ROL DEL ESTADO EN LOS CONFLICTOS SOCIO-AMBIENTALES 1. CONFLICTOS SOCIO-AMBIENTALES 1.1. Definicin de Conflictos Socio-ambientales 1.2.

Fases del conflicto 1.3. Causas del conflicto 1.4. Impactos de los conflictos socio-ambientales 1.5. Conflictos Socio-ambientales en el Per 2. EL ESTADO Y LOS CONFLICTOS SOCIO-AMBIENTALES 2.1. Constitucin Poltica del Per (CPP) Segn el Artculo 43 de la Constitucin Poltica del Per 1993, son deberes primordiales del Estado: defender la soberana nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la poblacin de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin. Asimismo, es deber del Estado establecer y ejecutar la poltica de fronteras y promover la integracin, particularmente latinoamericana, as como el desarrollo y la cohesin de las zonas fronterizas, en concordancia con la poltica exterior. 2.1.1. Responsabilidades institucionales del Estado Tal como se ha sealado, el Estado asume responsabilidades, conforme a los deberes esenciales que le encarga el artculo 44 de la Constitucin Poltica. La responsabilidad de garantizar la proteccin y vigencia de los Derechos Humanos recae en diversas entidades del Estado, en sus diferentes niveles de gobierno central, regional y local en funcin de factores como la envergadura de los hechos de violencia, su ubicacin, etc. En ese sentido, la institucionalidad estatal frente al conflicto social violento es diversa. Sin embargo, es importante distinguir en el Estado aquella institucionalidad encargada de gestionar el conflicto social como tal es decir, de atender el problema que genera el conflicto en s de aquella responsable de enfrentar la violencia del conflicto y sus consecuencias inmediatas. En el primer caso se trata, de las instancias estatales que cumplen la funcin ordinaria de atender las controversias existentes entre los miembros de la sociedad, bsicamente el sistema judicial y constitucional, el aparato administrativo del Estado y las prcticas polticas de representacin,

en todos sus niveles. A este esquema regulado de atencin de demandas sociales se suman las estrategias de dilogo como mecanismos complementarios. En el segundo caso, cuando los conflictos sociales desembocan en hechos de violencia, la institucionalidad estatal responsable de intervenir ser aquella encargada de preservar el orden y la seguridad, as como las instituciones encargadas de atender a las personas que pueden resultar afectadas por estos hechos (personas heridas, principalmente). No est dems reiterar que la diligencia, oportunidad y pericia con que se traten los problemas constituyen las formas ms eficaces de prevenir la violencia. Se trata, entonces en la medida que la violencia afecta diversos bienes jurdicos, de una responsabilidad que recae en una pluralidad de instituciones del Estado, de los diferentes sectores y niveles de gobierno. 2.1.2. Responsabilidades institucionales frente a los conflictossociales Cuando se examina las responsabilidades institucionales del Estado frente a las situaciones de violencia derivadas de conflictos sociales, es necesario revisar previamente la responsabilidad institucional del Estado frente al conflicto social que an no escala hacia un nivel de violencia. En cualquier Estado democrtico, las demandas sociales que provocan los conflictos sociales deben ser atendidas por la propia administracin estatal responsable de brindar bienes y/o servicios pblicos, bsicamente organizada en el Ejecutivo a travs de Ministerios, del mismo modo en que las discrepancias que surgen entre los miembros de la sociedad deberan ser resueltas, en ltima instancia, en los tribunales de justicia. Sin embargo, en determinados contextos se justifica la creacin de instancias estatales encargadas de atender las demandas sociales, cuando el aparato ordinario del Estado se ve sobrepasado por la rapidez y complejidad de los conflictos sociales. En esas circunstancias, y sin desconocer las competencias legales para atender los problemas especficos, resulta justificada la creacin de

instancias de gestin de conflictos sociales que alerten, analicen y promuevan el dilogo. Conscientes de esa realidad, durante la gestin 2006 2011, el Ejecutivo opt por crear una agencia estatal con competencias especficas para la gestin de los conflictos sociales. Mediante el Decreto Supremo N 010-2010-PCM, de fecha 18 de enero del 2010, el Gobierno formaliz la creacin de la Oficina de Gestin de Conflictos Sociales como un rgano especializado dependiente de la Secretara de Coordinacin de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), encargado de dirigir el proceso de gestin de conflictos sociales en todos los niveles de gobierno y en el mbito del territorio nacional, as como de evaluar los resultados de dicha gestin. Con ese fin, este rgano de lnea adscrito a la PCM asumi funciones especficas para disear, formular y proponer: Lineamientos y estrategias para realizar acciones de prevencin, gestin y resolucin de conflictos sociales en los tres niveles de gobierno. Mecanismos de gestin de informacin para los conflictos sociales. Programas de fortalecimiento de capacidades en materias de prevencin, gestin y resolucin de conflictos sociales, dirigidos a los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y Sectores del Poder Ejecutivo, en coordinacin con las reas competentes (p.e., Ministerio de Educacin). Mecanismos de coordinacin y articulacin con las entidades pblicas, en todos los niveles de Gobierno, as como con los actores de la sociedad civil que se requieran, a efectos de prevenir o resolver conflictos sociales.

Asimismo, se encarg a esta instancia tareas de investigacin y estudios especficos en materia de prevencin y gestin de conflictos sociales, as como de asesora a la Alta Direccin de la PCM en temas de mediacin, concertacin y gestin de conflictos sociales. No obstante ello, la primera vez que de manera especfica se encargaron funciones en materia de prevencin y gestin de conflictos sociales en el Estado fue en el ao 2005, con la creacin del Centro de Planeamiento Estratgico Ceplan. As, el primer ROF de esta entidad,

aprobado por D.S. N 0562005PCM, estableci que, mediante su Unidad de Anlisis de Conflictos, el Ceplan era responsable de detectar y anticiparse a los conflictos sociales que afectaban a la gobernabilidad democrtica del pas. Sin embargo, debido a que el Ceplan se encontraba en una etapa de implementacin inicial y ante la necesidad de atender los conflictos sociales, el Ejecutivo, mediante la Resolucin Ministerial N 380 2006 PCM de fecha 25 de octubre del 2006, decidi la creacin de una Comisin Multisectorial de Prevencin de Conflictos Sociales, encargada de coordinar desde el nivel central de gobierno, las acciones necesarias para la prevencin y atencin de los conflictos sociales. Esta comisin vigente hasta la actualidad est conformada por todos los Ministerios y encabezada por la Presidencia del Consejo de Ministros. Posteriormente, mediante el Decreto Supremo N 063 2007PCM publicado el 14 de julio del 2007, se aprob el ROF de la PCM, mediante el cual se asign la tarea de Coordinar y realizar acciones para la prevencin y solucin de conflictos a la Secretara de Coordinacin de esta instancia (numeral 33.10). De esa forma se incorpor, por vez primera, un conjunto de funciones en materia de conflictividad social a la PCM, conformndose al interior de la Secretara de Coordinacin aunque no de manera formal, una unidad de prevencin de conflictos sociales, sobre la base de la cual posteriormente se formaliz la denominada Oficina de Gestin de Conflictos Sociales de la PCM. En ese contexto, mediante el Decreto Legislativo N 1088 de junio del 2008, se aprob la nueva ley del Ceplan, la cual modific la estructura de esta organizacin que para ese momento continuaba en una etapa de implementacin, y redefini su rol, dando lugar a que sus tareas en materia de prevencin y gestin de conflictos sociales fuesen derogadas en su ROF aprobado por el D.S. N 0462009PCM. A partir de ello, se formaliz la vigente Oficina de Gestin de Conflictos Sociales de la PCM. A partir de esta creacin se han organizado unidades equivalentes en los dems Ministerios, con el propsito de que el Ejecutivo pueda gestionar integralmente los conflictos sociales. La implementacin de estas oficinas se produjo de manera paulatina, en atencin a la relevancia de la conflictividad social en ciertos sectores del Estado. Por esa razn, las primeras oficinas que se han

implementado pertenecen a los ministerios en cuyo mbito de competencias se desarrollan las actividades que generan mayor impacto en trminos de conflictividad social (sectores de Energa y Minas, por ejemplo). 2.1.3. Responsabilidades institucionales frente a la violencia del conflicto social Los escenarios de violencia requieren la intervencin de las entidades estatales encargadas del control social, responsables del ejercicio de la funcin de polica del Estado. Esta funcin es reconocida por la Ley de Bases de la Descentralizacin como exclusiva del Gobierno Central. Por lo tanto, es indelegable e intransferible, de acuerdo con el artculo 26 de la Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin. La funcin policial del Estado recae en la PNP. De acuerdo al artculo 166 de la Constitucin Poltica su finalidad fundamental es garantizar, mantener y restablecer el orden interno; prestar proteccin y ayuda a las personas y a la comunidad; garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio pblico y del privado; y prevenir, investigar y combatir la delincuencia. Esta funcin se ejerce bajo el control poltico del Ministerio del Interior, institucin que, de acuerdo a la Ley 29334 su ley de organizacin y funciones, establece entre sus funciones la de cumplir con las finalidades sealadas en el referido artculo constitucional a travs de la Polica Nacional del Per. Esta ley encarga estas tareas especficas al denominado Viceministerio de Orden Interno, que debe dar cumplimiento entre sus funciones, a la siguiente:

Por su parte, la Ley N 27238, Ley Orgnica de la PNP, y su reglamento, aprobado por el D.S. N 0082000IN, desarrollan de manera ms precisa las funciones, atribuciones y facultades que

resultan aplicables a los escenarios de violencia provocados por conflictos sociales.

De esta forma, la PNP mediante el cumplimiento de sus funciones exclusivas de control social referidas al mantenimiento del orden y la tranquilidad pblica, contribuye a preservar el orden y la seguridad como bienes jurdicos protegidos por el Estado, lo cual como se seal anteriormente, constituye una actividad compartida entre diversas entidades del Estado y la ciudadana organizada. De esta forma, la PNP mediante el cumplimiento de sus funciones exclusivas de control social referidas al mantenimiento del orden y la

tranquilidad pblica, contribuye a preservar el orden y la seguridad como bienes jurdicos protegidos por el Estado, lo cual como se seal anteriormente, constituye una actividad compartida entre diversas entidades del Estado y la ciudadana organizada. 2.1.4. El uso adecuado de la fuerza La violencia que se puede producir en los conflictos sociales plantea escenarios donde el Estado requiere hacer uso de su fuerza pblica con la finalidad de salvaguardar los bienes jurdicos que se ven afectados en estas circunstancias. Hablamos bsicamente de la vigencia de derechos fundamentales. As, en tanto se trata de una situacin extraordinaria producto del escalamiento de un conflicto social hacia una fase de crisis, el Estado est habilitado a actuar, de manera extraordinaria, mediante el uso legtimo de la fuerza pblica. Este poder, como toda otra potestad estatal, se encuentra regulado por un marco jurdico, en cuyo progresivo desarrollo se han ido fijando lmites cada vez ms precisos. El uso de la fuerza pblica se encuentra principalmente delimitado por el mbito de ejercicio de los derechos fundamentales, ante los cuales los Estados tienen el deber de respetarlos, protegerlos y promoverlos. En el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) se precisan los lmites para el uso de la fuerza, por medio de dos instrumentos centrales: el Cdigo de Conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la leyen adelante, el Cdigo de Conducta, aprobado por la Asamblea General de la ONU, el 17 de diciembre de 1979, y los Principios Bsicos sobre empleo de la fuerza y de armas de fuego para los funcionarios encargados de hacer cumplir la leyen adelante, los Principios Bsicos, adoptados por el Octavo Congreso de la ONU sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente del ao 1990. Si bien estas normas no tienen la categora de tratados, ofrecen orientacin sobre el uso de la fuerza y de las armas de fuego a los Estados Miembros de la ONU. Por una parte, el Cdigo de Conducta establece normas para las prcticas relativas a la aplicacin de la ley, que guardan coherencia con las disposiciones sobre las

libertades y los derechos humanos fundamentales; mientras que los Principios Bsicos contienen, como su nombre lo indica, principios para asistir a los Estados Miembros (del Consejo Econmico y Social) en sus actividades destinadas a asegurar y fomentar el papel que corresponde cumplir a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. 2.1.5. El uso adecuado de la fuerza conforme al marco jurdico internacional Mediante el Cdigo de Conducta y los Principios Bsicos, la ONU se encarga de ofrecer orientacin a sus Estados Miembros sobre el uso de la fuerza y las armas de fuego dentro del marco del DIDH. Ambas normas, entendidas de manera integral, ofrecen una serie de reglas y principios generales sobre el uso de la fuerza pblica por parte de los Estados, convirtindose en una especie de reglas mnimas que deben cumplir todos los Estados Miembros de la ONU. En la medida en que el Cdigo de Conducta busca que las prcticas relativas a la aplicacin de la ley por parte de los funcionarios que ejercen facultades de polica, guarden coherencia con las libertades y los derechos fundamentales, el uso de la fuerza constituye siempre un recurso excepcional. De esta forma, el artculo 3 del Cdigo de Conducta seala que: podrn usar la fuerza slo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeo de sus tareas. En esa medida se reconoce que solo se puede autorizar el uso de la fuerza en dos supuestos de razonabilidad: i. ii. Prevencin de un delito Detencin legal de delincuentes o de presuntos delincuentes o para ayudar a efectuarla.

Adems del principio de razonabilidad, esta norma reconoce asimismo que el uso de la fuerza por parte de los funcionarios que ejercen funciones de polica debe estar acorde al Principio de Proporcionalidad, de manera que en ningn caso puede permitirse el uso de un nivel de fuerza desproporcionado para alcanzar una finalidad legtima.

El Cdigo de Conducta considera como una medida extrema el uso de armas de fuego, de manera que los Estados debern hacer todo lo posible para no recurrir a este tipo de armas, especialmente contra nios. De este modo, solo ser posible el uso de armas de fuego cuando un presunto delincuente ofrezca resistencia armada o ponga en peligro, de algn otro modo, la vida de otras personas y no pueda ser reducido o detenido aplicando medidas menos extremas (artculo 3, inciso c). A su turno, los Principios Bsicos constituyen un esfuerzo de la ONU por desarrollar con una mayor precisin las reglas sobre uso de la fuerza, sealadas en el Cdigo de Conducta. Estos principios son: i. Legalidad; en tanto los Estados deben establecer, a travs de una norma de rango legal, los medios y los mtodos para el ejercicio de esta potestad legalidad formal, la cual debe perseguir adems finalidades legtimas amparadas en el marco jurdico legalidad material (Disposicin General N 1). Precaucin; en tanto los Estados deben evitar o prevenir que sus agentes hagan un uso inadecuado de la fuerza pblica, mediante por ejemplo la dotacin de distintos tipos de armas y municiones que les permitan hacer un uso diferenciado de la fuerza y de las armas de fuego; la evaluacin de la fabricacin y distribucin de armas no letales incapacitantes; etc. (Disposiciones Generales N 2 y 3). Se contraviene este principio cuando las fuerzas policiales responsables de las labores de reposicin del orden interno las llamadas Unidades de Servicios Especiales (USE) carecen de armamento no letal o no son entrenadas en su empleo para cumplir con su finalidad. Necesidad; en tanto los Estados deben utilizar, en la medida de lo posible, medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza y de armas de fuego. En ese sentido, pueden emplear la fuerza o armas de fuego solamente cuando otros medios resulten ineficientes o no garanticen de ninguna manera el logro del resultado previsto (Disposicin General N 4). Por esa razn, por ejemplo, el armamento letal no puede ser empleado como una herramienta principal en la ejecucin de acciones de reposicin del orden interno, pues solo podrn

ii.

iii.

utilizarlo cuando sea absolutamente necesario en defensa de una vida. iv. Proporcionalidad; cuando sea inevitable el uso de la fuerza o de armas de fuego, los Gobiernos deben ejercer esta potestad en proporcin a la gravedad del delito y al objetivo legtimo que se persiga, procurando reducir al mnimo los daos y lesiones. En ese sentido, el uso de la fuerza debe estar dirigido, en la medida de lo posible, a los individuos que realizan los actos de violencia y en ningn caso a las personas que huyen o caen mientras se dispersan; debe guardar proporcin con el grado de vulnerabilidad de los manifestantes y, por tanto, emplearse de manera estrictamente razonable al nivel de resistencia; debe dejar de utilizarse inmediatamente al cese de la violencia, etc.

2.2. Defensora del pueblo El nacimiento del Ombudsman o Defensor del Pueblo se remonta a ms de 200 aos atrs en Suecia, en donde surgi como una entidad de origen parlamentario con el encargo de velar por la buena administracin pblica en favor de los ciudadanos. La Defensora del Pueblo en el Per fue creada por la Constitucin Poltica de 1993, como un organismo constitucionalmente autnomo, para defender los derechos fundamentales, supervisar el cumplimiento de los deberes de la administracin estatal, as como la eficiente prestacin de los servicios pblicos en todo el territorio nacional. La Defensora atiende -en todo el pas- quejas, consultas y pedidos de ciudadanos que, por alguna causa, han experimentado la vulneracin de sus derechos. No desempea funciones de juez o fiscal ni sustituye a autoridad alguna. No dicta sentencias, no impone multas ni sanciones. Elabora informes con recomendaciones o exhortaciones a las autoridades, cuyo cumplimiento encuentra sustento en su poder de persuasin y en la fortaleza de argumentos tcnicos, ticos y jurdicos. La Defensora del Pueblo es, pues, un colaborador crtico del Estado que acta, con autonoma, respecto de cualquier poder pblico o privado, en nombre del bien comn y en defensa de los derechos de la ciudadana. En razn de ello, ejerce su mandato con objetividad, profesionalismo y responsabilidad, nunca por oposicin arbitraria o injustificada frente al Estado.

En razn de su legitimidad, resulta vital que los ciudadanos y ciudadanas perciban y sientan a la Defensora del Pueblo como una institucin no solo cercana, sino entraablemente comprometida con la solucin de sus problemas. En materia de conflictos, la Defensora del Pueblo despliega sus facultades de defensa y supervisin para prevenir e intermediar con el fin de evitar situaciones que puedan amenazar o violar los derechos fundamentales, afectar a la gobernabilidad local, regional o nacional y abrir el camino a procesos de dilogo que contribuyan a su solucin. Asimismo, desde el ao 2004 se realiza un monitoreo de los conflictos sociales con publicaciones peridicas mensuales que son puestas en conocimiento de los sectores llamados a resolver sus controversias. 2.2.1. Marco Legal CONSTITUCIN POLTICA DEL PER DE 1993 REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPBLICA LEY QUE MODIFICA LA LEY 26520, LEY ORGNICA DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO; Y LA LEY 28301, LEY ORGNICA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS DE ELECCIN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO Y DE MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL LEY ORGNICA DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO LEY N 26520 2.2.2. Facultades de la Defensora a. Investigar De acuerdo a esta atribucin, la Defensora del Pueblo puede iniciar y proseguir investigaciones, ya sea por iniciativa propia o a solicitud de cualquier persona interesada, con la finalidad de esclarecer los hechos o situaciones que, generados por la administracin estatal o sus agentes incluyendo a las personas jurdicas no estatales que ejerzan prerrogativas pblicas y que presten servicios pblicos, pudieran estar afectando sus derechos. Adems se investigan, con carcter prioritario, temas de alcance general que afecten a un nmero significativo de personas.

b. Elaborar Informes La Defensora del Pueblo elabora informes sobre temas de su competencia, denominados informes defensoriales y, adems, anualmente presenta un Informe al Congreso de la Repblica sobre la gestin realizada. c. Intervenir en procesos constitucionales Con el fin de defender los derechos humanos y el principio de supremaca constitucional, la Defensora del Pueblo est facultada para intervenir en los procesos constitucionales de amparo, hbeas corpus, hbeas data, accin de inconstitucionalidad, accin popular y accin de cumplimiento. Su intervencin puede efectuarse mediante diversas modalidades. As, puede iniciar procesos constitucionales, intervenir en procesos en trmite como coadyuvante o presentando escritos como el amicus curiae y puede presentar informes u opiniones a solicitud de las partes o del Tribunal Constitucional. d. Ejercer iniciativa legislativa La Defensora del Pueblo puede hacer uso de esta facultad mediante la presentacin de proyectos de ley ante el Congreso de la Repblica. e. Promover tratados sobre DD.HH La Defensora del Pueblo est facultada para promover la firma, ratificacin, adhesin y efectiva difusin de los tratados internacionales sobre derechos humanos, con el fin de asegurar su aplicacin. Adems, promueve que la legislacin y las prcticas nacionales se adecen a lo previsto en los tratados suscritos por el Per. f. Promover procedimientos administrativos La Defensora del Pueblo puede iniciar cualquier procedimiento administrativo, o participar en ste por iniciativa propia o a pedido de terceros, utilizando el criterio de discrecionalidad, en representacin de una o varias personas, para la defensa de los derechos fundamentales y constitucionales. 2.2.3. El papel de la Defensora del Pueblo en conflictos sociales La comprensin del objeto debe siempre preceder a la del papel que, en relacin a ste, le corresponde a una institucin o persona. En esa lnea, el conflicto social constituye una realidad compleja que

debe ser entendida como un tipo de problema distinto a otros que los ciudadanos le suelen plantear a la Defensora del Pueblo mediante quejas o pedidos; o de aquellas situaciones que merecen una investigacin de fondo para formular recomendaciones de mayor alcance; o de casos que se podran defender mediante acciones legales ante el Tribunal Constitucional u otras instancias del Estado. El conflicto social es una realidad compuesta de elementos econmicos, polticos, culturales, as como de un conjunto de percepciones diversas, intereses en contradiccin, necesidades insatisfechas, subjetividades, contextos singulares, identidades tnicas diversas, etc. Asimismo, se trata de una realidad que puede desviarse hacia la violencia y en la que, muchas veces, la tarea de bajar la tensin, crear confianza y abrir un espacio de dilogo colaborativo es ms demandante que un pronunciamiento sobre el fondo del asunto. As pues, en lo referente a los conflictos sociales, la institucin se encuentra ante una situacin de naturaleza distinta que exige una respuesta institucional igualmente distinta al rol habitual de la Defensora del Pueblo. Del mismo modo, el conflicto social fue identificado como un objeto de estudio poco analizado en el Per, pero que, desde los aos cincuenta, haba sido investigado en el mundo de manera especializada desde la sociologa, la ciencia poltica, la antropologa, el Derecho, la psicologa, entre otras disciplinas. La Defensora inici su propio plan de investigacin a partir de sus propios datos y con una marcada orientacin multidisciplinaria que llevase a la institucin ms all de la perspectiva puramente jurdica. Sobre todo, el conflicto social le plante a la Defensora del Pueblo la necesidad de incluir una estrategia de defensa de derechos que implicase el uso de herramientas, tcnicas y metodologas nuevas y de un marco conceptual que respondiese a los alcances de su mandato. En esa medida, el anlisis de las causas inmediatas de los conflictos para proponer espacios de dilogo colaborativo entre las partes (a veces mediados por la propia Defensora) en los que identificar los reales intereses y problemas, intercambiar informacin y plantear opciones de solucin permita contribuir a proteger derechos, colaborar con las soluciones y, sobre todo, prevenir la violencia. De esta manera, el trabajo de la Defensora del Pueblo del Per referido a los conflictos sociales, se inici bajo estas premisas:

a. En los conflictos sociales se ponen en riesgo derechos fundamentales, tanto los contenidos en las demandas sociales como los derivados de la gestin inadecuada del conflicto. Cuando los ciudadanos plantean pblicamente sus demandas, expresadas en pedidos, denuncias o advertencias, stas pueden tener un correlato en derechos fundamentales. Su problematizacin se evidenciar entonces, en una expresin real y una formal, jurdica. Los derechos que subyacen al conflicto no son, sin embargo, los mismos que se ponen en riesgo en el denominado metaconflicto, es decir, en las agresiones directas entre las partes o entre stas y las fuerzas del orden, que se deriva del conflicto, pero que puede llegar a adquirir una relativa autonoma. Deca Galtung que es el fracaso en la transformacin del conflicto lo que lleva a la violencia. Adems, durante la violencia se pone en riesgo o se afecta la vida, la integridad, la tranquilidad, es decir, valores superiores que estn protegidos por derechos constitucionales. b. En los conflictos sociales se puede afectar la gobernabilidad democrtica. Toda demanda social supone la activacin de competencias estatales de atencin y resolucin. Nada que pueda generar consecuencias en los derechos de las personas puede ser ajeno al Estado, debido a su responsabilidad de respetarlos y protegerlos. La autoridad que no cumple con este deber va perdiendo progresivamente legitimidad y, a la larga, esto comporta efectos en el prestigio del sistema democrtico. De manera ms concreta an, la violencia en los conflictos sociales puede interrumpir el funcionamiento de una institucin bsica de la democracia, como la municipalidad. En esa circunstancia se deja a la poblacin sin la prestacin de los servicios municipales y, lo que es peor, sin el representante de la democracia en la zona, con lo cual se facilita el avance de proyectos antidemocrticos. c. En los conflictos sociales, especialmente los que derivan en violencia, las posibilidades de desarrollo sufren una merma. Por ejemplo, los bloqueos de carreteras, caminos o ros, implican un

costo econmico muy alto1, en razn de la disminucin o suspensin de las actividades econmicas (dificultades en la prestacin de servicios, en el transporte, en el abastecimiento, en las transacciones, etc.), pero tambin por las imgenes de inestabilidad poltica o convulsin social que se pueden transmitir mundialmente con evidentes efectos entre los inversionistas. d. En los conflictos sociales, la violencia desincentiva el afianzamiento de una cultura de dilogo y paz. Por ser un proyecto pedaggico, la democracia se sustenta en la conciencia de la gente. Es a este nivel que se compite con la presunta eficacia de la violencia como medio para lograr los objetivos de una demanda. En razn de ello, el dilogo necesita ser un mecanismo prctico, til, exitoso y demostrar que aunque tome tiempo, puede resolver problemas sin dejar muertos y heridos en el camino, y all radica su superioridad moral.

2.2.4. Evolucin Institucional en la atencin de conflictos sociales Hay cuatro momentos en el desarrollo histrico del tema de conflictos sociales en la Defensora del Pueblo: a. 1996 2004: intervencin en conflictos sociales con los procedimientos utilizados en las investigaciones por violaciones a derechos fundamentales. b. 2004 2006: inicio de la labor de monitoreo mediante la elaboracin y publicacin de un reporte mensual de conflictos sociales. Creacin de un comit de intervencin en conflictos sociales y polticos,2 como una instancia de alcance nacional encargada de hacer el seguimiento de los conflictos sociales, y coordinar la accin defensorial. Elaboracin de un protocolo de intervencin defensorial en conflictos sociales y polticos. Publicacin del libro Ante todo, el dilogo. Defensora del Pueblo y conflictos sociales y polticos, que explica la conflictividad social en el Per, interpreta el mandato de la Defensora y recoge las principales intervenciones realizadas hasta ese momento. c. 2006 2008: creacin de la Unidad de Conflictos Sociales como un rgano de asesoramiento que dependa de la Primera
1

No existe un clculo econmico de lo que la violencia en los conflictos sociales deja. La Cmara de Comercio de Lima se propuso hacer un clculo sobre la base de horas persona dejadas de trabajar pero sus cifras no fueron suficientemente refrendadas. 2 Directiva N 001-2005-DP, aprobada por Resolucin Administrativa N 030-2005/DP del 1 de junio de 2005

Adjunta, encargado de proponer la poltica institucional y la ejecucin de acciones necesarias para la atencin de conflictos sociales. d. 2008 2009: creacin de la Direccin de la Unidad de Conflictos Sociales3 como rgano de lnea con funciones adicionales, como la de elaborar documentos de trabajo. e. 2009 2011: creacin de la Adjunta para la Prevencin de los Conflictos Sociales y la Gobernabilidad (Apcsg).4 De acuerdo al Artculo 74 del Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF), la referida Adjunta debe cumplir las siguientes funciones: a) Dirigir el monitoreo de los conflictos sociales a nivel nacional a travs de la elaboracin peridica de reportes y otros instrumentos similares, as como proponer lineamientos de prevencin e intervencin. b) Dirigir la tarea de anlisis de la informacin y proponer formas de actuacin en los casos particulares de conflictos sociales, en coordinacin con las Adjuntas, Programas, Oficinas Defensoriales y Mdulos de Atencin Defensoriales. c) Coordinar con las Adjuntas, Programas y/o Proyectos, Oficinas Defensoriales y Mdulos de Atencin Defensoriales; la intervencin en conflictos sociales, desplazndose territorialmente en los casos que resulte necesario para promover el dilogo y contribuir a la no violencia. d) Elaborar informes defensoriales, informes de Adjunta, documentos de trabajo, reportes, anlisis y estadsticas en el mbito de su competencia. e) Proponer y realizar actividades de capacitacin y difusin en materia de anlisis, prevencin, manejo y transformacin de conflictos sociales en coordinacin con la Direccin de Coordinacin Territorial y la Oficina de Gestin y Desarrollo Humano. f) Coordinar con instituciones que desarrollen funciones vinculadas o complementarias en los temas de su competencia. g) Contribuir a la consecucin de metas previstas en el Plan Operativo Institucional, a travs de la adecuada programacin y ejecucin de actividades as como de la evaluacin del funcionamiento y gestin.

3 4

Mediante Reglamento de Organizacin y Funciones aprobado el 30 de septiembre del 2006. Mediante Resolucin Defensorial N019-2009/DP, publicada en el diario El Peruano el 30 de abril del 2009, que modific el ROF de la institucin.

h) Contribuir a la gobernabilidad democrtica a travs de la promocin del dilogo, la investigacin sobre las instituciones de la democracia, la promocin de la tica pblica y el anlisis de las polticas pblicas. i) Coordinar el trabajo sobre los temas mencionados en el literal anterior, con el Programa de tica Pblica, Prevencin de la Corrupcin y Polticas Pblicas. j) Otras funciones que le sean conferidas por el Defensor del Pueblo o el Primer Adjunto. 2.2.5. Los mbitos de actuacin defensorial a. Sistema de monitoreo de conflictos sociales (Simco). Es el sistema de gestin de informacin que la Adjunta para la Prevencin de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad de la Defensora del Pueblo implement desde el ao 2008, cuyos objetivos son: Recopilar, procesar e informar de manera amplia, objetiva y transparente todo lo que concierne a la situacin y evolucin de la conflictividad social en el pas. Alertar, de manera oportuna, a los actores del conflicto y al pas sobre el estado de los conflictos sociales, a fin de que adopten las medidas que consideren ms pertinentes. Para alcanzar los dos objetivos planteados se realizan cuatro actividades bsicas: Ingreso de informacin relevante de un conflicto social. Almacenamiento de informacin (en archivos fsicos o digitales). Procesamiento de datos. Emisin de informacin procesada para el anlisis de la conflictividad social (productos y reportes concretos).

La Adjunta de Prevencin de Conflictos Sociales y Gobernabilidad hace uso de una plataforma informtica de monitoreo de conflictos que es el sistema informtico que permite ordenar la informacin relacionada a conflictos sociales, de acuerdo a mdulos de monitoreo. Los mdulos del Simco son los siguientes:

Figura 1 Modulos de SIMCO

El Simco hace posible la elaboracin de: Reporte mensual de conflictos sociales Es un instrumento de monitoreo elaborado por la Apcsg, que brinda informacin sobre los actores, las demandas, el estado y desarrollo de los conflictos sociales, las acciones colectivas de protesta, las acciones subversivas ocurridas y las alertas tempranas emitidas. Se elabora sobre la base de la informacin recogida por las 38 Oficinas Defensoriales distribuidas en todo el pas, documentos oficiales del Estado, investigaciones de universidades y organismos no gubernamentales y medios de comunicacin. La informacin es verificada y contrastada. Se cuenta con reglas de calificacin del conflicto (activo, latente, resuelto), de reactivacin y de traslado a la base de datos de casos en observacin. El reporte cuenta con una versin en formato PDF que se difunde mediante una lista de correos y una versin digital colgada en el

portal Web de la institucin. Desde marzo del 2004 a septiembre del 2011 se han elaborado y difundido 91 reportes. Boletn Conflictos al Da Instrumento de monitoreo producido y distribuido por la Apcsg desde septiembre del 2007, con el fin de: Registrar las notas periodsticas de conflictos sociales y acciones colectivas de protesta que aparecen en medios de comunicacin social. Presentar una primera mirada sobre el desarrollo de la conflictividad social en el pas.

Hasta este momento, al 30 de noviembre del 2011, se han elaborado 1063 boletines. Cronologa semanal de conflictos sociales Instrumento de monitoreo producido y distribuido por la Apcsg desde abril del 2005, con el fin de presentar, de manera breve, las principales notas periodsticas relacionadas a conflictos sociales y acciones colectivas de protesta, de acuerdo a los temas recogidos durante la semana. Al 30 de noviembre del 2011 se han elaborado 242 cronologas.

b. Intervencin de la Defensora del Pueblo en conflictos sociales. Lineamientos, directivas y protocolos. La intermediacin defensorial est dirigida al anlisis para la gestin del conflicto, la prevencin de la violencia, la promocin del dilogo entre las partes, la colaboracin o conduccin de los procesos de dilogo y el seguimiento y gestin del cumplimiento de las actas con acuerdos. Para ello, la Defensora del Pueblo ha elaborado, entre el 2004 y el 2011, los siguientes lineamientos y protocolos que orientan la actuacin de sus comisionados en el mbito nacional: o El Protocolo de Actuacin Defensorial en Conflictos Sociales. Documento cuyo contenido establece las modalidades de intervencin defensorial, as como presenta los principios de la actuacin defensorial y la relacin con los medios de comunicacin.

o Directiva: Lineamientos para la actuacin de la Defensora del Pueblo en Casos de Estado de Emergencia. Documento que orienta la intervencin de los comisionados en situaciones en las que se ha suspendido el ejercicio de determinados derechos y se autoriza la participacin de las fuerzas armadas en el restablecimiento del orden. As mismo, orienta el procedimiento de actuacin para el empleo de los procesos constitucionales de hbeas corpus y amparo, y la forma de organizacin interna para la actuacin defensorial en un contexto de conflicto violento y estado de emergencia. o Lineamientos: Conflictos y acciones humanitarias. Documento en el que se establece el tipo de situaciones de riesgo humanitario en conflictos violentos, las modalidades de intervencin, las personas en riesgo y las instituciones responsables. o Pautas de Actuacin de la Defensora del Pueblo en Conflictos Sociales Electorales Elecciones Regionales y Municipales 2010. Documento que define el conflicto electoral, las fuentes generadoras de los conflictos sociales electorales, los factores que contribuyen a la conflictividad electoral, los aspectos a ser analizados y las pautas que se deben seguir ante un conflicto electoral. o Reglas de la Mesa de Dilogo. Documento que gua la organizacin y el desarrollo de los procesos de dilogo, en el cual se indican pautas con relacin a la composicin y funciones de una mesa de dilogo, el rol de la facilitacin o mediacin, las normas de conducta, la participacin de los actores en el proceso y la poltica con los medios de comunicacin social. o Lineamientos de Intervencin Defensorial con Pueblos Indgenas de la Amazona en situacin de conflicto social. Documento que brinda pautas especiales de intervencin en conflictos en los que intervienen pueblos indgenas, en atencin al principio de interculturalidad, reconociendo y respetando su cultura y derechos colectivos. Se seala el

tipo de relacin que hay que establecer con los actores primarios, las causas de los conflictos con pueblos indgenas, las formas de participacin, la representatividad de los lderes, el dilogo desde un enfoque intercultural, el uso de medios de comunicacin alternativos y la relacin con otros actores. Las intervenciones defensoriales pueden ser de distinto tipo: supervisiones preventivas (entrevistas, inspecciones, reuniones de trabajo con las partes, facilitacin del acceso a la informacin, etc.); intermediaciones (buenos oficios, facilitacin, mediacin); acciones legales (verificacin de detenciones y de las condiciones en que se cumplen, amicus curiae, interposicin de acciones de garanta); acciones humanitarias (pedido de traslado y atencin de personas heridas, pedido de atencin de personas expuestas a riesgos en el escenario del conflicto: menores, adultos mayores, personas enfermas, mujeres embarazadas, etc.). El promedio mensual de intervenciones defensoriales del ao 2011 (enero a septiembre) es de 195 en todo el mbito nacional. c. Desarrollo de capacidades de la Defensora del Pueblo y gobiernos regionales y locales. o Capacitacin de comisionados de la Defensora del Pueblo en prevencin y gestin de conflictos sociales. Durante los aos 2007 y 2008 se implementaron talleres de capacitacin presenciales para jefes de oficina y comisionados de todas las Oficinas Defensoriales del Per. Los cursos permitieron impartir conocimientos sobre teora de conflictos, herramientas de anlisis de conflictos sociales, tcnicas de recojo de informacin, estrategias de dilogo y rol de la Defensora del Pueblo en conflictos sociales. Del mismo modo se recogi experiencias de las oficinas regionales. En el 2009 y el 2010 se continu desarrollando los cursos presenciales y se complement la propuesta educativa con los cursos virtuales: Introduccin a la conflictividad social desde la perspectiva de la Defensora del Pueblo, en dos oportunidades, y

Conflictos sociales: anlisis y dilogo intercultural. Ambos cursos fueron dictados a los funcionarios de la Defensora del Pueblo y a funcionarios miembros de la Federacin Iberoamericana del Ombudsman (FIO). o Capacitacin de funcionarios pblicos de los Gobiernos Regionales y Locales en prevencin y gestin de conflictos sociales. Entre los aos 2009 y 2010 se implementaron 10 cursostalleres, denominados Prevencin y Gestin de Conflictos Sociales, en igual nmero de departamentos y con la participacin de ms de 300 funcionarios. El objetivo del curso-taller fue proporcionar enfoques conceptuales, etodolgicos y prcticos para la intervencin en conflictos sociales. Del mismo modo, se proporcion a los participantes un instrumento legal de organizacin de su propia oficina de prevencin de conflictos sociales, as como un software para su monitoreo. d. Investigacin para la transformacin de conflictos sociales. En el ejercicio de sus funciones, la Defensora del Pueblo puede iniciar investigaciones de mayor alcance orientadas a analizar problemticas de fondo, identificar los derechos vulnerados o los vacos e incumplimientos por parte de la administracin estatal y formular recomendaciones. Estn vinculados directamente al tema de conflictos sociales los informes: Los conflictos socioambientales por actividades extractivas en el Per de julio del 2007; Derecho a la consulta: mecanismo para institucionalizar el dialogo entre el Estado y los pueblos indgenas, de diciembre del 2009; y, Actuaciones defensoriales en el marco del conflicto de Bagua, de marzo del 2010. Asimismo, el presente Informe se inscribe dentro de esta orientacin transformativa del conflicto que busca explicar causas ms profundas para proponer cambios en el plano de las polticas pblicas. Durante estos aos, la autonoma, legitimidad, flexibilidad y presencia territorial de la Defensora del Pueblo han sido decisivas para el cumplimiento de estas nuevas funciones. Existe pues, una

experiencia inauguratoria que ha abierto un nuevo campo de accin del ombudsman, con un instrumental propio de trabajo. A partir de esta contribucin de la Defensora del Pueblo se han dictado normas de rango nacional, ordenanzas regionales y locales, creando oficinas de gestin de conflictos sociales; se han diseado estrategias de prevencin de conflictos, enfoques de polticas pblicas influidos por la conflictividad, etc. Pero, sobre todo, se ha logrado movilizar al Estado para que, en una accin coordinada (Presidencia del Consejo de Ministros, ministerios, gobiernos regionales, gobiernos locales y Defensora del Pueblo, entre otras instituciones), se proponga dar una respuesta oportuna y constructiva a los conflictos sociales. Del mismo modo se ha movilizado a las dirigencias de las organizaciones sociales y a los directivos de las empresas (principalmente mineras y petroleras) para que abonen en favor de respetar los procedimientos legales y los procesos de dilogo que se instauren para resolver conflictos. 2.2.6. Adjunta del Medio Ambiente Servicios Pblicos y Pueblos Indgenas Se encarga de proteger los derechos de los ciudadanos a acceder a servicios pblicos de calidad con tarifas justas, mediante la supervisin de la prestacin de los servicios pblicos de agua y alcantarillado, electricidad, telefona y transporte pblico, as como los derechos de los ciudadanos a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida, mediante la supervisin del cumplimiento de los deberes de la administracin estatal. Actualmente est a cargo de la abogada Alicia Abanto. 2.2.7. Medio Ambiente El Per es un pas "megadiverso", caracterstica que lo define como uno de los pases con mayor ndice de biodiversidad del planeta. Este hecho, sin embargo, ha puesto en mayor evidencia su vulnerabilidad a los efectos del cambio climtico en la regin y en el mundo entero. El derecho a vivir en un ambiente adecuado se encuentra recogido en la Constitucin Poltica, entendindose como medio ambiente al lugar en donde las personas, los elementos de la naturaleza y los seres vivos se desenvuelven tanto en los espacios naturales como

en el entorno urbano implicando las interrelaciones que se producen entre ellos. Sin embargo, la contaminacin en el aire, el deterioro del agua y la calidad del suelo son algunos de los aspectos que hoy en da disminuyen nuestra riqueza biolgica, afectando en consecuencia los conocimientos tradicionales asociados a ella, as como la calidad de vida de sus habitantes. Por estas razones, la Defensora del Pueblo que promovi la creacin de una autoridad autnoma ambiental salud la creacin del Ministerio del Ambiente, en mayo del 2008, como un importante paso en el fortalecimiento de la gestin ambiental en nuestro pas. Asimismo, ha mostrado especial preocupacin por la calidad del aire en las ciudades, la contaminacin de los recursos hdricos, as como por el desarrollo de algunas prcticas y actividades incompatibles con el cuidado del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos. 2.3. Presidencia de Consejo de Ministros (PCM) 2.4. Ministerio del Ambiente (MINAM) 2.5. CASO

Glosario Accin colectiva: Realizacin conjunta de hechos tendientes a efectuar un reclamo en el espacio pblico. generalmente

Actores: Personas u organizaciones que tienen participacin en el conflicto o se ven afectadas por l o sus resultados. Actores primarios: Personas u organizaciones que tienen una participacin principal en el conflicto, se oponen entre s y el resultado les afecta directamente. Actores secundarios: Personas u organizaciones que tienen una participacin indirecta en el conflicto, a menudo simpatizan con alguno de los actores primarios, tienen ciertos intereses o responsabilidades e influyen indirectamente en el resultado.

Actores terciarios: Personas u organizaciones que son percibidas como imparciales y por lo tanto tienen la posibilidad de actuar como mediadores o negociadores. Actuacin defensorial: Cualquiera de las medidas que la Defensora del Pueblo toma en uso de sus atribuciones constitucionales y legales. En el caso de conflictos sociales, algunas de sus actuaciones son las siguientes: pedidos de informacin, visitas de inspeccin, entrevistas con actores, talleres informativos, alertas tempranas, intermediaciones, etc. Adjunta para la Prevencin de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad: Es un rgano de la Defensora del Pueblo que tiene por funcin proponer la poltica institucional en materia de conflictividad social y realizar acciones de monitoreo y alerta temprana, anlisis, intermediacin y transformacin de conflictos sociales. Adjuntas: Son rganos de lnea de la Defensora del Pueblo que tienen por funcin orientar y asesorar a la Titular, Oficinas Defensoriales y Mdulos de Atencin en temas de actuacin defensorial de su competencia. Desarrollan labores orientadas al anlisis y la formulacin de propuestas en temas cuya problemtica requiere ser considerada y atendida desde una perspectiva integral, asimismo, brindan lineamientos de actuacin para el tratamiento de casos individuales a cargo de las Oficinas Defensoriales y aportan a la investigacin de los mismos cuando demanden un tratamiento especializado. Alerta temprana: Comunicacin privada o pblica emitida por la Defensora del Pueblo a una entidad del Estado o un particular con informacin que puede permitir la toma de medidas oportunas que eviten la violencia y encaminen el conflicto por las vas de la ley y el dilogo. Conflicto activo: Es el conflicto social expresado por alguna de las partes o por terceros a travs de reclamaciones pblicas formales o informales. Conflicto comunal: Es un tipo de conflicto social cuya dinmica gira en torno al acceso a recursos naturales, propiedad y lmites territoriales entre comunidades. Conflicto latente: Es el conflicto social oculto o aparentemente inactivo. En l se puede observar la concurrencia de factores que tienen un curso de colisin pero que no se manifiestan o habindose manifestado han dejado de hacerlo durante un tiempo considerable.

Conflicto resuelto: Es el conflicto social cuya conclusin mediante acuerdos, emisin normativa, resolucin judicial o administrativa, etc. restablece las relaciones entre las partes en condiciones de armona. Nunca es posible asegurar que la resolucin sea definitiva.