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I N T E R NA C IO N A L ES

p olti ca

Gobernadores eternos?
Un anlisis comparativo de las reelecciones en Argentina y Brasil
Por Augusto M. Reina

* y Lucas Jolas **

Cuando se plantea el tema de las reelecciones a nivel provincial emerge una idea directa y sencilla: esto es que las reelecciones son instituciones forzadas por los gobernadores para enquistarse en el poder. Y que, de forma consecuente, estos mecanismos permiten que ciertas oligarquas polticas provinciales se mantengan en el poder a su gusto. Pero, tal como queremos plasmar en el presente artculo, achacarle tantas cosas a la reeleccin es sobreestimar los efectos de la institucin. Plantear el tema en trminos tan simples pone de lado otros procesos polticos que facilitan la estabilidad de las elites en la cima del poder pblico. El objetivo de este artculo es analizar la relacin que existe entre reelecciones y recambio de elites en el poder a nivel subnacional en Argentina y Brasil. Acaso solo en aquellas provincias (o Estados) en donde la reeleccin indefinida est permitida se produce una baja oxigenacin del poder?

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Un vistazo a las reelecciones

a temporalidad de los mandatos polticos, es una adquisicin occidental relativamente reciente en perspectiva histrica. No fue sino hasta las convulsionadas revoluciones liberales de siglo XIX que buena parte de las monarquas europeas comenzaron a modificar sus regmenes polticos. No ha sido sino en los ltimos cien aos que la mayora de la poblacin que habita este plantea se ha hecho la costumbre de que sus lderes tienen lmites de diverso ndole, entre ellos el temporal. Pero claro, una vez que el rgimen democrtico se ha ido convirtiendo en una realidad cada vez ms estable, hablar de mandatos ilimitados suena algo raro. De hecho en los orgenes de la revolucin americana, la constitucin original de los Estados Unidos no limitaba temporalmente los mandatos ejecutivos, argumento presente en el artculo 69 de El Federalista, donde marcaba que [El Presidente] ser elegido por cuatro aos; y podr ser reelecto tantas veces como as el pueblo de los Estados Unidos piensen que vale la pena otorgarle la confianza. En estas circunstancias hay una total disimilitud entre l y el Rey de Gran Bretaa, quien es un monarca hereditario, en posesin de una Corona que es patrimonio a ser heredado por sus sucesores. El Presidente de los Estados Unidos sera un funcionario electo por el pueblo por cuatro aos; el Rey de Gran Bretaa es un prncipe perpetuo y hereditario. Fue por la accin de George Washington en 1796, que sent el precedente de resignar un tercer mandato al mximo cargo ejecutivo, ejemplo que fue seguido por Adams, Jefferson, Lincoln y los dems presidentes hasta que legislada la enmienda de los dos trminos. Pero esta situacin no se reprodujo a nivel estatal-provincial. El primer Gobernador de New Jersey, William Livingstone, se mantuvo en el cargo de 1776 hasta su muerte en 1790.

tor de Tres Cuartos Comunicacin. Politlogo. Docente e investigador de la Universidad Nacional de Quil-

* **

Politlogo. Consultor poltico y direc-

mes y docente del Instituto Tecnolgico de Monterrey (sede Argentina). Director de PrincePolls, empresa de estudios polticos y consultora.

George Clinton, Gobernador de NewYork, se mantuvo en el cargo desde 1777 a 1795, cuando renunci, volviendo al cargo por otros tres aos, ya en su sptimo perodo. Aun en la actualidad la reeleccin indefinida es comparativamente usual a nivel nacional en los pases con un sistema parlamentarista como Espaa, Italia, Francia, Gran Bretaa o Alemania. Los pases con regmenes presidencialistas suelen tener lmites a la reeleccin, esto es as en toda Latinoamrica con la novedosa excepcin de Venezuela. Pero no todo lo que se dice a nivel del conjunto tiene valor a nivel del subconjunto, diferentes formas de reeleccin son habilitadas para los cargos ejecutivos provinciales. En Venezuela se habilit una reeleccin consecutiva de los mandatarios provinciales en la reforma constitucional de 1999. La medida parece haber sido muy popular entre la clase poltica porque 17 (sobre un total de 23 estado provinciales) optaron por presentarse, con xito, a su reeleccin. El caso de Mxico, uno de los casos clsicos de federalismo en America Latina, es singular en este vistazo. Para comprenderlo hay que remontarse a 1910 donde, luego de 34 aos bajo el rgimen del reelecto Porfirio Daz, sectores de la sociedad mexicana agrupados alrededor de Madero propugnan un lema que, aos ms tarde, se har un grito de toda la sociedad y una foto de la revolucin mexicana: Sufragio efectivo, no reeleccin. Una vez cado el porfiriato, esta tradicin de no reeleccin se mantuvo hasta el da de hoy en todos los estados mexicanos, donde los gobernadores son elegidos solo por periodos de 6 aos sin posibilidad de renovar ni en forma consecutiva ni espaciada. Tambin en los Estados Unidos est habilitada, en distintos Estados, la reeleccin por dos mandatos e incluso existe la reeleccin indefinida a nivel subnacional. Los casos son Connecticut, Idaho, Illinois, Iowa, Massachussets, Minnesota, Nueva York, Dakota del Norte, Texas, Utah, Washington, Wisconsin, New Hampshire y Vermont. En Amrica Latina, con el avance de la democratizacin a principios y mediados de los noventa, tanto en Argentina como en Brasil y Venezuela, se comenzaron a llevar adelante procesos de reformas constitucionales

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provinciales con un doble objetivo visible, por un lado incorporar los llamados derechos de tercera generacin y por otro lado, buscar que las asambleas constituyentes les habiliten la posibilidad de un segundo mandato antes vedado. En paralelo, una de las preocupaciones que fue emergiendo en el debate pblico, es que la reeleccin es una puerta de acceso a la perpetuidad de los elencos gobernantes. La descripcin relata que dichos gobernantes se convierten paulatinamente en cmodos huspedes de las casas de gobierno, donde el ejercicio de poder se hace cada vez ms personalista y el poder pblico se va privatizando bajo su rbita.
El caso Argentino

A comienzos de los noventa, varios gobernadores llevaron adelante procesos de reformas constitucionales que les habilitaron la posibilidad de un segundo mandato o tantos mandatos como los comicios ratifiquen. Previamente algunas provincias argentinas ya tenan la habilitacin para reelegir sus autoridades (i.e. La Rioja), pero se trataba solo de algunos pocos casos. Pero no fue sino hasta hace tres aos que la cuestin se instal a nivel nacional. El 29 de Octubre del 2006, ms de 650 mil misioneros asistieron a las urnas para votar los constituyentes que reformaran la constitucin con el eje en torno a la habilitacin de la reeleccin del gobernador. Pero no solo Misiones estaban movilizada, la opinin pblica argentina, los medios de comunicacin y la dirigencia poltica se aprestaron al debate en torno a la duracin de los mandatos provinciales. Finalmente el obispo Joaqun Pia, a la cabeza de una coalicin multicolor, super al gobernador Carlos Rovira por 56,6% contra 43,4%. El tema queda zanjado en dicha provincia, pero no todos se hicieron el mismo eco, algunos mandatarios provinciales continan gobernando sus provincias desde hace ms de dos dcadas y no existe clusula constitucional que lo limite. De hecho, recientemente hemos sido testigos de la aprobacin por medio de un plebiscito a competir por un tercer mandato al actual gobernador de la provincia de San Juan, Jos Luis Gioja. Ms aun, los gobernadores argentinos parecen haber conseguido una gran senda de xitos para llevar adelante

sus campaas electorales. Desde 1983 hasta el 2003, tomando todas las provincias, solo perdieron cinco gobernadores que se presentaron a una reeleccin consecutiva. De los 59 gobernadores habilitados para ser reelectos en forma inmediata en el perodo 1987-2007, lo intentaron 51, de los cuales 43 (84%) pudieron obtenerla y slo 8 (16%) no consiguieron su objetivo (ya sea porque perdieron en internas o porque fueron derrotados en las elecciones generales). De los 59 gobernadores habilitados para ser reelectos en forma inmediata en el perodo 1987-2007, lo intentaron 51, de los cuales 43 (84%) pudieron obtenerla y slo 8 (16%) no consiguieron su objetivo (ya sea porque perdieron en internas o porque fueron derrotados en las elecciones generales). Como se puede observar en el cuadro 1, el mayor porcentaje de reelecciones a nivel fue obtenido por el Partido Justicialista (72,09%), mientras que el segundo partido con mayor peso a nivel nacional -UCR- obtuvo un 23,26% de las reelecciones totales. Analizar el xito de las reelecciones nos lleva a un dilema terico y metodolgico. Por un lado, podramos decir que la gran cantidad de reelecciones se debe a que el PJ se debe a un mayor nmero de gestiones exitosas, pero el inconveniente terico en este punto es cmo podemos evaluar empricamente una buena gestin sin contar con sondeo de opinin pblica para todos los casos? La otra opcin para interpretar el xito electoral -mucho ms corriente en la bibliografa- es razonar que se debe a que los oficialismos cuentan con recursos estatales mayores que sus opositores (ya sean propios o por transferencias del gobierno central) que les da ventajas a la hora de enfrentar una eleccin. Pero tampoco es una explicacin concluyente. Las maas institucionales de los sistemas electorales tambin han sido consideradas, porque cabe destacar, en comparacin con Brasil, la multiplicidad de sistemas electorales y frmulas de eleccin existente en las provincias argentinas. No existe una homogeneidad a la hora de seleccionar candidatos ya que cada provincia cuenta con autonoma para seleccionar sus propios sistemas. En la mayora de las provincias los sistemas electorales fueron diseados para consolidar al partido predominante a nivel local, fortalecer la posicin del Ejecutivo y sobrerrepresentar a las minoras.

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CUADRO 1 Reelecciones a nivel subnacional en Argentina (1987-2007)


Reelecciones UCRALIANZA Provincial

Provincias

Gobernadores

PJ

Buenos Aires C.A.B.A Catamarca Chaco Chubut

2 1 2 1 2

Duhalde / Sol Ibarra Castillo / Brizuela Rozas Maestro / Das Neves Angeloz (2) / De la Sota Joga / Insfrn (3) Fellner Marn (2) Menem / Maza(2)/ Herrera Puerta / Rovira Sobisch Massacessi / Verani / Saiz Romero (2) Escobar / Gioja Adolfo R. Saa (4) / Alberto R. Saa Kirchner (2) / Peralta Jurez Estabillo Alperovich

2 1

1 2 1 1

Crdoba Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis

3 4 1 2 4 2 1 3 2 2 5

1 4 1 2 4 2 2 2 5

2 3 -

intendente, concejal, diputado o senador provincial, o gobernador) deja su cargo para pasar a desempear alguno similar a nivel provincial o nacional. Forma parte de la esencia poltica el querer permanecer en el poder, por lo que una limitacin institucional no siempre genera que exista un recambio en las elites gobernantes. En el cuadro 2 podemos observar cmo las elites provinciales pueden permanecer en el poder (aunque en algunos casos no de manera continuada) por largos perodos de tiempo, comnmente intercambiando la gobernacin con parientes o hermanos o herederos polticos.
El caso brasilero

Santa Cruz S. del Estero TDF Tucumn Total Porcentaje

3 1 1 1 43 100%

3 1 1 31 72%

10 72%

1 2 4,65%

La otra cuestin que conviene remarcar en cuanto a la reeleccin, tiene que ver con las reelecciones y las elites en el poder. La prohibicin de la reeleccin (ya sea inmediata o no) es un mecanismo que tiende a prohibir a las personas de manera individual, es decir, imposibilitar un segundo o tercer mandato a una misma persona, pero nada se dice acerca de los partidos o las elites. Como sabemos, por ms personalizacin que se pueda experimentar, la poltica es una actividad de conjunto, de equipos, facciones o en trminos generales de partidos. Sera un tanto ingenuo pensar que el dirigente que no puede permanecer en su cargo por razones legales deje su vida poltica para siempre y se dedique a su profesin privada. Son innumerables los casos en que un poltico (ya sea

A diferencia del caso anterior, Brasil cuenta con una gran homogeneidad a la hora de fijar reglas y sistemas electorales para la eleccin de gobernadores. Hasta el ao 1998 ningn gobernador poda ser reelecto de forma inmediata, y a partir de 1994 los comicios para presidente y gobernador son concurrentes (cuando el mandato del presidente se pasa de 5 a 4 aos). Adems, los gobernadores son electos por mayora absoluta, lo que fue establecido en la reforma constitucional de 1998, mientras que la reeleccin inmediata (permitida por nica vez) fue introducida en 1997 por medio de la Enmienda Constitucional n 16. El hecho de que los gobernadores durante la primera dcada del regreso a la democracia no pudrieran ser reelectos, los ubicaba en la confortable posicin de nombrar un sucesor que pudiera ser electo. La mayora de las veces se nombraba un sucesor que responda directamente a las rdenes y directivas del gobernador saliente para conservar el cargo a largo plazo. Brasil cuenta Estados (unidad comparable a las provincias argentinas) controladas por familias o elites oligrquicas que logran perdurar en el tiempo ms all de las limitaciones legales. Los sistemas oligrquicos son, en parte, resultado de las restricciones a la dinmica electoral establecidas por el rgimen militar, que procur armar un sistema bipartidista fuertemente monitoreado por el gobierno nacional entre 1966 y 1979. En este esquema, el partido del rgimen reciba favores del gobierno federal y mantena su influencia en el aparato estatal luego de la democratizacin. El ejemplo ms paradigmtico es el

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio del Interior.

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CUADRO 2

Ejemplos de elites provinciales


Aos en ejercicio

Provincias

Gobernadores

Partido

Ramn Saadi / Vicente Saadi Catamarca Arnoldo Castillo / Oscar Castillo Jos Antonio Romero Feris / Raul Romero Feris Ricardo Colombi / Arturo Colombi 1 Sergio Montiel Entre Ros Jorge Busti Crdoba Formosa Vicente Joga / Gildo Insfrn Carlos Snopek / Guillermo Snopek / Eduardo Fellner2 Felipe Sapag / Jorge Sobisch / Jorge Sapag Roberto Romero / J. Carlos Romero Adolfo y Alberto Rodrguez Saa Carlos y Mercedes Jurez

PJ UCR PAL UCR UCR PJ PJ PJ

8 12 8 8 8 12 22 16

caso de Baha, en donde hasta hace poco el clan de los Magalhaes manej las riendas del Estado subnacional con Antonio Carlos Magalhaes a la cabeza.Tambin podemos encontrar el caso de la familia del ex presidente Sarney en Maranhao, que incluye a su hija Rosseana Sarney, quien fuera gobernadora por dos perodos.5 En el cuadro 3 podemos ver los gobernadores reelectos desde el ao 1988 hasta el 2006. Como se puede ver en el cuadro, Brasil cuenta con un vasto nmero de reelecciones a nivel subnacional, similar a los que presenta Argentina. Se pueden extraer dos grandes conclusiones: la primera es que a pesar de que hasta el ao 1998 no estaba habilitada la reeleccin inmediata, igualmente durante los diez aos posteriores al regreso de la democracia se dieron una gran cantidad de reelecciones.Y tngase en cuenta que en casos como Baha y Maranhao, los gobernadores presentaban candidatos afines para luego poder volver al Ejecutivo. A pesar de la prohibicin de la reeleccin inmediata, la reeleccin se produca igualmente. La segunda conclusin es que a diferencia de Argentina, es significativa la presencia de gobernadores que ejercieron en el perodo autoritario y luego fueron elegidos democrticamente en el perodo post-1988. Esto se debe a las caractersticas distintivas del autoritarismo en Brasil, su sistema restringido de partidos y su transicin, algo que es bastante diferente al caso argentino pero que no es la finalidad de este artculo. Existe otra gran diferencia en el caso de reelecciones en Brasil que no se presenta en Argentina: la reeleccin del mismo gobernador pero con otro partido. En el cuadro 1 hemos visto que todas la reelecciones en la Argentina se han dado con candidatos oficialistas que se presentan con el mismo partido con el cual han gobernado. En Brasil se han dado varios casos en los que el candidato a la reeleccin se presenta con un partido distinto, como por ejemplo Siqueira Campos y Marcello Miranda en Tocantins, Amazonino Mendes y Eduardo Braga en Amazonas, Paulo Hartung en Espritu Santo, Ivo

Corrientes

Jujuy La Pampa La Rioja Misiones

MPN PJ PJ PJ

22 16 24 13

Fuente: elaboracin propia en base a datos obtenidos del ministerio del interior. Los aos fueron contados hasta el ao 2009

Cassol en Rondonia y Jaime Lerner en Paran. En particular en el ao 1998, es llamativo cmo muchos de los gobernadores que durante el perodo 1994-1998 haban gobernado por el PDT, se presentan a la reeleccin (y la ganan) por el PFL.
Conclusiones

Tanto el federalismo argentino como el brasilero, son estructuras de organizacin territorial del poder donde los gobernadores cuentan de una autonoma suficiente para construir robustas coaliciones socio-polticas que los mantengan en el poder. En los dos pases el rgimen de gobierno subnacional es hiper-presidencialista, ya que los gobernadores poseen una marcada autoridad para manejar la legislatura, definir polticas pblicas, seleccionar candidatos y ejercer el poder sobre el partido. Sin embargo, en la Argentina existe una marcada heterogeneidad en cuanto a los sistemas electorales que rigen cada provincia mientras que en Brasil existen leyes y normas generales para todos los Estados, como la prohibicin o no de la reeleccin inmediata. A pesar de estas diferencias, la congruencia ms interesante y la principal hiptesis del trabajo- es que a pesar de

(1) El caso de los Colombi merece una aclaracin. Si bien actualmente ambos se encuentran en veredas opuestas e incluso compitieron enfrentados en

la ltima eleccin, cuando se traspasaron inicialmente el mando el uno al otro se reprodujo la lgica patrimonial que estamos marcando. El hecho que

posteriormente se hayan distanciado no es sorprendente, ya se ha constatado el caso de ngel Maza en La Rioja distancindose de su padrino poltico,

Carlos Menem. (2) El actual gobernador Walter Barrionuevo fue vicegobernador durante el segundo mandato de Fellner, quien

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CUADRO 3

Reelecciones a Gobernador en Brasil (1988-2006)


Estados Reelecciones gobernadores

Acre Alagoas

1 3

Jorge Viana (PT) Divaldo Suruagy (2)* / Ronaldo Lessa Gilberto Mestrinho (2)* / Amazonino Mendes / Eduardo Braga (PMDB) Annbal Barcellos* / Joao Capiberibe / Antonio Waldez Antnio Carlos Magalhes* / Paulo Ganem Souto Tasso Jereissati (2) Joaquim Roriz (2) Paulo Csar Hartung ris Rezende Machado* / Marconi Ferreira Perillo Roseana Sarney Hlio de Carvalho Garcia* / Acio Neves Marcelo Miranda Soares* / Pedro

existir prohibiciones a la reeleccin de los ejecutivos provinciales o estaduales, los gobernadores se encargan de volver al poder, ya sea nombrando hombres de confianza para luego volver al Ejecutivo o reeligindose consecutivamente cuando la ley se lo permite. Como sealaba Hume, al elaborar una constitucin, una red de instituciones, debe suponerse (con fines preventivos) que todo hombre es un sinvergenza y no tiene otro fin en sus acciones que el inters privado. Es de suponer que el poltico quiere mantener su cargo, su poder y en la medida de lo posible buscar las formas de maximizarlo. Las instituciones son las encargadas de establecer las reglas del juego donde se desenvuelve el poltico, son ellas quienes constrien o refrendan el accionar. En tal caso, la existencia de diversas formas de reeleccin es la consecuencia de gobernadores con robustos mecanismos institucionales y apoyo pblico que les permite reformar las instituciones. Entonces la limitacin de la reeleccin no es condicin suficiente para generar una renovacin de los ejecutivos provinciales segn lo que se ha visto en los casos analizados. En diversos casos hay presentes elites partidarias provinciales que se van alternando manteniendo un predominio predominancia partidario. Es cierto que la reeleccin elimina uno de los conflictos bsicos de un rgimen democrtico; el sucesorio. Sin embargo los enrevesados caminos de la democracia son un tanto ms complejos que los sucesorios a secas. En los casos de elites provinciales que hemos sealado, la alternancia efectiva entre sujetos detentadores de poder se ha realizado, pero no ha habido una alternancia de dirigentes partidarios sino de las elites gobernantes. Por eso, vale tener en claro que la alternancia no implica cambio. No es tanto por la reeleccin en s, sino por la concentracin de diversos atribuciones polticas formales e informales que el gobernador goza de algn grado de discrecin para establecer sus propias reglas de juego. As pues el problema no slo est en limitar o no la reeleccin, sino en qu incentivos crear para oxigenar las elites gobernantes en el poder.

Amazonas

Amap

Baha Cear Distrito Federal Espirito Santo Gois Maranhao Minas Gerais

2 2 2 1 2 1 2

M. G. Do Sul

Pedrossian* / Wilson Barbosa Martins* / Jos dos Santos

Mato Grosso Par Paraba Pernambuco

2 2 2 3

Dante de Oliveira / Blairo Borges Maggi Jder Barbalho* / Almir Gabriel Tarcsio Burity* / Cssio Cunha Lima Miguel Arraes de Alencar (2)* / Jarbas Vasconcelos Alberto Tavares * / Hugo Neto* / Jos Wellington Dias Roberto Requio (2) / Jaime Lerner Leonel Brizola Jos Agripino Maia*/ Garibaldi Alves / Wilma Maria de Faria Sinval Duarte* Ivo Cassol Ottomar de Sousa Pinto (2)* / Neudo Campos Antnio Reis* / Esperidio Filho* / Luiz Henrique da Silveira Joo Alves Filho (2)* / Albano Franco Mario Covas Jos Siqueira Campos (2) / Marcelo de Miranda

Piau Paran Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rondonia Roraima

3 3 1 3

1 1 3

Santa Catarina Sergipe Sao Paulo Tocantins

3 3 1 3

contina siendo el lder poltico provincial. (3) En las elecciones del 2006, tanto la hija de Sarney como ACM resultaron derrotados, frustrando as la intencin de la gobernadora de ser elegida por tercera vez.

Fuente: elaboracin propia en base a daos de Rulers.org

*Fueron gobernadores en el perodo autoritario, pero luego fueron elegidos democrticamente en el perodo post-1988.

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