8º Conocer La Guerra Construir La Seguridad

CONOCER LA GUERRA, CONSTRUIR LA SEGURIDAD Aproximaciones desde la sociedad civil
CONOCER LA GUERRA, CONSTRUIR LA SEGURIDAD

APROXIMACIONES DESDE LA SOCIEDAD CIVIL
Ana Mara Tamayo

(editora)
DAVID LOVATN
SERIE: DEMOCRACIA Y FUERZA ARMADA N M E R O 8, C O N O C E R L A G U E R R A , C O N S T R U I R L A S E G U R I D A D

APROXIMACIONES DESDE LA SOCIEDAD CIVIL
Lima 2008 Ana Mara Tamayo (editora). Instituto de Defensa Legal (IDL). Lima 2008 EVOLUCIN DE LA GUERRA / ROLES Y MISIONES DE LA FUERZA ARMADA / COOPERACIN POR LA PAZ - FUERZA ARMADA / ADMINISTRACIN DE LA DEFENSA Formato: 17 x 24 N. de pginas: 276
No est permitida la reproduccin total o parcial de esta obra ni su tratamiento o transmisin por cualquier medio sin autorizacin escrita del Instituto de Defensa Legal (IDL) DERECHOS RESERVADOS Instituto de Defensa Legal Manuel Villavicencio 1191, Lince Telfono: 422-0244 Fax: 422-1832 defensa@idl.org.pe Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per 2008-07012 ISBN: 978-603-45094-6-7 Proyecto: La Sociedad Civil Frente a la Fuerza Armada: Desarrollando Capacidad Institucional de Control Coordinadora e investigadora: Ana Mara Tamayo Flores Investigadores: Gerardo Arce Arce, Lourdes Chacn Saavedra, Jos Robles Montoya, Tania Rosas Contreras y Rossy Salazar Villalobos Cuidado de edicin: Roco Moscoso Impresin: Tarea Grfica Esta publicacin se realiz con el apoyo de la Fundacin Ford
PRLOGO
NDICE
PRLOGO INTRODUCCIN PALABRAS DE BIENVENIDA Marcial Rubio, vicerrector de la Pontificia Universidad Catlica del Per PRIMER A P AR TE PRIMERA PAR ARTE La evolucin de la guerra
9 13 17
21 23 55
Las mutantes mscaras de Marte Hctor Luis Saint Pierre y Juliana de Paula Bigato Guerra, sociedad y civilizacin: el cambio perpetuo Jorge Ortiz
SEGUND A P AR TE SEGUNDA PAR ARTE Roles y misiones: en busca de la institucionalidad
67
Las definiciones polticas en la asignacin de roles y misiones a la fuerza armada Jos Robles Crisis del concepto de defensa interior y transformacin de la fuerza armada Ciro Alegra Varona
69
95
DAVID LOVATN
Seguridad nacional y gobernabilidad en Mxico: criminalidad y fronteras Ral Bentez Manaut

TER CER A P AR TE TERCER CERA PAR ARTE Cooperacin internacional para la paz
111
147 149
Las operaciones de paz: xitos y fracasos Jaime La Hoz Las medidas de confianza mutua en el campo militar como herramientas para la paz Carlos Tubino Cooperacin hemisfrica para la prevencin del crimen de genocidio Marco Velarde
CU AR TA P AR TE CUAR ART PAR ARTE Administracin y desarrollo profesional de la defensa
175 183
197 199 225
La profesionalizacin de la carrera civil de la defensa Margaret Hayes La poltica pblica y la burocracia estratgica de la defensa en el Per Ana Mara Tamayo y Gerardo Arce
COLOFN Discurso de clausura del coloquio Conocer la guerra, construir la seguridad, embajador Allan Wagner Tizn, ex ministro de Defensa SOBRE LOS AUTORES IMGENES DEL COLOQUIO INTERNACIONAL CONOCER LA GUERRA, CONSTRUIR LA SEGURIDAD
253 257 261
PRLOGO
PRLOGO
La publicacin de este libro Conocer la guerra, construir la seguridad forma parte central del trabajo que viene desarrollando desde hace cinco aos el Instituto de Defensa Legal (IDL), a travs de su rea de Defensa y Reforma Militar, por fortalecer las capacidades institucionales para el control y la supervisin del sector Defensa y de la fuerza armada en el Per. Nos proponemos colaborar en la consolidacin de un modelo de conduccin civil democrtica de la defensa en el pas. Desde la dcada de 1980, y con especial nfasis tras la transicin a la democracia, en el IDL venimos esforzndonos para aportar en la construccin de polticas pblicas de inters ciudadano. En ese sentido, nos autodefinimos como una organizacin de la sociedad civil que se dedica a la construccin del conocimiento, la difusin de informacin y el anlisis de las polticas pblicas en los mbitos de la administracin de justicia, la seguridad ciudadana y la defensa nacional. Este papel que juegan las organizaciones de la sociedad civil en la propuesta y el debate para la mejora de las polticas pblicas no es del todo comprendido desde el Estado. Esto se debe a que, en nuestro pas, se les asigna una reducida importancia a los sectores civiles independientes y organizados que deciden intervenir en el espacio pblico, y hay una escasa tradicin histrica de participacin de la sociedad civil organizada en estos temas. En ese sentido, el IDL es una institucin pionera en este mbito, ya que acaba de cumplir 25 aos de actividad. Nuestra institucin inici su trabajo en el tema de la defensa de los derechos humanos en la dcada de 1980, en el contexto del conflicto armado interno. En la dcada de
DAVID LOVATN
1990, ampliamos nuestro quehacer a la defensa de la democracia, y tras el fin del autoritarismo y la transicin democrtica del 2000, nos involucramos en la problemtica de la justicia transicional. Para realizar esta labor, contamos con medios de comunicacin propios como la revista Ideele, la red nacional de Ideele Radio y el programa de televisin Sin Rodeos . Nuestro aporte consiste en generar ideas, informacin, anlisis, es decir, producir conocimiento. Esto es congruente con el libre flujo de informacin, ideas, innovacin y produccin de conocimiento caracterstico de la globalizacin. De este modo, hemos construido capacidades de propuesta, control y supervisin desde la sociedad civil para poder intervenir con conocimiento de causa en los temas que nos interesan y nos competen. Pero por supuesto, entendemos que estas capacidades no se deben desarrollar solo desde la sociedad civil y desde organizaciones no gubernamentales como la nuestra, sino que existen otras instancias a las que este tema tambin les concierne. En lo que respecta a las polticas de seguridad y defensa, destaca la importancia de que participen los miembros de los propios institutos armados, as como tambin los integrantes del Poder Ejecutivo y del mundo acadmico. Como parte del esfuerzo por generar nuevos espacios de debate sobre esta materia, junto con la maestra en Ciencia Poltica de la Pontificia Universidad Catlica del Per concertamos una iniciativa para brindar esos espacios de encuentro y entendimiento entre los diversos sectores involucrados, que se materializ en el coloquio Conocer la guerra, construir la seguridad, realizado en octubre del 2007. La poltica pblica de defensa, ciertamente, no constituye un tema que se pueda discutir como si se estuviera en una isla, separada del contexto del pas, la regin y el mundo. Por ello, es muy importante contar con la valiosa colaboracin y el aporte de expertos extranjeros como los que han colaborado en esta publicacin. Adems, es expresin de un nimo que compartimos con sectores de la academia, de entender los temas de defensa como esfuerzos bsicamente orientados a la cooperacin con vecinos, en un esfuerzo por establecer polticas preventivas y cooperativas en bsqueda de la paz.
10
PRLOGO
Durante los ltimos aos, hemos sido testigos de importantes avances en la reforma del sector Defensa, uno de cuyos elementos centrales es la doctrina de respeto por los derechos humanos y el Derecho internacional humanitario por parte de la fuerza armada. Pero an subsisten serios desafos para implementar las recomendaciones de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin en temas sensibles como la justicia militar o el control democrtico de los aparatos de inteligencia. Tras estas breves palabras, y con el nimo de promover el dilogo entre la sociedad civil, el Estado y la academia, presentamos este conjunto de ensayos como una contribucin del IDL al debate sobre la seguridad y la defensa en democracia.
David Lovatn Director del Instituto de Defensa Legal Junio 2008
11
DAVID LOVATN
12
PRLOGO
INTRODUCCIN
En el Per, el conocimiento y la gestin de la defensa nacional fueron, histricamente, dominio de los institutos armados. Esto fue herencia de una historia marcada, por un lado, por gobiernos civiles democrticamente elegidos en los cuales la corporacin militar mantuvo amplios grados de autonoma institucional y prerrogativas incompatibles con los requerimientos de un rgimen democrtico, y por el otro, por intermitentes perodos en los que la propia fuerza armada o caudillos surgidos de ella asumieron el gobierno y la conduccin del Estado. Este patrn histrico recin comenz a cambiar tras la transicin a la democracia iniciada el ao 2000, cuando encontramos que, desde el poder poltico, por primera vez se muestra una clara voluntad de reforma para acercarnos a un modelo de conduccin democrtica de la defensa, en el que quede claramente establecida la capacidad de un gobierno civil democrticamente elegido para llevar a cabo una poltica general sin intromisin por parte de los militares, definir las metas y organizacin general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo una poltica de defensa, y supervisar la aplicacin de la poltica militar.* Durante los ltimos aos, tambin ha empezado a generarse una mayor participacin de la sociedad civil en el debate e investigacin de estos temas. Un ejemplo de ello es la iniciativa del Instituto de Defensa Legal (IDL) de crear, en el ao 2003, un rea de Defensa y Reforma Militar con el objetivo de coadyuvar, desde una clara posicin de defensa de los derechos humanos, a este proceso de reforma y fortalecimiento de la conduccin democrtica de la defensa en el Per.
* Agero, Felipe. Militares, civiles y democracia. La Espaa postfranquista en perspectiva comparada. Madrid: Alianza, 1995, p. 47.
13
ANA MARA TAMAYO
Al igual que el IDL, otras instituciones de la academia y la sociedad han empezado a involucrarse en una problemtica con tantas aristas como la seguridad. Una de ellas es la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), que en el marco de su compromiso con la promocin de una cultura de paz, hace un par de aos tuvo la iniciativa de crear un diploma de posgrado en Poltica de Seguridad que busca formar a profesionales civiles para que ejerzan tareas ejecutivas en los mbitos de la defensa y la seguridad. En esa lnea de trabajo, este volumen recopila los ensayos presentados en el coloquio internacional Conocer la guerra, construir la seguridad, realizado en las instalaciones del campus de la PUCP y en el Instituto Riva Agero en octubre del 2007, y en el que participaron destacados acadmicos de todo el continente. Este coloquio fue organizado por el IDL y la Maestra en Ciencia Poltica de la PUCP, como una iniciativa conjunta para acercar y promover el dilogo entre dos actores: las organizaciones de la sociedad civil que realizan monitoreo e incidencia pblica en temas vinculados a la seguridad y la defensa nacional, y la comunidad acadmica que investiga y teoriza estos temas. A la vez, fue un espacio de encuentro con funcionarios y autoridades pblicas del sector el ministro, la viceministra, el secretario general y varios asesores de la alta direccin del Ministerio de Defensa participaron como expositores, quienes brindaron su perspectiva como protagonistas del actual proceso de reforma. Cabe sealar que espacios de encuentro como este, en el que participaron la sociedad civil, la academia y el Estado, an no son muy comunes en nuestro pas debido a la dbil tradicin de dilogo existente. Con este libro, precisamente, buscamos contribuir a que se vuelvan ms frecuentes. Nunca se destacar demasiado que el dilogo y la deliberacin pblica son el sustento de toda sociedad democrtica; en particular, que se debata acerca de lo que se debe hacer en un campo tan importante como la seguridad es un buen sntoma de la salud de una democracia. La idea central que est detrs de este aparentemente heterogneo conjunto de textos es, en primer lugar, la concepcin de la guerra como un fenmeno poltico, social, cultural en sntesis, humano que debe ser conceptualizado y entendido cabalmente, como paso previo a la
14
INTRODUCCIN
elaboracin de una poltica de defensa basada en una slida perspectiva democrtica. Por lo tanto, la poltica pblica debe entenderse como una esfera de debate en la que participe la sociedad, de una manera informada y responsable. Siguiendo esta lnea, el libro se divide en cuatro partes. La primera est dedicada a pasar revista a la evolucin de la guerra y las transformaciones de la violencia ejercida tanto por el Estado como por actores armados no estatales. En esta seccin, destaca el ensayo de Hctor Saint-Pierre, quien presenta una revisin de la historia y la teora de la guerra, sus cambios y continuidades. La segunda seccin, titulada Roles y misiones: en busca de la institucionalidad, pasa revista al debate sobre el papel que le corresponde jugar a la fuerza armada, y la conveniencia o no de que participe en tareas distintas de la defensa nacional como la lucha contra el narcotrfico o el control del orden interno. En esta parte, contamos con un sugestivo trabajo de Ral Bentez Manaut sobre las funciones asumidas por la fuerza armada en Mxico, cuya lectura nos permite hacer un necesario ejercicio comparativo con la realidad peruana. Una de las nuevas misiones asumidas por la fuerza armada en los ltimos tiempos consiste en participar en las misiones de mantenimiento e imposicin de la paz ejecutadas al amparo de la carta de la ONU. Este es, justamente, el tema que abordan los ensayos de la tercera seccin del libro. Entre ellos est el de Jaime La Hoz, protagonista directo en varias operaciones de la ONU y la OTAN (Organizacin del Tratado del Atlntico Norte), en su calidad de comandante de la brigada espaola durante el conflicto de Bosnia. l reflexiona sobre la participacin de la comunidad internacional en dos de las mayores y ms complejas operaciones de paz que se han realizado hasta la fecha: las llevadas a cabo en Somalia y en Bosnia-Herzegovina. Por ltimo, la cuarta seccin aborda la problemtica de la administracin y el desarrollo profesional de la burocracia pblica del sector. En el conjunto de trabajos resalta el de Margaret Hayes, ex directora del Centro de Estudios Hemisfricos de la Defensa, sobre la profesionalizacin de la carrera civil en defensa. Ella destaca, asimismo, la importancia y necesidad de contar con un cuerpo de funcionarios civiles especializados,
15
ANA MARA TAMAYO
nica forma de ejercer una verdadera conduccin democrtica e institucionalizada de la fuerza armada. En la formacin de estos cuadros civiles, enfatiza el rol de las instituciones de educacin superior. En conclusin, a travs de este libro se concreta nuestro empeo permanente por contribuir al debate de la poltica pblica de defensa peruana, as como de todos los temas que le son consustanciales. Hemos intentado proveer algunas herramientas conceptuales para debatir, desde la sociedad civil y el mundo acadmico, el tema de la defensa. Esta retroalimentacin beneficiosa solo se completar al encontrar desde el Estado la adecuada receptividad y apertura para aceptar estas contribuciones y utilizarlas como insumos valiosos en el proceso de elaboracin de la poltica pblica del sector. Por ltimo, queremos agradecer a todas las personas e instituciones que hicieron posible la realizacin del coloquio Conocer la guerra, construir la seguridad y la edicin de este texto, que recoge sus resultados. Va nuestro especial reconocimiento a la Fundacin Ford, sin cuyo apoyo no habra sido posible publicar este libro.
Ana Mara T amayo Tamayo Coordinadora del rea de Defensa y Reforma Militar del Instituto de Defensa Legal
16
INTRODUCCIN
PALABR AS DE BIENVENID A PALABRAS BIENVENIDA Marcial R ubio, vicerrector de la P ontificia Rubio, Pontificia Universidad Catlica del P er * Per
En nombre del rector, quiero agradecer la visita de todos ustedes, de quienes vienen del exterior, de quienes vienen de otros lugares de la patria. Para nosotros es muy grato trabajar, en este tema como en otros, con el Instituto de Defensa Legal. Tenemos muchos puntos en comn, muchas cercanas en la manera de ver las cosas, y creemos que hay que discutirlas. Hay quienes, desde la Filosofa, dicen que la humanidad est en una inmensa carrera buscando la seguridad y la libertad, que se retroalimentan. Porque nadie puede ser libre si no est seguro de que su libertad le dar seguridad. Desde hace miles de aos, esto se llama dialctica; no la invent Marx, como muchos creen: l la tom. La dialctica consiste en una idea, otra idea y una nueva idea que avanza. Nosotros, en la universidad, somos dialcticos. Creemos que el encuentro de diferentes experiencias, de diferentes tradiciones, cuando se produce a travs del dilogo, puede generar resultados sorprendentes. Esa es la historia de las universidades, por eso creemos en ellas. Cuando todos los miembros de una universidad piensan igual, esa universidad se extingue. No hay forma de que avance pues se va a autoconvencer de su verdad, y como la verdad es difcil de alcanzar, adis. Pero eso no quiere decir que dos ideas distintas siempre lleven a una sntesis nueva. Para que eso suceda, quienes portan esas ideas deben estar convencidos de que el otro tiene o puede tener algo de razn. Y eso significa ser lo suficientemente humilde como para reconocer que
Discurso pronunciado el 15 de octubre del 2007 en el auditorio de Humanidades de la Pontificia Universidad Catlica del Per, durante la sesin de inauguracin del coloquio internacional Conocer la guerra, construir la seguridad.
*
17
MARCIAL RUBIO
uno no posee toda la verdad. No hemos sido as en materia de seguridad, no hemos sido as en el Per. Ms bien, el mbito civil ha dejado este tema arbitrariamente, equivocadamente en manos de la fuerza armada. En la universidad, muchas veces nos jugamos bromas entre cientficos y humanistas. As, los humanistas les dicen a los cientficos que son unos ignorantes porque no leen, por ejemplo, a Shakespeare. Y los cientficos, por su parte, nos dicen a los humanistas que somos unos ignorantes porque no sabemos la segunda ley de la termodinmica. Sabes cul es la segunda ley de la termodinmica? No? Ah, entonces eres un ignorante. Eso es uno a uno o tal vez cero a cero o quiz lo ms preciso sera decir menos uno a menos uno. Algo parecido ha pasado con la seguridad en el Per. He visto a muchos ministros ex militares preguntarles a los parlamentarios: Qu es la seguridad nacional? Qu es el orden interno?. Y por supuesto, como el parlamentario no haba ledo nada, no saba nada, contestaba una pachotada. Ya ven, no sabe, deca el ex militar. Como el humanista que no conoce la segunda ley de la termodinmica y el cientfico que no ha ledo a Shakespeare. Tenemos que superar esos silencios, esos desencuentros. La universidad es un espacio para ese encuentro, en ese espritu los recibimos. Tenemos que hablar de la guerra y de la paz, de la seguridad y de la libertad, del Per y de su entorno. No debemos callarnos. Yo soy profesor de Derecho y siempre les digo a mis alumnos: en 1960 y algo no recuerdo la fecha exacta, pero fue entre 1963 y 1964 observ en persona el texto de un decreto supremo secreto que fijaba los objetivos nacionales. Ese decreto supremo existe: fija objetivos nacionales y nadie en el Per los conoce. Es la peor manera de trabajar por la seguridad, pues cmo vamos a perseguir los objetivos si no los conocemos? Es el absurdo de un pas en el cual quienes redactaron ese decreto y quienes deben cumplirlo no se comunican entre s. Tenemos que hablar, la seguridad tiene que ser un tema de discusin pblica. Y tenemos que llegar a concertar sobre dos preguntas fundamentales: qu es la seguridad? y cmo podemos mejorarla? Por eso, me alegra ver aqu a
18
PALABRAS DE BIENVENIDA
profesores universitarios, a personas que realizan acciones sociales, que pertenecen a organismos no gubernamentales, as como a personal activo y a otro que ahora est en retiro, todos reunidos para discutir juntos estos temas. Si logramos ser la levadura de la masa, vamos a salir adelante. Y en esta universidad, catlica y pontificia, s creemos en esta frase, que es evanglica. De manera que aun los que no comparten la fe pueden estar seguros de que la levadura convierte a la masa en pan y de que nosotros debemos tener el valor de hablar y de dialogar, en una sociedad en la que no se habla y no se dialoga. En ese espritu, a nombre del rector, los recibo y les deseo la mejor de las suertes en este coloquio trascendental para el pas. Muchas gracias.
19
PRIMER A P AR TE PRIMERA PAR ARTE LA EV OL UCIN DE LA GUERR A EVOL OLUCIN GUERRA
DAVID LOVATN
22
PRLOGO
LAS MUT ANTES MSCAR AS DE MAR TE MUTANTES MSCARAS MARTE
Hctor Luis Saint -Pierre y Juliana de P aula Bigato Saint-Pierre Paula
23
HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO
24
LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE
Para el general La Maisonneuve, la guerra es el inevitable destino de las sociedades y, por esa razn, tenemos que admitirla como una constante. Lo que es variable, sin embargo, son las formas de la guerra. Tomando en cuenta esta afirmacin, nos proponemos seguir el hilo histrico de las variables con que esa constante se ha manifestado, para tratar de comprender sus gestos actuales, as como sus insinuaciones sobre el futuro blico que nos aguarda. Desde el final de la Guerra Fra y a partir del resurgimiento de tensiones que se supona definitivamente superadas como los conflictos de raz tnica, religiosa o nacionalista, los trazos caractersticos de los actuales conflictos internacionales expresan rivalidades internas y oponen a etnias, facciones, individuos, que hasta entonces, por su voluntad o por la fuerza, haban aceptado vivir juntos (La Maisonneuve 1998: 175). Si antes los Estados combatan entre s confrontando a ejrcitos claramente identificados, uniformados y organizados sobre la base de una estricta jerarqua de comando, en teatros de operaciones delimitados con precisin, con interlocutores reconocibles y representativos que garantizaban la continuidad diplomtica durante la guerra, ahora son grupos regulares e irregulares, etnias, clanes y facciones que se enfrentan apoyados en instrumentos de combate no siempre convencionales y que muchas veces carecen de cabezas visibles y representativas que puedan negociar su comportamiento en la guerra. Si bien la naturaleza de estos conflictos no es del todo original, su aparicin en el escenario de la Posguerra Fra en el cual una hiperpotencia, en el ejercicio unilateral de su soberana y con el argumento de su seguridad nacional, ofende y debilita las estructuras jurdicas y polticas multilaterales que contenan y regulaban las desavenencias entre los Estados nos obliga a reflexionar sobre este mundo que nos ha tocado vivir con un anlisis
25
renovado desde el punto de vista de la teora de la guerra y de la estrategia. Esas dos caractersticas a saber, por un lado, la emergencia de las formas ms ancestrales de la conflictividad, con sus mltiples fases y presencia difusa, y por otro la forma tecnolgicamente ms sofisticada de la violencia institucional concentrada en forma unilateral se encuentran y se complementan para delinear los lmites conceptuales del drama humano contemporneo. La emergencia renovada de aquellos conflictos, en su naturaleza ancestral y sus formas variadas y primitivas de guerra, constituye un desafo epistemolgico para el anlisis polemolgico, y tambin un pantanoso lmite emprico para aquella voluntad que, en su unilateral prepotencia blica, desafa el frgil orden internacional. Intentaremos discutir cules son las implicaciones que este encuentro de formas opuestas y contradictorias acarrea para el campo de los estudios de la guerra y la estrategia. Para esto, rescataremos brevemente la evolucin histrica de los conflictos y fenmenos blicos a partir de las consideraciones de algunos de los pensadores y estrategas consagrados en el rea de la teora de la guerra, esperando con ello obtener las herramientas analticas que nos ayuden a pensar, en la encrucijada actual, en la transformacin de la naturaleza de los conflictos internacionales.
Las mscaras se transforman, se acumulan

Antes de iniciar el estudio, dos consideraciones. En primer lugar, consideramos equvoco afirmar que los conflictos intraestatales que predominan en el escenario internacional contemporneo son fenmenos nuevos que surgieron durante el perodo Posguerra Fra. En rigor, esos conflictos ya existan,1 pero admitimos que de hecho se transformaron en un fenmeno global durante el perodo contemporneo, cuando atrajeron la atencin de la comunidad internacional y de los organismos multilaterales preocupados por el mantenimiento de la paz y la seguridad
La guerra civil es un ejemplo de conflicto interestatal. Podemos citar, por ejemplo, la guerra civil que ocurri en 1960 en la Repblica del Congo, cuando la provincia de Katanga inici un movimiento separatista.
1
26
mundiales. En segundo lugar, advertimos sobre el engao que significa esforzarse por acreditar que las rivalidades entre los Estados ya fueron superadas y que, por lo tanto, las guerras interestatales son fenmenos del pasado. Es innegable que el mundo de la Posguerra Fra asiste a una bajsima probabilidad de conflictos entre las grandes potencias y una considerable disminucin de las confrontaciones entre los Estados; sin embargo, las amenazas militares llamadas tradicionales an se muestran en el horizonte blico de nuestra comn morada con intranquilizadora persistencia.2 En efecto, la guerra interestatal contina siendo una inconveniente realidad de nuestro tiempo, dado el carcter anrquico3 e incierto de la poltica internacional, o sea, por la ausencia de una entidad supranacional que regule las relaciones entre los Estados.4 Ya en Maquiavelo, uno de los principales pensadores que influenci considerablemente en la teora de la guerra moderna, encontramos la idea de que nuevas instituciones militares y nuevos mtodos para hacer la guerra seran necesarios en el escenario que comenzaba a vislumbrarse en Europa, en el cual el mundo feudal iba cediendo lugar a un sistema de Estados absolutistas. Durante casi todo este perodo de la historia europea finales del siglo XV y comienzos del XVI los conflictos expresaban la rivalidad entre las recin establecidas potencias mercantiles; las disputas se trababan por el control martimo y las luchas dinsticas. Maquiavelo, preocupado por la situacin de Florencia en medio de los principados italianos y por la cambiante coyuntura europea en la cual coexistan tropas feudales, mercenarias y mixtas, propuso la creacin de un ejrcito compuesto por hombres florentinos, bajo un comando unificado, como forma de fortalecer la poltica domstica y disminuir la dependencia externa de la ciudad. El florentino pensaba en un ejrcito de ciudadanos, figura esta que an no haba surgido en el ambiente
Como ejemplos de conflictos interestatales contemporneos podemos citar la guerra trabada entre el Lbano e Israel en el ao 2006, as como el conflicto duradero entre la India y Pakistn. 3 Con este trmino nos referimos a las relaciones internacionales en el sentido en que lo hace Bull (2002). 4 Segn las palabras de Nye (2002: 261), La lgica del conflicto internacional descrita por Tucdides an es aplicable a algunas partes del mundo actual. Como diremos al final de este trabajo, encontraremos el fundamento de la guerra que apunta Tucdides cada vez que nos enfrentemos al drama clsico de la decisin de la guerra.
2
27
feudal y que demorara todava algunos aos y una revolucin burguesa para aparecer. A pesar de no haber presenciado la concrecin de esta idea, Maquiavelo dej claro que los ejrcitos compuestos por mercenarios representaban un verdadero peligro para sus comandantes. No obstante pudiesen ser muy competentes en el combate, los mercenarios eran poco confiables, ya que en cualquier momento podan desertar o, lo que era peor, pasarse al lado del enemigo en virtud de una mejor oferta salarial. Siendo as, influenciado por el estudio de los mtodos militares de los romanos, el florentino recomendaba que el ejrcito nacional formado por hombres locales y no por mercenarios extranjeros fuese edificado sobre la base de la jerarqua de comando, de la disciplina, de la obediencia y de la lealtad. Este puede ser considerado el principio de la apelacin patritica a la formacin del ejrcito de ciudadanos, que solamente se concret plenamente bajo el comando de Napolen, en el siglo XIX, y gracias a una revolucin de la que emergi la figura del ciudadano, inexistente en la poca del florentino. Tanto en su obra ms famosa, El prncipe, como en El arte de la guerra, Maquiavelo preconiz la mxima de que la guerra es una actividad esencial de la poltica: los fundamentos de la repblica son buenas armas y buenas leyes, con las cuales el buen gobernante tendr las condiciones para mantener y expandir su dominio. Estas modificaciones en el modo de pensar la guerra que anteriormente estaba basada en conceptos religiosos, fundamentadas en el mtodo de emprenderla, con nuevas instituciones y la formacin de ejrcitos, pueden ser consideradas una revolucin en el campo poltico y militar, presagiada por Maquiavelo. Fue solamente en el siglo XIX que Napolen coron esa trasformacin fundamental en la naturaleza de la guerra y de los ejrcitos, como fruto de una serie de progresos polticos, sociales, tcnicos y organizacionales que ocurrieron concomitantemente con el pasaje del Estado dinstico hacia el Estado nacional. Para R. R. Palmer, el perodo comprendido entre los aos 1740 coincidentemente con la ascensin de Federico El Grande al trono de Prusia y 1815 despus del derrumbe de Napolen Bonaparte se revela como un tesoro de grandes transformaciones polticas y militares que influenciarn considerablemente en la estrategia y la guerra modernas,
28
as como en las teoras respectivas. En la poca de Federico, cuando la constitucin del ejrcito mezclaba a hombres marginados con jvenes aristcratas, se inici el esfuerzo por concientizar a los soldados con la idea de luchar por el reino de Prusia. Para conseguir esta entrega, los soldados tenan que sentirse bien tratados y alimentados, de manera que aceptasen dcilmente ser entrenados con firmeza sobre la base de la disciplina y la jerarqua, aunque en aquel momento ms de la mitad del ejrcito prusiano todava estaba compuesta por extranjeros, prisioneros de guerra y desertores. Federico tambin fue uno de los pioneros en aplicar la estrategia de la guerra relmpago, de alta movilidad, en detrimento de la guerra de posicin que haba caracterizado a los campos de batalla hasta ese momento. Entre finales del siglo XVII e inicios del XVIII, las guerras que se desarrollaban en Europa podran haber sido descritas como una sucesin de sitios en los que la maniobra, el cerco y la posicin eran las notas importantes de una pomposa gramtica que buscaba obtener pequeas ventajas sobre el adversario. Se evitaba la confrontacin directa entre las fuerzas, ya que ello hubiera colocado a prueba el valor y el coraje de los soldados mercenarios, reconocidos por su dudoso carcter y su falta de compromiso con las causas, lo que haca que las guerras fueran extremadamente prolongadas. Eran, esencialmente, guerras de desgaste. Fue a partir de la sustitucin del Estado absolutista por el Estado nacional, con la ascensin del nacionalismo que culminara con la Revolucin Francesa y, principalmente, con la emergencia del ciudadano libre, con su derecho y obligacin de defender a la patria, que los grandes combates transformaron la guerra limitada en un enfrentamiento casi ilimitado, que procuraba alcanzar importantes resultados polticos a travs de victorias militares rpidas y contundentes, buscando la batalla decisiva. No pas mucho tiempo antes de que las transformaciones polticas, sociales, tcnicas y militares ocurridas en Francia contaminasen a toda Europa. En 1799, Napolen Bonaparte ascendi al trono francs y, conduciendo al primer ejrcito moderno en el estricto sentido de la palabra es decir, un ejrcito revolucionado por la incorporacin de un estado mayor y de nuevas estrategias, tcticas y tcnicas militares, as como por el desarrollo de la artillera con el can monobloco, derrot, de manera
29
irrefutable, a la coalicin formada por Gran Bretaa, Holanda, Prusia, Austria, Cerdea y Espaa. Con esa victoria militar incontestable, Napolen alter definitivamente el equilibrio de poder del tablero poltico europeo y marc el inicio de una nueva era poltica y militar en el viejo continente. Se puede afirmar que los conflictos de esa poca representaban el choque de intereses entre las unidades polticas, que se alineaban de acuerdo con un sistema de pesos y contrapesos con el objetivo de impedir que un nico Estado pudiese conquistar la hegemona en el continente.5 De acuerdo con Palmer, este perodo corri el teln sobre el escenario de las guerras de los reyes para inaugurar las guerras de los pueblos. Las nociones de ciudadana y de soberana popular, nacidas con la Revolucin Francesa, influenciaron fuertemente en la formacin y la estructura de los ejrcitos que pasaron de ser profesionales a ser de masas y, consecuentemente, en la concepcin estratgica, que pas de la maniobra y la posicin a la decisin por la batalla. La aparente fusin entre el gobierno y el pueblo posibilit la concrecin de la idea maquiavlica de que este ltimo, como parte integrante del Estado, debera defenderlo con lealtad y pasin. El amor por la patria justificara, entonces, la muerte en el combate, que se revestira con ribetes de herosmo. Napolen supo utilizar como ninguno esa transformacin y modific consistentemente la estrategia empleada en la guerra, buscando, mediante la mayor concentracin de fuerzas, alcanzar el punto neurlgico del enemigo para golpearlo con un combate directo en la batalla decisiva. Con ese objetivo, Bonaparte organiz al ejrcito francs en divisiones y cuerpos permanentes, dando a esta fuerza mayor rapidez en el desplazamiento y aumentado el abanico operacional del comandante. Su estrategia puede ser definida como el empleo de movimientos rpidos y ofensivos de manera objetiva para obtener la mayor concentracin de las fuerzas propias en un punto decisivo del dispositivo enemigo. Este ser el modelo de ejrcito que llamar la atencin de Clausewitz en sus ms profundas reflexiones sobre la teora de la guerra y la estrategia. La estrategia napolenica del golpe contundente en el centro de gravedad del enemigo ofrecer el cuerpo a la teora que expondr Clausewitz en su libro ms citado que ledo De la guerra. Gran
5
El sistema de alianzas del perodo es retratado por Nye (2002: 46-49).
30
admirador de Napolen, el prusiano encontr en el emperador francs la integracin del poltico y del estratega, lo que lo llev a afirmar que las guerras napolenicas son las que ms se aproximan a su concepto puramente analtico de la guerra absoluta. Para Clausewitz, la guerra absoluta es un concepto puramente terico, utilizado para apoyar la comprensin de la guerra como acontecimiento concreto.6 Conforme su pensamiento, con Bonaparte, la guerra era conducida sin perder un momento hasta la aniquilacin del enemigo, y los golpes se sucedan casi sin remisin (Clausewitz 1996: libro VIII, cap. II, p. 831). Esta impetuosidad probablemente fue posible porque el poltico y el estratega estaban reunidos en la misma figura, Napolen, evitando as las fricciones recurrentes de las relaciones entre el poder poltico y el militar en los tiempos de guerra en sociedades ms burocratizadas que aquella. Para Raymond Aron, en algunas situaciones, el comando de la guerra (poltico) se confunde con el comando en la guerra (estratgico), ocasionando disputas entre los civiles y los militares, principalmente en lo que se refiere a los medios para alcanzar la victoria. En esas circunstancias, polticos y generales deben dialogar para que las operaciones se orienten teniendo como referencial los objetivos polticos de la guerra (Aron 1985: 524). Del anlisis de Aron podemos inferir que los beligerantes poseen un objetivo estratgico y un objetivo poltico. En la visin de Clausewitz, el objetivo estratgico es siempre desarmar al enemigo y debe ser entendido como un medio, ya que el fin es siempre definido por el objetivo poltico, que consiste en imponer la voluntad a ese enemigo desarmado. Por eso, la definicin clsica de la guerra en el pensamiento clausewitziano es: La guerra es, pues, un acto de violencia destinado a forzar al adversario a someterse a nuestra voluntad (Clausewitz 1996). A partir de esta definicin, creemos que es fcil concluir que para Clausewitz la guerra es un fenmeno de relacionamiento entre dos unidades
En realidad, es solamente en la forma puramente conceptual que la guerra absoluta ser llevada hasta las ltimas consecuencias, ocasin en la que actan libremente las leyes de la reciprocidad de la fuerza. No debemos confundir el concepto de guerra absoluta con el concepto de guerra total. Este ltimo alude a una aparicin concreta e histrica de la guerra: es cuando todos los esfuerzos de una nacin son empeados en la campaa blica.
31
polticas soberanas y, en este sentido, su naturaleza es eminentemente poltica. El jefe de Estado es quien establece el objetivo que debe ser alcanzado y la lgica que conducir las acciones. l es tambin quien autoriza los medios que emplear el estratega para ejecutar la gramtica que encarnar aquella lgica en las operaciones de guerra por medio de la batalla. Sin embargo, una vez iniciadas estas operaciones, el campo especfico de la estrategia no se torna por ello independiente: es la poltica la que continuar rigindolo, determinando su extensin, intensidad, empleo de medios, contencin tica y cul es el momento propicio para iniciar las negociaciones que conduzcan a la paz deseada. Liddell Hart, en Las grandes guerras de la historia, realiz una lectura crtica de la teora de la guerra de Clausewitz. En ella sugiere que los interpretes del terico prusiano llevaron sus enseanzas a un extremo no deseado (Liddell Hart 1982). Uno de esos equvocos, segn este autor, fue la supervaloracin de la batalla decisiva como determinante fundamental del resultado de la guerra. Liddell Hart propone la sustitucin de la batalla decisiva por el uso adecuado de la maniobra, en el cual esta causa la dispersin y el desequilibrio del enemigo, y posibilita una situacin estratgica ms ventajosa que, algunas veces, evita la necesidad de la batalla. Esto porque para Liddell Hart la guerra tiene un contenido psicolgico determinante. La guerra, para este autor, se desarrolla principalmente en la mente del general, concepcin muy diferente de la de Clausewitz, para quien la guerra se realiza en el campo de batalla. Por lo tanto, para el primero, el objetivo estratgico es eminentemente psicolgico, como no podra ser de otra forma: confundir y desmoralizar al comandante de las operaciones adversas para que, a travs de los errores a los que sea inducido, se le ofusque la mente y se provoque el desequilibrio del punto de gravedad del dispositivo enemigo, lo que posibilitar la verdadera concentracin de las propias fuerzas. Segn este autor, la conquista del objetivo estratgico por medio de la batalla decisiva puede llevar a un agotamiento de las fuerzas beligerantes y a facilitar la defensa en un nico punto del ataque, hecho este que, aun despus de una eventual victoria, le impedir alcanzar los objetivos polticos de la guerra, o sea, una paz mejor. En la visin de Liddell Hart, las enseanzas de Clausewitz produjeron grandes daos por la interpretacin errnea que se hizo de estas cuando fueron aplicadas durante la Primera Guerra Mundial, transformando este conflicto internacional en un dramtico ejemplo de la utilizacin
32
ilimitada de la fuerza para alcanzar los objetivos polticos. En este sentido, la estrecha relacin entre la poltica y la estrategia sera abandonada, y esta ltima asumira la posicin ms destacada en el comando y la conduccin de la guerra. Este, tal vez, sea el ejemplo que ms se aproxima a la interpretacin errnea de la teora de la guerra clausewitziana, que consiste en tomar el concepto de guerra absoluta, que es un instrumento puramente ideal-tpico, y transformarlo en un principio normativo, imaginando que con esa construccin categorial se puede conducir una guerra concreta en condiciones histricas, polticas, econmicas, culturales y psicolgicas empricas. Despus de aquel paroxismo que ensangrent el continente y se prolong en inmviles trincheras que se convirtieron en las hmedas mortajas de una generacin de europeos, la Segunda Guerra Mundial o la segunda parte de la Gran Guerra Mundial (1914-1942), como algunos analistas prefieren verla pareci recogerse tmidamente en una estrategia de maniobra, que intentaba anular la capacidad de resistencia del enemigo sin necesariamente destruirlo fsicamente. El desarrollo de los medios tecnolgicos, adems del perfeccionamiento de los tanques blindados y los aviones, permiti la ejecucin de maniobras ms rpidas, que frecuentemente sorprendan al adversario, reducindolo sin necesidad de llegar al combate. Sumado a esto, la poblacin civil fue incorporada, sin su consentimiento y contra su voluntad, al paisaje blico, en el que se torn blanco militar, lo que ampli sobre cualquier limite tico el nuevo teatro de la guerra: tanto el bombardeo de ciudades el bombardeo al mercado de Guernica durante la Guerra Civil Espaola fue el delirante presagio de lo que la Segunda Guerra Mundial deparaba cuanto la moral del pueblo y del ejrcito pasaron a constituir elementos que podran alterar el equilibrio de fuerzas entre las potencias en el desarrollo de la guerra. De acuerdo con el general Andr Beaufre, las fuerzas morales de los combatientes y de la poblacin son elementos fundamentales en el clculo de la estrategia indirecta, cuyo objetivo primordial es garantizar la libertad de accin. Esa libertad, para Beaufre, se construye y se asienta en factores exteriores a la zona de combate, tales como el tiempo, la presin de la opinin pblica internacional y las tcticas psicolgicas como la propaganda producida por lneas exteriores. La estrategia indirecta y la maniobra exterior son empleadas principalmente cuando
33
el beligerante se encuentra en inferioridad de medios militares, o cuando no se tiene suficiente informacin respecto al verdadero poder de fuego del enemigo o, finalmente, cuando aun teniendo la superioridad de medios, no se quiere arriesgar o no se quiere invertir toda esta en el desenlace, o se prefiere llegar a la paz causando el menor dao posible al enemigo para alcanzar el objetivo poltico con la menor resistencia. En cualquiera de esas alternativas, el comandante que emplee esta estrategia buscar compensar aquella inferioridad o flexibilizar el empleo de fuerzas, evitando prdidas de sus efectivos o disminuyendo el castigo al enemigo, sin perder efectividad por medio de la accin en un ambiente no circunscrito al campo de batalla. De modo general, en el perodo comprendido entre el advenimiento del Estado nacional y el final de la Guerra Fra, el fenmeno blico poda ser entendido como la confrontacin entre dos o ms unidades soberanas con el objetivo de alcanzar objetivos nacionales: proteger su territorio, poblacin e instituciones contra la agresin externa o inclusive expandir sus dominios. La particularidad de la Guerra Fra es que el advenimiento de las armas nucleares torn la estrategia de la disuasin en un elemento central, dado que la guerra nuclear bipolar, con la posibilidad de la destruccin mutua asegurada, destitua a la guerra como un instrumento vlido de la poltica. Fundamentalmente por el simple hecho de que, en esta confrontacin especfica, en la que no solo ambos beligerantes sino tambin toda la civilizacin pudieron haber sido destruidos, probablemente no habra restado un actor poltico en condiciones de imponer su voluntad ni un enemigo vivo al cual imponrsela. Sin embargo, ante la imposibilidad de que se desatara una guerra nuclear entre los polos que regan la geometra de fuerzas de esa era, durante la Guerra Fra los conflictos fueron desviados hacia la periferia del sistema y el enfrentamiento entre las superpotencias ocurri de modo indirecto, metamorfoseado en las formas ms variadas de guerras, como las de liberacin, las anticoloniales, las revolucionarias y algunas ms calientes, como las de Corea y Vietnam. Van Creveld (1991: 20) clasific esos conflictos como guerra de baja intensidad (low intensity war), apuntando que sus principales caractersticas son: a) ocurren por lo general en las reas menos desarrolladas del mundo, b) raramente todas las partes combaten con ejrcitos
34
regulares y c) los medios militares de las partes que no combaten regularmente no involucran equipamiento de alta tecnologa. No obstante hayamos criticado en otra parte esta visin como parcial,7 las caractersticas descritas por ese autor estarn presentes en muchos de los conflictos que constituyen el escenario del Posguerra Fra y que sern objeto de anlisis de las partes subsecuentes.
Marte y sus mscaras actuales

Con el fin del conflicto poltico e ideolgico que dividi al mundo, muchos pases perifricos que eran mantenidos bajo la tutela formal o informal de una de las superpotencias se desintegraron dando lugar a nuevos Estados, o entraron en graves crisis polticas, econmicas y sociales. Tales conflictos, por la confrontacin social interna que los caracterizaba, penalizaron esencialmente a los pases pobres y en desarrollo, sobre todo a los Estados postcoloniales y postsocialistas, que entraron en crisis profundas de gobernabilidad; inestabilidad poltica crnica; desorganizacin de la economa; anomia social; fragmentacin o colapso (Nogueira 2004: 51). Llamaremos a este aspecto de los conflictos contemporneos la mscara diluida de Marte. Por otro lado, del fin de la Guerra Fra pareci emerger un poder militar incontestable, una fuerza pretoriana nunca antes vista en la faz del mundo, capaz como asegur en una oportunidad el por aquel entonces secretario de Defensa de Estados Unidos, Donald Rumsfeld de mantener el combate simultneamente en cuatro escenarios de guerra diferentes en el mundo. Con el mayor presupuesto para la defensa el presupuesto dedicado a la defensa en Estados Unidos es mayor que
En Saint-Pierre (1999: 110-123) decimos que ese es un concepto relativo y se refiere precisamente a la relacin de fuerza que especficamente los Estados Unidos mantienen en aquellos conflictos armados fuera de su territorio y que requieren un esfuerzo mnimo de su podero militar. Fue elaborado para referirse al empleo cuantitativamente determinado de cierto tipo de armamento por parte de la fuerza armada norteamericana, particularmente en luchas de contra-insurgencia. Llmase baja su intensidad por referencia a la capacidad blica total de los EUA. Decimos que es un concepto relativo porque si bien para los EUA una guerra puede significar la utilizacin de una capacidad blica de baja intensidad en el empleo de medios, para la otra parte puede ser de alta intensidad e inclusive total. Vase tambin Bermdez (1987).
7
35
prcticamente la sumatoria de los presupuestos de los mayores ejrcitos del mundo y un desarrollo tecnolgico sin par, la hiperpotencia se erige como una forma armada letal capaz de defender los intereses de Estados Unidos en todo el orbe. Pero rpidamente qued claro, cuando el desierto iraqu se le hizo pantano bajo las botas, que si bien poda defender aquellos intereses, esa fuerza, a pesar de todo, no era suficiente para imponerlos. Viejas formas irregulares de guerrear, que contaban a su favor con el tiempo y la simplicidad, sin ofrecer batalla abierta, comenzaron a demarcar los lmites de aquella fuerza, a la que llamaremos la mscara imperial de Marte, mientras que a las que la limitan les pondremos el nombre de las otras mscaras.
La mscara diluida y el amparo internacional

Mientras que en los momentos descritos anteriormente las principales guerras involucraban a las grandes potencias, que se enfrentaban frecuentemente en el escenario europeo, a partir de 1989 gran parte de los conflictos fueron desviados hacia frica, Amrica Latina, el Caribe y Europa del Este. Somalia, Angola, Ruanda, Sierra Leona, Camboya, Hait y Timor Este constituyen algunos ejemplos. Diferencindose de los conflictos interestatales tradicionales en los que las guerras eran declaradas por los jefes de Estado, que se constituan en interlocutores identificables, reconocidos, vlidos y representativos para mantener la poltica activa y la diplomacia alerta aun durante los momentos de mayor beligerancia, las crisis internas, desde entonces, pasaron a emerger del propio tejido social. En los casos actuales de beligerancia interestatal, muchas veces no hay una clara identificacin de interlocutores vlidos; por lo tanto, tampoco hay declaracin de guerra formal, no existen campos de batalla definidos ni delimitados, no hay una diferenciacin ntida entre combatientes y no combatientes, y estos ltimos pasan a ser blanco directo de la violencia generalizada. Una vez que no hay interlocutores destacados ni declaracin formal de guerra, que se trata de bandos armados beligerantes, que no hay una ntida diferenciacin entre los combatientes y los no combatientes, que no hay una delimitacin del campo de batalla ni del alcance de las acciones, tampoco hay convenciones ni normas de proteccin al individuo en los perodos de conflicto armado y sin ley. Obviamente, ante la falta de un orden
36
normativo unvoco para el territorio en cuestin, resulta difcil, si no imposible, diferenciar con precisin entre el acto blico, el crimen de guerra y el mero crimen; entre consecuencias no deseadas de las acciones militares y el genocidio deliberado; en resumen, entre la guerra y el delito. De esa situacin resultan varias otras, entre ellas prolongadas guerras civiles de desgaste social y agotamiento de las economas nacionales, normalmente acompaadas por crisis humanitarias y violaciones de los derechos humanos, muchas veces cometidas por los mismos que se apoderaron del aparato estatal y que, por tanto, tendran la obligacin de garantizarlos. En esas confrontaciones, que ocurren dentro de las fronteras nacionales, grupos armados, paramilitares, bandos, maras y facciones, muchos de ellos sin cabezas organizativas ni dirigentes representativos visibles, se enfrentan utilizando principalmente las tcticas de la guerrilla y del terrorismo, y negando, por lo tanto, la forma de combate habitual y explcita de los ejrcitos regulares. Caracterizar estos fenmenos armados como guerra, en el sentido clausewitziano del trmino, constituira un anacronismo, pues no hay unidades polticas enfrentndose en campos de batalla definidos y empleando tcnicas regulares de combate. Tal vez el trmino ms adecuado sea conflicto armado, entendido como una condicin en la cual grupos de seres humanos tribus, etnias o unidades polticas, lingsticas, culturales, religiosas o socioeconmicas pasan a militar, en una oposicin consciente y deliberada, en uno o ms grupos, por estar persiguiendo objetivos incompatibles (Dougherty y Pfaltzgraff 2001: 188-189). Mary Kaldor (2001: 6) denomina a los conflictos que ocurrieron al final de la dcada de 1980 y durante la dcada de 1990, principalmente en frica y Europa Oriental, como nuevas guerras. Nuevas para diferenciarlas de los fenmenos blicos que ocurrieron durante el perodo anterior y guerras para enfatizar la naturaleza poltica de ese nuevo tipo de violencia organizada, emprendida por grupos que reivindican poder sobre la base de identidades, sean estas nacionales, religiosas, lingsticas o tribales. En algunos de esos conflictos, es posible afirmar que la autonoma estatal fue desintegrada, lo cual ocasion la prdida del monopolio de la violencia y, consecuentemente, de la univocidad jurdica. En esos casos, se instala una situacin de anarqua dentro de esos territorios y su administracin pasa a ser denominada Estado
37
colapsado, o sea, incapaz de garantizar las mnimas condiciones de vida para sus ciudadanos.8 De acuerdo con La Maisonneuve, los principales factores que influenciaron en la crisis del Estado, entendido como una realidad histrica y poltica, son la multiplicacin de esta entidad como consecuencia de las sucesivas ondas de independencia y separatismo, as como por la degradacin del modelo sobre el que fue instituida. La multiplicacin de los Estados fue acompaada por la exportacin del modelo de Estadonacin occidental, tpicamente europeo, hacia algunos contextos socioculturales muy diferentes, sobre todo cuando se considera la concepcin del hombre y de la sociedad que prevalece en frica y Asia. Este proceso desencaden focos de tensiones y crisis, revelando la incapacidad de aquellas unidades decisorias para ejercer su soberana tanto externamente, haciendo reconocer y valer sus derechos frente a otros Estados, como internamente, en la garanta de la prevalencia del Estado de Derecho dentro de su unidad decisoria. En este ambiente, que deja espacio para la proliferacin de la violencia en sus formas ms primitivas, temas como la violacin de los derechos humanos, el genocidio, la limpieza tnica y los flujos migratorios y de refugiados pasaron a ocupar un lugar cada vez ms destacado en la agenda internacional. Con el desarrollo y la propagacin de los medios de comunicacin de masas, las personas observaron cada vez ms escenas que revelaban el rostro cruel de los conflictos desatados sobre pueblos miserables y desamparados. Este despertar de las conciencias condujo a la sociedad internacional a asumir una posicin firme en la exigencia a los organismos internacionales multilaterales orientados a la mantencin de la paz y la seguridad internacionales a que den una
En este caso, nos gustara enfatizar la diferenciacin entre Estados fallidos y Estados colapsados. El primer concepto se refiere a casos en los que hay un territorio soberano en el que, sin embargo, el Estado es incapaz de garantizar las mnimas condiciones de vida a sus ciudadanos. Por su parte, el segundo se refiere a situaciones en las que hay prdida del monopolio legtimo de la violencia, o sea, casos de desintegracin poltica. Para mayores informaciones, consultar el informe Failed and Collapsed States in the International System, producido por African Studies Centre (Leiden), Transnational Institute (Amsterdam), NEP-CES (Coimbra) y CIP (Madrid). Disponible en <http://www.tni.org/reports/failedstates.pdf>, consulta hecha el 12 de octubre del 2007.
8
38
respuesta a esta mscara diluida de Marte. Dentro de esas organizaciones, la injerencia en los conflictos intraestatales fue autorizada, o por lo menos justificada, en aquellos casos en que el Estado fuera incapaz de garantizar los derechos humanos de su poblacin o cuando el propio gobierno fuera el perpetrador de las atrocidades. La Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) asumi el liderazgo del amparo institucional frente a la mscara diluida. Kaldor (2001: 16) compara el trabajo del secretario general de la ONU en la movilizacin de las fuerzas armadas de los Estados miembros de la organizacin para constituir las fuerzas de paz con el desarrollado por los monarcas en la poca de la formacin de los Estados modernos, cuando convocaban a los seores feudales a armar coaliciones para ir a la guerra. La dcada de 1990 asisti a la gran proliferacin de las operaciones de mantenimiento de la paz: el Consejo de Seguridad de la ONU autoriz tantas misiones que el nmero se triplic con relacin a las cuatro dcadas anteriores. Este proceso de expansin del amparo internacional frente a la mscara diluida de Marte, en el cual se constata tambin la actuacin de organizaciones no gubernamentales (ONG) y de grupos de la sociedad civil organizada, fue acompaado por una serie de desafos que revelaron la falta de preparacin para dar una respuesta adecuada a la emergencia de los nuevos conflictos intraestatales. La mediacin de los conflictos al interior de los Estados confronta los principios tradicionales de los pilares del sistema westfaliano soberana, independencia y no intervencin en los asuntos internos, y hasta en aquellos casos en los que el Estado se considera colapsado existe un lmite que se impone a las actividades de mantenimiento de la paz. No obstante el esfuerzo de la ONU para adaptarse a este nuevo cuadro internacional, representado por la evolucin de las operaciones de paz tradicionales en operaciones con mandatos multidimensionales,9 la
Las operaciones de paz tradicionales se orientaban a monitorear el cese del fuego, las treguas y los armisticios, la patrulla de fronteras y las zonas de exclusin militar, el apoyo a la retirada de tropas y el acompaamiento de negociaciones para la firma de tratados de paz definitivos. Las operaciones multidimensionales, caractersticas del perodo de la Posguerra Fra, cuentan ya con mandatos orientados a la prestacin de ayuda humanitaria, la verificacin de la situacin de los derechos humanos, la
39
organizacin enfrent dificultades para respetar los fundamentos que en el perodo anterior garantizaban cierta legitimidad a las intervenciones: respeto por la soberana estatal, imparcialidad de la misin, consentimiento de las partes en conflicto, uso de la fuerza solamente como autodefensa. Kofi A. Annan, ex secretario general de la ONU, argument que la organizacin enfrenta un dilema moral cuando es obligada a decidir sobre intervenir o no en conflictos armados al interior de los Estados, ya que la piedra basilar del sistema internacional es el respeto por la soberana, por la integridad territorial y por la independencia poltica estatal (Annan 1998: 56-57). En este caso, Annan sugiere que el entendimiento del concepto de soberana sufre una transformacin significativa, siendo observado desde una perspectiva diferenciada: Soberana como una cuestin de responsabilidad y no solamente de poder.10 El recurso al uso de la fuerza por los cascos azules, nombre con el cual son conocidas las tropas de la ONU, tambin sufri cambios para poder ser adaptado a los conflictos intraestatales. En las misiones tradicionales, aquellas que objetivaban la interposicin de las tropas entre las partes beligerantes hasta que estas concordasen en un cese del fuego, el uso de la fuerza era permitido solamente en el ejercicio de la autodefensa en situaciones extremas. Sin embargo, de acuerdo con Cardoso (1998: 28), en las operaciones ms recientes principalmente en aquellas que incluyen proteccin a la prestacin de asistencia humanitaria se adecu la restriccin del uso de la fuerza a las necesidades de la operacin. Se extendi la accin impositiva a las situaciones que exigen remocin de obstculos que se interponen en el cumplimiento del mandato, sobre todo debido a la accin de grupos armados irregulares y bandas que dificultan la distincin entre bandidos e interlocutores vlidos que garantizan lo pactado. De esa forma, la ONU, que antes era vista solamente como un mediador amparado en la neutralidad de sus fuerzas, muchas veces es considerada parte del conflicto.
actuacin de la Polica, la supervisin de elecciones, el auxilio a la administracin pblica y la restauracin de la infraestructura del sector econmico, adems de los objetivos tradicionales. Para mayores informaciones, consultar Bellamy et al. (2004) y Fontoura (1999). 10 Traduccin nuestra (Annan 1998: 57).
40
Los mayores fracasos de las misiones de paz ocurrieron, justamente, en misiones que fueron transformadas en imposicin de la paz debido a la falta de consentimiento de las partes en conflicto para aceptar la mediacin de la ONU o al recrudecimiento del uso de la fuerza por parte del componente militar de la operacin de paz, como aconteci en Somalia (Operacin de las Naciones Unidas en Somalia II, UNOSOM II), en Ruanda (Misin de Asistencia de las Naciones Unidas en Ruanda, UNAMIR) y en Bosnia-Herzegovina (Misin de las Naciones Unidas en Bosnia-Herzegovina, UNMIBH). Despus del estrepitoso fracaso de esas operaciones, la ONU disminuy considerablemente la aprobacin de nuevas misiones de paz y encomend a un grupo de peritos internacionales una revisin de los temas relativos a estas. Los resultados de esos estudios estn expuestos en el Informe Brahimi,11 que examina el funcionamiento y las condiciones mnimas necesarias para el desarrollo de una operacin de paz, intentando aumentar su efectividad y la capacidad de respuesta rpida a los conflictos internacionales. Nos parece que no es la disminucin de la emergencia de conflictos acompaados por crisis humanitarias, sino un resultado directo de los fracasos de las misiones de paz con mandatos coercitivos, el factor que explica la desaceleracin de la implementacin de nuevas misiones a finales de la dcada de 1990. Apenas asumi su puesto de secretario general de la ONU, en enero del 2007, Ban Ki-moon se comprometi a fortalecer el trabajo de la organizacin en las cuestiones de paz y seguridad internacionales, con especial atencin a las misiones de paz. Conforme su perspectiva, el aumento de los conflictos en el mundo genera una demanda creciente por nuevas operaciones de paz, principalmente en el frica, donde las misiones debern aumentar considerablemente durante los prximos aos. La cuestin que se torna evidente es si la ONU, en consideracin a la naturaleza multidimensional de los conflictos intraestatales desencadenadores de las crisis humanitarias actuales, se esforzar para no repetir los errores del pasado y repensar la adecuacin jurdica, doctrinaria y tcnica de las operaciones de paz que la sociedad internacional espera.
United Nations. Report of the Panel on United Nations Peace Operations. Disponble en <http://www.un.org/peace/reports/peace_operations>, consulta hecha el 20 de abril del 2006.
11
41
La mscara imperial y las otras mscaras

Len Trotsky (1973) afirmaba que despus de una prolongada guerra civil, ambos bandos comienzan a aproximarse y a compartir las mismas estrategias, las mismas tcticas y los mismos medios. l pensaba en una guerra civil en la que un ejrcito de milicianos y guerrilleros enfrenta a un ejrcito regular y consideraba que, en determinado momento de la guerra, el primero se altera lentamente hasta transformarse, en trminos genricos, en uno similar a aquel al cual combate. Tambin not ese efecto cuando el Ejrcito Rojo tuvo que enfrentarse contra los ejrcitos burgueses europeos. Sin embargo, en la ltima mscara de Marte, los adversarios parecen confrontarse en posiciones polticas, estratgicas, tcticas y tcnicas lo ms opuestas posibles. Lejos de convertirse en una mscara resultante de una asimilacin recproca, parece una superposicin de mscaras que se contactan por la diferencia. El abismo tecnolgico forjado entre la hiperpotencia y cualquier otra unidad decisoria es de tal magnitud que la mera idea de la confrontacin blica con los mismos medios suena ridcula, si no espantosa. La mscara imperial de Marte, en su omnipotencia, transform al mundo en el escenario de su seguridad nacional y a la guerra en una odiosa campaa punitiva. Privados de sus mscaras marciales, los otros Estados buscan mscaras que oculten sus vulnerabilidades sin llegar a ser provocativas, casi cmicas ante su inocultable impotencia. No obstante, la impotencia de los Estados ante la prepotencia del imperio resulta en una porosidad institucional que permite la emergencia de otros actores que visten, esta vez, la pavorosa mscara del terror y las otras mscaras de Marte. El desenvolvimiento tecnolgico, econmico y de capacidad de fuego lleg a un punto de concentracin y evolucin que ninguna otra fuerza tiene condiciones de oponrsele con alguna expectativa de xito. Esta es la situacin posterior a la era de la bipolaridad de las relaciones de fuerza, es decir, el surgimiento de un poderoso e incontestable ejrcito blico, superalimentado con el mayor presupuesto para la defensa jams visto, mayor que la suma de todos los presupuestos de defensa de las principales potencias. Una fuerza militar que aplica ese presupuesto
42
al desarrollo de tecnologas de punta que permiten abatir al enemigo antes de que este consiga percibir de dnde vino el golpe; capaz de interferir, bloquear o anular las comunicaciones y el comando de las fuerzas enemigas; con una aviacin invisible equipada con bombas inteligentes; con una marina de superficie y sumergida, nuclear y convencional, que ocupa todos los ocanos del orbe. En pocas palabras, un ejrcito invencible que puede llevar, y con frecuencia lleva, a dos errores en el anlisis: a) pensar en la existencia de una nica fuerza blica en el mundo y b) en que esta puede imponer la voluntad poltica de quien est detrs a cualquiera, en cualquier lugar del planeta y en cualquier momento. Esta situacin llev a algunos analistas de los conflictos y las relaciones internacionales a aquellos afectos a adherir con facilidad a nuevas nomenclaturas a embriagarse con las palabras como si estas tuviesen la mgica condicin de construir realidades, apresurndose en aplicar el concepto contradictorio de monopolaridad12 a la nueva situacin de la correlacin de fuerzas que tensiona la epidermis poltica del mundo. Desde el punto de vista del anlisis lingstico, el propio concepto constituye una contradictio in abjecto, porque la mxima concentracin de la polaridad es didica; no existe nada parecido a una polaridad mondica. Si desde el punto de vista conceptual esa idea es contradictoria, desde el punto de vista de la filosofa poltica no se sustenta, ya que el propio fundamento ltimo de la fuerza es su alteridad. En efecto, aquello que ofrece sentido al ejercicio de la fuerza es la existencia de un otro, de aquel que, desde su alteridad, emplea la fuerza para amenazar mi existencia.13 De esa manera, podramos decir que la existencia de una fuerza denuncia la existencia de otra u otras fuerzas adversas que la justifican y le dan sentido y, por lo tanto, la mxima polaridad es la didica. En ese
En el artculo de opinin A nova (ds) ordem mundial, en O Estado de S. Paulo, 19 de mayo de 1992, nos referimos a este error por primera vez sealando que algunos comentaristas, aquellos que por fatiga de pensar adhieren fcilmente a las modas, imaginaron que, despus de la cada del muro y de la actitud connivente de los soviticos durante la Guerra del Golfo, nada impedira la concentracin absoluta de la fuerza. Ignorando que por esencia la fuerza implica en su alteridad, llegaron al absurdo conceptual: monopolaridad, como si la polaridad pudiese ser mondica!. 13 Tratamos este tema con mayores detalles en Saint Pierre (2002).
12
43
caso, uno de los polos es la concentracin de fuerza y el otro la reaccin a ella. Esta reaccin u oposicin de fuerza puede concentrarse en un nico polo, constituyendo una relacin didica con la anterior, o diluirse en mltiples otras fuentes. La fuerza puede concentrarse o diluirse buscando la mejor eficacia de acuerdo con la naturaleza de la resistencia. Mas tambin pueden ser dos fuerzas ms o menos equivalentes y una tercera que, aunque puede ser menor, juega su peso estratgico por alianza o por amenaza de alianza con una de las otras, lo que podra definir la correlacin de fuerzas resultante pesando en el fiel de la balanza estratgica. Esta alternativa, nos cuenta Tucdides con incomparable belleza y claridad, fue la que angusti a los atenienses y termin arrastrndolos a la guerra del Peloponeso. Como padre de la historiografa cientfica, Tucdides nos obligara a buscar en la propia historia la encarnacin emprica de aquel concepto de monopolaridad. Pero tampoco desde el punto de vista histrico esa concepcin que defiende la monopolaridad de las relaciones de fuerzas tiene respaldo. Hubo otros imperios en realidad, la palabra imperio es ms adecuada desde el punto de vista conceptual para referirnos a la situacin actual de las relaciones de fuerzas en la historia de la humanidad y casi todos se mantuvieron tambin, cuando no nicamente, por el ejercicio de la fuerza. Sin embargo, podemos preguntarnos: por qu precisaran de la fuerza? Porque en todos los casos hubo resistencia a la voluntad imperial. Todos esos imperios cayeron: algunos corrodos por violentas luchas intestinas contra fuerzas adversas, mientras que en otros esas mismas fuerzas fueron un factor coadyuvante. Pero si no hubiera estado presente el ejercicio de esas fuerzas de resistencia, esos imperios no habran tenido la necesidad de contar con una fuerza imperial. As como ellos, al decir de Duroselle (1998), todo otro imperio perecer. As como en otros ejemplos histricos, la existencia de otras fuerzas que contestan a la nueva mscara imperial de Marte tambin se manifiesta en el despliegue de la fuerza armada norteamericana en tantos puntos del mundo. Que ese despliegue no es meramente ornamental se constata trgicamente: es posible, aunque se eviten las imgenes, ver en los aeropuertos de las metrpolis del imperio el lgubre retorno de los soldados en fretros sellados.
44
Podemos sostener que, no obstante la mscara imperial de Marte es una fuerza ms que suficiente para defender los intereses del imperio en cualquier lugar del mundo donde estos puedan sentirse amenazados, ella no es suficiente para imponerlos. En rigor, esa mscara convive con otras mscaras tras las cuales tambin se manifiesta el pertinaz Marte. Nos referimos ya a la pavorosa mscara del terror que, con el pattico gesto del llanto de la tragedia, aparece donde no se la espera y con una buscada publicidad que no merece. Esta mscara se especializa en turbar el aspecto imperturbable de la mascara imperial y, en algunos momentos, como el 11 de septiembre, lo consigue de manera incontestable. Como forma de reaccionar frente a esa perturbacin, el imperio intent hacer prevalecer la mscara imperial de Marte iniciando, con una alianza de pases ad hoc, una invasin de tipo convencional sobre Afganistn, como primera actitud para recuperar la credibilidad interna,14 para posteriormente caer sobre Iraq. Sin embargo, la sonrisa sombra de la mscara imperial de Marte dur muy poco. Rpidamente qued claro que, como desde siempre es sabido, la estrategia no puede limitarse a pensar en los combates, porque ella no concluye con la victoria militar sino con la consolidacin de la paz. Tal vez ya era demasiadamente tarde cuando notaron que, para este momento de la estrategia, para el momento de consolidacin de la paz, la alianza se haba limitado a distribuir la rapia de guerra con la reconstruccin del pas y la explotacin del petrleo, y que el desierto que los soldados del imperio ocupaban estaba transformndose bajo sus botas en un pegajoso pantano. Lo que aparentemente no haban pensado en sus clculos estratgicos es que, con el ejercicio inconsecuente de la mscara imperial de Marte, podran estar abriendo la caja de Pandora de las mltiples otras mscaras de Marte.
14
En realidad, con su discurso del 13 de septiembre, en el que declara la guerra al terrorismo, Bush consigue tensionar nuevamente el tejido social norteamericano, que haba sido aflojado por el atentado del 11 de septiembre. Nos referimos a este efecto psicosocial del discurso terrorista de Bush aquel pas que no se comprometa con esta guerra contra el terrorismo ser considerado enemigo y combatido a muerte en Saint Pierre (2003a), especialmente en la p.156 y ss.
45
Despus de la Primera Guerra del Golfo, en 1991, La Maisonneuve afirm que, ante los acontecimientos, haba quedado definitivamente claro que ningn ejrcito convencional tendra condiciones de oponerse a la voluntad de la gran potencia. Ante esta constatacin, opinaba este analista, a los pases que se pretendan soberanos le restan apenas dos alternativas: o saltar hacia el equilibrio democratizante del tomo, si es que pueden contar con el desarrollo de esa tecnologa o con economa para comprar las armas en el mercado negro, o, si se trata de pases pobres que no cuentan con esa posibilidad, descender a la guerra subclsica, es decir, la guerra de guerrillas y las tcticas terroristas, la mal llamada guerra de baja intensidad (GBI),15 la guerra insurreccional,16 la guerra asimtrica, como prefieren llamarla otros especialistas.17 Lo que se ve en Afganistn y en Iraq es la expresin histrica de la advertencia arrojada por La Maisonneuve. Dos alianzas militares que renen a las ms poderosas potencias del mbito internacional en sus filas, que cuentan como fuerza central con el mayor, ms moderno y mejor equipado ejrcito del mundo, brazo armado de la hiperpotencia que emergi solitariamente triunfante de la ms prolongada guerra del siglo pasado, se encuentran empantanadas en dos guerras crueles y prolongadas, sin la posibilidad de ganar la paz despus de haber infligido fuertes bajas en sendas victorias militares. De esa forma, embriagados por el empleo macizo de la fuerza y ante la facilidad de una victoria contundente, se concentraron en el orden de las batallas y en el clima de la guerra, y se olvidaron de la sensata enseanza de Liddell Hart: Mientras el horizonte de la estrategia es limitado por la guerra, la gran estrategia mira ms adelante, preocupndose con los problemas de la paz subsecuente. Emplea los instrumentos necesarios a la conducta de la guerra e intenta evitar los daos, teniendo en vista la paz, preocupndose con la seguridad y la prosperidad (1982: 407).
Criticamos este concepto por su parcialidad y proponemos emplear el termino contrainsurgencia en Saint- Pierre (1999: 120-121). 16 Discutimos este tema con detalle en Saint-Pierre (2000). 17 Vase, entre otros, Courmont y Ribnikar (2002).
15
46
Algunos gobiernos prefieren no mirar hacia el pasado para no desperdiciar la energa que consumen en su proyeccin hacia el futuro. Son aquellos que suelen repetir sus errores. No hay estudios ni formulacin de la estrategia que pueda prescindir del pasado; quien no reflexiona acerca de este, tanto sobre los xitos como sobre los fracasos, sobre cmo aquellos fueron logrados y sobre por qu estos no fueron evitados, navegar sin rumbo ni brjula hacia el futuro porque quien est en el tiempo est condenado a ir hacia el futuro, pero no hacia un objetivo. No se puede pretender conquistar mentes y corazones despus de haberlos acribillado a balazos. Quien no piensa seriamente y con respeto en la historia y cultura de un pueblo antes de invadirlo, no podr conquistarlo, no podr disear el convivio poltico con esa sociedad despus de la victoria militar. Quien apenas piensa en la victoria en la guerra, no conseguir realizar los objetivos de la guerra, a saber, la paz y la concordia, sin las cuales ninguna guerra vale la pena. Por eso aquellas guerras, la de Afganistn y la de Iraq, estaban perdidas antes mismo de los victoriosos ataques militares, porque quien estaba en el comando se olvid de que toda guerra es poltica y sus consecuencias tambin lo son. Esas guerras fracasaron en el momento mismo de la gnesis de su concepcin estratgica porque: a) no obstante se puede y en cuanto tal se debe combatir al terrorismo, la guerra, en el sentido estricto del trmino, no es el instrumento adecuado ni eficaz para hacerlo;18 b) no se puede pretender que los pases asuman como propia una guerra y se lancen en ella sin o incluso contra la aprobacin de su legitimidad por parte de la sociedad internacional; c) no se hace una guerra sin tener a la vista el horizonte poltico de esta, es decir, la convivencia pacfica que permita la gobernabilidad de los territorios conquistados; d) no se destruye impunemente una cultura de miles de aos apenas para lucrar con la reconstruccin, porque las culturas no se reconstruyen. Por otro lado, los que saben extraer enseanzas de la historia son aquellos que, o bien tienen una larga historia que explica su cultura, o bien no pueden, por sus condiciones econmicas o polticas, permitirse errar
18 Nos referimos a esta particularidad en varias oportunidades, entre ellas en el IV encuentro nacional de estudios estratgicos, realizado en Buenos Aires en la todava fresca fecha del 17 de septiembre del 2001. Tambin expresamos esta idea en varios textos, entre otros, Saint Pierre (2003b).
47
en sus proyecciones hacia el futuro. Las dos condiciones estaban presentes en los campos de batalla elegidos por la hiperpotencia. Por el punto b) descrito antes, las tropas que invadieron Iraq fueron perdiendo terreno en las lneas exteriores de la opinin de la sociedad internacional, como dira el general Beaufre y, consecuentemente, fueron perdiendo la legitimacin de su causa que en aquellas se jugaba. Hoy el desierto se trasform en un pantano para las fuerzas invasoras y el problema ya ni siquiera es si permanecern o se retirarn del territorio invadido, sino cmo ejecutar la retirada sin sufrir enormes bajas y sin reconocer la reedicin del fracaso. Marte cubri la imperturbable mscara del imperio con otras olvidadas mscaras que demacraron la soberbia sonrisa imperial hasta convertirla en un rictus de espanto. Los colores que tien las otras mscaras de Marte van desde la simple resistencia popular a la antigua insurreccin, la estudiada guerrilla y el preocupante terrorismo esto es, la guerra de desgaste constante, prolongado y de intensidad variable. Las unidades decisorias cuya situacin sociopoltica y econmica no les permite establecer el tensionamiento de las relaciones de fuerzas o posicionarse autnomamente en este, ni tampoco ingresar al exclusivo club nuclear, debern beber de la historia para encontrar la salida al dilema estratgico propuesto por La Maisonneuve: cmo ejercer autonoma decisoria y defender los intereses nacionales ante la voluntad de una potencia incuestionablemente superior? Frente a esta interrogante, algunos ejrcitos actuales comienzan a reconocer su impotencia convencional ante la configuracin de la hiptesis de tener que enfrentarse con una magnitud de fuerzas contra la cual poco se puede hacer para evitar la derrota. Parten de la constatacin de que, independientemente de la fuerza aplicada para evitar la invasin y el dominio militar del enemigo, cuando este tiene una capacidad militar exageradamente mayor, conseguir la victoria militar. No obstante poco puedan hacer para impedirla, no admiten la impotencia de la estrategia y direccionan su esfuerzo militar para desestabilizar la consolidacin de la fuerza agresora en territorio nacional, dificultar su permanencia y poner trabas a la maquinaria que le permita administrar la victoria militar. La tesis es: el enemigo puede llegar a la victoria militar, pero no ganar la guerra de ocupacin.
48
En este diseo poltico de la defensa nacional, que precisa contar con el apoyo de toda la poblacin en el esfuerzo, la pieza central del dispositivo estratgico son los cuadros de oficiales con las capacidades necesarias para mantener activo y eficaz el empleo legtimo de la violencia, es decir, la defensa nacional frente al invasor. La legitimidad de esa fuerza es relevante en el cuadro general de la estrategia. Ella es el combustible de la ofensiva poltica trabada en las lneas exteriores:19 la opinin internacional y los fueros internacionales multilaterales, como la ONU, en los que se busca defender la causa propia y desacreditar al invasor para restarle apoyo universal a su aventura. Por lo tanto, al mismo tiempo que los oficiales de la fuerza armada resisten militarmente en rgimen de clandestinidad, en temporalidad prolongada y con logstica popular, los cuadros polticos y diplomticos del gobierno, clandestino en su propio territorio, manejan la poltica a la ofensiva y de manera internacionalmente visible por lneas exteriores. Puede decirse que esta estrategia de la resistencia es ofensiva en su nivel poltico, defensiva en el estratgico no se puede exponer a las fuerzas combativas en el enfrentamiento directo y abierto contra un invasor militarmente ms poderoso, pero ofensiva y defensiva en su nivel tctico. La actitud de la fuerza de resistencia es la agresin difusa y permanente, sin crear trincheras ni frentes de combate, golpeando y retirndose: la clandestinidad es el ambiente en el que se mueve la resistencia del gobierno nacional. Pero ese diseo estratgico no es nuevo. Durante la Guerra Fra, la neutralidad sueca se mantuvo sobre una disuasin original: los suecos eran conscientes de que, en caso de desatarse una Tercera Guerra Mundial, una ofensiva de uno de los grandes bloques de fuerza estara tentada a o no tendra otra alternativa que pasar por su territorio. As, ellos saban que las fuerzas del Pacto de Varsovia o las de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) haran pasar a parte de su ejrcito por Suecia, con o sin su consentimiento. Ante la posibilidad de perder la soberana, la estrategia sueca consisti en disponerse a perder hasta al ltimo de sus ciudadanos no para ganar la guerra cosa que era imposible por el tamao del enemigo, sino para cobrar caro el peaje estratgico de quien invadiera su territorio. De esa manera, Suecia esperaba contar con que los dispositivos estratgicos polares considerasen seriamente los costos de quebrar su neutralidad y que, ante la
19 En el sentido que le presta a este trmino el general A. Beaufre (1982) y no en el de Liddell Hart (1982).
49
tenacidad de su pueblo, decidiesen pasar por otro lado. La actitud de los suecos tuvo un considerable peso disuasorio en los clculos estratgicos del invasor. Existen dos tipos de disuasin reconocidos por la literatura de los estudios estratgicos: la nuclear y la convencional. La primera es absoluta y se fundamenta en la posibilidad de la mutua destruccin asegurada.20 En efecto, la certeza de que el inicio de un ataque nuclear desatara la furia del otro polo mantuvo congelado, durante casi medio siglo, el dedo sobre el gatillo nuclear que amenazaba al mundo. La segunda es relativa y se fundamenta en percepciones. Se trata de convencer al adversario de que su intento de agresin puede resultar en una derrota estruendosa, y de esa manera disuadirlo de cualquier intento de invasin. Esta estrategia ha sido el fundamento de la poltica del equilibrio de poder que mantuvo la balanza europea despus de la paz de Westfalia. Sin embargo, hoy presenciamos un ordenamiento estratgico de la defensa que objetiva la disuasin del eventual enemigo, pero que no se fundamenta ni en la vieja balanza de poder convencional ni en la amenaza nuclear, sino en la promesa de resistir a la invasin desde la clandestinidad y por todos los medios, desde huelgas y boicot hasta la guerra de guerrillas y los actos terroristas. Llamaremos a esta estrategia de resistencia disuasoria. Esta evita perder a los cuadros militares intentando impedir una invasin inevitable en los primeros combates, porque los precisa para ganar la guerra de liberacin. Su fortaleza consiste en mantener la voluntad de resistir y de no abdicar a la soberana decisoria, lo que significa organizar la fuerza que dificultar la permanencia en el territorio y el ejercicio de la administracin estatal por parte del invasor. Las dos piezas fundamentales de esta estrategia son oficiales de la fuerza armada altamente capacitados y entrenados, y el apoyo irrestricto, decidido y permanente de la sociedad nacional, que ofrecer la logstica para la resistencia clandestina. La logstica de la estrategia de la resistencia disuasoria se encuentra en el propio pueblo, consciente del
Tal vez las pginas ms claras y conocidas sobre este tema sean las escritas por el general Andr Beaufre (1980).
20
50
importante papel de apoyo que le cabe en la larga lucha contra el invasor. Con oficiales bien preparados y armados, con una doctrina adecuada para este tipo de guerra y en comunin preestablecida con las fuerzas sociales de la nacin, la formulacin de esta estrategia impedir, mediante el ejercicio de una resistencia prolongada y basada en el apoyo popular, que el enemigo se consolide en una paz impuesta posterior a la invasin. Algunos ejrcitos, entre ellos algunos latinoamericanos, de manera ms o menos explcita o tcitamente, ya estn discutiendo si no ensayando esta concepcin estratgica, fundada en una cuidadosa lectura de la historia de la guerra y de la estrategia, sin preconceptos, atenta a las vulnerabilidades y potencialidades nacionales y basada en un armnico relacionamiento entre civiles y militares, conscientes de que la defensa es un derecho y un deber de toda la nacin. Bibliografa ANNAN, Kofi A. 1998 Peacekeeping, Military Intervention, and National Sovereignty in Internal Armed Conflit. En Jonathan Moore (editor). Hard Choices: Moral Dilemmas in Humanitarian Intervention. Lanham, MD: Rowman and Littlefield. ARON, Raymond 2002 Paz e guerra entre as naes. Brasilia: Editora da Universidade de Brasilia. 1985 Estudos Polticos. 2. ed. Brasilia: Editora da Universidade de Brasilia. BEAUFRE, A. 1982 Introduccin a la estrategia. Buenos Aires: Struhart & Cia. 1980 Disuasin y estrategia. Buenos Aires: Pleamar. BELLAMY, Alex; Paul J. WILLIANS y Stuart GRIFFIN 2004 Understanding Peacekeeping. Cambridge: Polity Press.
51
BERMDEZ, L. 1987 Guerra de baja intensidad. Reagan contra Centroamrica. Mxico D. F.: Siglo XXI. BULL, H. 2002 A sociedade anrquica. Brasilia: Universidad de Brasilia. CARDOSO, Afonso Jos Sena 1998 O Brasil nas Operaes de Paz das Naes Unidas. Brasilia: Instituto Rio Branco, Fundao Alexandre de Gusmo y Centro de Estudos Estratgicos. CLAUSEWITZ, Carl von 1996 Da Guerra. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes. COURMONT, Barthlmy y Darko RIBNIKAR 2002 Les guerres asymetriques. Conflits dhier et daujordhui, terrorisme et nouvelles menaces. Pars: Puf. DOUGHERTY, James E. y Robert Jr. PFALTZGRAFF 2001 Contending Theories of International Relations. A comprehensive survey. 5. ed. Nueva York: Longman. DUROSELLE, J. B. 1998 Todo imperio perecer. Teora sobre las relaciones internacionales. Mxico D. F.: Fondo de Cultura Econmica. FONTOURA, Paulo Roberto Campos Tarrisse de 1999 O Brasil nas Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag. GOMES, Jos Mara (organizador) 2004 Amrica Latina y el (des)orden global neoliberal: hegemona, contrahegemona, perspectivas. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales. KALDOR, Mary 2001 New and Old Wars: Organized Violence in Global Era. Stanford: Stanford University Press.
52
LA MAISONNEUVE, E. de 1998 Metamorfosis de la violencia. Ensayos sobre la guerra moderna. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano. LUTTWAK, E. 2005 Parabellum. La estrategia de la paz y de la guerra. Madrid: Ed. Siglo XXI. LIDDELL HART, B. H. 1982 As grandes guerras da Histria. So Paulo: Ibasa. MACHIAVELLI, N. 1971 Il Principe. In Mario Martelli (cura). Tutte le Opere. Firenze: Sansoni. Editore, pp. 255-298. MOORE, Jonathan (editor) 1998 Hard Choices: Moral Dilemmas in Humanitarian Intervention. Lanham, MD: Rowman and Littlefield. NOGUEIRA, Joo P. 2004 tica, terror e soberania: questes para a teoria das Relaes Internacionais. En Gomes 2004: pp. 45-58. NYE, Joseph. 2002 Compreender os Conflitos Internacionais: Uma Introduo Teoria e Histria. 3. ed. Lisboa: Gradiva, PARET, Peter (organizador) 2001 Construtores da estratgia moderna: de Maquiavel era nuclear. Tomo 1. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito Editora. SAINT-PIERRE, H. 2003a A necessidade poltica e a conveniencia estratgica de definir terrorismo. Ideias, ao 10 (2), Campinas, Ed. Unicamp. 2003b Guerra de todos contra quin? La necesidad de definir el terrorismo. En E. Lpez (compilador). Escritos sobre terrorismo. Buenos Aires: Prometeo 2002 La centralidad del concepto de enemigo en la teora de la soberana de Carl Schmitt. En J. Dotti y J. Pinto (compiladores).
53
2000 1999
Carl Schmitt. Su poca y su pensamiento. Buenos Aires: Eudeba. A poltica armada. Fundamentos da guerra revolucionria. So Paulo: Edunesp. Chiapas: O paramilitarismo como vetor da guerra de contrainsurgncia. Crtica Marxista, vol. 1, n. 9, So Paulo, Xam, pp. 110-123.
TROTSKY, L. 1973 Guerrilla y ejrcito regular. En Escritos militares. Ejrcitos, milicias, guerrillas. Buenos Aires: Amaicha, pp. 116-123. TUCDIDES 1987 Historia da Guerra do Peloponeso. Brasilia: Editora Universidade de Braslia. VAN CREVELD, Martin 1991 The Transformation of War. Nueva York: The Free Press.
54
GUERR A, SOCIED AD Y CIVILIZACIN : GUERRA, SOCIEDAD CIVILIZACIN: EL CAMBIO PERPETUO
Jorge Ortiz
55
JORGE ORTIZ
56
GUERRA, SOCIEDAD Y CIVILIZACIN: EL CAMBIO PERPETUO
De acuerdo con el autor o la autoridad a la recurramos, encontraremos diversas definiciones sobre la guerra. Una de las ms difundidas es la que proporciona Karl von Clausewitz (1873: 12) al sealar que la guerra es la continuacin de la poltica por otros medios. Pero al margen de sus diferencias, todas esas definiciones dejan en claro que la guerra constituye una confrontacin entre las voluntades de dos Estados u organizaciones poltico-sociales que implica el empleo de la violencia organizada. El caso es que este tipo de violencia ha estado presente desde etapas muy tempranas de la historia humana en los niveles de lucha de clanes, tribus, pueblos o naciones y finalmente Estados, lo que parecera apoyar la teora que sostiene que la guerra es un elemento intrnseco a la naturaleza humana (Keegan 1993: 3; Hobbes 1984: 133-138). Los grupos humanos, sea cual sea el grado de organizacin alcanzado, han enfrentado el reto de la violencia encargando a una parte de sus integrantes la defensa del conjunto, tal como lo avalan los testimonios escritos durante casi seis milenios que constituyen la base de la historia de la humanidad, as como los restos materiales de la actividad humana que preceden en varios milenios a la escritura. Tal acumulacin de evidencias nos lleva a preguntarnos por las races de este tipo de confrontaciones, pues si bien la forma en que estas se han producido ha ido variando tanto espacial como temporalmente, las causas primarias parecen haber perdurado en el tiempo. Mucho se ha escrito tratando de dilucidar las motivaciones profundas y tambin las coyunturales que han llevado a las sociedades a enfrentarse violentamente unas contra otras, y si bien existen mltiples variantes, podemos sealar que todas ellas pueden reducirse a dos categoras generales: las destinadas a asegurar la supervivencia del conjunto social lo que constituye un inters vital y las que buscan eliminar las amenazas
57
JORGE ORTIZ
contra la prosperidad de este que, en conjunto, constituye un inters estratgico. En el caso de las guerras que involucran la supervivencia del conjunto, encontramos elementos que han persistido a lo largo del tiempo, mientras que otros han ido variando e incluso han desaparecido. Entre los primeros hay que mencionar, naturalmente, la proteccin de la vida de los integrantes del conjunto social, as como de una determinada forma de organizacin, lo que ha impulsado a algunos pueblos a llevar a cabo defensas desesperadas y muchas veces infructuosas.1 Las evidencias arqueolgicas dejan en claro que, tempranamente, los pueblos occidentales consideraron consustancial a su supervivencia el dominio sobre determinado territorio y la independencia con la que podan regir lo que ocurra en dicho mbito, surgiendo as el concepto de soberana. Vino luego el gran reto del islam y de su arrollador avance sobre la Europa cristiana, lo que dio lugar a que la defensa de la fe se sumara a esa categora de intereses vitales, dado que ello estaba estrechamente ligado a una particular forma de organizacin social. Esto tuvo secuelas tan dramticas como la matanza de ms de 70 mil musulmanes, judos y cristianos tras la toma de Jerusaln en el ao 1099, durante la primera cruzada. La secularizacin de los Estados, luego de las cruentas guerras religiosas que sacudieron Europa durante los siglos XVI y XVII, llev a que el tema de la defensa de la fe fuese perdiendo su categora de inters vital en el mundo occidental. Pero ello no implic su total desaparicin, como lo han demostrado la llamada Guerra de los Cristeros mexicana (19261929), la cruel guerra que enfrent a catlicos y ortodoxos en la ex Yugoslavia durante la dcada pasada o la lucha contra el terrorismo emprendida por algunas comunidades andinas alentadas por la defensa de sus creencias evanglicas. En alguna medida, la defensa de la fe fue sustituida por la de las ideologas, mientras que la supervivencia, el territorio y la independencia
Se pueden citar muchos casos de defensas de ese tipo, entre ellos el de Masada durante la Gran Revuelta Juda de finales del 72 d. C. o el de los tanos caribeos cuando tuvieron que enfrentarse a la irrupcin europea en sus islas a fines del siglo XV.
1
58
mantuvieron su vigencia a lo largo de los siglos, pese a los cambios que hubo en el mundo occidental en la forma de organizacin poltica, la naturaleza del Estado y los tipos de amenazas. En el campo de las ideologas, destacan los nacionalismos, desatados a fines del siglo XVIII por la Revolucin Francesa, a los que se sumaron luego las vinculadas al anarquismo y al marxismo, dando origen a las llamadas guerras revolucionarias, muchas de ellas asociadas a procesos de independencia, y otras a cambios en las formas de gobierno. Las guerras que se generan en torno a las ideologas ataen a elementos que se consideran primarios en la identidad de los pueblos, y son capaces de desatar un nivel de violencia que, con frecuencia, supera los lmites que trabajosamente el mundo occidental ha tratado de imponerle a la guerra entre los Estados. Por mucho que se intente controlarla, este tipo de guerra, sea inter- o intraestatal, tiende a despertar las pasiones ms bajas de los individuos que toman parte en ellas, y muchas veces afecta otros intereses vitales, entre ellos la soberana. Nuestro pas no ha sido ajeno a este tipo de violencia, siendo as que an estamos viviendo algunas de sus secuelas.2 El otro grupo de intereses, al que hemos denominado estratgicos por estar asociados al desarrollo o prosperidad de la sociedad organizada, ha dado y sigue dando origen a numerosas guerras, y todo hace suponer que seguir causndolas en el futuro. As como para los pueblos griegos del siglo XII a. C. el control del estrecho de Dardanelos resultaba vital para su comercio con el Mar Negro, impulsndolos a conquistar Troya o Ilin, el control de los centros productores de petrleo es hoy fundamental para la economa de determinados Estados, y es probable que ms adelante el control de los recursos hdricos lo sea para mantener la calidad de vida de algunas sociedades. Pero esta es solo una aproximacin parcial al tema de lo que motiva a los pueblos a recurrir a la guerra para alcanzar sus objetivos, sean estos de supervivencia o estratgicos, pues el mundo occidental y cristiano
2
El extenso Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin Nacional recoge numerosos testimonios de la violencia vivida en nuestro pas durante la guerra desatada por Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Tpac Amaru contra la sociedad peruana en su conjunto.
59
JORGE ORTIZ
en el que est inmersa parte de nuestra sociedad es nicamente un segmento del globalizado planeta en el que nos ha tocado vivir. Si esto es lo que ha sucedido en el mundo occidental, tambin debemos preguntarnos qu motiva a los integrantes de otras culturas a recurrir a la guerra. Qu mueve a los fundamentalistas chiitas y sunitas a enfrentarse con la ferocidad que hoy vemos en los noticieros? Qu llev a tutsis y hutus a hacer lo propio en Ruanda? Por qu Sendero Luminoso empleo mtodos tan cruentos como la muerte por lapidacin o el desmembramiento? Se pueden encontrar numerosas respuestas a estas interrogantes, pero ninguna de ellas debe dejar de lado una necesaria aproximacin cultural a las sociedades en las que este tipo de violencia se presenta. En lo personal, creo que cada cultura o civilizacin, como dice Huntington (1996) tiene una particular forma de entender y defender sus intereses, que muchas veces puede resultar chocante para quien no pertenece a ella o no ha intentado comprender sus particularidades. Ello fue, precisamente, lo que ocurri en nuestro pas en el lamentable caso de los comuneros de Uchuraccay. Tras esta larga introduccin sobre las motivaciones de la guerra, que a mi entender siguen siendo las mismas que tuvieron los clanes trashumantes al hacerse sedentarios, veamos ahora lo que ha sucedido en los ltimos tiempos. De acuerdo con la estadstica sobre conflictos armados de la Universidad de Upsala, al menos desde 1946 la mayor parte de ellos ha sido de naturaleza intraestatal, aun cuando muchos se hayan internacionalizado al trascender los lmites fronterizos de los Estados en los que se originaron, o por la intervencin directa de otros Estados u organizaciones internacionales en ellos.3 Estos datos podran llevarnos a suponer, como lo hacen algunos, que la era de las luchas interestatales finalmente est siendo superada por la humanidad. Lamentablemente, tal percepcin no parece estar fundada en las evidencias que la historia aporta. Debemos recordar, en primer
3
Disponible en <http://www.per.uu.se/research/UCDP/graphs/type_year.pdf>.
60
lugar, que los Estados no son una forma de organizacin poltica de la sociedad destinada a perdurar eternamente. Por el contrario, los Estados son una construccin social histrica y dinmica; en consecuencia, estn en constante transformacin, y tal como aparecen y se desarrollan, pueden tambin desaparecer. Las polis griegas, Roma, Bizancio, el imperio inca y un caso ms cercano en el tiempo como el de la Unin Sovitica son solo algunos ejemplos que nos deben recordar que, por mucho que duren, los Estados no son inmutables. Por otro lado, es bueno tener en cuenta que la paz perpetua es un ideal al que debemos aspirar, pero nuevamente la historia nos confronta con una realidad algo distinta. Son tan numerosos los tratados de paz que se han suscrito a lo largo de la historia humana como las veces en que estos han sido quebrantados por alguna de las partes involucradas, al considerar que afectaban a intereses superiores que la paz. Sera deseable construir un mundo ideal, en el que todos los pueblos sean capaces de renunciar a la violencia teniendo como vocacin real el bienestar de la humanidad en su conjunto, pero este deseo parecera ser inalcanzable. Lo sea o no, mientras ese mundo ideal no exista, el Estado no puede renunciar a una de sus funciones primarias, como es la de brindar seguridad a la comunidad que representa para que esta pueda desarrollarse en todo su potencial. Para cumplir con esa funcin, el Estado cuenta con herramientas como la diplomacia, la inteligencia y la fuerza armada, a la que debe emplear en forma adecuada, con cabal comprensin de sus capacidades y limitaciones para no demandar de ella lo que no puede lograrse, evitando toda postura que no pueda ser sostenida con los medios con los que cuenta. No hacerlo puede llevar a situaciones catastrficas que acarreen costos inaceptables para quienes tienen que enfrentarlas y para el conjunto de la sociedad.4 Por otra parte, varios de los conflictos intraestatales han implicado esa confrontacin cultural a la que ya me he referido, enfrentando tambin a adversarios con muy distintos niveles de desarrollo tecnolgico. Esta situacin ha generado respuestas muy creativas por parte de quienes
4
Un ejemplo de este tipo de decisiones fue la invasin a las Malvinas en abril de 1982.
61
JORGE ORTIZ
carecen de dicha tecnologa, que han buscado afectar de manera directa los elementos que sostienen los esfuerzos militares, vale decir, la voluntad de lucha de su oponente. Los mtodos empleados para ello son muy diversos, habindose privilegiado en los ltimos tiempos el uso del terror y un hbil manejo de los medios de comunicacin para cuestionar la legitimidad o la justicia con la que acta la parte contraria, con lo cual se logra generar contradicciones internas que pueden llegar a quebrar esa voluntad de lucha.5 Esto es lo que vemos hoy en varios conflictos que se desarrollan en el mundo, especialmente en aquellos que tienen su origen en fundamentalismos religiosos o ideolgicos, pero tambin en temas que lindan con la delincuencia organizada, que en algunos casos alcanza niveles tales que supera la capacidad de respuesta de los mecanismos de seguridad interna de los Estados. Esto pone en el tapete otro tema que muchas veces se ha discutido con pasin: dnde concluye la labor policial y dnde comienza la militar. El lmite entre ambos mbitos resulta crecientemente confuso, puesto que las amenazas que hoy se enfrentan son igualmente complejas. Uno de los casos ms claros de esto ltimo es el narcotrfico, que ms all de su carcter delincuencial ha llegado a constituir una verdadera amenaza a la forma de organizacin social, sobrepasando largamente las capacidades policiales de los Estados. Es, pues, razonable que estos empleen todos los medios legtimos que tienen a su alcance para combatirlo, y eso incluye los medios militares. Pero se trata de una lucha muy compleja, dado que la delincuencia organizada ha encontrado formas muy sutiles de penetrar en diversos estamentos del tejido social y poltico de los Estados, llegando a daar de manera significativa los valores en los que estos se sustentan. Este tema no nos es ajeno. En nuestro pas se han reproducido algunos patrones aplicados en otras latitudes, como el referido al apoyo mutuo que se prestan la subversin y el narcotrfico para combatir al Estado, buscando muchas veces mecanismos que les permitan cuestionar su
El mejor ejemplo de esto fue la guerra de Vietnam, en la que los vietnamitas del norte lograron socavar el apoyo del pueblo norteamericano a una lucha que no tena objetivos alcanzables.
5
62
legitimidad y poner en riesgo la propia vigencia del sistema democrtico. Hoy es esa la situacin que se vive en los valles del Apurmac y del Ene, y por ello la respuesta planteada para revertir la situacin incluye un importante componente militar. Pero hay otros temas que tampoco debemos descuidar. En nuestro pas, el proceso de construccin de una identidad nacional es algo que an est en marcha, lo que deja un flanco abierto sobre el que pueden actuar en forma negativa aquellos sectores que privilegian los elementos que nos separan sobre los que nos estrechan, convirtindose en un obstculo para la culminacin de ese tan necesario proceso. La exacerbacin de las diferencias tnicas entre los peruanos que vimos durante las ltimas elecciones presidenciales es una clara muestra de ello, y los propios resultados electorales indican que el mensaje cal peligrosa y profundamente en un significativo sector de nuestra poblacin. El Estado peruano no ha sido capaz de cumplir con la tarea de alentar la cohesin interna de la poblacin a partir de la cual debe forjarse la identidad, lo que lo convierte en el principal aunque no el nico responsable de la situacin actual. La construccin de la nacin debe entenderse como un proceso cultural que parte de un pasado y un anhelo de futuro comn a todos. En algunas ocasiones, la identificacin mutua se ve alentada por factores externos o por la existencia de un riesgo que afecta a todos por igual. Jorge Basadre sostuvo que el Per vivi dos momentos de ese tipo: el proceso de independencia y la Guerra del Pacfico, ambos momentos traumticos que llevaron a que ciertos sectores del pas se identificaran a s mismos como parte de un proyecto poltico mayor. Pero mucho mayor fue el reto que debimos enfrentar en aos recientes contra la subversin terrorista, pues ella puso en la misma condicin de enemigos a los ashninkas del Ene y el Apurmac y a los miraflorinos del jirn Tarata. El caso es que este ltimo proceso, doloroso y trgico como lo fue y sigue siendo an para muchos, no ha merecido una reflexin profunda que nos permita fortalecer nuestro sentimiento de pertenencia a una nacin pluricultural como lo es la peruana. Contra ello siguen atentando las desigualdades, los regionalismos exagerados, la exacerbacin de las diferencias tnicas y la propia debilidad de nuestra democracia y sus instituciones.
63
JORGE ORTIZ
A manera de recapitulacin, podemos decir entonces que si bien la guerra es un flagelo para la humanidad y que, en el terreno de lo ideal, debera ser erradicada, la realidad indica que en el futuro que podemos avizorar continuar existiendo como amenaza latente o concreta. Por ello es esencial que el Estado cuente con los elementos indispensables para hacer prevalecer la voluntad del pas cuando se vean amenazados sus intereses vitales o estratgicos. No obstante, parecera poco probable y mucho menos deseable que surjan conflictos interestatales en nuestro entorno, pero esta probabilidad crecer o disminuir en funcin de la seguridad de nuestros intereses nacionales y de los de los dems Estados de la regin. Lamentablemente, no podemos descartar el posible surgimiento de conflictos internos ni en nuestro pas ni en el resto del continente que puedan demandar el empleo de la fuerza militar. Tampoco podemos dejar de lado la lucha contra el crimen organizado y mucho menos la participacin en el esfuerzo internacional por preservar la paz en el mundo, que nos ha llevado a mantener contingentes militares en diversos pases, enfrentando retos que difcilmente tendremos en el nuestro.6 Pero por ser la guerra una actividad en permanente transformacin, esa nueva experiencia militar adquirida ser de vital importancia para responder ante cualquier amenaza a nuestros intereses. Al ser la seguridad una responsabilidad irrenunciable del Estado, este debe velar para que los instrumentos que la proveen estn en condiciones de cumplir con su deber de manera eficiente. Bibliografa CLAUSEWITZ, Karl von 1873 On War. Londres: N. Trbner & Co. HOBBES, Thomas 1984 Leviatn. Madrid: Sarpe.
6 El caso ms evidente es la presencia de una compaa peruana en Hait, donde ha tenido que participar en operaciones de combate.
64
HUNTINGTON, Samuel 1996 The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order. Nueva York: Simon & Schuster. KEEGAN, John 1993 A History of Warfare. Nueva York: Knopf.
65
SEGUNDA P AR TE PAR ARTE ROLES Y MISIONES: EN BUSCA DE LA INSTITUCIONALID AD INSTITUCIONALIDAD
LAS DEFINICIONES POLTICAS EN LA ASIGNACIN DE ROLES Y MISIONES A LA FUERZA ARMADA
Jos Robles
JOS ROBLES
70
[] la poltica institucional de la fuerza armada la tiene que establecer el poder civil [] Lo primordial es que la dirigencia poltica tenga en claro y sepa qu hacer con la fuerza armada.
Teniente general del Ejrcito Argentino Martn A. Balza, citado en San (2005:120)
[] el gobierno no debe decidir cmo reformar a las FF. AA. si previamente no ha definido qu misiones y funciones debern o no realizar.
General de Divisin del Ejrcito Peruano (r) Edgardo Mercado Jarrn (2002: 19)
Introduccin
En el hemisferio, la consolidacin de la institucionalidad y la gobernabilidad, sustento bsico de toda democracia, atraviesan enormes desafos, que generan procesos holsticos y acarrean cambios en los paradigmas del manejo y la conduccin de las polticas pblicas del Estado, destinadas a garantizar el bienestar general de las sociedades a las que sirven. Una de estas polticas, que est siendo objeto de los mayores cambios o intentos de cambio, es, sin duda, la de seguridad y, como parte de ella, la de defensa nacional. Histricamente, en el Per la defensa nacional ha sido siempre diseada, organizada y conducida solo por el sector castrense. Este hecho est plenamente corroborado, en primer lugar, por la existencia, hasta mediados de 1980, de ministerios particulares por cada instituto
71
JOS ROBLES
armado, bajo la conduccin de un ministro militar; y luego, desde 1987, por la creacin de un ministerio centralizado de Defensa, pero siempre bajo direccin militar y convertido, en la prctica, en la representacin poltica del sector castrense y no en el conductor poltico de la defensa en el pas. Frente a ello, la dirigencia poltica no pudo o no quiso actuar decididamente renunciando a su papel no solo de legislar, y menos an de fiscalizar, sino sobre todo de asumir con creces la responsabilidad de la representacin ciudadana en todos los sectores del Estado, incluso el de la seguridad y la defensa. Esta suerte de coto cerrado permiti la existencia de un poder paralelo y oculto, con sustento constitucional y legal, que mantuvo su presencia en las decisiones de las ms altas esferas del Estado peruano. Qu roles y misiones debemos asignar a nuestra fuerza armada? Esta es la pregunta clave que nos toca dilucidar, y las respuestas deben basarse en el respeto por la institucionalidad y por los parmetros democrticos que toda sociedad moderna establece para su normal desarrollo, que se ve afectado, para bien o para mal, por fenmenos como la globalizacin y la integracin mundial. Este artculo busca establecer la responsabilidad que le corresponde a la sociedad en su conjunto y a la clase poltica en particular en la definicin y clarificacin de las misiones que se le deben encomendar al instrumento militar de una nacin, en tanto un sector profesional ms del estamento pblico nacional. Dos son las interrogantes, simples de formular, pero muy complejas de responder: qu va a hacer nuestra fuerza armada y cmo lo va a hacer. Ambas preguntas representan el meollo de las definiciones polticas que un gobierno debe asumir en torno al instrumento militar de la nacin. 1. La asignacin de roles y misiones: una responsabilidad poltica
1 . 1 Definicin es responsabilidad poltica En la actualidad, los roles planteados para la fuerza militar se establecen, segn la situacin de cada pas, de manera soberana; responden o deben responder a los riesgos o amenazas al desarrollo del pas y de
72
la sociedad. En ese sentido, cada pas otorga a su instrumento militar determinadas misiones, segn como haya definido los riesgos o amenazas. El establecimiento de los roles y las misiones forma parte de los lineamientos generales de la poltica de defensa de un pas, que se constituye, finalmente, en el marco general de actuacin que el gobierno requiere para fijar los criterios de desarrollo de las actividades de la defensa nacional. Es responsabilidad del Poder Ejecutivo establecer y conducir polticamente la defensa, entendida como [] la ejecucin de la facultad del gobierno que compete a la autoridad administrativa en la consecucin de los asuntos pblicos, aplicada al sector defensa y a la funcin respectiva. Es adems, el eje central de ordenacin de las relaciones poltico militares (Navarro 2003). Como consecuencia de dicha conduccin, el Ejecutivo disea la poltica de defensa, que implica establecer [] las misiones de cada una de las ramas de la fuerza armada, el despliegue, doctrina, la relacin de lo militar con otros objetivos del estado, el presupuesto, equipamiento, el recurso humano, la educacin militar y la supervisin civil (Diamint 2003: 10). Es, sin lugar a dudas, una decisin netamente poltica, que tiene repercusiones inmediatas en la construccin de capacidades en la fuerza destinadas a cumplir con las misiones encomendadas. En otras palabras, [] toda decisin poltica que se tome en el campo de la defensa repercute necesariamente en la organizacin y la estructura de la fuerza armada [] si se agregan misiones o tareas a la fuerza armada habr que pensar en generarle las capacidades necesarias (Garca Covarrubias 2005: 10). Ahora bien, en este punto es preciso que la dirigencia y clase poltica de un pas, as como la sociedad en su conjunto, tengan bien en claro los niveles y las responsabilidades en materia de seguridad y defensa, a fin de delinear una institucionalidad coherente con los preceptos democrticos modernos (cuadro 1). En una democracia institucionalizada, la poltica de defensa gua y orienta la planificacin del diseo y de las capacidades de la fuerza armada, previa asignacin de las tareas lase roles y misiones que debe cumplir el instrumento militar.
73
JOS ROBLES
CUADRO 1 RESPONSABILIDADES EN SEGURIDAD Y DEFENSA

Nivel Organismo responsable Definiciones y documentos normativos Establece la poltica de seguridad nacional tomando como documento base la Constitucin nacional. El objetivo es la seguridad integral de la nacin Establece la poltica de defensa nacional asignando los roles y las misiones a la fuerza armada Establece la poltica militar. Emplea reglamentos y directivas militares para la organizacin y preparacin de la fuerza Capacidades requeridas Se requiere la utilizacin del denominado poder nacional
Seguridad - Consejo de Seguridad Nacional - Consejo de Ministros Defensa Ministerio de Defensa
Se requieren capacidades estratgicas para el uso de la fuerza Se requieren capacidades estratgicas, pero sobre todo tcticas operacionales
Tctico Comando operacional Conjunto Institutos armados
Elaboracin propia.
Si no se establecen con claridad dichas misiones, si se percibe un vaco en ese sentido, surgen las automisiones, tan peligrosas para la institucionalidad de un Estado. 1 . 2 La definicin de los roles y las misiones de la fuerza armada en la historia peruana
a ) La Constitucin histrica y las definiciones polticas en materia de defensa nacional

Las definiciones polticas respecto a la defensa nacional, en tanto funcin y responsabilidad del Estado, aparecen desde la primera Constitucin, incluso desde antes, y forman parte de la Constitucin histrica, entendida como una larga sucesin de hechos concatenados (Garca Belaunde 1997: 39) que explica los principios, las costumbres y las
74
reglas jurdicas que establecen el hilo conductor (Otrola 2002: 32) de todos nuestros conceptos y principios constitucionales. La Constitucin poltica de la monarqua espaola de 1812 es el primer antecedente sobre el tratamiento constitucional de las funciones de la fuerza armada en nuestro pas. En este documento, se asignan como misiones de la fuerza armada la defensa externa del pas y la conservacin del orden interno.1 De la misma manera, en la Constitucin de 1823, primera constitucin poltica del Per republicano, se seala en el captulo II, denominado Fuerza Armada que la fuerza armada de tierra est compuesta por el ejrcito de lnea, la milicia cvica y la guardia de polica. Establece como finalidad del ejrcito de lnea la defensa de la seguridad exterior de la Repblica y, excepcionalmente, con acuerdo del Congreso, de la seguridad interna, en caso de una revolucin declarada en el interior de la Repblica (artculo 167). Posteriormente, la Constitucin de 1826 establece la necesidad de contar con una fuerza armada permanente, compuesta por el ejrcito de lnea y por una escuadra, con la finalidad de garantizar la defensa externa. As, en el ttulo sobre el Poder Ejecutivo, en el que se establecen las atribuciones del presidente de la Repblica, se indica que una de ellas consiste en disponer de la fuerza permanente de mar y tierra para la defensa exterior de la Repblica (artculos 134 y 135 del ttulo IX, De la Fuerza Armada; inciso 9 del artculo 83 del captulo I, Del presidente, del ttulo VI, Poder Ejecutivo). Es la primera Constitucin en la historia peruana que delimita el quehacer de la fuerza armada solo a la defensa exterior. Sin embargo, la Constitucin de 1828 nuevamente ampla las funciones de la fuerza armada, permitiendo que esta intervenga en acciones relacionadas tanto con la seguridad interior como con la exterior (inciso 9 del artculo 90 del ttulo quinto, Poder Ejecutivo). Otro cambio de
1
El artculo 356 del ttulo VIII de la Constitucin poltica de la monarqua espaola de 1812, cuyo ttulo es De la fuerza militar nacional indica: [] habr una fuerza militar nacional permanente, de tierra y de mar, para la defensa exterior del estado y la conservacin del orden interno.
75
JOS ROBLES
importancia consiste en pasar del concepto de fuerza armada al de fuerza pblica (ttulo VIII) compuesta por el ejrcito, la milicia nacional y la armada, cuyo objeto es defender al estado contra los enemigos exteriores, asegurar el orden en el interior y sostener la ejecucin de las leyes (artculos 144 y 145 del ttulo VIII). Las siguientes constituciones del siglo XIX no presentan mayores variaciones en lo que respecta a las misiones y roles asignados a la fuerza armada. La Constitucin poltica de 1933 seala como finalidad de la fuerza armada asegurar los derechos de la Repblica, el cumplimiento de la Constitucin y de las leyes y la conservacin del orden pblico (artculo 213 del ttulo XII, Fuerza Armada), lo que ampla sus funciones de una forma extraordinaria, permitiendo la intervencin de los institutos castrenses en cualquier sector. Es recin en la Constitucin de 1979 en la que se establece como finalidad primordial de la fuerza armada garantizar la independencia, la soberana y la integridad territorial de la Repblica (artculo 275), y asumir el control del orden interno en los casos previstos por la Constitucin (artculo 231, captulo VIII, Rgimen de excepcin). Asimismo, permite la participacin de la fuerza armada en el desarrollo socioeconmico del pas, as como en la defensa civil de acuerdo con la ley (artculo 280). Lo novedoso de esta constitucin es que la organizacin y el funcionamiento de la fuerza armada se subsumen en el captulo XIII, denominado Defensa nacional y orden interno; es decir, se agrupan en un solo captulo dos conceptos diferentes. La carta magna de 1993 repite lo sealado en la Constitucin de 1979, pero cambiando la denominacin del captulo por De la seguridad y de la defensa nacional. Por lo hechos reseados, se concluye que, a lo largo de la historia peruana, la Constitucin histrica ha ido incrementado el nmero de roles y misiones asignados a la fuerza armada, propiciando una mayor participacin de los institutos castrenses en finalidades de otros sectores del Estado, desviando y desatendiendo la organizacin y el entrenamiento dirigidos hacia su fin principal.
76
CUADRO 2 FUNCIONES DE LA FUERZA ARMADA EN LAS CONSTITUCIONES PERUANAS

Constituciones D e n o m i n a c i n Artculos Integrantes del ttulo o captulo 1812 De la fuerza militar policial Fuerza armada 356 Ejrcito y Armada Funciones
La defensa exterior y la conservacin del orden interno Defender la seguridad exterior y, excepcionalmente, intervenir en alguna revolucin declarada en el interior de la Repblica La defensa exterior
1823
164, 165, Ejrcito y 166 y 167 Armada
1826
Poder Ejecutivo De la fuerza armada
90 134 y 135 90 144 y 145 138 y 140 87 145 118 y 119
Ejrcito y Escuadra
1828
Poder Ejecutivo Fuerza pblica
Ejrcito y Armada
Defender de los enemigos exteriores y asegurar el orden interior Defender de los enemigos exteriores y asegurar el orden interior Defender de los enemigos exteriores y asegurar el orden interior Garantizar los derechos de la nacin en el exterior y asegurar el orden en el interior Asegurar los derechos de la nacin en el exterior y el orden en el interior Asegurar los derechos de la nacin en el exterior y el orden en el interior Asegurar los derechos de la nacin en el exterior y el orden en el interior
1834
Fuerza pblica Poder Ejecutivo De la fuerza pblica
Ejrcito y Armada Ejrcito y Armada
1839
1856
Fuerza pblica
Ejrcito y Armada
1860
Fuerza pblica De la fuerza pblica Fuerza pblica
119 y 120 116 y 117 143 y 144
Ejrcito y Armada Ejrcito y Armada Ejrcito y Armada
1867
1920
77
JOS ROBLES
Constituciones D e n o m i n a c i n Artculos Integrantes del ttulo o captulo 1933 Fuerza armada 213 Ejrcito y Marina de Guerra Funciones Asegurar los derechos de la Repblica, el cumplimiento de la Constitucin y de las leyes y la conservacin del orden pblico Garantizar la independencia, soberana e integridad territorial Controlar el orden interno segn la Constitucin Participacin en el desarrollo econmico y social, y defensa civil Garantizar la independencia, soberana e integridad territorial Controlar el orden interno segn la Constitucin Participacin en el desarrollo socioeconmico y la defensa civil
1979
Del rgimen de excepcin De la defensa nacional y del orden interno
231 275 y 280
Ejrcito, Marina de Guerra y Fuerza Area
1993
137 Rgimen de excepcin 165 y De la seguridad y de 171 la defensa nacional
Ejrcito, Marina de Guerra y Fuerza Area
b) Nuevas misiones para la fuerza armada?

Del anlisis de la Constitucin histrica peruana podemos observar que la defensa externa, y excepcionalmente la participacin en el orden interno, estn establecidas como misiones del instrumento militar desde las primeras constituciones (1830), y que el apoyo al desarrollo y a la defensa civil surgen como misiones a partir de la Constitucin poltica de 1979. En ese sentido, el primer cuestionamiento que se puede plantear es: cun nuevas podemos considerar las misiones otorgadas en la actualidad a nuestra fuerza armada si estas ya figuran en constituciones pasadas? La nica misin que podemos considerar nueva, que no se encuentra establecida en la Constitucin poltica y tampoco en ley alguna, es la participacin del instrumento militar en las denominadas misiones de paz bajo mandato de las Naciones Unidas. Resalta el hecho de que sera adecuado regularlas, como lo han hecho otros pases.
78
Vemos, entonces, que en nuestro caso el problema no es la ausencia de misiones ni la aparicin de nuevas misiones para la fuerza armada, sino ms bien las dificultades para establecer prioridades en la asignacin de estas. Asimismo, constituye parte del problema la falta de voluntad y decisin por establecer y definir polticamente dichas misiones, regulndolas adecuadamente en la Constitucin y concretando los conceptos en normas de desarrollo constitucional. Existe, acaso, una ley de desarrollo constitucional del artculo 137 de la actual Constitucin poltica que establezca los regmenes de excepcin, y por tanto las condiciones necesarias para el ingreso y la participacin del instrumento militar en el caso del orden interno? Podemos afirmar que no existe desarrollo constitucional normativo alguno, a pesar de los aos transcurridos desde que se redact la Constitucin de 1823, que ya le daba a la fuerza armada la posibilidad de intervenir en escenarios internos. De la misma manera, est establecido el concepto del artculo 171 de la Constitucin actual, que le permite a la fuerza armada participar en el desarrollo nacional y en la defensa civil? Igualmente, somos enfticos en afirmar que tampoco existe norma alguna que establezca los parmetros de la participacin del instrumento militar en el desarrollo nacional y en la defensa civil. Finalmente, incluso en la aplicacin de la teora de la guerra es decir, en la misma guerra, las decisiones polticas estn por sobre las decisiones de los estrategas militares. Esto es ms claro an en la guerra moderna, en la que la tecnologa y la mayor letalidad de los instrumentos blicos determinan que las atribuciones de los estrategas militares sean mucho ms restringidas que antes. Al respecto, el general Edgardo Mercado Jarrn (2002: 23) indica: En la guerra moderna es ms evidente la subordinacin de los objetivos militares a los objetivos polticos de la guerra. As en Kosovo, Clinton orden que no se disponga el empleo de los helicpteros Apache debidamente emplazados en Albania y listos a apoyar la ofensiva final norteamericana y culminar con la derrota de los serbios; las fases de la escalada area fue determinada por el presidente y no por el conductor militar. En Afganistn, el
79
JOS ROBLES
apoyo areo a los combatientes afganos contra el dispositivo militar talibn contra Mazar Sharif, Kabul y Kandahar fue decidido por Bush y no por el jefe militar. En la guerra del Cenepa la orden de alto el fuego en el teatro de operaciones fue decidida por Fujimori sin saber dnde estaban nuestras primeras lneas y ello nos cost la servidumbre de Tiwinza. En conclusin, la ineficiencia poltica o la ausencia en la definicin de los roles y las misiones para el instrumento militar debida al desconocimiento o a la falta de voluntad poltica les crea problemas a los gobiernos que tienen ideas brumosas respecto al uso de la fuerza armada como instrumento militar de la nacin. Debemos, entonces, insistir en la responsabilidad que tiene la clase poltica en el establecimiento y la asignacin de misiones al instrumento militar, definiendo el mbito de aplicacin de la fuerza armada y dotndola de las capacidades necesarias para el cumplimiento eficiente de dichas misiones. La finalidad es lograr la institucionalidad del Estado, es decir, conseguir que cada institucin sepa el qu, el cmo y el dnde de sus responsabilidades dentro de la actuacin general del gobierno.
2 . La definicin poltica en los mbitos de aplicacin de la fuerza armada: el para qu s y el para qu no del instrumento militar
En este artculo, debemos entender como mbito de aplicacin el lugar donde el instrumento militar de un pas actuar en funcin de las definiciones polticas adoptadas. Esta participacin deber definirse en virtud de la percepcin y priorizacin de las misiones asignadas, derivadas de la determinacin de los riesgos y las amenazas del pas, as como de las capacidades del instrumento militar. En todo caso, la aplicacin en los diferentes mbitos es una definicin poltica del ms alto nivel, definicin que debe contar, claro est, con el asesoramiento permanente de los profesionales en la materia el Comando Conjunto de la Fuerza Armada y los institutos armados. Antes de realizar el anlisis de los mbitos de aplicacin de la fuerza armada, debemos precisar conceptualmente la necesidad de que exista un instrumento militar, denominado fuerza armada, que es la herramienta que el gobierno utiliza para cumplir las funciones y
80
responsabilidades del Estado frente a sus ciudadanos en materia de seguridad. Al respecto, la sociloga argentina Marina Malamud (2008: 1), citando al socilogo militar Virgilio Beltrn, indica que [] la seguridad final de un Estado supone unas Fuerzas Armadas con capacidades para enfrentarse a amenazas actuales o posibles, protegiendo a toda la poblacin y que, como objetivo ltimo, aseguren el mantenimiento o la conquista de la paz y la estabilidad. En ese mismo sentido se inclina la visin de la sociedad peruana respecto a la necesidad de que exista la fuerza armada, que se ha expresado en recientes encuestas de opinin (Tuesta y Sulmont: 2007). As, 90% de la poblacin encuestada considera necesario que el Per cuente con una fuerza armada, y 91% de los encuestados tienen la percepcin de que a esta le corresponde el calificativo de regular a muy buena.2 2 . 1 mbito externo de aplicacin Para el presente artculo, se entiende como mbito de aplicacin externo aquel espacio geogrfico donde el foco de actuacin del instrumento militar est dirigido al exterior de nuestro territorio. En ese sentido, la actuacin del instrumento militar presenta dos modalidades: la primera de carcter reactivo y la segunda de carcter proactivo. Segn la primera, el objetivo de la seguridad es la defensa de la soberana e integridad del territorio, expresada en la intangibilidad de las fronteras. Aqu, el sujeto de la seguridad es el Estado nacin en su conjunto, y se establece frente a amenazas externas de fuerzas militares, sean estas regulares o no. En cambio, el carcter proactivo se refiere a que el objetivo de la seguridad es la bsqueda de la estabilidad del sistema internacional, expresada en la imposicin o el mantenimiento de la paz internacional bajo el mandato de las Naciones Unidas. En este caso, el sujeto de la seguridad tambin es el Estado nacin, en tanto que en la medida en que se preserve la estabilidad del sistema internacional, no surgirn amenazas que afecten el normal desarrollo del pas. Entonces, en el mbito de aplicacin externo, hbitat natural e histrico de la actuacin militar, tenemos que el instrumento militar participa,
2
Regular 52%, buena 35% y muy buena 4%. Tomado de Tuesta y Sulmont (2007).
81
JOS ROBLES
en primer lugar, en la defensa externa del territorio misin bsica y esencial de toda fuerza armada, y en segundo lugar, en las misiones de paz bajo mandato de las Naciones Unidas.
a) La defensa externa del territorio

Si bien es cierto que el proceso de globalizacin ha determinado que la tendencia mundial sea la de reducir el nmero de conflictos fronterizos interestatales, la posibilidad de que estos estallen no puede ser descartada de plano, ms an cuando existen diferencias limtrofes de distinta ndole entre los Estados, tal como qued demostrado en la reciente crisis entre Ecuador y Colombia, en la que se entrometi un tercer pas, Venezuela. Ahora bien, la mayora de las constituciones polticas de los pases latinoamericanos establecen como principal misin constitucional de su fuerza armada la defensa externa, y en virtud de ello el instrumento militar ha establecido sus organizaciones y modo de empleo. As, en nuestro caso, el artculo 165 de la Constitucin Poltica vigente indica que la misin primordial de la fuerza armada compuesta por el Ejrcito, la Marina de Guerra y la Fuerza Area consiste en garantizar la independencia, la soberana y la integridad del territorio nacional.3 Respecto a esta misin, la dirigencia poltica peruana tiene la responsabilidad de garantizar la eficiencia y la preparacin del instrumento militar de la nacin. Para ello, en primer lugar, debe establecer una poltica de seguridad y de defensa capaz de proteger a nuestro pas de las amenazas y los riesgos para su desarrollo y sus intereses vitales. Este es un paso previo en las definiciones de la clase poltica respecto a la seguridad y la defensa nacional. Luego de haber establecido los objetivos de la poltica de seguridad y especficamente de la poltica de defensa nacional, en primer lugar se debe desarrollar un adecuado marco legal que garantice el cumplimiento de estos. Y en segundo lugar, se debe propiciar y supervisar el eficiente desarrollo de las capacidades militares, asignando correctamente los recursos necesarios tanto para el desarrollo profesional del elemento
3
Constitucin Poltica del Per 1993, artculo 165.
82
militar entrenamiento y capacitacin como para el mantenimiento de la capacidad operativa militar. En la actualidad, con el incremento de las tecnologas de destruccin y disuasin, la fuerza armada debe organizarse sobre la base de la interoperabilidad de sus componentes terrestres, areos y martimos, as como de su capacidad para desplegarse gil y flexiblemente. As estar en condiciones de cumplir con las misiones encomendadas. En cuanto al marco legal que le asigna al instrumento militar la misin de garantizar la defensa externa, tenemos, en primer lugar, lo establecido en el artculo 165 de la Constitucin poltica, ya mencionado. Al respecto, el jurista Marcial Rubio Correa (1999: 327) indica [] la independencia debe ser entendida como la proteccin contra todo intento exterior de imponer su voluntad sobre el Per, la soberana como la garanta de que las decisiones del estado peruano rijan internamente con supremaca, y la integridad territorial es la intangibilidad del territorio, que no puede ser ocupado por potencias extranjeras. En segundo trmino, se cuenta con la Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional y la Ley del Ministerio de Defensa. La primera, Ley 28478, otorga la responsabilidad de la seguridad y la defensa nacional a un sistema conformado por la interrelacin de elementos y rganos del Estado, cuyas funciones buscan garantizar la seguridad nacional mediante la concepcin, planeamiento, direccin, preparacin, ejecucin y supervisin de la defensa nacional.4 A su vez, la Ley 29075 que establece la naturaleza jurdica, la funcin, las competencias y la estructura orgnica bsica del Ministerio de Defensa le confiere al Comando Conjunto la responsabilidad de planificar, organizar, dirigir y conducir las operaciones y acciones militares conjuntas,5 y a los institutos armados, la misin de preparar, organizar, mantener y equipar el componente terrestre, martimo o areo segn sea el caso, con la finalidad de cumplir con los objetivos de la defensa nacional. En tercer lugar, tenemos las leyes orgnicas de los institutos armados, vigentes pero obsoletas,6 que precisan la finalidad y la organizacin de cada uno de estos.
4 5 6
Ley 28478, Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, artculo 3. Ley 29075, artculo 23. Provienen del primer gobierno de Alan Garca Prez.
83
JOS ROBLES
Por ltimo, hay que resaltar que la sociedad peruana considera que la defensa externa es la misin principal que debe cumplir su fuerza armada. As, en la encuesta realizada por la Pontificia Universidad Catlica del Per en septiembre del 2007, dos de cada tres peruanos indicaban que la principal misin de la fuerza armada es la defensa de nuestro territorio ante el ataque de un enemigo externo.7 De lo expuesto, podemos concluir que la defensa externa no est ni puede estar relegada en la priorizacin de las misiones asignadas a la fuerza armada peruana. Sigue siendo la principal preocupacin de nuestro instrumento militar. Son pruebas de ello la organizacin y el despliegue que realiza cada instituto armado, el fortalecimiento del Comando Conjunto a travs del desarrollo de los comandos operacionales en virtud de los nuevos preceptos de la guerra moderna, la capacitacin y el entrenamiento del personal militar, la doctrina conjunta establecida o por establecer, y las adquisiciones militares realizadas o por realizar a travs del concepto de ncleo bsico eficaz.
b) Misiones de paz
En las ltimas dcadas, el instrumento militar no solo ha sido utilizado para la seguridad y la defensa territorial, sino que ha sido incluido como parte de la respuesta holstica del Estado para fortalecer la presencia internacional del pas. En ese sentido, debemos afirmar que la poltica de defensa nacional contribuye a la poltica exterior respaldndola y coadyuvando al logro de los intereses del pas. No podemos concebir una accin paralela entre ambas. Por ello, las misiones de paz representan para el Estado una ocasin de utilizar el instrumento militar para fortalecer su presencia internacional, contribuyendo a garantizar la seguridad y la paz mundiales. Y para el instrumento militar, representan la oportunidad de establecer un intercambio profesional enriquecedor, mediante el cual conocen otras tecnologas, estrategias y tcticas. Para que este tipo de intercambio se produzca, es preciso que cada uno de los actores comparta abiertamente con los otros sus criterios, doctrinas y formas de organizacin,
Pontificia Universidad Catlica del Per. Instituto de Opinin Pblica. Encuesta fuerza armada y opinin publica. Septiembre del 2007.
7
84
y esta transparencia que acta a manera de medidas de confianza mutua mejora las relaciones entre los diferentes pases. Permite, asimismo, la incorporacin de tcnicas y conceptos militares modernos, como el de interoperabilidad. Finalmente, las misiones de paz son tambin un soporte para el proceso de conduccin civil de la defensa nacional. Las decisiones que se toman en este mbito son responsabilidad del gobierno legtimamente elegido, en concordancia con el mandato de las Naciones Unidas, y se trata de un trabajo coordinado entre las cancilleras y los ministerios de Defensa. Como bien seala la experta argentina Rut Diamint (2001: 100), [es] un proceso netamente civil, que garantiza el mando poltico sobre los militares, y en ese sentido, refuerza la lgica institucional de las democracias. De ah, entonces, la importancia de las decisiones polticas respecto a la participacin en operaciones de paz. En el caso del Per, es necesario resaltar la ausencia de una normatividad legal que les permita a nuestros militares actuar en el exterior bajo el mandato de las Naciones Unidas. Es necesario que la legislacin contemple los marcos normativos y operativos de la actuacin militar peruana en el exterior, a fin de que nuestros contingentes militares estn debidamente protegidos en el mbito jurdico normativo. El Per participa en las misiones de paz en el marco del objetivo de integrar a su fuerza armada en la comunidad internacional. De esta manera, se fortalece la imagen del pas en el contexto mundial. El Sistema de Operaciones de Paz (SOPAZ) tiene tres niveles: decisin, planeamiento y ejecucin. El primero le corresponde al Ministerio de Defensa, como rgano rector de la poltica de defensa del pas. Es este quien delega al Comando Conjunto de la Fuerza Armada la direccin ejecutiva del SOPAZ. Las decisiones se toman en coordinacin con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores para este tipo de casos. Una vez que se ha decidido participar en una operacin de paz, el Estado Mayor Conjunto, a travs de su sexta divisin, planifica las acciones y, finalmente, encarga a los institutos armados que las ejecuten. Hay que resaltar el hecho de que en el Per contamos con un Centro de
85
JOS ROBLES
Entrenamiento para las Operaciones de Paz (CECOPAZ), que acta bajo el mando directo del Comando Conjunto y organiza diferentes cursos de preparacin dirigidos a la fuerza armada y a los observadores militares que participarn en las operaciones. En la actualidad, nuestro pas tiene una participacin directa en Hait, con la denominada Compaa Per, integrada por 205 efectivos de los tres institutos armados y cuya misin es constituir la fuerza de reaccin inmediata de las Naciones Unidas con la capacidad de desplegarse con dos horas de aviso.8 2.2 mbito interno de aplicacin En este mbito, la fuerza armada apoya a la Polica Nacional del Per (PNP) en el mantenimiento del orden interno, y a la comunidad en aspectos de defensa civil y desarrollo nacional. a) Mantenimiento del orden interno El orden interno es un concepto de naturaleza esencialmente poltica, porque es el orden establecido por el Estado para regular sus interacciones con las instituciones nacionales, asegurando la estabilidad de las estructuras estatales y sus poderes, as como el sistema de gobierno legalmente constituido. Uno de los conceptos sobre orden interno desarrollado por el Instituto de Altos Estudios Policiales (INAEP) seala que es una situacin de paz en el territorio nacional y de equilibrio en las estructuras socio-jurdico polticas del Estado, regulado por el Derecho Pblico y el poder poltico, orientado a mantener el Estado de Derecho a fin de lograr el desarrollo nacional.9 De lo expuesto, podemos deducir que el resquebrajamiento del orden interno afecta bsicamente a las estructuras del Estado y a toda la nacin en su conjunto, as como al sistema de gobierno legalmente constituido; y que, por su naturaleza, las acciones que atentan contra estas estructuras son eventuales.
8 9
Disponible en <www.mindef.gob.pe>. Disponible en <www.mininter.gob.pe>.
86
La finalidad de la PNP es garantizar, mantener y restablecer el orden interno (artculo 166 de la Constitucin Poltica del Per). Si los conflictos sociales rebasan la capacidad operativa de la PNP para controlar y restablecer el orden interno, el gobierno concretamente, el presidente de la Repblica declara el estado de emergencia, establecido en el artculo 137 de la Constitucin poltica del Per, y el control del orden interno pasa a la fuerza armada. La alteracin del orden interno puede afectar significativamente la economa, la poltica, la juridicidad, la estructura del Estado y sus poderes, as como a la sociedad en general. Por ello, se colige que todos estos factores influyen en su normal desenvolvimiento. Debemos indicar que en este tipo de misiones, de carcter complementario a la misin principal de la fuerza armada, el papel de esta es apoyar a la fuerza policial a restablecer el orden interno. La dirigencia poltica y la sociedad deben tener en claro que este tipo de empleo del instrumento militar es el ms controvertido para la fuerza armada. La situacin ideal en un Estado institucionalizado, con clases polticas que actan profesionalmente y con sociedades atentas y fiscalizadoras de sus derechos ciudadanos, es no utilizar a la fuerza militar como la solucin frente a este tipo de amenazas. Ello en virtud de que la historia del hemisferio ha demostrado que las instituciones militares no estn capacitadas ni suficientemente organizadas como para repeler por s solas este tipo de amenazas; por el contrario: su participacin ms bien ha terminado agravando el problema que se buscaba solucionar.10 En ese sentido, los gobiernos de turno y sus fuerzas de seguridad comparten la responsabilidad por los errores del pasado. Sin embargo, la realidad de nuestros pases nos obliga a actuar lejos del ideal. Ante ello, las clases dirigenciales deben entender que, cuando es preciso utilizar a la fuerza armada, la premisa es que el apoyo sea temporal y complementario; esta nunca debe ser la responsable de ejecutar la operacin. Por ello, es necesario contar, en primer lugar, con un marco legal que defina con meridiana claridad las competencias y funciones
10
Para mayores referencias, revisar Diamint (2003: 103 y ss.).
87
JOS ROBLES
de las fuerzas de seguridad y las excepciones para la participacin militar en apoyo de la fuerza policial. Asimismo, la dirigencia poltica debe establecer lneas de accin concretas, que permitan fortalecer a los organismos gubernamentales encargados de combatir la presencia de estas nuevas amenazas. Cuanto mayor sea la institucionalidad estatal es decir, cuanto ms se concentre cada actor en cumplir la funcin para la cual existe, menor ser la necesidad de que la fuerza armada participe en tareas internas de seguridad. Finalmente, en virtud de la mayor o menor utilizacin del instrumento militar para este tipo de tareas, se establecer la conveniencia de dotar a la fuerza armada de las capacidades necesarias para cumplirlas. Es decir, en un Estado institucionalizado, cuyas organizaciones responden con eficiencia a las tareas que se les asignan, las misiones complementarias de la fuerza armada no tendran razn de ser, puesto que, como bien dice el analista espaol Jos Garca Caneiro (2007: 355), son precisamente estas ltimas funciones las que definen exactamente qu es lo que no son las fuerzas armadas. En la actualidad, existe un marco legal que permite la participacin militar en tareas de orden interno sin necesidad de declarar el estado de emergencia, lo que contraviene lo establecido por la Constitucin poltica. En ese sentido, es responsabilidad de los legisladores impulsar el desarrollo normativo del artculo 137, que regula los estados de excepcin, a fin de definir las responsabilidades de todos los niveles de decisin y ejecucin, incluida la fuerza armada. b) Apoyo a la comunidad: defensa civil y desarrollo nacional En cuanto al apoyo en la defensa civil y el desarrollo nacional, la participacin del aparato militar se produce en el marco de una respuesta estatal holstica, bajo la direccin y el control del Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI). La institucionalidad del Estado debe llevarnos a reconocer la autoridad del SINADECI por encima de la fuerza armada en caso de desastre natural. En este sentido, las capacidades de la fuerza armada se deben emplear con las restricciones de tiempo y espacio que para el efecto dicten los organismos estatales responsables de la
88
solucin de la emergencia presentada. No es recomendable, pues, la creacin de mandos o comandos ad hoc ni de responsabilidades directas en el diseo o control de los resultados. Tanto la clase poltica como la sociedad en su conjunto deben tener en claro que este empleo de la fuerza armada es temporal y est subordinado a la respuesta integral del Estado ante una eventual emergencia o ante la posibilidad de apoyar el desarrollo de las localidades ms alejadas del pas (Basombro 2002: 322 y ss.). Urge regular las modalidades de apoyo, de trabajo subsidiario, de fortalecimiento institucional, de separacin meridiana de funciones... No nos oponemos a la participacin de la fuerza armada en acciones de emergencia o desarrollo si bien por principio deberamos hacerlo, sabemos que en el Per no se puede prescindir de ella en este tipo de situaciones internas; lo que pedimos es regularla y someterla a los parmetros del Estado de Derecho.
3. Las definiciones respecto a las capacidades militares: cmo cumplirlas

Finalmente, y no menos importante, es enfatizar que la asignacin de misiones y la forma en que estas deben cumplirse pone en el debate un aspecto crucial: las capacidades necesarias que la fuerza armada debe poseer para cumplir con eficiencia dichas misiones. Debemos entender la capacidad militar como la aptitud y la actitud del instrumento militar de la nacin para emplear los medios a su alcance, a fin de alcanzar los objetivos planteados en la poltica de defensa nacional; para ello, es necesario interrelacionar adecuadamente las variables militares 11 con las necesidades operacionales, en un marco estratgico predeterminado. El Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS) define las capacidades militares como la aptitud, potencial o actual, de emplear medios militares para cumplir ciertas tareas especificas dadas ciertas condiciones predeterminadas.12 De la misma manera, el Centro de Estudios de Defensa de la Fuerza Armada Australiana
Para el Centro de Estudios Hemisfricos de la Defensa (CHDS), las variables que se deben considerar son: equipo, personal, apoyo, informacin y doctrina. 12 Defense Planning Resource Management Course, Capacidad militar, Deare Craig PHD, marzo del 2003.
11
89
JOS ROBLES
define la capacidad militar como la habilidad para alcanzar un efecto deseado en un especfico ambiente operacional.13 En este vital proceso de adquisicin de capacidades militares, la clase poltica debe velar, en primer lugar, por el desarrollo profesional del personal militar, poniendo nfasis en dos aspectos: a) el entrenamiento y la capacitacin permanente, as como la bsqueda del bienestar de sus integrantes; y b) el mantenimiento de la capacidad operativa militar, que responda a las exigencias de las misiones encomendadas, para lo cual se tienen que asignar y supervisar los recursos destinados al sector Defensa. Respecto al desarrollo profesional, contamos en la actualidad con la Ley de Situacin Militar del Personal de Oficiales que, acompaada por la reciente Ley de Ascensos Comn para el Personal de Oficiales, garantizan una lnea de carrera coherente y adecuada, basada en el concepto de meritocracia. En este punto, hay que sealar el vaco que falta cubrir respecto al mismo desarrollo normativo con relacin al personal de tcnicos, suboficiales y oficiales de mar de nuestros institutos militares. En lo que se refiere a la capacidad operativa, se encuentra en proceso de ejecucin el concepto de ncleo bsico eficaz, que permitir a la fuerza armada restablecer una mnima capacidad operativa para el cumplimiento de los objetivos de la defensa nacional. Para ello, se ha dispuesto un fondo de 654 millones de dlares para un perodo de cinco aos, a cuenta de los ingresos que se obtengan a travs del denominado Fondo de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, creado por la Ley 28455. Debemos enfatizar, entonces, que el punto central de la capacidad militar es comprender que esta es el resultado del intercambio interdependiente y dinmico de cinco variables: personal, equipo, logstica, informacin y doctrina. Cualquier decisin en torno a una de estas variables afectar, negativa o positivamente, la capacidad militar. En este punto, es importante precisar que en una fuerza operativa y disuasiva como la que pretende lograr el ncleo bsico eficaz no solo se debe
Military Capability: Understanding Military Capability. Lieutenant Commander Alan Hinge, Royal Australian Navy.
13
90
buscar que los equipos estn operativos, sino sobre todo que el personal est debidamente entrenado y capacitado para el cumplimiento de las misiones que se le asignen. Y esto requiere tambin una decisin y una responsabilidad poltica, y no solo castrense.
Comentarios finales
En la poltica, las oportunidades para el cambio se presentan en contadas ocasiones y se desvanecen ms rpido de lo que se quisiera. Es necesario, entonces, definir con claridad meridiana qu implica la asignacin de roles a la fuerza armada en una democracia, con todas las variables que esta asignacin implica. Y esta es, en definitiva, una decisin eminentemente poltica, que le corresponde tomar a la clase poltica en su conjunto. A la sociedad civil, por su parte, le corresponde asumir la responsabilidad de monitorear que el proceso poltico de asignacin de roles y misiones sea coherente con los verdaderos objetivos y necesidades de la defensa nacional. Esto no significa que los militares deban ser obviados y que no puedan tener participacin y opinin en los asuntos nacionales que trascienden los temas especficos de la defensa. Por el contrario, hay que asegurarse de que su voz sea escuchada: en primer lugar, como cuerpo profesional, a travs de las instancias establecidas; y en segundo, como ciudadanos que, a travs del voto, ejercitan individualmente su derecho a decidir sobre los asuntos de su pas.
Bibliografa
BASOMBRO, Carlos 2002 Para qu debemos tener Fuerzas Armadas? Y para qu no?. En Hugo Palma y Alejandro San Martn (eds.). Seguridad, defensa y Fuerzas Armadas en el Per: una visin para el siglo XXI. Lima: Centro Peruano de Estudios Internacionales, pp. 319-331. DIAMINT, Rut 2003 Defensa pblica de la defensa como poltica pblica. En La defensa en la agenda democrtica. Buenos Aires. Eje temtico 3, p. 10.
91
JOS ROBLES
2001
Democracia y seguridad en Amrica Latina. Buenos Aires: Universidad Torcuato Di Tella. Centro de Relaciones Internacionales.
GARCA CANEIRO, Jos 2007 Seguridad interior y exterior: misiones de las FF. AA. en Amrica Latina. En Seguridad humana y nuevas polticas de defensa en Ibero Amrica, IV Semana Iberoamericana sobre Paz, Seguridad y Defensa. Madrid: Instituto Universitario General Gutirrez Mellado-Universidad Nacional de Educacin a Distancia. GARCA COVARRUBIAS, Jaime 2005 La transformacin militar en Estados Unidos y sus posibilidades de aplicacin en Amrica Latina. Texto de trabajo y estudio para el curso Planificacin y administracin de recursos para la defensa, Washington D. C. MALAMUD, Marina 2008 Opinin publica y fuerzas armadas en el Cono Sur. Anlisis del Real Instituto el Cano 5/2008, 4 de enero. Disponible en <www.realinstitutoelcano.org>. MERCADO JARRN, Edgardo 2002 El proceso de reestructuracin de las fuerzas armadas. Expresin Militar, ao IV, nmero 13, Lima, pp. 19-27. NAVARRO MEZA, Miguel 2003 La conduccin poltica de la defensa: una aproximacin conceptual. Disponible en el portal de la Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos de Chile (ANEPE), <www.anepe.cl>. OTROLA, Alberto 2002 Cuestiones constitucionales y rol de las fuerzas armadas en el Per. En Hugo Palma y Alejandro San Martn (eds.). Seguridad, defensa y fuerzas armadas en el Per: una visin para el siglo XXI. Lima. Centro Peruano de Estudios Internacionales, pp. 229-253. RUBIO CORREA, Marcial 1999 Estudio de la Constitucin poltica de 1993. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per.
92
SAN, Marcelo 2005 Las relaciones civiles militares en la Argentina democrtica (1983-2002). En Jos Olmeda (ed.). Democracias frgiles: las relaciones civiles militares en el mundo iberoamericano. Valencia: Tirant lo Blanch. TUESTA SOLDEVILLA, Fernando y David SULMONT 2007 Fuerzas armadas y opinin pblica. En Estado de la opinin pblica. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per.
93
CRISIS DEL CONCEPTO DE DEFENSA INTERIOR Y TR ANSFORMACIN DE LA FUERZA ARMAD A TRANSFORMACIN ARMADA
Ciro Alegra V arona Varona
CIRO ALEGRA VARONA
96
CRISIS DEL CONCEPTO DE DEFENSA INTERIOR Y TRANSFORMACIN DE LA FUERZA ARMADA
La funcin de garantizar la defensa en el mbito interno que la Constitucin confiere a la fuerza armada en el Per contiene un cmulo de contradicciones conceptuales y reales que reflejan el singular papel poltico que han jugado los militares en este pas. Por tratarse de un caso histricamente relevante de ejrcito poltico (Koonings y Krujit 2003: 70 y ss.), su anlisis puede servir para iluminar una problemtica que se presenta de muchas formas en otros pases de Amrica Latina y del mundo. De entrada, es notorio que el empleo frecuente o intensivo de la fuerza armada en la contrasubversin y el control de las protestas sociales es la causa principal de la transformacin de estas en actores polticos. Tambin es evidente que el retorno de la fuerza armada a su papel original como en 1979, 2001 est mediado por las duras experiencias que deja su empleo en las luchas internas y el gobierno del pas. Ahora que, a comienzos del siglo XXI, el segundo gobierno democrtico despus de la cada de Fujimori hace aprestos militares para enfrentar a los seores de la guerra que campean en las zonas donde opera el narcotrfico, as como para complementar la respuesta policial a eventuales oleadas de protesta social, tenemos razones para esperar una nueva fase de politizacin de los mandos militares. La perduracin en el Per y otros pases latinoamericanos de un fenmeno que, desde el punto de vista democrtico liberal, es patolgico y disfuncional, solo puede tener uno de dos significados: o bien es sntoma del fracaso de la democratizacin y del declive del pas hacia lo que se ha llamado un Estado fallido lo que no parece ser el caso del Per o bien indica que, en medio de un proceso de reformas conducentes a una estructura poltica y social justa, hay largos momentos intermedios, llenos de contradicciones, que son sin embargo paso obligado hacia la adultez poltica y social. Cabe, entre estas contradicciones
97
CIRO ALEGRA VARONA
tolerables, el empleo de la fuerza armada como medio de imposicin de la ley? Es la funcin de defensa interior una imperfeccin que debe superarse progresivamente como la falta de justicia social o de transparencia de la funcin pblica o es una prctica criminal perpetrada con todos los medios del Estado, prctica que debe ser abolida, suprimida de forma terminante? Si es ms bien lo primero, si es una contradiccin subsistente y en proceso de desaparicin pero que, entre tanto, trae consigo, como siempre, la politizacin de la fuerza armada, hemos de aceptar tambin un cierto componente de poltica armada o populismo militar entre los recursos que tiene que usar un gobierno democrtico en el Per actual? Empecemos por examinar la contradiccin ms notoria en el concepto constitucional presente en el Per, como en muchos pases de Amrica Latina de defensa en el mbito interno. La Constitucin peruana es, en lneas generales, una constitucin democrtica, basada en la garanta de los derechos humanos y en la autonoma funcional de los poderes del Estado. Sin embargo, ampla la funcin de defensa explcitamente hacia amenazas provenientes del interior, es decir, de fuerzas hostiles que surgen de entre la poblacin peruana. Esta funcin del Estado imponer su ley en su territorio mediante acciones de guerra interna pertenece a una concepcin no democrtica de este, como la que encontramos en el Leviatn de Thomas Hobbes. Segn esta concepcin, las personas que entienden la necesidad del Estado como condicin de la paz y del desarrollo de todas las capacidades humanas, renuncian a hacer valer sus derechos frente a este, no se reservan ningn medio para resistirse a l ni para acusarlo jams de delito alguno. Saben que esta es una opcin de todo o nada, que perdido el Estado se pierde todo, y que, en consecuencia, es mejor exponerse a sufrir los rigores y las privaciones que l imponga aun cuando ofenda los humanos sentimientos de justicia antes que hacerse cmplice de las incontables injusticias que surgen de su ausencia o debilidad. Aceptan, pues, que el Estado despliegue las armas contra quienes le presentan resistencia; ven en el delito un acto de guerra y ven en la imposicin de la ley, tambin, una accin de guerra contra el delito. Como es notorio, esta concepcin la nica que da cabida a una funcin de defensa interior contradice a la concepcin liberal democrtica, la
98
que solo acepta al Estado en tanto poder constitucional, garante de los derechos de las personas y respetuoso de la separacin de poderes. La autonoma de los poderes Legislativo y Judicial frente al Ejecutivo es, segn el liberalismo poltico, lo nico que asegura la justicia imparcial y la paz social. El Poder Judicial independiente se reconoce porque es capaz de juzgar los delitos contra los gobernados que cometen los agentes del Estado, desde el jefe del Poder Ejecutivo hasta el ltimo soldado. Precisamente, esto es lo que se anula cuando hay una funcin de defensa interior, pues, por definicin, la accin de defensa es violencia que no puede imputarse a quien se defiende, sino solo al agresor. La violencia defensiva, considerada estrictamente, no es ms que una consecuencia de la violencia del agresor que recae sobre l mismo y le hace sufrir el dao que l quiso infligir a otros. Esta idea de la neutralizacin del agresor por su propia violencia redirigida, como con un espejo o como la mirada de la medusa es la antigua nocin que subyace a la justicia penal. Su racionalidad reside en que el agresor reciba la violencia que l mismo emite, no otra, y que esta violencia sirva para interrumpir dicha emisin, y para nada ms. A fin de asegurar que esta racionalidad rija el uso de la fuerza por el Estado, se instauran los tribunales racionales e independientes, los que establecen la identidad del agresor y la naturaleza de la violencia que debe recaer sobre l. En este sentido, y como lo ha mostrado Carl Schmitt, la accin de guerra es un juicio sumarsimo. El disparo del sargento que abate al soldado que est a sus rdenes durante una accin de guerra es, al mismo tiempo, la acusacin, la prueba, la condena y la ejecucin de la pena que castiga la desercin. Por ello, basta que una accin violenta contra un poblador incluya efectos de armas de guerra regulares en manos de efectivos militares regulares durante operaciones militares regulares para que la justicia militar la justifique y exculpe. Con la creencia de que toda accin de guerra justa es un acto de legtima defensa entramos al terreno de las puras tautologas. Hasta las ms primitivas nociones de guerra contienen algn tipo de justificacin con la que distinguen su esfuerzo de la simple matanza. El trmino griego plemos menciona un esfuerzo colectivo, convocado por ciertos seores y con ciertos motivos, y as se distingue de la cruel y desenfrenada stsis, que irrumpe sin razn conocida, incluso entre los amigos. Semejante diferencia reaparece en latn entre bellum y hostilitas; el hostis
99
CIRO ALEGRA VARONA
puede ser un traidor, un agresor por vanagloria, y merece la proscripcin, la condena en ausencia y la persecucin irrestricta, lo mismo que en la Grecia antigua el ejtros, el odiado. Bellum iustum, guerra justa, es por ello un pleonasmo, como madre materna, introducido cuando el escepticismo y la crtica filosfica ya haban empezado a hacer dudar de la justicia de la guerra. Ms adelante, cuando se establece que la nica guerra justa es la defensiva, la palabra guerra es sustituida gradualmente por la palabra defensa. Pero llega la hora en que la defensa misma se vuelve sospechosa y empieza a circular la expresin legtima defensa, que si el trmino defensa conservara su sentido anterior, no sera ms que un pleonasmo. Otros siguen pronto: defensa colectiva, defensa preventiva, defensa de la seguridad nacional, hasta que el trmino defensa es absorbido por el de seguridad, el que, a su vez, recibe hoy adjetivos que intentan reducir la arbitrariedad restante en las polticas de seguridad. Esta evolucin muestra el lento y constante ascenso de una conciencia crtica que cuestiona la justificacin automtica de la respuesta violenta a la violencia. Un pensador antiliberal como Carl Schmitt, en su Teologa poltica, da por supuesto que esta crtica no conduce a ninguna parte, porque toda justicia penal es, en el fondo, sumaria; reposa en la necesidad de actuar en defensa de una soberana, no en la interposicin de un anlisis racional de la imputacin que asegure que se castigue al verdadero culpable y en la forma correcta. Para Schmitt, lo que se interpone entre la violencia inicial y la contraviolencia consecuente o castigo no es un procedimiento regulado sino una decisin de autoridad, auctoritas interpositio. Esto mismo determina para l a la legislacin, auctoritas non veritas facit legem. En esta perspectiva, cuando se sostiene que la ejecucin de las leyes, su aplicacin y puesta en vigor constituye un acto de soberana que avanza acompaado de medios militares que lo defienden de manera automticamente justa frente a quienes le oponen resistencia, entonces la independencia del Poder Judicial est perdida. John Locke, el padre del liberalismo poltico, saca de la doctrina de Hobbes la consecuencia inevitable, que este no negara, de que el gobernante que se reserva el derecho de emplear las armas de guerra para imponer su rgimen a los gobernados permanece en estado de naturaleza con respecto a ellos, es decir, en guerra contra ellos:
100
[] todo gobernante absoluto est todava en estado de naturaleza [no vinculado por leyes] con respecto a todos los que se encuentran bajo su dominio. Pues como se supone que tiene en s mismo y slo l todos los poderes, tanto el legislativo como el ejecutivo, entonces nadie puede encontrar juez ni instancia de apelacin alguna que decida de manera justa, imparcial y con autoridad, y de cuya decisin se pueda esperar desagravio y resarcimiento de toda injuria e inconveniencia que se haya sufrido por accin del gobernante o por orden suya: de forma que un hombre tal, lleve el ttulo de Zar o de Gran Seor o el que se quiera, est en estado de naturaleza con todos los que le estn sometidos as como lo est con el resto de la humanidad (Locke 1970: seccin 91). La exclusin mutua de las dos concepciones est dada porque una de ellas, la liberal democrtica, consiste precisamente en la negacin de la otra. Mientras que el liberal autoritario dice que hay que aceptar al Estado aun cuando este se reserve el derecho de eliminar militarmente a quienes le oponen resistencia, el liberal democrtico dice que el nico Estado aceptable es el que logra reproducir su poder y mantener el orden sin afectar el imperio de la ley. En la perspectiva de John Rawls, el terico ms importante de la justicia en el siglo XX, la fuerza armada tiene en el Estado liberal democrtico una nica funcin, que no es hacer valer la ley ni el orden dentro de su sociedad, pues para ello: [] no hay necesidad de fuerzas armadas y la cuestin del derecho del gobierno a estar militarmente preparado no se plantea y, si se planteara, sera rechazada. Un ejrcito no puede actuar contra su propio pueblo. Los principios de justicia domstica permiten que una fuerza policial conserve el orden interno y que un sistema judicial mantenga el Estado de derecho. Otra cosa muy distinta es la necesidad de un ejrcito para hacer frente a Estados criminales (Rawls 2001: 38). En otras palabras, si se afirma que el Estado es legtimo porque aplica la ley mediante un Poder Judicial independiente, no se puede afirmar que tambin puede ser legtimo si recurre a la fuerza armada para mantener el orden. Cul es la consecuencia de afirmar a la vez lo uno y lo otro, que el Estado es legtimo cuando impone la ley mediante tribunales
101
CIRO ALEGRA VARONA
independientes y que el Estado es legtimo tambin cuando, dadas ciertas circunstancias, impone la ley por la fuerza de las armas? La consecuencia lgica de la doble afirmacin es que la verdadera definicin es la segunda, porque es la que vale en todo caso, mientras que la primera es una apariencia que vale solo mientras es posible mantenerla. En una constitucin democrtica, la incoherencia es claudicacin. O bien revela una segunda identidad oculta, un gusto barroco por el embozo, la mascarada, el travestismo, por vivir en dos mundos y gozar de lo mejor de ambos. Aunque es difcil entender cmo es posible vivir as, lo cierto es que los seres humanos suelen llevar muy lejos estas contradicciones. La doble identidad del Estado peruano est muy elaborada. Dentro de lo que se denomina funcin de defensa en el mbito interno hay una dualidad que implica nuevas y ms asombrosas contradicciones. Por un lado estn las misiones contrasubversivas y antiterroristas, las que se han configurado especialmente en Colombia y el Per. Por otro, las misiones militares de control de protestas sociales, las que tienen larga tradicin en Bolivia y el Ecuador, pero tambin en el Per, sin faltar del todo en Colombia. Mientras las misiones contra las guerrillas y el terrorismo se caracterizan abiertamente como misiones de guerra, las misiones de control de las protestas sociales se hunden en una indefinicin conceptual tan completa que se las denomina directamente misiones de orden interno, a falta de otro nombre ms preciso. Mientras que las primeras responden a la necesidad de neutralizar a un enemigo interno, las segundas tienen el aspecto odioso de la represin de protestas sociales y movimientos polticos con medios desproporcionados. De ah que sean las primeras las que se usan para justificar la funcin de defensa en el mbito interno, mientras que las segundas permanecen en un discreto segundo plano. Aunque el Estado que pretende defenderse de la subversin lanzando acciones militares en medio de su propia poblacin adolece de la contradiccin que hemos visto antes, esto ya no llama la atencin cuando aparece una contradiccin todava ms grosera: la de emplear a la fuerza armada en labores policiales de control de motines callejeros o rurales. Los miembros de la fuerza armada, por ms de que su misin se defina en trminos de apoyo a la Polica, no pierden nunca sus atribuciones caractersticas, a saber, el derecho de decidir por s mismos cundo deben emplear la fuerza letal para vencer toda resistencia a su presencia
102
y su avance. La misma incoherencia que surge con el desdoblamiento de la funcin de defensa en exterior e interior, se repite aqu, empeorada, en el desdoblamiento de la defensa interior en contrasubversiva y parapolicial. Estas dos mitades de la defensa interior se entrelazan y se complican mutuamente. En la lucha contra la organizacin terrorista Sendero Luminoso (SL), la fuerza armada peruana se dio de narices durante una dcada contra el obstculo obvio de que no estaba en condiciones de efectuar detenciones legales ni actuar acompaada por las investigaciones penales que permitieran procesar a los detenidos. Era evidente, al mismo tiempo, que el enemigo terrorista no presentaba combate ni se propona formar un ejrcito popular sino hasta cuando las estructuras de poder y las capacidades militares del Per estuvieran prcticamente colapsadas a punta de asesinatos y sabotajes terroristas. De todos modos, y en cumplimiento de la amplia funcin de controlar el orden interno, la fuerza armada intervino a las organizaciones de fachada de SL, instal bases, patrull y practic requisas en miles de poblaciones rurales y barrios urbano-marginales. Esos aos, 1983 a 1990, dejaron un horrendo saldo de detenciones arbitrarias, interrogatorios con tortura, ejecuciones extrajudiciales y desapariciones. En medio de esto, los avances de inteligencia y estrategia realizados a partir de 1988 permitieron, finalmente, quebrar la operatividad y frustrar los planes de SL a comienzos de 1990. Pero la carga de inminentes problemas judiciales resultante fue tan grande que sectores importantes de la fuerza armada apoyaron una lnea poltica vinculada a las personalidades de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos, con el propsito de destruir la independencia de los poderes Judicial y Legislativo al calor de la victoria estratgica que ya era un hecho antes de que ellos ascendieran al poder en 1990. Fujimori y Montesinos insertaron en el Estado los instrumentos necesarios para desvirtuar la independencia de poderes, a saber: a) la actuacin terrorista y criminal del destacamento militar Colina; b) los decretos de urgencia de noviembre de 1991; c) entre ellos, especialmente, el que cre el gigantesco Servicio de Inteligencia Nacional; y d) el autogolpe del 5 de abril de 1992, que disolvi el Poder Legislativo y dio paso a la dictadura de Fujimori, autodenominada gobierno de reconstruccin nacional. Queda a la vista que este proceso est enmarcado en
103
CIRO ALEGRA VARONA
la suposicin de que la ley y el orden pueden imponerse en el pas mediante acciones de guerra. Est claro, tambin, que SL apunt certeramente hacia este objetivo, haciendo todo lo posible para que el Estado militarizara su respuesta. Todava es una creencia generalizada en el Per, y especialmente entre los miembros de la fuerza armada, que la participacin de esta en la lucha contra SL fue inevitable y necesaria para derrotarlo. Aunque es seguro que una lucha estrictamente policial y poltica contra una organizacin poltico-criminal tan poderosa como SL hubiera tenido tambin costos elevados, las consecuencias habran sido, sin duda, cualitativamente menos destructivas. Si la funcin de defensa interior se entendiera estrictamente en el sentido de lucha contra elementos subversivos armados y organizados militarmente, entonces una inspeccin bsica de inteligencia habra mostrado, a ms tardar en 1983, que la fuerza armada no tena a quin enfrentar. En el proceso de SL, hay que esperar hasta 1987 para que aparezcan emboscadas contra patrullas y columnas de combate. Antes de eso, solo hubo ataques a objetivos que no ofrecan mayor resistencia, asesinatos a mansalva y atentados dinamiteros. Tanto as, que las acciones militares ms mortferas contra SL a lo largo de toda la dcada fueron las matanzas de los detenidos amotinados en los penales de Lurigancho y El Frontn. La actuacin militar que empez en 1983 se defini a partir del concepto amplio de defensa en el mbito exterior e interior, concepto que se precisa en el artculo constitucional que dice que en el estado de emergencia, la fuerza armada asume el control del orden interno. Por debajo de la creencia errnea inicial de que SL era una guerrilla latinoamericana clsica, como las que crecan en esos aos en El Salvador y Colombia, haba otro error ms grave y duradero. Se crea y hoy an lo creen muchos que el orden de una sociedad democrtica puede instaurarse mediante el juicio sumarsimo de la accin de guerra contra el delincuente. Incapaz, por definicin, de hacer ningn aporte real a un ambiente de cooperacin de la poblacin con la ley, la fuerza armada se vio obligada a conseguir resultados en sus trminos, es decir, por la eliminacin fsica o la quiebra de la voluntad de lucha de su enemigo organizado, lo que, dadas las circunstancias, result en un cerro de vctimas inocentes.
104
Aqu se nota una primera forma de complicacin mutua de los dos tipos de misiones de defensa en el mbito interno. Si la misin contrasubversiva y antiterrorista parece netamente militar y dotada de la legitimidad de la guerra defensiva, esto es una apariencia falsa, que no dura un minuto para los conocedores, pues aunque los subversivos se engaen sobre el provecho que pueden sacar de los sufrimientos de la poblacin causados por la contrasubversin, lo cierto es que la respuesta militar no es la ms conveniente, al menos para un Estado democrtico liberal. Es difcil evitar el espejismo de que el control militar del orden interno contribuye a la contrasubversin y viceversa. Las pacificaciones suelen mezclar burdamente la supresin fsica de unos con la devolucin de las garantas de derecho a otros, lo que siempre deja un saldo de conflictividad e ilegitimidad difcil de pagar para una democracia. Las guerras son hipotecas, las soluciones blicas se logran a costa del futuro. Hoy que las protestas sociales bordean con frecuencia los lmites de la capacidad policial para desbloquear carreteras, vas frreas y aeropuertos andinos, se sigue tomando en cuenta el empleo de la fuerza armada en apoyo de la Polica Nacional (Ley 28222). Aparte de los problemas especficos relativos a la preparacin de unidades militares para tales operativos, la funcin de defensa interior genera el problema de que la inteligencia militar, permanentemente y en todo el territorio, es dirigida contra los grupos y las personas que los servicios de inteligencia militares identifican como organizadores o instigadores de las protestas. Contra la recomendacin central del informe elaborado en la Universidad de Harvard para una nueva ley de inteligencia en el Per, el actual Sistema de Inteligencia no tiene expresamente prohibido acopiar informacin sobre activistas sociales y polticos ni espiarlos con medios que vulneran sus derechos bsicos. Ello es consistente con la misin constitucional de defensa interior entendida en sentido amplio, pues no es posible preparar fuerzas para actuar en determinado escenario sin acopiar primero la inteligencia correspondiente. Una fuerza armada obligada por su funcin legal a responsabilizarse por el orden interno tiene que producir constantemente inteligencia militar en este campo. La sombra de ilegitimidad que esta prctica proyecta sobre todo el sistema de seguridad peruano desvirta el efecto generador de orden del sistema policial y judicial. Lo mismo que el gobierno revolucionario de las fuerzas armadas dio el mal
105
CIRO ALEGRA VARONA
ejemplo de que la justicia social se hace con las armas en las manos, el actual sistema de inteligencia, con su componente militar en seguridad interior, alienta las fantasas de poder de los seores de la guerra vinculados al narcotrfico y de sus agentes pblicos. Una mirada a las movilizaciones de protesta social de gran magnitud que suelen hacer necesaria, a juicio de las autoridades, la intervencin de la fuerza armada en apoyo de la Polica muestra la escasa utilidad de esta intervencin. Desde las grandes protestas campesinas de comienzos de la dcada de 1940 en Bolivia (Alegra 2007: 378) sigue vigente una estructura bsica con ciertas modificaciones. La protesta se dirige contra el Estado, no solo contra los propietarios y las autoridades locales. Su accin principal es el bloqueo de vas de comunicacin, lo que resulta ms impactante para el Estado que la huelga general local, porque suele dejar aisladas a regiones enteras. Los bloqueos se aplican en muchos puntos dispersos con el propsito de dividir los esfuerzos de la Polica y aprovechar la ventaja de nmero de la poblacin movilizada. Desde la preparacin de estas acciones, la fuerza de la protesta surge de la combinacin del elemento indgena, masivo y ampliamente disperso por zonas rurales, con un elemento criollo sindical que funge de comunicador y coordinador; ambos componentes se armonizan superficialmente bajo la nocin de frente. El ala sindical suele tener adems un marcado carcter poltico revolucionario que le permite reemplazar su cohesin sindical en realidad tenue por una cohesin casi partidaria, que se alimenta de la expectativa de formar, mediante su alianza con las masas campesinas, una alternativa de poder nacional. Los pobladores del campo, por su parte, se proponen tambin instrumentalizar a sus aliados criollos con el nico propsito de obtener concesiones del gobierno central, sea la propiedad de las tierras que invaden o, ms modernamente, la tolerancia a los cultivos de coca o la condonacin de crditos agrarios. En los escenarios actuales se reitera la organizacin en frentes o alianzas coyunturales, aunque el elemento rural rara vez es masivo y con frecuencia es menos importante que el urbano marginal. Ciudades de provincia que han multiplicado su poblacin por migracin del campo como Arequipa y Juliaca, en el sur del Per, y Cajamarca en el norte proveen las masas, mientras que los viejos sindicatos agrarios la Confederacin Nacional Agraria (CNA), la Confederacin Campesina del Per
106
(CCP) dejan su sitio al Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educacin del Per (SUTEP), y este, ms recientemente, a los congresos de lderes de autodefensas rurales y urbanas. Las mejoras en las comunicaciones telefnicas y la Internet estn dando lugar a un dinamismo mucho mayor de las protestas, porque estas dependen menos de cpulas sindicales nacionales. Nuevas redes, entre las que se entretejen tambin agentes del narcotrfico, coordinan acciones de protesta cada vez ms conscientes del derecho a la desobediencia civil, que es signo distintivo de un rgimen democrtico. Al cumplirse cierto nmero de jornadas sin que la Polica logre desbloquear del todo las vas principales, aumenta el riesgo de desabastecimiento de alimentos y, sobre todo, de no poder llevar refuerzos a las unidades policiales aisladas. Es entonces cuando el presidente toma la decisin de enviar a la fuerza armada a enfrentar las acciones de protesta. No est nada claro cmo debe proceder, y ello se refleja en el amplio margen de discrecionalidad que se deja a los jefes operativos de las regiones militares. En los eventos de Arequipa y Puno, a comienzos del gobierno de Toledo, se not la escasa utilidad de la fuerza armada en materia de protestas sociales. En Arequipa, la presencia militar y el toque de queda no hicieron ms que confirmar a la poblacin que las protestas haban llegado a afectar la estabilidad del gobierno, lo que aument la autoridad de los lderes de la protesta y su poder de convocatoria. Durante las primeras horas del toque de queda, los vecinos golpeaban ollas en las puertas de sus casas. En Puno, una muchedumbre rode a una patrulla combinada de personal policial y naval, la que respondi a las pedradas que reciba y al riesgo de perder alguno de los fusiles de guerra que portaba con disparos indirectos que, con el rebote de los tiros, hirieron a varias personas y mataron a una. El proceso penal contra los miembros de la patrulla dura ya varios aos. En ambos casos, qued claro que el arma de guerra no disuade al poblador que protesta. La conducta de masas refuerza en los individuos una fantasa de omnipotencia que les hace vivir intensamente la ilusin de que la masa puede absorber todo lo que se encuentre en su camino. Gritan sus consignas a quienes los encaonan, ms seguros del efecto de sus palabras que de la inminencia de los disparos.
107
CIRO ALEGRA VARONA
Los datos policiales sobre el nmero de protestas que incurrieron en perturbacin del orden pblico son elocuentes. El empleo de la fuerza armada en los sucesos que se iniciaron en Arequipa en el 2002 no contribuy en nada a reducir el nmero ni la gravedad de los eventos de este tipo. CUADRO 1 ACCIONES DE PROTESTA SOCIAL Ao 2001 2002 2003 2004 2005 Nmero de acciones 1.826 6.240 8.532 8.494 5.240
Fuente: Direccin de Inteligencia del Ministerio del Interior (Basombro y Rospigliosi 2007: 200).
Ante la disyuntiva entre perfeccionar la capacidad de la fuerza armada para cumplir este tipo de misiones o implementar un contingente mayor de Polica antimotines, est claro que lo primero presenta menos problemas econmicos, porque el presupuesto de Defensa es ms alto que el de Interior y su empleo en un conflicto armado externo es una posibilidad remota que debe serlo cada vez ms. Aprovechar la capacidad ociosa de una importante fuerza en preparacin permanente es razonable. De todos modos, la regulacin de esta actividad por una ley de reglas de enfrentamiento es difcil y tiene como principal efecto restringir las oportunidades de su uso. Adems, la capacidad disuasiva de una fuerza armada que no puede disparar sino bajo reglas semejantes a las policiales es dudosa. La disuasin del delito, aun cuando se trate de actos vandlicos ocasionales, supone realizar una investigacin para fines de la acusacin judicial y de la persecucin y captura legal; tambin supone establecer una coordinacin con los pobladores, intervenir a sospechosos, manejar una base de datos sobre faltas y delitos. Todo esto es asunto y capacidad policial, no hay forma de que lo haga un ejrcito. La estructura rgidamente vertical y la organizacin en grandes unidades de combate, propia de la
108
fuerza armada, resta iniciativa a los pequeos grupos insertados en la poblacin, lo que es un serio obstculo para la funcin de mantener el orden pblico, especialmente en un medio urbano. No han cesado de evolucionar y complicarse las protestas sociales que avanzan por la brecha real llamada desobediencia civil, que existe en todo rgimen autnticamente democrtico, cuando ya se recomponen tambin las organizaciones armadas que desafan a cualquier forma de paz estatal. En el lugar de las guerrillas revolucionarias y de emancipacin nacional, proliferan hoy sobre todo en frica, pero tambin en Colombia y el Per milicias depredadoras que combinan una amplia gama de delitos organizados narcotrfico, secuestros, trfico de personas, especialmente de nios soldados con la violencia asimtrica (Mnkler 2006). La transformacin gradual de los Estados en miembros activos de una sociedad mundial de paz supone no solo la reduccin paulatina de las fuerzas armadas de disuasin mutua, sino tambin su evolucin hacia fuerzas de imposicin y aplicacin de la ley. Esto est ocurriendo primero en el mbito internacional, con la transformacin de los ejrcitos en fuerzas para misiones de paz, es decir, con la aplicacin del Derecho internacional. Pero tambin debe suceder en el mbito de la seguridad humana, al interior de los pases desafiados por agentes armados depredadores, con la transformacin paulatina de sus fuerzas armadas de control territorial en fuerzas de aplicacin de la ley estrictamente integradas al sistema penal, judicial y policial. Bibliografa ALEGRA VARONA, Ciro 2007a La permanencia de las misiones militares de las Fuerzas Armadas en las democracias andinas. En Isidro Seplveda (ed.). Seguridad humana y nuevas polticas de defensa en Iberoamrica. Madrid: IUGM. 2007b Informe de investigacin. Propuestas bsicas para la reforma de la Polica Nacional. Lima, Defensora del Pueblo (Ms. indito). BASOMBRO IGLESIAS, Carlos y Fernando ROSPIGLIOSI 2007 La seguridad y sus instituciones en el Per a inicios del siglo
109
CIRO ALEGRA VARONA
XXI: reformas democrticas o neomilitarismo. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.

HOBBES, Thomas 1980 Leviatn: o la materia, forma y poder de una repblica, eclesistica y civil. Manuel Snchez Sarto (trad.). Mxico D. F.: Fondo de Cultura Econmica. KOONINGS, Kees y Dirk KRUJIT (eds.) 2003 Ejrcitos polticos. Las Fuerzas Armadas y la construccin de la nacin en la era de la democracia. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. LOCKE, John 1970 Two Treatises of Government. Cambridge: The University Press. MNKLER, Herfried 2006 Viejas y nuevas guerras. Asimetra y privatizacin de la violencia. Madrid: Siglo XXI. RAWLS, John 2001 El derecho de gentes y una revisin de la idea de razn pblica. Barcelona: Paids. SCHMITT, Carl 1999 La dictadura: desde los comienzos del pensamiento moderno de la soberana hasta la lucha de clases proletaria. Madrid: Alianza.
110
SEGURIDAD NACIONAL Y GOBERNABILIDAD EN MXICO: CRIMINALIDAD Y FRONTERAS
SEGURIDAD NACIONAL Y GOBERNABILIDAD EN MXICO: CRIMINALID AD Y FRONTER AS CRIMINALIDAD FRONTERAS
Ral Bentez Manaut
111
RAL BENTEZ MANAUT
112
El presente artculo analiza una de las vertientes de la seguridad nacional de Mxico: la potencial ingobernabilidad del pas, generada por la debilidad de algunas estructuras del Estado responsables de la seguridad y la defensa. Mxico vive, con distinta intensidad segn el estado de la repblica y el grupo social al que pertenezca la poblacin, graves problemas socioeconmicos que repercuten en la seguridad y la gobernabilidad: hay emigracin masiva de ciudadanos hacia Estados Unidos la trata de personas es una actividad de crimen organizado que, a su vez, repercute en las violaciones de los derechos humanos de los migrantes; crece la inseguridad pblica y la transnacionalizacin del crimen por ejemplo, el fenmeno de las maras; aumenta la penetracin del crimen organizado con la modalidad del narcotrfico a la cabeza en las estructuras empresariales, polticas y hasta sociales en algunas regiones; es imposible detener el flujo transnacional de armas pequeas entre Norteamrica y Centroamrica que pasa por Mxico; y hay elementos de la nueva agenda internacional de seguridad, como las medidas antiterrorismo, que los gobiernos implementan en cooperacin con Estados Unidos. As, en Mxico, la transicin hacia la democracia no ha logrado resolver los principales problemas de gobernabilidad, y muchos de ellos se han transformado en asuntos de seguridad nacional, subregional e internacional. En este aspecto, sin lugar a dudas, la relacin Mxico-Estados Unidos-Centroamrica tiene un componente muy importante centrado en la bsqueda de la seguridad comn.
1 . La multidimensionalidad de la (in)gobernabilidad y la (in)seguridad

De acuerdo con la Declaracin sobre Seguridad en las Amricas, hay razones estructurales que repercuten en forma directa en la ingobernabilidad
113
RAL BENTEZ MANAUT
y la inseguridad de los pases. La pobreza es una condicin explicativa necesaria pero no suficiente, pues hay causas institucionales y culturales que influyen en forma decisiva.1 La pobreza es fuente de conflicto, pero aun en condiciones de pobreza de amplios sectores de la ciudadana, el Estado debe evitar la confrontacin. Explicaciones totalizantes llevan a eximir al Estado y a los principales actores polticos de los pases respecto a su responsabilidad en el aumento de los niveles de inseguridad e ingobernabilidad. En otras palabras, incluso en condiciones de pobreza de amplios sectores de la poblacin de los pases, y aun con limitaciones presupuestales evidentes, el Estado puede y debe disear e implementar polticas pblicas que aborden los problemas de seguridad y gobernabilidad. En Mxico, la transicin hacia la democracia ha generado un desnivel en la profundidad de los cambios en las estructuras del Estado. En el caso de las polticas relativas a la seguridad, la defensa y la justicia, hay notables inconsistencias, contradicciones e inclusive elementos que impiden la reforma de muchas estructuras. Por ejemplo, no se puede guardar en la gaveta de pendientes la reforma de los sistemas de justicia; la reforma de las estructuras de defensa en Mxico, ninguna fuerza poltica la ha incluido en su agenda; la profesionalizacin de los servicios de inteligencia; la herencia de las estructuras del pasado caciquil y semifeudal de muchas estructuras de poder, principalmente en las zonas rurales; y la reforma de las estructuras policacas de seguridad pblica. Desde inicios del siglo XXI, los paradigmas positivistas que estuvieron vigentes en la dcada de 1990 se derrumbaron. La premisa de que con la democratizacin del Estado y el sistema poltico automticamente se construira un Estado robusto, que proporcionara gobernabilidad y seguridad a los pases y a sus habitantes, mostr sus limitaciones. Este paradigma se aplica a todos los pases de Amrica Latina. Igual sucede con el postulado central de la hiptesis de la seguridad multidimensional referida a la pobreza; la democracia y la gobernabilidad tambin son necesarias, pero solo son la primera condicin o el cimiento del edificio. Para lograr gobernabilidad y seguridad sustentable y de largo plazo, se necesita proceder a reformar numerosas estructuras
1 OEA Declaracin sobre Seguridad en las Amricas, Mxico, 27-28 de octubre del 2003.
114
econmicas, sociales y polticas. En otras palabras, la reforma del Estado y de los pactos sociales est an pendiente, y ese factor congelado es el causante de los principales problemas de ingobernabilidad e inseguridad. Es decir, hay democracia, pero su calidad es precaria, y ello la hace dbil y genera constantes problemas de gobernabilidad. En Mxico, las lites2 se resisten, en muchos casos, a avanzar con las reformas estructurales. Ninguno de los compromisos de las transiciones a la democracia incluy la revisin del modelo econmico, por lo que se evade la implementacin de polticas de redistribucin del ingreso desde el Estado. Es ms, se produce una notoria contradiccin entre el modelo econmico prevaleciente mercado libre, que por evolucin natural genera concentracin del ingreso y los postulados de una democracia que debera implementar polticas sociales redistributivas lo que se denomina justicia social.3 Otro elemento que no ha colaborado a que los pases latinoamericanos gocen de mayor gobernabilidad y seguridad es la modalidad de reinmersin en los procesos de regionalizacin y globalizacin. Mxico tuvo un modelo econmico y poltico semicerrado, que intent ser impermeable a las influencias del exterior. La nueva apertura el exterior, vivida en Mxico a travs del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), firmado en 1993 e implementado en 1994, no ha resuelto los problemas sociales. El libre comercio, per se, no logra detener a los millones de trabajadores que van hacia el norte en busca de empleo. Ello se debe tambin a que hay una crisis sin precedentes de las economas agrarias, y una expulsin de mano de obra, principalmente rural, nunca antes vista en Mxico. Otro agravante en el caso de Mxico es que no existe conceptualmente, ni en el Estado ni en la sociedad civil, una definicin de consenso sobre seguridad nacional, seguridad democrtica o gobernabilidad. A ello se suma el hecho de que la reforma en el sector Defensa es una de las ms tardas de Amrica Latina.
Este concepto integra a los grupos de poder econmico, poltico, militar, religioso, y a hasta los lderes sindicales y sociales. Adems, ahora habra que incorporar en las lites a lo que se ha denominado los poderes ocultos, que bsicamente son los grandes jefes del crimen organizado en los diferentes pases. 3 Por ejemplo, en casi todos los pases latinoamericanos las lites se oponen a implementar reformas fiscales profundas. En Mxico, el poder de los sindicatos reproduce las causales ms nocivas del sistema poltico mexicano autoritario vigente en el siglo XX, e impide la verdadera democratizacin y supresin de los privilegios.
2
115
RAL BENTEZ MANAUT
As, la agenda compartida de seguridad con Estados Unidos se basa en aceptar el potencial peligro del terrorismo islmico; de igual manera, se coincide en que el narcotrfico es un problema comn, de solucin transnacional. Sin embargo, al llegar a otros temas de la agenda de seguridad del vecino, el contraste es obvio. Mxico es un pas expulsor, pero al mismo tiempo deporta e impide el ingreso de migrantes centroamericanos en su ruta hacia Estados Unidos. Otros temas de la agenda de seguridad son la creciente amenaza de las pandillas transnacionales, las maras;4 la inseguridad pblica; los desastres naturales, mbito en el que se ha establecido una gran cooperacin intergubernamental para enfrentarlos con xito; el narcotrfico; el crimen organizado, que usa corredores transnacionales mesoamericanos; y el empleo intensivo de la fuerza armada para enfrentar la mayora de estos desafos. En Centroamrica se estimaba que, hacia el 2005, existan ms de 70 mil pandilleros organizados como maras. En Mxico, las autoridades policiales estiman que las pandillas agrupadas como maras suman 4 mil, y que este fenmeno de imitacin se inici en el ao 2000. Las maras se encuentran principalmente en Chiapas, debido a la condicin de estado de transmigrantes de Centroamrica a Mxico: En el caso particular de Chiapas, por ejemplo, las autoridades han identificado la presencia Marera en 24 de alrededor de 130 municipios del Estado. Hay 53 clicas o pandillas en Chiapas de las cuales 37 pertenecen al Barrio 18 y 16 a la Mara Salvatrucha-13. Estas clicas varan en tamao de 8 a 80 individuos con grupos de edades distintas, se estima que 49% de los pandilleros son menores de 18 aos; 40% estn entre los 18 y los 25 aos; 7% se encuentra entre los 26 y los 30 aos y slo el 4% es mayor de 30 (Hristoulas 2007a). As, este fenmeno, que en su origen es de seguridad pblica, puede afectar la seguridad nacional de Mxico. Ello debido a que las polticas
4 La OEA organiz, en conjunto con el gobierno del estado de Chiapas, la Reunin sobre pandillas delictivas juveniles transnacionales: caractersticas, importancia y polticas pblicas, en Tapachula, los das 16 y 17 de junio del 2005. Esta reunin pretendi establecer acuerdos entre gobiernos para enfrentar el tema de las pandillas en Centroamrica y el sur de Mxico. Hubo participacin oficial de los gobiernos de Centroamrica y de la INTERPOL, as como del FBI. Vase tambin Savenije, Beltrn y Cruz (2007).
116
de mano dura aplicadas en Guatemala, Honduras y El Salvador expulsan a los delincuentes hacia lugares ms seguros, como Mxico. Estas polticas como la Mano dura y la Supermano dura de El Salvador, Escoba en Guatemala y Libertad azul en Honduras no han logrado el xito esperado, y por el contrario, han aumentado los niveles de criminalidad asociada a esta actividad delincuencial.5 Este fenmeno se agrega a los crecientes problemas de inseguridad pblica endgenos que estn impactando en la gobernabilidad del pas. As, problemas como el narcotrfico y la nueva delincuencia transnacional se trasladan desde las fronteras sur y norte de Mxico hacia las ciudades del interior. Desde Centroamrica y Amrica del Sur ingresan a Mxico drogas, armas pequeas y delincuentes (Len Escribano: 2007). Al mismo tiempo, la poblacin transmigrante sufre la extorsin de los traficantes y las autoridades gubernamentales corruptas. Mxico, a su vez, exporta grandes cantidades de esos narcticos hacia Estados Unidos, y expulsa tambin a poblacin portadora de los problemas sociales asociados a ella. De Estados Unidos proviene la demanda de drogas y el financiamiento para que ese comercio ilegal sea posible, y tambin el factor que alimenta a toda la criminalidad comn y organizada de Mxico: las armas, debido a las facilidades para la venta libre en ese pas (Goodman y Freeman 2007). En otras palabras, entre Centroamrica, Mxico y Estados Unidos, cada cual amenaza al otro. La caracterstica de estas amenazas a la seguridad de cada pas y regin es que son amenazas no gubernamentales, no convencionales, y que todos los fenmenos asociados generan el debilitamiento del Estado y la potencial ingobernabilidad. En Mxico, por lo anterior, la gobernabilidad democrtica es dbil, y el crimen organizado tiene una elevada capacidad de penetracin en las estructuras gubernamentales a travs de la corrupcin. Este fenmeno se produce a nivel del poder poltico federal, estatal y local, la fuerza armada y los cuerpos policacos, e incluso al interior de los servicios de inteligencia. La pregunta clave en este perodo de transicin es: cmo construir instituciones para hacer vigente el Estado de Derecho, fortalecer y profesionalizar a las instituciones de seguridad y lograr una gobernabilidad sustentable?
Esta hiptesis se desarrolla en Fernndez de Castro y Santamara (2007: 64-65).
117
RAL BENTEZ MANAUT
2.
El balance de la inseguridad de Mxico y la relacin con Estados Unidos
Hasta el cambio de gobierno en el ao 2000, el Estado mexicano no se haba visto en el dilema de efectuar una reforma profunda del sistema de seguridad, justicia y defensa. Los cambios de la estructura econmica del pas desde mediados de la dcada de 1980, y principalmente con la entrada en vigor del TLCAN, afectaron notablemente las relaciones sociales, pero no se vislumbr la necesidad de reformar las estructuras de seguridad, justicia y defensa. A nivel poltico, la evolucin de la forma de eleccin de las autoridades avanz en la reforma muy profunda de las instituciones; en este proceso, que an no ha culminado, se cre el Instituto Federal Electoral (IFE), el que despus de las elecciones del 2006 est siendo profundamente cuestionado. Ninguno de los tres principales partidos polticos del pas el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido de Accin Nacional (PAN) y el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) tuvo inters en impulsar estas reformas, y no fueron demandas importantes para la poblacin. Por ello, el resultado es un hbrido: un Estado reformado en algunas estructuras vitales y paralizado en otras, que conviven de forma simultnea.6 Este fenmeno se hered de los regmenes del PRI a Vicente Fox, y l no logr plasmar las ideas reformistas que impregnaron el arranque de su gobierno (Rodrguez Sumano 2007). El nico sector del sistema de seguridad que demanda por parte de la poblacin una urgente reforma es el de la seguridad pblica. Ni el sistema de justicia ni el de defensa son cuestionados en profundidad. De igual forma, en la relacin seguridad nacional cara a cara con la seguridad internacional, no hay inters
6
Como un intento por reformar el proceso de toma de decisiones, Fox dividi a su gobierno en tres gabinetes: Desarrollo Social y Humano, cuya coordinacin qued a cargo de Jos Sarukhn; Crecimiento con Calidad, bajo la responsabilidad de Eduardo Sojo; y Orden y Respeto, encabezado por Adolfo Aguilar Zinser, tambin responsable de la Consejera Presidencial de Seguridad Nacional. El proceso fracas en un ao. Aguilar Zinser y Sarukhn enfrentaron la resistencia de los ministros que estaban bajo su coordinacin. Ambas coordinaciones se desmantelaron en el primer semestre del 2002. En la prctica, Sojo qued como asesor de Fox en materia de polticas pblicas durante todo su perodo de gobierno. Vase Poder Ejecutivo Federal (2001).
118
de la poblacin ni de las fuerzas polticas para hablar de la reforma. Solo en lites acadmicas y segmentos especializados se habla de reformar la poltica exterior y sus bases vigentes durante el siglo XX, y lo mismo sucede con el sistema de imparticin de justicia. Uno de los principales elementos que est definiendo, a inicios del siglo XXI, las polticas de seguridad de Mxico es lo sucedido como consecuencia de los atentados terroristas del 11 de septiembre del 2001. En la dcada de 1990, la relacin Mxico-Estados Unidos pas sin grandes tensiones del esquema de la Guerra Fra al de la Posguerra Fra, siendo el Tratado de Libre Comercio el motor de ese ajuste de las agendas binacionales (Aguayo Quezada y Bailey 1977). A partir del 11 de septiembre del 2001, la tensin en las relaciones internacionales afect a Mxico en forma directa, principalmente por su vecindad con Estados Unidos. Debido a la confusin reinante en los momentos posteriores a los atentados, se especulaba que los terroristas islmicos haban ingresado por las fronteras terrestres de Canad o de Mxico. En forma abrupta, Mxico, al igual que la gran mayora de los pases del mundo, se vio obligado a responder a las demandas estadounidenses de seguridad. La estrategia de Estados Unidos se dise en dos frentes: a) la proteccin de la patria (Homeland Security) y b) la puesta en prctica de la estrategia de accin preventiva contra el terrorismo (Preemptive Action) (Ikenberry 2006). Para el primer esquema de defensa de Estados Unidos, la colaboracin de Mxico y Canad es vital, por lo que muy rpidamente se firmaron los acuerdos gubernamentales de fronteras inteligentes con Canad en diciembre del 2001 y con Mxico en marzo del 2002 (vase el cuadro 1). En Mxico no hubo grandes cuestionamientos al respaldo al nuevo esquema de seguridad del vecino. Por el contrario, la gran crtica y cuestionamiento fue en la poltica internacional que este pas implement. Mxico no respald el esfuerzo diplomtico por involucrar a la ONU en la guerra contra el terrorismo, lo que gener una situacin de gran friccin entre ambos gobiernos.7
7
El presidente Fox nombr a Adolfo Aguilar Zinser embajador de Mxico ante la ONU en enero del 2002, a la par que Mxico haba sido electo como miembro no permanente del Consejo de Seguridad, por lo que las objeciones mexicanas por involucrar a la ONU en la estrategia de Estados Unidos fueron un elemento muy importante de friccin entre ambos gobiernos, sobre todo durante el perodo 2002-2003. Vase Bondi (2004).
119
RAL BENTEZ MANAUT
En otras palabras, en materia de seguridad, el gobierno de Mxico, en las relaciones con su vecino del norte, dividi la labor de sus secretarios de Estado. Desde el 11 de septiembre del 2001 se implement una amplia colaboracin entre la Secretara de Gobernacin, la Procuradura General de la Repblica y los sistemas de inteligencia con sus contrapartes en el gobierno norteamericano (Bentez Manaut y Rodrguez Ulloa 2006). Por otro lado, se produjo una notable diferencia y hasta una tensin abierta en el trabajo de la Secretara de Relaciones Exteriores, por su oposicin a la estrategia contra el terrorismo y al esfuerzo por derrocar a Sadam Hussein en Iraq. En Mxico tampoco se vio con agrado, en lo que corresponde a la cooperacin en defensa, la creacin del Comando Norte de Estados Unidos en el 2002. Esta aparente contradiccin en las polticas de seguridad de Mxico ante Estados Unidos es producto de un debate existente en el seno de las lites polticas mexicanas, las cuales estn divididas en dos sectores: los nacionalistas y los globalistas. Los primeros estn a favor de una mayor independencia de Estados Unidos; los segundos son ms proclives a impulsar todas las iniciativas de cooperacin internacional y estn a favor del estrechamiento de las relaciones con Estados Unidos. Por ejemplo, los nacionalistas se oponen a la salida de tropas al exterior, mientras que los globalistas estn a favor del empleo de la fuerza armada en operaciones de paz y en acciones cooperativas de seguridad hemisfrica. En este caso, la fuerza armada es ms proclive a mantener una distancia en relacin con Estados Unidos y la ONU.8 As, el principal acuerdo de cooperacin Mxico-Estados Unidos se centra en el desarrollo de compromisos de intercambio de inteligencia, entrenamiento de policas y en menor medida militares y refuerzo del sistema de justicia en Mxico.
Entre las lites polticas, los dirigentes del PRD y del PRI son considerados ms nacionalistas, y los del PAN, ms globalistas, aunque en el seno de los partidos polticos estas posiciones no son homogneas. Sobre la seguridad en la relacin Mxico-Estados Unidos, vase Maciel (2003).
8
120
CUADRO 1 ACUERDO DE 22 COMPROMISOS SOBRE FRONTERAS INTELIGENTES ENTRE ESTADOS UNIDOS Y MXICO, MARZO DEL 2002
Seguridad de la infraestructura
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Planeacin de largo plazo Mejora en el flujo de cuellos de botella fronterizos Proteccin de la infraestructura Armonizacin de los puntos de entrada a puertos Exhibicin de proyectos Cooperacin en puntos de cruce fronterizo Financiamiento de proyectos fronterizos
Seguridad en el flujo de personas

8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. Viajeros con documentacin previamente revisada Informacin avanzada sobre pasajeros Viajes de negocios por el TLCAN Fronteras seguras y disuasin de polleros Consulta respecto a la poltica de expedicin de visas Entrenamiento conjunto Bases de datos conjuntas Revisin de personas provenientes de terceros pases
Seguridad en el flujo de bienes

16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. Cooperacin entre los sectores privado y pblico Intercambio electrnico de informacin Seguridad en el transporte martimo de bienes Cooperacin tecnolgica Seguridad en redes ferroviarias Combate contra el fraude Intercepcin del contrabando
Elaboracin: David A. Shirk. NAFTA+Plus?: US-Mexican Security Relations After the 9/11 Terrorist Attacks. Ponencia para la conferencia Reforming the Administration of Justice in Mexico, Center for U. S.-Mexican Studies, 15-17 de mayo del 2003.
121
RAL BENTEZ MANAUT
3.
El tema de las armas y la inseguridad en Mxico, Centroamrica y Estados Unidos
Durante la Guerra Fra, la obsesin de los Estados en lo referente a la seguridad estaba centrada en el control de las armas estratgicas. Para el caso de Mxico, la clave era evitar caer en una carrera armamentista nuclear, objetivo que se logr con xito. Durante la Posguerra Fra, el paradigma de la inseguridad es el inverso: la amenaza son las armas pequeas. En Mxico hay una amplia disponibilidad de armas debido a la legislacin de Estados Unidos, que permite la venta libre de estos productos en las armeras de ese pas. Estas armas son el alimento principal del crimen comn y organizado en Mxico. Adems, el control de estas, realizado por la Secretara de Defensa Nacional, es muy deficiente debido a la existencia de un gran mercado negro proveniente de Estados Unidos y, en menor medida, de Guatemala y Centroamrica. Segn una investigacin de la Fundacin Arias para la Paz, en Guatemala, hay ms de medio milln de armas ilegales. En El Salvador, la cifra asciende a 224.600 armas ilegales, frente a 147.581 registradas. En Honduras existen ms de 400.000 armas de fuego sin registrar y 88.337 registradas.9 En Mxico, se afirma que: La Secretara de la Defensa ha informado que desde 1972 a la fecha, se ha registrado un total de 2,824,231 de armas, de las cuales el 85% corresponde a uso civil y 15% son usadas por personal de seguridad. Sin embargo, segn estimaciones de la prestigiada publicacin Small Arms Survey, en Mxico existan entre 3.5 y 16.5 millones de armas en 2004. (Snchez 2007: 226) El comercio ilegal de armas se produce por la facilidad para cruzar ambas fronteras la de Mxico-Estados Unidos y la de Mxico-Guatemala, por la ausencia de control del comercio de armas en el sur de
Estos datos corresponden al ao 2005. Vase Zamora, Chavarra y Espinoza (2005: 32).
9
122
Estados Unidos, y por el gran negocio que realizan los comerciantes guatemaltecos. Por el peso poltico que tienen agrupaciones como la National Rifle Association, el gobierno de Estados Unidos boicote una iniciativa impulsada por un grupo de pases de Amrica Latina para regular y controlar el trfico transfronterizo de armas ligeras (Andreas y Nadelmann 2006: 7). Este fenmeno no es exclusivo de la relacin entre Mxico, Estados Unidos y Centroamrica, sino que tiene graves expresiones tambin en Amrica del Sur, por ejemplo, en Colombia, Venezuela y Brasil. De esta manera, lo ilcito se vuelve parte de la convivencia entre ciudadanos y aparece como un elemento importante para las economas (Naim 2006). Como veremos a continuacin, el trfico de armas se vincula a dos de los principales fenmenos de seguridad nacional: el narcotrfico y la inseguridad pblica. Adems de los acuerdos de fronteras inteligentes, para reforzar el esquema trinacional de seguridad los presidentes de Mxico, Canad y Estados Unidos firmaron el Acuerdo para la Prosperidad y la Seguridad de Amrica del Norte (ASPAN) en el ao 2005. El ASPAN opera mediante grupos de trabajo temticos y sectoriales interministeriales, y es actualmente el marco de referencia para la cooperacin en seguridad. El ASPAN, a nivel conceptual, originalmente estaba diseado para dinamizar la cooperacin en seguridad. La incorporacin del concepto de alianza para la prosperidad se dio por peticin mexicana, debido a que si solo se hubiera tenido como objeto la seguridad, podran haber aparecido oposiciones a esquemas de cooperacin con Estados Unidos. Las tensiones generadas por las asimetras en los niveles de desarrollo se observan con mayor gravedad en las fronteras, teniendo este factor un alto impacto en la inseguridad.10 La debilidad de la cooperacin basada en el acuerdo de fronteras inteligentes del 2002 y el ASPAN del 2005 reside en que, comparativamente con el TLCAN, no se trata de compromisos avalados por los congresos de los pases. Por ello, no son acuerdos de Estado y se circunscriben a la cooperacin de los gobiernos de turno. Esto, de por s, hace frgil la cooperacin.
El dilema seguridad-desarrollo o inseguridad-subdesarrollo es analizado en detalle, para el caso de la frontera norte de Mxico, en Jos Mara Ramos Garca (2004). Vase en especial el captulo La poltica de seguridad fronteriza de Estados Unidos y la inseguridad global: impactos binacionales, pp. 151-214.
10
123
RAL BENTEZ MANAUT
4. In-seguridad pblica y su efecto en la seguridad nacional La inseguridad ciudadana se ha convertido en un problema de seguridad nacional en Mxico. La poblacin reclama al gobierno mayor seguridad en todos los niveles, y las corporaciones de Polica no logran resolver el dilema de cmo actuar con eficacia contra el crimen organizado. Uno de los problemas es la desconcentracin de las policas, que afecta notablemente su profesionalizacin. Existen 1.661 corporaciones policacas, segn el actual secretario de Seguridad Pblica (Garca Luna 2006). Cuando se inici el sexenio de Fox, casi la mitad de la Polica Judicial Federal (PJF), dependiente de la Procuradura General de la Repblica (PGR), estaba conformada por militares. Evidentemente, no haba ninguna confianza en los policas civiles y se opt por la asistencia de la fuerza armada (Garca Luna 2006: 53).11 De igual manera, al crearse la PFP en 1998, su base fue la fuerza armada.12 Otro cuerpo policaco, la principal creacin durante el gobierno de Fox, fue la transformacin de la PJF en la Agencia Federal de Investigaciones (AFI) en el ao 2002. El principal problema al inicio, a la par de desarrollar un nuevo modelo policaco, fue enfrentar la corrupcin: en el ao 2001, 7,61% de los policas judiciales tenan procesos penales en su contra; en el 2002, eran 3,64%; en el 2003, 6,56%; y en el 2004 y 2005, se erradic a los policas de la AFI que tenan cargos penales (Garca Luna 2006: 78-80). En el ao 2005, en Mxico existan 338 mil policas distribuidos como se seala en el cuadro 2. Estas corporaciones policacas no han logrado resolver el problema de la comisin de delitos. De esta manera, aunque las estadsticas oficiales muestran que la tendencia de la expresin de los delitos no ha variado y en algunos casos incluso ha disminuido levemente en los ltimos 20 aos, la poblacin lo percibe como un grave asunto de seguridad personal, ineficiencia del Estado y desconfianza en las instituciones gubernamentales en casi todos los niveles; se ha vuelto, incluso, un reclamo poltico (cuadro 3).
11
12
Los militares en la PJF eran 1.094 en el ao 2000. La Brigada Militar militares de la Secretara de Defensa Nacional (S EDENA ) destacados en la PFP fue la que ingres a la UNAM el 6 de febrero del 2000, siendo esta la primera accin operativa de la PFP.
124
CUADRO 2 DISTRIBUCIN DE LA FUERZA POLICACA EN MXICO (2005)

Tipo de fuerza policaca Preventivos municipales Preventivos estatales Judiciales o ministeriales Preventivos federales Agentes federales de investigacin Total
Fuente: Garca Luna (2006: 106).
Nmero 135.132 153.789 27.602 15.261 6.289 338.000
% 40,00 45,50 8,20 4,50 1,80 100,00
CUADRO 3 PRINCIPALES DELITOS COMETIDOS EN EL FUERO FEDERAL

Total Contra la salud 21.071 19.629 23.156 24.212 23.232 23.588 28.645 28.715 13.719 17.099 Portacin de arma de fuego 13.852 14.761 15.719 16.765 16.271 16.080 15.123 14.145 13.719 5.551 Ataque a vas generales de comunicacin 1.886 2.248 1.943 1.797 1.763 1.813 1.394 1.361 1.013 322 Asociacin delictuosa 71 76 58 48 27 10 32 17 6 0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005* 2006*
73.913 74.866 76.169 81.781 74.113 73.803 81.230 81.539 89.530 36.467
* Cifras preliminares. En el 2006, cifras hasta el mes de mayo. Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Sexto informe presidencial, anexo estadstico. Disponible en <http://sexto.informe.fox.presidencia.gob.mx/index.php?idseccion=4&pagina=3&idioma=esp>.
En el caso de los delitos federales, como se observa en el cuadro 3, entre 1997 y el 2005 los delitos del fuero federal, bsicamente el narcotrfico, han aumentado, mientras que, por el contrario, los del fuero comn se han reducido (cuadro 4).
125
RAL BENTEZ MANAUT
CUADRO 4 PRINCIPALES DELITOS COMETIDOS EN EL FUERO COMN

T otal 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2006* 1.490.923 1.375.635 1.390.467 1.338.473 1.438.335 1.442.226 1.436.669 1.424.321 583.521 Robo 582.740 593.281 563.941 509.729 535.964 514.551 515.122 514.922 514.039 217.740 Homicidio 35.341 34.444 33.242 31.669 31.185 29.140 28.330 26.530 26.020 11.175 Violacin 11.664 11.315 11.492 13.264 12.971 14.373 13.996 13.650 13.525 5. 648 Secuestro Fraude n. d. n. d. n. d. 591 505 433 413 323 324 121 43.929 50.165 47.258 48.133 52.361 60.122 61.970 59.956 56.637 23.732
2005* 1.406.848
* Cifras preliminares. En el 2006 cifras hasta el mes de mayo. Elaboracin propia sobre la base del Sexto informe presidencial, anexo estadstico. Disponible en <http://sexto.informe.fox.presidencia.gob.mx/index.php?idseccion=4&pagina=3&idioma=esp>.
Los delitos del fuero federal en 1997 fueron 73.913 y en el 2005 ascendieron a 89.530. Entre estos sobresale el aumento de los delitos contra la salud (narcotrfico): en 1997 se cometieron 21 mil y en el 2005 ascendieron a 38 mil. De igual manera, los fraudes aumentaron en forma importante. En 1997 se cometieron 393 fraudes en el fuero federal, y en el 2005 esta cifra subi a 997. En el fuero comn, los fraudes fueron en 1997 ms de 43 mil y en el 2005 ms de 56 mil. Entre los delitos en los que las instituciones policacas de investigacin respondieron con eficacia por ejemplo el secuestro, combatido por la AFI, se observa que en el ao 2000 se cometieron 591 secuestros, mientras que en el 2005 la cifra baj a 323. Otro descenso importante es el del nmero de homicidios: en 1997 se cometieron 35 mil y en el 2005 bajaron a 26 mil. Esto muestra que, poco a poco, se ha dado una especie de profesionalizacin de los cuerpos policacos para atender delitos especficos. Estas cifras, presentadas por el gobierno, deben ser interpretadas con reserva. Hay investigaciones que sealan una brecha importante entre la estadstica oficial y la cifra real, diferencia que se produce por la ausencia de denuncias, por el temor o simplemente por la desconfianza en
126
el resultado de las investigaciones. Por ejemplo, en algunas encuestas se seala que por cada 100 delitos registrados en las estadsticas, se cometen 826 (Ruiz Harrell 2006: 203). Adems, esta brecha entre la cifra blanca y la negra se registra en las percepciones de la poblacin. A nivel nacional, 7 de cada 10 habitantes de las principales ciudades del pas dicen sentirse inseguros, de acuerdo con una encuesta del Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI) realizada en el 2005. En el caso del Distrito Federal, la situacin es an ms preocupante: 9 de cada 10 personas se sienten inseguras, y 3 de cada 10 han sido vctimas de algn delito, mientras que en el resto del pas esta cifra es de 2 por cada 10 personas (De la Barreda y Sayed 2006). As, el principal problema entre la poblacin y el gobierno es el de la desconfianza. La poblacin no cree en el gobierno y no denuncia por presuponer que la investigacin no va a tener ningn xito, y que, adems, probablemente hay corrupcin.13 Uno de los principales debates es sobre la participacin de los militares y el despliegue de estrategias de mano dura.14 La mayora de los anlisis seala que para combatir el crimen comn, la mano dura no es la solucin, sino ms bien hay que buscar estrategias de acercamiento comunitario, profesionalidad, honestidad e incluso la participacin activa de la ciudadana. El problema en Mxico es que la mano dura siempre se identifica con el empleo de la fuerza armada y con posibles violaciones de los derechos humanos. En cambio, el debate es ms intenso con relacin a las estrategias hacia el crimen organizado: Con excepcin del crimen organizado, que en muchos casos requiere de una respuesta dura, las autoridades se equivocan al creer que controlar la delincuencia es asunto de armas,
13 Arturo Arango, ponencia Diagnstico de la inseguridad pblica en Mxico, presentada en el seminario Mxico: la seguridad nacional en la encrucijada, El Colegio de Mxico, Mxico D. F., 25-26 de septiembre del 2007. 14 La poblacin tiene una elevada confianza en la fuerza armada. Esta, despus de las universidades, es la institucin que genera ms confianza en Mxico. Por ello, frecuentemente el gobierno recurre a la fuerza armada. Vase la Consulta Mitofsky, ndice de confianza en instituciones, Mxico, agosto del 2006, p. 4. En esta encuesta, las universidades reciben 8,0 de la confianza sobre 10; el ejrcito, 7,9, y la Iglesia, 7,8.
127
RAL BENTEZ MANAUT
patrullas o ms agentes policacos. La verdad es muy simple, controlar la criminalidad del orden comn es sobre todo asunto de buen gobierno (Ruiz Harrell 2006: 209). 5. Seguridad nacional y narcotrfico El narcotrfico es la causa del aumento de los delitos del fuero federal en Mxico. Es un fenmeno que tiene muchos aos de estar presente en sus variables de produccin, trfico y consumo de marihuana y amapola (Astorga 2006: 115). Lo que transform el trfico de drogas en un crimen de alto impacto, con creciente repercusin social, fue el ingreso al mercado de la cocana proveniente de los Andes, desde la dcada de 1970 (Hristoulas 2007b). Desde la dcada de 1990, como producto del narcotrfico se consolidan las grandes organizaciones criminales como factores de poder real en Mxico (Garca Ramrez 2002). Estas organizaciones criminales, de igual manera, participan en una especie de transnacionalizacin empresarial en la que la cocana se produce en Colombia, se transporta a travs de corredores areos, marinos y terrestres, y se consume en Estados Unidos, configurando redes transnacionales (Bailey y Godson 2000). A fines del gobierno de Fox, el secretario de Seguridad Pblica, Eduardo Medina Mora, seal que no hay zona del pas que est libre del crimen organizado. Segn Medina Mora, el negocio es del orden de los 8.500 millones de dlares aproximadamente 1% del PIB y uno de sus principales elementos es la corrupcin policial. Medina Mora (2006: 27) afirma que en Michoacn, en Nuevo Laredo, as como en Baja California, los cuerpos policacos locales estaban, hacia el 2006, totalmente penetrados por el narcotrfico. Por la dimensin que ha adquirido el fenmeno, Medina Mora sostiene que el narcotrfico es un grave problema de seguridad nacional, por la forma como erosiona al Estado: [] es un problema de seguridad nacional, porque hay una amenaza a las estructuras de seguridad del Estado, aunque sea a nivel municipal y estatal. Podemos hablar desde luego de estructuras federales, pero con un colapso municipal y estatal (Medina Mora 2006: 30).
128
Si las estructuras municipales y estatales estn colapsadas, entonces solo queda el recurso del gobierno federal. El listado de dependencias responsables del combate al narcotrfico abarca prcticamente todo lo que se denomina el gabinete de seguridad. Constitucionalmente, esta labor corresponde a la PGR, pero debido al crecimiento y la expansin del delito, participan de forma directa seis dependencias federales: la Secretara de Defensa Nacional, la Secretara de Marina, la Secretara de Seguridad Pblica tanto sus unidades de inteligencia como la Polica Federal Preventiva y el Sistema Federal Penitenciario, la Secretara de Salud para el combate contra las adicciones y el consumo, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico principalmente para el combate contra el lavado de dinero, a travs del Servicio de Administracin Tributaria y la Secretara de Gobernacin, a travs del Centro de Investigacin y Seguridad Nacional (CISEN). En el seno de la PGR, a su vez, casi 80% de sus estructuras se dedican al combate contra el narcotrfico. Entre las ms importantes estn la Agencia Federal de Investigaciones (AFI); la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delitos Federales; la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delincuencia Organizada; el Centro Nacional de Planeacin, Anlisis e Informacin para el Combate a la Delincuencia principal institucin que realiza inteligencia en la PGR; y la Unidad Especializada en Investigacin de Terrorismo, Acopio y Trfico de Armas (Aguayo 2007: 134). Adems, para la cooperacin internacional, participa en forma destacada la Secretara de Relaciones Exteriores. En Mxico se observa que entre los carteles hay una guerra sin precedentes por el control de las plazas, desde el inicio del gobierno de Felipe Caldern, en diciembre del 2006. Por ejemplo, en el ao 2005, los asesinatos entre bandas rivales de narcotraficantes y de miembros de corporaciones policacas ligadas a su combate fueron 1.543. En el 2006, la cifra ascendi a casi 1.600 (Stratfor 2006: 2) y en el 2007 fueron 2.275 (Reforma 2008:12). Las mayores rutas de abastecimiento de cocana se registran en las costas del Pacfico sur, en Oaxaca y Guerrero, provenientes de Colombia, y en la pennsula de Yucatn y Veracruz, provenientes de Venezuela y Brasil. En el trnsito por tierra, la mayor parte entra por la regin del Petn, en Guatemala. La PGR registraba para el ao 2005 la existencia de siete grandes carteles: Tijuana, Golfo, Jurez, Sinaloa, Pacfico, Oaxaca y Del Milenio (Aguayo 2007: 135).
129
RAL BENTEZ MANAUT
Hacia el 2006, el poder de los carteles se daba de la siguiente manera: el cartel de Tijuana, con el control del mayor mercado de consumidores, est asentado en California. El cartel del Golfo, que controla Tamaulipas y la exportacin hacia el suroriente de Texas. La llamada Federacin de carteles, que se ubica en Sonora, Chihuahua, Coahuila, Sinaloa, Durango, Nayarit y Quintana Roo. Se distinguen territorios en disputa en Jalisco, Michoacn, Guerrero y Veracruz, que es donde se registran los ms altos niveles de violencia, precisamente por ser reas peleadas por los diferentes carteles (Stratfor 2006: 5). Las distintas fuentes de informacin sealan que el cartel del Golfo fue el ms poderoso durante el gobierno de Vicente Fox. Esto explica los altos niveles de violencia registrados en el estado de Tamaulipas, principalmente en las ciudades fronterizas. En el sexenio foxista, entre el ao 2000 y el 2005, fueron detenidas 60 mil personas por delitos contra la salud. Sin embargo, solo 15 de ellas eran lderes de los carteles y 50 pertenecan a las estructuras financieras de estas organizaciones; nicamente se captur a 71 sicarios. En otras palabras, la mayora de los detenidos pertenece a la cadena inferior de distribucin o son campesinos cultivadores (Aguayo 2007: 136). En Mxico, el narcotrfico ha causado una especie de Estado de terror, en el que tanto la accin de los carteles como las estrategias del gobierno han generado espirales de violencia. El gobierno federal necesita recuperar el control de ciudades ocupadas totalmente por el narcotrfico, como por ejemplo Nuevo Laredo en el 2005. Otro factor es la incorporacin de prcticas de sicariato, propias de Colombia o Guatemala. Aparecen ex militares guatemaltecos que fueron miembros de las unidades especiales del ejrcito de ese pas. Se supone que estos ex kaibiles15 entrenan a los sicarios de los diferentes carteles. De igual manera, ex integrantes del ejrcito mexicano, conocidos como zetas, trabajan para entrenar y realizar las acciones ms importantes de los carteles (Freeman 2006: 4). Una de las estrategias empleadas por el gobierno federal mexicano consiste en emplazar operativos en los que principalmente se desplieguen
Los kaibiles son unidades de lite del ejrcito de Guatemala, especialistas en operaciones especiales y contrainteligencia. Debido a la desmovilizacin del ejrcito guatemalteco, algunos de ellos, al quedarse sin trabajo, pasaron a transmitir sus conocimientos a los carteles mexicanos de la droga.
15
130
fuerzas militares. Durante el gobierno de Fox, el ms importante esfuerzo fue el operativo Mxico Seguro, iniciado el 11 de junio del 2005. Este operativo comenz en Nuevo Laredo, para remover a 700 policas locales comprometidos con el narcotrfico. Como evidencia del vnculo entre los policas municipales, los zetas y los carteles, se encontr, el 26 de junio del 2005, a 44 personas secuestradas que eran retenidas por los policas municipales (Freeman 2006: 5). Sin embargo, el operativo Mxico Seguro es cuestionado debido a que el ejrcito tiene una limitada capacidad de despliegue, y solo puede enviar fuerzas en forma parcial, debiendo retirarlas despus de un tiempo, por lo que el lugar regresa al control de los carteles.16 Entre los argumentos del gobierno de Estados Unidos para insistir en la implementacin de un ambicioso programa de cooperacin est el bajo porcentaje de captura de drogas en Mxico. Un informe del Government Accountability Office (GAO) seala que se estima que llegan a introducirse un promedio de 275 toneladas de cocana por ao a Estados Unidos desde Mxico, y que el gobierno mexicano solo captura 36 toneladas (GAO 2007: 1). En dicho informe, se recomienda reforzar la cooperacin para aumentar la capacidad de intercepcin de las agencias mexicanas responsables del combate contra las drogas, principalmente la fuerza armada.17 Debido a esta capacidad de penetrar por las fronteras que tienen los carteles de drogas, entre los dos gobiernos se est planificando implementar un plan binacional de combate. 6. La frontera sur: un flanco vulnerable de la seguridad de Mxico
La frontera sur de Mxico es identificada como de alta afluencia de narcticos, sobre todo en la regin del Petn en Guatemala, Belice y las costas cercanas al estado de Quintana Roo.18 Fuentes militares de Estados
Javier Cabrera, Cuestionan la efectividad del Mxico Seguro, El Universal, 28 de mayo del 2006. 17 Alfredo Corchado. Mexico is Reducing Killings, Drugs Supply, Dallas Morning News, October 05, 2007. 18 Natalia Armijo. Ponencia La frontera sur: la frontera abierta, presentada en el seminario Mxico: la seguridad nacional en la encrucijada, El Colegio de Mxico, Mxico, 25-26 de septiembre del 2007.
16
131
RAL BENTEZ MANAUT
Unidos sealan que el norte de Centroamrica y el sur de Mxico son flancos vulnerables de la seguridad de Estados Unidos (Cope 2006). Por la grave crisis econmica que viven los pases de Centroamrica, ha aumentado la migracin de personas hacia el norte. Esto se agrav con el paso del huracn Mitch por Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador en 1998. Igualmente, por razones vinculadas a la debilidad del Estado y la falta de profesionalizacin de los servicios de inteligencia y los cuerpos policacos de los pases centroamericanos, se produce un aumento inusitado del crimen organizado y comn, aparecen nuevas formas de delincuencia transnacional como las maras, y comienza a hablarse de nuevas amenazas emergentes en la regin (Barnes 2007). El jefe del Comando Sur de Estados Unidos sostuvo, en enero del 2006, que el trfico de drogas de Colombia y Venezuela hacia Estados Unidos se realiza en su mayor parte por va area: se dirige hacia las pistas clandestinas del Petn en Guatemala y en otras regiones del Caribe mexicano, como los estados de Quintana Roo y Campeche.19 La preocupacin principal es que se debe evitar el paso de terroristas de grupos islmicos radicales que podran asociarse con las guerrillas colombianas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el trfico de drogas y armas realizado por grandes organizaciones criminales. Tambin han hecho su aparicin militares desmovilizados vinculados al crimen organizado mexicano. Es el caso de los ex kaibiles guatemaltecos que colaboran con el cartel del Golfo. Mxico ha firmado numerosos acuerdos de cooperacin con Guatemala y Belice con contenidos similares a los firmados entre Mxico y Estados Unidos, para tener un mayor control de la frontera.20 Las difciles condiciones geogrficas de la regin que es selvtica y montaosa, la deficiente cobertura de las instituciones y la corrupcin constituyen
Presentacin del general Craddock, comandante del Comando Sur de Estados Unidos, en la conferencia The Americas in the 21 st Century: The Challenge of Governance and Security, organizada por el Latin American and Caribbean Center de la Florida International University, el U. S. Army War College y el U. S. Southern Command. Miami, Florida, 1 al 3 de febrero del 2006. 20 A su vez, los pases de Centroamrica tambin han firmado numerosos acuerdos de cooperacin con Estados Unidos, especialmente para el combate contra el terrorismo. Se puede decir que estos compromisos fueron condicin sine qua non para que se firmara el Tratado de Libre Comercio Centroamrica-Estados Unidos.
19
132
escollos para que esos compromisos avancen en resguardar realmente la frontera. En el nivel retrico, los gobernantes se han comprometido a hacer legal la frontera sur de Mxico, pero en la prctica esta es un flanco vulnerable para la seguridad del pas por las razones que hemos expuesto. Un reciente informe de la ONU seala que el conjunto de la regin centroamericana presenta gran proclividad al desarrollo de formas criminales muy evolucionadas. Se menciona como hiptesis que las actividades criminales estn impidiendo el desarrollo econmico y la gobernabilidad debido a la elevada incidencia de crmenes como el trfico de personas, de drogas y de armas de fuego, as como los homicidios, los secuestros, el lavado de dinero y los altos ndices de corrupcin. Adems, la poblacin es proclive a desarrollar culturas de violencia debido a que los conflictos armados han finalizado muy recientemente, lo cual se suma a la limitada accin de la justicia penal y la Polica. En este informe se menciona que los tres pases en los que se presenta este fenmeno con mayor gravedad son Guatemala, Honduras y El Salvador, mientras que en los pases del istmo, al sur, se observa menor incidencia de estos hechos. Las estadsticas que presenta el informe en la mayora de los casos muestran que, en trminos cuantitativos, los problemas descritos se presentan sobre todo en Guatemala (ONU 2007). Todo lo anterior afecta la seguridad de Mxico de diversas formas, siendo una de las ms visibles el paso de las pandillas juveniles de alta peligrosidad (Savenije 2007). En el caso de Guatemala, el gobierno y el congreso de ese pas, reconociendo la gravedad de la penetracin del crimen organizado en las estructuras del Estado, aceptaron, el 19 de noviembre del 2006, la creacin de la Comisin Internacional contra la Impunidad (CICIG).21 El llamar a la ONU para colaborar en el combate contra el crimen al igual que Mxico y Colombia lo hicieron hace ya 10 aos significa un reconocimiento de la incapacidad de las estructuras gubernamentales para cumplir esta tarea. De esta manera, la frontera sur de Mxico es un mosaico de ilegalidades, donde abundan las mafias de traficantes de personas y
21 Acuerdo entre la Organizacin de Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala relativo al establecimiento de una Comisin Internacional contra la Impunidad (CICIG). Nueva York, 19 de noviembre del 2006.
133
RAL BENTEZ MANAUT
de drogas, los contrabandistas de todo tipo y, recientemente, las mafias que trafican con armas pequeas. La Iniciativa Mrida an en proceso de aprobacin o modificacin por el Congreso de Estados Unidos se propone explcitamente evitar el trfico de Mxico hacia Estados Unidos de drogas y armas, as como de personas involucradas en estas actividades y de recursos financieros ligados a ellas. La propuesta abarca la entrega de equipo de inspeccin, escners de ion, unidades caninas de intercepcin en aduanas, tecnologas de comunicacin, asesora tcnica y entrenamiento para las instituciones de justicia, programas de proteccin de testigos, helicpteros y aviones de vigilancia para garantizar una reaccin rpida. Esta Iniciativa se vincula a la National Southwest Border Counternarcotics Strategy, implementada en la frontera sur de Estados Unidos.22 Mxico se haba rehusado a recibir montos importantes de Estados Unidos en asistencia militar o policaca para la guerra contra las drogas. A inicios de la dcada de 1990, Estados Unidos particip en el diseo y la apertura de un centro de inteligencia contra las drogas el Centro de Planeacin para el Control de Drogas (CENDRO) en la Procuradura General de la Repblica, y ayud en el entrenamiento del personal de los Grupos Aeromviles de Fuerzas Especiales (GAFES) en la fuerza armada; asimismo, entreg 73 helicpteros OH-1H, que en 1998 fueron devueltos, lo que caus una fuerte tensin entre las fuerzas armadas de ambos pases (Meyer 2007: 4). Desde 1996, la asistencia para la guerra contra las drogas en cooperacin con las diferentes agencias de seguridad, justicia y la fuerza armada mexicana fue de 440.62 millones de dlares y, entre 1996 y el 2007, se entren a 5.140 personas. En este ltimo ao, Mxico recibi 59 millones de dlares en ayuda militar.23 As, con la Iniciativa Mrida, en un ao se recibir ms asistencia que el total recibido durante los ltimos 12 aos. El eje central de la guerra contra las drogas es la accin de las fuerzas de operaciones especiales del ejrcito y la armada. Estas tienen capacidades
22 Department of State. The Merida Initiative: United States-Mexico-Central America Security Cooperation. Washington, D. C., October 22, 2007. 23 Disponible en <www.ciponline.org/facts/mx.htm>. Cifras elaboradas por el Center for Internacional Policy, de Washington D. C., sobre la base de datos oficiales de las distintas agencias de Estados Unidos.
134
de inteligencia que, lgicamente, deben ser reforzadas en dos vertientes: el esfuerzo propio y su retroalimentacin con la cooperacin internacional. Con esto, debe aumentar la capacidad real para la interceptacin de la cocana. Adems, si se quiere estar en condiciones de enfrentar con xito esta guerra, se necesita modernizar el equipo, lo cual, por su altsimo costo, depender en parte importante de la asistencia de Estados Unidos. A lo anterior est dirigida la primera entrega de la Iniciativa: 40% se destinar a la fuerza armada, 20% a la Secretara de la Defensa Nacional y 20% a la Armada de Mxico, o sea, 100 millones de dlares a cada una. Una de las debilidades ms notables de la fuerza armada mexicana es su fragilidad financiera. En la propuesta de presupuesto para la Secretara de Defensa Nacional para el ao 2008, de 34 mil millones de pesos (3.200 millones de dlares), 95,5% se destina al pago de personal. En igual condicin se encuentra la Secretara de Marina. Existe una propuesta de ejercicio de un presupuesto extraordinario segn la cual se dotara a la SEDENA con 7.100 millones de pesos adicionales (650 millones de dlares) para equipos.24 Sin embargo, esta cantidad es insuficiente para las dos secretaras de Estado, teniendo en cuenta que el equipo actual es obsoleto muchas piezas ya rebasaron su capacidad de vida til y que para enfrentar con xito las dos misiones fundamentales la guerra contra el narcotrfico y la ayuda a la poblacin civil ante los desastres naturales es evidente que se requiere un equipo militar moderno (vase el anexo).
7 . Conclusiones
En toda Amrica Latina, el debate de seguridad ms importante ha pasado de las tradicionales amenazas estatales a las amenazas nuevas, que son la principal fuente de inseguridad. Esto no quiere decir que los gobiernos hayan excluido de sus agendas de seguridad el conflicto interestatal, sino que las amenazas nuevas son consideradas las principales fuentes de desestabilizacin y debilitamiento de las jvenes democracias. Hay temas nuevos en la agenda de seguridad de Mxico, y tambin hay percepciones distintas de cmo entender las nuevas amenazas. Dos temas nuevos son el terrorismo y la migracin. Ambos fueron
24
Proyectan ms gasto a SEDENA. Reforma, Mxico, 12 de octubre del 2007.
135
RAL BENTEZ MANAUT
introducidos en la agenda de seguridad por Estados Unidos, principalmente despus del 11 de septiembre. Un informe del Migration Policy Institute defini as el problema de la migracin: Los eventos del 11 de septiembre demostraron trgicamente cmo las leyes de inmigracin en Estados Unidos pueden ser violadas o manipuladas para causar terribles daos, al tanto que ponen de relieve que la poltica de migracin puede ser una importante herramienta para parar o monitorear [a] terroristas y criminales (Meissner 2006: 15). La migracin ha estado vinculada a la seguridad nacional en todos los pases del mundo, tanto para favorecer el ingreso es el caso de Estados Unidos durante el siglo XIX y la primera mitad del XX como para contener el fenmeno tendencia presente desde la dcada de 1980. A su vez, el concepto de seguridad nacional est ntimamente vinculado al de frontera (Ruiz 2006). En el caso de la migracin de Centroamrica y Mxico hacia Estados Unidos, esta es percibida como una amenaza para la seguridad nacional no porque se tema a los migrantes de estos pases, sino por la facilidad con la que ingresan los centroamericanos a Mxico, y despus a Estados Unidos. As, el problema central es la falta de control en las fronteras, lo que lleva a hablar del potencial ingreso irregular de personas que pudiesen tener la intencin de atacar a Estados Unidos. En el contexto de la seguridad regional, entonces, hay que distinguir dos visiones: la de los pases exportadores y en trnsito, y la de los pases consumidores y receptores. Dado que Estados Unidos sostiene la vulnerabilidad de sus fronteras terrestres, principalmente la frontera sur, desde la dcada de 1980 la frontera sur de Mxico tambin es considerada un asunto de seguridad nacional, por las guerras civiles que tuvieron lugar en Nicaragua, Guatemala y El Salvador. En la dcada de 1990, una vez pacificados esos pases, apareci como el eje central de la problemtica de seguridad el aumento del trfico de personas, de armas y de drogas. Las maras aprovechan esta debilidad y convierten a la delincuencia asociada a sus estructuras en una amenaza transnacional.
136
En el caso del terrorismo, la amenaza real est representada en Colombia por las FARC y sus vnculos con el narcotrfico. En Centroamrica y Mxico, la desactivacin de los movimientos armados ha sido un paso importante para suprimir las posibilidades de uso de las guerrillas por los narcotraficantes. En 1994 apareci la guerrilla zapatista en Chiapas, incorporando a la agenda de seguridad una variable nueva: el aumento de efectivos militares mexicanos en toda la frontera sur. No obstante, el trfico de personas, armas y drogas no se redujo. Desde inicios del siglo XXI, ha crecido el trfico ilegal de migrantes debido a la gran crisis econmica de Centroamrica y al aumento del crimen; en este escenario aparecen las maras y comienza a hablarse de nuevas amenazas. El jefe del Comando Sur de Estados Unidos sostiene que el corredor Andes-Centroamrica-Mxico es el principal alimentador de esta problemtica, y que solo el combate con instancias cooperativas como el centro de inteligencia instalado en Kew West, con representantes de casi todos los pases de la regin podr intentar controlar el trfico de cocana (Stravridis 2007: 42-43). As, en la frontera sur de Mxico predominan las mafias de traficantes de personas y de drogas, los contrabandistas y el trfico de armas pequeas. La corrupcin gubernamental de los funcionarios in situ de las dependencias responsables de la seguridad de Mxico es notable. A pesar de los intentos de reforma y de control por parte del gobierno mexicano con el fin de eliminar la corrupcin, no se ha logrado evitar este flagelo en instituciones como el Instituto Nacional de Migracin, Aduanas, la Polica Federal Preventiva (PFP), los aparatos de seguridad pblica del estado de Chiapas tanto los de todo el estado como los municipales, la fuerza armada y la Procuradura General de la Repblica. Esta corrupcin es histrica, y participan de igual manera, como socios estratgicos, los funcionarios guatemaltecos. El fenmeno se presenta en los ocho cruces fronterizos legales entre los dos pases, sobre todo en el lmite en Tapachula y Ciudad Hidalgo, en Mxico, con Tecun Uman, Guatemala, en la frontera del altiplano en la ruta entre Comitn y Huehuetenango y entre la zona selvtica del Petn y el estado de Tabasco por ejemplo, en el nuevo puesto de frontera de El Ceibo.
137
RAL BENTEZ MANAUT
De igual manera, la corrupcin campea en la frontera de Mxico con Belice, que tiene solo dos puntos de cruce legales y ms de 15 ilegales. La corrupcin se reproduce cuando las mafias hacen ingresar a las personas ilegales y los productos clandestinos en los puntos de control de las carreteras mexicanas. Debido a la corrupcin, muchos de los compromisos firmados entre los gobiernos carecen de efectividad, o los funcionarios gubernamentales responsables de su implementacin son los mismos que realizan las actividades criminales en asociacin con las bandas. Otro tema nuevo, por su efecto destructivo, es la forma en que los desastres naturales golpean a las poblaciones de Amrica Central y las costas del sur de Mxico. Para enfrentar esta amenaza, se ha desarrollado una notable cooperacin entre gobiernos. De igual manera, una actividad emergente de la fuerza armada, que fortalece las polticas de seguridad de los gobiernos, es la participacin de estas en operaciones de paz. Los pases centroamericanos han incrementado su presencia en dichas operaciones. Por el contrario, Mxico se abstiene de participar en estas. Las nuevas amenazas a la seguridad representan un grave riesgo para la gobernabilidad y los procesos de democratizacin debido a que, por la debilidad de las estructuras institucionales, en Mxico es frecuente emplear a la fuerza armada para enfrentar estos retos. Esto es evidente en el combate contra la delincuencia, el narcotrfico, los desastres naturales y hasta los problemas ambientales. Ello obstaculiza la evolucin normal que deberan tener las estructuras civiles del Estado y prolonga en el tiempo el poder poltico de la fuerza armada. En el caso de la fuerza armada mexicana, su estructura contrasta con las de la gran mayora de los pases del hemisferio, por la ausencia de una reforma democrtica del proceso de toma de decisiones.25 Por ello, la reforma del Estado debe dar prioridad a profesionalizar y dotar de recursos a los cuerpos policacos, las estructuras de inteligencia, los sistemas de justicia y los sistemas de prevencin civil. En todos estos esfuerzos se debe incorporar a la sociedad civil, para evitar que la fuerza militar
25 Marcos Pablo Moloeznik. Ponencia Seguridad nacional y seguridad pblica: la reforma militar como asignatura pendiente en Mxico, presentada en el seminario Mxico: la seguridad nacional en la encrucijada. El Colegio de Mxico, Mxico, 2526 de septiembre del 2007.
138
sea el llamado recurso de ltima instancia y se la haga responsable de enfrentar los desafos. En el caso de la cooperacin con Estados Unidos, la Iniciativa Mrida, al comenzar a implementarse a mediados del 2008, podra implicar un cambio muy importante en la guerra contra el crimen organizado, en particular el combate contra el narcotrfico, debido a que la mayor participacin de Estados Unidos en el equipamiento de la fuerza armada puede ayudar a superar los recelos histricos entre ambos pases. Sin embargo, en lo que toca a las relaciones civiles-militares, el fortalecimiento de la fuerza armada en trminos de equipo y entrenamiento y quiz tambin de prerrogativas podra debilitar el proceso de reforma y modernizacin de la toma de decisiones en el sector Defensa. Aunque, por otra parte, esta influencia externa tambin puede servir de catalizador a la modernizacin del Estado en este sector.
Bibliografa
AGUAYO, Sergio 2007 Almanaque mexicano 2007. Mxico D. F.: Aguilar. AGUAYO QUEZADA, Sergio y John BAILEY (coordinadores) 1997 Las seguridades de Mxico y Estados Unidos en un momento de transicin. Mxico D. F.: Siglo XXI. ANDREAS, Peter y Ethan NADELMANN 2006 Policing the Globe: Criminalization and Crime Control in International Relations. Nueva York: Oxford University Press. ASTORGA, Luis 2006 Mxico: trfico de drogas, seguridad y terrorismo. En Ren Jimnez Ornelas (coord.). Violencia y seguridad pblica. Una propuesta institucional. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). BAILEY, John y Roy GODSON (editores) 2000 Organizad Crime & Democratic Governability. Mexico and the U.S.Mexican Borderlands. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.
139
RAL BENTEZ MANAUT
BARNES, Nielan 2007 Resumen ejecutivo: pandillas juveniles transnacionales en Centroamrica, Mxico y los Estados Unidos. Mxico D. F.: Red Transnacional de Anlisis sobre Maras, ITAM. Disponible en <http://interamericanos.itam.mx/maras/resumen.html>. BENTEZ MANAUt, Ral y Carlos RODRGUEZ ULLOA 2006 Seguridad y fronteras en Norteamrica: del TLCAN al ASPAN. Frontera Norte, n. 35, enero-junio, pp. 7-28. BONDI, Loreta 2004 Beyond the Border and Across the Atlantic. Mexicos Foreign and Security Policy post-September 11th. Washington: Center for Transatlantic Relations, The Johns Hopkins University. Cope, John A. 2006 Una formula para proteger el acceso por el sur. Joint Force Quarterly (spanish version), n. 42. DE LA BARREDA, Luis y Cecilia SAYED 2006 Anlisis de la percepcin de inseguridad ENSI-4-Urbana. Mxico D. F.: Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad. Disponible en < h t t p : / / w w w. i c e s i . o r g . m x / p r o p u e s t a s / analisis_de_la_percepcion_de_inseguridad.asp>. FERNNDEZ DE CASTRO, Rafael y Gema SANTAMARA 2007 Desmystifying the Maras. Americas Quarterly, Vol. 1, n. 2, pp. 62-71. FREEMAN, Laurie 2006 State of Siege: Drug-Related Violence and Corruption in Mexico. Unintended Consequences of the War on Drugs. Washington, D. C.: WOLA. GARCA LUNA, Genaro 2006 Contra el crimen. Por qu 1,661 corporaciones de polica no bastan? Pasado, presente y futuro de la Polica en Mxico. Mxico D. F.: Ed. del Autor.
140
GARCA RAMREZ, Sergio 2002 Delincuencia organizada. Mxico D. F.: Porra, Instituto Nacional de Ciencias Penales. GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE 2007 Drug Control. U.S. Assistance Has Helped Mexican Counternarcotics Efforts, but Tons of Illicit Drugs Continue to Flow into United States. Washington: GAO. GOODMAN, Colby y Laurie FREEMAN 2007 Estados Unidos: trfico y legislacin sobre armas pequeas. Pablo Dreyfus et al. Armas pequeas y livianas: una amenaza a la seguridad hemisfrica. San Jos de Costa Rica: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), pp. 187-211. HRISTOULAS, Athanasios 2007a Las maras en Mxico: perspectivas, percepciones oficiales y poltica pblica. Documento de trabajo del proyecto de investigacin Red Trasnacional de Anlisis sobre Maras, ITAM, Mxico. Disponible en <www.interamericanos.itam.mx/maras>. 2007b Redes trasnacionales de cocana en la Cuenca de los Huracanes: origen, procesos y consecuencias. En Francis Pisan, Natalia Saltalamacchia, Arlene B. Tickner y Nielan Barnes (editores). Redes trasnacionales en la Cuenca de los Huracanes. Mxico D. F.: ITAM, Ed. Porra, pp. 383-404. IKENBERRY, John 2006 Estados Unidos: entre el unipolarismo y el multipolarismo. En Joe S. Tulchin, Ral Bentez Manaut y Rut Diamint (editores). El rompecabezas. Conformando la seguridad hemisfrica en el siglo XXI. Buenos Aires: Prometeo Libros, Universidad de Bologna. LEN ESCRIBANO, Carmen Rosa de 2007 Armas pequeas y livianas en Amrica Central y Panam. Informe subregional. Pablo Dreyfus et al. Armas pequeas y livianas: una amenaza a la seguridad hemisfrica. San Jos de Costa Rica: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), pp. 259-334.
141
RAL BENTEZ MANAUT
MACIEL, Agustn (coordinador) 2003 La seguridad nacional en las relaciones Mxico-Estados Unidos. San Luis Potos: El Colegio de San Luis. MEDINA MORA, Eduardo 2006 Todo en Mxico es territorio narco. Diagnstico del secretario de Seguridad Pblica. Emequis, n. 36, 9 de octubre. MEISSNER, Doris et al. 2006 Immigration and Americas Future: A New Chapter. Washington D. C.: Migration Policy Institute. MEYER, Maureen 2007 At the Crossroads: Drug Trafficking, Violence and the Mexican State. Washington D. C.: WOLA and The Beckley Foundation Drug Policy Programme. NAIM, Moiss 2006 Illicit. How Smugglers, Traffickers, and Copycats are Hijacking the Global Economy. Nueva York: Anchor Books. ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS 2007 Crimen y desarrollo en Centroamrica. Atrapados en una encrucijada. Nueva York: ONU, Oficina Contra la Droga y el Delito. PODER EJECUTIVO FEDERAL 2001 Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. Mxico D. F.: Presidencia de la Repblica. RAMOS GARCA, Jos Mara 2004 La gestin transfronteriza Mxico-Estados Unidos en un marco de inseguridad global. Mxico D. F.: COMEXI, Ed. Porra. REFORMA 2008 Anuario 2007, Reforma, 7 de enero de 2008, Mxico. RODRGUEZ SUMANO, Abelardo 2007 Mexicos Insecurity in North America. Homeland Security Affairs, Suplemment n. 1. Disponible en <www.hsaj.org>.
142
RUIZ HARRELL, Rafael 2006 Diagnstico delictivo y de inseguridad en Mxico. En Ren Jimnez Ornelas (coord.). Violencia y seguridad pblica. Una propuesta institucional. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). RUIZ, Olivia 2006 Migration and Borders. Present and Future Challenges. Latin American Perspectives, Issue 147, Vol. 33, N. 2, pp. 46-55. SNCHEZ, Georgina 2007 Las armas en Mxico: en la cspide de un vocn. Pablo Dreyfus et. al. Armas pequeas y livianas: una amenaza a la seguridad hemisfrica. San Jos de Costa Rica: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), pp. 215-255. SAVENIJE, WIN; Mara Antonieta BELTRN y Jos Miguel CRUZ 2007 Exclusin social, jvenes y pandillas en Centroamrica. San Salvador: Fundacin Ungo, Woodrow Wilson Center. STRATFOR 2006 Drug Cartels: The Growing Violence in Mxico. Austin: Stratfor. STRAVRIDIS, Admiral Jim 2007 Were All in this Together. Americas Quarterly, Vol. 1, N. 2, pp. 34-43. ZAMORA CHAVARRA, Eugenia y Ana Nancy ESPINOZA (compiladoras) 2005 Arms, Violence and Youth in Central America. En The Face of Urban Violence in Central America. San Jos de Costa Rica: Fundacin Arias-United States Institute of Peace.
143
RAL BENTEZ MANAUT
ANEXO INICIATIVA MRIDA. AO FISCAL 2008. 500 MILLONES DE DLARES ASISTENCIA A MXICO CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO
I) Programa Contranarcticos, Contraterrorismo y Seguridad Fronteriza (US$ 306,3 M) US$ 208,3 M para 8 helicpteros de transporte Bell 412s, con US$ 24 M para equipo logstico, partes y paquete de entrenamiento; 87 escners de ion manuales para el ejrcito y la fuerza area; 2 aviones de reconocimiento (CASA CN-235-300, a US$ 50 M cada uno, equipado con el equipo de la guardia costera) para la Armada. $ 31.3 M para auxiliar al Instituto Nacional de Migracin, para modernizar su base de datos y de verificacin de informacin, formas digitalizadas de migracin, y entrenamiento y equipamiento de personal en tcnicas de rescate y salvamento, para ser usados en la frontera sur de Mxico. $ 25.3 M para establecer un sistema seguro de comunicaciones en instalaciones de las agencias de seguridad nacional y para inspeccionar las claves de correo. $ 2 M para expandir la capacidad de la oficina del Procurador General en la iniciativa del trabajo contra traficantes: Operacin contra Traficantes. Iniciativa sobre Seguridad y Salud (OASISS), para identificar y perseguir a los traficantes de personas en la frontera Mxico-Estados Unidos. $ 31.5 M para escners de rayos X, y entrenamiento para la deteccin canina y entrenamiento para agentes de aduana en los puntos de entrada. $ 7.9 M para expandir la interconectividad de las bases de datos de los servicios de inteligencia, para operar una red segura de comunicaciones. Programa de Seguridad Pblica y Aplicacin de la Ley ($ 56.1 M) $ 30 M para equipo de inspeccin no intrusivo (escners de rayos X en Vans) para la Polica Federal (SSP), y establecer un equipo nuevo de inspeccin canina para ser usado en las inspecciones. $ 6 M para equipamiento de seguridad (vehculos armados a 120,000 cada uno, radios, chalecos y cascos antibalas, entrenamiento y equipo asociado) para proteger al personal que aplica la ley contra las organizaciones criminales. $ 5 M para ayudar a la Unidad de Inteligencia Financiera para mejorar la infraestructura de cmputo y las herramientas de anlisis de informacin.
II)
144
$ 15.1 M para ayudar a la Secretara de Salud con sistemas de cmputo para crear una base nacional de datos, para reducir la demanda y el consumo; esto tambin servir para apoyar los esfuerzos de la organizaciones no gubernamentales y otros actores no estatales que colaboran en la reduccin de la demanda y la rehabilitacin. Construccin Institucional y aplicacin de la Ley ($ 100.6 M) $ 60.7 M para renovar los sistemas forenses de informacin en la Procuradura General de la Repblica, y proveer entrenamiento en gerencia de cortes, gerencia de prisiones y profesionalizacin policaca, as como apoyar a las unidades anticrimen, programas de proteccin de vctimas y testigos, y entrenamiento en extradicin. $ 5 M para apoyar al Instituto Nacional de Ciencias Forenses.$ 19.9 M para ayudar a la Procuradura General de la Repblica para digitalizar todas las funciones de los jueces, otorgando sistemas gerenciales y reconstruyendo las bases de datos. $ 15 M para los programas anticorrupcin, transparencia y derechos humanos. Programa de Apoyo $ 37 M, costo de administracin del personal estadounidense, servicios del presupuesto para apoyar los programas y la entrega de los equipos relativos con el paquete de asistencia a Mxico.
III)
IV)
145
TER CER A P AR TE TERCER CERA PAR ARTE COOPER ACIN INTERNACIONAL COOPERACIN PAR A LA P AZ ARA PAZ
LAS OPER ACIONES DE P AZ: XITOS Y FR ACASOS OPERACIONES PAZ: FRACASOS
Jaime La Hoz
JAIME LA HOZ
150
LAS OPERACIONES DE PAZ: XITOS Y FRACASOS
Introduccin
Las operaciones de paz son un fenmeno polifactico que puede ser abordado desde muchos puntos de vista. El presente estudio se centrar en la accin de las fuerzas militares en el teatro de operaciones. Pero es importante insistir, no obstante, en que una operacin de paz es mucho ms que una operacin militar, pues tiene unos componentes diplomticos, polticos, humanitarios e incluso sociales que interaccionan estrechamente con los estrictamente castrenses y los condicionan radicalmente. Se pretende ofrecer una perspectiva comparativa de dos de las mayores y ms complejas operaciones de paz que se han realizado hasta la fecha: la de Somalia, desarrollada entre abril de 1992 y marzo de 1995, y la llevada a cabo en Bosnia-Herzegovina desde junio de 1992 hasta la actualidad. Se intentar, no obstante, ampliar la perspectiva aportando datos de otras intervenciones internacionales. De la comparacin entre ambas operaciones se desprende la consideracin de una serie de requisitos imprescindibles para el xito de este tipo de acciones: una misin clara y alcanzable con los medios disponibles para el componente militar de la operacin, en relacin con una situacin final deseada realista, coherente y consensuada entre las naciones y organizaciones que intervienen; la voluntad y capacidad necesarias para hacer un uso firme aunque limitado de la fuerza; una efectiva sincronizacin entre todos los elementos que intervienen en la operacin diplomacia, poltica, accin humanitaria, econmica, militar, etctera; y el apoyo poltico internacional y de la opinin pblica a la operacin.
151
JAIME LA HOZ
En lo relativo a la tipologa de las operaciones de paz, se mantendr una distincin bsica entre operaciones cuyo mandato se basa en el captulo VI Arreglo pacfico de controversias de la Carta de las Naciones Unidas y las que toman como marco el captulo VII Accin en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresin. Se suele identificar a las primeras con el mantenimiento de la paz tradicional basado en el consentimiento de las partes en conflicto, y a las segundas con la imposicin de la paz, denominndolas tambin de segunda generacin o de mantenimiento de la paz desde la fuerza. Tambin se suele citar un tipo de operaciones intermedias, las de tipo VI y medio, en las que, independientemente del captulo de la Carta de las Naciones Unidas invocado en su creacin, en su desarrollo se mantienen a medio camino entre la imposicin y el consentimiento respecto a las partes en conflicto.
1 . Somalia (abril de 1992-marzo de 1995)

El recientemente elegido secretario general de la ONU que asumi el mandato a finales de 1991, Boutros Boutros-Ghali, estaba decidido a que las Naciones Unidas se convirtieran en el eje de los esfuerzos internacionales para la gestin de los problemas irresueltos de anteriores dcadas y de las cuestiones presentes y futuras. El secretario general present, en junio de 1992, el documento Una agenda para la paz, que bsicamente pretenda ampliar las competencias de la ONU y fortalecer sus instituciones, y que fue muy bien acogido por los Estados miembros. En l se empleaban nuevos conceptos, como los lmites a la soberana nacional, los derechos de las minoras y la imposicin de la paz (peace enforcement), apoyndose en el captulo VII de la Carta de las Naciones Unidas; eran conceptos alejados de las ideas de imparcialidad y consentimiento previo de las partes, tradicionalmente empleadas en las operaciones de paz de la ONU basadas en el captulo VI de la Carta. En 1992, Somalia constitua un claro ejemplo de los denominados Estados en crisis o fallidos (failed states) que invitaban a una intervencin internacional. En 1969, el general Mohamed Siad Barre dio un golpe de Estado e inici una dictadura que habra de durar hasta 1991. Desde 1981, algunos clanes se alzaron contra el dictador, como resultado de lo cual se inici una larga guerra civil. En enero de 1991, las
152
heterogneas fuerzas de los clanes coaligados contra Barre tomaron la capital, Mogadiscio. Entre finales de 1991 y principios de 1992, en Mogadiscio se enfrentaron por el poder dos antiguos aliados: el autoproclamado presidente provisional Ali Mahdi y el general Mohamed Farah Aidid. El resultado fueron 30 mil muertos solo en la ciudad. En todo el pas reinaba el caos y la anarqua, con milicias sin control dedicadas al bandidaje. A la devastacin de la guerra civil se uni una prolongada sequa que produjo una crisis humana de grandes proporciones. En uno de los pases ms pobres de la Tierra, de ocho millones de habitantes, unos 300 mil murieron de hambre. Medio milln de personas se agolpaban en los campos de refugiados de Etiopa, Kenia y Djibouti. En medio del caos, algunas agencias humanitarias se esforzaban por llevar ayuda a los somales, pero aproximadamente entre 40% y 80% de esta acababa en manos de las milicias, que adems imponan pagos exorbitantes a las organizaciones por permitirles desarrollar su tarea.
Operacin de las Naciones Unidas en Somalia ( U NOSOM I) (U

Pese a las proporciones de la crisis somal, la intervencin internacional no fue rpida. En parte, los pases vecinos Etiopa, Kenia y Djibouti no vean con malos ojos el desmembramiento de Somalia, y en parte ellos tambin sufran sus propios problemas. Las gestiones de la Organizacin para la Unidad Africana (OUA) y de la Liga rabe fueron totalmente ineficaces debido a la falta de madurez de ambas organizaciones respecto al difcil problema de tratar con un Estado fallido. Por parte de la ONU, durante 1991 las crisis en otros lugares BosniaHerzegovina, Camboya, Hait, Angola y Mozambique dejaron escapar la oportunidad de ejercer la diplomacia preventiva antes de la escalada de la crisis humana somal. No obstante, las crticas por la inaccin de las agencias humanitarias de la ONU llevaron al recientemente elegido secretario general a tomar una decidida accin en la zona a fines de 1991. El Consejo de Seguridad de la ONU (CSNU) estableci un embargo de armamento y propuso un incremento de la ayuda internacional a Somalia
153
JAIME LA HOZ
a travs de la Resolucin 733, del 23 de enero de 1992. En febrero, los principales contendientes en Mogadiscio, Ali Mahdi y Aidid, firmaron un alto el fuego a instancias de la ONU, pese a lo cual la hambruna continu devastando todo el pas. El 24 de abril, el CSNU aprob la Resolucin 751 estableciendo la Operacin de las Naciones Unidas en Somalia (UNOSOM), en cuyo marco 50 observadores militares de las Naciones Unidas (UNMO) desarmados supervisaran el alto el fuego en Mogadiscio. En el marco de la Resolucin 775 28 de agosto, que segua el mandato del captulo VI de la Carta de las Naciones Unidas, un batalln pakistan de cascos azules lleg al aeropuerto de Mogadiscio en septiembre e inmediatamente se vio bloqueado por las milicias locales, situacin que se prolong durante dos meses y medio. Durante ese lapso, se intent negociar un acuerdo que permitiera su libertad de movimientos, de conformidad con el espritu de consentimiento de las partes. A fines de noviembre, un barco con ayuda humanitaria fue recibido a tiros en el puerto de Mogadiscio y obligado a zarpar sin descargar, mientras se produca el secuestro de todo un convoy humanitario. Segn Boutros-Ghali, la situacin era insostenible.
Unified T ask F orce ( U NIT AF ) Task Force (U NITAF

Estados Unidos comenz a involucrarse en la crisis somal mediante la operacin Provide Relief, como respuesta a la Resolucin 767 26 de julio del CSNU, que buscaba con urgencia establecer un puente areo para trasladar al batalln pakistan a Mogadiscio y llevar ayuda humanitaria al tringulo de la muerte ubicado en el sur de Somalia, la zona ms castigada por la hambruna. El 24 de noviembre de 1992, el saliente presidente Bush tom la decisin de intervenir militarmente con una serie de condiciones que reflejaban la imperante doctrina Weinberger-Powell: el despliegue de fuerzas sera abrumador casi 30 mil soldados norteamericanos que contaban con apoyo areo y medios pesados y las fuerzas actuaran en el marco del captulo VII de la Carta de la ONU, es decir, sin necesidad de obtener el consentimiento de las partes. La operacin estara bajo mando y control exclusivamente norteamericano, aunque autorizada por una resolucin del CSNU, y habra aportaciones no esenciales de otros pases.
154
El objetivo era claro y limitado: permitir la distribucin de la ayuda humanitaria, sin entrar a desarmar a las milicias ni participar en la reconstruccin del pas, y la ONU deba comprometerse a relevar a la fuerza con otra operacin de cascos azules en el plazo de algunos meses, cuando la situacin de seguridad lo permitiera. De hecho, no era una operacin de imposicin de la paz aunque estuviera amparada en el captulo VII de la Carta, sino una operacin de ayuda humanitaria con un fuerte componente militar. No obstante, el secretario general de la ONU siempre consider que un esfuerzo para facilitar la distribucin de la ayuda humanitaria durante un tiempo limitado era insuficiente para modificar las circunstancias, y que crear una situacin de seguridad implicaba necesariamente desarmar o al menos controlar a las milicias. Siendo consciente de que solo Estados Unidos poda realizar tal tarea, Boutros-Ghali intent infructuosamente convencer a los norteamericanos de que ampliaran la misin antes de transferir la responsabilidad a una operacin de la ONU. Amparado en la Resolucin 794 del CSNU 3 de diciembre de 1992, el Mando Central de Estados Unidos (CENTCOM) despleg en Somalia a la UNITAF, una fuerza de naturaleza conjunto-combinada. UNITAF estaba bajo el mando operativo del CENTCOM y coordinara con las fuerzas y elementos de las Naciones Unidas en Somalia. En el plazo de pocos meses, cuando la situacin de seguridad lo permitiera, sera relevada por una operacin bajo el mando de la ONU. Con el impulso de una enorme superioridad militar y la aureola de la reciente victoria norteamericana en la Guerra del Golfo, la denominada operacin Restore Hope comenz el 9 de diciembre y, con adelanto del calendario determinado, ocup, siempre sin resistencia, 40% del territorio somal, tal como estaba previsto. Con escasos incidentes durante el desarrollo de la operacin e iniciada de nuevo la distribucin de ayuda humanitaria por todo el territorio, en marzo de 1993 UNITAF declar cumplida su misin y solicit su reemplazo, a la mayor brevedad posible, por una fuerza de la ONU. El total de fuerzas desplegadas por UNITAF fue de 38.301 hombres y mujeres, 25.246 norteamericanos y 12.875 de otros 19 pases.
155
JAIME LA HOZ
La operacin de UNITAF dur de diciembre de 1992 a mayo de 1993, y hubo solo 8 muertos en accin, 10 muertos en accidentes y 24 heridos. Se estima que hubo unas 50 vctimas somales durante el perodo de actuacin de UNITAF. La potencia de fuego y el gran nmero de efectivos consiguieron disuadir a las facciones de hacer frente a UNITAF, que adems rehus comprometerse en asuntos como el desarme que podan conducir a un enfrentamiento directo con los clanes, pese a la continua invitacin de la ONU a expandir su misin. La relacin entre UNITAF y la ONU en el terreno fue algo problemtica, tanto por la divergencia de mandatos como por la percepcin que de la organizacin homloga mantena cada una. El balance de los logros de UNITAF puede considerarse ambivalente. El nivel de violencia durante su despliegue fue relativamente bajo y, en las reas bajo su jurisdiccin un 40% del territorio de Somalia, se restaur una apariencia de orden que permiti la entrega de ayuda humanitaria, estimndose en unas 250 mil las personas salvadas por la ayuda internacional en esa poca. En Mogadiscio volvi a crearse un embrin de fuerza de Polica. Los casi 4 mil ingenieros de UNITAF realizaron grandes mejoras en la devastada infraestructura del pas. Se logr un nivel de coordinacin adecuado aunque no exento de tensiones ocasionales con las ONG y las agencias humanitarias internacionales, a travs del establecimiento de un Centro de Operaciones Cvico Militar en cada uno de los nueve sectores de responsabilidad de UNITAF. No se plantearon excesivos problemas con los diferentes contingentes nacionales. Asimismo, desde el punto de vista logstico, la operacin fue un gran xito. No obstante, el no reconocer que la intervencin en Somalia deba ser algo ms que una simple operacin humanitaria priv a UNITAF de una estrategia coherente a largo plazo y promovi las condiciones que llevaran a la confrontacin posterior. Adems, puesto que a nadie se le ocultaba que a la poderosa UNITAF le sucedera, en cuestin de meses, una operacin de la ONU mucho ms dbil, los jefes de las milicias simplemente ocultaron sus arsenales o los enviaron a la regin central y norte del pas donde no se desplegaba UNITAF y disminuyeron su visibilidad, lo que fue interpretado por UNITAF como una prueba del xito de su actuacin.
156
Operacin de las Naciones Unidas en Somalia ( U NOSOM II) (U

La ONU mantena discrepancias con Estados Unidos sobre si UNITAF haba cumplido o no la misin encomendada por la Resolucin 774 y exista un ambiente seguro y estable. Adems de crdito poltico en el CSNU, el secretario general obtuvo de los norteamericanos apoyo material en ciertas capacidades, como la logstica y una fuerza de reaccin rpida Quick Reaction Force (QRF) compuesta por 1.300 soldados de infantera ligera, dotados de gran potencia de fuego que inclua helicpteros de ataque, que apoyara a UNOSOM II la operacin que deba relevar a UNITAF pero permanecera bajo una cadena de mando exclusivamente norteamericana. Esta situacin irregular dio lugar a confusin entre los somales, las organizaciones internacionales que actuaban en Somalia, la opinin pblica internacional e incluso el Congreso norteamericano respecto a quin daba las rdenes a las tropas norteamericanas en combate. El 26 de marzo de 1993, la Resolucin 814 del Consejo de Seguridad estableci el mandato de UNOSOM II como una operacin de paz que, por primera vez, iba a emplear el captulo VII de la Carta de las Naciones Unidas para consolidar, expandir y mantener un entorno seguro en Somalia y rehabilitar las instituciones polticas y la economa de Somalia, si era preciso sin el consentimiento de las partes. Era la primera vez que los nuevos conceptos expresados por Boutros-Ghali en su Agenda de paz imposicin de la paz (peace enforcement) y reconstruccin nacional (nation building) iban a ser puestos en prctica bajo la direccin de la ONU. Desafortunadamente, fue evidente desde el principio que UNOSOM careca de los medios para cumplir la misin asignada. Al contrario que UNITAF, que ocup 40% del territorio con 38 mil soldados casi 75% de ellos norteamericanos, se esperaba que UNOSOM II, con 28 mil cascos azules pertenecientes a 33 pases, sin que existiera una nacin marco desplegara en todo el territorio somal una misin mucho ms ambiciosa. Para empeorar las cosas, en la fecha de la transferencia de autoridad (TOA) el total de la fuerza presente en Somalia era de 14 mil soldados. Y en el orden de batalla de UNOSOM II faltaban el apoyo areo, helicpteros, medios blindados e ingenieros, as como equipos de operaciones psicolgicas, asuntos civiles e informacin pblica.
157
JAIME LA HOZ
Igualmente, el contingente civil de UNOSOM II no tena ni el nmero ni la preparacin suficiente para desempear el papel de motor del proceso de reconstruccin nacional del modo que lo prevea la Resolucin 814. Adicionalmente, la coordinacin interna entre los componentes militares y civiles dentro de la misin de la ONU dej bastante que desear. Nada ms iniciar su mandato, UNOSOM II tuvo que hacer frente en Mogadiscio a una renovada hostilidad de la faccin Alianza Nacional Somal (SNA) de Mohamed Farah Aidid. La situacin de seguridad en Mogadiscio se degrad hasta el punto de que el 5 de junio se produjo un ataque generalizado a las fuerzas pakistanes de UNOSOM que caus 25 muertos, 54 heridos y 10 desaparecidos entre los cascos azules. A partir de entonces, los enfrentamientos se radicalizaron. UNOSOM centr sus operaciones contra las fuerzas de Aidid en Mogadiscio, en perjuicio del resto de sus actividades en todo el territorio somal. La Resolucin 837 del CSNU 6 de junio sealaba como responsable del ataque al Congreso Unido Somal (USC) y a la SNA de Aidid, y reclamaba que se tomaran todas las medidas necesarias contra los responsables, incluido su arresto. La caza de Aidid gener, igualmente, una crisis en la comunidad internacional en Somalia durante el verano de 1993, con las agencias internacionales y parte del personal civil de la ONU protestando contra la nueva poltica, e incluso con algunos contingentes de UNOSOM II que se negaban a ejecutarla. Aidid gan la batalla de la opinin pblica tanto en Somalia como en el extranjero, presentando la operacin de la ONU a travs del prisma de los incidentes en Mogadiscio. El 3 de octubre tuvo lugar una incursin de las fuerzas especiales norteamericanas en la que, en un intento por capturar a varios lderes del clan Habar-Gedir, murieron 18 soldados norteamericanos y 75 resultaron heridos, y adems se produjeron otras bajas de la ONU y varios cientos de muertos somales. Un soldado norteamericano fue hecho prisionero y de este modo se uni a otro soldado nigeriano que anteriormente haba cado en manos de Aidid.
158
En enero de 1994, Boutros-Ghali reconoci su fracaso y marc como la nueva misin de UNOSOM II la promocin de las iniciativas somales, recomendando un desarme voluntario. El nuevo lema de UNOSOM II era respuestas somales para problemas somales. Progresivamente, la situacin se fue deteriorando, mientras en marzo de 1994 se produca el repliegue norteamericano junto con el de los principales contingentes occidentales de UNOSOM II. La retirada de los pases occidentales fue un severo golpe, tanto material como psicolgico, a las capacidades de UNOSOM II, que fue reduciendo su contingente y su rea de despliegue. La operacin termin en marzo de 1995. Atrs quedaban 143 muertos en accin de UNOSOM, entre 6 mil y 10 mil muertos y heridos somales, 1.643.485.500 dlares de la ONU y las esperanzas del secretario general de que la organizacin jugara un nuevo y decisivo papel internacional ante los nuevos retos de la Posguerra Fra.
Consecuencias
Nunca ms se volvi a intentar que la ONU liderara en exclusiva un esfuerzo de reconstruccin nacional de un Estado fallido, y mucho menos que acometiera en solitario una operacin de imposicin de la paz en el marco del captulo VII. Muchos alzaron su voz en defensa de los principios tradicionales del mantenimiento de la paz como el consentimiento, la imparcialidad y el empleo de la fuerza solo para la autodefensa. En el futuro, habra mucha mayor renuencia por parte de la ONU a emplear o autorizar el empleo de la fuerza, e incluso en BosniaHerzegovina a menudo los funcionarios de la ONU y los mandos de la Fuerza de Proteccin de las Naciones Unidas (UNPROFOR) hablaron de no cruzar la lnea Mogadiscio, para desesperacin de quienes abogaban por una postura de fuerza contra los serbo-bosnios. A Estados Unidos le quedaba claro que la ONU se haba excedido al intentar algo de lo que no era capaz, y consideraba que no deba dejrsele repetir el intento. En el futuro, los miembros permanentes del CSNU deberan frenar el excesivo entusiasmo del secretario general para evitar involucrarse en misiones poco claras o peligrosas. Solo desde la experiencia de Somalia se entiende la pasividad internacional ante el genocidio de Ruanda, la primera vctima del sndrome de Somalia.
159
JAIME LA HOZ
La experiencia de UNPROFOR en los Balcanes se encargara de demostrar el peligro de aplicar sin ms, en un escenario determinado, las presuntas lecciones aprendidas en otro diferente, que tena unos condicionamientos distintos.
2 . Bosnia-Herzegovina
La intervencin internacional en Bosnia-Herzegovina fue considerablemente ms compleja que la que tuvo lugar en Somalia, donde, de hecho, solo haba dos actores exteriores principales: Estados Unidos y la propia ONU. Por el contrario, en la crisis balcnica intervino gran nmero de agentes internacionales, tales como los vecinos Estados de Croacia y la Repblica Federal Yugoslava; la Unin Europea (UE), y dentro de ella y a menudo con su propia voz pases como Alemania, Francia y Gran Bretaa; la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN); Rusia; y, al igual que en Somalia, la ONU y Estados Unidos. Desde el punto de vista de las operaciones de paz, la de Bosnia-Herzegovina puede dividirse en dos fases. La primera se prolong desde 1991 hasta el verano de 1995, y durante esta se intentaron numerosos planes de paz en el nivel diplomtico, mientras se mantena en el terreno una fuerza bajo la bandera de la ONU, la UNPROFOR. La segunda fase, que se extiende hasta la actualidad, abarca el empleo de la fuerza por la OTAN y los Acuerdos de Dayton, as como la implementacin de estos.
Fuerza de Proteccin de las Naciones Unidas ( U NPROFOR ) (U

Las divergencias entre las seis repblicas que componan la antigua Yugoslavia Eslovenia, Croacia, Serbia, Montenegro, Bosnia-Herzegovina y Macedonia, la tormentosa historia de sus pueblos y el fomento del nacionalismo de base tnica por un liderazgo autoritario e irresponsable produjeron una secesin generalizada de las repblicas y dieron lugar a unos conflictos caracterizados por una extremada violencia contra las poblaciones civiles, en aras de la consecucin de espacios territoriales tnicamente puros. Antes de que distintas sanciones hicieran sentir su efecto, en febrero de 1992 la Resolucin 743 21 de febrero estableci la UNPROFOR en Croacia como fuerza de interposicin entre croatas y serbios, con la
160
misin de crear las condiciones de paz y seguridad requeridas para la negociacin de un acuerdo general sobre la crisis yugoslava. El despliegue inicial de UNPROFOR 6.500 cascos azules, que posteriormente aumentaran a 14 mil tuvo lugar en Croacia, en las denominadas reas protegidas por las Naciones Unidas (UNPA). La finalidad de los cascos azules en Croacia era impedir que continuara la guerra, tarea en la que tuvieron relativo xito entre 1992 y 1995, pues congelaron una situacin que, de facto, favoreca a los serbios de las Krajinas en perjuicio de Croacia, que aspiraba a recuperar por la fuerza la regin. Ante la violencia desencadenada en Bosnia-Herzegovina, mediante la Resolucin 758 8 de junio de 1992 se aument el mandato y el contingente de UNPROFOR para incluir a esta repblica en su zona de accin. En Bosnia-Herzegovina, el esfuerzo principal de la ONU era humanitario, y la misin principal que se le dio a UNPROFOR fue la de apoyar los esfuerzos del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados para la entrega de ayuda humanitaria. Posteriormente se ha cuestionado cun acertada fue la decisin de dedicar UNPROFOR a proteger la distribucin de ayuda humanitaria cuando las hostilidades se mantenan por doquier, al no haberse obtenido previamente un alto el fuego efectivo ni existir un acuerdo de paz entre las partes, por lo que pareca atenderse a los sntomas y no a la raz del problema. Ms tarde, UNPROFOR extendi su accin a Macedonia como despliegue preventivo. Esta misin, que preserv la paz en la pequea repblica durante la extensin de su mandato, fue uno de los pocos xitos de UNPROFOR. Mientras tanto, se iban conociendo los datos de violaciones en masa de los derechos humanos, matanzas y una poltica sistemtica de deportaciones realizadas por las victoriosas fuerzas serbo-bosnias, aireadas por los medios de comunicacin internacionales, lo que gener una presin de la opinin pblica para que las organizaciones y los gobiernos hicieran algo. Una serie de resoluciones 757, 761, 770, 771 y 776, redactadas en trminos ambiguos para salvar la falta de unanimidad de los miembros
161
JAIME LA HOZ
permanentes del CSNU respecto a los Balcanes, fueron extendiendo los cometidos de UNPROFOR. Mientras tanto, se aumentaban sus fuerzas unos 34.500 militares y civiles de 35 pases en abril de 1994 sin que el CSNU llegara a establecer una situacin final deseada a nivel global y sin conexin aparente con la gran cantidad de iniciativas de paz internacionales que fracasaron entre 1992 y 1995. Parte de las resoluciones marcaban a UNPROFOR misiones segn el captulo VI, y otras invocaban el captulo VII para tratar con los mismos interlocutores. En todo caso, el principal problema pareca no ser tanto la falta de una misin clara como la ausencia de voluntad del Consejo de Seguridad de la ONU y de las naciones que contribuan con tropas para hacer cumplir sus resoluciones, negando a los mandos sobre el terreno los medios para su realizacin. Pese a que varias de las resoluciones sobre UNPROFOR citaban el captulo VII, sobre el terreno, los mandos de UNPROFOR deban atenerse de facto al captulo VI, solicitando el consentimiento de las partes, porque, en general, las naciones que enviaban a sus tropas al teatro carecan de la voluntad para empear a sus contingentes en combate, lo que, finalmente, lleg a ser conocido y utilizado por las facciones locales. En todo caso, las fuerzas de UNPROFOR no estaban equipadas ni desplegadas para emprender acciones de imposicin segn el captulo VII, y la relacin de potencia de combate de las tropas de la ONU respecto a las facciones no garantizaba en absoluto un resultado positivo en caso de que estas acciones se iniciaran. Todos, incluyendo a algunos mandos de UNPROFOR, fueron considerando progresivamente que las resoluciones eran irrelevantes. El cenit de la separacin entre las resoluciones y la realidad fue alcanzado por la Resolucin 1004 12 de julio de 1995, que ordenaba a UNPROFOR retomar por la fuerza el rea segura de Srebrenica varios das despus de su cada, lo que estaba fuera del campo de lo posible. Entretanto, en Bosnia-Herzegovina, para evitar nuevos episodios de limpieza tnica y bajo la presin pblica internacional por hacer algo, la Resolucin 836 4 de junio de 1993 del CSNU estableci las denominadas reas seguras de cuya proteccin se haca responsable UNPROFOR al amparo del captulo VII en Bihac, Gorazde, Sarajevo, Srebrenica, Tuzla y Zepa, todas ellas mantenidas por los bosnio-musulmanes o bosnacos. La lgica del concepto reas seguras escapaba a los
162
mandos de UNPROFOR, pues colocaba a sus fuerzas en una situacin precaria, aisladas en una bolsa, sin dotarles de los medios para cumplir la misin, e implicaba, de facto, el alineamiento con una de las partes en el conflicto. Cuando el comandante de la fuerza pidi 34 mil cascos azules adicionales para implementar la nueva resolucin, se le respondi que deba conseguir el objetivo con 7.600. La experiencia tuvo un final desastroso en el verano de 1995, con todas las reas seguras bajo ataque, dos de ellas ocupadas Srebrenica y Zepa y un descrdito general de UNPROFOR, las Naciones Unidas y los propios gobiernos que enviaron fuerzas a la zona. Otros problemas eran la capacidad de los diferentes contingentes para poner condiciones e incluso rehusarse a acatar las rdenes del comandante de la fuerza, un problema endmico en las operaciones de mantenimiento de la paz, as como la falta de coordinacin entre los negociadores internacionales en la zona, el Secretariado General en Nueva York, el representante especial del secretario general y el comandante de la fuerza. As, pues, en resumen, UNPROFOR tuvo que implementar simultneamente un gran nmero de mandatos con una cantidad y un tipo de fuerzas insuficientes, en un ambiente marcado por la falta de voluntad poltica de poner en prctica los tericos cometidos de imposicin, lo que desvirtu el significado de operar en el marco del captulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. Adicionalmente, la confusin entre los papeles respectivos del CSNU y del Secretariado General, la falta de unanimidad de la comunidad internacional, las deficiencias en planificacin y logstica de la operacin, los inadecuados recursos financieros, junto con los endmicos problemas de mando, control y comunicaciones en una heterognea fuerza multinacional de 35 naciones, complicaron an ms la difcil tarea de UNPROFOR. En el lado positivo, no cabe duda de que, sin UNPROFOR, la entidad bosniomusulmana no habra supervivido en 1992-1993 y se habra consumado una enorme operacin de limpieza tnica en Bosnia- Herzegovina. En Macedonia, el despliegue preventivo consigui impedir la expansin de la guerra. Igualmente, UNPROFOR ayud a la separacin de fuerzas entre bosnio-croatas y bosnio-musulmanes tras la firma del Acuerdo de
163
JAIME LA HOZ
Washington, que en la primavera de 1994 uni a ambas comunidades en una federacin, e igualmente supervis el cumplimiento de varios acuerdos de alto el fuego. En paralelo al establecimiento de UNPROFOR, se desarroll una intensa pero ineficaz actividad diplomtica internacional. Esta ineficacia obedeci a la falta de unanimidad entre los diferentes pases y organizaciones, y a que se careci de una capacidad de coercin creble ante las partes, que rechazaron sucesivamente todos los planes sometidos a su consideracin por la comunidad internacional. UNPROFOR adoleci en todo momento de falta de un enlace adecuado con estas iniciativas.
Intervencin de la OT AN OTAN
Pese a que el mantenimiento de la paz no se citaba en el nuevo Concepto Estratgico de la Alianza de 1991, pronto las circunstancias impusieron la consideracin de este tipo de misiones, principalmente como apoyo a la ONU en la antigua Yugoslavia. La involucracin militar de la OTAN comenz en abril de 1993, cuando se ofreci para implementar la Resolucin 816 31 de marzo de 1993 del CSNU, que prohiba los vuelos militares sobre el espacio areo de Bosnia-Herzegovina. Desde agosto de 1993, para compensar la debilidad de los efectivos de UNPROFOR ante sus ampliadas misiones desarrolladas en un ambiente hostil, la OTAN asumi la tarea de proporcionar apoyo areo prximo (CAS) a UNPROFOR. No obstante, entre ambas organizaciones existan diferencias fundamentales acerca de cmo apreciar la situacin. Esto produjo algunos roces y quejas por parte de la OTAN, que peda una actitud ms enrgica y se resista a considerarse a s misma una subcontrata de la ONU, llegando a considerar un error haber puesto sus fuerzas areas bajo el control de esta instancia a travs de la doble llave necesidad de la aprobacin conjunta de las cadenas de mando de la ONU y la OTAN para la autorizacin de ataques areos. En febrero de 1994, tras un ataque con morteros contra el rea segura de Sarajevo que produjo 69 muertos y 200 heridos, se dirigi un ultimtum al Ejrcito Serbo-Bosnio (VRS) para que retire su armamento
164
pesado a ms de 20 kilmetros de la ciudad; este, finalmente, acept el ultimtum tras una mediacin rusa. Una resolucin del CSNU dio el mandato a la OTAN, en el marco del captulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, para que, adems de obligar al cumplimiento de las zonas de exclusin de vuelo (no-fly area), impusiera la prohibicin de emplear armas pesadas contra las reas seguras, siempre bajo la doble llave. Nuevos ataques serbios contra Sarajevo condujeron a que el comandante de UNPROFOR en Bosnia-Herzegovina solicitara atacar las posiciones serbo-bosnias el 8 de mayo de 1995. El representante especial del secretario general rechaz el empleo de la fuerza, con el respaldo de Boutros-Ghali. Por si quedaba alguna duda, un nuevo ultimtum a los serbo-bosnios, realizado en mayo de 1995 y seguido por un ataque a un depsito de municiones en Pale, fue respondido por ataques simultneos del VRS contra cinco de las seis reas seguras y por la toma como rehenes de 400 observadores militares y otros servidores de la ONU, que en algunos casos fueron encadenados a posibles objetivos de ataque por parte de la aviacin de la OTAN. La humillacin de la comunidad internacional no poda ser ms completa. A finales de junio, a instancias de Milosevic, los rehenes fueron liberados, con un refuerzo en la percepcin de los lderes serbo-bosnios de que la OTAN era un tigre de papel. En julio de 1995, el VRS del general Ratko Mladic ocup el rea segura de Srebrenica y asesin a unos 7 mil musulmanes bosnios del enclave, deport al resto y captur temporalmente al batalln holands de la ONU que custodiaba el rea, que no pudo realizar una enrgica defensa porque las fuerzas del VRS eran superiores y porque tampoco fue debidamente apoyado por la aviacin de la OTAN a causa de retrasos en la autorizacin preceptiva del CAS. La OTAN, preocupada por su propia credibilidad, revis la poltica de doble llave, que exiga el acuerdo de la ONU y la OTAN para llevar a cabo ataques areos, y amenaz con bombardeos masivos en caso de nuevas agresiones contra Tuzla, Srebrenica, Bihac o Gorazde. Sin que formalmente hubiera un enlace entre ambas operaciones, tras un bombardeo de Sarajevo aparentemente realizado por los serbo-bosnios
165
JAIME LA HOZ
el 28 de agosto, en cumplimiento del ultimtum dado el 1 de ese mes, la OTAN desencaden su operacin Deliberate Force el 30 de agosto, atacando desde el aire las reservas, los centros de mando y de control, y la logstica de las fuerzas del general Mladic. El 1 de septiembre se realiz una pausa destinada a que Karadzic y Mladic reflexionaran, unida a un nuevo ultimtum para detener los ataques a las reas seguras, retirar el armamento pesado de Sarajevo y garantizar la libertad de movimiento de UNPROFOR antes del 4 de septiembre. Ante la negativa, la campaa area continu el 5 de septiembre, y el 10 se unieron a ella misiles Tomahawk lanzados desde el Adritico. El 14 de septiembre, los serbo-bosnios aceptaron las condiciones de la ONU y la OTAN, y Deliberate Force se cancel definitivamente el 20 de septiembre. Posteriormente, se dedicaron tres semanas a realizar negociaciones en la base area de Wright-Patterson, en Dayton, Ohio, que culminaron el 21 de noviembre en los Acuerdos de Dayton, firmados oficialmente en Pars el 14 de diciembre de 1995.
Conclusiones
Es necesario advertir del peligro de generalizar o establecer precedentes y paralelismos sin tener en cuenta las circunstancias de cada caso concreto. Comprender el ambiente y la naturaleza del desarrollo de determinada operacin de paz es esencial a la hora de establecer adecuadas inferencias sobre esta. La sucesin de resoluciones del CSNU sobre la antigua Yugoslavia, que aumentaron los cometidos de UNPROFOR sin prever una expansin paralela del contingente, combinando misiones enmarcadas indistintamente en los captulos VI y VII de la Carta de las Naciones Unidas que deban desarrollarse ante los mismos interlocutores locales, as como la ausencia de una situacin final deseada explcita, es un claro ejemplo de lo que no se debe imitar. Lo mismo cabe decir de la calculada ambigedad con la que se redactaron algunas resoluciones para satisfacer a los diferentes miembros permanentes del CSNU. Esto hizo imposible obtener una misin clara, definida y alcanzable para UNPROFOR.
166
Por otro lado, en general, es importante que en toda operacin de paz exista un acuerdo previo que defina a qu se compromete cada parte y cul es la situacin final deseada. Existieron tales acuerdos en Camboya para la Autoridad Transitoria de las Naciones Unidas (UNTAC) los Acuerdos de Pars de octubre de 1991, en Mozambique para la Operacin de las Naciones Unidas en Mozambique (ONUMOZ) el Acuerdo General de Paz de Roma de octubre de 1992 y en Dayton para la Fuerza de Aplicacin de los Acuerdos de Paz en Bosnia-Herzegovina (IFOR). UNPROFOR, por el contrario, se despleg en Bosnia-Herzegovina mientras se negociaban los acuerdos y no lleg a coordinar su accin con ninguno de los sucesivos planes diplomticos, por lo que se mantuvo siempre en la incertidumbre y la improvisacin. Igualmente, un acuerdo previo puede ser condicin necesaria para el xito, pero en absoluto es suficiente, tal como muestran el fracaso de la Misin de Verificacin de las Naciones Unidas en Angola (UNAVEM II) Acuerdo de Bicesse en mayo de 1991, de la Misin de Asistencia de las Naciones Unidas para Ruanda (UNAMIR) Acuerdo de Paz de Arusha en agosto de 1993 y de la propia UNOSOM II Acuerdo de Addis Abbeba en marzo de 1993. Una de las ms importantes lecciones que se debe extraer se refiere al carcter alcanzable de la misin, o lo que es igual, a la relacin entre la misin y los medios disponibles para cumplirla. De nada les sirvi a UNOSOM II y a UNPROFOR ampararse en el captulo VII de la Carta de las Naciones Unidas cuando no tenan forma de realizar una imposicin de la paz dados los medios disponibles. UNOSOM II, carente de potencia de fuego, inteligencia y unidades especializadas, se vio obligada a depender de las fuerzas norteamericanas la QRF y la Task Force Ranger que estaban fuera de su cadena de mando, y cuando Estados Unidos anunci su retirada, la misin se desfond completamente. Igualmente, el espectculo pattico de UNPROFOR defendiendo las reas seguras mientras era casi incapaz de garantizar su propia seguridad, no deba haber sorprendido a nadie cuando se le proporcion un sexto de las tropas que haba solicitado el comandante de la fuerza. La falta de medios produjo una desnaturalizacin de la misin
167
JAIME LA HOZ
de UNPROFOR como una operacin captulo VI y medio, entendida no en el sentido de potenciar el captulo VI, sino de devaluar el captulo VII de la carta de las Naciones Unidas. Tal debilidad de UNPROFOR sobre el terreno repercuti igualmente sobre la posibilidad de emplear las fuerzas areas de la OTAN, reduciendo la credibilidad de las amenazas occidentales. UNAMIR en Ruanda, UNAVEM II en Angola, UNPROFOR en Bosnia-Herzegovina y Operacin de las Naciones Unidas para el Restablecimiento de la Confianza (UNCRO) en Croacia, y UNOSOM II en Somalia, con su debilidad de efectivos respecto a la misin, no tuvieron capacidad para disuadir a los elementos decididos a impedir el xito de las operaciones de la ONU. Pero es de destacar que no solo hacen falta medios, sino tambin la voluntad de utilizarlos. En la primavera de 1995, los serbo-bosnios haban aprendido que el proceso de decisin del empleo de las poderosas fuerzas areas de la OTAN la conocida doble llave ONUOTAN poda ser manipulado a su antojo, y no dudaron en ocupar Zepa y Srebrenica pese a la amenaza de ataques areos. Igualmente, las potentes fuerzas norteamericanas estacionadas en Somalia tras la fallida incursin de la Task Force Ranger entre noviembre de 1993 y marzo de 1994, que asumieron un papel pasivo dedicndose exclusivamente a la proteccin de la fuerza, no produjeron ningn efecto sobre la situacin debido a la evidente falta de voluntad de la administracin Clinton. El ltimo aspecto que se debe considerar en relacin con el mandato es la legitimidad de este. Normalmente, la misin de la operacin viene expresada en una resolucin del Consejo de Seguridad de la ONU, sea que se trate de una operacin bajo mando y control de la ONU como UNOSOM y UNPROFOR o que sea realizada por una coalicin de Estados u otra organizacin como UNITAF e IFOR-Fuerzas de Estabilizacin en Bosnia-Herzegovina (SFOR). Emprender una operacin de paz sin esperar a la resolucin del CSNU tiene un alto costo poltico y en apoyo social. La aplicacin de la fuerza es un punto crtico en todas las operaciones de paz, sea que estas se den en el marco del captulo VI o del VII de la Carta. La falta de oposicin al despliegue de los 38 mil soldados de UNITAF en la mitad sur de Somalia y la ausencia de incidentes en el
168
despliegue de IFOR con sus 60 mil efectivos no hacen ms que confirmar una regla evidente. Debido a su capacidad disuasoria, entre otros factores, UNITAF tuvo solo 8 muertos en accin y se vio obligada a causar unas 50 bajas mortales somales en el transcurso de la operacin Restore Hope, entre diciembre de 1993 y mayo de 1994, mientras que la ms dbil UNOSOM II invit a la confrontacin que produjo ms de 100 muertos entre las fuerzas de la ONU, y entre 6 mil y 10 mil muertos y heridos somales. Sin fuerza creble, no hay disuasin, y sin disuasin habr resistencia o ataque del adversario. Las consideraciones anteriores no deben hacernos olvidar que estamos en el marco de operaciones de paz, en las cuales esa fuerza abrumadora debe ser empleada con cierta restriccin y proporcionalidad, pues no hay un enemigo al que derrotar, sino tan solo una faccin a la que hay que motivar para que se reincorpore al proceso de paz. El lanzamiento sin previo aviso de 16 misiles desde helicpteros contra la casa de Abdi en Mogadiscio el 12 de julio de 1993 que produjo 54 muertos y unos 200 heridos, muchos de ellos mujeres y nios fue un terrible error que da irreparablemente la credibilidad de UNOSOM II como operacin de paz. La restriccin en el empleo de la fuerza y el uso de armas no letales aparecan como los nicos remedios ante la implacable tcnica de Aidid para hacer escalar el conflicto al emplear como escudos humanos a mujeres y nios, sabiendo que multiplicar el nmero de vctimas civiles contribua al descrdito de UNOSOM II. En ese sentido, los bombardeos de la operacin Deliberate Force en Bosnia-Herzegovina fueron modulados tanto en los objetivos que se atacaban como en los plazos peridicos de pausa en la operacin para lograr que el liderazgo serbo-bosnio adoptara una decisin positiva ante las gestiones del mediador norteamericano. Finalmente, cabe concluir que la experiencia demuestra que, debido a varias caractersticas intrnsecas a las operaciones realizadas bajo mando y control de la ONU, es preferible que las operaciones de imposicin de la paz (peace enforcement) que requieran el empleo de la fuerza ms all de la autodefensa sean acometidas por una fuerza autorizada por el CSNU pero conducida por una coalicin constituida en torno a una nacin marco o lder el caso de UNITAF con Estados Unidos como lder o por una organizacin regional como la
169
JAIME LA HOZ
OTAN en el caso de IFOR-SFOR, o actualmente en Afganistn a que lo sean por una fuerza de cascos azules. Esto asegura, en general, un grado ms elevado de cohesin poltica y militar, rapidez en la decisin poltica, capacidad de despliegue veloz de las fuerzas, disponibilidad de refuerzos en caso de escalada de las operaciones, autonoma logstica, interoperabilidad y disponibilidad de capacidades especficas como inteligencia, apoyo areo, apoyos de fuego, zapadores, operaciones psicolgicas, informacin pblica, etctera. El estudio de las distintas operaciones de paz muestra que es ms fcil influir sobre las partes cuando la comunidad internacional se dirige a ellas con una sola voz. En este sentido, durante ONUMOZ, la presin internacional sobre los dirigentes de la Resistencia Nacional Mozambiquea (RENAMO) y el Frente de Liberacin de Mozambique (FRELIMO) fue decisiva para superar los obstculos en el proceso de paz en ese pas. Igual puede decirse del apoyo diplomtico a la UNTAC en Camboya. Lo contrario sucedi en el caso de Bosnia-Herzegovina, en el que haba a veces varias iniciativas diplomticas simultneas y eran pblicas las diferencias entre la ONU y la OTAN o entre Estados Unidos y los europeos. Las organizaciones regionales suelen ser consideradas especialmente privilegiadas para dar su apoyo poltico a una operacin de paz e incluso para contribuir con fuerzas militares, pues por su cercana a la zona de conflicto, suelen ser las primeras en advertir los sntomas. Una eficaz diplomacia preventiva ausente en Somalia por parte de la OUA o la Organizacin de la Conferencia Islmica, o que lamentablemente fracas en Bosnia-Herzegovina, donde estuvo principalmente a cargo de la UE podra haber reconducido la situacin hacia unas cuotas menos dramticas. El fracaso de esta opcin en los casos estudiados, ms que confirmar su inviabilidad, refuerza la necesidad de que las citadas organizaciones regionales se doten de instrumentos para intervenir en la gestin de las crisis. En todo caso, en Bosnia-Herzegovina, fue el liderazgo norteamericano, a travs de la OTAN, el que finalmente detuvo la guerra y libr a UNPROFOR de un ignominioso repliegue. Igualmente, en Somalia se produjo la intervencin norteamericana cuando haba fracasado la ONU con UNOSOM I y no haba seal alguna de las organizaciones
170
regionales OUA, Conferencia Islmica, etctera. Tras la salida del teatro de Estados Unidos y los principales pases occidentales, en marzo de 1994, se produjo el ostracismo de UNOSOM II, condenada a mantenerse sin posibilidad de xito hasta su final, en marzo de 1995. La intervencin britnica en apoyo de la Misin de las Naciones Unidas en Sierra Leona (UNAMSIL), en el ao 2000, evit un desastre, mientras que la presencia de las fuerzas australianas de la Fuerza Internacional para Timor Oriental (INTERFET) hizo posible una misin posterior de la ONU en ese pas, la Autoridad Transitoria de las Naciones Unidas en Timor Oriental (UNTAET). La conclusin es que, en general, si en el escenario de una operacin de paz hay un elevado nivel de violencia o existe la decidida oposicin de alguna de las partes, es conveniente la presencia de una potencia regional que acte como nacin marco o lder. Las operaciones de mantenimiento de paz tradicionales eran llevadas a cabo casi exclusivamente por militares. No obstante, las actuales operaciones de paz son tan complejas y tienen tal carga poltica y social que el componente militar ha disminuido su preponderancia que an retiene respecto al civil. En las operaciones de paz, los componentes civil poltico y humanitario y militar estn forzosamente unidos, y se refuerzan mutuamente en su xito o fracaso. Su adecuada coordinacin es crucial para el xito de la operacin. Es importante recordar que en la operacin de paz no existe una dicotoma xito militar-fracaso civil: si un proceso de paz no se implementa en alguna de sus partes esenciales, dando solidez a la estabilizacin de un territorio, es un fracaso para las organizaciones implicadas, tanto civiles como militares. Dentro de la coordinacin interna de la operacin puede considerarse comprendida la resolucin de los problemas de mando y control entre los elementos especficamente militares de la operacin. La multinacionalidad que acompaa inevitablemente a las operaciones de paz crea numerosos problemas en este mbito. Inicialmente, en Somalia el problema se vio agravado por la coexistencia de UNOSOM I captulo VI y UNITAF captulo VII, cada una bajo su mandato, lo que indujo a que los somales se sintieran confundidos. Posteriormente, durante UNOSOM II, la presencia de fuerzas norteamericanas en apoyo a la misin de la ONU pero fuera de la cadena de mando
171
JAIME LA HOZ
del comandante de la fuerza dio pie a desconfianzas y sospechas entre los somales e incluso dentro de los propios contingentes nacionales de UNOSOM II. La situacin de la fuerza encargada de neutralizar a Aidid, la Task Force Ranger, era an ms irregular, pues incluso era independiente del jefe de las Fuerzas Norteamericanas en Somalia (USFORSOM). En Bosnia-Herzegovina, la aparicin sobre el terreno de la Fuerza de Reaccin Rpida en 1995 caus alguna inquietud en algunos contingentes, mientras que el deterioro de la situacin de seguridad gener diversos incidentes de moderada insubordinacin de algunos contingentes o mandos ante el comandante de la fuerza, a quien le fue difcil ejercer un mando efectivo. En estas circunstancias, se explica la renuencia de la fuerza armada norteamericana a combatir en un marco que no sea unilateral, pese al evidente costo poltico y de legitimidad que esto supone. Cualquier anlisis de las operaciones de paz quedara incompleto si no se resaltara el papel esencial de la opinin pblica, puesto que, en principio, las citadas operaciones tienen un carcter humanitario y los intereses estratgicos de las naciones no son reconocidos. Por ello, para el inicio y la continuidad de la operacin es esencial el apoyo de la opinin pblica. Tanto UNPROFOR como UNOSOM y UNITAF debieron su creacin, en gran parte, a la presin de la opinin pblica internacional sobre la necesidad de hacer algo frente a los conflictos de los Balcanes y Somalia. En el caso de Somalia, ante cambios fundamentales en la operacin como el hecho de que se cumpliera la misin de UNOSOM II y se profundizara la implicacin militar norteamericana a partir de junio de 1993, la administracin Clinton prefiri mantener un perfil bajo con la esperanza de que la crisis pasara antes que arriesgarse a un debate pblico con el Congreso sobre el nuevo rumbo emprendido. Por ello, tras el combate del 3 de octubre, se produjo el aparente derrumbe del apoyo social norteamericano a la operacin, mientras se observaban las imgenes de los cadveres de norteamericanos arrastrados por las calles de Mogadiscio en una misin que haba cambiado significativamente desde la operacin Restore Hope sin que se hubieran proporcionado las explicaciones pertinentes a la opinin pblica.
172
Por otro lado, UNOSOM II careci del esfuerzo necesario ante la opinin pblica somal e internacional para explicar su misin y los sucesivos cambios en esta, que muchos interpretaron como una conducta errtica y violenta. Especialmente, UNOSOM II fracas al permitir que el foco de la atencin meditica se centrara en el conflicto con Aidid en Mogadiscio, olvidando los logros y la situacin estable de la que se disfrutaba en prcticamente el resto del territorio. En Bosnia-Herzegovina, los bosnio-musulmanes consiguieron el apoyo mayoritario de la opinin pblica internacional, y parece que alguna de las numerosas resoluciones que expandan el mandato original de UNPROFOR se adoptaron para contentar a la opinin pblica, sin que, de nuevo, los lderes polticos dejaran claras las razones de los sacrificios o el aumento de la involucracin de las fuerzas que implicara una ejecucin eficaz de tales medidas. Adems de las crticas externas sobre su pasividad, algunas polmicas internas en UNPROFOR tal como la dimisin de algn jefe militar que discrepaba con la lnea seguida por la ONU acabaron filtrndose en los medios de comunicacin. Es un hecho reconocido que la poltica de informacin pblica tanto de UNOSOM como de UNPROFOR fue muy pobre. Por ltimo, cabe recordar que el papel de la opinin pblica del propio pas en el que se realiza la operacin es capital para el xito de la misin. A este respecto, las misiones que fracasaron UNPROFOR, UNOSOM, UNAMIR se caracterizaban, entre otros rasgos, por la falta de influencia en la opinin pblica, en comparacin con la Misin de las Naciones Unidas en Hait (UNMIH), UNTAC en Camboya o el binomio SFOR-Oficina del Alto Representante en Bosnia-Herzegovina.
3. Conclusin final
Para terminar, se puede sealar que el estudio comparativo de las operaciones de paz, conociendo adecuadamente su contexto y desarrollo, permite extraer una serie de conclusiones de carcter general que pueden ser de aplicacin, siempre con la debida flexibilidad, en operaciones futuras. En todo caso, se vuelve a insistir en la importancia de las circunstancias particulares de cada operacin, que impiden que una mera
173
JAIME LA HOZ
repeticin de los mismos procedimientos en diferentes operaciones produzca idnticos resultados. Entre otras conclusiones relativas a las condiciones necesarias pero no suficientes para el xito de las operaciones de paz a nivel estratgico y operacional, destaca la necesidad de contar con: Una misin clara, precisa, definida y cuya situacin final deseada sea alcanzable. Unos recursos de personal, material, armamento y financiacin en proporcin con la misin que se espera cumplir. La legitimacin de la operacin, normalmente conseguida a travs de una resolucin del CSNU. Una gestin adecuada del empleo de la fuerza durante la operacin, equilibrando la firmeza con la capacidad negociadora. Un deseo de las partes locales de comprometerse en el proceso de paz, normalmente plasmado en un acuerdo que deber recoger la situacin final deseada. Un apoyo poltico a la operacin, siendo deseable la unanimidad de la comunidad internacional. Una adecuada coordinacin interna entre todos los elementos de la operacin, civiles y militares, para conseguir la sinergia que haga posible avanzar en el proceso de paz. El apoyo de la opinin pblica, tanto en los pases que envan fuerzas a la operacin como en el propio teatro de operaciones.
174
LAS MEDID AS DE CONFIANZA MUTU A EN EL CAMPO MEDIDAS MUTUA MILIT AR COMO HERR AMIENT AS P AR A LA P AZ MILITAR HERRAMIENT AMIENTAS PAR ARA PAZ
Carlos T ubino Tubino
175
Las medidas de confianza mutua son herramientas muy efectivas en el campo de la seguridad internacional; se refieren a acuerdos o compromisos, entre dos o ms Estados, para ejecutar acciones tendientes a atenuar las percepciones de amenaza mutua y evitar situaciones de sorpresa en sus relaciones. Su propsito es fortalecer la paz mediante la prevencin de conflictos, evitando errores de percepcin. Se pueden establecer en el mbito poltico, econmico y en el de la defensa. En este ltimo aspecto, quisiera resaltar lo que se est haciendo entre nuestra fuerza armada y las de los pases limtrofes, y qu avances puntuales se pueden mostrar, los que se han logrado en forma silenciosa y muy profesional. Comencemos por hacer mencin a los mecanismos que se vienen utilizando, entre los que destacan por su importancia y trascendencia las rondas de conversaciones de los altos mandos militares y las de los jefes de Estado mayores de las instituciones armadas con sus respectivas contrapartes de los pases limtrofes y Argentina. Estas reuniones se producen anualmente, intercambiando las sedes del pas anfitrin. En ellas se llega a acuerdos que se denominan entendimientos y se van implementando medidas de confianza mutua de primera, segunda y tercera generacin. Tambin se realizan reuniones de inteligencia con los mismos objetivos y para afinar los mecanismos de intercambio de informacin frente a las amenazas comunes. Las medidas de primera generacin permiten un acercamiento inicial y se refieren principalmente a intercambios de personal militar de todos los grados en actividades de instruccin, entrenamiento y otras de carcter profesional, as como de cooperacin tcnico-logstica. En estas reuniones se intercambian visitas entre los comandantes de las guarniciones
CARLOS TUBINO
militares y zonas navales fronterizas, y se adopta una serie de acuerdos que promueven la integracin entre los efectivos de ambos pases, coordinando asimismo los mecanismos para evitar incidentes en la frontera. Cabe mencionar que los entendimientos se han ido profundizando en forma paulatina. As, hoy tenemos intercambios de oficiales alumnos entre la Escuela Superior de Guerra Naval de nuestra Marina de Guerra con su contraparte de la Armada Chilena, en el curso de Comando y Estado Mayor. Las visitas de las principales autoridades navales, militares y areas se realizan anualmente y en ellas se intercambia informacin y se establece un contacto interpersonal muy importante, que facilita los acuerdos y permite evitar los malos entendidos al generar canales directos de comunicacin. Durante los ltimos aos, las campaas antrticas han sido un buen ejemplo de intercambios de personal que han tenido resultados muy positivos. En las medidas de segunda generacin tenemos, entre otras, la ejecucin de ejercicios de operaciones combinadas entre unidades terrestres, navales y areas, las coordinaciones para apoyarnos mutuamente en el aspecto militar ante desastres naturales y la cooperacin en las actividades de investigacin en la Antrtica. En detalle, puedo decirles que se vienen realizando diversos ejercicios que, en forma paulatina, han ido aumentando en dificultad y que permiten unificar doctrina y procedimientos. As, se han ido realizando operativos de bsqueda y rescate, y otros aprovechando el trnsito de unidades sobre todo navales frente a nuestras costas. Tambin se realizan, con el mismo objetivo, ejercicios promovidos por el Comando Sur de Estados Unidos. Entre ellos tenemos el operativo anual Panamax, cuyo objetivo es la defensa del Canal de Panam. En este participan unidades navales de Colombia, Panam, Per, Ecuador, Chile y Estados Unidos. Otro ejercicio importante lo constituyen las Operaciones Unitas Fase Pacfico, en las que participan las armadas de Ecuador, Colombia. Chile, Per y Estados Unidos. La parte culminante de estas operaciones se llev a cabo en el ao 2004, cuando se realiz una operacin anfibia multinacional en las Salinas de Huacho, con la participacin de ocho pases.
178
LAS MEDIDAS DE CONFIANZA MUTUA EN EL CAMPO MILITAR COMO HERRAMIENTAS PARA LA PAZ
Cabe destacar tambin que en lo relacionado con los desastres naturales se ha venido coordinando el apoyo mutuo entre nuestra fuerza armada y las de los pases limtrofes. Hoy vemos que se ha hecho efectivo este apoyo respecto al terremoto que azot Pisco, Chincha e Ica el pasado 15 de agosto. Se desplegaron hospitales de campaa en los cuales se cont con el apoyo de personal especializado, que realiz importantes labores humanitarias que todos los peruanos aplaudimos y agradecemos. El escaln superior de esta materia lo constituyen las medidas de confianza mutua de tercera generacin. En esta clasificacin se consideran las medidas que nos permiten transparentar las polticas de defensa y las que nos llevan hacia una completa interoperatividad con las fuerzas armadas vecinas. En el primer punto se ha marcado un hito en Amrica del Sur con la publicacin de los libros blancos de la defensa nacional en la mayora de los pases. En estos documentos se describen no solo las propias visiones acerca de este tema, sino tambin las polticas que se estn implementando, teniendo en consideracin el contexto internacional vecinal, regional y mundial. Otra medida de confianza mutua que tambin se encuentra en esta misma clasificacin es la estandarizacin del Sistema de Medicin de Gastos de Defensa, que est en proceso de llevarse a cabo con algunos de nuestros pases limtrofes, contando con el apoyo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y el Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo. En lo relacionado con la interoperatividad con nuestros vecinos, se han dado pasos importantes. El primero en el ao 2004, cuando se incorpor una seccin de infantera de nuestros tres institutos armados a un batalln argentino que se encontraba en Chipre, como parte de las unidades que desarrollan operaciones de mantenimiento de la paz en ese pas. Es importante mencionar que este batalln tambin tena en sus filas una seccin de infantera chilena. En conclusin, por primera vez en nuestra historia, argentinos, peruanos y chilenos integraron una sola unidad en una operacin digitada por las Naciones Unidas. En Hait tambin estamos trabajando con el mismo objetivo de mantener la paz, y nuevamente peruanos y chilenos nos brindamos apoyo mutuo a pesar de que nuestras unidades estn estacionadas en lugares diferentes.
179
CARLOS TUBINO
Cabe destacar que, ltimamente, nuestro ministro de Defensa y su contraparte chileno han acordado conformar una unidad peruano-chilena para actuar en operaciones de mantenimiento de la paz dirigidas por las Naciones Unidas, lo que va a demandar un trabajo previo de planificacin respecto a doctrina y procedimientos. Es oportuno afirmar que el ms importante xito latinoamericano en materia de confianza y en el que nuestra cancillera tuvo un rol gravitante es el Tratado de Tlatelolco, que ha alcanzado su plena implementacin determinando que ningn pas de la regin posea ni pueda poseer armas nucleares, y tambin que el rea haya satisfecho todos los requisitos para ser considerada una zona libre de armas nucleares, tal como fue definida por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Como podemos observar, las medidas de confianza mutua son un instrumento flexible que se construye en un proceso paulatino, y que tiene una vigencia extraordinaria para los propsitos de integracin y cooperacin. Estas medidas generan buenas relaciones, que se proyectan hacia otras esferas de la relacin bilateral y constituyen una tcnica para el mantenimiento de la paz; si bien es cierto que no resuelven los conflictos ni las crisis, posibilitan la comunicacin y con ello hacen ms transparentes y predictibles los cursos de accin de los diversos actores involucrados. Adems, nos ayudan a avanzar en la estabilidad poltico-estratgica-militar y en la generacin de transparencia, con un nuevo patrn de relacin cimentado en la asociacin, que nos puede llevar en un proceso continuo hacia un sistema de seguridad cooperativo. Este sistema trata de conducir la estrategia para contrarrestar amenazas mediante la prevencin, basada en que los pases participantes acepten dos principios: a) la defensa del propio territorio como nico y exclusivo objetivo militar estratgico; y b) la renuncia al uso de la fuerza para imponer su voluntad en la solucin de conflictos. Supone tambin que los objetivos de seguridad de los socios han sido identificados como comunes y compatibles, pudindose establecer relaciones de cooperacin entre ellos para alcanzarlos. En resumen, lo que distingue a la seguridad cooperativa de los enfoques tradicionales es su nfasis en la prevencin, creando condiciones en las que el conflicto deviene en absurdo, improbable y hasta imposible.
180
Esto no quiere decir que no haya discrepancias, sino que estas se resuelven con nuevos enfoques. As, en Europa tenemos un caso ilustrativo: el largo contencioso del Pen de Gibraltar, que constituye un asunto espinoso en las relaciones bilaterales entre el Reino Unido y Espaa. Sin embargo, ambos pases centran sus negociaciones desde el prisma de dos Estados occidentales, democrticos, amigos, aliados y con intereses comunes, por encima del mencionado litigio (Ministerio de Defensa de Espaa 2003). Hoy, en nuestro continente, solo tenemos sistemas de seguridad colectiva como el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR), que se basan en una respuesta de los pases miembros ante cualquier agresin que alguno de sus signatarios pudiera recibir. Para clarificar ambos conceptos, podemos compararlos con la medicina; as, la seguridad cooperativa es medicina preventiva, mientras que la seguridad colectiva, cuidados intensivos. Creo que fcilmente podemos visualizar qu concepto debemos impulsar y este es el de seguridad cooperativa, que se construye paulatinamente con las medidas de confianza mutua. Debemos tener el valor de romper paradigmas para avanzar hacia el futuro con nuevas visiones, seguros de que Los seres humanos no estn condenados a repetir las atrocidades del pasado y pueden concebir y aplicar sistemas que favorezcan la paz, la cooperacin y el entendimiento. Esto no es utpico, como lo demuestra la evolucin poltica y social de los pases europeos, y de que La lucha contra la pobreza, la integracin y un Sistema de Seguridad Cooperativo para Amrica del Sur, mediante la consolidacin de la democracia y la confianza mutua, deberan ser los ejes de cualquier poltica gubernamental de seguridad que apunte al futuro (Palma 2007). Cabe mencionar que durante la implementacin del sistema y hasta su consolidacin, que puede significar un perodo de mediano o largo plazo, se debe mantener la disuasin como poltica para preservar la paz. Esta tiene que ser estructurada en forma inteligente, para no generar ingentes gastos que desven al Estado de la principal lucha que todos los peruanos debemos enfrentar: la lucha contra la pobreza que aflige a un amplio sector de nuestra poblacin.
181
CARLOS TUBINO
Bibliografa MINISTERIO DE DEFENSA DE ESPAA 2003 Revisin estratgica de la defensa. I. Planteamiento general. II. Criterios bsicos. En Revista Espaola de Defensa, n. 180, Madrid. PALMA, Hugo 2007 Seguridad: alcances y desafos. Lima: Centro Peruano de Estudios Internacionales.
182
COOPER ACIN HEMISFRICA P AR A LA PREVENCIN COOPERACIN PAR ARA DEL CRIMEN DE GENOCIDIO
Marco V elarde Velarde
183
Si bien el genocidio ha sido calificado y sancionado como un crimen grave contra la humanidad, tanto por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) como por la Corte Penal Internacional (CPI), actualmente est emergiendo en el sistema internacional el principio de la responsabilidad de proteger. Este principio, an en proceso de consolidacin internacional, busca proteger a la poblacin civil vulnerable en las situaciones de conflicto armado interno y, adems, puede llegar a ser incorporado como un mecanismo efectivo de prevencin en casos probables de genocidio en el nivel subregional y hemisfrico. Qu significa el crimen de genocidio? El genocidio, tambin conocido como asesinato de masas, es considerado por muchos Estados y organizaciones internacionales como un crimen internacional que consiste en la comisin, por parte de agentes estatales o particulares, de actos destinados a destruir, total o parcialmente, a un grupo humano con determinadas caractersticas comunes tales como su nacionalidad, etnia, raza, religin, ideologa, sexualidad, etctera. Estos actos, que pueden ser llevados a cabo por gobiernos nacionales o por grupos irregulares, comprenden esencialmente la muerte o la lesin a la integridad fsica y moral de los miembros de un grupo humano en particular. Tambin se considera genocidio la ejecucin de polticas que resulten en el exterminio y la adopcin de medidas destinadas a impedir el nacimiento de miembros del grupo vctima de las agresiones, o en el traslado forzoso de todo el grupo o de parte de este, a fin de lograr su desarraigo cultural. Segn el criterio adoptado inicialmente por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el genocidio implica
MARCO VELARDE
propiamente una negacin del derecho de existencia a grupos humanos enteros en virtud de criterios raciales, religiosos o polticos.1 En trminos histricos, el genocidio es un hecho que, lamentablemente, ha estado presente desde la antigedad en diferentes culturas y Estados. En la modernidad, se consideran casos de genocidio, llevados a cabo por gobiernos o gobernantes en contra de minoras tnicas, los siguientes: la masacre de los armenios por parte del imperio otomano entre 1915 y 1917; el holocausto de judos y gitanos en la Alemania nazi entre 1939 y 1945; la masacre de ciudadanos y oficiales polacos por parte del Ejrcito Rojo de Stalin en el bosque de Katyn en 1940; el exterminio de camboyanos ejecutado por el gobierno extremista de Pol Pot y los jemeres rojos entre 1975 y 1979; y ms recientemente, la poltica de limpieza tnica llevada a cabo con el apoyo del rgimen de Milosevic, en contra de la poblacin musulmana y croata en BosniaHerzegovina entre 1991 y 1995, as como tambin la realizada en Ruanda por parte de la mayora de hutus en contra de la minora de tutsis en 1994. En consecuencia, el genocidio es considerado un crimen internacional que, por su naturaleza, es uno de los ms graves, no solo en los ordenamientos jurdicos internos sino tambin en el Derecho internacional penal, debido a que el propsito es la eliminacin sistemtica, ya sea total o parcial, de un grupo humano en conflictos armados internacionales interestatales o conflictos armados internos intraestatales. Luego del trmino de la Segunda Guerra Mundial, en 1948, en la prctica muchos pases se adhirieron a la Convencin Internacional para la Prevencin y Sancin del Crimen de Genocidio. En razn de las trgicas consecuencias que el crimen de genocidio tiene sobre la poblacin civil vulnerable sobre todo mujeres, ancianos y nios, es muy probable que este sea, al lado de los crmenes de guerra y de lesa humanidad, uno de los ms repudiados por la comunidad internacional de Estados civilizados. En la actualidad, la mayor parte de ellos, conjuntamente con las organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales relacionadas con el tema de proteccin
1 Definicin de genocidio adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas luego de la aprobacin de la Resolucin 96 (I), en 1946.
186
COOPERACIN HEMISFRICA PARA LA PREVENCIN DEL CRIMEN DE GENOCIDIO
de los derechos humanos y dems entidades de la sociedad civil global,2 no permanecen impasibles cuando se presentan nuevos casos de genocidio. Sin embargo, los hechos del pasado reciente como los relacionados con la limpieza tnica en Bosnia-Herzegovina y Ruanda y del presente como lo que ocurre hoy en la provincia de Darfur, en Sudn demuestran que, a pesar de la creciente cooperacin internacional para suprimir el genocidio, este sigue siendo todava un fenmeno que subsiste en algunos Estados en pleno siglo XXI. Tipificacin internacional del crimen de genocidio en el sistema internacional Luego de finalizada la Segunda Guerra Mundial, considerada histricamente la mayor conflagracin internacional que tuvo como saldo ms de 60 millones de personas fallecidas, los Estados vencedores y el resto de la comunidad internacional buscaron evitar los horrores de una nueva guerra que involucrara a la poblacin civil. En razn de ello, una de las instituciones internacionales creada, justamente en 1945, para supervisar el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y evitar un nuevo conflicto mundial fue la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). A partir de la creacin de la ONU, el crimen de genocidio fue debatido y considerado por diversos Estados miembros como uno de los temas ms importantes respecto al cual existe consenso. Fruto de este debate y a pocos aos de la creacin de la ONU, en 1948 un conjunto de Estados aprob la Convencin para la Prevencin y Sancin del Delito de Genocidio. Este instrumento jurdico reconoce y tipifica penalmente, por primera vez en la historia de la humanidad, el delito de genocidio a nivel internacional. Luego de su debate, la Convencin fue adoptada en virtud de la Resolucin 260 A (III) por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 9 de diciembre de 1948.
2
Se conoce como sociedad civil global al conjunto de instituciones privadas que surgen al interior de diversos Estados, y cuya esfera de actuacin en el nivel internacional es cada vez ms amplia y coordinada. Los temas comunes que aborda son los derechos humanos, la agenda ambiental, el comercio global, la poltica de redes, entre otros. La sociedad civil global es, prcticamente, una consecuencia (in)directa del proceso de globalizacin, y tiene una gran influencia sobre la opinin pblica internacional.
187
MARCO VELARDE
La citada convencin seala expresamente que el genocidio puede ser considerado como delito a partir de cualquiera de los siguientes actos, perpetrados con la intencin de destruir, total o parcialmente, a determinado grupo nacional, tnico, racial o religioso: la matanza de los miembros del grupo; la lesin grave a la integridad fsica o mental de los miembros del grupo; el sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que conducen a su destruccin fsica, total o parcial; las medidas destinadas a impedir los nacimientos en el seno del grupo; y el traslado por la fuerza de nios del grupo a otro grupo. Adicionalmente, se sancionaban otros delitos conexos, como la asociacin para cometer el delito, as como la tentativa y la complicidad con este. En las dcadas subsiguientes a la posguerra mundial, muchos Estados procedieron a incorporar los alcances de la convencin sobre el genocidio en sus Derechos nacionales o internos. La prctica internacional a este respecto tambin ha sido favorable, debido a la ratificacin y la adhesin de muchos Estados y al apoyo prestado por diversas organizaciones internacionales. Hoy en da, ya nadie discute que el delito de genocidio es un crimen internacional y que existe una costumbre internacional en torno a su proscripcin y sancin. Por lo tanto, de manera paralela a la tipificacin y la sancin establecida por los Estados partes de la convencin, tambin existe una prctica en tal sentido, que est considerada como un elemento del Derecho consuetudinario internacional aplicable inclusive a los Estados que no son parte del mismo instrumento jurdico. Es importante destacar que en materia de responsabilidad internacional penal, cuando se cometan crmenes de genocidio el responsable era considerado el Estado violador y no especficamente el gobernante. A pesar de este avance en materia de proteccin de la persona humana, el alcance de la convencin a nivel mundial fue limitado en alguna medida por el enfrentamiento ideolgico-poltico entre los Estados durante el perodo conocido como la Guerra Fra, que va desde el inicio de la posguerra mundial hasta 1991. Por lo tanto, el apoyo ms importante para la sancin y prevencin del genocidio durante este perodo fue prestado por las Naciones Unidas. El segundo instrumento jurdico que consolid en la comunidad internacional los avances de la convencin en materia de tipificacin del
188
genocidio fue el Estatuto de la Corte Penal Internacional (CPI), suscrito multilateralmente en 1998. Este tratado tambin es conocido como el Estatuto de Roma, y entr en vigor el 1 de julio del 2002, luego de alcanzar el nmero mnimo de ratificaciones de los Estados partes. Al respecto, en la regin sudamericana el Estatuto de Roma ha sido firmado y ratificado por todos los pases, con la nica excepcin de Chile hasta fines del 2007. En virtud de este instrumento, se cre la CPI, como una nueva instancia judicial supranacional que tiene la capacidad de investigar y sancionar a los responsables de la comisin de crmenes graves contra seres humanos. Lo novedoso aqu es que dicha corte supranacional tiene jurisdiccin universal para juzgar y condenar a los autores individuales, independientemente de su nacionalidad, para que sean sometidos a un debido proceso por crmenes como el genocidio. En otras palabras, la CPI, como instancia judicial internacional, complementa o reemplaza a las jurisdicciones nacionales para enjuiciar a los responsables de crmenes graves de trascendencia internacional, con el propsito de evitar que ellos busquen refugio e impunidad en las competencias soberanas de los Estados. El Estatuto de Roma seala, adems, que los Estados partes estn obligados a investigar y sancionar los cuatro delitos graves sobre los cuales la Corte Penal tiene debida competencia a saber: el crimen de genocidio, los crmenes de lesa humanidad, los crmenes de guerra y el crimen de agresin, que deben ser sancionados primordialmente en los Estados donde se cometen. Por lo tanto, es pertinente afirmar que la CPI solo podr asumir la competencia y jurisdiccin en aquellos casos en que no exista la voluntad poltica o los medios necesarios para administrar justicia a los responsables. Asimismo, la adopcin del Estatuto de Roma fue, en gran medida, un xito del rgimen internacional de proteccin de los derechos humanos, liderado por la alianza de tres actores diferentes que compartieron este inters comn: Estados promotores como Canad e Italia, organizaciones intergubernamentales como entidades oficiales consideradas defensoras de los derechos humanos, y organizaciones no gubernamentales como el Comit Internacional de la Cruz Roja. Estos actores impulsaron tanto a los gobiernos nacionales como a las organizaciones
189
MARCO VELARDE
internacionales en el proceso de sancionar los crmenes graves cometidos por gobernantes y lderes polticos en contra de las personas. Actualmente, un nmero cada vez mayor de nuevos Estados se est incorporando al sistema de jurisdiccin global para la prevencin y sancin contra el crimen de genocidio. Sin embargo, el gobierno de Estados Unidos ha declarado oficialmente su oposicin a someter a sus nacionales, tanto civiles como militares, a cualquier instancia supranacional como la establecida por el Estatuto de Roma. La CPI, con sede en los Pases Bajos, ha actuado en los ltimos aos en el proceso seguido al ex gobernante yugoslavo Slobodan Milosevic y al lder Radovan Karadzic por genocidio y crmenes de lesa humanidad en contra de la poblacin croata y bosnio-musulmana. El emergente Principio de la Responsabilidad de Proteger Tradicionalmente, en el sistema internacional ha sido considerado un deber y tambin un derecho de todo Estado el garantizar la seguridad de sus ciudadanos, sean nacionales o extranjeros, segn sus propias normas jurdicas. Esta concepcin est basada en la idea misma de soberana, inherente a todo Estado que cuenta no solo con la capacidad de promulgar sus propias leyes, sino tambin de proveer la seguridad a todos sus habitantes en el territorio nacional. Por lo tanto, en todo Estado moderno, la proteccin de los ciudadanos es considerada como un derecho y, en forma simultnea, como una obligacin por la cual el gobierno nacional se hace jurdicamente responsable. Si la responsabilidad jurdica de brindar seguridad y proteccin a los ciudadanos surge con la idea misma del Estado nacional, entonces podemos afirmar que esta se origin en la Europa occidental del siglo XVI. En aquella poca de grandes monarquas absolutistas como la espaola, la francesa y la britnica, en el Viejo Continente todava se viva en un ambiente de gran influencia religiosa, principalmente ejercida por la Iglesia catlica. Inclusive, es probable que un antecedente del moderno principio de la responsabilidad de proteger a los ciudadanos pueda ser encontrado en la tesis de la guerra justa, defendida por el dominico espaol Francisco de Vitoria. Segn este sacerdote, era lcito que un Estado iniciara una guerra contra otro Estado enemigo, a sabiendas de que poda derivar en una destruccin y dao mayor en el maana,
190
aunque para justificarla era necesario acreditar una injuria o dao previo de la contraparte. Por lo tanto, se buscaba proteger a todos los habitantes del reino de las calamidades de una guerra inevitable contra determinado enemigo. Ms contemporneamente, y debido a que la agresin indiscriminada contra la poblacin civil form parte central de las operaciones militares areas en la Segunda Guerra Mundial como los ataques alemanes o aliados contra Rotterdam, Dresden, Hiroshima y Nagasaki, empez a cuestionarse cun necesario era realizar bombardeos areos, que ocasionaban un alto nmero de vctimas civiles. En consecuencia, como una limitacin a la guerra indiscriminada, se empez a reconocer la existencia del deber y la responsabilidad que tiene todo Estado de proteger a la poblacin civil en su territorio, independientemente de su nacionalidad, etnia, raza, religin o ideologa. En otras palabras, todo Estado es responsable por la seguridad y la vida de sus habitantes, sin ninguna distincin, frente a un conflicto armado interno o externo. El denominado Principio de la Responsabilidad de Proteger surge en el ao 2000, ms especficamente cuando el Canad propone la formacin de una Comisin Internacional de Intervencin y Soberana de los Estados (CIISE) para la promocin de temas relacionados con la seguridad humana, novedosa concepcin de la seguridad que pone nfasis en la proteccin de la seguridad individual antes que en la defensa del Estado. En la mencionada comisin se seala que los estados soberanos tienen la responsabilidad de proteger a sus propios ciudadanos de las catstrofes que pueden evitarse los asesinatos masivos, las violaciones sistemticas y la inanicin pero si no quieren o no pueden hacerlo, esa responsabilidad debe ser asumida por la comunidad de estados. Por lo tanto se introduce, por un lado, la idea de que la seguridad tiene una dimensin ms amplia que la tradicional y que no solo es una nocin aplicable exclusivamente al Estado, sino tambin a la proteccin del ser humano. Por otro lado, ante la negativa o la incapacidad de un Estado de cumplir con la obligacin de proteger a sus habitantes, ese deber revierte, entonces, en la comunidad internacional, cuya expresin ms organizada se encuentra en instituciones como la ONU o los organismos regionales la Organizacin de Estados Americanos (OEA), el Consejo de Europa, entre otros.
191
MARCO VELARDE
Surge, as, una creciente conciencia internacional que va expandindose en funcin de la responsabilidad de proteger la vida y la seguridad humanas, promovida, primero, por algunos pases, y recogida, ms adelante, por una gran mayora de la comunidad internacional. Posteriormente, este principio sera considerado como una norma de proteccin y, en tal sentido, es propuesta en el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005, promovido por las Naciones Unidas, en el que se reconoce oficialmente que cada estado es responsable de proteger a su poblacin del genocidio, los crmenes de guerra, la depuracin tnica y los crmenes de lesa humanidad. En consecuencia, ante una situacin grave de esta naturaleza, la comunidad internacional no puede ser indiferente y se encuentra preparada para tomar una accin colectiva, de manera decisiva y oportuna, a travs del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. La intervencin multilateral de la ONU tambin podra invocarse legtimamente cuando en un Estado surja un escenario imprevisto en el que fracasa su capacidad de proteger a su poblacin del genocidio, los crmenes de guerra, la limpieza tnica y los crmenes contra la humanidad. Lo importante aqu es observar que este tipo de intervencin colectiva, ms all de su carcter humanitario, es legalizada y legitimada por la ONU. Por ello, a pesar de la justificada motivacin humanitaria que la sustenta, subsiste la polmica en la poltica y el Derecho internacional respecto a cul de los siguientes principios debe prevalecer en caso de conflicto: el principio de no intervencin en los asuntos internos o el principio de la responsabilidad de proteger. En ltima instancia, nos queda todava la duda sobre una pregunta inevitable: en qu casos resulta justificable la intervencin colectiva por razones humanitarias? La respuesta no puede ser absoluta sino relativa: la intervencin humanitaria depender de cada caso concreto porque hay distintas variables en juego geopolticas, geoeconmicas, estratgicas, militares e incluso culturales. Basta para ello citar como ejemplo la comparacin sobre el resultado de las intervenciones humanitarias aprobadas por la ONU en Bosnia-Herzegovina con intervencin de la fuerza armada de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) con relacin a las de Somalia II y Ruanda con retiro y denegacin de las tropas de Estados Unidos.
192
Objetivos del principio de la responsabilidad de proteger Consideramos que es importante precisar que la responsabilidad de proteger es un principio que defiende la intervencin excepcional solo por razones humanitarias y de ningn otro tipo. Adems, y hasta el presente, para que la intervencin pueda ser totalmente legtima ante la comunidad internacional, debe ser aprobada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y llevada a cabo colectivamente por varios Estados miembros de la ONU. El propsito de las intervenciones humanitarias aprobadas por la comunidad internacional en la Posguerra Fra tiene una serie de objetivos conexos, tales como: asegurar la implementacin del desarme en las zonas del conflicto; actuar preventivamente contra las amenazas emergentes y las catstrofes humanitarias; impedir las actividades de grupos irregulares y de regmenes tirnicos que puedan agravar una crisis humanitaria; lograr la asistencia efectiva de la ayuda humanitaria; y detener las guerras civiles y as proteger a las poblaciones vulnerables. En tal sentido, algunos ejemplos de ello, aunque no siempre con resultados totalmente satisfactorios, son los casos de Somalia, Liberia y Kosovo. La responsabilidad de proteger tiene tambin claras limitaciones. En primer lugar, es un principio, pero no es an una costumbre internacional, y por tanto no tiene la obligatoriedad jurdica suficiente para sancionar a los Estados que la incumplen. En segundo lugar, se considera que la aplicacin del principio mencionado es vista todava como una accin subsidiaria a la intervencin estatal. En otras palabras, la accin principal de proteccin a los ciudadanos corresponde primero al Estado responsable y solo despus a la comunidad internacional; por eso se afirma que el principio comprende mejor la responsabilidad de prevenir y de reconstruir antes que, simplemente, intervenir. En tercera instancia, el principio de la responsabilidad de proteger no es una carta blanca para el intervencionismo multilateral indiscriminado, pero tampoco una justificacin para las acciones unilaterales de la doctrina preventiva que siguen pases como Estados Unidos y tambin Francia. Considerando lo anterior, observamos que el propsito final de la responsabilidad de proteger es evitar nuevos casos contemporneos de
193
MARCO VELARDE
genocidio y de catstrofes humanitarias como los presentados en Bosnia-Herzegovina (1990) y Ruanda (1994), y actualmente el que sigue ocurriendo en la provincia de Darfur, en Sudn (2003-2008), con medio milln de muertos y 2,4 millones de desplazados. Cooperacin hemisfrica para prevenir el crimen de genocidio y la incorporacin del principio de la responsabilidad de proteger Los Estados del hemisferio americano, y ms propiamente el Canad y varios pases de Latinoamrica, participan, activa o pasivamente, en la aplicacin del principio de la responsabilidad de proteger. En esta lnea, nuestra comunidad de Estados, a travs de la cooperacin en instancias regionales o hemisfricas, busca prevenir y evitar posibles genocidios o crisis humanitarias en algunos Estados fracasados como Hait y en zonas de alta conflictividad social en Sudamrica, como la regin andina (Bolivia). En este contexto de amenazas, riesgos y desafos a la seguridad hemisfrica, se realiz la Conferencia Especial sobre Seguridad Ciudad de Mxico, 27 y 28 de octubre del 2003, en la que se aprob la Declaracin sobre Seguridad en las Amricas. En el punto 4 de la citada declaracin, los Estados americanos participantes reafirmaron que el fundamento y razn de ser de la seguridad es la proteccin de la persona humana. Este concepto, vinculado a la nocin de seguridad humana, ampla la concepcin tradicional de la seguridad nacional de los Estados latinoamericanos para volverla ms multidimensional al abordar temas polticos, sociales y econmicos. De esta manera, las condiciones de la seguridad humana se encuentran relacionadas con el pleno respeto por la dignidad humana y con la proteccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas. Por otro lado, tambin se busca contar con mayores niveles de seguridad humana en nuestros pases mediante el desarrollo socioeconmico, la inclusin social, la educacin y la lucha contra la pobreza, las enfermedades y el hambre. Como resultado de los avances logrados en la Conferencia Especial, diversos Estados del hemisferio han seguido este tema, relacionado con
194
el principio de la responsabilidad de proteger en nuestra regin. De ah que una propuesta interesante sera contar con un mecanismo jurdico para la cooperacin regional y hemisfrica, a fin de prevenir posibles crmenes de genocidio y de lesa humanidad, considerando que Amrica Latina es la regin con la mayor disparidad socioeconmica en el mundo, segn uno de los informes sobre ndice de desarrollo humano. Esta cooperacin podra canalizarse a travs del proceso de Cumbres de las Amricas y especialmente de la Comisin de Seguridad Hemisfrica de la OEA, que puede establecer acuerdos de promocin del principio de la responsabilidad de proteger entre todos los Estados americanos. Otro de los mecanismos podra ser introducir el principio mencionado en la agenda de las prximas conferencias de ministros de Defensa de las Amricas. Conclusiones Segn lo expuesto, hoy en da crmenes como el genocidio, los asesinatos masivos y las violaciones sistemticas de los derechos humanos fundamentales se relacionan directamente con la responsabilidad del Estado de proteger a todos los ciudadanos en su territorio nacional. El crimen de genocidio y otros similares han sido tipificados como delitos graves considerando su evolucin desde la Convencin para la Prevencin y Sancin del Delito de Genocidio de 1948 hasta la aprobacin del Estatuto de Roma en 1998, que cre la CPI. Este tribunal internacional especial inici sus funciones en el 2002. Igualmente, el principio de la responsabilidad de proteger recoge la idea bsica de que todo Estado tiene no solo el derecho sino tambin la obligacin de proteger a sus ciudadanos. Este principio empez a tener una prctica extendida a raz de los excesos ocurridos en los conflictos internacionales, que dejaban una gran cantidad de vctimas civiles inocentes. La aplicacin del mencionado principio ocurre cuando hay Estados que no buscan o no estn en la capacidad de proteger a sus habitantes. Por lo tanto, para evitar catstrofes humanitarias, la responsabilidad debera ser asumida subsidiariamente por la comunidad internacional a travs de Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas u otras instancias regionales.
195
MARCO VELARDE
En un contexto de seguridad humana y de proteccin del individuo, cabe plantearse la siguiente pregunta: cmo puede la cooperacin hemisfrica incorporar el principio de la responsabilidad de proteger a la poblacin, dentro de los mecanismos de cooperacin en Amrica Latina, sabiendo que es una de las regiones con mayores conflictos sociales?
196
CU AR TA P AR TE CUAR ARTA PAR ARTE ADMINISTR ACIN Y DES ARROLL O ADMINISTRACIN DESARROLL ARROLLO PROFESIONAL DE LA DEFENSA
197
LA PROFESIONALIZACIN DE LA CARRER A CARRERA CIVIL DE LA DEFENSA
Margaret Hayes
El gobierno es un fideicomiso y los oficiales del gobierno son los fideicomisarios; y tanto el fideicomiso como los fideicomisarios estn creados para el beneficio del pueblo.
Henry Clay, poltico norteamericano, ponencia en Ashland Kentucky, 1829.
La defensa de la nacin y la seguridad de su poblacin son las primeras obligaciones del Estado o del soberano, como lo dijo Adam Smith hace ms de 300 aos.1 Las fuerzas militares no son ms que uno de los instrumentos del Estado por medio de los cuales este ejerce su derecho legtimo al uso de la fuerza, un derecho concedido por la poblacin en su contrato constitutivo para lograr el bienestar comn. El vocabulario de seguridad est adquiriendo nuevas dimensiones. Tradicionalmente, hablamos de la seguridad nacional o de la integridad territorial. A las actividades en pro de esta seguridad las llamamos defensa. Hoy en da, nos referimos a la seguridad multidimensional, a la seguridad humana y a la seguridad democrtica, entre otras. El enfoque del debate est orientado ms desde la percepcin de la seguridad del individuo y de su comunidad que desde la del Estado. El nuevo concepto y el vocabulario de la seguridad requieren repensar los roles y las responsabilidades de civiles y militares, as como de los instrumentos que cada uno maneja en la ejecucin de las polticas de seguridad y defensa de la nacin.
1
Smith (1981). El captulo en el que analiza las obligaciones del Monarca a menudo se omite en las versiones editadas del texto.
MARGARET HAYES
En este ensayo, queremos considerar el porqu se requiere una profesin civil de la seguridad y la defensa, los roles que estos profesionales deberan ejercer, y cmo podemos formarlos y capacitarlos. Nos referimos a la defensa porque la literatura tradicional se ha preocupado por esta dimensin de la seguridad. Sin embargo, creemos que las lecciones son aplicables al campo ms generalizado de la seguridad multidimensional, lo cual implica la extensin de los conceptos a los campos de interior, relaciones exteriores, economa y presupuesto, as como a los parlamentos, los medios de comunicacin y la comunidad en s. La naturaleza de las inseguridades actuales Soy partidaria de las definiciones multidimensionales de inseguridad en el hemisferio. En el mundo globalizado de hoy no podemos hablar de defensa como una actividad aislada en las fronteras del Estado-nacin o de la soberana. La naturaleza del conflicto se ha modificado y los grupos que desafan nuestra soberana constitucional ms que territorial han cambiado mucho. Los militares hablan de la guerra de cuarta generacin (4GW), en la que los grupos usan las redes de la sociedad polticas, econmicas, sociales y comunicacionales para convencer a nuestros lderes de que sus mejor dicho, nuestros objetivos estratgicos o no son posibles de lograr o son demasiado costosos para seguir. No tratan de ganar militarmente, pero s intentan debilitar al sistema para poder aprovecharse impunemente de todas sus facultades e instituciones (Hammes 2004). Sir Rupert Smith llama a esto war amongst the people o guerra dentro del pueblo. El enemigo en la 4GW opera como las redes ilcitas de traficantes, contrabandistas, criminales que, segn observa mi amigo Moiss Nam, estn secuestrando a la economa mundial. Para combatir a las redes ilcitas, uno necesita un gobierno tan gil e interconectado como las bandas y organizaciones criminales. Requiere la integracin de todos los elementos de poder y de capacidad del Estado. Los ingleses, y ahora la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), hablan de una movilizacin del gobierno entero whole of government. Estos conceptos estn orientados hacia la seguridad ciudadana. La seguridad fsica es un factor necesario pero insuficiente en la construccin de la seguridad ciudadana. Los desafos contemporneos demandan respuestas basadas en el concepto de gobierno entero y no nicamente de las fuerzas pblicas. Reconocemos que las policas solas no
202
LA PROFESIONALIZACIN DE LA CARRERA CIVIL DE LA DEFENSA
son capaces de controlar el problema, pues no tienen las dimensiones para ello y tampoco les corresponde actuar en todos los aspectos del problema. La onda de violencia y criminalidad requiere la colaboracin y la integracin de entidades de inteligencia; de transacciones financieras; de controles fronterizos, portuarios y martimos; de polticas socioeconmicas que incentiven a la juventud a no involucrarse con las pandillas; de inversin en actividades productivas y creacin de puestos de trabajo; de control de armas legales e ilegales. Requiere, tambin, la movilizacin de la sociedad contra las actividades criminales o ilegales y a favor de subsanar las debilidades estructurales que contribuyen a la violencia y la criminalidad. Esto significa que tenemos que hablar del sector seguridad en todas sus dimensiones Polica, justicia, sistema penitenciario, vigilancia fronteriza, etctera, y tenemos que integrar los esfuerzos de los elementos del sector hasta que puedan funcionar eficiente y eficazmente. Tenemos que tratar no solo de los militares, sino tambin, y mucho ms, de las policas, que son la primera instancia de actividad contra estas amenazas, y cuyos miembros son menos profesionales, estn menos entrenados, reciben menos atencin por parte de los estudiosos y perciben menores remuneraciones. La necesidad de una visin En la democracia, la visin de la nacin debe emanar del pueblo. El consenso en cuanto a la visin se logra va un debate pblico del cual surge la direccin estratgica de la nacin y las respuestas a las preguntas: hacia dnde va el pas como comunidad?, cmo se van a enfrentar los desafos? y cmo se quiere insertar al pas en el mundo globalizado? Como producto de este debate pblico, se decide cules son los desafos que la nacin enfrenta en materia de seguridad multidimensional, cules son las capacidades de la nacin para responder a estos, y cules son las fortalezas y debilidades de la nacin y de sus instituciones. Se discute, tambin, cmo producir estas capacidades y cules son las iniciativas institucionales, los cambios legales y las reformulaciones de la legislacin, los procesos y los trmites burocrticos y, ltimamente, las inversiones que se necesita hacer para que el instrumento estatal y las instituciones de fuerza funcionen de la manera ms eficaz.
203
MARGARET HAYES
Generar esta visin requiere un dilogo pblico y con el pblico. Si la democracia va a representar los deseos, las necesidades y la voluntad poltica del pueblo, este y sus representantes deben tener la capacidad de entender, analizar y elaborar la visin y las polticas de defensa, as como de escuchar y responder a las instituciones militares, de interactuar con ellas y de tomar decisiones en forma desprejuiciada. Para liderar el dilogo, se necesita a personas que sepan de lo que hablan y sean conscientes de su responsabilidad de participar en la formulacin de polticas. Para este liderazgo, el Estado tiene que permitir y promover la formacin de civiles capacitados en materia de defensa. Contar con un equipo de personas expertas y conocedoras, que sean capaces de guiar el dilogo, es ms importante an en el ambiente de seguridad multidimensional en el que vivimos. Lo es porque resulta fundamental que los lderes conozcan los instrumentos de Estado que pueden usar para minimizar los riesgos y enfrentar los desafos. Las respuestas a las inseguridades multidimensionales tienen que ser multidimensionales, multiinstitucionales y adecuadas a la naturaleza de los problemas y desafos que enfrenta la nacin. Qu se entiende por control civil? Para realizar esta visin de participacin del pueblo en el diseo del marco de seguridad, la democracia insiste en el control civil de los medios de coercin del Estado. El ejercicio del control civil demanda la formacin de cuadros civiles profesionalizados en materia de seguridad y defensa. De acuerdo con la teora normal de las relaciones entre civiles y militares,2 la dominacin civil de los militares est basada en desarrollar una esfera de accin (militar profesional) independiente de la poltica. La esencia del control civil objetivo es el reconocimiento de un profesionalismo militar autnomo (Cohen 2002). La aptitud particular del militar profesional est en la direccin, operacin y control de una organizacin humana cuya funcin principal es la aplicacin de la violencia (Huntington 1957: 11).
2 Cohen (2002) utiliza el trmino teora normal para referirse al concepto concretado de Samuel Huntington acerca del control objetivo de las fuerzas militares.
204
Esta conceptualizacin ha resultado en todo el mundo muy cmoda para la fuerza armada, ya que asegura su separacin y autonoma de la sociedad civil, as como su exencin de cierta supervisin y anlisis minucioso por parte de esa sociedad. De acuerdo con la teora normal, los civiles deben dejar solos a los profesionales para que hagan sus cosas. Lamentablemente, esta forma de entender la situacin puede haber alentado a los civiles a no participar en un debate legtimo sobre cuestiones de poltica relativas al uso del poder y la autoridad militar.3 La doctrina de separacin y autonoma, junto a las debilidades institucionales reales de las instituciones civiles gobernantes, ha contribuido, ciertamente, a establecer las diferencias entre civiles y militares en Latinoamrica. De este modo, de acuerdo con el ex ministro de Defensa de Colombia Rafael Pardo (1999: 26): La identificacin de la institucin militar con el concepto de seguridad nacional por un lado, y el monopolio de los militares generando una visin de la cuestin por el otro, crearon entre los intelectuales latinoamericanos una aversin a tratar temas asociados con la seguridad. No se planteaban alternativas al pensamiento convencional. Las diferencias ideolgicas entre comunismo y anticomunismo impusieron una profunda divisin, que a su vez promovi unanimidad y ausencia de debate sobre los conceptos de seguridad. Quien estuviera en desacuerdo con el punto de vista oficial corra el riesgo de ser catalogado como antipatriota, idiota til o ingenuo. La idea de la autonoma de la fuerza armada ha sido controversial y fue contestada casi inmediatamente en la dcada de 1960 por el socilogo Morris Janowitz, quien racionaliz que la profesin militar se haba transformado, desde la posicin tradicional del guerrero heroico, en una funcin que incluye caractersticas que se pueden calificar como directivo-administrativas. l sugiere que la fuerza armada tiene que abrirse a la sociedad, desarrollar cada vez ms conocimientos civiles y que, sin un trabajo conjunto entre la sociedad y la fuerza armada, esta ya no es eficiente.
3
Cohen expresa su preocupacin en su artculo Why the Gap Matters (2000).
205
MARGARET HAYES
El ex ministro espaol de Defensa Narcs Serra comenta: Mientras Morris Janowitz es un motivo de gua y de inspiracin [para los pases latinoamericanos], no puede serlo, hoy da, Samuel Huntington. Es decir, si se sostiene la tesis de que las fuerzas armadas slo son eficientes si son autnomas, no se est en condiciones de abordar con xito el proceso de encaje de las fuerzas armadas en la democracia. Es necesario sumar un proceso de transformacin profesional al de adecuacin a las normas democrticas de funcionamiento.4 Narcs Serra tiene razn. El concepto de autonoma facilit abrir una brecha entre la sociedad y su fuerza armada. El propsito de separacin y autonoma ha contribuido a que los civiles no participen en el debate legtimo de las polticas nacionales de defensa y, por lo tanto, ha contribuido a la falta de gobernabilidad en temas de defensa en un gran nmero de pases. Tenemos que repensar el cmo integrar al brazo militar a la sociedad, y cmo lograr la colaboracin en la toma de decisiones polticas y militares en sistemas democrticos. Cmo debera ser? El control como conduccin cvica Qu es, qu significa el control civil? Estas palabras deben definirse y emplearse con cuidado. Yo creo que lo que se entiende comnmente por control civil que el civil manda no es lo que se quiere decir realmente con esta frase. En el uso comn de la frase, la palabra control se refiere ms bien a la conduccin de las organizaciones y la implementacin o ejecucin de las leyes y reglamentos que la sociedad legisla o impone. Lo que se debe entender es la conduccin civil de la poltica y de las fuerzas, el liderazgo civil del tema, ejercido por los polticos electos. Por otra parte, la palabra civil tambin es una referencia legal-institucional, y no personal. Se refiere a una sociedad que acta democrticamente va sus representantes electos. Es decir, es lo cvico, ms que lo
Presentacin en la ceremonia de graduacin del Centro de Estudios Hemisfricos de la Defensa, marzo 2001, idea afirmada en varios escritos suyos.
4
206
civil, y no discrimina entre el ciudadano no uniformado y el ciudadano uniformado. Se entiende, por supuesto, que el gobierno democrtico est ocupado por civiles. Considero que conduccin cvica del sector seguridad es una definicin ms correcta. Este concepto est apoyado en la literatura. Si en la teora convencional o normal del control civil descrita por Samuel Huntington se supone que hay una autonoma para la institucin militar en lo que se refiere a la ciencia profesional militar,5 los polticos, segn Huntington, en representacin de la nacin, deciden las polticas, y es la fuerza armada la que las ejecuta. De ah su autonoma: en la ejecucin de las misiones y las operaciones indicadas por los polticos. Responsabilidades compartidas, procesos y comportamiento Los autores que abordan la conduccin cvica en democracia hablan de responsabilidades. El canadiense Douglas Bland (2001) observa que la conduccin exitosa de las relaciones poltico-militares se logra cuando hay una clara responsabilidad compartida entre lderes civiles y lderes militares. Las responsabilidades instrumentales y el producto de la conduccin y gestin de polticas, planes, programas, presupuestos, as como de la evaluacin de resultados, o sea, la gobernabilidad y su ejecucin. Tanto civiles como militares deben participar en estas actividades y ejercer el liderazgo y la gestin en la elaboracin y ejecucin de una poltica de defensa; deben participar en definiciones de fines, opciones y medios (ends, ways, means). Richard Kohn sostiene que el equilibrio entre conduccin, gestin y ejecucin es, ms que un hecho, un proceso. El proceso incluye a) una cadena de mando en la cual el jefe de gobierno ocupa la cima y delega al ministro de Defensa, de preferencia un civil; b) las decisiones para iniciar o terminar una guerra y, yo agregara, para usar la fuerza armada con cualquier otro propsito corresponden a los civiles electos; c) las decisiones relativas a la poltica militar o sea, todas las decisiones que afectan la dimensin, la forma, las organizaciones, el carcter, el armamento y los procedimientos operativos internos de la
5
Eliot A. Cohen habla de la teora de Samuel Huntington como la teora normal. Vase Cohen (2002).
207
MARGARET HAYES
institucin militar tambin corresponden a los civiles electos (Kohn 1997). No como una imposicin, sino como una responsabilidad compartida. Y es precisamente la ausencia de procesos en los sistemas de gobierno latinoamericanos, segn nuestros colegas argentinos Ernesto Lpez (2001) y Marcelo San (2002), la variable crucial que no ha sido reconocida suficientemente. Si la conduccin cvica es algo que todava debe construirse en Amrica Latina, esta va a depender de: a) La forma de las normas y prcticas ejecutadas por polticos y militares, y adaptadas al ejercicio de este control. b) La construccin de regmenes institucionales legales y sistemas polticos, que contribuyan a establecer una democracia sin limitaciones ni deformaciones. c) La institucionalizacin de cargos y cuadros del personal profesional permanente y poltico en los ministerios de Defensa o sea, cuando existe una institucionalizacin y profesionalizacin de los procesos de gobernabilidad en el sector. d) Y, agregara yo, la creacin de una comunidad de civiles capacitados en seguridad y defensa, e incorporados a los procesos en todos los niveles e instituciones mencionados. Para Eliot Cohen, el nuevo marco de la divisin de responsabilidades entre civiles y militares sugiere que ambos grupos deben repensar la naturaleza de sus relaciones en tres niveles: a) Las relaciones entre la sociedad y la fuerza armada en un sentido general cultura, costumbres, actitudes. b) Las interacciones entre los grupos de instituciones militares y sus equivalentes de la sociedad civil los militares y la prensa, los tribunales, los ecologistas, los defensores de las comunidades indgenas.
208
c) Las relaciones de poder en la cpula del gobierno (Cohen 2000: 42). La fuerza de este argumento, y su relevancia en el caso latinoamericano, reside en que los lmites entre los propsitos polticos y la ejecucin de estos por los militares son ms inciertos de lo que sugiere la teora normal. Las responsabilidades de civiles y militares en la ejecucin de la poltica se complementan y se solapan, en ocasiones en forma crtica. Cohen sugiere que No hay, en principio, ninguna decisin militar que deba caer ms all de la competencia de los lderes civiles. Sin embargo, en la prctica, los civiles deben saber cundo abstenerse de ejercer la autoridad que poseen legtimamente (Cohen 2000: 48, nfasis del autor). Reconocida esta realidad, ello debe invitar a los civiles a introducirse profundamente en decisiones sobre temas militares (el nfasis es mo). Los instrumentos de conduccin cvica: liderazgo y supervisin Con estas nuevas consideraciones sobre la esencia de la conduccin cvica, el mbito est abierto para que los civiles tomen la iniciativa en la adopcin de decisiones sobre la defensa, la guerra, la seguridad interna, la defensa externa y las polticas referentes a las instituciones militares en s. Pero cmo ejercen los civiles este control, si el control es proceso? Los principales instrumentos son el liderazgo y la supervisin. Ejerciendo liderazgo, los funcionarios, los civiles electos, polticos y analistas, discuten, deciden y asumen responsabilidades por las visiones estratgicas de seguridad y defensa, las modalidades preferidas para aplicar esas visiones, los roles, las misiones y las capacidades especficas que deben tener las fuerzas del Estado. Ejerciendo la supervisin, los civiles se aseguran a s mismos y a la opinin pblica la implementacin de las modalidades indicadas, los resultados de la implementacin, as como las debidas modificaciones si al evaluar la ejecucin y el impacto se observan problemas que indiquen su necesidad. Liderazgo y colaboracin El liderazgo civil se manifiesta en la definicin de la poltica y la estrategia de defensa, as como en los roles y las misiones militares. Este acto
209
MARGARET HAYES
es el sine qua non de las relaciones eficaces entre civiles y militares, aun cuando no garantiza la ausencia de tensiones en dichas relaciones. Es tambin el primer paso en el control civil: Una decisin originaria e inexcusable para el establecimiento de relaciones democrticas entre civiles y militares es la determinacin y declaracin de la Definicin Poltico Estratgica de la Nacin [que] establece las bases de la Estrategia Militar y el Planeamiento Operacional [...] Como la experiencia sudamericana indica, si las autoridades polticas no proporcionan estos principios estratgicos, ni determinan polticas de Defensa, ni asignan misiones a las fuerzas armadas, estas ltimas se las fijarn por s mismas.6 La clave de este argumento y la esencia de las relaciones civiles-militares es que el liderazgo en el campo de la defensa y de la fuerza armada es una responsabilidad compartida (Bland 2001). Kohn (1997: 149) insiste en que en las tres categoras [anteriormente mencionadas], los civiles se equivocaran y estaran expuestos a ser criticados si adoptaran decisiones sin consultar a los profesionales que estudian a fondo la guerra y la defensa, poseen experiencia real y tienen considerable prestigio entre las elites y el pblico. El asesoramiento y la cooperacin militar son cruciales para la calidad y eficacia de la poltica. Los civiles tienen que asumir su responsabilidad por las razones, los alcances y las implicaciones de sus decisiones polticas. Supervisin La supervisin es un medio de ejercer control ms invasivo que el liderazgo. Peter Feaver sostiene que la esencia de las relaciones entre civiles y militares es decidir tres cuestiones en condiciones de incertidumbre:
6
Manuscrito de Virgilio R. Beltrn, Precondiciones para las relaciones cvico-militares en la democracia: Algunas lecciones de Amrica del Sur, presentado en la Asociacin Internacional de Ciencias Sociales, Sel, Corea, 1996. Independientemente del artculo de Beltrn, a menudo escuch esta queja por parte de oficiales militares latinoamericanos, ncluyendo a algunos de los ms dedicados a establecer el control civil.
210
(1) la decisin civil de delegar a los militares cierto grado de autoridad en la determinacin de polticas (la autonoma) [] (2) la decisin civil de cmo monitorear esa delegacin; y (3) la decisin militar de actuar estratgicamente para aumentar la delegacin y minimizar el monitoreo.7 Por lo tanto, para Feaver, la delegacin civil-militar es un clsico problema del tipo mandante-mandatario o principal-agente.8 El problema de la relacin principal-agente es inherente a la especializacin que caracteriza a las sociedades modernas reconocido por Janowitz, y as, tal como el empleador debe encontrar formas para motivar y monitorear a sus empleados con el fin de garantizar que lleven a cabo su visin, los ciudadanos y gobiernos deben monitorear la ejecucin de las polticas delegadas para garantizar que la delegacin no sea simplemente una renuncia al control y la responsabilidad. En el contexto civilmilitar, el principal civil busca asegurarse de que el agente militar haga lo que desean los civiles, minimizando los peligros asociados con la delegacin de poder y autoridad al agente militar.9 Feaver reconoce que el ejercer la supervisin representa un costo para el principal. En el contexto poltico, este costo incluye las iniciativas que deben tomar para adquirir informacin, para realizar el monitoreo en forma congruente, para obtener buena informacin del agente o mandatario, etctera. Una supervisin eficaz implica costos relativamente altos para el principal, particularmente cuando se supone que no es experto en el tema militar. Es en esta rea de conocimiento en la que los civiles a menudo presentan deficiencias. Si no entienden el propsito, la personalidad o la organizacin del sector que desean conducir, no sorprende que tengan dificultades ejerciendo el liderazgo y el control. Para
Peter D. Feaver, Delegation, Monitoring, and Civilian Control of the Military: Agency Theory and American Civil-Military Relations, Document of the Project on U. S. Post Cold-War Civil-Military Relations, John M. Olin. Instituto de Estudios Estratgicos, Universidad de Harvard. Disponible en <http:// www.wcfia.harvard.edu/olin/>. Vase tambin Feaver (2003 y 1966). 8 El modelo principal-agente proviene de la teora microeconmica de la empresa, en la que se usa para explicar los desafos que enfrenta un empleador cuando contrata a un trabajador. 9 Feaver, Delegation.
7
211
MARGARET HAYES
ejercer una supervisn eficaz, los civiles tienen que informarse sobre su agente, la fuerza armada. De nuevo, este es el argumento para la formacin de cuadros profesionales especializados en los temas de seguridad y defensa. Responsabilidades civiles en el discurso poltico El discurso poltico tiene que generar la visin de seguridad que el pas requiere. Tiene que saber preguntar: hacia dnde va el pas como comunidad? Cmo va a participar en el mundo globalizado? Tiene que identificar cules son los desafos de la seguridad multidimensional que enfrenta la nacin, cmo enfrentar estos desafos, cules son las capacidades de la nacin para enfrentarlos, y cules son las fortalezas y debilidades de estas capacidades. Finalmente, tiene que identificar cmo lograr las capacidades necesarias, organizar a las instituciones, determinar la legislacin adecuada y los procesos ms eficaces para ejecutar todo esto y, por ltimo, qu inversiones en personal y materiales son necesarias para lograr la visin elaborada. El trabajo mayor en este campo le corresponde al Ministerio de Defensa, uno de los rganos de gobierno que ms requiere cuadros profesionales civiles especializados en materia de defensa y seguridad. Narcs Serra enumer las funciones de un ministro de Defensa de la siguiente manera:10 1. Reconciliar la autonoma de las fuerzas armadas en la ejecucin de polticas con la necesidad de direccin poltica; 2. Ser til en la conexin con el resto del gobierno; con la sociedad en general y con la insercin del pas y de las fuerzas armadas en el mundo contemporneo; 3. Asegurar la administracin eficiente y eficaz de las polticas y de las instituciones; 4. Ejercer la funcin de arbitraje entre los ejrcitos en el planeamiento, la asignacin de recursos y en el desarrollo de doctrinas. Entre otras cosas el Ministerio debe determinar Cules son los materiales necesarios en el momento y el
10
Vase la nota 4.
212
futuro?; Cul nivel de accin conjunta es deseable para la ejecucin de las polticas?; y Cules son las necesidades ms urgentes?; 5. Manejar la conexin con el parlamento, siendo representante, defensor y abogado de las polticas y de las fuerzas armadas, asegurando que la poltica de defensa se mantenga por encima de los partidos; 6. Dirigir las relaciones internacionales, buscando una concertacin entre cambios polticos internacionales y actividades de las fuerzas armadas; y 7. Representar el sector defensa frente a la sociedad, reconciliando posiciones del gobierno y de las fuerzas con las crticas de los expertos civiles, de la academia, los think tanks, y trabajando con medios de comunicacin. En otras palabras, el ministro conduce, gestiona, hace mediacin, evala, controla, reconcilia la autonoma de la institucin militar con la necesidad de integracin de las fuerzas en la ejecucin de las polticas del gobierno, todo esto buscando la eficiencia y la efectividad en la gestin. La tarea del Ministerio de Defensa es una continua adecuacin y adaptacin a nuevos riesgos y desafos. No es fcil. Para poder ser til, y para poder representar a la sociedad frente a la fuerza armada o a esta ante la sociedad, ante el congreso o ante el gabinete, el ministro tambin necesita un equipo de asesores civiles y militares sumamente competentes. El ministro es eficaz si el ministerio es eficaz. Vale la pena subrayar que son asesores civiles y militares, que pueden participar en el discurso con responsabilidades compartidas. En el ministerio, el civil no est para reemplazar al militar sino para asegurar la responsabilidad compartida, la fiel ejecucin de la visin poltica si es que existe, y la supervisin y evaluacin independiente externa. El cuadro civil de defensa debera actuar independientemente de la fuerza armada y as sustituir a los jefes de esta en la toma de decisiones que puedan comprometer su profesionalismo militar o contribuir a su politizacin. Tales actividades son, por ejemplo, escoger entre diferentes contratistas o entre sistemas de armas ofrecidas por compaas competidoras o intereses polticos distintos. La presencia del gobierno electo del civil en el ministerio tambin libera a los comandantes
213
MARGARET HAYES
militares de la tentacin de hacer lobby para sus propios intereses; impone un pared entre la actividad profesional y la actividad poltica. Libera a los comandantes de la poltica para que puedan concentrarse en la profesin. La gestin de la defensa El civil profesional de la defensa no solo tiene que promover la visin poltica, o meta estratgica, sino tambin tiene que saber cmo lograr la visin, cmo administrar al aparato ministerial y las relaciones con las instituciones para el beneficio de todos. Para esto, el profesional tiene que entender cmo usar la fuerza y cmo usarla bien. Este es un debate que el general (retirado) Sir Rupert Smith (2007), del Reino Unido, est reclamando de todas las comunidades de defensa. l sostiene que tenemos que repensar cmo concebimos el uso de la fuerza, sobre todo en las situaciones que no son de guerra tradicional, que constituyen la vasta mayora de las que se presentan hoy en da. Demuestra que el uso de la fuerza tiene que ser diferente en casos de guerra asimtrica, terrorismo, Estados fallidos, apoyo a las policas en enfrentamientos contra la violencia y/o en el caso del enfrentamiento contra el crimen organizado y armado. No es que la fuerza armada no pueda servir en estas misiones. Su mensaje es que tanto civiles como militares tenemos que repensar las doctrinas para el uso de la fuerza armada, y en consecuencia, su entrenamiento y educacin. Tambin tenemos que reconocer que la fuerza armada no sirve exclusivamente para la guerra. Representa una capacidad importante de la nacin para responder a desastres, llevar la ingeniera a lugares remotos, vigilar las fronteras aeroespaciales, martimas y terrestres, entre otros ejemplos. En resumen, representa unas capacidades multifacticas que se pueden usar en apoyo de varias situaciones. Es el civil quien tiene que decidir cundo usar estas capacidades. Y para poder decidir, requiere un discurso cvico y civil-militar bien informado. Sin dilogo abierto e informado, es muy posible que se equivoque en el uso o en la conduccin y direccin de las fuerzas. La historia reconoce que hay muchos casos de buena direccin civil Winston Churchill en la Segunda Guerra Mundial, Abraham Lincoln en la guerra
214
civil americana,11 pero el poder tambin puede ser mal utilizado por los civiles, como en las guerras sucias en las que se atropellan los derechos de los ciudadanos y en operaciones mal pensadas. Espacios para los profesionales de seguridad y defensa No es suficiente reconocer que los profesionales civiles tienen un papel en el diseo y la ejecucin de las polticas. La sociedad y el Estado deben crear espacios para la participacin de los expertos porque, si no hay trabajo o empleos en este campo, la carrera civil en defensa no va a prosperar y una funcin tan importante no va a llegar a ejecutarse. Los espacios en los cuales los civiles pueden desempearse profesionalmente son varios: Los ministerios de Defensa, Interior, Economa y Relaciones Exteriores, en los que es necesario fortalecer al equipo profesional y, asimismo, crear enlaces para promover la coordinacin. El parlamento o congreso, en el cual es recomendable que, sobre todo los asesores de las comisiones, sean profesionales formados y no amateur ni exclusivamente militares retirados. Los profesionales tiene que conocer la legislacin y sus avances, su impacto sobre la institucin, y sus costos. Los partidos polticos. Las universidades y los think tanks, como los que patrocinan este evento. Los medios de comunicacin. Entre los obstculos que enfrenta una direccin cvica eficaz podemos identificar la debilidad institucional del Estado para conducir el sector, el desinters y el desconocimiento civil acerca de la temtica militar, la
El anlisis del liderazgo civil en la guerra es el tema del libro de Eliot Cohen Supreme Command.
11
215
MARGARET HAYES
carencia de una profesin civil especializada en temtica militar y, finalmente, la resistencia del estamento militar. Nosotros, que estamos dedicados a la formacin de profesionales civiles expertos en la temtica de seguridad y defensa, consideramos que las teoras indican posibles caminos hacia la meta. Al reconocer los obstculos, tambin se sealan los campos de accin y las actividades necesarias con el fin de generar mejores posibilidades de influencia civil y cvica en el diseo y la ejecucin de las polticas. Buscamos que las entidades avaladas por la autoridad poltica del pas para usar la fuerza se subordinen a la constitucin y a los ciudadanos, representados por el presidente y los legisladores electos. Pero hay que reconocer que, en muchos casos, estos son los lados dbiles de la estructura. Muchas veces, el problema tiene que ver menos con las fuerzas armadas en s y ms con los lderes polticos, que optan por no ejercer sus responsabilidades en el sector seguridad y defensa, y de esta manera les conceden a estas fuerzas una autonoma casi total. Si esto es as, el discurso, el debate, tienen que orientarse a persuadir y alcanzar el consenso en torno a que la responsabilidad de la poltica de defensa les corresponde es su obligacin a los polticos, los electos, los gobernantes. El peso de la iniciativa cae en los hombros de los polticos, y ellos se tienen que preparar para esta responsabilidad. Tienen que invertir en la conduccin poltica y en el conocimiento del sector seguridad. Para los civiles y sobre todo para nosotros, los acadmicos esto significa que tenemos que ampliar el debate para comenzar a crear demandas por el cambio, demandas en torno a una poltica de defensa y de seguridad adecuada a los tiempos modernos y a los desafos contemporneos, que en tanto son multidimensionales, requieren tambin respuestas multidimensionales. Al mismo tiempo, tenemos que dirigir nuestra capacidad de anlisis a las condiciones y los procesos, para formular propuestas capaces de ser traducidas en leyes y en prcticas de administracin y de gobierno. El debate sobre la nueva visin de la conduccin cvica y de las responsabilidades compartidas tampoco debe hacerse con enfrentamientos. Enfrentarse con la fuerza armada, solo criticarla, no es ni buena conduccin
216
civil ni lleva al respeto mutuo necesario para que los cambios se tomen en serio. Genera de por s resistencia. Hay que motivar el cambio con incentivos positivos. Tenemos que crear el espacio para el discurso. Una visin de gobierno integrado El proceso de elaboracin de las polticas de seguridad adecuadas para el presente pasa por promover un debate nacional sobre la visin del pas, de su posicin en el mundo, de sus ambiciones. Desde ah se puede comenzar a analizar la situacin y disear las capacidades necesarias para enfrentar los desafos, las debilidades de las instituciones, de la legislacin vigente, de los procesos internos, etctera. En esta visin, la seguridad es la variable dependiente, el resultado y la consecuencia del funcionamiento de muchos componentes de un sistema complejo, constituido por la sociedad y el gobierno contemporneo. Respecto a la fuerza armada, tenemos que preguntarnos: cul es la fuerza?, qu funcin tiene?, qu roles le toca desempear?, qu misiones puede emprender? Los cambios en el siglo XXI, en las otras fuerzas, en los principales desafos y amenazas, urgen repensar la doctrina, la organizacin, la preparacin y el despliegue de las fuerzas militares y de seguridad. Invitan a una coevolucin de las capacidades de la Polica, de la fuerza armada y de otras instituciones. El objetivo principal debe ser el fortalecimiento de estas, ms que el no involucrar a los militares. Polticas de defensa Sobre la base de una visin, se puede comenzar a elaborar las polticas de defensa y de seguridad. La experiencia en la regin sugiere que, sin consenso previo, no es muy probable que pueda disearse una poltica ejecutable. Y aun con consenso, es difcil. Las experiencias de otros pases pueden ser tiles. Por ejemplo, en la dcada de 1990, Chile transform su consenso nacional y su poltica de defensa en cuanto el envo de tropas al exterior con un argumento que iba ms o menos en este sentido: Chile, hoy en da, es un pas comerciante, su crecimiento socioeconmico depende del comercio internacional.
217
MARGARET HAYES
Para Chile, constituye un inters nacional mantener estable y funcionando el comercio internacional, sobre todo en regiones con las cuales comercia, como Asia y el Pacfico. Siendo la estabilidad internacional de inters nacional, es obligacin de Chile contribuir a esta, lo que puede incluir el envo de tropas chilenas para que intervengan en operaciones de paz, siempre y cuando estas sean solicitadas por la ONU. Uno de los resultados de esta poltica fue la adopcin de procedimientos de la ONU para preparar a las Fuerzas de Reserva de las Naciones Unidas (UNSAS), lo que permiti que Chile estuviera en capacidad de movilizar a su batalln en unas 48 horas. Renovacin del profesionalismo Uno de los argumentos ms fuertes para el cambio es que la profesin de armas est cambiando. En el caso de las fuerzas militares, las operaciones de paz han servido como un mecanismo de exposicin a las nuevas doctrinas y prcticas aplicadas por las fuerzas armadas de pases como Canad, Dinamarca o Suecia, que participan mucho en este tipo de operaciones. Entre las lecciones que se han aprendido con claridad en estas operaciones est la necesidad de que las fuerzas terrestres, areas y martimas trabajen en forma conjunta, integral, y que tambin interacten con fuerzas de otros pases y con elementos civiles, sea entidades de gobierno, organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales. Para la Polica, el modelo profesional tambin est cambiando: se est orientando hacia la prevencin, la gestin moderna y el enfoque de Polica trabajando con la comunidad.12 Renovacin de las leyes Entre los obstculos frente a la reforma se encuentra, muchas veces, la legislacin vigente, que fue elaborada en otros tiempos, respondiendo a otras condiciones. En muchos casos, las leyes orgnicas, escritas en otros momentos, requieren una revisin. Si la fuerza armada acta
12 Para profundizar este tema, vase Police Executive Research Forum, disponible en <www.policeforum.org>.
218
obedeciendo a una ley, no deberamos criticarla, pero s comprender los parmetros que esta seala. Un colega del Senado norteamericano coment hace tiempo que para cambiar el sistema, hay que cambiar la ley. De nuevo, hay que analizar el tema para estar en condiciones de ofrecer alternativas prcticas, y es preciso crear un ambiente de dilogo que busque el consenso en torno a las alternativas ofrecidas. Conocer a la fuerza armada hasta mejor de lo que ella misma se conoce No se puede introducir o promover reformas en una institucin que uno no conoce muy bien. Para lograr la transformacin de las mentalidades, es preciso trabajar con los detalles de la organizacin. Aqu se ve una gran necesidad de abrir lneas de investigacin que contribuyan a hacer transparente cmo es la vida militar o policaca, cmo se desarrollan los procesos de las instituciones, qu obstculos se presentan frente al cambio, reconociendo tanto lo bueno como lo que necesita mejorar. La fuerza armada de un pas debera ser comparada con otros modelos, y no solo con un ideal imaginado. Un rea de anlisis, entre muchas otras, podra ser la actualizacin de la justicia militar. Un argumento para actualizar los cdigos y los procedimientos de justicia militar es que, en el presente, se producen muchos daos crticas a la fuerza armada por motivos relacionados con las violaciones de los derechos humanos. Pero para cambiar la ley sin hacer ms dao, hay que conocer detalladamente tanto las caractersticas de esta como los remedios que pueden aplicarse. No es un tema para publicar un artculo de opinin en la prensa, sino un tema para estudiar con profundidad las caractersticas de la ley, sus consecuencias, la forma en que se lleva a la prctica, las alternativas, etctera. En Estados Unidos, y ms tarde en Canad y en Europa, fueron los discpulos del socilogo Morris Janowitz quienes legitimaron el estudio al interior de la fuerza armada. Su preocupacin fue, por una parte, la calidad de vida del o la militar y su familia. Abrieron toda una lnea de investigacin referida a la calidad de la atencin sanitaria, al tratamiento que reciben los reclutas, a la calidad de la educacin militar en todos los niveles, a la calidad de vida alojamiento, relaciones sociales,
219
MARGARET HAYES
salarios, etctera en las bases militares, al anlisis de las lneas de comando y control de las instituciones, etctera. Formacin de los profesionales de seguridad y defensa La necesidad de contar con especialistas en materia de seguridad y defensa nos lleva a considerar en qu espacios deben formarse los profesionales y cmo construimos una comunidad de defensa eficaz. En este punto, creo que las universidades tienen un rol muy importante que apenas estn comenzando a realizar. Si no iniciamos la formacin de los profesionales durante su educacin formal en la universidad, nos resta solo el aprendizaje durante el trabajo un aprendizaje informal o en las escuelas superiores militares, que por una parte reflejan una visin elaborada desde la institucin militar y no desde la sociedad civil, y por otra parte, llegan tarde en la carrera civil. Ninguna de estas rutas contribuye sistemticamente a la formacin de un cuadro profesional civil en seguridad y defensa, ni a la constitucin de una opinin pblica suficientemente informada acerca de los temas de seguridad como para poder opinar. Una fortaleza de las facultades anglosajonas es que han desarrollado programas de estudios de seguridad en los departamentos de ciencia poltica, de sociologa, de historia y de relaciones internacionales.13 Para estos programas, la fuerza militar es un instrumento legtimo de la relacin internacional en ese ambiente. No ha sido siempre as en las disciplinas en Amrica Latina, y entiendo el porqu. Pero el momento es propicio para que la universidad, la comunidad acadmica y los think tanks se enfoquen ms en el funcionamiento de las instituciones militares e identifiquen los cambios que puedan contribuir a mejorar la gobernabilidad y servir mejor a los intereses y las necesidades de las poblaciones.
13 Vase, por ejemplo, el programa de Security Studies en Georgetown, el de Gestin de Defensa en la Universidad Queens en Canad o el de Bradford University en Reino Unido.
220
Las materias de los currculos que se prestan a estos fines son varias: historia, poltica y estrategia,14 polticas pblicas de defensa, sociologa de la organizacin militar, administracin pblica y gestin, y derecho y legislacin. La educacin formal es necesaria, pero no suficiente. Hay que publicitar las ideas, los conceptos y las investigaciones, y para esto tenemos que estimular los estudios analticos hechos por los think tanks y la socializacin de los cuadros mediante encuentros como este foro o los programas de mis amigos del Curso de Direccin Estratgica para la Defensa y Administracin de Crisis (CEDEYAC), que recibe apoyo de la Marina de Guerra del Per y se constituye como un instrumento de relacin entre el mbito militar y el civil. La educacin y la formacin de cuadros civiles debe tener una visin analtica y comparativa. Hay mucho que aprender de las experiencias de otros pases, no solo de Amrica Latina sino del resto del mundo. Creo que hay una importante oportunidad para la participacin de los profesionales latinoamericanos en los foros acerca de las fuerzas armadas en Amrica del Norte y Europa. Los investigadores de Amrica Latina deberan buscar oportunidades para participar en los foros del Seminario Interuniversitario de Fuerzas Armadas y Sociedad,15 organizado originalmente por Morris Janowitz y que ahora tiene secciones en Estados Unidos, Europa y Canad. Otro ejemplo es el Programa de Investigacin de Comando y Control,16 que pone el nfasis en la incorporacin de la tecnologa, pero acentuando el lado humano del proceso. El Seminario Interuniversitario (IUS) rene a investigadores de Europa, Asia y Amrica del Norte. Tanto los militares como los civiles deberan participar en estos espacios. La fuerza militar latinoamericana no debera aislarse de las corrientes de pensamiento y comportamiento que fluyen en el resto del mundo.
El civil tiene que entender el lenguaje del militar, tiene que conocer a Sun Tzu, Clausewitz, Keegan y Rupert Smith. 15 Inter-University Seminar on Armed Forces and Society. Vase <www.iusafs.org>. 16 Vase <www.dodccrp.org>.
14
221
MARGARET HAYES
Conclusin Si el gobierno es un fideicomiso, sus instituciones y el funcionamiento de estas deben estar sujetos al anlisis, con el fin de identificar cmo puede servir mejor al pueblo. Reconocemos la necesidad de examinar con detenimiento las fortalezas y debilidades en el funcionamiento de las diferentes instituciones que constituyen el sector seguridad. El debate tiene que promover la creacin de consensos a nivel nacional, regional y local. Creo firmemente que, ms que crticas, tenemos que buscar remedios si no soluciones y ser capaces de proponer polticas y prcticas posibles, que contribuyan a mejorar la seguridad. Entendemos que la inseguridad tiene costos enormes para la sociedad, su desarrollo, su crecimiento y su competitividad. La seguridad es la variable dependiente en la ecuacin de gobernabilidad. Depende del buen y coordinado funcionamiento de todas las fuerzas de la nacin. Bibliografa BLAND, Douglas L. 2001 Patters in Liberal Democratic Civil-Military Relations. Armed Forces and Society, Vol. 27, N. 4 (Summer), pp. 525-540. COHEN, Eliot A. 2002 Supreme Command: Soldiers, Statesmen, and Leadership in Warfare. New York: The Free Press. 2000 Why the Gap Matters. The National Interest, N. 61, otoo, pp. 38-48. FEAVER, Peter D. 2003 Arment Servants: Agency Oversight, and Civil Military Relations. Cambridge M. A.: Imprenta de la Universidad de Harvard. 1966 The Civil-Military Problematique Huntington, Janowitz and the Question of Civilian Control. Armed Forces and Society, Vol. 23, N. 2, invierno, pp. 149-178.
222
HAMMES, T. X. 2004 The Sling and the Stone: On War in the 21st Century. St. Paul, MN: Zenith Press. HUNTINGTON, Samuel P. 1957 The Soldier and the State: The Theory and Politics of CivilMilitary Relations. Cambridge, Mass. and London: Imprenta Belknap de la Imprenta de la Universidad de Harvard. KOHN, Richard H. 1997 How Democracies Control the Military. Journal of Democracy 8: 4, pp. 140-153. LPEZ, Ernesto 2001 Latin America: Objective and Subjective Control Revisited. En David Pion-Berlin (ed.). Civil-Military Relations in Latin America: New Analytical Perspectives. Chapel Hill and London: North Carolina University Press. PARDO RUEDA, Rafael 1999 Nueva seguridad para Amrica Latina. Bogot: Universidad Nacional de Colombia. SAN, Marcelo Fabin 2002 Las Fuerzas Armadas en la Argentina: los dilemas de la reforma militar en una situacin de crisis. Security and Defense Studies Review, Vol. 2, N. 2, winter. Disponible en <http://www3.ndu.edu/CHDS/journal/index.htm>. SMITH, Adam 1981 Inquiry into the Wealth of Nations. Indianpolis: Liberty Classics. SMITH, Rupert 2007 The Utility of Force: The Arto f War in the Modern World. Nueva York: Knopf.
223
LA POLTICA PBLICA Y LA BUROCR ACIA BUROCRACIA ESTR ATGICA DE LA DEFENS A EN EL PER ESTRA DEFENSA
Ana Mara T amayo y Gerardo Arce Tamayo
Uno de los principales retos de la transicin democrtica iniciada el ao 2000 fue la reforma del sector Defensa y la construccin de un modelo de conduccin democrtico-civil en este campo, mediante el cual la autoridad poltica sea la que defina, dirija y supervise la gestin de la poltica del sector, y al mismo tiempo rinda cuentas a la ciudadana. Otra tarea impuesta por el contexto poltico de la transicin fue promover el acercamiento entre la fuerza armada y la sociedad, para lo cual se tuvo que lidiar con muchos pasivos provenientes de una dcada en la que estas haba sido desinstitucionalizada y se la haba utilizado con fines polticos. Para alcanzar este acercamiento, creemos necesario asumir un cambio de paradigma que nos permita entender mejor las relaciones cvicomilitares y toda la problemtica de la seguridad en democracia. Este cambio de paradigma se refiere a que debemos dejar de pensar simplemente en la relacin entre la fuerza armada y el Estado o el poder poltico, para pasar a pensar en esta relacin como en una trada conformada por la fuerza armada, el Estado del cual esta forma parte y la sociedad civil, representada por grupos de ciudadanos interesados e informados que deciden trabajar e investigar estos temas. Este cambio de enfoque requiere tener bien claro que la fuerza armada no es otra cosa que un instrumento que el Estado utiliza para proveer un bien pblico esencial: la defensa nacional. Es similar dentro de sus particularidades a otros bienes pblicos, como la seguridad ciudadana o la administracin de justicia, que los ciudadanos reciben del Estado a cambio de su lealtad poltica y del pago de tributos. Al ser la defensa nacional un bien pblico, la poltica de defensa debe conceptualizarse como una poltica pblica, con todas las fases que esto implica: discusin, diseo, ejecucin y evaluacin.
ANA MARA TAMAYO Y GERARDO ARCE
Intentaremos demostrar que, en este proceso, las organizaciones de la sociedad civil tienen un rol relevante que cumplir. La idea central que queremos presentar gira en torno a este rol que la sociedad civil peruana puede jugar en el proceso de disear la poltica pblica de defensa y fortalecer a la burocracia estratgica, que es la encargada de formular, plantear y supervisar el cumplimiento de los lineamientos de poltica sobre la defensa nacional elaborados por el Poder Ejecutivo. La poltica de defensa como poltica pblica En la concepcin tradicional, se consideraba que la poltica pblica era el programa de accin de una autoridad pblica o el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder pblico y legitimidad gubernamental (Lahera 2002: 13). Este concepto tradicional asignaba un papel demasiado central al Estado, como si las autoridades polticas y administrativas tuvieran una posicin excluyente en el tratamiento de los problemas pblicos de la sociedad o de un sector de esta. Sin embargo, el proceso democratizador de la sociedad y del Estado, junto con los adelantos de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, han favorecido un nuevo concepto de poltica pblica. De esta manera, se han creado oportunidades para mejorar los servicios y bienes pblicos que brinda el Estado, as como para permitir un mejor acceso a la informacin del sector pblico y aumentar la participacin ciudadana. Debido a la importancia de estos cambios, el concepto moderno de poltica pblica corresponde a cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica. Tanto unos como otros son desarrollados por el sector pblico, preferentemente con la participacin de la sociedad civil y el sector privado. Esta participacin puede producirse en el nivel de definicin de las orientaciones, los instrumentos, los mecanismos y las modificaciones institucionales, as como en la evaluacin de los resultados (Lahera 2002). Como vemos, en el enfoque tradicional el Estado apareca como el responsable de determinar por s solo las polticas que se deban seguir y era tambin su nico ejecutor. Para cumplir sus objetivos, solo poda utilizar mtodos burocrticos, y la nica evaluacin posible de los resultados de estas polticas eran las elecciones en nuestro pas, cada
228
LA POLTICA PBLICA Y LA BUROCRACIA ESTRATGICA DE LA DEFENSA EN EL PER
cinco aos. Esa visin es consistente con algunos supuestos tradicionales sobre el gobierno, considerado como una entidad con unidad de propsito, con la mayor cantidad de instrumentos posibles, con una habilidad perfecta para comprometer acciones y recursos, y con una clara funcin-objetivo: maximizar el bien pblico. De ms est decir que en la realidad estos supuestos no siempre se cumplen. La ciencia poltica moderna ha demostrado que las polticas pblicas se caracterizan por la diversidad de agentes y recursos que intervienen en su cumplimiento. Esto debido no solo a la heterogeneidad del aparato estatal, sino tambin a que la sociedad en la que se encuentra el origen del poder democrtico que legitima al Estado tambin busca ejercer su poder en este terreno: las personas se interesan, se agrupan y participan en la solucin de sus inquietudes, tanto a nivel nacional como local, a la vez que se incrementa la participacin del sector privado en la puesta en prctica de diversas polticas pblicas. De este modo, la integracin de los esfuerzos estatales y privados para servir a algn fin pblico con objetivos bien definidos y reglas de juego claras y estables lleva a resultados superiores, tanto desde un punto de vista cuantitativo como cualitativo, ya que permite aumentar la participacin y la transparencia, lo que implica, entre otros beneficios, disminuir la posibilidad de corrupcin en el aparato pblico. La poltica de defensa y el dilema principal-agente Molinet (1993) define las polticas pblicas como cursos de accin especficos cuyo propsito depende de la cooperacin y del enfrentamiento entre protagonistas que tratan consistentemente de alcanzar, dentro de una o varias restricciones relevantes, sus propios objetivos. Estos protagonistas son, bsicamente, tres actores: el electorado, los grupos polticos que estn en el gobierno y la burocracia estatal. Para que una poltica pblica cobre existencia, es necesario que los electores y los polticos, al igual que estos y los burcratas, logren aproximar razonablemente sus objetivos y, por tanto, hagan coincidir sus acciones para modificar o preservar un estado del mundo. Es preciso, tambin, que los protagonistas sean capaces de conseguir que las instituciones operen en una direccin particular, de tal forma que la accin colectiva inherente a cualquier poltica pblica se oriente de conformidad con los objetivos de los protagonistas involucrados.
229
Sobre este particular, cabe sealar que la interaccin entre polticos y burcratas est marcada por un fenmeno conocido como asimetra de informacin, en el sentido de que los polticos no siempre tienen informacin suficiente acerca de las acciones que emprendern, respectivamente, los directivos y los empleados pblicos. Esto se debe a que la delegacin de facultades de parte de los polticos que dirigen el Poder Ejecutivo hacia la burocracia que implementa las polticas ocurre, digamos, ahora (tiempo 1), para que las medidas se tomen despus (tiempo 2) y los resultados esperados ocurran ms adelante (tiempo 3). Sea cual fuere la poltica pblica que un gobierno quiere llevar a la prctica, los protagonistas tienen que afrontar esta dificultad a travs de esquemas de incentivos, mecanismos de supervisin y procedimientos de derecho administrativo, sin que exista garanta de solucin, porque la coincidencia de intereses entre los protagonistas resulta por entero contingente (Molinet 1993). Para conseguir sus objetivos, los protagonistas del proceso de polticas pblicas tienen que efectuar negociaciones, alcanzar acuerdos, establecer procedimientos para resolver distintos tipos de conflictos, formular y poner en prctica procedimientos de inspeccin, etctera. Segn Molinet, en el proceso de las polticas pblicas hay protagonistas que actan en nombre de otros actores, es decir, se presentan como agentes o mandatarios de los intereses de otros. De esta forma, los polticos actan como agentes de los ciudadanos electores, mientras que los funcionarios miembros de la administracin pblica los burcratas actan como agentes de los polticos. De ah la importancia de contar con una burocracia calificada en todos los sectores estratgicos, en especial en Defensa. Es posible definir esta relacin de interaccin social cuando un actor poltico, llamado agente o mandatario, efecta un acto o una clase de actos en nombre de otra persona o actor, denominado otorgante o mandante. Actuar en nombre de conlleva dos dificultades intrnsecas: por un lado, la informacin disponible para el agente acerca de sus propias preferencias y respecto a las particularidades intrnsecas del asunto es distinta, mayor o mejor que la que posee quien le otorga el poder. Esta asimetra de informacin suscita, en particular, una seria
230
dificultad de control del mandante sobre las acciones del agente. La dificultad es seria porque el bienestar de los mandantes depende de lo que hagan los agentes. En la literatura de ciencia poltica, esta dificultad particular se conoce como dilema mandante-mandatario (principalagente). Distintos autores se han planteado las siguientes interrogantes con respecto a este problema: habr alguna estructura de incentivos suficiente para que el agente lleve a cabo los actos que optimizan el bienestar del mandante? Habr una estructura ideal de supervisin y monitoreo suficiente para conseguir ese resultado? O ser mejor una estructura que combine incentivos y castigos? El dilema mandante-mandatario es una dificultad caracterstica del proceso de las polticas pblicas, y surge en la relacin entre los ciudadanos electores y la clase poltica por un lado, y entre esta y la burocracia pblica, por el otro, en la medida en que las polticas pblicas son diseadas y puestas en prctica por burcratas que actan segn los requerimientos y en nombre de los polticos, quienes han sido elegidos por la ciudadana mediante el voto, para llevar a cabo determinado programa. Es decir, los polticos actan tambin en nombre de los electores. Sobre la base de este instrumental terico, puede caracterizarse la relacin entre el poder poltico y la fuerza armada como una tpica relacin principal-agente, en la que debido a la cultura e intereses corporativos del agente, la dinmica de control y direccin resulta altamente problemtica. Por esta razn, as como por la evidente asimetra de informacin entre el poder poltico y la burocracia militar del Estado los militares tienen conocimientos especializados sobre armamento, presupuesto de defensa, diseo organizacional, reglas de enfrentamiento, etctera que los polticos civiles no poseen, es necesario que en el Ministerio de Defensa est presente una burocracia civil especializada, que cuente con las herramientas necesarias para mantener un adecuado nivel de control, monitoreo y direccin sobre el aparato militar del Estado. La misin de esta burocracia estratgica es adquirir el conocimiento especializado con que cuentan los militares sobre su quehacer profesional, y as subsanar la asimetra de informacin existente entre ellos y el poder poltico, caracterstica de toda relacin mandante-mandatario.
231
Debe darse por descontado que estos actores poder poltico y fuerza armada persiguen de la mejor manera posible objetivos propios, lo cual es, en principio, legtimo. Sin embargo, cabe preguntarse si estos objetivos son necesariamente iguales o, por lo menos, coincidentes. Si la implementacin de determinada poltica pblica en nuestro caso, la poltica pblica de defensa corresponde principalmente a una burocracia especializada del Estado la burocracia militar, es decir, la fuerza armada, que acta en nombre del mandato otorgado desde el poder poltico, entonces, coinciden necesariamente los objetivos que uno y otro actor persiguen de acuerdo con sus intereses corporativos? Si la respuesta es negativa, se hace evidente la necesidad de que el Estado cuente con una burocracia estratgica civil y especializada en el Ministerio de Defensa, para hacer que dichos objetivos sean coincidentes y que la fuerza armada acte buscando los objetivos nacionales establecidos desde el poder poltico y no sus propios objetivos. De ms est decir que los intereses del poder poltico deben estar en concordancia con los intereses de la ciudadana, como en todo rgimen democrtico. Recapitulando, todo proceso de polticas pblicas implica que los grupos polticos en el gobierno resuelvan el importante problema de vigilar el cumplimiento de las metas que persiguen cuando encargan la implementacin de la poltica pblica a una instancia burocrtica especializada en nuestro caso de estudio, la fuerza armada. Asimismo, es preciso vigilar la conducta discrecional de esta burocracia militar, para minimizar la probabilidad de que se limite a perseguir sus propios objetivos, alejndose de las metas establecidas por los polticos electos y, con ello, de las preferencias de la ciudadana. El rol de la sociedad civil en la poltica pblica de defensa La sociedad civil, entendida como una esfera social autnoma del estado y el mercado, en la que asociaciones civiles y movimientos sociales luchan por defender y extender la vigencia de sus derechos y profundizar la democracia (Panfichi 2002: 13), se ha convertido en un interlocutor legtimo para los gobiernos de la regin, al tiempo que, a travs de la actuacin de sus organizaciones ms representativas, ha colaborado de manera significativa a la consolidacin de la gobernabilidad democrtica
232
en un contexto de debilitamiento de los partidos polticos y otras formas tradicionales de representacin y agregacin de intereses. La participacin de la sociedad civil en el proceso de las polticas pblicas se refiere a la posibilidad que determinadas personas o grupos tienen para influir y hacerse presentes en la discusin y determinacin de la agenda pblica de un sector en particular, as como en el diseo, la ejecucin y la evaluacin de la poltica pblica de dicho sector. Esto permite una mayor participacin de la ciudadana en los asuntos pblicos y una mayor visibilidad de los problemas y necesidades sociales, as como un mayor grado de eficiencia y eficacia de las polticas pblicas. La participacin es un modo privilegiado en que los ciudadanos y las organizaciones que los agrupan pueden hacer valer sus opiniones durante el perodo que va entre un proceso electoral y otro. As se vigoriza la democracia y se evita que esta devenga en solo un mecanismo para elegir a los gobernantes cada cierto tiempo. Sin embargo, la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso de las polticas pblicas debe evitar todo voluntarismo y, para ello, requiere ciertas condiciones: Generacin de capacidades institucionales para participar. Consolidacin de una estructura institucional de seguimiento y evaluacin de la participacin ciudadana. Ampliacin de conocimientos sobre los mbitos de participacin en la ciudadana y en sus organizaciones. Difusin de informacin analtica y comparativa. Promocin del control o la auditoria social como componente de la gestin pblica. En cuanto al rol de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en el proceso de las polticas pblicas, estas deben poder participar en la etapa inicial de discusin de una poltica sectorial, visibilizando y poniendo temas en la agenda pblica. Esto sucedi, por ejemplo, en el proceso de elaboracin del Libro blanco de la defensa nacional del Per,
233
en el que participaron diversas organizaciones que investigan y realizan incidencia en estos temas entre ellas, el Instituto de Defensa Legal (IDL). Por su parte, si bien las autoridades polticas electas y los funcionarios pblicos son los encargados del diseo de las polticas pblicas, en esta etapa las OSC tambin tienen mucho que aportar. En el sector Defensa, el Ministerio de Defensa es el rgano encargado del diseo de esta poltica. Cabe sealar que durante la gestin del embajador Allan Wagner, el ministerio s tuvo cierto nivel de apertura a las propuestas provenientes de la sociedad civil. En cuanto a la etapa de implementacin de la poltica de defensa, la fuerza armada es la constitucionalmente encargada de llevar a cabo esta tarea. Por ltimo, en la fase de supervisin y evaluacin de la poltica de defensa, la sociedad civil organizada tiene tambin un rol importante que cumplir. En el Per, solo un nmero pequeo pero cualitativamente relevante de entidades realiza planteamientos para fortalecer la poltica pblica de defensa. Las organizaciones de la sociedad civil tienen un limitado acceso a la informacin relevante, lo que puede sesgar su participacin. Por otra parte, la poltica de defensa an recibe una limitada atencin desde el mundo acadmico y, por parte de los medios de comunicacin, puede constatarse un tratamiento superficial de estos temas de debate. La participacin de la sociedad civil est directamente relacionada con la transparencia del proceso de elaboracin de la poltica de defensa, de modo que esta participacin se convierte en el vehculo que permite la cohesin social respecto a las polticas de seguridad y defensa. Si la ciudadana puede entender lo que su gobierno est haciendo en este mbito y la forma en que lo est haciendo, tendr ms confianza en el resultado final de dicho proceso. La transparencia y la participacin van de la mano y permitirn obtener mejores resultados. A este respecto, cabe sealar la importancia de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, promulgada el ao 2002, que es una herramienta con la que cuentan los investigadores de la sociedad civil y el mundo acadmico para esta tarea. La norma obliga a las instituciones pblicas a mantener portales web de transparencia y a otorgar a los ciudadanos la informacin que ellos soliciten durante
234
plazos establecidos con las excepciones referidas a la informacin clasificada como secreta o reservada, justamente en el mbito de la defensa nacional. La participacin de la sociedad civil requiere un mnimo nivel de receptividad y apertura por parte del Estado en realidad, por parte de las autoridades de turno que lo dirigen. Dicha apertura es la condicin necesaria que permite que las asociaciones u organizaciones de la sociedad civil impulsen demandas y propuestas que pueden o no coincidir con las agendas polticas gubernamentales (Diamint 1999). Empero, la creciente participacin de la sociedad civil en las polticas pblicas en general y en la poltica de defensa en particular puede entenderse como la ocupacin de un espacio abandonado por los partidos polticos, en la medida en que estos han dejado de trabajar o nunca trabajaron estos temas. Es bien conocida por todos la crisis de representacin que afecta a los partidos polticos en Amrica Latina; no son pocos los casos en los que estos han desaparecido casi por completo de la vida pblica, y solo aparecen en escena con ocasin de los procesos electorales. Este vaco dejado por los partidos parece haber sido ocupado por las instituciones especializadas de la sociedad civil, que realizan actividades de monitoreo, investigacin y propuesta con respecto a la poltica de defensa, mbito muy poco tratado por los partidos, al no estar entre las inquietudes ms urgentes de la ciudadana. En realidad, este no es propiamente un vaco dejado por los partidos polticos, pues en el Per estos nunca se ocuparon del tema. Histricamente, la defensa nacional no ha sido considerada una poltica pblica, en la que la ciudadana y los partidos que la representan tengan una voz y una propuesta, sino una poltica de Estado, mal entendida como coto cerrado de la corporacin militar. En nuestro pas, la participacin de las instituciones de la sociedad civil a nivel de propuesta y monitoreo de polticas pblicas ha sido muy criticada desde la sociedad poltica, pues se arguye que aquellas no representan a nadie. Al respecto, debemos entender que la representacin electoral no es la nica fuente de legitimidad democrtica para actuar en la esfera pblica. Como seala Claudio Fuentes,
235
[] as como los regmenes parlamentarios de comienzos de la democracia representativa (siglo XIX) cedieron poder a la accin de los partidos polticos como mediadores entre estado y ciudadano, nuevas formas de inclusin y participacin en la esfera pblica otorgan hoy un papel esencial a la sociedad civil (Fuentes y Heiss 2006: 358). La legitimidad de las decisiones pblicas no depende solo del proceso electoral sino de la existencia de deliberacin y participacin ciudadana. Sin embargo, desde el punto de vista de la teora poltica democrtica, esto no significa que, en el proceso poltico, la participacin de la sociedad civil organizada pueda reemplazar a la de las instituciones polticas en la representacin de los intereses sociales. Los partidos tanto los que estn en el gobierno como los que se ubican en la oposicin tienen un rol que cumplir, y el trabajo que la sociedad civil realiza en este mbito frente a aquellos no debe entenderse como el clsico dilema de participacin versus representacin, ya que ambas dinmicas son complementarias, no excluyentes (Varas 2006). Empero, la problemtica de la seguridad y la defensa nacional no es un tema que surja espontneamente en la agenda pblica, salvo en perodos de gobiernos autoritarios, altos niveles de violencia interna o amenaza exterior (Diamint 1999). Muchas veces, los reclamos y las preocupaciones de la ciudadana se centran en demandas y necesidades inmediatas, referidas a problemas de empleo, salud, educacin, etctera, convirtindose estos temas en los principales tpicos de la agenda pblica. Si la mayor parte de los ciudadanos no puede o no quiere preocuparse y problematizar temas complejos como la defensa nacional mxime en una poca en que la despolitizacin de la vida cotidiana ha generado que se la califique como posmoderna, y ante la defeccin de los partidos de su rol en este mbito en su mayora no cuentan con especialistas en defensa en sus filas, entonces esa tarea puede ser asumida con provecho por las asociaciones e instituciones de la sociedad civil que trabajan estos temas en estrecha relacin con el mundo acadmico, y tienen la capacidad de colocar en la agenda pblica ciertos asuntos que, de otro modo, no seran debatidos en el seno de la sociedad.
236
En lo que se refiere al sector seguridad, la participacin ciudadana ha sido histricamente escasa y complicada. Esto se debe a una tradicin de coto cerrado con respecto a la seguridad y la defensa, una concepcin que ha tendido a considerar estos temas como un asunto solo de militares, en el que los civiles no tendran mucho que aportar. La participacin de las OSC en esta materia, en tanto agentes externos al Poder Ejecutivo, brinda la posibilidad de contar con pticas diferentes, que impriman mayor creatividad a los procesos de la poltica de defensa. Adems, esta participacin permitir a los legisladores y a la propia sociedad civil obtener mayor informacin, que servir para monitorear las decisiones y el rendimiento del ejecutivo con mayor destreza y eficiencia. De este modo, la participacin de la sociedad civil, a travs del monitoreo de las polticas pblicas, se convierte en el valor agregado que dichos procesos necesitan (Robles 2006). Para lograr esto, las OSC deben pasar de una estrategia de confrontacin y denuncia a una de colaboracin con las instituciones del Estado. En esta dinmica, el IDL, a travs de su rea de Defensa y Reforma Militar, ha acumulado, desde el ao 2003, una fructfera experiencia de colaboracin con el Ministerio de Defensa, lo cual es un gran avance si se tiene en cuenta que el IDL es una institucin cuyo origen estuvo ntimamente ligado a la defensa de los derechos humanos en el contexto del conflicto armado interno. Recapitulando, en un Estado democrtico, la autoridad poltica informa acerca de cules son sus polticas y promueve que el resto de la sociedad las conozca. Como las decisiones en el mbito de la defensa afectan la vida de los habitantes y la direccin de los recursos pblicos, la sociedad civil tiene la obligacin y el derecho de hacer de contrapeso al poder del Estado, y este debe fomentar la participacin de las organizaciones de la sociedad civil. Este papel que hoy juega la sociedad civil respecto a la poltica pblica de defensa llamando la atencin acerca de la necesidad de fortalecer una comunidad de defensa que articule al Estado, a la academia y a la sociedad civil en torno a los temas de la defensa nacional surge en el marco de una nocin de la defensa como poltica pblica, sujeta a las condiciones generales de formulacin, implementacin y verificacin de las dems polticas, incluido el sometimiento al monitoreo y la opinin de los ciudadanos.
237
El Ministerio de Defensa y su burocracia estratgica Felipe Agero, en su pionero estudio sobre las relaciones cvico-militares en el contexto de la transicin a la democracia en la Espaa posfranquista, ofrece una definicin de conduccin civil entendida como la capacidad de un gobierno civil democrticamente elegido para llevar a cabo una poltica general sin intromisin por parte de los militares, definir las metas y organizacin general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo una poltica de defensa, y supervisar la aplicacin de la poltica militar (Agero 1995: 47). Para lograr que estas tareas efectivamente se cumplan, todo rgimen democrtico necesita contar con un Ministerio de Defensa que sea, de iure y de facto, el rgano por el cual se ejerce el control y la conduccin sobre la fuerza armada, concernientes a todos los asuntos del sector. Por ello, es importante saber si el ministerio se reduce simplemente a una formalidad administrativa, a una extensin de los institutos armados, o si tiene verdaderas facultades para ejercer el liderazgo civil sobre el sector. Esto implica conocer la composicin, las funciones y las responsabilidades de las autoridades civiles y militares en dicho organismo. En el Per, el Ministerio de Defensa fue creado en 1987, a partir de la fusin de los antiguos tres ministerios militares de Guerra, Marina y Aeronutica, que representaban los intereses corporativos de los tres institutos militares por separado ante el Poder Ejecutivo. Esta fusin fue parte del intento, llevado a cabo durante la etapa inicial del primer gobierno de Alan Garca, por incrementar el control civil sobre los aparatos de seguridad, y se dio de la mano con otras medidas, como la fusin de los tres antiguos cuerpos policiales Guardia Civil, Guardia Republicana y Polica de Investigaciones en la Polica Nacional del Per. El Ministerio de Defensa naci y atraves sus primeros cinco aos de vida en un contexto marcado por la violencia poltica generalizada y el incremento de las atribuciones y la autonoma militar a causa de la guerra antisubversiva. En 1992, el golpe de Estado de Fujimori y la instalacin de un rgimen cvico-militar redujeron an ms las atribuciones reales del ministerio. Desde su creacin hasta despus de la transicin
238
democrtica, el ministerio nunca haba sido dirigido por un civil sino por generales del Ejrcito. Esto era un sntoma de su funcin meramente administrativa. Es ms, durante las dcadas de 1980 y 1990, era bastante claro que el cargo de ministro del sector implicaba una jerarqua y poder real menor que el del comandante general del Ejrcito. Recin con la transicin democrtica se abri una oportunidad para que el ministerio asumiera las funciones que le competen. Las tareas del ministerio deben consistir en definir la poltica de defensa y supervisar su implementacin, as como precisar las misiones militares y controlar la ejecucin del presupuesto del sector. Para ello se necesita un cuadro de funcionarios civiles especializados, con la necesaria experiencia en el mbito de la seguridad y la defensa, que constituya la burocracia estratgica del sector. Sin embargo, la pauta ha sido que, dentro de la estructura del ministerio, los cargos de mayor importancia recaigan en oficiales militares en actividad o retiro. Esta burocracia estratgica debe ser la encargada de implementar un diseo institucional de la defensa nacional, que contribuya a fortalecer la democracia, para que todo lo que se llame defensa, y dependa de personal y organismos militares, sea atribucin, responsabilidad y competencia del Ministerio de Defensa. El rol de la burocracia estratgica El Estado moderno ejerce su autoridad a travs de una burocracia de funcionarios calificados. Lo que Weber (1974) denomina cuadro administrativo burocrtico, caracterstico del proceso de construccin de los Estados nacionales, se basa en el reclutamiento de los funcionarios pblicos ms calificados, que han sido elegidos debido a su capacidad profesional. Una arista importante de la relacin entre el poder poltico y la burocracia del Estado es el tipo de decisiones que le toca a cada estamento. Por un lado, las autoridades polticas son las facultadas para elegir los objetivos, recursos e instrumentos que utilizarn los programas y polticas que ellas tambin escogen, as como para asignar las responsabilidades de ejecucin y supervisin. Estas pueden llamarse decisiones de disposicin. Por otro lado, los profesionales contratados
239
para conformar la burocracia del Estado son los destinados a alcanzar dichos objetivos utilizando los recursos e instrumentos autorizados. Esas son decisiones de uso que, en la prctica, son llevadas a cabo por distintas agencias y dependencias, segn el marco institucional imperante y las funciones asignadas constitucionalmente. En lneas generales, se puede afirmar que las dependencias del Estado actan como mandatarias o agentes de los actores polticos que toman decisiones de disposicin y de las que, por tanto, dependen en materia de recursos pblicos autorizados. No se debe menospreciar la importancia de las decisiones de uso, competencia de la burocracia pblica, pues de estas dependen directamente las acciones o medidas que permiten que el Estado provea bienes pblicos a la ciudadana; en este caso, el bien pblico que se provee es la defensa nacional. Entre las funciones que toda burocracia sectorial debe llevar a cabo para lograr el xito de una poltica pblica incluyendo la poltica de defensa se encuentran la fundamentacin general y no solo especfica de la poltica, la estimacin de costos y propuestas de financiamiento, la evaluacin de costos y beneficios sociales, la fundamentacin del beneficio social marginal comparado con medidas alternativas, la determinacin de la consistencia agregada e interna de las propuestas, la especificacin de los apoyos y las crticas probables, la definicin de la oportunidad poltica y la secuencia de las medidas que se van a implementar, entre otras. Retomando la nocin de burocracia estratgica, uno de los principales retos que tenemos como sociedad y como Estado es alentar la profesionalizacin permanente de la alta burocracia y de sus sectores estratgicos, como condicin sine qua non para la modernizacin de la administracin pblica. Uno de estos sectores estratgicos es la defensa. La profesionalizacin de la burocracia estratgica ayuda a recuperar bases de legitimidad y de eficacia social de la accin gubernamental. Se trata de una de las principales medidas para aumentar las capacidades institucionales de un Estado con funciones ms complejas en el mundo de hoy.
240
Es necesario crear y mantener en el sector Defensa a un cuerpo de funcionarios bien calificado y responsable y no aislado y tecnocrtico, que pueda presentar ante el parlamento y la sociedad un panorama claro sobre las implicancias de un proyecto de redefinicin del Estado, que no se limita a impulsar un proceso de carcter administrativo sino poltico. Las competencias que requieren el pas y la sociedad en la administracin pblica en particular en el sector Defensa demandan un cuerpo de funcionarios capaz y motivado, conformado mediante un sistema de contratacin y promociones basado en los mritos y que ofrezca una remuneracin adecuada. Por lo planteado, el Estado aparece como el protagonista en el proceso de construccin de esta masa crtica de funcionarios permanentes, en la constitucin de una carrera civil de la defensa. Pero no solo es responsabilidad del Estado sino tambin de las instituciones privadas. Por ello, saludamos la apuesta de algunas universidades privadas de nuestro pas por generar espacios de formacin con dichos fines. Sin embargo, en el Per an no se han dado todas las condiciones para la constitucin de este cuerpo de funcionarios especializados. Para ejemplificar esta situacin, solo hace falta echar un vistazo a la estructura del presupuesto del sector Defensa para el ao 2008: de un total de 4.157 millones de soles, solo 31 millones estn asignados al presupuesto de la Oficina General de Administracin del Ministerio de Defensa, es decir, un equivalente a 0,74%. Este dato llama la atencin, pues significa que el rgano encargado de la conduccin democrtica civil del sector Defensa no ha recibido ms de 1% del presupuesto total del sector en los ltimos aos, lo que dificulta el desarrollo de la burocracia estratgica de la que venimos hablando. La poltica de defensa durante el actual gobierno (2006-2008) Durante el gobierno del presidente Alejandro Toledo, las principales medidas tomadas por el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Repblica para configurar al Ministerio de Defensa como rgano de conduccin de los institutos armados se circunscribieron a la promulgacin de la Ley 27860, Ley del Ministerio de Defensa, promulgada en noviembre del 2002 en la gestin de Aurelio Loret de Mola. Esta ley sent las bases para incorporar al ministro de Defensa a la cabeza de la lnea de mando
241
del sector Defensa, al crear los viceministerios de Logstica y Personal, y de Asuntos Econmicos y Administrativos. Asimismo, se incluye al Comando Conjunto como rgano de lnea, y a los institutos militares como rganos ejecutores del Ministerio de Defensa. A pesar de dichas modificaciones en el diseo institucional, el proceso de toma de decisiones y supervisin de estas por parte de la autoridad poltica continu siendo dbil. Posteriormente, durante el actual gobierno, a solo un mes de asumir Allan Wagner el cargo, el Poder Ejecutivo declar la reestructuracin del Ministerio de Defensa por un plazo de 300 das, con la finalidad de evaluar, analizar, proponer y ejecutar acciones de reforma.1 Ello se debi a que las nuevas autoridades del sector detectaron duplicidad y superposicin de competencias y funciones, as como desarticulacin entre diversas unidades orgnicas del Ministerio de Defensa, que afectaban en forma sensible su funcionamiento. El primer gran resultado del proceso de reestructuracin del rgano de conduccin del sector se traduce en la publicacin de la nueva Ley del Ministerio de Defensa Ley 29075, que establece la naturaleza jurdica, la funcin, las competencias y la estructura orgnica bsica del Ministerio de Defensa, publicada el 1 de agosto del 2007. Esta norma determina una nueva estructura orgnica del ministerio, orientada a eliminar la superposicin de funciones y competencias entre los dos viceministerios; precisar las competencias del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas como principal rgano de asesoramiento y ejecucin de las polticas de defensa, segn la nocin de interoperabilidad y convergencia de los institutos armados; y fortalecer las capacidades de supervisin mediante la creacin de la Inspectora General del Sector Defensa. En el antiguo diseo organizacional haba dos viceministerios totalmente administrativos que, prcticamente, hacan lo mismo, es decir, sus funciones estaban superpuestas. No exista un viceministerio que planteara la poltica pblica del sector; esta labor estaba concentrada en una direccin de segunda lnea, la Direccin General de Poltica y Estrategia. El nuevo diseo organizacional consagr la creacin de dos
1
Mediante Decreto Supremo 018-2006-DE/SG, publicado en Normas Legales el 1 de septiembre del 2006.
242
nuevos viceministerios con funciones claramente definidas: uno de Polticas para la Defensa, encargado de formular y supervisar el planeamiento poltico y estratgico integral de la defensa nacional; y el otro de Recursos para la Defensa, encargado de la gestin de los recursos humanos y materiales del sector, as como de la estandarizacin de los procesos de adquisiciones y contrataciones. El primer viceministerio cuenta con las direcciones de Poltica y Estrategia, de Relaciones Internacionales, de Educacin y Doctrina, y de Planificacin, Presupuesto e Inversiones. Por su parte, el Viceministerio de Recursos para la Defensa cuenta con las direcciones de Gestin Administrativa, Recursos Materiales y Recursos Humanos. Por ltimo, la Secretaria General del ministerio tambin reorden sus tareas, de manera que ahora tiene a su cargo las oficinas de Coordinacin Parlamentaria y Militar; de Comunicacin, Relaciones Pblicas y Protocolo; de Trmite Documentario y Archivos; y de Tecnologa, Informtica y Estadstica, es decir, las dependencias con las que todos los ministerios cuentan. Sobre este nuevo diseo, cabe sealar que las funciones estn claramente definidas y delimitadas; se han integrado las funciones afines, concentrado las tareas administrativas en un solo viceministerio, y determinado claramente los niveles de dependencia y responsabilidad. Asimismo, al incluir a la Direccin de Planificacin, Presupuesto e Inversiones dentro del Viceministerio de Polticas para la Defensa, se logr que la instancia que establece las polticas del sector sea tambin la que determine cmo se asigna el presupuesto. Esto es muy importante porque, finalmente, la instancia que asigna el presupuesto es la que decide cules son las polticas que se van adoptar y de qu manera. Asimismo, es de destacar la creacin de un rgano de Control Institucional, una Inspectora General y una Procuradura Pblica dependientes del despacho ministerial y con potestad para actuar sobre los institutos armados. Si bien se ha avanzado y se ha logrado contar con un diseo institucional moderno que plantea condiciones formales para que el Ministerio de Defensa adquiera las capacidades para definir, supervisar y controlar la implementacin de la poltica de defensa, que debe ser ejecutada por los institutos militares, urge que el gobierno respalde la propuesta
243
tcnica de la burocracia estratgica que se constituy durante el mandato del embajador Wagner, en el que se dieron los primeros pasos para el planteamiento de principios y conceptos de una gestin moderna en el sector. Entre otros aspectos, en la agenda que estableci la nueva administracin se vio la necesidad de crear sistemas que orientaran el trabajo hacia la transparencia y rendicin de cuentas, la gestin por resultados y la mejora del gasto con indicadores precisos de eficacia para su medicin por la ciudadana. Los principios que guiaron el proceso de reforma fueron los siguientes:2 Claridad de objetivos, funciones y obligaciones facilitar la gestin por resultados y la rendicin de cuentas. Acceso pblico a la informacin mecanismos y canales directos de comunicacin. Apertura de la actividad presupuestaria preparacin, ejecucin, y publicacin. Garanta de veracidad evaluacin permanente e independiente. Bsqueda del equilibrio entre el acceso a la informacin y la seguridad nacional. Los beneficios que se buscaba alcanzar fueron: Generar menores niveles de discrecionalidad y oportunidades de corrupcin, mediante la poltica de transparencia. Difundir ms informacin para crear una opinin pblica exigente y rigurosa. Brindar mayores elementos para crear un vnculo legtimo entre el sector y la sociedad. Generar confianza en la sociedad respecto al quehacer del sector.
2
Presentacin del ministro de Defensa, Allan Wagner Tizn, en la Comisin de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas del Congreso de la Repblica, septiembre del 2006.
244
Impactar positivamente en la imagen que tiene la sociedad sobre el sector. Contribuir a una mejor gestin de los recursos del sector. Contribuir al trnsito hacia una administracin centrada en el ciudadano. El objetivo del grupo de civiles que ingres a la alta direccin del ministerio era que el conjunto de reformas y medidas que se llevaran a cabo se basaran en un planteamiento slido y lo suficientemente pblico, discutido y consensuado como para que todos los actores involucrados consideraran que ese era el rumbo que se deba seguir y que deba permanecer en el tiempo, ms all de cambios coyunturales de autoridades. Con respecto al presupuesto del sector Defensa, la nueva administracin encontr que este tena un carcter altamente rgido, ya que 95% del total estaba destinado a gastos corrientes remuneraciones, pensiones, obligaciones sociales y servicios pblicos esenciales, mientras que los recursos para mantenimiento, operacin y entrenamiento de la fuerza armada eran marginales (vase el grfico 1). GRFICO 1 DISTRIBUCIN DEL PRESUPUESTO DEL PLIEGO DEL MINISTERIO DE DEFENSA POR TIPO DE GASTO (%)
0,3 1,2 0,7 44,9 45,8 0,2 1,2 0,1 44,7 0,0 2,5 2,1 Servicio de deuda Otros gastos de capital Inversin Otros gastos corrientes Gastos de personal y obligaciones previsionales
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
53,0
52,7
50,7
2006
2007
2008
Fuente: Boletn Defensa y sociedad 4, diciembre del 2007, p. 5.
245
Durante los aos 2006 y 2007, la inversin y otros gastos de capital no significaron ni 2% del presupuesto total. Para cambiar esta situacin, se decidi que en el ao 2008 estos rubros tendran 4,6% entre ambos, sin contar los recursos provenientes de los crditos internos aprobados por el Ministerio de Economa y Finanzas y el Fondo para la Fuerza Armada y la Polica Nacional, que son recursos extrapresupuestales. Una de las tareas planteadas por el nuevo equipo civil que conform la alta direccin del ministerio fue la recuperacin de la capacidad operativa de la fuerza armada. En este mbito, se impuls la implementacin del programa denominado Ncleo Bsico Eficaz, que comprende un paquete de 650 millones de dlares que se deben desembolsar a lo largo de cinco aos, con el objetivo de fortalecer los sistemas de vigilancia y control territorial, y obtener una capacidad de respuesta esencial de los tres institutos armados frente a cualquier amenaza de carcter militar. Para financiar la adquisicin de armamento destinado a la modernizacin de la fuerza armada, y la repotenciacin, el mantenimiento y la renovacin tecnolgica del equipamiento existente, se utilizan los recursos asignados al Fondo de la Defensa Nacional, creado por Ley 28455, que compromete parte de los ingresos que recibe el Estado por concepto de regalas por la explotacin de los yacimientos de gas de Camisea. Un gran avance en el campo de la transparencia con respecto al Ncleo Bsico Eficaz ha sido la constitucin de un comit supervisor de las adquisiciones y contrataciones de este programa,3 que acompaar el proceso dentro de los institutos armados, en estrecha relacin con la alta direccin del Ministerio de Defensa. Este comit est presidido por la viceministra de Recursos para la Defensa, e incluye a representantes de la Contralora General de la Repblica y del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE). En el caso especfico de la transparencia y la eficiencia en las contrataciones, la nueva administracin tuvo que enfrentar una cultura corporativa que otorgaba mucho margen a la nocin de secreto militar. Se encontr un exceso de unidades compradoras, muchas compras de menor cuanta y una clara falta de incentivos para la competencia, entre
3
Creado por Resolucin Ministerial No. 455-2007-DE/SG, del 21 de junio del 2007.
246
otros problemas. Siendo el sector Defensa el mayor comprador del Estado, al comprar por separado no se aprovechaba esta ventaja. Debido a ello, se termin con las contrataciones segmentadas por cada instituto segn sus propios requerimientos. El rediseo de los concursos para la contratacin de seguros permiti la adquisicin de plizas de seguros con un ahorro de aproximadamente 8 millones de dlares, gracias a un nuevo diseo de bases, mejores propuestas econmicas y una absoluta transparencia. Esto permiti que el Ministerio de Defensa ganara el premio a las mejores prcticas gubernamentales, otorgado por la asociacin Ciudadanos al Da, en la categora de eficiencia en las adquisiciones y contrataciones. Lo que se busc fue homologar las normas, los procesos y los procedimientos de gestin administrativa del sector Defensa con el resto del aparato de la administracin pblica. Para ello, se busc que todos los procesos de compras y ejecucin presupuestal del sector Defensa pasen por el Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) y el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). La tarea pendiente: formacin de cuadros civiles en defensa Teniendo estos puntos en consideracin, debemos tambin sealar que uno de los mayores impedimentos para un mayor acercamiento entre la fuerza armada y la sociedad es la escasez de centros de formacin especializada tanto para formar a acadmicos especialistas en defensa como para alimentar a la burocracia estratgica del Ministerio de Defensa y del parlamento comisiones de Defensa Nacional e Inteligencia, destinada a gestionar y supervisar la poltica de defensa. Es de suma importancia trabajar este tema, ya que si carecen de conocimientos en los temas de seguridad, es difcil que los civiles puedan tener un rol efectivo en el diseo y la supervisin de la poltica de defensa, y en los intentos por reformar las prcticas y las doctrinas militares. Esto puede llevar a los militares a autodirigirse y les otorga una mayor autonoma. Asimismo, en estas condiciones ser difcil si no imposible que los gobernantes construyan instituciones de defensa ms fuertes, en las que empleen a un equipo civil que est a la altura del personal militar. A este respecto, el Informe final de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR), en sus recomendaciones de reformas
247
institucionales referentes al afianzamiento del liderazgo poltico civil sobre la defensa nacional, seala que para evitar la abdicacin de la autoridad democrtica en la conduccin de los aparatos de seguridad, es necesario contar con una masa crtica de expertos en defensa capaces de gestionar la conduccin de este sector: Recomendacin B.3.: Formacin de una elite civil experta en temas de seguridad y defensa: Una de las dificultades que existe para que la civilidad ejerza de manera efectiva la conduccin de la defensa nacional y el orden interno es la ausencia de un nmero suficiente de expertos civiles en esos temas. Por ello, es importante crear espacios para el desarrollo de esas capacidades (Comisin de la Verdad y Reconciliacin 2003: tomo 9, 122). En la actualidad, muy pocas instituciones llevan a cabo programas de formacin acadmica en esta materia. Muchos de estos esfuerzos provienen de instituciones educativas privadas, lo que deja en evidencia la defeccin del Estado de esta tarea. Es imperativo que el Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN), escuela superior adscrita a la Direccin General de Educacin y Doctrina del Viceministerio de Polticas para la Defensa, vuelva a ser el espacio de primer nivel para la investigacin, formacin y encuentro entre civiles y militares que fue en dcadas pasadas. Para ello, es necesario renovar su currculo de estudios, con el fin de adecuarlo a los requerimientos tericos que la guerra moderna y las nuevas amenazas a la seguridad imponen, y contar con un cuerpo docente de primer nivel, compuesto por especialistas de las ms prestigiosas universidades. Asimismo, se han producido ya algunos avances en el mbito de la formacin con la reapertura de la Escuela Nacional de Inteligencia, al mando de un destacado especialista civil. Esta escuela es el rgano acadmico encargado de la formacin del personal de la Direccin Nacional de Inteligencia (DINI) y de los analistas de inteligencia y personal de contrainteligencia del Sistema de Inteligencia Nacional (SINA). Sin embargo, si los espacios de insercin laboral en defensa se mantienen cerrados para los civiles, entonces no existir el incentivo para la formacin de nuevos cuadros.
248
Conclusiones La definicin de una poltica de defensa con una visin democrtica y moderna, orientada a insertarnos en un modelo de seguridad que fortalezca la gobernabilidad democrtica en nuestro pas, y que a la vez nos garantice a los ciudadanos y ciudadanas un apropiado funcionamiento de la fuerza militar, demanda la presencia de una burocracia estratgica en el sector Defensa. La sociedad juega un papel propositivo para recordar y alertar sobre la importancia central que tiene esta burocracia, y al mismo tiempo debe desempear un papel de monitoreo, que ayude a plantear una nueva forma de ejercer la administracin. Si los ciudadanos demandamos informacin, formulamos opiniones y planteamos propuestas sobre la base del conocimiento, contribuimos a fortalecer a la burocracia estratgica. La complejidad del tema demanda replantear el comportamiento del Estado con la sociedad en materia de seguridad y defensa. La gobernabilidad democrtica as lo requiere. El papel que hoy juega la sociedad civil frente a la poltica pblica de defensa llamando la atencin acerca de la necesidad de fortalecer una comunidad de defensa que articule al Estado, a la academia y a la sociedad civil en torno a los temas de la defensa nacional surge en el marco de la nocin de la defensa como poltica pblica, sujeta a las condiciones generales de formulacin, implementacin y verificacin de las dems polticas, incluido el sometimiento al monitoreo y la opinin de los ciudadanos. Para que esta poltica pblica se convierta en una poltica de Estado, que trascienda ms all de un gobierno, debera seguir los lineamientos acordados por todas las fuerzas polticas en el Acuerdo Nacional, instancia que ha promovido la participacin de la ciudadana organizada en la definicin de las polticas. Para concluir, esperamos que la burocracia estratgica encuentre en la ciudadana activa un claro aliciente para rendir cuentas de lo realizado. Si no hay demanda de informacin, la oferta se restringir a la voluntad de la autoridad. Una sociedad civil activa, el inters acadmico en las materias de seguridad y defensa, as como una voluntad poltica para retroalimentar e invertir recursos financieros en la profesionalizacin de dicho cuerpo estratgico, contribuirn no solo a lograr una mayor
249
eficacia sino a obtener una mayor legitimidad tanto del sector como del rol que juega nuestra fuerza armada en la democracia. Bibliografa AGERO, Felipe 1995 Militares, civiles y democracia. La Espaa postfranquista en perspectiva comparada. Madrid: Alianza. BASOMBRO, Carlos y Fernando ROSPIGLIOSI 2006 La seguridad y sus instituciones en el Per a inicios del siglo XXI. Reformas democrticas o neomilitarismo. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. COMISIN DE LA VERDAD Y RECONCILIACIN 2003 Informe final. Lima: CVR. DIAMINT, Rut 1999 Control civil y fuerzas armadas en las nuevas democracias latinoamericanas. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano. FUENTES, Claudio y Claudia HEISS 2006 Sociedad civil y democracia: qu podemos aprender de las experiencias de incidencia ciudadana?. En Augusto Varas (ed.). La propuesta ciudadana. Una nueva relacin sociedad civilestado. Santiago: Catalonia, pp. 351-377. LAHERA, Eugenio 2002 Introduccin a las polticas pblicas. Santiago: Fondo de Cultura Econmica. MOLINET, Jonathan 1993 Electores, polticos y burcratas. Dificultades caractersticas en el juego de las polticas pblicas. Perfiles Latinoamericanos, ao 2, n. 3, Mxico D. F., pp. 37-69. PANFICHI, Aldo (coordinador) 2002 Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en Amrica Latina: Andes y Cono Sur. Mxico D. F.: Fondo de Cultura Econmica.
250
ROBLES, Jos 2006 La conduccin de la poltica pblica de defensa: retos de un nuevo gobierno en democracia. En Jos Robles, Jaime Garreta y Ciro Alegra. Defensa pblica. Aportes para la gestin de la poltica de defensa. Lima: IDL, pp. 51-122. TOMASINI, Luciano 1994 Relaciones entre el Estado y la sociedad civil. En Luciano Tomasini (ed.). Que espera la sociedad del gobierno? Santiago: Universidad de Chile, pp. 279- 301. VARAS, Augusto (ed.) 2006 La propuesta ciudadana. Una nueva relacin sociedad civilEstado. Santiago: Catalonia. WEBER, Max 1974 Economa y sociedad. Mxico D. F.: Fondo de Cultura Econmica.
251
COLOFN Embajador Allan W agner T izn, Wagner Tizn, ex ministro de Defensa
He aceptado con mucho agrado clausurar este importante coloquio internacional sobre seguridad organizado por la Maestra en Ciencia Poltica de la Escuela de Graduados de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) y el Instituto de Defensa Legal (IDL) por varias razones. En primer lugar, porque coloquios de este tipo, en centros acadmicos, son necesarios, ya que nos dan aproximaciones a la temtica de seguridad desde ngulos complementarios y en algunos casos diferentes de los que se tienen desde los ministerios de Defensa y las fuerzas armadas. En segundo lugar, porque en este coloquio han participado nuestra viceministra de Defensa y asesores de la alta direccin, lo que profundiza un indispensable dilogo entre el Estado y la sociedad civil en temas vinculados a la seguridad y la defensa, que me propuse impulsar desde el inicio de mi gestin. En tercer lugar, porque hemos tenido entre nosotros a cinco ponentes extranjeros un norteamericano, un centroamericano, un argentino, un mexicano y un espaol cuyas exposiciones nos permiten comparar nuestros puntos de vista respecto de aquellos que se estn manejando en otros pases y de esta manera mantenernos al da. Y por ltimo, porque los temas tratados han sido de particular relevancia. Me referir brevemente a ellos. El primer tema, las transformaciones de la violencia, ha cubierto las dos revoluciones que han ocurrido en las ltimas dcadas en el modo de hacer la guerra: la revolucin tecnolgica militar y la nueva guerra poltica, prolongada y organizada en redes. La primera nos lleva a una tecnologa que permite precisin, alcance en cualquier punto del planeta e invisibilidad frente al radar; en otras palabras, una maquinaria de guerra que prcticamente no tiene oposicin. La segunda es, de alguna
* Discurso de clausura del coloquio Conocer la guerra, construir la seguridad
ALLAN WAGNER TIZN
manera, la respuesta a la primera. Es la guerra representada por diversas formas de terrorismo internacional, que conducen redes de diferentes organizaciones que, si bien coordinan entre ellas, no tienen un mando central y ni siquiera una ideologa comn, pero s un objetivo comn antisistema. Por no tener un centro, este tipo de guerra es ms difcil de combatir, ya que no tiene un punto neurlgico que se pueda golpear. Si a esto aadimos que esta nueva insurgencia utiliza tecnologa electrnica avanzada y busca poseer armas de destruccin masiva, debemos reconocer que su peligrosidad se multiplica considerablemente. En el Per, estamos buscando acercarnos a la modernidad tecnolgica militar por medio del ncleo bsico eficaz de la defensa nacional, cuyo objeto es fortalecer la capacidad de nuestra fuerza armada a travs de dos componentes: criterios de convergencia e interoperabilidad y, por otro lado, programas de desarrollo en seguridad que estamos impulsando en zonas crticas del pas como son el valle de los ros Apurmac y Ene (VRAE), el Huallaga, el Putumayo y la costa norte, a travs de los cuales buscamos combinar una mejor efectividad en las operaciones militares con una mayor intervencin de la Polica Nacional en el combate contra el delito, adems de propiciar inversiones del Estado en infraestructura, servicios y apoyo productivo. El segundo tema, el de la cooperacin internacional, es muy cercano a la experiencia que he tenido en mi condicin de diplomtico. Merece especial nfasis porque es por medio de la cooperacin y no por medio del conflicto que los pases progresan. Recordemos la clebre frase de Sun Tzu: el mejor estratega es el que no necesita combatir, el que desarma la agresin del enemigo antes de que esta ocurra. En ese sentido, la cooperacin y las medidas de confianza mutua son herramientas centrales para quien quiera alcanzar el ms alto logro de la estrategia, que es impedir el conflicto. El tercer tema est relacionado con las misiones de la fuerza armada, la seguridad interior y la estabilidad. En este mbito es bueno recordar que las Fuerzas Armadas apoyan a la Polica Nacional a su solicitud o asumen el control del orden interno cuando el gobierno declara el estado de emergencia frente a graves problemas, pero esta no es su principal misin. Sin embargo, no cabe duda de que la fuerza armada debe estar preparada, tanto doctrinaria como militarmente, para intervenir en casos
254
COLOFN
de emergencia nacional, ya que la realidad indica que ha sido el principal instrumento para recuperar el Estado de Derecho y la estabilidad en diversas zonas de nuestro territorio. Sin embargo, estas alteraciones del orden interno tienen un origen poltico y social, por lo cual deben ser encaradas por el Estado en su conjunto. La participacin de los sectores no militares en esta tarea es fundamental. El cuarto tema es la memoria de la guerra contrasubversiva. En el Per, hemos dado un paso importante y necesario en recordar el sufrimiento de la ciudadana a causa de la subversin, con el fin de que este no se repita. Sin embargo, es necesario tambin realizar un avance paralelo en construir la memoria y el reconocimiento de los militares y policas que, por orden de gobiernos democrticos, combatieron al terrorismo, muchos de los cuales dieron su vida para que hoy podamos estar aqu reunidos. La justicia debe tener una sola cara y las personas tienen el derecho de ser tratadas una a una, segn sus mritos o demritos. El ltimo tema fue uno en el que el ministerio ha hecho un particular progreso durante el ao: el de la administracin de la defensa. En este aspecto, sobre la base de una gestin del gasto ms eficiente, hemos logrado obtener ahorros considerables que han sido invertidos en atender necesidades fundamentales. Por ejemplo, en el tema de seguros se logr ahorrar 7.476.452,08 dlares, lo que signific 40% menos del costo del contrato anterior. Tambin hemos podido priorizar y reorientar el gasto, lo que nos ha permitido incrementar los niveles de preparacin de nuestra fuerza armada y atender otros rubros que estuvieron congelados durante aos, como es el bienestar social del personal militar y civil. Por otro lado, hemos impulsado la aprobacin de la nueva ley del Ministerio de Defensa, que mejora sustantivamente la capacidad de gestin de las polticas y recursos para la defensa, fortalece al Comando Conjunto para profundizar la convergencia e interoperabilidad de las Fuerzas Armadas y, a travs de una nueva Inspectora General del sector Defensa, brinda a la conduccin poltica del Ministerio un indito instrumento de supervisin institucional. Asimismo, hemos logrado una ley de ascensos en las Fuerzas Armadas que da prioridad a los mritos frente a la antigedad, y asegura previsibilidad y objetividad, a la vez que uniforma los sistemas de ascensos de las tres instituciones armadas. Hemos, asimismo, preparado
255
ALLAN WAGNER TIZN
un proyecto de ley sobre normas para el empleo de la fuerza, de manera que tanto a los miembros de la fuerza armada como a la sociedad les quede claro en qu condiciones los primeros pueden hacer uso de sus armas en las misiones que el Estado les encomienda, y exista un marco jurdico que los proteja a ambos. Esta es la cuarta conferencia internacional sobre temas de seguridad en lo que va del ao. La primera, sobre seguridad cooperativa, se llev a cabo por iniciativa de la Fundacin Friedrich Ebert y el Ministerio de Defensa; la segunda, sobre reforma de los ministerios de Defensa, fue organizada por el propio Ministerio de Defensa con motivo de nuestro vigsimo aniversario; la tercera, sobre nuevas amenazas a la seguridad, fue organizada conjuntamente por el Centro de Estudios Hemisfricos de Defensa (CHDS) y el Ministerio de Defensa; y en esta cuarta, como ya he mencionado, altos funcionarios de nuestro ministerio han participado como ponentes en casi todos los bloques. Creo que esto es un ejemplo de la importancia que hoy da va tomando en nuestro pas el dilogo acadmico sobre los temas de seguridad. Agradecemos a todos los participantes por sus aportes para mejorar las polticas del Ministerio de Defensa. A los acadmicos, por brindarnos una visin diferente y renovadora. A los extranjeros, por compartir sus realidades y sus experiencias con nosotros. A los funcionarios del ministerio, por explicar nuestros esfuerzos y nuestras metas. A los miembros de las Fuerzas Armadas, por mostrar la realidad difcil que les ha tocado enfrentar y el proceso de cambio que han asumido como propio. Y a la Maestra en Ciencia Poltica de la Escuela de Graduados de la PUCP y al Instituto de Defensa Legal, por haber organizado de manera tan excelente y exitosa este encuentro. Con estos agradecimientos para todos, declaro clausurado el coloquio Conocer la guerra, construir la seguridad. Muchas gracias.
256
COLOFN
SOBRE LOS AUTORES
Ciro Alegra V arona Varona Doctor en Filosofa por la Universidad Libre de Berln, Alemania. Profesor principal de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Experto y consultor en temas de seguridad y defensa. Ha sido consultor del Harvard Project on Justice in Times of Transition, para la propuesta de un nuevo servicio de inteligencia para el Per; investigador de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, as como de la Defensora del Pueblo; asesor del Congreso de la Repblica para la reforma constitucional; consultor del Ministerio de Defensa y del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Actualmente, se desempea como coordinador del Diploma en Ciencia Poltica con mencin en Poltica de seguridad de la PUCP. Gerardo Arce Arce Bachiller en Humanidades con mencin en Lingstica y Literatura por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Alumno de la especialidad de Ciencia Poltica y Gobierno, y del Diploma en Poltica de Seguridad en la misma casa de estudios. Graduado del XIII Curso de Direccin Estratgica para la Defensa y Administracin de Crisis, organizado por la Marina de Guerra del Per y el Centro de Estudios Hemisfricos para la Defensa, con sede en Washington D. C. Actualmente se desempea como asistente de investigacin del rea de Defensa y Reforma Militar del Instituto de Defensa Legal. Ral Bentez Manaut Licenciado en Sociologa por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Realiz estudios de maestra en Economa y Poltica Internacional en el Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE), Mxico, y de doctorado en Estudios Latinoamericanos de la UNAM. Es
257
SOBRE LOS AUTORES
investigador del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de la misma universidad. Ha sido investigador visitante en el Woodrow Wilson Center for International Scholars, miembro del proyecto Peace and Security in the Americas, del Woodrow Wilson Center y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Chile, y del proyecto Fuerzas armadas y derechos humanos, del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Entre sus principales publicaciones destacan La teora militar y guerra civil en El Salvador (1989) y Viejos desafos, nuevas perspectivas: Mxico, Estados Unidos y Amrica Latina (1988). Juliana de P aula Bigato Paula Bachiller en Relaciones Internacionales por la Universidad Estadual Paulista (UNESP). Becaria de la Fundacin de Amparo a la Investigacin del Estado de So Paulo (FAPESP), estudiante de maestra del Programa Interinstitucional (UNESP/UNICAMP/PUC-SP) de Post-graduacin en Relaciones Internacionales Santiago Dantas. Redactora del observatorio del Cono Sur de Defensa y Fuerzas Armadas y miembro del Grupo de Estudios de la Defensa y Seguridad Internacional (GEDES). Margaret Hayes Consultora en temas de poltica, defensa y seguridad. Vicepresidenta de Evidence Based Research Inc. (EBRINC). Entre 1997 y el 2004 sirvi como primera directora del Centro de Estudios Hemisfricos de la Defensa (CHDS) de la National Defense University, Washington D. C. Es profesora adjunta de la Georgetown University y miembro del Consejo de Relaciones Exteriores, el Instituto Internacional de Estudios Estratgicos, el Seminario Inter-Universitario de Fuerzas Armadas y Sociedad, y del directorio de la Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina (RESDAL), entre otras organizaciones profesionales. Entre sus principales publicaciones destaca The New Security Agenda for the Americas: Focus on Insecurity (2003). Jaime La Hoz General de la Fuerza Area Espaola, aviador de combate y piloto de transporte. Ha alternado sus asignaciones operacionales con otras en el Ministerio de Defensa, siempre en temas de relaciones internacionales. Fue jefe del Departamento de la Diplomacia de la Defensa. Ha participado en la misin de paz de la ONU en Namibia (UNTAG) como oficial de
258
SOBRE LOS AUTORES
operaciones de vuelo, y como comandante de la separacin espaola en varias operaciones de la Organizacin de Naciones Unidas y la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) durante el conflicto de Bosnia. Es graduado de la Escuela de Personal de Aire y de la Universidad de la Defensa de la OTAN. Actualmente se desempea como Senior Fellow del Geneve Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), y es responsable en dicha institucin del trabajo para la regin de Amrica Latina. Jorge Ortiz Sotelo Capitn de fragata en situacin de retiro de la Marina de Guerra del Per. Graduado en Historia en la Pontificia Universidad Catlica del Per, con estudios de especialidad en Historia martima y naval en la Universidad de Londres, y doctorado en Historia martima en la Universidad de Saint Andrews, Escocia. Fundador del Instituto de Estudios Polticos y Estratgicos. Es autor de Miguel Grau: el hombre y el mar (2003). Jos Robles Oficial del Ejrcito del Per en situacin de retiro, graduado en Argentina. Bachiller en Ingeniera civil con estudios de Derecho y Ciencia poltica. Ha cursado estudios de maestra en Administracin de empresas. Graduado del Centro de Estudios Hemisfricos de la Defensa (CHDS) de la National Defense University, Washington D. C. Coautor de diversas publicaciones sobre seguridad y defensa, entre ellas: Transparencia y eficiencia en gastos para la defensa (2003), y Defensa pblica. Aportes para la gestin de la poltica de defensa (2006). Investigador del rea de Defensa y Reforma Militar del Instituto de Defensa Legal. Hctor Luis Saint -Pierre Saint-Pierre Graduado en Filosofa por la Universidad Nacional de La Plata, Argentina, con maestra en Lgica, epistemologa y filosofia de la ciencia, y doctorado en Filosofa poltica por la Universidad Estadual de Campinas, Brasil. Es director del Centro de Estudios Latinoamericanos (CELA) y coordinador del Grupo de Estudios de Seguridad y Defensa, ambos en la Universidad Estadual Paulista. Entre sus principales publicaciones destaca A poltica armada. Fundamentos da guerra revolucionria (2000) y Entre votos e botas. As Foras Armadas no labirinto latino-americano do novo milnio (2001).
259
SOBRE LOS AUTORES
Ana Mara T amayo Tamayo Abogada, bachiller en Derecho y Ciencias Polticas por la Universidad de Lima, con diploma de estudios en Antropologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per y con grado de maestra en Derecho por la Universidad de Wisconsin, Madison. Coautora de diversas publicaciones sobre seguridad y defensa, entre ellas Bases para un control civil democrtico de la Fuerza Armada en el Per (2003) y Operaciones conjuntas. Civiles y militares en la poltica de defensa (2006). Se desempea como coordinadora del rea de Defensa y Reforma Militar del Instituto de Defensa Legal. Carlos T ubino Arias Schreiber Tubino Vicealmirante de la Marina de Guerra del Per en situacin de retiro, ha sido comandante general de Operaciones del Pacfico, jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas y de las operaciones de pacificacin en la regin Ucayali. Ha escrito diversos artculos sobre misiones de paz y medidas de confianza mutua en el campo militar. Marco V elarde Velarde Abogado y bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Master en Estudios de Seguridad e Inteligencia por la Universidad de Pittsburgh, Pennsylvania. Graduado del Centro de Estudios Hemisfricos de la Defensa (CHDS) de la National Defense University, Washington D. C. Se ha desempeado como docente en la Academia Diplomtica del Per e investigador del Instituto de Estudios Polticos y Estratgicos (IDEPE). Es coautor de Elementos de seguridad y defensa (2003) y Apuntes para una nueva visin de la seguridad nacional (2004), entre otras publicaciones. Allan W agner T izn Wagner Tizn Embajador, diplomtico de carrera. Ocup el cargo de canciller de la Repblica entre los aos 1985-1987 y 2002-2003. Se ha desempeado como secretario general de la Comunidad Andina. Ministro de Defensa entre julio del 2006 y diciembre del 2007. Durante su gestin impuls la reforma del sector Defensa a travs de una nueva ley orgnica del Ministerio de Defensa y otras medidas legislativas. Es miembro fundador del Centro Peruano de Relaciones Internacionales y miembro de la Comisin Andina de Juristas, la Sociedad Peruana de Derecho Internacional y la Benemrita Sociedad de Fundadores de la Independencia y Defensores Calificados de la Patria.
260
IMGENES DEL COLOQUIO INTERNACIONAL CONOCER LA GUERRA, CONSTRUIR LA SEGURIDAD
261
Inauguracin del coloquio internacional Conocer la guerra, construir la seguridad en el auditorio de Humanidades de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
En la mesa temtica Cooperacin internacional para la paz expusieron el general Jaime La Hoz, el internacionalista Alejandro Deustua, el vicealmirante Carlos Tubino y el analista Marco Velarde. Jos Robles moder la sesin.
263
En el Instituto Riva Agero se desarroll la mesa temtica dedicada al debate sobre Memorias militares y justicia. En la foto, de izquierda a derecha, Eduardo Toche, Sofa Macher, Felipe Agero, Santiago Pedraglio, el general Carlos Tafur y David Lovatn.
En la mesa Administracin y desarrollo civil de la defensa, moderada por Hans Landolt, se cont con la participacin de Ana Mara Tamayo, Margaret Hayes, la viceministra de Recursos para la Defensa, Nuria Esparch, y Alfredo Prado, asesor del Ministerio de Defensa.
265
Ciro Alegra, a nombre de la Maestra en Ciencia Poltica de la Pontificia Universidad Catlica del Per, agradece a los invitados nacionales e internacionales por su participacin.
El embajador Allan Wagner Tizn, ministro de Defensa, clausur el coloquio internacional Conocer la guerra, construir la seguridad. En la imagen lo acompaan Hans Landolt, ex director del Instituto de Defensa Legal, y Aldo Panfichi, coordinador de la Maestra en Ciencia Poltica de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
267
Se aprovech la presencia de especialistas internacionales para realizar, paralelamente al coloquio, talleres de discusin sobre la problemtica de la seguridad en la regin, que contaron con la presencia de funcionarios civiles y militares.
El primer taller paralelo al coloquio estuvo destinado a discutir la importancia de las redes y comunidades de defensa en la regin, y cont con las exposiciones de Felipe Agero y Margaret Hayes.
269
El segundo taller paralelo al coloquio se enfoc en el debate sobre los roles y las capacidades de la fuerza armada en la regin respecto al control del orden interno. Expusieron Ral Bentez Manaut y Hctor Saint-Pierre.
Tras varios das de fructfero debate e intercambio, los talleres concluyeron en un ambiente de camaradera.
271
SE TERMIN DE IMPRIMIR EN LOS TALLERES GRFICOS DE TAREA ASOCIACIN GRFICA EDUCATIVA P ASAJE MARA AUXILIADORA 156 - BREA Correo e.: tareagrafica@terra.com.pe TELF. 332-3229 FAX: 424-1582 MAYO 2008 LIMA - PER

8º Conocer La Guerra Construir La Seguridad

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

8º Conocer La Guerra Construir La Seguridad

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

CONOCER LA GUERRA, CONSTRUIR LA SEGURIDAD Aproximaciones desde la sociedad civil

CONOCER LA GUERRA, CONSTRUIR LA SEGURIDAD

Ana Mara Tamayo

SERIE: DEMOCRACIA Y FUERZA ARMADA N M E R O 8, C O N O C E R L A G U E R R A , C O N S T R U I R L A S E G U R I D A D

Seguridad nacional y gobernabilidad en Mxico: criminalidad y fronteras Ral Bentez Manaut

197 199 225

253 257 261

David Lovatn Director del Instituto de Defensa Legal Junio 2008

ANA MARA TAMAYO

ANA MARA TAMAYO

PRIMER A P AR TE PRIMERA PAR ARTE LA EV OL UCIN DE LA GUERR A EVOL OLUCIN GUERRA

LAS MUT ANTES MSCAR AS DE MAR TE MUTANTES MSCARAS MARTE

Hctor Luis Saint -Pierre y Juliana de P aula Bigato Saint-Pierre Paula

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

Las mscaras se transforman, se acumulan

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

El sistema de alianzas del perodo es retratado por Nye (2002: 46-49).

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

Marte y sus mscaras actuales

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

La mscara diluida y el amparo internacional

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

La mscara imperial y las otras mscaras

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

HCTOR SAINT-PIERRE Y JULIANA DE PAULA BIGTAO

LAS MUTANTES MSCARAS DE MARTE

GUERR A, SOCIED AD Y CIVILIZACIN : GUERRA, SOCIEDAD CIVILIZACIN: EL CAMBIO PERPETUO

GUERRA, SOCIEDAD Y CIVILIZACIN: EL CAMBIO PERPETUO

GUERRA, SOCIEDAD Y CIVILIZACIN: EL CAMBIO PERPETUO

GUERRA, SOCIEDAD Y CIVILIZACIN: EL CAMBIO PERPETUO

GUERRA, SOCIEDAD Y CIVILIZACIN: EL CAMBIO PERPETUO

GUERRA, SOCIEDAD Y CIVILIZACIN: EL CAMBIO PERPETUO

SEGUNDA P AR TE PAR ARTE ROLES Y MISIONES: EN BUSCA DE LA INSTITUCIONALID AD INSTITUCIONALIDAD

LAS DEFINICIONES POLTICAS EN LA ASIGNACIN DE ROLES Y MISIONES A LA FUERZA ARMADA

LAS DEFINICIONES POLTICAS EN LA ASIGNACIN DE ROLES Y MISIONES A LA FUERZA ARMADA

LAS DEFINICIONES POLTICAS EN LA ASIGNACIN DE ROLES Y MISIONES A LA FUERZA ARMADA

CUADRO 1 RESPONSABILIDADES EN SEGURIDAD Y DEFENSA

Seguridad - Consejo de Seguridad Nacional - Consejo de Ministros Defensa Ministerio de Defensa

Tctico Comando operacional Conjunto Institutos armados