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DOWNS: TEORA ECONMICA DE LA ACCIN POLTICA EN UNA DEMOCRACIA Para Downs una teora til de la actuacin gubernamental en una

democracia debe ser econmica y poltica. Para l, economistas y polticos dependen unos de otros para analizar la toma de decisiones gubernamentales. En este sentido, va a efectuar una crtica tanto a: La teora poltica normativa se ha perjudicado porque no ha tenido en cuenta ciertas realidades econmicas. Los politlogos han creado modelos de cmo deberan comportarse los ciudadanos en una democracia sin tener en cuenta la economa de la accin poltica. Para l, lo que ellos entienden como fuerzas irracionales (no lgicas) que dominan la poltica en la democracia, no hace ms que demostrar que los ciudadanos responden racionalmente (eficientemente) a las exigencias de la vida en un mundo imperfectamente informado. La apata de los ciudadanos respecto de las elecciones, su ignorancia de los principales problemas, la tendencia de los partidos en un sistema bipartidista a parecerse uno al otro, y el carcter anti-consumidor de la accin gubernamental pueden explicarse lgicamente como reacciones eficientes a la informacin imperfecta en una democracia amplia. La teora econmica que ha intentado integrar al gobierno con los agentes econmicos privados en una teora nica del equilibrio general, se ha perjudicado porque no ha tenido en cuenta las realidades polticas de la toma de decisiones gubernamentales. Han concluido errneamente que la accin gubernamental est guiada por gobiernos altruistas cuya nica motivacin es maximizar el bienestar social. En este sentido, han sido incapaces de incorporar el gobierno al resto de la teora econmica, que se basa en la premisa de que todos los hombres actan primariamente en funcin de sus propios intereses. Esta perspectiva presenta dos problemas: - No est claro qu significa bienestar social, ni hay un claro acuerdo sobre cmo maximizarlo. - Aunque resolviramos el problema anterior, cul es la razn para creer que gobernantes tendran motivaciones suficientes para intentar maximizarlo? Afirmar que debe hacerlo no significa que lo harn.

Tanto la teora poltica como la econmica fallan, ya que tratan de los motivos en un nivel puramente normativo. Downs busca formular una teora de la accin gubernamental en una democracia que integre al gobierno con los agentes econmicos privados en una teora nica del equilibrio incorporando la perspectiva poltica y econmica a la vez. Esta integracin exige un enfoque positivo que explique cmo se estimula a los gobernantes a actuar por sus propios motivos egostas. Se entiende que el gobierno es una parte en el proceso de divisin del trabajo, en el que cada agente tiene un motivo privado como una funcin social. Cada agente realiza su funcin social en primer lugar como medio para lograr sus propios fines privados: la obtencin de la renta, prestigio o poder. Para construir el modelo se parte de las siguientes: Definiciones: I- En la divisin del trabajo, el gobierno es el agente que tiene el poder de coercin sobre los otros agentes de la sociedad. II- Una democracia es un sistema poltico que se caracteriza por: Dos o ms partidos que compiten por el control del aparato gubernamental en elecciones peridicas. El partido (o coalicin de partidos) que obtiene la mayora de votos gana el control del aparato gubernamental hasta la siguiente eleccin. Los partidos perdedores no intentan impedir que los ganadores tomen el poder, ni los ganadores utilizan el poder adquirido para impedir que los perdedores compitan en la eleccin siguiente. Son ciudadanos todos los adultos sanos y cumplidores de la ley que son gobernados, y cada uno tiene solo un voto en cada eleccin.

Axiomas: 1- Cada partido poltico es un equipo de hombres que slo desean sus cargos para gozar de la renta, el prestigio y el poder que supone la direccin del aparato gubernamental. 2- El partido (o coalicin) ganador tiene el control total de la accin gubernamental hasta la eleccin siguiente (no hay voto de confianza entre las elecciones). Ninguna de sus rdenes son desobedecidas ni saboteadas por una burocracia intransigente. 3- El poder econmico de los gobiernos es ilimitado. Pueden nacionalizar cualquier cosa, pasarla a manos privadas, o adoptar cualquier medida intermedia entre estos dos extremos. 4- El nico lmite al poder gubernamental es que el partido que lo ejerce no puede restringir la libertad poltica de los partidos de la oposicin o de cada uno de los ciudadanos. 5- En el modelo, cada agente se comporta racionalmente en todo momento: es decir, persigue sus fines con el mnimo empleo de recursos escasos y slo emprende acciones en las que el ingreso marginal excede el costo marginal. Es decir, el trmino racional es sinnimo de eficiente. Esta nocin econmica no debe confundirse con la definicin lgica (referente a proposiciones lgicas) ni con la definicin psicolgica (calculadora o emocional). Es decir, a veces es racional (eficiente) actuar irracionalmente (en forma no lgica), en cuyo caso un hombre inteligente contradice la racionalidad, en el sentido tradicional, con tal de alcanzarla en el sentido econmico. A partir de estas definiciones y axiomas se puede obtener una hiptesis central: En una democracia, los partidos polticos elaboran y realizan su poltica y sirven a los intereses de cualquier grupo particular como medio para obtener votos y conservar/obtener sus puestos. Por lo tanto, su funcin social (elaborar y realizar polticas) es un subproducto de sus motivaciones privadas (obtener renta, poder y prestigio). Como el gobierno acta para maximizar su caudal de votos, es un empresario que vende poltica a cambio de votos en lugar de productos a cambio de dinero. Adems, debe competir con otros partidos para obtener esos votos, igual que dos o ms oligopolios que compiten para vender en un mercado. Downs va a analizar la naturaleza de la accin gubernamental en un mundo donde el conocimiento es imperfecto y la informacin es costosa. La falta de informacin completa que fundamente las decisiones es una condicin bsica que influye profundamente en la estructura de casi todas las instituciones sociales, con efectos profundos sobre la poltica. En este modelo el conocimiento imperfecto significa: 1. Que los partidos no siempre saben exactamente lo que los ciudadanos desean. 2. Que los ciudadanos no siempre saben lo que el gobierno o su oposicin ha hecho, est haciendo o debera estar haciendo para servir a sus intereses. 3. Que la informacin necesaria para superar la ignorancia de los partidos y de los ciudadanos es costosa. De los efectos que estas condiciones tienen sobre el funcionamiento del gobierno, analizar tres: PERSUASIN PERSUASIN Por falta de conocimiento aparece la ignorancia y se oscurece el camino que conduce de la estructura de preferencias a la decisin de voto. Aparecen los indecisos y junto a ellos, los persuasores. Los persuasores desean obtener una decisin que ayude a su causa, por lo que slo sealarn los hechos favorables al grupo que apoyan (sean verdaderos o falsos). Esto tiene varias consecuencias: Estos hombres son ms importantes que otros porque influyen sobre ms votos de los que controlan directamente. El gobierno, que es racional, no puede ignorarlos al disear su poltica. En consecuencia, IDEOLOGA IGNORANCIA RACIONAL

la igualdad de derechos de los ciudadanos (un ciudadano un voto) ya no asegura la igualdad neta de influencia en la accin gubernamental. Como el gobierno ignora lo que los ciudadanos desean que haga, puede enviar representantes: a) que sondeen al electorado y descubran sus deseos: b) que los persuadan de que debera ser reelegido. De esta manera, la falta de informacin transforma un gobierno democrtico en un gobierno representativo, porque obliga al equipo planificador central del partido gobernante a apoyarse en agentes repartidos entre el electorado. Esta dependencia supone una descentralizacin del poder gubernamental desde los organismos planificadores hacia los agentes. Otra fuerza que trabaja en la misma direccin es la divisin del trabajo. Para ser eficiente, una nacin debe producir especialistas que descubran, transmitan y analicen la opinin popular que sern ms representativos y ejercern ms poder que el organismo planificador central cuantos menos eficientes sean los canales de comunicacin en la sociedad. Como consecuencia de lo anterior, surgen intermediarios que se presentan como representativos de los ciudadanos. Estos, por un lado, intentan persuadir al gobierno de que las polticas que defienden (y que los benefician directamente) son buenas y deseables para un amplio sector del electorado. Por otro lado, buscan persuadir al electorado de que estas polticas son deseables. Un gobierno racional no puede ignorarlos y debe darles una ponderacin ms que proporcional a la hora de plantear su poltica porque pueden haber conseguido una opcin favorable y el deseo en las masas silenciosas de votantes. Claramente, es ms probable que basen sus votos en un cierto tipo de poltica quienes tienen un fuerte inters en ella que quienes la consideran una cuestin cualquiera; por consiguiente, el gobierno debe prestar mayor atencin a los primeros. El conocimiento imperfecto hace que el partido gobernante pueda ser sobornado. Para persuadir a los votantes de que sus polticas son buenas para ellos necesita recursos, como tiempo en televisin, dinero para propaganda, etc. Una forma de obtenerlos es vender favores polticos a quienes puedan pagarlos, sea por medio de contribuciones a la campaa, editoriales favorables o influencia directa sobre otros. Esta transaccin es racional para ambas partes.

En consecuencia, el conocimiento imperfecto permite que, en un mundo donde se supone que reina la distribucin igual de votos, la distribucin desigual de renta, posicin e influencia, tengan una participacin en la soberana. Es decir, quienes tienen recursos econmicos para hacer frente a los costes de informacin que requiere la accin gubernamental, pueden tener una influencia mayor que su peso poltico proporcional (un ciudadano un voto). IDEOLOGA Dado los costes en tiempo de comparar todas las polticas de los partidos en competencia, la frecuente inexistencia de informacin suficiente y el desconocimiento de los problemas que en el futuro enfrentar el gobierno, el votante puede reducir drsticamente su gasto en informacin poltica informndose solamente acerca de las ideologas en lugar de un amplio conjunto de cuestiones. De esta manera, la falta de informacin crea una demanda de ideologas en el electorado. Puesto que los partidos estn dispuestos a utilizar cualquier mtodo viable para ganar votos, respondern creando una oferta. As, cada partido inventa una ideologa para atraer los votos de aquellos ciudadanos que quieren reducir sus costes votando ideolgicamente. Esto no significa que los partidos puedan variar las ideologas que colocaron en el mercado como si fuesen disfraces ya que esto provocara desconfianza en los votantes. Adems, debe existir alguna correlacin entre la ideologa y sus actuaciones consiguientes, ya que de otro modo, los votantes consideraran que el voto ideolgico es irracional. Finalmente, los partidos no pueden adoptar ideologas idnticas, porque deben diferenciar su producto del de sus rivales y as atraer votantes. Sin embargo, al igual que un producto en el mercado, cualquier ideologa exitosa es imitada muy pronto y las diferencias se vuelven sutiles. Para analizar la ideologa utiliza un modelo que grficamente coloca de izquierda a derecha: las preferencias ideolgicas de los votantes.

las ideologas que representan los partidos polticos. Dentro de la escala, un partido puede moverse ideolgicamente a la izquierda o a la derecha, pero no puede ir ms all del partido ms cercano hacia el cual se est moviendo.

Este modelo puede aplicarse tanto a los sistemas bipartidistas como a los multipartidistas. *estabilidad y gobierno efectivo en un sistema bipartidista Los sistemas bipartidistas existirn con mayor probabilidad cuando haya una distribucin ideolgica bimodal de los votantes, es decir, cuando la distribucin de votantes a lo largo de la escala I-D no est muy repartida. Requiere una distribucin ideolgica de votantes escasamente polarizada o extremista (la mayora de los votantes est en el centro de la escala I-D). De esta manera, ambos partidos tienden a acercarse hacia el centro de la escala I-D puesto que cada uno gana ms votos en el centro de los que pierde en los extremos. Con esta distribucin, ambos partidos llegan a parecerse estrechamente el uno al otro. As, cuando uno reemplaza al otro en el gobierno, no son previsibles variaciones drsticas de la poltica y la mayora de los votantes se colocarn relativamente cerca de la posicin que tenan, independientemente de qu partido est en el poder. Si la distribucin ideolgica de votantes es muy polarizada y extremista, ambos partidos se alejarn hacia los extremos opuestos en la escala I-D. As, cuando uno reemplaza al otro habr un cambio drstico de poltica. Independientemente de qu partido gobierne, la mitad del electorado sentir que la otra mitad le est imponiendo su poltica. En esta situacin, si un partido es reelegido continuamente, probablemente los partidarios del otro partido se rebelarn. Por otra parte, si los dos partidos gobiernan alternativamente, se producir el caos social porque las polticas gubernamentales cambiarn una y otra vez de un extremo a otro. En este contexto, si no cambia la distribucin del electorado, la democracia ser reemplazada por la tirana, en la que un extremo impone sus deseos al otro. *estabilidad y gobierno efectivo en un sistema multipartidista Los sistemas multipartidistas existirn con mayor probabilidad cuando la distribucin ideolgica de votantes es multimodal, es decir cuando la distribucin de votantes a lo largo de la escala I-D est muy repartida. En este caso, a diferencia del sistema bipartidista, cada partido independiente forma una modalidad y est motivado a permanecer en ella y a diferenciarse lo ms posible de los partidos ms cercanos. Si se mueve hacia la izquierda para ganar votos, pierde los mismos votos a favor del partido a su derecha y viceversa. As, su comportamiento ptimo es permanecer donde est e impedir que otros partidos se le aproximen. Sin embargo, como los votantes estn repartidos en distintas modalidades, slo en raras ocasiones un partido obtendr el apoyo de la mayora de los votantes. En el caso de que lo logre (por ejemplo si una mayora de los votantes se concentra en una banda relativamente estrecha de la izquierda de la escala), entonces el gobierno podr elegir todas sus polticas dentro de esta banda y conformarn un conjunto coherente desde el punto de vista ideolgico. Si no lo logra, esto llevar a la necesidad de formar gobiernos de coalicin y de incluir en su conjunto de polticas una amplia variedad de puntos de vista ideolgicos correspondientes a cada partido de la coalicin. En consecuencia, no existir ninguna cohesin o integracin posible entre ellas como s sucede en los sistemas bipartidistas. El que un sistema poltico tenga dos o ms partidos depende de: a) las normas electorales que rigen el sistema En un sistema parlamentario con representacin proporcional es probable que haya multipartidismo porque cualquier partido puede conseguir, con el apoyo de una pequea proporcin de los votantes, que al menos uno de sus miembros sea elegido. Su nmero slo est limitado por la cantidad de escaos en el parlamento y por el la saturacin del espacio ideolgico entre los partidos que permitan formular ideologas suficientemente diferenciadas. En un sistema en el que es necesaria una pluralidad para ganar, el lmite para la formacin de nuevos partidos es mucho ms restringido. Puesto que la nica forma de ganar es conseguir la mayora de los votos, los partidos pequeos tienden

a combinarse hasta que queden dos gigantes. Como se observ, la posicin de los dos partidos en la escala ideolgica depender de la distribucin en la misma de los votantes. b) la distribucin de los votantes en la escala I-D La posicin poltica y la estabilidad de los gobiernos en una democracia son relativamente independientes del nmero de partidos; dependen principalmente de la distribucin de los votantes en la escala izquierda derecha. Si una mayora de votantes se concentra en un estrecho espacio de la escala, es probable que un gobierno democrtico sea estable y efectivo, independientemente del nmero de partidos que exista. De esta manera, el gobierno puede formular un conjunto de polticas que atraiga a la mayora de los votantes y, sin embargo, no incluya puntos de vista ampliamente dispares. Pero si el gobierno puede obtener el apoyo de la mayora adoptando solamente un conjunto de polticas elegidas entre una amplia gama de puntos de vista, estas polticas tienden a anularse, y la capacidad neta del gobierno para resolver problemas sociales ser baja. As, la distribucin de los votantes determina si la democracia lleva o no a un gobierno efectivo. IGNORANCIA RACIONAL La informacin es costosa, y aunque no lo sea, asimilarla exige tiempo. La cantidad de informacin racional que adquiera un agente con capacidad decisoria estar determinada por el siguiente axioma econmico: cualquier acto es racional siempre que su ingreso marginal sea mayor que su costo marginal. En lo que se refiere al ciudadano medio, este debe tomar dos decisiones polticas que exigen informacin: A) a qu partido va a votar. El ingreso marginal est determinado por la ganancia esperada de votar correctamente, es decir, por el partido que le proporcionar mayor utilidad. En este caso, como la probabilidad de que el voto de cualquier ciudadano sea decisivo es realmente muy pequea, el ingreso proveniente de votar correctamente es infinitesimal en comparacin con el costo de informarse. Por consiguiente, la ignorancia en poltica no es consecuencia de una actitud aptica y poco patritica; es, ms bien, una respuesta completamente racional a los hechos de la vida poltica en una democracia amplia, ya que cualquier intento de adquirir informacin ms all de los datos gratuitos (leer peridicos en bares, conversaciones con colegas y amigos, etc.) es para el votante un simple despilfarro de recursos. La disparidad entre esta conclusin y el concepto tradicional de buen ciudadano se explica por el hecho de que los beneficios que la mayora de los ciudadanos obtendra si el electorado estuviera bien informado, son, por su naturaleza, indivisibles. Esto quiere decir que el individuo recibir los beneficios est o no bien informado, siempre que la mayora si lo est. Por otro lado, cuando nadie est bien informado, el individuo no puede generar estos beneficios informndose bien l mismo, puesto que para lograrlo es necesario un esfuerzo colectivo. As, cuando los beneficios son indivisibles, cada individuo tiene siempre motivos para evadir su participacin en el coste de obtenerlos. Si supone que el comportamiento de los dems est dado, el que reciba o no beneficios no depender de su propio esfuerzo, pero el costo con que contribuye s depende de su esfuerzo; por consiguiente, el comportamiento ms racional para l ser minimizar ese coste, es decir, permanecer polticamente desinformado. Como consecuencia, los sistemas polticos democrticos se ven abocados a operar a una eficiencia menor que la mxima. El gobierno no sirve a los intereses de la mayora tan bien como lo hara si estuviese bien informada. Pero nunca se informar bien, puesto que el hacerlo es colectivamente racional, pero individualmente irracional; y, en ausencia de cualquier mecanismo que asegure una accin colectiva, prevalece la racionalidad individual. B) en qu asuntos ejercer influencia directa sobre la formacin de las polticas de gobierno, es decir, cmo formar grupos de presin. Para ejercer presin, el miembro potencial de un grupo de presin debe estar muy bien informado acerca de cada rea poltica en la que desee influir. Por lo tanto, requiere mucha ms informacin que para votar. Como el coste de la

informacin es muy elevado, la mayora de los ciudadanos no podrn gastar el tiempo y dinero necesario para convertirse en expertos en ms de una o dos reas de la poltica o contratar expertos sin que el costo de hacerlo supere sus ingresos. Este comportamiento es racional an cuando las polticas que les afectan pertenezcan a muchas reas. Esto lleva a que inversamente, para los pocos miembros de un grupo de presin que se especializan en cualquier rea determinada, los ingresos potenciales de la informacin poltica sean muy elevado precisamente porque son tan pocos. Los que mejor pueden permitirse participar en un grupo de presin en cualquier rea de la poltica son quienes reciben sus rentas de esa rea. Esto es verdad porque casi todos los ciudadanos obtienen su renta de una o dos fuentes; por consiguiente, cualquier poltica gubernamental que afecte a dichas fuentes es de vital inters para ellos. Por el contrario, cada persona gasta su renta en una variedad de reas de la poltica, de manera que una variacin en cualquiera de ellas no le resulta demasiado significativa. Por lo tanto, es mucho ms probable que los individuos ejerzan influencia directa sobre la formacin de la poltica gubernamental en su papel de productores, que en su papel de consumidores. En consecuencia, un gobierno democrtico se inclina normalmente a favor de los intereses de los productores y en contra de los intereses de los consumidores, an cuando los consumidores de un producto cualquiera sean normalmente mucho ms numerosos que sus productores. Esta explotacin no es consecuencia de una insensata apata por parte de los consumidores. Lo que el consumidor podra ahorrar informndose de cmo afecta la poltica gubernamental a cualquier producto que adquiere, no le compensa el costo de informarse. Como esto atae a casi todos los productos que adquiere, adoptar un comportamiento de ignorancia racional, exponindose as a una explotacin extensiva. Sin embargo, para l sera irracional actuar de otro modo. As, los grupos de presin son efectivos en una democracia porque todos los agentes afectados (los explotadores, los explotados y el gobierno) se comportan racionalmente.