Cincia, cognio e informao na operacionalizao da gesto...

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INTERESSES E IDIAS EM POLTICAS PARTICIPATIVAS: reflexes a partir dos comits de bacia hidrogrfica e os oramentos participativos Rebecca Abers*

Resumo: Este artigo analisa polticas participativas criadas pelo Estado sob a perspectiva da autoridade, isto , a capacidade de novos fruns decisrios de solucionar problemas, fazer valer decises e ter impacto no mundo externo. A partir do exemplo de dois tipos de polticas participativas comits de bacia hidrogrfica e oramentos participativos , argumenta-se que a construo da autoridade mais provvel nos casos em que tanto atores de Estado quanto da sociedade percebem que o novo processo decisrio pode beneficiar seus interesses. De um lado, o artigo mostra como os atores envolvidos em experincias bem-sucedidas formulam polticas participativas em torno de interesses compartilhados. De outro lado, so examinados os fatores cognitivos que facilitam ou, ao contrrio, dificultam a identificao de tais interesses. Mostra-se, ainda, que idias tcnicas, tais como os modelos de participao, podem ajudar os atores a perceber a criao de fruns participativos como sendo de seu prprio interesse; entretanto, quando esses modelos so seguidos cegamente, eles podem tornar-se cadeados cognitivos, dificultando assim a capacidade de adaptar idias s condies locais. Palavras-chave: polticas participativas, comits de bacia hidrogrfica, oramento participativo, ao coletiva, idias.

Desde os anos 90, polticas pblicas participativas tm se multiplicado, nos mais diversos formatos, no Brasil. Conselhos locais e nacionais nas reas de sade, educao, meio ambiente e nas polticas de alocao de recursos oramentrios, so alguns exemplos
* Pesquisadora Associada do Ncleo de Pesquisa em Polticas Pblicas, Universidade de

Braslia. Artigo recebido em 15 ago. 2003; aprovado em 21 set. 2003.

Sociedade SociedadeeeEstado, Estado,Braslia, Braslia,v. v.18, 18,n. n.1/2, 1/2,p. p.257-290, 221-256,jan./dez. jan./dez.2003 2003

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desta tendncia. Diferindo bastante, tanto no que tange influncia sobre decises governamentais, quanto ao perfil de cidados ou grupos que a eles tm acesso, a popularidade de tais mecanismos de participao reflete uma confluncia de vises oriundas de diversos setores: partidos de esquerda e de centro, o governo federal, organizaes no-governamentais, e organismos multilaterais, como o Banco Mundial. Todos estes grupos parecem presumir que espaos participativos criados pelo Estado so capazes de adquirir autoridade, ou a capacidade de solucionar problemas, fazer valer decises, e ter impacto no mundo externo (Abers & Keck, 2003, minha traduo). Mas a idia de que autoridade possa surgir de fruns participativos criados pelo Estado h muito tem sido questionada. Por exemplo, em 1949, o estudo de Selznick sobre participao no Tennessee Valley Authority sugeriu que dificilmente governos devolvem poder aos fruns participativos que criam. Desde ento, inmeros estudos de caso tm mostrado que os governos no so inclinados a entregar poder de deciso. Este artigo parte da proposta de que a construo de autoridade em fruns participativos criados pelo estado mais provvel em casos em que tanto atores de Estado quanto da sociedade percebem que o novo processo decisrio pode beneficiar seus interesses. Em outras palavras, poder s compartilhado quando todos os atores chamados mesa esto motivados a compartilh-lo. A existncia de interesses compartilhados associada ao que Peter Evans chama de sinergia Estadosociedade, ou seja, as relaes entre governos e grupos de cidados engajados que se reforam mutuamente (Evans, 1996, p. 1119, minha traduo). Evans nota que muitas das polticas pblicas bem-sucedidas em pases menos desenvolvidos revelam a construo de laos entre atores dos dois lados da fronteira entre pblico e privado. O autor identifica diversos fatores que explicam ou facilitam a existncia destas relaes sinrgicas. Embora reconhea o papel de fatores contextuais instituies estveis e democrticas, existncia de capital social, etc. ele sugere que a maneira como as polticas pblicas so formuladas pode ser to ou mais importante do que o contexto no qual so
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implementadas, s vezes produzindo sinergia onde instituies polticas ou capital social so pouco desenvolvidos. Este artigo procura melhor compreender como o desenho de polticas participativas est relacionado ao seu nvel de autoridade. Argumento que formular polticas de forma a atender os interesses, tanto dos atores estatais encarregados da criao de polticas participativas, quanto dos atores na sociedade chamados a participar, a chave para que um espao decisrio com autoridade possa emergir. Evans (1996, p. 1127), nota que a existncia de interesses homogneos ou compartilhados promove a construo de sinergia, mas no analisa o processo de formular polticas que atendem a interesses de atores estatais e da sociedade ao mesmo tempo. Pela anlise de dois casos de fruns participativos oramentos participativos e comits de bacia hidrogrfica este artigo examina como se d o processo de identificao de interesses compartilhados e o desenho de polticas participativas em torno deles. Embora este trabalho destaque o papel de interesses na construo de sinergia e autoridade, no se trata de uma anlise das escolhas racionais dos diversos atores. Pelo contrrio, enfatizo como fatores cognitivos influenciam a capacidade dos atores responsveis pelo desenho de polticas participativas de perceber a existncia de interesses compartilhados e imaginar polticas que possam beneficiar mutuamente atores estatais e da sociedade. Na prxima seo, discuto teoricamente a relao entre a identificao de interesses compartilhados e idias tcnicas. Em seguida, aplico tais conceitos a exemplos empricos. Finalmente, apresento algumas concluses sobre como polticas participativas podem atender a interesses compartilhados e como este processo influenciado pela forma como os atores envolvidos lidam com idias tcnicas.

Interesses e idias
As teorias de ao coletiva j discutiram de forma detalhada porque alguns indivduos participam de movimentos sociais, de
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associaes e na poltica, enquanto outros no o fazem. Mancur Olson (1965), autor seminal nesse debate, argumentou que os indivduos tendem a considerar que no vale a pena participar de ao coletiva, a menos que recebam recompensa direta. Desde Olson, inmeros estudos demonstraram que algumas pessoas participam de ao coletiva mesmo na ausncia de tais recompensas. A literatura psOlson mostra que as pessoas so motivadas por mais do que uma concepo estreita de interesse (Mainsbridge, 1990). Ainda assim, existe suficiente evidncia de que elas aderem a processos de ao coletiva quando acreditam que, ao faz-lo, iro receber alguma espcie de retorno, seja para elas prprias, seja para a causa que defendem. A teoria dos movimento sociais se referiu a estruturas de oportunidade poltica. A existncia de problemas no o bastante para mobilizar atores. Eles tm que chegar concluso de que existem oportunidades reais para resolv-los (Tarrow, 1994; Tilly, 1978; Mellucci, 1989). Esta abordagem sugere que no se pode esperar que a simples abertura de novos fruns decisrios pelo Estado motive a participao de atores da sociedade, que precisam perceber que as decises tomadas em tais fruns daro retorno positivo para os interesses ou causas que identificam como importantes. Os cidados participantes precisam entender as decises a serem tomadas como relevantes. Tambm precisam acreditar que elas sero respeitadas, ou seja, que o processo tem credibilidade (Abers, 2000, p. 136-39). Para explicar processos participativos preciso no apenas entender as motivaes de cidados participantes, mas por que os atores estatais criam e apiam tais fruns. No bvio por que os detentores de poder de deciso no Estado escolheriam reduzir o seu prprio controle sobre decises por meio da devoluo de poder a grupos fora do Estado, especialmente quando tais grupos so excludos das decises precisamente por disporem de pouco poder econmico ou poltico. No entanto, atores estatais podem se interessar em promover a participao por uma srie de razes: por acreditarem que participao leva a projetos mais bem-sucedidos; por presso de organizaes cvicas; por pretenderem dar maior legitimidade s decises; ou por influncia de doadores, em especial agncias de
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desenvolvimento. Quando no existe tal vontade poltica, extremamente improvvel que governos criem oportunidades para que grupos cvicos influenciem o processo de tomada de decises (Abers, 2000, p. 2001). Essa viso pressupe que atores do Estado se comportem de forma bastante similar aos atores da sociedade: ambos tentam alcanar objetivos usando os instrumentos disponveis e em circunstncias restritivas. Mas no caso dos atores de Estado, os instrumentos so o uso do aparato estatal e as restries so os limites ao uso de tal aparato para os fins que individualmente almejem. Tais restries e limites podem ser de ordem financeira, poltica, legal, ou prtica. Da mesma forma que atores da sociedade agem em resposta a estruturas de oportunidades, atores estatais decidem usar o aparato estatal de certa maneira em resposta a mudanas no clima poltico e institucional, o que inclui mudanas nas demandas por parte da sociedade. Como na sociedade os interesses de atores estatais so variados, atores polticos, que dependem diretamente da continuidade de apoio poltico (partidrio, eleitoral, ou de outro tipo), tendem a se orientar por objetivos diferentes daqueles que influenciam atores estatais tcnicos. No convm aqui analisar quais so os interesses ou os objetivos desses atores. O importante ressaltar que processos participativos precisam animar os interesses de todos os envolvidos para que sejam bem-sucedidos. Fruns participativos dotados de autoridade raramente acontecem porque raro que existam interesses compartilhados. Normalmente, os interesses dos vrios atores so diferentes demais. No entanto, nem mesmo a existncia de interesses compartilhados suficiente. A ao coletiva pode no ocorrer mesmo quando a construo de um processo participativo seria de benefcio mtuo para atores de Estado e sociedade. Para compreender esse problema, preciso recorrer a uma anlise menos racionalista do que a usada at agora: a construo da sinergia no depende apenas de uma confluncia de interesses, mas da capacidade de os atores perceberem que tal confluncia existe. Mellucci (1989, p. 34) lembraSociedade e Estado, Braslia, v. 18, n. 1/2, p. 257-290, jan./dez. 2003

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nos que a ao coletiva no depende apenas de oportunidades, mas da capacidade de os atores reconhecerem que elas existem. De forma semelhante, na rea de polticas pblicas, vrios autores abordam a importncia de idias tcnicas para a compreenso das motivaes. Idias tcnicas ajudam os indivduos a definir seus interesses e sugerem alternativas para persegui-los (Blyth, 2001; March & Olsen, 1989; Sabatier, 1995; Weir, 1994). No seu estudo sobre poltica econmica na Sucia, Blyth (2001) mostra como idias tcnicas podem ter implicaes tanto positivas quanto negativas no que tange capacidade de as polticas pblicas resolverem problemas. Por um lado, o autor nota idias que servem como projetos institucionais (institutional blueprints) (Blyth, 2001, p. 3), ensinam os atores como interpretar problemas e quais instrumentos podem ser utilizados para resolv-los. A circulao de novas idias entre profissionais pode abrir perspectivas, redefinir problemas e sugerir novas solues. Idias sobre polticas participativas tm tido essa funo, na medida em que possibilitam novas interpretaes para os problemas. Em funo de tais idias, cada vez mais aceito que polticas malsucedidas so principalmente resultado da falta de consenso poltico. Ao mesmo tempo, essas idias propem uma nova soluo: a criao de mecanismos participativos. Idias sobre polticas participativas so compartilhadas por tantos setores (desde partidos de esquerda ao Banco Mundial) que as propostas de criao de fruns participativos tm hoje muito mais chance de ganhar apoio do que no passado.1 Por outro lado, Blyth (2001, p. 4) nos avisa: idias tcnicas podem tambm servir como cadeados cognitivos (cognitive locks). Ele argumenta que, freqentemente, atores so incapazes de agir em favor dos seus interesses objetivos porque as idias predominantes na sua rea de atuao dificultam a inveno de novas solues. Adaptando essa proposio nossa discusso, atores podem no conseguir perceber as oportunidades para definir polticas participativas que atenderiam a interesses compartilhados porque esto to acostumados com velhas formas de agir, ou to influenciados por modelos tcnicos, que no conseguem imaginar outras alternativas.
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Argumento neste trabalho que no so apenas idias tcnicas no-participativas que podem bloquear a criao pelo Estado de espaos participativos com autoridade. Modelos de polticas participativas tambm podem ter este impacto. Da mesma forma que idias sobre participao podem encorajar os formuladores de polticas pblicas a abrir espaos decisrios influncia de atores da sociedade, modelos muito fechados podem constranger tanto quanto facilitar a emergncia de autoridade. Quando os que formulam as polticas participativas seguem modelos, sem considerar a constelao de interesses que existe num contexto especfico, menos provvel que as polticas concebidas atendam a interesses compartilhados e, portanto, ganhem autoridade. Modelos muito especficos, como os de comits de bacia e de oramentos participativos, correm o risco de se tornarem cadeados cognitivos medida que os formuladores de polticas se limitam a seguir o modelo ou imitar os bem-sucedidos em vez de adaptar tais modelos s suas circunstncias.2

Dois tipos de polticas

No intuito de verificar se a abordagem apresentada acima contribui para explicar a existncia de autoridade nos fruns participativos, discutirei dois exemplos de polticas participativas substancialmente diferentes: o oramento participativo e os comits de bacia hidrogrfica. Ambas as polticas tomam vulto no Brasil, o que propicia um grande nmero de casos de onde extrair informaes. Em 2000, 140 municpios brasileiros desenvolviam modelos de oramento participativo (Ribeiro & Grazia, 2003, p. 13). De forma anloga, existem hoje cerca de 100 comits de bacia hidrogrfica implantados. Os argumentos relativos ao Oramento Participativo, no entanto, baseiam-se principalmente no estudo de um nico caso (Porto Alegre), embora de grande importncia histrica, ao passo que a reflexo sobre gesto de bacias fundamenta-se na anlise comparativa de 18 estudos de caso, conduzidos por mim e por colegas no mbito de um projeto de pesquisa colaborativo, o Projeto Marca Dgua.3
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Comits de bacia
Embora existam algumas experincias anteriores de comits de bacia hidrogrfica, um modelo participativo, com a incluso de representantes da sociedade civil e do setor privado, comeou a ser implementado no Brasil apenas a partir dos anos 90. A pesquisa sobre esse tema ainda est em curso, o que torna o carter de minhas reflexes inicial. Historicamente, a poltica de recursos hdricos tem sido tecnocrtica e centralizada nos nveis federal e estadual de governo, virtualmente sem a participao da sociedade civil ou de instituies municipais. As decises sobre o assunto eram, em geral, tomadas por rgos pblicos ligados ao setor de gerao de energia, em funo da importncia da gesto dos rios para o setor. Por outro lado, as decises relativas irrigao eram tomadas pelos rgos governamentais ligados agricultura e as decises relativas ao saneamento pelas companhias estaduais do setor ou, em alguns casos, pelas companhias municipais. A cultura tecnocrtica dominava o setor, o que possibilitava quase nenhuma participao de usurios, da sociedade civil ou de governos municipais. Nos anos 90, alguns Estados aprovaram legislao para mudar esse cenrio. So Paulo foi o primeiro, em 1991, seguido pelo Cear, em 1992, e depois por outros. Em 1997, a Lei n 9.344/97 instituiu a nova poltica nacional de recursos hdricos. Desde ento, a maioria dos Estados fora da regio amaznica aprovaram leis de gesto da gua. As novas leis procuram integrar o processo de tomada de deciso entre os diferentes rgos pblicos, descentralizando-o ao nvel de bacia hidrogrfica e incorporando a participao do setor privado e da sociedade civil. Um ponto central a proposta de criao, em cada bacia hidrogrfica, de comits envolvendo rgos estaduais e locais, usurios de gua e organizaes civis. Esses comits, que em alguns Estados tinham a maioria de segmentos no estatais, deveriam tomar as decises mais importantes para a gesto integrada dos recursos hdricos da bacia como um todo. Outro aspecto central do novo modelo de gesto a cobrana pelo uso da gua. Conforme a maioria das leis, os comits de bacia decidiriam tanto os critrios de
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cobrana quanto a alocao dos recursos arrecadados. No entanto, exceto no caso da Bacia do Paraba do Sul, a cobrana ainda no foi implementada da forma prevista.4 Nesse contexto, no surpreende que, na maioria dos casos estudados pelo Projeto Marca dgua, a autoridade dos comits seja ainda muito frgil e freqentemente inexistente. No entanto, alguns comits vm adquirindo influncia nas aes tanto do setor pblico quanto do setor privado.

1) Interesses
A comparao de experincias de comits de bacia sugere a existncia de dois caminhos pelos quais os comits adquirem algum nvel de autoridade. Em cada caminho, possvel verificar que a sinergia entre as motivaes dos vrios tipos de atores envolvidos essencial para a construo dessa autoridade. Respostas a oportunidades criadas de cima para baixo A criao de comits de bacia no pode ser analisada separadamente do processo maior de mudana da legislao e da criao de novas instituies para a gesto integrada nos nveis estadual e federal. Em vrios Estados, a criao de comits comeou a partir da ao de rgos governamentais que organizaram processos de mobilizao em determinadas bacias. Em alguns casos, tais aes no poderiam ser caracterizados exatamente como de cima para baixo, j que os atores dentro dos governos atuavam em articulao prxima com atores da sociedade e das bacias. Em So Paulo, por exemplo, a criao de uma poltica estadual de recursos hdricos, que daria grande nfase na criao de comits em todo o Estado, foi promovida por uma rede de pessoas, que trabalhavam tanto em rgos estaduais quanto em bacias especficas. Os primeiros comits foram criados com grande participao desses mesmos atores (Keck, 2002a). No entanto, em So Paulo como em alguns outros estados, muitos comits foram posteriormente criados sem tal sinergia. No incio, a maior parte dos comits criados por rgos governamentais era no mais que mera formalidade. Por exemplo, na
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bacia do Rio das Velhas, em Minas Gerais, um comit foi criado s pressas e com pouca participao da sociedade civil, pois no havia entidades na bacia organizadas em torno da questo da gua. Essa ausncia se refletiu no funcionamento do Comit Velhas, que durante mais de um ano no conseguia nem quorum para votar seu prprio regimento interno (Abers, 2002). Comits so, assim, criados de cima para baixo por vrias razes. Em alguns casos, como em So Paulo, so produto da interao entre redes de tcnicos estaduais e atores na sociedade civil, que conseguem promover uma nova poltica estadual. s vezes, o governo federal presta apoio ativo para a criao e consolidao de comits de bacia. A Agncia Nacional de guas (ANA), por exemplo, desde sua criao em 2001, tem se envolvido diretamente na criao de comits federais de bacia e na promoo de mecanismos de cobrana pelo uso de gua em uma das bacias federais, a do Rio Paraba do Sul. Algumas polticas da ANA tambm vinculam financiamento criao de comits. Em outros casos, existem fortes influncias de agncias financiadoras. No caso do Comit Velhas, a criao, de cima para baixo, do comit resultou da necessidade de cumprir uma exigncia do Banco Mundial, como parte de um grande emprstimo para obras de saneamento na regio metropolitana de Belo Horizonte. Preocupaes com a boa administrao dos recursos, transparncia, combate corrupo e garantia de visibilidade poltica provavelmente explicam o fato de que, nos anos 90, vrios projetos de saneamento financiados pelo Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) tinham componentes relacionados gesto de guas. Normalmente, focalizavam o fortalecimento da capacidade do Estado na gesto de recursos hdricos. Mas, em alguns casos, incluam exigncias especficas por mecanismos participativos de deciso. Por exemplo, no Cear, o Banco Mundial incluiu como condio de contrato que o Estado promovesse uma reforma na gesto de recursos hdricos, incluindo a criao de mecanismos participativos (Garjulli et al. 2002; Kemper & Olson, 2001). Em So Paulo, comits tambm se mobilizaram em torno de oportunidades para financiamento, mas de forma diferente. Naquele
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Estado, enquanto se lutava sem sucesso pela aprovao de leis possibilitando a implementao da cobrana pelo uso da gua, uma lei criando o FEHIDRO, um fundo destinado ao financiamento de obras de saneamento e outros projetos ligados gesto de guas, foi da maior importncia. Uma vez que a lei dava aos comits o controle sobre a alocao dos recursos do FEHIDRO, os governos municipais e organizaes da sociedade civil passaram a ter forte incentivo para aderir aos comits. Depois que esse fundo foi criado, mais de 20 comits foram criados em So Paulo, a maioria deles empenhados na discusso de como alocar os recursos do FEHIDRO (Branco, 2000). Existem evidncias de que os comits que se mobilizam inicialmente para cumprir um programa governamental, ou para obter recursos, podem mais tarde ganhar escala e adquirir uma autoridade mais ampla. Na medida em que as pessoas envolvidas percebem que os comits podem ser um espao efetivo para a tomada de decises, elas comeam a abordar questes maiores. Por exemplo, no caso do Comit Velhas, inicialmente criado apenas para cumprir uma exigncia de contrato, o casco vazio do comit foi aos poucos recheado por atores, tanto do governo quanto da sociedade, que enxergaram uma oportunidade de influenciar as polticas de gua. Hoje, cinco anos depois da sua criao, no s participam ativamente no comit lideranas da sociedade civil, usurios e governos municipais, como suas decises so respeitadas pelo poder pblico. Em outros casos, a possibilidade de acesso a recursos financeiros serviu de gatilho para construir sinergias e ampliar o raio de influncia dos comits. Por exemplo, no Comit do Litoral Norte, em So Paulo, os atores originalmente se mobilizaram com o objetivo de ter acesso aos recursos do FEHIDRO. Durante os primeiros anos, o principal tema de discusso foi a alocao pontual desses recursos. Aos poucos, no entanto, o comit foi ampliando suas preocupaes. Eventualmente, desenvolveu-se um plano para o uso de recursos hdricos na bacia (Keck, 2002) e a tentativa de integrar o planejamento de gua com outros processos de planejamento (por exemplo, municipal) na bacia.5 Essas mudanas parecem ter sido resultado das experincias iniciais em torno da distribuio de recursos financeiros,
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quando os atores aprenderam a trabalhar juntos e comearam a perceber seus interesses comuns. Ou seja, a partir de aes mais imediatistas e localizadas, os atores reconhecerem a existncia de uma oportunidade para atender a interesses compartilhados em nveis mais amplos. Alianas em torno de problemas concretos Embora muitos dos comits de bacia tenham sido criados como resultado dos fatos mencionados acima, os que se mostraram mais capazes de ganhar algum nvel de autoridade foram aqueles que, criados com base em alianas entre atores de Estado e atores de sociedade, visavam a resoluo de problemas concretos. Embora esse seja o caso de vrios dos comits mais bem-sucedidos, dois exemplos ilustram a tese. Na Bacia do Rio Itaja, em Santa Catarina, regio sujeita a inundaes peridicas, associaes de classe, autoridades municipais e pesquisadores da universidade criaram um comit. O grupo havia se organizado informalmente em 1996, para propor intervenes na gesto da bacia que poderiam reduzir os prejuzos causados pelas inundaes. Antes do seu reconhecimento e instalao formal pelo governo do Estado, esse grupo j buscava influenciar a gesto da gua, comeando com uma grande oficina reunindo atores diversos de toda a bacia. A efetividade da rede de atores revelou-se no fato de que vrias propostas da oficina acabaram sendo incorporadas em parcerias entre empresas, e em convnios com os governos federal e estadual (Frank & Bohn, 2000; Mais, 2002). Alguns anos depois, foi possvel identificar o comit como um espao decisrio que tinha autoridade. Especialmente, o comit foi capaz de influenciar um grande projeto de controle de inundaes financiado por uma agncia de cooperao do Japo e que se encontrava paralisado por causa das difceis negociaes entre tal instituio e o governo de Estado. As sugestes oferecidas pelo grupo, e que resultaram em profundas alteraes no projeto original, foram acolhidas porque ambos, governo estadual e organismo internacional, acreditavam que, ao ouvir o comit, estariam dando maior legitimidade ao projeto. O comit continua trabalhando efetivamente desde ento. O sucesso derivou
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do reconhecimento de que o grupo criou um espao legtimo para a negociao entre atores relevantes. Ou seja, a sinergia existente no comit que resultou na mobilizao de diversos atores em torno da resoluo de problemas concretos que prejudicavam a todos produziu uma legitimidade que se tornou fonte de autoridade. Um segundo exemplo o caso do Cear. Em 1994, um grupo de tcnicos da Companhia de Gesto de Recursos Hdricos (COGERH) comeou a organizar comisses de usurios em nvel de bacia para enfrentar problemas crnicos de escassez e uso predatrio de gua. As comisses de usurios reuniram-se anualmente para aprovar planos para o uso de gua de centenas de reservatrios, de forma a otimizar o consumo de gua para o mximo de usurios. Ao prover oportunidade aos usurios para negociar e estabelecer limites ao uso, as comisses reduziram o desperdcio e aumentaram a oferta de gua. Com os compromissos implcitos nos planos de utilizao, a tendncia a estocar gua com fins preventivos se reduziu dramaticamente (Garjulli et al., 2002). Segundo Lemos & Oliveira (2003), o sucesso da experincia cearense, que instituiu um processo participativo e transparente de deciso num setor historicamente dominado por polticas clientelsticas, devido precisamente construo de laos entre atores estatais e da sociedade, ou seja, sinergia. Tais laos provavelmente foram mais fceis de construir no Cear por causa da natureza do problema. A falta de gua afetava mltiplos atores na sociedade e era de interesse do Estado resolver o problema, j que historicamente esse era um dos principais temas polticos na regio. Existia ainda um grupo de tcnicos do rgo estadual de gesto de gua que seguiam um projeto ideolgico de democratizao e mobilizao da sociedade, algo incomum na rea de recursos hdricos. Ou seja, diferentes interesses e causas convergiram em torno da mesma soluo. A facilidade de identificar um problema concreto e reconhecer que resolv-lo traria benefcios a todos, certamente, facilitou a construo de sinergia. Mas, como notado anteriormente, a existncia de interesses compartilhados no suficiente. O problema da falta de gua no Cear
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e do seu excesso no Vale do Itaja so histricos. Mas no levaram antes colaboraes entre Estado e sociedade. Temos, portanto, que perguntar por que a ao sinrgica possvel em alguns casos e alguns momentos, mas no em outros.

2) O papel das idias

Exemplos como os apresentados acima so, na verdade, raros entre os comits de bacia. Criados, em sua grande maioria, para atender exigncias legais ou financeiras, poucos encontraram um objetivo concreto em torno do qual a sinergia entre as motivaes dos vrios atores pudesse ocorrer. Em alguns casos, possvel que simplesmente no exista um problema potencial em torno do qual atores em diversas esferas possam se articular. No entanto, a anlise dos casos em que se criou sinergia nos comits de bacia sugere outro provvel obstculo: a prevalncia de um cadeado cognitivo que dificulta a descoberta de que os comits podem ser espaos de resoluo de problemas especficos. Existe no campo tcnico de recursos hdricos um modelo ideal de gesto bem definido. Esse modelo , em grande parte, baseado na experincia francesa de gesto de recursos hdricos. Nas ltimas duas dcadas, experincias como a da Frana tm sido reconhecidas no meio tcnico internacional e codificadas em princpios aprovados em reunies internacionais, especialmente na Conferncia Internacional de gua e Meio Ambiente, que ocorreu em Dublin, no ano de 1991. As idias esto muito disseminadas no meio tcnico brasileiro, em parte pela influncia de projetos de cooperao tcnica com o governo francs, mas tambm pelo grande trnsito de tcnicos brasileiros no meio internacional (Formiga Johnsson, 1998). Na sua maioria, as diversas polticas estaduais e a poltica nacional de recursos hdricos tambm expressam essas idias tcnicas, embora com algumas modificaes. Como um reflexo da ideologia tcnica, as leis j definem sobre o qu os comits devem deliberar. So enumerados vrios instrumentos de gesto sobre os quais os comits tm poder decisrio (esse poder varia substancialmente de Estado para Estado). Esses
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instrumentos so relativamente abstratos, trabalhando sempre em nvel de bacia. Incluem, por exemplo, a formulao de planos de uso de recursos hdricos, a definio do enquadramento de rios (uma definio de metas de qualidade da gua em cada trecho do rio), a concesso de outorga pelo uso da gua, e o mais importante, a cobrana pelo uso da gua. Os comits deveriam ter poderes normativos, podendo definir critrios para outorga, procedimentos e valores da cobrana, alm de planejar o uso dos recursos da cobrana no mbito da bacia. A ampla aceitao desse modelo no meio tcnico, fortalecida por legislao, certamente aumenta as chances de que os formuladores de polticas de gua criem mecanismos participativos de gesto, alm de explicar em parte a rpida disseminao de comits de bacia pelo Brasil afora. Mas, nem sempre as idias participativas promovem a busca de solues adaptadas aos interesses locais. Pelo contrrio, em grande parte dos casos, os formuladores de polticas de recursos hdricos parecem estar criando comits por obrigao. Esses comits se renem pouco e discutem principalmente temas associados sua prpria organizao interna, em detrimento de problemas substanciais ou suas solues.6 O grande impedimento implementao desse modelo de participao que, embora as leis tenham sido aprovadas e muitos comits tenham sido criados, a cobrana pelo uso da gua requer, na maioria dos casos, legislao complementar e avanos institucionais (como cadastros completos de usurios) que ainda no existem.7 J que o seu papel central na cobrana seria, pelo modelo (e pelas leis), a principal fonte de autoridade dos comits, no surpreende que muitos comits tm pouca capacidade de mobilizao. Os membros parecem aguardar que o modelo passe a fazer sentido, ou seja, que a cobrana seja implementada, para comearem a atuar. Podemos dizer que esses atores no tm atuado porque o modelo no relevante para a realidade em que vivem. Os casos de exceo, como os descritos no item anterior, tm uma caracterstica comum: as principais aes dos comits no tratam
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dos instrumentos de gesto. Em detrimento de deliberaes normativas sobre critrios de outorga, enquadramento do rio, planos de usos, etc., esses comits se formaram em torno da definio de solues para problemas concretos e especficos. Esse tipo de ao no faz parte do modelo e tambm no est definido na legislao como competncia dos comits. Assim, a autoridade desses comits no decorre nem do modelo nem das leis, mas de um poder informal adquirido ao se conseguir juntar atores chaves, negociar novas solues e resolver problemas. Podemos dizer que as idias tcnicas tiveram uma dupla funo, encorajando inovaes e, em outros casos, constrangendo inovaes. Por um lado a popularidade de mecanismos participativos no meio dos recursos hdricos ajudou os atores a conceber e depois a legitimar aes colaborativas. 8 Por outro lado, para que os mecanismos participativos realmente ganhassem autoridade, era necessrio fugir do modelo, ora criando comits em torno de outros propsitos que no os instrumentos de gesto, como no caso do Itaja, ora criando outros tipos de espaos decisrios que no os comits, como o caso do Cear. Em cada um desses casos, os atores foram criativos: em vez de seguir o modelo, foram capazes de adapt-lo constelao local de interesses.

Oramento participativo
Para aprofundar a discusso sobre a relao entre interesses e idias, discuto agora uma poltica participativa bastante diferente, o Oramento Participativo (OP), que ganhou destaque no Brasil em funo do sucesso do Partido dos Trabalhadores (PT) no governo de Porto Alegre, iniciado em 1989. Desde ento, essa poltica tornou-se no apenas o carro-chefe dos governos municipais do PT em todo o pas, como tem sido adotada por governos municipais e estaduais de outros partidos (Ribeiro & Grazia, 2003, p. 38). Implementada em uma variedade de formas, o OP geralmente envolve a diviso do municpio em regies de oramento e a criao de fruns nos quais delegados eleitos em assemblias regionais abertas decidem como os
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investimentos de capital devem ser distribudos dentro de cada regio. Algumas cidades instituram tambm fruns temticos, que decidem gastos para a cidade inteira em reas como educao, infraestrutura de transporte, etc. Em algumas cidades, apenas parte dos investimentos de capital esto disponveis para a deciso participativa. Em outras, se decide sobre a alocao de todo o oramento. Nos locais em que a poltica funciona melhor, as decises aprovadas pelos fruns participativos so plenamente incorporadas proposta oramentria do Executivo, raramente emendadas pelo Legislativo, e ento implementadas pelo Executivo. Em Porto Alegre, o OP encontra-se em seu dcimo quinto ano consecutivo. Fruns participativos foram criados em todos os nveis mencionados acima. Existem dezesseis fruns regionais e seis fruns temticos. O Conselho Municipal de Oramento inclui tanto representantes dos fruns regionais quanto dos fruns temticos e tem a responsabilidade de analisar todo o oramento. O Conselho aprova as categorias oramentrias gerais; examina, de forma seletiva, aspectos especficos do oramento; examina e aprova a dotao de recursos para despesas de capital entre os rgos municipais; examina e aprova projetos de infra-estrutura de maior porte; e define os critrios que regem a diviso de investimentos entre as diversas regies do municpio. Alocam-se dotaes especficas para cada regio, por tipo de investimento (infra-estrutura sanitria, pavimentao, sade, etc.). As prioridades estabelecidas por frum regional so integralmente respeitadas at o limite da dotao. Desde que a poltica se iniciou, entre dez e quinze mil pessoas participam nas assemblias de oramento a cada ano. Estudos mostram que os pobres dominam os fruns de oramento e que a vasta maioria dos participantes acredita que o governo, de fato, respeita as decises tomadas (Abers, 2000; Fedozzi, Pozzobon & Abers, 1995). Pesquisa realizada em duas das regies mostrou que, embora o governo tenha, algumas vezes, deixado de implementar certos projetos no ano fiscal, quase todos os projetos aprovados pelos fruns foram eventualmente implementados ou renegociados (Abers, 2000).
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O OP de Porto Alegre representa uma significativa transferncia de poder dos setores tradicionais e das elites empresariais para os pobres, que dominam as assemblias. Estudos recentes tm mostrado uma mudana significativa no padro de alocao dos recursos pblicos: as regies mais pobres foram beneficiadas de forma ntida e substancial (Marquetti 2001). A criao de mecanismos de tomada de deciso transparentes tambm levou a um declnio na corrupo e na ineficincia administrativa. Pesquisas de opinio mostram que a populao v o governo no apenas como democrtico e aberto participao mas, tambm, como eficiente, moderno e dinmico (Abers, 2000).9

1) Interesses
Estratgia poltica Minha anlise sobre as razes da consolidao do OP em Porto Alegre, desenvolvida em detalhes em outros trabalhos (especialmente Abers, 2000, 2001), relaciona diretamente a deciso de devolver poder aos pobres a uma estratgia poltica bem-sucedida. Embora no exatamente o resultado de uma estratgia intencional ao longo da primeira administrao petista (1989-1992), o OP tornou-se a pea central do PT para a reeleio. Ao invs de tentar competir nas arenas tradicionais, onde polticas clientelistas servem para angariar apoio poltico, a administrao de Porto Alegre construiu, com sucesso, uma coalizo poltica alternativa em torno do Oramento Participativo. Pelo menos trs grupos sociais em Porto Alegre apoiaram essa poltica participativa especfica. Ao privilegiar inicialmente investimentos em infra-estrutura comunitria, o OP respondeu a demandas de lideranas de bairro que, tradicionalmente, dependiam de mecanismos de troca de favores clientelsticos. Uma vez que grande parte dessas lideranas era ligada ao principal partido de oposio (PDT), a administrao ganhou poder de barganha para negociar com a Cmara Municipal e aprovar projetos de lei cruciais para o aumento
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de arrecadao fiscal. Isso, por sua vez, tornou possvel administrao responder s demandas dos participantes. Setor chave da elite econmica local, as empreiteiras apoiaram de forma velada a administrao (pressionando tambm a Cmara Municipal a aumentar o Imposto Predial e Territorial Urbano) porque se beneficiaram do aumento sem precedentes nos investimento em infra-estrutura. Finalmente, e talvez mais importante: a poltica ganhou o apoio da classe mdia, que desejava um governo associado justia social, transparente e decidido a combater a corrupo. importante ressaltar que o OP teve incio justamente quando grandes escndalos de corrupo no governo federal levaram a manifestaes de rua por todo o pas. O otimismo quanto possibilidade de se eliminar a corrupo naquele momento histrico certamente beneficiou o governo de Porto Alegre. A ateno nacional e internacional que a poltica de OP atraiu ao longo do segundo governo do PT aumentou ainda mais a popularidade da poltica na classe mdia. O OP tambm contribuiu de forma indireta para que o PT ganhasse apoio poltico, medida que, ao gerar forte efeito de coordenao das aes de governo, contribuiu para que se gerasse uma imagem de competncia administrativa.10 A partir do momento em que as decises oramentrias tiveram que passar pelo Conselho Municipal de Oramento, a administrao teve que gerar mecanismos para organizar as informaes e controlar os gastos de rgos municipais que anteriormente tinham grande autonomia. O resultado foi que o processo participativo contribuiu para aumentar a governabilidade e a efetividade da administrao.11 Uma das razes para essa melhora no nvel de eficincia administrativa foi o fato de que a poltica era vivel na prtica, estando concentrada, inicialmente, em pequenas obras que no requeriam financiamento externo ou capacidade tcnica extraordinria. S depois que a poltica de OP ganhou inrcia, fundada em obras simples e de pequena escala, que grandes obras de infra-estrutura e outros componentes do oramento passaram a ser decididos com base em amplo debate participativo.
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Interesses na sociedade Uma das caractersticas notveis do OP sua capacidade de motivar a participao das parcelas mais pobres da sociedade. Estudos mostraram que a renda mdia dos participantes significativamente menor do que da populao em geral (Fedozzi, Pozzobon & Abers, 1995; Cidade, 1999). Alm disso, poucos anos depois que a poltica se iniciou, a maioria dos bairros que participavam eram aqueles que, antes de 1989, tinham pouca ou nenhuma experincia de mobilizao cvica. A mobilizao dos pobres e dos at ento fracamente organizados ocorreu por uma srie de razes. Primeiro, como a participao inicial visava obteno de infra-estrutura comunitria bsica, o processo comeou respondendo diretamente s demandas de associaes das regies. As demandas por obras de infra-estrutura j h muito motivavam manifestaes e protestos em diversas regies da cidade, gerando fortes associaes de base popular em sua defesa. As questes discutidas e decididas pelo OP eram, portanto, importantes e de fcil compreenso para os habitantes das regies pobres. Se, por um lado, a poltica atraiu os pobres, por outro foi capaz de se contrapor tendncia de que os fruns fossem dominados pelos grupos mais capazes de se organizar. No incio, a maioria dos participantes nos fruns de oramento eram associaes das regies pobres que melhor haviam se organizado na dcada anterior chegada do PT ao poder. Mas quando as notcias de que a prefeitura estava investindo em projetos priorizados pelas assemblias de bairro, inmeros grupos de diversos bairros se formaram e aderiram ao processo. Uma vez mais, o foco temtico do OP incentivou essa participao. A maioria dos investimentos realizados tais como pavimentao de ruas e construo de novas escolas era altamente visvel. Muitos dos participantes que entrevistei declararam ter se juntado s assemblias de oramento s depois de, vendo tais obras executadas em reas adjacentes, terem procurado as autoridades ou associaes comunitrias para saberem como conseguir tais benefcios em seus bairros. Quando ouviam que os grupos que haviam participado das assemblias de oramento tinham a chance de receber tais investimentos, eles comeavam a organizar seus prprios bairros.
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Muitos moradores de bairros pobres, cuja desconfiana em relao a promessas de polticos lhes tornara cticos quanto a desperdiar seu precioso tempo com participao, por causa desse efeito demonstrao, passaram a crer que a poltica merecia credibilidade e que a ao cvica poderia valer a pena. Dando escala participao Depois de alguns anos trabalhando somente com obras comunitrias, a poltica de oramento passou a incluir uma srie de Fruns Temticos em reas como educao, sade e transporte. Alm disso, ao longo dos anos, a cidade criou outros conselhos para lidar com questes mais gerais, ao invs de apenas questes de oramento, tais como poltica de habitao e planejamento urbano. Essa expanso enfrentou novas dificuldades. Por um lado, foi mais difcil mobilizar o governo para apoi-los, uma vez que os rgos pblicos resistiam a um aumento do controle participativo sobre suas aes. Por outro lado, a natureza mais ampla e menos imediata dessas questes fazia com que parecessem menos relevantes para os moradores dos bairros. Mesmo assim, minha pesquisa mostrou que a experincia com o primeiro estgio do OP ajudou a garantir que processos participativos fossem bem-sucedidos mesmo quando as questes ganhavam escala. Isso ocorria porque a experincia em escala menor ajudava a emprestar credibilidade tese de que processos de tomada de deciso participativos funcionam tanto para os atores do Estado quanto para os participantes. medida que a participao se mostrava bemsucedida em menor escala, ficava mais fcil para o governo pressionar os rgos municipais a expandir os processos de tomada de deciso participativos. Atores de Estado tcnicos tambm ganharam experincia com mtodos participativos e passaram a respeitar a tese de que o planejamento participativo pode ser eficiente. Da mesma forma, moradores de bairros pobres aprenderam como o governo funciona e passaram a entender melhor as causas de muitos dos problemas que enfrentavam. Embora muitos tenham deixado de participar assim que ganharam as obras que lhes motivaram a participar, alguns acabaram por expandir seu potencial de ativismo em outras reas.
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2) O papel (ou no) das idias

Quais foram as idias que possibilitaram a inveno do Oramento Participativo? O PT assumiu o poder em Porto Alegre com um programa que refletia as idias dominantes no partido naquela poca. Constitudo por indivduos oriundos de diversos movimentos sociais, o partido estava longe de ser uma organizao dogmtica ou homognea quando assumiu o governo de Porto Alegre. Dois temas dominaram os debates sobre o que deveria ser feito. O primeiro se referia s obrigaes dos governos do PT, que deveriam promover a participao popular em todos os nveis de poder. O segundo era que governos do PT deveriam inverter as prioridades em direo aos mais pobres. Em 1989, com pouca experincia na gesto local, essas idias eram ainda vagas. O Brasil encontrava-se na contramo da histria, com o crescimento de um partido de ideologia socialista no momento em que os modelos socialistas internacionais existentes perdiam legitimidade rapidamente. No havia ainda modelos claros do que depois veio a ser chamado do Modo Petista de Governar (Bittar, 1992). Assim, as propostas de participao e inverso de prioridades foram operacionalizadas de forma diversa em diferentes lugares. Podemos dizer que idias participativas eram suficientemente aceitas tanto entre o partido no governo quanto entre importantes setores na sociedade civil para promover a criao de algum tipo de poltica participativa. Havia ainda a necessidade poltica de o PT se mostrar competente embora diferente na gesto local, favorecendo um certo esprito de experimentao. Mas no existiam modelos definidos que pudessem servir nem de projeto institucional, nem de cadeado cognitivo. Essa flexibilidade cognitiva facilitou a construo de uma poltica centrada na sinergia entre sociedade e Estado. Depois desse momento de flexibilidade cognitiva, o prprio oramento participativo, como formulado em Porto Alegre, tornouse um modelo amplamente imitado por vrias razes. Por um lado, o governo daquela cidade conseguiu se reeleger mltiplas vezes. O OP foi associado, assim, a sucesso eleitoral. Dessa forma, a poltica de oramento foi elogiada e estudada em diversas partes do mundo, desde
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entre intelectuais de esquerda at em organismos internacionais, como o Banco Mundial e as Naes Unidas. Quatro anos depois da sua implantao em Porto Alegre, o OP era poltica obrigatria em todos os municpios onde o PT se elegeu. At o final da dcada, 140 municpios estavam desenvolvendo polticas parecidas ao OP. Desses, conforme estudo de Ribeiro & Grazia (2003, p. 15), somente a metade eram governados pelo PT.12 H vrios sinais de que grande parte dessas experincias no produziu fruns participativos caracterizados por disporem de autoridade. Das 103 experincias estudadas por Ribeiro & Grazia (2003, p. 86), em somente 12 casos ocorre a deliberao sobre mais de 15% do oramento!13 Embora isso no seja o nico indicador de autoridade, suficiente para levantar a desconfiana de que, como no caso dos comits de bacia, grande parte dos oramentos participativos so espaos apenas formais. A anlise por Wampler do caso de Recife sugere que, de fato, a baixa alocao oramentria associada com a falta de autoridade:
De 1995 a 2000, apenas 10% dos gastos com investimento foram decididos no interior do OP. Como conseqncia, os participantes do OP buscavam tambm outros canais atravs dos quais eles poderiam conseguir influenciar o governo a implementar suas demandas. O nvel baixo de alocao oramentria enfraqueceu o OP como uma alternativa importante de tomada de deciso. (Wampler, 2002, p. 69)

O argumento desenvolvido explica a falta de autoridade descrita por Wampler em Recife pela falta de sinergia entre sociedade e Estado. Ao se tornar apenas um modelo a ser seguido, o OP passa a no representar mais uma descoberta, em que atores das duas esferas se motivam para criar e apoiar um novo tipo de espao decisrio participativo. Por um lado, ao simplesmente imitar a experincia de Porto Alegre, o desenho da poltica pode se tornar incompatvel com o imperativo de atrair participantes. Isso mencionado por Silva (2002, p. 176), ao notar que na cidade de Viamo, regio metropolitana de Porto Alegre, as taxas de participao eram muito mais baixas do que em outro lugares. Parte da explicao que os formuladores da poltica no adaptaram o modelo de diviso da cidade em regies oramentrias s condies especficas do municpio, onde 80% da populao ocupa apenas 20% do territrio.
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Por outro lado, existem muitas evidncias de que a aplicao do modelo de OP no resulta em fruns caracterizados por autoridade quando o governo no tem comprometimento poltico real em transferir poder decisrio para o OP (Mendes, 1999; Wampler, 2002, p. 77). Nem sempre a implementao do OP sem comprometimento poltico reflete o que Souza chama de oportunismo (2002, p. 134-36). O caso de Viamo de novo interessante porque, embora setores do governo petista fossem a favor do OP, divises internas e a identificao do OP como iniciativa de um grupo/setor do governo e no do seu conjunto dificultaram a mobilizao de apoio governamental em torno da poltica (Silva, 2002, p. 178). Ou seja, quando o modelo reproduzido sem a adaptao adequada aos interesses locais, tende a no gerar autoridade. Pelo contrrio, quando visto como imposio de fora, pode sofrer boicotes que comprometem as chances de sucesso da poltica.

Concluses
Em muitos sentidos, as experincias descritas acima no poderiam ser mais diferentes. O oramento participativo uma poltica local, que opera primordialmente com bairros, enquanto os comits de bacia procuram lidar com o que so essencialmente questes regionais. Enquanto o OP comeou trabalhando com apenas um tipo de organizao da sociedade civil as associaes de moradores os comits de bacia tentam envolver um largo espectro de grupos: ONGs, associaes profissionais, acadmicos, e, o que mais contrastante, indstrias, agricultores e empresas pblicas. provvel que a construo de sinergia Estado-sociedade seja sempre mais difcil nesses casos, pois as complexidades e multiplicidades de interesses dificultariam o encontro de pontos em comum. Mas, onde tal sinergia ocorreu, podemos identificar uma srie de semelhanas entre os dois tipos de poltica. As estratgias polticas de atores estatais Em certas circunstncias, os atores estatais acreditam que a criao de espaos participativos resultar em maior apoio poltico para o partido ou grupo que investe em sua promoo. Os casos
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apresentados sugerem que essa busca por apoio ocorre tanto quando os atores do Estado procuram contestar as relaes de poder existentes, quanto quando meramente procuram garantir sua sobrevivncia poltica. Em Porto Alegre, a poltica participativa teve um papel crucial na montagem de uma coalizo poltica alternativa, que pode, ento, questionar o poder poltico tradicional da cidade. De forma parecida, atores polticos do Estado, tanto estaduais quanto municipais, freqentemente apoiaram os comits de bacia para terem acesso a recursos de instituies multilaterais ou de agncias governamentais de nvel mais alto. Problemas concretos A comparao de experincias participativas tambm sugere que a mobilizao convergente de atores do Estado e da sociedade civil est relacionada capacidade de resolver problemas concretos. Em Porto Alegre, atores do Estado aderiram ao OP no apenas porque a participao era uma iniciativa politicamente popular, mas tambm porque o foco inicial da poltica em pequenas obras comunitrias proporcionava objetivos realistas, possveis de serem alcanados dentro das modestas possibilidades do governo municipal. Resolver esses problemas era de interesse tanto do governo quanto da sociedade, na medida em que, alm de ajudar o governo a formar uma imagem de bom administrador, mobilizou moradores que priorizavam a falta de infra-estrutura bsica como o problema mais grave para a sua vida cotidiana. A identificao de problemas concretos com o potencial de mobilizar atores do Estado e da sociedade tem sido bem mais difcil na rea de gesto de guas, mas, onde isso ocorreu, os comits foram mais capazes de adquirir autoridade. A mobilizao ocorreu no em funo da existncia ou dimenso dos problemas, que, em geral, eram antigos, mas pela sbita perspectiva de soluo, que levou as pessoas a formarem alianas na busca de objetivos especficos: o controle de enchentes, um mtodo de alocao de gua, etc. Dando escala s motivaes Se mais fcil gerar motivao quando os fruns participativos so vistos como mecanismos para a soluo de problemas concretos,
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qual ser a probabilidade de que as pessoas apiem processos participativos em torno de questes menos concretas, ou quando os retornos aos participantes so menos imediatos? Problemas esto ligados a interesses. Algumas pessoas esto mais propensas a se mobilizarem pela soluo de um problema especfico do que outras. Na formulao de polticas participativas, portanto, a escolha dos problemas a serem enfrentados crucial na determinao de quais grupos sero motivados a participar. Em Porto Alegre, a nfase em pequenas obras mobilizou moradores pobres mas pouco efeito teve sobre a classe mdia. Os comits de bacia tm mais dificuldade em mobilizar os pobres, exceto no caso do Cear, onde pequenos produtores deram tanta prioridade ao problema de escassez quanto outros grupos. Nas regies onde questes ambientais so o problema central de uma bacia, parece difcil atrair usurios e ainda mais difcil mobilizar os pobres, que raramente vem tais problemas como sua prioridade central. Nesses casos, os participantes do lado da sociedade tendem a ser atores cuja vida no depende imediatamente da resoluo de problemas relacionados gua, mas que vm o tema, de forma clara, como prioridade poltica em funo de convices ideolgicas: ambientalistas, pesquisadores e profissionais empenhados na melhoria das condies ambientais e na promoo da idia de reforma na gesto de recursos hdricos. Ambos os estudos de caso sugerem que uma forma de mobilizar participao em torno de questes menos imediatas a construo de expectativas a partir de sucessos obtidos em questes concretas. No OP, a eficcia das decises participativas em torno de pequenas obras aumentou a credibilidade de tal processo de tomada de decises, tanto aos olhos dos participantes quanto na viso dos atores de Estado, polticos e tcnicos. Os participantes tambm mudaram a percepo dos problemas que enfrentavam, reconhecendo sua ligao com questes maiores e de mais longo prazo, ganhando portanto motivao para continuar participando (Abers, 1998, 2000). Nos casos dos comits de bacia, processo semelhante parece ocorrer: a mobilizao obtida para resolver problemas especficos d ao comit credibilidade para enfrentar questes menos imediatas. Mesmo nos casos dos comits que se mobilizaram para ter acesso a recursos financeiros, como em So Paulo, os participantes ganharam experincia em processos de
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deciso participativa e, mais tarde, puderam enfrentar questes mais complexas e abstratas. Duas ordens de motivos parecem explicar porque as pessoas expandem o seu horizonte de interesses aps a mobilizao bemsucedida em torno de questes concretas. Em primeiro lugar, a experincia na resoluo de problemas ajuda as pessoas a perceberem quais so, de fato, os seus problemas, relacionando-os a causas mais complexas e menos imediatas. Em segundo lugar, o sucesso na soluo de questes imediatas aumenta a sensao de eficcia poltica, ou seja, lhes d a confiana de que processos participativos podem ser recompensadores. A experincia de participao bem-sucedida empresta credibilidade ao prprio processo participativo tanto aos olhos dos atores de Estado quanto dos atores da sociedade.14 Idias e a importncia da criatividade A maioria dos estudos que aplicam teorias de ao coletiva focalizam o indivduo e seus interesses egostas. Aqui, no entanto, sugiro que idias, especialmente idias tcnicas, podem ter uma forte influncia na percepo de tais interesses. Nos dois campos examinados aqui, podemos verificar a influncia de idias na reproduo de experincias participativas em ampla escala. No caso dos comits, a aceitao, bastante difundida no meio tcnico, de um modelo de gesto participativa, fortalecida por exigncias polticas de organismos de financiamento, tem ajudado a legitimar a criao de espaos participativos. No caso dos oramentos participativos, o modelo de Porto Alegre tem se difundido no somente por aceitao entre tcnicos mas tambm pelo desejo de reproduzir o sucesso poltico do governo daquela cidade.15 A popularidade de idias participativas torna mais provvel a incluso de mecanismos participativos nas polticas pblicas de oramento municipal ou de gesto de bacia. Mas nem sempre essas idias so relevantes ao contexto especfico em que os atores agem. Em ambos os casos discutidos aqui, possvel verificar que modelos, ao mesmo tempo em que abrem o campo da formulao de polticas pblicas para alternativas participativas, podem dificultar a construo de polticas especficas que refletem interesses compartilhados. Essa
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dificuldade parece ocorrer quando, em vez de adaptar modelos a circunstncias especficas, os atores optam por implement-los cegamente, mesmo que os problemas previstos no modelo original no paream relevantes ou que as frmulas de resoluo no paream efetivas. Em alguns casos, preciso adaptar modelos a circunstncias especficas. Em outros, os modelos existentes so totalmente inadequados para as circunstncias. Portanto, uma questo importante para pesquisas futuras investigar os condicionantes da criatividade: por que e como alguns grupos de atores, em alguns casos, se libertam dos modelos existentes, flexibilizando-os ou at abandonando-os na busca de sinergia? 16 Notas
1 Veja Cook & Kothari (2001) para uma crtica disseminao massiva da idia de participao. 2 Em nome da simplicidade, este artigo focaliza o papel das idias nas decises dos atores estatais que formulam polticas participativas. Devese notar, no entanto, que a influncia de idias no se limita apenas aos atores estatais ou aos formuladores das polticas: os cidados chamados a participar tambm podem ser influenciados por idias tanto positiva quanto negativamente. Por exemplo, pode-se imaginar uma situao em que atores da sociedade so influenciados pela idia, at recentemente predominante entre movimentos sociais de esquerda, de que o Estado nunca compartilharia poder decisrio na prtica. Tal concepo poderia levar ao no reconhecimento de uma oportunidade de realmente influenciar decises governamentais. 3 O Projeto Marca dgua um estudo colaborativo que rene pesquisadores brasileiros e estrangeiros, alm de profissionais envolvidos na criao de comits. Em 2001, o projeto realizou 23 estudos preliminares sobre bacias hidrogrficas, das quais 18 tinham comits. Relatrios apresentando os resultados esto disponveis no stio do Projeto, (http:// www.marcadagua.org.br) e foram resumidos por Formiga & Lopes (2003). Dois dos casos so fruto de minha prpria pesquisa, envolvendo entrevistas com cerca de 15 informantes-chave em cada bacia, anlise de documentos e atas de reunies. Alm dessas pesquisas em bacias hidrogrficas, tenho realizado entrevistas com atores envolvidos na reforma do sistema federal de gesto de recursos hdricos e no Estado de Minas Gerais. Essas entrevistas tambm informaram as reflexes aqui apresentadas.
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4 Alm do Paraba do Sul, o nico exemplo de cobrana ocorre no Cear, mas sem a efetiva participao dos comits no processo. 5 Margaret Keck, comunicao pessoal. 6 Essa tendncia est sendo revelada na anlise da base de dados que o Projeto Marca dgua est sistematizando, a partir da codificao de atas de comit. Na maioria dos comits incorporados at agora, os assuntos discutidos so relacionados organizao interna. Veja Rocha (2003) e Nogueira (2003). 7 A exceo a bacia do Paraba do Sul, considerada como caso piloto para cobrana pela Agncia Nacional de guas. Aps investimento intenso em cadastramento e outras preparaes, os primeiros boletos de cobrana foram emitidos em maro de 2003. 8 Agradeo esta percepo a Maria Carmen Lemos. 9 Deve-se notar que alguns estudos mais recentes sugerem que, depois de 15 anos de implementao, o OP de Porto Alegre vem mostrando sinais de esgotamento como espao de democratizao das decises pblicas. Veja principalmente Navarro (2002), que argumenta que a partir dos meados da dcada de 90, o OP comeou a refletir um novo clientelismo, com o aumento do controle partidrio (pelo PT) das decises. 10 Pesquisas de opinio realizadas durante as primeiras duas administraes mostraram que essa popularidade era, em primeiro lugar, resultado de uma imagem de competncia. Em segundo lugar, vinham as percepes de justia social e de combate corrupo. 11 Esta concluso contradiz a viso comum de que processos participativos, por serem demorados e dirigidos por opinies sem base tcnica, tendem a dificultar a administrao efetiva. Veja Abers (2000, p. 88-89). 12 Veja Avritzer e Navarro (2002), para um conjunto de estudos de experincias de OP. 13 As autoras notam a grande dificuldade em obter respostas para esta pergunta. No foi possvel informar a porcentagem deliberada em 38 dos 103 casos. No entanto, a diferena entre os casos com maior poder deliberativo e os com menor claro: em 10 casos no se delibera sobre recursos, e em 43 casos delibera-se sobre entre 0 a 15% do oramento. 14 Veja Pateman (1992) para uma discusso terica do poder educativo da participao e da idia de que experincias em torno de assuntos pequenos podem servir como gatilho para participao em torno de assuntos mais amplos.
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15 Deve-se notar que a disseminao de modelos no resulta apenas da influncia de idias. Di Maggio e Powell (1991) argumentam que h trs foras que promovem a disseminao de modelos organizacionais: coero, processos mimticos e presses normativas. Essa ltima trata da disseminao, especialmente entre profissionais, de idias. Mas podemos tambm identificar as outras duas foras nos exemplos tratados aqui: a coero refletida nas polticas federais e de bancos internacionais, que exigem a incluso de mecanismos participativos para que se obtenha financiamento. O mimetismo aparece quando outras prefeituras procuram reproduzir o sucesso poltico de Porto Alegre. 16 Abers e Keck (2003) propem um marco analtico para estudar estes processos no contexto de comits de bacia. Abstract: This article analyzes participatory policies created by the State from the perspective of authority, the capacity of these new decision-making forums to solve problems, enforce decisions and have an impact on the external world. Based on examples from two types of participatory policy river basin committees and participatory budgets it argues that the construction of authority is more likely to occur when both State and society actors perceive the new decisionmaking process as beneficial to their interests. On the one hand, the article shows how, in successful cases, actors design participatory policy around shared interests. On the other hand, it examines how cognitive factors can both facilitate and make more difficult the identification of such interests. The article argues that technical ideas, such as participatory models, can help actors to perceive the creation of participatory forums as in their interest. However, when models are followed blindly, they can become cognitive locks, making it more difficult for actors to adapt the ideas to local conditions. Key-words: participatory policy, river basin committees, participatory budgeting, collective action, ideas. Resum: Cet article analise les politiques participatives, cres par ltat, dans la perspective de lautorit , cest--dire la capacit des nouveaux foruns de prise des dcisions de trouver des solutions pour les problmes, de faire valoir les dcisions prises et davoir de limpact dans le monde extrieur. partir de lexemple de deux types des politiques participatives les comits de bassin hydrographique et les budgets participatifs (oramentos participativos) , il est montr que la construction de lautorit est plus probable dans les cas o tant
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les acteurs de lEtat que les acteurs de la socit peroivent que le nouveau processus de prise de dcision peut bneficier leurs intrts. Larticle montre, dune part, comment les acteurs impliqus dans les expriences russies formulent les politiques participatives autor des intrts partags. Dautre part, il est xamin les facteurs cognitifs que facilitent ou, au contraire, rendrent plus difficile lidentification de tels intrts. Il est encore montr que les ides techniques, telles que les modles de participation, peuvent aider les acteurs percevoir la cration des espaces participatifs comme de leurs propres intrts; toutefois, lorsque ces modles sont suivis aveuglement, ils peuvent devenir des cadenas cognitifs, en rendrant difficile la capacit dadaptation des ides aux conditions locales. Mots-cls: politiques participatives, comits de bassin hydrographique, budget participatif, action collective, ides.

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