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Relaciones Internacionales, nm. 12, octubre de 2009
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Resumen:
Las Relaciones Internacionales
carecen de una teora y un juego
de explicaciones creble sobre
el origen de las instituciones
internacionales, los intereses estatales
y el comportamiento de los estados
en condiciones de incertidumbre. En
este volumen no slo desarrollamos
estudios particulares que () pueden
iluminar asuntos importantes en
la poltica internacional, sino que
tambin ofrecemos un programa de
investigacin mediante el cual los
estudiantes de poltica internacional
pueden estudiar de modo emprico el
papel de las ideas en las relaciones
internacionales.
Palabras clave:
Epistemologa, comunidades epis-
tmicas, regmenes internacionales,
transparencia.
Title:
Conclusion: epistemic communities,
world order, and the creation of a re-
fective research program
Abstract:
According to this research program,
international relations can be seen as
an evolutionary process in which epis-
temic communities play meaningful
roles as sources of policy innovation,
channels by which these innovations
diffuse internationally, and catalysts in
the political and institutional processes
leading to the selection of their shared
goals. International cooperation and,
indeed, the development of new world
orders based on common meanings
and understandings may thus depend
on the extent to which nation-states
apply their power on behalf of prac-
tices that epistemic communities may
have helped create, diffuse, and per-
petuate.
Keywords:
Epistemic communities, international
regimes, tranparency.
CONCLUSIN
LAS COMUNIDADES EPISTMICAS, EL ORDEN MUNDIAL
Y LA CREACIN DE UN PROGRAMA DE INVESTIGACIN
REFLECTIVO
EMANUEL ADLER Y PETER HAAS*
Este artculo se extrae de la revista International Organization, vol. 46, n 1, Knowledge, Power and
International Policy Coordination, invierno 1992, ps. 367-390 y ha sido traducido con permiso de la
editorial MIT Press. Emanuel Adler es profesor de relaciones internacionales en la Hebrew University
de Jerusaln. Peter M. Haas, por su parte, es profesor de ciencia poltica en la Universidad de
Massachussets, Amherst.
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Los imperios del futuro son imperios de la mente
Winston Churchill
1. Las comunidades epistmicas y la Teora de Relaciones Internacionales
Las Relaciones Internacionales carecen de una teora y un juego de explicaciones creble sobre
el origen de las instituciones internacionales, los intereses estatales y el comportamiento
de los estados en condiciones de incertidumbre. De hecho, en una reciente revisin de
las diferentes aproximaciones a las relaciones internacionales, Robert Keohane reconoci
la necesidad de un enfoque refectivo y se lament por la ausencia de un programa de
investigacin [que mostrara], mediante estudios particulares, que puede iluminar asuntos
importantes en la poltica internacional
1
. El enfoque de las comunidades epistmicas viene
a signifcar una respuesta refectiva al desafo planteado por Keohane. En este volumen
no slo desarrollamos estudios particulares que () pueden iluminar asuntos importantes
en la poltica internacional, sino que tambin ofrecemos un programa de investigacin
mediante el cual los estudiantes de poltica internacional pueden estudiar de modo emprico
el papel de las ideas en las relaciones internacionales.
Entre las estructuras internacionales y la voluntad humana se encuentra la
interpretacin. Antes de poder realizar elecciones que impliquen cooperacin, es necesario
evaluar las circunstancias y defnir los intereses. En este sentido, estudiar las ideas de las
comunidades epistmicas y su impacto en las polticas concretas signifca sumergirse en el
mundo interior de la Teora de Relaciones Internacionales y borrar las fronteras artifciales
entre la poltica internacional y la domstica, iluminando as la dinmica existente entre
estructura y eleccin.
Las comunidades epistmicas no son tanto un nuevo actor internacional o unidad
de anlisis como un vehculo para el desarrollo de premisas tericas intuitivas acerca de
la articulacin de la interpretacin y la eleccin colectiva. El enfoque de las comunidades
epistmicas es, de hecho, metodolgicamente pluralista
2
. Al profundizar en este enfoque
pretendemos salvar el espacio existente entre los enfoques fenomenolgicos emprico-
positivista e interpretativo-relativista - enfoques como el neorrealismo, el institucionalismo
liberal, el neofuncionalismo y el anlisis cognitivo - a partir de los cuales integrar algunos de
sus ms importantes postulados. Simultneamente, queremos subrayar que no buscamos
una teora general de relaciones internacionales. Por el contrario, nuestra intencin es, ms
bien, especifcar una serie de condiciones limitadas bajo las cuales el orden, basado en la
creacin de signifcado colectivo, es posible al tiempo que explicamos nuestra metodologa
y proposiciones sustantivas para un programa de investigacin refectivo.
El pluralismo metodolgico y la sntesis terica, que consideramos nuestro punto
1
Vase KEOHANE, Robert O., International Institutions and State Power, West View Press, Boulder, Colo.,
1989, p. 173. Esta cita proviene del discurso presidencial a la International Studies Association que Keohane
pronunci en 1988.
2
Vase LAPID, Yosef, The Third Debate en International Studies Quarterly, n 33, septiembre de 1989, ps.
235-254.
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fuerte, pueden, no obstante, privarnos de lograr el nivel de concisin que normalmente
desean los tericos de Relaciones Internacionales
3
. Pero lo que perdemos en concisin
puede que lo ganemos en profundidad y comprensin. Esperamos ser capaces de convencer
a nuestros lectores de que las comunidades epistmicas constituyen un punto focal
terico que hace ms inteligible y, de hecho, ms concisa nuestra empresa de integracin.
Asimismo, nuestras contribuciones heursticas a este volumen muestran que un programa
de investigacin refectivo basado en el concepto de comunidades epistmicas es progresivo
es decir, genera nuevos descubrimientos sobre casos familiares de reas diversas como
la seguridad, la poltica econmica internacional o el medio ambiente
4
.
Tal y como muestran muchos de los artculos de este volumen, ningn enfoque
terico por s solo y claramente ninguno de los enfoques mencionados ms arriba
ofrece una explicacin adecuada para la coordinacin internacional. Las aproximaciones
neorrealistas destacan por su incapacidad para disociar el inters estatal de las estructuras
internacionales; y por no recurrir a asunciones auxiliares sobre la poltica domstica, la
comunicacin, la socializacin y los cambios econmicos a nivel domstico, as como a las
modifcaciones tecnolgicas
5
. Adems, los neorrealistas asumen que los actores o unidades
internacionales carecen incluso de la mnima capacidad para inferir expectativas distintas
del propio cambio estructural o para refexionar sobre modos alternativos de conducta.
Si bien este enfoque elegantemente conciso puede haber resultado apropiado para
tiempos ms simples, la naturaleza compleja de las relaciones internacionales actuales
ha hecho que esta mirada quede obsoleta al cuestionar la asuncin de que el sistema es
lo sufcientemente transparente como para que los actores puedan identifcar de manera
clara sus intereses e interpretar correctamente las seales y comportamiento de los otros.
El enfoque que proponemos toma en cuenta la importancia causal de la estructura pero, al
mismo tiempo, no cae en el error neorrealista de inferir las expectativas nicamente de las
estructuras y de defnir la estructura slo en relacin a la distribucin material del poder.
Muchos investigadores han complementado los enfoques neorrealistas con asunciones
sobre la eleccin racional, teorizando con frecuencia de modo formal y heurstico
6
. Al
incorporar rdenes de preferencias determinadas de modo exgeno a sus anlisis, estos
autores han dejado de lado algunas de las ms importantes fuentes de expectativas de
3
Ver WALTZ, Kenneth N., Theory of International Politics, Addison-Wesley, Reading, Mass., 1979, y KEOHANE,
Robert O., op. cit., captulo 3.
4
Ver LAKATOS, Imre, Falsifcation and the Methodology of Scientifc Research Programmes en LAKATOS,
Imre y MUSGRAVE, Alan (eds.), Criticism and the Growth of Knowledge: Proceedings of the International
Colloquium in the Philosophy of Science, London, 1965, vol. 4, Cambridge University Press, Londres, 1970,
ps. 91-196.
5
Sobre este punto ver en particular los siguientes artculos en este nmero de IO: PETERSON, M. J., Whalers,
Cetologists, Environmentalists, and the International Management of Whaling; HAAS, Peter M., Banning
Chlorofuorcarbons: Epistemic Community Efforts to Protect Stratospheric Ozone; y KAPSTEIN, Ethan,
Between Power and Purpose: Central Bankers and the Politics of Regulatory Convergence.
6
Ver, por ejemplo, HARDIN, Russell, Collective Action, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1982;
AXELROD, Robert, The Evolution of Cooperation, Basic Books, Nueva York, 1984; OYE, Kenneth A. (ed.),
Cooperation Under Anarchy, Princeton University Press, Princeton, 1986; SNIDAL, Duncan, The Limits of
Hegemonic Stability Theory en International Organization, n 39, otoo de 1985, ps. 491-517.
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los niveles individual (subjetivo) e institucional (intersubjetivo)
7
. El enfoque ha sido, como
mnimo, problemtico ya que las preferencias e incentivos rara vez son obvios, la naturaleza
del juego es normalmente oscura y las instituciones no son totalmente reactivas a los
nuevos problemas
8
. El proceso de construccin terica en el que nos hallamos inmersos
puede, no obstante, resultar extremadamente til para el anlisis de la eleccin racional;
pues, a fn de cuentas, aportamos las precondiciones necesarias para la eleccin racional,
explicando de dnde provienen las alternativas y los incentivos.
Segn Joseph Grieco, los enfoques institucionalistas liberales bsicamente dicen
que incluso si los realistas tienen razn al creer que la anarqua constrie la voluntad
de cooperacin, los estados pueden trabajar juntos, especialmente con la asistencia
de las instituciones internacionales
9
. No discrepamos respecto a este argumento. Sin
embargo, nosotros comenzamos donde los enfoques institucionalistas liberales lo dejan;
en concreto, relacionamos las instituciones con la interaccin dinmica entre los juegos
polticos de lo domstico y lo internacional, y describimos estos juegos no slo en trminos
de inters material, sino tambin como parte del tira y afoja y la negociacin que se
da entre diferentes entendimientos epistmicos y prcticas contenidas en comunidades
epistmicas y posteriormente tambin por los agentes polticos. Este enfoque nos permite
unir la eleccin racional y las aproximaciones institucionales-refectivas, as como explicar
el origen no slo de los intereses, sino tambin de las instituciones. Al tiempo, aspiramos
a explicar lo sustancial de esas instituciones en trminos de entendimiento colectivo de las
partes participantes, adems de sus intereses.
Estamos en deuda con las explicaciones neofuncionalistas y cognitivas, y al estudiar
las comunidades epistmicas seguimos la senda que abrieron los pioneros Ernst B. Haas y
John Gerard Ruggie
10
. En contraste con el neofuncionalismo, no obstante, nuestra intencin
no es explicar los procesos mediante los cuales la autoridad es transferida del estado-
nacin a las instituciones internacionales a medida que los problemas se vuelven ms
tcnicos o ms apropiados para la creacin de signifcados comunes con base cientfca.
Tampoco estamos meramente interesados en analizar los estilos de pensamiento cientfco
y poltico en su combinacin para crear varios tipos de orden mundial
11
. Por el contrario,
contemplamos el aprendizaje como un proceso ms relacionado con la poltica que con la
7
Ver KRATOCHWIL, Friedrich, y RUGGIE, John G., International Organization: A Sate of the Art on an Art
of the State en International Organization, n 40, otoo de 1986, ps. 753-756. Ver tambin HAGGARD,
Stephan y SIMMONS, Beth A., Theories of International Regimes en International Organization, n 41,
verano de 1987, ps. 491-517.
8
Ver STEIN, Arthur A., Why Nations Cooperate, Cornell University Press, Ithaca, 1990; JERVIS, Robert,
Realism, Game Theory, and Cooperation en World Politics, n 40, abril 1988, ps. 317-349; NICOLSON,
Harold, Diplomacy, 2 ed., Oxford University Press, Londres, 1955, ps. 24-27.
9
GRIECO, Joseph M., Anarchy and the Limits of Cooperation en International Organization, n 42, verano
1988, p. 486. Ver tambin KEOHANE, Robert. O., op. cit., captulos 1 y 7.
10
Vase HAAS, Ernst B., Beyond the Nation State, Stanford University Press, Stanford, 1964; y RUGGIE, John
Gerard, International Responses to Technology en International Organization, n 29, verano 1975, ps.
557-584.
11
Vase las siguientes obras de HAAS, Ernst B.: Why Collaborate? Issue-Linkage and International Regimes
en World Politics, n 32, abril 1980, ps. 357-405; y When Knowledge is Power, University of California Press,
Berkeley, 1990.
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ciencia y convertimos el estudio del proceso poltico en una cuestin de quin aprende qu,
dnde, a benefcio de quin y por qu. Nuestra inquietud se centra en el razonamiento,
pero no en las formas de razonamiento puramente racionales que asume gran parte de la
tradicin neorrealista y de la eleccin racional o en las formas que son tomadas como una
matriz teleolgica para gran parte del pensamiento neofuncionalista. Aunque nos centramos
en la racionalidad, somos agnsticos en cuanto a la forma que esa racionalidad toma. Por
racionalidad nos referimos a un patrn de razonamiento internamente consistente. No
tiene por qu ser lgico-deductivo
12
.
Nuestra crtica a los enfoques mencionados anteriormente no debera ser
interpretada como refejo de una preferencia por anlisis interpretativos posestructuralistas,
pospositivistas y radicales, aunque s esperamos salvar la distancia existente entre las miradas
estructurales e interpretativas. Rechazamos la visin de las relaciones internacionales
como mero refejo de los discursos y los hbitos donde la palabra es el nico poder ,
aunque hemos incorporado en nuestra interpretacin refectiva la idea de que el modo en
que la gente y las instituciones interpretan y representan los fenmenos y las estructura,
representa una importante diferencia acerca de los resultados que podemos esperar en
las relaciones internacionales
13
. En consecuencia, adoptamos una ontologa que abraza
los factores histricos e interpretativos adems de las fuerzas estructurales, explicando el
cambio de un modo dinmico. Esta ontologa refeja una epistemologa que est basada en
un fuerte elemento de intersubjetividad. Aunque slo sea mientras se mantenga un tenue
vnculo entre los objetos y su representacin, podemos rechazar centrarnos exclusivamente
en las palabras y el discurso. Al defender una vinculacin epistemolgica y ontolgica
entre las palabras y los objetos con los que estn comnmente asociadas, creemos que
el aprendizaje puede ocurrir a travs de la refexin sobre eventos empricos ms que a
travs de su representacin.
Por ltimo, las comunidades epistmicas no deben ser confundidas con un nuevo
actor hegemnico que acta como el origen de la direccin poltica y moral en la sociedad
14
.
Las comunidades epistmicas no estn en el negocio del control de la sociedad; lo que
controlan son los problemas internacionales. Su enfoque es instrumental y su vida se
limita al tiempo y al espacio, defnidos por el problema y sus soluciones. Las comunidades
epistmicas no son ni flsofos, ni reyes, ni tampoco flsofos-reyes.
12
Para una visin alternativa ver KEOHANE, Robert O., Neorealism and World Politics en KEOHANE, Robert
O. (ed.), Neorealism and its Critics, Columbia University Press, Nueva York, 1986, p. 11.
13
ASHLEY, Richard K., The Povery of Neorealism en International Organization, N 38, primavera 1984,
ps. 225-286; ASHLEY, Richard K. y WALKER, R. B. J., Speaking the Language of Exile: Dissident Thought
in International Studies en International Studies Quarterly, n 34, septiembre 1990, ps. 259-268; y DER
DERIAN, James y SHAPIRO, Michael J., International-Intertextual Relation: Postmodern Readings of World
Politics, Lexington Books, Lexington, 1989.
14
AUGELLI, Enrico y MURPHY, Craig, Americas Quest for Supremacy and the Third World, Pinter, Londres, 1988,
Cap. 6. Ver tambin, ELLUL, Jacques, The Technological Society, Knopf, Nueva York, 1964; GALBRAITH, John
Kenneth, The New Industrial State, 3 Ed., Houghton Miffin, Boston, 1978; y MUMFORD, Lewis, Technics
and Civilixzation, Harcourt, Brace & World, Nueva York, 1963.
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2. Las comunidades epistmicas y la coordinacin de las polticas
La coordinacin de las polticas est en ltimo trmino basada en el consentimiento y las
expectativas mutuas
15
. La principal pregunta terica que puede plantearse en la poltica
internacional es: de dnde provienen las expectativas?. Esta pregunta se dirige al
ncleo del enfoque de las comunidades epistmicas. Intentamos mostrar aqu
que las expectativas en la poltica internacional provienen de procesos interpretativos que
incluyen estructuras polticas y culturales adems de instituciones dedicadas a defnir y
modifcar valores y el sentido de la accin
16
. Nuestro argumento sugiere una interpretacin
estructuracionista que argumenta que del mismo modo que las estructuras estn
constituidas por la prctica y las autocomprensiones de los agentes, tambin la infuencia
e intereses de los agentes son constituidos y explicados por las estructuras polticas y
culturales. Si defnimos el papel jugado por las comunidades epistmicas como una funcin
de coordinacin de polticas, entonces la tarea es mostrar no slo las caractersticas
estructurales del juego de la coordinacin, sino tambin los procesos por los que los agentes
y sus expectativas son creados, y por los que se defnen las alternativas y resultados del
juego.
Con ayuda de este marco terico es posible que seamos capaces de identifcar
expectativas de intereses e incentivos de las interpretaciones comunes creadas por las
comunidades epistmicas; siempre que podamos mostrar que estas interpretaciones
tienen posibilidades de ser escogidas de manera contrastada a travs de estructuras y
procesos polticos nacionales. A modo de hiptesis, por tanto, podemos decir que una
comunidad epistmica, cuanto ms se moviliza y gana infuencia en su respectivo estado-
nacin, mayor es la posibilidad de que ste ltimo ejerza, a su vez, poder en nombre de
los valores y prcticas que promociona la comunidad y, en consecuencia, contribuya a su
institucionalizacin internacional. En los juegos de coordinacin relativos a asuntos de
naturaleza tcnica, los resultados cooperativos pueden depender as de la medida en la
que los estados-nacin, despus de tomar todo en consideracin, incluyendo el impulso de
desercin, aplican su poder en nombre de una prctica que las comunidades epistmicas
han podido ayudar a crear y perpetuar. Esto puede ocurrir porque los entendimientos y
valores que generan prcticas, una vez son compartidos por estados poderosos, pueden
tener el efecto de una estructura internacional, proporcionando las razones, hbitos,
expectativas y argumentos de peso para la cooperacin. Si conocemos el nombre de la
comunidad epistmica ganadora, podemos deducir las alternativas polticas probables para
la seleccin poltica. Los artculos en este volumen han rastreado de cerca el proceso por
el que tales visiones emergen y se difunden, sirviendo como base para generalizaciones
tericas ms amplias. En cada caso, los autores han tenido el cuidado de especifcar
las creencias de una comunidad epistmica independientemente de sus acciones y con
anterioridad a su implicacin en las polticas concretas.
15
Las evaluaciones puramente nacionales de la forma correcta de regulacin tambin juegan un papel en la
coordinacin de las polticas, pero este asunto se trata ms adelante.
16
MARCH, James G. y OLSEN, Johan P., The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life en
American Political Science Review, n 78, septiembre 1984, ps. 734-749.
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3. Las comunidades epistmicas y la evolucin de las polticas
La metfora ms til para pensar sobre las comunidades epistmicas es la de la evolucin.
As, tal y como Adler ya ha argumentado en otro trabajo, en cualquier punto del tiempo y del
espacio de un proceso histrico, los actores internacionales () pueden verse afectados por
conjuntos de entendimientos colectivos del mundo fsico y social polticamente relevantes y
que estn sujetos a procesos de seleccin poltica y, con ello, a cambio evolutivo
17
.
Queremos resaltar que nos aproximamos a la evolucin como a una metfora ms que
como a un modelo formal, porque las ideas fallidas no se extinguen, sino que simplemente
se archivan para futuras referencias y estn sujetas a reinterpretaciones futuras
18
. Por lo
tanto, en este caso, no nos identifcamos con la tradicin de la biologa evolutiva que es la
ms comnmente aplicada en las ciencias sociales, sino que nos apoyamos en la biologa
del desarrollo, en la que los cambios evolutivos en las estructuras, una vez ocurren, son en
gran medida irreversibles y determinan virtualmente el abanico de subsecuentes opciones
disponibles para la especie. Por ejemplo, una vez las aves adquieren una estructura sea
(morfologa) apta para el vuelo, ya no pueden volver al sustrato primordial. Este modelo
evolutivo de senderos dependientes implica que los efectos de la participacin epistmica
no son fcilmente reversibles. En la medida en la que es posible encontrar mltiples puntos
de equilibrio en el sistema internacional, las comunidades epistmicas ayudan a identifcar
cul de ellos es seleccionado
19
. Los resultados derivados refejan la visin inicial de la
comunidad epistmica que asisti a la creacin de un marco y la institucionalizacin de la
cuestin.
Este proceso de evolucin de las polticas presenta cuatro pasos principales:
innovacin de las polticas, difusin, seleccin y persistencia. Para operacionalizar este
esquema podemos ver la poltica exterior como un proceso por el que las innovaciones
intelectuales (que las comunidades epistmicas ayudan a producir) estn insertas en
las organizaciones domsticas e internacionales (en las que es posible que residan las
comunidades epistmicas) y son seleccionadas por procesos polticos para convertirse
en la base de nuevos o transformados intereses nacionales. Del mismo modo, bajo
ciertas condiciones, podemos ver la poltica internacional como el proceso por el cual las
innovaciones de las comunidades epistmicas se difunden a nivel nacional, transnacional
e internacional para convertirse en la base de prcticas e instituciones internacionales
nuevas o transformadas y en los atributos emergentes de un nuevo orden mundial. Esta
17
ADLER, Emanuel, Cognitive Evolution: A Dynamic Approach for the Study of International Relations
and their Progress en ADLER, Emanuel y CRAWFORD, Beverly (eds.), Progress in Postwar International
Relations, Columbia University Press, Nueva York, 1991, p. 47.
18
Las posteriores invocaciones de estas ideas estn sujetas a factores histricamente contingentes aplicados
al tiempo de su utilizacin. Vase por ejemplo la discusin de Hall acerca de las distintas interpretaciones
Keynesianas y la discusin de Haas sobre las diversas formas de nacionalismo y las diferentes formas en las
que estas son aplicadas a lo largo del tiempo en las siguientes obras: HALL, Peter A. (ed.), The Political Power
of Economic Ideas, Princeton University Press, Princeton, 1989; HAAS, Ernst B., What is Nationalism? en
International Organization, n 40, verano 1986, ps. 707-744.
19
Vase ADLER, Emanuel, Cognitive Evolution: A Dynamic Approach for op. cit.; DAVID, Paul A., Clio and
the Economics of Qwerty en Economic History, n 75, mayo 1985, ps. 332-337; y KRASNER, Stephen D.,
Sovereignty and Institutional Perspective en Comparative Political Studies, n 21, abril 1988, ps. 77-80.
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interpretacin de la poltica internacional gana en importancia a medida que los asuntos
internacionales se caracterizan, cada vez ms, por sus aspectos tcnicos, su complejidad, su
incertidumbre y su interdependencia. Con una creciente interdependencia y a causa de los
contactos diplomticos dirigidos a ocuparse de la complejidad tcnica y la incertidumbre, las
naciones se transmiten entre s las innovaciones selectivamente retenidas a nivel nacional
20
.
Una vez se comparten a nivel internacional las expectativas y valores inyectados en el
proceso poltico por las comunidades epistmicas, stos ayudan a coordinar o estructurar
las relaciones internacionales.
Los pasos internacionales y domsticos del proceso de evolucin poltica pueden
hacerse ms inteligibles con la ayuda de la descripcin que Robert Putnam hace de la
poltica internacional como un juego de dos niveles. En el nivel nacional, indica Putnam,
los grupos domsticos persiguen sus intereses presionando al gobierno para que adopte
polticas favorables, y los polticos buscan el poder mediante la construccin de coaliciones
entre esos grupos. En el nivel internacional, los gobiernos nacionales buscan maximizar
su propia capacidad para satisfacer las presiones internas mientras minimizan las
consecuencias adversas de los acontecimientos externos
21
. Los juegos de dos niveles, con
todo, no tratan slo de intereses fjos y poder; tambin tratan de la seleccin, expansin
y retencin de expectativas y valores tanto al nivel nacional como al internacional. As,
el juego domstico se refere al modo en que las expectativas y los valores entran en el
proceso poltico a travs de la participacin activa de comunidades epistmicas domsticas
y transnacionales, y de cmo mediante el proceso poltico estas ideas ayudan a defnir
el inters nacional, que se convierte entonces en un input conceptual y normativo para
el juego internacional. En el juego internacional, los gobiernos no slo actan ante la
preocupacin por la atmsfera poltica domstica, sino tambin por la necesidad de
solucionar problemas internacionales, cuyas interpretaciones y signifcados estn insertos
en el inters nacional. Como parte de este juego, los gobiernos transmiten expectativas y
valores que compiten entre s para convertirse en la base de la conducta internacional. Las
elecciones realizadas en el nivel internacional tambin tienen implicaciones para la poltica
domstica. Al identifcar el conjunto de posibles soluciones internacionales, las coaliciones
domsticas se realinean.
En un marco de este tipo, las comunidades epistmicas juegan un papel evolutivo como
fuente de innovaciones para las polticas y como canal a travs del cual estas innovaciones
se extienden a escala internacional. Tal y como indican la mayora de los artculos de
este volumen, generalmente las ideas sobre las polticas de las comunidades epistmicas
evolucionan independientemente, ms que bajo la infuencia directa, de las fuentes de
autoridad gubernamental. El impacto de las comunidades epistmicas se institucionaliza a
corto plazo mediante la insinuacin poltica de sus miembros sobre el proceso de generacin
de polticas, por medio de su capacidad para adquirir responsabilidad regulatoria, as como
de creacin de polticas y persuadir a otros de lo acertado de su enfoque. A largo plazo, la
20
Para una rpida descripcin de este enfoque ver ADLER, Emanuel, Cognitive Evolution: A Dynamic Approach
for op. cit., ps. 50-60.
21
PUTNAM, Robert, Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games en International
Organization, n 42, verano 1988, p. 434.
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institucionalizacin de la infuencia de las comunidades epistmicas se produce a travs de
la socializacin, identifcada por G. John Ikenberry y Charles Kupchan como un proceso
de aprendizaje en el que las normas y los ideales se transmiten de un actor a otro
22
.
La socializacin es especialmente importante para la coordinacin internacional de las
polticas porque las soluciones duraderas a los juegos de cooperacin dependen de un
marco epistmico comn que permita a las unidades comportarse de modo racional y
formular expectativas racionales
23
.
A medida que las comunidades epistmicas se consolidan y expanden su infuencia
poltica y burocrtica a nivel internacional, pueden incorporarse ideas adicionales al ncleo
de las creencias de la comunidad. En el caso del intercambio de servicios, por ejemplo,
algunos miembros de las naciones europeas y de las naciones en vas de desarrollo
introducan ideas ms diversas a medida que se sumaban a la comunidad. Aunque pueden
ocurrir otros cambios y los grupos inicialmente implicados pueden verse reemplazados por
otros ms familiarizados con el da a da de las preocupaciones asociadas a las polticas,
persiste el impacto evolutivo de las ideas de las comunidades epistmicas. Esto se aprecia
claramente en el caso del General Agreement on Tariffs and Trade
24
(GATT). Las naciones
siguen cumpliendo con los principios de libre comercio del GATT pese a los incentivos de
su incumplimiento y pese a la existencia de presiones domsticas cada vez mayores a
favor de polticas proteccionistas. En la rama ejecutiva del gobierno de Estados Unidos, la
continuada participacin de economistas de trasfondo keynesiano ha infuido a la hora de
promover el cumplimiento del GATT pese a un muy alto grado de desacuerdo ciudadano
25
.
La infuencia de las comunidades epistmicas persiste a travs de las instituciones
que ellas ayudan a crear e informan con sus preferencias sobre su visin del mundo. Incluso
si los miembros de la comunidad fueran consultados al inicio para clarifcar alternativas
polticas en un campo dado, ms que identifcar intereses estatales - una vez las ideas de
22
IKENBERRY, G. John y KUPCHAN, Charles A., Socialization and Hegemonic Power en International
Organization, n 44, verano 1990, p. 289.
23
Waltz localiza dos caractersticas prominentes que ayudan a identifcar las expectativas. Segn Walts,
[e]n s misma, una estructura no lleva ms claramente a un resultado que a otro. La estructura afecta al
comportamiento dentro del sistema, pero lo hace slo de manera indirecta. Los efectos se producen de dos
maneras: a travs de la socializacin de los actores y a travs de la competencia que se genera entre ellos.
Ver WALTZ, Kenneth, Theory op. cit., p. 74.
24
[N. del T.]: He preferido mantener el nombre original del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio por
el uso generalizado que de su acrnimo ingls GATT se hace tambin en lengua castellana.
25
Ver GOLDSTEIN, Judith, The Political Economy of Trade en American Political Science Review, n 80, Marzo
1986, ps. 161-184. Ver Tambin DESTLER, I. M., American Trade Politics: System Under Stress, Institute
for International Economics, Washington, 1986; BHAGWATI, Jagdish, Protectionism, MIT Press, Cambridge,
1989 y RUGGIE, John G., Embedded Liberalism Revisited: Institutions and Progress in International
Economic Relations en ADLER y CRAWFORD, Progress in Postwar International Relations, ps. 201-234.
Otras explicaciones ponderosas sobre el comportamiento comercial persistente, relacionada en gran medida
con intereses particularistas, son las que se ofrecen en los siguientes trabajos: KRASNER, Stephen D., The
Tokyo Round en International Studies Quarterly, n 23, diciembre 1979, ps. 491-531; DESTLER, I. M. y
ODELL, John S., Anti-Protection: Changing Forces in United States Trade Politics, Institute for International
Economics, Washington, 1987; y MILNER, Helen V., Resisting Protectionism, Princeton University Press,
Princeton, 1988. Sin embargo, estos trabajos no consiguen capturar la resistencia institucional a los desafos
al libre comercio.
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estos miembros son asimiladas e institucionalizadas - stas continan infuyendo en las
prcticas estatales en ese campo por medio del hbito y la inercia institucional
26
.
3.1.Pasos en el proceso de la evolucin de las polticas
Innovacin en las polticas. Las comunidades epistmicas ejercen infuencia en la renovacin
de las polticas por medio de: el acotamiento del rango de controversia poltica alrededor
de un asunto, la defnicin de los intereses de los estados y la fjacin de estndares.
En el caso de un rea temtica especfca como, por ejemplo, la gestin econmica
de la posguerra
27
, control de armamentos, control de la polucin o la regulacin del
intercambio de servicios el modo en que un gobierno piensa sobre los intereses, los
objetivos de las polticas y los medios para llevar a cabo su coordinacin depende del
modo en que conciben el contexto en el que se deben realizar esfuerzos particulares. Al
identifcar la naturaleza del rea temtica y formular el contexto en el que se interpretan
los nuevos datos e ideas, las comunidades epistmicas establecen los lmites del discurso
colectivo de las polticas, al tiempo que guan a los actores que toman las decisiones en
su eleccin de normas e instituciones apropiadas en el marco de las cuales resolver o
gestionar los problemas
28
. La identifcacin de los intereses nacionales es una consecuencia
natural del modo en que se formulan las cuestiones. La formulacin o establecimiento del
contexto puede tambin crear un clima favorable para una mayor aceptacin y difusin de
las creencias de las comunidades epistmicas.
Por ejemplo, al presentar el mundo en trminos de un mercado internacional, los
miembros de la comunidad de expertos implicados en los esfuerzos relativos a la gestin
econmica de la posguerra, alertaron a los actores encargados de formular las polticas
sobre las posibilidades de las ganancias mutuas, as como de la necesidad de una accin
estratgica y coordinada. Posteriormente, informaron a los actores de posibles enlaces
e incentivos respecto a otros asuntos y colaboraron en la articulacin de esfuerzos
coordinados.
En el caso del control de armamentos, una comunidad epistmica con base en
Estados Unidos formul y llam la atencin sobre la cuestin de la cooperacin de las
superpotencias a propsito del control de armas nucleares. Como consecuencia, esta
comunidad, junto con expertos soviticos que siguiendo las ideas estadounidenses haban
creado una comunidad epistmica propia, dieron forma a las percepciones sobre la seguridad
internacional y el inters estatal de aquellos actores encargados de formular las polticas
concretas. Ante la ausencia de guerra, las expectativas de estos ltimos actores sobre el
26
ROSENAU, James N., Hegemons, Regimes, and Habit-Driven Actors en International Organization, n 40,
otoo 1986, ps. 849-894.
27
[N. del T.]: El autor se refere cuando utiliza el genrico posguerra al perodo posterior a la Segunda Guerra
Mundial.
28
Para un tratamiento relacionado vase BAUMGARTNER, Tom et alia, Meta-Power and the Structuring of
Social Hierarchies en BURNS, Tom R. y BUCKLEY, Walter (eds.), Power and Control: Social Structures and
their Transformation, Sage, Beverly Hills, 1976, ps. 215-288; y GAVENTA, John, Power and Powerlessness,
University of Illinois Press, Urbana, 1980.
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conficto armado tienden a provenir directamente del consejo tericamente informado que
reciben. Mediante el ofrecimiento de asesoramiento experto y la formulacin del contexto,
las comunidades epistmicas infuyeron en las expectativas de los actores encargados
de dar forma a las polticas concretas; lo cual infuy a su vez en su comportamiento.
Respecto al inters estatal, las comunidades no slo contribuyeron a convencer a los
lderes estadounidenses y soviticos de que evitar una guerra nuclear reverta en su mutuo
benefcio, sino que generaron tambin un renovado inters en el control de armamentos.
En Estados Unidos, este inters contrastaba con la idea de un desarme general, que nunca
se lleg a materializar como inters estatal y como curso de accin. Las ideas de los
expertos en control de armamentos estn refejadas en el Tratado sobre Misiles Anti-
Balsticos (ABM
29
) y en posteriores acuerdos que las superpotencias alcanzaron a lo largo
del perodo de la Guerra Fra.
La capacidad de las comunidades epistmicas para alterar la percepcin y
formular el contexto para respuestas colectivas a problemas internacionales tambin se
observa claramente en los asuntos relacionados con la contaminacin medioambiental.
Con anterioridad a 1972 los clorofuorocarbonos (CFCs) no estaban universalmente
considerados como contaminantes
30
. Especialmente fuera del mundo desarrollado, estos
productos qumicos que se utilizan en refrigeracin, aire acondicionado y manufactura de
chips para ordenadores, eran valorados de modo positivo como seales de industrializacin.
De un modo ms general, las enormes bocanadas de humo se perciban como smbolos
de progreso. Desde entonces, los gobiernos de muchos de los pases menos desarrollados
han reconocido a los CFCs como contaminantes que contribuyen al agotamiento del ozono
estratosfrico y han empezado a coordinar sus acciones para prevenir o mejorar en la
emisin de CFCs. Asimismo, como consecuencia de las actividades de formulacin de la
comunidad epistmica ecolgica, asuntos especfcos sobre el medioambiente han sido
confados a nuevas o diferentes organizaciones. El Convenio de Basilea de 1989 sobre el
Control de Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminacin, por
ejemplo, se concluy bajo los auspicios del Programa de Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (UNEP
31
), ms que bajo los auspicios de la Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmico (OCDE) o el GATT, en cuyo seno se desarrollara normalmente el
tema formal del comercio qumico
32
. En consecuencia, las decisiones conjuntas han hecho
hincapi en la proteccin medioambiental incluso a costa de la liberalizacin del comercio.
29
[N. del T.]: ABM por sus siglas en ingls, en referencia a Anti-Ballistic Missile Treaty.
30
Sobre las percepciones de la contaminacin ver DOUGLAS, Mary, Environments at Risk en Implicit Meanings:
Essays in Anthropology, Routledge & Kegan Paul, Londres, 1975, ps. 230-248. Sobre los cambios desde
1972 hasta 1982 en las respuestas de los lderes a las pruebas fsicas de la degradacin medioambiental ver
TOLBA, Mostafa Kamal (ed.), Evolving Environmental Perceptions from Stockholm to Nairobi, Butterworths,
Londres, 1988.
31
[N. del T.]: De nuevo por sus siglas en ingls, en castellano sus siglas son PNUMA.
32
Ver RUBLACK, Susanne, Controlling Transboundary Movements of Hazardous Waste: The Evolution of a
Global Convention en The Fletcher Forum of World Affairs, n 13, invierno 1989, ps. 113-126; y HILZ,
Christopher y RADKA, Mark, The Basel Convention on the Control of Transboundary Movement of Hazardous
Wastes and their Disposal en SUSSKIND, Lawrence E., SISKIND, Esther y BRESLIN, J. William (eds.), Nine
Case Studies in International Environmental Negotiation, MIT-Harvard Public Disputes Program, Cambridge,
mayo 1990, ps. 75-98.
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Las comunidades epistmicas tambin tienen una infuencia directa sobre la
identifcacin de los intereses nacionales. En el caso del intercambio de servicios, los
actores encargados de tomar las decisiones polticas, que no estaban familiarizados
con las dimensiones de un nuevo problema, acudieron a las ideas de una comunidad
epistmica. Al caracterizar una serie de servicios internacionales como comercio ms
que como un monopolio pblico o natural, la comunidad epistmica aloj los servicios
en las dinmicas ms amplias asociadas al GATT. Como alternativa, la cuestin de los
servicios en el comercio podra haber sido asumida por la Conferencia de Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD
33
) o alguna otra organizacin internacional, llevando
con ello a resultados regulatorios en lugar de a otros orientados hacia el mercado. En
consecuencia, a travs de la identifcacin de los parmetros de la cuestin, la comunidad
epistmica no slo ayud a los agentes polticos a identifcar sus intereses y tcticas,
sino que tambin proporcion un amplio esquema para la cobertura del GATT en relacin
al comercio de servicios. A medida que las negociaciones se centraron ms y ms en
detalles especfcos, la comunidad epistmica estuvo cada vez menos implicada, si bien
su infuencia se mantuvo. En el lenguaje evolutivo al que nos referimos anteriormente, la
morfologa institucional de la que la comunidad epistmica era responsable demostr ser
inmutable.
En las telecomunicaciones y otras reas temticas, las comunidades epistmicas
han jugado un papel similar a la hora de formular el contexto e infuir sobre las elecciones
de los estados. Tal y como Peter Cowhey argument en un nmero anterior de IO, el
rgimen de las telecomunicaciones estaba originalmente anclado en ideas de monopolio
natural y se encontraba fuertemente infuido por las percepciones de los economistas.
Sin la infuencia de una comunidad epistmica de ingenieros preocupados por el diseo
y la coordinacin internacional del equipo y los estndares de las telecomunicaciones, el
rgimen no habra avanzado en la direccin de los acuerdos multilaterales
34
. Tambin en
otras reas, las ideas de pequeas comunidades de economistas han tenido efectos de
largo alcance. Por ejemplo, la visin del desarrollo econmico de Ral Prebisch, tal y como
fue asumida por numerosos economistas, ha tenido un impacto duradero en los estilos de
desarrollo en Latinoamrica. Las ideas de Prebisch se inculcaron en la Comisin Econmica
para Amrica Latina y fueron adoptadas por un nmero de gobiernos latinoamericanos; lo
que, a su vez, inform las negociaciones de numerosos proyectos como los patrocinados
por la UNCTAD
35
.
Las comunidades epistmicas han infuido en la innovacin de las polticas no slo a
travs de su capacidad de formular cuestiones y defnir los intereses estatales, sino tambin
33
[N. del T.]: UNCTAD por sus siglas en ingls (United Nations Conference on Trade and Development).
34
COWHEY, Peter F., The International Telecommunications Regime en International Organization, n 44,
primavera 1990, ps. 169-200.
35
Ver DELL, Sydney, Economists in the United Nations en COATS, A. W. (ed.), Economists in International
Agencies, Praeger, Nueva York, 1986. Para una visin ligeramente diferente que resalta la variacin con la
que las ideas de Prebisch fueron recogidas en diversos pases latinoamericanos vase SIKKINK, Kathryn,
Ideas and Institutions: Developmentalism in Brazil and Argentina, Cornell University Press, Ithaca, 1991.
Ver tambin ROTHSTEIN, Robert L., Global Bargaining: UNCTAD and the Quest for a New International
Economic Order, Princeton University Press, Princeton, 1979.
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por su infuencia para fjar estndares y desarrollar las regulaciones. Tal y como ha sealado
Otto Frankel en un reciente estudio, la creacin de bancos de genes para la preservacin
de los recursos genticos gracias al Consejo Internacional de Recursos Fitogenticos se
bas en las opiniones y estndares comunes establecidos por un grupo de genetistas
vegetales interesados por encontrar el modo ms efectivo de preservar el germoplasma
vegetal
36
. Los estudios presentados en este volumen proporcionan numerosos ejemplos
sobre la infuencia de las comunidades epistmicas en los estndares y regulaciones: una
comunidad de economistas y administradores de ayuda alimentaria orientados hacia el
desarrollo elabor nuevos criterios para la asignacin y transferencia de los recursos de la
ayuda alimentaria; una comunidad de expertos en el campo del control de armas aport los
detalles fundamentales del Tratado ABM; y una comunidad de cetlogos fue la responsable
de la adopcin de nuevos procedimientos de gestin y regulaciones en la pesca de ballenas.
Los estudios incluidos en este volumen tambin ofrecen numerosos ejemplos de
casos en los que las comunidades epistmicas fueron responsables del acotamiento del
marco en el que era posible llegar a acuerdos polticos. En el caso del establecimiento de
regulaciones para la proteccin del ozono estratosfrico, fueron los expertos en medio
ambiente quienes identifcaron el conjunto de productos qumicos implicados en el deterioro
de la capa de ozono y quienes fjaron los niveles en los que las emisiones qumicas deban
mantenerse controladas dejando, sin embargo, espacio para el acuerdo y el compromiso
poltico. Y en el caso del acuerdo de Bretton Woods, el ncleo del sistema monetario
con su hincapi en tipos de cambio fjos, sistema de no-devaluacin sin consulta previa
y libre convertibilidad con el dlar garantizado por el oro fue resultado del consenso
de los expertos; mientras, los compromisos sobre el apoyo a la balanza de pagos y la
responsabilidad relativa de los pases defcitarios y acreedores, se resolvieron por pura
fuerza poltica.
Difusin de las polticas. Sin los procesos de comunicacin y socializacin internacional
que las comunidades epistmicas ayudan a promover, las nuevas ideas e innovaciones
en las polticas permaneceran confnadas a grupos de investigacin, organizaciones
internacionales o gobiernos nacionales individuales y, por lo tanto, no produciran efectos
estructurales. Los miembros de las comunidades epistmicas se implican activamente en
esfuerzos a nivel nacional, pero tambin difunden sus consejos sobre polticas concretas
a nivel transnacional mediante comunicaciones con colegas de cuerpos cientfcos y
otras organizaciones internacionales en conferencias, publicaciones y otros mtodos de
intercambio de enseanzas e informacin. Los vnculos transnacionales les permiten
ejercer presin simultnea en los gobiernos, incluso aunque esta presin conjunta no sea
formalmente planeada por los miembros de la comunidad. La difusin de las innovaciones
intelectuales ayuda a los gobiernos a redefnir sus expectativas, a alcanzar comprensiones
comunes y a coordinar sus acciones de acuerdo con estas categoras.
Los casos descritos en este volumen y en otros lugares muestran que son muchos
36
FRANKEL, Otto H., Genetic Resources: Evolutionary and Social Responsibilities en KLOPPENBURG Jr., Jack
R. (ed.), Seeds and Sovereignty: The Use and Control of Plant Genetic Resources, Duke University Press,
Durham, 1988, ps. 19-46.
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los caminos y los mtodos para la difusin. La difusin de ideas entre Estados Unidos y
Gran Bretaa fue un factor clave en el desarrollo de un orden econmico de posguerra y, de
manera ms reciente, de acuerdos para la regulacin bancaria. Los casos que se referen al
ozono y al intercambio de servicios tambin muestran con claridad cmo las innovaciones
de las comunidades epistmicas se pueden difundir desde un pequeo nmero de actores
nacionales clave a un grupo mucho ms amplio, resultando atractivas y alcanzando
fnalmente a la masa crtica de los gobiernos que necesitan llevar a cabo una coordinacin
internacional efectiva de sus polticas. En el caso de las armas estratgicas, el estudio de
caso aqu presentado ilustra cmo la comunidad epistmica estadounidense fue capaz de
difundir su comprensin conceptual a la Unin Sovitica, creando as un arco amplio de
vnculos transnacionales entre los mandos estratgicos de las superpotencias, y una idea
compartida sobre la que basar las prcticas de control de armamentos. Otros estudios han
demostrado cmo los investigadores estadounidenses del campo de la fsica nuclear, la
conservacin de la energa y la investigacin atmosfrica han transmitido tambin nuevas
tcnicas a sus homlogos soviticos
37
.
Los miembros de las comunidades epistmicas juegan papeles directos e indirectos
en la coordinacin de las polticas mediante la difusin de las ideas y la infuencia que
ejercen en las posiciones adoptadas por una amplia gama de actores tales como agencias
domsticas e internacionales, burcratas gubernamentales y actores encargados de tomar
decisiones polticas, cuerpos legislativos y empresariales, y la opinin pblica. De los
estudios presentados aqu podemos extraer ciertas conclusiones al respecto. Primero, si
una comunidad epistmica adquiere poder en nicamente un pas o un cuerpo internacional,
entonces su infuencia internacional es meramente la funcin de la infuencia de ese pas o
cuerpo sobre otros. Por el contrario, si la comunidad es capaz de infuir simultneamente
sobre varios gobiernos a travs de miembros transnacionales, entonces puede contribuir
de forma ms directa a la convergencia informal de las preferencias en las polticas.
Segundo, si las ideas de una comunidad epistmica pasan a estar fuertemente
arraigadas en las agencias regulatorias de un solo pas, stas pueden infuir directamente
sobre la fjacin de estndares y el desarrollo de polticas en ese pas. De nuevo, si la
infuencia se ejerce sobre las agencias de varios pases se fomenta la convergencia informal.
Tercero, si los miembros de la comunidad epistmica tienen xito en la captura
de agentes que jueguen un papel fundamental en las negociaciones sobre determinados
temas como ocurri con el caso del ozono, donde las ideas de la comunidad fueron
eventualmente defendidas con mpetu por Estados Unidos y por los mayores productores
de CFCs , entonces pueden tener un impacto directo en el establecimiento de agendas y en
las negociaciones, as como un impacto indirecto sobre la conducta de pases ms pequeos
y sobre los fabricantes a travs de las presiones ejercidas por la potencia hegemnica y las
seales del mercado generadas por las acciones del fabricante mayoritario. En contraste, al
infuir en el gobierno o el cuerpo ejecutivo de un actor menos poderoso ya sea un estado
37
Ver, por ejemplo, SOCOLOW, Robert H., US-Soviet Collaboration in Energy Conservation, Research and
Development en Proceedings of the Conference on Technology-Based Confdence Building: Energy and
Environment, Los Alamos National Laboratory, Los Alamos, noviembre 1989, ps. 402-408.
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o una empresa es probable que las comunidades epistmicas infuyan slo sobre las
polticas domsticas e internacionales de ese actor, puesto que los estados ms pequeos
carecen de la capacidad de infuencia necesaria para informar acuerdos colectivos o el
comportamiento de otros estados y las corporaciones ms pequeas tienen un menor
impacto en el mercado. No obstante, a travs de la infuencia domstica, las comunidades
ayudan a promover la implementacin de los acuerdos colectivos mediante la inhibicin de
la tentacin que pueden sentir los estados ms pequeos de saltarse sus clusulas y por la
presin que ejercen sobre las corporaciones ms pequeas para asegurar el cumplimiento
de sus trminos.
Y cuarto, una comunidad epistmica no tiene por qu ser grande para tener un
impacto sobre la coordinacin internacional de las polticas. Aunque la pertenencia a las
comunidades variaba en gran manera en los casos aqu presentados, normalmente se
trataba de grupos por debajo de las treinta y cinco personas, pudiendo ser incluso muchas
menos. Lo que importa es que los miembros sean actores respetados en sus propias
disciplinas y tengan capacidad de infuir sobre aquellos que la integran; pero tambin la
capacidad de extender su infuencia directa o indirecta con un patrn siempre expansivo,
alcanzando eventualmente a actores fundamentales del proceso de coordinacin de las
polticas. Lo que tambin tiene una importancia clara es la oportunidad de la accin. Tal
y como demuestran los estudios presentados, las crisis y los acontecimientos dramticos
alertan a los dirigentes sobre las limitaciones en su concepcin de los temas y/o bien
provocan la bsqueda de consejo en una comunidad epistmica de expertos, o bien
aumentan su confanza en las comunidades de apoyo ya establecidas. Las crisis y los nuevos
acontecimientos no slo aceleran el proceso de difusin, sino que tambin convierten en
urgente la tarea de reevaluar las polticas ya existentes y encontrar alternativas.
Esto fue evidente, por ejemplo, en el caso del control de armas. El hecho de que
los soviticos hubieran desarrollado la tecnologa necesaria para lanzar el Sputnik y atacar
con misiles balsticos intercontinentales, aument la percepcin de la amenaza de un
ataque sorpresa sovitico sobre Estados Unidos. Esto, junto con la incertidumbre acerca
del potencial tecnolgico y el comportamiento del oponente, precipit la bsqueda de
asesoramiento en el campo de las armas estratgicas. Fue la crisis de los misiles de Cuba,
sin embargo, la que claramente demostr en la prctica lo que los expertos en control de
armamentos haban empezado a argumentar en la teora, llevando todo ello a una nueva
poltica de control de armamentos. De modo similar, las fallas bancarias, las crisis de la
deuda y las incertidumbres en las operaciones del sistema fnanciero internacional fueron
el detonante de la bsqueda de asesoramiento experto en la cuestin de la regulacin
bancaria. Por lo que se refere a la cuestin de la caza de ballenas, la dramtica cada en el
nivel de capturas caus una creciente preocupacin e incertidumbre sobre la sostenibilidad
de estas operaciones y result en la adopcin de nuevos procedimientos para gestionar
la caza. Asimismo, las noticias del agujero de ozono alertaron a los polticos sobre la
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gravedad de la amenaza medioambiental
38
. En este caso, resulta llamativo que la comunidad
epistmica fuera responsable de poner de relieve, ms que de aliviar, las incertidumbres
sobre el alcance del agotamiento del ozono y sus efectos.
Incluso en el caso de la gestin econmica de posguerra, sobre la que Ikenberry
afrma que las comunidades epistmicas se encontraban abrumadas por las grandes
fuerzas polticas, haba una incipiente comunidad de economistas liberales con una mayor
infuencia sobre la arena monetaria que sobre el comercio, al ser la moneda un asunto ms
tcnico y menos politizado. Haciendo hincapi en los tecnicismos de la poltica monetaria,
John Maynard Keynes atribuy la deferencia mostrada a los economistas y la relativamente
fcil victoria de stos sobre los aislacionistas en el Congreso al hecho de que las cuestiones
monetarias eran en ese momento condenadamente aburridas. En aquel entonces la
gestin del comercio internacional era inherentemente poltica y ms controvertida, pues
estaba enraizada en la flosofa de los economistas polticos britnicos del siglo XIX y ligada
a las nociones de la base poltica del orden.
Seleccin de las polticas. Las comunidades epistmicas crean realidad pero no como
ellas desearan. Los factores polticos y consideraciones relacionadas con stos - como el
grado en que los actores que toman las decisiones polticas desconocen y dudan acerca de
los asuntos en cuestin - son importantes en la solicitud y el uso que estos actores polticos
otorgan al asesoramiento de las comunidades epistmicas.
Por un lado, si las polticas no se han formulado todava y los actores encargados de
ponerlas en marcha no estn familiarizados con un asunto y no lo han tratado en el pasado,
la comunidad epistmica puede formularlo y ayudar a defnir los intereses de aquellos
que toman las decisiones polticas. En el caso de que no existan todava instituciones
en las que buscar a nivel internacional soluciones para un problema dado, la comunidad
tambin puede proporcionar un nuevo marco institucional para ocuparse del problema. De
este modo, la comunidad puede maximizar su infuencia durante las fases de innovacin,
difusin y seleccin de las polticas. Por otra parte, si los actores encargados de tomar las
decisiones polticas estn ms familiarizados con un asunto, tienden a buscar apoyo en
comunidades epistmicas cuyas ideas se alinean implcitamente con su agenda poltica
preexistente y pueden ayudarles a hacerla avanzar
39
. As, la labor de los miembros de la
comunidad puede ser ms la de justifcar, desarrollar de forma concreta o promover las
polticas que la de elegirlas. En resumen, el objetivo primario de los actores encargados
de la toma de decisiones relativa al asesoramiento de una comunidad epistmica, puede
responder al objetivo poltico de construir coaliciones domsticas o internacionales en
apoyo de sus polticas.
En trminos ms tradicionalmente estructurales, por tanto, los actores encargados
38
En el caso del ozono, como ocurre con los asuntos medioambientales en general, la inesperada atencin
a la degradacin del medioambiente provoc la preocupacin sobre las inesperadas consecuencias de la
accin humana y la bsqueda de nuevo asesoramiento. Vase BROOKS, Harvey y COOPER, Chester, Science
for Public Policy, Pergamon Press, Nueva York, 1987, p. 8; y ENLOE, Cynthia, The Politics of Pollution in a
Comparative Perspective, David McKay, Nueva York, 1975, p. 21.
39
COWHEY, Peter F., The International Telecommunications Regime op. cit., p. 172.
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de tomar las decisiones polticas facilitan la entrada de algunas comunidades epistmicas a
travs de canales ms tpicamente polticos mientras crean barreras a la entrada de otros.
Que las comunidades que expresan ideas prximas a la corriente mayoritaria tienen mayor
probabilidad de adquirir infuencia que aquellas que estn ms alejadas, parece ser cierto
basndonos en los estudios presentados en este volumen; pues la mayora de los enfoques
sobre las polticas promovidos por las diversas comunidades epistmicas eran, en estos
casos, moderados y reformistas.
En algunos casos, la incertidumbre de los actores que toman las decisiones polticas
recaa, en general, sobre la naturaleza de posibles coaliciones, probables aliados y el
comportamiento de otros actores de los que dependa el bienestar de un pas. Aqu, las
comunidades epistmicas han sido instrumentales, primero al crear coaliciones polticas
en el mbito domstico para apoyar nuevas polticas internacionales, despus al expandir
la red de apoyo a una coleccin de estados cuyos intereses podan ser promovidos
simultneamente mediante la coordinacin de las polticas y, por ltimo, al facilitar
compromisos entre visiones enfrentadas.
Tal y como demuestran muchos de los estudios, las comunidades de expertos han
servido para facilitar o legitimar acuerdos de conjunto basados en los vnculos que su
comprensin causal de los asuntos ha revelado o justifcado. A travs de la revelacin
de los puntos focales para el compromiso, las comunidades epistmicas han ampliado el
espacio de negociacin en el que estos acuerdos de conjunto podan ser forjados
40
. En el
caso de la banca, esto tom la forma de un espacio entre las necesidades internacionales
de liquidez, las necesidades de solvencia de los bancos y las reticencias de la opinin
pblica a pagar los platos rotos de stos ltimos. En el caso del sistema de Bretton Woods,
los keynesianos consiguieron navegar entre el Escila de los exportadores domsticos y el
Caribdis de los aislacionistas polticos. En el caso de la caza de ballenas, el impacto residual
de las ideas de los cetlogos afect a la negociacin lo sufciente como para llevar a una
moratoria en la captura de ciertas especies de ballenas, un compromiso que anteriormente
no haba sido considerado por muchos.
Aunque la infuencia que las comunidades epistmicas han ejercido en los procesos
de toma de decisiones ha sido contingente respecto de las polticas domsticas y aunque
stas han tendido ms a proporcionar los detalles a coordinar en las regulaciones que en
determinar de un modo ms amplio el espacio de las polticas a gestionar
41
, las comunidades
han sido capaces de empujar a los actores encargados de tomar las decisiones polticas
40
Esto ocurri en el caso del control de la contaminacin en el Mediterrneo, donde la comunidad epistmica
de los ecologistas cre una agenda para un programa lo sufcientemente rico como para que otros grupos se
benefciaran al apoyarlo. Vanse los siguientes trabajos de HAAS, Peter M., Do Regimes Matter? Epistemic
Communities and Mediterranean Pollution Control en International Organization, n 43, verano 1989, ps.
384-387; y Saving the Mediterranean: The Politics of International Environmental Cooperation, Columbia
University Press, Nueva York, 1990.
41
Oran Young distingue entre negociacin integradora y negociacin de suma-cero. La primera es posible durante
el perodo de descubrimiento, mientras que la segunda ocurre durante el perodo de las negociaciones sobre
las consecuencias de la distribucin de la gestin en s. Ver YOUNG, Oran R., The Politics of International
Regime Formation: Managing Natural Resources and the Environment, International Organization, n 43,
verano 1989, ps. 349-376.
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hacia nuevos patrones de conducta mediante la identifcacin de polticas que podran
expandir el nmero de posibles apoyos y evitar la creacin de grandes fracturas polticas. En
la cuestin de la ayuda alimentaria, como seala Raymond Hopkins, [l]os miembros de la
comunidad epistmica no eran ajenos a los factores polticos domsticos que proporcionaron
a los pases donantes un incentivo o motivacin para apoyar los programas de ayuda
alimentaria, quiz incluso aumentando la cantidad de ayuda que de otro modo habra
estado disponible para los receptores
42
. Al reconocer, por ejemplo, que las necesidades de
los agricultores estadounidenses sobre las rentas de las exportaciones era un hecho social
indiscutible, las comunidades dirigieron sabiamente sus energas hacia cuestiones como
el modo en que los fondos presupuestados para ayuda alimentaria podran ser utilizados
del modo ms efectivo, distancindose as de asuntos que pondran en cuestin la propia
existencia de la ayuda alimentaria.
En el caso del Derecho Martimo, el consenso sobre los aspectos econmicos de
la explotacin minera de los fondos marinos produjo un mayor nmero de potenciales
resultados para la negociacin. De este modo, stos promovieron una serie ms amplia
de negociaciones basadas en el inters de las partes y ayudaron a identifcar puntos
de compromiso especfcos en los que pudiera basarse la coordinacin internacional de
las polticas
43
. Basndonos en este caso y en otros presentados en este volumen, las
comunidades epistmicas que facilitan el consenso entre visiones enfrentadas tienen
mayores probabilidades de xito que las comunidades epistmicas que consagran la
mayora de sus esfuerzos a intentar convencer a otras partes de que su propio inters se
vera satisfecho si recurrieran a sus polticas de preferencia. De este modo, las comunidades
que representan ideas integradoras y, normalmente, rudimentarias pueden tener ms
xito que otras, pues pueden ser ms fcilmente aplicadas por los polticos para construir
coaliciones ms grandes y hacer que la comunidad logre otros objetivos. El control de las
armas nucleares fue un compromiso entre palomas que queran un desarme general y
halcones que llamaban a la superioridad militar; mientras que el acuerdo de Bretton Woods
fue un compromiso entre el libre comercio y el proteccionismo.
As como ocurra con la difusin de las polticas, con la seleccin de stas la capacidad
de las comunidades epistmicas de empujar a los actores que toman las decisiones
hacia nuevos patrones de comportamiento tambin ha dependido de la oportunidad. Los
casos muestran que ha sido mucho ms fcil para los polticos aceptar el enfoque sobre
las polticas de una comunidad despus de que las condiciones militares o econmicas
cambiaran lo sufciente como para minimizar los costes del cumplimiento de ese enfoque.
La paridad estratgica, por ejemplo, facilit la seleccin poltica de las ideas sobre el
control de armamentos tanto en Estados Unidos como en la Unin Sovitica. El descrdito
de las polticas econmicas aislacionistas que sigui a su fracaso en la dcada de 1930
42
Ver HOPKINS, Raymond, Reform in the International Food Aid Regime: The Role of Consensual Knowledge,
en este mismo nmero de International Organization.
43
Vanse los siguientes trabajos de SEBENIUS, James K., The Computer as Mediator: Law of the Sea and
Beyond, Journal of Policy Analysis and Management, vol. 1, 1981, ps. 77-95; y Negotiation Arithmetic,
International Organization, n 37, primavera 1983, ps. 281-316.
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contribuy a la aceptacin de las ideas que representaba el acuerdo de Bretton Woods
44
. El
declive de la industria ballenera aument enormemente el margen poltico para seguir las
recomendaciones de las comunidades epistmicas, del mismo modo que la previsin de la
llegada de alternativas a los CFCs facilit la prohibicin de su uso.
Algunos se han preguntado si las ideas de las comunidades epistmicas con
una base fuerte en Estados Unidos no son simplemente una extensin de la infuencia
hegemnica y cultural estadounidense. Los argumentos presentados tanto aqu como en
otros trabajos son contradictorios. Adler ha defendido que la difusin de las ideas de control
de armamentos de la comunidad epistmica estadounidense a los soviticos tena cierta
naturaleza hegemnica porque provena de la propia concepcin que la comunidad tena
de la seguridad estadounidense. Aunque ha habido un solapamiento ocasional entre los
intereses de la potencia hegemnica y los de la comunidad epistmica en otros casos, en
ninguno de ellos el estatus de la comunidad epistmica puede reducirse al de un mueco de
ventrlocuo. De hecho, Ethan Kapstein, en su estudio sobre la banca, lleg a la conclusin
de que las comunidades de expertos son ms poderosas en el declive de las potencias
hegemnicas. Y en su estudio de las instituciones fnancieras internacionales, Miles Kahler
seal que la poltica econmica heterodoxa abrazada por los economistas y asesores del
Fondo Monetario Internacional (FMI) ha ido en contra de los objetivos de Estados Unidos
en el desarrollo de polticas de ajuste econmico en Per
45
.
Persistencia de las polticas. Las nuevas ideas y polticas, una vez institucionalizadas,
pueden adquirir el estatus de ortodoxia. Como se apunt anteriormente, esto ocurre a
travs del proceso de socializacin y, con frecuencia, gracias a los persistentes esfuerzos
de las comunidades epistmicas. Por ejemplo, aunque las ideas sobre el control de
armamentos continan hoy siendo perfladas por nuevas generaciones de controladores de
armamentos, la prctica del control de armamentos, como la diplomacia, se ha convertido
en una prctica de gobierno que dan por hecho los actores encargados de formular las
polticas. Y tal y como Hopkins seala en su anlisis de la reforma del rgimen de la ayuda
alimentaria, [u]na vez se han producido cambios en las prcticas y principios de la ayuda
alimentaria, stos han sido en gran medida irreversibles.
Uno de los factores que infuye sobre el tiempo que una comunidad epistmica
mantiene su infuencia es el grado de consenso entre los miembros de la comunidad.
En el caso descrito por M. J. Peterson, el desarrollo de nuevos modelos y tcnicas ms
refnadas para estimar el mayor rendimiento sostenible de especies de ballenas exacerb
las tensiones ya existentes dentro de la comunidad epistmica. Esto llev a un cisma y
al colapso de la comunidad en grupos de inters enfrentados entre s y en comunidades
epistmicas ms pequeas y discretas. No slo en el caso de la caza de ballenas, sino
tambin en supuestos similares como las telecomunicaciones y la ayuda al desarrollo del
44
ODELL, John S., From London to Bretton Woods: Sources of Change in Bargaining Strategies and Outcomes
en Journal of Public Policy, n 8, jul-dic 1988, ps. 287-315.
45
KAHLEY, Miles, International Financial Institutions and the Politics o Adjustment en NELSON, Joan M.
et alia (eds.), Fragile Coalitions: The Politics of Economic Adjustment, Transaction Books, New Brunswick,
1989, ps. 139-59.
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Banco Mundial, el colapso del consenso llev a los regmenes a cambiar de direccin y
alejarse del estrecho arco de creencias y normas expresadas por la comunidad epistmica
46
.
En efecto, la implicacin de nuevas comunidades epistmicas condujo al Banco Mundial a
dar tumbos desde una serie de objetivos de desarrollo y polticas hasta otras, pasando de la
construccin de infraestructuras a la eliminacin de la pobreza y al fomento del crecimiento
orientado hacia la exportacin. A lo largo de este episodio, la comunidad epistmica de la
ayuda alimentaria ms orientada hacia el desarrollo intent promover sus propias polticas
econmicas preferidas en competicin con otras comunidades epistmicas y bajo fuertes
presiones institucionales del Banco Mundial
47
.
Cuando una comunidad epistmica pierde su consenso, su autoridad disminuye
y los actores encargados de tomar las decisiones polticas prestan menos atencin a su
asesoramiento. Las crisis econmicas, polticas y de otro tipo tambin tienen efecto sobre
la autoridad e infuencia reconocida a una comunidad epistmica, y alguna vez llevan a los
actores encargados de tomar las decisiones polticas a buscar consejo de nuevos grupos de
expertos. Tal y como ha sido apuntado por John Odell en su estudio de las negociaciones
de Bretton Woods, una experiencia nacional dolorosa probablemente tenga como resultado
el descrdito de las ideas y los grupos identifcados o afliados a las polticas que dieron
origen a tal experiencia
48
. Por el contrario, un xito probablemente refuerce esas ideas.
Naturalmente, es muy posible que las comunidades epistmicas que demuestran tener
razn duren ms tiempo que las que se equivocan
49
. En la mayora de los casos, no obstante,
la prueba del acierto o el error se demora en el tiempo.
3.2.La evolucin de las polticas como aprendizaje
Las fuentes del aprendizaje colectivo en relaciones internacionales pueden encontrarse
en los procesos evolutivos caracterizados por la difusin, seleccin y persistencia de las
innovaciones polticas. En consecuencia, los cambios en las asunciones e interpretaciones
epistemolgicas que ayudan a formular y estructurar el entendimiento y la accin colectiva
constituyen la nocin ms signifcativa de aprendizaje en relaciones internacionales
50
. Esta
defnicin implica que los actores encargados de poner en marcha las polticas concretas a
nivel nacional pueden absorber nuevos signifcados e interpretaciones de la realidad, segn
han sido generadas en instituciones intelectuales, burocrticas y polticas. De esta manera,
46
Ver COWHEY, Peter F., The International Telecommunications Regime op. cit.; AYRES, Robert L., Banking
on the Poor, MIT Press, Cambridge, 1983; ASCHER, William, New Development Approaches and the
Adaptability of International Agencies en International Organization, n 37, verano 1983, ps. 415-440.
47
Ver AYRES, Robert L., Banking on the Poor op. cit. y ASCHER, William, New Development Approaches
and op. cit. Para una visin ms crtica que cuestiona el aprendizaje de las polticas que no promueven
la igualdad y la salud individuales vase GRAN, Guy, Beyond African Famines en Alternatives, n 11, abril
1986, ps. 275-296.
48
ODELL, John S., From London to Bretton Woods: Sources of Change in op. cit.
49
Ver GOLDSTEIN, Judith, The Impact of Ideas on Trade Policy en International Organization, n 43, invierno
1989, p. 71.
50
Ver ADLER, Emmanuel, Cognitive Evolution: A Dynamic Approach for op. cit., ps. 50-54. Para otros
enfoques ver HAAS, Ernst B., Why Collaborate? op. cit.; NYE Jr., Joseph S., Nuclear Learning en
International Organization, n 41, verano 1987, ps. 371-402; y HAAS, Peter M., Saving the Mediterranean:
The Politics of International op. cit., ps. 58-63.
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pueden modifcar sus intereses y ajustar su voluntad de considerar nuevos cursos de accin.
Este aprendizaje incrementa la capacidad y motivacin para comprender alternativas en
competencia con las inferencias generalmente asumidas en cada momento y se convierte
en un proceso mediante el cual se generan las alternativas y preferencias o intereses.
El aprendizaje signifca no slo la adquisicin de nueva informacin sobre el entorno,
sino tambin la aceptacin de nuevas e innovadoras formas de establecer relaciones entre
causas y efectos, entre medios y fnes. En efecto, las experiencias u observaciones son
secundarias respecto a las teoras o hiptesis que la gente ya tiene en sus cabezas y que
utilizan para organizar dichas experiencias. El consenso sobre estas teoras tambin es
necesario en cualquier contexto social porque todo el conocimiento est sujeto a sesgo y,
con independencia de su contenido, la diferencia entre teoras y hechos es una diferencia
de confanza intersubjetivas antes que de veracidad objetiva
51
.
Los diversos grupos polticos e instituciones pueden aprender diferentes lecciones o
interpretar la realidad de distinta manera. Por eso, resulta crucial saber quin aprende qu;
el aprendizaje de quin se traduce en polticas concretas y por qu; el aprendizaje de quin
tiene la oportunidad de afectar a otros pases; y cmo los procesos polticos determinan
de quin son las interpretaciones de la realidad en un contexto histrico particular. A nivel
internacional, la capacidad de instituciones en interaccin de aprender, compartir normas
y prcticas, y de modifcar de modo efectivo su comportamiento en diferentes pases
depende de la difusin de las diferentes formas de entender la causa-y-efecto de pas a
pas. La importancia de estas concepciones estriba no slo en que sean verdaderas, sino
en que sean compartidas.
Visto desde esta ptica, el aprendizaje en Relaciones Internacionales es esencial
para la eleccin racional. En un sistema internacional no hegemnico como el nuestro,
la coordinacin de las expectativas y la eleccin de acciones apropiadas en situaciones
de estrategia mutuamente contingente se vuelven posibles por la transmisin entre
naciones tanto del contenido cognitivo de sus modelos causales y valores, como de una
interpretacin comprimida de su experiencia histrica. La racionalidad descansa as sobre
un signifcado y una experiencia que han sido transferidos, y debera ser analizada en
trminos de comprensiones prcticas, teoras y expectativas compartidas que refejan la
agenda de prioridades de los actores encargados de poner en marcha las polticas concretas
en ese momento. Este razonamiento prctico, argumenta Charles Raynolds, no se hace
en el vaco, sino en un mundo de estados cuyas polticas son, al menos parcialmente, el
producto de asunciones, constricciones y expectativas de la accin debida compartidas
52
.
Tal y como enfatizan los estudios presentados en este volumen, hay muchos
caminos para el aprendizaje. Por ejemplo, los miembros individuales de las comunidades
epistmicas aprenden de sus encuentros transnacionales mutuos y trasladan sus lecciones
51
Ver KRUGLANSKI, Arie E. y AJZEN, Icek, Bias and Error in Human Judgment en European Journal of Social
Psychology, n 13, enero-marzo 1983, ps. 1-44. Ver tambin HAAS, Peter M., Introduction: Epistemic
Communities and International Policy Coordination en este nmero de International Organization.
52
REYNOLDS, Charles, The Politics of War: A Study of the Rationality of Violence in Inter-State Relations, St.
Martins Press, Nueva York, 1989, p. 263.
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y asesoramiento a los cuerpos institucionales sobre los que tienen infuencia. Los cambios
burocrticos o cognitivos en un cuerpo institucional pueden, a su vez, pasar a otros. Con
respecto a los resultados de este proceso de aprendizaje deben distinguirse dos tipos: la
adopcin de nuevos fnes instrumentales (nuevas prcticas) y la adopcin de nuevos fnes
en lo relativo a los principios (nuevas metas)
53
. En este sentido, entonces, los orgenes
del comportamiento colectivo pueden encontrarse en el aprendizaje adquirido de redes
basadas en el conocimiento tales como las comunidades epistmicas. Tal y como ha
argumentado Peter Katzenstein, el conficto y la cooperacin emergen () del inacabable
proceso de redefnicin de las identidades sociales y polticas que genera estndares de
accin consensualmente compartidos y contextualmente apropiados
54
.
4. Hacia un estudio ms extenso de las comunidades epistmicas
Tanto las nuevas tecnologas como la naturaleza crecientemente compleja y tcnica de los
asuntos de relevancia global no slo aumentan la incertidumbre de los actores encargados
de tomar las decisiones polticas sobre su entorno en lo que se refere a las polticas,
sino que tambin contribuyen a la difusin de poder, informacin y valores entre estados,
crendose as un ambiente hospitalario para las comunidades epistmicas
55
. Aunque los
estudios presentados en este volumen han apuntado a una variedad de circunstancias bajo
las cuales han emergido y ejercido infuencia las comunidades epistmicas, an es posible
realizar mucho trabajo de investigacin sobre ellas.
Es posible que en el campo de la seguridad internacional, las comunidades
epistmicas relacionadas con reas distintas del control estratgico de armamento
nuclear hayan dejado su marca. Sera interesante, por ejemplo, explorar la existencia de
comunidades epistmicas en el campo de la no-proliferacin nuclear, rastrear la infuencia
del grupo de Pugwash o documentar la interaccin cientfca relativa al control de armas
estadounidense-sovitico en la era de Gorbachov. Merecera la pena tambin explorar si,
y en caso afrmativo hasta qu punto, las comunidades epistmicas han infuido sobre las
decisiones en materia de seguridad de alianzas tales como la Organizacin del Tratado
del Atlntico Norte (OTAN). Existen pruebas, por ejemplo, de que la European-American
Workshop
56
, una comunidad de expertos presidida por Albert Wohlstetter, indujo a la OTAN
a desplegar misiles Pershing II a fnales de la dcada de 1970 como respuesta a la amenaza
de los SS-20 soviticos
57
.
53
Hall se refere a estos como aprendizaje administrativo, empujado por la intencin de encontrar soluciones
tcnicas a problemas de las polticas concretas; y aprendizaje poltico, defnido por la evolucin de las
visiones morales colectivas. Ver HALL, Peter A., Governing the Economy: The Politics of State Intervention
in Britain and France, Polity Press, Cambridge, 1986, p. 275.
54
KATZENSTEIN, Peter J., International Relations Theory and the Analysis of Change en CZEMPIEL, Ersnt-
Otto y ROSENAU, James N. (eds.), Global Changes and Theoretical Challenges, Lexington Books, Lexington,
1989, p. 295. Aunque Katzenstein trataba en este trabajo los argumentos postestructurales de Richard
Ashley, su visin es ms general.
55
HAAS, Peter M., Saving the Mediterranean: The Politics of International Environmental Cooperation op.
cit., captulo. 8.
56
[N. del T.]: Se mantiene el original para dar el nombre preciso del grupo. Su traduccin sera literalmente
el Taller Europeo-Estadounidense.
57
Vase KAPLAN, Fred, Warring Over New Missiles for NATO en The New York Times Magazine, n 9,
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Ciertamente, es posible dirigir el inters de las investigaciones hacia las comunidades
epistmicas que emergen de instituciones internacionales pero que se centran u operan
sobre regiones especfcas. Por ejemplo, estudiar los esfuerzos de los expertos econmicos
dentro de la Comisin Econmica para Amrica Latina de Naciones Unidas puede aumentar
nuestro conocimiento acerca del modo en que las comunidades epistmicas encuentran
un hogar en las instituciones internacionales dedicadas al desarrollo de una sola regin.
Investigar sobre la idea de una sola Europa, examinando los esfuerzos de Jacques Delors
y la Comisin Europea, tambin puede mejorar nuestra comprensin de las comunidades
epistmicas relacionadas con una regin. Tambin puede ayudar en este sentido la
investigacin en diversas reas funcionales dentro de la Comunidad Europea tales como el
rea legal, fnanciera y de la alta tecnologa.
Del mismo modo, tambin es necesario investigar sobre las comunidades epistmicas
que estn emergiendo en los pases en vas de desarrollo y en las sociedades no occidentales.
Como indicaba en el caso de la proteccin de la capa de ozono, los CFCs haban sido
desarrollados en Estados Unidos y utilizados de manera extensiva en refrigeracin, aire
acondicionado y bienes de consumo que haban benefciado sobre todo al Primer Mundo
antes incluso de surgir el interrogante sobre sus efectos en el ozono. La prohibicin del
uso de CFCs a escala global, en consecuencia, present diferentes dilemas a los pases
del Primer Mundo y del Tercer Mundo. Del mismo modo, la cultura y la heterogeneidad de
valores, como en el caso de los derechos humanos, pueden suponer diferentes dilemas
para grupos dentro de las sociedades occidentales y no occidentales. El estudio de las
comunidades epistmicas de abogados de derechos humanos pertenecientes al Tercer
Mundo ayudara a expandir nuestra comprensin terica de la interseccin de la ley, la
ciencia y otras disciplinas, las comunidades epistmicas y la accin poltica.
Tambin aclararn, sin duda, el trabajo de las comunidades epistmicas los estudios
sobre grupos implicados en problemas adicionales de cada vez ms preocupacin global
tales como el sndrome de inmunodefciencia adquirida (SIDA), la deforestacin, el cambio
climtico y el trfco de drogas, por nombrar slo unos pocos.
Crear un programa de investigacin basado en las comunidades epistmicas
requerir considerable trabajo. Aunque la identifcacin de stas y el aumento de casos
de estudio supondran un buen comienzo, las proposiciones tericas que relacionan a las
comunidades epistmicas con el aprendizaje, la toma de decisiones, la institucionalizacin
de las prcticas y dems, tambin deben ser refnadas. Queda por establecer hasta qu
punto la forma de racionalidad adoptada por una comunidad epistmica en trminos de
sus creencias causales y la validacin de stas ltimas sirve como base sustantiva tanto
para las prcticas internacionales institucionalizadas como para la racionalidad colectiva.
Una tarea an ms ambiciosa implicara utilizar el marco de las comunidades epistmicas
para revisar las asunciones epistemolgicas y ontolgicas que informan las proposiciones
tericas sobre la poltica internacional.
5. Las comunidades epistmicas y el orden mundial
diciembre 1979, ps. 46, 55, 57, 84, 86, 88 y 90.
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Los estudios tradicionales sobre el equilibrio de poder en Relaciones Internacionales pueden
ayudar a comprender mejor a quin pertenece la visin del orden mundial que tiene ms
probabilidades de prevalecer. Sin embargo, estos estudios no abordan el cmo se forman
las visiones preferidas y alternativas, y cmo stas cambian como respuesta a la nueva
tecnologa y a nuevas concepciones de las relaciones causa y efecto. Nuestro argumento
en este punto es que la responsabilidad de las comunidades epistmicas es cada vez mayor
en la formacin de las visiones de los actores encargados de poner en marcha las polticas.
As, el estudio de las comunidades epistmicas puede llevar a entender mejor la evolucin
del orden poltico internacional que Ruggie ha defnido como el modo en que la comunidad
de naciones ejerce la eleccin colectiva y el rango de asuntos a los que esta eleccin se
refere
58
.
Las comunidades epistmicas ejercen infuencia sobre los actores encargados de
poner en marcha las polticas a travs de la accin comunicativa
59
. Tal y como seala
Judith Innis, la idea fundamental al respecto es que la comunicacin y la accin estn tan
fuertemente interrelacionadas que no pueden ser distinguidas conceptualmente
60
y que
las negociaciones de signifcados, comprensiones y creencias estn interconectadas con las
negociaciones de las acciones en cada uno de los pasos a lo largo del camino. Al aclarar las
comprensiones causa y efecto en un rea temtica particular y familiarizar a los actores
encargados de poner en marcha las polticas con los procesos de razonamiento por los que
se toman decisiones en otros lugares, las comunidades epistmicas contribuyen tanto a la
transparencia de las acciones como a las expectativas estables del comportamiento de los
otros. Estas inferencias comunes pueden, a su vez, contribuir a la cooperacin; incluso en
ausencia de organizaciones formales.
El impacto que tiene una comunidad epistmica depende de una variedad de factores,
incluyendo el nmero y la fuerza de los estados que sta puede atrapar en su red de
comprensin consensual. Cuanto ms grande sea el alcance de una comunidad epistmica,
mayor ser el poder ejercido por los estados en representacin de la comprensin consensual
de la comunidad. De nuevo, merece la pena resaltar que la comunidad est implicada en
la negociacin de signifcados y tiene como objetivo la solucin de un problema particular.
El estado sigue siendo la fuente legtima del proceso de puesta en marcha de las polticas
concretas. Cuando el asesoramiento de una comunidad epistmica justifca una poltica
concreta del estado tambin legitima el poder que el estado ejerce en la marcha hacia esa
poltica
61
. Los casos relativos al control de armamentos, el medio ambiente y la economa
demostraron que el asesoramiento de las comunidades epistmicas puede expandir, ms
58
Vase RUGGIE, John G., Changing Frameworks of International COllective Behaviour en CHOUCRI, Nazli y
ROBINSON, Thomas W. (eds.), Forecasting in International Relations, W. H. Freeman, San Francisco, 1978,
p. 386.
59
HABERMAS, J., The Theory of Communicative Action: Reason and the Rationalization of Society, Beacon
Press, Boston, 1984.
60
INNIS, Judith E., Knowledge and Public Policy, 2 Ed., Transaction Books, New Brunswick, 1990, p. 34.
61
Un poder es legtimo hasta el punto en el que, por virtud de las doctrinas y las normas en las que se
justifca, aquel que tiene el poder puede, en el caso de que sea necesario, acudir a centros alternativos que
actan como reservas de poder para asegurar la efectividad del poder original. Ver SINCHCOMBE, Arthur L.,
Constructing Social Theories, University of Chicago Press, Chicago, 1960.
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que reducir, el control del estado en algunas esferas concretas.
En la ausencia de un orden mundial creado de manera hegemnica o en el perodo
inmediatamente posterior a este orden, un orden alternativo basado en concepciones,
prcticas y expectativas compartidas sobre la relacin causa y efecto puede ser posible.
Aunque las comunidades epistmicas pueden ayudar a construir ese tipo de orden, el
hecho de que ste sea mejor o peor depender, en gran medida, de hasta qu punto est
basado en valores compartidos y en una visin moral, ms que en intereses individuales
de los estados. Entre las condiciones necesarias para un mnimo cambio progresivo en
relaciones internacionales estn la redefnicin de valores y la reconciliacin de los intereses
nacionales con los intereses humanos en general, relativos a asuntos como la seguridad, el
bienestar y los derechos humanos
62
. Las comunidades epistmicas pueden hacer algunos
de los problemas del mundo ms llevaderos para la razn y la intervencin humana. Y,
con esto, pueden frenar algunas de las tendencias anrquicas del sistema internacional,
atemperar algunos de los excesos de un orden puramente estatocntrico y, quiz, incluso
ayudar a hacer realidad un orden internacional mejor.
Artculo traducido por Jess ROGADO, investigador de la Universidad Autnoma de
Madrid. Actualmente realiza un stage en la Comisin Europea (DG DEV)
62
Vase ADLER, Emmanuel, Cognitive Evolution: A Dynamic Approach for op. cit.; y ADLER, Emmanuel,
CRAWFORD, Beverly y DONNELLY, Jack, Defning and Conceptualizing Progress in Postwar International
Relations en ADLER y CRAWFORD, Progress in Postwar International Relations, ps. 1-42.
Revista acadmica cuatrimestral de publicacin electrnica
Grupo de Estudios de Relaciones Internacionales (GERI)
Universidad Autnoma de Madrid, Espaa
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ISSN 1699 - 3950
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