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Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Brasilia DF 2010

Instituto Publix SHS, quadra 06, conjunto A, bloco C, sala 909/910. Complexo Brasil 21 - Braslia, DF - Brasil. CEP: 70.316-000 (61) 3039.8250 www.institutopublix.com.br cone Grfica e Editora
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Denny Guimares de Souza Salgado Paulo de Tarso Soares Silva Criacin e Editoracin de la Portada Willy de Almeida Rodrigues Salgado Traduccin Maria Mercedes Quihillaborda Irazabal Mouro Revisin Equipe Instituto Publix Impresin cone Grfica e Editora

3865 Martins, Humberto Falco; Marini, Caio e outros. Una gua de gobernanza para resultados en la administracin pblica. Publix Editora, 2010. 256 p. ; il. 21 cm

ISBN 978-85-63133-02-1 1. Administracin pblica. 2. Gobernanza. 3. Gestin para resultados. CDU 351

Prefacio a la Edicin en Espaol

El enfoque en los resultados de la administracin pblica es quizs uno de los ms importantes cambios paradigmticos acaecidos en el ltimo siglo porque obliga a que el quehacer pblico se recentre en la sociedad misma. La inmensa literatura acadmica producida al respecto es expresiva de este cambio de enfoque. Sin embargo, ella se ha originado bsicamente en pases anglosajones, con trayectorias histricas y configuraciones institucionales muy distintas a las que son propias de las sociedades iberoamericanas. La ausencia de obras autctonas es, probablemente, una de las causas de que en nuestros pases se aprecie ms retrica que realidad e, incluso, sesgos en la utilizacin del enfoque para resultados. Indebida comprensin de la especificidad de los resultados en las administraciones pblicas, sobrevalorizacin de las mediciones y tendencia a gestionar para indicadores en vez de utilizarlos como herramientas de aprendizaje, son algunas de las expresiones de la falta de asimilacin del nuevo paradigma. Por ello, la obra de Humberto Martins y Caio Marini reviste una importancia clave. Los autores, con la agudeza de su rica trayectoria intelectual y con el sentido de realidad que arraiga en su vasta prctica profesional, son capaces de expresar brillantemente los desafos que enfrenta la gobernanza para resultados en nuestras administraciones pblicas. La obra tiene, pues, muchas virtudes. Es, por una parte, una gua til para ayudarnos a comprender que un enfoque para resultados requiere, en forma imprescindible, 3

de un abordaje integral que abarque la construccin de la agenda, la adaptacin de las estructuras organizacionales y los procesos de trabajo, el monitoreo y la evaluacin, considerando adems el importante papel que tiene la alineacin de las personas para la real institucionalizacin de la gobernanza para resultados. Por otra parte, la obra nos proporciona un alerta para evitar caer en ritualismos y para huir de la tendencia tan comn en nuestra regin de pervertir discursivamente un cambio sin darle siquiera la oportunidad de que arraigue en la realidad. Adems, la obra nos entrega un mapa tanto de las diferentes metodologas como de las principales experiencias internacionales, mostrndonos sus contribuciones y lmites y, sobre todo, advirtindonos acerca de la necesidad de modelos integradores de diferentes perspectivas metodolgicas. Por todo eso, estamos seguros que este libro de Humberto Martins y Caio Marini se convertir en un referente obligado para todos aquellos que aspiran a hacer del cambio social, el propsito bsico y el norte de lo pblico. Nuria Cunill Grau

Prefacio

La publicacin del libro Una Gua de Gestin para Resultados en la Administracin Pblica es una importante contribucin para todas las personas interesadas en el permanente reto de la modernizacin del Estado brasileo, tanto acadmicos, funcionarios pblicos, consultores, como practitioners en general. La literatura brasilea en administracin pblica es reconocidamente pobre, reflejo de las caractersticas de la propia rea, que recin en las ltimas dcadas se est regenerando, despus de la discontinuidad impuesta por el perodo autoritario no sorprendentemente, la administracin pblica es un campo profesional que depende de un ambiente democrtico para florecer. Con excepcin del esfuerzo editorial de la Fundacin Getlio Vargas y de la Escuela Nacional de Administracin Pblica, son pocos los ttulos disponibles. La publicacin de Caio Marini y Humberto Martins es producto de la trayectoria profesional de ambos, enraizada en el Instituto Publix, que incluye experiencia en instituciones pblicas federales, instituciones acadmicas y, en especial, actividades de consultora ofrecida a gobiernos y organizaciones gubernamentales de todos los niveles. No es sorprendente, por lo tanto, que el libro est orientado a satisfacer la curiosidad de quienes estn involucrados con los desafos de la administracin pblica dentro de la perspectiva de resultados, porque este es el gran reto de quienes, como ambos, son llamados a ofrecer instrumentos a dirigentes y tomadores de decisin en la actividad cotidiana de las actividades gubernamentales. La lectura no necesita ser obligatoriamente secuencial y cada captulo puede ser ledo separadamente, de acuerdo con el inters del lector. La bibliografa es muy til y ofrece a los interesados diver5

sas fuentes para lecturas posteriores. Son muchos los temas mutuamente articulados y es necesario que sean profundizados de forma segmentada, para que sean comprendidos en sus complejidades especficas y, posteriormente, articulados nuevamente en un conjunto dinmico. En realidad, cada captulo puede expandirse y ser objeto de una publicacin especfica, dado el volumen de asuntos abordados en cada uno de ellos. Se trata de un abordaje introductorio pero muy abarcador del tema. Los captulos iniciales, incluso los que se refieren a las principales metodologas aplicadas en el rea y a las experiencias en marcha en otros pases, funcionan como el punto de partida de un circuito para quienes buscan una visin ms profunda. En los captulos siguientes, son incorporados a la reflexin sobre el tema insumos y materiales derivados del esfuerzo de traducir en la prctica teoras y conceptos cuya retrica y propaganda hacen que parezcan ms simples de lo que de hecho son. El debate sobre gestin para resultados fue un importante avance ocurrido en los aos 90 en la administracin pblica. En la prctica, sin embargo, se constat que el ambiente de la esfera pblica es muy complejo y demanda un esfuerzo de contextualizacin considerable, cuando se trata de adoptar enfoques que movilizan expectativas entre dirigentes y electores. El foco en los resultados es imprescindible en la administracin pblica contempornea. Pero l, por s slo, no es garanta de que los resultados sean logrados. En realidad, la probabilidad de xito est asociada al conocimiento de los factores y de las restricciones que limitan sus potencialidades. Colocarlos en el centro del esfuerzo de transformacin, sin embargo, contribuye a que el esfuerzo sea estructurado a partir de lo que es ms vital en el rea gubernamental: entregar productos y servicios a la sociedad de forma transparente y eficiente. Este libro contiene interesante material producido en el esfuerzo de proporcionar herramientas a los gestores involucrados en la estructuracin de reas de resultados en administraciones pblicas municipales, estaduales y federales. Este material, extrado de la prctica profesional de los dos autores, constituye un material original, producido en el embate con los problemas cotidianos y es, 6

indiscutiblemente, la parte ms rica de la publicacin. Se trata de un conjunto de insigths en estado bruto, fruto de experimentacin institucional, que comienza a ser elaborado y sistematizado para anlisis y diseminacin. Las reflexiones que posibilitan auxiliarn a profesionales involucrados en retos similares a modelar iniciativas ms adecuadas a las necesidades. Los lectores de esta publicacin concluirn, al terminar de leer, que promover una administracin orientada para resultados es un reto intrnseco de las administraciones pblicas. Francisco Gaetani Secretario Ejecutivo Adjunto del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestin

Presentacin

El trmino gobernanza significa ms que gestin y ms que gobierno. Remite a roles preponderantes de mltiples arreglos de diferentes actores (estado, tercer sector, mercado, etc.) en el desarrollo, en la gestin de polticas pblicas y en la prestacin de servicios, caractersticos del estado contemporneo y del actual debate en materia de administracin pblica y gobierno. Este libro elabora un concepto y una metodologa de gobernanza para resultados denominada Gestin Matricial de Resultados, o Gobierno Matricial, que se basa en tres elementos: a) la construccin de una agenda estratgica legtima, coherente, enfocada y realista; b) la alineacin de las estructuras implementadoras - de dentro y de fuera de los gobiernos - con esta agenda, con el objetivo de buscar la efectiva implementacin y evitar la disipacin fragmentaria de esfuerzos en direccin a otras agendas paralelas; y c) el establecimiento de sistema de monitoreo y evaluacin, que proporcione la generacin de informaciones sobre resultados y esfuerzos, y promueva su apropiacin por la sociedad y por los agentes involucrados con miras a generar mejora, responsabilizacin, control y transparencia. De esta forma, la Gestin Matricial de Resultados presupone que no basta apenas: a) tener una buena agenda estratgica, ninguna agenda es auto-ejecutable; b) no basta apenas desarrollar estrategias; las estructuras no son auto-orientadas para resultados y requieren formas ms robustas de induccin y preparacin; y c) no basta apenas generar informaciones sobre el desempeo, siendo necesario que los agentes involucrados se apropien de las informaciones. 9

Esta obra es resultado directo de nuestras investigaciones, proyectos de consultora y actividades de enseanza en el rea de la gestin pblica. En efecto, durante los ltimos aos, hemos tenido la rara oportunidad de apoyar a personas, organizaciones y gobiernos que protagonizaron relevantes transformaciones en la gestin pblica en Brasil y en el mundo. Nuestro objetivo fue escribir un libro prctico, conteniendo de forma sucinta y sistemtica conceptos, metodologas, herramientas y casos destacados en gestin para resultados, a partir de las aportaciones que hemos ofrecido en beneficio del buen gobierno y de la buena gestin. Se trata de una gua en el sentido de que su objetivo es orientar, apoyar y enriquecer las prcticas de gestin para resultados sin dogmatismos metodolgicos. O sea, no se trata de un manual que contiene preceptos y procedimientos que deban ser seguidos acrticamente. Este volumen representa, por lo tanto, lo que pensamos y la forma en que hemos tratado nuestro trabajo. Constituye una especie de obra de referencia de nuestra amplia comunidad de aprendizaje que no se limita al conjunto de los consultores asociados o a los involucrados en los proyectos que desarrollamos. De esta manera, este volumen es una construccin colectiva en la cual colaboradores del Instituto Publix participaron activamente. Agradecemos la colaboracin de Alexandre Borges Afonso, Gilberto Porto Barbosa, Joo Paulo Martins Melo, Joo Paulo Mota Cordeiro, Marcelo Trevenzoli, Maurlio Engel, Natlia Latino Antezana, Sara Lin Levy, Tiago Silva y Vitor de Arajo Peixoto. Tambin agradecemos el apoyo que nos dieron Angelita Maria de Oliveira, Csar Santos y Nomia Brito. El texto es intencionadamente sencillo y reducido para que pueda ser ledo enteramente en un breve perodo de tiempo y proporcione, rpidamente, una visin abarcadora de las ideas expuestas. Su lenguaje fue ajustado para facilitar la comprensin de quienes no son especialistas en gestin para resultados, sino profesionales de diferentes reas a quienes les interesa comprender el tema y su aplicacin, en beneficio de sus trayectorias personales, de sus organizaciones o de sus gobiernos. 10

No se trata, de esta forma, de un libro acadmico, a pesar de que fue pautado por el rigor y la actualidad. Tampoco constituye un nuevo manual de autoayuda organizacional, de tono apelativo y lleno de modismos gerenciales. Se trata, esencialmente, de un mensaje a ser comunicado al lector alguien que trabaja en el gobierno o con gobiernos y, de distintas maneras, debe generar resultados lo que puede ser expresado de la siguiente forma: la buena gestin es la que llega a resultados. Todos tienen, cada vez ms, que administrar mejor para lograr mejores desempeos. Tenemos soluciones y experiencias, desarrolladas a travs de los aos que pueden contribuir significativamente a mejorar el desempeo de organizaciones y gobiernos, que deben ser compartidas. As, el primero captulo es una contextualizacin de las trayectorias y de los retos de la gestin pblica contempornea. Busca tambin trazar un perfil de la gobernanza actualmente, en que el mejoramiento del desempeo es una preocupacin central. El segundo captulo presenta algunas de las principales metodologas de gestin de desempeo adoptadas en la administracin pblica y en la iniciativa privada. El anlisis de estas metodologas, que representaron grandes avances en el rea de la gestin, subraya la importancia de la adopcin de modelos abarcadores e integradores, capaces de transponer los compartimientos estanques existentes entre los diferentes enfoques. El tercer captulo presenta, resumidamente, experiencias paradigmticas de la gestin pblica contempornea en distintos pases, demostrando cmo fue la aplicacin de algunos de los principales modelos de gestin para resultados desarrollados hasta ahora. El captulo cuarto propone un modelo de gobernanza para el desempeo, denominado Gestin Matricial de Resultados, y define sus etapas de implementacin. Este modelo se destaca por su dinmica, alcance y multidimensionalidad, lo que posibilita que supere las limitaciones y potencialice las virtudes encontradas en las metodologas anteriormente presentadas. Los seis captulos siguientes tratan de las etapas de implementacin de la Gestin Matricial de Resultados: construccin de 11

la agenda estratgica; pactuacin interna y alineacin de la estructura implementadora; alineacin de procesos; alineacin de la estructura; alineacin de personas; monitoreo, evaluacin y aprendizaje. Esos captulos estn ilustrados por cuadros que contienen breves relatos de casos de aplicacin exitosa. El captulo final es dedicado a reflexiones sobre los retos de la implementacin sostenible de modelos de gobernanza para resultados en la administracin pblica. Esperamos, sobre todo, que este libro sea til y, de alguna forma, inspire movimientos destinados a perfeccionar las iniciativas emprendidas en la bsqueda de mejores resultados en la administracin pblica. Una excelente lectura! Humberto Falco Martins Caio Marini

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Indice

CAPTULO 1 - Estado y Gestin Pblica: trayectorias y retos contemporneos. ..............................17

1.1. El contexto de transformacin y la necesidad de alineacin...................................................................... 19 1.2. Antecedentes: la evolucin hacia el estado moderno................. 21 1.3. Estado y gestin pblica contemporneos.................................. 27

CAPTULO 2 - Gestin para Resultados: principales metodologas. ..................................................33

2.1. Balanced Scorecard..................................................................... 37 2.2. Bain & Company. ......................................................................... 39 2.3. Prisma de Desempeo................................................................ 41 2.4. Hoshin Kanri................................................................................ 42 2.5. Gestin de la Calidad Total . ....................................................... 44 2.6. Rummler & Brache...................................................................... 47 2.7. Cadena de Valor de Porter.......................................................... 49 2.8. Gestin de Proyectos (PMBOK)................................................. 51 2.9. Cadena de Suministro: Desempeo logstico (redes e integracin de los procesos corporativos)........................... 54 2.10. Planificacin Estratgica Situacional. .......................................... 55 2.11. Creacin de Valor Pblico......................................................... 57 2.12. Consideraciones sobre las metodologas presentadas........................................................................................ 58

CAPTULO 3 - Gestin para Resultados: experiencias paradigmticas.............................................61

3.1. Reino Unido. ............................................................................... 63 3.2. Australia. ...................................................................................... 66 3.3. Estados Unidos de Amrica........................................................ 69 3.4. Canad. ....................................................................................... 72 3.5. Francia........................................................................................ 74 3.6. Chile........................................................................................... 77 3.7. Consideraciones sobre las experiencias...................................... 79 13

CAPTULO 4 A la bsqueda de la Gobernanza para Resultados: atributos ideales y la Gestin Matricial para Resultados..............................................81

4.1. Los atributos ideales de un modelo de gobernanza para resultados:. .............................................................. 83 4.2. La Gestin Matricial de Resultados.......................................... 88

CAPTULO 5 Construyendo Agendas Estratgicas. ......95

5.1. Comprendiendo el ambiente institucional.................................. 98 5.2. Estableciendo el propsito........................................................ 101 5.2.1 Misin................................................................................... 101 5.2.2 Visin.................................................................................... 103 5.2.3 Valores. .................................................................................. 104 5.3. Definiendo resultados............................................................... 105 5.3.1 Construyendo el mapa estratgico.......................................... 105 5.3.2 Modelando indicadores y metas. ............................................. 113 5.4. Estableciendo esfuerzos de implementacin: iniciativas estratgicas....................................................................... 122

CAPTULO 6 - Alineando Estructuras Implementadoras y Pactando Resultados......................129

6.1. Definiendo la matriz de contribucin y las alineaciones vertical y horizontal...................................................... 132 6.1.1 Alineacin Vertical................................................................. 133 6.1.2 Alineacin Horizontal............................................................. 136 6.2 Afirmando la pactuacin interna. ................................................ 137 6.3. Formulando el diagnstico de las unidades y de los procesos pactados . ............................................................ 145 6.4. Apoyando la remocin de obstculos y promoviendo mejoramientos de gestin......................................... 150

CAPTULO 7 - Alineando y Optimizando Procesos de Trabajo. ........................................................153 CAPTULO 8 - (Re)modelando Estructuras Organizacionales.............................................................175

7.1. La gestin matricial de procesos............................................... 156 7.2. Alineando y optimizando procesos........................................... 159

8.1. Arquitectura Organizacional. ..................................................... 178 8.2. Incluyendo las etapas de la ....................................................... 184 modelacin de la estructura............................................................. 184 8.2.1. Modelando la cpula............................................................. 186 14

8.2.2. Modelando el ncleo operativo.............................................. 189 8.2.3. Modelando las reas de apoyo............................................... 192 8.2.4. Modelando la lnea intermdia.............................................. 193

CAPTULO 9 - Promoviendo la Alineacin de las Personas y Reinventando el Sistema de Gestin de Personas............................................................... 199

9.1. El imperativo de la alineacin en razn de los nuevos tiempos...................................................................... 201 9.2. Construyendo una nueva gestin de personas.......................... 203 9.3. Alineando la Fuerza de Trabajo. ................................................. 207 9.4. Alineando Valores...................................................................... 208 9.5. Alineando Competencias. .......................................................... 210 9.6. Reinventando el liderazgo: del liderazgo jerrquico hacia el liderazgo relacional............................................. 211 9.7. Gestin del desempeo basada en pactuaciones...................... 213 9.8. Desarrollando una poltica de retribuccin basada en competencias y desempeo............................................ 215

CAPTULO 10 - Monitorizando, Evaluando, Ajustando.... .....................................................................219

10.1. Objetos de Monitoreo y Evaluacin y sistema de puntaje............................................................................ 222 10.2. Comprendiendo el proceso y las modalidades de Monitoreo y Evaluacin.......................................... 224 10.3. Definiendo la central de resultados......................................... 227 10.4. Elaborando el panel de control y diseminando las informaciones...................................................... 230 10.5. Limitaciones y atributos de un buen modelo de Monitoreo y Evaluacin............................................................... 231

CAPTULO 11 - Promoviendo la Sostenibilidad de los Modelos de Gestin para Resultados:..................237

11.1. Gobernanza para resultados es un proceso: cuidado con los modismos!............................................................. 240 11.2. Movilizacin, desarrollo de capacidades y apropiacin................................................................ 244 11.3. Institucionalizando el proceso de transformacin................................................................................. 245

Sobre el Instituto Publix.................................................249 Sobre los autores. ............................................................251


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Captulo 1
Estado y Gestin Pblica: trayectorias y retos contemporneos*1

*1Este captulo contiene trechos de: Martins, Humberto F., A construo do Estado moderno e da burocracia profissional no Brasil: questes centrais, dilemas, impasses e desafios, Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado, n. 1, maro/abril/maio de 2005; y Marini, Caio & Martins, Humberto F., Um modelo de gesto governamental para resultados, I Seminrio Administrao Pblica: Anlise Contextual e Propostas de Modernizao, Comisso de Trabalho e Administrao Pblica da Cmara dos Deputados, Braslia, 06 de dezembro de 2005.

Captulo 1

Este primer captulo es contextual y su propsito es ofrecer al lector un brevsimo panorama del teln de fondo de la discusin sobre gobernanza: el estado contemporneo. Esta informacin es necesaria por dos motivos principales. Primeramente, es necesario explicitar al servicio de qu causas e ideales deben estar las diferentes metodologas contenidas en este volumen. La pregunta sera: cul es el modelo de estado que estas metodologas de gobernanza para resultados buscan aplicar? A continuacin, es necesario que esta cuestin sea aclarada en una perspectiva histrica, en movimiento, de modo tal que lo que aqu se denomina estado contemporneo sea visto como el resultado de un proceso histrico de bsqueda del bienestar en las democracias contemporneas. En sntesis, se aboga que la consolidacin de los ideales de imperio de la ley y de estado social, considerados instrumentos esenciales de la promocin del bienestar y del desarrollo, clama por el efectivo desarrollo de modelos de gobernanza para resultados.

1.1. El contexto de transformacin y la necesidad de alineacin


La principal caracterstica del contexto contemporneo es la transformacin. Aunque no haya ninguna novedad en el cambio el mundo cambia desde que el mundo es mundo , la novedad est, entonces, en las especificidades de este momento particular de cambio. Algunos ejemplos: La democracia, como valor, se consolida cada vez ms, a partir de la afirmacin de la ciudadana, de la ampliacin del espacio de participacin popular, del desarrollo de la sociedad civil y de la defensa intransigente de los derechos humanos, aunque en un contexto desigual, caracterizado por prcticas que no siempre son coherentes con esos principios; 19

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

La tan propalada globalizacin, un proceso histrico complejo y contradictorio, que se refiere a la creciente integracin de la sociedad mundial y al funcionamiento de actividades vitales en tiempo real y que elimin fronteras econmicas, internacionaliz al capital, unific mercados, hbitos y comportamientos. Tambin permiti la redistribucin geogrfica de los procesos productivos y aument la competencia entre pases; La revolucin tecnolgica, principalmente en las reas de comunicacin e informacin, est eliminando las barreras que se oponen a la comunicacin a partir de la disponibilidad en tiempo real de la informacin para toda la sociedad. Permite, as, importantes innovaciones en las ms diferentes reas de la existencia humana y genera preocupaciones crecientes sobre nuevas formas de exclusin social. En particular, a los efectos de este captulo, cambia rpidamente el rol del Estado (que abandona algunas funciones, asumiendo otras), exigiendo, como consecuencia, la necesidad de alineacin de los modelos de gestin pblica para responder a las exigencias de estos nuevos tiempos. La Figura 1.1 mostrada a continuacin, ilustra ese escenario.

de la sociedad industrial

LA SOCIEDAD

para la sociedad del conocimiento

del Estado como provedor directo de servicios de la Burocracia Ortodoxa: fragmentado y orientado a la conformidad normativa

EL ESTADO

para el estado promotor y regulador

ALINEACIN

LA GESTION PBLICA

para la Gobernanza Social: sistmica y orientada a resultados

Figura 1.1 - El contexto de transformacin y la necesidad de alineacin

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Captulo 1

El entendimiento de las cuestiones y retos contemporneos que claman por la implantacin de modelos de gestin para resultados en la administracin pblica exige una incursin conceptual, histrica y contextual sobre las trayectorias recientes de evolucin del Estado y de la gestin pblica, objeto de este captulo.

1.2. Antecedentes: la evolucin hacia el estado moderno


El estado moderno es una invencin cuyo propsito fue tornar posible la vida en sociedad. En este sentido, era necesaria la existencia de una entidad que pudiese someter a los individuos a reglas de conducta para subyugar la naturaleza individualista del ser humano en favor de la colectividad. Entre el punto de partida, el modelo de estado patrimonial premoderno, y el punto de llegada, el estado-red postmoderno contemporneo, hay tres siglos de implementacin del estado moderno, que tiene tres momentos caractersticos: a) el nacimiento y la consolidacin del estado moderno; b) la crisis del Estado; y c) la reforma del Estado. Por tratarse de un proceso, la implementacin del estado moderno est ocurriendo de forma muy variada en diferentes contextos. La Figura 1.2 busca ilustrar esa trayectoria. El modelo de estado patrimonial, punto de partida de la trayectoria histrica del estado contemporneo, tiene dos caractersticas fundamentales: a) la captura por intereses privados (de dentro o de fuera del estado); b) la inexistencia de reglas universales, porque predominan situaciones casusticas y personalistas. El nacimiento del estado de derecho fue signado por movimientos revolucionarios que promovieron rupturas con los regmenes patrimonialistas, a ejemplo de las Revoluciones inglesa, francesa y norteamericana. A partir de los elementos resultantes de dichos movimientos Parlamento representativo con poder decisorio, Repblica con equilibrio entre poderes y federacin , se erigi el estado democrtico de derecho, que culmina con la consecucin de su ideal: garantizar derechos universales en la base del universalismo de procedimientos, convirtiendo en residual el carcter patrimonialista. 21

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

ANTECEDENTES... DEL ESTADO PRE-MODERNO AL ESTADO POSTMODERNO (CONTEMPORNEO) EN 3 MOVIMIENTOS

Nacimiento del Estado Moderno

Consolidacin del Estado Moderno

Transicin hacia el Estado Contemporneo

Derechos Civiles Derechos Polticos Estado pre-moderno: Poder discrecional + Confusin pblico-privado ESTADO DE DERECHO

Derechos Sociales

Democracia de Masas

Gestin del orden econmico: regulacin, desarrollo

Ineficiencia Falta de confiabilidad Exclusin ESTADO SOCIAL

Ajuste Fiscal Revisin de derechos sociales Calidad de servicios

CRISIS DEL ESTADO

REFORMA DEL ESTADO

Estado Contemporneo siglo XXI

siglo. XVII

siglo. XVIII

siglo. XIX

Siglo. XX

Final del Siglo. XX

Figura 1.2 - Trayectoria de evolucin del estado moderno

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Captulo 1

El momento de consolidacin del estado moderno representa la implementacin del ideal de estado de derecho, con el reconocimiento de derechos civiles y, posteriormente, de derechos polticos a medida en que la idea de democracia de masas avanza. La absoluta ausencia de iniciativas de gestin del orden social o del orden econmico aproxima esa concepcin estricta de estado de derecho a la nocin de estado liberal, al que solamente le cabe hacer cumplir leyes que garanticen derechos civiles. Otra faceta de la consolidacin del estado moderno es la implementacin del ideal de estado social el reconocimiento de derechos sociales como forma de apoyar el desarrollo de la economa de mercado y los consecuentes procesos de urbanizacin y de transformacin de las familias. El Estado, por as decir, debera proveer mnimamente educacin, salud y previsin social como medios de preparar a sus ciudadanos para ingresar a la sociedad del trabajo. El primer gran momento de consolidacin del estado social fue iniciado a partir del avance de la Revolucin Industrial en la segunda mitad del siglo XIX, el segundo, a partir de la crisis de 1929 y de la Segunda Guerra Mundial. Esos dos ltimos acontecimientos, en particular, hicieron incorporar al estado social (ms propiamente al concepto de bienestar), ms all de la gestin del orden social, el concepto de gestin del orden econmico, alineado con las ideas keynesianas, lo que gener un ciclo de expansin y crecimiento de las funciones estatales en una lnea desarrollista. A diferencia del estado liberal, el estado social desarrollista exiga una pesada implementacin administrativa, tena caractersticas de la administracin burocrtica clsica (legalidad e impersonalidad) y utilizaba tecnologas gerenciales emergentes de los aos 30 a los aos 50. Sin embargo, el mundo que surgi a partir de los aos 70 inauguraba el discurso de la crisis del Estado, segundo momento en la transicin del estado premoderno al estado postmoderno. Las crisis del petrleo de los aos 70, las primeras crisis de liquidez de los aos 80, el surgimiento de la nueva economa de la sociedad del conocimiento, las protestas y disturbios polticos de los aos 60 en adelante, el comienzo de la globalizacin (cada del patrn oro, del dlar y 23

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

de la barrera de circulacin de dinero entre pases) estn entre los principales asuntos contextuales. En este nuevo mundo, el estado pas a ser tratado ms como un problema que como una solucin, porque impide el desarrollo del mercado y es cuestionado sobre su confiabilidad y la eficiencia de sus instituciones. La solucin sera menos Estado, ms mercado y ms asociativismo, para culminar en un tercer movimiento en la trayectoria del estado moderno: la reforma del Estado. En este sentido, diversas iniciativas de reforma del estado por el mundo pueden ser subrayadas, con diferentes transformaciones generadas, tal como ilustra el cuadro 1.1. Entre los movimientos de reforma, la experiencia angloamericana de ajuste fiscal con aumento de eficiencia fue considerada paradigmtica en la medida en que se convirti en una condicin necesaria para recibir el apoyo de los organismos multilaterales de crdito. La denominada nueva gestin pblica (conjunto de tecnologas gerenciales innovadoras aplicadas al Estado y sus organizaciones en los aos 1980 y 1990) es el modelo de gestin de la era de la reforma del Estado. Comenz estando al servicio de un ideal neoliberal de disminucin de la presencia del estado, control y eficiencia, preconizando la aplicacin de tecnologa gerencial privada en el sector pblico, pero rpidamente se expandi en mltiples direcciones, buscando mejorar la calidad de los servicios y polticas pblicas, y hacer que el Estado sea ms slido, democrtico y ciudadano. La Figura 1.3 ilustra la trayectoria completa del estado moderno y revela una evolucin caracterizada por distintos factores y contextos, pero pautada por ideales ptreos: democracia, derechos (civiles, sociales, republicanos) y universalidad de procedimientos, que se mantienen en la concepcin de estado postmoderno. Lo que cambia a lo largo del tiempo y de esos diferentes modelos de Estado es la forma de buscar dichos ideales, con medios y caminos ms efectivos, potencializados por los avances de la nueva gestin pblica en direccin a una gobernanza social, tal como se analiza detalladamente a continuacin. 24

Captulo 1
PAIS Gran - Bretaa INICIATIVAS
Reduccin de gastos: privatizaciones; disminucin de la mquina estatal y escrutinios (breves diagnsticos con miras a la racionalizacin de los rganos pblicos). Mejoramiento de la eficiencia: conciencia de costos (value for money) y sistemas de informacin y evaluacin de desempeo institucional con mecanismos de incentivo. Consolidacin de la reforma: intensificacin de mecanismos de mercado,desconcentracin, creacin de las Agencias Ejecutivas (separadas delncleo formulador de polticas y administradas por contratos de gestin) y los Citizens Charter (declaracin pblica de metas, estndares de servicio y responsables). Instalacin del NPR National Performance Review (iniciativa del Ejecutivo), con el objetivo de mejorar el funcionamiento de la Administracin Pblica, reducir costos y modificar el estndar de gestin para mejoramiento del desempeo gubernamental. GPRA: Government Performance and Resultados Act: ley aprobada por el Congreso inspirada en la idea de gestin por resultados (iniciativa del Poder Legislativo). Foco: - Integracin de programas y presupuestos, con nfasis en la gestin de costos y suministro de informaciones gerenciales para apoyar la toma de decisin. - Reforma de la legislacin contable/financiera y de la legislacin tecnolgica para la integracin de costos, presupuestos y resultados.

Estados Unidos

Nueva Zelanda

Reduccin de costos a travs de la disminucin de la mquina estatal, transferencia de las actividades comerciales para las corporaciones pblicas; mayor autonoma para los administradores seniors y reduccin de monopolios. Contractualizacin y equiparacin de los mercados de trabajo (pblico y privado). Mejoramiento de la eficiencia, creacin de la carrera de administrador senior, nueva poltica de carreras. Conciencia de costos, mecanismos de mercado, autonoma y creacin de las Agencias de Ombudsman.

Australia

Francia

Contractualizacin: contratos de gestin con establecimientos pblicos. Descentralizacin: transferencias de competencias y recursos a los niveles subnacionales. Desconcentracin: transferencias de competencias y recursos a los niveles operacionales dentro de la administracin central; centros de responsabilidad, proyectos de servicio, programas de calidad.

Chile

Contractualizacin. Presupuesto por resultados. Sistema de Alta Direccin Pblica.

Cuadro 1.1 - Ejemplos de transformaciones generadas por la reforma del Estado

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Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Nacimiento del Estado Moderno

Consolidacin del Estado Moderno

Transicin hacia el Estado Contemporneo

Derechos Civiles Derechos Polticos Estado premoderno: Poder discrecional + Confusin pblico-privado ESTADO DE DERECHO

Derechos Sociales

Democracia de Masas

Gestin del orden econmico: regulacin, desarrollo

Ineficiencia Falta de confiabilidad Exclusin

Ajuste Fiscal Revisin de derechos sociales Calidad de servicios

ESTADO T SOCIAL

Estado Contemporneo CRISIS DEL EST ESTADO

REFORMA A DEL EST ESTADO

siglo XXI

siglo XVII

siglo XXI

Revolucin Inglesa Representacin: poder del Parlamento Libertades Federacin

Independencia de los EE.UU.

Revolucin Francesa Repblica 3 poderes

Revolucin Industrial Infraestructura Social urbanizacin

Gran Depresin Crisis del Mercado

Postguerra Guerra Fra Reconstruccin Opcinal ao Comunismo Estabilidad

Crisis aos 70 y 80

Nueva Economa

Neoliberalismo

Nueva Gestin Pblica

Petrleo Deuda Governabilidad

Globalizacin Tecnologa & Conocimiento

Privatizacin liberalizacin

Eficiencia Flexibilidad Resultados Control social

Figura 1.3 - Trayectoria completa de evolucin del estado moderno y su estructura programtica

26

Captulo 1

1.3. Estado y gestin pblica contemporneos


El estado postmoderno contemporneo hereda los ideales del estado moderno, pero existe con condiciones contextuales complejas que imponen retos y perspectivas inusitados. La Figura 1.4 ilustra su estructura programtica (sus agendas y factores determinantes). El primer factor determinante es la crisis de la reforma del Estado. La adhesin al modelo predominante de ajuste fiscal y choque de eficiencia puede haber generado relevantes efectos positivos en trminos macroeconmicos, pero gener costos de oportunidad principalmente cuando se trata de contextos sometidos a condiciones de gran pobreza y desigualdad, en las cuales el criterio de la eficacia se sobrepone al de la eficiencia. En segundo lugar, muchos de los efectos beneficiosos observados en la economa mundial fueron derivados ms de la reestructuracin productiva, de la nueva economa y de las burbujas de consumo y produccin que de los efectos fiscales de las medidas implementadas. En todo caso, aument el desafo de generacin de bienestar y desarrollo. El segundo factor es la emergencia de problemas globales relacionados con el clima, con la seguridad, con la salud y con la volatilidad de los mercados, que requieren intervenciones e integraciones que van mucho ms all de los modelos usuales de gestin de polticas pblicas confinadas a Estados-nacin e incluso a los Estados. El tercer factor es la difusin de la democracia y de los valores democrticos en el mundo entero, si no en calidad, en la forma de gobierno, lo que representa un clamor casi sin fronteras (considerada la penetracin de los medios de comunicacin y de la internet) por mayor transparencia, participacin y responsabilizacin. En efecto, el mundo contemporneo impone arreglos de gobernanza no slo estatales para resolver problemas complejos. Estos arreglos requieren un modelo de gobernanza social, en lugar de tpicamente de gestin pblica, lo que pone en operacin un tipo de estado-red, con carcter consensual, relacional y contractual, caracterizado por la coproduccin o cogestin de polticas pblicas por arreglos multi-institucionales entre Estado, iniciativa privada y ter27

EL ESTADO CONTEMPORNEO

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Equilibrio entre las esferas del estado, 3er sector y mercado

Problemas complejos Gobernanza social, estado-red-consensual-relacional-contractual Equilibrio institucional Reformas de 2 generacin Gobernanza para resultados: nueva administracin para el desarrollo y modelos integradores de gestin para resultados ESTADO CONTEMPORNEO Consolidacin del estado de derecho Consolidacin del estado social (amplio o residual) Estado patrimonial residual siglo XXI

Agenda

Factores determinantes

Crisis de la Reforma

Cuestiones Globales emergentes

Radicalizacin de la Democracia

Fiscalismo Omisin Desorientao estratgica Desigualdad y exclusin

Clima Seguridad/terrorismo; Salud Mercados

Inclusin Participacin Transparencia

Figura 1.4 - Estructura programtica del estado contemporneo

28

Captulo 1

cer sector. Se destaca la necesidad de equilibrio institucional entre los poderes de esas esferas, porque cada una de ellas tiene limitaciones y ventajas comparativas. As, por ejemplo, el Estado promueve equidad, pero es menos eficiente, mientras que el mercado presenta gran eficiencia, pero es insensible en materia de equidad. El tercer sector es virtuoso porque es el dominio del valor, de la causa, pero su naturaleza no es la regla de derecho. La Figura 1.5 ilustra el concepto de gobernanza social. Otra cuestin esencial es la superacin de las reformas de primera generacin y la implementacin de reformas de segunda y tercera generacin. Las reformas de primera generacin (aos 1980 y 1990) tenan una orientacin esencialmente econmica y fiscal, sin una preocupacin central con la generacin de resultados. Las reformas de segunda generacin, que surgieron en el umbral del siglo XXI, estuvieron orientadas hacia la promocin del desarrollo y del
feedback - feedforward

Esferas de poder institucionalizadas

Polticos y Burcratas

ESTADO

BIENES PBLICOS

Ciudadanos Organizados

INTERESES Y DEMANDAS

TERCER SECTOR

BIENESTAR

Inversionistas/ Emprendedores

INICIATIVA PRIVADA

BIENES PRIVADOS

feedback - feedforward

Figura 1.5. Gobernanza social: estado, tercer sector e iniciativa privada como cogestores de polticas pblicas. Fuente: Martins, H. Em busca de uma teoria da burocracia pblica no estatal. II Congreso del CLAD. Isla Margarita, octubre 1997.

29

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

fortalecimiento institucional. Recientemente, la crisis de 2008 seal el advenimiento de una nueva generacin de transformaciones basada en la reafirmacin del papel del Estado, orientado a respaldar el mercado, al promover: un reordenamiento de funciones y una nueva regulacin, como forma de reestructurar su modelo de actuacin e ineficiencias; la mitigacin de los efectos sociales negativos; la bsqueda de la construccin del futuro en nuevas bases tecnolgicas; y la conservacin de los recursos naturales. El advenimiento de una nueva administracin para el desarrollo es otra caracterstica de la gestin pblica contempornea. La antigua administracin para el desarrollo se basaba en una idea nacionalista, xenfoba y autctona de desarrollo. Estableca una dicotoma entre desarrollo econmico y desarrollo social y segua un modelo de planificacin tecnocrtico y centralizado, a partir de un fuerte rgano central de planificacin. La nueva administracin para el desarrollo est basada en un concepto de desarrollo abierto, en un contexto caracterizado por la globalizacin, la integracin y la interdependencia. Busca tratar de forma integrada la dimensin del desarrollo econmico, del desarrollo social y de la sostenibilidad ambiental. Tambin atribuye un rol central al Estado, pero en una lnea de estado-red, un elemento concertador, activador y orientador de las capacidades del mercado y de la sociedad civil. Esta realidad exige el desarrollo de modelos integrados de gestin para resultados conjuntos coherentes y sistemticos de prcticas que buscan mejorar el desempeo de gobiernos, mercados, sociedad civil organizada, organizaciones y personas, de forma integrada, para la solucin de problemas colectivos complejos. Una visin panormica de ese proceso de transicin desde un modelo de estado patrimonial premoderno hacia un modelo de estado contemporneo postmoderno demuestra que se trata de un proceso continuo e inacabado, pero con lineamientos claros para construir un estado democrtico de derecho (capaz de garantizar derechos civiles, polticos, sociales, republicanos) que sea, conjuntamente con actores sociales relevantes, un activo promotor del desarrollo en beneficio de los ciudadanos. En muchos pases, el actual momento histrico puede ser des30

Captulo 1

cripto como una encrucijada. El reto de modernizar la gestin pblica es convertir y consolidar, en la democracia, una burocracia que, en su contenido, tambin presenta trazos patrimonialistas y, en los aspectos formales, lneas ortodoxas. Se trata de hacerlo incorporando tecnologas emergentes de forma debida para que se fortalezcan las instituciones estatales y ellas puedan consolidar un estado democrtico capaz de generar desarrollo. Hacerlo de forma debida significa encontrar soluciones (modelos, instrumentos, etc.) adecuadas para enfrentar los problemas, que estn basados en diagnsticos que indiquen su debida extensin y permitan definir prioridades. Hacerlo de forma debida tambin significa llevar a cabo procesos adecuados de transformacin, que movilicen a los actores clave de dentro y de fuera de la burocracia para comprometerlos con el cambio. Hacerlo en direccin a un Estado capaz de generar desarrollo, con y a partir del mercado y del tercer sector, exige un proyecto de Pas que es ms que un proyecto de gobierno, aunque sea responsabilidad de los lderes ejecutivos electos articularlos, negociarlos e implementarlos. Un gran y abarcador proceso de transformacin institucional de esta naturaleza (en las perspectivas globales del Estado y de cada una de sus organizaciones) es un reto de alta complejidad tcnica y poltica, y, como proceso, nunca se completa realmente, aunque deba cosechar los frutos esperados.

31

Captulo 2
Gestin para Resultados: principales metodologas

Captulo 2

Una buena gestin es la que llega a resultados. En el sector pblico, esto significa satisfacer las demandas, los intereses y las expectativas de los beneficiarios, tanto ciudadanos como empresas, creando valor pblico. Resultados no se producen por casualidad. Gobiernos en general, organizaciones pblicas, polticas, programas y proyectos no son auto-orientados hacia resultados. Tampoco basta apenas con definirlos bien, porque resultados no son autoejecutables. Muchos autores, gestores y estudiosos de la administracin pblica atribuyen diferentes pesos a varios factores promotores de resultados, tales como: conciencia estratgica (formulacin compartida y comunicacin de la estrategia); liderazgo (capacidad de influenciar y movilizar personas); estructura (definicin clara de competencias, reas y niveles de responsabilidad); procesos (definicin detallada de procedimientos); proyectos (despliegue de resultados en acciones que atraviesan estructuras y procesos que se someten a regmenes intensivos de monitoreo); contractualizacin (pactuacin de resultados mediante mecanismos de monitoreo y evaluacin e incentivos); personas (dimensionamiento de equipos, capacitacin, compromiso, alineacin de valores); tecnologas de informacin y comunicaciones (innovacin e integracin tecnolgicas, automatizacin); recursos financieros (disponibilidad, previsin y regularidad de flujo). En este sentido, la principal cuestin no es la preocupacin de los lderes, organizaciones y gobiernos con la consecucin de resultados, sino con el modo de obtenerlos, o sea, es necesario armonizar todas esas dimensiones bajo la gida de un buen modelo de gestin para resultados. Gestin para resultados no es apenas formular resultados que respondan a las expectativas de los legtimos beneficiarios de la accin gubernamental de forma realista, desafiante y sostenible. Significa, tambin, alinear los arreglos de implementacin (que cada vez ms incluye intrincados conjuntos de polticas, programas, 35

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

proyectos y diferentes organizaciones) para lograrlos, adems de involucrar la construccin de mecanismos de monitoreo y evaluacin que promuevan aprendizaje, transparencia y responsabilizacin. Se trata, por lo tanto, de un tema cada vez ms importante, no slo porque las demandas se vuelven ms complejas y los recursos relativamente ms escasos, sino tambin porque tecnologas gerenciales innovadoras permiten condiciones inditas para enfrentar el desafo de la generacin de resultados, caracterstico de la transicin de un modelo de gestin de polticas pblicas basado en opiniones hacia otro modelo basado en hechos, cada vez ms presente en las democracias consolidadas. El objetivo de este captulo es abordar metodologas de gestin del desempeo ya consolidadas y comprobadas en diferentes contextos y organizaciones. As, ser posible visualizar modelos ms abarcadores, que se posicionan desde la perspectiva del conjunto de la organizacin y modelos ms claramente enfocados en dimensiones especficas del desempeo organizacional, tales como finanzas, marketing, operaciones y logstica. Entre las metodologas de gestin del desempeo fueron seleccionadas las ms representati1 vas en la literatura gerencial contempornea : Balanced Scorecard (BSC); Bain & Company; Prisma de Desempeo (nfasis en stakeholders); Hoshin Kanri (nfasis en las directrices); Gestin de la Calidad Total (Total Quality Management TQM) y PDCA; Rummler & Brache (variables de desempeo en objetivos, proyecto y gestin); Cadena de Valor de Porter; Gestin de Proyectos PMBOK (reas del conocimiento y ciclo de vida del proyecto); Cadena de Suministro: (Supply Chain) - desempeo logstico (redes e integracin de los procesos corporativos); Planificacin estratgica Situacional (PES); Valor Pblico.
1 Casi todas desarrolladas originalmente para aplicacin en organizaciones del sector privado. Las dos ltimas (PES y valor pblico) fueron concebidas para el sector pblico.

36

Captulo 2

2.1. Balanced Scorecard


El Balanced Scorecard (BSC);), segn sus creadores, Kaplan y Norton (2004), es un modelo de gestin estratgica que explicita, comunica, alinea y monitoriza la estrategia organizacional, traduciendo la misin y la estrategia de una unidad de negocio en objetivos y medidas tangibles y mensurables. Para eso, el BSC est basado en la construccin de un conjunto de indicadores interconectados en una relacin de causalidad y alineacin con la estrategia, por lo que promueve una visin sistmica del desempeo organizacional. La traduccin de la estrategia, segn las bases originales del modelo del BSC, es hecha en las cuatro siguientes perspectivas: a) financiera; b) clientes; c) procesos internos; y d) aprendizaje y crecimiento. As, su construccin sigue un camino muy lgico y dirigido. Primeramente, son establecidos objetivos para la perspectiva financiera (el valor de largo plazo que se pretende generar para los accionistas). A continuacin, tambin con la atencin colocada en los accionistas, son establecidos los objetivos desde la perspectiva de los clientes. Despus de esos dos primeros pasos, deben ser identificados objetivos y medidas para los procesos internos, destacndose los procesos crticos necesarios para la obtencin del desempeo organizacional deseado. Por ltimo, se establecen los objetivos de aprendizaje y de crecimiento, lo que motiva las inversiones en personal, en sistemas y en procedimientos organizacionales. Se espera que dichas inversiones produzcan innovaciones y mejoramientos importantes para los procesos internos y para los clientes, as como retornos financieros, en una relacin de causa y efecto. El modelo conceptual del BSC puede ser verificado en el diseo genrico del mapa estratgico presentado en la Figura 2.1. Es importante subrayar que el modelo BSC fue concebido inicialmente para el sector privado. Sin embargo, al caracterizarse como un sistema de gestin estratgica de aplicacin amplia, pas a ser adoptado tambin por la administracin pblica y por entidades del tercer sector. Otra ventaja del modelo es su flexibilidad, que posibilita la adecuacin a distintos contextos, de acuerdo con las ne37

Estrategia de productividad

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Valor a largo plazo para los accionistas

Estrategia de crecimiento

Perspectiva Financiera
Mejorar la estructura de costos Aumentar la utilizacin de activos Expandir la oportunidad de ingresos

Aumentar el valor para los clientes

Perspectiva del cliente


Precios Calidad

Propuesta de valor para el cliente


Disponibilidad Seleccin Funcionalidad

Servicios

Asociacin

Marca

Perspectiva interna
Abastecimiento Produccin Distribucin Gestin de riesgos

Seleccin Conquista Retencin Crecimiento

Identificacin de oportunidades Portafolio de I+D Proyecto / Desarrollo Lanzamiento

Medio ambiente Seguridad y salud Empleo Comunidad

Capital humano
Perspectiva de aprendizaje y crecimiento

Capital de la informacin Capital organizacional


Cultura Liderazgo Alineacin

Trabajo en equipo

Figura 2.1 - Estructura genrica del Mapa Estratgico Fuente: Mapas Estratgicos: convirtiendo activos intangibles en resultados tangibles (2004)

38

Procesos de gestin operacional

Procesos de gestin de clientes

Procesos de innovacin

Procesos regulatorios y sociales

Captulo 2

cesidades y contingencias especficas de cada organizacin. Abarca tambin otras perspectivas de actuacin, tales como responsabilidad ambiental y social. Una tercera ventaja relevante del BSC es la alineacin organizacional, porque permite que las medidas de desempeo sean equilibradas, incluyan a todos los niveles de la organizacin (desde la alta administracin hasta el nivel jerrquico ms bajo), y orienten los recursos (financieros, materiales, humanos) hacia la estrategia organizacional.

2.2. Bain & Company


La metodologa utilizada por la Bain & Company, desarrollada por Gottfredson y Schaubert (2008), presenta la idea de lograr resultados a partir de la definicin de un punto de partida (diagnstico), de un punto de llegada (visin y objetivos) y de un camino a ser recorrido (planes de accin) para que la organizacin logre los resultados pretendidos. Para tanto, es necesario identificar los temas ms relevantes relacionados con la organizacin y con el contexto donde ella acta. El proceso de implantacin de esta metodologa comienza por la comprensin de la posicin actual de la organizacin o punto de partida, que debe ser identificado a partir de un diagnstico detallado, que incluye puntos fuertes, puntos dbiles, oportunidades y amenazas, entre otros. A continuacin, es necesario pensar en el punto de llegada, es decir, en los objetivos a lograr dentro del tiempo disponible, sin importar su grado de complejidad. Para tanto, el punto de llegada debe ser ambicioso e inspirador, adems de especfico, realista y factible. Finalmente, la metodologa de desempeo aborda la importancia de la definicin de planes de accin, que llevarn a la organizacin desde un punto hasta otro, descripto en la metodologa como camino hacia los resultados. La Figura 2.2 ilustra los principales elementos de ese modelo. 39

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Bain & Company


CAMINO HACIA LOS RESULTADOS

PUNTO DE PARTIDA

PUNTO DE LLEGADA

Diagnstico completo de mejoramiento de desempeo basado en 12 factores imprescindibles 1 Tema 1. 2. 3.

Visin

Objetivos

Planes de accin

Panel de control de las mtricas principales

2-3 mtricas-clave Planes de accin detallados

3-5 imperativos de accin

2-3 mtricas-clave

2 Tema 1. 2. 3. 3 Tema 1. 2. 3.

2-3 mtricas-clave

4 Tema 1. 2. 3.

2-3 mtricas-clave Planificar Liderar

Monitorizar

Operar

Figura 2.2 - Modelo Bain & Company Fuente: Adaptado de Administracin de alto impacto (2008)

El punto fuerte de esta metodologa es la simplicidad de su aplicacin, porque ella permite la definicin de indicadores y metas de forma pragmtica, lo que facilita el seguimiento de los gestores y la agilidad de la toma de posibles medidas correctivas y permite la convergencia de esas acciones en resultados prcticos orientados hacia la administracin de alto impacto.

40

Captulo 2

2.3. Prisma de Desempeo


El Prisma de Desempeo, desarrollado por Neely y Adams (2002), es un modelo integrado de mensuracin de resultados cuyo foco est en la creacin de valor para las partes interesadas (clientes, proveedores, socios, empleados, comunidad, gobierno), a partir de la construccin de indicadores que ayuden a obtener la mxima satisfaccin de las partes. Este modelo identifica, primeramente, lo que las partes interesadas necesitan de la organizacin y, por consiguiente, su contribucin a la promocin de una relacin recproca de intercambio y contribucin. Para tanto, la metodologa del Prisma aborda el concepto de desempeo de forma multidimensional, a partir de cinco perspectivas. Cada una de ellas corresponde a una de las caras del prisma, independientes e interconectadas lgicamente. Esas caras son divididas en parte superior, fondo y lados. Las caras de la parte superior y del fondo son, respectivamente, satisfaccin y contribucin de los stakeholders y buscan identificar las necesidades y contribuciones de las partes interesadas y de la organizacin. Las tres caras laterales son: estrategia, que busca verificar la existencia de estrategias para satisfacer las demandas de las diferentes partes interesadas y definir objetivos; procesos, que buscan identificar y delinear procesos organizacionales para aplicar la estrategia; y capacidades, que buscan desarrollar personas, prcticas, tecnologas e infraestructura para la ejecucin de la estrategia.

- Satisfaccin de los stakeholders - Estrategias - procesos - Capacidades - Contribucin de los stakeholders

Figura 2.3 - Las cinco caras del modelo Prisma de Desempeo Fuente: The performance prism (2002)

41

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Determinadas las caras del Prisma relacionadas con la satisfaccin de los stakeholders y las prcticas organizacionales que deben ser instituidas, son establecidos los indicadores para la mensuracin de cada una de ellas. La Figura 2.3 ilustra el Prisma con sus caras. El Modelo Prisma de Desempeo tiene como caracterstica y ventaja comparativa la inclusin de un rol significativo de las partes interesadas, que identifican sus demandas y crean los mecanismos necesarios para satisfacerlas. Otra ventaja del modelo, a partir del nfasis que atribuye a la satisfaccin de las partes interesadas, es su adecuacin a contextos que exigen la actuacin de redes interorganizacionales.

2.4. Hoshin Kanri


El modelo de gestin del desempeo Hoshin Kanri fue inicialmente desarrollado en Japn durante los aos 1960 y forma parte de los tres elementos de la Gestin de la Calidad Total (Total Quality Management). Los otros dos son los equipos de mejoramiento de la calidad y la gestin de la rutina. El modelo anteriormente mencionado, segn Akao (1991), aborda la gestin por medio de directrices de la alta direccin, caracterizndose como el desarrollo de las metas de la cpula y presente en toda la organizacin hasta el nivel operacional. De ese modo, todos los niveles de la organizacin tienen directrices que estn bajo su responsabilidad, cuyo seguimiento realiza por medio de indicadores y metas que reflejan la forma en que los niveles superiores de la administracin comunican las directrices a los responsables de los procesos. Los planes de accin, por su parte, corresponden a la forma en que los ejecutores llevan cabo el seguimiento de las actividades. La Figura 2.4 refleja el despliegue de la estrategia hasta el nivel operativo por medio de directrices. La implementacin del Modelo Hoshin Kanri comienza por la planificacin estratgica, que permite a la alta direccin determinar la visin y los objetivos de la organizacin. La gerencia de nivel medio estudia esos objetivos y determina la forma en ellos sern logrados, traducindolos en planes de trabajo. Despus de su determinacin 42

Captulo 2

ALTA DIRECCIN Directriz 1 Directriz n

Metas e indicadores

GERENCIA Directriz 1 Directriz n

Metas e indicadores

Operacional 1

Operacional n

Metas
Indicadores

Metas
Indicadores

Indicadores

Indicadores

Figura 2.4 - Desarrollo de las Directrices Fuente: Elaborado a partir de la obra de Kanri: policy deployment for successful TQM productivity (1991)

y validacin, son definidos los equipos de implementacin responsables de ejecutarlos. El procedimiento de implantacin del Modelo es ilustrado en la Figura 2.5, donde se perciben las diferentes intersecciones entre la alta administracin, el nivel gerencial medio y los equipos de trabajo con el objetivo de desarrollar la estrategia desde la cpula hasta los niveles ms operacionales. 43

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

MODELO HOSHIN KANRI

Equipos de Trabajo Acciones

Revisin

Alta administracin Visin Misin Poltica Metas

Hoshin Kanri
ndices

Plan de accin Recursos Gerencia media

Figura 2.5 - Modelo Hoshin Kanri Fuente: Adaptado de Kanri: policy deployment for successful TQM. Productivity (1991)

Una ventaja comparativa del Modelo Hoshin Kanri es la que se refiere al mejoramiento de la comunicacin organizacional debido al sistema documentado y abierto de planeamiento, implementacin y revisin de la estrategia. Otra ventaja es el establecimiento de contribuciones para todos los niveles de la organizacin, o sea, todos trabajan en favor de la estrategia y de los resultados organizacionales, lo que genera en los grupos de trabajo un sentimiento de pertenencia y contribucin.

2.5. Gestin de la Calidad Total


La Gestin de la Calidad Total (Total Quality Management TQM) busca satisfacer las necesidades y las expectativas de los clientes, tanto internos como externos. Con esa finalidad, resalta principalmente a las personas y los elementos de la calidad. En este 44

Captulo 2

sentido, el concepto de la calidad en el tiempo tiene, segn varios estudiosos, diferentes connotaciones, tales como: Ishikawa (1982) (nfasis en los costos de la calidad); Juran (1974) (nfasis en la ausencia de defectos [defecto cero] y, posteriormente, en la adecuacin al uso); Crosby (1979) (nfasis en la conformidad del producto a sus caractersticas); y Deming (1982) (nfasis en el atencin a las especificaciones de los clientes). El concepto de TQM, segn Creech (1995), se volvi ms abarcador, incluyendo el conocimiento de los objetivos de la organizacin, el mejoramiento de los procesos y el lado humano de la calidad, ya que considera que los colaboradores son factores-clave para llegar a la excelencia en el foco en el cliente. El abordaje de desempeo, segn el TQM, es realizada por tres elementos principales ilustrados en la Figura 2.6: a) foco en el cliente (tiene el objetivo de cumplir con los requisitos de conformidad y de necesidad de los clientes); b) mejoramiento de los procesos (ausencia de duplicacin de trabajo y errores); y c) lado humano
MODELO TOTAL QUALITY MANAGEMENT

Gestin de la Calidad Total

Foco en el cliente

Mejora de los procesos

Lado humano de la calidad

Mtrica, modelos, mensuracin y anlisis

Figura 2.6 - Modelo de la Gestin de la Calidad Total (TQM) Fuente: Adaptado de The five pillars of TQM: How to make Total Quality Management work for you (1995).

45

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

de la calidad (conocimiento de los objetivos de la organizacin y diferenciacin de las actividades con menor divisin de los trabajos). En este modelo el proceso de implantacin de la mensuracin de desempeo se lleva a cabo mediante el establecimiento de indicadores para cada uno de los elementos anteriormente mencionados y procedimientos y acciones continuados de mejoramiento. El constante proceso de mejoramiento, segn los estndares de la calidad, es posible mediante la aplicacin del modelo clsico de planeamiento, ejecucin, control/evaluacin y reorientacin (el PDCA). La metodologa del PDCA fue desarrollada por Walter A. Shewhart en la dcada de 1930 y consagrada por Willian Edwards Deming a partir de la dcada de 1950, al aplicarse en los conceptos de calidad, en Japn (WALTON, 1988). El PDCA (del ingls, Plan, Do, Check, Act) significa PlanificarHacer-Verificar-Actuar y describe la forma en que los cambios deben ser efectuados en una organizacin. No se limita a los pasos de la planificacin e implementacin del cambio, sino que incluye verificar si las modificaciones produjeron el mejoramiento deseado o esperado. Acta para ajustar, corregir o efectuar una mejora adicional con base en el paso de verificacin. La Figura 2.7 ilustra el modelo.

Figura 2.7 - PDCA Fonte: Adaptado de The Deming Management Method (1988)

46

Captulo 2

El uso de los elementos del modelo puede ser relatado de la siguiente manera: P (Plan = Planificar): definir lo que ser hecho, establecer metas y definir los mtodos para asegurar el logro de las metas propuestas; D (Do = Ejecutar): tomar iniciativa, educar, entrenar, aplicar, ejecutar lo que fue planificado de acuerdo con las metas y mtodos definidos; C (Check = Verificar): verificar los resultados que estn siendo obtenidos y si estn siendo ejecutados de acuerdo con lo que fue planificado; A (Act = Actuar): realizar correcciones de rutas cuando sea necesario, realizando acciones correctivas o de mejoramiento. Es importante subrayar que el TQM, as como el PDCA, no es un modelo de gestin de desempeo propiamente dicho. Es una filosofa de mejoramiento continuado de las organizaciones. As, su principal contribucin es orientar a las organizaciones en la bsqueda de la conformidad a los estndares de excelencia en gestin y, as, satisfacer las expectativas de calidad de los diferentes stakeholders.

2.6. Rummler & Brache


El modelo Las Nueve Variables de Desempeo, de Rummler y Brache (2004), est basado en una estructura sistmica que convierte entradas en salidas para los clientes de las organizaciones. Es aplicado como un instrumento de diagnstico y mejoramiento del desempeo organizacional. Se trata de un mapa para dirigir a la organizacin en el sentido correcto, un proyecto para mejorar la operacin y un motor para el mejoramiento continuado de todo el sistema. Rummler y Brache (2004) proponen, as, que la organizacin sea comprendida en dos dimensiones: niveles de desempeo, constituidos por: a) organizacin (relacin con el ambiente externo y la estrategia, la es47

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

tructura organizacional y el uso de recursos realizados por la organizacin); b) proceso (resalta los flujos de procesos de trabajo existentes y los productos generados para los clientes internos y/o externos); y c) trabajo/ejecutor (resalta la ejecucin del trabajo que es realizado y coordinado por personas); necesidades de desempeo, construidas por a) objetivos (definen los estndares acerca de las necesidades y expectativas de clientes sobre la calidad, el costo y la disponibilidad de los bienes y servicios); b) proyectos (define los factores necesarios para que los objetivos sean logrados); y c) gestin (define las prcticas para asegurar que los proyectos sean realizados y que los objetivos sean logrados).
OBJETIVOS PROYECTO GESTIN

NIVEL DE ORGANIZACIN

Objetivos de la organizacin

Proyecto de la organizacin

Proyecto de la organizacin

NIVEL DE PROCESOS

Objetivos del proceso

Proyecto del proceso

Proyecto del proceso

NIVEL DE TRABAJO/ EJECUCIN

Objetivos del trabajo / ejecutor

Proyecto del trabajo

Gestin del trabajo / ejecucin

Figura 2.8 - Las nueve variables de desempeo Fuente: Mejores Desempeos de las Empresas (1994)

La puesta en marcha de este modelo ocurre a partir del establecimiento de un conjunto de indicadores para cada una de las nueve intersecciones de la matriz y aborda los niveles de la organizacin as como sus objetivos, proyectos y prcticas de gestin, tal como lo ilustra la Figura 2.8. El modelo de Rummler y Brache permite un diagnstico basado en factores-clave en todos los niveles de la organizacin y sirve como una gua que orienta el camino de mejoramiento que debe 48

Captulo 2

ser seguido. Otra ventaja es la posibilidad de ver la interdependencia de las variables, lo que propicia una visin integrada de los factores-clave (descritos en los componentes del modelo) y evita la realizacin de procesos, proyectos y acciones fragmentadas y el consiguiente desperdicio de esfuerzos de las personas en el ambiente organizacional.

2.7. Cadena de Valor de Porter


El autor del Modelo de la Cadena de Valor, Michael Porter (1985), desarroll dicha metodologa con la intencin de mirar hacia el interior de las organizaciones e identificar ventajas competitivas en el contexto del sector industrial. Para tanto, destaca una serie de actividades desarrolladas por la organizacin, a partir de eslabones interconectados, con el objetivo de atender a las necesidades de los clientes, tomando en cuenta las relaciones con los proveedores, los ciclos de produccin y la entrega de los bienes o servicios al consumidor final. Para Porter, todas las organizaciones tienen una variedad de actividades realizadas para proyectar, producir, comercializar, proporcionar y realizar el apoyo a sus bienes y servicios prestados. Esas actividades pueden ser representadas al se hacer uso de la cadena de valor, que, por su parte, destaca las actividades que agregan valor a la organizacin, permitiendo que ella comprenda claramente sus potenciales de diferenciacin. En sntesis, la organizacin conquista ventajas competitivas o comparativas, lo que permite la ejecucin de sus actividades con direccin estratgica y foco de actuacin. El proceso de implantacin del modelo de la Cadena de Valor ocurre a partir de la identificacin de las actividades primarias (finalsticas) de la organizacin, constituidas por: a) logstica interna (actividades relacionadas con el recibimiento, almacenamiento y distribucin de insumos); b) operaciones (actividades relacionadas con la transformacin de los insumos en productos finales); c) logstica externa (actividades relacionadas con la recoleccin, almacenamiento y distribucin fsica del producto para compradores); d) mar49

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

keting y ventas (actividades relacionadas con la disponibilizacin de un medio por el cual compradores puedan adquirir el producto y a motivarlos para la compra); y e) asistencia tcnica (actividades relacionadas al suministro de servicio para ampliar el valor del producto). A continuacin, son identificadas las actividades secundarias, o de apoyo, responsables de respaldar las actividades primarias. Esas actividades secundarias son constituidas por: a) compras (funcin de adquisicin de insumos a ser empleados en la cadena de valor de la organizacin); b) desarrollo de tecnologa (actividades dirigidas para perfeccionar el producto y el proceso); c) gestin de recursos humanos (actividades de reclutamiento, contratacin, entrenamiento, etc.); y d) administracin e infraestructura (actividades de gerencia general, tales como planeamiento, finanzas, contabilidad, jurdicas, temas gubernamentales y calidad). La Figura 2.9 ilustra el modelo genrico de Cadena de Valor concebido por Porter. A partir del modelo de Porter, es posible concebir una tercera etapa de establecimiento de indicadores que buscan medir el desempeo de la organizacin y evaluar la ejecucin de las actividades primarias y de apoyo.
Administracin e infraestructura Actividades Secundarias

Gestin de Recursos Humanos

Desarrollo de Tecnologa

Compras

Actividades Primarias

Logstica de entrada

Operaciones

Logstica de salida

Mercadeo y Ventas

Servicios
rge n

Figura 2.9 - Cadena de Valor de Porter Fuente: Ventaja Competitiva. Porter (1985)

50

Ma

Captulo 2

Una ventaja de la metodologa de la Cadena de Valor de Porter es la posibilidad de averiguar, con mucha precisin, los valores generados por cada etapa del proceso finalstico de la organizacin. Otra ventaja es la presentacin de la relevancia de los procesos de apoyo para que los finalsticos sean plenamente ejecutados, lo que ofrece un mejor seguimiento del valor generado para la organizacin con una perspectiva de procesos. Una tercera ventaja, y quiz la principal, es la capacidad de representar la relacin entre la estrategia, desde el punto de vista de la excelencia operacional, y los procesos, lo que permite aumentar la ventaja competitiva de las organizaciones, porque orienta las actividades primarias y secundarias para el desarrollo y la entrega de productos con mayor eficiencia y eficacia.

2.8. Gestin de Proyectos (PMBOK)


La metodologa del Project Management Body Of Knowledge (PMBOK), desarrollada por el Project Management Institute. (PMI), consiste en una gua de mejores prcticas referente a la gestin de proyectos. Ella resalta que, para que un proyecto consiga un buen desempeo, es necesario comprender un conjunto de reas de conocimiento relacionadas con la gestin de proyectos: a) tiempo (para asegurar el trmino del proyecto en el plazo propuesto); b) costo (para atender a la estimacin de costo aprobada); c) alcance (para garantizar la insercin de todos los trabajos necesarios para completar el proyecto); d) comunicacin (para garantizar la generacin, recoleccin, almacenamiento y distribucin de las informaciones sobre el proyecto); e) recursos humanos (para organizar y gerenciar el equipo del proyecto); f) riesgos (para identificar, analizar, monitorizar y controlar los riesgos del proyecto); g) integracin (para identificar, combinar y coordinar las acciones esenciales del proyecto); h) adquisiciones (para comprar o adquirir productos, servicios o resultados necesarios de fuera del equipo responsable de realizar el proyecto); y i) calidad (para atender a las necesidades propuestas por el proyecto). 51

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Adems, cabe subrayar que, en su concepcin, un proyecto es un esfuerzo temporario emprendido para crear un producto o servicio con resultado exclusivo. Proyectos tienen ciclos de vida finitos, comprendidos, de acuerdo con la Gua PMBOK (2004), por cinco principales etapas: a) iniciacin (define y autoriza el proyecto o una fase del proyecto); b) planeamiento (define y refina los objetivos y planifica la accin necesaria para el logro de los objetivos y el alcance para los cuales el proyecto fue idealizado); c) ejecucin (integra personas y dems recursos para la realizacin del plan del proyecto establecido); d) monitoreo y control (mide y monitorea el progreso con miras a identificar desvos con relacin al plan establecido); y e) finalizacin (formaliza el producto, servicio o resultado y conduce el proyecto hacia un final ordenado). Para la implantacin del Modelo de Gestin de Proyectos, de acuerdo con la gua PMBOK, se sugiere recorrer, mnimamente, los siguientes pasos: seleccionar y priorizar proyectos relevantes para la estrategia y para las partes interesadas (auspiciantes y stakeholders del proyecto); alinear los requisitos del proyecto para satisfacer las necesidades, los deseos y las expectativas de las partes interesadas; equilibrar las demandas referentes a las diferentes reas de conocimiento de la gestin de proyectos anteriormente mencionadas. La mensuracin del desempeo de proyectos, con base en la Gua PMBOK, puede ser realizada a partir de la interseccin entre las reas de conocimiento y el ciclo de vida del proyecto, mediante la lgica de matriz ilustrada en la Figura 2.10. La principal ventaja del modelo PMBOK es su consistencia y alcance, porque sintetiza diferentes prcticas provenientes de experiencias referenciales en gestin de proyectos y permite una visin holstica de los mismos, ya que orienta a las organizaciones para la identificacin de influencias organizacionales (cultura, poder, intereses) y el uso de herramientas sofisticadas de gestin de proyectos, 52

Captulo 2

lo que propicia un apoyo efectivo en la mensuracin y en el seguimiento intensivo de los proyectos y la consiguiente consecucin de los resultados pretendidos por la organizacin que lo utiliza.
PROCESOS DE REA DE CONOCIMIENTO

GRUPOS DE PROCESOS DE GERENCIAMIENTO DE PROYECTOS

Grupos de procesos de iniciacin Gerenciamiento de integracin del proyecto Gerenciamiento del alcance del proyecto

Grupo de procesos de planificacin

Grupo de procesos de ejecucin

Grupo de procesos de monitoreo y control

Grupo de procesos de finalizacin

Gerenciamiento de costos del proyecto Gerenciamiento de la Calidad del proyecto

Gerenciamiento de recursos humanos del proyecto Gerenciamiento de las comunicaciones del proyecto Gerenciamiento de riesgos del proyecto Proyecto

Figura 2.10 - Matriz PMBOK Fuente: Adaptado del PMBOK 2004

53

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

2.9. Cadena de Suministro: desempeo logstico (redes e integracin de los procesos corporativos)
El Modelo de Cadena de Suministro (Supply Chain), segn Lambert (2005), representa el esfuerzo de gestin de los relaciones por medio de la administracin compartida de procesos internos y externos que interconectan las diferentes reas organizacionales (compras, logstica, marketing, etc.), en la perspectiva intraorganizacional, y las organizaciones (clientes, proveedores y socios), en la perspectiva extraorganizacional, que abarca desde el proveedor que entrega productos, servicios e informaciones hasta los clientes/ beneficiarios y otras partes interesadas. El proceso de implantacin de la gestin del desempeo, segn los supuestos de la Cadena de Suministro, es realizado a partir del establecimiento de indicadores en el mbito interno, para monitorizar el desempeo de cada rea de la organizacin y, en el mbito externo, para monitorizar el desempeo de los servicios prestados por las partes proveedoras, clientes/beneficiarios y socios de la organizacin. Es importante subrayar que la bsqueda de la eficiencia y el perfeccionamiento de las actividades internas de las organizaciones no son suficientes para lograr el aumento calidad de los servicios prestados a los clientes/beneficiarios finales. Es fundamental, en este contexto, que exista un alto grado de integracin entre las diferentes partes involucradas en una misma cadena de suministros. As, la Figura 2.11 muestra los elementos, tanto del ambiente interno como externo, que deben actuar de manera integrada y gil con el objetivo de posibilitar el logro del desempeo del conjunto de organizaciones de una determinada cadena de suministros. La principal ventaja del modelo de la Cadena de Suministros (Supply Chain) es el enfoque sistmico de elevada complejidad basado en procesos, apropiado para pensar iniciativas u organizaciones en red, ya que permite una interaccin coordinada e integrada de las diferentes partes interesadas, a partir de la sintona de las acciones (timing) de dichas organizaciones en favor del desempeo colectivo deseado. 54

Captulo 2
CADENA DE SUMINISTROS - SUPPLY CHAIN

Compras Ambiente Interno Produccin

Logstica

Marketing

Investigacin y Desarrollo

Finanzas

DESEMPEO
Clientes/ Beneficiarios finales

Proveedor 1 Ambiente Externo Proveedor 2

Organizacin

Clientes Beneficiarios intermedios

Figura 2.11 - Modelo ilustrativo de la Cadena de Suministros Fuente: Adaptado de Supply Chain Management: processes, partnerships, performance)

2.10. Planificacin Estratgica Situacional


La metodologa de la PES Planificacin Estratgica Situacional fue desarrollada por el economista chileno Carlos Matus (1997), que dirigi la Fundacin Altadir, dedicada a asesorar a gobiernos de Amrica Latina en sistemas de gestin gubernamental. Su punto de partida es que la esencia de la actividad de alta direccin incluye la dinmica de enfrentar problemas a partir de una seleccin criteriosa. As, la calidad de un plan es determinada por la calidad de la seleccin de los problemas que sern enfrentados. Consiguientemente, los gobiernos pueden ser clasificados en tres tipos bsicos: De ocasin, que no eligen los problemas, son escogidos por ellos (bomberos); De administracin, que dan continuidad al enfrentamiento de los problemas ya escogidos y, por lo tanto, no cambian las reglas del juego (mantenimiento); De transformacin, que innovan, eligen los problemas que promueven el cambio estructural en la sociedad. Para evaluar la efectividad de un proyecto de gobierno transformador, el mtodo propone el examen de su viabilidad a partir de tres dimensiones de anlisis que integran el tringulo de gobierno: Figura 2.12. 55

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica


Proyecto de Gobierno Compromiso implica intercambio de problemas

Gobernabilidad Relacin de peso entre variables controlables y no controlables

Capacidad de Gobierno Convergencia de liderazgo, conocimiento y experiencia

Figura 2.12 - Tringulo de gobierno

Desde el punto de vista de su operacionalizacin y de forma simplificada el PES innova al substituir la nocin de etapa por la de momento (como una instancia dominante). l propone cuatro momentos: Momento explicativo: la explicacin que el actor hace de la realidad por intermedio de los problemas que l pretende resolver (y no por intermedio de los sectores, como en la visin tradicional). Representa un acto de seleccin; el actor selecciona y explica para actuar. En este momento son identificados los problemas, descritos y procesados tecno-polticamente, lo que significa identificar consecuencias, causas, relaciones causales y causas relevantes (nudos crticos). Para eso es usado el instrumento del diagrama de flujo situacional. Momento normativo, instancia de diseo del plan, en que se define su contenido propositivo a partir de las operaciones y acciones necesarias para resolver los problemas. El plan es siempre una apuesta, o sea, el actor elige el plan, pero no las condiciones en que l va a ocurrir. En este momento, ms all de la definicin de las acciones: a) son analizados los escenarios a partir de las opciones y variantes; b) es elaborado el plan de contingencias para superar las sorpresas; y c) es realizado el anlisis de confiabilidad del plan con el objetivo de identificar y actuar sobre los errores de la apuesta asumida; Momento estratgico, en que son construidas las viabilidades del plan, a partir del anlisis de los conflictos (cog56

Captulo 2

nitivos, interpersonales y de inters) que pueden afectar la realizacin del plan. Esas viabilidades son construidas de acuerdo con las dimensiones econmica, poltica, de conocimiento y organizativa. Para eso, es necesario considerar dos aspectos: qu partes del plan son factibles y las posibilidades de viabilizas las partes no factibles del plan; Momento tctico-operacional, instancia en que es definido cmo hacer lo que queremos hacer. Significa: hacer, calcular y corregir. El plan es una mediacin entre conocimiento y accin, y solamente se completa en la accin. En ese momento el foco se concentra en la construccin del sistema de alta direccin, que incluye: agenda de los dirigentes, aparato de procesamiento tecno-poltico, sistema de manejo de crisis, definicin de la estrategia, planificacin estratgica, presupuesto por programas, sistema de monitoreo, sistema de rendicin de cuentas por desempeo, sistema de gerencia operacional y escuela de gobierno.

2.11. Creacin de Valor Pblico


El abordaje desarrollado por Mark Moore (2003), de la Kennedy School, busca responder a la pregunta sobre cmo deben los gerentes pblicos pensar y hacer para crear valor pblico a partir de la explicitacin de tres tipos de enfoque: establecimiento de una filosofa de gestin pblica (qu debemos esperar de los gerentes pblicos); establecimiento de estructuras de diagnsticos (para guiar a los gerentes) e identificacin de tipos especiales de intervenciones (para utilizar el potencial de los escenarios polticos). Crear valor pblico es ofrecer respuestas efectivas a necesidades o demandas: a) que sean polticamente deseadas (legitimidad); b) cuya propiedad sea colectiva; y c) que requieran la generacin de transformaciones sociales (resultados) que modifiquen aspectos de la sociedad. El modelo busca hacer una adaptacin del concepto de estrategia en el sector privado para el sector pblico. Para eso, utiliza la 57

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

imagen de un tringulo tringulo estratgico que destaca tres aspectos fundamentales para la creacin de valor pblico: Gestin de la estrategia: la estrategia tiene que ser esencialmente valiosa, para que la organizacin genere productos de valor para los supervisores, clientes y beneficiarios a bajo costo en trminos de dinero y autoridad; Gestin poltica: la estrategia debe ser legtima y polticamente sostenible, para que pueda atraer continuamente tanto autoridad como recursos del medio poltico autorizador, ante el cual rinde cuentas y del cual es responsable; Gestin de la eficiencia: la estrategia necesita ser operacional y administrativamente factible, para que las actividades autorizadas y valiosas puedan realmente ser implementadas por la organizacin existente con la ayuda de otros que puedan ser inducidos a contribuir a la meta de la organizacin.

2.12. Consideraciones sobre las metodologas presentadas


Este captulo busc ilustrar las principales metodologas de gestin para resultados, abordando sus perspectivas, objetivos, caractersticas y atributos, as como sus principales ventajas o contribuciones. Las metodologas presentadas en este captulo tienen caractersticas propias y proveen subsidios importantes para mejorar el desempeo organizacional. En sntesis, la visin sistmica del BSC permite visualizar las relaciones de causalidad, que se extienden desde el nivel estratgico hasta el operacional. El modelo de la Bain & Company ofrece una visin de trayectoria, o sea, como ir desde una condicin presente hacia otra mejor en trminos de desempeo. El Prisma de Desempeo permite ver el desempeo a partir de los stakeholders. El Gerenciamiento por Directrices (Hoshin Kanri) busca alinear todos los niveles de la organizacin. El TQM coloca el 58

Captulo 2

foco en la calidad del esfuerzo para mejorar resultados. El modelo Rumler & Brache integra esfuerzos y resultados del nivel estratgico (agregado) al operacional (procesos e individuos). La Cadena de Valor de Porter permite diferenciar procesos de apoyo y procesosfin, colocando a prueba la eficacia del esfuerzo para el logro de resultados. El modelo PMBOK provee una estructura abarcadora de gestin de proyectos, que pueden ser aplicados a la produccin de resultados. El modelo de la Cadena de Suministro (Supply Chain) integra dimensiones extraorganizacionales y determina fuerte integracin de procesos (intra e interorganizacionales, ambos en red). Adems de la diversidad de enfoques, lo que se observa es una especie de silos de abordajes, lo que exige la construccin de modelos integradores de diferentes perspectivas. Es decir que, aunque todos sean necesarios, ninguno de ellos, aisladamente, es capaz de satisfacer todas las necesidades. Por ese motivo es necesaria la comprensin de la contribucin de cada uno con miras a la composicin de un modelo abarcador de gestin para resultados.

ReferEncias AKAO, Y. Kanri. Policy deployment for successful TQM. Productivity Press. Cambridge. 1991. CREECH, Bill. The Five Pillars of TQM: How to Make Total Quality Management work for you. Plume. 1995. CROSBY, P. Quality is Free. McGraw-Hill. New York, USA. 1979. DEMING, W. Edwards. Quality, productivity and competitive position. Massachusetts Institute of Technology. 1982. 59

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

GOTTFREDSON, Mark; SCHAUBERT, Steve. Administrao de Alto Impacto: como os melhores gestores alcanam resultados extraordinrios. Campus Elsevier. 2008. ISHIKAWA, K. Guide to Quality Control. Asian Productivity Organization. Quality Resources. Second Edition. 1982. JURAN, J. Quality control handbook. New York: McGraw-Hill. 1974. KAPLAN, Robert; NORTON, David. Mapas Estratgicos: convertendo ativos intangveis em resultados tangveis. Campus Elsevier. 2004. LAMBERT, Douglas. Supply Chain Management: processes, partnerships, performance. Supply Chain Management Institute. 2005. MATUS, Carlos. PES: Teora y ejercicios. Fundacin Altadir. Isla Negra. 1997. MOORE, Mark. Criando valor pblico: gesto estratgica no governo. Letras e Expresses. 2003. NEELY, Andy; ADAMS, Chris. The Performance Prism. Financial Times Prentice Hall. 2002. PMBOK. Project Management Institute. Four. Campus. 2004. PORTER, Michael. Competitive advantage: creating and sustaining performance. Free Press. 1985. RUMMLER, Gary; BRACHE, Alan. Melhores desempenhos das empresas: uma abordagem prtica para transformar as organizaes atravs da Reengenharia. Makron Books. 1994.

60

Captulo 3
Gestin para Resultados: experiencias pragmticas

Captulo 3

Anlogamente a las metodologas de gestin del desempeo, hay muchas experiencias de implantacin de modelos de gestin para resultados en gobiernos y organizaciones pblicas, entre las cuales se pretende caracterizar, sucintamente, en este captulo, las del Reino Unido, Australia, Estados Unidos, Canad, Francia y Chile.

3.1. Reino Unido


El modelo de gestin del desempeo del Reino Unido est basado en la pactuacin de resultados, por medio de la elaboracin de contratos de gestin definidos como Public Service Agreements (PSAs) (2007). Los PSAs representan las principales metas de impacto deliberadas para un perodo especfico de gobierno. En el Reino Unido, los PSAs son elaborados en ciclos de tres aos, en el mbito del Comprehensive Spending Review (CSR), una especie de Plan Plurianual que despliega la misin del gobierno en un conjunto de principales metas para productos (outputs) y para impactos (outcomes) establecidos para el trienio. En 2008, por ejemplo, fueron definidos y pactados treinta PSAs entre los departamentos y el gobierno del Reino Unido. Esos PSAs fueron agrupados en cinco temas principales establecidos por el gobierno: fortalecimiento de empresas y personas, que apoyan el crecimiento econmico y la prosperidad a largo plazo; garanta de justicia y oportunidad para todos; mejoramiento de la calidad de vida; fortalecimiento de comunidades; y garanta de seguridad, justicia y sostenibilidad ambiental para el mundo. La Figura 3.1 ilustra los treinta PSAs organizados en los cinco temas anteriormente mencionados. 63

Justicia y oportunidades para todos:

Mejoramiento de la calidad de vida:

Fortalecimiento de las comunidades:

Ms seguridad, justicia y sostenibilidad ambiental:

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Reducir a la mitad el nmero de nios pobres hasta 2010 y 2011 y erradicar la pobreza de nios antes de 2020. Aumentar la salud y el bienestar de nios y jvenes. Aumentar la seguridad de los nios y de los jvenes. Disminuir la pobreza, aumentar la independencia y el bienestar. Promover el mejoramiento de la salud y el bienestar social. Asegurar atencin especial a todos los ciudadanos. Ser exitoso en los juegos olmpicos y paraolmpicos y permitir que ms nios y jvenes practiquen deportes, y tengan alto desempeo. Aumentar el nivel educacional de todos los nios y jvenes. Reducir la brecha educacional entre nios con bajo rendimiento y con desventajas sociales. Ampliar el nmero de nios y jvenes con trayectorias exitosas. Abordar las desventajas de las experiencias individuales con relacin a raza, gnero, edad, sexo, religin y creencias. Aumentar el porcentaje de adultos, excluidos socialmente, con vivienda, empleo y educacin.

Construir comunidades ms activas, fuertes y cohesivas. Ofrecer ms eficiencia, transparencia y responsabilidad en el Sistema de Justicia Penal para las vctimas y la sociedad. Aumentar la seguridad de las comunidades. Reducir el riesgo de atentados terroristas en el Reino Unido. Reducir los daos causados por el alcohol y por las drogas

Conducir un esfuerzo global con la intencin de reducir los problemas derivados del cambio climtico.

Garantizar la preservacin del medio ambiente para el futuro.

Reducir el nivel de pobreza en pases pobres y auxiliar en el rpido progreso de dichos pases en la consecucin de las Metas del Milenio definidas.

Figura 3.1 - Presentacin de los PSA 2008-2011 Fuente: Cabinet Office Annual Report and Accounts 2008-09
Aumentar la productividad de la economa del Reino Unido. Mejorar las habilidades de la poblacin para asegurar un nivel de habilidades de clase mundial antes del 2020. Asegurar el control de inmigracin, protegiendo a la sociedad y contribuyendo al crecimiento econmico. Promover la ciencia y la innovacin al status de clase mundial. Entregar una eficiente red de transportes, favoreciendo el crecimiento econmico. Entregar condiciones para emprendimientos exitosos en el Reino Unido. Mejorar el desempeo econmico de todas las regiones inglesas y reducir la brecha de crecimiento econmico entre las regiones. Maximizar las oportunidades de empleos para todos. Aumentar, a largo plazo, la oferta de viviendas y el acceso a la habitacin.

Reducir el impacto de los conflictos por medio de esfuerzos entre el Reino Unido y las fuerzas internacionales

Auxilio a las personas y empresas para que se vuelvan fuertes y sostenibles, apoyando el crecimiento econmico y la prosperidad a largo plazo:

64

Captulo 3

La implantacin del modelo de gestin del desempeo del Reino Unido comienza por el desarrollo de la visin del gobierno en PSAs, que, por su parte, tienen un conjunto de indicadores de impacto utilizados para mensurar el avance de las naciones que integran el Reino Unido. As, a partir de las informaciones presentadas en los PSAs, cada Departamento de Estado define sus objetivos estratgicos, denominados Departmental Strategic Objectives (DSOs). Consiguientemente, los DSOs son desarrollados en acciones a ser ejecutadas por los rganos, con el objetivo de conseguir las metas pactadas en los PSAs. La Figura 3.2 ilustra la concepcin del modelo de gestin de desempeo en el Reino Unido.

VISIN DEL GOBIERNO

PSA 1

PSA 2

PSA 3

PSA n

DSO
Indicadores

DSO
Indicadores

DSO
Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

STA

Figura 3.2 - Estructura de Gestin de desempeo Reino Unido Fuente: adaptado de Department of Communities and Local Government

65

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Uno de los diferenciales del modelo del Reino Unido es el elevado grado de transversalidad de los PSAs, que promueve la interdependencia entre los diferentes rganos del gobierno, generando la constitucin de mltiples arreglos y buscando, as, la sinergia y la alineacin para la estrategia y la efectiva implementacin de las metas pactadas. Otro punto destacado es la relacin integrada entre la planificacin (PSAs, DSOs) y el presupuesto, ya que, a partir de las principales metas de gobierno, son establecidas las prioridades presupuestarias, que implican la descripcin detallada de las previsiones de gastos de los diversos departamentos, asegurando as los insumos necesarios para que ellos contribuyan a los resultados esperados. Un tercer diferencial, tal vez el principal, es el destaque para la aplicacin de indicadores para los productos (outputs) y para los impactos (outcomes), que buscan presentar y comunicar con claridad los efectivos resultados pretendidos para el perodo.

3.2. Australia
El modelo de gestin para resultados del gobierno australiano est basado en la definicin de indicadores y metas de productos (outputs) e impactos (outcomes) para cada una de las carteras de gobierno, de acuerdo con los conceptos de la equidad, eficacia y eficiencia, as como en la mensuracin del desempeo especfico de la gestin de los servicios pblicos. La experiencia australiana es apoyada por una agencia central denominada Australian Public Service Commissioner - APSC (2007), cuya finalidad es contribuir al desarrollo de capacidades futuras y la sostenibilidad de los servicios pblicos. Peridicamente la APSC elabora informes sobre el desempeo de los servicios pblicos prestados por el gobierno, en los cuales presenta los principales resultados de las diferentes instituciones involucradas. Dentro de su mbito de actuacin se encuentran 131 rganos e instituciones divididos en departamentos (de Defensa, de Educacin, de Salud, de Hacienda, etc.) y agencias estatutarias (Centro 66

Captulo 3

Internacional de Investigacin Agropecuaria, Comisin de Derechos Humanos, Consejo Nacional de Salud e Investigacin Mdica, Instituto Australiano de Salud y bienestar, entre otros); y agencias ejecutivas (Bureau de Meteorologa, Archivo Nacional de Australia, etc.). La implantacin del modelo de gestin del desempeo del gobierno australiano comienza por la definicin de Temas Estratgicos para cada una de las carteras de gobierno. Esos temas son desarrollados en objetivos que describen las entregas de productos necesarios para generar los impactos pretendidos. A partir del anlisis de los productos y de los impactos, son elaborados los indicadores de desempeo organizados en tres categoras principales: equidad, eficiencia y eficacia, tal como lo ilustra la Figura 3.3. Adems, el gobierno australiano tiene un sistema dedicado a la mensuracin del desempeo de la gestin de los servicios pblicos, con definicin de temas y objetivos especficos. De manera similar a la estructura presentada para la gestin de desempeo del
TEMA

OBJETIVO

Outputs
Equidad Indicadores

Outcomes
Indicadores

Eficiencia

Indicadores Indicadores

Indicadores

Eficacia

Indicadores

Figura 3.3 - Estructura de Gestin de desempeo Australia Fuente: adaptado de Report on Government Service (2008)

67

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

TEMA/OBJETIVO

OUTPUTS

Actividades
Indicadores

Actividades
Indicadores

Actividades
Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Figura 3.4 - Estrutura de Gesto do desempenho Austrlia (Gesto) Fonte: adaptado de Australian Public Service Commissioner Annual Report 2006/07 (2007)

gobierno en su conjunto, cada temtica de gestin es desarrollada en objetivos, que son desplegados en productos (outputs). Esos productos representan las principales entregas de los servicios pblicos y sus respectivos planes de accin para el mejoramiento de la gestin (Figura 3.4). Finalmente, un conjunto de indicadores es concebido para cada actividad, y entonces se mensuran, principalmente, la eficiencia presupuestaria y la ejecucin de las actividades definidas. As como el modelo del Reino Unido, la principal contribucin del modelo australiano es la existencia concomitante de indicadores de productos (outputs) y de impactos (outcomes), que representan una claridad de resultados pretendidos por el gobierno. Es importante subrayar que, en ambos modelos (Reino Unido y Australia), existen indicadores de productos y de impactos, lo que propicia un equilibrio en la gestin del desempeo, ya que los indicadores de largo plazo, a pesar de representar los impactos, son de baja gober68

Captulo 3

nabilidad y tienen alto costo para su mensuracin. Los indicadores de productos (corto y medio plazos) permiten mayor gobernabilidad (aunque tambin sufran alguna influencia externa), pero no son suficientes para mensurar los impactos pretendidos, o sea, la ocurrencia de ambos indicadores es el gran diferencial, que permite a los dos modelos cierto equilibrio en la gobernabilidad y en la relacin costo-beneficio.

3.3. Estados Unidos de Amrica


El modelo de gestin para resultados del gobierno federal de Estados Unidos est basado en la traduccin de las macrodirectrices de gobierno en objetivos estratgicos (strategic goals), lo que favorece la definicin de prioridades para todos los rganos y unidades de gobierno, que son acompaadas a partir de indicadores de resultados. La experiencia de Estados Unidos de Amrica puede ser explicada, en razn de similaridad, por el ejemplo del Departamento de Estado de Estados Unidos (United States Departament of State, equivalente al Ministerio de Relaciones Exteriores en otros pases) y, as, representar a todos los dems departamentos que integran el gobierno. Este Departamento, segn su informe anual de 2008, tiene un conjunto de 88 indicadores que reflejan una visin general de sus resultados, sus prioridades polticas y las principales reas de inversiones realizadas por el gobierno. La implantacin del modelo de gestin del desempeo del gobierno de los EE.UU. parte de un modelo de planeamiento gubernamental que desarrolla las macrodirectrices de gobierno en objetivos estratgicos por departamento de estado. Esos objetivos son desarrollados en estrategias prioritarias, que representan las reas-clave de trabajo de cada departamento, tal como lo ilustra la Figura 3.5. Consiguientemente, un conjunto de indicadores, que permite mensurar el desempeo de un dado departamento o rea de gobierno, es elaborado a partir de los objetivos estratgicos y de las prioridades estratgicas de cada departamento, tal como lo ilustra la figura 3.6. 69

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Estructura de objetivos estratgicos utilizados por el Departamento de Estado de EE.UU.

Objetivos estratgicos

Prioridades estratgicas

Obtencin de paz y seguridad

- Contencin del terrorismo - Combate al uso de armamento de destruccin en masa y de los armamentos convencionales - Cooperacin de seguridad y reforma en el sector de seguridad - Prevencin, mitigacin y reaccin a los conflictos - Prevencin de crmenes transnacionales - Contencin del narcotrfico - Seguridad nacional - Respecto a las leyes y a los derechos humanos - Buena gobernanza - Competencia poltica y construccin de consensos - Sociedad civil - Salud - Educacin - Servicios sociales y proteccin a la poblacin de alta vulnerabilidad social - Mercados privados y competitividad - Transacciones comerciales e inversiones - Sector financiero - Infraestructura - Seguridad energtica - Agricultura - Sustentacin de las bases macroeconmicas para el crecimiento - Oportunidad econmica - Medio ambiente - Proteccin, asistencia y soluciones - Prevencin y mitigacin de calamidades - Establecimiento de normas para la gestin de la migracin - Promocin de una visin positiva - Marginalizacin del extremismo - Promocin de valores y de intereses comunes
- Servicios de visa - Servicios de pasaporte - Servicios a los ciudadanos americanos - Recursos humanos - Tecnologa de la informacin - Seguridad - Servicios de apoyo - Planificacin y responsabilizacin - Servicios administrativos - Presencia apropiada del gobierno de Estados Unidos en el exterior

Gobierno democrtico y justo

Inversin en personas

Promocin del crecimiento y del desarrollo econmico

Asistencia humanitaria

Promoo da compreenso internacional Entendimiento internacional

Fortalecimiento consular y de los potenciales de gestin

Figura 3.5 - Modelo estratgico del Departamento de Estado del gobierno norteamericano Fuente: Department of State Annual Performance Report - Fiscal Year 2008

70

Captulo 3

MISIN

OBJETIVO ESTRATGICO

Prioridades Estratgicas
Indicadores

Prioridades Estratgicas
Indicadores

Prioridades Estratgicas
Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Figura 3.6 - Estructura de Gestin de desempeo E.E.U.U. Fuente: Elaborado a partir de las obras del Department of State Annual Performance Report - Fiscal Year 2008 y Annual Performance and Accountability Report (2008)

Un elemento destacado del modelo de gestin del desempeo de los EE.UU. es el Program Assessment Rating Tool (PART), instituido en 2002 y utilizado por agencias de todo el gobierno federal para evaluar el desempeo de las prioridades definidas y orientar a los rganos y unidades para el mejoramiento continuado de sus resultados. El PART es un elemento-clave de la agenda estratgica de la Presidencia de la Repblica de Estados Unidos, porque a partir de l se realizan evaluaciones y se elaboran paneles de desempeo, segn los colores amarillo (desempeo adecuado), verde (moderadamente efectivo) y azul (efectivo) de las iniciativas estratgicas del gobierno. Los anlisis del PART incluyen temas relacionados con el desempeo, tales como: a) los impactos de programa y proyecto; b) la mensuracin de desempeo, evaluaciones y planificacin estratgica; c) gestin de programa y proyectos; y d) los resultados de programas. 71

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Otra contribucin del modelo es la alineacin de las unidades responsables de la ejecucin de las acciones con los indicadores y los Objetivos Estratgicos establecidos por los Departamentos, lo que promueve el alcance de las macrodirectrices gubernamentales.

3.4. Canad
El modelo de gestin para resultados del Canad est basada en las siguientes cuatro principales reas de actuacin: a) Asuntos Econmicos; b) Asuntos Sociales; c) Asuntos Internacionales; y d) Asuntos Gubernamentales. Las tres primeras reas mencionadas son desplegadas en 13 reas de impactos (outcomes reas), que incluyen ms de doscientos departamentos, agencias y corporaciones reales (crown corporations), que son responsables de la ejecucin de ms de cuatrocientos programas. La cuarta rea de actuacin, asuntos gubernamentales, corresponde al rea de apoyo a las dems e incluye aproximadamente a 31 organizaciones federales (por ejemplo, Secretara de Hacienda, Servicio Postal de Canad), acompaadas y evaluadas sistemticamente. Para tanto, en el informe referente al ejercicio de 2007/08, fueron detalladas 129 organizaciones federales. El modelo lgico del gobierno de Canad presenta el desarrollo de reas de actuacin en programas y puede ser visualizado en la Figura 3.7. La puesta en marcha del modelo de gestin del desempeo del gobierno de Canad comienza por el establecimiento de indicadores para la mensuracin de las reas de impactos (outcomes areas) definidas para cada rea de actuacin del gobierno canadiense. La Figura 3.8 ilustra el modelo de gestin del desempeo del Canad. La principal contribucin del modelo de gestin del desempeo de Canad es la realizacin de anlisis cuantitativos y cualitativos sobre el desempeo del gobierno. De esta forma, los anlisis cuantitativos permiten evaluaciones estadsticas, comparaciones entre el desempeo pasado y el presente y con otros contextos similares (benchmarking), que orientan la asignacin de los recursos pblicos y la toma de decisiones en el momento oportuno. Los anli72

Captulo 3
Impactos estratgicos por departamentos, agencias y corporaciones reales (Crown Corporations) (+200)

reas de actuacin (4)

reas de impacto (outcomes) del Gobierno Canadiense (13)

Programas (+ 400)

Empleo y seguridad para los canadienses Fuerte crecimiento econmico Asuntos econmicos Economa basada en investigaciones e innovacin Limpieza y salud ambiental Justicia y seguridad del mercado

Son dispuestas en estimaciones Impactos estratgicos, como: competitividad y sostenibilidad de empresas; emprendedorismo con nfasis en pequeas y medianas organizaciones (Atlantic Canad Opportunities Agency, ACOA) Fomentar el desarrollo de las instituciones y empresas, con nfasis en empresas pequeas y medianas (ACOA)

Salud de los canadienses Pas seguro y protegido Inclusin social y dualidad lingstica para la promocin de la diversidad Vibrante patrimonio cultural canadiense Impactos estratgicos, como: Canadiense viviendo en una sociedad inclusiva en base a la capacidad intercultural y en la participacin de los ciudadanos (Patrimonio Canadiense)

Promocin del aumento de la capacidad intercultural

Asuntos sociales

Desarrollo de comunidades y construccin de habilidades Participacin comunitaria y vida cvica

Cooperacin internacional para la proteccin y seguridad del mundo


Asuntos internacionales

Seguridad Impactos estratgicos, como: gestin eficiente y efectiva que contribuye a la seguridad y el desarrollo econmico de Canad (Canad Border Service Agency, CBSA)

Desarrollo sostenible por medio de la reduccin de contaminantes Asociacin slida y mutua con Amrica del Norte Participacin en el comercio mundial por medio del desarrollo canadiense

Acceso

Ciencia y Tecnologa en base en la innovacin

Apoyo econmico, social e internacional Asuntos Gubernamentales

Figura 3.7 - Modelo de desempeo del gobierno canadiense Fuente: Canads Performance 2007-08 - The Government of Canads Contribution (2008)

sis cualitativos, por su parte, a partir de sus descripciones sobre contextos, tendencias, influencias, amenazas, etc., permiten el conocimiento exacto del desempeo de los departamentos o agencias, as como sobre la situacin de las reas de impacto (outcomes areas) y el redireccionamiento de polticas, directrices y, eventualmente, de programas y acciones, asegurando la consecucin de los principales resultados del gobierno.

73

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

REAS DE ACTUACIN

reas de Outcomes 1
Indicadores

reas de Outcomes n
Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

DEPARTAMENTOS Y AGENCIAS

PROGRAMAS

Figura 3.8 - Estructura de la Gestin del desempeo Canad Fuente: Canads Performance 2007-08 - The Government of Canads Contribution (2008)

3.5. Francia
Francia, a partir de la actuacin del Ministerio de Economa, Finanzas e Industria, elabor una reforma presupuestaria en 2004 que auxili en la transicin desde una lgica de evaluacin de los medios hacia una lgica de evaluacin orientada para resultados. Esta orientacin aclar las informaciones sobre el desempeo, yendo ms all de las descripciones de consumo de recursos o del volumen de acciones realizadas y fue al encuentro de un modelo 74

Captulo 3

que demuestra, en el contexto de los recursos atribuidos, el efecto (impacto) de las polticas pblicas y la calidad de los servicios pblicos, a partir de mejores mensuraciones de costo. En este sentido, el modelo francs propone actuar en los siguientes frentes: a) asignacin optimizada de los recursos presupuestarios; b) transparencia en las acciones pblicas; y c) claridad y simplificacin del proceso de toma de decisiones estratgicas por el gobierno. Esto tiene como base esa nueva forma de actuacin anteriormente contextualizada, la implantacin del modelo de gestin del desempeo de Francia, representado en la Figura 3.9, y observados los principios de presupuesto orientado para resultados, la adopcin de la jerarquizacin de las misiones de Estado (cuarenta misiones que representan las macro reas de poltica de Estado), la implantacin de sus programas (150 programas que definen las
MISIN

PROGRAMA

Objetivo Estratgico 1
Indicadores

Objetivo Estratgico 2
Indicadores

Objetivo Estratgico 3
Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Figura 3.9 - Modelo de Gestin del desempeo Francia Fuente: Adaptado de La Dmarche de Performance: Stratgie, Objectifs, Indicateurs (2004)

75

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

responsabilidades de implementacin de las polticas), de sus objetivos estratgicos (vinculados a los programas) y, finalmente, de sus indicadores-meta (vinculados a los objetivos estratgicos). Adems de los objetivos estratgicos anteriormente mencionados, el modelo francs tiene, tambin objetivos intermedios, que son fundamentales en la disponibilizacin de los servicios pblicos. Esos objetivos intermedios son mensurados y analizados en lo que se refiere a los medios (tasa de consumo, asignacin de recursos), a las actividades (tasa de ejecucin de determinadas acciones o procesos) y a los objetivos de producto (grado de cobertura de determinados productos, entre otros). La Figura 3.10 ilustra los objetivos intermedios y estratgicos, demostrando que los productos y servicios tienen indicadores de ambos.
Objetivos Intermedios Objetivos Estratgicos Productos Servicios Resultados socio-econmicos

Recursos

Actividades

Eficiencia de la gestin para el contribuyente

Calidad del servicio para el usuario

Eficacia para el ciudadano

Figura 3.10 - Estrutura de objetivos intermedirios e estratgicos como um processo de produo de servios pblico Fonte: La Dmarche de Performance: Stratgie, Objectifs, Indicateurs (2004)

El primer elemento destacado del modelo de gestin de Francia es el cambio de foco del seguimiento de los medios hacia el seguimiento de los resultados, lo que dirige la atencin de los dirigentes pblicos, gestores y funcionarios hacia la formacin de la poltica financiera del Estado y permite una asignacin ms holstica y estratgica de los recursos de acuerdo con las principales necesidades gubernamentales expresadas en sus misiones. Otro elemento destacado es que, a pesar de esta migracin de foco, el gobierno francs no dej de preocuparse con el seguimiento de los objetivos intermedios, lo que le permite el monitoreo y el control intensivo de los medios y actividades en favor de los objetivos finales. 76

Captulo 3

3.6. Chile
El Ministerio de Finanzas Pblicas de Chile desarroll e introdujo diferentes instrumentos en el proceso presupuestal como parte de un amplio conjunto de iniciativas de mejoramiento de la gestin pblica, para aumentar la transparencia del presupuesto pblico, as como para perfeccionar sus anlisis y su formulacin. A partir de 2000, la direccin de Presupuesto del Ministerio de Finanzas Pblicas inici la puesta en marcha de un Sistema de Control de la Gestin (SCG) con la intencin de generar informaciones de desempeo y de introducir prcticas para perfeccionar la calidad del gasto, en apoyo a la toma de decisiones durante el ciclo presupuestal. En este contexto, se busc mejorar la eficiencia de la asignacin de recursos a distintos programas, proyectos e instituciones; la eficiencia en el uso de los recursos y la transparencia de las cuentas pblicas. El SCG alimenta el ciclo de toma de decisiones de acuerdo tal como lo ilustra la Figura 3.11.
Formulacin

Discusin / Aprobacin Sistema de Evaluacin y Control de Gestin Evaluacin

Ejecucin
Figura 3.11 - Ciclo do sistema de avaliao e controle de gesto Fonte: Direccin de Presupuestos. Sistema de Control de Gestin y Presupuesto por Resultados La Experiencia Chilena (2003)

77

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Este sistema est integrado por los siguientes diferentes instrumentos de evaluacin y control de la gestin desarrollados de manera integrada con el proceso presupuestal: Definiciones estratgicas; Indicadores de desempeo; Balance de la gestin integral (BGI); Evaluacin de instituciones; Prestacin estndar de programas presupuestarios; Fondo de modernizacin de la administracin pblica; Mecanismos de incentivo institucional (programa de mejoramiento de la gestin y metas de eficiencia institucional).

INSTITUCIN

MISIN

Objetivo Estratgico 1

Objetivo Estratgico 2

Objetivo Estratgico n

Producto 1
Indicadores

Producto 2
Indicadores

Producto n
Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Indicadores

Figura 3.12 - Modelo de Gesto Do Desempenho Chile Fonte: adaptado de Direccin de Presupuestos. Sistema de Control de Gestin y Presupuesto por Resultados La Experiencia Chilena (2003)

78

Captulo 3

La implantacin del modelo de gestin del desempeo del gobierno de Chile parte de la misin de la institucin, que por su parte es desarrollada en objetivos estratgicos, que delinean los productos y subproductos entregados por la organizacin a los beneficiarios. La descripcin de los productos auxilia la formulacin del presupuesto y de indicadores, y, as, son establecidas las metas pretendidas. La Figura 3.12 ilustra el proceso de concepcin de los indicadores del gobierno de Chile. Uno de los aspectos destacados del modelo de desempeo de Chile es la insercin de indicadores y metas de desempeo en el proceso presupuestal, a partir de una relacin directa entre ellos y los productos o subproductos colocados a disposicin por las instituciones a los ciudadanos y a la sociedad. Este procedimiento posibilita la transferencia de informaciones exactas sobre el desempeo presupuestal de las instituciones, a partir de la identificacin de productos estratgicos institucionales (bienes y servicios), de las frmulas de clculo, de las series histricas y de la designacin presupuestaria para cada indicador, lo que proporciona el enriquecimiento del anlisis y de la formulacin del presupuesto discutido en el Congreso Nacional.

3.7. Consideraciones sobre las Experiencias


Los casos y los modelos de los pases analizados constituyen experiencias abarcadoras de gestin para resultados, porque la gran mayora de ellos mensura indicadores de insumos, acciones, productos e impactos. Es importante subrayar que cada modelo tiene sus peculiaridades, y el foco en el seguimiento puede variar mucho, como en el caso de Chile, que mensura indicadores de inputs, de acciones y de productos, en desmedro de los indicadores de impactos. El modelo de Canad, enfoca justamente lo contrario, o sea, el seguimiento de indicadores de impactos, productos y acciones y, en segundo plano, los indicadores de insumos. Lo que ms llama la atencin en las estructuras lgicas de los modelos analizados es la necesidad de alinear resultados, desarrollndolos desde niveles centrales hasta niveles sectoriales y organi79

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

zacionales, o sea, a partir de las prioridades de gobierno (misin, visin, macro directrices) son establecidos objetivos para las reas sectoriales (educacin, salud, seguridad, etc.) y de sas para sus subunidades, en un proceso de identificacin de contribuciones de cada una de las reas para la agenda de gobierno en su conjunto. Los modelos presentados tienen contribuciones diferenciales que resaltan elementos significativos para la gestin del desempeo. La observacin de las diferentes realidades vivenciadas por los pases estudiados puede orientar nuevas experiencias enfocadas en la realidad que se desea construir, respetando el contexto de actuacin de cada pas, gobierno u organizacin. ReferEncias
AUSTRALIA. Australian Public Service Commissioner (APSC). Annual Report 2006/07. 2007.7. AUSTRALIA. Government of Australian. Report on Government Service. 2008 CANAD. Government of Canad. Canads Performance 200708 - The Government of Canads Contribution. 2008. Chile. Ministerio de Hacienda, Direccin de Presupuestos. Sistema de Control de Gestin y Presupuesto por Resultados La Experiencia Chilena (2003. Gobierno de Chile, 2003. France. Ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie. La Dmarche de Performance: Stratgie, Objectifs, Indicateurs (2004. 2004. United Kingdom. Government of United Kingdom. Public Service Agreement. 2007. United Kingdom. The Prime Minister Cabinet Office of United Kingdom. Cabinet Office Annual Report and Acounts 2008-09. 2008. USA. United States General Services Administration. Annual Performance and Accountability Report. 2008. USA. Departament of States United States. Department of State Annual Performance Report - Fiscal Year 2008.

80

Captulo 4
A la bsqueda de la Gobernanza para Resultados: atributos ideales y la Gestin Matricial para Resultados

Captulo 4

Una vasta diversidad de conceptos y tipologas de gestin para resultados puede ser observada a partir de enfoques metodolgicos, casos referenciales y sus contextos de actuacin. El anlisis de esas diferentes concepciones y experiencias permite identificar atributos esenciales que un buen modelo de gestin para resultados debe poseer. Adems, la forma en que dicho modelo ideal acta en la construccin de la Agenda Estratgica, en la alineacin de las estructuras implementadoras y en el monitoreo y en la evaluacin de los resultados permite visualizar una clara evolucin del concepto pasando de la gestin para resultados a la gobernanza para resultados, tal como ser abordado en este captulo.

4.1. Los atributos ideales de un modelo de gobernanza para resultados


Un modelo ideal de gestin para resultados debe ser dinmico en el sentido de no limitarse apenas a definir y mensurar resultados (BOUCKAERT; HALACHMI, 1996; NEELY, 2007). Gestionar resultados significa definirlos (a partir de un planeamiento abarcador), lograrlos (mediante procesos claros de implementacin), monitorearlos y evaluarlos (a partir de controles, seguimientos y ajustes derivados). En sntesis, se trata no slo de una visin de PDCA, sino de una nocin de generacin e incorporacin de las informaciones sobre desempeo en los procesos decisorios tanto internos como externos de la organizacin (o gobierno), que crea demandas para dichas informaciones (situacin de institucionalizacin), sin ideologizaciones y comportamientos puramente rituales (BOUKAERT; HALIGAN, 2008). Adems, un modelo de gestin para resultados debe ser abarcador (BOYNE et al., 2006; NEELY, 2007) y basarse en un concepto amplio de desempeo que incluya tanto a los esfuerzos como a los resultados propuestos, de acuerdo con el presupuesto de que no 83

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

hay resultados sin alineacin de esfuerzos. De la misma forma, esfuerzos desalineados solamente promueven desempeo por casualidad. Gestionar el desempeo significa no slo monitorizar resultados sino tambin promover la alineacin de los esfuerzos para los resultados deseados. Finalmente, pero no menos importante, un modelo de gestin para resultados debe ser multidimensional (BOYNE et al., 2006; NEELY, 2007), o sea, considerar sus mltiples dimensiones de esfuerzo (procesos, recursos, estructuras, sistemas de informacin y, principalmente, personas) para alinearlos con los resultados. Deben ser evitadas las definiciones reduccionistas y unidimensionales, en que aspectos significativos del esfuerzo y del resultado sean dejados de lado y otros poco significativos permanezcan dentro del modelo. En sntesis, es imperativo que un modelo ideal de gestin para resultados est basado en un concepto abarcador de desempeo, que incluya dimensiones del esfuerzo y del resultado, tal como se menciona detalladamente en este captulo. El Cuadro 4.1 y la Figura 4.1 presentan el modelo de la Cadena de Valor y los 6Es del Desempeo, desarrollados por el Instituto Publix, que permite la construccin de definiciones especficas, caso a caso, del desempeo de mltiples objetos (organizaciones, polticas, gobiernos, programas, proyectos, etc.), para que queden claramente visibles la dimensin de los resultados (ms hacia abajo en la cadena de valor) y la de los esfuerzos (ms hacia arriba en la cadena de valor), adems de sugerir la necesaria alineacin entre ambas perspectivas. De esta manera, las dimensiones de esfuerzo son economicidad, ejecucin y excelencia y las dimensiones de resultados son eficiencia, eficacia y efectividad. Tambin es objetivo de la Figura 4.1 ilustrar la necesidad de que los conceptos de desempeo incluyan otras dimensiones subyacentes en los procesos y estructuras, tales como cultura, poder y tica. De acuerdo con dicho modelo, optimizar el desempeo exige actuacin a lo largo de toda la cadena de valor. El desempeo ptimo es el que observa tanto las dimensiones de esfuerzo como las dimensiones de resultado. Aunque haya precedencia de la dimensin efectividad (y sucesivamente, eficacia y eficiencia, desde la de84

Captulo 4

recha a la izquierda de la cadena de valor), la ausencia de cualquiera de esas dimensiones impone estndares menos deseables (subptimos) de desempeo.
Cuadro 4.1. Los 6Es del Desempeo

Dimensiones de Esfuerzo Economicidad puede ser comprendida como el proceso de captacin y uso de recursos con la menor carga posible, dentro de los requisitos y de la cantidad de insumos (recursos, personas, tiempo). Ejecucin se refiere a la realizacin de procesos y actividades de acuerdo con los plazos y requisitos establecidos. Excelencia se caracteriza por la adecuacin a los criterios y estndares de calidad, con miras a la realizacin de los procesos, actividades y proyectos en la bsqueda de la mejor ejecucin, eficiencia y eficacia; es as un elemento transversal de la cadena de valor. Dimensiones de Resultado Eficiencia se caracteriza como la relacin entre los productos generados (outputs) y los insumos empleados en la bsqueda de mejor desempeo de los procesos, actividades y proyectos con relacin al costo involucrado y al tiempo destinado. Eficacia es comprendida como la cantidad y la calidad de productos y servicios entregados al usuario (beneficiario directo de los productos y servicios de la organizacin); es determinada por los criterios de excelencia e influenciada por la eficiencia de la organizacin. Efectividad se caracteriza como los impactos generados por productos, procesos o proyectos.

85

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

MODELO REFERENCIAL PARA MEDICIN DEL DESEMPEO LA CADENA DE VALOR Y LOS 6Es

DIMENSIONES DEL RESULTADO

EFICIENCIA

EFICACIA

EFECTIVIDAD

Insumos (inputs)

tica Poder Cultura Acciones/Actividades

Productos (outputs)

Impactos (outcomes)

ECONOMICIDAD

EXCELENCIA

EJECUCIN

DIMENSIONES DE ESFUERZO

Figura 4.1 - Cadena de valor y los 6Es del desempeo

METODOLOGAS y El MODELO PARA MEDICIN DE DESEMPEO

EFICIENCIA

EFICACIA

EFECTIVIDAD

Insumos (inputs) BSC Bain & Company Prisma de Desempeo Hoshin Kanri TQM Rummler e Brache Cadena de Valor (Porter) Gerenciamiento de proyectos Supply Chain

Procesos/ Proyectos (acciones)

Productos (outputs)

Impactos (outcomes)

ECONOMICIDAD

EXCELENCIA

EJECUCIN

Figura 4.2 - Abordaje de Metodologas y el Modelo para Medicin de Desempeo

86

Captulo 4
METODOLOGAS Y EL MODELO PARA MEDICIN DE DESEMPEO
Insumos (inputs) Australia Canad Chile EE.UU. Francia Reino Unido EFICIENCIA EFICACIA EFECTIVIDAD

Procesos/ Proyectos (acciones

Productos (outputs)

Impactos (outcomes)

ECONOMICIDAD

EXCELENCIA

EJECUCIN

Figura 4.3 - Abordaje de las Experiencias Paradigmticas y el Modelo para Medicin de Desempeo

Considerado el modelo de los 6Es del Desempeo como referencia, las figuras presentadas a continuacin ilustran la extensin en la que las metodologas de gestin del desempeo, explicitadas en el Captulo 2, Figura 4.2, y las experiencias paradigmticas, presentadas en el Captulo 3, Figura 4.3, estn orientadas hacia un concepto abarcador de desempeo. En sntesis, la construccin y la puesta en marcha de modelos de gestin para resultados dinmicos, abarcadores y multidimensionales continan siendo un desafo, articulado con la evolucin demostrada por Boukaert & Halligan (2008) en los modelos ilustrados en el Cuadro 4.2, que van desde el modelo pre-desempeo, caracterizado por la ausencia de agenda estratgica, por estructuras autocentradas y sin foco de actuacin y por la ausencia de mecanismos de monitoreo y evaluacin de resultados hasta el modelo de gobernanza para resultados (performance governance), el ms completo, caracterizado por integracin de las agendas, alineacin de las estructuras implementadoras a partir de redes de gobernanza e integracin sistmica interna y externa y por mecanismos claros de monitoreo y evaluacin, que fortalecen el uso social y la conciencia estratgica. 87

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica


TRADICIONAL / PRE-DESEMPEO GERENCIAMIENTO DE DESEMPEOS GESTIN PARA El DESEMPEO GOBERNANZA PARA EL DESEMPEO

AGENDA

Sin agenda

Agendas sectoriales

Agenda central

Integracin de agendas

ALINEACIN DE LAS ESTRUCTURAS IMPLEMENTADORAS

Estructuras autistas

Circunscritos a sistemas distintos para funciones gerenciales especficas

Integracin sistmica interna

Redes de gobernanza Integracin sistmica interna y externa

MONITOREO Y EVALUACIN

Ninguno

Sectorial Uso interno y social Hbito social y gerencial conciencia estratgica

Interno Reglas e incentivos

Uso social Hbito social y gerencial conciencia estratgica

Cuadro 4.2 - Lnea de evolucin de los modelos de gestin del desempeo Adaptado de Bouckaert & Halligan, 2008

4.2. La Gestin Matricial de Resultados


La Gestin Matricial de Resultados o Gobierno Matricial es un modelo de gobernanza para resultados que busca subrayar los tres atributos que la literatura y las buenas prcticas recomiendan: dinmica, alcance y multidimensionalidad (BOUCKAERT; HALACHMI, 1996; BOYNE et al., 2006; NEELY, 2007). Sintticamente, el modelo preconiza un cruce (como en una matriz de lneas y columnas) de elementos de la estrategia (objetivos, programas, proyectos, etc.) con elementos de la estructura (unidades organizacionales o organizaciones) para identificacin y pactuacin de la contribucin de los elementos de la estructura con miras a la realizacin de la estrategia monitoreada y a la evaluacin permanente. La Gestin Matricial de Resultados defiende, por lo tanto, la necesidad de alinear la estructura implementadora (unidades organizacionales, personas, recursos y otras dimensiones) con la estrategia, para que esta ltima se realice efectivamente. Los tres bloques principales de implantacin de la Gestin Matricial de Resultados son: construccin de la agenda estratgica; (elemento orientador de resultados relacionado con la formulacin); alineacin de la arquitectura organizacional implementa88

Captulo 4

dora (elemento orientador del esfuerzo relacionado con la puesta en marcha); implantacin de mecanismos de monitoreo y evaluacin (elemento de control gerencial y social y de reorientacin del aprendizaje). En el primer bloque, la construccin de una agenda estratgica impone definiciones a respecto del propsito (expresados en la visin, misin, valores, directrices); de los resultados (en forma de indicadores y metas); y de la forma de lograrlos (descritos en plan de accin con plazos, responsables y marcos crticos). Incluye definiciones tanto de largo plazo (propsitos y resultados de efectividad) como de corto plazo (resultados de eficiencia y eficacia, y la forma de lograrlos), adems de exigir esfuerzos previos muy usuales en procesos de planificacin estratgica, entre ellas: Movilizacin, promocin de conciencia para resultados y desarrollo de capacidades de las personas involucradas en la construccin y en la puesta en marcha de la agenda; Sondeo de expectativas, demandas e intereses de partes interesadas relevantes; Elaboracin de estudios prospectivos para la construccin de escenarios y anlisis comparativos, tomndose en cuenta los estndares referenciales (benchmarks). En el segundo bloque, la alineacin de la arquitectura organizacional implementadora ocurre mediante la identificacin de la contribucin de cada unidad (interna y externa; esta ltima en forma de asociaciones mancomunadas con el tercer sector, otros gobiernos, iniciativa privada, etc.) para la consecucin de los resultados propuestos y la pactuacin de estas contribuciones, mediante dimensionamiento de los recursos necesarios y de los incentivos a las equipos involucrados. Las contribuciones pueden ser expresadas en forma de resultados desarrollados o de acciones de implementacin propiamente dichas. La identificacin de la contribucin de las unidades y equipos para la realizacin de la estrategia da lugar a dos tipos de arreglos: 89

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Alineacin de diferentes unidades que contribuyen a realizar cada elemento de la estrategia (un objetivo, proyecto, accin, etc.), definindose las contribuciones y las integraciones necesarias; Alineacin de cada unidad, valorando y promoviendo la rapidez para contribuir con diferentes proyectos estratgicos que las atraviesan y que podr dar lugar a acciones de rediseo de procesos y estructura y acciones de alineacin de equipos en lo que atae a valores, competencias y dimensionamiento de fuerza laboral.

Central de Monitoreo y Evaluacin

Agenda Estratgica

Alineacin de las Estructuras Implementadoras

Figura 4.3 - Los tres bloques esenciales de la Gestin Matricial de Resultados

90

Captulo 4

Finalmente, el tercer bloque trata del establecimiento de una central de resultados para monitorizar y evaluar la realizacin de la estrategia y la contribucin de las unidades organizacionales en esta direccin, subsidiando, tcnicamente, decisiones correctivas de la direccin de la organizacin o del gobierno. La central de resultados puede (as se espera) servir, tambin, como una instancia de transparencia, responsabilizacin y control social, en la medida en que permite diseminar informaciones sobre el desempeo del gobierno. La Figura 4.3 busca ilustrar la concepcin de la Gestin Matricial de Resultados segn los tres bloques esenciales anteriormente mencionados. Cada bloque esencial de la Gestin Matricial para Resultados contiene algunas etapas para su implementacin. Comenzando por la Agenda Estratgica, las acciones contenidas en ella son: Movilizar, generar conciencia sobre resultados y desarrollar capacidades; Generar y difundir conocimiento; Construir agendas estratgicas. El segundo bloque, Alineacin de la Arquitectura Organizacional contiene cuatro acciones principales: Pactar contribuciones; Remodelar procesos; Alinear personas; Remodelar estructuras. Finalmente, el tercer y ltimo bloque, Monitoreo y Evaluacin contiene la accin: generar informaciones sobre el desempeo, diseminarlas e insertarlas en el proceso de toma de decisin. La figura 4.4 ilustra esas etapas principales, a partir de la descripcin detallada de las acciones de los tres bloques anteriormente mencionados. Es importante subrayar que los pasos para la implantacin de la Gestin Matricial de Resultados descritos anteriormente configuran un abordaje genrico que, seguramente, precisar ser adap91

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

AGENDA ESTRATGICA

ALINEACIN DE LA ARQUITECTURA ORGANIZACIONAL

Movilizar, generar conciencia sobre resultados y desarrollar capacidades Construir agendas estratgicas Generar y difundir conocimiento Pactar contribuciones

Remodelar procesos

Alinear personas

Remodelar estructuras

Generar informaciones sobre el desempeo, diseminarlas e insertarlas en el proceso de toma de decisin

MONITOREO Y EVALUACIN

Figura 4.4 - Metodologa de implementacin de la Gestin Matricial de Resultados

tado y combinado, en cada caso, para la efectiva atencin a una determinada organizacin o gobierno, a partir de factores que deben ser tomados en cuenta, tales como: contexto de actuacin, historial de implantacin de experiencias de modernizacin organizacional, perfil de los gestores y del equipo de trabajo, timing deseado para la implementacin del modelo, etc. Los siguientes captulos buscan desarrollar cada una de las etapas descriptas en la Figura 4.4, presentando, ms detalladamente, los pasos necesarios para la implantacin de cada una de las etapas y experiencias exitosas de su aplicacin, lo que permite al lector consolidar el concepto de gobernanza para resultados.

92

Captulo 4

ReferEncias
Bouckaert, Geert y Halligan, John. Managing Performance: International Comparisons. Routledge. 2008. Bouckaert, Geert y Halachmi, Arie. Organizational Performance and Measurement in the Public Sector. Quorum. 1996. Boyne, George et al. Public Service Performance: Perspectives on Measurement and Management. Cambridge University Press. 2006. Neely, Andy. Business Performance Measurement: unifying theory and integrating practice.2ed. Cambridge University Press. 2007.

93

Captulo 5
Construyendo Agendas Estratgicas

Captulo 5

La agenda estratgica es un conjunto de definiciones sobre los propsitos (generalmente en forma de declaraciones de misin, visin, principios, etc.), sobre los resultados a ser logrados (generalmente en forma de objetivos, indicadores y metas) y sobre el modo de lograrlos (generalmente en forma de un plan de acciones o proyectos). Gobiernos en su conjunto, organizaciones pblicas y sus unidades en particular, programas, polticas, proyectos, todas esas categoras deben buscar construir sus agendas de manera sistemtica. El proceso de construccin y explicitacin de la agenda estratgica est basado en la movilizacin (interna y externa) y en las informaciones sobre el contexto de actuacin de la organizacin y sus partes interesadas, que pueden ser obtenidas mediante sondeos y llevar a cabo anlisis prospectivos y comparaciones especficas con casos referenciales (benchmarks). Las estrategias pueden ser deliberadas las previamente planificadas o emergentes, expresin introducida tambin en los aos 70 por Mintzberg (1978) para referirse a las estrategias no planificadas, que, muchas veces, solamente

TOPE

Est

rate

gia

Inte

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Est

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gia

Del

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Estrategia No realizada Estrategia Emergente

Estrategia Realizada

BASE

Figura 5.1 - Estrategia deliberada o emergente Fuente: Mintzberg et al (2000)

97

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

son percibidas a lo largo de su desarrollo o, incluso, despus de que ocurrieron. La Figura 5.1 ilustra eso. Existen muchas metodologas de construccin de la estrategia. Cada una de ellas tiene ventajas y limitaciones, segn el caso, el tipo de organizacin y su contexto. Sin desmedro de otras metodologas, el Instituto Publix adopta como estndar el Balanced Scorecard (BSC);), porque proporciona traduccin, consolidacin y comunicacin de la estrategia basada en su mensuracin objetiva y sistmica en forma de mapas estratgicos que pueden ser desplegados en sus componentes (objetivos, indicadores, metas, acciones, proyectos, etc.). Una buena agenda estratgica debe obedecer a tres criterios esenciales: legitimidad (satisfaccin de las expectativas de las partes interesadas), coherencia (los elementos programticos objetivos, programas, proyectos, entre otros , deben ser convergentes entre s y con los resultados de las polticas pblicas en general) y foco (conjunto mnimamente relevante y significativo de resultados y esfuerzos). Este captulo presenta una descripcin de la etapa de anlisis del ambiente institucional y una descripcin ms detallada de la elaboracin de los tres elementos de la agenda estratgica: a) propsito, que incluye definicin de misin, visin y valores; b) resultados, por medio de la construccin de mapas estratgicos, indicadores y metas; y c) esfuerzos de implementacin, por medio de la definicin de iniciativas estratgicas.

5.1. Comprendiendo el ambiente institucional


Comprender el ambiente institucional en el cual la organizacin opera y con el cual establece innumerables interacciones constituye una actividad fundamental de la construccin de la agenda estratgica. No se trata apenas de identificar variables del macroambiente (a partir de las cuales es posible inferir o suponer tendencias econmicas, polticas, tecnolgicas, sociales, etc.) o del ambiente operacional (reveladoras del probable comportamiento de los proveedores y beneficiarios) de la organizacin, sino, esencialmente, de ver los 98

Captulo 5

ambientes externo e interno a partir de la perspectiva de sus partes interesadas (stakeholders), sus expectativas, demandas, intereses y predisposiciones. Como todo anlisis ambiental que tiene intenciones anticipatorias, hay en esta etapa una inevitable combinacin de elementos racionales (datos y anlisis basados en evidencias) e imaginativos (percepciones de analistas y partes interesadas). Durante el proceso de establecimiento de la estrategia, se recomienda realizar algunos anlisis que servirn como directrices a lo largo de todo el proceso de establecimiento de propsito (misin, visin y valores), de definicin de resultado (construccin del mapa estratgico, indicadores y metas) y del establecimiento de los esfuerzos de implementacin (iniciativas estratgicas). Los anlisis son: a) anlisis SWOT; b) construccin de escenarios; y c) gestin de los stakeholders. El anlisis SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats) es una herramienta utilizada en el anlisis de los ambientes interno y externo de la organizacin para la formulacin de estrategias. Permite identificar los puntos fuertes y dbiles, as como las oportunidades y amenazas a la organizacin. El ambiente externo, portador de amenazas y oportunidades, es representado por el conjunto de tendencias sobre variables externas normalmente fuera del control del decisor que provoca impactos relevantes en el desempeo organizacional. Esos impactos pueden ser una oportunidad, una situacin potencialmente favorable, que debe ser explorada, o una amenaza, una situacin potencialmente desfavorable, que debe ser neutralizada. El ambiente interno, portador de puntos fuertes y dbiles, es representado por el conjunto de variables internas normalmente dentro de la gobernabilidad del decisor , que expresa los puntos fuertes (potencialidades) y los puntos dbiles (vulnerabilidades) de la organizacin. La matriz SWOT puede ser visualizada en la Figura 5.2. Escenarios son caminos posibles en direccin al futuro. No se trata de la realidad a ser lograda, sino de representaciones cuyo objetivo es orientar la accin presente a la luz de los futuros posibles y deseables. Por lo tanto, los escenarios representan ambientes futuros alternativos y la explotacin en forma sistemtica de las consecuencias de la incertidumbre. Es una visin internamente consis99

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica


OPORTUNIDADES AMENAZAS

MATRIZ SWOT

FUERZAS

Cmo las fuerzas pueden impulsar oportunidades? Cmo una oportunidad puede potencializar una fuerza?

Cmo las fuerzas pueden neutralizar amenazas Cmo evitar que una amenaza pueda destruir una fuerza Cmo evitar que una vulnerabilidad potencialice una amenaza? Cmo evitar que una amenaza potencialice una vulnerabilidad?

DEBILIDADES

Cmo evitar que una vulnerabilidad impida una oportunidad? Cmo una oportunidad puede reducir una vulnerabilidad?

Figura 5.2. MATRIZ SWOT

tente de lo que el futuro podra llegar a ser. La construccin de escenarios, que incluye a menudo el anlisis SWOT y el anlisis de los stakeholders, es llevada a cabo para responder a las siguientes indagaciones: Cmo y qu situaciones hipotticas podran emerger e implicar una reorientacin? Qu alternativas de reaccin y reorientacin existen para trabajar con situaciones hipotticas? Por ltimo, stakeholders (partes interesadas) son organizaciones o individuos portadores de intereses, demandas y expectativas sobre la organizacin que de alguna forma afectan o son afectados por lo que la organizacin hace. Segn Mitchell et al. (1997), la influencia potencial de los stakeholders sobre la organizacin est relacionada con tres atributos: poder, legitimidad y urgencia. El atributo poder es explicado por la existencia de los recursos coercitivos (fuerza fsica, armas y poder normativo), de los recursos utilitarios (tecnologa, dinero, conocimiento, logstica y materias primas) y de los recursos simblicos (prestigio, estima y cario) para imponer la demanda de un actor sobre los dems. El atributo legitimidad es expresado a partir de suposiciones o percepciones sobre la aceptacin social de sus demandas y acciones. El atributo urgencia es evaluado en razn de la posibilidad de daos y prdidas derivados de la ausencia de respuesta a las demandas de un actor. 100

Captulo 5

La teora de los stakeholders sostiene que la capacidad de supervivencia de la organizacin a lo largo del tiempo est relacionada con su legitimidad, o sea, con la satisfaccin de las partes interesadas de forma no discriminatoria. Eso quiere decir que, aunque difcilmente se pueda satisfacer a todos los stakeholders de forma ecunime, no se puede dejar a ninguno de ellos profundamente insatisfecho. La gestin de stakeholders comprende el conjunto de actividades que busca identificar, calificar, evaluar (riesgos y potencial de accin) y mejorar la relacin con los stakeholders, as como generar insumos para la reorientacin estratgica de la organizacin.

5.2. Definicin del propsito


El establecimiento del objetivo de la organizacin deriva de tres grandes definiciones: misin, visin y valores.

5.2.1. Misin
Misin es un concepto utilizado en la administracin que pretende expresar el propsito de la organizacin, informando lo que ella es y lo que ella no es. Una buena misin es sucinta y comunicativa y debe identificar claramente a qu organizacin ella pertenece. La discusin sobre la misin no se resume a la construccin de frases. Es un intenso debate estratgico sobre lo que la organizacin genera (sus productos, tanto bienes como servicios, tangibles o no), para qu ella los genera (cules son los impactos deseados en el medio en que acta), cmo ella los genera (cules son los procesos o requisitos involucrados) y para quin los genera (cules son los beneficiarios). Eventualmente, una declaracin de misin puede contener todas esas informaciones, pero no puede prescindir de por lo menos una: el para qu. En un proceso de definicin de la misin, es natural que las personas de diferentes reas quieran verse reflejadas en ella. Sin embargo, la misin es una declaracin de sentido amplio que consolida una convergencia de objetivos mayores que los de las reas organizacionales, aunque sea dependiente de todas. 101

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica


Cmo?
Insumos Organizacin Programa o Proyecto Procesos de trabajo Planes de Accin cosas a hacer

Qu?
Productos (bienes o servicio)

Para qu?
Impactos

Para quin?

Quines son los beneficiarios directos de los productos?

Quin sufre los impactos?

Figura 5.3 - Cadena de Valor como recurso para formulacin de la misin

La declaracin de la misin exige que se piense en la organizacin de forma amplia. La cadena de valor es un buen recurso para la formulacin de la misin porque permite que se enuncien de forma sistemtica y objetiva sus posibles elementos: para qu, para quin, qu y cmo. Despus de haber llegado a un consenso sobre esos elementos, el paso siguiente es decidir cules van a integrar la definicin de misin para, a continuacin, llegar a una redaccin final elaborada. La Figura 5.3, presentada a continuacin, muestra la cadena de valor como recurso para formulacin de la misin. El Cuadro 5.1 contiene ejemplos de misin de algunas organizaciones: ICMBio, Terracap e Instituto PublIx.
Cuadro 5.1 - Ejemplos de Misin

ICMBio: Proteger el patrimonio natural y promover el desarrollo socioambiental. Terracap: Asegurar la gestin de las tierras pblicas y la oferta de emprendimientos inmobiliarios sostenibles, promoviendo el desarrollo econmico y social y la calidad de vida de la poblacin del Distrito Federal y Entorno. Instituto Publix: Desarrollar conocimientos innovadores en gestin y transformarlos en resultados para gobiernos, organizaciones y personas. 102

Captulo 5

5.2.2. Visin
Visin representa el sueo, lo que la organizacin quiere ser en el futuro. Se trata de una construccin racional, porque utiliza datos y anlisis objetivos y, al mismo tiempo es una construccin imaginativa, porque se relaciona con el imaginario, con la capacidad visionaria de los lderes y de los dems involucrados. El propsito de la visin es generar convergencia y proporcionar un ideal (de superacin, de transformacin) para orientar los esfuerzos organizacionales. Los lderes tienen gran responsabilidad en la creacin de visiones capaces de movilizar a organizaciones y gobiernos. No obstante, la visin debe ser un elemento presente en las mentes y corazones de todos. Hay dos principales cuestiones que deben ser consideradas en una definicin de visin: ser o parecer, y referencia. La mayora de las declaraciones de visin comienza con ser reconocida como.... En este sentido, lo que importa no es apenas ser reconocido, sino ser algo o ser algo para alguien, lograr una determinada condicin. Referencia tiene que ver con el posicionamiento de la visin. Hay visiones que estn referenciadas en el ambiente (ser el nmero 1 del mercado), en los procesos (ser lder en soluciones de transportes...) etc.
Cuadro 5.2 - Ejemplos de Visn

Gobierno del Estado de Minas Gerais: Convertir a Minas Gerais en el mejor estado para vivir. Intendencia de Curitiba: La mejor calidad de vida de las capitales brasileas. Servicio Forestal Brasileo: Ser un rgano innovador y de excelencia en la gestin pblica, percibido como un aliado fundamental en el desarrollo de una economa forestal sostenible, con inclusin social. Tribunal de Cuentas de la Unin: Ser una institucin de excelencia en el control y contribuir al perfeccionamiento de la administracin pblica. 103

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

El Cuadro 5.2 presenta ejemplos de visin de distintos instituciones, como el Gobierno del Estado de Minas Gerais:, el Servicio Forestal Brasileo y el Tribunal de Cuentas de la Unin.

5.2.3. Valores
Valores son principios o creencias que sirven como una orientacin para comportamientos, actitudes y decisiones de las personas en el ejercicio de sus responsabilidades y en la bsqueda de los resultados establecidos en la planificacin estratgica, con miras a la realizacin de la misin y visin institucionales. En este sentido, valores: Definen y facilitan la participacin de los colaboradores en la realizacin de la Misin organizacional; Definen y facilitan la articulacin de la estrategia (misin, visin y objetivos estratgicos); Facilitan el compromiso de los colaboradores con la organizacin, el mercado, la comunidad y la sociedad; Definen las reglas bsicas que orientan los comportamientos y las actitudes de los colaboradores; Proveen apoyo moral y tico para la organizacin. Los Valores son innegociables y perennes. Deben definir las reglas del juego y responder a temas esenciales, entre los cuales se encuentran: Cmo los colaboradores deben comportarse individualmente, relacionarse entre s y con los clientes? Cmo la organizacin debe tratar a los clientes? Cmo debe hacer negocios? Cmo debe relacionarse con la comunidad? Cul es la responsabilidad de la organizacin con la sociedad? Los valores, conjuntamente con la misin y la visin, deben orientar la prctica diaria de todos los miembros de la organizacin y constituir el verdadero conjunto de reglas que rige a la conducta organizacional. Lo que se dice y se predica debe ser coherente con los 104

Captulo 5

comportamientos observados y servir para facilitar y promover la convergencia en direccin a los resultados establecidos por la estrategia. El panorama 5.3 presenta ejemplos de valores formulados por algunas organizaciones.
Cuadro 5.3 - Valores

Los enunciados de los valores deben ser breves, como en los siguientes ejemplos: Foco en resultados, satisfaccin de los clientes, integridad profesional, responsabilidad social y ambiental e innovacin. Transparencia, confianza, trabajo en equipo, compromiso, espritu emprendedor y foco en el cliente. Dedicacin, espritu de equipo, confianza, compromiso, calidad e integridad.

5.3. Definiendo resultados


5.3.1. Construyendo el mapa estratgico
El Balanced Scorecard se consagr como metodologa de gestin estratgica porque permite una explicitacin sistemtica de la estrategia y facilita esa gestin. El mapa estratgico es el instrumento de explicitacin de la estrategia, porque representa grficamente las relaciones de causa y efecto de los objetivos y de los indicadores de las perspectivas del BSC. Segn sus creadores, Kaplan y Norton (2001), para muchas organizaciones, el Scorecard consolida la fase inicial de un nuevo proceso gerencial: la traduccin de la visin y de la estrategia en objetivos e indicadores, que pueden ser comunicados a los actores internos y externos de la organizacin. La claridad y coherencia del mapa estratgico, con sus elementos (perspectivas, objetivos, temas estratgicos y/o estrategias) vinculados entre s, dependen, bsicamente, de tres factores: 105

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Conocimientos de la misin institucional, que incluye el contexto de actuacin y la realidad que rodea a la organizacin; Dominio de los conceptos de BSC, estrategia, procesos y gestin de desempeo de manera general, adems de otros conceptos relativos al proceso de planificacin y formulacin de estrategias; El uso de un mtodo slido y seguro para promover el desarrollo de la visin y de las estrategias. Inicialmente, las perspectivas del BSC fueron elaboradas en el escenario del sector privado. Sin embargo, posteriormente, pasaron a ser adoptadas tambin en el escenario de la administracin pblica y en las organizaciones del tercer sector. En el contexto de la gestin pblica, la perspectiva financiera del BSC fue sustituida por la perspectiva de la sociedad, tal como lo ilustra la Figura 5.4. Tal como lo demuestra la estructura del mapa estratgico, para Kaplan y Norton (2001), una de las premisas del BSC es el equilibrio estratgico en diferentes perspectivas de actuacin. Un scorecard adecuadamente elaborado debe contar la historia de la estrategia de la organizacin por medio de una secuencia de relaciones de causa y efecto. El sistema de mensuracin debe explicitar las relaciones (hiptesis) entre los objetivos (y las medidas) en las diferentes perspectivas, de manera que puedan ser gerenciadas y validadas. Segn Kaplan y Norton (2001), al tornar explcitas las hiptesis de causa y efecto de la estrategia, los gestores pueden probarlas y adaptarlas a medida en que aprenden mejor su implementacin y eficacia. Sin relaciones explcitas de causa y efecto no existe aprendizaje estratgico. El gran diferencial del BSC es que sus perspectivas, de acuerdo con las circunstancias del sector y la estrategia adoptada, pueden ser alteradas. Las organizaciones deben buscar la mejor composicin de indicadores y no limitarse nicamente a las cuatro perspectivas bsicas trazadas por Kaplan y Norton. Las perspectivas del BSC pueden ser identificadas a partir de las respuestas a las siguientes preguntas: para que la organizacin, al 106

Captulo 5
Balanced Scorecard (BSC)

VISIN

Qu valor pblico queremos generar para la sociedad y el gobierno?

Perspectiva de la Sociedad

Qu segmentos atendemos y qu valor agregamos?

Perspectiva del Cliente/ Beneficiarios

Qu requisitos deben pautar los procesos?

Perspectiva de los Procesos Internos

Qu competencias queremos desarrollar?

Perspectiva de Aprendizaje y Crecimiento

Figura 5.4 - Mapa Estratgico adaptado a organizaciones del Sector Pblico.

cumplir su misin con elevado grado de fidelidad, logre su visin en el plazo debido, en qu perspectiva debe perseguir un desempeo excelente? En qu perspectiva el desempeo excelente es una variable determinante e interviniente de la efectividad de la estrategia? La construccin de mapas estratgicos puede ser guiada por diversas orientaciones metodolgicas. A continuacin son presentados tres pasos esenciales. Definicin de las perspectivas. La cadena de valor puede, una vez ms, ser un recurso til para la definicin de las perspectivas del mapa estratgico, porque, en realidad, el mapa estratgico es una cadena de valor representada en la vertical, aunque la cadena de valor permita una consideracin ms abarcadora de insumos (adems del capital humano, de informacin y de organizacin) y de impactos (adems de los impactos puramente financieros sobre el stakeholder accionista, de acuerdo con el modelo original). La Figura 5.5 ilustra la definicin del mapa estratgico segn la cadena de valor; Identificacin de objetos dentro de las perspectivas. La definicin de los objetivos de forma ms abarcadora, a 107

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

VISIN DE FUTURO

Efectividad

Perspectiva de la Sociedad RESULTADOS FINALSTICOS Perspectiva del Cliente/ Beneficiario Perspectiva de los Procesos Internos Perspectiva de Aprendizaje y Crecimiento

IMPACTO

Quin sufre el impacto?

Qu valor pblico queremos generar para la sociedad? A qu segmentos atendemos y qu valor agregamos? Qu requisitos deben pautar los procesos? Qu competencias queremos desarrollar?

PRODUCTOS Eficacia

Quin se beneficia directamente con el servicio?

ACCIN / PROCESO

Quin colabora?

Eficiencia

INSUMOS

Quin suministra los insumos?

Figura 5.5 - Mapa estratgico segn la cadena de valor

partir de la estructuracin de la cadena de valor, permite la identificacin de objetos (con relacin a los objetivos que sern enunciados) tambin de forma ms abarcadora dentro de las siguientes cuatro perspectivas: Sociedad: permite la identificacin de distintos grupos de stakeholders que sufren impactos positivos y negativos de la accin organizacional/gubernamental. Clientes: permite la identificacin de grupos de beneficiarios directos y grupos de productos y grupos de locales y grupos de formas de acceso. Procesos: permite la identificacin de grupos de procesos, unidades u organizaciones diferentes, inclusive socios, en que los procesos suceden. Aprendizaje: permite la identificacin de insumos estratgicos por naturaleza, tipo de proveedor, tratamiento, etc. Enunciacin de los objetivos. Se trata de enunciar objetivos tanto de esfuerzo como de resultados, de acuerdo con la Figura 5.6. As, es fundamental que: Desde la perspectiva de la sociedad, haya objetivos de efectividad, relacionados con impactos deseables para grupos de stakeholders; 108

Captulo 5

Desde la perspectiva del cliente, haya objetivos de eficacia, relacionados con la cantidad, cobertura y calidad de los productos (bienes o servicios, tangibles o no) entregados a los beneficiarios directos; Desde la perspectiva de los procesos, haya objetivos de eficiencia, ejecucin y excelencia, adems de objetivos de eficacia de los procesos de apoyo; Desde la perspectiva de aprendizaje y crecimiento, haya objetivos de economicidad de insumos y eficiencia, ejecucin, excelencia y eficacia de los procesos de apoyo relacionados con aprendizaje y crecimiento.

ESFUERZOS

VISIN DE FUTURO

RESULTADOS

Perspectiva de la Sociedad Perspectiva del Cliente/ Beneficiario Perspectiva de los Procesos Internos Perspectiva de Aprendizaje y Crecimiento

Qu valor pblico queremos generar para la sociedad? Qu segmentos atendemos y qu valor agregamos? Qu requisitos deben pautar los procesos? Qu competencias queremos desarrollar?

Efectividad

Ejecucin

Eficacia

Excelencia

Eficiencia

Economicidad

Figura 5.6 - Mapa estratgico y dimensiones del desempeo

Los objetivos agrupados en las perspectivas del mapa estratgico son componentes esenciales de estas perspectivas y, de acuerdo con Sponsor (2001), deben: facilitar la posterior medicin de la gestin; permitir sinergias y reducir conflictos e incertidumbres; servir como normas para la evaluacin de los individuos; establecer prioridades; ayudar a concretizar los esfuerzos y favorecer el trabajo en equipo; ser motivadores para los responsables, mensurables, posibles, jerrquicos, de consenso y comprensibles; consolidarse como elementos estratgicos en la planificacin organizacional y de control. 109

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Economicidade est alineada al concepto de obtencin de recursos con el menor peso posible, de acuerdo con los requisitos y la cantidad exigidos por el input, para gestionar adecuadamente los recursos financieros y fsicos. Ejecucin se refiere a la realizacin de procesos y actividades de acuerdo con los plazos y requisitos establecidos. Excelencia se caracteriza por la adecuacin a los criterios y estndares de calidad, con miras a la realizacin de los procesos, actividades y proyectos en la bsqueda de la mejor ejecucin, eficiencia y eficacia; es, por lo tanto, un elemento transversal de la cadena de valor. Eficiencia es la relacin entre los productos/servicios generados (outputs) con los insumos empleados, generalmente en forma de costos o productividad. Eficacia es comprendida como la cantidad y la calidad de productos y servicios entregados al usuario (beneficiario directo de los productos y servicios de la organizacin). Efitividade son los impactos generados por los productos/servicios, procesos o proyectos. La efectividad est vinculada al grado de satisfaccin y tambin al valor agregado. Con relacin a la forma de escritura, los objetivos deben seguir un patrn iniciado por una accin (verbo), seguido por una consecuencia (substantivo), que casi siempre es un resultado, pero que puede ser un esfuerzo, y, finalmente, una descripcin o calificacin (adjetivo). Por ejemplo: Garantizar (verbo) la gestin (substantivo) eficiente de los recursos humanos de la organizacin X (adjetivo). Las Figuras 5.7 y 5.8 presentan ejemplos de los mapas estratgicos y de la descripcin de objetivos en las diversas perspectivas.

110

Captulo 5
MAPA ESTRATGICO - INSTITUCIN DEL REA AMBIENTAL

Perspectiva de la Sociedad y del Gobierno

Asegurar la prctica y conocimientos tradicionales asociados con el uso sostenible de la biodiversidad en las Ucs

Aumentar la representatividad de las reas naturales efectivamente protegidas en los biomas

Evitar la extincin de las especies

Ampliar el conocimiento sobre la biodiversidad

Contribuir al desarrollo local y regional por medio de las Ucs

Perspectiva del Cliente/ Beneficiario

Garantizar el territorio y promover el desarrollo socioambiental de las comunidades tradicionales en las Ucs de uso sostenible y entorno de las Ucs federales

Garantizar y ampliar la cantidad y calidad de los servicios y recursos ambientales de las UCS

Ampliar la articulacin e integracin con rganos pblicos y privados con miras a la conservacin

Perfeccionar los mecanismos de gestin de Ucs

Perfeccionar y aplicar los mecanismos de gestin compartida de Ucs

Disponer de informaciones calificadas y expertise para la conservacin de la biodiversidad brasilea y para gestin de Ucs

Ampliar la generacin y diseminacin de conocimiento para la conservacin de la biodiversidad brasilea, con nfasis en las especies amenazadas y en la gestin de las Ucs federales

Aumentar la oportunidad de negocios tursticos, servicios ambientales y de uso sostenible de los recursos naturales en las Ucs Federales

Colocar a disposicin estructura adecuada para uso pblico y sensibilizacin de la poblacin

Efectivar la puesta en marcha de las Ucs federales

Perspectiva de los Procesos internos

Aumentar la representatividad de las Ucs federales en los biomas

Aplicar estrategias de conservacin de las especies amenazadas

Desarrollar herramientas para que el manejo sostenible sea efectivo en las Ucs de uso sostenible

Consolidar la gestin participativa en todos los niveles

Ampliar los recursos materiales, humanos y financieros para garantizar la consolidacin, sostenibilidad y el desarrollo del instituto

Estructurar e implementar sistemas de informacin para asegurar la integracin de datos

Optimizar los procesos administrativos, utilizando recursos tecnolgicos

Crear y consolidar cultura e imagen institucional

Perspectiva de aprendizaje y crecimiento

Establecer e implementar una poltica de formacin para los servidores del instituto y de gestin de personas

Ampliar la capacidad crtica de la institucin de absorber las innovaciones metodolgicas y tecnolgicas

Construir cultura institucional y de planificacin

Ampliar la transparencia, el flujo y el acceso a la informacin para la sociedad

Figura 5.7 - Mapa estratgico de Institucin del rea Ambiental

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Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Mapa Estratgico Secretara de Estado de Planificacin y Gestin de Minas Gerais


VISIN DE FUTURO DEL GOBIERNO DEL ESTADO: CONVERTIR A MINAS GERAIS EN EL MEJOR ESTADO PARA VIVIR

Realizar el Estado para Resultados

Perspectiva de la Sociedad y del Gobierno

1. Calidad fiscal

2. Universalizacin y calidad de los servicios

3. Inversin y negocios

4. Gestin eficiente

5. Aumento de confianza en las instituciones pblicas

Servidores
6. Promover la profesionalizacin, valorizacin, meritocracia y calidad de vida

rganos y entidades
8. Promover la captacin y garantizar la asignacin eficiente de los recursos pblicos

Ciudadanos

Proveedores

7. Simplificar procesos administrativos

14. Simplificar la relacin 19. Simplificar la relacin del del Estado con el ciudadano Estado con los proveedores

Perspectiva del Cliente/ Beneficiario

33. Simplificar la relacin del Estado con el funcionario

8. Promover la captacin y garantizar la asignacin eficiente de los recursos pblicos 9. Perfeccionar las relaciones de la SEPLAG con rganos y entidades, mejorando la comunicacin, participacin y compromiso de las reas

14. Simplificar la relacin del Estado con el ciudadano

19. Simplificar la relacin del Estado con los proveedores

Entes federados y Poderes del Estado

11. Apoyar la gobernanza corporativa de las empresas estatales

16. Garantizar la calidad de los servicios prestados por la SEPLAG

Empresas

17. Promover la sinergia de las acciones intergubernamentales 13. Garantizar la implantacin de los choques sectoriales de gestin, viabilizando los instrumentos necesarios

Alto liderazgo

18. Apoyar acciones gubernamentales

12. Asegurar la calidad, productividad y control del gasto

21. Asegurar la gestin de la estrategia y la coordinacin de Gobierno

22. Simplificar la relacin del estado con las empresas para apertura, funcionamiento, modificaciones y finalizacin

Perspectiva de los Procesos internos

23. Garantizar la integracin, 24. Garantizar la integracin, 25. Garantizar la integracin, 26. Garantizar la integracin, innovacin, eficiencia, de innovacin, eficiencia, innovacin, eficiencia, innovacin, eficiencia, efectividad y agilidad efectividad y agilidad efectividad y agilidad del efectividad y agilidad de los procesos de del proceso de gestin proceso de coordinacin del proceso de planificacin, central de gubernamental modernizacin institucional presupuesto y evaluacin actividades de apoyo gubernamental

27. Garantizar la integracin, innovacin, eficiencia, efectividad, y agilidad del proceso, de gestin interna

28. Garantizar la comunicacin interna con calidad

Perspectiva del aprendizaje y crecimiento

29. Promover el desarrollo de las competencias

30. Motivar, responsabilizar y comprometer a los funcionarios

31. Diseminar / compartir la informacin y el conocimiento

32. Consolidar una identidad organizacional

Figura 5.8 - Mapa estratgico de la SEPLAG/MG

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Captulo 5

5.3.2 Modelando indicadores y metas

Despus del despliegue de las perspectivas en objetivos, los prximos pasos son la definicin de indicadores y metas, y de las iniciativas estratgicas para su consecucin, abordadas en la seccin siguiente. Los indicadores consisten en medidas que proporcionan informaciones y permiten la evaluacin del desempeo de la organizacin, de acuerdo con tres aspectos relevantes: control, comunicacin y mejoramiento. La formulacin de indicadores exige un conjunto de pasos necesarios para asegurar los principios de la calidad del sistema de medicin del desempeo y su aplicacin al servicio de la organizacin. En sntesis, los pasos son presentados en la figura 5.9.

Figura 5.9 Sntesis de los pasos para la modelacin de indicadores

1 Para mayores detalles, consulte la Gua Referencial para Medicin de Desempeo

y Manual para Construccin de Indicadores elaborada por la Secretara de Gestin del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestin, en conjunto con el Instituto Publix, disponible en: <https://conteudo.gespublica.gov.br/folder_publicacoes/pasta.200904-23.1308768764/Guia%20-%20Indicadores%20%28versao%20preliminar%20 Dez%2009%29.pdf>. Acceso el 02 feb. 2010.

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Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

5.3.2.1. Paso 1 - Identificando objetos de mensuracin La identificacin de los objetos de mensuracin se realiza a partir del mapa estratgico o de la cadena de valor, por tratarse de un instrumento facilitador de la representacin del universo de anlisis, lo que contribuye a una mejor comprensin del ambiente interno y externo, as como para la explicitacin de los resultados e impactos pretendidos por la organizacin, programa o gobierno. 5.3.2.2. Paso 2 - Definiendo indicadores Los indicadores deben ser especificados por medio de medidas estadsticas, comnmente formadas por porcentaje, mediana, nmero nominal, proporcin e ndice. Los componentes bsicos de un indicador son: Medida: dimensin cualitativa o cuantitativa que permite clasificar las caractersticas, resultados y consecuencias de los productos, procesos o sistemas; Frmula: modelo matemtico que expresa la forma de realizacin del clculo; ndice (nmero): valor de un indicador en determinado momento; Patrn de comparacin: ndice arbitrario y aceptable para una evaluacin comparativa de patrn de cumplimiento; Meta: valor (nmero) orientado por un indicador con relacin a un patrn de comparacin a ser logrado durante cierto perodo. En la identificacin y seleccin de un indicador es importante considerar un conjunto de criterios bsicos, para garantizar su posterior operacionalizacin. Los criterios centrales para un indicador son: Selectividad o importancia: suministra informaciones sobre las principales variables estratgicas y prioridades definidas de acciones, productos o impactos esperados; Simplicidad, claridad, inteligibilidad y comunicabilidad: los indicadores deben ser simples y comprensibles, capaces de comunicar el mensaje y el significado. Los nombres 114

Captulo 5

y expresiones deben ser fcilmente comprendidos y conocidos por todos los pblicos interesados; Representatividad, confiabilidad y sensibilidad: capacidad de mostrar la etapa ms importante y crtica de un proceso, proyecto, etc. Los datos deben ser precisos, capaces de responder a los objetivos; deben ser recolectados en la fuente de datos correcta y deben posibilitar la rpida evaluacin de los efectos de determinada intervencin; Investigativos: los datos deben ser fciles de analizar, tanto para registro como para retener informaciones y permitir la emisin de juicios de valor; Comparabilidad: los indicadores deben ser fcilmente comparables con las referencias internas o externas, as como con series histricas de acontecimientos; Estabilidad: procedimientos son generados de forma sistemtica y constante, sin muchas modificaciones y complejidades, ya que es relevante mantener el estndar y permitir la serie histrica; Costo-efectividad: proyectado para ser factible y econmicamente viable. Los beneficios en relacin a los costos deben satisfacer a todos los otros dems niveles. No todas las informaciones deben ser mensuradas; es necesario evaluar los beneficios generados en comparacin con el esfuerzo realizado.

Adems, es necesario identificar si la seleccin del indicador responde a las expectativas de sus pblicos de inters, tales como los rganos sectoriales, rganos centrales, rganos de control y otros posibles interesados, con miras a asegurar la relevancia del indicador propuesto. Con relacin a los indicadores, la metodologa del BSC hace referencia a dos tipos de indicadores: Indicadores Lag (Resultados): normalmente miden los resultados ya realizados y enfocan el desempeo final de las actividades/procesos. Este tipo de indicador tiene como limitacin la tendencia a ser imposible de administrar y poco pasible; 115

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Indicadores Lead (Tendencia): normalmente miden la tendencia de acontecimiento y enfocan el monitoreo del progreso de las actividades/procesos. Este tipo de indicador tiene como limitacin el alto grado de incertidumbre de los resultados nales en razn de su relacin de causalidad, no siempre vlida. 5.3.2.3. Paso 3 - Validando los indicadores con las partes interesadas Seleccionar y validar los indicadores con las partes interesadas es fundamental para la obtencin de un conjunto significativo de indicadores que propicie una visin global de la organizacin y represente su desempeo. El proceso de validacin es conducido vis--vis con el anlisis de los criterios de evaluacin del indicador. Durante la validacin, son tomados en cuenta diferentes criterios presentados (ver paso 2 Establecimiento de indicadores), tales como: selectividad; simplicidad y claridad; representatividad; rastreabilidad y accesibilidad; comparabilidad; estabilidad; costo-efectividad. Esos criterios servirn como base para la decisin de mantener, modificar o excluir los indicadores inicialmente propuestos. Despus de haber definido el conjunto de indicadores y de haber analizado a la luz de los criterios (principalmente, selectividad y viabilidad), el paso de construccin de frmulas y establecimiento de metas puede ser iniciado. 5.3.2.4. Paso 4 - Construyendo frmulas y estableciendo metas La frmula describe cmo debe ser calculado el indicador, posibilitando clareza con las dimensiones a ser evaluadas. La frmula permite que el indicador sea: inteligible, interpretado uniformemente, compatibilizado con el proceso de obtencin de datos, especfico en lo que atae a la interpretacin de los resultados y apto para proporcionar subsidios para el proceso de toma de decisiones. En este sentido, se recomienda evitar frmulas de alta complejidad o que no respondan a las cuestiones necesarias. La frmula del indicador debe, sobre todo, ser de fcil comprensin y no involucrar dificultades de clculo o de uso, para proporcionar la obten116

Captulo 5

cin de un resultado, numrico o simblico, fcilmente comparable con valores predeterminados, posteriores o anteriores, para respaldar el proceso de toma de decisin. Cada frmula tiene una unidad de medida que confiere un significado al resultado. Las unidades de medida pueden ser diferentes. Sin embargo, su composicin debe seguir una lnea de razonamiento, que posibilite el anlisis del resultado obtenido y la comparacin con una serie histrica. Las unidades de medida ms comunes son: Indicadores Simples: Representan un valor numrico (una unidad de medida) atribuible a una variable. Normalmente, son utilizados para medir eficacia, o sea, la cantidad y calidad de determinado producto o servicio entregado al beneficiario. No expresa la relacin entre dos o ms variables. Ejemplo: nmeros de alumnos inscriptos en la enseanza secundaria; Indicadores Compuestos: Los indicadores compuestos expresan la relacin entre dos o ms variables. De acuerdo con las relaciones entre las variables que los constituyen y la forma en que son calculadas, se denominan de maneras especficas. As, hay cuatro tipos de indicadores compuestos: Proporcin o Coeficiente: Es el cociente entre el nmero de casos pertenecientes a una categora y el total de casos considerados. Ejemplo: coeficiente de natalidad = nmero de nacidos / poblacin total. Porcentaje: Obtenido a partir del clculo de las proporciones, simplemente multiplicando el cociente obtenido por 100. Los porcentajes y proporciones tienen como objetivo principal crear comparaciones relativas en que se destaca la participacin de determinada parte en el todo. Ejemplo: porcentaje de alumnos inscriptos en el 1r. ao de la enseanza media = (n de alumnos inscriptos en el 1r.ao de la enseanza media / n total de alumnos inscriptos en la enseanza secundaria) x 100. Razn o ndice: La razn de un nmero A con relacin a otro nmero B se define como A dividido por B. El 117

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

trmino razn es usado normalmente cuando A y B representan categoras separadas y diferentes. Este cociente es tambin llamado ndice e indica que se trata de la razn entre dos dimensiones tales que una no incluye a la otra. Ejemplo: ingresos per capita = Ingresos / poblacin. Tasa: Son coeficientes multiplicados por una potencia de 10 y sus mltiplos con el objetivo de mejorar la comprensin del indicador. Ejemplo: Tasa de natalidad = Coeficiente de natalidad x 1.000. Concomitantemente con la construccin de la frmula del indicador, es necesario definir el origen de los datos extrados, o sea, la fuente de datos que puede ser de una organizacin, unidad organizacional, sistema informatizado u otra fuente, tales como informes o estudios de origen externo. Ejemplos de algunas fuentes son las bases estadsticas de indicadores sociales, econmicos, entre otros: Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA), Instituto Nacional de Estudios e investigaciones Educacionales Ansio Teixeira (INEP), Banco Mundial, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Organizacin para Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE). Es importante subrayar que la identificacin de la fuente de los datos es un importante orientador para la definicin de metas. Despus de establecer las frmulas y las fuentes de los datos, se procede al establecimiento de metas. La meta es una expresin numrica que representa el estado futuro de desempeo deseado. Todos los indicadores de desempeo deben tener metas y puede ser definida ms de una meta por indicador. Las metas tienen como objetivo ser suficientes para asegurar la efectiva puesta en marcha de la estrategia. Las metas contienen una finalidad, un valor y un plazo. La finalidad de cada meta es enunciada en la descripcin detallada del indicador y expresa un propsito de la organizacin, un estado de futuro esperado en un determinado perodo. Para eso, las metas deben ser: posibles; desafiantes; directas; negociables; basadas en series histricas, tendencias y benchmark. 118

Captulo 5

Se recomienda buscar referenciales comparativos (benchmarks) pertinentes cuando se trate de indicadores consagrados y de amplia utilizacin. Las informaciones de benchmarks pueden ser obtenidas internamente o externamente a la unidad de anlisis a partir de referenciales, tales como otra organizacin, proceso, servicios, productos o resultados considerados notoriamente destacados. Incluye el levantamiento de medias sectoriales, organizaciones similares en la misma zona geogrfica o que proveen tipos similares de servicios y productos en diferentes regiones. En sntesis, el benchmark busca sugerir valores referenciales para comparacin del desempeo de la organizacin (o Gobierno) con relacin a cada indicador establecido. En el caso de indicadores especficos, como es el caso de indicadores concernientes a un contexto singular, en general, deben ser construidas las metas con base, principalmente, en series histricas de desempeo, que estn alineadas con los objetivos estratgicos pretendidos. Algunos cuidados deben ser tomados al establecer metas: Considerar los desempeos anteriores; Describir el escenario en que se inserta el objeto del indicador; Poseer una comprensin clara de la fase de referencia inicial, o sea, de la lnea de base (Vo). Ejemplo: ltimo ao, valor de la ltima mensuracin hecha, promedio de la tendencia, etc.; Definir metas factibles, considerando la disponibilidad de los recursos requeridos; Considerar los factores: el volumen de recursos disponibles para el proyecto, las condicionantes del ambiente (polticas, econmicas, capacidad organizacional) etc.; Ser cauteloso para no establecer metas audaces, ya que se trata de un indicador nuevo, nunca utilizado anteriormente. En este caso, se recomienda utilizar una serie de metas establecidas de acuerdo con escenarios previstos. Lo ideal es que un Cuadro de Indicadores y Metas, en el formato presentado en la Figura 5.10, pueda representar al conjunto mnima119

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

CUADRO DE INDICADORES Y METAS


Objeto de Mensuracin (objetivo del mapa estratgico/ elemento de la cadena de valor) Fuente de datos Peso Indicadores (Nombre y Frmula) Unidad de Medida

Metas

Tiempo 1

Tiempo 2

Tiempo 3

Tiempo n

1.

2.

Figura 5.10 - Ejemplo sinttico de cuadro de indicadores y metas genrico.

120

CUADRO DE INDICADORES Y METAS DE LA RNP

GRUPOS OBJETIVOS

TIPO Indicadores

DEFINICIN % % 3 80 90 95 98 98 3 100 80 80 80 80

Unid,

Vo

2000

2001

2002

2003

OPERACIN DE LA RED

Eficiencia

1. Tasa de utilizacin de la banda (bps utilizado/bps contratado)

Eficacia U (ms) 3 300 250 200 150

2. ndice medio de xito en la entrega (paquetes recibidos sobre paquetes transmitidos)

3. Tiempo de entrega (ida y vuelta) entre dos puntos U 2 0 4 8 11

150

4. Grado de cobertura de la Internet 2 (nmero de POPs en la RNP2)

13

5. Disponibilidad media de la red (tiempo de red up/tiempo total) U 2 40 52

99,5

99,5

99,7 60

99,7 60

99,7 60

6. Cantidad de instituciones de enseanza e investigacin atendidas por la RNP I 4 65 70

Captulo 5

mente expresivo y significativo de indicadores y metas relativos a cada objetivo del mapa estratgico o elemento de la cadena de valor. El Cuadro 5.4 presenta el ejemplo de indicadores y metas de la Red Nacional de Enseanza e Investigacin RNP.
95 75 80

121
U 3 4800 I U 2 2 8,4 4300 U 1 4 U 1,5 1 U I 1,5 3 9 0 U 3 120

Efetividade

7. ndice de satisfaccin de los usuarios de la RNP (a ser obtenido mediante bsqueda cualitativa)

CAPACITACIN

Eficacia

8. Nmero de horas/persona participantes en eventos de capacitacin (cursos, seminarios, conferencias y workshops)

5000

6400

6400

8000

DIFUSIN DE INFORMACIONES

Eficacia

9. ndice de calidad del website (de acuerdo con metodologa e investigacin especfica)

8,4 5000

8,6 5000

9 5500

>9 5500

10. Nmero de suscriptores de publicaciones de la RNP (Nettools, news generation, edupage)

REPRESENTACIN INTERNACIONAL

Eficacia

11. Nmero de participaciones en eventos

12. Nmero de posiciones de participacin en organizaciones conexas

PROSPECCIN TECNOLGICA

Eficacia

13. Nmero de Informes tcnicos relacionados con experimentos en tecnologas relevantes para operacin de la RNP

9 4,2

9 5,0

9 7,0

9 10

GESTIN INSTITUCIONAL

Eficiencia

14. ndice de evolucin tecnolgica (en funcin de la tecnologa de transmisin y del ciclo de actualizacin del backbone)

15. Puntuacin del modelo de gestin de acuerdo con los criterios del Premio Nacional de la Calidad

180

200

250

300

Un.=unidad; I=ndice

Cuadro 5.4 - Indicadores y metas de la Red Nacional de Enseanza e Investigacin.

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

5. Estableciendo esfuerzos de implementacin: iniciativas estratgicas


Las iniciativas son las responsables de la consecucin de los resultados. Por lo tanto, la ejecucin de la estrategia es gerenciada por medio del seguimiento de las iniciativas estratgicas (KAPLAN y NORTON 2004, p. 55). Las iniciativas estratgicas pueden ser de tres tipos: Procesos: conjuntos de actividades desarrolladas de forma regular y continuada por la organizacin. Tienen proveedores, entradas, salidas y clientes. En un proyecto de BSC es importante desarrollar el mapa de procesos de la organizacin, porque los resultados logrados tambin son el fruto de la ejecucin de los procesos. Un analista de desempeo o tomador de decisiones, al rastrear un resultado o posibilidad de resultado, llegar, inevitablemente, a un proceso o ms, en la medida en que los mismos estn identificados y relacionados con los objetivos. De esta forma, la calidad de una eventual decisin para interferir en el resultado podr ser cada vez mejor; Proyectos: Es comn, actualmente, que las organizaciones utilicen grandes volmenes de recursos en proyectos de mejoramiento, de perfeccionamiento y de creacin de actividades. En ltima instancia, estos proyectos estn orientados hacia la adecuacin competitiva de dichas organizaciones y, por lo tanto, ejercen fuerte impacto en el desempeo organizacional; Eventos: Los eventos son acciones que ocurren en un determinado momento cronolgico, pero que pueden ser precedidos de proyectos y tener efectos duraderos. El Cuadro 5.5 presenta ejemplos de iniciativas y acciones en diferentes organizaciones: Ministerio de Salud, Terracap e Iphan.

122

Captulo 5

Cuadro 5.5 - Iniciativas y acciones

Ministerio de Salud Ejemplos de acciones: Implantar 150 servicios-centinela del trabajador antes del 2011, con un costo medio de R$ 30 mil anuales. Fomentar la realizacin de pruebas, por medio de la REQBIO Red Brasilea de Centros Pblicos de Bioequivalencia, con miras a satisfacer la demanda de la industria nacional. Meta: 300 pruebas del 2009 al 2011 (100 pruebas al ao). Ampliar, antes del 2011, la cantidad de farmacias de la red propia del Programa Farmacia Popular de Brasil, pasando de 300 a 600 unidades. Implantar, antes del 2011, 55 Unidades de Respuesta Rpida estaduales y en capitales y una unidad para atender al Mercosur (Paraguay). Revisar el proceso de resarcimiento, con revisin de las normas, estableciendo nuevas metodologas que mejoren la capacidad de operacin del sistema. Ampliar el acceso y calificar los procedimientos diagnsticos para el control de cnceres de cuello de tero y de mama, de manera que pase de 6,8 millones de exmenes citopatolgicos en 2007 a 8,8 millones al ao, en el grupo de edad de 25 a 59 aos; ofrecer 4,5 millones de exmenes mamogrficos/ao, en el grupo de edad de 50 a 69 aos, antes del 2011. Modernizar, antes del 2011, la estructura fsica del 75% (20 LACEN) de los laboratorios centrales y de referencia en salud pblica e implantar antes del 2011, 27 unidades de biologa molecular. Reducir un 10% el coeficiente de deteccin de casos nuevos de hansenasis en menores de 15 aos, en el pas, antes del 2011. Reducir la incidencia de tuberculosis, de manera tal que pasen de 80.000 casos, en 2007, a 70.000 casos en el 2011. 123

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Atender al 60% de las necesidades del Programa Nacional de Inmunizaciones, lo que implica el dominio del ciclo tecnolgico de las vacunas del PNI y la generacin de 2.000 empleos directos e indirectos. Concluir el anlisis de los procesos solicitados de importancia estratgica para el pas, que satisfagan criterios de relevancia pblica, de acuerdo con norma especfica: a) registro: 75 das y b) post-registro: Das. As Figuras 5.11 e 5.12 apresentam exemplos de Plano de Ao e responsveis, enquanto a Figura 5.13 apresenta iniciativas estratgicas e aes correspondentes.
Acciones con ms de un responsable 1.11.1 - Formar a 5.000 lderes de movimientos sociales sobre los determinantes y el derecho a la salud e implantar y apoyar a 27 equipos estatales en todos los municipios anteriormente mencionados de 100 mil habitantes para la planificacin y la ejecucin de acciones de enfrentamiento de iniquidades. 2.5.1 - Aumentar el nmero de farmacias de la red propia del programa Farmacia Popular de Brasil, pasando de 300 a 500 farmacias, antes del 2011. 3.2.1 - Aumentar la cantidad de medicamentos producido por los 19 laboratorios oficiales de medicamentos en un 50% (medido en unidades farmacuticas), antes del 2001. 4.4.1 - Especializar a 52.172 profesionales de nivel superior de los equipos de Salud de la Familia, el 65% del total. 4.5.1 - Capacitar a tcnicos en las reas de: Radiologa, Patologa Clnica y Citotcnico, Hemoterapia; Mantenimiento de Equipos, Higiene Dental - THD / Auxiliar de Consultorio Dental, Prtesis Dentaria, Agente Comunitario de Salud Formacin Inicial, Vigilancia en Salud, Enfermera, Cuidadores para personas de edad. 4.6.1 - Calificar a profesionales que ejercen funcin de gestin o gerencia en las instancias federal, estadual y municipal del Sistema nico de Salud (SUS). 6.2.1 - Realizar 700 cursos y seminarios, para formar a 270 mil actores sociales y capacitar a 100 mil consejeros en informtica e informacin en salud, antes del 2011. Secretara / Entidades SGEP FIOCRUZ

SCTIE FIOCRUZ

SCTIE FIOCRUZ

SGTES FIOCRUZ SGTES FIOCRUZ

SGTES FIOCRUZ

SGEP FIOCRUZ

Figura 5.11 - Plan de accin y responsables

124

TERRACAP Propuesta Inicial de Plan de Accin para Comunicacin


Accin Insumos del proyecto para la accin Responsable Apoyo Plazo Observaciones

Pblico

Medio de Comunicacin

Cartel

Elaborar y divulgar cartel con el Mapa Estratgico de la Terracap (Visin, Misin y Objetivos) Mapa Estratgico CPLAM ASCOM

Cartilla digital CPLAM

Elaborar y divulgar documento electrnico explicativo conteniendo el modelo de gestin de la estrategia ASCOM

Modelo de gestin para resultados, Balanced Scorecard (BSC)

Mouse pad CPLAM ASCOM

Preparar arte final con el Mapa Estratgico y adquirir el material para todos los empleados de la empresa Mapa Estratgico

Pblico Interno
Informes de evaluacin de los resultados CPLAM Informes de gestin de la estrategia y consecucin de las metas del PPR CPLAM Directorios y gerencias

Cuadro de Gestin a la Vista digitales (LCD)

Colocar a disposicin Cuadros de Gestin a la Vista digitales en puntos estratgicos de la empresa Directorios y gerencias

Eventos peridicos de divulgacin de resultados

Realizar conferencias abiertas en auditorio para divulgacin del Modelo de Gestin de la Estrategia, uso del BSC y resultados logrados

Conferencias peridicas de 1 hora, transmitidas en string a todos los empleados

Seminario para divulgacin del proyecto

Realizar conferencia de divulgacin del modelo de gestin de la estrategia, del Mapa Estratgico y de los prximos pasos

Conferencias sobre planeamiento, Mapa Estratgico, Modelo de Gestin de la Estrategia Directorios y gerencias

Conferencista externo, ASCOM, Publix

Conferencias abiertas impartidas: a) por un deportista renombrado; b) por un consultor del Instituto Publix; y c) por un representante de la CPLAM

Captulo 5

125
Informes sobre el seguimiento del proyecto y resultados logrados CPLAM Informaciones, noticias, cuadros de seguimiento de implantacin y de monitoreo de los resultados del proyecto CPLAM Documentacin del proyecto y de sus resultados CPLAM Actividad permanente, realizada siempre que haya entrega de productos CPLAM Iniciativas relevantes realizadas y resultados logrados CPLAM

Email (Proyecto Orion informa)

Redactar mensaje peridico dirigido a todos los empleados con informes sobre la evolucin del proyecto y sus resultados

ASCOM

Intranet

Desarrollar pgina con acceso restricto a los empleados de la Terracap

CODIN

Congresos y eventos de gestin pblica

Presentar los resultados generados por el proyecto de gestin de la estrategia III CONSAD, XV CLAD, Revista de la Escuela de Gobierno del GDF, entre otros

Publix

Pblico Externo

Informes Ejecutivos

Preparar informes ejecutivos destinados a autoridades relacionadas con el proyecto

ASCOM

Aspectos destacados

Preparar informes sobre las iniciativas ms relevantes realizadas y los resultados logrados en el mbito de la empresa

ASCOM

Informe preparado peridicamente para publicacin en el Portal del GDF, para comunicacin a los dems rganos y entidades y a la sociedad (transparencia en la gestin)

Figura 5.12 - Plan de accin de comunicacin Terracap

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Iniciativas estratgicas
Consolidar la aplicacin del nuevo y ampliado concepto de Patrimonio Cultural en la accin finalstica del Iphan (Instituto del Patrimonio Histrico y Artstico Nacional). Ampliar la legitimacin de la Poltica Patrimonial en la sociedad.

Acciones correspondientes
- Promover debates pblicos para diseminar la importancia del patrimonio cultural para un nuevo modelo de desarrollo del pas. - Actualizar los planes, programas y proyectos a partir del nuevo concepto de patrimonio cultural. - Concebir, llevar adelante e implantar programas y acciones de educacin patrimonial. - Realizar articulaciones interinstitucionales con otros rganos del gobierno, del sector privado y de la sociedad civil organizada para diseminar la importancia del patrimonio cultural para el desarrollo de una nacin. - Realizar debates pblicos para la concepcin, desarrollo e implantacin del Sistema Nacional del Patrimonio. - Establecer instrumentos de gestin compartida del SNP. - Definir el modelo de gobernanza del SNP, con especificacin clara del papel de cada actor, estrategia de accin, sistemtica de uso compartido de informaciones. - Realizar diagnstico de las oportunidades de mejoramiento en la estructura del Iphan, a partir de la identificacin de puntos estrangulamiento, definicin de nuevas prioridades. - Plantear y validar una nueva estructura organizacional, que contemple el equilibrio entre las representaciones en las diferentes regiones y tambin los roles y responsabilidades de las diferentes unidades, as como el surgimiento de nuevas prioridades. - Diagnosticar al cuadro de personal del Iphan a la luz de su estrategia organizacional, objetivos y valores. - Establecer prioridades y definir propuesta de readecuacin cuantitativa y cualitativa de su fuerza laboral. - Desarrollar e implementar plan de capacitacin tcnica. - Establecer estrategias para reducir las dispersiones de las acciones y favorecer las polticas nacionales unificadas. - Involucrar al rea jurdica en la discusin e implementacin de la estrategia de la institucin. - Elaborar regimiento interno y dems reglamentaciones para el cumplimiento de su misin institucional.

Construir mancomunadamente e implantar el Sistema Nacional del Patrimonio Cultural.

Formatar, negociar e implantar la reestructuracin del Iphan.

Adecuar cuantitativa y cualitativamente el cuadro tcnico a las demandas por servicios del Iphan.

Aumentar la eficiencia en la prestacin del servicio a la poblacin, aumentando la sinergia entre las reas administrativa y tcnica.

Figura 5.13 - Iniciativas estratgicas y acciones correspondientes Iphan

126

Captulo 5

ReferEncias
KAPLAN, R. S.; Norton, D. P. The Strategy-Focussed Organization. Boston, Harvard Business School Press. 2001. MINTZBERG, H. Patterns in strategy formation. Management Science, v. 29, n. 9. 1978. MINTZBERG, H., AHLSTRAND, B. y LAMPEL, J. Safari de estratgia: um roteiro pela selva do planejamento estratgico. Editora Bookman. 2000.

Mitchell, R., Agle, B. & Wood, D. Toward a theory of stakeholder identification and salience: defining the principle of who and what really counts. Academy of Management Review, 22:853-886. 1997. SPONSOR Consultoria. Transformando la estrategia en resultados por medio de las personas. Presentacin corporativa. Madrid. 2001.

127

Captulo 6
Alineando Estructuras Implementadoras y Pactando Resultados

Captulo 6

Las estructuras implementadoras deben ser comprendidas aqu en su sentido amplio, como unidades de una o ms organizaciones que tienen la funcin de realizar la estrategia. No contemplan apenas a la estructura organizacional, sino tambin a los procesos y a la fuerza laboral que podrn estar ubicados dentro de los lmites de una o ms organizaciones, situacin cada vez ms comn. La efectiva implementacin de las estrategias exige esfuerzos de alineacin de las estructuras implementadoras. Ms que especificar acciones y responsables, transponer el puente entre lo estratgico y lo operacional exige actuacin coordinada, evaluacin de condiciones y riesgos de implementacin, gestin de obstculos y una orientacin de la asignacin de recursos para las acciones relacionadas a la implementacin de la agenda estratgica. El proceso de alineacin incluye cuatro etapas: Definicin de la matriz de contribucin de las unidades y/o procesos para la consecucin de los resultados propuestos, con especificacin de resultados, acciones y requisitos de coordinacin de las unidades y de los procesos involucrados; Pactuacin interna de la contribucin de las unidades y procesos para la consecucin de los resultados propuestos, incluyendo, adems de los resultados y acciones correspondientes, la definicin de los recursos necesarios, de los mecanismos de monitoreo y de los incentivos; Diagnstico de las unidades y de los procesos pactados, con vista a la identificacin de riesgos y obstculos que se oponen a la implementacin y a las acciones de mejoramiento correspondientes; Apoyo a la remocin de obstculos y a la promocin de mejoramientos de gestin, que deber incluir la alineacin de los procesos de apoyo responsables del suministro de recursos y de la gestin de personas, pero tambin podr incluir procesos ms abarcadores de revisin de la estructura, de procesos, de cuadros funcionales, etc.). 131

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Con relacin a la alineacin de los procesos de apoyo, cabe subrayar la necesidad de implementacin de un modelo de presupuesto para resultados que promueva el mejoramiento de la calidad del gasto pblico: la vinculacin entre recursos y resultados (que integran los instrumentos de planeamiento y gestin presupuestaria a partir de la remodelacin de programas del Plan Plurianual); la constante evaluacin del resultado de la aplicacin de los recursos; y establecer requisitos de flexibilidad de gestin asociados con la consecucin de metas.

6.1. Definiendo la matriz de contribucin y las alineaciones vertical y horizontal


La matriz de contribucin sucede por el cruce de los elementos de la estrategia, no importa cules, con los elementos de las estructuras implementadoras, tal como lo ilustra la Figura 6.1. Lo que aparece es una red de nudos implementadores, ya sea un conjunto unitario de relativamente baja complejidad (sealados en verde) con objetivos con apenas un punto de implementacin, u organizaciones que implementan apenas un programa , o un conjunto de mltiples elementos de alta complejidad relativa, con objetivos de mltiples puntos de implementacin y organizaciones que implementan mltiples programas. La matriz de contribucin no agota el universo de actuacin de las unidades implementadoras ni la totalidad de elementos de la estrategia. Primeramente, no se limita a las organizaciones gubernamentales y puede incluir relaciones intergubernamentales (con organizaciones de entes federativos distintos), con organismos internacionales y con socios privados (organizaciones no gubernamentales, asociaciones pblico-privadas, etc.). Segundo, las unidades tienen agendas paralelas vinculadas a otros programas (no prioritarios) y pblicos de inters que exigen una atencin legtima. El conjunto de redes o nudos identificados en la matriz debe ser tratado tanto desde una perspectiva horizontal como vertical, lo que cierra un circuito matricial (Figura 6.1) mediante dos formas 132

Captulo 6

A genda Estratgica
Visin Metas Movilizadoras

Proyecto Estratgico 1

Proyecto Estratgico 2

Proyecto Estratgico 3

Proyecto Estratgico 4

Proyecto Estratgico n
RED DE NUDOS EN LA VERTICAL

Ejecutivo Principal

Unidad 1 Unidad 2

Estructura

Unidad 3 Unidad n Socio


RED DE NUDOS EN LA HORIZONTAL

Humberto Martins

Figura 6.1 - Construccin de la matriz de contribucin (alineaciones verticales y horizontales)

esencialmente complementarias de alineacin para la generacin de resultados: a) alineacin vertical: alinea los puntos de implementacin de diferentes organizaciones en el mbito de cada programa, lo que define arreglos especficos de coordinacin; y b) alineacin horizontal: alinea las organizaciones (sus agendas estratgicas y arreglos operativos) con los resultados de los programas que las atraviesan.

6.1.1. Alineacin Vertical


La alineacin vertical implica alinear las diferentes unidades que implementan un determinado objetivo. Se trata de establecer, para cada objetivo, la red de unidades/organizaciones (gubernamentales y asociadas) involucrada en su puesta en marcha. En este 133

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

sentido, podr haber redes de nudos simples u objetivos intrasectoriales que son implementados por una nica unidad/organizacin. Pero tambin podr, y cada vez ms frecuentemente, haber redes de nudos complejos u objetivos multisectoriales, implementados por dos o ms unidades/organizaciones. Promover la alineacin vertical de cada objetivo implica definir arreglos de coordinacin, determinando su plan de implementacin y la contribucin dada por las partes, escogiendo tambin a los gerentes del objetivo o coordinadores de la red de nudos implementadores. Los arreglos de coordinacin deben corresponder a diferentes grados y niveles de interdependencia (bilaterales, multilaterales, etc.) entre los nudos implementadores que integran una red de gobernanza en el mbito de un mismo objetivo. En este sentido, hay dos cuestiones fundamentales: la primera es crear, en el mbito de la red de implementacin del objetivo, una visin sistmica comn. La interdependencia como factor desencadenante de la coordinacin es mediada por su percepcin [...] hasta que dos unidades se reconozcan como mutuamente dependientes, ser difcil que acepten espontneamente la necesidad de coordinacin. Este dficit de percepcin es frecuente en organizaciones y unidades cuya introspeccin y aislamiento las vuelve miopes para visualizar la coincidencia con otras en un ambiente de trabajo (ECHEVARRIA, 2001, p. 3). La segunda es la necesidad de no estandarizar los arreglos de coordinacin de las redes de implementacin de objetivos, porque, as como las estructuras organizacionales, se someten a criterios de contingencia niveles ms complejos de interdependencia externa y/o interna, que demandan arreglos de coordinacin ms o menos complejos (ECHEVARRIA, 2001; BRINKERHOFF, 1996). La

Supervisin externa

Supervisin

Autocoordenacin

Rotacin

Colegiado

Figura 6.2 - Arreglos de coordinacin de redes para implementacin de programas Fuente: Marini & Martins (2004). Un Gobierno Matricial: estructuras en red para la generacin de resultados de desarrollo. IX Congreso del CLAD. Madrid, noviembre (2004).

134

Captulo 6

Figura 6.2 ilustra los distintos arreglos de coordinacin de redes de nudos implementadores de programas, a saber: supervisin externa, supervisin, auto-coordinacin, rotacin y colegiado. La seleccin del responsable del objetivo debe pautarse por la alineacin entre perfiles gerenciales personales y requeridos por las especificidades del arreglo. Es preferible que el responsable de objetivos intrasectoriales sea el propio dirigente de la unidad/organizacin. Con relacin a los objetivos multisectoriales, su responsable o coordinador de la red de unidades/organizaciones debe depender del arreglo de coordinacin adoptado. La alineacin vertical no ofrece apenas una plataforma de implementacin, sino tambin una plataforma de formulacin matricial de resultados. La Figura 6.3 ilustra la alineacin vertical con la red de nudos.
A genda Estratgica
Visin Metas Movilizadoras

Proyecto Estratgico 1

Proyecto Estratgico 2

Proyecto Estratgico 3

Proyecto Estratgico 4

Proyecto Estratgico n
RED DE NUDOS EN LA VERTICAL

Ejecutivo Principal

Unidad 1 Unidad 2

Estructura

Unidad 3 Unidad n Socio


RED DE NUDOS EN LA HORIZONTAL

Humberto Martins

Figura 6.3 - Alineacin vertical

135

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

6.1.2. Alineacin Horizontal


Realizar la alineacin horizontal es integrar y ajustar las unidades/organizaciones con los objetivos con los cuales se relacionan, analizando y promoviendo su adecuacin y preparacin. Vistos desde la perspectiva horizontal, habr conjuntos de nudos simples, formados por unidades/organizaciones uniprogramticas (involucradas con la implementacin de apenas un objetivo o programa), y conjuntos de nudos complejos, formados por unidades/organizaciones multiprogramticas (involucradas con la implementacin de dos o ms objetivos o programas, unisectoriales o multisectoriales). La alineacin horizontal es esencialmente una tarea de conciliacin y convergencia de agendas, que busca colocar en la agenda de la organizacin su contribucin a la generacin de resultados de los objetivos prioritarios. La Figura 6.4 ilustra esa bsqueda de convergencia entre las metas de objetivos y las metas organizacionales.
Agenda Estratgica
Viso M etas M o b ilizad o ras

Projeto Estratgico 1

Projeto Estratgico 2

Projeto Estratgico 3

Projeto Estratgico 4

Execu ti vo Principal

Pa c tua o de re sulta do

Pa c tua o de re sulta do

Pa c tua o de re sulta do

Pa c tua o de re sulta do

Pa c tua o de re sulta do

Un id ad e 1 Un id ad e 2

Pa c tua o de re sulta do Pa c tua o de re sulta do Pa c tua o de re sulta do Pa c tua o de re sulta do Pa c tua o de re sulta do
R ED E D E N S NA H OR IZ ON T AL

Estrutura

Un id ad e 3 Un id ad e n P arceiro

Figura 6.4 - Alineacin Horizontal

136

Projeto Estratgico n

Captulo 6
Colegiado
Consejo Consultivo Director Director Director Director

Presidente

Desarrollo Institucional Apoyo Corporativo

Plan. Operacional y Presupuesto

Gestin Comp. Amb./ Rec. Esp.

Creacin, Plan. y Eval. de UC

Manejo para Conservacin

Poblaciones Tradicionales

Investigacin y Monitoreo

Finanzas y Recaudacin

Uso Pblico & Negocios

Consolidacin Territorial

Gestin Socioambiental

Adm y Tec Informacin

Gestin de Personas

Gestin de Desempeo

Proteccin

UC / NGI UAAF

UAAF

UC / NGI

UAAF

UAAF

UC / NGI

UAAF

UC / NGI

UAAF

Centro Centro

Figura 6.5 - Matriz de Contribucin de Institucin del rea ambiental

La alineacin de las agendas debe resultar, en cierta medida, en una perspectiva micro-organizacional, en la alineacin del modelo de gestin de las organizaciones, para ajustar estrategias (la nueva agenda, conciliada con los resultados de los programas que atraviesan la organizacin), estructuras, procesos, perfil de la fuerza laboral y sistemas de informacin. La Figura 6.5 ilustra una matriz de contribucin de una institucin del rea ambiental. Es posible observar la interseccin de los procesos con la estructura, representada por las unidades organizacionales (UAAF).

6.2. Afirmando la pactuacin interna


La alineacin vertical se establece con la pactuacin vertical, la implantacin de formas de pactuacin de resultados entre el 137

Coord. Regional

UAAF

UC / NGI

Coord. Regional

UC / NGI

Coord. Regional

UC / NGI

Coord. Regional

UC / NGI

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

liderazgo de la organizacin/gobierno (contratante) y la red de implementacin de cada objetivo (contratado, representado por el conjunto de unidades/organizaciones implementadoras), con el responsable de objetivo, el coordinador de la red de nudos implementadores. Los resultados, objeto de la pactuacin, deben ser las metas de los objetivos (presumiblemente alineadas con las metas movilizadoras), y el liderazgo de la organizacin/gobierno debe asegurar los medios necesarios para su consecucin, con tratamiento diferenciado en la asignacin de recursos (no contingencia, precedencia en la asignacin de fuerza de trabajo y recursos de informacin, flexibilidades gerenciales, principalmente con relacin a compras y contratos, etc.), lo que expande la concepcin de presupuesto orientado para resultados. El monitoreo y la evaluacin de la pactuacin deben ser responsabilidad de la Central de Resultados, que ser objeto de un captulo especfico, a continuacin, y debe haber claros incentivos vinculados al mrito (reconocimiento o censura pblica de gerentes de programas y equipos involucrados) y financieros (bonos y remuneracin variable para gerentes de programas y equipos involucrados) que refuercen el logro de las metas pactadas por los responsables de la implementacin. De manera similar a la alineacin vertical, la pactuacin de resultados entre los lderes de la organizacin/gobierno, contratantes, y unidades/organizaciones, contratadas, tambin es establecida en la alineacin horizontal. Adems, existe la pactuacin externa, mediante el establecimiento de trminos de asociacin mancomunada o congneres con organizaciones extragubernamentales (organizaciones no gubernamentales, asociaciones pblico-privadas, etc.). Los resultados pactados deben estar mnimamente reflejados en las metas de los programas que se relacionan con la organizacin y otros resultados prioritarios vinculados a otras demandas identificadas. Igualmente, en ese caso, el liderazgo de la organizacin/gobierno debe asegurar los medios necesarios para el pleno cumplimiento del pacto. El monitoreo y la evaluacin son realizados por la Central de Resultados, mediante incentivos vinculados al crdito (reconocimiento o censura pblica de dirigentes de 138

Captulo 6

organizaciones) y financieros (bonos y remuneracin variable para dirigentes de organizaciones y equipos involucrados). El modelo de pactuacin de resultados deber comportar los elementos: a) Metas o resultados; b) Medios, en sentido amplio, reglas, recursos y obligaciones; c) Controles o formas de verificacin de la consecucin de los resultados pactados; y d) Incentivos positivos y negativos, materiales y simblicos. Esta arquitectura del modelo est ilustrada en la Figura 6.6.
METAS - convergencia con polticas pblicas - accin x desempeo - realismo - desafo MEDIOS - recursos financieros - patrimonio & RH - flexibilidad otorgada - flexibilidad utilizada CONTROL - relacin con supervisor - seguimiento - representacin ante el contratado - control interno & externo - transparencia & control social INCENTIVOS - punicin de errores - premio de aciertos

CONDICIONES

BUENAS EXPERIENCIAS CONTRACTUALES

DESEMPEO= CONSECUCIN DE LOS RESULTADOS

FACTORES INTERVINIENTES

Figura 6.6 - Arquitectura del modelo de evaluacin de experiencias contractuales. Fuente: MARTINS, H. Cultura de Resultados e Avaliao Institucional: Avaliando Experincias Contratuais na Administrao Pblica Federal. In: VII Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica, 2002, Lisboa.

En toda experiencia contractual, es fundamental que sean evaluadas las condiciones consideradas necesarias para la generacin de buenas experiencias contractuales con relacin a cada uno de los elementos. Las condiciones para una buena experiencia contractual estn detalladas en el Cuadro 6.1 como buenas condiciones y ms condiciones. Algunas pueden ser utilizadas para evaluar casos concretos, de acuerdo con sus especificidades. 139

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VARIABLES

BUENAS CONDICIONES

MALAS CONDICIONES

Convergencia

El contratante sabe lo que quiere lograr y el contrato refleja esa posicin. Las metas son coherentes con los objetivos de polticas pblicas

El contratante sabe lo que quiere lograr y el contrato refleja esa posicin. La relacin metas-resultados de poltica pblica no es clara o es divergente

METAS

Accin x Desempeo

Hay metas de desempeo, mediante indicadores que buscan mensurar de forma objetiva y abarcadora el grado de eficiencia, eficacia y efectividad de los procesos organizacionales.

Hay apenas metas de accin (o metas de plan: cosas que deben hacerse) con plazos y responsables. Los indicadores son el grado de implementacin de las acciones previstas.

Realismo

La relacin medios-metas es clara; calculada en funcin de un plan que permite el dimensionamiento de acciones necesarias para la consecucin de los estndares de desempeo establecidos.

La relacin medios-metas no es clara; no hay un plan de accin que permita el dimensionamiento de acciones necesarias para la consecucin de las metas pactadas.

Desafo

El logro de las metas exige acciones de superacin del estndar de desempeo anterior, incluso porque habr supuestamente mejores condiciones para esto.

El logro de las metas pactadas no implica el aumento de productividad/eficiencia, eficacia y efectividad, que mantienen el patrn de desempeo anterior.

Recursos Financieros

La garanta de transferencia de los recursos pactados y/o fuentes alternativas de recursos (comerciales o fomento) asegura flujo constante de recursos y garantizan el logro de las metas.

No hay mnimas garantas de cumplimiento del cronograma financiero; rupturas en el flujo de recursos inviabilizan el logro de las metas obligando a frecuentes reprogramaciones

MEDIOS

Patrimonio & RH

Hay cuadros e instalaciones apropiadas; el proceso de cesin y patrimonio y de personal es rpido.

Hay dificultades para la formacin del cuadro ideal de RH (propios, tercerizados, etc.) y de instalaciones apropiadas en funcin de dificultades de adquisicin, contratacin, cesin, etc.

Flexibilidad otorgada

Hay significativa expansin de las flexibilidades: reglas diferenciadas de gestin que permiten el desarrollo de sistemas propios de gestin.

No hay ampliacin significativa de las flexibilidades gerenciales; prevalece la sumisin a las reglas-estndar de la administracin pblica.

Flexibilidad utilizada

La flexibilidad otorgada es efectivamente utilizada y se refleja en los sistemas de gestin promoviendo mayor agilidad en los procesos de trabajo y en el proceso de toma de decisin.

La flexibilidad otorgada no es plenamente utilizada; hay barreras reglamentarias, legales y culturales que obstaculizan su plena utilizacin.

Relacin con supervisor Comit de seguimiento CONTROL

La relacin supervisor-contratado est basada en la exigencia de los resultados pactados en el contrato.

La relacin contratante-contratado es tutelar: la supervisin sigue un patrn de subordinacin basado en la atribucin de acciones especficas y demandas paralelas a lo pactado.

El comit realiza el seguimiento indicativo del logro de las metas, sealando medidas o reorientaciones ex ante.

El comit tiene un carcter auditor e inquisidor; realiza un control a posteriori buscando razones y responsables de metas no cumplidas y procedimientos en desacuerdo.

Representacin en el contratado Control interno y externo Transparencia y control social

La representacin del contratante en instancias colegiadas del contratado cumple una funcin de control estratgico, definiendo directrices y fiscalizando resultados.

La representacin del contratante en instancias colegiadas del contratado provoca interferencias en las decisiones ejecutivas, indicando acciones y cuestiones operacionales.

Preocupacin preponderante con los resultados establecidos en el contrato y con las condiciones de xito de las relaciones contractuales. Las metas y su seguimiento (informes, eventos, instrumentos, criterios, etc.) son divulgadas interna y externamente de manera tal que cualquier interesado pueda saber qu y cmo est siendo evaluado. Los errores (irregularidades, mal desempeo o desvo de conducta) generan puniciones (despido o alejamiento de dirigentes, consejeros o miembros de comits) y aprendizaje.

Preocupacin predominante con la conformidad legal de los actos y procedimientos; preocupacin secundaria o irrisoria con los resultados.

Las metas y su seguimiento (informes, eventos, instrumentos, criterios, etc.) no son divulgadas interna y/o externamente.

INCENTIVOS

Errores

Los errores son encubiertos o ignorados y no generan aprendizaje.

Aciertos

Aciertos (desempeo pactado, superacin de metas, soluciones innovadoras, resolucin de problemas, etc.) son premiados con bonos, garantas y reconocimiento (imagen).

Aciertos son considerados mera obligacin.

DESEMPEO

El desempeo pactado fue considerado insatisfactorio, insuficiente o hubo incumplimiento del contrato.

El desempeo pactado fue considerado satisfactorio, suficiente o hubo pleno cumplimiento del contrato.

Cuadro 6.1 - Evaluacin de las condiciones para buenas experiencias contractuales. Fuente: MARTINS, H. Cultura de Resultados e Avaliao Institucional: Avaliando Experincias Contratuais na Administrao Pblica Federal. In: VII Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica, 2002, Lisboa.

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Captulo 6

El siguiente texto presenta un modelo de documento de pactuacin interna de resultados, utilizado en el Ministerio de Salud y en la Agencia Nacional de Salud Suplementaria ANS. Modelo de Pactuacin Interna
Trmino de Contractualizacin Trmino de Compromiso que firma el Ministro de Estado de la Salud con la Agencia Nacional de Salud Suplementaria, con la finalidad de contratar la puesta en marcha del Programa Ms Salud. El Ministro de Estado de Salud, Jos Gomes Temporo, en calidad de promitente, y Fausto Pereira dos Santos, en calidad de comprometido, celebran el presente Trmino de Compromiso que se rige por las siguientes clusulas. Clusula Primera De la finalidad y del Objeto de la Contractualizacin. El presente Trmino de Compromiso tiene la finalidad de contractualizar responsabilidades para el logro de resultados del Programa Ms Salud, expresados en el Panel Global de Gestin que consta en el Anexo 1. Prrafo nico. Constituyen objetos de Contractualizacin: I. las contribuciones estratgicas de la Agencia Nacional de Salud Suplementaria, los indicadores de las contribuciones estratgicas y metas correspondientes a los objetivos de contribucin de la Agencia, que constan en el Anexo 2, que representan la forma en que sta contribuir al logro de las metas fsicas y financieras presentadas en el Programa Ms Salud; II. las acciones del Programa Ms Salud bajo responsabilidad directa de la Agencia, que constan en el Anexo 3, y sus respectivos detalles, que constan en el Anexo 4. CLUSULA SEGUNDA De las Obligaciones del Comprometido El comprometido se obliga a: I. lograr los resultados y ejecutar las acciones que son el objeto de la contractualizacin.; II. realizar, peridicamente, de acuerdo con lo que observa la clusula cuarta, reuniones de evaluacin de los resultados de sus contribuciones estratgicas, indicadores de las contribuciones estratgicas, metas correspondientes y acciones bajo su responsabilidad; III.. elaborar y presentar, siempre que le sea solicitado, ante la Secretara Ejecutiva, los informes gerenciales que demuestren la real ejecucin del objeto pactado.

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CLUSULA TERCERA De las Obligaciones del Promitente El promitente, por medio de la Secretara Ejecutiva, se obliga a: I. proceder al seguimiento de la ejecucin de este Trmino de Compromiso; II. garantizar la provisin de los recursos necesarios para su ejecucin, tal como lo seala el documento del Programa Ms Salud (Plan Plurianual - PPA y Expansin); III. tomar medidas para la divulgacin interna y externa de su ejecucin. CLUSULA CUARTA Del Seguimiento y de la Evaluacin de los Resultados El desempeo del comprometido ser evaluado por la Secretara Ejecutiva, de acuerdo con Sistemtica de Seguimiento y Evaluacin. Prrafo nico. El seguimiento de la ejecucin del Trmino de Compromiso ser preparado por medio de: I. informes mensuales de status de monitoreo que contiene: a. comparacin entre metas y acciones previstas y realizadas, por unidad comprometida, las razones de la eventual no consecucin, indicaciones de ajustes y recomendaciones, con aval del promitente; b. comparacin de los resultados logrados por la Secretara/Entidad de sus contribuciones estratgicas, indicadores y metas correspondientes con recomendaciones para correcciones de rumbo, con aval del promitente. II. reuniones bimestrales de evaluacin de los resultados logrados por la Secretara/Entidad en lo que se refiere a las contribuciones estratgicas, indicadores de las contribuciones estratgicas, metas correspondientes y acciones bajo su responsabilidad con el Ministro de Estado de Salud y/o Secretaria Ejecutiva; III. reuniones semestrales de monitoreo del promitente y de los comprometidos para presentacin de los informes de monitoreo y eventuales recontractualizaciones con colegiado de dirigentes del Ministerio de Salud. CLUSULA QUINTA De los Recursos Financieros Para el financiamiento de las cargas resultantes de la ejecucin del presente Trmino de Compromiso, el promitente, convocado en lo dispuesto en la Clusula Tercera, tomar las medidas necesarias para el mantenimiento de los recursos presupuestarios y financieros necesarios para la realizacin de las respectivas acciones. Prrafo nico. Las dotaciones o destinaciones de recursos especficas, por demandas que son objeto de expansin de los recursos del Plan Plurianual, sern debidamente procesadas y condicionan el cumplimiento efectivo de las acciones.

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Captulo 6 CLUSULA SEXTA De la Vigencia y de la Revisin El presente Trmino de Compromisos estar en vigor desde el 04 de julio del 2008 hasta el 31 de diciembre del 2011. Prrafo nico. La recontractualizacin parcial o total de este Trmino de Compromisos ser formalizada mediante Trmino Aditivo para ajustes del objeto de contractualizacin resultantes de su monitoreo y evaluacin. CLUSULA SPTIMA - De las Penalidades El incumplimiento injustificado del presente Trmino de Compromiso por una de las partes podr implicar, entre otras medidas, la recomendacin por el promitente para reasignar recursos a otras acciones prioritarias del Programa Ms Salud que estn presentando mejor desempeo. Sern consideradas situaciones de incumplimiento: I. la no observancia injustificada, aunque parcial, de las clusulas y del objeto de contractualizacin; la falta de atencin, injustificada, dada a las recomendaciones de la Secretara Ejecutiva que obtengan el aval del promitente. CLUSULA OCTAVA De la Publicidad El Trmino de Compromiso y sus respectivos aadidos e informes de monitoreo y evaluacin sern colocados a disposicin en el portal electrnico del Ministerio de Salud. Y, por estar as de acuerdo con las disposiciones de ste, el Ministro de Estado de Salud y el Director Presidente de la Agencia Nacional de Salud Suplementaria, firman el presente Trmino de Compromiso. Brasilia, 04 de juliode 2008. Jos Gomes Temporo Ministro de Estado de Salud Fausto Pereira dos Santos Director Presidente de la Agencia Nacional de Salud Suplementaria

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El Cuadro 6.2, presentado a continuacin, contiene el caso de pactuacin de resultados en Minas Gerais.
Cuadro 6.2 Pactuacin de Resultados: Minas Gerais

En el Gobierno estadual de Minas Gerais, fueron identificadas 11 reas de Resultados y dos dimensiones complementares, la Calidad Fiscal y la Calidad e Innovacin en la Gestin Pblica, tal como est ilustrado en la Figura 6.7.
MINAS - EL MEJOR ESTADO PARA VIVIR

PLAN DE DESARROLLO INTEGRADO DE MINAS GERAIS - 2007/2023 Perspectiva Integrada del Capital Humano Integracin Territorial Competitiva

Inversiones y Negocios

Red de Ciudades

Equidad y Bienestar

Sostenibilidad Ambiental

ESTADO PARA RESULTADOS REA DE RESULTADOS Educacin de Calidad CALIDADE FISCAL Protagonismo Juvenil Vida Saludable
Inversiones y Valor Agregado de la Produccin

Innovacin, Tecnologa y Calidad Logstica de Integracin y Desarrollo

Defensa Social Red de Ciudades y Servicios

Reduccin de la Pobreza e Inclusin Productiva

DESTINATARIOS DE LAS POLTICAS PBLICAS Personas Instruidas, Calificadas e Sanas Empresas Dinmicas e Innovadoras Equidad entre Personas y Regiones

Jvenes Protagonistas

Ciudades Seguras y Bien Cuidadas

Figura 6.7 - Mapa Estratgico del Estado para Resultados

Para la pactuacin de esos resultados, fue necesario rever la sistemtica de evaluacin institucional basada en los Acuerdos de Resultados y la poltica de incentivos. El nuevo modelo presupone la contratualizacin en dos etapas: La 1 etapa, enfocada en los compromisos a ser logrados para la realizacin de la agenda estratgica (reas de Resultados) para cada sistema operacional (secretaras y entidades vin144

CALIDAD E INNOVACIN EN GESTIN PBLICA

Desarrollo do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri y Rio Doce

Calidad Ambiental

Captulo 6

culadas), inclusive los resultados finalsticos, el cumplimiento de lo que fue planificado en los Proyectos Estructuradores, metas de racionalizacin del gasto y tambin el cumplimiento de la Agenda Sectorial. La 2 etapa, enfocada en el desarrollo del Acuerdo de la 1 etapa, con el objetivo de identificar el grado de compromiso y responsabilidad de cada equipo de trabajo, en cada rgano, en la consecucin de las metas globales.

6.3. Formulando el diagnstico de las unidades y de los procesos pactados


El diagnstico institucional busca evaluar la efectiva preparacin para la puesta en marcha del nuevo lineamiento estratgico. El diagnstico debe ser abarcador y apoyar la ejecucin de la contribucin de la unidad/organizacin. El cambio organizacional puede implicar la revisin de estructuras, procesos, personas, sistemas de informacin, entre otros, para el mejoramiento y la alineacin de todo el conjunto de las reas de gestin a las nuevas estrategias. El diagnstico podr evidenciar diferentes condiciones organizacionales de implementacin, tales como: organizaciones que estn prontas para contribuir a la generacin de resultados de los objetivos con los cuales se relacionan, en relativa armona con otras exigencias; unidades/organizaciones que requieren pequeos ajustes con miras a habilitarse a contribuir de forma efectiva al logro de las metas de los objetivos, lo que implica la necesidad de pactar metas de desarrollo institucional y obtener algn auxilio externo en este sentido; unidades/organizaciones que tienen escasas condiciones de contribucin y requieren intervencin o esfuerzo intensivo de transformacin. El conjunto de diagnsticos podr ser un valioso 145

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

insumo para la formulacin de polticas abarcadoras de gestin pblica, de forma que podr modelar instrumentos, focos e incentivos especficos para la modernizacin desde la perspectiva micro-organizacional. Para que el diagnstico suministre una visin completa sobre el desempeo, es importante que sea realizado un anlisis multidimensional que contemple dimensiones tales como estrategia, estructura, modelo institucional, procesos, personas, sistemas de informaciones y costos e inversiones. Una de las ventajas del empleo de esta metodologa es la posibilidad de una mirada ms amplia sobre toda la institucin, que permita la evaluacin de cada dimensin y sus interrelaciones con las dems. Las dimensiones analizadas estn representadas en la Figura 6.8, y la descripcin de cada dimensin consta en la Cuadro 6.1.

Figura 6.8 - Um diagnstico multidimensional (BRASIL 2009)

146

Captulo 6 Dimensin 1. Posicionamiento estratgico Descripcin Evala el proceso de gestin estratgica, que va desde la formulacin hasta la puesta en marcha, comunicacin y definicin de herramientas de monitoreo de los indicadores de su ejecucin. Identifica los criterios de departamentalizacin y divisin del trabajo adoptados, las informalidades existentes y su adecuacin con relacin a la estrategia y a los procesos de la organizacin. Analiza si el modelo jurdico de la unidad en anlisis es pertinente a la administracin directa o si sera ms adecuado otro modelo, tal como empresa estatal, fundacin, autarqua, entre otros. Identifica los principales macroprocesos, sus proveedores y beneficiarios, y evala si el producto generado atiende a los requisitos de sus usuarios en calidad y eficiencia. Consolida el cuadro de personal inclusive servidores efectivos y sin vnculo, consultores, tercerizados y Tcnicos Especializados (CTU), analizando la distribucin por rea y perfil. Realiza el relevamiento de todos los sistemas utilizados, su funcin, analizando si responden a las necesidades de sus usuarios en materia de calidad y confiabilidad de las informaciones suministradas. Compara el presupuesto disponible con el necesario para la realizacin de las acciones propuestas y la capacidad de ejecucin fsico-financiera del rea.

Estructura

Modelo Institucional

Procesos

Personas

Sistemas de Informacin

Costos e Inversiones

Cuadro 6.1 - Descripcin de las dimensiones del diagnstico multidimensional (BRASIL 2009)

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Figura 6.9 - Ejemplo de diagnstico organizacional

Procesos

Estructura
Fragmentacin

Estrategia
Actuacin Reactiva Foco operacional Fragmentacin de las Polticas Desalineacin Estratgico

Actuacin Reactiva
Burocracia y estrangulamientos

Productos generados Inadecuados Ausencia de control

Hipertrofia SE Hipertrofia SAS Informalidad

Baja Formalizacin

Duplicidad de Apoyo Falta de integracin

Control Ineficiente

Vnculo Precario Dimensionamiento Calificacin

Ausencia Flexibilidad TIC

Asignacin Tiempo de respuesta Inadecuada Sistemas legados Prdida de recursos Duplicidad

Cmo aumentar la capacidad de implementacin de la estrategia del Ministerio de Salud?

Servicios del SUS (Sistema nico de Salud) Suministros SUS

Costos

Sistemas Personas de Informacin

Modelo Institucional

Figura 6.10 - El Radio-X del diagnstico multidimensional del Ministerio de Salud (BRASIL 2009)

148

Captulo 6

Para apoyar el proceso de diagnstico, podrn ser utilizadas diferentes herramientas. En este sentido, para el anlisis de los procesos, se utiliza el mapa de relacin. Para la estructura, un organigrama auxilia en la identificacin de reas formales e informales, mientras que para la fuerza de trabajo es posible hacer un anlisis de su distribucin por tipo de vnculo o incluso de perfil. Esos instrumentos de anlisis estn representados en la Figura 6.10. Para la presentacin del diagnstico, es posible utilizar algunas formas de representacin que le permitan a la organizacin la comprensin de su situacin actual. Para eso, es posible utilizar el diagrama de causa y efecto representado en la Figura 6.11 que se refiere al problema analizado sus principales causas agrupadas por afinidad. Otro instrumento es el panel del diagnstico multidimensional, que sintetiza los tpicos descritos de la situacin en la ocasin del anlisis, los problemas encontrados y las propuestas de cambio en cada una de las dimensiones. Un sealizador (verde, amarillo o rojo) puede identificar tambin la gravedad de la situacin de la Unidad, tal como lo muestra la Figura 6.12.

Figura 6.11 - Panel del diagnstico multidimensional (BRASIL 2009)

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6. Apoyando la remocin de obstculos y promoviendo mejoramientos de gestin


El xito de iniciativas de alineacin entre la agenda estratgica y las diferentes dimensiones de la gestin (personas, procesos, estructuras) es el resultado, en gran parte, de la capacidad de liderazgo existente en la organizacin como fuerza movilizadora para la remocin de obstculos y la promocin de mejoramientos. La institucionalizacin de valores y de una cultura orientada a la consecucin de resultados, guiada por objetivos comunes, depende del factor humano y, principalmente, de la capacidad de los lderes de influenciar sus equipos. Por lo tanto, es esencial trabajar este aspecto para la implementacin de un Modelo de Gestin para Resultados, principalmente en el sector pblico, en virtud de peculiaridades del modelo de ocupacin de cargos de direccin. A pesar de no haber consenso acerca de una definicin nica y exacta de coaching, este puede ser entendido como un sistema de desarrollo y de aprendizaje, mediante la realizacin de conversaciones estructuradas que conducen a la discusin, la reflexin y la realizacin de experiencias. Se trata de liberar el potencial de una persona para maximizar su desempeo, ayudarle a aprender en vez de ensearle. En este contexto, entre los diferentes enfoques metodolgicos existentes para proporcionar mejoramientos organizacionales, el coaching se destaca justamente por actuar directamente en el comportamiento de las personas, con foco en el cambio de comportamientos, el desarrollo de la competencia de liderazgo y el cambio organizacional. El coaching puede y debe, en este sentido, tratar de la prevencin y de la correccin de problemas de desempeo, tales como la remocin de obstculos que se oponen a la realizacin de las iniciativas que apoyan la ejecucin de la estrategia. El proceso de coaching incluye la identificacin de informaciones a respecto del lder, tales como valores, competencias, caractersticas personales, coherencia y relacin con el equipo. La confiden150

Captulo 6

cialidad de dichas informaciones es la premisa de dicho proceso. A partir de este conjunto de informaciones y con base en el contexto y en los desafos vivenciados, se estructura un plan de accin para conducir al lder a sus resultados, mediante el establecimiento de metas pactadas entre las partes. Algunos modelos utilizan un sistema de remuneracin por desempeo, o sea, el coach recibe su remuneracin solamente si el lder logra las metas establecidas. Generar resultados en ambientes complejos depende fundamentalmente de la capacidad de alinear efectivamente las estructuras implementadoras y mantenerlas actuando de forma integrada y orquestada, lo que exige una revisin continuada de los elementos del proceso de alineacin (matriz de contribucin, (re)pactuacin interna, diagnstico de las unidades y procesos pactados, remocin de obstculos y mejoramientos de gestin).

ReferEncias BRASIL, Ministrio da Sade. Secretaria-Executiva. Mais Gesto Mais Sade : Governana para resultados no Ministrio da Sade / Ministrio da Sade, Secretaria-Executiva. Braslia: Ministrio da Sade. 2009. Brinkerhoff, Derick W. Coordination Issues in Policy Implementation Networks: an illustration from Madagascars environmental action plan. In: World Development, vol. 24, n 9 1996 (pp. 14971510). 1996. Echevarria-Ariznabarreta, Koldo. Capital social, cultura organizativa y transversalidad en la gestin pblica. VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina 5-9 Nov. 2001. 151

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Marini, C. & Martins, H. Um Governo Matricial: Estruturas em rede para gerao de resultados de desenvolvimento. IX Congreso del CLAD. Madrid. Nov. 2004. MARTINS, H. Cultura de Resultados e Avaliao Institucional: Avaliando Experincias Contratuais na Administrao Pblica Federal. In: VII Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica.Lisboa. 2002.

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Captulo 7
Alineando y Optimizando Procesos de Trabajo

Captulo 7

Procesos de trabajo son una dimensin fundamental del modelo de gestin para resultados en la medida en que constituyen arreglos estructurados de actividades que generan y entregan los productos, tanto bienes como servicios, tangibles o no, de una organizacin, programa o proyecto a los debidos beneficiarios. Hay dos temas esenciales que constituyen los dos grandes objetivos de la (re)modelacin de procesos: alineacin y optimizacin. Primeramente, se espera que los procesos de trabajo finalsticos estn calibrados para generar los productos propuestos de forma alineada con la agenda estratgica, generando valor para el beneficiario. Anlogamente, se espera que los procesos de apoyo administrativo (incumbidos de la gestin de recursos, como los recursos financieros, humanos, tecnolgicos, etc.) y corporativos (como planeamiento, relacin, etc.) estn alineados con los requisitos de funcionamiento de los procesos finalsticos. No menos importante, es el tema de la optimizacin. Procesos consumen recursos que representan costos directos e indirectos. La optimizacin de procesos es convergente con el imperativo de la eficiencia: hacer ms y mejor con menos recursos. Optimizar procesos significa (re)configurarlos, alterando sus reglas y procedimientos, generalmente con el empleo de nuevas tecnologas para hacerlos ms giles, confiables, baratos, flexibles (capaces de incorporar nuevas demandas y soluciones) e integrados con procesos en el mbito de otras organizaciones para tratamiento de temas transversales. La gestin de procesos tambin es un proceso, que debe proporcionar alineacin y optimizaciones constantes, aunque diferentes factores puedan propiciar momentos de intensa redefinicin tales como redefiniciones en la agenda estratgica o cambio de paradigmas tecnolgicos. Hay muchas metodologas y herramientas especficas de (re) modelacin de procesos, cuya seleccin y aplicacin varan de acuerdo con la naturaleza del proceso y de la organizacin, pero casi inva155

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

riablemente todas preconizan selectividad y algunas etapas-patrn utilizadas por el Instituto Publix: identificacin, mapeo y definicin de requisitos; diagnstico; elaboracin e implementacin de planes de mejoramiento; elaboracin de sistemas de medicin, monitoreo y evaluacin (oficina de procesos).

7.1. La gestin matricial de procesos


La gestin de procesos incluye la interrelacin de las actividades y procesos organizados dentro de la lgica de una cadena de agregacin de valores dirigida a la consecucin de los objetivos estratgicos de la organizacin. La gestin de procesos ha ocupado espacio destacado en el mbito de la modernizacin de las organizaciones del sector pblico, considerndose que: a) resulta en un mayor valor para el beneficiario; b) promueve la integracin y orientacin para resultados entre las diversas unidades organizacionales; y c) posibilita la racionalizacin de recursos presupuestarios, financieros, humanos, materiales, tecnolgicos. Cabe aadir que, en consonancia con la tendencia del sector pblico de actuar en red, la gestin de procesos permite identificar alternativas extraorganizacionales (mediante tercerizaciones y asociaciones mancomunadas), que han demostrado que son ms ventajosas para los beneficiarios y para el poder pblico. De esta forma, este captulo agrega al modelo de gestin matricial el enfoque sobre los procesos interorganizacionales que atraviesan las unidades implementadoras y son responsables, con otras iniciativas estratgicas, de la consecucin de resultados de Gobierno. Segn Marini y Martins (2004), la lgica del gobierno matricial se sobrepone a la estructura gubernamental predominantemente mecanicista. La posibilidad de estructuracin en red representa la esencia de la metodologa de gestin de procesos en el gobierno matricial, porque se refiere a procesos estratgicos que implementan polticas pblicas con temticas transversales y que constituyen un eslabn integrador de las unidades de la estructura implementadora. En sntesis, dicha alineacin lleva a la sincronizacin de las actividades para crear sinergia y lograr resultados expresivos. La 156

Captulo 7

Figura 7.1 - Gestin de procesos en el Gobierno Matricial

Figura 7.1 presenta la gestin de procesos insertada en el gobierno matricial. La concretizacin de la visin no es lograda apenas mediante la ejecucin de iniciativas temporarias y singulares. Su realizacin necesita acciones continuas y estratgicas, realizadas por los rganos constituyentes de la estructura gubernamental. En este sentido, se busca identificar los procesos prioritarios necesarios para la ejecucin de la agenda de gobierno. Estos son derivados de la visin y de las reas de resultado, para asegurar que sus resultados sean resultados de Gobierno. Esta es la lgica de constitucin de la cartera de procesos estratgicos. Despus de la identificacin de los procesos estratgicos, se relaciona la contribucin de cada proceso con las reas de resultados de Gobierno. A continuacin, se procede a la identificacin de las contribuciones de cada unidad implementadora a la realizacin del proceso. La Figura 7.2 ilustra la relacin entre reas de resultado, cartera de procesos y unidades. 157

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica


VISIN

rea de Resultado 1

rea de Resultado 2

rea de Resultado 3

rea de Resultado 4

Proceso Estratgico 1

Proceso Estratgico 2

Proceso Estratgico 3

Proceso Estratgico 4

Proceso Estratgico 5

Proceso Estratgico n

Unidad 1 Unidad 2 Unidad 3 Unidad 4 Unidad 5 Unidad n

Figura 7.2 - Relaciones entre reas de resultado, cartera de procesos y estructura implementadora

COMPETENCIAS COMPLEMENTARIAS

Subprocesos

Unidad 1
Macroproceso

Subprocesos

75%

Cadena de Valor de la Unidad 1

Unidad 2
75% Macroproceso

Cadena de Valor de la Unidad 2

25%

Proceso Estratgico

Figura 7.3 - Contribuciones en red de las unidades para el logro de resultados Adaptado de Amato Neto (2005)

158

Captulo 7

Desde el punto de vista interorganizacional, la actuacin de las unidades implementadoras en los procesos estratgicos es realizada por medio de las contribuciones en red para el logro de resultados. La participacin de cada unidad implementadora se realiza de acuerdo con su competencia, y las responsabilidades pueden ser ponderadas de forma diferenciada, de acuerdo con las especificidades de actuacin organizacional de cada unidad (Figura 7.3). Uno de los factores crticos de xito para propiciar la actuacin coordinada de las unidades de la estructura implementadora consiste en la actuacin de los lderes organizacionales para influenciar equipos y promover la gestin de procesos basada en principios de eficacia, eficiencia y efectividad. Se trata de promover transformaciones en la esfera cultural, movilizando a todos los niveles jerrquicos de las organizaciones involucradas. Para que esto sea posible, es necesario priorizar inversiones en el desarrollo de competencias gerenciales para las personas que ocupan cargos de gestin. Ellas son las responsables de evitar la fragmentacin de los procesos, lo que contribuye a que el proceso de agregacin de valor no sea descontinuado. Sin una estructura de gestin de procesos que los trate de manera integrada, la agregacin de valor se pierde al pasar entre organizaciones, sectores y unidades organizacionales.

7.2. Alineando y Optimizando Procesos


La gestin de procesos organizacionales consiste en identificar, alinear y optimizar los procesos organizacionales y sus interrelaciones, lo que permite que la organizacin tenga una visin completa y esencialmente integrada del ambiente interno y externo, identificando y movilizando a los principales actores involucrados. El objetivo principal de la gestin de procesos es que estn alineados con la estrategia y garanticen la generacin y la entrega de resultados a los beneficiarios y a la sociedad. Adems, su orientacin es promover: Optimizacin de procesos con foco en la eficiencia; Conformidad y consistencia del proceso; 159

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Mitigacin y gestin de riesgos; Integracin y automatizacin de procesos; Acciones de mejoramiento organizacional (procesos, personas, tecnologa). La figura 7.4 presenta, a continuacin, una metodologa de gestin de procesos con las respectivas etapas.

Figura 7.4 - Etapas de la metodologa de gestin de procesos

La gestin matricial de procesos comienza con la alineacin entre los procesos y la estrategia de la organizacin. Esta alineacin es importante para que puedan ser priorizados los esfuerzos de anlisis y rediseo de los procesos que tengan mayor impacto sobre la estrategia y peor desempeo. La gestin de procesos se preocupa, en este sentido, en alinear ms que en optimizar, como forma de garantizar que los mejoramientos realizados en los procesos contribuyan a un mejoramiento de la capacidad de ejecucin de la agenda estratgica. El primer elemento necesario para esta alineacin es el entendimiento de la cadena de valor de la organizacin, que es un instrumento utilizado para realizar el anlisis de toda accin o proceso necesario para generar o entregar productos o servicios a un beneficiario, orientado por los criterios de eficacia, eficiencia y efectividad. La cadena de valor es una representacin de las principales actividades de una organizacin y permite una mejor visualizacin del valor o del beneficio agregado en el proceso. Es utilizada tambin para la definicin de los resultados e impactos de los procesos de las organizaciones. Un diagrama de cadena de valor permite definir los resultados que la organizacin pretende lograr, establecer cuales son los productos o servicios que la organizacin desea entregar 160

Captulo 7

y cuales son los procesos necesarios para generar los productos o servicios estipulados. El relevamiento es hecho desde fuera hacia adentro del proceso, o sea, se parte de los impactos que deben ser generados como beneficios del proceso. Conocidas las expectativas y los resultados que se busca lograr, es establecido el objetivo de mensuracin de la efectividad deseada para el proceso. Cabe destacar que generar productos no tiene el mismo significado que generar impactos: la generacin de impactos es funcin del grado de satisfaccin de los grupos destinatarios del producto generado. En la Figura 7.5, se ve el modelo metodolgico que representa la cadena de valor.
DIMENSIONES DEL DESEMPEO
EFICIENCIA EFICACIA EFECTIVIDAD

Insumos

Organizacin Programa o Proyecto Procesos de trabajo


Planes de Accin cosas que deben hacerse

Productos (bienes o servicios)

Impactos

MISIN

VISIN

Quines son los proveedores?

Quines son los colaboradores?

Quines son los beneficiarios directos de los productos?

Quin sufre los impactos?

Figura 7.5 - La cadena de valor

Otro instrumento utilizado para promover la alineacin entre los procesos y la estrategia es el mapa de relacin, un diagrama utilizado para identificar las interrelaciones entre procesos y los principales actores involucrados. En realidad, el mapa de relacin constituye una descripcin detallada de la cadena de valor. El anlisis de este ltimo permite identificar alternativas de actuacin organizacional, creando redes de trabajo y de cooperacin y estableciendo relaciones de asociacin mancomunada y tercerizacin de servicios. La gran ventaja de analizar y repensar la forma de actuacin organizacional es la posibilidad de aumentar los niveles de desempeo, ya que la estructura implementadora tiende a ser la ms inteligente posible. La Figura 7.6 presenta un modelo de mapa de relacin. 161

Consultores Estudos E2 F A

Mapa de Relacionamento Servio Florestal Brasileiro


Monitoramento das polticas de gesto de florestas pblicas
Gesto de Florestas Pblicas iINMETRO C Auditorias florestais Monitoramento de Contratos

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Organismos Internacionais Recursos J K C D A Entidades auditoras Auditoria de contratos ICMBio E1 D F Licitao G H D F G F K L A G B H B M I A J G H J L L Assessoria Jurdica Orientaes M Assessoria Internacional Apoio a Colegiados Assessoria Estratgica (Gabinete) Assessoria Comunicao Finanas e Oramento RH E1 Inventrio Nacional K Setor Florestal Portal Florestal Apoio a projetos I Aporte de Recursos Captao (recursos e projetos ) E1 Mapeamento de comunidades residentes em FP E1 Elaborao PAOF Gesto UCs Informao Apoio SISNAMA Fiscalizao E2 Organizaes de base Demandas INCRA Informao SPU Informao Universidade , EMBRAPA, FAP, CIRAD Pesquisa MMA Apoio e Informao ONGs Demandas FUNAI Informao Conselho Consultivo FNDF B

Sociedade

Proteo de florestas pblicas e combate a ilegalidades

Setor Produtivo

Concesses Florestais
Gesto de Contratos

Desenvolvimento sustentvel das reas de concesso

Gesto de florestas pblicas

Comunidades Locais

Organizaes de base

Manejo Florestal Comunitrio


Apoio ao manejo florestal comunitrio Arranjos produtivos locais

Construo de conhecimentos

ONGs

Fomento atividade florestal sustentvel


Pesquisa e Desenvolvimento Caracterizao tecnolgica Desenv. Tecnolgico Cadeias Produtivas Capacitao em manejo florestal Apoio gesto florestal nos Estados Gesto florestal em FLONAS

Entes Federados

Criao e disseminao de conhecimentos

Desenvolvimento de capacidades

Associaes Empresariais

Organismos Internacionais

Informaes Florestais
Sistema Nacional de Informaes Florestais Servio Florestal Cadastro das Florestas Pblicas Identificao Delimitao Demarcao

Consolidao e disponibilizao de informaes florestais

Oferta de servios especializados

ICMBio

SISNAMA

Logstica

TI

Ouvidoria

Coordenao das URs

IBAMA

Figura 7.6 - Mapa de relacin

162

Desenvolvimento socioeconomico de comunidades atravs do manejo florestal

Conciliar uso e conservao das florestas , valorizando-as em benefcio das geraes presentes e futuras

Universidade

Captulo 7

Con la cadena de valor y su despliegue en el mapa de relacin, ser posible elaborar una matriz con la interseccin de los procesos con la agenda estratgica. Para eso, se debe analizar la estrategia por medio de los factores-clave que corresponden al conjunto de condiciones o variables crticas de xito necesarias para que la organizacin realice los objetivos estratgicos. Para cada uno de los factores-clave, es necesario relacionar todos los procesos necesarios para su satisfaccin tal como lo ilustra la Figura 7.7.

Figura 7.7 - Matriz de relacin de los procesos con la estrategia

A partir de esta matriz, es posible analizar la relacin de los procesos con la estrategia en el sentido horizontal y vertical: Anlisis horizontal: identifica cada proceso y su relacin con los factores-clave. Es posible identificar, por ejemplo, procesos que no hacen ninguna contribucin a la estrategia y evaluar la posibilidad de su eliminacin; Anlisis vertical: evala los factores crticos y cules son los procesos que apoyan su ejecucin. Es posible evaluar la necesidad de la creacin de nuevos procesos que puedan dar apoyo a la ejecucin de los factores-clave y consecuentemente de los objetivos estratgicos. Despus de la construccin de la matriz de relacin, es necesario realizar una ponderacin de la importancia relativa de cada 163

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factor-clave y de la intensidad de su correlacin con los procesos. Con ese objetivo, deben ser estipulados pesos para cada factor-clave y debe evaluarse cmo cada proceso est relacionado con l. Se atribuye valor 1 a los procesos con menor correlacin y valor 3 a los procesos con mayor intensidad de correlacin con el factor-clave. Como resultado, ser posible evaluar cules son los procesos que deberan ser priorizados para anlisis y rediseo con el objetivo de aumentar la capacidad de la organizacin de ejecutar su agenda estratgica, tal como lo muestra el Cuadro 7.1.

Cuadro 7.1 - Relacin de los factores crticos con los procesos

Sin embargo, solamente la identificacin de los procesos ms relevantes para la ejecucin de la agenda estratgica no es suficiente para determinar cules debern ser los procesos prioritarios que deben ser diseados. Es necesario evaluar tambin la calidad del desempeo de cada proceso utilizando una escala que clasifica desde crtico hasta ptimo el desempeo actual de los procesos. Con esas informaciones, ser posible construir la matriz de alineacin y priorizacin de los procesos presentada en la Figura 7.8. Esta matriz permitir la clasificacin de los procesos en 4 cuadrantes, lo que auxiliar en la priorizacin del grupo de procesos que ser objeto de anlisis y rediseo de acuerdo con la descripcin: Urgencia: procesos prioritarios que necesitan transformaciones emergenciales, porque tienen desempeo crtico o malo y alto impacto sobre la estrategia. 164

Captulo 7

Figura 7.8 - Matriz de Alineacin y priorizacin de los procesos

Perfeccionar: procesos secundarios que tambin presentan desempeo crtico o malo, pero tienen impacto de moderado a dbil sobre la estrategia; Adecuar: procesos que ya presentan un buen desempeo y tienen alto impacto sobre la estrategia; necesitan solamente adecuaciones; Mejorar: es el ltimo grupo de procesos a ser analizado porque, adems de tener un desempeo satisfactorio, tiene bajo impacto sobre la estrategia. La segunda etapa de la gestin de procesos consiste en la elaboracin de los mapas de los procesos prioritarios. Los mapas presentan la visin global del proceso y representan, de forma clara, las etapas, sectores, departamentos, reas y organizaciones por los cuales atraviesan. La Figura 7.9 presenta el modelo de mapa de relacin. Adems del mapa del proceso que representa las etapas del proceso, tambin se hace el relevamiento de los sistemas de informacin y el cuantitativo y perfil de la fuerza de trabajo necesarios para la ejecucin del proceso. 165

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Figura 7.9 - Mapa de proceso

Despus que los procesos crticos son definidos y mapeados, comienza la tercera etapa: anlisis e identificacin de problemas. Esta etapa incluye: relevamiento de los principales problemas de desempeo y sus impactos en la organizacin. Para auxiliar en la identificacin de los problemas de los procesos deben ser evaluados aspectos tales como: Los insumos suministrados responden a las necesidades del proceso? Los productos generados por el proceso responden a las expectativas de los beneficiarios? Existe variabilidad en el desempeo del proceso? Existe error o duplicacin de trabajo en el proceso? La fuerza de trabajo asignada en el proceso es apropiada para su ejecucin en trminos cuantitativos y cualitativos? Los sistemas utilizados en cada etapa responden a las necesidades del proceso? Despus de la identificacin de los problemas, son ordenados por prioridad como forma de dirigir la bsqueda de las causas de 166

Captulo 7

los problemas que tengan mayor impacto sobre el desempeo del proceso. En esta etapa puede ser utilizada la Matriz GUT, que es una herramienta de anlisis de problemas con objetivo de priorizarlos. Esa matriz clasifica cada problema en lo que atae a su gravedad, urgencia y tendencia. La gravedad evala el impacto del problema sobre personas, resultados, procesos u organizaciones y los efectos que surgirn en el caso de que el problema no sea resuelto. La urgencia analiza si es necesaria una accin inmediata para resolver el problema y la tendencia con el potencial de crecimiento del problema, evaluando la tendencia de crecimiento, reduccin o desaparicin del problema. A cada una de esas variables se atribuye un puntaje en una escala de 1 a 5 y el producto de esta matriz ser la clasificacin en orden decreciente de importancia de los problemas del proceso. Otro instrumento para el relevamiento de los principales problemas de desempeo y de propuestas de resolucin es el formulario de oportunidades de mejoramiento. Con l, es posible identificar los problemas, su impacto en los procesos, el tiempo necesario para intervencin y, as, permitir priorizar los problemas que tengan mayor impacto sobre el proceso y posean el menor tiempo para intervencin, tal como es presentado en la Figura 7.10. Despus de la identificacin y priorizacin de los problemas ser posible hacer un diagnstico matricial de los procesos. Este diagnstico permite un anlisis horizontal del proceso e identifica cules son los problemas que limitan su desempeo. El mismo diagnstico posibilita un anlisis vertical del proceso e indica cul es el problema que tiene mayor impacto sobre el desempeo del portafolio de procesos de la organizacin. Un ejemplo del diagnstico matricial de procesos est representado en la Figura 7.11. La cuarta etapa consiste en la identificacin de las principales causas de los problemas priorizados. Con ese objetivo, puede ser utilizado el diagrama de causa y efecto que permite identificar las causas relacionadas con el problema y agruparlas por afinidad. Despus de la identificacin de las causas del problema, es necesario priorizarlas utilizando, por ejemplo, un sistema de votacin mltiple. Las causas debern ser priorizadas de manera tal que el 20% de 167

Macroproceso: ADQUISICIN

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Proceso: 01.01 Adquisicin y Distribucin de Material


Males o Impactos Negativos Demora en el proceso de adquisicin. Aumento de los costos. Multiplicidad de procesos.

Fecha: Agosto 2007

Actividad/ Descripcin Problema

Impacto

Intervencin Rpida?

Observaciones

Planificacin desarticulada entre las unidades (Especialidades de reas Mdicas materiales especficos).

Actuacin de varios procedimientos de Adquisicin para insumos conexos. Son recibidos, en promedio, 4 pedidos de adquisicin iguales al da.

La Gerencia de Produccin y Material de Apoyo (GPMA) realiza la programacin de los bienes de consumo regular. No

Programacin Cuatrimestral de Adquisicin

Mala especificacin de compras (demora en la especificacin de los materiales, errores en la especificacin dirigida a un proveedor especfico).

Aumento del nmero de cuestionamientos a las Coordinaciones Especialistas. Necesidad de reinstruir el proceso. Demora en el proceso de adquisicin

Ocurren, en promedio, 5 especificaciones erradas o dirigidas a proveedores especficos al da. En promedio, 15 procesos al da necesitan ser reinstruidos. Ocasiona retraso de 2 a 3 meses en el proceso de adquisicin No

Figura 7.10 - Formulario de oportunidades de mejoramiento

168

Los materiales especficos tambin son solicitados por el rea, pero la planificacin es preparada por la Coordinacin de reas Mdicas.

Captulo 7

Figura 7.11 - Diagnstico matricial de los procesos

Problema

Figura 7.12 - Diagrama de causa y efecto

ellas sean clasificadas como prioritarias, el 30% como secundarias y las dems como menos relevantes para el problema, tal como est representado en la figura 7.12. As, las causas con mayor impacto en el problema de desempeo del proceso debern ser orientadoras de las discusiones de la prxima etapa de construccin de los escenarios de rediseo. La quinta etapa consiste en el desarrollo de propuestas de mejoramiento y rediseo por medio de la construccin de escenarios con el objetivo de identificar la forma en que el proceso puede ser rediseado para resolver las causas de los problemas. Con ese objetivo, son elaborados mapas de procesos desde la ptica de di169

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

ferentes soluciones propuestas. Las simulaciones son analizadas y electas de acuerdo con su viabilidad e impactos en los resultados. Algunas preguntas pueden ayudar en la discusin para elaboracin de los escenarios de rediseo de los procesos: Existe la posibilidad de eliminar alguna etapa? Cul de las etapas no adiciona valor? Existe la posibilidad de combinar una etapa con otras? Existe la posibilidad de cambiar la secuencia de las etapas? Cules pueden ocurrir paralelamente para reducir el tiempo de ciclo de proceso? Es posible eliminar alguna etapa? Existen puntos de estrangulamiento en el proceso? Cmo podran ser eliminados? Es importante subrayar que es necesario vincular la responsabilidad de la gestin del proceso a alguien, gestor o unidad implementadora. Esta definicin debe ser considerada en el momento del rediseo de los procesos, para promover el compromiso de los actores involucrados en el proceso.

Figura 7.13 - Desarrollo de propuestas de mejoramiento

170

Captulo 7

La Figura 7.13 ilustra la simulacin de la implantacin de una propuesta de solucin. El primer mapa retrata el proceso en el momento del mapeo, y el segundo seala las actividades que seran eliminadas del proceso con la implementacin de la resolucin; el tercer mapa presenta el proceso despus de la implementacin de la resolucin. La sexta etapa de la metodologa trata de la estructuracin de sistemtica de monitoreo y evaluacin de los procesos. La estructuracin de la sistemtica comprende: la definicin de indicadores y metas de desempeo de proceso; la definicin de actores, de la periodicidad de evaluacin y de puntos de control del proceso; la contractualizacin de resultados; la creacin de un oficina de seguimiento de procesos; la especificacin de ambiente de Sala de Situacin para monitoreo de resultados por medio de paneles de control integrados con la Central de Monitoreo y Evaluacin. Esta integracin es importante para que el monitoreo de los procesos sea realizado en conjunto con el monitoreo de las iniciativas y con los indicadores de resultado de los objetivos estratgicos. As, podremos evaluar cmo el mejoramiento del desempeo de los procesos est contribuyendo a la ejecucin de la estrategia organizacional. La Figura 7.14 ilustra el ambiente de la sala de situacin para monitoreo de resultado.

Figura 7.14. Ambiente de Sala de Situacin para monitoreo de resultados

171

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Cuadro 7.2 - Cuadro comparativo de las herramientas para modelacin de procesos. Adaptado de Oliveira (2006)

La ltima etapa de la metodologa comprende la planificacin y la implementacin de las soluciones propuestas, la capacitacin de las personas involucradas de acuerdo con las atribuciones y los resultados a ser logrados; incluye tambin la gestin del cambio e implementacin del proceso de mejora continuada. Para la modelacin de los procesos, pueden ser utilizadas diferentes herramientas de tecnologa de informacin como apoyo. Cada solucin tiene sus caractersticas que necesitan ser evaluadas, con miras a identificar la solucin ms apropiada para cada organizacin o tipo de proceso que debe ser gerenciado. Una visin general de las principales herramientas y sus funciones est representada en el Cuadro 7.2. La metodologa utilizada en gestin de procesos parte de la comprensin de la agenda estratgica y es proyectada para organizar, gerenciar y evaluar una o ms organizaciones. La agenda de gobierno es el elemento unificador de objetivos y congrega a los resultados de las varias unidades involucradas alrededor de las metas movilizadoras. 172

Captulo 7

La gestin de procesos aborda el diseo, (proyecto), y la implantacin de procesos, el establecimiento de sistemas de mensuracin que estn alineados con los objetivos gubernamentales y la educacin del cuerpo directivo de las organizaciones implementadoras para que ellos efectivamente lleven a cabo la gestin de los procesos. En sntesis, los resultados esperados con la aplicacin de la metodologa presentada son: a) identificacin y mapeo de los procesos estratgicos; b) identificacin de la red de actores internos y externos de la organizacin; c) identificacin de las lagunas de desempeo (oportunidades de mejoramiento); d) simplificacin y racionalizacin de los procesos; e) capacitacin del cuerpo de los dirigentes en gestin de procesos (apropiacin de conocimiento de la metodologa); f) estructuracin de sistemtica de monitoreo y evaluacin de los resultados de los procesos; y g) modelacin del proceso de mejoramiento continuado. Esta metodologa se destaca por sus conceptos innovadores, entre los cuales cabe mencionar la creacin de la oficina de procesos, la contractualizacin de resultados de procesos que implican diversas unidades implementadoras y la modelacin de un proceso de mejoramiento continuado de la gestin de procesos.

173

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

ReferEncia AMATO NETO, Joo (organizador). Redes entre organizaes: domnio do conhecimento e da eficcia operacional. So Paulo. Ed. Atlas. 2005. Marini, C.; Martins, H. Um Governo Matricial: estruturas em rede para gerao de resultados de desenvolvimento. In: IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Publica. Madrid. 2004. OLIVEIRA, Saulo Barbar (organizador). Gesto por processos: fundamentos, tcnicas e modelos de implementao: foco no sistema de gesto de qualidade com base na ISO 9000:2000. 2 ed. Rio de Janeiro. Qualitymark. 2006

174

Captulo 8
(Re)Modelando Estructuras Organizacionales*1

*1Contiene trechos de Martins, H.F. (2005). Modelos de Gesto e Arquitetura Organizacional. Brasilia : ENAP, 2005. MARTINS, H.F.; MARINI, C. (2006). Guia de Modelagem de Estruturas Organizacionais. So Paulo: Edies Fundap. MARTINS, H.F.; DANTAS, V. (2005). La modelacin matricial de la estructura organizacional: el caso de la Secretara del Trabajo de la Intendencia de So Paulo. X Congreso del CLAD, Santiago, Chile.

Captulo 8

Estructuras son un conjunto recurrente (porque institucionalizado) de relaciones (de autoridad, de subordinacin, de responsabilidad y de jurisdicciones sobre determinados temas, tal como est representado en el organigrama) que organizan el trabajo entre los miembros de una o diversas organizaciones (caso de estructuras extraorganizacionales, arreglos en red que implican socios y otras partes interesadas relevantes en la organizacin del trabajo). La funcin de la estructura es realizar la estrategia. El mejor diseo de estructura depende de la estrategia y, por lo tanto, es contingencial (aunque pueda someterse a ciertas regularidades y estndares, en particular en el mbito de la administracin pblica). Estructuras desalineadas estn un obstculo a la estrategia. Anlogamente a los procesos, es necesario alinear y optimizar las estructuras para realizar la agenda estratgica. Alinear significa concebir un diseo con un grado de flexibilidad y autonoma coherente con la naturaleza de la estrategia. Estrategias en contextos sujetos el aumento variabilidad cualitativa y cuantitativa de demandas y tecnologas requieren estructuras flexibles (para rpida incorporacin de nuevas demandas y tecnologas), mientras que estrategias en contextos sujetos a relativa estabilidad se realizan de forma satisfactoria con estructuras ms rgidas. Optimizar estructuras significa organizar el trabajo alrededor de competencias esenciales (con asociaciones mancomunadas o contrato de lo que puede ser mejor hecho por terceros), eliminar redundancias, paralelismos, yuxtaposiciones y excesos. Estructuras no cuestan apenas dinero; estructuras disfuncionales desdibujan el proceso de toma de decisin. Gestin de la estructura tambin es un proceso. No slo los ajustes internos demandan atencin continuada, aunque puedan intensificarse en determinados momentos por razones diferentes. La tendencia de crecimiento de la estructura extraorganizacional, con la formacin de redes de organizaciones, exige transformaciones significativas en el trabajo gerencial que pasa a enfocar ms la relacin y la integracin que la supervisin. 177

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Al promover la alineacin de las organizaciones con los objetivos de la agenda estratgica, puede haber casos en que no todas las organizaciones que constituyen la red implementadora estn en condiciones de generar los resultados esperados. En esos casos, podra ser necesario realizar una intervencin para que la estructura organizacional posibilite el cumplimiento de su estrategia. No hay muchas metodologas e instrumentos de alineacin y de optimizacin de estructuras; predominn altas doses de formalismo y empirismo en la mayor parte de las intervenciones. La metodologa de modelacin de estructura demostrada en este texto fue desarrollada de forma alineada con la metodologa del Gobierno Matricial (aunque pueda ser adoptada para redisear organizaciones que todava no avanzaron en la gestin para resultados). Este captulo tiene el objetivo de auxiliar a las organizaciones a realizar un proyecto exitoso de modelacin de estructura con el objetivo de viabilizar el logro de los resultados previstos en su agenda.

8.1. Arquitectura Organizacional


La cuestin metodolgica ms general es la concepcin de una arquitectura abarcadora (un conjunto de principios y estndares que orientan la organizacin de las actividades para implementar una estrategia) que capte el negocio (perspectiva funcional de la estrategia) y la organizacin (perspectiva construccionista de elementos del modelo de gestin orientados a la implementacin de la estrategia) (NADLER & TUSHMAN, 1997; KOTTER, 1998 y 1995; MALHOTRA, 1996; KAPLAN & NORTON, 2001; HAMEL & PRAHALAD, 1994) . En este sentido, es fundamental observar el principio de la congruencia (NADLER & TUSHMAN, 1997), segn el cual cuanto mayor sea el grado de congruencia o alineacin de los diversos componentes de la arquitectura organizacional, mejor ser el desempeo de la organizacin. En lnea con esa funcin-puente (entre estrategia y plataforma implementadora) de la arquitectura organizacional y con el enfoque del gobierno matricial, una metodologa matricial para la definicin de la estructura organizacional, que es el objeto de este captulo, tiene cuatro mdulos: a) la construccin de la agenda estratgica; tradu178

Captulo 8

cida en unidades programticas de resultados (polticas, programas, proyectos o denominaciones congneres) que contengan, de hecho, una definicin objetiva de los resultados a ser logrados (por medio de indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad); b) la definicin de las interrelaciones (localizacin de los nudos) entre las unidades programticas de resultado (programas, por ejemplo) y la plataforma implementadora existente (organizaciones); c) la definicin de la arquitectura organizacional de los elementos de la estrategia, o el modelo de gestin de las redes de gobernanza formadas por los nudos de sus organizaciones implementadoras; y, finalmente, d) la arquitectura organizacional propiamente dicha de las organizaciones implementadoras de los programas, a partir, por su parte, de la alineacin de sus agendas con miras a incorporar su contribucin en la promocin de los resultados de los elementos de la estrategia que las atraviesan y de la definicin de una arquitectura que incluya una estructura coherente con la promocin de los resultados esperados. Hay, en ese caso, una yuxtaposicin (integradora) de arquitecturas, una de las cuales es orgnica, fluida, virtual, en red, vinculada a los elementos de la estrategia y otra es ms concreta, en el sentido de que est fijamente asociada a una determinada organizacin. En efecto, una de las propuestas centrales del gobierno matricial es que ninguna de las dos arquitecturas es capaz de, por si sola, generar la alineacin necesario para que los resultados programados sean logrados. La Figura 8.1 busca ilustrar esa propuesta y la arquitectura matricial. Una arquitectura organizacional apropiada, coherente, es la que ofrece una alineacin entre la estrategia (o conjunto de propsitos y resultados deseados) y sus elementos esenciales: estructura (arreglo jerrquico de unidades organizacionales), procesos (conjuntos estructurados de acciones que generan productos/servicios entregados a los beneficiarios), cuadros (conjunto de personas que actan en los procesos y sus competencias) y sistemas de informacin (conjunto de datos e informaciones necesarios para el proceso de toma de decisin y los recursos de informacin de software y hardware necesarios). En este caso, la estrategia es la variable ordenadora: estructuras, procesos, cuadros funcionales y recursos de informacin deben ser formatados para colocar en accin opciones estratgicas especficas. 179

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Perspectiva Funcional: RESULTADOS Caja Negra (no importa como)

ARQUITECTURA ORGANIZACIONAL

Perspectiva Construccionista: ACTIVIDADES Caja Blanca (no importa que)

Arquitectura Organizacional de los Programas (redes de gobernanza)

Arquitectura Organizacional de las Organizaciones (estructuras organizacionales)

Elementos de la Estrategia

Estructuras Implementadoras

Figura 8.1 - Arquitectura matricial (con adaptaciones a partir de Hoogervorst, 2003)

De esta manera, estrategias alineadas con contextos de baja complejidad, caracterizados por la previsibilidad y estabilidad de demandas (baja variabilidad en las necesidades de los beneficiarios y, por consiguiente, en los productos/servicios) y ofertas tecnolgicas (bajo grado de innovacin del producto y del proceso), se alinean con modelos de gestin con caractersticas ms burocrticomecanicistas. Hay dos variables-clave que deben ser consideradas: porte e incertidumbre de la tarea. Organizaciones de gran tamao son ms proclives a la burocratizacin. Por otro lado, ambientes estables proporcionan bajo nivel de incertidumbre de la tarea que, en ese caso, impone, en nombre de la eficiencia (la relacin ptima entre recursos y productos), un diseo organizacional ms rgido y programable. En efecto, los modelos de gestin mecanicistas tienen las siguientes caractersticas: La estrategia es ms estable y reactiva; El conjunto de productos (bienes o servicios) es ms estandarizado, menos o poco diferenciado; Los procesos de trabajo son ms rutinarios, programables, reglamentados y autnomos (circunscritos dentro de la organizacin); 180

Captulo 8

Las estructuras son ms rgidas, verticalizadas y reproducen una separacin entre manos y cerebros (unos piensan, otros ejecutan; quien piensa no ejecuta; quien ejecuta no piensa), demarcando de forma muy contundente instancias de decisin y planeamiento/formulacin (una cpula pensante) e instancias de ejecucin (una base operacional); Los cuadros funcionales son ms fijos (ms empleados del cuadro que colaboradores eventuales), las competencias son pre-definibles y la capacitacin es orientada por conocimientos disponibles en el mercado; La cultura organizacional tiende a subrayar valores como disciplina, obediencia e impersonalidad; El liderazgo emana ms ntidamente de la autoridad del cargo formal; La comunicacin es ms formal y tiende a seguir la jerarqua; Los sistemas de informacin son centralizados y hermticos (caja-negra). Un modelo de gestin con estas caractersticas ofrece mayor eficiencia en ambientes estables. Estrategias alineadas con contextos de alta complejidad, caracterizados por incertidumbre, ambiguidade, pluralidad e inestabilidad de las demandas (alta variabilidad en las necesidades de los beneficiarios y, por consiguiente, en los productos/servicios) y ofertas tecnolgicas (alta innovacin del producto y del proceso), se alinean con modelos de gestin con caractersticas ms orgnicas. Ambientes inestables o turbulentos proporcionan alto grado de incertidumbre de la tarea, lo que, en ese caso, impone, en nombre de la efectividad (el impacto necesario a partir de los productos necesarios), un diseo organizacional ms flexible y capaz de reprogramarse para responder rpidamente a las variaciones del contexto. En efecto, los modelos de gestin mecanicistas tienen las siguientes caractersticas: Estrategia cambiante, emergente y proactiva, orientada a la creacin del futuro basado en pilares autopoiticos (en que la organizacin pasa a modelar al ambiente ms de lo que ste ltimo modela a la organizacin); 181

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

El conjunto de productos (bienes o servicios) es ms diversificado, ms o muy diferenciado y puede, en ltima instancia, ser totalmente personalizado; Los procesos de trabajo son estructurados, pero menos rutinarios, menos programables y menos reglamentados, y estn sometidos a constantes innovaciones e integraciones laterales con organizaciones asociadas; Las estructuras son ms flexibles, horizontalizadas (menos niveles jerrquicos y hay eliminacin de intermediarios en los niveles de gerencia media) y buscan una integracin entre manos y cerebros (la cpula predominantemente pensante participa en cuestiones operacionales y la base operacional piensa estratgicamente y conquista mayor autonoma/empowerment); Los cuadros funcionales son ms variables (menos empleados del cuadro y ms colaboradores eventuales y asociados), algunas competencias son pre-definibles, pero hay competencias emergentes y conocimientos generados exclusivamente dentro de la organizacin; La cultura organizacional tiende a subrayar valores tales como iniciativa, audacia y sensibilidad; El liderazgo emana de la capacidad de resolver problemas y trabajar con personas y situaciones difciles bajo presin; La comunicacin es ms informal y multidireccional; Los sistemas de informacin son descentralizados y accesibles a todos. Un modelo de gestin con estas caractersticas ofrece mejor capacidad de respuesta en ambientes inestables. De esta forma, el mejor modelo de gestin, el ms adecuado, es el que promueve la estrategia y, al mismo tiempo, contiene una estrategia alineada con el contexto. Modelos mecanicistas u orgnicos no son buenos ni malos a priori; su adecuacin es siempre contingente, aunque todas las organizaciones tengan trazos de ambos (que reas como produccin o operaciones y rea administrativa suelen ser ms mecanicistas, mientras que reas de bsqueda, 182

BUROCRACIA MECANICISTA LA ORGANIZACIN FLEXIBLE

A D

B C

Previsibilidad y control de los resultados

El futuro es una lnea recta y hay un nico futuro previsible.

Hay varios futuros alternativos que pueden ser identificados y recorridos.

El futuro es un espacio de eventos que puede implicar en innumerables posibilidades no claramente delineadas dentro de una franja. Condiciones de obtencin de recursos y demandas dinmicas, pero predecibles.

El futuro es una resultante impredecible de posibilidades ambiguas.

Estabilidad de las demandas y disponibilidad de recursos Ritmo de cambio moderado: demandas en expansin (servicios ms sofisticados o diversificados) y esfuerzos para obtencin de fuentes alternativas de recursos. Presiones localizadas de actores con demandas que requieren atencin espordica. Presiones localizadas de un conjunto previsible de actores con demandas que requieren atencin especfica constante. Desarrollo y prestacin de servicios nuevos y eficientes en ambiente competitivo (otros actores o instancias pueden cumplir parte del papel de la organizacin). Posiciones flexibles en la organizacin: las reas estn dirigidas a la actividad principal de la organizacin. Lmites de autoridad y responsabilidad no definidos. Liderazgo es un atributo de personas con habilidad para resolver los problemas que aparezcan. Reuniones frecuentes en contexto de consulta permanente en todos los niveles y reas. Integracin de procesos para la generacin de informaciones gerenciales. Compromiso frente a las demandas de las propias posiciones funcionales asociadas a las demandas de colaboracin ms amplia e interpretacin flexible de la funcin.

Relativamente estable: recursos garantizados y demandas conocidas.

Altamente impredecible: condiciones inusitadas de obtencin de recursos y posibilidades ilimitadas de nuevas demandas.
Pluralidad de presiones de la sociedad civil, gobierno u otros actores internos y externos sobre la organizacin que demandan respuestas rpidas y urgentes de forma impredecible.

COMPLEJIDAD DEL CONTEXTO

Grado de pluralidad institucional

La organizacin est enfocada en el inters de un actor interesado predominante (gobierno/instituidor) y no hay presiones de otros actores. Prestacin eficiente inicialmente de un servicio estandarizado, pero supeditado a modificaciones y perfeccionamientos.

Grado de diversificacin de los servicios prestados

Prestacin eficiente de un servicio estandarizado.

Exigencia de incorporacin de rpidas innovaciones en nuevos servicios para explotacin de nuevas situaciones de competitividad. Cargos flexibles que no especifican ms que actividades individuales circunstanciales. Estndares de liderazgo en constante cambio: roles son definidos a partir de cambios de circunstancias. Liderazgo es una funcin de la capacidad de detectar y resolver problemas. Completamente libre e informal, altamente integrada, multidireccional, integrada a procesos informatizados en todos los niveles y reas.
Completo compromiso frente a las actividades centrales de la organizacin dentro de su conjunto y habilidad para trabajar con considerable tensin e incertidumbre.

Captulo 8

MODELO DE GESTIN

183
Divisin rudimentaria de las responsabilidades de acuerdo con una estructura funcional, pero el modelo jerrquico sufre modificaciones para responder a las contingencias, haciendo que la divisin de funciones se vuelva inestable. Autoridad no claramente definida, pero siguiendo la jerarqua, salvo en los casos de reuniones y comits especficamente convocados. Formal, segn reglas y convenciones, pero suplementado por comits y reuniones. Hay posiciones en la base libres para consultar a la cpula. Compromiso con el propio cargo, pero reconociendo la necesidad de flexibilidad frente a las contingencias de la situacin.

Cargos y funciones

Cargos claramente definidos de acuerdo con modelo jerrquico. Cada persona solamente hace lo que est previsto en su cargo o funcin.

Liderazgo

Autoridad claramente definida y atribuida de acuerdo con la posicin jerrquica formal. Importancia dada a la antigedad.

Comunicacin

Formal, estandarizada segn reglas y vertical (de arriba hacia abajo)

Compromiso

Compromiso con las responsabilidades de los cargos. Lealtad y obediencia son valores centrales.

Cuadro 8.1 - Definicin del modelo de gestin - congruencia entre factores externos e internos

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

desarrollo y mercadeo son ms orgnicas). El Cuadro 8.1. ilustra la necesidad de bsqueda de la congruencia entre factores externos e internos de la modelacin organizacional. Despus de que hayan sido definidos los contornos del modelo de gestin, la siguiente pregunta se refiere a la estructura: cul es el mejor diseo estructural?

8.2. Comprendiendo las etapas de la modelacin de la estructura


Un diseo estructural tiene cinco bloques lgicos, y cada uno de ellos exige una modelacin especfica y un montaje final. Los bloques lgicos son: a) cpula, en que se incluye la estructura de gobernanza corporativa (las instancias mximas deliberativas que controlan a la organizacin); b) ncleo operacional, el espacio en que los procesos de trabajo finalsticos operan para producir los resultados definidos por la estrategia; c) apoyo administrativo, donde se sitan los procesos de gestin de insumos (recursos humanos, financieros, logsticos, materiales, etc.) que sern aplicados en los

Cpula

Apoyo Tcnico

Lnea Intermediaria

Apoyo Administrativo

Ncleo Operacional

Figura 8.2 - El modelo genrico de arquitectura organizacional propuesto por Mintzberg

184

Captulo 8

procesos finalsticos; d) apoyo tcnico-corporativo, que incluye los procesos de definicin de requisitos tcnicos, desarrollo de productos, planeamiento corporativo y desarrollo institucional; y e) lnea intermediaria, la estructura de coordinacin que debe proporcionar integracin horizontal (entre los procesos finalsticos y entre ellos y los de apoyo) e integracin vertical (entre el nivel operacional, finalstico y de apoyo y la cumbre). La Figura 8.2 ilustra la interrelacin entre esos bloques a partir del Modelo Genrico de Arquitectura Organizacional propuesto por Mintzberg (1979). Ms all de los enfoques clsicos, Mintzberg (1979) fue pionero al proponer un entendimiento y una metodologa de concepcin de estructuras a partir de su abordaje configuracional (esencialmente tributario de la visin del ajuste estructural o congruencia, segn expresin propia). Mintzberg sugiere que la coordinacin de esas partes puede ocurrir, bsicamente, de tres maneras: por ajuste/negociacin recproca (o autocoordinacin); por supervisin jerrquica (funcin clsica de la estructura organizacional); o por estandarizacin (de los insumos, del proceso o del producto). La estructura eficiente es la que viabiliza, con el menor costo posible, el funcionamiento del ncleo operacional vinculado a una determinada estrategia. En este sentido, por considerar que el ncleo operacional representa a la produccin y la cpula representa al modelo de gobernanza corporativa, un gran reto es mantener la funcionalidad y la minimizacin de la lnea intermediaria (locus altamente supeditado a la incidencia de costos de transaccin). Las cuestiones esenciales de la modelacin organizacional son, en esta perspectiva: Cunto de supervisin jerrquica es necesaria para articular a las partes lgicas del diseo organizacional? Cul es el diseo que ofrece la mejor supervisin/coordinacin? Cules deben ser las unidades organizacionales y cmo dichas unidades se agrupan jerrquicamente?

8.2.1. Modelando la cpula


La funcin de la cpula es coordinar a las dems partes de la estructura y ejercer la funcin de relaciones de frontera, interactuando con el ambiente externo en el mbito institucional. 185

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

La definicin del bloque cpula es una consecuencia del modelo de gobernanza corporativa, que refleja los derechos de propiedad y los vnculos institucionales de la organizacin. Los modelos de gobernanza son formados esencialmente por instancias deliberativas (asambleas, consejos, comits, etc.) y ejecutivas (dirigente principal y otros ejecutivos dirigentes), pero pueden incluir instancias consultivas (comits, foros, cmaras, grupos, redes, consejos temticos, etc. sin poder deliberativo, pero que ejercen influencia en las deliberaciones porque pueden orientarlas). El propio concepto predominante de gobernanza corporativa sugiere la separacin entre instancias deliberativas (generalmente representadas directa o indirectamente por los detentadores de derechos de propiedad, otros derechos o fuertes vnculos institucionales) e instancias ejecutivas (generalmente ocupadas por ejecutivos con mandato) como medio de forjar una relacin contractual entre propietarios/detentadores de derechos (que definen las lneas generales de las polticas de la organizacin y deliberan sobre los resultados que deben ser logrados) y gestores (que implementan esas polticas y persiguen los resultados definidos) con el propsito de asegurar que la organizacin est siendo administrada en defensa del inters de los primeros. La estructura de gobernanza corporativa es esencialmente un mecanismo de control (y, subsidiariamente, un mecanismo de participacin e interlocucin, a partir de instancias consultivas). Sin embargo, incluso cuando hay una clara separacin de funciones deliberativas y ejecutivas(en la cual, por ejemplo, la instancia deliberativa no se inmiscuye en cuestiones operacionales, confiriendo amplia autonoma ejecutiva a los dirigentes y, por otro lado, los ejecutivos no maniobran las deliberaciones), hay profundas implicaciones en la funcin ejecutiva, de alta direccin, de la cpula. Arreglos simples, tales como estructuras unitarias (la direccin delibera) o colegiado simple (una nica unidad colegiada deliberativa/controladora), pueden restringir la legitimidad organizacional, pero simplifican el proceso de deliberacin, de rendicin de cuentas de la direccin, y tienden a proporcionar mayor agilidad en el proceso de toma de decisin organizacional. La diferenciacin y la jerarquizacin de estructuras deliberativas (asamblea, consejo de administracin, consejo fiscal, 186

Captulo 8

etc., a ejemplo de las sociedades annimas) y consultivas pueden aumentar la legitimidad de la organizacin, pero hace que los procesos deliberativos (que tienen que incluir un abanico mayor de intereses y opiniones), de rendicin de cuentas (ante ms actores y segn requisitos diferenciados) y decisorio (la agenda de la direccin est ms orientada hacia arriba que hacia abajo en la organizacin, imponiendo estructuras intermediarias de coordinacin) ms lentos y complejos. Aunque, en algunos casos (sociedades annimas, fundaciones, etc.), la legislacin imponga ciertas estructuras de modelo de gobernanza corporativa, es deseable un diseo simple. Adems de las instancias de gobernanza corporativa, la definicin de las unidades organizacionales de la cpula incluye definiciones con relacin a la direccin (reas de responsabilidad o un rgimen colegiado de direccin ejecutiva) y a las unidades de staff/ asesora (que la mayora de las veces representan unidades que desempean procesos de apoyo, pero tpicamente de lnea, no de asesoramiento). En lo que atae a la estructura del cuerpo directivo, es frecuente y deseable (por la correspondencia con relacin a la estrategia) que el criterio de departamentalizacin sea por rea de resultado, pero pueden aplicarse otros (producto, funcin, proceso, conocimiento, regin, temas, segmentos beneficiarios e incluso procesos de apoyo). En lo que se refiere a los agregados de la estructura directiva, las unidades de staff, es importante que ellas se limiten a funciones tpicas mnimas de asesoramiento, apoyo corporativo y apoyo de gabinete (secretara ejecutiva, jefe de gabinete, asistentes personales, asesoramiento de medios de comunicacin, relaciones corporativas, relaciones legislativas, etc.), y dejen los procesos de apoyo tcnico y administrativo en unidades de lnea (eximiendo, por lo tanto, a las unidades decisorias centrales e impidiendo la replicacin de estructuras de lnea en las unidades de asesoramiento). Modelos de gestin ms mecanicistas tienden a presentar una estructura de gobernanza corporativa con las siguientes caractersticas: a) estricta separacin deliberacin-ejecucin (que acaba reproduciendo la separacin entre manos y cerebros), motivada bsicamente por la desconfianza; b) concentracin de poder deliberativo en una determinada categora de stakeholder (generalmente el 187

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

accionista o el rgano al cual la organizacin se vincula); c) baja representatividad institucional en instancias consultivas, que tienden a tener un papel ms tcnico; y d) concentracin del poder ejecutivo en una posicin jerrquica superior de ejecutivo principal, al cual se subordinan los dems dirigentes. Modelos de gestin ms orgnicos tienden a presentar una estructura de gobernanza corporativa con las siguientes caractersticas: a) integracin deliberacin-ejecucin, en la cual los ejecutivos de la organizacin y, eventualmente, de organizaciones asociadas participan activamente en las formulaciones deliberadas, motivados bsicamente por la cooperacin y conjugacin de intereses; b) ejercicio del poder deliberativo, considerados los intereses de diferentes categoras de stakeholder (accionista que, incluso como el principal, no descuida otras partes tales como beneficiarios, colaboradores, proveedores, asociados, etc.); c) alta representatividad institucional en instancias tanto deliberativas como consultivas, que tienden a tener un papel activo de participacin e interlocucin; y d) los dirigentes de la organizacin comparten el poder ejecutivo, para formar una instancia ejecutiva colegiada (directorios colegiados, consejo director, etc.), cuyo dirigente mximo tiene una funcin de representacin institucional.

8.2.2. Modelando el ncleo operacional


El ncleo operacional es el centro de la estructura y constituye la plataforma implementadora de la estrategia. El ordenamiento del ncleo operacional comienza en la identificacin de los procesos, (o macroprocesos, a partir de los cuales los insumos son transformados en productos o servicios entregados a los beneficiarios) que, al informar el como o los grandes conjuntos de acciones necesarias para la realizacin de la estrategia, informa las principales reas de resultado de la organizacin. La estructura del ncleo operacional debe proporcionar, sobre todo, la integracin horizontal, la coordinacin y el control entre los procesos de trabajo y dentro de ellos (aunque la coordinacin dentro de cada proceso de trabajo tambin ocurra por especificacin del proceso, del producto y de las competencias). 188

Captulo 8

De esta manera, el grado de complejidad/diferenciacin estructural del ncleo operacional est relacionado predominantemente con los siguientes factores (definidores de criterios de departamentalizacin): a) diferenciacin de productos/servicios/reas de resultado; b) segmentos de beneficiarios; c) regiones de actuacin; y d) temas o cuestiones relevantes (vnculos institucionales, asuntos sensibles que implican riesgos, reglamentaciones gubernamentales, etc.). La cuestin esencial de la modelacin del ncleo operacional es la definicin de la unidad responsable de la entrega del producto/servicio. Se cuestiona si esa definicin se pautar, a priori, por el tipo de producto/servicio, por la regin en que es entregado, por el beneficiario, por cuestiones relevantes, o por una combinacin de estos criterios. La Figura 8.3 propone una matriz de definicin de criterios de departamentalizacin a partir de la cual se vuelve visible la aplicacin de mltiples criterios de departamentalizacin en las principales reas de resultado derivadas de la estrategia.
CRITERIOS DE DEPARTAMENTALIZACIN DEL NCLEO OPERACIONAL
PRODUCTO 1 2 N 1 PROCESO 2 N CONOCIMIENTO / HABILIDAD 1 2 N 1 REGIN 2 N SEGMENTO BENEFICIARIO 1 2 N 1 TEMA 2 N 1 OTRO 2 N

Macroproceso / rea de resultado 1 ESTRATEGIA (QU HACER?) Macroproceso / rea de resultado 2 Macroproceso / rea de resultado N

Figura 8.3 - Matriz de definicin de criterios de departamentalizacin

La departamentalizacin/diferenciacin por proceso o producto (muy comn en las estructuras divisionarias de las grandes organizaciones) es conveniente en el caso de productos/servicios estandarizados y regulares, sin diferenciaciones y oscilaciones significativas en la demanda (en razn de regiones, segmentos o temas relevantes). La departamentalizacin/diferenciacin por conocimiento o habilidades es conveniente en los casos en que el proceso productivo es intensivo en conocimientos muy especficos. La departamentalizacin/diferenciacin por regin y beneficiarios es conveniente cuando hay grandes diferencias (polticas, econmicas, 189

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

sociales, culturales, etc.) entre las diferentes regiones y segmentos beneficiarios para los cuales los productos/servicios son destinados y entregados, lo que puede implicar diferenciaciones de productos, de arreglos logsticos de distribucin, de formas de intermediacin, de divulgacin, ventas y post-ventas. La departamentalizacin/diferenciacin por temas o cuestiones, generalmente un criterio suplementario de departamentalizacin (que se aade matricialmente o no a otro), es conveniente en el caso de la existencia de riesgos (de naturaleza ambiental, social, etc.) o reglamentaciones gubernamentales que impongan estndares y prcticas fiscalizadoras. Una estrategia de una organizacin de pequeo porte basada en un nico producto estandarizado, con tecnologa simple, apenas para un segmento de clientes y en una nica regin impone pocos desafos a la modelacin del ncleo operacional, generalmente con una nica unidad de produccin u operaciones. Organizaciones de gran porte que desarrollan estrategias complejas basadas en productos diferenciados, altamente intensivos en tecnologa, orientados a distintos segmentos, en distintos locales y supeditadas a incontables riesgos y regulaciones, necesitarn una compleja estructura en su ncleo operacional. Dicha estructura posiblemente combinar dos o ms criterios de departamentalizacin de forma cruzada (formando una estructura matricial) o replicada (con unidades segn un criterio, subordinadas a unidades de acuerdo con otro criterio) o formando una estructura celular, atomizada, hologrfica o en red (denominaciones comunes para situaciones en la cual el ncleo operacional se divide en varias organizaciones, formando una constelacin de organizaciones asociadas, cada una de ellas con un estndar peculiar de estructura para cumplir una funcin en el conjunto). A medida en que el grado de complejidad de la estrategia impone diferenciacin, descentralizacin u atomizacin del diseo organizacional ms amplias y ms complejas, mayor es la necesidad de mecanismos integradores, tales como comits, grupos o fuerzastarea, equipos de proyecto, gerentes integradores, etc. La propia estructura matricial es a menudo utilizada como una resolucin integradora, porque tanto puede implicar la creacin de equipos de proyecto ad hoc como integraciones punto a punto, que forman 190

Captulo 8

una red de clientes internos. En ltima instancia, la integracin de la organizacin-red, con sus partes/unidades altamente autnomas, 1 ocurre ms por ajuste mutuo , o autocoordinacin, que por supervisin jerrquica, lo que no impide la existencia de dispositivos integradores o de una cabeza integradora (sin la cual, muchas veces el ncleo operacional, ya atomizado, se fragmenta).
Estructura funcional Estructura funcional con colegiado de dirigentes Estructura matricial

Estructura funcional integrada

Estructura celular en red

Figura 8.4 - Tipos de estructura organizacional

En todo caso, modelos de gestin ms mecanicistas utilizan con mucha propiedad estructuras funcionales; modelos con caractersticas hbridas utilizan variantes de la estructura funcional (cuya rigidez y verticalidad son atenuadas por dispositivos integradores). Entre estas variantes se incluye la estructura matricial; modelos orgnicos utilizan, en el lmite, estructuras celulares en red. La Figura 8.4 ilustra este movimiento a partir de tipos de estructura organizacional distintos.

1 La lgica del ajuste mutuo es similar a los mecanismos de mercado porque presume que, cuando hay entre las partes la nocin de que la cooperacin entre ellas generar valor y la distribucin de ese valor generado entre las partes ser justa (responder a las expectativas de cada parte), una especie de mano invisible promueve espontneamente la integracin, minimizando la incidencia de costos de coordinacin

191

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

8.2.3. Modelando las reas de apoyo


La funcin del bloque lgico de apoyo es viabilizar, prioritariamente, el trabajo del ncleo operacional, pero tambin de la cpula y de la lnea intermediaria. Corresponde al rea de apoyo administrativo gestionar los recursos humanos, financieros, materiales, logsticos, etc. La funcin del apoyo tcnico es formular, definir normas y estandarizar, planificar (desde los aspectos estratgicos hasta los operacionales) y controlar los procesos organizacionales. La modelacin de ambas reas no es trivial, no implica la creacin de una unidad para cada rea de apoyo. Hay tres principales consideraciones a este respecto. Primeramente, hay en el bloque de apoyo actividades que se vinculan lgica y directamente (no necesariamente de forma jerrquica): a) al ncleo operacional (el caso de la gestin de logstica, de la estandarizacin y elaboracin de normas tcnicas, de la gestin de materiales, equipos e instalaciones, etc.); b) a la cpula, porque tienen alcance organizacional (caso del apoyo jurdico, del desarrollo institucional, incluso de la planificacin, del desarrollo de nuevos productos, de las relaciones institucionales, del marketing, de la gestin financiera, etc.); y c) a ambos (el caso de la gestin de recursos humanos, de la gestin del conocimiento, de la gestin de recursos de informacin, entre otros, que tienen aspectos muy operacionales, de aplicacin en el ncleo operacional, y, al mismo tiempo, tienen aspectos estratgicos, que influyen en las decisiones estratgicas). Segundo, el hecho de haber una diversidad de funciones de apoyo (tcnico y administrativo) no implica la necesaria existencia de una unidad especfica para cada funcin. Hay funciones de apoyo que son autoejecutadas de forma directa por la cpula (casos tpicos de planeamiento sin unidades de planeamiento) o por el ncleo operacional (caso tpico de las reas de produccin, logstica e ingeniera con relacin al apoyo tcnico) o son ejecutadas de forma indirecta por contrato (caso tpico de las funciones tercerizadas). Tercero, se aplican a las unidades que desempean actividades de apoyo tcnico o administrativo vinculadas al ncleo operacional 192

Captulo 8

o a la cpula los mismos posibles criterios de departamentalizacin que se aplican al ncleo operacional, o sea, el apoyo tambin puede estar organizado por producto (interno), proceso, conocimiento/ habilidad, regin, segmento beneficiario, tema, etc.

8.2.4. Modelando la lnea intermediaria


Definidos los bloques lgicos (cpula, ncleo operacional y apoyos), la definicin de la lnea intermediaria constituye la fase de montaje y terminacin de la estructura, porque constituye la cola que une sus partes bsicas. A rigor, la lnea intermediaria comienza en la parte inferior de la cpula (las unidades de direccin corporativa/organizacional) y termina en la parte superior del ncleo operacional (las unidades que entregan los productos/servicios). Su funcin esencial es la integracin lateral (coordinar las unidades del ncleo operacional y algunas unidades de apoyo) y vertical (hacer que la estrategia llegue a la base y hacer que la base llegue a la estrategia). Desde la lnea intermediaria hacia arriba, la naturaleza del trabajo es predominantemente gerencial (aunque la cpula exige ms competencia estratgica, poltica y relacional, la lnea intermediaria exige tambin grandes dosis de habilidades de asignacin, interpersonales y de informacin), al contrario del ncleo operacional y de los apoyos, cuya naturaleza de los trabajos es predominantemente tcnica, aunque no exclusivamente tcnica. Es en la lnea intermediaria que ser demandado, en alto grado, un portafolio ms abarcador de habilidades gerenciales y tcnicas. La lnea intermediaria representa tambin una va de distribucin de poder (delegado de la cpula). La lnea intermediaria opera, en cierta medida, la descentralizacin vertical (el grado de transferencia de poder decisorio al ncleo operacional) y la descentralizacin horizontal (el grado de transferencia de poder decisorio a las reas de apoyo). La modelacin de la lnea intermediaria nunca es trivial, pero debe cumplir algunos requisitos. Primeramente, debe ser mnima. El diseo ptimo eliminara la lnea intermediaria porque, a principio, la 193

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

intermediacin implica potenciales costos de transaccin y comportamientos oportunsticos. El valor agregado de la lnea intermediaria es la integracin (horizontal y vertical), y hay casos muy difciles de ser evaluados objetivamente, en que los costos de la integracin superan sus beneficios. Segundo, los criterios de departamentalizacin de la lnea intermediaria deben seguir, de alguna forma, los de la cpula y del ncleo operacional. Es verdad que hay situaciones en las cuales esos criterios pueden discrepar y hacer que el diseo de la lnea intermediaria sea tan crtico como complejo. Una situacin en la cual los bloques no se unen, imponiendo un diseo excesivamente malo a la lnea intermediaria, puede dar lugar al rediseo tanto de la cpula como del ncleo operacional, a partir de la seleccin de criterios de departamentalizacin ms afinados. Tercero, la definicin de niveles jerrquicos y de grados adecuados de amplitud de comando es altamente variable y dependiente de la naturaleza de la organizacin, de la cultura organizacional, de la tarea y del diagrama de personal (de los estilos gerenciales de la cpula; de la base, del ncleo operacional, y de la propia lnea intermediaria). Cuarto, la definicin de la lnea intermediaria debe considerar la distribucin espacial de las partes que debe integrar, ya que podrn ser necesarias integraciones fsicas y logsticas entre unidades virtuales, ubicadas remotamente o formas de teletrabajo y colaboraciones a distancia. El Cuadro 8.2 presenta como ejemplo el caso de reestructuracin organizacional del Ministerio de Salud, con la finalidad de alinear la estructura con la estrategia. Es ilustrada la fragmentacin de los procesos en la estructura del ministerio y, a continuacin, son mencionadas las principales transformaciones en la estructura de la Secretara Ejecutiva.

194

Captulo 8

Cuadro 8.2 - Alineando la estructura con la estrategia: caso del Ministerio de Salud

El Ministerio de Salud construy su agenda estratgica para el perodo 2007-2011 compuesta por programas prioritarios para el mejoramiento de la calidad y la expansin de la oferta de servicios de salud pblica. Con el objetivo de aumentar su capacidad de ejecucin de esa estrategia, fue realizado, por el Instituto Publix, un proyecto de alineacin organizacional que involucra procesos, estructura y personas.
CGOF SPO CGP
Programao Planejamento

MS

ASCOM ASPAR Gab Min AISA CONJUR ASCER DATASUS SAA

CGDI CGRL CGRH CGMDID CSMC CPDRH

SE DAD Ncleos AESD SICPS CATMAT NUNES

FNS DIPE

CGIS

SVS DSAST DASIS DST AIDS DVEP CGDEP DIGES CGDANT

SAS DAB DAE DAPE DRAC PNH DARAS

SGEP DAGEP DEMAGS DENA SUS DOGES

SGTES DEGES DEGERTS


Dir Programa

SCTIE DAF DCIS DECIT

Gestin Estratgica

Apoyo Tc.Adm al MS

Informacin y Conocimiento

Prevencin y Vigilancia

Promocin y Atencin atencin primaria Especializada

Desarr. del Sistema nico de Salud (SUS)

CT&I en Salud

Servicios Tc.Adm al Sistema nico de Salud (SUS)

Veedura

Apoyo Institucional

Figura 8.5 Procesos fragmentados por la estructura en el Ministerio de Salud

195

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

En este proceso de cambio organizacional, se identific que la estructura no estaba alineada con esa estrategia, y dificultaba su implementacin debido a problemas tales como informalidad, fragmentacin de los procesos, duplicacin de reas de apoyo y criterios de departamentalizacin inadecuados. La Figura 8.5 ilustra el organigrama del Ministerio de Salud y muestra como su modelo de divisin del trabajo fragmentaba sus procesos. Con ese diagnstico, fue construida para el Ministerio de Salud una nueva propuesta de estructura en que se destacaba la Secretara Ejecutiva. Como rea de apoyo, ella es responsable de la prestacin de servicios tcnico-administrativos (finanzas, recursos humanos, tecnologa de la informacin, logstica, servicios generales) y, en el caso del Ministerio de Salud, ejerce tambin el papel finalstico de suministrar bienes e insumos para el SUS.
Cambios de estructura en la Secretara Ejecutiva del Ministerio de Salud

reas

Diagnstico

Transformaciones con nueva estructura

Logstica

Proceso de compra Ineficiente, gran cantidad de compras emergenciales, desabastecimiento e ineficiencia del transporte

Construccin del planeamiento de la demanda anual y Modelo Logstico Integrado y descentralizacin del almacenamiento y la distribucin

Tecnologa de la Informacin

Plazos y calidad de atencin no satisfactorios, superdimensionamiento del rea de sistemas por el modelo de tercerizacin de mano de obra.

Cambio para tercerizacin de servicios, creacin de la oficina de proyectos, nuevo proceso de relacin con usuarios y centralizacin de la infraestructura.

Ncleos Estaduales

Demandas administrativas de ms de 90.000 servidores sin seguimiento, falta de estandarizacin de procedimientos y esfuerzos repetitivos entre los ncleos.

Creacin de rea responsable de atencin a las demandas administrativas, identificacin de las mejores prcticas de gestin y estandarizacin del modelo de operacin de los ncleos estaduales.

Desarrollo Institucional

Atencin reactiva a la demandas especficas, superdimensionamiento del equipo para ejecucin de todas las acciones solicitadas e inexistencia de proceso para seguimiento de los resultados del Ministerio de Salud.

Con la nueva posicin se pas a monitorizar la ejecucin de la Agenda Estrategia y a partir de ah fueron identificados los proyectos prioritarios para la intervencin de forma proactiva y la optimizacin del cuadro de personal.

Gestin de Personas

Procesos operacionales sobrecargaban el foco de actuacin, haba duplicidad de diferentes reas de apoyo y superdimensionamiento de la fuerza de trabajo causada por la ausencia de automatizacin de los procesos.

Centralizacin de reas con procesos similares, foco en el desarrollo de acciones estratgicas de gestin de personas como gestin por competencia y desarrollo profesional

Gestin de costos

Presupuesto de R$50 mil millones para el ao de 2009 y falta de un sistema de seguimiento del gasto y su calidad generando desperdicio y asignaciones inadecuadas.

Identificacin de R$100 millones de economa potencial y creacin de un proceso de monitoreo de los principales gastos del Ministerio de Salud.

Figura 8.6 - Cambios de estructura en la Secretara Ejecutiva del Ministerio de Salud

196

Captulo 8

De esta forma, al ejercer esos dos roles, la Secretara Ejecutiva representaba un factor crtico de xito para la ejecucin de todos los programas de salud del Ministerio, y su modelo de organizacin limitaba su capacidad de respuesta y generacin de resultados. Sus principales problemas y las soluciones implementadas con el cambio de la estructura estn descritos en la Figura 8.6. Como resultado de esos cambios en la estructura, el Ministerio de Salud consigui aumentar su capacidad de generacin de resultados, redujo los puntos de estrangulamiento en sus procesos de trabajo y optimiz la asignacin de su fuerza de trabajo. Finalmente, la modelacin organizacional es un proceso no slo de formulacin e implementacin de nuevos arreglos sino tambin de institucionalizacin de nuevos estndares de interaccin entre personas en una determinada organizacin, lo que exige la desinstitucionalizacin de las estructuras anteriores. De esta forma, no slo deben ser pensados como algo supeditado a implementaciones modulares, experimentaciones y redefiniciones a lo largo del camino, sino tambin, y sobre todo, como procesos de transformacin organizacionales en los cuales no se modifican apenas las estructuras, que requieren que una serie de aspectos sea observada (entre los cuales se destacan la reasignacin de personas, la capacitacin, incluso y principalmente gerencial, y los incentivos para adhesin a la nueva estructura).

2
ReferEncia
HAMEL, G.; PRAHALAD, C. K. Competing for the Future. Boston, Harvard. Business School Press. 1994. KAPLAN, R. S.; Norton, D. P. The Strategy-Focussed Organization. Boston, Harvard Business School Press. 2001.

197

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

KOTTER, J. P. The Leadership Factor. New York, The Free Press. 1988. MALHOTRA, Y. Enterprise Architecture: An Overview. Brint Institute. 1996. MINTZBERG, H. The structuring of organizations: A synthesis of the research. New Jersey, Prentice-Hall Inc. 1979. NADLER, D. A; TUSHMAN, M.L. Competing by Design. New York, Oxford University Press. 1997.

198

Captulo 9
Promoviendo la Alineacin de las Personas y Reinventando el Sistema de Gestin de Personas*

* Contm excertos de MARINI, Caio. Gesto de Pessoas e a Abordagem do Governo Matricial: o papel das escolas de governo no alinhamento estratgico da arquitetura governamental. IX Congreso del CLAD. Madri.2004.

Captulo 9

Se entiende que organizacin, segn el concepto clsico, es un conjunto de personas que actan de forma coordinada para lograr determinados resultados. Este captulo trata de la dimensin personas, y, as como la dimensin procesos (Captulo 7), tiene dos temas esenciales: la alineacin y la optimizacin (o la bsqueda de mejores desempeos). Alinear personas significa orientarlas para lograr los objetivos estratgicos. Para esta alineacin, es necesario que las percepciones (valores) que justifiquen la consecucin de dichos objetivos sean compartidas y es necesario, tambin, contar con un conjunto de personas con los conocimientos, las habilidades y las actitudes que son necesarias para lograr ese fin. Optimizarlas significa construir un sistema de gestin, con polticas, herramientas e instrumentos, que apoye e incentive el desarrollo de competencias y la capacidad de generar resultados. Este captulo aborda la concepcin de un nuevo modelo de gestin de personas para el sector pblico, alineado con la agenda estratgica de gobierno, que se vuelve necesario frente a las transformaciones de la sociedad moderna y sus impactos en la dimensin humana de las organizaciones.

9.1. El imperativo de la alineacin en razn de los nuevos tiempos


Con el surgimiento de un nuevo contexto de la sociedad del conocimiento que tiene como caractersticas distintivas la complejidad y la permanente transformacin (en contrapartida con el contexto tradicional, relativamente simple y estable tpico de la sociedad industrial), cambian los modelos de gestin, originariamente de carcter burocrtico mecanicista (orientados a la conformidad normativa) en evolucin hacia modelos de gobernanza (orientados para resultados), cuyo reto consiste en fortalecer las capacidades, no solamente de la administracin pblica sino tambin de toda la 201

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

red de actores involucrados en el proceso de implementacin de la agenda estratgica de desarrollo (subrayada en el Captulo 5). Como consecuencia, se vuelve imperativo promover la alineacin de las personas (especialmente de los lderes) en lo que se refiere al perfil de competencias y reinventar los sistemas de gestin de personas (en especial, carreras, remuneracin, capacitacin) para responder a las exigencias de los nuevos tiempos que incluyen profundas transformaciones en el mercado de trabajo, en especial en el sector pblico. La necesidad de fortalecer la imagen del servicio pblico ante la sociedad y de reorientar los mecanismos de gestin para resultados llev al surgimiento de iniciativas dirigidas a la reduccin de las diferencias entre el mercado de trabajo pblico y privado. Sobre este tema, Longo (2003) destaca algunas tendencias en el ambiente que rodea al empleo pblico: Uniformidad y estandarizacin, tpicos de la era industrial, dan lugar a la diversidad de flexibilizacin de los contratos de trabajo, con tendencias a la redefinicin y descentralizacin de los locales de trabajo; Prdida gradual de la estabilidad que siempre caracteriz al empleo pblico. La nueva relacin pasa a ser explicada por el concepto de la empleabilidad, en que la seguridad ya no deriva de estar empleado, sino de la capacidad de ser empleable; Del Homo Faber al Homo Sapiens, lo que significa reducir la importancia del trabajo menos calificado, que tiende a ser mecanizado, o externalizado, y subrayar la gestin del capital intelectual como diferencial competitivo; Paradojas en el mercado de trabajo reduccin del empleo en los mbitos operacionales y crecimiento de la demanda de trabajo calificado imponen a los gobiernos el reto de la reconversin laboral; Reconfiguracin de las jornadas de trabajo en consecuencia de la necesidad de flexibilizacin de los regmenes para aumentar la capacidad de respuesta, la incorporacin masiva de las mujeres al mercado de trabajo y necesidad de compatibilizar la vida profesional con la vida personal estn estimulando nuevas modalidades de trabajo virtual o a distancia. 202

Captulo 9

9.2. Construyendo una nueva gestin de personas


La discusin acadmica sobre el desarrollo humano en las organizaciones tuvo como hito la obra de Mary Parker Follett, extraamente olvidada en su momento, quizs por preconcepto y seguramente por incomprensin: sus argumentos eran muy avanzados para su poca. Es como mnimo curiosa la coincidencia de las ideas de esta brillante intelectual con la agenda actual del rea de gestin de personas. Las propuestas de Follett estaban basadas en el trabajo social y en el estudio de las personas como componentes centrales de las organizaciones. En particular, defendi el fortalecimiento de la conciencia social, la democratizacin de la administracin y el concepto de integracin en la bsqueda de la solucin de conflictos. Ella fue, segn Peter Drucker, la profetisa de la gestin y ayud a construir las bases de la escuela de las relaciones humanas, muy conocida por la experiencia realizada por Elton Mayo, en la Western Electric Company. De esta manera se inauguraba una nueva era en la teora administrativa orientada hacia la consideracin de los motivos y comportamientos humanos oponindose al enfoque mecanicista de la administracin que estaba vigente en aquel momento. Conquistar la lealtad y promover la motivacin de las personas eran los objetivos centrales del movimiento, cuya premisa era la existencia de un conflicto entre los intereses individuales y los objetivos organizacionales. Desde entonces, importantes conquistas y nuevas exigencias fueron incorporadas, adems de las diferentes denominaciones atribuidas a este campo de estudio y de prcticas administrativas: administracin de personal, relaciones industriales, gerencia de recursos humanos y, ms recientemente, gestin de personas (GEP gestin estratgica de personas). No se trata, sin embargo, dar un nuevo nombre a un viejo problema. Significa fundamentalmente asegurar centralidad al tema colocando a la gestin de personas en el foco principal, como parte integrante de la estrategia organizacional. Pero, para eso, es necesario superar algunas barreras: (GEP) Gestin Estratgica de Personas presupone la existencia de una cultura de pensamiento estratgico en las 203

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

organizaciones. Puede parecer obvio, pero no hay gestin estratgica de personas cuando no hay gestin estratgica en la organizacin; Tambin es necesario superar la cultura operacional vigente que hace que las tradicionales reas de RH funcionen como si fueran registros notariales. Este cambio incluye la revisin del marco jurdico- legal, casi siempre rgido e inflexible, y el uso intensivo de modernas tecnologas de informacin y comunicacin, para dar mayor eficiencia operacional y permitir acciones de naturaleza ms estratgica; La necesidad de reinvencin del liderazgo, que pasa a ser esencialmente relacional, en la medida en que la consecucin de los resultados expresados en la agenda estratgica va ms all de los lmites de las unidades gubernamentales e incluso de los lmite de los gobiernos, lo que exige esfuerzos de articulacin con otros gobiernos, con el sector privado, el tercer sector y con otros actores. El antiguo liderazgo basado en el comando y control ya no es suficiente. El desafo que ser enfrentado por el lder contemporneo pasa a ser de dos naturalezas: movilizar sus equipos y articularse con otros equipos y lderes para la consecucin de los objetivos buscados (MARINI, 2009). Con miras a establecer las bases para una nueva gestin de personas en el sector pblico, fue aprobada, en la V. Conferencia Iberoamericana de Ministros de la Administracin Pblica y Reforma del Estado, en julio de 2003, la Carta Iberoamericana de la Funcin 1 Pblica (2003). El reto fundamental, en esta nueva concepcin de GEP, es el establecimiento de una convivencia equilibrada entre mrito y flexibilidad. El primero garantiza idoneidad para la realizacin de las tareas, asegura la defensa del fin pblico frente al inters particular
1 Con los siguientes objetivos: Definir bases que configuren un sistema profesional, moderno y efectivo de servicio civil, como pieza-clave de la gobernabilidad democrtica de las sociedades contemporneas. -Configurar un marco genrico de principios, polticas y mecanismos de gestin (lenguaje comn). -Servir como fuente de inspiracin para aplicaciones concretas, reglamentaciones, desarrollo y reformas dirigidas hacia la modernizacin de los sistemas nacionales de servicio civil.

204

Captulo 9

y proporciona seguridad jurdica, mientras que la flexibilidad proporciona receptividad a las prioridades polticas y a las necesidades de la sociedad y contribuye a una mayor eficiencia y orientacin para resultados. Aunque pueda trasparecer una visin dicotmica, ambas dimensiones se desarrollan fortalecindose recprocamente en un crculo virtuoso de importancia esencial para la gobernabilidad de los sistemas poltico-administrativos contemporneos. (LONGO, 2007) En oposicin a la visin tradicional que daba a las personas un carcter de insumo (recursos humanos), haca hincapi en el control (de las manos) y reduca su administracin a apenas su dimensin operacional, la Nueva Gestin de Personas destaca el conocimiento como diferencial competitivo, enfatiza el compromiso (de las mentes) y, como consecuencia, eleva la gestin de personas al nivel ms estratgico de la organizacin. Con el objetivo de establecer orientaciones para esta nueva fase, se propone un Mapa Estratgico para Nueva Gestin de Personas (Figura 9.1). El mapa parte de la Agenda Estratgica de Gobierno y establece la alineacin como macro-objetivo que, a continuacin, es desarrollado en objetivos por perspectivas: destinatarios (el valor que la GEP aade a cada parte interesada), procesos (la reinvencin necesaria) y aprendizaje y crecimiento. La agenda propuesta parte del presupuesto de que las personas constituyen la base sobre la cual todos los dems elementos del modelo de gestin se apoyan. La implementacin de un modelo de gestin de personas de tipo estratgico necesita, en primer lugar, identificar quienes son las personas que realizan la estrategia. Eso significa definir no slo el perfil (de competencias y valores) de las personas, sino tambin la cantidad de personas necesarias para cumplir con la agenda estratgica, de corto, mediano y largo plazo. La Agenda Estratgica para la Nueva Gestin de Personas, en coherencia con los cambios del modelo de gestin del Estado, hace hincapi en el papel del liderazgo para ese contexto de transicin del Estado hacia el modelo de actuacin en red, que promueve la articulacin entre los diferentes actores y grupos de inters. 205

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

AGENDA ESTRATGICA DE GOBIERNO MACRO-OBJETIVO DE LA NUEVA GP: Alineacin de personas y reinvencin del sistema de GEP PERSPECTIVA DE LOS DESTINATARIOS (STAKEHOLDERS) SOCIEDAD GOBIERNO Cmo la nueva GP contribuye al alcance de los objetivos gubernamentales? FUNCIONARIO

Cmo la nueva GEP contribuye a agregar valor pblico ?

Cmo la nueva GP contribuye al desarrollo de los Funcionarios?

PERSPECTIVA DE LOS PROCESOS


GARANTIZAR LA INTEGRACIN, INNOVACIN Y EL MEJORAMIENTO DE LA EFICIENCIA OPERACIONAL

Atraccin y seleccin de personas

Cargos, carreras y ascenso

Desarrollo de competencias

Productividad y calidad de vida

Relacin con organizaciones profesionales

Reinvencin de los sistemas de gestin de personas

PERSPECTIVA DEL CRECIMIENTO Y DEL APRENDIZAJE Valores Dimensionamiento de la fuerza de trabajo Competencias Liderazgo

Figura 9.1 - El Mapa Estratgico de la nueva gestin de personas

En la era del conocimiento, donde el capital humano es reconocido como el principal activo de las organizaciones, el proceso de gestin de personas tambin se reinventa, adaptando sus sistemas de gestin a esta nueva realidad. Tradicionalmente orientados hacia el mbito operacional (actividades de naturaleza notarial), los sistemas necesitan evolucionar hacia una gestin estratgica de personas, por medio de la adecuacin de las herramientas de gestin de personas y del desarrollo de una poltica de remuneracin basada en competencias y desempeo. 206

Captulo 9

9.3. Alineando la Fuerza de Trabajo


La implementacin de un Modelo de Gestin para Resultados depende de un equipo con perfil y cuantitativo adecuados a los desafos de la unidad organizacional para la efectividad de la implementacin de la estrategia. El Dimensionamiento de la Fuerza de Trabajo incluye esa alineacin del cuadro funcional con el objetivo de mejorar su capacidad de implementacin de la agenda estratgica. Alinear la fuerza de trabajo exige establecer el dimensionamiento cualitativo y cuantitativo adecuado de los cuadros funcionales, lo que comprende la definicin del cuantitativo de colaboradores necesarios en cada unidad y sus perfiles, en una perspectiva de mediano y largo plazos para todos los tipos de vnculos de la fuerza de trabajo definidos (cuadro propio de personal, tercerizados y personas contratadas temporalmente). Con este objetivo, varios aspectos necesitan ser evaluados: Agenda Estratgica. A partir del anlisis de la agenda estratgica sern retirados elementos que tengan impacto en la fuerza de trabajo, tales como la expansin de programas, el lanzamiento de nuevos proyectos, la eliminacin de acciones o la redefinicin de la posicin de la organizacin; Cuadro Funcional. Son evaluados factores de la fuerza de trabajo tales como vnculo, unidad de trabajo, horario de trabajo, formacin, experiencia, funcin, ndices de ausentismo, entre otros. A partir de estas informaciones, es posible hacer un diagnstico del perfil y de la distribucin de la fuerza de trabajo; Procesos. La identificacin y el mapeo de los macroprocesos de la organizacin permite la construccin de la cadena de valor, volviendo posible identificar la asignacin del cuadro funcional de la organizacin en las reas finalsticas, de apoyo administrativo y gestin corporativa. Esta relacin posibilitar, por ejemplo, la evaluacin de superdimensionamentos de reas de apoyo en desmedro 207

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

de la funcin finalstica de la organizacin. Este mapa de procesos tambin ofrece elementos para la proyeccin de la cantidad y la descripcin detallada del perfil de la fuerza de trabajo necesaria para la ejecucin de cada proceso; Evolucin de la fuerza de trabajo. Con base en el escenario de dimensionamiento escogido por la organizacin, se proyecta la evolucin de la fuerza de trabajo involucrando previsin de jubilacin de funcionarios e ingreso de nuevos funcionarios seleccionados en concursos de oposicin. Este anlisis ofrece una visin de la evolucin inercial de la fuerza de trabajo y su adecuacin a los retos organizacionales; Mejores Prcticas en el Sector Pblico. De acuerdo con el perfil de la unidad organizacional, son realizados anlisis comparativos con otros rganos en el gobierno federal, estadual y municipal con el objetivo de identificar indicadores como referencia para el dimensionamiento. Esos indicadores, con el anlisis de procesos y la proyeccin de la evolucin, permiten un anlisis de la situacin actual y la identificacin de oportunidades de desarrollo; Identificacin de los Factores Crticos. Los factores crticos son las variables que pueden tener influencia en la fuerza de trabajo como cambios en la legislacin, agenda estratgica, estructura organizacional, procesos de trabajo, sistemas de informacin e innovacin tecnolgica, entre otros. La evaluacin de estos aspectos permite elaborar proyecciones que correlacionan la cantidad de personas con el perfil necesario para la realizacin de la agenda estratgica, por medio de una lgica de contribucin para cada objetivo estratgico. Ms que la cantidad necesaria de fuerza de trabajo, esta metodologa abarca la alineacin de competencias y de valores organizacionales, y tiene siempre en cuenta los resultados que la organizacin desea lograr, siempre de acuerdo con una lgica de gestin para resultados. 208

Captulo 9

9.4.Alineacin de Valores
Alinear valores significa fomentar el despertar de una conciencia para resultados, una actitud emprendedora, una postura meritocrtica y un estndar tico republicano, ya que la administracin pblica es un bien pblico que debe estar al servicio de sus legtimos beneficiarios (ciudadanos u organizaciones), para agregarles el mximo valor posible. La carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (2003), define los valores necesarios para mejorar la administracin pblica:
Para la consecucin de un mejor Estado, instrumento indispensable para el desarrollo de los pases, la profesionalizacin de la funcin pblica es una condicin necesaria. Se entiende como tal la garanta de posesin por los funcionarios pblicos de una serie de atributos tales como el mrito, la capacidad, la vocacin de servicio, la eficacia en el desempeo de su funcin, la responsabilidad, la honestidad y la adhesin a los principios y valores de la democracia.

Valores son aprendidos en la vivencia y procesos de capacitacin que inducen a reflexiones crticas pueden ser excelentes catalizadores. Sobre todo, los valores son exigidos y reforzados por los lderes y por el sistema de reglas e incentivos organizacionales. Los valores son orientadores de las polticas y prcticas organizacionales y son importantes parmetros para el proceso de toma de decisin, porque representan la forma de pensar y de actuar de una organizacin. En un contexto de cambio desde un sistema basado en controles hacia un sistema basado en resultados, existen nuevos entendimientos y, por lo tanto, nuevos valores. Las personas de la organizacin deben compartir los mismos valores, o se correra el riesgo de haber dispersin de esfuerzos y, a veces, existencia de conflictos. Por eso, el proceso de consolidacin de valores debe ser orientado y transmitido de forma clara y amplia a todos los niveles jerrquicos. 209

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

9.5. Alineando Competencias


Alinear competencias consiste en identificar el perfil de competencias (conocimientos, habilidades y actitudes) y adoptar iniciativas de atraccin, desarrollo y retencin del capital intelectual necesario para la implementacin de la agenda estratgica. El reto de la implementacin, en un contexto caracterizado por la transformacin y complejidad, exige modelos de gobernanza ms sofisticados, lo que presupone el desarrollo permanente de nuevas capacidades para las personas y los equipos. En este sentido, se destaca la importancia del modelo de gestin por competencias que, a partir de la agenda estratgica, busca identificar las competencias esenciales que la organizacin debe poseer, mapear las competencias existentes dentro de la organizacin, identificar la brecha entre las competencias necesarias y las existentes y, a partir de ese diagnstico, iniciar procesos de adquisicin, desarrollo, aplicacin, retencin y evaluacin. La Figura 9.2 presenta las lagunas de competencia.

Competencias Necesarias

Gap 0

Gap 1

Competencias Actuales

Figura 9.2 - Identificao de lacunas de competncia Fuente: BRANDO, Hugo Pena; GUIMARES, Toms de Aquino. Gesto de Competncias e Gesto de Desempenho: tecnologias distintas ou instrumentos de um mesmo construto? Revista RAE Revista de Administrao de empresas, So Paulo, v.41, n.1, p. 8-15, jan./mar. 2001.

T0

T1

210

Captulo 9

Segn Stollenwerk (2001, p. 152), el conocimiento, la competencia y la experiencia informales o no estructurados, dominados apenas individualmente y no compartidos por medio de mecanismos adecuados, son fcilmente perdidos y olvidados y no pueden ser organizados y almacenados para su aplicacin en procesos, productos y servicios de la organizacin, lo que causa impacto no slo en su desempeo, sino tambin en su capacidad de aprender e innovar.

9.6. Reinventando el liderazgo: del liderazgo jerrquico hacia el liderazgo relacional


En la vigencia del contexto tradicional (simple y estable), donde el Estado asuma el papel de protagonista en la escena del desarrollo, el elemento bsico de la gestin, que tena como fundamento la burocracia mecanicista, era apenas el fortalecimiento de las capacidades de la administracin pblica. El liderazgo se basaba en los principios del comando y control, a partir de la clara delimitacin de roles entre jefes y subordinados, y las personas, vistas como mano de obra, eran rigurosamente controladas. En la vigencia del nuevo contexto, surge la necesidad de fortalecer las capacidades no slo de la administracin pblica sino tambin de toda la red de actores involucrados en el proceso. Surgen los nuevos tiempos, los tiempos de gobernanza, y, como consecuencia, surge la necesidad de promover una nueva alineacin, incluyendo, especialmente, la necesidad de repensar el papel del liderazgo, esencialmente relacional, en la medida en que la consecucin de los objetivos expresados en los proyectos de desarrollo asume cada vez ms un carcter horizontal, yendo ms all de los lmites de los gobiernos y exigiendo esfuerzos de articulacin con otros gobiernos y asociaciones mancomunadas. El antiguo liderazgo basado en el comando y control ya no es suficiente. El desafo que ser enfrentado por el lder contemporneo pasa a ser de dos naturalezas: movilizar sus equipos y articularse con otros equipos y lderes para la consecucin de los objetivos buscados. En el primer caso emprende con su equipo, abandonando el papel tradicional de controlar las manos 211

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

y asumiendo el rol de comprometer las mentes. En el segundo, necesita desarrollar la capacidad de convencimiento (persuasin), porque que no hay jerarqua ms all de las fronteras institucionales. Se trata de lderes que construyen relaciones. Sin embargo, en el conjunto de los cambios oriundos de la redefinicin del papel del Estado - que incluyen la formacin de asociaciones mancomunadas, la retomada de la contractualizacin, la institucin de mecanismos de participacin social, la implantacin de tecnologas de gobierno electrnico que garanticen transparencia y accesibilidad, entre otras -, poca atencin ha sido dada a la necesidad de fortalecer (o incluso de construir) e institucionalizar sistemas de alta direccin pblica. La calidad de las polticas pblicas, tanto en lo que se refiere a su formulacin como a su puesta en marcha, depende, en gran parte, de la capacidad de la administracin pblica, personalizada en sus lderes, de comprender ese juego poltico en la opcin (muchas veces dramtica) que debe hacerse. De esa manera, el proceso de toma de decisin necesita transcender la vieja discusin tpica de las estructuras comando-control: debe ser realizado desde arriba hacia abajo (el jefe decide) o desde abajo hacia arriba (la base decide). Los nuevos tiempos (de gobernanza) presuponen procesos decisorios desde afuera hacia adentro (la sociedad decide), para asegurar mayor legitimidad a las decisiones. En la implementacin, en consecuencia de la imposibilidad de responder a la totalidad de las demandas, se vuelve necesario introducir mecanismos de alianza con algunos sectores de la sociedad para aumentar la cobertura de la prestacin de los servicios. En ambos casos, la calidad (de la formulacin y de la implementacin) va a depender de la capacidad de articulacin (relacional) de los lderes. Para eso, se vuelve fundamental reflexionar sobre atributos del perfil de competencias del nuevo lder y sobre la necesidad de repensar las formas de seleccin, desarrollo y retencin, mecanismos de responsabilizacin y de incentivo para el ejercicio de este nuevo liderazgo. En el contexto del sector pblico, es notable la relevancia de esta capacidad relacional en el enfrentamiento de los desafos en el 212

Captulo 9

campo de la poltica pblica, en que la tendencia dominante es la de la permanencia (e incluso el agravamiento) de la brecha (gap) entre demanda social (de atencin a las necesidades de la poblacin) y la capacidad del Estado (expresada en el presupuesto pblico) de satisfacer esas demandas. Para complicar an ms, alrededor de esta brecha acta un conjunto de individuos representando a grupos de inters especficos y buscando capturar (muchas veces de forma legtima) el proceso de priorizacin. Potencializar procesos sociales creativos, guiar a la sociedad en direccin a valores diferentes, juego poltico, opcin trgica y movilizacin de apoyos son funciones incompatibles con la cultura de liderazgo jerrquico, tambin dominante en la mayor parte de las administraciones pblicas de la regin. Nuevamente, el desafo es lograr resultados en contextos donde el lder no siempre tiene gobernabilidad sobre las variables crticas, lo que presupone el desarrollo de capacidades relacionales de liderazgo. Desarrollar un nuevo perfil de competencias y enfrentar los desafos anteriormente sealados presupone la utilizacin de instrumentos gerenciales. El arsenal es ilimitado y la oferta, tanto por la academia como por empresas de consultora, sigue aumentando. Algunos de esos instrumentos son de uso consagrado y estn siendo perfeccionados a lo largo del tiempo; otros tienen vida corta y rpidamente pierden la validad. Esto impone l gestor el desafo de la seleccin y de la adaptacin de los instrumentos para atender a sus finalidades.

9.7. Gestin del desempeo basada en pactaciones


El contrato de gestin es la herramienta bsica del gobierno matricial, y es adoptado en las perspectivas horizontal y vertical. El primer caso se consuma con la implantacin de formas de pactuacin de resultados entre gobierno (contratante) y la red de implementacin de cada programa (contratado, representado por el conjunto de organizaciones implementadoras), representado por el gerente del programa, en la calidad de coordinador de la red de nudos implementadores. En el segundo caso, la pactuacin de resultados entre gobierno (como contratante) y organizaciones (como 213

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Proyecto Estratgico A

Proyecto Estratgico B

Proyecto Estratgico C

Proyecto Estratgico N CONTRATOS DE GESTIN

Unidad 1

Unidad 3

Unidad 4

Unidad N

Figura 9.3 - Acuerdos de desempeo derivados de la alineacin horizontal

ACUERDOS DE DESEMPEO DERIVADOS DE LA ALINEACIN VERTICAL

Proyecto Estratgico 1

Proyecto Estratgico 2

Proyecto Estratgico 3

Proyecto Estratgico 4

Proyecto Estratgico N

Unidad 1

Unidad 2

Unidad 3

Unidad 4

Unidad N

ALINEACIN VERTICAL CONTRATOS DE GESTIN Acuerdos de desempeo horizontales por equipos Acuerdos de desempeo horizontales individuales

Figura 9.4 - Acuerdos de desempeo derivados de la alineacin horizontal

214

Acuerdos de desempeo horizontales por equipos

Acuerdos de desempeo horizontales individuales

Unidad 2

ALINEACIN HORIZONTAL

Captulo 9

contratadas, por medio de sus dirigentes) configura la alineacin vertical. Los resultados objeto de la pactuacin deben ser mnimamente la contribucin al logro de las metas de los programas que se relacionan con la organizacin y otros resultados prioritarios vinculados con otras demandas identificadas. De esta manera, realizados las alineaciones horizontal y vertical sobre la base de los contratos de gestin de programas y de organizaciones, el prximo paso consiste en suministrar al rea de gestin de personas los instrumentos que comprometan a los equipos con los resultados establecidos. Entre ellos estn: Acuerdos de desempeo (por equipos e individuales) desde la perspectiva horizontal. De esta manera, cada equipo y cada individuo establece sus compromisos orientados al alcance de los objetivos de los programas (Figura 9.3); Acuerdos de desempeo (por equipos e individuales) desde la perspectiva horizontal. De esta manera, cada equipo y cada individuo establece sus compromisos orientados al alcance de los objetivos de los programas (Figura 9.4).

9.8. Desarrollando una poltica de remuneracin basada en competencias y desempeo


Establecidos los contratos de gestin y definidos los acuerdos de desempeo, el prximo paso consiste en disear una poltica de gestin de personas basada en competencias y resultados. Eso implica repensar las formas tradicionales de remuneracin adoptadas en la administracin pblica, que son de alta complejidad operacional y completamente desvinculadas de los resultados organizacionales. El movimiento en las carreras, va procesos de ascenso, en la mayor parte de los casos obedece a criterios de antigedad o es basada en evaluaciones poco criteriosas, lo que contribuye a la falta de compromiso de las personas con los resultados organizacionales. Se propone como alternativa la adopcin de un nuevo enfoque, basado en los siguientes principios: El conocimiento es el valor central de la organizacin para la consecucin de sus objetivos y la gestin del conoci215

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

miento es el instrumento bsico de alineacin entre la poltica de RH y la estrategia organizacional; El compromiso de las personas con el resultado es el factor-clave de xito para la obtencin de un desempeo superior; El desempeo de los equipos y de las personas debe ser reconocido y recompensado a partir de criterios meritocrticos, transparentes y legitimados dentro de la organizacin; La evaluacin de desempeo debe ser un instrumento del fortalecimiento institucional y del desarrollo personal; Como consecuencia, deben ser evitados procedimientos que incentiven la competencia predadora en el mbito de la organizacin; Las competencias necesarias para el logro de los objetivos (de programas y organizaciones) y el grado de consecucin de dichos objetivos son los elementos bsicos para el establecimiento de la remuneracin.

De esta manera, de forma resumida, la poltica de remuneracin propuesta deber contener tres componentes: El primero de ellos, fijo, que corresponde a la remuneracin bsica del funcionario, pagado mensualmente. El segundo, variable, corresponde al stock de competencias acumuladas por los funcionarios, es pagado, tambin, mensualmente. Esas competencias son definidas por una instancia central de monitoreo estratgico de gobierno denominada Central de Resultados y son las competencias necesarias para la consecucin de los objetivos contenidos en los contratos de gestin (de programas y organizaciones). Este es el punto ms sofisticado del modelo propuesto y es aqu presentado de forma tambin preliminar. Algunos requisitos son fundamentales para el funcionamiento adecuado de este modelo: Las competencias deben tener vinculacin directa con los objetivos de los contratos de gestin; Deben ser valoradas de acuerdo con el grado de relevancia para la estrategia organizacional y varan a lo largo de 216

Captulo 9

los aos: una determinada competencia puede, por ejemplo, valer 100 puntos actualmente y bajar a 70 puntos en el futuro, de la misma forma en que una competencia emergente puede tener un valor menor actualmente y aumentar en el futuro en razn de su relevancia para el logro de los objetivos; As, un contrato de gestin (de programa o de organizacin) debe ser desarrollado en un conjunto de competencias necesarias con el respectivo dimensionamiento de la cantidad de personas con dichos atributos; Las competencias son clasificadas, cada una, en niveles de profundidad, y las personas sern calificadas de acuerdo con ese grado: senior, pleno y jnior. Esa certificacin deber ser otorgada por un comit especializado (externo o interno). Finalmente, el tercer componente de la remuneracin corresponde a los resultados de los acuerdos de desempeo (de programa y de organizacin) a los cuales las personas estn vinculadas. Deber ser pagado semestralmente o de acuerdo con los perodos de evaluacin de los contratos de gestin. En resumen, el modelo propuesto tiene la siguiente composicin: Remuneracin = (valor fijo + valor por competencia) mensual + (valor por resultado del programa + valor por resultado por organizacin) semestral. En sntesis, el conocimiento se convirti en el principal recurso de las organizaciones y ha sido el elemento central de los sistemas de gestin, no slo de personas, sino tambin de la gestin de la estrategia en su conjunto. El abordaje del gobierno matricial incorpora la gestin de personas como elemento capaz de viabilizar la agenda estratgica de gobierno e inserta un nuevo conjunto de atributos (gestin del conocimiento, reformulacin de los sistemas e instrumentos de gestin de personas, reinvencin del liderazgo) adaptado al modelo de gobernanza que se impone en estos nuevos tiempos.

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Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

ReferEncias ABRUCIO, Fernando. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica: um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Braslia, ENAP. 1996 BRANDO, Hugo Pena; GUIMARES, Toms de Aquino. Gesto de Competncias e Gesto de Desempenho: tecnologias distintas ou instrumentos de um mesmo construto? Revista RAE Revista de Administrao de empresas. So Paulo. v.41, n.1, p. 8-15, jan./mar. 2001. Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica. Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado Santa Cruz de la Sierra. Bolivia. 26-27 de junio de 2003. Fundacin Premio Nacional de la Calidad. Criterios de Excelencia. 2003. LONGO, Francisco. La reforma del empleo pblico en las democracias avanzadas: mrito con flexibilidad in Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica Servicio Civil: Temas para un dilogo. Banco Interamericano de Desenvolvimento. 2003. LONGO, Francisco. Mrito e Flexibilidade A Gesto das Pessoas no Setor Pblico. Editora FUNDAP. So Paulo. 2007. MARINI, Caio. Liderana em tempos de governana. Artculo presentado en el XIV Congreso del CLAD. Salvador. 2009. MARINI, Caio. Gesto de Pessoas e a Abordagem do Governo Matricial: o papel das escolas de governo no alinhamento estratgico da arquitetura governamental. IX Congreso del CLAD. Madri. 2004. STOLLENWERK, M.F.L. Gesto do conhecimento: conceitos e modelos. In: Inteligncia Organizacional e Competitiva. TARAPANOFF, K. (org.) Braslia: Editora Universidade de Braslia. 2001.

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Captulo 10
Monitorando, Evaluando, Ajustando...

Captulo 10

Con la agenda estratgica y con el proceso de alineacin de las unidades implementadoras (esencialmente por medio de contractualizacin), la etapa de Monitoreo y Evaluacin constituye el tercer pilar del modelo de Gestin Matricial de Resultados. Monitorizar y evaluar significa generar informaciones sobre el desempeo de algo (organizacin, poltica, programa, proyecto, persona, etc.), para explicarlo (identificacin de factores inhibidores y promotores de resultados), y hacer uso de tales informaciones incorporndolas al proceso de toma de decisin del objeto monitoreado o evaluado, con el objetivo de buscar aprendizaje, transparencia y responsabilizacin. Aunque sean conceptos afines, el monitoreo suele referirse a la generacin de informaciones sobre el esfuerzo (seguimiento de iniciativas), y la evaluacin suele referirse a la generacin de informaciones sobre el logro de resultados. Desde el punto de vista de un modelo de gestin para resultados, monitoreo y evaluacin son mecanismos de control y correccin que permiten verificar la extensin en la cual la agenda estratgica es pertinente y est siendo realizada, adems de averiguar si los esfuerzos emprendidos estn dirigidos a ella. El punto crtico con relacin a sistemas de monitoreo y evaluacin es generar y colocar a disposicin informaciones de forma clara y gil para hacer correcciones en el momento oportuno y, consiguientemente, propiciar aprendizaje. Un sistema de monitoreo y evaluacin incluye definiciones sobre los objetos que sern monitorizados y evaluados; sobre los plazos y procedimientos de obtencin, tratamiento y disponibilizacin de los datos e informaciones, sobre los sujetos involucrados y sobre los instrumentos y formas de disponibilizacin de las informaciones generadas.

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Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

10.1. Objetos de Monitoreo y Evaluacin y Sistema de Puntuacin


El monitoreo y la evaluacin deben abarcar objetos tanto del esfuerzo como del resultado. Los objetos del esfuerzo pueden ser iniciativas (marcos, acciones, proyectos o procesos, incluso de mejora de la gestin, por medio de sus indicadores de ejecucin, excelencia y economicidad, segn el caso), estn o no dispuestas en instrumentos de pactuacin de resultados. En este sentido, cabe realizar un esfuerzo de integracin de oficinas de proyectos y/o de procesos al conjunto del sistema de monitoreo y evaluacin. Los objetos del resultado son los elementos programticos de la agenda estratgica, tanto en forma de objetivos, o proyectos como en forma de metas movilizadoras (por medio de sus indicadores de efectividad, eficiencia y eficacia, segn el caso), estn o no dispuestos en instrumentos de contractualizacin interna o externa. En este sentido, el sistema de monitoreo y evaluacin debe incorporar, de forma integrada, arreglos normalmente denominados oficinas de proyectos y de procesos, en una perspectiva estratgica. Se busca la evaluacin por separado de cada objeto y del conjunto de objetos, por medio de un sistema de puntuacin. Esta forma de evaluacin permite tanto la identificacin de problemas de desempeo localizados referenciados en determinados conjuntos de esfuerzos o resultados en lo que atae a la generacin de una nota global para toda la organizacin (o programa, poltica, proyecto, etc.) representa la operacionalizacin de su concepto peculiar de desempeo, que puede ser comparado en el tiempo, con casos similares, con miras al aprendizaje y al mejoramiento continuado. La generacin del puntaje de cada objeto debe basarse en la construccin de una escala que permita medir la consecucin de cada meta prevista para cada indicador relacionado con el objeto. Al compararse, en un determinado perodo de evaluacin, la meta prevista con la meta lograda, dicha escala permite evitar situaciones binarias, en las cuales se atribuye cero a la ausencia de logro o s por el alcance o superacin, y se establecen fajas de aceptacin (que 222

Captulo 10

Resultado Observado

Nota Atribuida

90 a 100% 80 a 89,9% 70 a 79,9% 60 a 69,9% 50 a 59,9% Por debajo del 50%

10 9 8 7 6 0

Cuadro 10.1 - Escala de puntuacin

deben ser calibradas de acuerdo con la sensibilidad del indicador) y de corte. De acuerdo con el caso (naturaleza de los indicadores), es posible que haya una escala patrn para todos los indicadores, grupos de indicadores o parmetros propios para cada indicador. El Cuadro 10.1 contiene un ejemplo ilustrativo de escala de determinacin de notas de 0 a 10, asociadas a valores realizados. Despus de haber atribuido un puntaje a todos los indicadores (de esfuerzo y de resultado), resta establecer una ponderacin entre ellos para generar una puntuacin global. Seguramente, cada caso exigir una combinacin distinta de pesos por indicador (de acuerdo con su grado de significancia, incluso al asumir que l ya haya pasado por pruebas de selectividad en el momento de la formulacin) y para grupos de indicadores, tanto por perspectiva (del BSC), grupos de stakeholders, macroprocesos, reas de resultados, como, en ltimo anlisis, por esfuerzo y por resultados. Las reglas generales son simples: indicadores de resultados deben poseer ponderacin mayor que los de esfuerzo (no hay nmeros cabalsticos, pero el peso de los resultados debe preponderar) y reas de resultado finalsticas deben pesar ms que reas de apoyo. El Cuadro 10.2 presenta un ejemplo de nota ponderada derivado de un proceso de evaluacin. 223

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica


Indicador Peso Pactado Realizado Grado de Logro (%) Nota Total de Puntos

22

27

123

10

30

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10

20

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100%

100

10

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1,5

100

10

15

100

97,59%

98

10

30

99,70%

99,77%

100

10

30

2,5

100%

94%

94

22,5

100

10

10

2,5

275

182,6

66

15

10

3,5

73

75,74

104

10

35

11

8.640

9.450

109

10

30

12

12

150

10

10

Totais

28,5 Puntuacin Global

272,5 9,56

Cuadro 10.2 - Comparativo de las metas programadas y de los resultados logrados de la Red Nacional de Enseanza e Investigacin

10.2 Comprendiendo el proceso y las modalidades de Monitoreo y Evaluacin


El proceso de Monitoreo y Evaluacin define la forma y el timing en que los datos sern obtenidos, tratados y, principalmente, colocados a disposicin. Incluye definiciones de plazos, o definiciones sobre el perodo de evaluacin, alcance, productos y actores de las evaluaciones, de manera que formen conjuntos integrados de modalidades de monitoreo y evaluacin. Con relacin a los plazos, un ciclo de evaluacin (generalmente coincidente con un ciclo de pactuacin) puede dividirse, segn el caso, en perodos diferentes de evaluacin (mes, cuatrimestre, ao, etc.) y comprender diferentes arreglos de objetos de evaluacin, procedimientos y partes involucradas. Generalmente, hay tres principales modalidades de evaluaciones, ex cursum y ex post: a) evaluacin de esfuerzos en perodos cortos (de uno a tres meses); b) evaluacin de esfuerzos y resultados en perodos medios; y c) evaluacin de resultados al final del ciclo de evaluacin. 224

Captulo 10

La primera modalidad est enfocada en esfuerzos. Es muy comn que el monitoreo de iniciativas (marcos, acciones, etc.) se establezca en perodos de evaluacin relativamente cortos/frecuentes, en bases mensuales, bimestrales, trimestrales, etc. Es deseable que este tipo de evaluacin sea parte esencial del proceso gerencial de las unidades evaluadas involucradas en la implementacin, cuyos lderes tienen un rol esencial en el mantenimiento de una constante comunicacin. La participacin de unidades evaluadoras (externas o supervisoras de las unidades implementadoras) debe ser proporcional al grado de crtica y sensibilidad de los objetos de la evaluacin. Es preferible que las unidades evaluadoras tengan una presencia ms incisiva en la evaluacin de resultados que de iniciativas, excepto en los casos en que los riesgos justifican la gestin intensiva de iniciativas. El producto de esta modalidad de Monitoreo y Evaluacin debe ser mnimamente un conjunto de informaciones sobre la marcha de las iniciativas en forma de un informe sucinto de ejecucin y de exposicin en el panel de control, con las debidas consideraciones sobre eventuales reprogramaciones de iniciativas y resultados. Los perodos de evaluacin de los resultados pueden variar mucho de acuerdo con la naturaleza de los indicadores y con los plazos de vencimiento de las metas, que pueden ser relativamente cortos (de cuatro a seis meses) o largos (de uno a dos aos). Esta modalidad est enfocada en esfuerzos y resultados y se destaca la posibilidad de reprogramacin de ambos. En todo caso, finalizado un perodo de evaluacin de resultados, las unidades evaluadas elaboran: Clculos del logro de los resultados (indicadores y metas programados x logrados, puntuados de acuerdo con sistema especfico) y de la ejecucin (iniciativas programadas x realizadas), y generacin de las notas correspondientes; Anlisis indicativos del alcance de los resultados programados en el punto de evaluacin futuro (prximo perodo de evaluacin); Justificaciones sobre eventuales incumplimientos (real o indicativo) o superaciones. 225

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

En esta ocasin, cabe a la unidad/autoridad evaluadora manifestarse sobre la aceptacin o el rechazo de las justificativas para eventuales incumplimientos (real o indicativo) o superaciones, evaluar si el eventual incumplimiento ocurri debido negligencia, transformaciones en las condiciones del contexto (crisis, falta de recursos, etc.) o fallas de formulacin (inconsistencia de metas), y entonces hacer recomendaciones y proponer ajustes. Si correspondiera, la unidad/autoridad evaluadora podr realizar auditora de datos para verificar la generacin de los indicadores. El producto de esta etapa es la presentacin de los resultados, ejecuciones y evaluaciones, por medio de informes, de divulgacin en panel de control y de eventos colectivos de rendicin de cuentas, que, adems, tiene un saludable efecto de exposicin de quienes deben presentar resultados. Otra modalidad de Monitoreo y Evaluacin es la evaluacin de resultados al final de un ciclo de evaluacin (aunque tambin de acuerdo con la extensin de este, pueda ser pertinente la realizacin de una evaluacin de medio-trmino). Esta modalidad coloca el foco en los resultados, ya que, al final de un ciclo de evaluacin, ya no tiene sentido evaluar los esfuerzos y no caben ms reorientaciones, excepto en otros ciclos de evaluacin. De forma muy similar a la modalidad anterior, las unidades evaluadas elaboran: Clculos del logro de resultados (indicadores y metas programados x logrados, puntuados de acuerdo con sistema especifico) y generacin de las notas correspondientes; Anlisis sobre la pertinencia y coherencia de los resultados programados y logrados; Justificaciones sobre eventuales incumplimientos (real o indicativo) o superaciones. Adems de la manifestacin sobre la aceptacin o el rechazo de las justificaciones sobre eventuales incumplimientos (reales o indicativos) o superaciones, y de la evaluacin de si el eventual incumplimiento ocurri debido a negligencia, cambios en las condiciones del contexto (crisis, falta de recursos, etc.) o fallas de formulacin (inconsistencia de metas), con o sin auditora de datos, la unidad/autoridad evaluadora promueve la presentacin de los resultados por 226

Captulo 10

medio de informes, de divulgacin en panel de control y de eventos colectivos de rendicin de cuentas que, por las caractersticas de final de un ciclo de evaluacin, deber involucrar a un mayor conjunto de actores externos, incluso evaluadores externos y enfoques que busquen contrastar evaluaciones diferentes alrededor de temas, problemas o temas predefinidos. El Cuadro 10.1 ilustra el modelo de Monitoreo y Evaluacin del ayuntamiento de Curitiba. Es importante considerar que las modalidades de evaluacin pueden (y las dos ltimas deben, principalmente la ltima) combinar evaluaciones endgenas (en el mbito del modelo de gestin para resultados), por actores evaluados (autoevaluacin) y actores evaluadores (generalmente supervisores de los primeros), con seguimientos exgenos, por evaluadores independientes, contratados para actuar sobre determinados objetos en determinados momentos del ciclo de evaluacin (principalmente al final).

10.3. Definiendo la central de resultados


Central de resultados es apenas una de las denominaciones de una unidad de monitoreo y evaluacin, que tiene la incumbencia de coordinar los procesos de Monitoreo y Evaluacin y operar un panel de control. Es la herramienta esencial de diseminacin interna y externa de las informaciones generadas (esencial para su incorporacin a los procesos de toma de decisin). La central de resultados es la sala de situacin y la central de planeamiento del gobierno o de la organizacin, no slo porque monitoriza, informa y (re)programa, sino tambin, por dichas razones, coordina y ejerce un control estratgico vital, ya que debe estar atenta a las reorientaciones necesarias, y no slo al registro pasivo de los actos y hechos o al simple anlisis de si ellos convergen o divergen de los resultados pretendidos. La metfora de la sala de situacin o sala de guerra deja claro que la central de resultados es un instrumento esencial de deliberacin, una central de accin, a partir de la cual decisiones correctivas, punitivas, compensatorias y de asignacin de recursos deben proce227

Evaluaciones

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Mensual Objetos de M&A Programas Resultados (indicadores y metas pactadas)

Cuatrimestral Anlisis del indicativo de alcance de los resultados

Anual

Cuadrienal

Evaluacin del alcance de los resultados

Evaluacin del alcance y pertinencia de los resultados

Proyectos

Resultados (indicadores y metas gerenciales y de productos Ejecucin (marcos) Seguimiento gerencial

Anlisis del indicativo de alcance de los resultados

Evaluacin del alcance de los resultados

Evaluacin del alcance y pertinencia de los resultados

Evaluacin de la ejecucin

Evaluacin de la ejecucin

Evaluador / Eventos

Reunin mensual de Seguimiento en cada Unidad Sectorial (EP) Unidad de gestin (casos seletos) Informe de Ejecucin (informaciones

Unidad de gestin Reunin Cuatrimestral de M&A con presencia del Intendente

Unidad de gestin Reunin anual de M&A con presencia del Intendente

Unidad de gestin Evaluadores externos Seminario de evaluacin Cuadrienal con participacin de la sociedad civil
Informe Cuatrimestral de Evaluacin de la ejecucin (nota de la ejecucin, indicativos, recomendaciones)

Productos

Informe Anual de evaluacin del contrato de gestin (nota ponderada y recomendaciones

Informe Cuadrienal de evaluacin de los contratos de gestin (nota ponderada y recomendaciones) Informes de evaluaciones externas)

Cuadro 10.1 - Modelo de Monitoreo y Evaluacin del Ayuntamiento de Curitiba

228

Captulo 10

der de ciclos cortos de feedbacks. El foco no est en la obtencin y en el procesamiento de la informacin, sino en la calificacin del juicio y en la reduccin del tiempo de reaccin. (Thiry-Cherques y Costa s.d.) Los determinantes de la viabilidad econmica de una sala de guerra son el volumen de informaciones y el tiempo de respuesta requerido. Se trata, por lo tanto, de redes nodales con gran cantidad de informaciones, pero con tiempo suficiente para la reflexin antes de la toma de decisiones. La combinacin que justifica el montaje de una sala de situacin o sala de guerra combina los factores de volumen mximo y tiempo mnimo. La central de resultados constituye los nervios y el cerebro del modelo de gobernanza para resultados. Por esta razn, debe ser dotada de centralidad clara e inequvoca y debe estar muy cerca del ejecutivo principal. La Figura 10.1 ilustra la posicin de la central de resultados, destacndose las flechas puntuadas que representan los principales flujos de informacin.

Figura 10.1 - Posicin de la Central de Resultados

229

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Aunque deba, en la mayora de los casos, constituir una unidad organizacional especfica, es fundamental tener claro que la central de resultados forma parte de una estructura en red que incluye unidades evaluadas y equipos de evaluadores (internos y/o externos). El equipo de la central de resultados debe ser formado por monitores/evaluadores que se dedicarn a una cartera de unidades evaluadas, pactaciones o reas de gobierno. Mientras tanto, capacitacin intensiva es esencial no slo para propiciar el desarrollo de capacidades tcnicas, sino, principalmente, para desarrollar habilidades de relacin mediante un estndar de actuacin proactiva. Finalmente, es vital la integracin entre la central de resultados, la comunicacin social y los sistemas de control interno y externo, esencialmente para promover la transparencia y la responsabilizacin. De esta manera, la central de resultados puede engendrar arreglos peculiares, tales como colegiados (comits de evaluacin internos o externos) responsables de la rendicin de cuentas, transparencia, control social, etc. En este sentido, se recomienda la institucin de un consejo, formado por representantes de las diferentes partes interesadas, con el rol de disponer sobre los ciclos y las modalidades del proceso de monitoreo y evaluacin, para darle mayor legitimidad.

10.4. Elaborando el panel de control y diseminando las informaciones


Un panel de control es un dispositivo de visualizacin de un conjunto relevante y necesario de indicadores expuestos en forma de grficos y cuadros, con sealizadores de tal manera que las informaciones sobre el desempeo de los objetos de un sistema de gestin para resultados puedan ser transferidas a sus usuarios, para ser prontamente consumidas y absorbidas en sus procesos decisorios. De esta forma, los dos principales requisitos crticos de un panel de control son: Forma y disposicin: las informaciones deben ser amigables para los usuarios y deben estar agrupadas de acuerdo 230

Captulo 10

con sus necesidades y formas de comprensin. Exceso de informaciones, contaminacin visual y formas complejas de disposicin y presentacin de datos e informaciones no ayudan. Es fundamental que el panel de control tenga un diseo funcional e interesante; Acceso y tempestividad: es esencial que los usuarios de la informacin puedan recibir los datos e informaciones necesarios a tiempo y, eventualmente, interactuar cargando datos con gran facilidad de acceso. La Figura 10.2 presenta dos ejemplos de partes del panel de control del Ministerio de Salud. Un bien panel de control puede ser elaborado y colocado a disposicin de mltiples formas: webpages, banners, monitores/displays, carteles, sistemas informatizados. La eleccin de una o ms formas de operarlo depender de la necesidad (principalmente en funcin de la dinmica de actualizacin de los indicadores y de los requisitos de acceso y disponibilizacin) y de la disponibilidad de recursos para tanto. En todos los casos, un sistema informatizado de gestin para resultados, en cuyo mbito el panel de control es el elemento central, deber ser moldado de acuerdo con los requisitos lgicos del modelo de gestin para resultados, y no el contrario; deber pautarse por los principios de la simplicidad, presentacin amigable a los usuarios y plataforma web para acceso externo e interno y servir de base de relacin de la red de Monitoreo y Evaluacin. La Figura 10.3 representa ejemplos de pantallas de visualizacin del panel de control por medio del programa Matricialnet.

10.5. Limitaciones y atributos de un buen modelo de Monitoreo y Evaluacin


En sntesis, lo esencial en el desarrollo de modelos de monitoreo y evaluacin es desconstruir el mito del control perfecto y total. No hay modelos perfectos en trminos de alcance, metodologa y 231

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Figura 10.2 - Panel de control del Ministerio de Salud

232

Captulo 10

233

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

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Captulo 10

Figura 10.3 - Telas de MatricialNet

timing. Es imposible (e inviable) evaluar todo, sin limitaciones, en el tiempo correcto. Evaluaciones cuestan, metodologas son limitadas (incluso con la creciente aplicacin en bsqueda acadmica para Monitoreo y Evaluacin), el tiempo fluye de forma inestable (puede abreviar o extender perodos de evaluacin), y hay mltiples problemas de confiabilidad y calidad de informaciones (desde el clsico problema de asimetra de informaciones hasta la difcil participacin de unidades ejecutoras que actan en la punta en complejos arreglos de implementacin en red). Adems, eso todo se aplica a objetos dinmicos, complejos y multifacticos, que requieren mltiples formas yuxtapuestas de evaluacin para aumentar la seguridad de las conclusiones y mitigar problemas de calidad de los datos (interna, externa, autoevaluacin, cualitativa, cuantitativa, con desempeo pactado, calculado, percibido, comparado, etc.). En este sentido, la meta-evaluacin, o sea, la evaluacin del modelo de evaluacin, debe ser siempre un componente activo de los modelos propuestos, con miras a minimizar limitaciones y promover mejoramientos en bases sostenibles. Cuando se trata de Monitoreo y Evaluacin, hay ptimos modelos que evalan lo que es relevante, minimizando limitaciones 235

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

metodolgicas, y que ocurren en el timing apropiado; hay tambin modelos sub-ptimos, que no logran tanto, pero no dejan de ser vlidos, ya que su implantacin debe ser percibida como un proceso de aprendizaje y perfeccionamiento. De esta manera, es preferible tener un modelo limitado a no tener ninguno. Pero, en una u otra situacin, lo mejor es no olvidar los atributos de un buen modelo: Selectividad: seleccin de los objetos de acuerdo con criterios de significancia; Coherencia: alineacin entre objeto y metodologa; Integracin: intramodelo y extra con otros modelos; Simplicidad y adecuacin instrumental: eleccin y desarrollo de instrumentos de acuerdo con criterios de funcionalidad; Calidad: verosimilitud y timing de las informaciones generadas; Consumo y apropiacin: aprovechamiento de la informacin en el proceso gerencial por dentro y por fuera (va mecanismos de transparencia, responsabilizacin y participacin de pblicos externos); Confiabilidad: credibilidad de las informaciones y explicaciones generadas; Legitimidad: participacin de los pblicos de inters; Cuestionabilidad: confrontacin de informaciones, verificaciones cruzadas y auditora de datos.

ReferEncias
Thiry-Cherques e Costa (sem data). Salas de Guerra. EBAPE-FGV. Sem data

236

Captulo 11
Promoviendo la Sostenibilidad de los Modelos de Gestin para Resultados*1

*Contiene trechos de Martins, H. y Marini, C., Os bruxos da gesto pblica: reflexes sobre consultoria organizacional no setor pblico. XII Congresso del CLAD. Santo Domingo, novembro (2007)

Captulo 11

El objetivo de este volumen fue elaborar una argumentacin prctica sobre la gobernanza para resultados, con el objetivo de subrayar su necesidad y posibilidad de implementacin. Esto es importante porque gestin para resultados puede ser muchas cosas al mismo tiempo. Puede ser retrica, discurso, ilusin, pero tambin puede ser realidad, prctica concreta de muchos gobiernos que desean realizar transformaciones positivas para mejorar las condiciones de desarrollo. En este volumen, se busc elaborar una argumentacin a partir de varios elementos, que desembocan en el modelo de la gestin matricial de resultados, un instrumento de la gobernanza para resultados. El argumento es el siguiente: Modelos abarcadores e integrados de gestin para resultados son elementos esenciales de la gobernanza contempornea, ya que permiten que toda la sociedad y el sistema poltico se orienten hacia resultados, de manera que se consolide un modelo de estado-red; Segn la literatura gerencial de punta y las experiencias paradigmticas, modelos abarcadores e integrados de gestin para resultados deben ser dinmicos (engendrar la continua formulacin, implementacin, evaluacin de resultados), abarcadores (integrar esfuerzos y resultados) y multidimensionales (considerar y alinear mltiples factores que actan predominantemente en la produccin de resultados, tales como estrategias, estructuras, procesos, personas, recursos, entre otros); La gestin matricial de resultados se ajusta a estos requisitos y se diferencia por lo menos en dos direcciones: a) al subrayar la necesidad de alineacin de la estructura implementadora con la estrategia no slo por medio de dispositivos de despliegue de la estrategia (en resultados o iniciativas ms especficos vinculados a unidades organizacionales), sino tambin por una visin total y contractual de las interrelaciones entre elementos de la estrategia 239

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

y de la estructura (que permiten tratamientos adaptados a partir de cada elemento de la estrategia y de la contribucin de sus respectivas unidades implementadoras as como a partir de cada unidad implementadora y de los respectivos elementos de la estrategia a los cuales debe contribuir); y b) al vincular a la matriz que combina elementos de la estrategia con elementos de la estructura con una visin de transformacin organizacional, integrando ajustes en las estructuras, procesos y gestin de personas. Pero, si fuera convincente, cmo convertir a este argumento en accin? Cmo implementar un modelo de gestin para resultados capaz de crear valor pblico, de ser sostenible, continuado y capaz de perfeccionarse? Resumidamente, gestin para resultados es un proceso. Como tal, tiene que ser modelado, inducido, administrado y posee requisitos crticos. Sobre todo, exige el desarrollo de capacidades para que sea apropiado y se sustente. Este es el tema de este captulo final, que buscar presentar algunas reflexiones acerca de esas cuestiones.

11.1. Gobernanza para resultados es un proceso: cuidado con los modismos!


Eso significa que un modelo de gestin para resultados no es algo que se compra, se instala y se opera como un software. Gestin para resultados es un proceso de cambio organizacional o gubernamental que busca introducir transformaciones en las estrategias, estructuras, procesos, personas y en la asignacin de recursos. Como tal, funciona con una pluralidad de aspectos de la realidad organizacional y exige una apropiada estrategia de intervencin. No se trata de pensar en procesos de cambio de manera formal (emanada de actos legales) o heurstica (ordenada segn fases predefinidas), sino que es necesario reconocer que procesos de transformacin son una combinacin inestable (impredecible en lo que atae a la posibilidad de controlarlos ex-ante, ex-cursum o ex-post) de problemas, 240

Captulo 11

soluciones, apoyos y emprendedores del cambio, lderes que logran construir una visin del cambio (a partir de la construccin de significados sobre problemas y soluciones) y movilizan apoyos (internos y 1 externos) creando ventanas de oportunidades o aprovechndolas. Esta comprensin puede revelar muchas posturas e imposturas en la determinacin de poner en marcha un modelo de gestin para resultados. La visin del problema de desempeo es, por lo tanto, una primera cuestin que involucra la adopcin de modelos de gestin para resultados en el sector pblico. Es necesario que los dirigentes en el sector pblico eviten desarrollar visiones reduccionistas de problemas de desempeo, generalmente atribuidos a la falta de recursos (normalmente financieros, pero tambin recursos humanos, gerenciales y, muchas veces, fatal y pesimistamente referentes a dificultades derivadas de marcos normativos relacionados con adquisiciones y asignacin de recursos en general); a la ilusin de que una agenda excesivamente enfocada permitir la solucin de cuestiones estructurantes y transversales; a la negligencia de riesgos y oportunidades que se reconfiguran muy dinmicamente en el contexto. Sucumbir a este modelo de percepcin de problemas no revela la precedencia de la estrategia, portadora de una percepcin de problemas a partir de la visin de futuro y, principalmente, de la perspectiva de las partes interesadas beneficiarias. Otra cuestin crtica es el tiempo: el sentido de oportunidad, el aprovechamiento en tiempo til de ventanas de oportunidad, siempre circunstanciales e inestables. En este sentido, es esencial que no se confunda rapidez y sentido de oportunidad con una actuacin exclusivamente enfocada en el corto plazo. La oportunidad de realizar el futuro est en el presente. El presente desprovisto de ideal de futuro es una mera repeticin del pasado.
1 Esta concepo de lgica de los procesos de transformacin es tributaria de la visin de la seleccin temporal aleatoria en anlisis de polticas pblicas, a ejemplo del modelo de corrientes mltiples (multiple streams) de Kingdon (1984). Los postulados bsicos del modelo de Kingdon afirman que decisiones de polticas pblicas (formulacin y reformulacin) suceden por la combinacin de un problema, un flujo poltico y un flujo de poltica pblica, que convergen y son catalizados por la accin emprendedora de un lder o emprendedor de poltica pblica: personas trabajan en problemas cuando una combinacin particular de problema, soluciones y participantes en una seleccin posibilita esto. (Kingdon, 1984:86)

241

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

En este sentido, aunque la gestin para resultados pueda servir para la solucin de problemas focalizados (en el tiempo y en el espacio de la actuacin gubernamental), la motivacin mayor de un modelo de gestin para resultados debe ser un ideal transformador, la construccin del futuro basado en nuevas posibilidades de desarrollo. Complementariamente con el problema del problema, el problema de la solucin consiste en la fetichizacin o atribucin de cualidades y efectos extraordinarios a determinadas soluciones: ideas, mtodos, instrumentos, generalmente acompaados de una marca (grife) que se vuelve notable y establece una referencia. El problema de la solucin es, en este sentido, la prevalencia de la solucin del problema basada en una inflacin de expectativas. El fetiche es una ilusin, una artificialidad, un simbolismo que a veces preside los juicios y opciones relativos a instrumentos y herramientas para implementar la gestin para resultados. El reduccionismo lgico y la consideracin del todo por la parte, son una consecuencia habitual del fetiche alrededor de soluciones relacionadas con la gestin para resultados. Por detrs del fetiche y del reduccionismo, subsisten diferentes visiones sobre la organizacin objeto de intervencin tanto una organizacin gubernamental, en particular, como la administracin gubernamental en su conjunto. Una postura objetiva tiende a considerar a la organizacin como una cosa siendo arreglada, desmontada, remodelada. Generalmente, por detrs de la visin objetivista hay una nocin mecanicista, en el sentido de que las organizaciones son conjuntos de elementos programables bajo condiciones estables de operacin controlada. Se enaltece al conocimiento tcnico aplicable, el dominio de instrumentos y herramientas, y se busca una implementacin programada y controlada de la solucin visada. La visin subjetivista considera y trata a la organizacin como una entidad, un organismo vivo que interacta (con el medio y con otros organismos) segn estndares complejos y cuyo comportamiento obedece a una lgica compleja pautada por la imprevisibilidad, pluralidad y ambigedad. El proceso de aproximacin problema-solucin es permeado por interacciones simblicas y voluntarias sometidas a mltiples influencias de la cultura, de las relaciones de 242

Captulo 11

poder y de las personalidades involucradas. La sensibilidad es tan esencial como el conocimiento tcnico aplicado, y la implantacin es vista como un proceso inestable, sometido a hallazgos, nuevos aprendizajes y reorientaciones. Ambas posturas pueden ser pragmticas y adecuadas en determinadas circunstancias. Pero una postura excesivamente objetivista puede llevar a creer en la posibilidad ilimitada de intervenciones quirrgicas (generalmente relacionadas con procesos y estructuras), como soluciones completas, como si una parte pudiese ser tratada independientemente de su interrelacin con el todo, revelando una miopa fragmentaria altamente reduccionista. Por otro lado, una postura excesivamente subjetivista, aunque reconozca y considere el lado simblico de la organizacin, no es inmune al fetiche por enfoques subjetivistas (generalmente relacionados con desarrollo de personas, clima y cultura organizacionales) que se limitan a sus aspectos subjetivos sin las debidas conexiones con otras dimensiones ms objetivas (tales como estrategia, estructura, procesos, etc.). Muy a menudo, se observa la prevalencia de ciertos enfoques que, por la exposicin y notoriedad en los medios de comunicacin social, adquieren propiedades mgicas para solucionar problemas y tienden a ser consideradas como una panacea. Muchos modelos de gestin para resultados se reducen a metodologas-patrn, ilustradas en la figura de la caja mgica de herramientas autoaplicables y a menudo de forma descontextualizada. Paquetes, personas e instituciones son consagrados y sacralizados como extraos objetos de deseo de gobernantes y dirigentes pblicos, envueltos en estrategias seductoras de ventas y promocin. Adems de estrategias efectivas de marketing, seguramente hay efectos reales positivos y efectos simblicos de los modismos la sensacin de un conjunto de dirigentes de sentirse en lnea con las tendencias del mercado de soluciones gerenciales.

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Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

11.2. Movilizacin, desarrollo de capacidades y apropiacin


La postura del desarrollo de capacidades est basada en la transferencia de tecnologa, en la participacin y en la capacitacin, en el discernimiento crtico, en la evaluacin conjunta y en la difusin de innovaciones, factores esenciales para asegurar la calidad, y la sostenibilidad de las intervenciones. Movilizacin, conciencia para resultados, comunicacin y participacin son factores crticos esenciales. La implantacin de modelos de gestin para resultados requieren una condicin central: apropiacin, o la capacidad del beneficiario de dominar el proceso de generacin de resultados, apropindose de ellos en el sentido instrumental y en el sentido de los beneficios generados. No se trata de la transferencia de conocimientos para buscar su exacta reproduccin; se trata de la transferencia de conocimientos para generar una recreacin ms apropiada a los casos en cuestin. Desarrollo de capacidad es, por definicin, un curso de accin endgena, basada en activos y capacidades existentes y en la habilidad de personas, instituciones y de la sociedad en general de desempear funciones, solucionar problemas, fijar y lograr objetivos. La suposicin central, por lo tanto, es que las capacidades existen y deben ser desarrolladas, con la atribucin de un rol predominante al conocimiento y a las instituciones locales, con el objetivo de instrumentarlas para el ejercicio de sus funciones, en substitucin de la mera importacin de soluciones-patrn (one size fits all). El desarrollo de capacidades locales permite que el desarrollo sea ms sostenible. El desarrollo de capacidades es un proceso endgeno que ocurre en todas las sociedades en los niveles individual, organizacional y social. Este proceso puede ser apoyado o distorsionado por una intervencin externa. El desarrollo de capacidades es voluntario y demanda motivacin, lleva tiempo y muchas veces no se armoniza con presiones por resultados de corto plazo porque es un proceso 244

Captulo 11

especfico que resiste a circuitos previamente establecidos, ya que est basada en la expansin y el fortalecimiento de capacidades existentes, siendo dinmico y abierto a la adaptacin. La apropiacin es el dominio de ideas, estrategias, procesos, recursos y resultados, tanto de parte de gobiernos, como de segmentos sociales (sociedad civil y mercados) involucrados. La apropiacin es una condicin previa para el compromiso y para desarrollo de capacidades. Ms all de las discontinuidades poltico-administrativas, la falta de apropiacin es la gran causa de que muchos intentos de implementacin de la gestin para resultados fracasen.

11.3. Institucionalizando el proceso de transformacin


Finalmente, promover la sostenibilidad de los modelos de gestin para resultados significa implementar un proceso de transformacin que incluye cambio de cultura y de actitudes, lo que no es una tarea trivial. Al contrario, va a necesitar liderazgo y compromiso en un contexto caracterizado por resistencias y ambigedades. Todo cambio crea un clima de inestabilidad, lo que es natural frente a lo nuevo, que supone un costo inicial de aprendizaje. Tambin, inevitablemente asociada a un proceso de transformacin, est la posibilidad de ganancias y prdidas, desde la perspectiva de los actores involucrados en el proceso. Introducir modelos de gestin para resultados significa establecer una estrategia que, por intermedio de mecanismos que neutralicen las amenazas y potencialicen las oportunidades, enfrente desafos, por lo menos, en tres direcciones: Revisin del esquema jurdico legal, muchas veces restrictivo y casi siempre orientado a la conformidad normativa. Parte del presupuesto de que la buena gestin se limita al cumplimiento del principio de la legalidad. Claramente, no se propone el incumplimiento de la legislacin vigente. Al contrario, se propone una nueva institucionalidad que enfatice los resultados; 245

Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica

Innovacin gerencial, que implica la introduccin de nuevos instrumentos de gestin, tanto en la formulacin como en la implementacin y control de resultados; Adopcin de una nueva cultura orientada a resultados, que representa el desafo-sntesis. Si el propsito es el de la sostenibilidad, no basta cambiar el ordenamiento jurdico e introducir innovaciones si no hay una vigorosa estrategia de concientizacin para lo nuevo basada en el aprendizaje. Sobre este tema, Peter Senge (1990), en La Quinta Disciplina, enfatiza que el xito de una organizacin est directamente relacionado con su capacidad de aprender: las mejores organizaciones del futuro sern las que descubrirn como despertar el empeo y la capacidad de aprender de las personas en todos los niveles de la organizacin. Eso significa mucho ms que obtener informacin. En una conferencia para el programa Leardership and Mastery, compilada por Ray y Rinzler (1993), Senge afirma: aprender tiene muy poco que ver con informarse. En esencia, aprender consiste en mejorar la capacidad. Aprender es crear y construir la posibilidad para hacer lo que antes no podamos. El aprendizaje est ntimamente relacionado con la accin, lo que no ocurre con la absorcin de la informacin. Una de las razones por las cuales el aprendizaje tradicional es tan tedioso es esta: la absorcin de informaciones es aburridsima, demasiado pasiva. Ya el verdadero aprendizaje est siempre en el cuerpo, se conecta con la accin. As, es fundamental explicitar con mucha objetividad los resultados pretendidos con el cambio y las consecuencias positivas y negativas, para ampliar el espacio de adhesin. Normalmente el cambio es asociado al riesgo, pero muchas veces el riesgo mayor es no cambiar! Concluyendo, promover la institucionalizacin de este proceso de cambio en la direccin de la gestin para resultados significa trabajar con dos elementos-clave, que funcionan como sujeto y objeto del cambio: quien presta el servicio (los servidores pblicos) y quien se beneficia de l (el ciudadano). El cambio ser efectivo si existe compromiso de los funcionarios con los resultados que crean valor pblico en la percepcin de los ciudadanos. 246

Captulo 11

ReferEncias
Kingdon, J. Agendas. Alternatives and Public Policies. Harper. 1984. Lopes, C. y Theisohn, T. Ownership, leadership and transfor mation. Can we do better for capacity development? UMDP - Ear thscan. 2004. MARTINS, H. e MARINI, C. Os bruxos da gesto pblica: reflexes sobre consultoria organizacional no setor pblico. XII Congresso del CLAD. Santo Domingo. Nov. 2007 Ray, M e Rinzler, A. O novo paradigma nos negcios- estrat gias emergentes para a liderana e mudana organizacional, Cul trix- Amana. So Paulo. 1993. Senge, P. A quinta disciplina- arte, teoria e prtica da organizao de aprendizagem. Editora Best Seller. So Paulo. 1990.

247

Sobre o Instituto Publix

El objetivo del Instituto Publix es desarrollar conocimientos innovadores en gestin y transformarlos en resultados positivos para gobiernos, organizaciones y personas. Gestin para Resultados es nuestra especialidad. Desarrollamos soluciones que integran estrategias, estructuras, procesos, personas, monitoreo y evaluacin. Los diferenciales del Instituto Publix son: Abordaje de trabajo basado en el desarrollo de capacidades y en la apropiacin del conocimiento por los equipos de los clientes; Utilizacin de metodologas innovadoras que son una plataforma de integracin de otras diversas metodologas, propiciando una adaptacin a las necesidades y caractersticas especficas de cada caso. En los ltimos diez aos, hemos tenido la oportunidad de estar en el centro de relevantes transformaciones en la gestin pblica en Brasil y en el mundo. Nuestra lista de clientes incluye a organizaciones pblicas de variadas dimensiones y diferentes reas de polticas pblicas en los tres poderes. Estamos en casi todos los estados brasileos, en municipios, en el Gobierno Federal, en gobiernos de otros pases y en organismos internacionales. Entre nuestros principales proyectos, se destacan: Choque de Gestin en Minas Gerais; Diagnstico Institucional de la Administracin Pblica Angolea (UNDESA/ONU); Estudio sobre mejores prcticas en Gestin de Personas en Amrica Latina (BID); 249

Relevamiento sobre formas de relacin con entidades de colaboracin (Ministerio de Planeamiento); Diagnstico y plan de accin para el fortalecimiento de la gestin para resultados en el Gobierno Federal (Ministerio de Planeamiento y BID); Desarrollo de red gubernamental de la Regulacin y estudio sobre la organizacin y el funcionamiento de las Veeduras de las Agencias Reguladoras Ministerio de Gobernacin (Casa Civil) de la Presidencia de la Repblica); Poltica de Gestin Pblica del Estado de Esprito Santo; Implantacin de ncleos de administracin sistmica (unificacin de reas de apoyo) en el Gobierno de Mato Grosso; Modelacin Organizacional (Gobierno del Estado de So Paulo); Modelo de Gestin para Resultados del Ministerio de Salud; Gestin para resultados en la Secretara de Trabajo del Ayuntamiento de So Paulo; Programa de Desarrollo de Lderes Empresariales y Gubernamentales para la Agenda de Competitividad Nacional (BID/Gobierno de Paraguay); Red de Modernizacin de la Administracin Pblica del Estado de Par; Modelo de Gestin para Resultados del Gobierno del Distrito Federal; Contractualizacin de Resultados en el Ayuntamiento de Curitiba. El Instituto Publix tiene un catlogo de cursos en temas relacionados con la gestin para resultados, que rene a dirigentes, especialistas y protagonistas en un enriquecedor ambiente de aprendizaje. Para mayor informacin, ingrese al website: www.institutopublix.com.br/conhecimento.

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Sobre os autores

Alexandre Borges Afonso Cursando Maestra en Administracin y Polticas Pblicas en el ISCTE de Lisboa, post-graduado en Marketing por la Fundacin Getulio Vargas y graduado en administracin por la UnB. Ya ocup posiciones ejecutivas en empresas privadas y en la administracin pblica, en especial en el Ministerio de Administracin y Reforma del Estado y en el Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestin. Es conferencista en el rea de gestin pblica en eventos acadmicos y profesionales en Brasil y en el exterior y consultor de organismos internacionales. Es Director del Instituto Publix. Email: Alexandre.afonso@institutopublix.com.br Caio Marini Especialista en ingeniera industrial por la PUC/RJ y administrador pblico por la EBAPE/FGV. Ya ocup posiciones ejecutivas en empresas privadas y en la administracin pblica, en especial en el Ministerio de Administracin y Reforma del Estado, en la Secretara de Estado del Patrimonio y Administracin y en el Servicio Federal de Procesamiento de Datos del Ministerio de Finanzas Pblicas, donde fue Director de Negocios. Es consultor de organismos internacionales (BID, Banco Mundial y Naciones Unidas) en proyectos de cooperacin tcnica internacional en las reas de Reforma del Estado y modernizacin de la gestin pblica. En Brasil, acta como consultor de diferentes organizaciones federales, estaduales, municipales y del tercer sector. Es profesor-colaborador de la Fundacin Don Cabral y de escuelas de gobierno en Brasil y en el exterior. Es 251

autor de diferentes publicaciones en el pas y en el exterior sobre gestin estratgica, transformacin del Estado y desarrollo gerencial. Es coautor, con Humberto Martins, del abordaje del Gobierno Matricial. Es Director del Instituto Publix. Email: caiomarini@institutopublix.com.br HUMBERTO FALCO MARTINS Doctor en Administracin, PhD en administracin pblica por la EBAPE/FGV y especialista en Polticas Pblicas y Gestin Gubernamental por la ENAP. Ya ocup posiciones ejecutivas en empresas privadas y en la administracin pblica, en especial en el Ministerio de Administracin y Reforma del Estado y en el Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestin, donde fue Secretario de Gestin, delegado de Brasil ante el Comit de Gestin Pblica de la OCDE y Presidente de la Red de Gestin Pblica y Transparencia del BID. Es profesor-colaborador de la Fundacin Don Cabral y de escuelas de gobierno en Brasil y en el exterior. Es conferencista, autor de innumerables publicaciones y consultor de organismos internacionales en diferentes temas relacionados con la gestin pblica. Es coautor, con Humberto Martins, del abordaje del Gobierno Matricial. Es Director del Instituto Publix. Email: humberto@institutopublix.com.br JOO PAULO MARTINS MELO Graduado en Administracin por la UnB, cursa especializacin en Gestin de Negocios en la Fundacin Don Cabral. Ya particip en proyectos de consultora para el Ministerio Pblico Federal y para el poder ejecutivo en las esferas federal, estadual y municipal, para empresas pblicas y privadas, de todos los portes, con actuacin en el sector bancario, inmobiliario, educacional, alimenticio, de tecnologa de informacin, saneamiento y construccin civil. Tambin realiz proyectos e investigaciones para organismos internacionales, entre los cuales estn la Comisin Europea, la Organizacin Panamericana de Salud y el Banco Mundial. Imparte cursos y conferencias 252

en eventos acadmicos y profesionales. Email: jpmelo108@gmail.com JOO PAULO MOTA CORDEIRO Cursa Maestra en la Facultad de Tecnologa de la UnB (Depto. Ingeniera Elctrica), en las reas de Estrategia, Modelos de Gestin y Tecnologa de la Informacin con nfasis en el sector pblico. Tiene postgrado en Administracin Estratgica de Sistemas de Informacin por la FGV y se gradu en Administracin de Empresas en la UnB. Ya particip en proyectos de consultora para el poder ejecutivo en el mbito Federal, Estadual y Municipal y para organizaciones pblicas y privadas de todos los portes. Tambin coordin proyectos de desarrollo e implantacin de sistemas de informacin estratgica y de monitoreo y evaluacin. Profesor invitado en Programas de graduacin en Administracin de la UnB. Imparte cursos y conferencias en eventos acadmicos y profesionales. Es consultor del Instituto Publix. Email: joao.mota@institutopublix.com.br GILBERTO PORTO BARBOSA Graduado en Administracin, post-graduado en Contralora e Inteligencia Competitiva por la UnB y en Estrategia por la Harvard Business School. Tiene experiencia en proyectos de consultora para el sector pblico y privado. Editorialista del Peridico Correio Braziliense sobre Gestin Empresarial. Acta como profesor en cursos de graduacin, postgrado y educacin ejecutiva en la UnB y FGV. Es Consultor y Gerente de Proyectos del Instituto Publix. Email: Gilberto.porto@institutopublix.com.br MARCELO RODRIGUES TREVENZOLI Graduado en Administracin con habilitacin en Administracin de Empresas por la Universidad de Brasilia - UnB. Tiene experiencia en proyectos de consultora en gestin para el sector pblico y privado, adems de experiencia en investigaciones; particip en 253

proyecto de iniciacin cientfica de la UnB (PIBIC/CNPq/UnB) y en investigaciones para organismos internacionales (Banco Mundial/ CLAD). Es conferencista en eventos acadmicos y profesionales y consultor del Instituto Publix. Email: Marcelo@institutopublix.com.br MAURILIO HENRIQUE CORRA ENGEL Graduado en Ingeniera Civil por la UFRJ. Especialista en Administracin de Empresas por la PUC-RJ, Administracin Pblica por la ENAP y FGV, Poltica y Estrategia por la ESG-RJ y Gestin de Negocios por la IBM - Educacin y Columbia University. Ocup posiciones relevantes en diferentes instituciones pblicas, en especial en el Ministerio de Salud, en la Secretara de Planificacin y Evaluacin del Ministerio de Planeamiento, en el Servicio Federal de Procesamiento de Datos del Ministerio de Finanzas Pblicas, donde actu en las reas de planeamiento empresarial, contralora, administracin, finanzas y negocios y en la Empresa de Tecnologa de la Informacin y Comunicacin del Ayuntamiento de So Paulo, donde actu en las reas de planeamiento empresarial, administracin y finanzas. Conferencista en las reas de gestin sobre resultados y de gestin de TIC en foros de administracin municipal y en seminarios y congresos de administracin pblica en el pas y en el exterior. Imparte cursos de capacitacin para gobiernos y organizaciones. Es consultor en proyectos de modernizacin en gestin pblica y asociado al Instituto Publix. Email: maurlio.engel@institutopublix.com.br NATLIA LATINO ANTEZANA Graduada en Administracin por la Universidad de Brasilia. Tiene experiencia en proyectos de planeamiento estratgico, optimizacin de procesos, dimensionamiento de fuerza de trabajo, desarrollo e implementacin de modelos de monitoreo y evaluacin y desarrollo gerencial para organizaciones del sector pblico en las esferas federal, estadual y municipal. Particip en proyectos e investigaciones para organismos internacionales orientados al fortalecimiento de la 254

gestin pblica en Brasil. Es consultora del Instituto Publix. Email: natalia.latino@institutopublix.com.br SARA LIN LEVY Formacin en Administracin de Empresas por la Universidad de Brasilia y en Publicidad y Propaganda por el UniCEUB. Est cursando postgrado en Marketing en la ESPM. Acta como gestora de marketing y consultora en gestin pblica en el Instituto Publix. Tiene experiencia en marketing, comunicacin, gestin pblica y gerenciamiento de proyectos y productos. Fue consultora en marketing en la AD&M Consultora Empresarial y trabaj en la Brasil Telecom, en las reas de desarrollo de productos y relacin con el cliente. Tambin actu en empresa propia de consultora en marketing. Es conferencista en congresos en Brasil y en el exterior y organiz un evento internacional. Email: sara.levy@institutopublix.com.br TIAGO SILVA SANTOS Cursa graduacin en Administracin en la UnB. Oup posiciones en empresas privadas, en especial en la Ambev y actualmente es consultor del Instituto Publix. Particip en proyectos de consultora para el sector pblico y privado, en organizaciones como el Ministerio de Salud y el Gobierno del Distrito Federal. Email: Tiago.silva@institutopublix.com.br VITOR DE ARAJO PEIXOTO Cursa graduacin en Administracin en la UnB. Fue Consultor y Director de AD&M Consultora Empresarial y actualmente es consultor del Instituto Publix. Particip en proyectos de consultora para el sector pblico, en organizaciones como el Ministerio de Salud, adems de proyectos de consultora para el sector privado, en organizaciones del sector financiero, de alimentacin, de tecnologa de informacin y de construccin civil. Email: vitor.peixoto@institutopublix.com.br 255

Los fondos de la venta de este libro sern invertidos ntegramente en proyectos sociales y ambientales del Instituto Publix