltimos aos, la calidad del producto y del proceso productivo la que influira sobre la eficiencia tanto del proceso de fabricacin como del uso de los insumos. Se advierten diferencias palmarias entre los problemas que enfrentan Estados Unidos, Japn y Europa. En el primero se agudiza un problema de competitividad, que se inicia en los productos de menor contenido tecnolgico (vestuario, calzado y textiles) pero que alcanza en la actualidad a los productos de contenido tecnolgico medio (siderurgia, automviles, industria naval) y a los de gran contenido tecnolgico (computadoras, semiconductores y equipos de telecomunicacin). El crecimiento de la productividad es lento, pero la capacidad de generacin de empleo es relativamente elevada quince millones de puestos de trabajo en el ltimo decenio aunque en actividades con niveles medios de remuneracin ms bajos que los del perodo anterior (predominio de los servicios). Entre 1973 y 1980 la productividad en el sector manufacturero se elev en 2,1% y las horas trabajadas a un ritmo de 1,2% anuales. En Europa el problema central es el desempleo pero el crecimiento de la productividad alcanza niveles elevados en Alemania occidental, Italia y Francia; el Reino Unido registra niveles bajos, comparables a los de Estados Unidos (2% y 5% anuales respectivamente); en los ltimos 16 aos casi no se han generado nuevos empleos en Europa y el del sector industrial se ha contrado a un ritmo aproximado del 2% anual. Por distintas razones falta de competitividad y desempleo se refuerzan las actitudes proteccionistas en Estados Unidos y Europa, lo que insta al Japn, cuyos principales mercados son, a prever una modificacin en su patrn de crecimiento dndole mayor ponderacin a su mercado interno. Desde fines del decenio de 1970 en los pases industrializados se ha venido validando la concepcin de que el cambio tecnolgico desempea una funcin esencial en las polticas de cambio estructural. En la reunin de la cumbre celebrada en Tokio, en mayo de 1986, se recalc "la necesidad de aplicar polticas eficaces de reajuste estructural en todos los pases y en todas las actividades econmicas, con el objeto de promover el crecimiento econmico, el empleo y la integracin de las economas

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internas en la economa mundial. Esas polticas deben comprender la innovacin tecnolgica, la adaptacin de la estructura industrial y la expansin del comercio y de la inversin extranjera directa". Al revs de lo que a veces ocurre en Amrica Latina, ese planteamiento terico se ha plasmado en hechos concretos. En efecto, los gastos en ciencia y tecnologa de los pases avanzados han venido creciendo en forma sostenida desde el decenio de 1970, tanto en relacin con el PIB, como con la formacin bruta de capital fijo, y, pese a las polticas de austeridad, incluso con el gasto pblico total (OCDE, 1986). En forma creciente se concentran recursos en el sector manufacturero y, dentro de este, en los sectores de alto contenido tecnolgico. Desde 1970 hasta la fecha, en la produccin y el comercio internacional, estos sectores (electrnica de consumo e industrial, computadoras y semiconductoras, instrumentos cientficos y farmacuticos) muestran un dinamismo que contrasta con el lento crecimiento de los dems sectores. Se ha acentuado la tendencia histrica en lo que toca a la influencia que tiene el progreso tcnico sobre la utilizacin de los recursos naturales y de la mano de obra (vase de nuevo el grfico VI.1). El precio de las materias primas, excluido el petrleo, lleg a comienzos de 1986 a un nivel parecido al de la gran crisis del ao treinta y el del petrleo, que haba cado en 50% en comparacin con las manufacturas entre 1950 y 1973, haba recuperado recientemente casi los mismos niveles de antes de 1973. En un estudio reciente se ha estimado que el contenido de materias primas por unidad de producto ha venido disminuyendo en forma sostenida a razn de 1,25% anual, con lo cual la cantidad necesaria alcanzara aproximadamente a 40% de la que se precisaba a comienzos de siglo. Incluso se tiene la impresin de que esta tendencia se est acelerando en los ltimos tiempos. En 1984 Japn utilizaba 60% de las materias primas que habra necesitado para obtener igual produccin industrial en 1973 (Drucker, 1986). En 1977 la produccin petroqumica en Estados Unidos igual a la siderrgica y hoy equivale a la suma de la produccin de acero, aluminio y cobre. Por su parte, en los ltimos diez aos el consumo de energa por unidad de producto ha disminuido 25% en Estados Unidos y el de petrleo en 33%. Las proyecciones de la relacin de precios del intercambio para el resto del decenio indican que continuar esta tendencia con las consecuencias del caso para los pases integrados en la economa mundial sobre la base de sus recursos naturales, entre los cuales, a partir de 1982, figuran los Estados Unidos (exportador neto solo de productos agrcolas y deficitario en productos industriales, energticos y mineros). Los principales pases favorecidos seran los que participan en el mercado internacional con un supervit del sector manufacturero.

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En cuanto al impacto del progreso tcnico sobre el empleo, hay variadas proyecciones de distinta magnitud, pero que apuntan todas hacia una menor demanda de mano de obra para alcanzar niveles parecidos de produccin en el futuro. En el Japn y en las grandes empresas de Estados Unidos se preparan estimaciones que duplican la produccin en 15 20 aos con disminuciones del empleo de planta que van del 25% al 40%. Sectores que hacan uso intensivo de mano de obra aumentan rpidamente su densidad de capital (textiles, vestuario, ensamblaje electrnico). Se desarrollan sectores de alto contenido tecnolgico (semiconductores y qumica fina), cuyo uso de mano de obra es an ms bajo que el de una fbrica de automotores totalmente robotizada. Lo anterior, unido al proceso general de automatizacin en los distintos sectores de produccin, reduce las ventajas comparativas basadas en la disponibilidad de mano de obra barata. Estn ocurriendo tambin modificaciones importantes en el mbito institucional que transforman los canales de acceso al avance tecnolgico por parte de Amrica Latina. Se evoluciona de un patrn tecnolgico caracterizado por escalas elevadas de produccin estandarizada, basadas en un costo bajo y decreciente de la energa, hacia un sistema basado en la articulacin de mdulos productivos de tamao pequeo pero de gran flexibilidad, con un mayor contenido de conocimiento cientfico y que se sustentan en la gran cada del costo de elaborar, transmitir y organizar informaciones. Este fenmeno se manifiesta en la elevada contribucin de las empresas pequeas y medianas en los sectores de punta (microelectrnica e ingeniera gentica); los sistemas cooperativos de investigacin y desarrollo entre empresas de distintos pases en el mismo sector (automotriz); las operaciones conjuntas para producir renglones de alta tecnologa entre empresas de diferentes sectores (los robots para empresas automotrices, la computacin, las mquinas-herramientas y la electrnica); los programas cooperativos de investigacin entre empresas de distintos pases y los respectivos gobiernos (programa europeo EUREKA); y la creciente falta de diferenciacin entre industria y servicios en las tecnologas de la informtica (desplazamiento de empresas de telecomunicaciones hacia la computacin y a la inversa) (Cohen y Zysman, 1987). Los pases avanzados comparten la preocupacin por reestructurar su produccin a fin de recuperar o consolidar su posicin internacional, pero lo hacen desde ngulos y contradicciones muy distintos. Para el Japn, la reestructuracin es una caracterstica histrica de su proceso de industrializacin, que se define por el desplazamiento sucesivo de recursos hacia los sectores en que se prev un mayor dinamismo en los mercados internacionales, prestndose particular atencin a las actividades portadoras de progreso tcnico. Preocupacin similar, aunque

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con modalidades diferentes, se da en la Repblica Federal de Alemania y en algunos sectores vinculados con el poder de compra del sector pblico en Francia. En cambio, para los Estados Unidos, la reestructuracin implica innovar terica e institucionalmente en el concepto de cambio estructural, como consecuencia de una serie de reajustes sucesivos exigidos por el mercado. Segn esta concepcin, los instrumentos legtimos de reajuste estructural son las variables macroeconmicas. Sin embargo, la devaluacin de los ltimos aos como medio de disminuir el fuerte dficit comercial parecera insuficiente segn estimaciones recientes, lo cual augura el resurgimiento de las presiones proteccionistas atentatorias, en buena medida, contra la formulacin de polticas positivas de reestructuracin. No obstante las diferencias sealadas, los pases avanzados comparten rasgos bsicos: se trata de sociedades econmica y socialmente articuladas (relativa equidad en la distribucin del ingreso, elevada escolaridad, diferencias de productividad relativamente bajas entre sectores y empresas y variadas modalidades de participacin y representacin social y poltica), con un patrn de consumo y produccin generado endgenamente y con una participacin en el mercado internacional caracterizada por elevados niveles de especializacin en el comercio de manufacturas. Se trata, por consiguiente, de una reestructuracin industrial orientada a un objetivo limitado y compartido: elevar o consolidar la capacidad de competencia internacional, en el marco de sociedades articuladas internamente. En suma, los pases industrializados se empean en un proceso de reestructuracin industrial en que el pas que sirvi de modelo en cuanto a consumo, produccin y patrn tecnolgico (los Estados Unidos) ha perdido capacidad de competencia en el sector manufacturero, se ha transformado en deudor neto y absorbe los recursos generados por pases superavitarios, principalmente Japn y Alemania occidental, ms los recursos que fluyen por motivaciones econmicas y extraeconmicas, incluidos el servicio de la deuda y la fuga de capitales, desde los pases de menor desarrollo. La poltica oficial recalca la necesidad de reestructuracin industrial para adaptarse al cambio tecnolgico y mantener la competitividad internacional, sobre la base de un esquema analtico en que se privilegian las dimensiones macroeconmicas. En la prctica, sin embargo, al analizar las polticas adoptadas por los pases de la OCDE, se advierte que estas incluyen variados elementos de intervencionismo de corte sectorial e incluso microeconmico (OCDE, 1982). Se definen prioridades en determinados sectores (winners); se otorgan subsidios de investigacin y desarrollo a determinadas actividades; se levantan barreras no arancelarias en rubros especficos; se

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utiliza explcitamente el poder de compra del sector pblico como instrumento de promocin; se otorga una variada gama de incentivos fiscales; se rescatan empresas en situacin financiera difcil; las empresas lderes europeas en sectores de punta exigen de sus gobiernos cinco a siete aos de proteccin, adems de los garantizados por la legislacin de propiedad industrial, para garantizar la supervivencia de estas industrias nacientes; en Estados Unidos las empresas del sector siderrgico solicitan plazos prolongados de proteccin para revitalizar el sector; se subvencionan en Japn las adquisiciones de equipos automatizados para la industria pequea y mediana y se gastan anualmente en Estados Unidos, Europa y Japn por el subsidio a la agricultura, recursos por un monto comparable a la transferencia neta de recursos financieros que Amrica Latina ha venido efectuando en los ltimos aos al exterior (aproximadamente 30.000 millones de dlares). La discrepancia entre la recomendacin de polticas neutrales, uniformes y basadas en precios reales y la prctica en los pases de origen de esas recomendaciones es an ms notoria si se considera que esas sociedades estn econmica y socialmente articuladas y participan en la economa internacional fundamentalmente con su sector manufacturero. Por su parte, Amrica Latina hace frente a un medio internacional mucho menos propicio y ms complejo que el que se daba en la etapa anterior del proceso de industrializacin en diversos aspectos: dinamismo de la economa mundial, flujos financieros, evolucin del patrn tecnolgico, homogeneizacin del patrn cultural que difunden rpidamente las comunicaciones y, por ltimo, prevalecencia de una escuela de pensamiento econmico que, aparte de no ajustarse siquiera a la prctica de la poltica econmica en las sociedades avanzadas, difcilmente capta las particularidades de la realidad latinoamericana. Cualquiera sea el ritmo de crecimiento econmico de los pases avanzados, habra motivos para suponer que es menor que en el pasado el efecto de arrastre sobre la economa latinoamericana debido a las tendencias proteccionistas, a las consecuencias del cambio tcnico sobre la demanda de recursos naturales, a la menor competitividad de los sectores de uso intensivo de mano de obra y a la desaparicin de los flujos financieros que permitan un crecimiento de las importaciones superior al de las exportaciones. Adems parece haber consenso en que el ritmo de crecimiento en los pases avanzados no sera tan alto como en los decenios anteriores. Por consideraciones que se vinculan con su propio proceso de reestructuracin industrial y con la intensificacin de la competencia internacional, los pases avanzados deben canalizar recursos de inversin hacia sus propias economas. El intento regional de servir los intereses de

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la deuda (aproximadamente 4% del PIB, de la inversin, casi el doble de la inversin neta), adems de contribuir a agravar el deterioro de la relacin de precios del intercambio por efecto de la sobreexpansin de las exportaciones de materias primas, ha acentuado la desarticulacin econmica y social (aumento del desempleo, distribucin regresiva del ingreso, eliminacin de subsidios a los sectores menos favorecidos, aumento de tarifas en los servicios pblicos y cada del salario real) y limitado las posibilidades de crecimiento. De 1980 a la fecha, los pases latinoamericanos han perdido tanto en articulacin econmica y social como en dinamismo. Un nmero cada vez mayor de pases presentara un doble rasgo de estancamiento y desarticulacin econmica y social; muy pocos podran ubicarse en la categora de dinmicos con desarticulacin econmica y social y tambin muy pocos quedaran en la categora de pases relativamente articulados pero estancados. Ninguno satisfara la doble condicin, que en algn perodo de su historia han cumplido la mayora de las sociedades avanzadas: articulacin econmica y social con dinamismo. El elevado grado de urbanizacin alcanzado por los distintos pases de la regin y la amplia difusin de los medios masivos de comunicacin han homogeneizado aspiraciones, pero no as el acceso a los bienes y servicios de consumo, produccin y comunicacin de masas que caracterizan a las sociedades modernas. La adopcin y difusin de este ideal colectivo urbano en Amrica Latina contribuye quiz a explicar la disposicin a servir los intereses de la deuda externa como cuota por pagar, so riesgo de perder su participacin en el conglomerado de sociedades modernas (vase el grfico VI.3). En efecto, pese a la gran diversidad de situaciones nacionales con respecto al origen y uso de la deuda, modalidades institucionales, negociacin, funcin econmica, participacin en el mercado internacional e incluso rgimen poltico, los pases de la regin han coincidido en su decisin de transferir un monto neto de recursos al extranjero en el perodo 1982-1986. No existen por lo tanto antecedentes de denuncia total de deudas sino los que se remontan a tiempos pretritos, por efecto de derrotas militares (Francia en 1872-1885 y Alemania en 1925-1932) (Devlin, 1987). Sea o no acertada esta hiptesis, lo concreto es que la regin latinoamericana hace frente a graves restricciones en su intento por cumplir los dos objetivos de crecimiento y articulacin econmica y social, sin los cuales, aunque se acceda al uso de objetos modernos, no se podrn consolidar relaciones sociales modernas.

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Grfico VI.3 AMRICA LATINA: INGRESO NETO DE CAPITALES Y TRANSFERENCIA NETA DE RECURSOS (Miles de millones de dlares)

Fuente: CEPAL, Balance preliminar de la economa latinoamericana (LC/G.1454), Santiago de Chile, diciembre de 1986.

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C.
1.

La nocin del "casillero vaco"


Industrializacin en Amrica Latina: de la "caja negra" al casillero vaco25
a) El casillero vaco

i)

Industrializacin, crecimiento y equidad en Amrica Latina

Se definir como criterio de dinamismo el ritmo de expansin que han alcanzado los pases avanzados en los ltimos veinte aos (2,4% anual del PIB por habitante) y se aceptar como definicin de la equidad la relacin entre el ingreso del 40% de la poblacin de ingresos ms bajos y el 10% de la poblacin con ingresos ms altos. Esta relacin en los pases avanzados alcanzaba un promedio de 0,8% a fines del decenio de 1970 y comienzos del de 1980, es decir, el 40% de la poblacin de ingresos ms bajos tiene un ingreso que equivale al 80% del ingreso del 10% de los ingresos ms altos. Supngase que para Amrica Latina la lnea divisoria entre los pases que han logrado una mayor y una menor equidad est definida por esa misma relacin, pero con un valor de 0,4%, es decir, la mitad de la que se da en los pases industrializados (Banco Mundial, 1986a). Al cruzar las variables de crecimiento y equidad aplicando como lnea divisoria del dinamismo el crecimiento medio de los pases avanzados en el perodo 1965 a 1984 y para la equidad la relacin entre el 40% ms pobre y el 10% ms prspero (vase el cuadro VI.5), se genera una matriz de doble entrada en que queda un casillero vaco: corresponde a los pases que podran haber alcanzado a un mismo tiempo un crecimiento ms acelerado que el de los pases avanzados y un nivel de equidad superior a 0,4%. Este casillero vaco plantea la interrogante clave que se intentar despejar en este trabajo.

25

Texto extrado de Industrializacin en Amrica Latina: de la "caja negra" al "casillero vaco", CEPAL, Naciones Unidas, en Cuadernos de la CEPAL, N 60, Santiago de Chile, 1990, captulo I, pp. 11-35.

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Cuadro VI.5 AMRICA LATINA: OBJETIVOS ESTRATGICOS: CRECIMIENTO-EQUIDAD


40% ms bajos ingresos Equidad: 10% ms altos ingresos <0,4 a Bolivia Chile Per Venezuela Hait Crecimiento PIB/hab. (1965-1984) (15,9) c Brasil Colombia >2,4% Ecuador Mxico Paraguay (72,6) c Panam Repblica Dominicana (11,5)c Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua >0,4 Argentina Uruguay (1970-1984)

<2,4%

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa sobre la base de datos del Banco Mundial.
a b c

Mitad relacin comparable de los pases industriales. Crecimiento del PIB/por habitante de los pases industriales, 1965-1984. Participacin en el PIB regional.

Aproximadamente un 73% del producto interno bruto regional se genera en pases que podramos denominar dinmicos desarticulados (Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay y Repblica Dominicana); un 11% corresponde al otro extremo: pases integrados o articulados pero estancados (Argentina y Uruguay); y el 16% restante a pases en que se dan a un tiempo la desarticulacin y el estancamiento. En esta ltima categora estaran algunos casos potencialmente explosivos en la medida en que, dada la situacin de estancamiento y desarticulacin social que se traduce en una distribucin inequitativa del ingreso, es presumible que aparecer una amplia gama de propuestas alternativas que convoquen a la sociedad a superar esta realidad insatisfactoria. Hasta ahora, el casillero de crecimiento con equidad est vaco, por lo menos para el conjunto de pases para los cuales se dispone de informacin comparable. La ubicacin en los diferentes casilleros, como es lgico, depende del nivel que se defina como divorcio de las aguas. As, por ejemplo, si el lmite de la equidad se desplazara levemente hacia abajo, apareceran en el casillero superior derecho pases como Costa Rica,

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Chile y Venezuela; y si el lmite de crecimiento se desplazara hacia arriba, el nmero de pases dinmicos se reducira, mantenindose Brasil, Mxico, Ecuador y Colombia. Cabra imaginar que solo podran llenar el casillero vaco pases que hayan avanzado en su proceso de desarrollo; pero esa suposicin se ve refutada por los hechos al considerar pases de otras regiones con niveles de ingreso y de desarrollo equiparables a los de Amrica Latina. Hay por lo menos seis pases de distintas regiones e incluso con distintos sistemas socioeconmicos y polticos (vase el cuadro VI.6) que, segn las mismas fuentes de informacin (Banco Mundial), podran colocarse en el casillero que en Amrica Latina permanece vaco: Corea del Sur, Espaa, Yugoslavia, Hungra, Israel y Portugal. Se trata de pases que por el tamao de su territorio y su economa son comparables a distintos pases de Amrica Latina. Presentan variadas caractersticas en cuanto al origen de sus sociedades e insercin geopoltica que cumplen condiciones de crecimiento econmico y equidad. Cabra entonces preguntar si sera la especificidad del desarrollo latinoamericano la que dara origen al casillero vaco.
Cuadro VI.6 OTROS PASES: OBJETIVOS ESTRATGICOS: CRECIMIENTO-EQUIDAD
40% ms bajos ingresos Equidad: 10% ms altos ingresos <0,4 a >0,4 (1970-1984)

<2,4% b

Crecimiento PIB/hab. (1965-1984)

Corea del Sur Espaa Yugoslavia Hungra Israel Portugal

>2,4%

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa sobre la base de datos del Banco Mundial.
a b

Mitad relacin comparable de los pases industriales. Crecimiento del PIB/por habitante de los pases industriales, 1965-1984.

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En este trabajo se intentar comprender el caso latinoamericano sobre la base del estudio comparado de distintos pases, dentro y fuera de la regin. Para los historiadores, resulta evidente que a fin de comprender a una regin como Amrica Latina es imprescindible conocer el resto del mundo; sin embargo, esta verdad no ha sido siempre tomada en cuenta al analizar el tema del desarrollo en la regin. Para iniciar la exploracin quiz sea interesante comparar la situacin relativa de Amrica Latina en distintas ramas de actividad respecto de la economa internacional. Aparece entonces un hecho que tal vez sirva como pista inicial: la regin contribuye ms en trminos de poblacin que de cualquier otro indicador de actividad econmica. Aparece tambin una clara tendencia a que disminuya la participacin de la regin a medida que crece el valor agregado intelectual: en trminos de poblacin le corresponde a la regin un 8%; en producto interno bruto 7%; y en producto manufacturero 6%. Si al interior del sector manufacturero se centra la atencin en los bienes de capital, la presencia de la regin baja bruscamente a 3%; la participacin de ingenieros y cientficos es 2,4%, y los recursos de que disponen esos ingenieros y cientficos para desarrollar sus actividades representan apenas un 1,8%. Por ltimo, en lo que se refiere a la representacin de autores cientficos, con toda la precariedad de este tipo de indicadores, Amrica Latina supera levemente el 1%. Una caracterstica fundamental del desarrollo regional sera entonces que el agregado de valor intelectual a los recursos humanos y naturales disponibles, ha sido particularmente exiguo, lo que de una u otra manera implica que se trata de un desarrollo, fruto ms bien de la imitacin que de un proceso de reflexin sobre las carencias y las potencialidades internas. La inadecuacin, en variadas formas y dimensiones, del proceso de desarrollo respecto de las carencias especficas y de las potencialidades de los distintos pases de la regin, ser un tema recurrente al cual se har referencia al efectuar las comparaciones internacionales ms adelante. Parecera as que el rasgo central del proceso de desarrollo latinoamericano es la insuficiente incorporacin de progreso tcnico, su escasa aportacin de pensamiento original basado en la realidad para definir el abanico de decisiones que supone la transformacin econmica y social. El casillero vaco estara vinculado directamente con lo que podra llamarse la incapacidad para abrir la "caja negra" del progreso tcnico, tema en el que incide el origen de las sociedades latinoamericanas, su institucionalidad, el contexto cultural y un conjunto de factores econmicos y estructurales, cuya vinculacin con el medio sociopoltico es compleja pero indiscutible. Esta apreciacin, con ser una hiptesis preliminar de trabajo, cumple la funcin de hilo conductor para el argumento posterior.

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El reconocimiento de esta carencia asociada al casillero vaco es perfectamente compatible con el reconocimiento de las profundas transformaciones que experimentaron la economa y la sociedad latinoamericanas en los ltimos treinta aos (1950-1981), aquellos aos que Hirschman (1986) denomina la treintena gloriosa de Amrica Latina, cuando, efectivamente, el producto se quintuplic, con una poblacin que aumentaba de ciento cincuenta y cinco millones a casi cuatrocientos millones de habitantes; con un proceso de urbanizacin acelerado al punto que varios de los pases de la regin que en 1950 mantenan en la agricultura a ms de la mitad de la poblacin no absorban en ella sino a un cuarto o a un tercio; en que la educacin y las condiciones de salud mejoraron, elevndose la esperanza de vida considerablemente en todos los pases de la regin; y en que se crearon instituciones que favorecieron la integracin econmica, social, poltica y cultural de la regin. Incluso se sentaron las bases para el desarrollo tecnolgico en ramas importantes vinculadas con la agricultura, las obras pblicas y la energa. El mundo ha crecido y se ha transformado econmica, social, poltica y culturalmente desde la segunda guerra mundial a un ritmo que no tiene precedentes en la historia universal y en Amrica Latina se han dado tambin muchas de estas transformaciones, pero el reconocimiento de los cambios positivos que se han producido en la regin no debera inspirar la autocomplacencia. ii) Caractersticas comunes de la industrializacin latinoamericana

Cuatro rasgos definen el patrn de industrializacin de Amrica Latina: a) participacin en el mercado internacional basada casi exclusivamente en un supervit comercial generado en los recursos naturales, la agricultura, la energa y la minera y dficit comercial sistemtico en el sector manufacturero (con la excepcin a partir de 1982 de Brasil); b) estructura industrial concebida e impulsada con vistas fundamentalmente al mercado interno; c) aspiracin a reproducir el modo de vida de los pases avanzados tanto en el plano del consumo como, en grado variable, en el de la produccin interna; y d) limitada valoracin social de la funcin empresarial y precario liderazgo del empresariado nacional pblico y privado en los sectores cuyo dinamismo y contenido definen el perfil industrial de cada uno de los pases. La insercin internacional por la va de las materias primas Despus de ms de 40 aos de industrializacin y habiendo tomado temprana conciencia de la tendencia al deterioro de la relacin de precios del intercambio para los recursos naturales de los cuales igual que en los Estados Unidos hay abundancia respecto de las manufacturas, se advierte que todos los pases de la regin, sin excepcin hasta 1982,

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presentaban un saldo comercial positivo solo en la agricultura, la energa o la minera, segn los casos y un dficit en el sector manufacturero (vase el cuadro VI.7). A partir de 1982, Brasil registra un supervit en el sector manufacturero pero los dems pases siguen en la misma situacin anterior. Para el Brasil se han expresado diversas opiniones sobre el carcter acaso estructural del supervit del sector manufacturero; hay quienes sostienen que se trata de una situacin efmera vinculada con la contraccin del mercado interno (1980-1983), con el dinamismo de las importaciones de los Estados Unidos en 1984 y con el descenso relativo de la tasa de inversin interna en el primer quinquenio de los ochenta, mientras otros opinan que el gran esfuerzo de inversin del Brasil en el decenio de 1970 en el sector industrial habra sentado las bases para generar un supervit manufacturero slido y creciente (Barros de Castro, 1985). El deterioro del saldo comercial del sector manufacturero en 1986, asociado con un fuerte incremento de la demanda interna, aviva esa polmica, sin duda de inters para el resto de la regin.
Cuadro VI.7 AMRICA LATINA: BALANCE COMERCIAL POR SECTORES DE ACTIVIDAD ECONMICA, 1985 (Millones de dlares)
Total sectores Total Amrica Latina Pases exportadores de petrleo Bolivia Ecuador Mxico Per Venezuela Pases no exportadores de petrleo Argentina Brasil Colombia Costa Rica Chile El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Paraguay Uruguay 34 541 20 241 -17 1 258 9 197 1 084 8 719 14 300 4 581 11 265 -559 -159 904 -493 -305 -171 -799 -197 233 Agricultura 19 372 -285 -107 743 -209 224 -936 19 657 5 576 8 567 1 748 595 887 234 641 549 143 237 480 Industria manufacturera a -13 649 -11 606 -538 -1 346 -5 092 -948 -3 682 -2 043 -1 113 5 791 -2 271 -570 -1 523 -470 -487 -520 -596 -286 2 Energa 22 593 29 566 371 1 897 14 049 637 12 612 -6 973 151 -4 901 94 -165 -512 -253 -447 -220 -339 -142 -239 Minera 6 282 2 593 257 -35 455 1 171 745 3 689 -34 1 822 -114 -19 2 052 -4 -12 21 -7 -6 -10 Otros sectores -57 -27 -1 -6 -20 -30 1 -14 -16 -1 -

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, actualizado sobre la base del Banco de datos de comercio exterior de Amrica Latina y el Caribe (BADECEL).
a

La industria manufacturera incluye las secciones CUCI del 5 al 8, menos el captulo 68 (Metales no ferrosos).

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En cuanto a la relacin de precios del intercambio se aprecia que las aprensiones del decenio de 1940 se validaron plenamente: entre 1950 y 1985 el ndice de precios relativos entre la agricultura y la manufactura baj de 168 a 81 (1979-1981=100); en la minera de 124 a 79; y en el petrleo de 26 en 1950, decae a 13 en 1970, sube a 107 en 1980, y vuelve a caer a 101 en 1985 (Banco Mundial, 1986b). La regin denunci estas tendencias, pero los cambios de estructura productiva no bastaron para neutralizar sus efectos adversos. A mediados del decenio de 1970 algunos pases de la regin, a la luz de los resultados insatisfactorios de este patrn de industrializacin, adoptaron polticas que condujeron a elevar el dficit del sector manufacturero sin modificar gran cosa el supervit en los sectores de recursos naturales. Gracias a la liquidez financiera internacional se pudo amortiguar circunstancialmente el impacto, pero el problema volvi a aflorar con mayor dramatismo a partir de 1982, cuando el flujo neto de recursos financieros se torn negativo y se acentu la cada de los trminos del intercambio (CEPAL, 1986a y b). Esto es tanto ms grave cuanto que el dficit manufacturero se concentra precisamente en los sectores de mayor dinamismo y contenido tecnolgico: bienes de capital, qumica e industria automotriz. La regin est mal en los rubros con un futuro promisorio para el comercio internacional y bien en aquellos que no lo ofrecen. La industrializacin orientada hacia el mercado interno Cualesquiera sean las particularidades de cada pas, a que se aludir ms adelante, en todos ellos las exportaciones industriales representan un porcentaje bajo de la produccin industrial y, a juzgar por su tecnologa de producto, de proceso y de fabricacin, esta ha sido concebida fundamentalmente para abastecer el mercado interno. Esta caracterstica no excluye el hecho de que hubo excepciones por perodos, sectores y pases y de que a mediados del decenio de 1960 se aplicaran polticas de promocin de la exportacin. El dato crucial es que la rentabilidad del mercado interno ha sido siempre ms alta que la del mercado internacional (vase el cuadro VI.8). Desde fines del decenio de 1970, la inversin para la exportacin ha competido no solo con el cmodo y protegido mercado interno, sino con un atractivo an ms seductor: las colocaciones en el mercado financiero internacional con elevados tipos de inters en dlares. Para apreciar la magnitud de este nuevo fenmeno que atenta tanto contra la inversin productiva para exportacin como para el mercado interno y que se vincula, entre otros factores, con el dficit de los Estados Unidos baste sealar que solo en el mercado de los eurodlares se transa anualmente

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un volumen que equivale a 25 veces el del comercio internacional de bienes y servicios; aunque fuese considerable la doble contabilidad de estas operaciones, los rdenes de magnitud confirman que ha aparecido un fenmeno nuevo de gran significado potencial.

Cuadro VI.8 a AMRICA LATINA: COEFICIENTE DE EXPORTACIN DE MANUFACTURAS (En porcentajes)


1965 Argentina Brasil Mxico Bolivia Colombia Chile Ecuador Paraguay Per Uruguay Venezuela Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Repblica Dominicana 2,0 2,1 ... 4,8 1,4 1,3 1,8 12,5 0,6 3,9 c 1,2 3,8 5,0 26,8 c 5,5 2,6 1,8 1970 7,0 2,8 2,5 2,6 2,0 2,2 1,9 9,0 0,5 2,3 d 0,6 9,7 15,7 18,3 d 10,4 d 9,2 1,8 1975 2,9 3,0 2,2 3,5 4,9 5,4 5,4 10,6 b 0,5 4,8 0,8 11,5 17,6 15,8 15,3 8,9 7,1 1980 3,9 5,3 2,8 3,2, 4,9 6,1 9,8 ... 5,1 7,8 1,0 12,3 24,3 21,2 13,3 7,6 6,7 1981 4,5 6,1 2,5 2,1 5,0 4,4 7,4 ... 3,3 6,6 1,3 18,3 17,0 17,1 11,6 5,0 6,6 1982 5,6 5,0 3,7 1,6 4,5 5,1 6,6 ... 3,5 7,6 1,0 13,5 15,9 16,4 10,3 2,7 3,9 1983 4,5 7,4 6,3 ... 3,5 5,4 2,4 ... 2,5 11,3 0,7 11,8 13,2 16,5 9,4 2,7 4,9 1984 3,8 17,3 6,0 ... 3,6 6,0 4,4 ... 3,1 11,7 1,9 ... ... 14,4 7,6 1,6 4,0 1985 5,5 28,4 7,1 ... 4,6 6,6 ... ... ... 10,3 5,0 ... ... ... ... ... ...

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, sobre la base de datos de ONUDI; Naciones Unidas, Industrial statistics yearbook 1983; y CEPAL, Amrica Latina y el Caribe: exportaciones de manufacturas por pases y segn su origen industrial desde 1961 hasta 1982 (LC/L.351), Santiago de Chile, 1985.
a b c

Definicin de manufacturas y semimanufacturas basada en documento TD/B/C.2/3 de UNCTAD. 1974. 1968. d 1971.

An para el Brasil, cuyas exportaciones industriales representan la mitad de las exportaciones de manufacturas de la regin y ms de 50% de sus propias exportaciones totales, el coeficiente de exportaciones industriales es bajo y para la mayora de las empresas y sectores el mercado interno contina siendo el objetivo prioritario. En 1980 el coeficiente de exportaciones a valor bruto de la produccin fue de 5,3%, con una definicin estricta de las manufacturas, y de 8,0% con una definicin amplia. Esto rige, sin grandes variaciones, para las firmas privadas nacionales, extranjeras y estatales. Esta situacin, en un pas cuyo PNB equivalen al del conjunto de Suecia, Noruega, Dinamarca y

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Finlandia (todos ellos orientados hacia el mercado internacional), se agrava en los pases medianos y pequeos de la regin (coeficientes de exportacin del orden de 10%). Se reproduce as el esquema de los Estados Unidos de concentracin de la produccin en el mercado interno, con la salvedad de que el pas de mayor mercado interno de la regin (Brasil) representa hoy un 8% del de los Estados Unidos. Al terminar la segunda guerra mundial representaba 4% del de los Estados Unidos cuando este generaba el 40% del producto mundial y 60% de las exportaciones mundiales, con una poblacin equivalente al 6% del total mundial. Lo privativo de la regin no radica, sin embargo, en haber aplicado una poltica de sustitucin de importaciones lo propio hizo todo el mundo con la excepcin de Inglaterra a fines del siglo XVIII y comienzos del XIX sino en la modalidad econmica que aplic. La sustitucin de importaciones ha sido un elemento integrante de un patrn de industrializacin caracterizado por un conjunto de elementos que se apoyan y refuerzan entre s; aislar cualquiera de estos componentes y centrar en l la atencin resulta ms simple, pero improcedente cuando se trata de disear estrategias diferentes de industrializacin. Sin embargo, cabe destacar que una regin en que el costo horario del sector manufacturero flucta entre un 0,14% y un 5% del que prevalece en los pases desarrollados, con una carga tributaria inferior, con niveles de productividad que no alcanzaran al 50% del vigente en los pases desarrollados y con acceso a tecnologas similares, difcilmente puede mantener pasivamente un proteccionismo elevado e indiscriminado. La experiencia internacional ensea que tampoco conviene una apertura radical y cndida, sino que habr que definir sectorial y temporalmente un trayecto de aprendizaje tecnolgico interno que lleve a una colocacin segura en el mercado internacional. El patrn de consumo El afn de reproducir el modo de vida de los pases avanzados y en particular el de los Estados Unidos es comn al conjunto de los pases de la regin, afn que por lo dems parece compartir la abrumadora mayora de la poblacin mundial, cualesquiera sean sus niveles de desarrollo, sistemas socioeconmicos y origen tnico. Lo que es especfico de la regin es la modalidad con la cual esta se incorpora a la demanda y a la oferta industrial, a la plataforma energtica, a la comercializacin, a las comunicaciones y al financiamiento del consumo. El grado en que los distintos objetos se difunden desde la cspide de la pirmide de ingresos hacia la base vara segn el precio unitario. En los bienes baratos (bebidas, prendas de vestir y algunos electrodomsticos), la difusin alcanza incluso a los sectores rurales; si se incluye la electrnica de consumo, llega

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CEPAL

a los sectores populares urbanos y en el caso del automvil (el bien que en alguna medida simboliza este patrn de consumo) penetra hasta los sectores medios. El modo de vida de referencia se ha gestado al interior de un pas en que el ingreso por habitante equivale en la actualidad a ms de siete veces el ingreso por habitante de Amrica Latina y cuya dimensin econmica equivale prcticamente a cinco veces la del conjunto de los pases de Amrica Latina. Por aadidura el propio pas de origen ha advertido recientemente que se trata de un modo de vida tan caro que hasta all no bastan los recursos internos para sostenerlo, razn por la cual los Estados Unidos han pasado recientemente a la categora de deudor neto, con la nica diferencia de que emiten la moneda en que se contabiliza su deuda. Para recuperar su capacidad de competencia internacional y obviar su retraso en trminos de crecimiento y productividad, han debido recurrir a la devaluacin para erosionar el nivel relativo de las remuneraciones internas. En Amrica Latina se han trasplantado los objetos fsicos en mayor medida que los conocimientos e instituciones necesarios para disearlos, producirlos y adaptarlos a las condiciones locales. El anhelo de tener entre manos esos objetos ha sido mayor que la pasin por asimilar la modernidad de los conocimientos y de las relaciones interpersonales sobre la base de los cuales estos se disearon. Aceptando como dato bsico que el modo de vida de los Estados Unidos forma parte de un ideal colectivo, el desafo consiste en compatibilizar ese dato con la bsqueda de la articulacin econmica social interna y una insercin slida en la economa internacional. En Amrica Latina ha predominado la aspiracin de reproducir el modo de vida de los Estados Unidos, en la parte de la pirmide de ingresos que puede costear los precios de los distintos bienes, por sobre los objetivos de articulacin nacional y slida insercin internacional. Este hecho se aprecia por ejemplo, en la densidad de consumo de ciertos objetos caros (automvil), que es mucho mayor que en otros pases de industrializacin tarda con un nivel de ingreso comparable; adems, a diferencia, de otros pases y regiones, se ha establecido la produccin local de esos objetos para el mercado nacional con gran nmero de fbricas de escala reducida, estructuralmente incompatibles en la mayora de los pases con las exigencias del mercado internacional. El acceso a estos bienes se ha facilitado calcando los mecanismos de crdito al consumo vigentes en los pases de origen, con las inevitables consecuencias sobre el ahorro de las familias y la disponibilidad de recursos para la inversin. En un pas avanzado como es el Japn, tambin de industrializacin tarda, en que el ingreso por habitante representa casi el 80% del de los Estados Unidos, la densidad de automviles equivale a

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40% de la de este pas y la disponibilidad de crdito para el consumo equivale, con relacin al PNB, a una sptima parte. Lo curioso es que el Japn es el primer proveedor extranjero de automviles de los Estados Unidos. Varios de los pases nrdicos con niveles de ingreso por habitante comparables a los de Estados Unidos y con mercados, en trminos del PNB, ms grandes que los de pases medianos de la regin, presentan una densidad de consumo de automviles elevada pero no han establecido produccin interna. Corea del Sur, con un ingreso por habitante similar al de los pases ms grandes de la regin, un producto equivalente a un tercio del de Brasil y la mitad del de Mxico y que exporta actualmente automviles a Canad y los Estados Unidos a partir de empresas nacionales, tiene una densidad de automviles que equivale a entre un quinto y un dcimo de la prevaleciente en los pases de la regin. En el rengln alimentario, se observa un claro descuido de los productos bsicos para el mercado interno en Brasil y Mxico. En el ltimo decenio ha habido un aumento significativo de la produccin agrcola para la exportacin y de la produccin de caa para sustituir al petrleo en el Brasil, junto con una cada de la produccin por habitante de cereales; el coeficiente de importacin de cereales ha venido elevndose sistemticamente en ambos pases hasta alcanzar, a comienzos de los ochenta, un nivel aproximado de 20%. En la Argentina estos productos coinciden con los principales rubros de exportacin. En la Argentina y Corea, en la primera por la dotacin generosa de recursos naturales y en la segunda por la valoracin de estrategias de autosuficiencia alimentaria, el problema de los alimentos bsicos para el consumo interno est resuelto (el consumo de caloras por habitante en Argentina es similar al de Estados Unidos y superior al de Europa y Japn). En cuanto al contenido de la dieta, se observa (vase el cuadro VI.9) un claro contraste entre un pas que busca la adecuacin de las carencias y potencialidades internas (Corea del Sur) y los de Amrica Latina que intentan reproducir en la cspide de la pirmide de ingresos el patrn alimentario de los Estados Unidos con mayor proporcin de alimentos de origen animal, especialmente vacuno, mientras en Corea predominan los granos y el pescado. Aunque el contenido de caloras y protenas es comparable, la composicin es muy distinta. En Amrica Latina la configuracin resulta de superponer la dieta de los sectores medios y altos urbanos, cuyo contenido se asemeja mucho a la de Estados Unidos, a la de los sectores campesinos y populares urbanos cuya dieta, en niveles absolutos y en contenido de carne y leche, es manifiestamente inferior.

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Cuadro VI.9 AMRICA LATINA Y COREA: DIETA ALIMENTICIA


Consumo Amrica Latina Kg/ao (1979-1981) Porcentajes 76,1 6,6 9,6 6,2 0,6 23,0 17,0 6,2 23,2 38,4 1,5 23,9 2,7 1,0 1,2 2,2 0,9 8,0 14,5 1,0 0,4 100,0 412,6 99,9 3,5 0,8 23 57 2 621 11,3 2,7 155 33,4 7,8 202 18 0.7 7,7 5,9 0,8 2.2 100,0 24,9 5,9 24 0,9 1,9 0,4 29 1,1 4,7 1,1 34 1,3 1,9 0,4 97 3,7 9 48 6 68 131 19 16 2 448 48,2 11,3 437 16,7 166 1,0 0,2 85 3,2 9 897 34.2 0,4 6,8 0,4 2,0 0,2 2,8 5,4 0,8 0,6 100,0 147,9 37,4 174 6,7 150 6,1 27,6 8,9 86 3,5 105,1 24,9 30 1,2 40 1,6 15,2 3,6 144 5,5 24 1,0 1,6 1,3 2,9 4,2 6,2 27,0 6,3 1,9 2,1 3,4 2,4 16,1 9,2 1,7 66,6 4,3 6,3 9,3 40,8 9,5 2,9 3,2 5,1 3,7 24,4 13,8 2,6 100,0 215,5 51,0 1 028 39,2 2 123 86,7 26,3 48,6 11,5 26 1,0 472 19,3 0,8 337 12,8 8,4 40,9 9,7 400 15,3 408 16,6 11,8 17,7 12,6 1,1 39,3 2,4 1,9 126,0 29,8 265 10,1 1 243 50,8 5,3 7,9 364,4 88,6 2 184 83,3 2 282 93,2 39,6 59,2 Kg/ao (1975) Porcentajes Porcentajes Porcentajes 53 23 12 11 46 1 3 2 6 1 17 1 2 1 11 15 1 1 70 15,7 65,7 1,4 4,3 2,9 8,6 1,4 24,3 1,4 2,9 1,4 15,7 21,5 1,4 1,4 100,0 459,9 39,7 58,1 37,7 3,7 139,2 102,7 37,6 140,3 171,4 9,0 144,8 16,6 6,1 7,0 13,5 5,4 48,6 87,4 6,2 2,6 604,7 Valor (1979-1981) Valor (1975) Gramos Porcentajes (1979-1981) Corea Amrica Latina Corea Amrica Latina Corea Gramos Porcentajes (1975) 75,7 32,9 17,1 Caloras Protenas

Origen vegetal

Arroz

Trigo

Maz

Otros cereales

Total cereales

Fruta

Verduras

Papas

Total frutas y verduras

Otros de origen vegetal

Leguminosas

Origen animal

Vacuno

Cerdo

Pollo

Pescado y marisco

Otras carnes

Total carnes y pescado

Leche

Huevos

Aceites y grasas animales

Total

CEPAL

Fuente: Divisin CEPAL/FAO y Banco Mundial.

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Un contraste adicional entre los regmenes alimenticios considerados es el que dice relacin con la eficiencia energtica (entendindose como tal la energa biolgica o comercial requerida por unidad de calora alimenticia ingerida por un consumidor medio) de unos y otros. Baste recordar las prdidas de eficiencia que supone la transformacin de granos en alimentos de origen animal y las estimaciones para el sistema alimentario norteamericano que es el patrn que se tiende a imitar, que indican que se requieren alrededor de nueve caloras de energa fsil por cada calora disponible "en el plato del consumidor" (Steihart y Steihart, 1985). El modelo de consumo japons y, con mayor razn el de Corea, requeriran, muy probablemente, menos de la mitad de la cifra indicada. Solo la gran desigualdad de los patrones de consumo de alimentos en Amrica Latina permite que, en la cpula, el patrn de referencia tenga vigencia plena pues segn Schejtman "en el caso especfico de Sudamrica, se tendra que emplear dos veces la totalidad de su consumo actual de petrleo bruto (1980) si se generalizaran patrones de produccin y modalidades de consumo como las del modelo que se tiende a imitar" (Schejtman, 1985, p. 53). En Japn y en Corea se ha tendido tambin a evolucionar hacia el modo de vida americano, tanto en lo referente a vehculos como a la dieta, pero esa tendencia, de carcter mundial, se ha morigerado de modo de cautelar el dinamismo, la competitividad internacional y las normas mnimas de equidad, favoreciendo el proceso de integracin social. Escasa valoracin social y precario liderazgo del empresariado nacional El liderazgo de los sectores industriales ms dinmicos (automotriz, qumica, bienes de capital) portadores del progreso tcnico, que definen el perfil productivo nacional, no lo han ejercido, en la mayora de los casos, las empresas privadas nacionales; en el conjunto de las mayores empresas de cada pas, las privadas nacionales grandes ocupan un modesto tercer lugar, tras las pblicas y las empresas transnacionales (Fajnzylber, en prensa); al comparar la situacin de los pases de la regin en lo que se refiere a la presencia y gravitacin de la empresa pequea y mediana, que por definicin es privada nacional, se observa que tiene mucho menos importancia que en pases avanzados y de industrializacin tarda de otras regiones (Italia, Japn, India y Espaa). La fuerte gravitacin que tienen las industrias pequeas y medianas y la creciente atencin que reciben en los pases avanzados, en variados sectores, todos expuestos a la competencia internacional, sugieren ciertos reparos en cuanto al determinismo con que frecuentemente se enfoca el reducido tamao de los mercados internos.

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Con ese factor suelen justificarse tanto la ausencia de oportunidades de inversin como la necesidad de una proteccin elevada y permanente. Adems, se ha venido confirmando empricamente en los pases avanzados, desde mediados del decenio de 1970, el dinamismo mucho mayor de estas empresas no solo en cuanto a empleo sino tambin a flexibilidad e innovacin tecnolgica. Por ltimo, cuando se analiza la parte que corresponde al sector privado nacional en las actividades de investigacin y desarrollo tecnolgico, se aprecia que, aun en los pases ms avanzados de la regin, esa participacin es marginal. A lo anterior se agregan dos hechos que, siendo difciles de cuantificar, no dejan de tener importancia: la funcin empresarial, cualquiera sea el rgimen de la propiedad, goza en Amrica Latina de escasa valoracin social, pero el tema de la propiedad, profundamente ideologizado, despierta gran inters en el debate pblico. Mientras que en los aspectos de patrn de consumo, orientacin preferente hacia el mercado interno e insercin internacional por la va de los recursos naturales, se mantiene la similitud con los Estados Unidos, en este cuarto aspecto la diferencia no podra ser mayor. Esta es, adems, una de las caractersticas que diferencian a la regin de los pases de industrializacin tarda que han logrado competir con xito en los mercados internacionales. La valorizacin social y la capacidad creadora del empresario, cualquiera sea el tamao de la empresa o el rgimen de propiedad, es condicin ineludible para superar la modernidad de escaparate a la que se ha estado aludiendo. La complejidad del tema trasciende el mbito de la poltica comercial, fiscal o monetaria, y no puede someterse a posiciones doctrinarias susceptibles de imposicin por decreto. Los instrumentos de la poltica econmica y los decretos pueden favorecer o perjudicar, pero no bastan por s solos. Se trata de una dimensin cultural y axiolgica, en la cual representan un papel insoslayable el debate poltico a partir de la realidad, la concertacin social, la transparencia en la transmisin de informaciones, los medios masivos de comunicacin y el proceso educativo. En este aspecto se advierten varias diferencias bsicas entre Corea del Sur y los pases de Amrica Latina. En el primer caso una caracterstica dominante, an ms acentuada que para el Japn, es la vinculacin estrecha entre el Estado y un conjunto de conglomerados nacionales que se centran particularmente en el sector manufacturero, pero que muestran un elevado grado de diversificacin. Los 10 conglomerados principales (vase el cuadro VI.10) generan casi la cuarta parte del producto nacional bruto y los 46 conglomerados principales originan 43% del PNB. Los conglomerados privados nacionales de Amrica Latina no alcanzan ni de lejos esa gravitacin y su vinculacin orgnica con el Estado es mucho ms dbil. Por otro lado, mientras en Corea el sector pblico ha ejercido una funcin determinante en la

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intermediacin financiera, en Amrica Latina la banca pblica de desarrollo, siendo relativamente importante, coexiste con un sector privado bancario mayoritario en la intermediacin financiera de corto plazo (Asian Development Review, 1984).

Cuadro VI.10 GRAVITACIN DE DIFERENTES AGENTES EMPRESARIALES


Argentina Inversin extranjera: volumen de inversin extranjera (finales del decenio a de 1970) (millones de dlares) Participacin empresas transnacionales en el valor de produccin industrial manufacturera a Participacin empresas transnacionales en exportacin de a manufacturas Empresas pblicas: participacin en b inversin fija total Contribucin al PIB por conglomerados nacionales privados (1978): 10 mayores 46 mayores Empresas estatales (I) Empresas nacionales privadas (II) Empresas transnacionales (III) Estructura porcentual en total de ventas (1983) c 10 mayores empresas 50 mayores empresas 5 489 (1983) 31 (1972) >30 (1969) 20 (1978-1980) Brasil Mxico Corea del Sur

13 005 44 (1977) 43 (1969) 23 (1980)

3 868 39 (1970) 34 (1974) 29 (1978)

737 II (1975) 27 (1978) 25 (1974-1977)

23,4 43,0

I
45,1 37,1

II
7,1 24,5

III

II
11,2 20,8

III
29,5 31,8

I
83,7 65,9

II
14,2 24,5

III
2,1 9,6

47,8 59,3 38,4 47,4

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa. Centro de Empresas Transnacionales, Las empresas transnacionales en el desarrollo mundial. Tercer estudio, Nueva York, 1983. J. Sachs, External debts and microeconomic performance in Latin America and East Asia, Brookings Papers on Economic Activity N 219, 1985; y K.S. Kim, Industrial policy and industrialization in South Korea, Kellog Institute Working Paper, N 39, 1985. c Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, Industrializacin y desarrollo tecnolgico, Informe N 1, Santiago de Chile, septiembre de 1985; y CEPAL, Las empresas transnacionales en Argentina, Estudios e informes de la CEPAL, N 56, Santiago de Chile. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.86.II.G.6.
b a

La importancia relativa de las filiales de las empresas transnacionales es mucho menor en Corea del Sur que en los pases de Amrica Latina, donde ejercen liderazgo y se concentran en el mercado interno. Por ltimo la participacin de las empresas pblicas en la inversin registra un nivel superior en Corea del Sur que en Argentina y Brasil e inferior solo en comparacin con Mxico, fuertemente influido por el sector petrolero (PEMEX). En sntesis, mientras en Corea del Sur la conduccin provendra de un Estado fuerte y planificador, orgnicamente articulado con un pequeo nmero de poderosos conglomerados nacionales y una participacin complementaria menor de filiales de

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empresas transnacionales en sectores puntuales, con una fuerte orientacin hacia las exportaciones, en Amrica Latina se observa una distribucin de funciones en que las empresas transnacionales ejercen el liderazgo en los sectores industriales ms dinmicos, las empresas pblicas se encargan de las ramas de infraestructura, y las empresas privadas nacionales quedan relegadas a las actividades industriales de menor dinamismo y complejidad tecnolgica y a la produccin de servicios, incluso la intermediacin financiera (vase nuevamente el cuadro IV.10). Relaciones recprocas entre las caractersticas fundamentales Las cuatro caractersticas comunes se relacionan entre s y se refuerzan recprocamente. Resulta pues difcil entender el trasplante de la modernidad de escaparate y la orientacin sistemtica hacia el mercado interno sin la precariedad del empresariado nacional y a la inversa. La convergencia de los tres factores, por su parte, explica el hecho que despus de varios decenios de industrializacin persista la insercin internacional por la va de los recursos naturales. La disponibilidad de esos recursos influye a su vez en la modalidad de industrializacin adoptada. Desde el punto de vista de la formulacin de nuevas estrategias de industrializacin, lo que interesa es suponer la interdependencia de estos factores y abordarlos en su conjunto. Si, por ejemplo, se centra la atencin exclusivamente en la necesidad de abrir los mercados internos, el efecto inmediato ser intensificar la modernidad de escaparate, debilitar an ms la frgil base empresarial y acentuar la insercin por la va de los recursos naturales. Por otra parte, resulta voluntarioso el intento de reforzar la base empresarial nacional aplicando el expediente aparentemente eficaz de transferir la propiedad de las empresas ya establecidas a agentes distintos (privatizacin o estatizacin), manteniendo constante un patrn de consumo difcilmente compatible con el crecimiento, sobre todo en un perodo en que desaparecen los flujos netos de capital hacia la regin y se facilitan las colocaciones privadas en el exterior. La experiencia regional e internacional sugiere que para alcanzar los objetivos generales del desarrollo es preciso avanzar a un mismo tiempo hacia la articulacin econmica social interna y hacia una slida participacin en la economa internacional. Es ilusorio pretender esa participacin excluyendo en forma parcial a sectores sociales y regiones ya que las tensiones sociales latentes se traducen inexorablemente en la incertidumbre y comprometen, en ltimo trmino, la inversin y el crecimiento. Por otro lado, concentrar toda la atencin en la articulacin

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interna a expensas de la insercin internacional resulta cada vez ms aleatorio, tanto por la creciente eficiencia de las comunicaciones y su consiguiente transmisin de aspiraciones y patrones de conducta, como por el hecho, an ms concreto, de que la elevacin del nivel de vida de la poblacin se vincula con el crecimiento de la productividad. Esto se asocia con el proceso de incorporacin del progreso tcnico, que requiere crecimiento, para el cual la insercin internacional es, al mismo tiempo, una va de acceso y un estmulo. El patrn de industrializacin caracterizado por la convergencia de la modernidad de escaparate, el cmodo mercado interno, la insercin internacional por la va de los recursos naturales y la precariedad del empresariado nacional, refleja la debilidad de lo que en un trabajo anterior (Fajnzylber, 1983) se defini como ncleo endgeno de dinamizacin tecnolgica. Modificar este patrn implicara precisamente reforzar y articular ese ncleo y los subsistemas de bienes y servicios que lo integran. Las expresiones nacionales de este patrn resultan de combinar esas caractersticas comunes con los rasgos especficos de cada sociedad y del propio sector industrial. iii) Rasgos diferenciales de los procesos de industrializacin en las sociedades latinoamericanas

El patrn de industrializacin descrito anteriormente se da en sociedades que presentan grandes diferencias entre s. En las peculiaridades del proceso de industrializacin en cuanto a contenido, resultados, desafos para el futuro y estrategias y polticas necesarias para enfrentarlos influye directamente la interaccin entre las caractersticas comunes del patrn de industrializacin y las particularidades que definen a las sociedades nacionales. Se centrar la atencin en algunos aspectos en que las similitudes y diferencias parecen ejercer mayor influencia: tipo de recursos naturales, caractersticas del sistema agrcola, momento histrico en que se desencadena la industrializacin, dinmica de poblacin, tamao de los mercados y sistema poltico predominante. Tipo de recurso natural El tipo de recurso natural que ha permitido el acceso del pas a la economa internacional y la naturaleza empresarial de su explotacin ejerce variada influencia sobre el nivel, la evolucin y la estabilidad del ingreso en divisas; la distribucin de esa disponibilidad de divisas entre los distintos agentes econmicos; la gravitacin econmica relativa del Estado en el conjunto de la sociedad y en el exterior; y las variaciones de la productividad. De las consideraciones anteriores se desprende que el

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tipo y naturaleza del recurso natural y su particular modalidad de gestin empresarial influirn directamente sobre los encadenamientos hacia atrs en el sector industrial (materias primas, insumos y equipos), as como sobre la demanda de bienes industriales por parte de la poblacin. En los distintos pases de la regin se han dado situaciones muy variadas. Hay enclaves mineros administrados por empresarios externos que luego han sido transferidos a empresas pblicas y han pasado por esa va a constituirse en el soporte de las finanzas pblicas en moneda extranjera y parcialmente en moneda nacional. Se ha practicado una agricultura en que predominan los cultivos industriales en grandes explotaciones empresariales modernas, de propiedad de capitales nacionales, que posteriormente asumen una funcin protagnica en el desarrollo industrial. Se han dado situaciones anlogas en que la responsabilidad empresarial ha recado sobre empresas que actan en el plano internacional. El diferente impacto de estas dos ltimas situaciones sobre las vinculaciones y el papel posterior del Estado, as como sobre el estilo de desarrollo, estn lejos de ser marginales. Se dan tambin situaciones en que los renglones agrcolas de exportacin coinciden con los alimentos bsicos para consumo interno y la propiedad, aunque relativamente concentrada, incluye gran nmero de propietarios medianos y pequeos. En este caso se atena la heterogeneidad estructural, la distribucin del ingreso se hace ms favorable y tiende a reforzarse la autonoma relativa de la sociedad respecto del Estado. En una tipologa muy simplificada de la agricultura latinoamericana se destacaran quiz la distincin entre los casos lmites de Argentina y Uruguay por un lado, y el resto de la regin por el otro. Los primeros cuentan con tierras frtiles bastante homogneas con elevada disponibilidad por habitante; sus rubros bsicos de exportacin coinciden con la dieta interna de carnes y granos, con fuerte predominio de la empresa comercial mediana grande, y poca importancia del campesinado, con tecnologa agropecuaria avanzada y escaso dualismo tecnolgico dentro de la agricultura y entre sta y el resto de la economa. En la agricultura de los dems pases, aunque en algunos existen subsistemas similares al descrito, y tal vez con creciente gravitacin, predominan los cultivos industriales, la desigual fertilidad de la tierra, una fuerte influencia del riego, la combinacin de grandes explotaciones modernas con una importante economa campesina y con una dependencia creciente de las importaciones para abastecer el consumo bsico de alimentos (cereales); en este caso se da un fuerte dualismo tecnolgico dentro de la agricultura y entre esta y el resto de la economa.

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El carcter tardo de da industrializacin El momento histrico en que se desencadena el proceso de industrializacin ejercer tambin sobre su alcance y contenido una influencia significativa. Aunque se alude con frecuencia a la "industrializacin tarda" de la regin, en realidad se engloban en esta apreciacin genrica desde pases en que el proceso se encar a fines del siglo pasado (la Unin Industrial de la Argentina se fund en 1887 y la Sociedad de Fomento Fabril en Chile en 1883), hasta otros en que el proceso parecera comenzar despus de la segunda guerra mundial, con situaciones intermedias en que la primera guerra mundial y la crisis de los aos treinta habran actuado como detonadores del proceso. Podra argirse que mientras ms tarde llega un pas a la industrializacin, ms avanzado ser el nivel tecnolgico al que pueda acceder. Sin embargo, esta ventaja se contrapesa con el mayor desfase que existir entre las modalidades de funcionamiento de la sociedad preindustrial y las exigencias que plantea la introduccin de la lgica industrial. Mientras ms se prolongue la sociedad preindustrial mayores sern quiz los rezagos y las tensiones sociales latentes. A esto se agrega el hecho de que la modernizacin de los servicios de salud ser ms rpida que el desarrollo industrial con los efectos consiguientes sobre la dinmica poblacional. La afluencia de poblacin desde el tedio campesino al nen urbano en Amrica Latina alcanza ritmos sin parangn en el proceso de industrializacin de los pases desarrollados. Antiguamente, los excluidos del progreso lo estaban tambin de la informacin y de la participacin poltica, situacin superada desde la aparicin del transistor que hizo llegar tanto a la poblacin marginal urbana como a la mayor parte del campesinado la aspiracin colectiva de la modernidad, plasmada en determinados smbolos de consumo y de formas de vida. Las tensiones sociales generadas en la sociedad preindustrial se refuerzan en las fases iniciales de la industrializacin con la incorporacin de los excluidos a la aspiracin compartida de ingreso a la modernidad, aunque sea con la frgil modalidad de contacto fsico con ciertos objetos. No se dispone de antecedentes empricos confiables y comparables para evaluar la gravitacin del sector industrial en la economa para el conjunto de Amrica Latina en las postrimeras del siglo pasado. Sin embargo, del conjunto de fuentes disponibles parecera que Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Cuba habran llegado a la primera guerra mundial con algn grado de desarrollo industrial, vinculado fundamentalmente con los textiles, vestuario, molinos, calzado y algunos implementos metlicos. Entre ese momento, la crisis del ao treinta y la segunda guerra mundial se desencaden la industrializacin en Colombia, Per, Costa Rica y Bolivia, inicindose con posterioridad a la segunda guerra mundial en Venezuela, Paraguay, Honduras, Guatemala, Panam, Ecuador,

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Nicaragua, Repblica Dominicana, Hait y otros pases del Caribe. Se trata evidentemente de una apreciacin burda que tiene por objeto principal recalcar el amplio abanico de situaciones que abarca la denominacin de "industrializacin tarda": desde pases con ms de un siglo de industrializacin hasta otros en que la historia industrial no supera los tres decenios. El tamao de la economa nacional Como es lgico, la dimensin econmica de los pases es un factor de diferenciacin que incide en el proceso de industrializacin, sobre todo por el hecho de que los tamaos mnimos de planta en determinados sectores, como los de insumos intermedios de uso difundido (cemento, siderurgia, petroqumica) as como el sector automotriz y algunos bienes de capital seriados, alcanzan dimensiones difcilmente compatibles con el tamao del mercado interno de algunos de los pases. Adems, algunas obras de infraestructura (transporte, energa, comunicaciones) exigen un elevado monto fijo de inversin que ser ms fcil solventar a los pases de mayor tamao econmico. En general, mientras menor sea el tamao del pas ms elevado habr de ser el grado de especializacin industrial y diferente su configuracin en lo que toca a la estructura sectorial. Cuando se cotejan estas consideraciones frente a la realidad de la estructura productiva de la regin, se aprecia que este no ha sido un criterio fundamental para el diseo de las estrategias y polticas industriales. Ms an, en numerosos pases, por consideraciones de otra ndole difcilmente justificables desde el punto de vista econmico o tecnolgico, se han desarrollado sectores industriales con escalas mnimas incompatibles con la dimensin del pas (siderurgia, automotriz) y no se han desarrollado otros para los cuales no exista esa incompatibilidad, por ejemplo ciertos bienes de capital no seriados. Ms an, el grado de fragmentacin de la estructura productiva y el margen elevado de capacidad ociosa que supone constituyeron caractersticas de varios sectores y muchos pases de la regin en perodos prolongados, situacin que se haca posible econmicamente gracias a una proteccin elevada e indiscriminada. En el mercado comn centroamericano, la integracin compens en parte la estrechez de los mercados nacionales y en el Grupo Andino se logr muy escasamente el mismo propsito. En general los efectos limitantes originados en la estrechez de los mercados internos se han acentuado por efecto de las polticas internas y la compensacin de esta limitacin por la va de la integracin no ha recibido en la prctica atencin suficiente.

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Los sistemas polticos A juzgar por los textos constitucionales los sistemas polticos de la regin se inspiran en general en la doctrina liberal europea del siglo pasado, lo que no comulga con el hecho de que solo una nfima proporcin de la poblacin latinoamericana haya vivido durante varias dcadas sucesivas el sistema de democracia representativa. Desde el comienzo del decenio de 1980 una mayora de la poblacin regional ha logrado incorporar a su cotidianidad esa modalidad de convivencia poltica. La falta relativa de democracia representativa como dato estructural de la historia poltica de Amrica Latina quiz contribuya en parte a explicar el desarrollo insuficiente del proceso de integracin regional que, a la luz de la experiencia internacional y regional, resulta favorecido por el establecimiento de regmenes democrticos. El avance reciente ms significativo es el acuerdo entre Argentina y Brasil y cuyo contenido innova cualitativamente respecto de la experiencia regional de integracin (CEPAL, 1987). iv) La crisis industrial de los aos ochenta

Magnitud relativa de la crisis industrial latinoamericana Por factores predominantemente externos, pero con la convergencia de factores internos de carcter estructural y de poltica econmica, las economas latinoamericanas experimentaron a partir de 1980 una crisis que afect con particular intensidad al sector industrial. Al acentuarse la restriccin de divisas, el sector productivo con mayor contenido importado y con escasa capacidad exportadora y, por consiguiente, con fuerte dficit comercial, tena que experimentar un impacto ms acentuado que el conjunto de la actividad econmica. Por el lado de la demanda, le afect ms que proporcionalmente la cada del ingreso nacional y, por el lado la oferta, la restriccin de divisas hizo difcil el acceso a insumos, repuestos y equipos, y los encareci. La falta de experiencia y la naturaleza de planta productiva le impidi, con escasas excepciones nacionales y sectoriales, compensar la cada del mercado interno con las exportaciones, a lo cual se agreg la elevacin del tipo de inters y el sobreendeudamiento arrastrado desde el decenio de 1970. En 1985 alcanzaba en Amrica Latina el producto manufacturo por habitante un ndice de 89 (1980=100) y el PIB por habitante de 93 (1980=100). La recuperacin industrial de 1984 y 1985 (2,6% y 1,9% para el producto manufacturero por habitante) no alcanza para recuperar los niveles de 1980. En ningn pas de la regin para el cual se disponga de informacin comparable el producto manufacturero por habitante en 1985 super al de 1980, a pesar de las notorias diferencias de comportamiento de los distintos pases.

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Si se hace abstraccin del crecimiento de la poblacin y se centra la atencin en el nivel del producto manufacturero, se advierten casos extremos como los de Colombia, Ecuador y Venezuela, en que el producto manufacturero de 1985 super en 8% el de 1980 y de Bolivia, en que el producto manufacturero equivala a 61% del que se haba alcanzado en 1980 (53% en trminos de producto manufacturero por habitante). Factores explicativos y evolucin de la crisis industrial Entre los mltiples factores que influyen en esa dispar evolucin destacan los grados de industrializacin y de integracin del aparato industrial, el volumen y la asignacin sectorial de las inversiones y el crecimiento industrial del decenio anterior, la naturaleza y la intensidad del impacto negativo externo (relacin de precios del intercambio, grado de endeudamiento, flujo de capitales, incidencia del tipo de inters, y evolucin del quntum de las exportaciones) y las polticas internas macroeconmicas y sectoriales que adoptaron los distintos pases durante la crisis. En el cuadro general de una cada del producto manufacturero por habitante en el perodo 1980-1983, con recuperacin en 1984-1985, influye fuertemente la evolucin del Brasil, que aporta alrededor de un tercio del producto manufacturero regional. En ese pas se dio una cada sostenida hasta 1983 con una recuperacin sostenida en los aos posteriores pero no as en la mayora de los dems pases de la regin. En algunos la cada se sostuvo desde 1980 hasta la fecha (Bolivia, Guatemala, Honduras, Panam); en otros, luego de la cada inicial hasta 1982-1983-1984, no hubo una clara recuperacin en los aos siguientes (Argentina, Uruguay); y en otros ms la cada inicial fue leve o nula al comienzo, pero se registr con posterioridad (1982-1983 en Mxico y Ecuador). En Mxico se formul e instrument un programa explcito de "defensa de la planta productiva" que atenu y posterg el impacto del ajuste. En otra categora estaran aquellos pases que, experimentando una recesin industrial, en ningn momento alcanzaron una gran magnitud (Colombia, Venezuela y Paraguay); el nivel ms bajo del producto manufacturero en ellos fue 96 para Colombia en 1982; 98 para Venezuela en 1981 y 97 para Panam en 1983; el producto manufacturero por habitante lleg a 91, en Colombia y Venezuela en 1983 y a 88 en Panam en 1985. El Brasil es un caso excepcional. Es el nico pas de la regin que por primera vez alcanz en ese perodo un supervit comercial en el sector manufacturero. Al aportar 50% de las exportaciones totales de manufacturas de Amrica Latina, registra el mayor grado de desarrollo relativo del sector de bienes de capital y su carcter procclico explica tanto la cada ms rpida del sector industrial en el perodo 1980-1983,

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como la expansin sostenida en los aos siguientes, que se mantiene hasta 1986; en 1984 cuando la economa mundial se vio estimulada por el incremento de las importaciones desde los Estados Unidos (27%), las exportaciones del Brasil a ese pas se elevaron en 54% mientras que las del conjunto de Amrica Latina subieron apenas en 7%. Las exportaciones del Asia sudoriental a los Estados Unidos se incrementaron en 34% en ese ao. El resultado obtenido por el Brasil es fruto de una inversin sostenida durante tres dcadas y, muy en particular de la efectuada en el segundo quinquenio de los aos setenta, la que habra contribuido a la elevacin del saldo de divisas del sector industrial de 3.000 millones de dlares en 1981-1982, a 5.000 millones en 1983 y 7.000 millones en 1984 (ONUDI, 1985). En los pases de mayor dinamismo industrial en el decenio de 1970, cualquiera haya sido su grado de industrializacin y el tamao de su mercado interno (Brasil, Mxico, Venezuela, Colombia, Ecuador, Costa Rica, Panam, Paraguay y Repblica Dominicana), fue ms favorable su evolucin en el decenio de 1980 que en los dems pases (Argentina, Chile, Uruguay y Per). En estos, la crisis externa se superpuso a factores internos anteriores.

Cuadro VI.11 a TASAS DE CRECIMIENTO DEL VALOR AGREGADO POR HABITANTE POR REAS ECONMICAS Y REGIONES EN DESARROLLO, 1963-1985 (Tasas medias anuales, en porcentajes)
1963-1973 1973-1980 Pases desarrollados economa de mercado Pases centralmente planificados Pases en desarrollo frica Asia occidental Asia meridional y oriental Amrica Latina 4,6 5,1 5,4 2,8 3,6 -5,1 1,0 -3,9 -5,3 2,6 1,9 -2,0 4,6 8,6 5,1 4,5 6,2 1,0 6,1 3,5 2,7 2,3 1981 -0,1 1,9 -1,9 -0,2 -2,0 1982 -2,9 2,1 -2,0 -0,9 5,1 1983 b 2,4 3,7 1,0 -2,0 8,0 1984 b 6,1 3,5 7,0 1,3 9,6 1985 c 1980-1985 2,5 2,7 3,7 2,0 6,2 1,6 2,8 1,5 0,1 7,9 d

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, basado en informaciones de ONUDI, World industry: A statistical review, 1985 (UNIDO/IS.590), Viena, 1985.
a b c

A precios constantes de 1975. Cifras preliminares. Cifras estimadas. d 1982-1985.

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Modificaciones del perfil sectorial La distinta evolucin del sector industrial se proyecta tambin sobre el perfil sectorial. En el perodo anterior a la crisis, los sectores ms dinmicos de la regin correspondan al material de transporte, la qumica y los bienes de capital y los menos dinmicos a los textiles, prendas de vestir y cuero. Este perfil, similar al de los pases avanzados, se origina principalmente en los pases industrialmente ms avanzados de la regin. En Colombia, por ejemplo, cuyo buen desempeo econmico fue sealado, el sector alimentos figura entre los ms dinmicos en el perodo anterior a la crisis y lo propio ocurre en los pases de menor grado de industrializacin. En el perodo 1980-1983 destacan tres hechos principales desde el punto de vista de la modificacin del perfil sectorial: el desplazamiento de los sectores de material de transporte y bienes de capital al grupo de sectores de menor dinamismo, lo cual resulta comprensible por su funcin en el proceso de inversin y el impacto complementario de la elevacin de los tipos de inters y de la cada del PIB; el mantenimiento del sector de qumica industrial (CIIU, 351) como sector dinmico antes y durante la crisis, lo que refleja la gran difusin de ese tipo de bienes en el conjunto de la actividad productora (agricultura, minera, construccin, consumo no duradero); y, en tercer lugar, el hecho de que el sector de los alimentos, cuya expansin se asocia con las necesidades bsicas de sobrevivencia, se ubica a partir de 1980 en categora de sector de alto dinamismo en pases tan diferentes como Brasil, Mxico, Chile, Repblica Dominicana y Venezuela. En el conjunto de la regin los sectores ms dinmicos en el perodo de la crisis son los alimentos y dos sectores de insumos intermedios, la industria qumica y la siderrgica (en el caso de este ltimo sector influyen las exportaciones del Brasil). En el perodo de recuperacin de algunos de los pases hacia 1984 y 1985 se advierte, a pesar del carcter fragmentario de la informacin disponible, que el perfil productivo previo a la crisis se reconstruye con una marcada recuperacin del dinamismo por parte del sector automotriz y en algunos de los pases, Brasil, en particular, del sector de bienes de capital. En la mayora de los pases de la regin no se observa an un proceso de recuperacin industrial y sera prematuro evaluar la modificacin que sufrir el perfil productivo, aunque seguramente sectores como el automotriz y algunas industrias que producen insumos intermedios de uso difundido como la petroqumica y la siderrgica experimentarn procesos de racionalizacin profunda, adems del proceso general de reestructuracin industrial que ocurrir.

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Efectos sobre las actividades de investigacin cientfica y tecnolgica Acaso la caracterstica ms reveladora de la industria latinoamericana sea que, en marcado contraste con lo que ocurre en los pases avanzados, los gastos en investigacin y desarrollo tecnolgico, asociados estrechamente al presupuesto pblico, hayan cado en forma sistemtica, incluso en el Brasil. Esta tendencia ha sido cuantificada para Argentina, Brasil, Mxico, Chile, Per y Venezuela. Este hecho muestra cuan exigua valoracin social y poltica merece este aspecto en la regin, y cuan precaria es la vinculacin entre esas actividades y la produccin industrial, orientada al mercado interno. En los pases que se apoyan en el sector industrial para competir en el mercado internacional resulta inconcebible que, por razones de austeridad presupuestaria, se sacrifiquen los recursos destinados a investigacin cientfica y tecnolgica, considerados determinantes de la capacidad de competencia internacional. Caracterizacin general de la situacin actual La situacin actual del sector industrial de Amrica Latina podra resumirse en las caractersticas siguientes: mrgenes relativamente elevados de capacidad ociosa en numerosos pases y variados sectores; precaria situacin financiera de las empresas asociadas con la cada del mercado interno; sobreendeudamiento; tipos elevados de inters; y, en varios pases, impacto de sucesivas devaluaciones sobre las importaciones y el servicio de la deuda externa. El desplome de la tasa de inversin, que en varios pases alcanz lmites suficientes apenas para la reposicin, ha aumentado la antigedad del parque industrial precisamente en un perodo en que en el plano internacional se aceleraba el cambio tecnolgico en el sector de bienes de capital, aumentando as el grado de obsolescencia tcnica; a esto se agrega el debilitamiento y en algunos casos desmantelamiento de grupos de diseo en empresas fabriles y en empresas de ingeniera y la degradacin en el nivel de preparacin de aquella parte de la mano de obra industrial que, por cesanta, se desplaz a otras actividades. En el sector pblico, adems de la restriccin de los recursos para inversin, se centr la atencin en la solucin de problemas de corto plazo, con el inevitable descuido de la preparacin de las estrategias necesarias para dar una orientacin mnima a la actividad empresarial. Adems, la cada de las remuneraciones en el sector pblico y la restriccin en la plantilla pueden haber contribuido a eliminar actividades prescindibles, pero debilitaron el apoyo pblico en ciertos sectores decisivos como en la actividad de desarrollo tecnolgico. Esta conjuncin

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de factores desfavorables habra afectado con mayor intensidad a las empresas de menor tamao y ms frgil vinculacin poltica con las instancias gubernamentales. No se trata de problemas puntuales que afectan solo a determinados agentes o sectores, sino que lo que estara en tela de juicio sera todo el sistema industrial integrado por los agentes productivos, financieros, tecnolgicos, privados y pblicos, as como el consenso respecto a la validez de las polticas necesarias para la industrializacin. Se enfrenta simultneamente el desafo de reactivar el sector empresarial, reorientar la actividad productora, favorecer la articulacin de la industria con los recursos naturales y con los servicios, idear estrategias y polticas, y fortalecer diversas instituciones pblicas y privadas que influyen sobre el funcionamiento del sector industrial.

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Captulo VII

La transformacin productiva con equidad: la conclusin del pensamiento de Fajnzylber (1989-1991)

Gua de lectura especfica al captulo


Con el captulo VII finaliza la segunda parte de este libro y, por lo mismo, la compilacin de textos originales de Fernando Fajnzylber. Su propsito es presentar una seleccin de textos representativa de la fase final de su produccin. Esta fase comprende el perodo 1989-1991, un trienio caracterizado por la elevada productividad del autor en cuanto a nmero de publicaciones: algo ms de 30 documentos, entre artculos, comentarios, presentaciones y libros. En trminos de contenidos, en esta fase su produccin se concentra en la propuesta que la CEPAL ofreci a la regin para los aos noventa. Se trata, en efecto, de la llamada propuesta sobre transformacin productiva con equidad, de la cual Fajnzylber fue el principal mentor. El plan de lecturas para abordar los aspectos fundamentales de esta propuesta se presenta en el cuadro VII.1. Como puede apreciarse, dicha gua comprende dos secciones. A continuacin se describe cada una de ellas y se sintetizan los temas tratados en las lecturas seleccionadas.

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Cuadro VII.1 TRANSFORMACIN PRODUCTIVA CON EQUIDAD, EDUCACIN Y CONOCIMIENTO: TEXTOS SELECCIONADOS DEL PERODO 1989-1991
Seccin Obra u obras de las cuales se han seleccionado el o los textos 1. Sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina Publicado por Partes, captulos o acpites extrados Pginas del original 85-86 86-94

A. La transformacin productiva con equidad

Pensamiento Iberoamericano, revista de Economa poltica, N 16, juliodiciembre de 1989

Introduccin Amrica Latina versus los pases que se industrializan con crecimiento y equidad (GEIC) Reflexin final sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina

107-110

2. Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa

CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, marzo de 1990

Captulo I Introduccin y sntesis Captulo V Lineamientos de algunas polticas bsicas

11-19

101-104

B. La educacin y el conocimiento: pilares bsicos de la transformacin productiva con equidad

1. Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad 2. Educacin y transformacin productiva con equidad

CEPAL/UNESCO, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 1992 Revista de la CEPAL, N 47, agosto de 1992

Resumen y conclusiones

17-20

Texto completo

7-19

En la primera seccin se plantean los ejes fundamentales a travs de los cuales se estructur la propuesta sobre transformacin productiva con equidad. Para dar cumplimiento a esta tarea se han compilado fragmentos de dos publicaciones de Fajnzylber. La primera es Sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina, que puede considerarse como un antecedente de la segunda: Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa. El primer documento sealado corresponde a una presentacin que el autor realiz en el Seminario internacional sobre reestructuracin industrial y competitividad internacional, celebrado en Santiago de Chile en julio de 1989; las ponencias presentadas en este seminario (incluida la de Fajnzylber), se publicaron en la revista de economa poltica Pensamiento iberoamericano, N 16. Por su parte, el segundo documento

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apareci a fines de 1990, es de carcter institucional y su autora corresponde a la CEPAL; no obstante, Fajnzylber fue su coordinador y, en buena medida, recoge parte importante de sus anlisis, basados en los conceptos esenciales que desarroll entre 1977 y 1988 (vase el captulo VI), y en el documento Sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina, de 1989, antes citado. En este ltimo escrito, Fajnzylber esboza el contexto en el cual se cree que debe realizarse el proceso de reestructuracin industrial necesario para la regin. De este modo, las partes compiladas que ilustran este contexto corresponden al anlisis que desarrolla en torno a las economas latinoamericanas en comparacin con aquellas que se industrializan con crecimiento y equidad (GEIC). Finalmente, el autor ofrece una breve reflexin sobre esa impostergable transformacin productiva; en ella seala los requerimientos previos para que este proceso tenga lugar y las implicaciones de poltica que pueden darle curso. En el documento institucional de 1990, Transformacin productiva con equidad, se recogen las reflexiones anteriores y, luego, se presentan los ejes centrales que configuran esta propuesta de cambio y renovacin que plantea la Comisin. De dicho documento, en esta seccin se compila el captulo I: Introduccin y sntesis, y un fragmento del captulo V, Lineamientos de algunas polticas bsicas. Del captulo I se ponen de relieve los siguientes temas: i) el punto de partida o contexto inmediato en el que se inserta la propuesta; ii) los desafos para la regin en los aos noventa; iii) algunos requisitos para la transformacin productiva; iv) el esfuerzo interno y la cooperacin internacional; v) los planteamientos centrales del documento, destacndose sus criterios principales, las orientaciones para el diseo de polticas y el contexto internacional, y vi) una sntesis de los principales elementos propositivos. En el captulo V se enuncian los lineamientos ms importantes de polticas bsicas, clasificadas en tres grupos: i) polticas de apoyo a la insercin internacional; ii) polticas para fortalecer la articulacin productiva, y iii) polticas para inducir la interaccin entre agentes pblicos y privados. En relacin con este documento institucional es pertinente sealar que fue la base para el surgimiento de varias extensiones analticas en torno a la transformacin productiva con equidad. Una de ellas fue la referida al papel que se les asign al medio ambiente y al desarrollo sustentable como elementos de importancia en el proceso de transformacin. Al respecto se sugiere revisar otro documento

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institucional coordinado por Fernando: El desarrollo sustentable: transformacin productiva, equidad y medio ambiente, publicado en 1991 (vase la referencia correspondiente en la tercera parte de este libro). Otra extensin del esquema de transformacin productiva con equidad fue aquella en que se seala el papel que desempea el sector agrcola en este proceso. Un artculo en que se ofrece esta visin es el escrito por Fajnzylber en coautora con Alexander Shejtman, titulado Agricultura, industria y transformacin productiva, cuya referencia el lector puede encontrar en la tercera parte de este libro. Una tercera rea temtica muy central en esta propuesta por su incidencia en la competitividad tiene que ver con la profundizacin y alcances de la insercin internacional y el cambio institucional. Esta visin es analizada por Fajnzylber en un artculo publicado en la Revista de la CEPAL, en 1991, y titulado Insercin internacional e innovacin institucional (vase la bibliografa presentada en la tercera parte). A partir de la propuesta sobre transformacin productiva con equidad plasmada en el documento coordinado por Fajnzylber en 1990, la Comisin continu elaborando escritos enmarcados en ese esquema, con el propsito de refinar, ahondar y extender los lineamientos de las propuestas planteadas en el documento institucional original. Ejemplos de estas elaboraciones posteriores son: Equidad y transformacin productiva: un enfoque integrado, publicado en 1992, de cuya coordinacin se encarg Joseph Ramos, y Poblacin, equidad y transformacin productiva, publicado en 1992 y coordinado por Reynaldo Bajraj. Sin embargo, hacia el fin de su vida, en 1991 Fajnzylber comenz a desarrollar una de las extensiones ms importantes: la referida a la educacin y el conocimiento como eje de la transformacin productiva con equidad, que fue coordinada por el propio Fajnzylber. Este tema es el que se aborda en la segunda seccin. Para revisar los principales aspectos de esta fase de investigacin, en esta seccin final se recoge una seleccin de fragmentos extrados de dos documentos. El primero de ellos es Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad, del cual se ha compilado la parte introductoria, titulada Resumen y conclusiones; en ella se subrayan: i) el carcter de los desafos que imponen la educacin y el conocimiento como requisitos de la transformacin; ii) el carcter central de la educacin y la produccin de conocimiento en el proceso de desarrollo; iii) la situacin regional; iv) la necesidad de tener una estrategia respecto de estas materias; v) los objetivos, criterios y lineamientos de tal estrategia; vi) las caractersticas de la propuesta; vii) la orientacin de la estrategia; viii) las polticas; ix) las especificidades nacionales; x) el papel de la cooperacin

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regional e internacional; xi) el aporte de la banca de desarrollo a la educacin y la produccin de conocimiento, y xii) reflexiones finales a modo de conclusin. Finalmente, dada la extensin de los anlisis de contexto y las propuestas abordadas en este documento institucional, la seccin (y la presente compilacin de trabajos de Fajnzylber) concluye ofreciendo al lector un adecuado resumen de la propuesta en su conjunto, contenido en el artculo Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad, publicado en la Revista de la CEPAL, vol. 47, en agosto de 1992.

A.
1.

La transformacin productiva con equidad


Sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina 1
a) Introduccin

En los aos ochenta en los pases desarrollados se consolida la convergencia entre las nociones de competitividad internacional e incorporacin de progreso tcnico. En Amrica Latina, se comparte ese criterio a nivel retrico pero las realidades impulsan una separacin entre ambos. La cada del coeficiente de inversin, la disminucin del esfuerzo de I+D, el debilitamiento de aquellas empresas industriales ms activas en el mbito del desarrollo tecnolgico (bienes de capital, qumica, energa) y las magras perspectivas de crecimiento futuro, comprometen seriamente la incorporacin de progreso tcnico. Paralelamente, el servicio de la deuda externa induce un esfuerzo exportador basado principalmente en aumentar las cantidades exportadas de recursos naturales, cada en las remuneraciones, disminucin del mercado interno. La balanza comercial mejora sin incorporacin de progreso tcnico. La nocin implcita de competitividad es diferente de la que prevalece en los pases desarrollados. En un caso se trata de competitividad "autntica" basada en incorporacin de progreso tcnico y, en el otro, de competitividad "espuria" apoyada en la cada del ingreso real.

Texto extrado de Sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina. Pensamiento Iberoamericano, revista de Economa poltica, N 16, julio-diciembre de 1989, Introduccin, pp. 85-86.

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En este trabajo, que constituye la continuacin de una reflexin anterior,2 se exploran algunas de las especificidades de la industrializacin latinoamericana que pudieron haber contribuido al desenlace de los ochenta con el fin de contribuir a identificar reas prioritarias de accin para los noventa. En la primera parte, se profundiza el contraste entre Amrica Latina y un grupo de pases semiindustrializados de otras latitudes donde se evidencia la especificidad de la primera en lo referente a la frgil incorporacin de progreso tcnico y los precarios logros en materia de crecimientoequidad-competitividad. En la segunda parte se esbozan algunas hiptesis interpretativas de carcter intuitivo sobre las especificidades de la industrializacin latinoamericana. En la tercera parte se exploran empricamente algunas de las hiptesis enunciadas anteriormente, enfatizando la dinmica del crecimiento de la produccin, la productividad y la insercin internacional. Finalmente, se llama la atencin sobre algunos componentes de la impostergable transformacin productiva que debe enfrentar la regin en los aos noventa.
b) Amrica Latina versus "Pases que se Industrializan con Crecimiento y Equidad" (GEIC's)

i)

La nocin de GEIC's

En el trabajo anterior qued en evidencia que ningn pas de Amrica Latina haba alcanzado simultneamente los objetivos de crecimiento y equidad (sndrome del "casillero vaco"). (Vase cuadro 1 del anexo estadstico.) Sin embargo, en un conjunto de pases en desarrollo y semiindustrializados de distintas latitudes exista un nmero importante de casos en los cuales se verifican simultneamente las condiciones de crecimiento y equidad que configuran el casillero vaco de Amrica Latina (China, Sri Lanka, Indonesia, Egipto, Tailandia, Hungra, Portugal, Yugoslavia, Repblica de Corea, Israel, Hong Kong y Espaa) (vase el cuadro 2 del anexo). Ellos representan el 73% del PIB y el 58% de la poblacin de los pases en desarrollo considerados.3
2

Vase Pensamiento Iberoamericano, N 11: "Las economas neoindustriales en el sistema centro-periferia de los ochenta", Fernando Fajnzylber, enero-junio de 1987. Vase tambin De la "caja negra" al "casillero vaco", Fernando Fajnzylber, Cuaderno de la CEPAL, N 60, enero de 1989. Los pases considerados son aquellos para los cuales el Banco Mundial proporciona informacin sobre crecimiento y distribucin del ingreso. El PIB y la poblacin de ese grupo alcanza el 80% del total de los pases en desarrollo (excluidos los pases latinoamericanos). Taiwn ha alcanzado ambos objetivos, pero no est incluido en las cifras del Banco Mundial. China para el cual el Banco Mundial no proporciona informacin sobre distribucin del ingreso se incluye porque, como se indica en otras

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Este grupo incluye toda la gama en cuanto a inward y outward oriented.4 La misma diversidad se observa para la gravitacin relativa del sector pblico.5 La participacin de la agricultura en el PIB es comparable en ambos grupos de pases y el nivel de producto por habitante ocupa una franja comparable en ambas agrupaciones. Algunos pases comparten con Amrica Latina la insercin internacional va recursos naturales (Indonesia, Tailandia, China y Egipto) y el resto, por carecer de una dotacin generosa de recursos naturales, no tiene otra opcin que la industrializacin como va de insercin internacional (Corea del Sur, Espaa, Hungra, Israel, Portugal y Yugoslavia). Tratndose de avanzar en la comprensin del proceso de incorporacin de progreso tcnico que acompaa la transformacin agrcola, la industrializacin y la insercin internacional, se han excluido de la comparacin aquellos pases de otras latitudes con grado de industrializacin bajo (inferior a 20%, Egipto, Indonesia y Sri Lanka), sin agricultura (Hong Kong) y con una insercin geopoltica excepcional (Israel). El grupo restante podra denominarse growth with equity industrializing countries (GEIC's): Espaa, Portugal, Yugoslavia, Hungra, Repblica de Corea, China y Tailandia. La insatisfaccin con el desempeo econmico de Amrica Latina incluyendo la dimensin de equidad, y el contraste con latecomers de otras latitudes, da origen a esta nocin de GEIC's. En cambio, la nocin de NICs surge en los aos setenta como reflejo de la creciente preocupacin de los pases de la OCDE con la erosin de su competitividad internacional y es por eso que enfatiza el dinamismo y nivel de las exportaciones y omite cualquier consideracin respecto a equidad y crecimiento global. El contraste entre Amrica Latina y los GEIC's es el tema de las comparaciones siguientes, donde se hacen algunas referencias particulares a los tres mayores pases de la regin (Argentina, Brasil y Mxico, ABRAMEX) y a los casos nacionales de los GEIC's que se discuten en este Seminario (Espaa, Portugal y Repblica de Corea). Se harn algunas referencias a Taiwn cuyas caractersticas son comunes a los GEIC's pero para el cual no se dispone de informacin estrictamente comparable.

4 5

fuentes, la distribucin sera por lo menos, ms favorable que la de la India. Vase Development policies and the crisis of the 1980s, Parte IV, Pases asiticos, Ed. L. Emmerij, OECD, 1987. Vase Banco Mundial, World Development Report, 1987, p. 83. Vase Banco Mundial, World Development Report, 1988, p. 51; R. Hemming y Ali. M. Mansoor: "Is Privatization the Answer?" en Finance and Development, septiembre, 1988.

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c)

Amrica Latina versus GEIC's

Ambos grupos de pases (Amrica Latina y los GEIC's) incluyen una gama variada de situaciones distintas. No obstante, parece posible sugerir el signo de algunos contrastes importantes, adems de los ya mencionados en cuanto a dinamismo y equidad (en Amrica Latina 1,3% de crecimiento del PIB por habitante en el perodo 1965-1986 y 0,3% para la relacin entre el 40% de menores ingresos y el 10% de mayores ingresos versus 4,0% y 0,62% para los GEIC's en lo referente a la tasa de crecimiento e ndice de equidad, respectivamente) (vanse los cuadros 3 y 4 del anexo). Algunas diferencias significativas, tanto desde el punto de vista terico como emprico,6 son las siguientes: un esfuerzo de ahorro interno notoriamente inferior en Amrica Latina (ahorro interno bruto/PIB de 16% y 28%, respectivamente), complementado con un nivel de endeudamiento externo y de inversin directa extranjera ms elevado (deuda/PIB de 79% y 38%, respectivamente, e inversin directa sobre PIB de 10,9% y 3,0%, respectivamente); el ritmo de crecimiento de la poblacin es superior en Amrica Latina (2,5% y 1,4%, respectivamente); la participacin del producto manufacturero en el PIB es inferior en Amrica Latina (19,4% y 33,1%, respectivamente), aun cuando la participacin de la agricultura es similar en ambos grupos; el peso relativo de los sectores industriales portadores de progreso tcnico (qumica y metalmecnica) es notoriamente ms bajo en Amrica Latina que en los GEIC's, 16,9% versus 31,4%, respectivamente; un desempeo del sector industrial en los ochenta, notoriamente menos favorable en Amrica Latina (para 1980=100 el valor bruto de produccin industrial alcanza a 98,6 en 1986 en Amrica Latina y a 127 en los GEIC's), hecho importante porque se trata de un perodo de acelerada modernizacin tecnolgica del parque industrial a nivel internacional;

Se ha rechazado la hiptesis de que las dos muestras sean similares para casi todas las variables, con una probabilidad superior al 95%. Solo para la diferencia en el coeficiente de exportaciones el lmite interior es 75%.

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coeficiente de exportacin de manufacturas inferior en Amrica Latina (10% versus 18%) y coeficiente global de apertura (bienes y servicios totales) tambin inferior (21% y 28%); un nivel de competitividad internacional de la industria, medido por el cociente entre exportaciones e importaciones de manufacturas, inferior en Amrica Latina (0,3 y 0,8, respectivamente).

En suma, en contraste con los GEIC's, Amrica Latina se caracteriza por una organizacin ms inequitativa, menos austera, de menor ahorro interno que, no obstante la mayor contribucin de ahorro externo resulta menos dinmica. Una visin grfica de estas cuatro dimensiones aparece en el grfico 1: equidad, austeridad, dinamismo y competitividad. Si, en lugar de considerar el conjunto de Amrica Latina, se concentra la atencin en los tres pases mayores Argentina, Brasil y Mxico (ABRAMEX) se verifica que persiste sin variacin la diferencia respecto a equidad y se atenan los contrastes respecto a ahorro interno, dinamismo y competitividad. Se observa que los GEIC's exhiben mayor equidad, austeridad, dinamismo y competitividad que el conjunto de los pases de Amrica Latina.
d) Hiptesis sobre la especificidad de la industrializacin latinoamericana

En este epgrafe, se esbozan algunas hiptesis de carcter intuitivo respecto a la especificidad de la industrializacin latinoamericana. Se intenta evidenciar las vinculaciones entre el complejo proceso de cambio econmico y social, sus manifestaciones en los mbitos de la transformacin productiva, la insercin internacional, el liderazgo empresarial y el sndrome especficamente latinoamericano del "casillero vaco". En el captulo siguiente se exploran, empricamente, algunas de las muchas relaciones de causalidad que aqu se sugieren. Diversos estudios efectuados a nivel internacional, as como la experiencia de Amrica Latina, permiten afirmar la hiptesis de que existira una relacin ntida de causalidad entre la transformacin estructural de la agricultura y la mejora de la distribucin del ingreso y, como se indica ms adelante, esta ltima ejerce un papel importante en la configuracin del sistema productivo y, por consiguiente, en la capacidad de absorcin y generacin de progreso tcnico. La equidad, y lo que representa en trminos de articulacin social, a igualdad en el nivel de ingreso medio, tiende a configurar un patrn de consumo relativamente ms austero que el prevaleciente en situaciones de

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aguda concentracin del ingreso, en la medida en que inhibe a los sectores de mayores ingresos a reproducir en grado caricaturesco un patrn de consumo procedente de las sociedades ms avanzadas. Adicionalmente, dado que un patrn de consumo ms austero libera recursos para la inversin, podra adelantarse la hiptesis (de muy difcil verificacin emprica) de que existira una cierta relacin entre el grado de exuberancia del "patrn de consumo" y el nivel de la relacin capital-producto; este ltimo sera ms bajo en aquellas sociedades en que el patrn de consumo es relativamente ms austero, entendiendo por tal aquel con una menor proporcin de consumo duradero, menor uso de energa y menor uso de divisas. En esos pases, la relacin capital-producto tendera a ser ms baja que en aquellos en que se intenta la reproduccin del patrn de consumo de referencia, caracterizada por una elevada densidad de consumo duradero, energa en el consumo y de una infraestructura fsica de comunicaciones y de transportes susceptibles de sustentarlo, surgida y concebida en una realidad con baja densidad de poblacin, abundancia de capital y gran extensin territorial (Estados Unidos). El crecimiento permite incorporar nuevas generaciones de equipos y productos, contribuye por esa va a elevar la productividad y, por consiguiente, a reforzar la competitividad internacional. La ampliacin inicial del mercado interno, por la va de la masificacin del consumo de bienes simples que se sofistican a medida que aumenta la productividad, constituye la base insustituible del aprendizaje industrial-tecnolgico, condicin necesaria para la creciente insercin internacional. Este "crculo virtuoso" entre crecimiento y competitividad, en el cual con frecuencia suelen omitirse los requisitos de equidad, austeridad y aprendizaje tecnolgico, constituye uno de los ejes centrales de las experiencias exitosas de "industrializacin". En Amrica Latina precisamente por las insuficiencias en los mbitos de la equidad y austeridad y por el carcter "frvolo" del proteccionismo, el crecimiento y la competitividad han tenido un carcter espasmdico que no corresponde al carcter cclico que presenta el crecimiento en las sociedades industrializadas. En este ltimo caso, se trata de variaciones en torno a una tendencia ascendente de incorporacin de progreso tcnico, mientras que en Amrica Latina lo que se evidencia peridicamente son las consecuencias de la fragilidad de algunos de los eslabones ya mencionados, requeridos por el funcionamiento del denominado "crculo virtuoso". La expresin sinttica de lo anterior es el "congelamiento" de la distancia entre el nivel de la productividad en Amrica Latina y los pases lderes.

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Un sistema industrial competitivo internacionalmente, en un contexto social en que se ha superado un umbral mnimo de equidad (transformacin agraria), puede tender a favorecer la equidad en el pas correspondiente, por lo menos, por las siguientes vas: distribucin relativamente ms amplia de la propiedad, asociado a la creacin de pequeas y medianas empresas; difusin de la calificacin de la mano de obra; crecimiento ms rpido del empleo, asociado al dinamismo del mercado internacional; elevacin de la productividad y de las remuneraciones; difusin del sistema educativo en una base social ms amplia y ms integrada, como requisito imprescindible para sostener la competitividad internacional, y, finalmente, difusin de la lgica industrial, tanto por vas formales como informales, al conjunto de la sociedad lo cual la har ms receptiva a absorber progreso tcnico, factor que a su vez favorecer la elevacin de la productividad y, en esa medida, la difusin de los frutos del progreso tcnico en forma ms equitativa al conjunto de la sociedad. Sin embargo, estos logros no necesariamente se verifican en aquellos casos en que la competitividad se logra sobre la combinacin de una renta geogrfica o de recursos naturales y a expensas de las remuneraciones laborales y donde, adems, los recursos generados en la fase inicial, en lugar de canalizarse hacia la incorporacin de progreso tcnico va inversin, se desplacen hacia el consumo o hacia el exterior. Se trata en este caso de una "competitividad esprea y efmera" que no debe confundirse, ni terica ni histricamente, con aquella anteriormente descrita. Existen numerosas experiencias en Amrica Latina de auges exportadores espasmdicos donde las rentas generadas, que podran haber servido para consolidar la expansin va inversin productiva, se han dilapidado en consumo suntuario y/o en el exterior. La equidad favorecera entonces el crecimiento, directamente por la va de inducir un patrn de consumo compatible con una tasa ms alta y ms eficiente de inversin e, indirectamente, en la medida en que crea un clima social compatible con el esfuerzo de "construccin de futuro" que requiere necesariamente de legitimidad por parte de la lite y del sistema, para favorecer la disposicin del conjunto de la sociedad a emprender las acciones y decisiones conducentes al propsito del crecimiento. El crecimiento, a su vez, tiende a flexibilizar el funcionamiento social y, en esa medida, a permitir que los eventuales rezagos en materia de distribucin sean ms fcilmente soportables que en aquellas situaciones en que predomina el estancamiento. Lo anterior no significa que el crecimiento per se conduzca a la equidad, tema sistemticamente refutado en la experiencia latinoamericana y de otras regiones, sino que lo que se destaca es que, existiendo un proceso de crecimiento con un patrn industrial

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competitivo, el rezago de la equidad no se traduce necesariamente en conflictos sociales en la medida en que existe una percepcin de que la situacin futura ser ms favorable que la situacin actual. La competitividad del sector industrial que enfrenta una demanda ms dinmica que la del resto de los sectores productivos, contribuye positivamente al crecimiento. La experiencia muestra que el comercio internacional de manufacturas se expande a un ritmo ms elevado que el comercio mundial y esta diferencia, se incrementa para aquellos rubros con mayor contenido de innovacin tecnolgica, los que en las ltimas cuatro dcadas han estado localizados en la industria metalmecnica y en la qumica. A niveles ms desagregados, los rubros lderes al nivel del comercio internacional y de progreso tcnico se van modificando y, por consiguiente, la capacidad de los pases para insertarse slidamente en los mercados internacionales est fuertemente condicionada por su capacidad y posibilidad de acompaar las tendencias tecnolgicas internacionales. En este sentido, la diferencia apuntada entre Amrica Latina y los GEIC's asiticos resulta esclarecedora. En la medida en que se desarrolla esta aptitud, el efecto de retroalimentacin sobre el crecimiento, va modificacin de los precios relativos, elevacin de la productividad y ampliacin del mercado interno, se acenta. Cuando se afirma que la competitividad refuerza el crecimiento, es preciso agregar el hecho fundamental de que esta relacin adquiere mayor vigencia cuando la productividad se manifiesta en rubros con mayor contenido tecnolgico y, como se discute ms adelante, cuando las empresas y la infraestructura tecnolgica de apoyo forman parte del acervo del pas en cuestin. Esta es otra de las diferencias sealadas entre Amrica Latina y los GEIC's: el menor ritmo de cambio estructural en la produccin industrial y en las exportaciones verificadas en Amrica Latina. Lo anterior no excluye la contribucin potencial, ni de los rubros de escaso contenido tcnico, ni de aquellos que se originan en empresas extranjeras, pero enfatiza la relevancia de la relacin entre sectores productivos, empresas y tipos de mercados, en la que resulta fundamental profundizar para avanzar en la comprensin del proceso de innovacin tecnolgica. El hecho de que la macroeconoma convencional haga abstraccin de esta vinculacin (sectores, empresas, mercados) porque no es relevante para el objetivo de su anlisis inhibe su capacidad de "capturar" el ncleo central de la dinmica del progreso tcnico. Resulta importante destacar el hecho de que el esfuerzo de innovacin y desarrollo tecnolgico no se distribuye homogneamente en el conjunto de la actividad productiva. Se verifica que este esfuerzo se

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concentra principalmente en el sector manufacturero que, no obstante representar entre un cuarto y un tercio del producto interno bruto, en la mayor parte de los pases industrializados, absorbe una proporcin que en la mayor parte de los casos supera el 90% de los recursos que se destinan al propsito de investigacin y desarrollo; es decir, el sector manufacturero presenta una densidad de esfuerzo y contenido tecnolgico que equivale a tres o cuatro veces la densidad promedio de la actividad econmica. Al interior del sector manufacturero existen determinadas ramas en las cuales se concentra el esfuerzo tecnolgico: se verifica que la rama qumica junto a la rama que, en trminos genricos, se denomina como engineering products y que corresponde a la metalmecnica, que agrupa los bienes de capital y los equipos de transporte ms los electrodomsticos principalmente, reciben no menos del 80% del esfuerzo de investigacin y desarrollo, en circunstancias en que su peso en la actividad manufacturera total es inferior al 40%. En consecuencia, en estas ramas de engineering products e industria qumica, la "densidad tecnolgica" duplica aquella que caracteriza al conjunto del sector manufacturero y equivale a no menos de seis veces la del conjunto de la actividad productiva. Estas ramas particularmente intensivas en progreso tcnico, presentan por lo menos tres caractersticas adicionales importantes. En primer lugar, se trata de las ramas que han experimentado el mayor crecimiento en la posguerra en distintos tipos de pases con variados niveles de desarrollo. Adems, son aquellas que presentan el mayor dinamismo en el comercio internacional, es decir, estas ramas intensivas en progreso tcnico absorben una proporcin creciente de la produccin industrial y del comercio internacional y, asimismo, corresponde a aquellas ramas en que el proceso de internacionalizacin de la produccin ha sido tambin el ms dinmico. El menor contenido tecnolgico verificado en la produccin industrial y en las exportaciones de Amrica Latina respecto a los GEIC's ilustran ese fenmeno. En aquellas sociedades en que predomina una base generosa de recursos naturales, suelen originarse situaciones de elevada concentracin de la propiedad ya sea en el sector privado o en el sector pblico, y por consiguiente, tiende a generarse un liderazgo que se sustenta en el usufructo de las rentas asociadas a esos recursos naturales, pudiendo configurarse sociedades estamentarias y estados patrimonialistas. Aceptando la existencia de un cierto mimetismo al interior de la sociedad, es decir, de una difusin y reproduccin de los valores que emanan del liderazgo hacia el conjunto de la sociedad, podra afirmarse que en aquellas sociedades en que predomina ese liderazgo, esta

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percepcin del mundo puede tender a penetrar y difundirse en variados mbitos del sector pblico, del sector privado y de las ms distintas instituciones que participan en su funcionamiento (partidos polticos, fuerzas armadas, gremios y sindicatos, agrupaciones profesionales, la burocracia). La expresin prctica de esta difusin de valores rentistas (parroquialismo, cortoplacismo, aversin al riesgo y a la innovacin tecnolgica, predominio del usufructo personal de la funcin desempeada, en desmedro de los roles institucionales) en variados niveles y comportamientos, escapa al mbito de este trabajo, pero constituye un tema que merece investigacin adicional, particularmente en el caso de Amrica Latina donde parecera posible afirmar que esta situacin tiene una relevancia mayor que la que se le ha otorgado. El proceso de urbanizacin, industrializacin y cambio institucional, condujo tal vez a subestimar la relevancia de lo que podra denominarse una mentalidad rentista latente. La disponibilidad de la base empresarial nacional ser, sin duda, un factor determinante en la posibilidad de construir un sistema industrial internacionalmente competitivo. Para efectos de abastecer el mercado interno, este no es un requisito central y, de hecho, el liderazgo de los sectores ms dinmicos puede desplazarse a las empresas transnacionales (ET), cuyo comportamiento se asimilar sin dificultad a estas condiciones de mercado. Sin embargo, para penetrar en los mercados internacionales, lo cual requiere absorber progreso tcnico e innovar de modo de poder mantenerse slidamente inserto por la nica va que no se erosionar y que es aquella que consiste en agregar valor intelectual a los recursos naturales o a la mano de obra no calificada disponible, la existencia de la base empresarial nacional, incluidas variadas posibilidades y modalidades de vinculacin con la inversin extranjera, ser determinante. En este sentido la experiencia de los GEIC's y de los pases nrdicos resulta iluminadora. Resulta ilusorio hacer abstraccin de la existencia de un patrn de consumo de referencia que conquista el "imaginario colectivo" de los pases, incluidas las zonas rurales (hay diversas experiencias nacionales que lo confirman, incluidas algunas de tamao continental). El reconocimiento de esta realidad no implica abdicar de la necesidad de intentar compatibilizar el ritmo de absorcin de esa "modernidad" expresada en acceso a bienes y servicios, con los requerimientos internos de crecimiento y de integracin econmica y social. Las diferencias entre los pases no radican tanto en el hecho de que algunos opten por este patrn de consumo y otros opten por uno diferente que aparentemente no existe, sino ms bien en el ritmo y en las modalidades con que ese patrn de referencia, que parece ser nico y

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dominante, es internalizado en cada momento en cada una de las sociedades. En el caso de Amrica Latina esta reproduccin, se habra efectuado sin cautelar siquiera mnimamente los requerimientos internos de integracin econmica y social y de creacin de condiciones para una slida insercin internacional. La asimtrica insercin internacional de Amrica Latina constituye una ilustracin grfica de este fenmeno.
e) Reflexin final sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina

En suma, la superacin del sndrome del "casillero vaco" requiere de algo ms que cautelar los, sin duda muy importantes, equilibrios macroeconmicos. En Amrica Latina resulta impostergable una transformacin productiva que permita elevar la productividad de la mano de obra, sustentar la competitividad internacional "autntica" apoyada en la incorporacin de progreso tcnico, fortalecer y ampliar la base empresarial latinoamericana, elevar masivamente el nivel de cualificacin de la mano de obra y lograr el establecimiento de relaciones de cooperacin constructiva entre el gobierno, sector empresarial y laboral basados en acuerdos estratgicos que den permanencia a las polticas econmicas. La reflexin sobre transformacin productiva presupone como requisito el haber controlado previamente los procesos inflacionarios y las situaciones de acentuado desequilibrio fiscal. Parecera, sin embargo, que la naturaleza del proceso de ajuste por el cual se logran esos objetivos, no es irrelevante para la evolucin posterior del sector productivo. Si el proceso de ajuste cuestiona la existencia de los agentes productivos que debieran protagonizar la reestructuracin industrial (empresas de mayor contenido tecnolgico, institutos de investigacin, xodo de profesionales y mano de obra cualificada, desmantelamiento de empresas de ingeniera o de departamentos de ingeniera de las grandes empresas pblicas o privadas), los plazos y costos econmicos y sociales sern mayores. En las reflexiones que siguen, se supone que se ha efectuado un ajuste que compatibiliza niveles razonables de estabilidad y disciplina fiscal, con la vigencia, posiblemente debilitada, de los protagonistas de la reestructuracin industrial. El Estado necesario para impulsar esa transformacin productiva es diferente de aquel que favoreci la industrializacin de la fase precedente. Las tareas bsicas que desempea el Estado en la fase precedente de la industrializacin fueron: crear la infraestructura fsica de apoyo para una industrializacin orientada bsicamente hacia el mercado interno transfiriendo recursos al sector privado, bajo distintas modalidades, especialmente en los sectores de consumo no duradero y duradero y

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estableciendo empresas pblicas en algunos sectores de insumos de uso difundido. Los recursos en divisas provenan bsicamente de la exportacin de recursos naturales y del crdito externo. Se indujo la formacin de los principales grupos industriales nacionales que se desarrollaron al amparo de una proteccin elevada e indiscriminada y de la demanda asociada a la inversin y el consumo pblico. De ah surge la reconocida complementariedad entre la inversin pblica y privada. Se estableci una base educacional que prioriz las profesiones universitarias de donde proviene la lite gubernamental y privada en desmedro de la cualificacin masiva de mano de obra y de la formacin de los cuadros intermedios. Se crearon instituciones de fomento y de apoyo tecnolgico en las reas de energa, obras pblicas y agricultura. Se inici la prospeccin sistemtica de los recursos naturales prevaleciendo, sin embargo, una separacin institucional y operacional entre estos y la actividad manufacturera. Las relaciones entre gobierno y sector empresarial pueden caracterizarse como de complicidad tctica acompaada de desconfianza recproca y poca transparencia. Las relaciones entre los sectores empresarial y laboral, estuvieron en general marcadas por la asimetra y la confrontacin, que se resolva en trminos relativamente ms favorables para la fuerza laboral en los sectores de mayor intensidad de capital y organizacin sindical. Estos ltimos coinciden con las grandes empresas privadas que reciban el grueso de las transferencias financieras de. los organismos pblicos de fomento y con las grandes empresas estatales. Las filiales de empresas transnacionales, con visible liderazgo en el sector automotriz, desarrollaron un comportamiento coherente con el contexto de incentivos en que actuaban, orientando su produccin preferentemente al mercado interno. Los resultados insuficientes de la industrializacin latinoamericana que se evidenciaron en los setenta, unidos al ascenso del pensamiento ortodoxo, condujeron a un cuestionamiento generalizado respecto al papel de la industrializacin y a la funcin de liderazgo desempeada por el sector pblico. La propuesta de reestructuracin industrial cuyos rasgos principales se esbozan a continuacin, incluye sugerencias respecto a las modificaciones que debera experimentar el patrn prevaleciente en la fase precedente. La adopcin de esas "correcciones" conducen a un esquema que difiere sustancialmente de la propuesta industrial implcita en la "ortodoxia de los ochenta", cuya aplicacin se vincula al servicio de la deuda externa latinoamericana. Las notorias y reconocidas especificidades nacionales de los pases de Amrica Latina inhiben la formulacin de propuestas simples y homogneas para el conjunto de la regin. Sin embargo, es posible identificar, a un determinado nivel de abstraccin, un conjunto de orientaciones estratgicas institucionales y polticas que definen el perfil de la impostergable reestructuracin industrial, marcando adems el

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contraste, tanto con la fase precedente, como con la "ortodoxia de los ochenta". La realidad de los casos nacionales es sin duda ms compleja que la caracterizacin estilizada que podra presentarse para Amrica Latina; no solo se combinan elementos de la industrializacin precedente con esfuerzos de reestructuracin industrial y experimentos ortodoxos en reas especficas, sino que tambin se asiste a un proceso de aprendizaje y evaluacin de la factibilidad de los distintos cambios que se proponen. Esta misma "complejidad" se aprecia en la reflexin y accin de los organismos internacionales y en el medio acadmico que provee sustento intelectual a este debate. A lo anterior se agrega el hecho bsico de que estas propuestas se insertan en realidades marcadas por "intereses" y "pasiones" en que se amplifican o neutralizan los alcances de las recomendaciones. El sentido general de la transformacin productiva propuesta es el siguiente: i) transitar desde la "renta perecible" de los recursos naturales hacia la "renta no perecible" de la incorporacin de progreso tcnico al sector productivo; ii) desplazar la prioridad desde el conjunto del sector manufacturero, a los subsectores especficos que contribuyen a incorporar y difundir progreso tcnico al conjunto del sector productivo; iii) favorecer la insercin internacional sobre la base de impulsar la elevacin de la productividad y la competitividad en sectores especficos; iv) introducir modificaciones en las instituciones y polticas pblicas con el objetivo de inducir en el sector privado, comportamientos coherentes con los criterios anteriores; v) promover un contexto institucional proclive a la colaboracin estratgica entre gobierno-empresariado y sector laboral. La promocin industrial en un mercado protegido puede llegar a ser compatible con organismos pblicos pasivos, mientras que el fortalecimiento de la competitividad internacional requiere de instituciones pblicas dotadas de iniciativa y capacidad de convocatoria para articular los distintos agentes productivos, educativos, de investigacin, financiamiento y comercializacin. En la fase anterior, se estimulaba la inversin, independientemente de su competitividad internacional, tema que ahora adquiere obvia centralidad. Los requerimientos institucionales asociados a la administracin de un esquema de proteccin elevada, indiscriminada y permanente son obviamente menores y cualitativamente diferentes de los que plantea un esquema sectorial y temporalmente selectivo orientado a inducir el aprendizaje tecnolgico y la competitividad internacional. La industria precedente tena escasos vnculos con los sectores de recursos naturales y requera apoyo limitado de los servicios especializados

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vinculados a la gestin empresarial y sus necesidades en materia de actualizacin permanente de sus recursos humanos era ms bien retrica. En esos tres planos la situacin cambia radicalmente. La cooperacin entre empresas y con los organismos pblicos especializados se convierte ahora en requisito de sobrevivencia, lo que presupone comunicacin permanente y confianza recproca, ingredientes ausentes en la fase anterior. Las ineficiencias en planta, o en la infraestructura de transporte, comercializacin y comunicaciones se transferan anteriormente a los consumidores cautivos. La superacin de esas ineficiencias se convierte ahora en imperativo compartido. Las relaciones sistemticamente conflictivas entre los sectores empresarial y laboral resultan incompatibles con la elevacin de la productividad y la insercin internacional slida, pero pueden sustentarse en mercados cautivos, traducindose en elevacin de precios, discontinuidades en la oferta y disminucin de la calidad. En sntesis, la innovacin requerida del Estado y de su vinculacin con el sector empresarial y laboral trasciende el mbito puntual y necesariamente casustico de la privatizacin de las empresas pblicas. La insercin internacional de Amrica Latina se ha basado principalmente en la renta asociada a los recursos naturales y la expansin industrial se ha nutrido de la renta generada al amparo de una proteccin indiscriminada y prolongada. Ambas fuentes de crecimiento, obviamente vinculadas entre s, se han erosionado y la reestructuracin industrial debera permitir transitar hacia la nica fuente de renta no perecible, aquella que se basa en la innovacin aplicada al procesamiento de los recursos naturales, a las manufacturas no basadas en recursos naturales y a los servicios intensivos en tecnologa. La experiencia internacional ensea inequvocamente la leccin del pluralismo institucional: se observan las ms variadas configuraciones de agentes econmicos en las economas de mercado. Las exitosas en trminos de crecimiento y equidad comparten un rasgo bsico: incorporacin de progreso tcnico y elevacin de la productividad. En consecuencia, las prescripciones institucionales rgidas respecto al papel del Estado, las empresas pblicas y el sector privado, son necesariamente frgiles y, en cambio, las omisiones en cuanto a incorporacin de progreso tcnico son graves. Curiosamente, en la Amrica Latina de los ochenta son cada vez ms frecuentes las recomendaciones referentes a cmo deben organizar los pases sus instituciones mientras que simultneamente disminuye la atencin prestada a las instituciones y polticas encaminadas a favorecer la incorporacin de progreso tcnico en el sector productivo.

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Anexo estadstico

Cuadro 1 a AMRICA LATINA: CRECIMIENTO-EQUIDAD (En porcentajes)


40% menores ingresos EQUIDAD: 10% mayores ingresos 0,4 c Bolivia Chile Per Venezuela Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Hait Argentina Uruguay 0,4 (1970 en adelante)

2,4 b

PIB/hab. Tasa promedio anual de crecimiento (1965-1986)

PIB: 21,0 d Pob.: 22,0 d

PIB: 13,0 Pob.: 8,7

2,4

Brasil Mxico Colombia Ecuador Paraguay Repblica Dominicana Panam PIB: 66,0 Pob.: 69,2

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, sobre la base de Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial, 1987 y 1988, Nueva York, Oxford University Press.
a b c

Incluye 19 pases: ALADI, MCCA, Hait, Repblica Dominicana y Panam. Crecimiento del PIB por habitante de los pases industriales 1965-1985. Mitad de la relacin comparable de los pases industriales. d Porcentaje del PIB y de la poblacin de Amrica Latina.

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Cuadro 2 a OTROS PASES EN DESARROLLO: CRECIMIENTO-EQUIDAD (En porcentajes)


40% menores ingresos EQUIDAD: 10% mayores ingresos 0,4 c Kenya Zambia Filipinas Costa de Marfil PIB: 3,5 d Pob.: 3,8 d PIB/hab. Tasa promedio anual de crecimiento (1965-1986) Bangladesh India 0,4 (1970 en adelante)

2,4 b

PIB: 17,1 Pob.: 35,1

Turqua Mauritania Malasia

2,4 PIB: 6,4 Pob.: 2,7

China Sri Lanka Indonesia Egipto Tailandia Hungra Portugal Yugoslavia Repblica de Corea Israel Hong Kong PIB: 73,0 Espaa Pob.: 58,4

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y tecnologa, sobre la base de Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial, 1987 y 1988, Nueva York, Oxford University Press.
a

Estos pases representan 80,2% de la poblacin y 79,5% del PIB del total de pases en desarrollo excluida Amrica Latina. Crecimiento del PIB por habitante de los pases industriales 1965-1986. c Mitad de la relacin comparable de los pases industriales. d Porcentaje del PIB y de la poblacin de Amrica Latina.
b

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Cuadro 3 AMRICA LATINA Y GEICs: INDICADORES ESTRATGICOS (En porcentajes)


Amrica Latina
a

ABRAMEX

GEICs

Promedio 1. Crecimiento: PIB/habitante, tasa promedio anual 2. Equidad: 40% menores ingresos/10% mayores ingresos

Desviacin Desviacin Promedio Promedio estndar estndar

Desviacin estndar

19651986

1,3

1,6

2,4

1,7

4,2

1,2

1970 adelante

0,3

0,2

0,3

0,1

0,7

0,2

3. Austeridad: Ahorro interno bruto/PIB

19841986

15,7

6,7

21,8

5,2

27,9

5,7

4. Competitividad: Exportacin de manufacturas/importacin d 1986 de manufacturas

0,3

0,4

0,8

0,4

1,0

0,4

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, sobre la base de Banco Mundial, World Development Report, 1988, Nueva York, Oxford University Press, junio de 1988. Amrica Latina (19 pases) incluye: ALADI, MCCA, Hait, Repblica Dominicana y Panam. Argetina, Brasil y Mxico. Pases que se industrializan con crecimiento y equidad (GEICs = Growth with equity industrializing countries) incluye: China, Repblica de Corea, Espaa, Hungra, Portugal, Tailandia y Yugoslavia. d Naciones Unidas, International Trade Statistics Yearbook, 1986 (ST/ESA/STAT/SER.G/35), 1988, Publicacin de las Naciones Unidas, No de venta: E/F88 XVII.2, vol. 1; exportacin e importacin de manufacturas est definido como CUCI secciones del 5 al 8 menos captulo 68 (metales no ferrosos).
b c a

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CEPAL

Cuadro 4 AMRICA LATINA Y GEICs: COMPARACIN GENERAL (En porcentajes)


Amrica Latina Promedio
a

ABRAMEX Promedio

GEIC's

Desviacin estndar 41,3 2,8 5,6 8,4

Desviacin Desviacin Promedio estndar estndar 11,0 0,2 2,1 1,6 38,0 3,0 33,1 15,0 24,0 1,2 7,1 7,4

1. Deuda externa/PIB 2. Inversin directa/PIB


d

1986 1986 1986 1986

79,0 10,9 19,4 16,7

71,0 10,6 28,3 11,0

3. Participacin industrial manufacturera/PIB 4. Participacin agricultura/PIB 5. Participacin metalmecnica y qumica/Valor agregado e manufacturero 6. Valor bruto produccin por empleado (1980=100)

1985

16,9

9,0

29,3

2,9

31,4

8,0

1985

98,6 10,0 20,8 45,6 17,8

45,9 8,5 7,4 16,4 9,4

94,7 8,5 12,0 53,3 21,0

14,7 1,6 2,9 14,3 10,8

127,0 18,2 28,1 65,0 18,4

20,3 9,5 10,1 24,1 9,1

7. Coeficiente exportacin 1985 e manufacturas X manuf/VBP 8. Participacin X bienes y servicios/PIB 9. Educacin-Secundaria Superior
f f

1986 1985 1985

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa sobre la base de Banco Mundial, World Development Report, 1988, Nueva York, Oxford University Press, junio de 1988. Amrica Latina (19 pases) incluye: ALADI, MCCA, Hait, Repblica Dominicana y Panam. Argentina, Brasil y Mxico. Pases que se industrializan con crecimiento y equidad (GEICs = Growth with equity industrializing countries) incluye: China, Repblica de Corea, Espaa, Hungra, Portugal, Tailandia y Yugoslavia. d OECD, Les principales conomies en dveloppement et l'OCDE (SE/M DE/2), Pars, mayo de 1988. e ONUDI, Banco de datos. f Nmero de matriculados como porcentaje del grupo de edad.
b c a

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2.

Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria de Amrica Latina y el Caribe en los noventa7
a) Introduccin y sntesis

i)

El punto de partida

La experiencia latinoamericana y caribea de los ochenta ya ha sido ampliamente explorada en numerosos documentos de la Secretara de la CEPAL, donde se destaca el retroceso experimentado por la vasta mayora de los pases en el mbito econmico y social. Este puede apreciarse mejor en la perspectiva de los logros que se materializaron en decenios anteriores, y tambin, en los aos ochenta, en relacin a otras regiones del mundo, en particular los pases industrializados de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y varios pases del sudeste asitico. En esos documentos, se acu el trmino de "dcada perdida" para ilustrar la magnitud del retroceso en materia de desarrollo. Si se aplica tan solo el indicador global de la evolucin del producto interno bruto por habitante, dicho trmino incluso se queda corto: el producto real por habitante a finales de 1989 no se retrotrajo a lo ya registrado hace diez aos, sino al nivel de trece aos atrs e incluso ms en algunas economas. En consecuencia, los pases de la regin inician el decenio de 1990 con el peso de la inercia recesiva de los aos ochenta, con el pasivo que significa su deuda externa, y la presencia de una fundamental inadecuacin entre las estructuras de la demanda internacional y la composicin de las exportaciones latinoamericanas y caribeas. Adems, se arrastra una serie de insuficiencias importantes, entre las cuales se destacan los desequilibrios macroeconmicos no resueltos, la creciente obsolescencia de la planta de capital e infraestructura fsica (asociada a niveles de inversin deprimidos), una distancia cada vez mayor entre los intensos cambios tecnolgicos que se estn dando en el mundo y su aplicacin en la regin, el desgaste de la capacidad financiera y de gestin de los gobiernos, la frustracin de un nmero ascendente de personas que busca incorporarse al mercado de trabajo, el mal aprovechamiento de los recursos naturales y la depredacin de estos y del medio ambiente. El decenio de 1980 no solo fue testigo de retrocesos, sin embargo. Tambin hubo avances; parciales y a veces precarios en el dominio
7

Texto extrado de Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa. CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, marzo de 1990, captulo I, pp. 11-19.

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econmico, y considerables en el poltico. En ese sentido, los ochenta tambin fueron una dcada de "aprendizaje doloroso". En el mbito poltico-institucional, numerosos pases avanzaron hacia sociedades plurales y participativas, y se asisti al final de la dcada a una progresiva desideologizacin en el debate poltico y econmico. Reflejo de ello son los esquemas de concertacin poltica y social que han aflorado. En el dominio de las relaciones intrarregionales, en gran parte quedaron atrs las rivalidades entre pases vecinos, y en algunos casos, se sustituyeron por esquemas creativos de cooperacin. En materia econmica, se confirm plenamente la necesidad impostergable de corregir la asimetra de la insercin internacional de la regin; se tom conciencia, asimismo, de la importancia de mantener los equilibrios macroeconmicos de corto plazo, y de complementarlos con polticas sectoriales en apoyo a la transformacin. Se redoblaron los esfuerzos por aprovechar mejor las potencialidades de la integracin regional, y se logr superar, en un grado importante, falsos dilemas referentes a la relacin industria-agricultura, mercado internomercado externo, Estado-agentes privados y planificacin-mercado. Tambin forman parte del aprendizaje doloroso las transformaciones econmicas nada despreciables que se produjeron, aun en el contexto del precario desempeo de las economas en los ochenta. Se puso en evidencia la heterogeneidad de comportamientos en la actividad industrial, y se confirm la relativa vitalidad del sector agrcola; asimismo, en muchos pases, las grandes concentraciones urbanas sufrieron un impacto mayor que las ciudades medianas y el rea rural. Se elev el coeficiente de exportaciones en una amplia gama de rubros; surgi un mayor nmero de empresarios dinmicos, y la cobertura de algunos servicios sociales, tales como la educacin, se mantuvo a pesar de las restricciones presupuestarias. Tambin la demanda de ciertos bienes y servicios continu expandindose: el consumo de electricidad residencial y la disponibilidad de televisores por habitante mantuvieron su tendencia ascendente, que es contraria a la evolucin regresiva de los indicadores econmicos agregados. En la dcada de los ochenta hubo, entonces, una coexistencia de tendencias encontradas. En el mbito institucional, se fortaleci la interaccin poltica, y al mismo tiempo se debilitaron las instituciones pblicas. El ajuste tuvo un elevadsimo costo social, sobre todo para los estratos medios y los grupos populares. Con todo, los ms afectados frecuentemente crearon mecanismos de defensa propia. Las economas se caracterizaron por una prdida global de dinamismo y un marcado deterioro de las condiciones de equidad, a la par que se iniciaba un proceso de adaptacin a los cambios de circunstancias. Durante este, numerosas empresas mejoraron su competitividad internacional, y surgieron mltiples ejemplos de creatividad y originalidad.

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En sntesis, la dcada de los ochenta constituy, en trminos histricos, un punto de inflexin entre el patrn de desarrollo precedente en Amrica Latina y el Caribe y una fase, an no completamente perfilada pero sin duda diferente, que marcar el desarrollo futuro de la regin. Esta dcada de desarrollo perdido y de aprendizaje doloroso posiblemente equivali a coyunturas histricas que ha tocado vivir en todas las experiencias exitosas de industrializacin tarda. Acaso se trata de la base a partir de la cual la regin podr recuperar una senda de crecimiento, con modalidades distintas en cuanto a instituciones y polticas; acompaada, esta vez, con un esfuerzo sostenido para superar los rezagos en los mbitos de equidad y competitividad internacional, y en un contexto ambientalmente sustentable. Contribuir a esa tarea es, precisamente, el propsito de este documento. ii) Los desafos de los noventa

As, al iniciarse la dcada que antecede al nuevo milenio, Amrica Latina y el Caribe enfrentan una encrucijada. Se trata, nada menos, de reencontrar el camino para acceder al desarrollo; un camino que parece haberse perdido en el turbulento decenio que recin concluy. La superacin de la crisis lleva implcita una acumulacin extraordinaria de exigencias. Tan solo a ttulo ilustrativo: de un lado, es preciso fortalecer la democracia; de otro, hay que ajustar las economas, estabilizarlas, incorporarlas a un cambio tecnolgico mundial intensificado, modernizar los sectores pblicos, elevar el ahorro, mejorar la distribucin del ingreso, implantar patrones ms austeros de consumo, y hacer todo eso en el contexto de un desarrollo ambientalmente sostenible. Economas, sociedades y estados debilitados difcilmente podran seguir un curso exitoso frente a este cmulo de exigencias, sin sopesar en forma muy cuidadosa, y sin apoyar consensualmente, determinadas posibilidades, prelaciones y sacrificios. Es ms, la tarea que se tiene por delante es de tal envergadura y complejidad que no sera posible abordarla desde una sola perspectiva totalizadora, especialmente cuando se toma en cuenta la enorme diversidad de situaciones que se dan en la regin. Existen, por lo dems, apremios coyunturales que hasta el presente han obligado a las autoridades a centrar su atencin en el mbito de la poltica econmica de corto plazo, postergando proyectos y planteamientos de ms largo aliento, aunque estos sean indispensables para corregir los desequilibrios existentes; as ocurre, por ejemplo, con la balanza de pagos. En ese sentido, y valindose del horizonte temporal de largo plazo que ofrece el inicio del decenio de los noventa, en este documento se acenta lo que se considera la tarea primordial y comn a todos los pases: la transformacin de las estructuras productivas de la regin en un marco de creciente equidad social.

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CEPAL

iii)

Algunas condiciones para la transformacin productiva

La orientacin y los resultados de los esfuerzos internos por superar la crisis dependern de manera no despreciable del entorno externo, que influir siempre y en forma decisiva en el desempeo de las economas de la regin. Entre los distintos elementos que condicionarn tal desempeo se destacan el grado de apertura que tenga el comercio internacional; la manera en que se maneje el exceso de endeudamiento, que limita tanto la capacidad de importacin como la capacidad de inversin de numerosas economas de la regin, y la posibilidad que haya de acceder a tecnologas y conocimientos en condiciones que faciliten una transformacin productiva asentada en la competitividad internacional. Las condicionantes de origen externo se entremezclan con otras de origen interno y frecuentemente las refuerzan. Entre las ltimas se destaca la necesidad de corregir los desequilibrios macroeconmicos que fueron el signo dominante de la dcada de los ochenta. Tambin se plantea, en segundo lugar, una enorme interrogante sobre cmo habr de abordarse el financiamiento del desarrollo, dada la masiva transferencia de recursos financieros al exterior registrada durante los ltimos aos. En tercer lugar, las orientaciones que ofrece el documento toman en cuenta que el mantenimiento de la cohesin social establece lmites claros al contenido de las polticas y estrategias econmicas. iv) El esfuerzo interno y la cooperacin internacional

Impulsar la transformacin productiva y abrir el paso a una mayor equidad social son tareas que precisan de esfuerzos decididos, persistentes e integrales por parte de gobiernos y sociedades civiles. Estos solo rendirn fruto, como ya se indic, en un entorno externo de condiciones mnimamente favorables en materias tan vitales como el financiamiento en general (y, ms especficamente, respecto de una solucin al problema de la deuda externa), el intercambio comercial y la transferencia de tecnologas y conocimientos. Con ello se plantea con mayor fuerza y en forma ms prioritaria el tema de la necesidad de la cooperacin econmica internacional. En ese sentido, cabe esperar que la regin enfrente el dilogo y las negociaciones internacionales desde una posicin quizs ms favorable que en el pasado. Ello se debe a que si los pases de Amrica Latina y el Caribe adoptan estrategias propias que les permitan avanzar en la senda de la transformacin productiva, ganaran mayor legitimidad, credibilidad y eficacia para exigir que los pases industrializados asuman su propia responsabilidad en el ordenamiento de una economa mundial vigorosa y capaz de dar impulso dinmico a todos los pases. Asimismo, la reactivacin de las economas de la regin, junto con un mayor nivel de

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concertacin intrarregional, fortalecera el poder de negociacin de los pases latinoamericanos y caribeos frente a terceros. De otra parte, los propios pases industrializados parecen redescubrir al menos algunas de las ventajas de los arreglos de tipo multilateral. A raz de temas como los de medio ambiente o de recursos del mar, se ha puesto de manifiesto que los ent