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UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

INSTITUTO DE ESTUDIOS POLTICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES

IEPRI

anlss poltco
MAYO - AGOSTO 2006 N 57
COMIT E D I T O R I A L

DOSSIER
4 AOS DEL GOBIERNO URIBE: BALANCE Y PERSPECTIVAS
La poltica de seguridad democrtica: 2002-2005
FRANCISCO LEAL BUITRAGO 3

Conducta de la guerrilla durante el gobierno Uribe Vlez: de las lgicas de control territorial a las lgicas de control estratgico
CAMILO ECHANDA CASTILLA EDUARDO BECHARA GMEZ 31

FUNDADOR

Francisco Leal Buitrago Universidad de los Andes, departamento de Ciencia Poltica


DIRECTOR

Proceso inconcluso, verdades a medias: para un balance de las negociaciones del gobierno Uribe con los paramilitares
FERNANDO CUBIDES 55 65

Luis Alberto Restrepo IEPRI, Universidad Nacional de Colombia


EDITORA

Diana Marcela Rojas IEPRI, Universidad Nacional de Colombia


ASESORES EDITORIALES

El gobierno de Uribe y los pases vecinos


SOCORRO RAMREZ

Daniel Pcaut Ecole des Hautes Etudes en Sciencies Sociales Charles Bergquist Universidad de Washington, Seatlle, departamento de Historia Stathis N. Kalyvas Universidad de Yale, departamento de Ciencia Poltica Gonzalo Snchez Gmez IEPRI, Universidad Nacional de Colombia William Ramrez Tobn Fundacin Seguridad y Democracia, Colombia Fernando Cubides Cipagauta Universidad Nacional de Colombia, departamento de Sociologa Hugo Fazio Vengoa
Universidad de los Andes, departamento de Historia ASISTENTE EDITORIAL

Balance de la poltica internacional del gobierno Uribe


DIANA MARCELA ROJAS 85 106

Estrenando sistema de partidos


FRANCISCO GUTIRREZ SANN

La revolucin educativa: transcurso, resultados y perspectiva


ADOLFO ATEHORTA CRUZ 126

Carlos Germn Sandoval IEPRI, Universidad Nacional de Colombia

RESEAS
Les mouvements indiens en Equateur. Mobilisations protestataires et democratie, de Julie Massal
FRANCISCO GUTIRREZ SANN 153

COMIT CIENTFICO

Thomas Fischer Alemania Klaus Meschkat Alemania Maria Isaura Pereira de Queiroz Bra sil Catherine LeGrand Canad Eric Hobsbawm Inglaterra

Preparacin editorial, diagramacin e impresin Unibiblos / Universidad Nacional de Colombia Distribucin El Malpensante Impresa en Colombia, 2006

contenido

La poltica de seguridad democrtica 2002-2005*


Francisco Leal Buitrago**

RESUMEN El artculo muestra la evolucin de los acontecimientos relativos a la seguridad durante el mandato del presidente lvaro Uribe Vlez (2002-2006), hasta nalizar 2005. La poltica de seguridad democrtica se construy sobre la marcha mediante tres lneas de accin: la primera, la continuacin de la ofensiva contra las FARC, activada al nal del gobierno anterior; la segunda, una poltica de paz con los paramilitares, y la tercera, un grupo de polticas especcas como los soldados campesinos, los estmulos a la desercin y las redes de informantes destinadas a alimentar a las otras dos. La ofensiva contra las FARC que continu con la ayuda de Estados Unidos se sostic luego mediante el Plan Patriota, que se concentr en el sur del pas, retaguardia estratgica de esta guerrilla. El proceso con los paramilitares ha sido complejo, debido a las dicultades de sacar adelante una ley que permite un castigo menor para los autores de crmenes de guerra y violaciones al derecho humanitario. Y las polticas puntuales han sido ambivalentes en sus resultados, as como lo es la poltica de seguridad en general. El artculo termina con la incertidumbre que implic el inicio informal del proceso electoral a nes de 2005, que incorpora la seguridad y condiciona sus polticas hacia el futuro inmediato. Palabras clave: seguridad, democracia, Colombia, gobierno. SUMMARY This article shows the evolution of security related policies formulated during Alvaro Uribes presidency (2002-2006) through the end of 2005. The policy of democratic security was implemented along three lines. First, the continuation of the military offensive against the FARC which was started by the previous government. This offensive has been possible thanks to U.S. aid and was revamped with the more sophisticated Plan Patriota, operating mainly in the southern part of the country where the strategic rearguard of the FARC is located. Second, a policy of peace with the paramilitary, which has been complex due to the difculties of promoting a law that permits minor punishments for the authors of war crimes and international humanitarian law violations. And third, a series of specic measures such as peasant soldiers, desertion incentives, and informant networks destined to strengthen the other two. These policies have had ambivalent results, just as the entire security policy more generally. The article ends with the uncertainty generated by the informal beginnings of the electoral process at the end of 2005, which incorporate security concerns and conditions security policies in the future. Key words: security, democracy, Colombia, government.
FECHA DE RECEPCIN: 5/2/2006 FECHA DE APROBACIN: 10/2/2006

anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 3-30

** Socilogo, profesor honorario de las universidades Nacional de Colombia y Los Andes.

ISSN 0121-4705

* Captulo seis del libro: La inseguridad de la seguridad. Colombia 1958-2005, Bogot, Planeta, 2006 (prxima publicacin).

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La poltica de seguridad democrtica: 2002-2005

Francisco Leal Buitrago

INTRODUCCIN

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l tema de la seguridad se integr en la conciencia ciudadana hasta convertirse en el problema ms sentido de la opinin pblica durante el ltimo ao del gobierno de Pastrana (1998-2002). Esta situacin le sirvi al candidato disidente del Partido Liberal, lvaro Uribe, para ascender en las encuestas electorales, sobre la base de la persistencia de la violencia guerrillera y su competencia armada con los grupos paramilitares. Adems de la seguridad con autoridad, su campaa poltica se bas en la crtica a la corrupcin y la politiquera, complemento moralista de gran impacto en un pas en el que el sistema poltico se sustenta en prcticas clientelistas y corruptas. De esta forma, Uribe triunf en la primera vuelta electoral, en mayo de 2002, frente al candidato ocial del Partido Liberal. Luego del nombramiento por primera vez de una mujer como ministra de Defensa y la raticacin de buena parte de la cpula militar, la declaratoria del estado de conmocin interior (excepcin constitucional que sustituy al estado de sitio de la Carta anterior) y un impuesto para la seguridad fueron las primeras medidas del presidente. El reclutamiento de los llamados soldados campesinos para reforzar las zonas donde stos son oriundos, la conformacin de redes de informantes para alimentar los servicios de inteligencia, las recompensas por informacin, el estmulo a la desercin de combatientes ilegales y la creacin de zonas de rehabilitacin y consolidacin en dos reas de inuencia guerrillera completaron el esquema inicial de la poltica de seguridad democrtica. Adems, la Ley 782 de diciembre de 2002 prorrog la vigencia de la Ley 418 de 1997 llamada de orden pblico, pero aboli el requisito de conceder estatus poltico a los grupos armados para iniciar negociaciones destinadas a su desmovilizacin1. Desde su campaa, Uribe busc la forma de ampliar el apoyo internacional a la solucin del conicto armado interno alcanzado por el presidente Pastrana, en el que se logr cierta aceptacin de corresponsabilidad en el problema de las drogas. Sin embargo, el nuevo presidente no mostr claridad al respecto, pues pretendi involucrar a Naciones Unidas en aspectos poco ortodoxos de su poltica. Los llamados cascos azules a la colombiana, destinados a proteger a grupos sociales desplazados por la violencia en la recuperacin de sus zonas de residencia, y los buenos ocios de esa organizacin para buscar un dilogo til con las guerrillas a partir del cese de hostilidades, fueron dos ideas planteadas desde el comienzo por el gobierno. Las FARC se apresuraron a rechazar la participacin de la ONU2. La promesa electoral de eliminar la corrupcin y la politiquera se plante mediante el estreno del referendo establecido en la Constitucin de 1991, con la revocatoria del Congreso, su reduccin a una cmara y reformas para mejorar la democracia. Recin iniciado, el gobierno present un proyecto de ley de referendo. Aunque fue fcil orientar las
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Decreto 1837, 11 de agosto de 2002, Diario Ocial 44.896; Decreto 1838, 11 de agosto de 2002, Diario Ocial 44.897; Decreto 2002, 9 de septiembre de 2002, Diario Ocial 44.930; Informantes en red, en El Tiempo, 11 de agosto de 2002; Vientos de guerra, en Semana, n 1.059, agosto 19 a 26 de 2002; Campesinos armados, en Semana, n 1.060, agosto 26 a 2 de septiembre de 2002; Desertar y ganar, en Cambio, n 479, agosto 26 a septiembre 2 de 2002; Tres departamentos en zonas de rehabilitacin, en El Tiempo, 22 de septiembre de 2002; Ley 782 del 23 diciembre de 2002, Diario Ocial 45.043. ONU acepta buenos ocios, en El Tiempo, 9 de agosto de 2002; FARC anticipan respuesta?, en El Tiempo, 10 de agosto de 2002; ONU descarta cascos azules a la colombiana, en El Tiempo, 4 de octubre de 2002.

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discusiones en el Congreso por la amenaza de su revocatoria apoyada en un prolongado desprestigio, el gobierno vari sus objetivos al ceder gran parte de las pretensiones de reforma poltica e introducir cambios scales con el argumento de que el hueco scal era muy grande. Con alguna polarizacin el proyecto fue aprobado. Luego de la sancin presidencial, a nales de 2002 la ley pas a revisin de la Corte Constitucional3. Pese a no observarse resultados claros de la poltica de seguridad democrtica del gobierno, el clima nacional reejaba optimismo al iniciar 2003, pues las guerrillas en particular las FARC, ya que el ELN estaba debilitado de tiempo atrs no haban mostrado gran contundencia desde su arremetida terrorista en la inauguracin del nuevo gobierno, en agosto de 2002. Adems, la tendencia de recuperacin operativa de la Fuerza Pblica haba menguado la capacidad ofensiva de la subversin, y la persistente presin presidencial al exigir resultados haba conducido a acciones preventivas importantes contra el secuestro, el sabotaje y el terrorismo. En octubre, la toma armada por parte de la Fuerza Pblica de la Comuna 13 de Medelln, dominada por la guerrilla, haba raticado en la opinin pblica la imagen de voluntad poltica decidida del gobierno frente a la subversin, pese al traumatismo provocado, al nuevo espacio ocupado a sangre y fuego por los paramilitares y a actos terroristas en Bogot. La percepcin de tranquilidad qued conrmada en las semanas del perodo vacacional del cambio del ao, cuando el gobierno organiz caravanas de vehculos escoltados por la Fuerza Pblica, que estimularon el desplazamiento terrestre de amplios grupos de la poblacin, luego de varios aos de temores frente a asaltos y secuestros4. En materia de paz, la preocupacin haba girado en torno a los numerosos secuestrados, en especial por parte de las FARC. Esta guerrilla acumul un verdadero trofeo de guerra con el secuestro de guras polticas, adems de militares y policas retenidos por largo tiempo. Con este trofeo pretendan, y an pretenden, obtener un canje por los guerrilleros prisioneros en las crceles del pas, aspecto que ha estado entre los objetivos de Manuel Marulanda, Tirojo, jefe mximo de las FARC. Desde la ruptura del llamado proceso de paz, en febrero de 2002, la gura del intercambio humanitario ha sido el anhelo de familiares de los secuestrados. Sin embargo, los intentos por lograrlo fracasaron5. De manera discreta se haban hecho aproximaciones ociales con el ELN, continuacin de lo que vena de aos atrs. Desde nales del gobierno de Samper, esta guerrilla ha estado interesada en adelantar negociaciones. Pero adems de que el gobierno de Pastrana privilegi el proceso con las FARC y desaprovech oportunidades con el ELN menguado por accin de los paramilitares, dadas sus ambivalencias polticas esta guerrilla no haba logrado llegar a una mesa de negociaciones pese a la ayuda de organismos como el gobierno de Cuba y la Iglesia6.

Hueco scal es ms grande: Minhacienda, en El Tiempo, 28 de agosto de 2002; El giro del referendo, en El Tiempo, 8 de septiembre de 2002. La pelea es peleando, en Cambio, n 487, octubre 21 a 28 de 2002; Terror capital, en Semana, n 1.069, octubre 28 a 4 de noviembre de 2002; Efecto domin, en Cambio, n 495, diciembre 16 a 23 de 2002; Una fosa con 13 muertos, el nuevo lo de Don Berna en El Tiempo, 19 de octubre de 2005. Es hora del intercambio humanitario, en El Tiempo, 15 de octubre de 2002; Gobierno busca dilogo directo para intercambio, en El Tiempo, 25 de noviembre de 2002. Hay algo con el ELN: Londoo, en El Tiempo, 1 de septiembre de 2002.
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La poltica de seguridad democrtica: 2002-2005

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Otra cosa ocurri con los grupos paramilitares, ya que el gobierno abri pronto espacios para que se plantearan posibilidades de negociacin, luego de que surgieran problemas en la unicacin parcial alcanzada durante el gobierno de Samper con la creacin de las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC. Cuando en 2001 Estados Unidos las incluy junto con las FARC y el ELN en su lista de grupos terroristas al igual que la Unin Europea, en mayo de 2002, a las AUC se les plante una situacin contradictoria que afect su frgil unidad. Antes de surgir este problema, suponan que al defender al Estado de la subversin eran invulnerables frente a la poltica estadounidense. Adems, las llamadas autodefensas se sentan seguras ante la escasa voluntad de la Fuerza Pblica de combatirlas, ya que sta tiende a verlas como aliadas pese a las atrocidades que cometen contra la poblacin civil. Tambin son percibidas como naturales vengadoras por numerosos grupos sociales impotentes ante las arbitrariedades de las guerrillas y por sectores interesados en que se mantenga el statu quo frente a la amenaza de cambio que ven en un eventual triunfo guerrillero. Pero lo que no contaba en las consideraciones de los paramilitares era la prioridad que para Washington implica su vinculacin con el problema de las drogas y sus actividades terroristas contra la poblacin civil, prioridad exacerbada por los sucesos del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos7. Al nal del gobierno de Pastrana, los paramilitares haban descartado su reunicacin, divididos tras mutuas acusaciones de nexos con el narcotrco, secuestros extorsivos y crmenes indiscriminados. Pero menos de dos meses despus, en septiembre de 2002, Carlos Castao, jefe de las AUC, plante que buscaba la reunicacin y el deslinde con el narcotrco, en aparente disposicin de negociacin con el gobierno. Poco despus, como se mencion, el gobierno pidi al Congreso la eliminacin del requisito de estatus poltico para los grupos armados al margen de la ley antes de iniciar una negociacin, cuestin que se logr con la renovacin de la ley de orden pblico. En septiembre, en medio del primer viaje ocial del presidente Uribe a Estados Unidos, ste fue sorprendido por la declaracin ocial del gobierno de ese pas de pedir la extradicin de varios jefes paramilitares por narcotrco. Pero las buenas relaciones del gobierno con Estados Unidos permitieron que los contactos con los paramilitares se adelantaran sin el obstculo de esa potencia. A nes de ao, el gobierno rm con las AUC el Acuerdo de Santa Fe de Ralito, en el que esa dispersa y dismil federacin de grupos se comprometi a no atentar contra la poblacin civil. Y como complemento a la recin aprobada prrroga de la ley de orden pblico, al iniciar 2003 el gobierno expidi el Decreto 128 para reglamentarla en materia de procedimiento para la desmovilizacin de las fuerzas irregulares, en concreto, de los paramilitares8. De esta manera, a los cinco meses de iniciado el gobierno se perciban tres lneas de accin de la poltica de seguridad democrtica: la primera, una poltica de paz con los paramilitares, la segunda, la continuacin de la ofensiva contra las FARC, activada al nal del gobierno anterior, y la tercera, un grupo de polticas puntuales como los soldados
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La secreta cumbre de la reunicacin para, en El Tiempo, 8 de septiembre de 2002; The White House, The Nacional Security Strategy of the United States, Washington, 2002. Castao se reinventa, en Semana, n 1.056, julio 29 a 5 de agosto de 2002; No habr status poltico, en El Tiempo, 24 de septiembre de 2002; No soy un trofeo de guerra, en Semana, n 1.067, octubre 14 a 21 de 2002; Un camino largo y culebrero, en Cambio, n 493, diciembre 2 a 9 de 2002; Abren puerta para dilogo, en El Tiempo, 13 de diciembre de 2002; Diario Ocial, n 45073, 24 de enero de 2003.

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campesinos, los estmulos a la desercin y las redes de informantes destinadas a alimentar las otras dos. No obstante, lo que no se perciba era una articulacin consistente entre todas ellas.
LA SEGURIDAD DEMOCRTICA EN LOS TEXTOS Y EN LA PRCTICA

Como se mencion, 2003 comenz con la satisfaccin de la opinin pblica debido a la presencia del presidente Uribe en todas partes, a los xitos de la Fuerza Pblica en el rescate de secuestrados y, sobre todo, a la sensacin de seguridad que dej en las clases medias la libertad de movilizacin durante el perodo vacacional. A esta visin de satisfaccin se sum el perl inicial de la poltica de seguridad democrtica. El Plan Nacional de Desarrollo se conoci al comienzo de 2003. Al igual que los planes de desarrollo de anteriores gobiernos, es un documento de buenas intenciones. Lo singular radica en que su objetivo central es brindar seguridad democrtica, con planteamientos derivados de la campaa electoral y del comienzo del gobierno. El captulo inicial (brindar seguridad democrtica) se desglosa en las siguientes partes: control del territorio y defensa de la soberana nacional, combate al narcotrco y al crimen organizado, fortalecimiento del servicio de justicia, desarrollo en zonas deprimidas y de conicto, proteccin y promocin de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario, fortalecimiento de la convivencia y los valores, y poltica de relaciones exteriores y cooperacin internacional. El siguiente ttulo se ocupa en especial del control territorial y sus propsitos: reduccin de las organizaciones armadas al margen de la ley, fortalecimiento de la Fuerza Pblica, promocin de la cooperacin ciudadana, proteccin a la infraestructura econmica, seguridad urbana y programa de seguridad vial. Sin embargo, en estas materias, que constituyen el eje del Plan, no hay propuestas especcas, implementacin respectiva y asignacin de recursos. En esencia, el Plan es un inventario de ideas sobre el programa bandera del presidente9. Aunque Estados Unidos no haba cesado de realzar su presencia en asuntos de la vida nacional que cree de su incumbencia, no se observaban fricciones frente a las polticas gubernamentales. Pero pronto el Departamento de Estado de ese pas anunci que la base area de Palanquero no poda utilizar su ayuda militar, debido a la falta de transparencia y rapidez en la investigacin de un incidente ocurrido en 1998, en el que intervino esa unidad y murieron 18 civiles. Tambin hizo saber que su gobierno no participara en cualquier negociacin de sometimiento de narcotracantes al gobierno nacional. Con el veto a la base de Palanquero sali a ote la doble moral del gobierno estadounidense, pues se sospechaba que ste encubra las fallas en la labor de empresas de tcnicos mercenarios de ese pas con contratos en la lucha contra las drogas y el conicto armado, con anuencia de ambos gobiernos10. El anuncio de la llegada de instructores militares elite de Estados Unidos, para capacitar una unidad perteneciente a la Brigada XVIII y nanciada por ese pas para la proteccin del oleoducto Cao Limn-Coveas mostr el inicio de la intervencin militar para proteger los intereses norteamericanos en el pas, como parte del Plan Colombia. Esta situa9

Presidencia de la Repblica Departamento Nacional de Planeacin, Bases del Plan Nacional de Desarrollo, 20022006. Hacia un Estado comunitario, 2002. Palanquero, en la lista negra, en El Tiempo, 14 de enero de 2003; E.U., con rabo de paja?, en El Tiempo, 17 de enero de 2002; Dnde estn los pilotos?, en Cambio, n 499, enero 20 a 27 de 2003.
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cin se rearm con la creacin de la VI Divisin del Ejrcito, cuya jurisdiccin se ubica en los departamentos de Caquet, Putumayo y Amazonas, al sur del pas11. Continuaba as la adicin de unidades apropiadas para la guerra regular, con lo cual se refuerza la organizacin militar hbrida, pese a la inclinacin en los ltimos aos hacia la creacin de unidades adecuadas para la guerra irregular. Esta mezcla, forzada por el inters burocrtico de mantener y crear unidades convencionales, ha limitado la ecacia militar y ha hecho ms costoso el enfrentamiento con la subversin. La mencionada creacin de las zonas de rehabilitacin y consolidacin, a la luz de la excepcin constitucional decretada, plante una puja entre el Estado y la guerrilla, con la intromisin interesada del paramilitarismo. La situacin del departamento de Arauca se convirti en el modelo sobre el particular. Las caractersticas de esta regin en cuanto al desarrollo del conicto armado moldearon a travs de los aos su importancia. El hallazgo en esa zona de la fuente petrolera ms grande del pas dio inicio al proceso. Permiti al ELN potenciar sus nanzas y su podero militar, a la par que enriqueci las arcas ociales regionales con las regalas. Con ellas, se hizo evidente la incapacidad de la clase poltica de administrar la riqueza para benecio social, ya que emergieron la corrupcin, la imbricacin de la poltica partidista, el llamado clientelismo armado de la subversin, los crecientes problemas sociales y, sobre todo, el incremento inusitado de la violencia. A la zona llegaron luego las FARC y los paramilitares, para competir por el botn y enredar an ms la situacin. El desastre generado se hizo ms evidente con la puesta en marcha de la zona de rehabilitacin en tres de los varios municipios crticos de la regin, pues el tratamiento ocial con prioridad militar mostr los profundos desbalances que implicaba para el Estado no asumir el problema con una estrategia integral en lo econmico, poltico, social y militar, bajo la cobertura de una poltica similar de carcter nacional12. El tratamiento ocial con pretensiones quirrgicas dependa entonces de la corta temporalidad de las medidas permitidas por la Constitucin y no de una respuesta poltica slida que evitara sindicar a la vigencia de la democracia como responsable de los fracasos ociales debido a supuestos excesos en las libertades y la defensa de los derechos civiles. Ello se evidenci a nes de abril con la declaratoria de inexequibilidad de la conmocin interior por parte de la Corte Constitucional, aunque el gobierno anunci que continuara con las medidas militares especiales en esas zonas13. Hasta comienzos de febrero haba disminuido el temor causado por la amenaza de las FARC de urbanizar la guerra. Si bien se haban realizado actos terroristas en algunas ciudades, stos no haban llegado a alarmar a la sociedad. Sobrevinieron entonces tres acciones terroristas que cambiaron el panorama de las percepciones: un carro bomba en un exclusivo club de Bogot, que tuvo por primera vez a la poblacin civil como blanco nico, y que dej un saldo de 36 muertos y 168 heridos, y una casa bomba en un barrio popular de Neiva, en atentado contra autoridades de la Fiscala y la Polica, con resultado de 16 muertos, 30 heridos y 70 casas destruidas. Y, en el contexto rural, un avin estadounidense en misin de inteligencia derribado al sur del pas, el asesinato posterior de
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Llegaron 60 lite de E.U.; Uribe crea la VI Divisin, en El Tiempo, 18 de enero de 2003; E.U. da aviones contra las FARC, en El Tiempo, 8 de febrero de 2003. La reconquista de Arauca, en Semana, n 1.083, febrero 3 a 10 de 2003; Aumentan homicidios en zona de rehabilitacin, en El Tiempo, 25 de marzo de 2003; Se raj la zona de Arauca, en El Tiempo, 20 de mayo de 2003. La Corte tumb la conmocin, en El Tiempo, 30 de abril de 2003.

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dos de sus tripulantes, uno de ellos estadounidense, y la captura de otros tres de la misma nacionalidad, completaron las acciones que conmovieron al pas14. El gobierno desat entonces una ofensiva diplomtica en busca de condena a las FARC, presunta responsable de los hechos. Se lograron dos declaraciones inmediatas, una de los gobiernos centroamericanos y otra del Consejo Permanente de la OEA, en las que se condenaba el hecho y se rearmaba la decisin de cumplir con la Convencin Interamericana contra el Terrorismo y la Resolucin 1373 de la ONU, formulada luego de los sucesos del 11 de septiembre. El gobierno nacional pidi adems a los gobiernos de los pases vecinos declarar a las FARC una organizacin terrorista, pedido que fue asumido con cautela por los gobiernos de Venezuela, Ecuador y Brasil15. La cuidadosa preparacin y ejecucin del atentado al club social, adems de celos burocrticos en la Fiscala, dicultaron que se encontraran pruebas claras sobre sus autores. Este hecho, sumado a las respuestas de la comunidad internacional para condenar el hecho, a la tendencia internacional de unicar frentes contra el terrorismo y las violaciones del Derecho Internacional Humanitario como la inauguracin de la Corte Penal Internacional, a la decisin de Estados Unidos de profundizar su injerencia en el conicto armado y al intento de las FARC de contrarrestar su error poltico, provoc un inusual pronunciamiento de esta guerrilla. No solamente negaron su autora, sino que recordaron una declaracin, hecha diez aos antes, condenando el terrorismo16. Pero la consecuencia mayor fue la incertidumbre generada, que rompi la conanza con que haba comenzado el ao. Esta situacin, sumada a acciones terroristas en otras ciudades, sac a ote problemas burocrticos en la cpula del mando militar. Algo se conoca sobre el malestar causado por las decisiones administrativas de la ministra Marta L. Ramrez, como el nombramiento de una mujer en la Secretara General del Ministerio cargo ocupado tradicionalmente por generales y el control centralizado de las compras militares. Pero no haban ocurrido incidentes pblicos al respecto. La crtica del comandante de la Fuerza Area a una oferta de donacin de aviones usados por parte de Espaa y la dura rplica de la ministra desde ese pas, mostraron las tensiones represadas17. En medio de esta incertidumbre, aument el afn del presidente Uribe por la bsqueda de mayor internacionalizacin del conicto armado interno. La angustia presidencial por obtener la incorporacin de este conicto a la guerra mundial contra el terrorismo y la necesidad de ampliar la ayuda militar de Estados Unidos al pas, lo llev incluso a declarar el apoyo colombiano a la invasin de Estados Unidos a Irak, en contra de la vasta movilizacin mundial opuesta a esta decisin. Se rompi as con la tradicin nacional de seguir la lnea de Naciones Unidas en sus polticas frente a los conictos internacionales.
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Ofensiva terrorista, El mundo contra las FARC, en Semana, n 1.085, 17 a 24 de febrero de 2003; La Telo: el puo de hierro de las FARC, en Semana, n 1.086, febrero 24 a marzo 3 de 2003; As tumbamos el avin, en Cambio, n 505, marzo 3 a 10 de 2003. Venezuela no aceptar presiones, en El Tiempo, 10 de marzo de 2003. Cinco aos de preparacin, en El Tiempo, 2 de marzo de 2003; E.U. pide a pases plan contra las FARC, en El Tiempo, 6 de marzo de 2003; Las FARC niegan ataque a El Nogal, en El Tiempo, 11 de marzo de 2003; Se destapa scal de El Nogal, en El Tiempo, 6 de abril de 2003; El Nogal un ao despus, en Semana, n 1.135, 2 a 9 de febrero de 2004. La Ministra de Defensa desautoriza al jefe de la FAC, en El Tiempo, 2 de marzo de 2003; Una poltica a prueba, en El Tiempo, 11 de marzo de 2003; Sube la tensin en Palacio, en El Tiempo, 16 de marzo de 2003; La Ministra tuvo que ceder, en El Tiempo, 10 de abril de 2003.

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Sin embargo, el presidente logr luego que el Grupo de Ro aprobara con reservas, por parte de Venezuela, en mayo, una propuesta en la que se solicita al secretario general de la ONU que conmine a las FARC para que inicien un dilogo con el gobierno colombiano, bajo la premisa de un cese al fuego. Tambin logr que la Asamblea de la OEA, celebrada en junio, acogiera lo acordado por el Grupo de Ro18. Dentro de este contexto internacional, en el frente interno el presidente Uribe sigui el a la lnea trazada en los primeros meses de su gobierno. En medio de la insistencia de sectores de opinin por lograr un acuerdo humanitario con las FARC, en mayo de 2003, un operativo militar cuidadoso, pero errado en sus supuestos, destinado a liberar un gobernador y un ex ministro secuestrados, termin en su asesinato por parte de esa guerrilla, junto con ocho militares cautivos. Dado el gran impacto que este hecho produjo en la opinin pblica, se plante la necesidad de revisar la poltica gubernamental en materia de rescates19. Por otra parte, de acuerdo con la tendencia de creacin de estmulos para negociar con los paramilitares y contrarrestar la insistencia de Estados Unidos en la solicitud de extradicin de sus jefes, el presidente Uribe anunci, en mayo, una propuesta de libertad condicional para quienes se desmovilizaran y estuvieran sindicados de delitos. Pero la propuesta presidencial, concretada en un proyecto de ley presentado al Congreso, conocido como alternatividad penal, desat una larga polmica, que incluy comentarios ociales adversos en Estados Unidos y la crtica del alto comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia. Este proyecto se sum a otros presentados por el Ejecutivo, como el de una ley antiterrorista, que incorporaba facultades de polica judicial para las Fuerzas Militares y normas restrictivas a los derechos civiles. Los esfuerzos gubernamentales con las AUC se concretaron en julio, con el Acuerdo de Santa Fe de Ralito, en el que esta organizacin se comprometi a desmovilizar a la totalidad de sus miembros en un proceso gradual, comenzando en 2003 y terminando en 2005, adems de concentrar sus efectivos en zonas acordadas previamente. Tambin, raticaron el cese al fuego. En contraste, no se observaba apertura alguna para con las guerrillas20. En un ambiente de presin del presidente a los mandos militares, incluso con regaos en busca de resultados en el orden pblico, las FARC buscaron repolitizar su deteriorada imagen. Luego de repetidas crticas del presidente Uribe a la ONU, en particular por no pronunciarse frente a su pedido de mediacin ante las FARC, esta guerrilla pidi a esa organizacin que escuchara su versin del conicto. Adems, comunic a la Iglesia su
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Vecinos prometen resultados, en El Tiempo, 13 de marzo de 2003; Uribe, el Blair de A. Latina, en El Tiempo, 19 de marzo de 2003; Espaldarazo a Uribe en Cusco, en El Tiempo, 25 de mayo de 2003; Venezuela reitera no a declaracin de Cusco, en El Tiempo, 17 de junio de 2003; Espaldarazo de siete pases a Uribe, en El Tiempo, 16 de agosto de 2003. Los contactos secretos del acuerdo humanitario, en El Tiempo, 27 de abril de 2003; La encrucijada, en Semana, n 1.096, 5 a 12 de mayo de 2003; Farc asesinaron a rehenes, en El Tiempo, 6 de mayo de 2003; Un pas endurecido, en Cambio, n 515, 12 a 19 de mayo de 2003; Rescatar: S o no?, en Semana, n 1.097, 12 a 19 de mayo de 2003. Uribe propone excarcelacin para los delitos atroces, en El Tiempo, 29 de mayo de 2003; Corazn grande, en Cambio, n 520, 16 a 23 de junio de 2003; La propuesta de las AUC, en Cambio, n 523, 7 a 14 de julio de 2003; Acuerdo para desmovilizacin de paramilitares, en El Tiempo, 16 de julio de 2003; La para-poltica, en Semana, n 1.111, 18 a 25 de agosto de 2003; Congreso de la Repblica, Proyecto de Ley No.18-03 estatutaria mediante la cual se adopta el estatuto nacional para enfrentar el terrorismo.

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disposicin a recibir a uno de sus representantes, siempre y cuando no actuara a nombre del gobierno. Y para ensanchar el camino a su nueva posicin, en agosto present, con gran publicidad, pruebas de supervivencia de los secuestrados polticos ms notables21. A mediados de 2003, se conoci el perl denitivo de la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica. ste consta de cinco partes. La primera, enuncia propsitos democrticos que supuestamente son la esencia de esa poltica, como son los derechos humanos, la cooperacin y solidaridad, la eciencia y austeridad, la transparencia y juridicidad, la multilateralidad y corresponsabilidad, la accin coordinada del Estado y una mencin nal sobre la opcin de negociacin. La segunda parte formula las amenazas que son un riesgo para la nacin, las instituciones democrticas y la vida de los colombianos. stas son seis: 1) terrorismo, 2) negocio de drogas ilcitas, 3) nanzas ilcitas, 4) trco de armas, municiones y explosivos, 5) secuestro y extorsin, y 6) homicidio. La tercera parte seala cinco objetivos estratgicos: 1) consolidacin del control estatal del territorio, 2) proteccin de la poblacin, 3) eliminacin del comercio de drogas ilcitas, 4) mantenimiento de una capacidad disuasiva y eciencia, y 5) transparencia y rendicin de cuentas. La cuarta parte indica seis lneas de accin: 1) coordinar la accin del Estado mediante instituciones establecidas, 2) fortalecer las instituciones del Estado relacionadas con la seguridad, 3) consolidar el control del territorio nacional, 4) proteger a los ciudadanos y la infraestructura de la nacin, 5) cooperar para la seguridad de todos, y 6) comunicar las polticas y acciones del Estado. La ltima parte menciona en forma breve el tema de nanciacin y evaluacin22. Al nal del documento se presenta una matriz de responsabilidades de los ministerios, tres departamentos administrativos y cuatro organismos que no son del Ejecutivo (Consejo Superior de la Judicatura, Fiscala, Procuradura y Medicina Legal), en lo que corresponde a los objetivos estratgicos formulados antes. Un documento adicional describe el sector defensa, expresado en la Fuerza Pblica, y esquematiza una articulacin de los objetivos estratgicos planteados en el texto principal con el plan estratgico del sector defensa, mediante puntos extractados de la misma poltica de seguridad. Este documento sobre la poltica de seguridad es un esfuerzo importante casi indito en la historia del pas23 de integracin de responsabilidades en los aspectos de la seguridad, pero ante todo de asumir la responsabilidad civil en la direccin poltica de la seguridad y los asuntos militares. Sin embargo, en lo que respecta a esa integracin, no se observa que corresponda mucho a la realidad, pues la ejecucin de las polticas mencionadas antes, como son los soldados campesinos, la red de cooperantes, etc. que son polticas para enfrentar la guerra, no se articula a la formulacin del escrito, comenzando porque en ste no se reconoce el conicto armado interno. Adems, es un modelo difcil de desarrollar dentro de la coherencia formal que presenta. Por ejemplo, supone una racionalidad estatal que no existe, la limita en esencia a lo militar al excluir buena parte de instituciones estatales vinculadas a la funcin de seguridad, y no se ven espacios claros para desarrollos
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Alta tensin con la ONU, en El Tiempo, 22 de junio de 2003; El viraje de las Farc, en El Tiempo, 25 de julio de 2003; Farc acuden a la Iglesia, en El Tiempo, 15 de agosto de 2003; Qu buscan las Farc con el video de ngrid, en El Tiempo, 1 de septiembre de 2003. Presidencia de la Repblica-Ministerio de Defensa Nacional, Poltica de defensa y seguridad democrtica, Bogot, Ministerio de Defensa, 2003. El nico antecedente semejante fue la formulacin de la Estrategia nacional contra la violencia, durante el gobierno de Gaviria, esfuerzo poltico que nalmente fracas.
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especcos, como las polticas sealadas y proyectos como el de la ley en ese entonces de alternatividad penal. Adems, descarta, de hecho, una ley marco de defensa y seguridad, que sustituya a la Ley 684 de 2001, declarada inexequible por la Corte Constitucional en 2002. Por ltimo, para plantear slo problemas destacados, la mencin que hace del importante tema de defensa nacional hacia el exterior se queda en un mero enunciado sobre la necesidad de disuasin frente a eventuales amenazas. La aplicacin militar de esta poltica de seguridad constituye un plan de guerra. Sin embargo, en el contexto ocial de no aceptar la existencia del conicto armado interno se le llama Plan Patriota, que es complementario al Plan Colombia contra las drogas, iniciado en 2001 con apoyo de Estados Unidos. El Plan Patriota se implement sobre la marcha, a medida que evolucion la situacin frente a las FARC, el eje de sus objetivos. Por eso, termin por concentrarse en el sur del pas, en la retaguardia estratgica de esta guerrilla24. Al ao de iniciado el gobierno de Uribe, no se apreciaban resultados rmes en las tres lneas de su poltica de seguridad. No haba un rumbo claro en el proceso con los paras, las consecuencias de la ofensiva contra las FARC eran inciertas y las polticas puntuales continuaban disgregadas. Sin embargo, haba dos asuntos claros: primero, la raticacin del apoyo ocial de Estados Unidos al presidente, mediante la visita al pas, en agosto, de altos funcionarios, incluido el jefe de Estado Mayor Conjunto y el secretario de Defensa, y segundo, el alto nivel de aceptacin pblica en que se haba mantenido la imagen de Uribe. La habilidad poltica en la movilizacin de sentimientos por parte del presidente, mediante el uso meditico de la poltica, explican buena parte de su xito. La persistencia de sus ideas y su hiperactividad son factores coadyuvantes. As lo mostr la rapidez con que comenz el trmite legislativo de reeleccin del presidente Uribe25.
TRIUNFOS Y DERROTAS POLTICAS DEL GOBIERNO

Como contrapartida de un aparente plan de repolitizacin, las FARC siguieron en su lnea dura frente al gobierno, al acentuar su amenaza a los alcaldes y candidatos a las elecciones de octubre de 2003, que incluyeron el referendo aprobado por el Congreso y avalado por la Corte Constitucional. Adems, en un pronunciamiento conjunto con el ELN indito desde la poca de la Coordinadora Guerrillera, una dcada antes, las FARC raticaron su intencin de no negociar con el gobierno de Uribe. En vsperas de las elecciones de octubre, un documento de la Defensora del Pueblo armaba que desde 1998 haban sido asesinados 63 alcaldes, y que solamente durante el ao transcurrido entre mayo de 2002 y mayo de 2003, 82 concejales haban perecido, adems de 1.800 que haban sido desplazados. As mismo, la mitad de los alcaldes del pas estaban amenazados. Por otro lado, las FARC intentaron avanzar en su objetivo de urbanizar la guerra, con atentados especialmente en Bogot, pero sus resultados fueron precarios26.
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En marcha, Plan Patriota contra las FARC, en El Tiempo, 25 de abril de 2004. Qu tan duro se ha golpeado de verdad a las FARC, en Semana, n 1.095, 28 de abril a 5 de mayo de 2003; E.U. certica a Colombia, en El Tiempo, 9 de julio de 2003; Popularidad de Uribe est intacta, en El Tiempo, 23 de julio de 2003; De cal y de arena, en Cambio, n 526, 28 de julio a 4 de agosto de 2003; Giro radical?, en Semana, n 1.112, 25 de agosto a 1 de septiembre de 2003. Corte puso a salvo el grueso del referendo, en El Tiempo, 10 de julio de 2003; Amenazadas elecciones en 100 municipios, en El Tiempo, 22 de agosto de 2003; Farc y Eln no negociarn con el presidente Uribe, en El Tiempo, 26 de agosto de 2003; Las amenazas exiliaron a 198 alcaldes en el pas, en El Tiempo, 13 de octubre de 2003; Rechazo a atentado en Bogot, en El Tiempo, 17 de noviembre de 2003.

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En este contexto, la ofensiva del Ejrcito alcanz el ms importante logro contra las FARC, al desmantelar varios de sus frentes en el noroccidente de Cundinamarca, luego de cinco meses de actividades con la Operacin Libertad 1. En contraste, hubo problemas en algunas regiones con el plan de detenciones masivas, basadas en informaciones de la red de cooperantes, pues la mayora de los detenidos tenan que ser puestos en libertad al poco tiempo, con los consecuentes costos para la legitimidad de la Fuerza Pblica. En donde s mostr utilidad fue en Arauca, con la captura y judicializacin de numerosos funcionarios y polticos, ya que fue el primer paso para romper con las conocidas prcticas de alianzas entre funcionarios de las regiones con mayores recursos y grupos armados ilegales, mediante el llamado clientelismo armado de las guerrillas. Sin embargo, en donde no se observ accin alguna fue en zonas controladas por los paramilitares, como en la costa atlntica27. Entretanto, el proyecto de ley de alternatividad penal segua su curso, en medio de la polmica desatada, que incluy una crtica de 56 congresistas estadounidenses. Adems de la impunidad que reejaba, se plante la utilizacin que los narcotracantes podan hacer de la medida para protegerse penalmente y salvar sus fortunas mal habidas. Se mencion que stos posean el 48 por ciento de las tierras productivas del pas. Para ayudar al trmite del proyecto no vali la entrega, con dudosa efectividad y gran despliegue informativo, de 870 paramilitares del Bloque Cacique Nutibara en la ciudad de Medelln. En noviembre, el presidente del Senado reconoci que el proyecto no alcanzara a ser evacuado en 2003. Pero un ao despus, a nes de 2004, las graves falencias de la propuesta, las crticas desatadas y la falta de consenso entre los congresistas an la tenan empantanada. Lo que s estaba claro era el avance poltico de los paramilitares, al conocerse su inuencia electoral coactiva en la campaa para las elecciones de octubre y el triunfo que en ellas tuvieron varios de sus candidatos28. Luego de publicado un informe crtico de las ONG de derechos humanos del pas, el talante del presidente Uribe lo llev a arremeter en un discurso pblico contra ellas, debido a sus crticas al gobierno y a la falta de reconocimiento de los logros en la poltica de seguridad. El escenario militar en que se pronunci el discurso lo hizo ms visible, por lo que se convirti en fuente de rechazo de tales organizaciones al primer mandatario. En sus viajes al exterior, en septiembre y octubre, se encontr con protestas pblicas de grupos que acusan al gobierno de violador de los derechos humanos e intolerante frente a la crtica29.
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La gran redada, en Semana, n 1.118, 6 a 13 de octubre de 2003; La conexin poltica, en Cambio, n 539, 27 de octubre a 3 de noviembre de 2003; Libertad 1 acorral a frentes de las Farc, en Cundinamarca, 8 de noviembre de 2003; Culpables o inocentes, en Semana, n 1.124, 17 a 24 de noviembre de 2003; Carrusel del ELN en Saravena, en El Tiempo, 23 de febrero de 2004. La para-poltica, en Semana, n 1.111, 18 a 25 de agosto de 2003; Narcos, los dueos del 48% de las tierras productivas, en El Tiempo, 2 de septiembre de 2003; Papa caliente, en Cambio, n 534, 22 a 29 de septiembre; La metamorfosis, en Semana, n 1.119, 13 a 20 de octubre de 2003; Este ao no habr alternatividad, en El Tiempo, 26 de noviembre de 2003; Vamos hacia la creacin de un movimiento poltico, en Semana, n 1.125, 24 de noviembre a 1 de diciembre de 2003; 10 preguntas para pensar, en Semana, n 1.126, 1 a 8 de diciembre; Alternatividad penal sigue sin consenso, en El Tiempo, 27 de noviembre de 2004. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, El embrujo autoritario. Primer ao de gobierno de lvaro Uribe Vlez, Bogot, Natalia Paredes, septiembre de 2003; Fuerte rplica de Uribe a ONG, en El Tiempo, 9 de septiembre de 2003; La ira presidencial, en Semana, n 1.115, 15 a 22 de septiembre de 2003; Solo contra el mundo?, en Cambio, n 535, 29 de septiembre a 6 de octubre de 2003; Uribe enmend la plana, en Cambio, n 536, 7 a 13 de octubre de 2003.

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En octubre, el apoyo ocial estadounidense al gobierno colombiano fue raticado, mediante la exoneracin de sanciones de retencin de fondos de la ayuda militar al pas, cuya aprobacin se produjo una vez que el gobierno accedi a no extraditar ciudadanos de Estados Unidos ante eventuales pedidos de la Corte Penal Internacional. Colombia hace parte de los pocos pases que no han rmado con Estados Unidos un acuerdo sobre Estatus de las Fuerzas, el cual reconoce el derecho del gobierno antrin de aplicar su jurisdiccin, a diferencia de una inmunidad militar similar a la diplomtica. A nes del ao se concret la ayuda militar con la aprobacin en el Congreso de ese pas, de 463 millones de dlares para Colombia, de una partida regional de 731 millones. Adems, se mantuvo el tope de la presencia extranjera de 400 militares y 400 contratistas en Colombia30. Pero en el mismo mes de octubre de 2003, en las elecciones, el gobierno sufri su mayor derrota poltica con la prdida del referendo, adems del triunfo de grupos independientes y de izquierda en las elecciones regionales y locales. Pocos das despus, el presidente Uribe tuvo que afrontar en forma drstica problemas de los altos mandos de la Fuerza Pblica. Luego de los continuos roces entre la ministra Ramrez y el comandante de las Fuerzas Militares, causados por la frrea defensa castrense de antiguas prerrogativas y el carcter fuerte de la funcionaria, el presidente Uribe le pidi la renuncia a la ministra. Luego hizo lo propio con el general Mora, anticipando su salida ya anunciada. Al mismo tiempo, retir a varios generales de la Polica, incluido su director, como respuesta a sucesivos escndalos de corrupcin, en particular por una devolucin de cocana incautada a narcotracantes. Adems, el presidente aprovech la ocasin para cambiar los comandantes de varias de las brigadas, retirar otros generales y exigir mayores resultados. Como nuevo ministro de Defensa nombr al empresario antioqueo Jorge A. Uribe, sin conocimiento alguno sobre el campo militar. La gestin de este ministro dur 20 meses, pues en julio de 2005 renunci y fue sustituido por Camilo Ospina, asesor jurdico del presidente, quien tampoco conoce los asuntos militares. Este ministerio es el que ms claramente muestra que el verdadero ministro es el presidente31. En diciembre, luego de numerosos debates y controversias, el Congreso aprob el cuestionado estatuto antiterrorista. Qued as pendiente para el siguiente ao la aprobacin de una ley estatutaria para su reglamentacin, en especial en lo referente a las facultades de polica judicial otorgadas a los militares, allanamientos, interceptaciones telefnicas y detenciones sin orden judicial. Al nalizar 2003, el balance de resultados de la Seguridad Democrtica era ambivalente. Aunque sus tres lneas de accin permanecan sin mucha claridad y sobre todo sin mayor coherencia, segua el descenso iniciado en 1991 en la tasa de homicidios, y disminuan los secuestros y el desplazamiento interno con respecto a 2002. Pero continuaban las arbitrariedades con las detenciones masivas por sospecha y delacin. Pese a la mejora en

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Estados Unidos exonera a Colombia de sanciones, en El Tiempo, 7 de octubre de 2003; Visto bueno del Senado de E.U. para ayuda militar, en El Tiempo, 1 de noviembre de 2003; Lista ayuda de E.U.: US$700 millones, en El Tiempo, 8 de diciembre de 2003; Inmunidad a consultas con E.U., en El Tiempo, 24 de mayo de 2005. Contra las cuerdas, en Semana, n 1.115, 15 a 22 de septiembre de 2003; Izquierda gana en Bogot, en El Tiempo, 27 de octubre de 2003; ltimo round MinDefensa-Mora, en El Tiempo, 10 de noviembre de 2003; Cay cpula de la Polica, en El Tiempo, 12 de noviembre de 2003; Los secretos del remesn, en Cambio, n 542, 17 a 24 de noviembre de 2003; Sangre joven en brigadas, en El Tiempo, 19 de noviembre de 2003; Cambio de guardia, en Semana, n 1.210, 11 a 18 de julio de 2005.

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la economa y al alto respaldo al presidente en las encuestas de opinin, se observaban turbulencias polticas, parte de ellas producto de su terca personalidad32.
LA SEGURIDAD IMPULSA LA REELECCIN PRESIDENCIAL

El ao 2004 se inaugur con un golpe poltico del gobierno a las FARC. Alias Simn Trinidad, de la cpula de esa guerrilla, fue capturado en las calles de Quito, con la intervencin de fuerzas de seguridad colombianas, hecho que provoc malestar en Ecuador por la injerencia de estas fuerzas sin la debida autorizacin. Pero quizs el mayor xito, en trminos militares, se logr un mes despus con la captura de alias Sonia, supuesta jefe de nanzas del Bloque Sur de las FARC. Ambos hechos mostraron avances en las labores de inteligencia militar, con mayor razn en el segundo, ya que implic una penetracin exitosa incruenta en los mrgenes de la retaguardia estratgica de esa guerrilla en la Amazona. Ambos guerrilleros fueron agregados luego a la lista de pedidos en extradicin por parte del gobierno de Estados Unidos33. Tambin al inicio del ao, el presidente Uribe logr un importante apoyo a su plan de acercamiento con los paramilitares, mediante el compromiso del ex presidente Gaviria, secretario general de la OEA, para conformar una misin de este organismo para vericar los procesos de paz en Colombia. Hubo apoyo inmediato de Estados Unidos y de un delegado del secretario general de Naciones Unidas. Con la aprobacin posterior del Consejo de la OEA de la resolucin respectiva, se incluyeron controles adicionales al acuerdo inicial, al incorporar la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en las labores de la misin. En marzo, ante la queja de la Alcalda de Medelln de que la OEA no vericaba el proceso frente a irregularidades de los desmovilizados del Bloque Cacique Nutibara, el delegado de esa organizacin en el pas argument que sin la concentracin de los paramilitares era imposible la vericacin34. Antes de tal queja, y debido al incumplimiento del prometido cese de hostilidades, el alto comisionado para la Paz haba llamado la atencin a los paramilitares para que se concentraran. A nes de 2002, los paramilitares haban prometido no atacar a la poblacin civil, y a mediados de 2003 haban establecido un cese de hostilidades, promesa raticada a nal del ao junto con el anuncio de perfeccionamiento de tal cese, el abandono del narcotrco y la suspensin del secuestro y el robo de combustible. Pero los abusos continuaron, as como la indenicin del proceso. Hubo crticas ante la ambigedad jurdica de las discusiones y la posibilidad de que ste caminara hacia la impunidad. En este contexto, Washington endureci su posicin, al ampliar la lista de personas calicadas

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Arma de doble lo, en Semana, n 1.128, 15 a 22 de diciembre de 2003; 2003: De cal y de arena, en Cambio, n 547, 22 a 29 de diciembre de 2003; Fundacin Seguridad & Democracia, Coyuntura de Seguridad, octubre-diciembre de 2003. Informe especial, seguridad: balance 2003 y perspectivas 2004, n 3, Bogot, Oce & Marketing Ltda., s.f.; Radiografa a capturas masivas, en El Tiempo, 16 de febrero de 2004. Golpe a cpula de las Farc, en El Tiempo, 4 de enero de 2004; Por n!, en Semana, n 1.131, 5 a 12 de marzo de 2004; El computador de Sonia, en El Tiempo, 10 de marzo de 2004; E.U. pide en extradicin a Simn Trinidad, en El Tiempo, 5 de junio de 2004. Misin de la OEA vericar procesos de paz en Colombia, en El Tiempo, 25 de enero de 2004; Vericacin incluir derechos humanos, en El Tiempo, 7 de febrero de 2004; OEA dice que sin concentracin es imposible la vericacin, en El Tiempo, 9 de marzo de 2004.

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como narcotracantes e incluir a la cpula de los paramilitares, junto con la de las FARC: se registraban en total 18 paras y 19 guerrilleros35. A comienzos de marzo, el alto comisionado admiti que el proceso estaba en un punto crtico, situacin raticada ms adelante con el anuncio del gobierno de que la extradicin no era negociable. El asunto lleg a su clmax en abril, cuando el presidente Uribe seal, luego de ocurrido un atentado al ex jefe militar de las AUC, Carlos Castao, que haba amenazas contra su propia vida por parte de paramilitares y que la extradicin no era tema de negociacin. Adems, uno de los bloques de los paramilitares arm que sin garantas no se desmovilizaran. Sin duda, la lnea dura de los paras ganaba terreno, y la desaparicin posterior de Castao y el asesinato de un antiguo aliado suyo as lo conrmaron36. Se perciba que esa lnea representaba intereses econmicos ligados al narcotrco y los negocios ilcitos, y que sus conversaciones con el gobierno implicaban la claudicacin del proyecto antisubversivo proyectado a nivel nacional con la creacin de las AUC. Faltaba ver si el poder econmico alcanzado por los jefes paras se concretaba en un proyecto poltico alternativo al que se extingua. Poco despus, y de manera sorpresiva, el gobierno anunci un acuerdo con los paramilitares. Se trataba de crear una zona de ubicacin de 368 kilmetros cuadrados de extensin, en el ncleo de su inuencia al norte del pas, en Santa Fe de Ralito, Crdoba, en la cual se concentraran los jefes que estuvieran en la negociacin y sus escoltas. El embajador de Estados Unidos respald el acuerdo, con reservas. Este acuerdo tuvo que ver quizs con la amenaza presidencial de que en la negociacin no se incluira la extradicin. Pero el poder econmico de estos grupos, en especial el logrado mediante la apropiacin violenta de tierras y recursos pblicos, y la rearmacin de su lnea dura, posibilitaron que siguieran hablando de manera arrogante y continuaran con sus crmenes. Luego del acuerdo publicaron su agenda de negociacin con lo que llamaron principios, que en realidad eran condiciones formuladas al Estado. Se conoci tambin que en la alta Guajira los paramilitares masacraban a la tribu indgena de los wayuu, con el n de limpiar el camino al trco de droga y otras mercancas37. Una vez alcanzado un ambiguo acuerdo con los paramilitares, surgi una carta til para el gobierno. Desde hace varios aos el ELN est arrinconado en su capacidad poltica y militar, ms por accin de los paramilitares que del Estado. Adems, en abril de 2004, la Unin Europea lo agreg a su lista de organizaciones terroristas, junto a las FARC y las AUC, que ya guraban en ella. Las FARC han aprovechado esa situacin para buscar subordinar a esa guerrilla, e incluso aspiran a absorberla. Por eso el gobierno ha visto con buenos ojos un eventual proceso de paz con el ELN. Le servira para que sus esfuerzos de
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Paras deben concentrarse ya, en El Tiempo, 20 de febrero de 2004; El Cagun de Uribe?, en Semana, n 1.141, 15 a 22 de marzo de 2004; Jojoy, Castao, Trinidad y Don Berna, en lista de narcos, en El Tiempo, 20 de febrero de 2004. Proceso con los paras, en punto crtico, en El Tiempo, 4 de marzo de 2004; Lo que mal comienza, en Cambio, n 559, 15 al 22 de marzo de 2004; Extradicin no es negociable, dice el gobierno, en El Tiempo, 25 de marzo de 2004; El n de la era Castao, en El Tiempo, 25 de abril de 2004; Pacto de sangre, en Semana, n 1.147, 26 de abril a 3 de mayo de 2004; Castao est muerto, en Semana, n 1.148, 3 a 10 de mayo de 2004; Matan a ex aliado de Carlos Castao, en El Tiempo, 30 de mayo de 2004. Propsito de la enmienda, en Semana, n 1.150, 17 a 24 de mayo de 2004; Alta Guajira, en pie de guerra, en El Tiempo, 23 de mayo de 2004; Paras publican agenda de negociacin, en El Tiempo, 27 de mayo de 2004; Los seores de las tierras, en Semana, n 1.152, 31 de mayo a 7 de junio de 2004.

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acercamiento a los paramilitares no se vieran tan unilaterales. Despus de armar que no negociara con el gobierno nacional, el ELN propuso dilogos a los mandatarios de Bogot, Medelln y Valle. En junio, el presidente Uribe aprovech la situacin para proponerle a esta guerrilla, desde Mxico, apertura de conversaciones con el acompaamiento ocial de ese pas. La propuesta fue respondida, aceptando los buenos ocios mexicanos. Una reunin con el vicepresidente y el alto comisionado de Paz, y la asistencia con permiso ocial de alias Francisco Galn, miembro del Comando Central del ELN detenido en la crcel, a un foro en el Congreso, abri la posibilidad para un eventual proceso de esta guerrilla con el gobierno. El nombramiento por parte del gobierno mexicano de un facilitador del proceso ratic el primer paso en un camino lleno de dudas y obstculos38. Entre tanto, el trmite del proyecto de alternatividad penal avanz en el Congreso, en medio de numerosas crticas, incluso internacionales. Frente a stas, al inicio del ao comenzaron los ajustes al texto. Se propuso una restriccin geogrca a la libertad de los implicados, lo que signicaba darles la casa por crcel e incluso libertades adicionales de circulacin. A nes de marzo se dieron los cambios ms notorios al proyecto, tras una reunin del presidente Uribe con sus ponentes en el Congreso: se consider la creacin de un tribunal de verdad, justicia y reparacin, penas mnimas de cinco aos y mximas de diez, y la computacin de los tiempos en las zonas de concentracin como pago de penas alternativas. El tema de la extradicin no fue incluido. Estos cambios no dejaron satisfechos a muchos de los crticos, incluso a uribistas. A la nueva propuesta se le lav la cara llamndola proyecto de verdad, justicia y reparacin. As, el acuerdo de Santa Fe de Ralito sobre la zona de ubicacin, que comenz su tortuoso camino de conversaciones en julio, se encontr con una propuesta remozada, aunque an fuente de muchas inquietudes. Por eso, en la legislatura iniciada en el segundo semestre de 2004, el gobierno y los congresistas que lo apoyaban prerieron colocar el proyecto en un discreto lugar fuera de sus prioridades polticas39. El tema del acuerdo humanitario tambin sigui su marcha, pero con pocos dolientes: familiares de las numerosas vctimas de los secuestros y algunos polticos y acadmicos. La intermitente polmica desatada, en especial acerca de la interpretacin del Derecho Internacional Humanitario, con frecuencia provoc la ira de funcionarios gubernamentales. En este contexto, en junio de 2004, el embajador de Estados Unidos critic un eventual acuerdo. No obstante, como parte de la campaa encubierta de la Presidencia por la reeleccin, en agosto el gobierno present una propuesta nada viable de acuerdo a las FARC40. Cosa distinta ocurri con la reglamentacin del Estatuto Antiterrorista aprobado en la legislatura anterior. Sin mayores cambios, el Congreso conrm las capturas, los allanamientos y las interceptaciones sin orden judicial. Tambin, las facultades de polica judicial
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Eln en la lista de terroristas de UE, en El Tiempo, 6 de abril de 2004; S del Eln al presidente Fox, en El Tiempo, 2 de junio de 2004; Otra negociacin?, en Semana, n 1.153, 7 a 14 de junio de 2004; Mxico inicia en forma facilitacin, en El Tiempo, 19 de junio de 2004; Eln valora dilogo y abre las puertas, en El Tiempo, 12 de septiembre de 2004. En febrero habr una sola mesa con todas las autodefensas, en Cambio, n 553, 2 al 9 de febrero de 2004; Nuevo borrador de alternatividad, en El Tiempo, 5 de febrero de 2004; As quedara la nueva alternatividad penal, en El Tiempo, 4 de abril de 2004. Indulto, si liberan secuestrados, en El Tiempo, 19 de febrero de 2004; E.U. en contra de intercambio, en El Tiempo, 16 de junio de 2004; Uribe ofrece liberar a 50 de las FARC, en El Tiempo, 19 de agosto de 2004.
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para las Fuerzas Militares, bajo la supervisin de la Fiscala General, todo por tres aos prorrogables. A esta reglamentacin se sum la discusin paralela y en alguna medida complementaria (implicaciones para el ejercicio de las libertades pblicas) de un proyecto sobre porte de armas de uso privativo de la Fuerza Pblica para los civiles. Al respecto, se conoci que la Industria Militar ocupa el cuarto puesto en tamao en Amrica Latina. El proyecto de porte de armas se hundi en la legislatura que termin a mitad de 2004, debido al tradicional ausentismo de los congresistas. Y a nes de agosto, por vicios de forma en el trmite del proyecto, la Corte Constitucional declar inexequible el Estatuto Antiterrorista, fallo que despert crticas en el gobierno y sus huestes41. El lente de la seguridad con que se miran casi todas las cuestiones en el gobierno nacional y la personalidad obsesiva del presidente sirvieron para que, al iniciar 2004, funcionarios de alto nivel en el Ejecutivo resucitaran la idea de la reeleccin presidencial inmediata, sepultada por el Congreso una vez ocurrida la debacle poltica del referendo. A este llamado respondieron favorablemente los grupos uribistas en el Congreso. Detrs de ello estaban las encuestas de opinin, en las que el presidente Uribe se mantena con un alto porcentaje de favorabilidad. No obstante la polmica desatada, las prcticas de lo que ha sido el clientelismo, encumbrado a partir del Frente Nacional, fueron la base para que no pocos congresistas y polticos se prestaran a vender lo ms caro posible su inuencia y su voto, adems del inmediato espaldarazo del embajador de Estados Unidos y hasta un proyecto de ley para conceder el voto a los militares. La politiquera, tan criticada por el presidente, sirvi para destapar las cartas y pagar apretadas mayoras para sacar adelante la iniciativa, en junio, en la Cmara de Representantes. As, el trueque de la institucionalidad por la concepcin de un presidente mesinico qued en la ruta de su consumacin. La funcin de los partidos garanta de continuidad de las polticas estatales qued circunscrita a la gura de un presidente convencido de su papel providencial de derrotar a una subversin ms arraigada de lo que esperaba y a un informe grupo de polticos sin anclaje partidista42.
UNA LEY A LA MEDIDA DE LA FORTALEZA PARAMILITAR

En julio de 2004 comenz en Santa Fe de Ralito el proceso con los paramilitares. Tanto los grupos que se deca estaban representados en Ralito, como los que estaban fuera, tienen vnculos con el narcotrco. Incluso, algunos jefes que se ubicaron en Ralito estn pedidos en extradicin por Estados Unidos debido a sus relaciones con el narcotrco. Los paramilitares se haban consolidado en Crdoba, Urab, Antioquia, Magdalena Medio, Sucre, Cesar, Bolvar, Cauca, Putumayo, Meta, Casanare y Caquet, y tenan presencia en las ciudades. Esta situacin reejaba la persistente debilidad del Estado, que siempre ha dejado importantes espacios para las prcticas ilegales. Adems de la vinculacin del
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Empadrona qu?, en Cambio, n 558, 8 a 15 de marzo de 2004; Habla el zar de la industria militar, en El Tiempo, 10 de abril de 2004; Gobierno asignar facultades de polica judicial, en El Tiempo, 14 de mayo de 2004; De armas tomar, en Semana, n 1.151, 24 a 31 de mayo de 2004; As queda el antiterrorista, en El Tiempo, 9 de junio de 2004; Se cay proyecto de armas, en El Tiempo, 21 de junio de 2004; Cay Estatuto Antiterrorista, en El Tiempo, 31 de agosto de 2004. Espaldarazo de E.U. a reeleccin, en El Tiempo, 7 de febrero de 2004; Voto de militares, en El Espectador, 7 de marzo de 2004; Reeleccin: Uribe entra en la pelea, en El Tiempo, 21 de abril de 2004; Reeleccin, con medio camino asegurado, en El Tiempo, 18 de junio de 2004; Cul sol a las espaldas?, en Cambio, n 578, 26 de julio a 2 de agosto de 2004.

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paramilitarismo con negocios ilegales y tambin con los legales, el poder paramilitar se manifestaba en las concesiones que reciban del gobierno los negociadores en Ralito. Las exigencias del presidente Uribe a los jefes paras haban sido ms el producto de las crticas internacionales al proceso que de la buena voluntad gubernamental. La fuerte vinculacin de stos con la clase poltica se hizo ostensible, en agosto, con la presentacin formal que hicieron en el Congreso tres connotados jefes negociadores con autorizacin del gobierno43. A pesar de que en agosto las AUC revelaron la lista de los 14 negociadores de Ralito, no hubo claridad al respecto, ya que luego se ltraron a los medios otros nombres, incluso de narcotracantes que compraban grupos de paramilitares para entrar en el proceso, adems de los diversos trucos para camuarse y camuar sus crmenes. Tambin se conocieron divisiones internas, que incluyeron el asesinato de uno de sus jefes. Por ello, adems de la arrogante bsqueda de prerrogativas por parte de los negociadores y los repetidos crmenes y violaciones al cese de hostilidades, las negociaciones de Ralito tuvieron contratiempos desde un comienzo44. En noviembre comenzaron los arreglos para las anunciadas desmovilizaciones, a las que, a falta de un marco legal (como el proyecto de ley en trmite), le fueron denidos por parte del gobierno procedimientos y asignadas partidas para sostener a los desmovilizados mientras se produca su reinsercin. El Bloque Bananero con 447 combatientes fue el primer grupo en desmovilizarse, seguido del Bloque Catatumbo con 1.425 combatientes, acompaado por Salvatore Mancuso, jefe connotado de las AUC. Este ltimo bloque era tal vez el que ms violaciones al cese de hostilidades haba cometido. Sus jefes armaron que devolvan propiedades en su zona de inuencia, cuestin que luego se enred. Pero antes de nalizar el ao, las AUC anunciaron que no habra ms desmovilizaciones sin contraprestaciones45. Por esos das, con el visto bueno de la Corte Suprema para extraditar a Salvatore Mancuso, pedido por Estados Unidos, el presidente haba rmado su extradicin, aplazndola con la condicin de que el jefe paramilitar cumpliera con los compromisos adquiridos. Con similar visto bueno, Uribe tambin anunci que si las FARC no liberaban a 63 de sus secuestrados antes de que nalizara el ao, extraditara a alias Simn Trinidad, cuya decisin haba sido urgida por el embajador de Estados Unidos. Hasta ese momento, el
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Con quin se est negociando, en Semana, n 1.154, 14 a 21 de junio de 2004; Las malas compaas, en Cambio, n 574, 28 de junio a 5 de julio de 2004; Comienza historia en Ralito, en El Tiempo, 2 de julio de 2004; Dos gallos tapados en Ralito, en El Tiempo, 4 de julio de 2004; Para quin trabajan, en Semana, n 1.159, 19 a 26 de julio de 2004; Paras en el Congreso, en Semana, n 1.161, 2 a 9 de agosto de 2004; Ultimtum de presidente Uribe a paras del Llano, en El Tiempo, 3 de agosto de 2004; Paras acusan a polticos en el escndalo de Rgimen Subsidiado, en El Tiempo, 10 de septiembre de 2004; El mapa de la inuencia para, en El Tiempo, 26 de septiembre de 2004. AUC revelaron lista de negociadores, en El Tiempo, 21 de agosto de 2004; Conejo a la cordobesa, en Cambio, n 587, 27 de septiembre al 4 de octubre de 2004; As se vivi la crisis en Santa Fe de Ralito, en El Tiempo, 1 de octubre de 2004; Auc: 342 denuncias de violacin al cese, en El Tiempo, 3 de octubre de 2004; El reacomodo de la cpula para en Santa Fe de Ralito, en El Tiempo, 1 de mayo de 2005; Rebautizos, otra trampa de los paras, en El Tiempo, 4 de septiembre de 2005. $410.000 millones para desmovilizados, en El Tiempo, 5 de noviembre de 2004; Dudas metdicas, en Cambio, n 596, 29 de noviembre a 6 de diciembre de 2004; No ms desarme sin contraprestaciones: Auc, en El Tiempo, 22 de diciembre de 2004; Enredo total, en Cambio, n 602, 10 a 17 de enero de 2005; Bienes de paras, desaparecidos en la reparacin a las vctimas, en El Tiempo, 11 de diciembre de 2005.
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presidente haba autorizado 240 extradiciones, ms que todos sus antecesores juntos. Se vislumbraba as que el problema de la extradicin sera la principal manzana de la discordia entre gobierno y paras. Y como si se tratase de ambientar las desmovilizaciones, en medio de estos acontecimientos, bajo el rtulo de un primer paso para el intercambio, el presidente indult a 23 guerrilleros de las FARC condenados por rebelin, y el Congreso aprob el Acto Legislativo No. 2 de 2004 sobre reeleccin presidencial inmediata, quedando pendiente el fallo sobre exequibilidad de la Corte respectiva. Este asunto acaparara las expectativas polticas del ao siguiente, dilatado por las numerosas demandas presentadas en su contra46. Al comenzar 2005, las FARC fueron noticia internacional. Alias Simn Trinidad fue extraditado a Estados Unidos al vencimiento del ultimtum dado por el presidente a las FARC sobre liberacin de secuestrados. Adems, la captura, al nal de 2004, en Caracas, de Rodrigo Granda, llamado el canciller de las FARC, se convirti en un delicado problema con Venezuela. Tal captura, arreglada entre autoridades colombianas y militares venezolanos produjo un incidente que, al manejarse a travs de la diplomacia del micrfono, llev a la suspensin del comercio entre los dos pases, por decisin del presidente Chvez. El incidente, que cubri todo el mes de enero, fue solucionado por medios diplomticos, en especial con la mediacin del presidente de Cuba, Fidel Castro47. En el frente domstico, las FARC tambin fueron noticia al comenzar el ao; primero, debido a su ataque a una estacin uvial en el sur del Pacco colombiano, que provoc la muerte a 15 infantes de marina y heridas a 25, y segundo, por un enfrentamiento con el Ejrcito en el Urab antioqueo, que dej un saldo de 17 militares muertos y ocho desaparecidos. Como en ocasiones anteriores, el general comandante de la Brigada en cuya jurisdiccin se produjo el combate fue relevado de su cargo. Ms tarde, en abril, las FARC volvieron a ser noticia con una emboscada al Ejrcito, en Arauca, que caus la muerte a 17 militares. Y en junio, en ataque a una base en Putumayo, frontera con Ecuador, esta guerrilla provoc la muerte a 19 militares, heridas a ocho y 19 desaparecidos, desatando adems un incidente diplomtico debido al comentario de autoridades de que la guerrilla haba usado al vecino pas para perpetrar el ataque. Sin duda, las FARC mostraron que quedaba mucho camino para su sometimiento48. Tambin al inicio del ao, los jefes paramilitares arremetieron contra el proyecto sustituto al de alternatividad penal, denominado verdad, justicia y reparacin, y propusieron un referendo para denir su futuro jurdico, frmula que fue rechazada por el gobierno.
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Uribe, con el camino libre para reeleccin, en El Tiempo, 1 de diciembre de 2004; Uribe da primer paso para intercambio, en El Tiempo, 3 de diciembre de 2004; Ahora esperamos a Trinidad, en El Tiempo, 6 de diciembre de 2004; Uribe rma extradicin de Mancuso, pero le poner tres condiciones, en El Tiempo, 17 de diciembre de 2004; Las FARC liberan a los 63 secuestrados o Uribe extradita a Simn Trinidad a E.U., en El Tiempo, 18 de diciembre de 2004. El canciller de las FARC cay en Colombia o en Venezuela?, en El Tiempo, 17 de diciembre de 2004; No me diga doctor, soy Simn Trinidad, en El Tiempo, 2 de enero de 2005; Lo Granda, en Semana, n 1.184, enero 10 a 17 de 2005; Comedia de errores, en Cambio, n 603, 17 a 24 de enero de 2005; Superada crisis con Venezuela, en El Tiempo, 29 de enero de 2005. Primer ataque masivo a soldados campesinos, en El Tiempo, 2 de febrero de 2005; Regreso a La Llorona, en Cambio, n 607, 14 a 21 de febrero de 2005; Relevado comandante de la Brigada 17 por ataque de FARC, en El Tiempo, 11 de febrero de 2005; 17 militares muertos en Arauca, en El Tiempo, 7 de abril de 2005; De largo aliento, en Cambio, n 627, 4 a 11 de julio de 2005.

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En la discusin del proyecto, el gobierno no admiti el aparte propuesto acerca de la confesin de los delitos y los bienes adquiridos de manera ilcita. Incluso, el vicepresidente Santos critic a los congresistas autores de la propuesta, por su nfasis en el castigo y no en la reconciliacin. El resultado de todo esto fue la presentacin en el Congreso de varios proyectos alternativos, dispersin que oblig al presidente a intervenir para encauzar una sola propuesta49. La reaccin en Ralito no se hizo esperar. En abierto desafo, los jefes paras indicaron que preferan volver a las armas antes que acogerse a un proceso humillante de sometimiento a la justicia, declaracin que el gobierno rechaz. Pero la permanencia de los paramilitares en la mesa de negociacin no impidi que mantuvieran su tono desaante. En medio de nuevas discusiones y crticas al proyecto por parte de Naciones Unidas y organismos defensores de derechos humanos, los congresistas uribistas presentaron otra propuesta llamada de justicia y paz, que enfrent nuevas amenazas de los jefes en Ralito. Surgieron entonces divisiones entre los congresistas afectos al gobierno en torno a supuestos favorecimientos al narcotrco y crticas de Washington y la ONU al nuevo proyecto y a las violaciones al cese de hostilidades. Esta situacin dilat las discusiones e hizo ceder al gobierno en sus planteamientos. Adems, un nuevo crimen poltico, supuestamente ordenado por Don Berna, cabecilla de Ralito, complic las cosas, pues implic su orden de captura y la suspensin de las negociaciones por parte de los paras. Con la entrega de este delincuente y su traslado a una nca crcel en su zona de inuencia, adems de la reanudacin de las desmovilizaciones, se arregl una ms de las tantas crisis en Ralito. A la par con nuevas desmovilizaciones y con el respaldo del embajador de Estados Unidos al proyecto de justicia y paz, ste fue aprobado nalmente por el Congreso a mediados del ao y sancionado por el presidente un mes ms tarde50. La controversia provocada por el proyecto de justicia y paz arreci una vez que fue aprobado mediante la Ley 975 de 2005. The New York Times comenz la crtica al editorializar capitulacin colombiana y anotar que la Ley de Justicia y Paz debera llamarse ms bien ley de impunidad para asesinos, terroristas y grandes tracantes de cocana. Ello oblig al gobierno a desplegar una ofensiva diplomtica para explicar las bondades de la ley. Pero salieron a ote sus debilidades, en contraste con la fortaleza de los jefes paras. La laxitud de la norma radica en la ambigedad que hay en la confesin de los delitos frente a la incapacidad de la justicia para acusar y procesar a los implicados en el tiempo jado, las penas leves que contempla y la posibilidad de su rebaja, los indenidos sitios de reclusin y el enorme vaco en la reparacin a las innumerables vctimas. La justicacin de los defensores de la ley se basa en la larga historia nacional de supuesta solucin a los conictos mediante indultos y amnistas. Gracias al nuevo entorno internacional, es la pri49

Paras piden referendo sobre su futuro jurdico, en El Tiempo, 19 de enero de 2005; Se rompi dilogo entre gobierno y congresistas sobre ley de paras, en El Tiempo, 3 de febrero de 2005; Vicepresidente Santos propone crear un tribunal de reconciliacin, en El Tiempo, 11 de febrero de 2005; Presidente Uribe ya tiene un nuevo proyecto de ley de paras, en El Tiempo, 23 de febrero de 2005. ARNSON Cynthia J., A qu precio?, en UNPeridico, 27 de febrero de 2005; Ralito se atraviesa en proyecto de justicia y paz, en El Tiempo, 15 de marzo de 2005; Pasos de animal grande, en Cambio, n 614, 4 a 11 de abril de 2005; Cese ni se ha cumplido, ni ha habido consecuencias: ONU, en El Tiempo, 11 de mayo de 2005; La entrega, en Cambio, n 622, 30 de mayo a 6 de junio de 2005; Embajador Wood se la juega con proceso para, en El Tiempo, 15 de junio de 2005; Estos son los puntos claves de la ley, en El Tiempo, 22 de junio de 2005; Sorpresiva y discreta sancin de la Ley de Justicia y Paz, en El Tiempo, 23 de julio de 2005.
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mera vez que una norma de esta naturaleza contempla algn tipo de castigo. Desde 1820, en 88 procesos de paz ha habido 63 indultos y 25 amnistas por delitos polticos. Pero el trasfondo de su debilidad radica en el inmenso poder que tienen los jefes paramilitares y su penetracin en las instancias que discutieron y aprobaron esa norma51. El podero econmico de antiguos y reciclados jefes paramilitares no slo radica en sus imbricaciones con el narcotrco, sino tambin en la conformacin de redes maosas, que son una forma sosticada de crimen organizado que vende seguridad y se apropia de excedentes econmicos. La aceptacin del fracaso del proyecto poltico nacional antisubversivo concretado en 1997, con la creacin de las AUC se produjo cuando esta agrupacin reconoci de manera tcita su incapacidad de derrotar a las FARC. Ah fue cuando resurgieron las divisiones internas que inclinaron la balanza a favor de seguir asociados con el narcotrco, y engolosinarse con las riquezas obtenidas mediante la violencia. Esas redes maosas se sustentan en la apropiacin violenta de tierras y el control de la poblacin mediante el desplazamiento de campesinos, la extorsin a comerciantes, el robo de combustible, el control de juegos de azar, los cultivos de palma africana en tierras usurpadas a comunidades y la penetracin en una amplia gama de actividades econmicas legales e ilegales. Estas actividades son la base de un emergente poder econmico que se ubica en gran parte del territorio nacional. Y por si fuera poco, la incapacidad administrativa en la aplicacin de la Ley 793 de diciembre de 2002, o de extincin de dominio, destinada a incautar bienes obtenidos de manera ilcita que sustituy, por inoperante, a la Ley 333 de 1996, le da tranquilidad a estos nuevos ricos. Sobre esta base de poder econmico y control regional se construye un poder poltico de alcance nacional. Su punto de partida son las gobernaciones, las alcaldas, las asambleas y los concejos en buena parte de los departamentos de la costa atlntica, adems de la penetracin en el Congreso y las instituciones ociales. Tal penetracin alcanz al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, organismo de inteligencia del Estado que depende del presidente de la Repblica52. Este poder poltico es la expresin de un proyecto que busca controlar el Estado. Adems de la unicacin paramilitar mediante las AUC que fue la concrecin de un proyecto antisubversivo nacional hay un antecedente cercano en el intento de creacin de un proyecto poltico apoyado en el trco de cocana y paramilitares a su servicio. Se trata de una faceta de la coyuntura crtica que vivi el pas entre 1989 y 1991, que comenz a partir del desafo que el cartel de Medelln le hizo al Estado con el asesinato del ministro de Justicia en 1984. En esa coyuntura se concret un proyecto poltico regional con pretensiones nacionales, cuyo epicentro fue Puerto Boyac y su expresin poltica el Movimiento de Reconstruccin Nacional, Morena. Al nal de esa coyuntura el Estado lo51

Colombia capitul ante maa, en El Tiempo, 5 de julio de 2005; Uribe manda 3 escuderos a Washington, en El Tiempo, 18 de julio de 2005; Vivanco denuncia tres huecos en desmovilizacin de paras, en El Tiempo, 2 de agosto de 2005; Familias de 509 secuestrados por los paras, tras la reparacin, en El Tiempo, 10 de agosto de 2005; MEDINA Medlo y Efran Snchez (eds.), Tiempos de paz. Acuerdos en Colombia, 1902-1994, Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, 2003. DUNCAN Gustavo, Del campo a la ciudad en Colombia. La inltracin urbana de los seores de la guerra, Documento Cede 2005-2, Universidad de los Andes, enero de 2005; La feria de estupefacientes, en Semana, n 1.174, noviembre 1 a 8 de 2004; La sombra para en las economas regionales, en El Tiempo, 3 de julio de 2005; Chance: los paras doblan su apuesta, en Cambio, n 630, 25 de julio a 1 de agosto de 2005; Palma adentro, en Semana, n 1.215, 15 a 22 de agosto de 2005; Parte de los US$21.400 millones que circulan viene de Ralito, en El Tiempo, 11 de septiembre de 2005; El DAS y los paras, en Semana, n 1.226, octubre 31 a noviembre 7 de 2005.

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gr frenar el proceso de descomposicin castrense y el poder de la Asociacin Campesina de Agricultores y Ganaderos del Magdalena Medio, Acdegam, y otras organizaciones que apoyaban tal proyecto, y plantear una salida democrtica simbolizada en la Constitucin de 199153. Luego de la desmovilizacin de un poco ms de la mitad de los efectivos comandados por los negociadores de Santa Fe de Ralito, la extincin de esa zona asignada para las negociaciones se inici en agosto de 2005 con los controles que empez a ejercer la Polica. Sin embargo, hasta nales de este ao fecha de conclusin de esta investigacin quedaron sin denir los sitios de reclusin, con lo cual los jefes paras deambulaban por el pas con permisos del gobierno segn sus conveniencias. Por su parte, tambin hasta esa fecha, la Ley de Justicia y Paz, luego de entrar en vigencia, no haba sido implementada. Por ello, el 30 de diciembre, el gobierno expidi el decreto reglamentario 4760 de esa ley, en el que indicaba que la Fiscala poda aplicar el principio de favorabilidad para investigar o no a los testaferros de bienes adquiridos de manera ilcita por los jefes paras, ampliando as las posibilidades de impunidad. De ah que no sea aventurado concluir que la justicia no tiene la capacidad de aplicar de manera adecuada la ley, y que el gobierno no posee la informacin, la organizacin y la voluntad necesarias para impulsarla sin grandes concesiones. Esta laxitud es sin duda conveniente para tales comandantes, pues as gozan de ms tiempo para arreglar la situacin de sus bienes y las evidencias de sus crmenes54. Dentro del contexto de estos ltimos meses de 2005, Estados Unidos insisti en la extradicin de Don Berna, quizs el jefe para con ms antecedentes de narcotrco. El presidente Uribe calm tal insistencia al ordenar su traslado de la nca crcel a una crcel fuera de las reas de inuencia paramilitar. Esta decisin desat la protesta de los jefes en Ralito, quienes congelaron las desmovilizaciones, lo que oblig al presidente a dar reversa y trasladar a Don Berna a una crcel en el rea de su inuencia. Aunque la nueva situacin mitig la protesta y fortaleci a este delincuente, no logr descongelar las desmovilizaciones. Se plante as la dicultad de alcanzar la meta jada para nal del ao de desmovilizar a la totalidad de fuerzas bajo el mando de los negociadores, pues quedaba pendiente la mitad. Uribe amenaz entonces con combatir a los que no se desmovilizaran, pero los jefes paras respondieron que era imposible hacerlo en lo que quedaba del ao. Esta nueva crisis llev a que el presidente se viera obligado a ceder una vez ms ante la tozudez de los paras, respaldada por su gran poder. En noviembre, el gobierno anunci un nuevo cronograma para las desmovilizaciones, luego de la raticacin por parte del vicepresidente de que la extradicin no era negociable. Detrs de esta armacin estaba la rme posicin de Estados Unidos sobre este asunto. En diciembre se reanudaron las desmovilizaciones55.
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LEAL Buitrago Francisco y Len Zamosc (eds.), Al lo del caos. Crisis poltica en la Colombia de los aos 80, Bogot, Tercer Mundo Editores-Iepri, Universidad Nacional de Colombia, 1991. Solo diez condenas en veinte aos, en El Tiempo, 5 de junio de 2005; No arranca Justicia y Paz, en El Tiempo, 28 de agosto de 2005; El paramapa, en Semana, n 1.232, diciembre 12 a 19 de 2005; El gobierno reglament Ley de Justicia y Paz, en El Tiempo, 3 de enero de 2006. Comienza el n de Ralito, en El Tiempo, 25 de agosto de 2005; No arranca Justicia y Paz, en El Tiempo, 28 de agosto de 2005; Se rebos la copa, en Semana, n 1.222, 3 a 10 de octubre de 2005; Congelamiento de entregas, la nueva jugada de las Auc, en El Tiempo, 7 de octubre de 2005; Uribe cede, Berna a Itag, en El Tiempo, 11 de octubre de 2005; Por qu no se desmovilizan, en Cambio, n 645, 7 a 14 de noviembre de 2005; Paran en seco intentos de llevar extradicin a la mesa, en El Tiempo, 10 de noviembre de 2005; Gobierno levanta ultimtum, en El Tiempo, 17 de noviembre de 2005; La goleada de los paras, en Semana, n 1.233, diciembre 19 a 26 de 2005.

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La poltica de seguridad democrtica: 2002-2005

Francisco Leal Buitrago

La poltica de seguridad democrtica: 2002-2005

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UNA SEGURIDAD DESARTICULADA

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La solucin improvisada de problemas previsibles, como los de las desmovilizaciones y su reinsercin y los de las deserciones, mostr sus costos con el paso del tiempo. Los desmovilizados de los paras son un problema permanente, debido a sus conictos, escndalos, crmenes y reciclaje en grupos delincuenciales viejos y nuevos. El cambio de cronograma para la desmovilizacin del resto de grupos bajo el mando de los jefes negociadores se debi a la ausencia de reglas de juego y a la duda de los paras en sus pretensiones de lograr impunidad y evitar la extradicin a Estados Unidos. Adems, gran parte de las armas entregadas son inservibles y muchas fueron ocultadas. De ms de 10.000 desmovilizados de 18 grupos, cerca de 4.000 no entregaron armas, lo que supone un aumento en el mercado negro y su conservacin para proseguir con actividades delictivas. Pero un problema ms delicado an que incluye tambin a ms de 8.000 desertores individuales, principalmente guerrilleros, segn cifras ociales son las insuciencias econmicas, de organizacin y en general de planicacin de los programas para incorporar de manera estable a esa cantidad de gente en actividades productivas. Esta situacin, que se percibi desde un comienzo, fue reconocida de manera dramtica, a nes de 2005, ante el Congreso por el comisionado de Paz. No obstante, en ese momento la Unin Europea dio un voto de conanza a la reinsercin, mediante una ayuda simblica, consecuencia del aval dado en octubre a la Ley de Justicia y Paz, siempre y cuando tuviera una aplicacin efectiva. Esta ayuda se dio luego de la aprobada por el Congreso de Estados Unidos para el mismo n56. Estos problemas de lo que podra llamarse el eje de la poltica de paz del gobierno no son los nicos, aunque superan en improvisacin a los de las otras dos lneas de accin de la seguridad democrtica: el Plan Patriota y las polticas disgregadas, como los soldados campesinos, la red de cooperantes y los pagos por informacin. Por ejemplo, el gobierno ha buscado demostrar que esta poltica es para todos los llamados actores armados del conicto, o mejor, para todos los terroristas, calicativo ocial que complace a Estados Unidos y que es utilizado ante la persistente negativa del gobierno de aceptar la existencia de un conicto armado interno. La ms forzada de esas demostraciones se vio con el estreno de la Ley de Justicia y Paz, al inicio de septiembre, pues el gobierno pretende beneciar a 29 guerrilleros de las FARC capturados no entregados y condenados a penas mucho mayores de las contempladas en esa ley. Este hecho desat la bsqueda de benecios por parte de toda clase de delincuentes57. Las escasas seales de paz en el campo guerrillero obedecen a conveniencias polticas de coyuntura del gobierno y no a una poltica establecida, ya que sta no existe. El ELN prosigui con su etrea bsqueda de paz, aunque por fuera del confuso panorama entre paras y gobierno. Su aejo embeleco de convencin nacional, el retiro en abril de
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Fundacin Seguridad & Democracia, Informe especial. Desmovilizaciones individuales: las incertidumbres de la guerra y las limitaciones de la paz, n 9, Bogot, Editorial Kimpres Ltda., agosto 2005; Examen a la reinsercin, en El Tiempo, 20 de septiembre de 2005; Presos de las FARC tambin se desmovilizan, en Ahora, 11 de octubre de 2005; Aparecen 12 nuevos grupos paras, en El Tiempo, 16 de octubre de 2005; Restrepo: reinsercin, monstruo de 4 cabezas, en El Tiempo, 8 de diciembre de 2005; Historia de una traicin, en Semana, n 1.231, diciembre 5 a 12 de 2005; UE da una mano a la reinsercin, en El Tiempo, 23 de diciembre de 2005. Tctico debut de justicia y paz con 38 de FARC, en El Tiempo, 10 de septiembre de 2005; Gobierno saca a 6 colados de Justicia y Paz, en El Tiempo, 29 de octubre de 2005; En ro revuelto, en Cambio, n 643, 24 a 31 de octubre de 2005.

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2005 del facilitador nombrado por el gobierno mexicano y el aprovechamiento de una circunstancia por parte de Uribe, en septiembre de este ao, para maquillar el enredo con los paras y fortalecer su campaa para la reeleccin completaron la comedia entre esta debilitada guerrilla y el gobierno. Y para adornar esa jugada como si la paz fuera asunto de opciones semnticas, el presidente declar que aceptara la existencia de un conicto armado, si avanzaba el proceso con el ELN. La terquedad de Uribe al negar la realidad del conicto lleg hasta provocar, en junio, un amago de incidente diplomtico, al prohibir el uso de esta palabra en documentos del gobierno. Pero lo que no se sabe es si el presidente d un nuevo bandazo, pues a nales de 2005 el ELN acept iniciar conversaciones con el gobierno en La Habana58. Y en cuanto a las FARC, el tira y aoje con el gobierno en torno al llamado intercambio humanitario logr pequeos avances destinados a satisfacer intereses polticos de ambas partes, a costa de la prolongada angustia de los secuestrados y sus familiares, y de los esfuerzos de algunas organizaciones y gobiernos preocupados por la liberacin de los cautivos. Pero la satisfaccin de esos mezquinos intereses le ha dado la ventaja a las FARC, ya que les ha permitido mantener permanente dilogo internacional con las entidades extranjeras atentas a esta verdadera tragedia. Rompiendo el sigilo propio de estos asuntos, a mediados de diciembre de 2005, el gobierno acept con gran despliegue noticioso la propuesta de una comisin voluntaria de tres pases europeos de desmilitarizar una zona para conversar con las FARC. Pero esta guerrilla, en mensaje al nal del ao, manifest no conocer el contenido de la propuesta y critic a Uribe por explotarla electoralmente59. Como se ve, aumenta la importancia poltica del tema de la paz, debido a que al gobierno le conviene agitarlo como parte de la campaa reeleccionista que se avecina en 2006, mxime si continan los golpes armados de las FARC recrudecidos en las postrimeras de 2005, a la par con los amagos proselitistas una vez que la Corte Constitucional le abri las puertas al proceso. En octubre, luego de gran expectativa poltica atravesada por toda clase de presiones a la Corte por parte de las huestes uribistas, este tribunal fall a favor de la reeleccin presidencial inmediata, y despus, en noviembre, hizo lo propio con la ley de garantas derivada de esa reforma. Culminaba as el decimonoveno cambio de la Carta en 14 aos de vigencia, cambios destinados a satisfacer los deseos de quienes se sienten estorbados en sus intereses60.

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Mxico renunci a la facilitacin con el ELN, en El Tiempo, 19 de abril de 2005; Gobierno busca alinear lenguaje diplomtico, en El Tiempo, 13 de junio de 2005; Paz con el ELN, en manos de F. Galn, en El Tiempo, 8 de septiembre de 2005; El giro de Uribe, en Cambio, n 637, 12 a 19 de septiembre de 2005; El pastorcito mentiroso, en Semana, n 1.230, noviembre 28 a diciembre 5 de 2005; Gobierno y ELN se la jugarn en La Habana, en El Tiempo, 7 de diciembre de 2005; Gobierno y ELN, a denir una agenda, en El Tiempo, 22 de diciembre de 2005. Gobierno acepta dilogo en Aures, en El Tiempo, 10 de agosto de 2005; FARC rechazan encuentro en Aures para intercambio, en El Tiempo, 16 de agosto de 2005; Corazn parto, en Cambio, n 651, 19 a 26 de diciembre de 2005; La patrasiada, en Semana, n 1.233, diciembre 19 a 26 de 2005; Portazo denitivo de las FARC a Uribe?, en El Tiempo, 3 de enero de 2006. La Corte dijo s, en El Tiempo, 20 de octubre de 2005; El otoo de la Carta, en Semana, n 1.225, octubre 24 a 31 de 2005; Corte le puso ms lmites a Uribe, en El Tiempo, 12 de noviembre de 2005; Uribe insiste en error militar, en El Tiempo, 3 de diciembre de 2005; Fundacin Seguridad & Democracia, El asesinato de Jaime Lozada y la seguridad del Huila, Bogot, diciembre de 2005; FARC dieron muerte a 21 soldados y 3 subociales, en El Tiempo, 28 de diciembre de 2005.
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Con relacin a esta misma lnea de accin de la seguridad democrtica, un problema ms de los paramilitares que viene de tiempo atrs es su proselitismo poltico armado y desarmado, que pas al primer plano una vez que la Corte le dio va libre a la reeleccin presidencial inmediata. Precandidatos a la Presidencia y aspirantes a corporaciones pblicas, incluso uribistas, denunciaron amenazas en su contra, adems de las pretensiones de los paras de aspirar a cargos de eleccin popular. Dadas las denuncias, pero ms que todo por la cercana del fallo de la Corte Constitucional sobre la ley de garantas para el proceso electoral, y para matizar el escndalo de inltracin para en el DAS, el presidente amenaz con la prdida de benecios de la Ley de Justicia y Paz para quienes intereran en este proceso y usurpando funciones judiciales con capturas para los paramilitares en campaa. Pero en su fallo sobre la ley de garantas, la Corte Constitucional prohibi la participacin en poltica de los paramilitares antes de que culminara su desmovilizacin, decisin desoda por los jefes paras que insistieron en obtener curules en el Congreso, una vez que reanudaron las desmovilizaciones en diciembre. Una fraccin de cerca de 2.000 combatientes del Bloque Central Bolvar, el ms numeroso y poderoso de todos, y 480 de un narco reciclado como jefe para fueron las desmovilizaciones adicionales con que culmin el ao 200561. Las desarticulaciones de lo que podra llamarse la poltica de paz de la seguridad democrtica no se limitan a este campo. En razn del pronunciado sesgo militar y la consecuente estrechez poltica de la seguridad democrtica, su lnea de accin principal es el plan de guerra contra las FARC, concretado una vez que se deni la va de la negociacin con los paramilitares. El Plan Patriota eufemismo del plan de guerra ha estado acompaado ltimamente por la reactivacin de unidades, como la Brigada X destinada a la frontera norte con Venezuela, y la creacin de nuevas unidades, como la Brigada XXVIII que sustituye al Comando Especco del Oriente, en la frontera sur con Venezuela y parte de la frontera con Brasil. Fue reforzado adems, en abril de 2005, con un cambio estratgico en la organizacin militar mediante la creacin de dos amplios comandos conjuntos Sur y Caribe, que incluso provoc la salida de cuatro de los generales del Ejrcito con mayor antigedad que se opusieron a la medida. Este cambio en la organizacin castrense articul territorialmente unidades del Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area, centralizando el mando operativo en el comandante de las Fuerzas Militares, en detrimento de los comandos de esas fuerzas. A nes de 2005, el crecimiento del nmero de unidades del Ejrcito era ostensible: siete divisiones, 20 brigadas convencionales, 15 brigadas mviles (una ms inactiva?) y siete batallones de alta montaa, adems de una brigada de selva, una brigada blindada, la Brigada Contra el Narcotrco, la Brigada de Aviacin, la Brigada de Fuerzas Especiales y la Fuerza de Despliegue Rpido, Fudra que pas a depender de la Fuerza de Tarea Conjunta Omega, entre otras62.
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Paras que intereran campaa perdern los benecios: Uribe, en El Tiempo, 29 de octubre de 2005; DAS: Complot o inltracin para?, en El Tiempo, 30 de octubre de 2005; Mano dura, corazn grande, en Semana, n 1.227, noviembre 7 a 14 de 2005; Bez pide dos curules de la Cmara para los desmovilizados, en El Tiempo, 13 de diciembre de 2005; El mellizo se desmoviliz con 480 paras de Arauca, en El Tiempo, 24 de diciembre de 2005. Crean primera brigada de frontera, en El Tiempo, 19 de junio de 2004; Plata para el Plan Patriota, en El Tiempo, 17 de julio de 2004; Sorpresa general, en Semana, n 1.200, 2 a 9 de mayo de 2005; Activan Brigada 28 en Puerto Carreo, en UNDP, rea de Desarrollo Humano, Sala de prensa, 22 de noviembre de 2005.

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Pero a pesar de los refuerzos y los cambios, la ofensiva del Plan Patriota (activado con la asesora y la ayuda de Estados Unidos, adicionales al Plan Colombia) en el sur del pas en los dos ltimos aos no ha logrado que las FARC descuiden otros frentes geogrcos importantes, como son los corredores de comunicacin entre sus bloques y las fuentes de recursos ligados al narcotrco y al trco de armas. Tal fue el caso del Catatumbo, donde la competencia con los paramilitares llev a esta guerrilla a masacrar a 34 raspachines de coca, en junio de 2004, y luego, en agosto, a diez campesinos. Y, en 2005, las FARC prosiguieron con sus acciones armadas en regiones que les son neurlgicas, incluido el corazn del Plan Patriota, donde propinaron el golpe ms certero contra una unidad elite contraguerrillera63. Sin embargo, el ambicioso Plan Patriota que adelantan las Fuerzas Militares en la Amazona, en lo que se conoce como la retaguardia estratgica de las FARC, presenta sus bemoles. Aunque tiene en su haber que mientras no se desarticule esa retaguardia la capacidad de reproduccin de esta guerrilla contina, tiene la desventaja de que el rea en cuestin estuvo abandonada por el Estado, es poco conocida por la Fuerza Pblica, demasiado extensa, insalubre, de difcil y costoso acceso, y an de mayor costo para mantener y controlar. Este agujero negro llev a que ni los mandos castrenses tengan el conocimiento suciente para evaluar de manera apropiada la situacin. Tales problemas inciden en las consecuencias negativas para la poblacin residente en esa zona, la cual se ve acosada y presionada a profundizar la tragedia del desplazamiento forzado en el pas. Adems, la recurrente manera de ejecutar operaciones militares, con desconanza hacia los civiles, y sealamientos y represin derivados de decientes labores de inteligencia, va en contrava de la crucial ganancia poltica que signica tener a la poblacin local a favor de la Fuerza Pblica y, por ende, garantizar el control territorial y favorecer la legitimidad del Estado. Esta recurrencia lleva a frecuentes violaciones de los derechos humanos, que incluso han propiciado sanciones por parte de tribunales internacionales debido a las deciencias de la administracin de justicia en el pas64. Por otra parte, las limitaciones en la nanciacin y las insuciencias en la capacidad logstica, en el nmero de efectivos y en sus relevos hace que sea muy difcil de sostener la ofensiva del Plan Patriota en esa regin durante el tiempo necesario para someter a la guerrilla. De hecho, 2003 cuando apenas se esbozaba el Plan Patriota fue el ao nal del ascenso ofensivo de la Fuerza Pblica iniciado en 1999. De ah en adelante, sin que se haya disminuido la iniciativa ocial, los resultados operativos han sido modestos, situacin a la que contribuye la persistente e inadecuada complejidad y dispersin del dispositivo militar en el pas. Por eso, sin descuidar el control de lugares clave de la Amazona, hubiese sido preferible adelantar operaciones similares a la que tuvo xito en Cundinamarca, en reas
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Masacrados 34 raspachines en el Catatumbo, en El Tiempo, 16 de junio de 2004; Otra masacre en el Catatumbo, en El Tiempo, 12 de agosto de 2004; Las Farc no han perdido su capacidad de respuesta armada, en El Tiempo, 24 de octubre de 2004; Once uniformados muertos en el sur, en El Tiempo, 24 de marzo de 2005; El Ejrcito no pudo llegar a Toribo, en El Tiempo, 22 de abril de 2005; Mueren 25 militares, en El Tiempo, 26 de junio de 2005; La guerra del Putumayo, en Cambio, n 631, 1 al 8 de agosto de 2005; Tiembla Guaviare, en Semana, n 1.232, diciembre 12 a 19 de 2005; El mayor revs militar en la era Uribe dur tres horas, en El Tiempo, 28 de diciembre de 2005. xodo en el sur del pas por el Plan Patriota, en El Tiempo, 7 de mayo de 2004; El ro de la guerra, en Semana, n 1.159, 19 a 26 de julio de 2004; Millonaria condena a Colombia, en El Tiempo, 22 de julio de 2004; Ocina de ONU pide investigacin de crimen, en El Tiempo, 19 de septiembre de 2004; El alto costo de los errores militares, en El Tiempo, 28 de noviembre de 2004; El negocio de los desmovilizados, en El Tiempo, 10 de abril de 2005; Por DD.HH. congelan ayuda para Colombia, en El Tiempo, 11 de julio de 2005; La oveja negra, en Semana, n 1.232, diciembre 12 a 19 de 2005.
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neurlgicas como Arauca que ha sido difcil de controlar pese a la dedicacin de la Fuerza Pblica, Cauca, Catatumbo, Antioquia y Urab. Por eso, tambin, se ha dicultado en estas y otras zonas con problemas arraigados de desorden pblico el avance en la recuperacin de las cabeceras municipales, mediante los soldados de mi pueblo y la Polica Nacional. Ms an, hubiese sido apropiado controlar zonas en disputa entre las FARC y los paras sobre todo con las desmovilizaciones de estos ltimos, que incluso por la degradacin poltica y la conjuncin de intereses ha llevado a que establezcan alianzas circunstanciales entre s y con los narcotracantes, frente a los recursos de la coca, la amenaza de la extradicin y la ofensiva de la Fuerza Pblica, ahora menos proclive a ser condescendiente con los paras. Y, todo esto, sin tener en cuenta la gravedad de la crisis humanitaria que sufre buena parte de la poblacin civil. Al respecto, el gobierno se vio forzado, en noviembre de 2005, a destinar cinco billones de pesos para atender a la poblacin desplazada, ante la exigencia expresada sobre el particular en una sentencia de la Corte Constitucional65. En adicin a los asuntos sealados sobre las tres lneas de accin de la seguridad democrtica, hay al menos tres problemas que hacen parte de stas y que vale la pena mencionar: el recurso de la inteligencia, la Polica Nacional y el Plan Colombia. Aunque, en general, hay mejoras en la inteligencia, subsisten deciencias que es necesario subsanar. Es fundamental fortalecer y desideologizar la inteligencia para prevenir el avance poltico de los grupos armados irregulares, eje de su capacidad duradera. Si bien el componente tcnico de la inteligencia es importante, lo sustancial es la capacidad de su manejo, es decir, la llamada inteligencia humana. Por esto, debe haber una comunidad de inteligencia coordinada por instancias civiles, para que las distintas agencias alimenten la capacidad operativa militar y las actividades de la Polica. La inteligencia debe servir de soporte para privar a la insurgencia y a la delincuencia organizada de los apoyos que requieren de la poblacin. Pese a los errores polticos cometidos en las capturas de Rodrigo Granda, Simn Trinidad y Sonia, stas obedecieron a labores de inteligencia. Iguales labores llevaron, en octubre de 2005, a que murieran dos comandantes de frente de las FARC en una confrontacin en la Amazona y a que capturaran a un importante narcotracante en el Valle del Cauca. El costo econmico de estos logros fue bajo, si se lo compara con el desangre en todo sentido producido por las innumerables operaciones militares del Plan Patriota. Pero hay que ver que la tarea de coordinacin y control de la inteligencia no es nada fcil, si se tienen en cuenta no slo los celos entre las distintas agencias sino la incapacidad de las autoridades civiles para afrontar graves problemas, como el de la inltracin en el DAS por parte de los paramilitares, de la cual se tena noticia de tiempo atrs y el presidente de la Repblica no se haba dado por enterado66. Aunque la Polica es una institucin que ha mejorado su ecacia, es importante fortalecerla frente a otras fuerzas, debido a su carcter localizado. Su insuciencia ha llevado
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Coca une a las FARC con los paramilitares, en El Espectador, 4 de abril de 2004; El nuevo enemigo, en Semana, n 1.151, 24 a 31 de mayo de 2004; Uribe cuestiona seguridad en Tame, en El Tiempo, 15 de junio de 2004; El atlas de la guerra, en Cambio, n 572, 14 a 21 de junio de 2004; Cifras: otro campo de batalla, en El Tiempo, 3 de mayo de 2005; Meta, la ms feroz de las batallas, en El Tiempo, 22 de mayo de 2005; Una nueva brigada para tapar hueco que dej Plan Patriota, en El Tiempo, 7 de julio de 2005; Con otra divisin cubrirn zonas desalojadas por Auc, en El Tiempo, 19 de julio de 2005; El costoso descuido con Putumayo, en El Tiempo, 31 de julio de 2005; Por n, buenas noticias en Semana, n 1.231, diciembre 5 a 12 de 2005; Con 38 de ebre, en Semana, n 1.233, diciembre 19 a 26 de 2005. Los costos de la guerra, en Cambio n 581, 16 a 23 de agosto de 2004; Una llamada provoc la cada de 2 comandantes de las FARC y Cae el tercero en la cpula del Valle, en El Tiempo, 31 de octubre de 2005.

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a la proliferacin de empresas legales e ilegales de vigilancia privada, que la sobrepasan en efectivos. Pero tal fortalecimiento debe ser no slo numrico, sino ante todo en capacitacin, estabilizacin y centralizacin, aspectos que contrarrestan el aprovechamiento de las oportunidades de corrupcin propias de las labores policiales. Por ejemplo, sera conveniente la centralizacin de funciones de polica en la Polica Nacional que cumplen organismos, como el Cuerpo Tcnico de Investigacin, CTI, de la Fiscala y el Instituto Nacional Penitenciario, Inpec. El carcter urbano moderno y sobre todo civil de la polica debe recuperarse, pues el pas es en gran medida urbano. A la vez, su carcter localizado debe ser la base de su funcin cvica cotidiana, distinta de la funcin militar en esencia coactiva y sin permanencia territorial. La transicin seguramente prolongada de la recuperacin territorial frente a guerrillas y paramilitares tiene que contar con una presencia estable de la Fuerza Pblica. Y ello no debera ser una funcin militar sino ante todo policial, con un cuerpo especco como el de los carabineros, el cual habra que reestructurar67. Y en cuanto al Plan Colombia se reere, tuvo de positivo que forz el diseo y la implementacin de una estructura propia para la guerra irregular que increblemente no se haba dado en ms de 30 aos de lucha contrainsurgente, cuya caracterstica principal es la movilidad y la articulacin de unidades de las tres fuerzas militares. Esta estructura incorpor tmidos, desarticulados y relativamente recientes avances en este sentido, como son las brigadas mviles. Pero hubo que integrar el nuevo diseo a la antigua estructura desarrollada para la guerra regular: batallones y brigadas convencionales, adems de las divisiones, con un dispositivo muy disperso en el territorio nacional, fuera del aumento que implica en los costos. Sin embargo y esto es lo negativo, el Plan Colombia se ha sostenido por el compromiso de los dos ltimos gobiernos con Estados Unidos de acolitar su poltica punitiva contra las drogas, en particular mediante la fumigacin area. Colombia es el nico pas en el mundo con este tipo de erradicacin de cultivos ilcitos, medio que ha demostrado hasta la saciedad su inecacia: entre 1994 y 2004 se asperjaron ms de 620.000 hectreas, y en el mismo perodo con altibajos fuertes se pas de 44.700 hectreas a 86.30068. No obstante la libertad que concedi Estados Unidos, luego del 11 de septiembre, de usar los recursos del Plan Colombia para combatir las organizaciones armadas vinculadas con el narcotrco, lo que superpone a este plan con el Plan Patriota, la ayuda no es tan grande como se cree, sobre todo frente a los daos irreparables de todo orden que provoca. A lo sumo alcanza un promedio de 650 millones de dlares anuales desde su implementacin en 2001, adems de que buena parte de stos regresa a Estados Unidos por pago de insumos, repuestos, asesoras y otros asuntos. El Plan Colombia termina en 2005, y aunque es segura su renovacin, lo ser con menos recursos para ayuda militar, si se tienen en cuenta los 250 millones de dlares para este rubro aprobados por el Congreso de Estados Unidos para 2006, frente a los 483,5 millones para combatir las drogas como
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Se dispara seguridad privada, en El Tiempo, 5 de julio de 2002; 500 rmas piratas de vigilancia, en El Tiempo, 8 de julio de 2005. International Crisis Group, Guerra y droga en Colombia, en Informe sobre Amrica Latina n 11, 27 de enero de 2005; El complejo cuadro de la coca, en El Tiempo, 26 de junio de 2004; Fracaso total?, en Semana, n 1.179, diciembre 6 a 13 de 2004; Cultivos de coca no disminuyeron, en El Tiempo, 31 de marzo de 2005; La guerra perdida, en Semana, n 1.225, 24 a 31 de octubre de 2005.

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La poltica de seguridad democrtica: 2002-2005

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parte de la Iniciativa Andina. Pero la injerencia de Estados Unidos llev a que su embajada se convirtiera en la cuarta ms numerosa en el mundo, con aumentos de militares y civiles, aunque por los problemas en Irak es posible que este tamao disminuya. Adems, Colombia en uno de los pocos pases en donde los militares estadounidenses gozan de un fuero equivalente al diplomtico, lo que implica que si cometen delitos, como se vio en abril de 2005 con el trco de cocana, no se les aplica la jurisdiccin nacional69. Dentro del contexto general expuesto en este trabajo, y sin desconocer algunos logros destacados como la continuidad en la disminucin de la tasa de homicidios, el balance de la Poltica de Seguridad Democrtica en los tres aos largos del gobierno de Uribe muestra que la percepcin en la opinin pblica ha sido fundamental para la seguridad, pese a que el conicto armado se intensic. Por ejemplo, si bien el aumento de circulacin en las carreteras se debe en buena parte a la proteccin de la Fuerza Pblica, la misma percepcin de seguridad por parte de la opinin pblica ha inuido en ello y, por tanto, disminuido los riesgos. Esto se reeja a su vez en la visin optimista que muestran las encuestas. Pero debido a la inestabilidad que ellas tienen, se corre el riesgo de que ante reveses importantes esa percepcin pueda derrumbarse, con consecuencias polticas adversas si se considera que las actuales ejecutorias ociales operan en gran medida en funcin de su reejo positivo en las encuestas. Y esto tiene que ver con las dicultades que hay para sostener en el tiempo la Poltica de Seguridad Democrtica, si se tienen presentes la magnitud de las amenazas, la crisis humanitaria y social del pas, la limitacin de los recursos econmicos del Estado y las graves deciencias observadas. A ello se suma el aumento de los ataques de la guerrilla en los ltimos meses y al lmite al que est llegando la capacidad operacional de la Fuerza Pblica. Adems, no todos los indicadores de mejoras en la seguridad obedecen a la poltica de este gobierno. Por ejemplo, la tasa de homicidios viene en descenso desde 1991. Tambin, hay factores adicionales que pueden favorecer los indicadores, como por ejemplo las polticas de los gobiernos locales y los cambios de estrategia de los grupos ilegales70.
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Congreso de Estados Unidos aprob duplicar sus tropas en Colombia, en El Tiempo, 9 de octubre de 2004; Bush pide al Congreso US$700 millones para el Plan Colombia II, en El Tiempo, 8 de febrero de 2005; Detienen a militares de E.U. por llevar cocana desde Colombia, en El Tiempo, 1 de abril de 2005; Fuera de control, en Semana, n 1.201, 9 a 16 de mayo de 2005; Confesin de un narcosoldier, en El Tiempo, 9 de septiembre de 2005; Se iran del pas fuerzas de E.U., en El Tiempo, 9 de octubre de 2005; Una derrota en Washington, en El Espectador, 6 a 12 de noviembre de 2005. La evaluacin global de la poltica de seguridad se apoya, adems de referencias mencionadas, en PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo), El conicto, callejn con salida. Informe nacional de desarrollo humano Colombia 2003, Bogot, Editorial El Malpensante, septiembre de 2003; International Crisis Group, Las fronteras de Colombia: el eslabn dbil de la poltica de seguridad de Uribe, Quito/Bruselas, 23 de septiembre de 2004; Fundacin Seguridad & Democracia, Informe especial, Colombia: Balance de seguridad 2001-2004, n 7, Bogot, Editorial Kimpres Ltda., enero 2005; Ricardo Bonilla, Uribe Vlez: Seguridad econmica frustrada? y SARMIENTO Libardo, Malestar social y poltica pblica 2001-2004, en Revista Foro, n 52, febrero de 2005; RANGEL Alfredo (comp.), Sostenibilidad de la seguridad democrtica, Bogot, Fundacin Seguridad & Democracia, mayo, 2005; Fundacin Seguridad & Democracia, Informe especial. Uribe, tres aos, Bogot, agosto de 2005; Comisin Internacional de Juristas, Informe sobre Colombia, Bogot, septiembre de 2005; Fundacin Ideas para la Paz, Siguiendo el conicto: hechos y anlisis de la semana, n 36, octubre 29 de 2005; Fundacin Seguridad & Democracia, Coyuntura de Seguridad, julio-septiembre de 2005, Fundacin Seguridad & Democracia, Informe especial, Boletn especial de ataques de los grupos irregulares y los narcotracantes a la Fuerza Pblica, n 10, Bogot, Editorial Kimpres Ltda., noviembre 2005; Fundacin Seguridad & Democracia, Balance de seguridad 2005, Bogot, diciembre de 2005.

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Conducta de la guerrilla durante el gobierno Uribe Vlez: de las lgicas de control territorial a las lgicas de control estratgico

Camilo Echanda Castilla Eduardo Bechara Gmez*

RESUMEN Los grupos insurgentes, que durante la dcada del ochenta del siglo pasado lograron extender su inuencia a zonas de gran valor estratgico, hoy corren el riesgo de hacerse militarmente vulnerables. La guerrilla se enfrenta a unas Fuerzas Militares fortalecidas y mejor preparadas gracias al proceso de modernizacin iniciado por el gobierno anterior, y que la actual administracin ha continuado y profundizado. Las acciones emprendidas por el gobierno han situado a la guerrilla en condiciones de inferioridad militar y la han debilitado desde el punto de vista econmico. La subversin ha perdido la iniciativa en la confrontacin armada, mientras que la Fuerza Pblica la ha recuperado. Sin embargo, la guerrilla ha sabido adaptarse a las nuevas realidades del escenario de guerra colombiano. Con el n de compensar su inferioridad militar, la subversin ha modicado sus estrategias y tcticas para hacerse menos vulnerable. De este modo, evade el enfrentamiento directo con las Fuerzas Militares y privilegia acciones propias de la guerra de guerrillas, cuyo propsito es desgastar progresivamente al gobierno. En este contexto, los grupos guerrilleros decidieron posponer su objetivo de lograr el control territorial para buscar, en cambio, el control de posiciones estratgicas que garanticen su supervivencia y la continuidad de la guerra. Palabras clave: guerrilla, conicto armado, guerra, violencia, control territorial, control estratgico. SUMMARY Throughout the 1980s armed groups were able to expand their inuence to areas of great strategic value, but now they are at a high risk to become military vulnerable. The guerrilla is ghting against stronger and better prepared Military Forces as a result of the modernization initiated during the last presidency and deeper continued by the present administration. Government actions have placed the guerrilla in a military inferiority and have weakened it from an economic perspective. The insurgency has lost the initiative of armed confrontations while the Colombias Armed Forces have recovered it. The guerrilla has been able to adapt to new realities within the Colombian struggle scenario. In order to compensate their military inferiority and diminish their vulnerability, the insurgency has modied their tactics and strategies. In that way, it evades the direct confrontation with the Military Forces and privileges own actions of guerrilla warfare aiming to exhaust the government progressively. Within this context, guerrillas decided to postpone their objective of achieving territorial control and instead they are now looking to control strategic positions that will ensure their survival and the continuity of war. Key words: guerrilla, armed conict, war, violence, territorial control, strategic control.
FECHA DE RECEPCIN: 5/2/2006 FECHA DE APROBACIN: 10/2/2006

* Profesores de la Universidad Externado de Colombia. Este artculo se elabor en el marco del proyecto Seguimiento y anlisis del conicto armado en Colombia, de la lnea de investigacin sobre anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 31-54 Negociacin y manejo de conictos del CIPE de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales. ISSN 0121-4705

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INTRODUCCIN

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a guerrilla colombiana, que a partir de los aos ochenta logr extender su presencia a zonas de gran signicado estratgico, hoy corre el riesgo de hacerse militarmente vulnerable. Los grupos insurgentes se enfrentan a unas Fuerzas Militares, FFMM, fortalecidas y mejor preparadas gracias al proceso de modernizacin iniciado por el gobierno de Andrs Pastrana (1998-2002), y que la administracin Uribe Vlez (20022006) ha continuado y profundizado. Las acciones emprendidas por el actual gobierno han situado a la guerrilla en condiciones de inferioridad militar con respecto al Estado y la han debilitado. La subversin ha perdido la iniciativa en la confrontacin armada, mientras que la Fuerza Pblica la ha recuperado. La guerrilla, sin embargo, ha sabido adaptarse a las nuevas realidades del escenario de guerra. Con el n de compensar su inferioridad militar, la subversin ha modicado sus estrategias y tcticas para reducir su vulnerabilidad. De este modo, evade los enfrentamientos directos con las Fuerzas Militares y privilegia acciones propias de la guerra de guerrillas, cuyo propsito es desgastar progresivamente al gobierno. Se trata de tcticas de accin que consisten en emboscadas, ataques sorpresivos y/o atentados que buscan debilitar moral y fsicamente al enemigo sin comprometerse en una lgica blica directa, que resultara particularmente costosa para la insurgencia en las circunstancias actuales. En este contexto, los grupos guerrilleros decidieron posponer su objetivo de lograr el control territorial para buscar, en cambio, el control de posiciones estratgicas que garanticen su supervivencia y la continuidad de la guerra. Mientras que el control territorial apunta a mantener por la fuerza y/o por medios indirectos un dominio sobre una zona y su poblacin, cuando el n es el control estratgico lo prioritario no es tanto la inuencia 1 sobre la poblacin, sino las ventajas asociadas a las lgicas de guerra . Es as como la geografa del conicto armado corresponde cada vez menos con la presencia estable de los grupos irregulares, y se relaciona ms con objetivos de carcter estratgico que son, en el momento actual, mucho ms importantes que la consolidacin de dominios territoriales. En este sentido se explican las manifestaciones de la violencia y elevada concentracin de las acciones armadas en departamentos como Tolima, Huila, Cauca, Nario y Putumayo, donde los principales objetivos de los grupos guerrilleros se orientan al control de corredores estratgicos, reas con recursos econmicos y zonas militares de avanzada y repliegue. La Fuerza Pblica, en contraste, se ha impuesto como objetivo principal lograr el control territorial del suroriente del pas, y para conseguirlo despleg el Plan Patriota, iniciativa que consiste en el desplazamiento de 27.000 hombres al Caquet, Guaviare y sur del Meta, por un perodo de tiempo no denido, con el n de golpear los frentes subversivos que operan en esta zona desde hace dcadas. Este escenario plantea varias incgnitas: la primera es si con un mayor esfuerzo militar se va a lograr el sometimiento de los alzados en armas y, por consiguiente, la superacin del conicto interno; la segunda es si la insurgencia, ante el propsito gubernamental de lograr su derrota, estara dando un viraje hacia la nuevas formas de operar para evitar
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PCAUT Daniel, Hacia la desterritorializacin de la guerra y de la resistencia civil, en Dimensiones territoriales de la guerra y la paz, Bogot, Universidad Nacional de Colombia-Red de Estudios de Espacio y Territorio, 2004, p. 27.

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su debilitamiento; la tercera es si la clase dirigente del pas optar por asumir los costos del escalamiento de la confrontacin, o ms bien se inclinar por la construccin de los consensos necesarios para hacer reformas de fondo en un proceso de paz, con lo cual las condiciones para lograr una negociacin exitosa estaran madurando. El objetivo de este trabajo es responder a estas preguntas mediante el anlisis del estado actual del conicto armado, los cambios en la conducta de sus principales protagonistas y las posibles implicaciones en el proceso de negociacin.
I. TENDENCIAS RECIENTES EN LA EVOLUCIN DEL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA

A partir de la ofensiva de la Fuerza Pblica contra el secretariado de las FARC, en el municipio de Uribe (Meta) en 1990, la organizacin insurgente logr avanzar en el proceso de especializacin de sus frentes y la creacin de grupos de choque, como las columnas mviles2. En 1993 ya se vislumbraban los primeros ensayos en esta experiencia: el ataque a Dabeiba y el bloqueo en la regin de Urab donde participaron ms de 500 guerrilleros del Bloque Jos Mara Crdoba. No obstante, slo desde 1996 se establece el punto de partida de una serie de xitos militares que revelan una mayor capacidad ofensiva derivada de la acumulacin de experiencia en la preparacin y conduccin tctica de los ataques. La crisis que sufrieron las Fuerzas Militares se inici el 15 de abril de 1996 con el ataque a Puerres (Nario), y continu con la toma de la base militar Las Delicias en el departamento de Putumayo, el 30 de agosto, el ataque a la base militar de La Carpa en el departamento de Guaviare el 7 de septiembre, y la accin ofensiva contra la base militar de Patascoy en el departamento de Nario, el 21 de diciembre. En 1998 los ataques se intensicaron a partir de marzo, cuando la Brigada Mvil No. 3 del Ejrcito fue atacada en el cao El Billar, en el departamento del Caquet; el 3 de agosto, la guerrilla atac las instalaciones de la Polica en Miraores, Guaviare y Uribe, Meta, as como la base militar de Pavarand en Urab; en noviembre, en momentos previos a la creacin de la Zona de Distensin, ZD, para adelantar las conversaciones de paz entre la administracin Pastrana Arango y las FARC, esta guerrilla tom por asalto a Mit, capital del departamento de Vaups, en el suroriente colombiano. Entre 1996 y 1998, en zonas del sur del pas, las FARC demostraron su elevada capacidad de aprendizaje en medio de un entorno adverso e incierto. As mismo, pusieron a prueba su capacidad de maniobra, libertad y rapidez de accin. Entre los cambios ms signicativos observados en la dinmica del conicto, se destaca la prioridad maniesta que las FARC dieron entre 1997 y 2001 a los ataques a las poblaciones para destruir los puestos de polica y debilitar la presencia estatal en los sitios donde buscaban ampliar su inuencia. La insistencia de las FARC en los ataques contra las instalaciones de la Polica Nacional a partir de 1997 se convirti en todo un propsito estratgico inscrito en el desarrollo de planes de guerra dispuestos a lograr el control de zonas especcas cada vez ms amplias que se constituyen en ncleos de expansin de control militar.

Estas estructuras responden no slo a la estrategia del Estado de creacin de Brigadas Mviles, sino tambin al comienzo de la bsqueda del salto cualitativo en el desarrollo de la guerra.

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Entre 1998 y 2001, 134 municipios fueron atacados por la guerrilla. Al observar la distribucin geogrca de los ataques, se evidencia un patrn de localizacin que reeja el inters por crear un corredor entre los departamentos del suroriente colombiano y la costa pacca, atravesando municipios de Huila, Tolima, Cauca y Nario. La forma sistemtica en que fueron atacados estos municipios revela el propsito de las FARC de compensar la prdida de acceso al mar por el golfo de Urab, donde la fuerte presencia paramilitar ha logrado contener los mltiples intentos por parte de la organizacin insurgente por recuperar esta posicin estratgica en el noroccidente del pas. En lo concerniente a la dimensin poltica, las FARC durante este perodo buscaron con los reiterados ataques el reconocimiento de su inuencia en la gestin local del pas. Al constituirse como poder de facto en estos municipios, pretendan ganar legitimidad y representatividad poltica en la negociacin con el poder central. Se trata de un objetivo claro y preciso, de gran signicado para esta guerrilla. Con esta forma de proceder se desvirta adems la creencia comn que relaciona la presencia de la guerrilla con la ausencia del Estado, puesto que mediante la tctica descrita los subversivos enmarcaron su expansin territorial en la expulsin del Estado, con lo cual pretendan remplazarlo y proclamarse como grupo hegemnico. En medio de estos cambios, los grupos paramilitares se insertaron en la dinmica de la guerra y lograron romper la retaguardia del Ejrcito de Liberacin Nacional, ELN, organizacin que comenz a perder hegemona en una franja del territorio que abarca desde el nororiente antioqueo hasta Norte de Santander. A esto se sum la prdida de inuencia en Barrancabermeja, as como en Ccuta y en Medelln, mientras que en Arauca las FARC avanzaron sobre las posiciones tradicionales ms preciadas del ELN. A partir de 1999, la intensicacin de la ofensiva paramilitar acab de debilitar militarmente al ELN, penetrando zonas de elevado valor estratgico para esta agrupacin, tanto en Norte de Santander como en el sur de Bolvar. Los embates paramilitares, sumados a los problemas de divisin interna y disidencia, venan debilitando desde 1996 al ELN en Antioquia y la costa caribe. A esto hay que agregar la desarticulacin de las estructuras urbanas de la costa y el Valle del Cauca, as como de los frentes Hroes de las Bananeras y Astolfo Gonzlez, con presencia en Magdalena y Urab, respectivamente, como consecuencia de la desmovilizacin de la Corriente de Renovacin Socialista, CRS. Las ms golpeadas por los paramilitares fueron las estructuras pequeas, que se ocupaban del trabajo poltico ms que militar. Como resultado, los frentes del ELN se vieron forzados a replegarse hacia las zonas montaosas, donde tuvieron que buscar el apoyo de las FARC. Lo anterior evidencia que las FARC han logrado absorber al ELN, proceso que se ha venido cumpliendo de varias formas: reforzando algunos de los frentes para evitar ms derrotas militares (como se puede constatar en el sur de Bolvar), haciendo presencia en zonas de inuencia tradicional (como se ha visto en Arauca) y defendiendo territorios de manera conjunta (como ha ocurrido en Norte de Santander). Otra caracterstica sobresaliente de la confrontacin armada ha sido la elevada frecuencia de los enfrentamientos protagonizados por guerrillas y paramilitares. Mientras que las FARC insisten en mantener su accionar, el ELN ha disminuido el suyo. La reduccin en el nivel de actividad armada de esta organizacin guerrillera es notoria con respecto a la registrada para las FARC, en particular desde el ao 2000, tal como se observa en el grco 2. Los grupos paramilitares, por su parte, se muestran decididos a ganar protagonismo e inuencia, con lo cual han contribuido en forma signicativa a la degradacin del conicto.

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A partir de 1997, las autodefensas se trazaron entre sus principales objetivos contener el avance de la guerrilla mediante el enfrentamiento directo con los grupos subversivos. A su vez, decidieron extender su presencia hacia las zonas de mayor importancia estratgica para la insurgencia, buscando el apoyo de importantes sectores sociales vinculados con las actividades rurales ms dinmicas a nivel local.
Grfico 1 Grfico comparativo de los combates que parten de la iniciativa de las FF.MM. y las acciones armadas de los grupos irregulares

Grfico 2 Evolucin de la actividad armada de los grupos irregulares

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El rpido avance de las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC, en el norte del pas, llev a Carlos Castao a anunciar que para diciembre de 1998 colgara su hamaca en la serrana de San Lucas, zona de presencia histrica de la guerrilla y de vital importancia para su nanciamiento y movimientos. Sin embargo, se puso de presente la superioridad tctica de la guerrilla, puesto que las minas, las trampas y la zona montaosa le impidieron lograr su objetivo. En este sentido, entre ms avanzaban las AUC, mayor resistencia encontraban por parte del ELN y de las FARC, que le propinaron una derrota tras otra en el sur de Bolvar. El inicio de las negociaciones de paz entre la administracin de Andrs Pastrana con las FARC en julio de 1999 estuvo precedido de una gran ofensiva por parte de este grupo insurgente. En este contexto, las FARC dirigieron sus acciones contra los municipios cercanos al rea desmilitarizada. Al comparar los datos de violencia de los municipios que conformaron la Zona de Distensin durante el proceso de paz con los promedios anteriores e histricos, se descubre la marcada reduccin de las acciones de guerra, hostigamientos y combates. La Fuerza Pblica en el perodo de vigencia de la ZD logr neutralizar los ataques de los alzados en armas hacia los municipios vecinos y producirle un alto nmero de bajas. El mayor control del rea por parte del Estado, gracias al fortalecimiento de su capacidad area, que le permiti monitorear permanentemente la ZD, impidi que las FARC la siguieran utilizando de manera tctica, bloqueando de esta forma las posibilidades de ampliacin de su dominio territorial. Como era de esperarse, el grupo armado perdi inters en la ZD. La ruptura del proceso de paz en febrero de 2002 dio paso a la segunda ofensiva ms grande de la guerrilla, despus de la que se registr entre enero y febrero de 1991. Tal como puede apreciarse en el grco 1, la tendencia ascendente en la intensidad del conicto armado3 obedece a que la Fuerza Pblica a partir de 1999 comienza a retomar la iniciativa en la confrontacin gracias al incremento en la movilidad y a la mayor capacidad de reaccin area con la que cuenta para contrarrestar los ataques de los alzados en armas. Entre 1999 y el ao 2000 los combates por iniciativa de las FF.MM. presentan un crecimiento sostenido que se acelera de forma signicativa a partir del ao 2001, hasta llegar en 2002 a superar ampliamente las acciones de los grupos irregulares. Entre 2003 y 2004, esta tendencia creciente se estabiliza y alcanza su mayor nivel. Aunque es posible apreciar un leve descenso a partir de este ltimo ao, los combates por iniciativa de las FF.MM. continan por encima de las acciones de los grupos irregulares. En lo que respecta al nivel de actividad armada de estas organizaciones, se percibe un decrecimiento considerable a partir de 2002, tendencia que se estabiliza entre los aos 2004 y 2005. A partir de noviembre de 1998, cuando el Ejrcito recuper Mit, se comienza a registrar una serie de operaciones exitosas para la Fuerza Pblica. A las acciones de julio de 1999 en Puerto Rico (Caquet) y Puerto Lleras (Meta) se suma en agosto del mismo ao una operacin de la Fuerza Area Colombiana, FAC, en Hato Corozal (Casanare) en la que fueron dados de baja 45 integrantes de las FARC. Hacia nales del ao 2000, en el municipio de Surat (Santander) la Fuerza Pblica dio de baja a 72 miembros de las FARC y captur a 136 ms, con lo cual desarticul una
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La intensidad del conicto armado se determin de acuerdo con el nmero de contactos por iniciativa de la Fuerza Pblica y de acciones por iniciativa de las guerrillas. Las acciones por iniciativa de las guerrillas se dividen en tres: i) las acciones orientadas contra la Fuerza Pblica, es decir, las emboscadas, los ataques a instalaciones militares, los hostigamientos y ataques a poblaciones; ii) destruccin de infraestructura y iii) los actos con objetivos econmicos, es decir, las acciones de piratera terrestre y los asaltos a entidades pblicas y privadas.

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columna que haba partido de la zona de distensin con el propsito de recuperar territorios bajo control de los paramilitares en el Magdalena Medio. Ms tarde, el Ejrcito cerc la regin del Sumapaz, corredor estratgico de las FARC entre Bogot y la ZD. En la operacin fueron dados de baja 16 guerrilleros. En febrero de 2001, en desarrollo de la Operacin Gato Negro en el departamento de Vichada, que produjo la captura del narcotracante Fernandio, fueron dados de baja 19 integrantes de las FARC y 29 ms fueron capturados. Posteriormente, en mayo se adelant la Operacin Tsuman en Nario, que produjo la baja de doce guerrilleros de las FARC en el municipio de Barbacoas. Durante el mes de agosto, las FF.MM. desplegaron una de las ofensivas ms grandes en contra de las FARC en el suroriente colombiano, cuando fue interceptada en el departamento de Guaviare la columna Juan Jos Rondn, integrada por un elevado nmero de guerrilleros que haba partido de la ZD con el n de tomar por asalto Barrancominas (Guaina), propsito que result frustrado gracias a la intervencin de la Fuerza Pblica. Si se analiza el signicado de la ZD para las FARC mientras se adelantaron las conversaciones de paz, no cabe duda que este escenario tuvo un notorio impacto en la organizacin alzada en armas. Pero a la vez quizs se hayan sobrestimado las ventajas militares generadas por la zona para las FARC. Dada la baja densidad poblacional de la zona, es improbable que el reclutamiento haya sido signicativo. En segundo lugar, la posibilidad de lanzar ataques desde la Zona de Distensin se convirti ms en una debilidad que en una fortaleza para el grupo insurgente, pues el monitoreo constante de la zona les permiti a las FF.MM. detectar los movimientos de las FARC, interceptarlos oportunamente y causarles fuertes derrotas. En tercer lugar, fue signicativo el despliegue y esfuerzo militar que debieron realizar las FARC en la zona de distensin para garantizar la seguridad de los integrantes del secretariado, los comandantes de bloque y los miembros de la mesa de negociaciones y de la comisin temtica, entre otros, situacin que les rest movilidad. Lo anterior explica la reduccin en los niveles de operatividad de las FARC registrados en los municipios vecinos a la ZD durante su vigencia. A partir de 2002 es posible observar un cambio en las estrategias y los movimientos tcticos de los alzados en armas, en funcin de las modicaciones en la dinmica de la confrontacin. La decisin del gobierno de lvaro Uribe de enfrentar el desafo de la guerrilla con un mayor esfuerzo militar sobre las estructuras armadas ha hecho que retomen de su experiencia anterior los comportamientos propios de la guerra de guerrillas y opten por el repliegue tctico hacia sus zonas de refugio, lo cual se expresa en una disminucin operativa a nivel nacional. Mientras compensan su inferioridad militar, las organizaciones guerrilleras han tenido que limitar sus propsitos de copar corredores estratgicos, recurriendo principalmente al minado de sus vas de acceso. La iniciativa armada de la insurgencia, ms que expresarse en acciones de grandes proporciones, tiene como n exasperar a la Fuerza Pblica. El modus operandi de la guerrilla se caracteriza cada vez ms por la realizacin de acciones intermitentes a travs de pequeas unidades que utilizan la tctica de golpear y correr, buscando reducir al mximo las bajas y los costos de operacin, mientras que las FF.MM. tienen que redoblar sus esfuerzos para atender los mltiples incidentes que se producen4.
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Tal como lo seala Peter Waldmann, la tctica de la guerra de guerrillas falta a las reglas del arte militar clsico porque los guerrilleros que, a causa de su inferioridad numrica y armamentstica no pueden arriesgarse a una batalla directa y a campo abierto, optan por el aguijonamiento del enemigo, al cual desconcierta y desgasta
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La actividad armada que los grupos insurgentes vienen produciendo sigue el principio de economa de fuerza. Tal como se observa en el grco 3, la guerrilla realiza mayoritariamente sabotajes, hostigamientos y pequeas emboscadas, acciones que implican para el grupo irregular un mnimo gasto militar y una elevada ganancia estratgica. La ganancia para la insurgencia se obtiene al agotar fsica y moralmente a las FF.MM., mediante la produccin de acciones que multiplican los escenarios de la confrontacin y dicultan la identicacin del enemigo, que en muy pocas ocasiones se presenta como un frente esttico.
Grfico 3 Evolucin de las acciones ms recurrentes en los grupos irregulares

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Al respecto conviene sealar que el empleo de mtodos propios de la guerra de guerrillas se inscribe dentro del objetivo de los grupos insurgentes de asegurar el control de corredores estratgicos, reas con recursos econmicos y zonas de avanzada y repliegue, con el n de garantizar su supervivencia en un entorno que les resulta adverso debido a la superioridad militar del Estado. Las tendencias recientes en la evolucin del conicto armado evidencian que para la guerrilla, en las circunstancias actuales, el control de objetivos de carcter estratgico resulta prioritario, mientras que la consolidacin de dominios territoriales ha pasado a un segundo plano. En ese sentido se explican los movimientos, formas de operar y la estrategia adoptada por los grupos guerrilleros, que consiste en no enfrentarse directamente a las fuerzas del Estado sino, por el contrario, en desgastarlas, acudiendo a las prcticas descritas anteriormente. As la guerrilla no se expone a ser golpeada por unas Fuerzas Militares fortalecidas y mejor preparadas, y garantiza, en cambio, la conservacin de sus fuerzas5.
interiormente mediante constantes hostigamientos, ataques por sorpresa y pequeas encerronas. Sobre el particular vase WALDMANN Peter, Guerra civil: aproximacin a un concepto difcil de denir, en Peter Waldmann y Fernando Reinares (comps.), Sociedades en guerra civil, Barcelona, Paids, 1999, p. 34.
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Sobre este punto, vase SALAZAR Boris, Dime cunto territorio controlas y te dir a qu puedes aspirar: poltica y guerra irregular en Colombia, en Revista Palimpsesto, n 3, Universidad Nacional de Colombia-Facultad de Ciencias Humanas.

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Si bien la insurgencia ha dejado de lado el enfrentamiento directo con el Ejrcito para evitar su derrota, optando por golpear indirectamente a su adversario mediante el sabotaje a la infraestructura econmica y en ocasiones practicando el terrorismo en las ciudades, es preciso reconocer las limitaciones de esta nueva conducta. Es cierto que la guerrilla ha identicado el sabotaje como una de sus principales armas de combate, en cuanto a travs de una guerra de desgaste puede impedir la recuperacin de su adversario, pero al mismo tiempo sabe muy bien que la obtencin de los recursos necesarios para lograr sus objetivos de largo plazo depende de no impactar en forma signicativa la economa del pas. La urbanizacin del conicto en las condiciones actuales implica para la guerrilla el riesgo de hacerse militarmente vulnerable, por cuanto demandara de su parte contar con los medios para controlar las grandes ciudades y enfrentar el escalamiento de la confrontacin armada, situacin que pondra en peligro su inuencia sobre las zonas rurales estratgicas construidas a travs del tiempo con grandes esfuerzos. As mismo, la carencia de capacidad de accin para adelantar la confrontacin armada en escenarios urbanos hoy es mayor si se tiene en cuenta que en el ao 2003 la retaguardia de las FARC en Cundinamarca fue fuertemente golpeada por el Ejrcito en desarrollo de la Operacin Libertad 16. En consecuencia, los frentes 42, 22, 53, 54 y la columna Reinaldo Cullar de esta organizacin han dejado de operar en el departamento ante la ofensiva de la Fuerza Pblica que, desde el mes de junio, libr un elevado nmero de combates que produjeron cuantiosas bajas y capturas, e hicieron obligatorio el repliegue de estas estructuras armadas que venan tendiendo un cerco sobre Bogot7. Un duro revs para una organizacin como las FARC, que haba avanzado durante la dcada del noventa en su propsito de rodear los centros polticos, econmicos y administrativos ms importantes del pas. De otro lado, la Operacin Marcial en el Oriente Antioqueo, con amplios resultados, a partir de 2003 puso en niveles de precariedad tanto al ELN como a las FARC. Sin embargo, el escenario aqu es diferente, pues estas agrupaciones cuentan con retaguardias slidas en el occidente antioqueo, el oriente de Caldas y norte del Tolima que les han permitido mantenerse. En la medida en que la mayor intensidad del conicto hoy vuelve a expresarse en zonas ante todo rurales, los escenarios ms afectados se encuentran apartados de las actividades econmicas ms dinmicas, que estn localizadas en las reas planas integradas a los principales centros de desarrollo nacional. Sin embargo, el objetivo de extender el conicto armado a las ciudades no debe subestimarse, dado que en el futuro podra ser el medio utilizado por la guerrilla para adquirir una mayor capacidad de negociacin y apalancar una demanda de mayor participacin en el poder. En febrero de 2004 se dio inicio al Plan Patriota, cuyo objetivo principal apunta a recuperar el control de un extenso territorio en los departamentos de Caquet, Meta y
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Para profundizar sobre la ofensiva adelantada por la Fuerza Pblica en el departamento de Cundinamarca vase la publicacin del Observatorio de Derechos Humanos y el DIH, Dinmica reciente de la confrontacin armada en Cundinamarca, Bogot, Vicepresidencia de la Repblica-Programa Presidencial para los Derechos Humanos y el DIH, 2005. El tema de la expansin de las FARC en los municipios cercanos a la ciudad de Bogot es analizado por PEA Karina, La guerrilla resiste muchas miradas, en Anlisis Poltico, n 22, Universidad Nacional de Colombia-IEPRI, septiembre-diciembre de 1997.

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Guaviare, considerado la retaguardia estratgica de las FARC. Desde esta zona, la organizacin guerrillera consigue gran parte de sus nanzas, dirige sus acciones y all se encuentra la mayor parte del secretariado. Al cumplirse los primeros veinte meses de la iniciativa, entre los resultados operacionales se destacan la destruccin de 906 campamentos y caletas con ms de un milln de municiones, 1.500 armas de corto y largo alcance. Segn las Fuerzas Militares, 442 guerrilleros han perdido la vida en desarrollo de los combates, y por lo menos 30 de ellos eran mandos medios, entre los que se encontraba el segundo comandante de la columna Telo Forero. No obstante, el golpe ms duro que han recibido las FARC ha sido en trminos de su logstica y, en alguna medida, a la principal economa de guerra del Bloque Sur. En sntesis, las tendencias observadas ponen de presente que el conicto armado, en los ltimos cuatro aos, se increment principalmente como resultado de los combates propuestos por la Fuerza Pblica y no como consecuencia de las acciones producidas por iniciativa de las guerrillas. De aqu que entre 2002 y 2005 en 21 departamentos los combates por iniciativa de las FF.MM. superan los niveles de actividad armada de los grupos irregulares, siendo Antioquia, Meta, Santander, Cesar, Caquet y Magdalena los departamentos donde la ventaja de la Fuerza Pblica es ostensible, tal como se aprecia en el grco 7. As mismo, a partir del ao 2003 se produce una cada en el accionar de los grupos irregulares, aunque las FARC se han mantenido en niveles elevados, e incluso en 2005 registran un leve repunte, como consecuencia de la insistencia en los sabotajes contra la infraestructura y los hostigamientos, emboscadas y ataques contra instalaciones de la Fuerza Pblica. En el caso del ELN, es notoria la reduccin de sus acciones, aun en lo que se reere a los sabotajes contra la infraestructura, en tanto que la iniciativa de la FF.MM. en su contra es cada vez mayor (vanse grcos 2 y 4).
Grfico 4 Evolucin de los combates que las FF.MM. dirigen contra los grupos irregulares

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Grfico 5 Comparativo de la actividad armada de los grupos irregulares segn departamentos

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Grfico 6 Evolucin de los combates de las FF.MM. segn departamentos

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Grfico 7 Comparativo de los combates de las FF.AA. y las acciones de los grupos irregulares segn departamentos 2002-2005

II. LGICA DE LA VIOLENCIA PRODUCIDA EN EL CONFLICTO

El conicto colombiano, al igual que otras guerras internas, ha entrado en un proceso en el que las vctimas de la violencia se producen mayoritariamente entre la poblacin civil y no entre los combatientes armados. Segn autores como Mary Kaldor, la violencia ejercida contra la poblacin civil es uno de los rasgos ms representativos de los conictos armados contemporneos o nuevas guerras, tal como los denomina esta acadmica del Reino Unido. En palabras de Mary Kaldor:
Diversos comportamientos que estaban prohibidos en virtud de las reglas clsicas sobre la guerra y penalizados en las leyes sobre la materia a nales del siglo XIX y principios del XX, como las atrocidades contra la poblacin no combatiente, los asedios, la destruccin de los monumentos histricos, etctera,

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Conducta de la guerrilla durante el gobierno Uribe Vlez

Camilo Echanda Castilla, Eduardo Bechara Gmez

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constituyen en la actualidad un elemento fundamental de las estrategias de las nuevas modalidades blicas8.

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Vale la pena contrastar esta caracterstica de los conictos internos recientes, con la visin clsica de distintos tericos que destacan cmo los enfrentamientos entre grupos armados ocupan un lugar central en la evolucin de la guerra. La idea de confrontaciones supone interacciones entre beligerantes y una repeticin de los combates en el tiempo y el espacio, que busca la reduccin o parlisis de la voluntad de lucha del enemigo. Sin embargo, en los ltimos cincuenta aos las modalidades de la guerra se han extendido, y las poblaciones, que son fuente de respaldo econmico, poltico, moral y logstico, se han convertido al mismo tiempo en medios y objetivos de la confrontacin armada. Tienen adems un valor militar para los beligerantes, que se esconden entre la gente que las conforman o las usan como escudo humano durante los combates y las enrolan para aumentar sus efectivos9. Los protagonistas del conicto armado desencadenan una dinmica donde dirigen sus acciones contra los civiles, pues las respuestas para mantener su inuencia sobre las posiciones en disputa se centran en la poblacin. Entre 1997 y 2002, se registran masacres que se explican por la lgica de la expansin de los grupos paramilitares, inscrita en el propsito de crear un corredor que divida al norte del centro del pas, uniendo Urab con el Catatumbo, con el objetivo de iniciar las incursiones y la penetracin de las retaguardias de la guerrilla en el sur y oriente, as como de sus zonas de expansin en el norte del pas10. En la disputa por el control de posiciones estratgicas, la guerrilla ha terminado imitando las prcticas de terror de los paramilitares, y por ello recurre de igual manera a las masacres y a los asesinatos de civiles11. Es as como las guerrillas incrementan por momentos los asesinatos selectivos siguiendo a los grupos paramilitares que son los principales responsables de estas muertes. Aun cuando en la mayora de los casos no se conoce el autor, la correspondencia entre la mayor intensidad con que se producen los asesinatos y los momentos en que los grupos paramilitares adquieren protagonismo evidencia la participacin preponderante de este actor. La insistencia en los asesinatos selectivos y masacres tiene el propsito de impedir la consolidacin de los avances del enemigo, al golpear sus redes de apoyo, redes de informantes, familiares y milicias. Las matanzas pueden ser indiscriminadas. La lista en mano no es ms que un sosma, aunque en ocasiones sea cierta, pues ms all del inters de
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KALDOR Mary, Las nuevas guerras. La violencia organizada en la era global, Barcelona, Tusquets Editores, p. 23. Una crtica a los planteamientos de Mary Kaldor puede encontrarse en KALYVAS Stathis N., New and Old Civil Wars. A Valid Distinction?, en World Politics, vol.1, n 54, october 2001; HASSNER Pierre et Roland Marchal, Guerres et socits. tat et violence aprs la Guerre Froide, Paris, ditions Karthala, 2003; MARCHAL Roland y Christine Messiant, Las guerras civiles en la globalizacin: nuevos conictos y nuevos paradigmas, en Anlisis Poltico, Universidad Nacional de Colombia-Iepri, enero-abril de 2004; DUYVESTEYN Isabelle y Jan Angstrom (eds.), Rethinking the nature of war, London, Frank Cass, 2005. LAIR Eric, Reexiones sobre el terror en los escenarios de la guerra interna, en Revista de Estudios Sociales, n 15, Bogot, Facultad de Ciencias Sociales-Universidad de los Andes y Fundacin Social, junio de 2003, pp. 92-94. Al respecto, consltese ECHANDA Camilo, Rodolfo Escobedo y Gustavo Salazar, Colombia, conicto armado, regiones, Derechos Humanos y DIH (1998-2002), Bogot, Vicepresidencia de la Repblica-Observatorio de Derechos Humanos del Programa Presidencial para los Derechos Humanos y el DIH, 2002. Se utiliza la expresin asesinatos para sealar que son las muertes violentas que se originan por las acciones de los grupos irregulares.

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eliminar el apoyo del otro actor armado, est el de demostrar a la poblacin afectada, o que ha convivido con ste, su incapacidad para defenderla, y que, en consecuencia, puede ser mejor plegarse al nuevo actor que terminar sometindola bajo el terror. A la situacin descrita hay que agregar que las comunidades, ante la presin de los grupos armados en los cascos urbanos, muchas veces ubicados en zonas estratgicas a lo largo de los ros y carreteras, han preferido desplazarse al rea selvtica, o han quedado inmovilizadas en sus lugares de residencia. Muchas regiones son, cada vez ms, objeto de bloqueos econmicos en buena parte de su territorio e interrupciones en el suministro de provisiones. Como resultado, las comunidades se ven obligadas a desplazarse o imposibilitadas para moverse y acceder a los servicios mnimos. Por ejemplo, en el mes de abril de 2002 se registr en Bojay, departamento de Choc, un enfrentamiento que produjo la masacre de 119 civiles, entre ellos 46 nios, en el fuego cruzado entre destacamentos de las autodefensas y las FARC. La poblacin civil haba buscado refugio en la iglesia de Bellavista, donde fueron alcanzados por un mortero hechizo de las FARC. Tambin se produjo un nmero indeterminado de combatientes muertos entre los integrantes de las fuerzas irregulares. La mayor parte de los pueblos y pequeos centros urbanos a lo largo de los ros Atrato, Baud y San Juan cuentan con una elevada presencia paramilitar. A su vez, los pueblos ubicados en sectores ms altos, registran la presencia mayoritaria de los grupos guerrilleros, en especial de las FARC. Ambas fuerzas tienen puestos de control en los ros y carreteras para impedir el movimiento de personas y productos12. El enfrentamiento entre organizaciones armadas ilegales y las acciones que stas dirigen contra los civiles explican los elevados niveles de homicidios; no hay al menos otra razn en relacin con los cambios tan bruscos registrados en esta variable en contextos en que la guerrilla y los paramilitares luchan por el predominio. Por tanto, existe una elevada concentracin de las muertes causadas por los protagonistas del conicto armado en escenarios donde tambin son elevados los homicidios indiscriminados. La elevada intensidad que adquiere la violencia entre 1998 y 2002 tiene una estrecha relacin con el escalamiento del conicto armado y la enconada disputa entre guerrillas y paramilitares, tal como se colige de la informacin estadstica contenida en el grco 8. En sentido contrario, la disminucin de los homicidios registrada a partir de 2003 se relaciona con la culminacin del proceso de consolidacin de la presencia de los grupos paramilitares que dejan de recurrir a las masacres y los asesinatos selectivos, as como con el repliegue tctico de las guerrillas en escenarios regionales donde la Fuerza Publica logr retomar la iniciativa en la confrontacin armada. De aqu la disminucin en las tasas de homicidio entre 2003 y 2005 con respecto a las que se registraron entre 2000 y 2002 en Antioquia, Cesar y los santanderes (vase grco 10). As mismo, es preciso llamar la atencin sobre la informacin contenida en el grco 9, donde aparecen los departamentos que registran incrementos en el nmero de homicidios entre 2003 y 2005, es decir, los que muestran una tendencia contraria a la observada a nivel nacional.
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En el mes de febrero de 2005, el peridico El Tiempo inform que los pobladores de Condoto en Choc completaban una semana aislados por un bloqueo impuesto por las FARC. Bajo amenazas de muerte, la guerrilla impeda el ingreso de alimentos y medicinas a esta parte del departamento, afectando aproximadamente a 900 personas. Pobladores de Condoto (Choc) completan una semana aislados por bloqueo de las FARC, en El Tiempo, febrero 8 de 2005.
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Conducta de la guerrilla durante el gobierno Uribe Vlez

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Grfico 8 Comparativo de la intensidad de la confrontacin armada y los homicidios

[46] Grfico 9 Departamentos donde se registra una tendencia ascendente en los homicidios

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Grfico 10 Comparativo de las tasas de homicidio segn departamentos

En particular se destacan Nario y Cauca, departamentos que se constituyen actualmente en el escenario de intensos enfrentamientos que involucran a las organizaciones guerrilleras, en particular las FARC, y la Fuerza Pblica. Se trata de uno de los focos ms intensos de violencia al tratarse del epicentro de la guerra por el control estratgico en el suroccidente colombiano13 entre guerrillas y paramilitares, por cuanto convergen all corredores entre la Amazona y el ocano Pacco, el Valle del Cauca y Ecuador. Por tanto, no resulta sorprendente que sea precisamente en estos departamentos junto con Huila, que reviste un gran valor estratgico para la insurgencia por su ubicacin geogrca14,
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Para efectos del anlisis, denominaremos como suroccidente colombiano la regin conformada por los departamentos de Nario, Cauca, Huila y Tolima. El Huila resulta vital para la guerrilla en trminos de movilidad, logstica y aprovisionamiento. En particular es preciso destacar la importancia de la cordillera Oriental, y de los corredores que la atraviesan comunicando la zona

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aquellos en los que las acciones de los grupos irregulares superan la iniciativa de las Fuerzas Militares en su contra, a la inversa de la tendencia nacional (vase grco 7). En el caso del Tolima, aunque las FF.MM. tienen una clara ventaja con respecto a la guerrilla, este departamento vive una delicada situacin de orden pblico que no puede ignorarse. A travs del accionar de la guerrilla en los ltimos aos, se evidencia el inters de las FARC por conservar un corredor estratgico hacia el Valle del Cauca, tal como lo pone de presente el ataque registrado en 2003 contra la poblacin de San Antonio. Adicionalmente, la regin se caracteriza por su diversidad geogrca; cuenta con valles interandinos y selvas que se extienden desde la cordillera Central hasta el Pacco. Este conjunto de caractersticas explican los elevados niveles de confrontacin entre los grupos armados y la Fuerza Pblica, as como la fuerte competencia entre guerrillas y paramilitares. Con respecto a la interaccin entre la guerra y los factores geogrcos, cabe sealar que la selva tiene un papel fundamental en el curso de los conictos por cuanto constituye una formidable barrera natural que proporciona una ventaja estratgica para protegerse, disimularse, descansar y abastecerse, mientras obliga a quien no la controla a dispersarse y a acudir a armamento ligero. Las zonas montaosas de difcil acceso son tradicionalmente los lugares de repliegue de los grupos armados que buscan sustraerse del alcance de las fuerzas que se encuentran a la ofensiva o lanzar ataques relmpago desde sus estribaciones antes de emprender la huida. Por su parte, las vas hidrogrcas navegables sirven de soportes a la movilidad operativa, y a veces tctica cuando son el escenario de combates repetidos. Cumplen tambin con una funcin de aprovisionamiento y logstica de primer orden en las economas de guerra15. Por otra parte, la existencia de una gran variedad de pisos trmicos ha facilitado la implantacin de cultivos de coca y amapola por parte de la insurgencia. A partir de stos, la guerrilla ha logrado constituir una importante fuente de nanciamiento. Conviene sealar que la economa de guerra no se limita a la territorializacin de los frentes guerrilleros en zonas rurales donde los cultivos ilcitos se constituyen en el principal medio de obtencin de recursos16. La economa de guerra tambin tiene dimensiones menos territoriales en la aplicacin de la extorsin y el secuestro. En estas dos grandes fuentes de nanciamiento, que se registran con mayor frecuencia en los principales ncleos urbanos del suroccidente colombiano, el control territorial no es condicin necesaria para la obtencin de recursos por parte de los grupos alzados en armas. De otro lado, al analizar las manifestaciones de la violencia asociadas al conicto armado en la regin de Montes de Mara en la costa caribe, se aprecia cmo, de forma similar a lo que ocurre en el suroccidente colombiano y a la inversa de la tendencia observada a
del suroriente con el occidente y el centro del pas. Vase ECHANDA Camilo, La guerra por el control estratgico del suroccidente colombiano, en Sociedad y Economa, n 7, Universidad del Valle-Facultad de Ciencias Sociales y Econmicas, 2004.
15

LAIR Eric, Transformaciones y uidez de la guerra en Colombia: un enfoque militar, en SNCHEZ Gonzalo y Eric Lair (eds.), Violencias y estrategias colectivas en la regin andina: Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela, Bogot, Instituto Francs de Estudios Andinos (IFEA), Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (Iepri) y Grupo Editorial Norma, 2004, p. 124. La dimensin territorial de la economa de guerra de la guerrilla colombiana es analizada por ECHANDA Camilo, Evolucin reciente de la geografa del conicto armado colombiano, en Dimensiones territoriales de la guerra y la paz, Bogot, Universidad Nacional de Colombia-Red de Estudios de Espacio y Territorio, 2004.

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nivel nacional, la actividad armada de la guerrilla supera la iniciativa militar de la Fuerza Pblica en su contra. La elevada intensidad de la confrontacin armada se encuentra estrechamente ligada a la presencia de la guerrilla y las autodefensas, que pretenden lograr el control de corredores estratgicos, reas con recursos econmicos y zonas de avanzada y repliegue. A partir de la segunda mitad de los aos noventa se produce una serie de rupturas en la regin que explica las ms recientes modicaciones en los movimientos, formas de operar y decisiones de las organizaciones irregulares. Una de estas rupturas en la confrontacin corresponde a la ofensiva del Estado emprendida a partir de 2002 para retomar el control territorial en los municipios donde los grupos al margen de la ley cuentan con presencia histrica. El 21 de septiembre de 2002, el gobierno nacional, al amparo del estado de conmocin interior, que estuvo vigente hasta el 30 de abril de 2003, declar 26 municipios ubicados en los departamentos de Bolvar y Sucre como Zona de Rehabilitacin y Consolidacin del Orden Pblico, ZRC, con el propsito de asegurar el control del territorio. Del primer departamento se tomaron: Arroyo Hondo, Calamar, El Carmen de Bolvar, Crdoba, El Guamo, Mahates, Mara La Baja, San Jacinto, San Juan Nepomuceno y Zambrano. Del segundo se tomaron: Buenavista, Colos, Corozal, Chaln, El Roble, Galeras, Los Palmitos, Morroa, Ovejas, San Benito Abad, San Juan de Betulia, San Onofre, San Pedro, Sinc, Sincelejo y Tol Viejo. Estos 15 municipios pertenecen a la regin de Montes de Mara17, un nudo de colinas y valles que se ha constituido una zona de gran valor estratgico para los grupos armados ilegales. En la dcada del setenta, la regin fue identicada por los grupos alzados en armas como un rea de refugio. En la primera mitad de los aos ochenta, la insurgencia desarroll trabajo poltico entre la poblacin, aprovechando la frustracin del movimiento campesino de los aos setenta. Desde nales de los aos noventa, las FARC, el ELN y el Ejrcito Revolucionario del Pueblo, ERP, se disputan con las autodefensas el dominio sobre esta zona por la importancia que tiene como refugio y corredor vital para la movilizacin en la costa caribe. As mismo, la posibilidad de obtener recursos para su nanciamiento a travs del secuestro y la extorsin a ganaderos y agricultores, por un lado, y del comercio ilcito de drogas, por otro lado, ha hecho que sea una zona codiciada por los grupos irregulares. Las AUC iniciaron desde nales de 1997 un proceso de incursin y posicionamiento territorial en toda la regin de Montes de Mara. Entre el ro Magdalena y la carretera Troncal de Occidente se establecieron, actuando como estructuras armadas y uniformadas que se nanciaban mediante el cobro de vacunas a ganaderos, hacendados y comerciantes, junto con los recursos provenientes del narcotrco. Rpidamente estos grupos se extendieron hacia el Canal del Dique, donde vinieron a amparar la ampliacin de los dominios del narcotrco y la exportacin de droga a todo lo largo de la costa atlntica. La disputa entre las guerrillas y los grupos de autodefensa en esta regin se explica ante todo por la bsqueda del control estratgico de posiciones vitales para cada uno de
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La regin de Montes de Mara o serrana de San Jacinto se sita entre los departamentos de Sucre y Bolvar, y corresponde a la prolongacin de la serrana de San Jernimo. Sus alturas oscilan entre los 200 y 500 metros sobre el nivel del mar; se destacan las cuchillas de Pealta y La Campana, Las Lomas, El Floral, La Mojana, Pozo Oscuro, El Ojo y El Coco.

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los protagonistas de la confrontacin armada. Aunque la regin no es importante para el cultivo de ilcitos, s lo es para el trco de droga producida en la serrana de San Lucas y el Bajo Cauca antioqueo. En efecto, aprovechando la disposicin del relieve y las numerosas corrientes que uyen a los ros San Jorge y Cauca y nalmente al ro Magdalena, la coca procesada sale del pas por el litoral caribe. La elevada intensidad de la violencia en esta zona corresponde al propsito de los actores en competencia de controlar posiciones geogrcas, corredores naturales y el sistema vial, en particular la carretera troncal que atraviesa la zona. El Carmen de Bolvar es el municipio ms codiciado en la disputa armada, por cuanto es el centro econmico ms importante y, adems, resulta esencial en la logstica y obtencin de recursos para las organizaciones al margen de la ley. En respuesta a la ofensiva de las Fuerza Pblica, las FARC han desarrollado, en cercana a los centros poblados, hostigamientos frecuentes contra las unidades militares de la Fuerza Pblica. As mismo, para evitar golpes contundentes, la guerrilla ha optado por replegarse y actuar dividida en pequeos grupos. Otras formas de adaptacin a las nuevas realidades militares consisten en el minado de los accesos a sus zonas de refugio y la realizacin de acciones de terrorismo en las zonas urbanas. Con estas acciones, las FARC han buscado, por un lado, compensar su inferioridad militar y, por otro lado, que el Ejrcito disminuya la presin en reas rurales vitales para su supervivencia y se concentre en la vigilancia de los cascos urbanos. Durante el ao 2004, las bajas de la Fuerza Pblica en este teatro de operaciones ocurrieron ante todo por el uso de minas antipersonales y no en confrontacin directa con los grupos irregulares. En 2003, aunque el uso de estos artefactos era corriente, se registraron igualmente ataques a unidades militares y de la Polica Nacional, y el 24 de junio tuvo lugar en El Carmen de Bolvar una emboscada tendida a una patrulla de la Infantera de Marina en el sector Loma de los Chivos en la que quince de sus integrantes perdieron la vida. Sin lugar a dudas, la declaracin de la regin de Montes de Mara como ZRC el 21 de septiembre de 2002 la cual estuvo vigente hasta el 30 de abril de 2003 le permiti a la Fuerza Pblica producir un quiebre en la dinmica de la confrontacin armada. Dentro del conjunto de medidas que hicieron posible retomar la iniciativa en la confrontacin armada por parte del Estado, se destacan el incremento del pie de fuerza en la zona, con ms policas y soldados campesinos en los cascos urbanos, el restablecimiento de la Fuerza Pblica en Colos y Chaln, as como la entrada en operacin de cinco escuadrones contraguerrilla. Adicionalmente, la entrada en operacin de la Fuerza de Tarea Conjunta del Caribe, hacia comienzos de 2005, increment el pie de fuerza al sumarse a la Infantera de Marina tropas del Ejrcito y el apoyo areo-tctico de la Fuerza Area. Teniendo como objetivo principal lograr el control sobre el extenso territorio de los Montes de Mara, se introdujo un esquema de coordinacin entre las diferentes fuerzas bajo un solo mando responsable de la direccin de las operaciones militares. El alcance limitado de la estrategia estatal de control territorial en esta zona se descubre al analizar la conducta de la guerrilla, y que se corrobora en las acciones desarrolladas durante 2005, las cuales muestran un repunte en la iniciativa armada de las FARC que protagonizan varias acciones de piratera terrestre, sabotajes, hostigamientos y emboscadas. Si bien las seales de reactivacin de las FARC parecen inequvocas, hasta el momento este grupo guerrillero no ha producido ningn hecho relevante. Sus acciones han creado sobre todo una situacin de zozobra e incertidumbre entre la poblacin ante la

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posibilidad de que se presente eventualmente una toma guerrillera o acciones contra las comunidades.
III. IMPLICACIONES EN EL PROCESO DE NEGOCIACIN

Las posibilidades de lograr la paz deben interpretarse a partir del estado del conicto armado. Esto es lo que se concluye de un estudio sobre la solucin de los conictos internos en los ltimos cincuenta aos18, que apoya la hiptesis segn la cual la duracin y la intensidad de las guerras favorecen el inicio de las negociaciones, mientras que las condiciones de madurez, como el empate militar, parecen ser determinantes para que tales negociaciones culminen con xito19. As mismo, la experiencia internacional sobre procesos de paz exitosos sugiere que en la medida en que las elites consideran que sus intereses econmicos se encuentran seriamente amenazados, y que por tanto estaran mejor protegidos con una solucin negociada que ponga n al conicto armado, se produce un cambio decisivo que lleva a la dirigencia a abandonar su oposicin inexible a la salida poltica y a considerar las reformas como la opcin ms conveniente20. Durante los dilogos con el gobierno de Andrs Pastrana, se puso al descubierto que las FARC se encontraban muy lejos de una negociacin en rme21. En el cuatrienio anterior, durante el proceso de paz, los comandantes de las FARC aseveraron: Nosotros no tenemos nada que negociar; es el establecimiento el que tiene que decir qu cambios va a realizar. Con esta armacin se evidencia cmo desde su perspectiva poltica e ideolgica, esta guerrilla desconfa considerablemente de la clase dirigente colombiana; le apuesta a la profundizacin de las contradicciones y la insurreccin popular; juzga que no existe democracia en Colombia y, por tanto, no se puede garantizar su participacin en poltica y menos el ejercicio legal a la oposicin; tiene la percepcin de que el entorno latinoamericano y en particular el de los pases vecinos les es menos desfavorable; piensa que las experiencias de negociaciones con otros grupos armados en Centroamrica y en Colombia han sido un fracaso; y nalmente, la polarizacin actual le genera ms desconanza y ms desprecio. Por consiguiente, insistir en la confrontacin que, de acuerdo con sus clculos, le permitir aumentar su poder hasta alcanzar el equilibrio estratgico con el Estado para allanar el camino de la negociacin. La estrategia militar de la administracin Uribe Vlez se ha propuesto como objetivo principal lograr el control territorial del suroriente del pas combatiendo a los frentes guerrilleros que cuentan con una presencia histrica en esta regin. Al cabo de dos aos, la estrategia pareciera haber llegado al tope de sus posibilidades al no haber logrado el
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WALTER Barbara F., The Critical Barrier to Civil War Settlement, en International Organisations, vol. 51, n 3, 1997. El empate militar es una situacin en la cual ninguno de los combatientes est en capacidad de hacer avances importantes en el campo de batalla debido a la fuerza del adversario, y ninguno de los dos cree que la situacin vaya a mejorar en el futuro cercano. WOOD Elizabeth Jean, Un camino insurgente a la democracia. La movilizacin popular, los intereses econmicos y las transiciones de los regmenes en El Salvador y Sudfrica, en Estudios Centroamericanos, ns 641-642, Universidad Centroamericana Jos Simen Caas, marzo-abril de 2002. FERRO Juan Guillermo, Las FARC, an lejos de una negociacin en rme, ponencia presentada en el taller Obstacles to Robust Negotiated Settlements of Civil Conicts, Instituto Santa Fe (EE.UU.) y Universidad Javeriana (Colombia), Bogot, mayo 29 al 31 de 2003.

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desmantelamiento de las principales estructuras armadas ni la captura o la baja de los principales comandantes de las FARC. Esta guerrilla, por su parte, ha sacado provecho de la aglutinacin de las operaciones militares en Caquet, Guaviare y el sur del Meta, protagonizando a partir de 2005 varias acciones contra la Fuerza Pblica en escenarios diferentes al del Plan Patriota. A nales de 2005, en Vista Hermosa (Meta), 300 guerrilleros de las FARC atacaron por sorpresa a 90 miembros del Ejrcito dejando como saldo 28 integrantes de la Fuerza Pblica muertos. El incidente se constituye en uno de los mayores reveses militares ocurridos durante el actual gobierno. La guerrilla aprovech la confusin generada cuando la compaa de soldados cay en un campo minado para lanzar el ataque, en el que utilizaron cilindros bombas y ametralladoras22. El paro armado en Arauca y los ataques producidos en el suroccidente colombiano, as como en los departamentos de Putumayo y Choc, indican que el teatro de la guerra est cambiando y que la guerrilla pretende diluir el mayor esfuerzo militar desplegado por el Estado en el suroriente del pas. En el Putumayo la situacin ha sido particularmente crtica como consecuencia de los reiterados ataques de las FARC contra la infraestructura energtica. En el Choc, por su parte, segn lo inform El Tiempo el 17 de diciembre de 2005, cerca de 800 guerrilleros de las FARC atacaron con pipetas y morteros a San Marino, corregimiento de Bagad. En la incursin ocho policas murieron y cerca de 35 fueron reportados como desaparecidos. San Marino contaba con estacin de Polica desde haca diez meses23. En cuanto a la sociedad colombiana, no parece existir en su interior un consenso claro ni a favor de la solucin negociada ni en apoyo a la va militar para superar el conicto armado, tal como lo sugieren los sondeos realizados desde mediados de 2001. En pleno proceso de paz, 53% de los ciudadanos estaba a favor del dilogo y 41% en contra. En julio de 2003, las personas a favor del dilogo representaron un 48%, contra 47% que apoyaban la va militar. Al observar la evolucin de la opinin en este intervalo, se puede concluir que hay un 36% que se mantiene rme con el dilogo, mientras que el 41% se mantiene en la posicin favorable a la aplicacin de la mano dura24. En otras palabras, de cinco colombianos, dos estn a favor del dilogo, otros dos a favor de derrotar a la guerrilla, y uno se mover de un extremo al otro dependiendo de las circunstancias del momento. A un ao de concluir el gobierno Uribe Vlez, es ostensible el apoyo a las acciones de fuerza contra la guerrilla y los paramilitares, incluida la extradicin de sus principales cabecillas. Sin embargo, los entrevistados estn de acuerdo con el proceso que se lleva a cabo en Santa Fe de Ralito y estaran dispuestos a extender esta poltica a la guerrilla. En efecto, el 73% apoyara un dilogo con las FARC, y el 59% vera con buenos ojos el intercambio humanitario25. Por su parte, las elites econmicas del pas, que durante la administracin Pastrana Arango manifestaron su inters en mantener la va del dilogo para lograr una solucin negociada, al comienzo del gobierno de lvaro Uribe crean que era posible derrotar
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El mayor revs militar de este gobierno, en El Tiempo, diciembre 28 de 2005. Los policas se entregaron porque se quedaron sin municin, en El Tiempo, diciembre 19 de 2005. La fuerza del dilogo, en Cambio, n 527, agosto 4 a 11 de 2003, pp. 20-21. Duro de vencer, en Semana, edicin n 1221, septiembre 26 a octubre 3 de 2005, pp. 30 - 38.

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militarmente a la guerrilla. Un sondeo realizado en noviembre de 2002 mostraba que el 69% de los lderes empresariales entrevistados consideraba que en la solucin del conicto deba privilegiarse la va militar, 74% estaba de acuerdo con el impuesto de 1,2% al patrimonio para el fortalecimiento de las Fuerzas Militares, y 89% respaldaba la creacin de una red de cooperantes e informantes de apoyo a la Fuerza Pblica26. Al cumplirse el tercer ao del cuatrienio Uribe Vlez, el 28,7% de los empresarios es partidario del inicio de conversaciones con las FARC por parte del gobierno en los prximos doce meses. Esto muestra que la posicin de derrotar militarmente a la guerrilla sigue siendo mayoritaria como mecanismo para conseguir la paz, pese a que cerca de la tercera parte de los empresarios encuestados espera que se concrete eventualmente una opcin de dilogo con este grupo guerrillero27.
CONCLUSIONES

Luego de analizar el estado actual del conicto armado, los cambios en la conducta de sus principales protagonistas y las posibles implicaciones en el proceso de negociacin, es evidente que en Colombia las estrategias y los movimientos tcticos de las organizaciones guerrilleras se han venido modicando en funcin de los cambios experimentados en la dinmica de la confrontacin armada. Por tanto, a pesar de los resultados positivos en la lucha contra la guerrilla gracias a la ampliacin de la capacidad operativa y de inteligencia del Estado, es preciso reconocer que difcilmente se conseguir el sometimiento de los alzados en armas por la va militar. Los resultados obtenidos en este campo deben interpretarse como una contribucin a la creacin de las condiciones para negociar la terminacin de la guerra, por cuanto permiten contener la expansin de la guerrilla y bloquear el acceso a sus principales fuentes de nanciamiento, con lo cual la solucin poltica del conicto se convierte en una opcin. Ante la ofensiva de la Fuerza Pblica, la guerrilla dej de lado la lgica estricta de control territorial, para seguir la lgica ms amplia del control estratgico. Mientras que el control territorial tiene como objetivo mantener el dominio, a travs de cualquier medio, del territorio y de su poblacin, el control estratgico selecciona los medios necesarios para consolidar la posicin de cada actor frente al enemigo en el conjunto de la guerra. Como se inere de lo que se ha dicho aqu, los grupos en competencia buscan sorprender a su adversario con el propsito de agotarlo gradualmente. Desde luego, como advierte Eric Lair, lo inesperado no es una garanta de xito o parlisis total del enemigo, pero permite minar su capacidad de respuesta y su moral. Si bien la insurgencia ha dejando de lado el enfrentamiento directo con el Ejrcito para evitar su derrota, optando por golpear indirectamente a su adversario mediante el sabotaje a la infraestructura econmica y la intensicacin del terrorismo en las ciudades, es necesario reconocer el alcance y las limitaciones de esta nueva conducta. En efecto, la guerrilla ha identicado el sabotaje de la economa como el centro de gravedad del conicto, en cuanto a travs de una guerra de desgaste puede impedir su recuperacin, y por tanto la de su enemigo, pero al mismo tiempo sabe muy bien que la obtencin de los recursos necesarios para lograr sus objetivos depende de no afectar de manera grave y signicativa la economa nacional.
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Gran encuesta de lderes, en Credencial, n 192, noviembre de 2002, pp. 20-28. Empresarios hacen pedidos para ltimo ao de gobierno, en Portafolio, julio 29 de 2005, p. 6.

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Conducta de la guerrilla durante el gobierno Uribe Vlez

Camilo Echanda Castilla, Eduardo Bechara Gmez

Conducta de la guerrilla durante el gobierno Uribe Vlez

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En cuanto a la urbanizacin del conicto en el momento actual implica el riesgo bastante serio para la guerrilla de hacerse militarmente vulnerable, por cuanto demandara de su parte contar con los medios para controlar a largo plazo las grandes ciudades y enfrentar el escalamiento de la confrontacin armada, situacin que pondra en peligro su inuencia sobre las zonas rurales estratgicas, construida a travs del tiempo con grandes esfuerzos. No obstante, vale la pena resaltar que no debe subestimarse el objetivo de extender el conicto armado a las ciudades por parte de las organizaciones guerrilleras. La expansin a las ciudades podra ser el medio utilizado por la guerrilla en el futuro para adquirir una mayor capacidad de negociacin sirviendo de sustento a una demanda de mayor participacin en el poder. En suma, la elevada capacidad de adaptacin de los alzados en armas a las nuevas realidades militares, que les ha permitido insistir en la confrontacin armada pese a la prevalencia de un entorno adverso e incierto, hace que se corra el riesgo muy alto de subestimar hacia el futuro la capacidad de transformacin e impacto del conicto. La localizacin de los actores armados, el aprendizaje estratgico logrado, la precariedad relativa de sus fuerzas y sus interacciones con la poblacin civil llevan a pensar en un conicto estable, dotado de un orden propio y poco tendiente a una solucin militar inmediata. Cabe recalcar que ante el optimismo maniesto en el pas en trminos de lograr la derrota militar de la guerrilla, los mayores esfuerzos del Estado dirigidos a transformar la visin positiva que los insurgentes conservan de la continuacin de la guerra deben estar acompaados de una clara disposicin de las elites a efectuar concesiones, con lo cual estaran madurando las condiciones para avanzar hacia el logro de la solucin negociada del conicto. Las estadsticas que se presentan en este artculo se construyeron a partir de la informacin del Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la Repblica www.derechoshumanos. gov.co/observatorio y la Polica Nacional.

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Proceso inconcluso, verdades a medias: Para un balance de las negociaciones del gobierno Uribe con los paramilitares*
Fernando Cubides**

RESUMEN El presidente Uribe y su entorno se la han jugado a fondo en el proceso de negociacin con los paramilitares, aunque es demasiado pronto para juzgar resultados que puedan considerarse duraderos. Se invirti el que todos los analistas, sin excepcin, haban considerado el orden natural de las cosas en materia de negociacin, la secuencia lgica: puesto que el paramilitarismo exista en funcin de la guerrilla, desactivarlo, contribuir a su desaparicin, implicaba llegar, de manera previa, a algn tipo de solucin negociada con ella. El costo poltico, si fracasa, o los eventuales dividendos si llega a buen trmino, terminar asumindolos sin duda la prxima administracin, cualquiera que ella sea. Palabras clave: paramilitarismo, negociaciones, Colombia. SUMMARY The president Uribe and their environment have thoroughly played it to him in the negotiation process with the paramilitary ones, although it is too soon to judge results that they can be considered durable. The one was invested that all the analysts, without exception, they had considered the natural order of the things as regards negotiation, the logical sequence: since the paramilitarismo existed in the guerrillas function, to disable it, to contribute to its disappearance, it implied to arrive, in a previous way, to some type of negotiated solution with it. The political cost, if it fails, or the eventual dividends if it arrives to good term, it will nish assuming them without a doubt the next administration, anyone that it is. Key words: paramilitarismo, negotiations, Colombia.
FECHA DE RECEPCIN: 5/2/2006 FECHA DE APROBACIN: 10/2/2006

* Nota de la editora: para una ampliacin del tema en Anlisis Poltico, n 53, donde aparece un artculo del autor. anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 55-64 ** Profesor titular, Universidad Nacional de Colombia, Departamento de Sociologa. ISSN 0121-4705 vase el dossier especial sobre paramilitares publicado

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NMEROS Y NMEROS

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a primera sorpresa son las cifras. Aun para quienes como especialistas hubieran hecho un seguimiento detallado, y hubieran participado en el debate acerca de la paramilitarizacin de Colombia, la magnitud ha desbordado todo estimativo previo. Cmo y a qu horas se formaron tantos ejrcitos irregulares? Qu tenemos como sociedad para producir, casi como generacin espontnea, tal nmero y variedad de combatientes aptos para este tipo de guerra? Y luego de la corroboracin de los nmeros, la constatacin de un hecho grueso: es inevitable su proyeccin a la poltica. En un balance del primer ao del gobierno Uribe (Midiendo fuerzas, Planeta, 2003), Daniel Pcaut armaba que si no era previsible que se registraran avances sustantivos en su tratamiento, al menos un aspecto positivo por sealar de la nueva poltica que se inici con Uribe habra sido que saliera a la luz la dimensin del fenmeno paramilitar. Y en verdad han estado emergiendo cifras y otro tipo de evidencias, estridentes, que no entraban en los clculos de ninguno de los analistas; ni el mayor de los malpensantes al respecto habra podido dimensionarlas con anterioridad. Toda una constelacin de ejrcitos privados formados en la sombra, saliendo a la luz pblica y con la pretensin de pesar en las balanzas del poder regional. Entre tanto, y a favor de las tratativas o conatos de negociacin, se ha ido llevando a cabo toda una amalgama de intereses en el plano regional. Volviendo a las cifras, tomndolas con benecio de inventario, descontando el porcentaje atribuible a la corrupcin, es decir, el de aquellos que terminan colndose para beneciarse de los auxilios econmicos que reciben los combatientes desmovilizados, el nmero total de efectivos hasta ahora desmovilizados sigue siendo un desafo a nuestra sensibilidad, a nuestra capacidad de sorprendernos, y a nuestra aptitud para ofrecer interpretaciones con un mnimo de consistencia. Cuando en las declaraciones iniciales de algunos de los jefes que acudieron a Santa Fe de Ralito, Bez, Mancuso, Vicente Castao o Don Berna se referan indistintamente a 20000 hombres, o a 20.000 fusiles, por parte de los observadores y analistas la cifra se tomaba con circunspeccin, como un alarde previo a las conversaciones, una bravuconada maximalista para consumo externo1. A la fecha en que estamos redactando van ya 22.842 desmovilizados (cifra ms all de toda duda como que cuenta con una expresin con toda la tcnica contable del caso, como lo exige cualquier otro rubro del presupuesto que habr de ser supervisado por la Contralora: lo empleado bajo el concepto de ayuda humanitaria a quienes se desmovilizan) y en corto tiempo, segn Juan David ngel, director de Reinsercin, la cifra arribar a 26.000. La apuesta ha sido alta, y lo menos que puede decirse es que el presidente y su entorno se la han jugado a fondo, aunque es demasiado pronto para juzgar resultados que puedan considerarse duraderos. Se invirti el que todos los analistas, sin excepcin, haban considerado el orden natural de las cosas en materia de negociacin, la secuencia lgica: puesto que el paramilitarismo exista en funcin de la guerrilla, desactivarlo, contribuir a su desaparicin, implicaba llegar, de manera previa, a algn tipo de solucin negociada

Todava en agosto de 2005, en un folleto impreso con toda la tcnica del marketing poltico: Das de paz. Balance de un ao de negociaciones de las AUC con el Gobierno Nacional, fechado en Santafe de Ralito (en la contra cartula, la Oracin por la Paz de San Francisco de Ass, Il poverello, que tal vez nunca se haya visto citada en un contexto tan extico) hablaban ellos mismos de la reincorporacin de ms de quince mil personas, p. 3.

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con ella. El costo poltico, si fracasa, o los eventuales dividendos si llega a buen trmino, terminar asumindolos sin duda la prxima administracin, cualquiera que ella sea. Y ya en el curso de esas singulares tratativas en Santa Fe de Ralito, se ha ido comprobando lo indito de la situacin: no hay muchos precedentes de una negociacin con irregulares de estado que hayan adquirido tal poder de fuego, tal presencia territorial, y en tan diversas regiones. Tras digerir a duras penas la cifra, el interrogante que de manera concomitante surge es por qu, siendo tan diversos y habindose manifestado en el curso mismo de esta etapa tales diferencias, suras y contradicciones abiertas entre quienes se cobijaban bajo las mentadas siglas, a lo largo de estos cuatro ltimos aos han ido entrando en la lgica de la negociacin, mal que bien han venido aceptando el esquema propuesto, haciendo a un lado su suspicacia y sus aprehensiones. Si lo que les dio justicacin para su surgimiento ha sido la guerrilla, qu ventajas encuentran en deponer las armas cuando la guerrilla subsiste y mantiene intacta su capacidad ofensiva y destructora? Tan seguros se sienten de lo que han construido como redes de apoyo a su favor como para prescindir del terror y de la violencia? Abundan los testimonios segn los cuales en las regiones en donde se han desmovilizado, si ha desaparecido el aparato militar, se mantiene la capacidad de intimidacin. Quien no haya vivido en una zona de dominio paramilitar no sabe lo asxiante que puede llegar a ser. Buena parte del xito de su implantacin consisti en explotar a fondo la percepcin de inseguridad que produjo la presencia previa de la guerrilla. En ese sentido, como se ha sealado, son un fenmeno esencialmente reactivo; al gestarse en una regin determinada, o al incursionar e irse posicionando en una de ellas, tienden en principio a hacer ms predecible el tributo que exigen, se guan de cara a los medianos y grandes propietarios por una especie rudimentaria de base gravable, capitalizan de ese modo la inseguridad preexistente, pero hacia todos los otros sectores, particularmente hacia los pequeos propietarios agrarios y pequeos comerciantes, y hacia jornaleros y trabajadores de base, su comportamiento es desptico, arbitrario e impredecible. En contraste la guerrilla ha cometido, y comete, exacciones de una manera sistemtica, extorsiona y exacciona a todo tipo de propietarios, y hacia quienes no lo son tiene una actitud protectora, y no hay duda de que tratndose de una estructura centralizada, siendo distinguible al menos una lnea de mando, en las zonas en donde ha logrado implantarse, en conjunto su comportamiento es ms predecible. Al abordar el tema de lo que signica la vida cotidiana en una regin con dominio paramilitar, un tono de indignacin moral es casi tan inevitable como la necesidad de constatacin emprica, sobre el terreno. Se esgrime a favor de lo que ha existido como proceso de negociacin el descenso inmediato en algunos de los indicadores de la violencia ms letal: masacres en un 85%, homicidios en un 43%. Sin subestimar la importancia de lo que revela tal descenso, habra que esperar, para que se armen como tendencia, en todo caso, un perodo que podramos denominar de normalizacin en que el nuevo orden se asiente. Respecto de lo que se ha visto en Santa Fe de Ralito, y en las distintas ceremonias de entrega, han abundado las crnicas y los relatos manieristas, que se detienen al detalle en las puestas en escena y otros componentes de la parafernalia blica, atuendos y dems de los combatientes que se entregan, y en los esfuerzos por dar cuenta de una accin concertada y coordinada, de los distintos grupos y sus voceros; pero por razones ms que obvias, mientras que no se trate de una desmovilizacin individual, no es posible indagar acerca de motivaciones, expectativas, nexos con las sociedades locales. Para todo

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ello, como escriba un reportero, sin otros medios de vericacin, a las autoridades les queda solo acogerse a la buena voluntad del jefe del grupo armado2. Recapitulando la secuencia desde nes de 2003, cuando se declar el n de la etapa exploratoria y se inici la desmovilizacin de las estructuras organizadas, va quedando a la vista la heterogeneidad de los grupos que se cobijan bajo la sigla genrica, lo diverso de su trayectoria y de las motivaciones que les dieran origen: pocas semejanzas se pueden hallar entre los 155 hombres que en el corregimiento de Ortega del municipio de Cajibo (Cauca) deciden participar en el proceso, rurales y raizales, que pueden mostrar 20 aos de confrontaciones con la guerrilla y de defensa de un territorio circunscrito, el suyo, pues casi todos sus integrantes son pequeos y medianos propietarios agrarios en la zona, y los 855 del Bloque Cacique Nutibara, decididamente urbanos, que al iniciar su acercamiento acaban de dirimir a su favor la lucha por la hegemona en las comunas de Medelln con el Bloque Metro, y que escasamente, junto con su jefe, Adolfo Paz, logran ocultar sus origen en la delincuencia comn, y de los cuales, segn la encuesta hecha sobre la marcha, el 79% tiene menos de 29 aos, una apabullante mayora han desertado del sistema educativo, y arman, sin que se les pueda desmentir, que se acogieron a las armas ante al ausencia de oportunidades laborales. De ah en adelante, a lo largo de estos tres aos, se han venido desgranando de ese organigrama multiforme, sin una pauta reconocible, sin orden ni concierto a primera vista, bloques y grupos regionales hasta llegar a la cifra mencionada. Han medido acciones espectaculares, que evidencian las suras cuando no la lucha abierta entre grupos, y persiste la incgnita acerca de la desaparicin de Carlos Castao, de tanta visibilidad y tanto protagonismo en todo el perodo anterior, pero que ya en el curso de la fase exploratoria se va viendo contrapesado, cuando no contrarrestado en su poder, por los otros ocho rmantes del documento con el que se suscribe un acuerdo para la desmovilizacin, en julio de 2003, una desmovilizacin que, por cierto, en principio se planteaba para que concluyera en dos aos, pero cuyo cronograma ir a coincidir, y no es por azar, con el n del perodo presidencial. Puesto que hemos sido bombardeados por los medios de comunicacin con una gran cantidad de nombres y alias, y se ha ido atribuyendo mayor poder a uno u otro segn las circunstancias, vale la pena recordar y transcribir aqu el nombre de los rmantes de ese acuerdo inicial, anunciado el 16 de julio de 2003: Carlos Castao, Salvatore Mancuso, Adolfo Paz (Don Berna), Vicente Castao, Hernn Hernndez, Luis Cifuentes, Ramiro Vanoy, Francisco Tabares, y Jorge Pirata. Desde esa fecha, y como si fuera un carrusel, los medios han ido sealando a uno u otro de ese grupo pseudocolegiado como el verdadero poder en la cpula. En dicho acuerdo, si la cifra estimada era la de 10.000 hombres por desmovilizar, la expresin geogrca se aproximaba ms a la dispersin real, y mostraba que esas preliminares estaban induciendo una agrupacin en bloques: Bloque Norte, Bloque Minero, Bloque Nutibara, Bloque Pacco, Bloque Libertadores del Sur, Bloque Tolima, Bloque Huila, y, todava desagregados, el Frente La Gabarra, y el Frente Farallones del Cauca. Sintomtico que aunque sigue siendo el ms entrevistado, y cuyas declaraciones son todava las ms enfticas, Carlos Castao parece ya entonces perder protagonismo, y de manera acelerada, y sintomtico as mismo que aquella parte de la organizacin que ha creado y tiene su impronta personal, no se mencione de modo explcito. Asordinadas, las luchas en la cpula del organigrama paramilitar, van revelando que, a contrapelo de las armaciones grandilocuentes acerca de su cohesin, se trata de un
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Paras desmovilizados llegarn a 26.000, en El Tiempo, 4 de febrero de 2006, p. 1-4.

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poder disperso, y que al igual que en el rgimen feudal, cada jefe tiene poder slo en la medida del control regional que posea, de su grupo regional; y el tamao de ste, el nmero de efectivos con los que cuente, es el que indica el peso especco que el jefe en cuestin puede en adelante volcar o hacer valer en la mesa. Pero a la vista est que la desmovilizacin como meta han llegado a compartirla. Profusin de nombres de frentes y bloques (con una tendencia a la impostacin de nombres de orgenes precolombinos: Nutibara, Calima), alias que se consideraran pintorescos si no fueran del todo ominosos para las vctimas, y el desle ante las cmaras y los observadores de efectivos en todas las condiciones, y de multitud de armas y de toda suerte de parafernalia blica. Lo que han mostrado adems en departamentos como Bolvar, Cesar, Crdoba, Magdalena y La Guajira, es que se han formado en la escuela de un gamonalismo poltico tradicional, son diestros en sacar provecho de las costumbres polticas clientelistas, y estn en disposicin de emplear a fondo los recursos acumulados para que una vez desmovilizados, as no participen de una manera directa en poltica, tengan un peso propio en la poltica local y regional, a travs de sus intermediarios. En cuanto a nmeros, algunos de los observadores y algunos de los periodistas ms perspicaces no han dejado de notar la discordancia entre el nmero de hombres desmovilizados y el nmero de armas. Los primeros superan con mucho a las segundas. Una explicacin, de ocio, es que dentro de los desmovilizados hay que contar a quienes slo prestaban apoyo logstico, o hacen parte de redes auxiliares, pero dados los precedentes, la duda es del todo lcita.
BLANDA ES LA LEY, PERO ES LA LEY

Si se quisiera un registro de lo sinuoso que ha sido el curso de los acontecimientos desde que se dio por terminada la fase exploratoria, se podra obtener, si se siguen el cabildeo y el forcejeo en torno a los diversos proyectos de ley de alternatividad, o de verdad justicia y reparacin, o en fin de justicia y paz, como qued bautizada la que se promulg, y si se examinan las posturas de las bancadas parlamentarias en torno a ellos, y a los componentes y a las caractersticas de la norma que en fin se aprob, la Ley 975 de 2005, as como los intermitentes pronunciamientos de la cpula paramilitar en torno a ellos. La rpida sucesin de proyectos: Londoo, Borja-Pardo&Parodi, Pretelt&Restrepo, desconcert al espectador comn. Entre el proyecto presentado por Fernando Londoo Hoyos en agosto de 2003 y la ley que se adopt, para comenzar, hay una sensible diferencia en cuanto a complejidad y a extensin. Conscientes de que se est desbrozando un terreno nuevo, los legisladores han procurado actualizarse en criminologa y en un pas con tanta y tan variada materia prima en cuanto a delitos, formas y mviles de criminalidad (y, para el caso, la variedad de formas letales de violencia empleadas por los paramilitares) encuentran un terreno ms que propicio para poner a prueba las ms variadas teoras. Un marco legal se hizo apremiante, en la medida en que el anuncio del cese al fuego y las primeras, e inesperadas, desmovilizaciones, hicieron visible la ausencia de normas para un tratamiento acorde. Los 19 artculos del primero de los proyectos contienen novedades; subyace a l una idea desaante: el poner en el mismo plano a todos los grupos irregulares, pretender legislar cobijndolos a todos ellos en un mismo tratamiento, empleando para ello la deanlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 55-64

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signacin ms genrica: Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley3. Una vez divulgado, la mayora de las crticas se dirigieron a lo laxo del sistema de penas establecido, a la idea misma de una penalidad alternativa que se introduca a nombre de un nuevo concepto de justicia contrapuesto al estrecho concepto de justicia que se centra en el castigo del culpable (citando en cuanto a la novedad y para el efecto a un conocido lsofo colombiano), que de haberse aplicado habra por cierto diluido la responsabilidad sobre los delitos ms atroces. Amn de la discrecionalidad por parte del Ejecutivo para suspender condicionalmente las penas ya estipuladas, todo un exabrupto jurdico. En el mismo sentido, audaces pero inaplicables, del todo exticas para nuestro medio (Oh patria invertebrada!), son aquellas propuestas que all se incluyen de una restriccin geogrca de la libertad (Art. 16). Con todas sus incongruencias, insuciencias y omisiones, el proyecto tuvo sin embargo la virtud de abrir una discusin, de suscitar rplicas fundamentadas, de pensar la naturaleza y la duracin del conicto armado colombiano en una perspectiva ms amplia, de sacar en limpio todo lo que signica su duracin proyectada hacia adelante en el tiempo. Entre tanto, los que se supona seran sus principales destinatarios, mantuvieron un persistente silencio. Y, con todos los defectos sealados, hay que decirlo, como un acierto, este primer proyecto consideraba a la verdad, a la investigacin sistemtica de los hechos, como un supuesto fundamental de cualquier benecio legal, de cualquier reconciliacin posible. Preservar del olvido la memoria colectiva lo dene como una funcin de los organismos investigadores, a la vez que como un derecho de las vctimas; lo que las nuevas corrientes de investigacin histrica postulan como el deber de la memoria, es acogido aqu, aun cuando sean discutibles los mecanismos que contemplaba para garantizarlo. El proyecto del grupo parlamentario coordinado por Rafael Pardo, se nutri de una consulta con especialistas, de una serie de audiencias parlamentarias, y del examen de varios modelos de negociacin con actores irregulares. Exigente en cuanto a los requisitos para acceder a la ley, gradualista en el tratamiento, haca nfasis en la reparacin con bienes adquiridos de modo ilcito, sujetos a un detallado inventario, y persegua desactivar los distintos organigramas (tambin los ocultos) conllevando por dems un tratamiento prudente, gradualista hacia los distintos tipos de delito, y era severo en cuanto a las posibles reincidencias. Apuntaba en suma a ese entramado que el poder de las armas haba ido logrando, a los nexos que se haban podido establecer entre la accin armada ilegal, y distintos niveles de legalidad local y regional. Tericamente irreprochable, en su contra sin embargo se fue creando un ambiente adverso en el propio recinto parlamentario, en la medida en que se hicieron patentes sus diferencias con lo que el gobierno pensaba plantear al respecto y tena ya en su agenda, y los voceros de los paramilitares en Ralito suban el volumen a sus broncas declaraciones y amagos de ruptura. Ms que justicia transicional, la ley que en n se promulg bien podra llamarse de justicia transaccional. Acomodos y concesiones, guios tcitos de los implicados, ires y venires, cabildeo y forcejeo, e intermitentes intervenciones presidenciales. Relativizar para transar fue la clave; y he ah que en aras de la relativizacin, desapareci la verdad como un supuesto de la justicia y de la paz. O como mnimo qued subordinada, al imponerse
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Proyecto de Ley Estatutaria n 85 de 2003 en Gaceta del Congreso, Ao XII, n 436, 27 de agosto de 2003, p. 4. Uno de los mritos de este proyecto, es que pondera en lo que signica la cuestin organizativa, un componente clave del problema, como tratamos de mostrar.

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el pragmatismo en cuanto al conocimiento necesario: la bsqueda de la verdad puede ser impertinente a los otros objetivos. Respecto de los proyectos previos en la ley aprobada hay un retroceso pues la verdad se pone entre parntesis. En materia del conocimiento de los hechos, el pragmatismo fue el que termin abrindose paso. Hacia el nal del texto (Art. 57) hay una mencin al deber de memoria y como una funcin pblica; pero la expresin francesa como sabemos est all entendida como una labor para los historiadores de las siguientes generaciones; es a ellos a quienes corresponde la tarea de la verdad, como que la que le asigna al Estado del presente es apenas la de acopiar documentos, es la labor de Conservacin de los Archivos (que es como se llama al antepenltimo de los captulos de la ley). El modo de argumentar es entonces contradictorio, puesto que se lleva a cabo un intento de desactivar la guerra irregular, y hay desfases, en aras de lo posible, pues como asevera Eduardo Pizarro, la ley de justicia y paz no se discute a posteriori, sino en medio del conicto, y en una negociacin que solamente involucra a uno de los polos enfrentados() Las Comisiones de verdad se han conformado siempre en un clima de posconicto4. Se asume tcitamente que el proyecto no ha de conseguir la paz, que a la paz se la est parcelando, que la ley es unidireccional, y que investigar los hechos puede por ende exacerbar la violencia de parte de quienes persisten en la guerra. En ese contexto, la investigacin a fondo de los hechos, el establecimiento pleno de las responsabilidades, sera contraproducente. Por lo posible en el corto plazo, se sacrica lo probable en su sentido ms lato. No hay duda que los 73 artculos que conforman el texto de la Ley 975 de 2005, Ley de Justicia y Paz, entraan autnticas novedades, hay que decirlo, un despliegue de tcnica jurdica, y a ellos les subyace un mpetu universalista, la idea de sealar un rasero comn, y en esa medida, de darle cierta perdurabilidad a la norma, ubicndola por encima de las contingencias de una guerra irregular, muy prolongada y muy poco popular. Hay que decir tambin que varios de sus supuestos, as como de las disposiciones que contiene, suscitan dudas acerca de su aplicabilidad.
SEDICIN = REBELIN? EL GNERO ES PRXIMO PERO LA DIFERENCIA ESPECFICA

Al persistir en el genrico, grupo armado organizado (genrico cuya paternidad intelectual hay que atribuir sin duda a Fernando Londoo Hoyos, como vimos) al igualar por tanto a todos los grupos irregulares, haciendo abstraccin de sus orgenes, de su trayectoria, por arte de enunciado, no por ello se le da prioridad en la ley a una modalidad colectiva de desmovilizacin. Ledos al detalle los artculos correspondientes, el tratamiento para la desmovilizacin individual es el mismo que el que se contempla para la desmovilizacin colectiva. Una consecuencia no esperada puede ser la de que la responsabilidad por los crmenes ms graves termine diluyndose. En trminos generales, y para el caso de la guerra irregular, una de las condiciones de la aplicabilidad del DIH es la existencia de un mando responsable, de una lnea jerrquica en la organizacin de que se trate, que pueda hacerse responsable por las rdenes que imparte y por todas sus implicaciones. Es uno de sus puntos nodales y uno de los obstculos para su vigencia plena, pues casi siempre resulta escamotendose, o diluyndose
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Una ley para la impunidad?, artculo para la publicacin en el Boletn del Instituto Elcano (Madrid), puesto a circular para la discusin interna en el Iepri, 2005.

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la responsabilidad respecto de una accin concreta, dada la movilidad y trashumancia, el estado de las comunicaciones, la cadena de estafetas, etc. Y, como es archisabido, y lo han ilustrado bien los casos clebres dada su especial gravedad (Las Tangas, los indigenistas norteamericanos, Machuca, Bojay, o Mapiripn), tratndose de organizaciones clandestinas no suele haber registro documental, constancia escrita de las rdenes, etc. Cuando hablamos de la degradacin, cuando se usa la metfora de la espiral de la violencia se est signicando que hay excesos cometidos por varios de los participantes en un conicto armado, una cadena de acciones recprocas crecientes en su intensidad y en su carcter letal, y una tambin creciente tendencia a involucrar o a afectar a los no combatientes, a la poblacin inerme. Una ley que pretenda desactivar un conicto de tal naturaleza, si deja intersticios en la atribucin de responsabilidades, si prescinde de diferencias reales en aras de su mpetu universalista y genrico, termina redundando en mrgenes de impunidad. Tanto la guerrilla como los paramilitares en su accionar han cometido crmenes de guerra y de lesa humanidad, y de modo premeditado afectan a la poblacin civil e inerme con sus mtodos de guerra (la enumeracin de casos clebres hecha antes, guarda, ntese, cierta equidistancia); aun as, subsisten diferencias en su accionar, en sus modos de relacin con las poblaciones de las zonas en donde actan, que no van a desaparecer con enunciar rasgos comunes, o englobarlos en una denominacin genrica. Percibirlas, entenderlas, procesarlas, es indispensable para concebir una norma que opera a plenitud. El penltimo de los artculos de la ley que comentamos, se propone hacer iguales en sus caractersticas y en sus efectos a la sedicin y a la rebelin. Los equipara en lo penal, de modo escueto adiciona el Cdigo Penal, y pone en el mismo plano a la sedicin y a la rebelin. De nuevo el pragmatismo interviene en la forma de una cierta economa normativa, pero, a nuestro juicio, termina confundiendo la cosa en s. Uno de los programas acadmicos de la Universidad de los Andes con ms consistencia, ha sido el del Congreso Visible. Nos ha aclarado mucho acerca de la accin cotidiana del poder legislativo, ha contribuido a la transparencia y a la educacin para la civilidad poltica. Desde luego que no lo puede ver todo en el proceso de legislacin, el seguimiento que logra hacer es un seguimiento de lo rutinario en el Parlamento, por as decirlo. No logra detectar el cabildeo, ni la accin de los grupos de inters en la trastienda. Para ser mejor entendidas y contextualizadas ms adelante, memorables en el mejor sentido, y para los historiadores de la prxima generacin, como un tipo distinto de visibilidad para ser reinterpretada y contextualizada, y al igual que lo que ocurri en el caso de la reeleccin, quedarn las imgenes de televisin del canal institucional que transmitan mediante grandes planos las sesiones decisivas, vistos desde arriba, las premuras, las recomposiciones, los realinderamientos, los cambios de postura a ltima hora de los crticos de ambos proyectos hasta el da anterior, la manera en que se consigui una holgada mayora tras una ardua discusin (y tambin la pequea historia, y los infaltables rasgos de nuestra picaresca poltica), en n, los modos prcticos de funcionamiento de nuestro poder legislativo.
EN SUMA: UNA ARQUITECTURA LEGAL INNOVADORA?

Tal vez tengan razn quienes sostienen que la tcnica jurdica entre nosotros se ha estado haciendo ms y ms sosticada, y pongan como ejemplo la ley de justicia y paz, o el decreto que la reglamenta. S, al leerlas y procurar sopesar sus alcances, no queda duda: seguimos siendo un pas de leyes y de juristas. Teniendo como materia prima abundante
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los multifacticos hechos de violencia, la multitud de actores y protagonistas de nuestra historia reciente, gobierno, legisladores y sus respectivos asesores jurdicos, en verdad se han esmerado, y los dos textos como letra, son un despliegue de tecnicismos jurdicos. No hay empacho en reconocer lo originales que puedan ser en cuanto tales. Suponiendo que se ha adelantado ya el debate pblico acerca de la ley, aunque est lejos de agotarse, se dieron a conocer las 24 pginas del detallado decreto que reglamenta la Ley 975 de 2005. Ameritan una lectura tambin detallada, y un esfuerzo adicional por discernir sus supuestos, sus alcances y lo que haya quedado entre lneas. Para los socilogos, uno de nuestros mantras, casi un tic profesional, es la distincin entre la norma en s, y el grado de validez que se le otorgue por parte de aquellos a quienes aspira a regir. Cualquiera que sea la deformacin profesional que se nos encuentre, no deja de reconocrsenos que estamos sensibilizados para percibir los intersticios entre la ley y las condiciones en las que resulta operante y acatada, o, para decirlo con las categoras ms universales, entre la legalidad y la legitimidad. Al leer con lupa dichas 24 pginas, el ms exigente de los gramticos slo hallara un error de concordancia (y de concordancia en cuanto al gnero, por cierto), pero para los dems mortales, sean o no acionados a la gramtica, la sensacin que deja la lectura es la de que en materia de verdad y de impunidad sigue quedando la cola del puerco por desollar, como dira Sancho. Junto con detalladas y de seguro irreprochables indicaciones de procedimiento, y de remisin a instancias y a niveles de decisin en lo jurisdiccional, y minuciosas deniciones sobre las calidades de los integrantes de algunas de dichas instancias, sorprende encontrar, relativizadas y un tanto fuera de contexto, categoras universales como verdad y dignidad. Y sorprende, pues en las sustentaciones previas, con lujo de pragmatismo se las ha relativizado. Se nos ha dicho que en tanto no haya paz, la verdad es limitada, parcial o francamente ilusoria, que ha de posponerse la intencin de conseguir la verdad en aras de propiciar la desmovilizacin, que es cuestin de gradualidad, de precedencia en el tiempo o de prioridades en la coyuntura. Y algo semejante va en cuanto a la dignidad. Segn se puede deducir, para el referido decreto y sus mentores la dignidad humana consiste condiciones adecuadas para formular la denuncia por parte de la vctima, para sustentarla, en un grado de condencialidad que evite o ahorre estigmas o nuevos traumas. Una connotacin muy limitada que contrasta con el proceso de paz en Surfrica que se ha citado varias veces y por varios de los participantes como ejemplo: all verdad y dignidad se entendieron como consustanciales, restituir la dignidad de las vctimas comenz por establecer la verdad, toda la verdad de lo acontecido. Un insumo clave lo constituy la estadstica completa de las vctimas y de las vejaciones; la verdad no result soslayada o impertinente, algo para lo cual, por cierto, la burocracia del rgimen del apartheid termin siendo un instrumento til pues llevaba bien las cuentas de sus propios atropellos. En sendas columnas periodsticas se ha ventilado un intercambio que con los visos de lo privado responde a necesidades pblicas: las cartas cruzadas entre Otty Patio y Eduardo Pizarro a propsito de cmo se juzgara a los victimarios del hermano del segundo con la ley aprobada. La de Patio era una autntica bomba de profundidad, la respuesta de Pizarro fue oportuna pero elusiva5. Valdra la pena retomar el asunto a la luz del decreto
5

Vase, respectivamente, PATIO Otty, Carta a Eduardo Pizarro, en El Tiempo, 11 de diciembre de 2005, y PIZARRO Eduardo, No hay maana sin ayer, en El Tiempo, 19 de diciembre de 2005.
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Proceso inconcluso, verdades a medias

Fernando Cubides

Proceso inconcluso, verdades a medias

Fernando Cubides

en cuestin, y por doloroso que pueda ser llevar el ejercicio a su trmino, respondiendo al interrogante, si por azar el asesino pudiera ser juzgado y se acogiera a la ley: Con el presente decreto y en su sentido ms universal, la dignidad humana de la vctima tendra una genuina oportunidad?
UNA CODA

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Una incgnita por despejar en el futuro inmediato es la de la consistencia de las redes que los paramilitares han creado en las regiones en donde cuentan con una base social. Tanto las redes de apoyo como las estructuras que permanecen ocultas. Una parte importante del aprendizaje que han llevado a cabo es la de una tcnica organizacional para la guerra irregular. Tambin se ha dicho, pero no sobra repetirlo: ahora son diestros en compartimentalizar, en disear estructuras clandestinas que mantienen vnculos difciles de descifrar, pero efectivos, con una jerarqua operante, tanto con entes como con poderes locales que actan en la legalidad. En ocasiones la premura les puede y el asunto es tan protuberante, tan de bulto, que hasta el observador de la OEA lo ha podido ver6. Una tesis que ha hecho carrera entre los especialistas en estrategia es la de que los paramilitares decidieron negociar cuando comprobaron que haban llegado al lmite de su crecimiento como aparato militar, y que de continuarla por su cuenta, de all en adelante slo podra seguir su declinacin y una erosin del poder alcanzado por las armas. Aceptndola en gracia a discusin, de all se inere que como imperativo hay que conducir la guerra desde la institucionalidad y con todo lo que implica, y ello tambin implica llenar los intersticios que ha dejado la ley que ha pretendido regir el proceso, reconocer sus imperfecciones, tener la disposicin a reformarla y complementarla. Al menos, y con todo lo inconcluso que resulte, este singular proceso ha contribuido a sacar a la luz en todas sus dimensiones un engendro que se haba incubado por largo tiempo. Y que, tiene muchos padres: menos que nadie la guerrilla puede negar la cuota que le cabe en ello: en algunas de sus rfagas de lucidez y de sinceridad, off the record, algunos dirigentes guerrilleros as lo han reconocido para algunas regiones: sus propios excesos. Como se ha mostrado en detalle para el Magdalena Medio, campaas de secuestros indiscriminados que convirtieron en vctimas incluso a parte de quienes les daban apoyo, terminaron enajenando eso apoyo inicial y creando el ms favorable de los climas para que prosperara una reaccin feroz en su contra. El paramilitarismo, como dira el poeta, entra en el orden de nuestros das y de nada valdra pretender renegar de sus poderes, pero no en el sentido fatalista de tener que plegarnos a los poderes que ha adquirido, sino en el sentido realista de que no es conveniente negarlos o subestimarlos, ni basta con execrarlos o condenarlos moralmente. Hay que comenzar por reconocer dichos poderes en lo que son, para que exista en consecuencia la voluntad de afrontarlos, y de erradicar las causas que han permitido construirlos como tales poderes. Sea por inercia e inesperados retrasos en el cronograma inicial, sea que responda a un clculo estratgico, las cosas se han venido dando de manera que la desmovilizacin total que en principio se haba anunciado para el ao 2005, apenas vaya concluyendo cuando ya se haya elegido un nuevo gobierno.
6

OEA denuncia rebrote para en Crdoba, en El Tiempo, 1 de marzo de 2006, p. 1-7. Reinsercin est en crisis y pone en riesgo el proceso de paz con la AUC, dice informe de vericadores, en El Tiempo, 2 de marzo de 2006.

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Socorro Ramrez*

RESUMEN El gobierno de lvaro Uribe (2002-2006) ha reiterado la prioridad que les concede a dos objetivos de su poltica exterior, en particular hacia los pases vecinos: buscar apoyo para la estrategia de seguridad y lograr una insercin internacional activa. Aunque ambas constituyen imperativos nacionales derivados de la propia situacin interna y del cambiante contexto internacional, estn cruzadas por los sesgos propios de las opciones del mandatario y por la situacin de los pases vecinos. Palabras clave: relaciones internacionales, poltica exterior, Colombia. SUMMARY Uribes government (2002-2006) it has reiterated the priority that grants to two objectives of their foreign policy, in particular toward the neighboring countries: to look for support for the safe-deposit strategy and to achieve an active international insert. Although both constitute imperatives national derivates of the own internal situation and of the changing international context, they are crossed for the biases characteristic of the options of the leader and for the situation of the neighboring countries. Key words: international relation, foreign policy, Colombia.
FECHA DE RECEPCIN: 5/2/2006 FECHA DE APROBACIN: 10/2/2006

* Profesora del Iepri, Universidad Nacional de Colombia, doctora en Ciencia Poltica, internacionalista. La primera parte de este artculo es resultado del proyecto de investigacin El conicto colombiano: Se desbord de las fronteras y se regionaliz?. La segunda parte es producto de mi participacin en el grupo de integracin del proyecto Insercin internacional de Colombia que cuenta con el apoyo de Fescol, y del proyecto Percepciones de los vecinos de Brasil, promovido por Flacso con el apoyo de la Konrad anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 65-84 Adenauer. Agradezco a Harvey Ferrer la consecucin y comprobacin de informacin para este trabajo. ISSN 0121-4705

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Socorro Ramrez

I. ACUERDOS Y DESACUERDOS SOBRE SEGURIDAD

esde su posesin, el presidente Uribe ha tratado de mostrar que su poltica de seguridad no es otra cosa que una respuesta a la saturacin nacional con el conicto, a la exigencia de los vecinos para que el Estado colombiano ejerza un control efectivo en las fronteras nacionales y a la lucha global contra el terrorismo. Simultneamente, su administracin se ha esforzado por comprometer a los gobiernos de los pases colindantes con su estrategia de seguridad, habiendo alcanzado algunos acercamientos y acuerdos con ellos en este campo, pero habiendo generado tambin fuertes reacciones negativas, que limitan el alcance y la perduracin de tales pactos.
Acercamiento y acuerdos

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En desarrollo de su estrategia de seguridad, el gobierno de Uribe ha incrementado el pie de fuerza militar o policial en los municipios fronterizos, presencia forzosamente mvil en razn de las exigencias de la misma confrontacin, y ha incrementado las fumigaciones y la erradicacin manual de cultivos ilcitos. El presidente directamente ha ejercido, adems, actos puntuales de gobierno en Arauca, Norte de Santander y Putumayo, los departamentos fronterizos que ms acciones violentas han padecido, con el n de mostrar su compromiso con el control territorial. Al mismo tiempo, ha desplegado una activa diplomacia dirigida a contrarrestar la resistencia existente entre los gobernantes vecinos a su estrategia de seguridad. Para ello ha propiciado repetidas reuniones y entrevistas presidenciales con gobernantes de pases colindantes: doce con Venezuela, diez con Ecuador, ocho con Brasil, seis con Panam y cinco con Per. Asimismo, el gobierno de Uribe ha tratado de poner en marcha una Comisin Binacional Fronteriza (Combifron) con cada uno de los pases con los cuales Colombia comparte fronteras terrestres, y lo ha logrado, aunque no siempre haya funcionado con esa denominacin, como lo muestra el cuadro 1. La Combifron ms activa es la que funciona con Ecuador, mientras que la comisin con Venezuela, la primera que se cre y que funcion por cinco aos, se paraliz desde 1999 por el desacuerdo de Hugo Chvez con el mecanismo y por las tensiones que suscitaron las denuncias de militares colombianos, que acusaban al gobierno venezolano de tener una actitud complaciente con la guerrilla.
C ua d r o 1 Mecanismos de Colombia con sus vecinos en asuntos de seguridad
Pas Venezuela Ecuador Mecanismo y fecha de creacin Combifron, 20 de enero de 1994. Combifron, noviembre de 1996. n de reuniones celebradas. 12; la XII en mayo de 2002. 15; la IV el 8 de mayo de 2000; la VII el 24 y 26 de septiembre de 2001; la VIII en noviembre de 2002; la XI el 23 y 29 de noviembre de 2003 en Quito; la XV en junio de 2005. 3, 9 y 11 de junio de 2003, 1 y 4 de marzo de 2004 y 14 y 17 de marzo de 2005. 13; la IX el 2 de noviembre de 2001; la X en 2002; la XI en 2003; la XII el 9 y 13 de agosto de 2004 en Bogot; la XIII en agosto de 2005. 3; 14 de noviembre de 2003, 28 de noviembre y 4 de diciembre de 2004 y agosto de 2005.

Panam

Combifron, 11 de abril de 2003. Ronda de conversaciones de altos mandos militares. Ronda de conversaciones de altos mandos militares, 2003.

Per

Brasil

Fuente: www.defensa.gov.br, www.mindefensa.gov.co, www.portal.fuerzasarmadasecuador.org, www.mindef.gob.pe, www.presidencia.gob. pa, www.resdal.org, Embajada de Colombia, agregadura de defensa, informe 021 AD-206, Washington D.C., 24 de mayo de 2005, Hoy Online, Quito, 15 de octubre de 2004. anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 65-84

Como resultado de las mltiples reuniones de Uribe con todos sus pares de pases vecinos, y de los encuentros de ministros o de altos mandos militares, se han concretado diversos acuerdos lo que no se pudo lograr en el gobierno de Pastrana, entre otras cosas, porque a pesar de que se empezara a aplicar en las fronteras, los vecinos no fueron ni siquiera enterados de la negociacin del Plan Colombia, de su contenido y alcance. Aunque Uribe no logr de Venezuela, Ecuador y Brasil la calicacin de las guerrillas como terroristas, s lo obtuvo de los pases centroamericanos, incluyendo a Panam, pas con el que adems rm acuerdos de reforzamiento de la presencia policial en la frontera y la adopcin de mecanismos para el control del contrabando de armas. La convergencia del gobierno peruano de Alejandro Toledo con las polticas estadounidenses ha facilitado el apoyo al Plan Colombia y a la estrategia de seguridad de Uribe. Desde octubre de 2002, Bogot y Lima acordaron profundizar la militarizacin de la frontera y la cooperacin policial para combatir las actividades ilcitas en los ros fronterizos comunes y el trco areo de estupefacientes. A pesar de que los gobiernos de Brasil y Colombia mantienen desacuerdos en materia de seguridad y percepciones distintas sobre la situacin colombiana, han generado tambin un enorme espacio para el mutuo entendimiento. Desde 2002, los acuerdos muestran un aumento del compromiso de ambos gobiernos con la cooperacin fronteriza y con el combate conjunto a distintas formas de criminalidad organizada, como la produccin y trco de drogas y el terrorismo. A su vez, para paliar las diferencias al respecto, los acuerdos contemplan la lucha contra el terrorismo segn la percepcin de amenaza que de ellos tiene cada pas y los compromisos al respecto asumidos en la ONU y la OEA. Adems del funcionamiento rutinario y un poco lento de la comisin mixta antidrogas, se ha intentado crear grupos de trabajo sobre prevencin y represin de la criminalidad y el terrorismo, y se han incrementado las reuniones de alto nivel en materia de seguridad con resultados muy signicativos. Entre stos est el intercambio de informacin tctica y de inteligencia de carcter estratgico durante el desarrollo de operaciones y la alerta previa a las unidades fronterizas, la transferencia de datos de inters en tiempo real entre los respectivos centros de comando, que permita el control de vuelos ilcitos en la frontera, el ejercicio combinado de operaciones entre las fuerzas areas de los dos pases, y la detencin de guerrilleros por ambos ejrcitos. Estos puntos, en particular, son esenciales y, de generalizarse, podran ahorrar muchas de las tensiones con los dems vecinos. Sin embargo, los recursos que Bogot y Brasilia asignan a la aplicacin de estos acuerdos son muy limitados, lo que disminuye su capacidad de actuar incluso en el corto plazo. Este problema podra estar inuyendo en el hecho de que no se logren acuerdos concretos sobre el Sivam-Sipam, el ambicioso proyecto brasileo de seguridad y proteccin ambiental, que pretende controlar con aviones, radares y satlites el espacio areo amaznico. Pero tambin pesan en el mismo sentido otras razones. Segn ex ministros de Defensa colombianos, la ausencia de acuerdos sobre el Sivam-Sipam obedecera a los muy altos costos de los servicios satelitales ofrecidos por Brasil, y, segn fuentes brasileas, respondera a presiones estadounidenses en contra del uso de este mecanismo por ser incompatible con los acuerdos que Colombia tiene con Washington. Con Ecuador, Uribe lleg a algn grado de entendimiento luego de que Lucio Gutirrez tomara diversas iniciativas regionales relacionadas con el conicto colombiano1, como el
1

Ecuador y Per ofrecen ayuda a presidente Uribe, en El Tiempo, 12 de julio de 2002, p. 1-8; Encuentro GutirrezUribe, en El Tiempo, 30 de noviembre de 2002, p. 1-4.

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ofrecimiento de sus buenos ocios y del territorio de su pas para recibir a los guerrilleros que salieran de las crceles como producto de un acuerdo humanitario, y la gestin por parte de Ecuador, en mayo de 2003, de la declaracin del Cuzco, en la que el Grupo de Ro le solicitaba a la ONU exigirle a las FARC un cese del fuego y su disposicin a la negociacin. Igualmente, los dos presidentes rmaron acuerdos de seguridad para el manejo de problemas en la frontera compartida. Tales acuerdos se tradujeron, entre otras cosas, en la localizacin de un contrabando de armas para las FARC en el que estaran implicados militares ecuatorianos, el descubrimiento de una red internacional de lavado de dinero, y la detencin de un lder de las FARC en Quito, al comenzar el ao 2004. Esos acuerdos, sin embargo, no lograron mantenerse luego de la cada de Gutirrez, como lo veremos ms adelante. Con Venezuela, aunque las tensiones binacionales han copado buena parte del perodo en que han coincidido Chvez y Uribe, desde el primer semestre de 2004, stas comenzaron a ceder, entre otras cosas, gracias a las audaces iniciativas de cada uno de los dos gobiernos. Del lado colombiano se dieron tres hechos cruciales: la reaccin rpida de Uribe tras la detencin en Venezuela de presuntos paramilitares colombianos y el ofrecimiento de ayuda para claricar lo ocurrido; su renuncia a la compra de tanques de guerra con destino a la frontera, anuncio que Uribe hizo el 14 de julio, en el Tablazo, durante la simblica visita a Hugo Chvez un mes antes del referendo revocatorio al que deba enfrentarse su colega venezolano; y, nalmente, la sustitucin, el 11 de noviembre, del comandante del ejrcito de Colombia, el general Martn Orlando Carreo, quien era visto por el mandatario vecino como una piedra en el zapato. Del lado venezolano las manifestaciones fueron tambin signicativas: el discurso de Chvez en Cartagena, el 10 de noviembre de 2004, con ocasin de su visita a Uribe, en el que arm enfticamente: No apoyar grupo subversivo alguno contra gobierno democrtico alguno. Llmese como se llame al grupo armado que fuere, guerrilla de FARC o ELN, paramilitares2, y el llamado del propio Chvez al movimiento bolivariano para que evite las relaciones con las FARC3. En desarrollo de los compromisos de Chvez y Uribe en Cartagena, a comienzos de diciembre de 2004, se reunieron en Caracas los ministros de Defensa de ambos pases y acordaron intensicar el intercambio de informacin sobre amenazas fronterizas comunes, narcoterrorismo y delincuencia organizada, y sesionar cada semestre para revisar la agenda de seguridad en la zona fronteriza y los planes de accin conjunta. Los acuerdos se vieron interrumpidos por la tensin con la que comenz 2005. La pugna llev a que ambos gobiernos pusieran al descubierto sus ms profundos temores y desconanzas recprocas, y cada uno de ellos pudiera medir el peligroso grado de determinacin de su vecino para enfrentarlas, as como las nefastas consecuencias que una ruptura ms honda y duradera podra traer para ambos pases. El gobierno colombiano, preocupado sobre todo por la seguridad interna del pas, puso de maniesto su absoluta intolerancia ante cualquier grado de colaboracin de un gobierno vecino con organizaciones subversivas nacionales, mientras Venezuela demostr su absoluta determinacin en la defensa de su soberana y del proceso poltico bolivariano. Una vez puestas las cartas sobre la mesa,
2

Presidentes de Colombia y Venezuela se comprometen a fortalecer la seguridad fronteriza, en El Tiempo, 10 de noviembre de 2004, p. 1-4. Taller de alto nivel El nuevo mapa estratgico, 12 y 13 de noviembre de 2004. Relatora elaborada por la chilena Martha Harneker.

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los dos presidentes decidieron asumir directa y personalmente los asuntos de seguridad y soberana4. En ese nuevo clima hay que entender los compromisos adquiridos por ambos gobiernos, de trabajar conjuntamente en el marco de los mecanismos bilaterales y de disear una estrategia conjunta contra el terrorismo, las drogas y los delitos conexos. Esas decisiones fueron adoptadas, el 24 de noviembre de 2005, en Punto Fijo, luego que Chvez, como antrin, le reiterara a Uribe que lo reconoca como presidente legtimo y condenara cualquier accin subversiva, y que, en respuesta, Uribe se comprometiera a ordenar las investigaciones sobre los indicios que en esa reunin le entreg Chvez sobre un supuesto complot que se estara preparando en su contra entre ex militares golpistas venezolanos y miembros de organismos colombianos de seguridad5. En respuesta a esta ltima peticin, al recibir a Chvez pocos das despus, el 17 de diciembre de 2005 en Santa Marta, Uribe advirti: Est todo el mundo advertido de que el gobierno colombiano no permite que nadie vaya a armar conspiraciones contra un gobierno democrtico y menos de un pas hermano, y con ese motivo reprendi al director del DAS, quien haba dicho que el evento sealado como una conspiracin haba sido slo de tipo acadmico6. El reencuentro presidencial colombo-venezolano tuvo otros efectos en materia de seguridad tanto binacional como, en particular, en relacin con el conicto colombiano. Venezuela ofreci al ELN apoyar sus dilogos con el gobierno de Colombia7, y al nalizar el ao 2005 capturaron en Maracaibo al miembro del ELN Donayro Manuel Acevedo Prez, y lo entregaron al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) en Ccuta8. En enero de 2006, Chvez y Uribe, desde La Paz, donde asistan a la posesin de Evo Morales, manifestaron su comn acuerdo de aceptar la peticin hecha a las FARC por tres de los doce ex diputados secuestrados por esa organizacin, de ser enviados como refugiados a Venezuela para salir de su cautiverio9. De ocurrir, este hecho controversial podra colocar a Chvez como un jugador del intercambio humanitario y un interlocutor poltico de las FARC10. La cancillera colombiana, por su parte, neg la peticin de asilo de seis militares y un ex canciller, vinculados al golpe de Estado contra el presidente Chvez11. Ahora bien, el nuevo clima binacional ms que a cooperacin entre las fuerzas armadas, cuyas relacio4

Socorro Ramrez, Colombia y Venezuela: De una aguda tensin a una asociacin estratgica?, en Socorro Ramrez y Jos Mara Cadenas, Colombia-Venezuela: retos de la convivencia, Bogot, Iepri, Universidad Nacional de Colombia-Universidad Central de Venezuela-Corporacin Andina de Fomento, 2006. Uribe y Chvez se renen maana en Venezuela, en El Tiempo, 23 de noviembre de 2005, p. 1-6; Chvez ofreci petrleo a Colombia, por trueque, en El Tiempo, 25 de noviembre de 2005, p. 1-10; Reunin energtica, en Semana, 28 de noviembre de 2005, pp. 60-61. Uribe: complot contra Chvez, en www.bbcmundo.com, 18 de diciembre de 2005; Uribe y Chvez tratarn temas de energa y comercio en Santa Marta; en portafolio.com, 17 de diciembre de 2005; Complot militar contra Chvez o reunin acadmica?, en El Tiempo, 19 de diciembre de 2005, p. 1-3; Quin est tras documento falso de cumbre golpista en Colombia, en El Tiempo, 22 de enero de 2006, p. 1-20. Venezuela estara en dilogo con ELN, en El Tiempo, 24 de septiembre de 2005, p. 1-3. Capturan en Venezuela a Hernn, cha clave del ELN, en El Tiempo, 22 de diciembre de 2005, p. 1-32. Chvez, a jugar en intercambio, en El Tiempo, 22 de enero de 2006, p. 1-20. El debate en Colombia al respecto ha mostrado que podra tratarse de un intento de la guerrilla de reclamar el estatus de beligerancia, o que sera imposible de aplicar como asilo poltico dado que los secuestrados no son perseguidos por el Estado colombiano; Qu hay detrs de la propuesta de asilo?, en El Tiempo, 23 de enero de 2006, p. 1-3; Editorial, Una propuesta inslita, en El Tiempo, 24 de enero de 2005, p. 1-12. Tutela exige revisar refugio a general golpista, en El Tiempo, 21 de enero de 2006, p. 1-3; Una decisin pragmtica, en Semana, 5 de diciembre de 2005, p. 80.

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Socorro Ramrez

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nes se reducen an a contactos informales entre comandantes de las zonas fronterizas, ha llevado a acuerdos entre los ministros del Interior de ambos pases, logrados el 30 de enero de 2006, sobre planes de inteligencia y seguridad en la lucha contra el narcotrco, el secuestro y el desplazamiento de guerrilleros entre Colombia y Venezuela; estos acuerdos no permiten realizar operaciones conjuntas de inteligencia, pero s auspician el intercambio de la informacin que, habiendo sido obtenida en su propio pas, pueda afectar al pas vecino12. Algunas dimensiones distintas de la militar, relacionadas con las fronteras, han sido abordadas por los mecanismos de vecindad. Entre agosto de 2002 y febrero de 2006, cada una de las cinco comisiones de vecindad terrestre slo se han reunido en dos ocasiones; incluso la Comisin Presidencial de Fronteras e Integracin (Copiaf) colombo-venezolana, que es la comisin que ms reuniones ha tenido en toda su historia apenas se ha reunido un par de veces bajo el gobierno de Uribe. La mayor parte de los acuerdos de esas comisiones permanecen an como una lista de recomendaciones no tramitadas, que se renuevan una y otra vez. Quiz por el alcance de los compromisos recientes entre Uribe y Chvez las recomendaciones de la Copiaf comienzan a tener un desarrollo mayor, al menos en lo que hace a infraestructura.
Incomprensin y rechazo

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Nunca antes se haba dado ni un aumento tan signicativo del pie de fuerza militar en las fronteras ni se haban realizado tantos encuentros y acuerdos entre el presidente de Colombia y los mandatarios vecinos. Sin embargo, al mismo tiempo durante el perodo de Uribe se ha profundizado la incomprensin de la situacin colombiana en el entorno y el rechazo de las polticas del gobierno nacional por parte de diversos sectores de pases vecinos, debido, entre otras cosas, a lo que perciben como presiones del gobierno colombiano por involucrarlos en el conicto interno y en la estrategia estadounidense frente a l, as como a la imposibilidad de actuar de otra manera. La incomprensin y el rechazo de las polticas gubernamentales se deriva, en primer lugar, de la reiterada negativa del presidente Uribe a reconocer la existencia de un conicto armado en Colombia y la reduccin de la situacin a un fenmeno de terrorismo, alimentado por el narcotrco. Esta obstinacin llev a la absurda decisin presidencial de prohibir hasta el uso de la expresin conicto armado en el lenguaje ocial, y entrab acciones humanitarias por parte de organismos multilaterales. Esta poltica, carente de sentido, ha exacerbado las divergencias y el rechazo a la poltica de seguridad de Uribe. As aconteci con Venezuela, Ecuador y Brasil, cuando el presidente pretendi que los distintos gobiernos declararan terroristas a las organizaciones guerrilleras. La discusin no se centr entonces en la necesidad de que los vecinos bloquearan sus cuentas, les negaran la visa a sus integrantes y no permitieran su presencia en las fronteras o en sus pases, sino en torno a la inaceptable reduccin del conicto colombiano al terrorismo. Como rechazo a la exagerada posicin ocial colombiana, en medios acadmicos y gubernamentales de pases como Brasil y Ecuador predomina la idea de que en Colombia se vive una guerra civil, en uno de cuyos lados se encuentra un gobierno que se empea en negar la existencia del conicto.
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Valentina Lares Martiz, Vamos a jar metas de seguridad, en El Tiempo, 30 de enero de 2006, p. 1-6.

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Otra fuente de incomprensin se deriva de la actitud pragmtica de Uribe, quien, en la misma lnea de Pastrana, pero an con mayor nfasis, ha ligado su estrategia de seguridad nacional a Washington y a su sistema internacional unipolar, basado en la conviccin de que Estados Unidos es el nico pas que posee la capacidad para apoyar la respuesta militar del gobierno colombiano a la amenaza armada interna. El fuerte rechazo que han despertado el Plan Colombia y la poltica de Seguridad Democrtica se ha debido, entre otras razones, a que se los considera como parte de la estrategia regional de Estados Unidos, que apuntara a extender su permetro de seguridad del Caribe hacia los Andes a partir del aprovechamiento del conicto colombiano. Segn ha sido denunciado por centros acadmicos, medios de comunicacin y sectores gubernamentales y no gubernamentales de Brasil, entre los intereses de Washington estara tambin el de aprovechar su presencia en zonas colombianas como Caquet y Putumayo para controlar recursos como el agua o las muy diversas especies amaznicas e internacionalizar la Amazonia. Ese temor, sumado a la chocante unipolaridad y unilateralidad global del actual gobierno de Estados Unidos, ha generado una fuerte reaccin en buena parte de Suramrica favoreciendo as el acceso al poder de lderes nacionalistas, defensores a ultranza de la soberana, antiimperialistas y antineoliberales. En este contexto, la poltica de seguridad del gobierno colombiano aparece, ante distintos sectores de los pases vecinos, como pieza esencial de la estrategia estadounidense, y el mismo Uribe es visto como un aliado estratgico e ideolgico de Bush. Entre tanto, el gobierno colombiano y, en general, las elites gubernamentales, polticas y econmicas del pas parecen subestimar las graves consecuencias de una similar estrategia estadounidense, tanto para Colombia como para toda la zona andino-amaznica, ignorancia tanto ms grave cuanto que Washington parece estar promoviendo la incomprensin y el fraccionamiento de los pases vecinos para impulsar mejor sus propios intereses geopolticos. Un elemento adicional de incomprensin de la situacin y de rechazo a la estrategia gubernamental ha provenido de la exageracin que el mismo presidente hace de la amenaza que representa la situacin colombiana para la regin, en el afn de conseguir apoyo internacional, en particular de los pases vecinos, y que lo lleva a exclamaciones como que tiene el potencial de desestabilizar Amrica del Sur, puede destruir la selva amaznica y es ms grave que el mismo conicto de Irak13. Esa caracterizacin de la situacin junto al aumento de la injerencia estadounidense en la dinmica del enfrentamiento, as como la equvoca invitacin, que en ocasiones ha formulado Uribe, a la intervencin de tropas extranjeras para hacerle frente a los grupos terroristas14, son ledos como llamados a regionalizar el conicto. De ah que distintos sectores de los pases vecinos hablen de la regionalizacin de la confrontacin colombiana, atribuyndole cada uno un signicado
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Uribe busca la inversin espaola, http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/, 3 de julio de 2002; Refuerzo militar en El Caribe, en El Tiempo, 14 de enero de 2003, p. 1-5; Uribe solicita ayuda en foro econmico mundial, en El Tiempo, 25 de enero de 2003, p. 1-4; Presidente lvaro Uribe reclama al mundo por terrorismo en El Nogal, en El Tiempo, 8 de febrero de 2003, p. 1-3; Presidente lvaro Uribe pide apoyo ciudadano y solidaridad internacional para derrotar al terrorismo, en El Tiempo, 10 de febrero de 2003, p. 1-5. As, por ejemplo, en septiembre de 2002, Uribe arm que estara interesado en una modicacin del TIAR que le permitiera a ejrcitos de otras naciones intervenir en conictos internos como el colombiano; en octubre de 2002, durante la conferencia de las Amricas, respald la creacin de una fuerza suramericana de lucha contra el narcotrco y el terrorismo; a propsito de la invasin a Irak, sugiri que Estados Unidos desplazara sus tropas del Golfo Prsico al Caribe.

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diferente. Unos la equiparan con la estrategia de seguridad estadounidense, que s tiene un carcter regional. Para ello arguyen que el conicto ha dejado de ser domstico dada la intervencin de Estados Unidos, la cual implica que Colombia convierta su problema interno en un conicto internacional de baja intensidad, en el que se combina el apoyo militar con la presin e incorporacin de los vecinos15. Aducen que la inaceptable regionalizacin del conicto colombiano trata de involucrar a sus vecinos16. Ante las seales confusas del gobierno colombiano, cada vecino se queda con la versin del conicto que ms le conviene, y desde esa perspectiva presiona por salidas distintas a aquellas por las que propugna el gobierno colombiano. As, en algunas lecturas de la presunta regionalizacin del conicto slo se toma en consideracin un presunto derrame del mismo hacia los pases contiguos, pero no se pasa por alto la interaccin que distintos sectores vecinos desarrollan con actores del conicto colombiano a partir de sus propias dicultades internas y de problemas transnacionales a los que tambin estn ligados. Igualmente es frecuente escuchar en diversos medios brasileos, peruanos, ecuatorianos o panameos que el conicto colombiano se ha regionalizado en tal medida que les ha agudizado sus propios problemas de seguridad. En Brasil no pocos sectores le han atribuido al conicto colombiano el aumento de sus agudos problemas de violencia, en particular, los que desde hace varias dcadas han padecido las favelas de Rio de Janeiro. En Per, luego de que Alberto Fujimori y su jefe de seguridad trataran de mostrar con nes reeleccionistas cmo una supuesta extensin del conicto colombiano amenazaba a su pas, algunos han hablado del impacto de la confrontacin colombiana en las posibilidades de que reviva Sendero Luminoso. En medios gubernamentales, periodsticos y acadmicos ecuatorianos es frecuente escuchar que se responsabiliza a los migrantes, refugiados o transentes colombianos del aumento de la delincuencia. En Panam, diversos sectores presionaron a favor de la permanencia de Estados Unidos en razn de la amenaza que representara el conicto colombiano, al que sealaron en eventos internacionales como el mayor problema de seguridad regional. El rechazo proviene, adems, de que Uribe y su gobierno parecen desconocer las consecuencias del conicto sobre los pases colindantes, y dan la impresin de no tomar en cuenta los procesos hoy en curso en la mayor parte de pases suramericanos, procesos que entraan opciones polticas muy distintas a las del gobierno colombiano y que tambin cuentan con un fuerte arraigo social. Por este motivo, los gobiernos vecinos se quejan de que el gobierno colombiano se limita a pedirles cooperacin con la idea que la seguridad de Colombia es su propia seguridad, y sugiere que, de no asumirlo as, les acarreara mayores problemas a ellos. El desconocimiento de la situacin de los vecinos y las presiones de Washington para que acten de acuerdo con su estrategia han hecho muy costoso el esfuerzo de concretar acciones conjuntas o de mantener los acuerdos para enfrentar los efectos del conicto y las interacciones que con l han establecido algunos sectores de esos mismos pases. El caso ecuatoriano es, tal vez, el ms signicativo al respecto. La relacin de Ecuador con Colombia, sobre todo en lo que tiene que ver con la pregunta sobre qu hacer frente al conicto armado, se ha convertido en parte central de las tensiones polticas
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As lo seala la analista venezolana Ana Mara Sanjun, en su intervencin en el foro binacional en Bogot en noviembre de 2005; se encuentra en Socorro Ramrez y Jos Mara Cadenas, Ob. cit. As lo plantea el analista ecuatoriano Adrin Bonilla. Maggy Ayala Samaniego, Ecuador no es santuario de la Guerrilla, en El Tiempo, 12 de febrero de 2006, p. 1-15.

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y sociales internas de Ecuador, lo que a su vez ha repercutido en un aumento de tensiones entre ambos gobiernos. As se puso de presente al comenzar el ao 2004, con motivo de la detencin de un lder de las FARC en Quito, en las denuncias sobre la implicacin de militares ecuatorianos en el trco de armas o sobre contactos de altos funcionarios de ese pas con voceros de la guerrilla, y en la cada del gobierno de Gutirrez, cuestionado, entre otras cosas, por sus acuerdos con Uribe. Otro tanto aconteci, en febrero de 2006, cuando el ejrcito colombiano traspas la lnea limtrofe en persecucin de las FARC. En esa oportunidad las protestas ecuatorianas estuvieron acompaadas de un ascenso inmediato de la popularidad del presidente Palacio, y se convirtieron en el nico consenso nacional logrado por los ecuatorianos en los ltimos tiempos; acuerdo entre el presidente y el Congreso, entre muy diversos grupos polticos y sociales, y en todas las dependencias del Estado. Situaciones como stas dan cuenta de la importancia del tema en Ecuador, pas que en los ltimos aos viene experimentando duros procesos de contradiccin poltica interna, slo superados en torno al tema de sus relaciones con Colombia y a la severidad con la que se juzga la conducta del gobierno colombiano. El rechazo a la poltica de seguridad del gobierno colombiano ha sido an ms fuerte ante la actitud del propio presidente Uribe, quien ha reiterado y puesto en prctica la decisin de ir por los guerrilleros donde quiera que se encuentren y de ofrecer recompensas a quien d informacin sobre ellos o proceda a retenerlos. En ese sentido se han presentado incidentes confusos. La participacin de personal de seguridad colombiano en la detencin de Simn Trinidad en Ecuador y el cruce de la frontera ecuatoriana por parte de las fuerzas militares colombianas en persecucin de grupos guerrilleros han generado tensiones entre los dos pases. Algo similar, pero de mayores proporciones, aconteci con Venezuela con motivo de la detencin del llamado canciller de las FARC. Estos hechos han suscitado fuertes denuncias de los gobiernos de esos pases vecinos por lo que consideran graves violaciones de su soberana. En los hechos estn de por medio no slo interpretaciones jurdicas y polticas distintas de asuntos como ste, de la soberana nacional, sino tambin del alcance de las deniciones de rganos como el de Naciones Unidas sobre el combate al terrorismo. En cualquier caso, el respeto del derecho internacional es decisivo para la convivencia pacca entre pases vecinos. Es necesario, pues, reconocer que no cualquier va es vlida para lograr los propios objetivos, y que no es legal ni legtimo realizar operaciones encubiertas sin el consentimiento del gobernante del otro pas. Una actitud similar es tanto ms necesaria en un contexto internacional como el actual, en el que Estados Unidos trata de imponer comportamientos unilaterales, aplicar medidas de fuerza fuera de su propio territorio y sacarle provecho al conicto colombiano y a las tensiones binacionales para avanzar en su propia estrategia de seguridad. El contexto de incomprensiones mutuas sobre la situacin de cada pas y sobre sus imperativos de seguridad, as como el fuerte rechazo a la poltica de Seguridad Democrtica, han trabajado en contra de un entendimiento estable de los pases vecinos con el gobierno colombiano para hacerle frente a los problemas comunes, y ha abierto el camino a un fuerte sentimiento anticolombiano, como se observa en particular en Ecuador, Brasil o Panam. En lugar de los acuerdos se han impuesto, en ocasiones, la diplomacia del micrfono, que agrava los problemas, y los mutuos temores y recriminaciones, que hacen escalar rpidamente las tensiones. Esto ha ocurrido, en particular, en las dos principales relaciones de vecindad que tiene Colombia: con Venezuela y con Ecuador. En la primera, Bogot teme por la posicin y actuacin de Caracas frente al conicto colombiano, mientras Caracas

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mira con temor que Bogot pueda servir de punta de lanza de Estados Unidos contra el proceso poltico venezolano. En la segunda, Ecuador no quiere verse involucrado en el conicto colombiano ni que se vulnere su seguridad por ese motivo, y Colombia mira con desconanza que la falta de control en Ecuador deje el campo libre al contrabando de armas y explosivos ecuatorianos, as como al refugio de guerrilleros en ese pas. El resultado de estos mutuos temores es la incapacidad de cada parte para entender las necesidades de seguridad del otro, la dicultad para hacerle frente comn a las problemticas consecuencias de la confrontacin colombiana y a las interacciones que establecen con ella diferentes sectores de los pases vecinos, y la imposibilidad tanto para el esclarecimiento de distintas denuncias como para la superacin de la sola mirada nacional de asuntos transnacionales en los que todos se hallan envueltos de distintas formas. Otro nefasto resultado ha sido que, ante la falta de accin comn, numerosos problemas transfronterizos se han acumulado y agravado. La situacin se complica an ms debido a que, en primer lugar, con ocasin de los inevitables roces y malos entendidos entre vecinos, cada pas suele reaccionar aplicando sanciones a la contraparte. Tambin, a que en virtud de la securitizacin desmedida de las agendas nacionales que lleva a que los problemas sociales de las distintas zonas fronterizas se traten desde la lgica militar se les conceda as a las fuerzas armadas un indeseable papel protagnico en el manejo de las fronteras. El gobierno de Uribe ha hecho muy poco, bien sea solo o en colaboracin con los vecinos, para enfrentar la precaria situacin econmica y social fronteriza, y la falta de desarrollo e integracin fronteriza.
II. INTEGRACIN CONDICIONADA

La segunda prioridad de la poltica exterior de Uribe, la bsqueda de una insercin internacional positiva, se ha manifestado de manera contradictoria en relacin con los vecinos a tres niveles. A nivel local, a travs de las deniciones y limitaciones en la construccin de las Zonas de Integracin Fronteriza (ZIF), denidas por la Comunidad Andina (CAN) desde comienzos de la dcada de los noventa como uno de los principales instrumentos de la poltica de desarrollo e integracin fronteriza que debera ayudar a profundizar la integracin andina. A nivel subregional, en los avances y retrocesos de la integracin andina y sus acuerdos con Mercosur. A nivel regional, en la integracin energtica y fsica con todas sus oportunidades y riesgos.
La poltica de vecindad y las relaciones transfronterizas

Durante el gobierno de Uribe, algunas ZIF han recibido un cierto empuje en un sentido ms realista del que haban tenido desde su conformacin, y por n se ha concretado la ZIF en el mbito fronterizo donde hace veinte aos surgi una propuesta que fue llevada a los mbitos de integracin andina. Los temas de seguridad han estado de alguna manera en la base de avances y retrocesos de la poltica de vecindad en el nivel fronterizo. La importancia central que se le asigna al tema de seguridad se aprecia en la redenicin de la primera ZIF que Colombia haba delimitado con Ecuador desde 1990, pero cuyas ampliaciones en 1993, 1997 y 2002 haban desdibujado su sentido y la haban hecho inoperante. Por esa razn, el 28 de noviembre de 2002, los dos gobiernos denieron tres regiones estratgicas de desarrollo, que corresponden a las diferencias en los mbitos fronterizos. No obstante esa redenicin, los problemas de seguridad en la frontera han echado atrs diversas dimensiones de su funcionamiento, entre otros, el libre trnsito de
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personas de los dos pases con el solo documento de identidad nacional y la exencin de la tasa aeroportuaria internacional. Por las tensiones intergubernamentales no se ha podido realizar la necesaria planicacin conjunta y la indispensable formulacin de proyectos compartidos de desarrollo econmico y social, el mejoramiento de la infraestructura bsica comn ni de los servicios pblicos, de educacin y salud para poblaciones compartidas o contiguas. Tampoco ha sido posible la ampliacin de los pasos fronterizos formales, pese a que son una necesidad desde el punto de vista de la seguridad y del comercio. Siguen, por tanto, predominando los llamados caminos verdes por donde pasan pobladores y distintos ujos ilegales. Es meritoria la redenicin alcanzada durante el gobierno de Uribe en esta ZIF, cuya puesta en marcha ayudara a resolver muchos de los problemas fronterizos, pero su desarrollo ha estado interferido por las divergencias intergubernamentales que han impedido manejar de manera conjunta las cuestiones de seguridad derivadas del conicto colombiano y de las interacciones que con l han establecido sectores ecuatorianos. La segunda ZIF, la de Colombia y Per, fue denida a nales de 2002, cubre toda la frontera que est ubicada en la Amazonia y no cuenta con pasos fronterizos formales. Adems de la delimitacin formal de la ZIF, los dos gobiernos se han planteado la necesidad de denir reas puntuales y estratgicas en las cuales se acordarn planes de mejoramiento de la calidad de vida, el desarrollo productivo y la infraestructura. En febrero de 2004, ambas cancilleras convinieron poner en marcha una diplomacia social en benecio de las poblaciones de la zona fronteriza, especialmente en las reas de salud, educacin y alimentacin bsica17, y en abril y octubre de ese mismo ao los presidentes insistieron en aunar esfuerzos para crear condiciones para el desarrollo de la ZIF. Sin embargo, los dos pases todava no han hecho el diagnstico conjunto de la situacin de la zona fronteriza que permita formular un plan binacional de desarrollo o la diplomacia social. En este caso han pesado ms las inercias burocrticas que los temas de seguridad sobre los que los dos gobiernos han estado de acuerdo. Los gobernadores de Norte de Santander y del Tchira, en 2004, delimitaron la posible ZIF con municipios bajo su jurisdiccin e hicieron mltiples esfuerzos por concretarla. Sin embargo, tales esfuerzos se vieron entorpecidos por la fuerte tensin entre los gobiernos centrales con la que comenz el ao 2005 y cuyos mayores costos a nivel econmico debieron ser cancelados por las poblaciones fronterizas. El reencuentro de Uribe y Chvez, en particular en sus reuniones de noviembre y diciembre de 2005, se tradujo en instrucciones a sus cancilleres para constituir formalmente la ZIF del Tchira y Norte de Santander y revisar lo relacionado con los permisos fronterizos interrumpidos por Venezuela con la tensin de comienzos de 2005. Adems, se tradujo en el impulso a obras de infraestructura de mutuo benecio y que tambin haban sido paralizadas por la desconanza y la tensin binacional. Tambin se tradujo en peticiones a la Copiaf de coordinar la sectorizacin regional de la planicacin del desarrollo fronterizo as como de formular un plan estratgico binacional para la lucha contra la pobreza en la zona fronteriza con soluciones en materia de salud, educacin, empleo y formacin laboral, plan que debe contar con la participacin de los gobiernos nacionales y regionales, de las comunidades
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Declaracin conjunta de los ministros de Relaciones Exteriores de Colombia y Per; Bogot, 19 de febrero de 2004, prrafo siete.

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y del sector privado de ambas naciones18. Finalmente, en febrero de 2006, se produjo la denicin de la primera ZIF colombo-venezolana en el mbito fronterizo donde surgi hace veinte aos la propuesta de conformar las ZIF pero que por la desconanza y tensin binacional no haba sido posible acordar. Este es pues un logro importante que ha abierto el inters de otros mbitos fronterizos como Guajira - Cesar - Zulia, o Arauca - Apure de conformar otras ZIF binacionales.
La poltica hacia la Comunidad Andina y el Mercosur

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La CAN ha vivido desde 2002 uno de los perodos ms inciertos por diversas razones: los problemas de seguridad derivados de las crticas coyunturas nacionales, en particular el conicto colombiano y sus repercusiones e interacciones con sectores de pases vecinos; el peso de los temas polticos y de seguridad, que ha limitado la expansin de los ujos econmicos, el desplazamiento de los ejes de inters comercial de parte de pases como Venezuela, que ha solicitado ser admitido en el Mercosur, y Colombia, que ha negociado un tratado de libre comercio (TLC) bilateral con Estados Unidos, al igual que Per y Ecuador. Cada pas andino est intentando crear o fortalecer alianzas mientras los lazos formales entre los miembros de la CAN experimentan tensiones que afectan la uidez del comercio, la calidad de la inversin, el peso econmico relativo de un pas para el otro. En ese contexto, el gobierno de Uribe ha recibido fuertes presiones de los gremios que agrupan a la mayor parte de exportadores de manufacturas de Colombia para que se respeten las sensibilidades de los principales importadores Venezuela y Ecuador en la negociacin del TLC con Estados Unidos, pas que entra como fuerte competidor en el mercado andino. Tambin el gobierno colombiano ha recibido presiones a favor de una defensa de la integracin andina, donde Colombia es el gran vendedor, pues all realiza ms de la mitad de sus exportaciones con valor agregado. Esa presin a favor de la CAN se explica tambin porque el mercado andino le ha dado una cierta estabilidad a la economa nacional gracias a que la exportacin de manufacturas compensa la falta de ingresos cuando bajan los precios de los productos bsicos, adems de que genera empleos de calidad, estimula el desarrollo de la pequea y mediana industria, y ha servido de espacio de entrenamiento de los productores antes de su salida a mercados ms globales. Gracias a los compromisos adquiridos por sus miembros, la CAN es, asimismo, el mecanismo que impide o limita la repercusin de las tensiones binacionales sobre el comercio, como ha ocurrido con Venezuela o con Ecuador. El gobierno de Uribe ha asegurado tomar en consideracin tales presiones y elementos, y ha manifestado estar comprometido con la CAN. Sin embargo, no ha sido enftico en su defensa, entre otras cosas, por la existencia de posiciones distintas al respecto entre los ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio Exterior, y porque los compromisos ya adquiridos en el TLC con Estados Unidos despojan de contenido muchos de los acuerdos andinos y exigen una redenicin de normas lo que entraa tensiones entre sus miembros. En este contexto complejo de relaciones hacia los socios andinos, durante el mandato de Uribe son de destacar los esfuerzos desplegados por Proexport en una doble dimensin: para lograr el pago de los socios venezolanos a los empresarios colombianos a pesar del severo control de divisas impuesto por el gobierno de Chvez, y para salirle al paso
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Declaracin del presidente de Colombia, lvaro Uribe, y del presidente de Venezuela, Hugo Chvez, Santa Marta, 17 de diciembre de 2005.

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al retroceso de los intercambios en 2003 y lograr su repunte a nes de 2005. Adems, en 2003, frente a Ecuador, segundo socio comercial de Colombia, el gobierno de Uribe acept las salvaguardias contra algunos productos colombianos, y acord un programa de promocin de las exportaciones ecuatorianas en Colombia, para compensar el dcit en la balanza de pagos que viene sufriendo ese pas, retribuir el apoyo a la poltica de Seguridad Democrtica dado por Gutirrez y reactivar un comercio binacional que remplaz el comercio con Venezuela en momentos de retroceso de los intercambios. Posteriormente, el esfuerzo del gobierno colombiano ha estado centrado en evitar el cierre de la frontera presionado por autoridades y pobladores de algunos sectores fronterizos ecuatorianos, as como la imposicin del visado por parte de ese pas, dadas las perturbaciones que puede introducir, en especial, para los intercambios econmicos fronterizos y binacionales. A ms de los esfuerzos concretos frente a los dos socios andinos prioritarios, bajo Uribe, lo ms signicativo en cuanto a la integracin regional ha sido el acuerdo CAN-Mercosur, rmado a nes de diciembre de 2003 por Colombia y Ecuador, puesto que el resto de miembros de la CAN ya tenan el estatus de asociados al mercado conosureo. El acuerdo estuvo a punto de fracasar debido a la fuerte oposicin de sectores gubernamentales, polticos y empresariales colombianos, quienes esgriman varios argumentos19. Para unos, la negociacin multilateral resultaba inconveniente por las divergencias polticas con los gobiernos de Venezuela y Brasil, cuya alianza era percibida al momento de la llegada de Lula al poder como contraria a los intereses de seguridad y econmicos de Colombia; se tema que el mandatario brasileo pudiera ampliar el espectro de neutralidad regional ante el conicto, y que los empresarios de Brasil pudieran remplazar a los colombianos en Venezuela e incluso en toda la regin andina. Para otros, el rechazo a los acuerdos con el Mercosur expresaba un temor a que Brasil fuera desmembrando a la CAN mediante el desarrollo de relaciones bilaterales con los pases andinos, como las que llevaron al ingreso de Per y Venezuela como asociados al Mercosur. Otros ms teman que el Mercosur arrasara con la economa colombiana: primero, porque es ms fuerte y la produccin de sus principales pases no es complementaria con la colombiana. Productos como la metalmecnica, grasa, calzado, telas de algodn, papel, cartn, crnicos y lcteos, seran los ms afectados. Segundo, porque el sector agropecuario, muy vulnerable y protegido en la CAN, saldra afectado en azcar, soya, maz, arroz y ganadera. Paradjicamente, la reaccin adversa de empresarios, polticos y funcionarios colombianos frente al Mercosur mostraba un mayor temor ante los posibles efectos negativos de la competencia brasilea o argentina sobre los productos colombianos que ante la competencia estadounidense. En contra del acuerdo CAN-Mercosur se aduca tambin la conveniencia para Colombia de privilegiar el ALCA o el TLC con Estados Unidos porque esta nacin es el mayor inversionista, el origen de buena parte de las importaciones y el destino de ms de la mitad de las exportaciones colombianas; adems, porque ALCA o los TLC bilaterales absorberan o superaran los compromisos pactados por los gobiernos en los procesos latinoamericanos,
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Satanizaron el Mercosur, en El Tiempo, 15 de octubre en 2003, p. 1-13; Gremios rechazan libre comercio con Mercosur, en El Tiempo, 9 de octubre de 2003, p. 1-9; Rudolf Hommes, Brasil, Mercosur y Colombia, en El Tiempo, 12 de septiembre de 2003; Gremios rechazan libre comercio con Mercosur, en El Tiempo, 9 de octubre de 2003, p. 1-9; citados en Socorro Ramrez, Integracin de Colombia con Amrica del Sur y ALCA, en Os pases da comunidade Andina, Brasilia, Fundao Alexandre de Gusmao (Funag) Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI), 2004, Tomo I, pp. 195-221.

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y, por tanto, no tena sentido seguir insistiendo en ellos. Esta ltima argumentacin, compartida por sectores del gobierno de Uribe, pona de presente tambin el menosprecio de algunos empresarios y polticos a las metas ms profundas que, a diferencia del ALCA o los TLC bilaterales, se ha propuesto la integracin latinoamericana, y que cobran sentido de urgencia para una insercin positiva en el contexto global arancel externo y mercado comn y exigen coordinacin y armonizacin de polticas arancelaria, scal, tributaria, cambiaria, libre circulacin de bienes, capitales y personas, poltica exterior y de seguridad comn, participacin de entidades subnacionales e institucionalidad supranacional hasta para la solucin de controversias. Este tipo de integracin, adems de generar una mayor participacin de diversos sectores estatales y no gubernamentales, constituira un proceso gradual de negociacin que fortalece la capacidad de incidir en escenarios ms amplios, como en las negociaciones con Estados Unidos o en el marco de la OMC. Otros argumentos, en cambio, aducidos por sectores del gobierno o por empresarios, han mostrado que las exportaciones de Colombia obtendran ventajas si acceden antes que los vecinos suramericanos al mercado estadounidense y evitaran que Centroamrica saque de ese mercado a productos colombianos. En los debates al respecto se manifest tambin un espejismo, que defenda la necesidad de asociarse con los fuertes y menospreciar a los iguales, olvidando que Colombia pertenece a Latinoamrica y al Caribe, y que, en esta poca de globalizacin, el pas no encontrar soluciones de largo plazo a sus problemas sino en estrecha alianza regional. Adems, a Colombia no le conviene una dependencia an ms profunda de Estados Unidos, cuyo gobierno no vacila en imponer sus intereses a cualquier precio y cuando esas aproximaciones a Washington se realizan a costa de los vnculos con sus vecinos, aliados naturales del pas. Ante todos estos dilemas, el gobierno de Uribe tom nalmente la decisin de avanzar simultneamente en la negociacin del acuerdo CAN-Mercosur y en la del TLC con Estados Unidos. Como antrin del XIV Consejo presidencial andino, realizado en Rionegro el 22 de mayo de 2003, Uribe invit a Lula y pidi a sus socios andinos adoptar decisiones polticas sinceras sobre las estrategias de cada pas y los retos comunes20. El acuerdo CANMercosur, contra todos los pronsticos, fue entonces rmado por Colombia nalizando 2003, y entr en vigencia en 2004, lo que permiti la liberacin inmediata del comercio para el 24% de los productos colombianos. En ocho aos, ser liberado un 73% para llegar al 97% de los productos nacionales que entrarn en ese mercado sin arancel, y el resto, los productos ms sensibles, lo harn en un plazo de 15 aos. Por su parte, los productos brasileos tendrn un ingreso ms lento en el mercado colombiano; se ha establecido un plazo de doce aos para que el 84% de las exportaciones de Brasil quede libre de aranceles para ingresar en Colombia21. Uribe dio la batalla interna a favor de la rma del acuerdo, movido tal vez por razones de seguridad, y Lula accedi a un manejo ms generoso de las asimetras entre los dos bloques con plazos de desgravacin ms amplios, con tal de que no se viera frustrada la perspectiva de integracin suramericana. En el cambio nal de posicin de sectores pol20

Presidente Uribe propuso plazo de un ao para levantar incumplimientos a fallos del Tribunal Andino, en El Tiempo, 28 de junio, p. 1-6; Colombia quiere dar pasos a la globalizacin en cumbre de la CAN, en El Tiempo, 26 de junio, p. 1-2; Inters por Brasil en vsperas de la Cumbre Andina, en El Tiempo, 24 de junio de 2003, p. 1-2. Nuevas alianzas y mayor inversin se espera de la relacin con Brasil, y Los benecios del acuerdo comercial deben servir para fortalecer el intercambio, en www.portafolio.com.co, consultada el 27 de junio de 2005.

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ticos, gubernamentales y empresariales colombianos, y en su mirada ms proactiva acerca de las posibilidades de sacarle provecho a la relacin con Mercosur, ha contado el que, en los ltimos aos, Brasil le ha concedido prioridad a Suramrica en sus relaciones externas con el n de construir una integracin fsica y comercial suramericana. Para concretar ese propsito, Lula cre la subsecretara de Suramrica en Itamaraty, fortaleci las embajadas suramericanas e impuls el programa de sustitucin competitiva de importaciones con bienes producidos por pases de la regin, programa que lanz en So Paulo el 23 y 24 de junio de 2004. Adems, el mandatario brasileo manifest el inters de su pas en conformar empresas binacionales y otorgar crditos y apoyos para proyectos que interesen a uno u otro pas vecino, a travs del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social22. Los gobiernos de Colombia y Brasil han tomado iniciativas conjuntas, y cada pas ha hecho sus propios esfuerzos para mejorar las relaciones comerciales. Con el n de enfrentar las dicultades del comercio, los dos presidentes decidieron crear un mecanismo bilateral que permita examinar temas de inters mutuo y asuntos multilaterales, e incentivar empresas binacionales que adelanten acciones en el sector siderrgico propiciando la complementariedad de los potenciales de Colombia y de Brasil para la produccin y exportacin de acero aprovechando el carbn energtico colombiano y el hierro brasileo23. Para solucionar la falta de la infraestructura necesaria para el intercambio de mercancas, los dos gobiernos han proyectado grandes inversiones que permitan darle salida a los productos brasileos al Pacco y la llegada de los productos colombianos a travs del ro Amazonas. La idea es que, con recursos brasileos, se nancie la parte nal de los estudios de factibilidad de la conexin Belm do Par - Tumaco24. Los dos pases han realizado tambin macrorruedas de negocios con el n de acercar a inversionistas y exportadores. La primera, realizada en So Paulo el 22 de junio de 2004, concret negocios por 16,9 millones de dlares a travs de 254 citas entre 107 compradores brasileos y 59 exportadores colombianos. La segunda fue instalada en Bogot, el 28 de junio de 2005, y cont con la presencia de 270 empresarios de Colombia y Brasil, los cuales realizaron ms de 400 citas de negocios25 y contactos con posibilidades de ventas por 58 millones de dlares26. Proexport y la Cmara de Comercio de Bogot han venido desarrollando un programa de apoyo integral a las emprendedoras Mipyme mediante labores de orientacin, preparacin y acompaamiento que faciliten la creacin de proyectos slidos y sostenibles, as como a las empresas existentes para ayudarles a mejorar su productividad y competitividad con el n de insertarse en los mercados internacionales, y en particular en el brasileo27. Proexport y el BID realizaron estudios para conocer los sectores brasileos que ofrecen un mayor potencial para los empresarios colombianos. Entre sus conclusiones se destaca que existen no slo buenas posibilidades de realizar exportaciones a Brasil en 17 sectores,
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Brasil reitera su llamado a la integracin de Amrica Latina, Ob. cit. Comunicado conjunto Colombia-Brasil, Ob. cit. Infraestructura, el problema del comercio entre Brasil y Colombia, Ob. cit. Segunda Macrorrueda Brasil-Colombia, Ob. cit. Un aliado comercial cada vez ms cercano, en www.portafolio.com.co, consultada el 28 de junio de 2005. Lleg el momento de aanzar los negocios con el gigante del sur, en www.portafolio.com.co; Segunda Macrorrueda Brasil-Colombia, en www.avanza.org.co, consultadas el 27 de junio de 2005.

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sino que, adems, en algunos casos, se percibe el inters por aanzar alianzas estratgicas o inversiones, generar las condiciones necesarias para ampliar las oportunidades de negocios y lograr una mayor integracin entre los dos pases28. Los resultados de estos esfuerzos en comercio e inversin son interesantes para ambos pases. Para Colombia, con la entrada en vigencia del acuerdo CAN-Mercosur, aumentaron cerca del 50% las exportaciones a Brasil, as la balanza comercial contine siendo decitaria29. Para Brasil, aumentaron no slo las exportaciones sino las inversiones en Colombia30. En 2004, las inversiones brasileas llegaron a 7,5 millones de dlares en sectores como construccin, transporte, metalmecnica, manufactura y comercio, y podran acelerarse an ms con el desarrollo del mutuo conocimiento entre los dos mercados31. Un ejemplo de ello son las exploraciones que est realizando Petrobrs con ExxonMobil y Ecopetrol en la costa caribe colombiana, donde adems pueden darse desarrollos en metalmecnica, plataformas marinas y astilleros32. La industria militar viene participando, desde hace cuatro aos, con la rma brasilea Embraer, fabricante de los aviones Supertucano, en la licitacin colombiana para la reposicin de 24 aviones de combate tctico, cuyo costo es de 234,5 millones de dlares. Algunas empresas brasileas tienen inters de aprovechar las preferencias arancelarias alcanzadas en el TLC con Estados Unidos para tomar a Colombia como plataforma de ingreso en mejores condiciones a los mercados estadounidenses33.
[80] La integracin energtica y fsica con los vecinos

El tema energtico ha ganado un lugar central en la agenda de la integracin entre los vecinos por la necesidad de diversicar sus fuentes a partir de la evolucin tecnolgica al respecto, y, en el caso colombiano, por la reduccin y el posible agotamiento de las fuentes de petrleo. La importancia de esta cuestin ha estimulado el desarrollo de mltiples iniciativas regionales al respecto. En el proceso de incorporacin del tema energtico a las negociaciones comerciales o de integracin, Colombia que posee algunas reservas petrleo pero sobre todo un buen potencial de gas natural, electricidad y carbn, y cuyas exportaciones energticas representaron en 2004 el 37% del total de exportaciones nacionales, prev que su futuro energtico depende de la disponibilidad de reservas probadas tanto en hidrocarburos como de otras fuentes energticas, pero tambin de las interconexiones que logre construir. Ante la limitacin de las reservas petroleras, y para evitar la importacin de crudo probablemente desde 2008, el pas ha comenzado una exploracin costa afuera, y Uribe logr que Chvez, en sus reuniones de noviembre y diciembre de 2005, aceptara otorgar
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Calidad y precio, dos argumentos para conquistar al consumidor brasilero, en www.portafolio.com.co, consultada el 27 de junio de 2005. Un vasto mercado con oportunidades para explotar, en www.portafolio.com.co, consultada el 27 de junio de 2005. Brasil entra al negocio del acero en Colombia, en El Tiempo, 4 de enero de 2005, p. 1-8. Los inversionistas miran al sector energtico, en www.portafolio.com.co, consultada el 28 de junio de 2005; Despierta la competencia, en Dinero, vol 11, n 225, 18 de marzo de 2005, pp. 36- 37. Un vasto mercado con oportunidades para explotar, ob. cit.; Los benecios del acuerdo comercial deben servir para fortalecer el intercambio, Ob. cit.; Un aliado comercial cada vez ms cercano, Ob. cit. Nuevas alianzas y mayor inversin se espera de la relacin con Brasil, en www.portafolio.com.co, consultada el 27 de junio de 2005.

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precios especiales para la gasolina en la frontera colombo-venezolana. Respecto al gas, se ha comenzado la formulacin de proyectos como el Tairona, que cuenta con el apoyo de la brasilea Petrobrs, y se han explorado los mercados vecinos con el estudio de las condiciones requeridas para la construccin de un gasoducto que vaya por el piedemonte hasta Ecuador y con las conexiones con Venezuela y posteriormente con Panam. En 2006 comienza la construccin del gasoducto para exportarle gas al Zulia venezolano durante cuatro aos, plazo tras el cual el mismo gasoducto permitir que Colombia importe gas desde ese pas para consumo nacional y para la interconexin conjunta con Panam y Centroamrica. En relacin con el carbn, Colombia cuenta con reservas sucientes para generar exportaciones por ms de cien aos, y negocia con Venezuela un reglamento que permita evitar problemas como los que se vivieron con la tensin binacional, que suspendi el transporte desde la frontera por carreteras y puertos de ese pas hacia los lugares de exportacin. El potencial de Colombia en energa hidroelctrica es el doble de la capacidad instalada andina, lo que ha permitido a ISA desarrollar las mayores interconexiones con Venezuela, Ecuador, Per y Panam. El gobierno de Uribe logr la anuencia de Panam, Mxico y los pases centroamericanos a la incorporacin de Colombia en el Plan Puebla Panam en calidad de observador, y espera realizar la interconexin elctrica en forma simultnea con el proyecto Siepac en 2008, lo que posibilitara la integracin de los mercados elctricos centroamericanos y andinos. El asunto de la integracin energtica, fsica y de comunicaciones ha tomado un gran empuje en la perspectiva de construir la Comunidad Suramericana, aprobada por los presidentes en sus dos ltimas cumbres, de Cuzco en noviembre de 2004 y de Brasilia en octubre de 2005, en las que particip Uribe las anteriores haban sido en septiembre de 2000 en Brasilia y en julio de 2002 en Guayaquil. sta puede ser una gran oportunidad para avanzar en la formulacin y ejecucin de una estrategia que ayude a superar las dicultades de infraestructura que impiden la insercin internacional de Colombia, en particular hacia sus vecinos suramericanos. Colombia participa con una veintena de proyectos en dos ejes del Iirsa, el andino y el amaznico. Si bien Uribe ha participado en las cumbres presidenciales suramericanas, la escasa intervencin de la cancillera en las diferentes reuniones del Iirsa y los problemas de coordinacin institucional sobre estos temas desde mediados de 2003 est a cargo de la divisin de infraestructura del DNP han limitado la incidencia colombiana en las instancias tcnicas y en la seleccin de proyectos prioritarios, ms susceptibles de recibir una nanciacin que, adems, depende de la gestin de cada pas. Por fuera del marco de Iirsa, bajo el gobierno de Uribe se han venido diseando diversas alternativas para generar polos de desarrollo en la zona norte del Pacco colombiano y procesos de articulacin con el Caribe a partir de la especializacin de los puertos ya existentes Puerto Bolvar, carbonero, Santa Marta, turstico, Barranquilla, industrial, y Cartagena, turstico los cuales no tienen capacidad para recibir barcos de gran tonelaje. Por eso se han venido analizando alternativas de construccin de nuevos puertos de aguas profundas para la entrada de tanqueros y portacontenedores. Entre los nuevos puertos podra estar Tarena, en Baha Cever, como puerto de mar y de ro, ya que est situado en el litoral occidental del golfo de Urab y a corta distancia del brazo del Atrato entre Choc y Antioquia. Otro puerto podra ser el de Tribug, situado al norte de Nuqu y parte del Parque Nacional Utra, algunas de cuyas reas ambientales protegidas desde 2000 podran ser transformadas en 2010 en puerto de aguas profundas con un papel de transferencia

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subcontinental sobre el Pacco. El proyecto de construccin del puerto contempla la participacin del gobierno central, cmaras de comercio, propietarios de tierras e inversionistas chinos y coreanos. All llegara el poliducto venezolano que atravesara el norte de Colombia para salir al Pacco hacia el Asia, segn acordaron, desde julio de 2004, los presidentes Uribe y Chvez, y lo reiteraron a nes de 2005. Todos estos proyectos podran tener otros benecios, adicionales a los del mejoramiento de las infraestructuras bsicas de transporte, energa y comunicaciones. Entre ellos est el posibilitar un mejor aprovechamiento de recursos naturales mineros, energticos, hdricos, biodiversidad, atraer inversin y tecnologa, ayudar a superar el contrabando y los problemas de seguridad interna o incluso territorial con los pases vecinos. A la descoordinacin institucional se ha agregado la falta de informacin sobre los proyectos en curso a las autoridades y organizaciones sociales locales involucradas, as como a los sectores interesados en los distintos temas, quienes con frecuencia han manifestado un enorme temor ante las posibles consecuencias de estos macroproyectos. Distintos sectores han expresado su malestar u oposicin a estas polticas. En algunos casos, las objeciones han provenido de comunidades indgenas o afrodescendientes cuya reivindicacin de identidad ha venido acompaada de un sentido de pertenencia territorial, de una valoracin de la biodiversidad de sus territorios y de una conciencia ambiental que los hace muy vigilantes ante cualquier proceso que pueda alterar su vida. En otros casos, la polmica se desarrolla alrededor de la conveniencia o inconveniencia de construir un determinado megaproyecto por una zona o por otra, y expresa los diversos intereses regionales. Es el caso de la histrica rivalidad entre antioqueos y vallecaucanos, que en esta ocasin se ha expresado en las preguntas de por qu Tumaco o Tribug, y no Buenaventura o Baha Mlaga. Un ltimo tipo de temor proviene de las autoridades y comunidades organizadas de zonas fronterizas, que ven con sumo recelo que los proyectos pasen por encima de sus poblaciones sin ayudar a su reconversin. Los proponentes de algunos de esos proyectos, como el de Tribug, informan que han comenzado un proceso de medicin del impacto social y ambiental y de consulta con las poblaciones, que llev a corregir el trazado de una carretera para evitar que los afectara. Plantean, adems, que est prevista la capacitacin de los habitantes que estaran involucrados directamente en el proyecto y de las comunidades aledaas, as como la ayuda para la construccin de planes de desarrollo regional. El gobierno de Uribe, por su parte, no ha tomado cartas en el asunto de la participacin y los derechos de los sectores implicados en estos megaproyectos, a pesar de que de ella depende buena parte de su sostenibilidad.
CONCLUSIONES

Es inevitable que la seguridad sea el primer eje de la poltica internacional de Colombia si se tiene en cuenta que el conicto ha multiplicado sus nexos con asuntos globales y sus efectos e interacciones con los pases vecinos. Si se la compara con la de su antecesor, Andrs Pastrana (1998-2002), cuando el tema de seguridad cobr un carcter central en la poltica exterior colombiana, podra decirse que, a diferencia de ese perodo en el que disminuyeron de manera sustantiva los acercamientos y acuerdos con los pases colindantes, bajo el gobierno de Uribe stos se han multiplicado de manera sustancial. Esos abundantes contactos diplomticos le han permitido llegar a diversos acuerdos con sus pares de los pases colindantes, poner en marcha mecanismos de cooperacin e intercambio de informacin, y cierta coordinacin judicial, area y militar, esta ltima en especial con Brasil. Sin embaranlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 65-84

go, los niveles de acuerdo con los vecinos andinos y amaznicos no alcanzan a congurar todava una agenda cooperativa como la que Brasil mantiene con Argentina, Uruguay y Paraguay en el marco del Mercosur, agenda que ha desactivado percepciones de amenaza en el Cono Sur y ha aumentado la coordinacin de polticas de defensa y seguridad. Tal vez en ello incidan las diferencias en las percepciones de amenaza que corresponden a discrepancias en cuanto a la naturaleza y forma de tratar el conicto colombiano, su dimensin militar y su aspecto diplomtico. Tambin incide el desconocimiento compartido por los pases andinos y por Brasil de los procesos polticos que viven sus vecinos en materia de seguridad, entre otras cosas, porque la informacin de uno sobre el otro es insuciente y distorsionada. Por un lado, en el centro de las preocupaciones ociales colombianas estn slo las urgencias nacionales, un gran localismo y una informacin guiada por prejuicios frente a la situacin de los vecinos. Por otro lado, la informacin que brindan los medios de comunicacin en los pases limtrofes no les ayuda a entender el conicto colombiano ni el grado de saturacin nacional con la confrontacin, y ms bien les genera temor de tratar con Colombia, cuyo gobierno no siempre les deja en claro el tipo de participacin que espera obtener. Esta ltima tarea, que no ha sido fcil, ha estado adems interferida por Washington, que ha tratado de manejar bilateralmente los asuntos de seguridad con cada pas andino bajo sus propias perspectivas e intereses, y por esa va ha contribuido a la fragmentacin de la regin. Pesa igualmente el privilegio unilateral concedido al tema de seguridad y su reduccin al terrorismo, lo que se traduce en un menoscabo de otras dimensiones esenciales en las relaciones con los pases colindantes. Adems, el encuadramiento del problema en la perspectiva global impuesta por Washington puede hacer perder una buena parte de los enormes esfuerzos y recursos que Colombia ha invertido durante mucho tiempo para lograr acuerdos con los vecinos. Asimismo, el afn de ganar apoyo internacional tiende a mostrar el conicto colombiano como el factor decisivo de todos los problemas de la regin andina y amaznica, lo que contribuye, de paso, a ocultar otras dinmicas que lo atraviesan y refuerzan, genera seales equivocadas sobre su regionalizacin e inhibe un mejor acompaamiento regional en la bsqueda de la paz. Todo ello limita el alcance y la permanencia de los acuerdos de seguridad alcanzados. La otra prioridad, la bsqueda de insercin internacional, se ha visto condicionada por la dinmica de seguridad a la que nos hemos referido, y ha llevado, entre otras cosas, a privilegiar la relacin especial con Estados Unidos, con la idea de que ambos objetivos se fortaleceran recprocamente: la convergencia en materia de seguridad favorecera la obtencin de mejores condiciones comerciales con esa nacin, mientras, a su vez, los vnculos comerciales ms estrechos robusteceran el compromiso norteamericano con Colombia en materia de seguridad. Esa articulacin de la seguridad con el tema econmico mediada por la relacin con Estados Unidos ha tenido repercusiones negativas importantes en los grupos de integracin regional en los que Colombia participa, en particular en la CAN, como ya lo sealamos. Con todo, la necesidad de comprometer a los vecinos en las cuestiones de seguridad interna tambin ha llevado al gobierno de Uribe a asumir compromisos econmicos esenciales para la integracin regional, como el impulso a la delimitacin de las ZIF, el acuerdo CAN-Mercosur y la integracin energtica y fsica que estimule la conformacin de la Comunidad Suramericana. De consolidarse las ZIF, al mismo tiempo que fortalecera la integracin entre vecinos, podran ser instrumentos importantes de insercin internacional de regiones transfronte-

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rizas y de los pases implicados en ellas, y su avance o retroceso son indicadores centrales del desarrollo de la poltica de vecindad. En el perodo de Uribe ha habido avances el ms destacable es, sin duda, el colombo-venezolano pero tambin retrocesos debidos a los problemas de seguridad como los ocurridos con Ecuador. En ese mismo perodo ha sido esencial la decisin del gobierno colombiano de aceptar el acuerdo CAN-Mercosur, superando la fuerte oposicin interna en su contra. Tal acuerdo ha permitido, entre otras cosas, que en tan slo tres aos Colombia y Brasil hayan pasado de los mutuos temores y distancias, reejadas en un precario intercambio comercial, a rmar importantes acuerdos y realizar acciones individuales y de conjunto para aumentar los lazos econmicos binacionales. El gobierno de Uribe se ha comprometido igualmente con los proyectos de integracin fsica que cruzaran la Orinoquia, la Amazonia y el Pacco colombiano, zonas de la mayor biodiversidad nacional y muy sensibles desde el punto de vista cultural, poltico y militar. Estos proyectos tambin estn asociados al reto de la integracin suramericana para cuyo logro es decisivo el progreso en materia de infraestructura y conexin fsica, el funcionamiento eciente del sistema de transporte y la existencia de normas claras y de mecanismos institucionalizados efectivos, ya que sin estos elementos es imposible el crecimiento del ujo comercial y el incremento de la competitividad. Colombia encuentra tambin en esos proyectos una oportunidad de generar programas de cooperacin, incluso en mbitos de tensin territorial entre pases colindantes a condicin de superar la visin tecnicista o economicista de la infraestructura y de adoptar un enfoque multidimensional que enfatice cmo la conexin fsica contribuye al desarrollo transfronterizo, a la seguridad subregional y a la integracin suramericana. Y, nalmente, exige garantizar los derechos de sus moradores e involucrarlos en los proyectos para garantizar la participacin activa de la poblacin local y la gestin ambiental sostenible. Avances y retrocesos muestran que, aunque se han logrado acuerdos, no se ha alcanzado la construccin de unas relaciones ms slidas y de mecanismos compartidos en materia de seguridad o de insercin internacional con los vecinos, tal vez debido, al menos en parte, al desencuentro de perspectivas polticas. El gobierno de Uribe sigue teniendo sobre s una gran responsabilidad en el impulso de un marco concertado con los vecinos para el manejo de los asuntos fronterizos y para hacerle frente a las complicadas agendas subregionales o transnacionales de carcter econmico, poltico y de seguridad.

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Diana Marcela Rojas*

RESUMEN El presente trabajo tiene como objetivo dar cuenta del cambio en la concepcin y la orientacin de la poltica internacional del pas en relacin con la estrategia del gobierno nacional frente al conicto armado. Se trata de establecer qu tan provechoso ha resultado para los intereses nacionales haber puesto la poltica exterior al servicio de la poltica de seguridad democrtica. Para ello, se plantean de manera general los elementos que dieron lugar a este cambio en la estrategia internacional en los ltimos aos, se analizan las principales polticas implementadas por el gobierno del presidente Uribe y, nalmente, se hace un balance de sus resultados y efectos con el n de establecer cul es la conveniencia de continuar o no con dicha orientacin en el gobierno siguiente. Palabras clave: poltica exterior colombiana, Plan Colombia, poltica de seguridad democrtica, internacionalizacin, conicto armado. SUMMARY The present work has as objective to give bill of the change in the conception and the domestic international politicss orientation in connection with the national governments strategy in front of the armed conict. It is to settle down how so protable it has been for the national interests to have put the foreign policy to the democratic safe-deposit politicss service. For it, they think about in a general way the elements that gave place to this change in the international strategy in the last years, the main politicians they are analyzed implemented by the presidents government Uribe and nally, a balance of its results is made and goods with the purpose of settling down which the convenience is of continuing or not with this orientation in the following government. Key words: Colombian foreign policy, Plan Colombia, democratic safe-deposit politics, internationalization, armed conict.
FECHA DE RECEPCIN: 5/2/2006 FECHA DE APROBACIN: 10/2/2006

anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 85-105 * Investigadora Iepri, Universidad Nacional de Colombia.

ISSN 0121-4705

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a poltica exterior del actual gobierno se ha desarrollado en buena medida a la luz de las consecuencias y de las lecciones de la poltica del gobierno anterior; constituye, en general, una profundizacin del proceso de internacionalizacin del conicto armado interno. En este sentido, la estrategia diplomtica del gobierno Uribe consolida la decisin poltica de poner la poltica exterior en funcin del conicto armado y su resolucin; dicha decisin implica una crucial reorientacin de la tradicin de poltica exterior en el pas, que se viene desarrollando desde nales de los aos noventa. En esta orientacin, adems de reconocer de manera abierta y explcita que el conicto armado en el pas se encuentra vinculado con dinmicas internacionales a las cuales es imposible escapar, se busca incentivar y, ms all, canalizar la preocupacin de diversos actores internacionales con miras a obtener apoyos polticos y econmicos concretos que contribuyan a la solucin de los mltiples problemas que aquejan al pas. El presente trabajo tiene como objetivo dar cuenta de este cambio en la concepcin y la funcin de la poltica internacional del pas con el n de establecer la ecacia de tal orientacin a partir de las polticas implementadas por el actual gobierno. As, la pregunta que intentamos responder es: Qu tan provechoso ha resultado para el pas poner la poltica exterior al servicio de la poltica de seguridad democrtica? Dado que no se pretende hacer un recuento exhaustivo de las acciones y los resultados de la poltica exterior de los ltimos cuatro aos, este artculo se orienta a presentar un marco explicativo general que permita poner en perspectiva la poltica internacional del actual gobierno. En consecuencia, en una primera parte se plantearn de manera general los elementos que dieron lugar a este cambio en la estrategia internacional del pas; en la segunda parte veremos cmo se concreta esa intencionalidad de poner la poltica internacional al servicio de la poltica de seguridad democrtica del gobierno Uribe; nalmente, se har un balance de sus resultados y efectos para establecer cul es la conveniencia de continuar o no con dicha orientacin en el gobierno siguiente.
I. POLTICA EXTERIOR Y CONFLICTO ARMADO

Que la poltica exterior de cualquier pas sirve a los intereses nacionales es parte de su propia esencia, y por ello no constituye ninguna novedad; sin embargo, el meollo del asunto est en identicar esos intereses, establecer cules de ellos son prioritarios y denir la mejor manera de alcanzarlos. Hasta mediados de los aos noventa del siglo pasado, la poltica exterior colombiana se haba caracterizado por mantener un perl exterior modesto aunque presente sobre todo en el mbito regional, por respaldar la institucionalidad internacional de carcter multilateral, por buscar soluciones paccas a las querellas con los vecinos, por mantener el prestigio de estabilidad econmica y democrtica en medio de una regin caracterizada por los vaivenes, y, por supuesto, por darle continuidad a una relacin de alineamiento con Estados Unidos, aunque tratando de mantener cierto margen de maniobra ante el aliado del Norte. Hasta ese momento y en trminos generales, el tema del conicto armado, ni en sus implicaciones ni en su resolucin, formaba parte de la agenda internacional del pas. Se trataba de un tema de poltica fundamentalmente domstica frente a la cual toda intervencin externa era vista como una injerencia poco 1 til o deseable .
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Vase GARCA-PEA Daniel, Cagun Internacional: Lecciones para Gobierno y FARC, en Revista Semana, abril 2 de 2001, edicin 983.

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Hasta cierto punto, por su dinmica misma, y pese a las tentativas de algunos sectores nacionales de inscribir el conicto en la lgica de la guerra fra, la guerra en Colombia mantuvo su carcter endgeno y permaneci al margen de los vaivenes del escenario internacional bipolar. Podra decirse que la estrategia internacional de Betancur fue la excepcin en esta tendencia al plantear una diplomacia activa en Centroamrica con el grupo Contadora y el ingreso en el Movimiento de los pases No Alineados; sin embargo, justamente esa poltica, en vez de favorecer la internacionalizacin, reforzaba la tradicin de poltica exterior de las ltimas dcadas al evitar la centroamericanizacin del conicto colombiano y el contagio de una poltica de intervencin directa por parte de Estados Unidos para responder a la expansin del comunismo en su patio trasero. La poltica exterior de Betancur asegur as que cualquier solucin permaneciera dentro de los linderos nacionales. As, a lo largo de varias dcadas los gobiernos nacionales mantuvieron una poltica de solucin domstica al conicto armado interno y de no injerencia por parte de otros actores internacionales. Esto por supuesto no implic un completo aislamiento; de tanto en tanto algn pas amigo ofreca sus buenos ocios para propiciar dilogos con los grupos guerrilleros, pero no en calidad de mediador sino ms bien de facilitador de un territorio neutral para los acercamientos2. Esta tendencia va a cambiar sustancialmente hacia mediados de los aos noventa, a partir de la conjuncin de dos tipos de factores: de un lado, un cambio en el entorno internacional y, de otro, una profunda crisis nacional. Ello dar lugar a lo que algunos analistas han identicado como una progresiva internacionalizacin del conicto colombiano, esto es, la visibilizacin de la crisis nacional, y la manifestacin de la preocupacin y el inters por parte de diversos actores internacionales sobre lo que estaba sucediendo en Colombia, as como sobre los efectos de esta guerra para la estabilidad regional y la seguridad internacional3. El cambio en el contexto internacional apareca como consecuencia directa del n de la guerra fra, y con ello se iba conformando una agenda internacional en donde una serie de temticas como trco ilcito de drogas, derechos humanos, crisis humanitarias, migraciones, etc., se posicionaban en las polticas exteriores de muchos pases, especialmente en los pases centrales. Colombia, con la agudizacin del conicto armado, la intensicacin del fenmeno del narcotrco y una crisis humanitaria en ciernes calicaba como escenario de preocupacin internacional. De otra parte, la crisis de gobernabilidad del gobierno Samper tuvo profundas repercusiones, no slo en la legitimidad y en la institucionalidad interna, sino que adems gener la percepcin internacional de un pas tomado por el narcotrco con una guerra interna endmica y en serio riesgo de colapso. Para ese entonces los calicativos de narcodemocracia, estado cuasifallido o las alertas frente al riesgo de una balzanizacin del pas, sobre todo en algunos sectores estadounidenses y entre los pases vecinos, generaron la sensacin de la necesidad de una intervencin ms directa ante la amenaza que poda representar Colombia en el contexto internacional.
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Se hace referencia a los dilogos adelantados en Tlaxcala y en Caracas durante el gobierno de Csar Gaviria. Para el debate sobre la internacionalizacin de la crisis colombiana, vase CARVAJAL Leonardo y PARDO Rodrigo, La internacionalizacin del conicto domstico y los procesos de paz. (Historia reciente y principales desafos), en ARDILA Martha y Cardona Diego (eds.), Prioridades y desafos de la poltica exterior colombiana, Bogot, Fescol, 2002. RAMREZ Socorro, La internacionalizacin del conicto y de la paz en Colombia, en El Plan Colombia y la internacionalizacin del conicto, Bogot, Iepri, Editorial Planeta, 2001.

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Ante ese panorama, el gobierno entrante de Pastrana tom la decisin de canalizar esa preocupacin e intentar darle un rumbo a esa internacionalizacin que se haca insoslayable. As surge la llamada diplomacia por la paz como pilar de la estrategia de negociacin con las guerrillas4. En adelante, y en virtud de esa decisin, la poltica internacional del gobierno no slo deba acompaar y favorecer la estrategia de pacicacin nacional, sino que se constitua en un espacio vital para el xito de la poltica domstica frente al conicto armado. Se trat de una poltica exterior con una orientacin muy pragmtica que buscaba apoyos polticos y econmicos internacionales5. En sus inicios, esta estrategia internacional se dirigi principalmente hacia los pases europeos, los pases vecinos y algunos pases asiticos, en la bsqueda de respaldo poltico y econmico para el proceso de negociacin con las FARC. Posteriormente, y de manera progresiva, Estados Unidos se convirti en el principal interlocutor de esta ofensiva diplomtica. Se trataba de promover una visin ms clara y objetiva sobre el proceso de paz en la que, no obstante, hubo ambigedad en presentar abiertamente un vnculo estrecho entre el trco ilcito de drogas y el conicto armado interno. En efecto, frente a Estados Unidos se hizo nfasis en este nexo mientras que en otros escenarios el narcotrco apenas apareca como un elemento entre otros de la crisis colombiana. Los resultados de la diplomacia por la paz se concretaron en buena medida en el Plan Colombia, as como en el acompaamiento internacional por parte de la comisin facilitadora integrada por seis pases europeos y cuatro americanos, al igual que por la presencia de Naciones Unidas a travs del envo de dos delegados especiales del secretario general. La diplomacia por la paz demostr la relevancia de una estrategia de canalizacin de la participacin internacional en la bsqueda de soluciones a la guerra; sin embargo, tambin evidenci que por s misma la intervencin internacional no era garanta de un proceso de paz exitoso; en buena medida los resultados de una poltica de pacicacin siguen dependiendo del balance de fuerzas entre los actores del conicto. Asimismo, puso de presente que los actores internacionales actan desde sus propias agendas e intereses, promoviendo cada uno un diagnstico y una visin propia del conicto y su tratamiento, que muchas veces entra en colisin con la perspectiva y las disposiciones del gobierno nacional.
II. LA POLTICA INTERNACIONAL AL SERVICIO DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

En trminos generales, la poltica exterior del actual gobierno es una continuacin y una refrendacin de la reorientacin dada a la estrategia internacional del pas en los ltimos aos. Dicha reorientacin tiene dos caractersticas fundamentales: en primer lugar, la poltica exterior es instrumentalizada en funcin de la estrategia del gobierno de turno frente al conicto armado; ello tiene como consecuencia que deja de ser un espacio relativamente autnomo, con una lgica y unos ritmos propios y hasta cierto punto diferenciados de los avatares cotidianos de la vida nacional; en virtud de esta conexin,
4

Vase Cambio para construir la paz. Plan Nacional de Desarrollo. Bases 1998-2002. Acpite V, Agenda Internacional, Captulo I: El contexto. Bogot, Presidencia de la Repblica, Departamento Nacional de Planeacin, 1998. Igualmente, Diplomacia por la Paz. Bogot, Ministerio de Relaciones Exteriores, 1998. Para un balance detallado, vase ROJAS Diana Marcela, La poltica exterior del gobierno Pastrana en tres actos, en Anlisis Poltico, n 46, mayo-agosto de 2002.

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se tratar de un espacio sujeto mucho ms a los vaivenes, las necesidades y discusiones polticas domsticas, que al ritmo de las coyunturas internacionales no vinculadas directamente con el conicto. Esto podramos denominarlo paradjicamente como una especie de domsticacin de la poltica exterior colombiana. En segundo lugar, se privilegian todas aquellas acciones y aquellos espacios en los que se pueda encontrar una ventaja para la poltica de seguridad nacional relegando todas las dems temticas y los espacios a un segundo o tercer rango en la agenda internacional. Esto implica adoptar una lectura del escenario internacional y una presencia externa del pas mediada por los temas vinculados al conicto y su solucin. En este sentido podramos hablar de una securizacin de la agenda internacional colombiana, aun con respecto a temas que podran mantener sus propias dinmicas como el de comercio exterior. Manteniendo estas caractersticas y prolongando la estrategia internacional de la anterior administracin, el gobierno Uribe va a denir el perl de su poltica exterior a partir de circunstancias especcas que le darn su propia particularidad. Dos sern los factores que ayudarn a moldear esta poltica: de un lado, el impacto de los atentados del 11-S de 2001, con el consecuente cambio en la agenda de poltica exterior de Estados Unidos; de otro lado, la ruptura del proceso de negociacin con la guerrilla y los resultados, y las lecciones de la diplomacia por la paz del gobierno Pastrana.
LA TERRORIZACIN DEL CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO

La conjuncin de los factores externos con la ruptura del proceso de paz, el recrudecimiento de los ataques de la guerrilla, as como el sentido de oportunidad y la anidad ideolgica del gobierno Uribe con la administracin Bush tuvieron como principal efecto la adscripcin de la guerra colombiana en la lucha global contra el terrorismo. Una adscripcin que, adems de los efectos prcticos, ha planteado el debate sustancial acerca de la naturaleza del conicto, el carcter de la amenaza que conlleva, las implicaciones y sus posibles salidas. En efecto, para principios de 2001 era claro que la visin de Estados Unidos sobre el conicto armado haba cambiado sustancialmente, segn se reeja en el incremento y la orientacin de la ayuda norteamericana otorgada a travs del Plan Colombia. Sin embargo, persista en los crculos de decisin estadounidenses el debate acerca de las implicaciones de un mayor involucramiento en el conicto colombiano, y la deriva hacia una situacin similar a la de Vietnam o a la experiencia ms reciente de El Salvador. En este contexto se habl de guerra ambigua o de dos guerras, la primera de las cuales, la guerra contra las drogas, era ampliamente aceptada, mientras la segunda, la guerra contrainsurgente, generaba reticencias e incluso tena impedimentos legales6. Rpidamente, las disquisiciones en torno a esta distincin mostraron ser meras entelequias. De una parte, los atentados del 11-S redenieron la agenda de seguridad y las prioridades norteamericanas; de otra, la ruptura denitiva del proceso de paz con las guerrillas, a principios de 2002, fortaleci la tesis del gobierno de Pastrana de que combatir el narcotrco implicaba derrotar a los grupos guerrilleros que se alimentaban de l y lo patrocinaban. El presidente Pastrana, a su vez, solicit al gobierno norteamericano que la ayuda antinarcticos del Plan Colombia pudiera ser utilizada tambin en labores contrainsurgentes.
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LEOGRANDE William M. y SHARPE Kenneth. A Plan But no Clear Objective General Powell to Secretary: We need to talk Colombia, en The Washington Post, abril 1 de 2001.

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Los ataques del 11-S hicieron posible superar los obstculos y las crticas existentes; implicaron un reforzamiento del diagnstico de la actual estrategia norteamericana y la consolidacin de la fusin entre lucha antinarcticos y guerra contrainsurgente7. La inscripcin del conicto armado colombiano en la lucha global contra el terrorismo, le permiti al gobierno de George W. Bush extender de manera formal y explcita la guerra contra las drogas hacia los grupos armados, envueltos en el trco ilegal, bajo la denominacin de combate al terrorismo8. De hecho, al inicio de su mandato, el presidente Bush haba manifestado la voluntad de continuar con la poltica de apoyo hacia Colombia a travs del Plan Colombia. Slo que, ante las protestas de los pases vecinos por la extensin de las consecuencias de la campaa antinarcticos a sus fronteras, el plan se hizo extensible a la regin andina con el nombre de Iniciativa Regional Andina9. Despus del 11-S, Washington no encontr oposicin signicativa para reconocer abiertamente el vnculo entre drogas y guerrilla, ahora bajo la denominacin comn de combate al terrorismo. Las FARC y, posteriormente el ELN y las AUC, fueron incluidos en la lista de grupos terroristas del Departamento de Estado, y citados permanentemente por el secretario de Estado Colin Powell como ejemplo de que la campaa antiterrorista no se concentraba solamente contra los grupos terroristas musulmanes10. De este modo, por una extraa alquimia, el Plan Colombia pas de ser un plan antinarcticos en su concepcin, a un plan contrainsurgente en la prctica, y de all a un plan antiterrorista en su denominacin. Y ello porque, aunque la ayuda aprobada para Colombia contena restricciones, en la prctica, el Plan haba sido concebido sobre la idea de hacer frente al desafo de los grupos guerrilleros. La ambigedad entre guerra antinarcticos y guerra contrainsurgente qued pues resulta (y disuelta) en la guerra contra el terrorismo. Varios elementos rearman esta nueva orientacin. La preocupacin norteamericana ante el fortalecimiento de los movimientos guerrilleros no slo tiene que ver con la creciente participacin en el negocio de las drogas, sino tambin, en el caso del ELN (Ejrcito de Liberacin Nacional), con los permanentes atentados a los oleoductos y las consecuentes prdidas para las empresas norteamericanas que tienen inversiones en este sector11. En el ao 2002 el gobierno norteamericano solicit un suplemento adicional
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Vase ROJAS Diana Marcela, Estados Unidos y la guerra en Colombia, en WILLS Mara Emma y Snchez Gonzalo (eds.), Nuestra guerra sin nombre. Transformaciones del conicto en Colombia, Bogot, Iepri, Universidad Nacional de Colombia, Editorial Norma, 2006. En agosto de 2002 el presidente Bush autoriz el empleo de la ayuda y los equipos entregados a travs del Plan Colombia para combatir no slo el trco ilcito de drogas sino tambin para adelantar operaciones antiterroristas o contrainsurgentes. U.S. House of Representatives. 2 August 2002. Making Supplemental Appropriations for further Recovery from and Response to Terrorist Attacks on the U.S. for the Fiscal Year Ending September 30, 2002, and for other purposes, Washington, HR 4775. MARQUIS Christopher, New drugs plan shifts focus in Latin America, en The New York Times, 17 de mayo de 2001. SEMPLE Kirk, Powell calls Colombia an ally vs. terror US refocuses aid to combat rebels, en Globe Correspondent, 12 de mayo de 2002. Se calcula que el 43,75% del petrleo que se transporta por el oleoducto Caon Limn-Coveas pertenece a la empresa estadounidense Occidental Petroleum. United Status, Department of State, Report to Congress: Cano Limon Pipeline (Washington, diciembre 2002) http://ciponline.org/colombia/02120001.htm. El tema resulta sensible en las relaciones bilaterales dado que el petrleo ha remplazado al caf como el principal rubro de exportaciones del pas cuyos ingresos anuales se calculan en US$3,7 billones. Igualmente, Estados Unidos considera a Colombia como una de las reservas estratgicas para incrementar la exploracin petrolera; de all la atencin creciente de Washington frente a este grupo guerrillero y sus acciones.

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de cerca de US$100 millones para la seguridad del oleoducto Cao Limn-Coveas12. Igualmente, ha contribuido en la conformacin de varias unidades militares y de polica no directamente relacionadas con la lucha antinarcticos: la creacin de un comando de fuerzas especiales cuyo objetivo es la captura de los principales lderes de las guerrillas y los grupos paramilitares, la formacin de unidades mviles de carabineros destinadas a aumentar la presencia de la polica en todo el pas, el incremento en la ayuda a la unidades antisecuestro, as como un esfuerzo para mejorar los servicios de inteligencia, son todas medidas que lo demuestran13. La poltica de seguridad democrtica del presidente Uribe no slo se basa en, sino que refuerza, estas premisas y contina con la poltica adoptada por el presidente Pastrana a travs del Plan Colombia. Esto es, la combinacin de la poltica antinarcticos cimentada en la fumigacin de cultivos, y la modernizacin y fortalecimiento de las fuerzas armadas colombianas con la ayuda y la orientacin dada por Estados Unidos. La poltica del actual gobierno colombiano ha insistido permanentemente en una reinterpretacin del conicto armado en trminos de una amenaza terrorista y no de una confrontacin poltica14, aunque, en los hechos, la prolongacin del Plan Colombia revele el mantenimiento de una estrategia fundamentalmente de guerra y no simplemente antiterrorista.
UNA DIPLOMACIA ANTITERRORISTA

El gobierno Uribe ha centrado su estrategia internacional en varios frentes, todos ellos en funcin de la poltica de seguridad democrtica.
1. Una pedagoga internacional acerca de la naturaleza y los alcances del conflicto colombiano

El gobierno actual ha buscado aprovechar la mayor cantidad de escenarios internacionales para promover su visin del conicto armado y explicar por qu la estrategia de seguridad adoptada bajo esta administracin es la ms adecuada. Con esta actitud, se parte del presupuesto de que quienes plantean otras perspectivas y critican al actual gobierno, o 15 bien est mal informados o bien actan de mala fe . Esto ha implicado una diplomacia de tipo defensivo, inicialmente frente a los cuestionamientos a la propia gura de Uribe por parte de ONG de derechos humanos en Europa por sus posiciones durante su mandato como gobernador de Antioquia en el tema de las Convivir, as como por su crtica radical al proceso de paz. Posteriormente, el gobierno busc defender medidas que generaban muchas crticas en algunos escenarios internacionales, como el estatuto antiterrorista, la creacin de la red de un milln de informantes, y la ley de alternatividad penal para la negociacin con los grupos paramilitares. Pero adems de esta defensa de su poltica de seguridad, la insistencia del presidente Uribe en caracterizar el conicto armado en
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Department of State Report to Congress on Cao Limn Pipeline. December 2002. Submitted to the Congress by the Secretary of the State pursuant the Title I, Chapter Six 2002 Supplemental Appropriations Act P.L. 107-206. GMEZ Sergio, Congreso de E.U. aprob 532 millones de dlares para Colombia, en El Tiempo, Bogot, febrero 14 de 2003. GAVIRIA Jos Obdulio, Los sosmas del terrorismo en Colombia, Bogot, Editorial Planeta, 2005. La guerra de las palabras. Polmica por una directriz del gobierno que proscribe palabras e impone otras en el tema de la cooperacin internacional. Los embajadores estn estupefactos. Revista Semana, junio 19 de 2005, edicin 1207.

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Colombia como una amenaza terrorista tiene como objetivo devaluar polticamente a las FARC ante la comunidad internacional16.
2. Una campaa de pariarizacin de las guerrillas

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Adoptando un lenguaje similar al del gobierno norteamericano, el presidente Uribe j como una de las tareas fundamentales de la diplomacia colombiana lograr la condena de las FARC como un grupo terrorista internacional por parte de distintos actores internacionales, desde los pases europeos, los pases vecinos y hasta Japn17. Aunque en algunos casos se trat tan slo de declaraciones sin mayores consecuencias, en otros, la inscripcin de las agrupaciones guerrilleras en las listas de grupos terroristas han implicado medidas concretas de persecucin a los lderes guerrilleros, el cerramiento de espacios internacionales, y la persecucin de las nanzas de origen ilcito. Adems, al formar parte de la lista de organizaciones terroristas del Departamento de Estado, el garrote de la extradicin aparece como una amenaza cierta para los lderes guerrilleros, no slo por su participacin en el trco ilcito de drogas, sino en relacin con acciones terroristas y atentados a los intereses estadounidenses. De hecho, Estados Unidos ya tena a los tres grupos armados en Colombia (FARC, ELN y AUC) dentro de la lista de 28 organizaciones terroristas internacionales del Departamento de Estado (las FARC y el ELN estaban en la lista desde 1998, las AUC fueron agregadas a principios de septiembre de 2001). Sin embargo fue a partir de 2002 que el gobierno estadounidense comenz a aplicar en contra de los miembros de las FARC y de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) el mismo tipo de medidas que emple contra los narcotracantes al pedirlos en extradicin. En marzo de ese ao, por primera vez, se acus formalmente a las FARC por narcotrco. El Departamento de Justicia solicit la extradicin de tres jefes de este grupo guerrillero, entre ellos Toms Molina, alias El Negro Acacio por trco de drogas. Igualmente, y por el mismo tipo de acusaciones, solicit en extradicin a miembros de las AUC, incluidos Carlos Castao y Salvatore Mancuso18. Los roquetazos de las FARC contra el palacio de gobierno el da de la posesin presidencial y en presencia de altos dignatarios extranjeros, sumados al ataque al club El Nogal en febrero de 2003, los atentados con la infraestructura energtica del pas, los paros armados y los atentados contra la comitiva presidencial como el de Neiva contribuyeron a consolidar la imagen de la guerrilla como grupo terrorista, y le dieron argumentos al pas para pedir condenas internacionales que terminaron por cerrarle los espacios internacionales a las FARC. Esta campaa de desprestigio adems contribuy a rearmar la idea de que el conicto colombiano forma parte de la lucha global contra el terrorismo con la consecuente legitimacin de la poltica de seguridad democrtica de Uribe; contribuy, por lo menos inicialmente, y dado el clima internacional todava cercano a los atentados del 11-S, a bajarle el tono a las crticas por parte de algunos pases y de algunas ONG internacionales a la estrategia de guerra de Uribe. Por esta misma va se rearmaba el alineamiento con Estados Unidos al entrar a formar parte de la coalicin contra el terrorismo global.
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S hay guerra, seor presidente, en Revista Semana, febrero 6 de 2005, edicin 1188. El mundo contra las FARC, en Revista Semana, febrero 16 de 2003, edicin 1085. A quin ayuda Estados Unidos?, en Revista Semana, diciembre 23 de 2002, edicin 1077.

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3. Lograr la continuidad del Plan Colombia como sustento fundamental de la poltica de seguridad democrtica

El gobierno nacional ha puesto el tema del Plan Colombia y de las relaciones con Estados Unidos como prioridad en su agenda internacional; el mantenimiento del respaldo estadounidense se ha ido logrando a travs de diversas disposiciones y medidas.
Un aliado incondicional

De manera consistente, el gobierno Uribe ha tenido gestos que rearman a Colombia como un aliado incondicional de Estados Unidos en un momento en el que la poltica internacional es vista desde Washington desde una perspectiva schmittiana: O se est con nosotros, o contra nosotros, como lo proclamaba el presidente Bush luego de los atentados del 11-S. Una de las principales muestras del alineamiento de Uribe fue el apoyo irrestricto a la campaa en Irak, en contra de la tradicin de soluciones paccas y dentro de la normatividad internacional que haba mantenido el pas19. O la concesin de la inmunidad jurdica para los ciudadanos norteamericanos frente al Tribunal Penal Internacional. Y en este sentido la caracterizacin hecha nos parece pertinente:
Si Pastrana fue la norteamericanizacin de la poltica de seguridad colombiana, en la medida en que la estrategia que buscaba una salida negociada al conicto y la formulacin inicial del Plan Colombia como una estrategia integral para el desarrollo terminaron adaptndose a la agenda y los intereses del gobierno norteamericano, Uribe es la colombianizacin de la estrategia de seguridad norteamericana en el pas, es decir la interiorizacin de los dictmenes de Washington, ya no una adaptacin de una iniciativa propia, sino una traduccin del diagnstico, las polticas y demandas estadounidenses20.
Los resultados de la lucha antinarcticos

El otro frente para impulsar la continuidad del Plan Colombia lo constituyen los resultados de la poltica antinarcticos y particularmente el de la fumigacin area de los cultivos ilcitos. El gobierno Uribe ha sido ms concienzudo que el de Pastrana en la aplicacin de las medidas antinarcticos: en la actual administracin se increment sustancialmente el ritmo de las fumigaciones. 21 De acuerdo con el ms reciente informe de Naciones Unidas , entre los aos 2000 y 2004, Colombia pas de 163.000 hectreas a 80.000 hectreas cultivadas de coca, lo que representa una disminucin del 51%. Durante el mismo perodo, de 58.000 hectreas fumigadas, se pas a fumigar 130.000 hectreas, lo que implica un aumento de ms del 130%. En trminos netos, esto signica que el nmero de hectreas cultivadas en los ltimos cuatro aos disminuy en tan slo 10.000. Un esfuerzo monumental con unos altos costos, para unos resultados muy magros. De hecho, la concentracin de la fumigacin en las zonas de mayor produccin ha desplazado los cultivos hacia otras regiones antes dedicadas a la agricultura tradicional22, e incluso ha reactivado la agricultura ilcita en los
19

Colombia frente a la crisis Iraqu, en Revista Semana, abril 7 de 2003, edicin 1092. No puede haber lealtad en los crmenes, en Revista Semana, abril 13 de 2003, edicin 1093. Habla el Comandante del Sur, en Revista Semana, diciembre 11 de 2003, edicin 1080. Colombia: Coca Cultivation Survey. Report of United Nations Ofce on Drugs and Crime, junio de 2005. Un ejemplo es el departamento de Nario, el cual empez el Plan Colombia con menos de 4.000 hectreas de coca; cuatro aos y 70.000 hectreas fumigadas despus, a nes de 2003, tena casi 18.000, segn el Simca o 60.000 hoy.

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pases vecinos. Segn el estudio de la ONU, mientras en Colombia hubo una disminucin en el cultivo de coca del 7%, en el rea andina (Colombia, Per y Bolivia) se present un aumento de 153.800 a 158.000 hectreas sembradas. Per pas de 44.200 hectreas en 2003, a 50.300 en 2004, lo que representa un incremento de 14%, mientras que en Bolivia el aumento fue de 23.600 a 27.700 hectreas (un 17%)23. Segn el informe presentado por WOLA el ao pasado, ni la disponibilidad, ni el precio de la cocana en las ciudades estadounidenses se han visto afectados por las actuales polticas. Pese a que los decomisos de cocana en el pas pasaron de 80 a 178 toneladas entre 2001 y 2004, y tambin aumentaron en Estados Unidos, la droga se consigue hoy all en ms reas que antes, 11,4% ms pura y al mismo precio. De hecho, Colombia es la nica nacin del mundo que permite la fumigacin. Incluso Afganistn se neg a aplicar un programa de fumigaciones como le exiga Estados Unidos24. El gobierno Uribe prometi la eliminacin completa de los cultivos de coca en el pas para el ao 2006, plazo que ahora parece inalcanzable y que se extender indenidamente. Lo cierto es que el gobierno nacional est decidido a continuar con el programa a pesar de los costos y los escasos resultados, en buena medida porque es una de las condiciones fundamentales para que Estados Unidos contine con la ayuda al Plan Colombia y a la poltica de seguridad democrtica. Muestra de ello es la peticin de un grupo de congresistas estadounidenses, todos ellos cabezas de importantes comits en Capitol Hill, quienes solicitaron US$147 millones adicionales para la compra de aeronaves y helicpteros, as como para la organizacin de una nueva base de fumigacin en Nario25. En materia de extradicin, el gobierno Uribe se lleva las palmas. Desde el inicio de su mandato, el presidente Uribe manifest su voluntad de agilizar la extradicin y convertirla en una de las bases de su poltica criminal, as como en una muestra del rme compromiso de su gobierno con la lucha antinarcticos. Como resultado, ms de 200 colombianos han sido extraditados hacia Estados Unidos durante este gobierno; entre ellos, doce de los ms importantes hombres de la maa han sido arrestados y sern extraditados26. Esta cifra contrasta con las 78 personas extraditadas durante todo el mandato de Pastrana.
Los resultados en materia de seguridad

Las cifras presentadas por el gobierno Uribe como resultado de la poltica de seguridad democrtica apoyan la continuidad de la estrategia. De acuerdo con las estadsticas del Departamento Nacional de Planeacin, la situacin de seguridad en el pas ha mejorado sustancialmente en los ltimos tres aos. Para Ortiz, la estrategia del actual gobierno ha sido acertada en dos vas:
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Para analistas como Ricardo Vargas, es evidente que el mayor costo benecio en la lucha antinarcticos no est necesariamente en la erradicacin de cultivos, pues mientras que entre 2002 y 2004 se dieron las fumigaciones ms intensas, ha sido el perodo en el que proporcionalmente menor reduccin de cultivos se ha logrado. En el ao 2003 slo se erradic el 36% de lo erradicado en 2002, y en el ao 2004 slo el 14%. Por otra parte, los cultivos se han vuelto ms productivos pues tienen ms matas por hectrea, y mientras que en 1999 haba cultivos en doce departamentos del pas, hoy en da hay presencia de stos en 24 departamentos. As mismo ha crecido su presencia en los Parques Nacionales Naturales. En los parques, no, en El Tiempo, mayo 15 de 2005. Letter to Appropriations Committee Chairman Rep. Jerry Lewis (R-California) from Reps. Henry Hyde (R-Illinois), Tom Davis (R-Virginia), Dan Burton (R-Indiana), and Mark Souder (R-Indiana), May 13, 2005. Los 12 del patbulo, en Revista Semana, agosto 7 de 2005, edicin 1214.

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Por un lado, la integracin de los distintos esfuerzos de seguridad estatales contraterrorismo, lucha antidrogas, programas de reinsercin de ex combatientes, etc. dentro de una poltica coordinada destinada a restaurar el orden; por otra parte, la decisin de colocar como mxima prioridad gubernamental la pacicacin del pas liderando a todas las instituciones estatales para avanzar en esta lnea. Sin estos dos factores, la sustancial reduccin de la violencia en los pasados aos hubiese sido imposible27.

Otros analistas son menos optimistas, y sealan que las cifras del gobierno en materia de seguridad no pueden ser presentadas como seal de que se est ganando la guerra28.
Plan Patriota

Uno de los principales escenarios de aplicacin de la poltica de seguridad democrtica ha sido el Plan Patriota: una gran ofensiva de las fuerzas armadas colombianas, apoyada logstica, estratgica y operacionalmente por Estados Unidos. El objetivo de este gran operativo ha sido recuperar el territorio considerado por aos la retaguardia profunda de las FARC en las selvas del sur del pas, para intentar debilitarla y provocar as el principio del n de la guerra. La primera fase, que inicialmente contemplaba tambin parte del Putumayo, empez con la organizacin del equipo de trabajo de la Fuerza de Tarea Omega entre noviembre de 2003 y enero de 2004. La segunda etapa de las operaciones empez el 17 de septiembre con el objetivo de capturar los principales jefes guerrilleros en 160.600 kilmetros cuadrados de selva29. Se calcula que el Plan ha movilizado cerca de 18.000 efectivos. El Plan Patriota ha vinculado por primera vez de manera clara y abierta a Estados Unidos en la lucha contrainsurgente colombiana. En ello, el Comando Sur ha desempeado un papel protagnico. Se calcula que los recursos norteamericanos para este plan superan los 100 millones de dlares en entrenamiento, armas, repuestos, inteligencia, transporte, equipos de comunicacin, entre otros. Decenas de expertos militares y contratistas cumplen labores de planeacin y soporte logstico de los operativos. Es por ello que a nales de 2004, el Congreso estadounidense decidi aumentar, de 400 a 800, la cantidad de personal militar norteamericano permitido en Colombia, as como el nmero de contratistas, de 400 a 60030. La mayora del personal estadounidense hace parte de los Joint Planning Assistance Teams, pequeos grupos de expertos entre los cuales hay miembros de las Fuerzas Especiales, pilotos, estrategas, ingenieros, etc. Recientemente se presentaron algunos problemas con abusos y delitos cometidos por personal norteamericano asignado a estas labores de apoyo, lo cual suscit un debate sobre la inmunidad total de la gozan en el pas en virtud de un acuerdo suscrito con Estados Unidos y la solicitud de Colombia para revisar el convenio31.

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ORTIZ Romn, La estrategia de seguridad de la administracin Uribe: un balance de oportunidades y retos, en ARI, Madrid, Real Instituto Elcano, abril 4 de 2005. Para los resultados detallados vase RANGEL Alfredo (comp.), Sostenibilidad de la seguridad democrtica, Bogot, Fundacin Seguridad y Democracia, 2005. A corazn abierto, en Especial del Plan Patriota. El Tiempo, martes 3 de mayo de 2005. OTIS John, More U.S. advisers heading to Colombia, en South America Bureau, mayo 15 de 2005. Fuera de control, en Revista Semana, mayo 7 de 2005.

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A los recursos aprobados por la administracin Bush para el ao scal 2006, se le sumaron otros 90 millones de dlares a la guerra contra el terrorismo, entre los que se incluyen fondos para apoyar el Plan Patriota, lo que representa en total US$603 millones. Adicionalmente, se prevn 40 millones de dlares para nanciar el programa de interceptacin de aviones del narcotrco32. No obstante, pese a este creciente involucramiento de Estados Unidos en el conicto colombiano, comparados con la campaa en Afganistn e Irak, la poltica hacia Colombia suscita poca atencin e inters por parte del pblico estadounidense.
Un dispositivo diplomtico eficaz

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El dispositivo diplomtico frente a Estados Unidos contrasta fuertemente con el resto de la diplomacia colombiana en otras regiones del mundo. No slo demuestra que para el pas es la relacin ms importante, sino que adems el gobierno Uribe puso buen cuidado en recoger los frutos de la gestin de la anterior administracin al mantener al embajador Luis Alberto Moreno y su equipo al frente de la misin. La orientacin de la representacin ocial en Washington logr de dicha mantener el inters por Colombia en importantes crculos de poder estadounidenses, en particular en el Congreso y la Casa Blanca en momentos en que la atencin del gobierno Bush ha estado focalizada en el Medio Oriente y la lucha global contra el terrorismo. La embajada en Washington ha concentrado sus esfuerzos en adelantar las labores de lobby necesarias para asegurar la aprobacin anual de la ayuda en Capitol Hill. En esta misma direccin apunt el nombramiento de Andrs Pastrana como remplazo de Moreno. Adems se ha podido establecer una colaboracin estrecha y uida con la embajada de Estados Unidos en Bogot y con las distintas agencias estadounidenses presentes en Colombia. Es de anotar que la embajada en Bogot es la segunda ms grande del mundo en trminos de personal, despus de la de Irak, y que en el pas tienen presencia ms de 25 agencias gubernamentales de Estados Unidos. En materia de relacin comercial con esta nacin, Colombia logr aprobacin ampliada del ATPA (Andean Trade Preferences Act) en 2003, en buena medida con base en argumentos vinculados a la seguridad y a los resultados en trminos de lucha antinarcticos; no obstante, la estrategia de vincular la poltica comercial a los asuntos de seguridad por parte del gobierno colombiano no result ecaz en las negociaciones del tratado de libre comercio con Estados Unidos, cuya discusin se cerr a principios del ao con la intervencin directa del presidente Uribe33.
4. La cooperacin internacional: una ayuda a la carta

La poltica de seguridad democrtica ha buscado respaldo tambin en otros actores y escenarios internacionales. En la Estrategia de Cooperacin Internacional se establece como objetivo primordial
fortalecer la coalicin internacional que viene trabajando por la paz de Colombia, permitiendo un mejor entendimiento y participacin de la comunidad internacional en los procesos de cambio de la realidad colombiana, mejorar la cooperacin internacional que recibe el pas, incrementar el ujo de recursos y ampliar el espectro de la ayuda internacional que se recibe, al hacerla complementaria con otras formas de apoyo y nanciamiento para el desarrollo, como lo son el comercio y la inversin justa,
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Congreso de E.U. neg adicin por $US147 millones a Colombia para el 2006, en El Tiempo, junio 16 de 2005. La otra verdad, en Revista Semana, marzo 4 de 2006, edicin 1244.

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la reduccin de los avisos de advertencia a los turistas a visitar el pas, y la aprobacin de visas, entre otros34.

En la implementacin de este objetivo, el gobierno Uribe organiz la Reunin Preparatoria de la Mesa de Coordinacin y Cooperacin Internacional para Colombia, celebrada en Londres el 10 de julio de 200335. All el gobierno les propuso a los participantes un men muy variado para que pudiesen escoger qu programas patrocinar: Paz y reconciliacin Bosques Desarrollo productivo y alternativo Fortalecimiento del estado de derecho Programas regionales de desarrollo y paz Desplazamiento forzado y asistencia humanitaria. A partir de all se conform al llamado G-24, los 24 pases y las organizaciones multilaterales que conforman la mesa de donantes. Este grupo, si bien ha manifestado su apoyo al gobierno colombiano en su lucha contra la violencia relacionada con el conicto y contra la produccin y trco de drogas ilcitas, tambin ha hecho nfasis en la necesidad de respetar el estado de derecho, los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Un grupo importante de ONG, colombianas e internacionales, ha presionado para lograr una condena a la gestin del gobierno y un condicionamiento de la ayuda a resultados concretos en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario. Existe a su vez un consenso generalizado en promover un proceso serio de negociacin que haga posible la solucin pacca al conicto36. Tales exigencias fueron reiteradas en reunin de la mesa de donantes celebrada en Cartagena a principios de 2005. Aunque Colombia no se halla en el radar de la poltica exterior europea37, varios pases se han comprometido a apoyar nancieramente programas especcos, como el de prevencin del reclutamiento de nios combatientes y su reinsercin, el programa de familias guardabosques y la continuidad de los laboratorios de paz.
5. Regionalizar la estrategia de seguridad

ste ha sido uno de los objetivos ms difciles de lograr y tambin menos asertivos en implementacin de la estrategia internacional de Uribe. Los vecinos se han mostrado desconados e incluso amenazados frente a la aplicacin del Plan Colombia y sus efectos en las fronteras. Una propuesta inicial del gobierno colombiano para conformar una fuerza multinacional de intervencin fue rechazada de manera vehemente; igualmente los reiterados esfuerzos del gobierno para que los pases vecinos acojan y apoyen activamente
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www.minrelext.gov.co/mre/institucional/Estrategia%20Cooperacin1.pdf, p. 14. A esta reunin asistieron Argentina, Austria, Brasil, Blgica, Canad, Chile, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Gran Bretaa, Italia, Irlanda, Japn, Luxemburgo, Mxico, Noruega, Pases Bajos, Portugal, Alemania, Suiza, Suecia, la Comisin Europea, al igual que instituciones como la ONU y sus agencias, la Corporacin Andina de Fomento, el BID, el FMI y el Banco Mundial. Para el tema de las relaciones con Europa vase CARDONA Diego, Colombia y la Unin Europea: coincidencias y divergencias, en Sntesis 2002-2003. Anuario social, poltico y econmico de Colombia, Bogot, Iepri-Universidad Nacional de Colombia, Fescol y Nueva Sociedad, 2004. Golpe de realidad, en Revista Semana, febrero 15 de 2004, edicin 1137.

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Diana Marcela Rojas

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la estrategia colombiana frente a las FARC ha sido interpretado por muchos sectores en estos pases como una tentativa para respaldar y agenciar el inters de Estados Unidos por regionalizar la estrategia de seguridad frente a Colombia38.
5. Lograr respaldo internacional al proceso de negociacin con los grupos paramilitares

Para el gobierno Uribe el respaldo internacional, as como la legitimacin del proceso de negociacin con los grupos paramilitares, ha sido otro de los objetivos centrales de su poltica exterior. En virtud de ello se ha desarrollado una campaa para contrarrestar las crticas provenientes de ONG de derechos humanos y de algunos gobiernos y organismos multilaterales frente a la legislacin propuesta inicialmente como marco jurdico de la reinsercin de los grupos paramilitares. La presin internacional, al igual que las protestas de sectores nacionales, hicieron que el gobierno tuviese que modicar dicha propuesta tratando de mantener un precario equilibrio entre los estndares internacionales y la aceptacin de condiciones menos favorables por parte de los grupos paramilitares presentes en la negociacin. El gobierno adelant una ofensiva internacional con miras a presentar y defender ante la comunidad internacional la Ley de Justicia y Paz aprobada en junio del ao pasado.
III. EFECTOS Y RESULTADOS

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Una estrategia internacional no se puede evaluar de manera abstracta por s misma, sino en funcin de las metas trazadas y los resultados obtenidos. En este sentido las preguntas que es preciso plantearse son: - La conduccin de la poltica exterior colombiana durante el gobierno Uribe ha sido ecaz para la consecucin de los objetivos de la poltica de seguridad democrtica? - Cules han sido los resultados y los efectos del alineamiento de Colombia con Estados Unidos en la lucha global contra el terrorismo? - Resulta conveniente poner todos los huevos en la misma canasta, es decir, toda la agenda internacional del pas en funcin de la poltica hacia el conicto armado? - Cmo ven los actores internacionales involucrados los resultados de esta poltica, en particular Estados Unidos, pero tambin los pases vecinos y los pases europeos? Sin pretender ser exhaustivos en las respuestas, podemos establecer algunos elementos que contribuyan a hacer el balance.
Una poltica con dividendos

Si la estrategia internacional se mira en funcin de los objetivos propuestos, esto es, respaldar la poltica de seguridad del gobierno Uribe, la estrategia ha resultado exitosa fundamentalmente en tres frentes: la continuacin del apoyo norteamericano a travs del Plan Colombia, y con ello el ujo de recursos para garantizar la ofensiva militar contra la guerrilla, el ecaz aprovechamiento del entorno internacional a travs de una adscripcin del conicto armado colombiano en la lucha global contra el terrorismo, en la medida que le permite al gobierno mantener la visibilidad y el inters por el conicto bajo un discurso legitimador renovado, y un apoyo moderado y condicionado del proceso de negociacin con los grupos paramilitares.
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Para un anlisis detallado de las relaciones con los pases vecinos, vase el artculo de Socorro Ramrez publicado en este mismo nmero.

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La continuidad del apoyo estadounidense al Plan Colombia ha sido uno de los resultados ms signicativos de la estrategia internacional de la actual administracin; la ayuda no slo se ha mantenido en unos niveles estables, sino que adems se prev que se mantendr hasta el nal del mandato del presidente Bush. Ello parece asegurar la sostenibilidad de la estrategia militar ante el conicto armado, un logro nada despreciable de la poltica exterior del gobierno Uribe teniendo en cuenta que los intereses y los recursos de Estados Unidos han estado focalizados en la guerra en Irak. Desde que comenz el Plan Colombia, la ayuda sobrepasa los 5.000 millones de dlares, incluyendo el ao 2006; para 2007 Colombia recibira aproximadamente US$724 millones. En promedio, el 80% corresponde a ayuda militar y policial, y el 20% a los rubros dedicados a programas econmicos y sociales, tal y como se seala en los siguientes grcos.
Grfico 1 Ayuda norteamericana a Colombia, 1997. Millones de dlares.

Grfico 2 Ayuda norteamericana a Colombia, 1997-2006. Participacin porcentual de los programas

Fuente: http://ciponline.org/colombia/aidtable.htm anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 85-105

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Adems de garantizar el ujo de los recursos estadounidenses para la seguridad democrtica, el alineamiento con Washington posiciona a Colombia como el aliado ms el y como bastin de la defensa de la seguridad hemisfrica en una regin vista con preocupacin por el gobierno Bush, dada la llegada de gobiernos de tendencia hacia la izquierda en Amrica Latina y los desafos a la hegemona norteamericana por proyectos polticos radicales como el de Chvez39. En esta medida, los gobiernos de Bush y de Uribe se han prestado mutuamente buenos ocios para que, cada uno, desde su perspectiva e intereses, puedan legitimar el actual enfoque de la seguridad internacional. El primero, en sus intervenciones en el exterior tipo Irak, y el segundo, para resolver su propia guerra interna. En lo concerniente al respaldo al proceso de negociacin con los grupos paramilitares, una poltica que termin formando parte de la poltica de seguridad estratgica; como lo seala Francisco Leal40, el aval de Estados Unidos ha resultado indispensable. Al incluir a las AUC en la lista de grupos terroristas y solicitar en extradicin a los principales lderes de esa organizacin, ha presionado a esos grupos a buscar una salida negociada y tomar distancia tanto de sus mtodos como de sus vnculos con el narcotrco. Por esta va, Estados Unidos se ha erigido en el tercero en la mesa de negociacin, en el rbitro tras bambalinas, de cuyas decisiones en torno a la extradicin y la aceptacin de las condiciones que se pacten entre el gobierno y los paramilitares depende el xito o el fracaso ltimos de la negociacin. Aunque el gobierno norteamericano expres un modesto respaldo al proceso en sus inicios y lo condicion al cumplimiento de unos mnimos requisitos, hay la percepcin de que ante la magnitud y la amenaza que representa el fenmeno del paramilitarismo para el Estado colombiano, es necesario transitar por esta alternativa aun a costa de la justicia. Este respaldo se expresa tanto en apoyo poltico como en recursos. La Comisin de Relaciones Internacionales de la Cmara de Representantes de Estados Unidos autoriz el empleo de fondos destinados a Colombia para el proceso de desmovilizacin o desarme de los miembros de las autodefensas. Esta ayuda slo podr ser entregada si se cumplen tres condiciones:
Solo se dar fondos para aquellos individuos que hayan renunciado a la organizacin terrorista; el Gobierno de Colombia est cooperando de manera plena con Estados Unidos en materia de pedidos de extradicin que involucren a miembros de estos grupos; se halla establecido un marco jurdico adecuado para el desmantelamiento de las estructuras de estos grupos que balancee adecuadamente tanto la necesidad de reconciliacin como de justicia en cuanto a derechos humanos41.

A su vez, varios congresistas norteamericanos, al igual que la embajada estadounidense en Colombia, han planteado reparos al marco jurdico propuesto por el gobierno para el
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Al respecto fueron signicativas las manifestaciones de respaldo al gobierno Uribe en su viaje a Washington para el cierre de la negociacin del TLC, que aunque no resultaron muy efectivas dentro de la negociacin misma, s reejan las percepciones y una actitud favorable frente a la poltica de seguridad de Uribe. Editorial: Back Mr. Uribe The Washington Post, 17 de febrero de 2006. President Bush Welcomes Colombian President Uribe to the White House http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/02/20060216-4.html Vase artculo que aparece en este mismo nmero de Anlisis Poltico. Cmara de E.U. condiciona entrega de fondos para desmovilizaciones si se contina con extradiciones, en El Tiempo, junio 11 de 2005.

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proceso con los paramilitares42. Tales objeciones dieron lugar a nuevas modicaciones al proyecto gubernamental discutido en el Congreso colombiano43. A principios de febrero de 2006, el Senado estadounidense aprob una ayuda de hasta 20 millones de dlares para nanciar el proceso con los paramilitares, aunque exigi que Colombia coopere con la extradicin de stos. De otro lado, en 2004 la Organizacin de Estados Americanos, OEA, acept enviar una misin para la vericacin del proceso de paz con las AUC, dirigida por Sergio Caramagna, lo cual signic un importante respaldo internacional a la negociacin. Sin embargo, subsisten las dudas acerca de la estrategia de pacicacin con los grupos paramilitares dado que siguen detentando un poder econmico considerable que les permite seguir armndose y reclutando, as como controlar los gobiernos locales y penetrar las instancias de poder nacionales44. Como lo seala Rangel, pese a declarar estar comprometidos en un proceso de negociacin con el gobierno Uribe, el poder de los paramilitares no ha sido tocado con la implementacin de la poltica de seguridad democrtica45. En el ltimo informe presentado por la OEA, si bien el proceso de desmovilizacin ha reducido sustancialmente el nmero de hombres armados, no ha podido desmontar las estructuras paramilitares y mucho menos sus negocios ilegales46. Con los paramilitares, el gobierno no tiene un plan B en caso de que falle la negociacin. Esta poltica es la que mayores crticas ha suscitado entre los pases europeos y las ONG internacionales de derechos humanos, como lo demostraron los debates sobre la ley de alternatividad penal.
Los costos

De otra parte, aunque esta estrategia internacional ha reportado dividendos, ha implicado tambin unos costos importantes: en primer lugar, pese a que la instrumentalizacin de la poltica exterior del pas en funcin de una solucin al conicto armado se vuelve prcticamente un imperativo ante la agudizacin de la guerra, el cambio en el entorno internacional y el debilitamiento del Estado colombiano, la agenda internacional del pas se ha restringido a ciertos temas, quitndole dinamismo y posibilidad de desempear un papel ms activo en el contexto internacional y sobre todo en el regional. Esto tiene como costo una paradjica reprovincializacin de la visin internacional del pas en medio del proceso de internacionalizacin creciente de la poltica domstica. En consecuencia, la poltica internacional del pas slo se dene e implementa bajo el prisma de lo que sucede con el conicto armado y las opciones para su solucin. En esa medida, se ha convertido en una poltica activa a favor de su causa pero meramente reactiva en relacin con el resto
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Incluso el respaldo estadounidense tiene sus lmites, como lo demostraron las crticas por parte del embajador Word ante la decisin del gobierno Uribe de suspender la extradicin de Diego Fernando Murillo, don Berna. La actual administracin se haba comprometido a no negociar la extradicin como parte de sus conversaciones con los paramilitares. Gobierno hace concesiones en proyecto de ley de justicia y paz, en El Tiempo, martes 14 de junio de 2005. El propio embajador estadounidense hizo saber al gobierno nacional de su oposicin a la participacin abierta de candidatos cercanos a los sectores paramilitares en la actual campaa al Congreso. Y el gringo ah, en Revista Semana, febrero 5 de 2006, edicin 1240. RANGEL Alfredo, La sostenibilidad militar de la seguridad, conferencia preparada para l Foro Sostenibilidad de la seguridad democrtica, 23 de febrero de 2005. Disponible en www.seguridadydemocracia.org OEA denuncia clonacin paramilitar, en Revista Semana, marzo 2 de 2006, edicin 1243.

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de dinmicas internacionales. El pas no ha logrado establecer una posicin ms dinmica y propositiva en el mbito regional y mucho menos internacional, y en ese sentido sigue siendo cortoplacista y coyuntural y parroquial. En segundo lugar, el alineamiento con las polticas de Washington generan enormes desconanzas y distanciamientos con otros actores internacionales; en este sentido, Colombia ha perdido margen de maniobra y de negociacin con actores internacionales distintos a Estados Unidos, y se ubica en contrava de la tendencia en la regin por diversicar sus relaciones internacionales, buscar escenarios internacionales alternativos y establecer bazas de negociacin diferenciadas. En otras palabras, Colombia ha metido todos los huevos en una sola canasta, y aunque por ahora parezca ser la canasta de la gallina de los huevos de oro, nada puede asegurar que los equilibrios en el poder mundial no cambien hacia el futuro. Adems, al reforzar con su posicin la poltica unilateral de Estados Unidos, el pas contribuye a minar los esfuerzos de construir una agenda multilateral y ms consensuada. En tercer lugar, Colombia es percibida por sus vecinos no slo como amenaza a la estabilidad regional por el desbordamiento del conicto y sus efectos a travs de las fronteras (narcotrco, poblaciones desplazadas, incursiones guerrilleras, etc.), sino como un actor de desequilibrio regional al convertirse en el aliado privilegiado de Washington en lo que para algunos sera una estrategia de dominacin regional47. En la percepcin de algunos de nuestros vecinos, Colombia, en virtud del fortalecimiento de sus fuerzas armadas, de la transferencia de tecnologa, del ujo de informacin, de la modernizacin de su armamento, sera la plataforma por excelencia para la intervencin norteamericana en otros pases. Una cosa es, pues, Colombia metida en su propio conicto armado, y otra, Colombia respaldada por la mayor potencia militar del mundo. En cuarto lugar, una diplomacia que pone todos sus recursos en la bsqueda de apoyos polticos y econmicos, primero a la negociacin con los grupos armados, como durante el gobierno Pastrana y despus en una campaa para condenar a esos mismos grupos, como en el gobierno Uribe, aparece como errtica y contradictoria, porque se mueve bajo la lgica de la poltica domstica, y como sabemos, dentro del conjunto de las polticas pblicas, la poltica exterior de un pas suele ser una de las ms estables, tiende a ser en sus lneas generales ms una poltica de Estado que una poltica de gobierno. Vista desde afuera, Colombia aparece como un actor unitario y homogneo; al poner la poltica internacional al servicio de los imperativos domsticos, la poltica exterior pierde coherencia y credibilidad en el largo plazo. No olvidemos que an los tiempos de la poltica internacional se distinguen de los de las polticas nacionales, aunque en realidad cada vez ms lo que tenemos es un cruce de tiempos diversos, locales, regionales y globales, que hacen an ms confusas las agendas de poltica exterior. Esta inconsistencia en la agenda internacional se reeja en los reclamos de algunos actores internacionales que no entienden por qu en el lapso de un corto tiempo se pasa de pedir un respaldo a la negociacin y espacio de dilogos con los grupos armados ilegales, y luego se insiste en la condena de esos mismos grupos para despus solicitar apoyo y legitimar la negociacin con algunos de ellos pero con los otros no, en funcin de que unos seran ms o menos terroristas que los otros.
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Tal como lo mostr el incidente sobre el caso Granda entre Colombia y Venezuela en diciembre de 2004.

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En el caso de los pases europeos, el gobierno no ha logrado convencerlos de que se hayan logrado avances en el cumplimiento del acuerdo de Londres, rmado en julio de 2003. En ello la ley de Justicia y Paz y las condiciones en las negociaciones con los grupos paramilitares siguen siendo una fuente de enorme desconanza frente al gobierno Uribe. Incluso entre algunos sectores estadounidenses hay una fuerte crtica a los resultados del gobierno en materia de derechos humanos, que se traduce en condicionamientos a la entrega de la ayuda48. Finalmente, con respecto a la promocin de una cierta visin del conicto hacia afuera, el gobierno Uribe mantiene en general los mismos aliados que al inicio de su mandato, y hay que decir que no necesariamente por repetir en todos los escenarios habidos y por haber la misma cantilena de la amenaza terrorista, todos los actores internacionales adoptan la perspectiva del actual gobierno. En el caso de Estados Unidos, la coincidencia del discurso no slo se mantuvo sino que se profundiz, y no nicamente por razones pragmticas sino incluso por anidad ideolgica entre el gobierno Bush y el presidente Uribe; pero en el caso de otros actores, especialmente los pases europeos y los vecinos, el discurso de Uribe no deja de ser oportunista con la coyuntura internacional y poco convincente. Ello se debe tanto a la fragilidad y la confusin de los argumentos para sostener que en Colombia no hay conicto armado sino amenaza terrorista, como a la falta de pericia y de conocimiento del presidente Uribe cuando asume el papel de embajador plenipotenciario y termina generando animadversin en las audiencias internacionales que no adhieren a su visin. Hasta cierto punto, el alto grado de popularidad del presidente Uribe en el contexto interno es inversamente proporcional a su imagen internacional, especialmente en Europa. Adems, este estilo presidencial demuestra que una diplomacia profesional e institucionalizada sigue siendo ms til que los discursos altisonantes y voluntaristas49.
CONCLUSIONES

La decisin de poner la poltica internacional en funcin del conicto armado ha tenido efectos paradjicos; de un lado, ha resultado una estrategia exitosa en lograr respaldos internacionales a la poltica de seguridad, sin los cuales sera casi imposible solucionar el conicto armado dadas las interdependencias de los factores que alimentan la guerra y de las caractersticas del propio Estado colombiano; pero, de otra parte, ha abierto las compuertas a una mayor injerencia externa tanto en la dinmica misma del conicto como en sus posibles soluciones, con lo cual aparecen todas las posibilidades pero tambin todos los riesgos que implica internacionalizar la poltica domstica, ya no slo como un efecto derivado e imprevisto del proceso de globalizacin, sino como resultado de una decisin poltica expresa. De all un dilema que parece no tener salida: sin el concurso de otros actores internacionales no hay posibilidad real de resolver el conicto armado en Colombia, pero precisamente esta cada vez mayor incidencia hace tremendamente difcil un consenso
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Es el caso de la sancin impuesta por Estados Unidos a la base area de Palanquero a principios de 2003, y ms recientemente contra la Brigada XVII. 59 congresistas de E.U. piden no certicar el desempeo de Colombia en Derechos Humanos, en El Tiempo, 8 de marzo de 2006. Ello resulta particularmente lgido en el caso de la diplomacia colombiana en Europa, tal y como se evidenci en la gira del presidente por el viejo continente. Al respecto vase Golpe de realidad, en Revista Semana, febrero 15 de 2004, edicin 1137.

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respecto a esa solucin, complejiza enormemente el debate poltico y hace ms oscilantes las polticas implementadas. Dependemos, tanto en virtud de las circunstancias como tambin de las decisiones polticas domsticas, de las coyunturas internacionales, como lo demostr el efecto de los atentados a las torres gemelas; esto genera altos niveles de incertidumbre respecto al futuro de la guerra. Colombia es un buen ejemplo de que est sucediendo en el mbito de la seguridad lo mismo que ya sucede en el de la economa, en la medida en que las economas nacionales se integran a la economa mundial y a sus dinmicas, se reduce su margen de maniobra en las decisiones internas y se queda expuesto a los vaivenes de las crisis internacionales; en este sentido, estamos viviendo directamente los efectos de la globalizacin de las dimen50 siones securitarias de la poltica internacional . Aunque ello es una tendencia mundial en ascenso, a mi juicio, Colombia ha acelerado e intensicado ese proceso con la estrategia internacional adoptada. En suma, la poltica exterior del gobierno Uribe se ha denido en torno a la bsqueda de apoyos polticos y econmicos concretos; se redene y delimita hasta donde es posible la participacin internacional en la salida al conicto armado. En la actual estrategia internacional hay una mirada ms realista, que combina una actitud utilitarista y pragmtica del entorno internacional con un discurso voluntarista y doctrinario; esta actitud contrasta con la mirada ms idealizada y expectante sobre el papel de la comunidad internacional en la solucin del conicto armado que caracteriz al gobierno anterior.
[104] RECOMENDACIONES

No existe un paradigma de poltica exterior exitoso que Colombia est obligada a seguir; las experiencias de otros pases y sobre todo de los pases centrales pueden ser interesantes pero no siempre tiles, dados los recursos de poder y el margen de maniobra con que cuente un pas en un momento dado. Para el caso colombiano, considero que, dada la creciente internacionalizacin del conicto, fue una decisin acertada tratar de canalizar esa preocupacin e inters por el conicto colombiano, sobre todo teniendo en cuenta que pese a sus debilidades y baches, existe un Estado en condiciones de direccionar la internacionalizacin; la otra opcin era la de aquellos casos de conicto armado interno que se desbordan, en donde adems de no tener control sobre el territorio ni la poblacin, no hay institucionalidad ni capacidad de decisin poltica, y la comunidad internacional decide en unos casos o se ve obligada a intervenir discrecionalmente. Por supuesto no ha sido el caso nuestro, y por ello fue muy importante y acertada la decisin poltica de encauzar la presencia internacional en relacin con el conicto armado y su solucin. Ahora bien, la opcin no radica entonces en apertrecharnos de nuevo en un discurso nacionalista de defensa a ultranza de la soberana y de denuncia de cualquier forma de injerencia externa, como si todo lo que viniera de afuera estuviese contaminado. Se trata, ms bien, de aprender a moverse en esas arenas internacionales, tratando de aprovechar e incluso de crear condiciones que favorezcan los intereses nacionales, en este caso la resolucin del conicto armado. Otro asunto es que no exista consenso respecto a la manera de poner n a la guerra, pero eso no lo resuelven las instancias internacionales. As es que es por lo menos en los aos por venir resulta conveniente seguir fortaleciendo el
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FAZIO Hugo, El mundo en los inicios del siglo XXI. Hacia una formacin social global?, Bogot, CESO, Universidad de los Andes, 2004.

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mbito de la poltica internacional como sustento de la poltica domstica, aun teniendo en cuenta que eso puede tener efectos paradjicos y costos imprevisibles. Sea cual sea la estrategia de los prximos gobiernos frente al conicto armado, la poltica internacional seguir siendo un mbito fundamental para lograr el xito de tal poltica. En ese sentido, la experiencia adquirida a lo largo de los dos ltimos gobiernos, con sus errores y sus aciertos, debe ser capitalizada. Es por ello que cualquier programa de gobierno debe tener propuestas claras, coherentes y realistas sobre la poltica internacional; asimismo, el pas requiere con urgencia un cuerpo diplomtico profesional, bien preparado (los costos para el pas de que la funcin diplomtica siga sirviendo como botn politiquero saltan a la vista y han constituido retroceso del actual gobierno). Adems, es necesario un dispositivo diplomtico interinstitucional, centrado ya no slo en el Ministerio de Relaciones Exteriores, sino en capacidad de aprovechar los recursos humanos y materiales existentes en otras instituciones del Estado, siempre y cuando existan unas directrices claras y unas instancias de comunicacin y coordinacin. La diplomacia personalista que peca de provinciana y mal informada tambin tiene unos costos altos para el pas, ms an en un mundo en el que las declaraciones viajan a la velocidad de la luz y tiene como receptores actores muy diversos. Es necesaria entonces una estrategia de comunicacin ms asertiva y ponderada en el manejo de las relaciones exteriores del pas que tenga en cuenta las audiencias y las lgicas internacionales. Dada la relevancia del contexto regional, es posible ampliar los mrgenes de maniobra del pas y avanzar en los objetivos propuestos sin perder los aliados estratgicos. La relacin con los pases vecinos es crucial en la poltica de seguridad del pas. Si bien esas relaciones han sido difciles y cargadas de conictos, reclamos, malos entendidos y desconanza mutuas en los ltimos tiempos, lo cierto es que el pas ya vena desarrollando de tiempo atrs mecanismos de dilogo y concertacin para el manejo de las fronteras. Es necesario fortalecer y ampliar esos mecanismos. As mismo, Colombia no puede seguir aislndose del contexto regional; aun en la defensa de sus propios intereses y posiciones, las posibilidades de lograr puntos de acuerdo en algunas temticas y de establecer mecanismos de cooperacin ms estrechos siguen siendo objetivos deseables. Es justamente en este escenario regional en donde Colombia puede pasar de una diplomacia defensiva a una ms propositiva y cooperativa. Finalmente, el alineamiento estratgico con Estados Unidos tiene varios aos por delante. Esa alianza puede resultar mucho ms provechosa en la medida en que el pas aprenda a utilizar los espacios de negociacin y entienda las dinmicas polticas de la potencia, sobre todo teniendo en cuenta que la poltica exterior de Estados Unidos est fuertemente vinculada a las lgicas y las dinmicas de su poltica domstica. Colombia est en mora de conocer ms de cerca a su aliado principal; un paso adelante ha sido la estabilidad y el aprovechamiento de las experiencia de los ltimos aos por parte de la representacin diplomtica en Washington, ejemplo que, por lo dems, debera reproducirse en otros escenarios internacionales; sin embargo, no es suciente. No deja de ser sorprendente el poco inters que existe tanto en el estamento poltico, en las instituciones pblicas, as como en las universidades por conocer y analizar ms concienzuda y sistemticamente la poltica estadounidense y sus implicaciones para la relaciones con el pas. Y lo mismo puede ser sealado en relacin con otros socios y aliados potenciales. El pas est en mora de institucionalizar espacios de reexin y anlisis que le permitan apoyar una estrategia ms ecaz de internacionalizacin del conicto y de sus salidas.

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Estrenando sistema de partidos


Francisco Gutirrez Sann*

RESUMEN La primera parte de este artculo est dedicada a los dos grandes cambios institucionales en Colombia relacionados directamente con el sistema de partidos, que tuvieron lugar en el perodo la reforma poltica y la reeleccin--, con una breve referencia a sus respectivas prehistorias. La segunda se concentra en lo que ha ocurrido dentro de los partidos tradicionales. La tercera parte trata sobre el uribismo y las mayoras de las que ha gozado en su primer cuatrienio. Palabras clave: sistemas de partidos, reforma poltica, Colombia. SUMMARY The rst part of this article is dedicated to the two big institutional changes in Colombia related directly with the system of parties that is took place in the period-the political reformation and the reelection-, with a brief reference to its respective prehistories. The second concentrate on what has happened inside the traditional parties. The third part is on the uribismo and the majorities about those that it has enjoyed in its rst cuatrienio. Key Word: systems of parties, politics, Colombia reforms
FECHA DE RECEPCIN: 5/2/2006

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FECHA DE APROBACIN: 10/2/2006

* Profesor del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. El autor se apoya aqu anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 106-125 en su investigacin Partidos polticos en Colombia, conanciada por Colciencias.

ISSN 0121-4705

1. INTRODUCCIN

on respecto de los partidos, el cuatrienio de lvaro Uribe Vlez ha sido tan agitado, que es difcil resumir en un solo texto todos los eventos y procesos signicativos que han tenido lugar. En realidad, el tema de los partidos en el gobierno de Uribe se podra enfocar desde dos ngulos claramente diferenciables. En primer lugar, preguntarse cul ha sido la poltica del presidente y de su equipo frente a los partidos, cmo han intentado transformar (o preservar) el marco institucional y contextualizar su propia accin poltica. En segundo lugar, tratar de caracterizar los grandes cambios (si es que se han producido) que hacen que en algunos sentidos el sistema actual1 sea cualitativamente diferente al de antes de 2002. Una y otra dimensin estn interrelacionadas, de suerte que parece necesario tratarlas ambas, aun a costa de perder, por restricciones de espacio, detalles importantes a lo largo de la exposicin. El plan de ataque es el siguiente. La primera parte est dedicada a los dos grandes cambios institucionales relacionados directamente con el sistema, que tuvieron lugar en el perodo la reforma poltica y la reeleccin, con una breve referencia a sus respectivas prehistorias. La segunda se concentra en lo que ha ocurrido dentro de los partidos tradicionales. Sigo la casi unnime convencin de tratarlos en conjunto, aunque un lento proceso de digestin de una gran masa de material emprico me ha ido convenciendo de que ella (la convencin) probablemente sea errada2; an ms, mostrar que los azules y los rojos tienen trayectorias de evolucin diferenciadas y se enfrentan a tensiones distintas. La tercera parte trata sobre el uribismo. Diversos sondeos de opinin han conrmado de manera un poco abrumadora las aplastantes mayoras de las que ha gozado Uribe en su primer cuatrienio. En poltica nada est escrito, pero su posicin para las elecciones de 2006 es extremadamente favorable, sobre todo despus de la contundente, y no tan obvia, victoria en las parlamentarias de marzo3. Es inevitable y a eso se dedica la seccin cuarta referirse a la izquierda. Esto ya es sntoma de que algo ha cambiado. Reducida durante muchos aos a una fuerza puramente marginal debido a su propia incapacidad, a cierres institucionales, a la represin, o a diversas combinaciones de los tres factores ahora es una parte importante del panorama. Ha conquistado casi todos los premios gordos de los gobiernos subnacionales, con administraciones que van de lo decoroso a lo bueno, tiene una bancada parlamentaria de primer nivel, y juega en un contexto latinoamericano favorable. Ms an, la reforma poltica de 2003 la oblig a unirse4, y pronto, haciendo honor a su nombre, se convirti en otro polo de atraccin. En las conclusiones sugiero que ha habido una interesante re-ideologizacin de la poltica colombiana.
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En adelante, utilizar la elipsis sistema por sistema de partidos. Un texto temprano que muestra que el venerable aforismo olivos y aceitunos todos son unos no necesariamente quedaba muy bien parado ante el anlisis sistemtico de HOSKINS y Swanson, APolitical party leadership in Colombia@, en Comparative Politics, n 6, 1974, pp. 395-423. Ntese que se escribi en el que fue posiblemente el perodo de mayor convergencia de los tradicionales. Lo que hace menos comprensible su obvia pugnacidad hacia sus adversarios, que no se detiene ante la utilizacin de golpes bajos. Para los iniciados: esto es muy buen ejemplo de la necesidad de endogeneizar el anlisis del cambio institucional. Antonio Navarro y otros lderes de la izquierda promovieron incansablemente la reforma, porque saban que servira para cohesionar sus las; basta revisar sus declaraciones y posiciones para ver que tenan el panorama perfectamente denido. Aqu queda claro que la reforma estaba a aos luz de ser un acto de ingeniera.

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Estrenando sistema de partidos

Francisco Gutirrez Sann

Estrenando sistema de partidos

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El gran supuesto del que parto es que, en efecto, se produjo en 2002 el deshielo del sistema. Me reero, claro, a la conocida tesis de Rokkan5. Segn ella, los sistemas europeos se constituyeron sobre grandes fracturas histricas (cleavages). Las sociedades europeas experimentaron profundas transformaciones sociales y tecnolgicas despus de consolidados sus sistemas, pero en cambio stos permanecieron relativamente estables. As, los partidos y los sistemas son ms viejos que los electores. Rokkan argumentaba que ese congelamiento era caracterstico de los sistemas consolidados, y que se poda medir a travs por ejemplo de la delidad del voto de distintos sectores de la poblacin con determinados partidos (es decir, de patrones de voto estables). Diversos trabajos empricos conrmaron la validez del concepto, aunque posteriormente qued en claro que muchos de los sistemas se descongelaron en las dcadas del ochenta y del noventa del siglo pasado6. En Colombia, el proceso de deshielo ha tenido avances y retrocesos, pero creo que se puede sustentar que 2002 fue un salto cualitativo. Es algo que ya se ha anunciado antes, aunque creo que bsicamente por las razones equivocadas. Explicar por qu, en efecto, 2002 es un punto de quiebre y otras fechas anteriores digamos 1970 no lo son, no es tan sencillo, y requiere un tratamiento aparte. Las fuerzas tradicionales cayeron sistemticamente en los 30 ltimos aos en trminos de la porcin de sillas que captan en el parlamento7, y la principal fuerza del viejo sistema bipartidista el liberalismo fue perdiendo pie ante amplios sectores de la opinin. El socio menor dej de ser un partido nacional, y los rojos pronto podran dejar de serlo.
[108] 2. LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES

Para entender las dinmicas institucionales de este cuatrienio, vale la pena remontarse a un perodo que a muchos parece ya la prehistoria: la Constitucin de 1991. Uno de los objetivos de las diversas fuerzas que conuyeron en ella fue jubilar a la clase poltica tradicional. Con ese n, apoyndose en un diagnstico a la sazn casi unnime, se caracteriz al sistema colombiano como cerrado y excluyente, y se le intent abrir bajando las barreras a la entrada a nuevos competidores8. Sin embargo, en las elecciones parlamentarias de 1992 y 1994 se vio que el viejo pas era ms persistente de lo que se crea. Los polticos tradicionales an captaron la mayora de los votos, as que por muchas razones los cambios constitucionales no produjeron la anhelada renovacin de las costumbres polticas. Pero esa capacidad de supervivencia coexista con un creciente malestar contra ellos. El gobierno Samper (1994-1998) presenci un enorme escndalo de narco-corrupcin, que profundiz el foso entre amplios sectores de la opinin y los partidos. No es sorprendente, pues, que este perodo se viera caracterizado por: a) la aparicin de muchas
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ROKKAN Stein, Peter Flora, Stein Kuhnle, Derek Urwin, State formation, nation building, and mass politics in Europe, Oxford University Press, 1999. LIPSET Seymour, Rokkan Stein, Party systems and voter alignment. Cross national perspectives, Free Press, New York, 1967. MAIR Peter, AThe freezing hypothesis: an evaluation@, en Lauri Karvonen, Kuhnle Stein (eds.), Party systems and voter alignment revisited, Routledge, London, 2001, pp. 27-45. Aunque el lector atento notar que si se toma como principio de la serie 1958, la historia aparece un poco distinta: un primer ciclo de deterioro de los tradicionales, durante el FN, seguido por una recuperacin, y un segundo ciclo de deterioro que no sabemos cmo terminar. Por eso la cuestin exige una discusin ms cuidadosa (Gutirrez, en preparacin). Como he mostrado en otra parte, la hiper-fragmentacin precedi a dichos cambios (Gutirrez, 2004; ver tambin en preparacin).

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nuevas fuerzas (explosin); b) la desestructuracin de las viejas, con una cantidad grande de polticos tradicionales buscando nuevos horizontes y nichos electorales (implosin). Es decir, compitiendo con los tradicionales no haba una sino dos especies: polticos nuevos y transicionales (ex-tradicionales que buscaban reinventarse, Gutirrez, 2001). Una vez uno se ha apercibido de esta re-categorizacin bsica, se da cuenta de que el gran ganador desde el n del gobierno de Samper hasta hoy fueron los transicionales. Fueron ellos quienes rompieron el monopolio bipartidista. Fue Noem Sann quien dio el primer campanazo de alerta con sus excelentes resultados en 1998; y fue Uribe quien nalmente salt la barrera de la alternacin presidencial en 2002. De pronto, se vio que se poda aspirar a ganar cualquier eleccin con un marbete diferente al del rojo o el azul. En esta situacin indita, haba dos grandes estrategias en competencia. Por una parte, estaban los lderes de todas las fuerzas representadas en el parlamento que, bajo el doble impacto de la explosin y la implosin, encontraban cada vez ms difcil solucionar los problemas de accin colectiva que enfrenta cualquier asociacin poltica. Aquellos polticos prcticos que por diversas motivaciones las posibles combinaciones entre estrategia, conviccin y tradicin queran actuar en el marco de un partido sentan que la hiperfragmentacin colombiana era el terreno ms hostil para desarrollar sus actividades. Y entre diversos sectores polticos, sociales e intelectuales, se haba llegado a la conclusin de que la hiper-fragmentacin era nociva y muy peligrosa, y que la criminalizacin del sistema que haba llegado a niveles intolerables era al menos en parte producto de la irresponsabilidad y vulnerabilidad a la penetracin maosa de partidos altamente des-institucionalizados. En la medida en que esa gran reforma que fue la Constitucin de 1991 no haba obtenido sus objetivos jubilar a la mala poltica y volver a meter al sistema dentro de la legalidad, desde el gobierno de Samper, y sobre todo del de Pastrana, se hicieron varias propuestas de reforma que por diversas razones terminaron abortando9. As, sobre todo en el liberalismo y en la izquierda, las voces en pro de una reforma poltica que forzara un mnimo de cohesin se hicieron cada vez ms fuertes. El proceso estuvo liderado por Rodrigo Rivera en el liberalismo y Antonio Navarro en la izquierda, entre otros, y fructic en un acto legislativo de iniciativa parlamentaria que a la postre sera aprobado en 2003 y aplicado ya en las elecciones de ese ao. El instrumento introdujo varios cambios importantes: una nueva frmula electoral, voto preferente, umbral y listas nicas por circunscripcin para cada agrupacin. La reforma permita garantizar a los polticos individuales un margen de maniobra a travs del voto preferente pero a la vez ofreca estmulos reales en favor de la cohesin. Por otra parte, el presidente tena frente a s un panorama y un sistema de incentivos bastante diferentes. Primero, un aspecto central posiblemente tan importante como la provisin de la seguridad en el xito de Uribe fue su capacidad de venderse como el candidato de la lucha contra la corrupcin10. En sus Cien puntos, el programa de campaa, se destaca permanentemente la lucha contra la politiquera (un lenguaje que
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El lector recordar la solemne declaracin de Fabio Valencia Cossio al principio de la administracin Pastrana: O nos reformamos o nos reforman. Como se ver, la disyuntiva result bsicamente correcta. Por lo dems, en las campaas de Pastrana y Uribe la promesa de reforma poltica tuvo un lugar prominente en la agenda. GUTIRREZ Francisco, La radicalizacin del voto en Colombia, en Gary Hoskin, Rodolfo Masas, Miguel Garca (Compiladores): Colombia 2002. Elecciones, comportamiento electoral y democracia, Uniandes-Fundacin Konrad Adenauer, Registradura Nacional, Departamento Nacional de Planeacin, Bogot, 2003, pp. 87-114.

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el presidente ha mantenido, con decreciente verosimilitud, hasta hoy), y se propone la reduccin del parlamento. As, aunque la reforma tena aspectos muy parecidos a los contenidos en el referendo, esto no puso de acuerdo a Uribe y al Congreso; se convirti ms bien en un nuevo motivo de tensin entre ellos. El referendo originalmente estaba redactado en un lenguaje que no dejaba lugar a dudas sobre quin era el culpable de los males nacionales (los polticos!), aunque la Corte Constitucional y otros mecanismos de control produjeron la versin ms equilibrada que nalmente se someti al escrutinio ciudadano11. Uribe, en suma, estaba interesado en denunciar y golpear al congreso y a la clase poltica, no en que ella se reformara, y esto implic roces serios incluso con su propia bancada12. Entre la aprobacin del referendo y la de la reforma hubo una carrera estilo Frmula 1, y ni al presidente ni a sus amigos les produjo mucha gracia el que a la postre ganara esta ltima. En segundo lugar, Uribe subi al poder con el voto de tres nichos electorales13. Captur casi la totalidad del electorado azul, ms de la mitad del liberal, y la mayora del independiente. Esto es notable, porque para las personas de origen liberal ha sido difcil acceder a la votacin independiente o conservadora y viceversa. En particular, Uribe demostr que el gran problema que enfrenta en Colombia alguien que quiera mantener mayoras presidenciales slidas -armar un discurso que apele simultneamente al electorado tradicional y al independiente- era soluble14. Pero precisamente por ello para l es estratgicamente indeseable dejarse capturar por alguno de sus mltiples auditorios, esto es, circunscribirse al mbito de una sola sigla. As que se ha esforzado por mantener sus opciones abiertas; por ejemplo, nunca ha negado ser liberal, y tuvo el apoyo de numerosos movimientos y personas disidentes de origen liberal. De esta manera, el uribismo qued atrapado entre dos grandes impulsos: el ideolgico-discursivo, que denunciaba la corrupcin, la frivolidad y la volatilidad de la vieja poltica, y que por consiguiente deba adherirse as fuera verbalmente al modelo ideal de partido nacional cohesionado; y el estratgico, que exiga que el presidente se colocara por encima (y a la vez lejos) de cada sigla particular15. Uno y otro se manifestaron persistentemente a lo largo del cuatrienio. El gobierno se distanci cuanto pudo de la reforma poltica parlamentaria, pero el ministro del Interior castig severamente al partido conservador por haber impulsado, contra el querer de liberales e izquierdistas (ms atrados por el modelo socialdemcrata), el voto preferente16. De hecho

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Y a esa moderacin se debe atribuir su relativo poco xito. Digo relativo, porque en todo caso las mayoras estuvieron del lado de Uribe en cada una de las preguntas, pero salvo en una el referendo no obtuvo la participacin requerida. Se acabaron mayoras Uribistas, en El Tiempo, 21 de noviembre de 2003, p. 1-3. Congreso toma distancia, en El Tiempo, 1 de junio de 2003, p. 1-8. Aqu ano y corrijo la interpretacin de Gutirrez, 2003. En esa medida su comparacin con la cuadratura del crculo es desafortunada. Ntese que tal divisin es til a los propsitos de esta narrativa, pero un poco mecnica. El inters estratgico conua con una dimensin ideolgica importante y novedosa en el contexto colombiano, el ardiente personalismo de la corriente de Uribe y el deseo de construirlo como caudillo indispensable. El propio Uribe ha contribuido a ese esfuerzo, declarando que mira a la nacin con ojos de padre. Igualmente, Uribe haba adherido a la democracia participativa en sus 100 puntos que eso no era slo verbal lo muestran sus Consejos Comunales--, y eso implicaba, al menos en este contexto, una cierta simpata con la antipoltica. Londoo, a limar asperezas, en El Tiempo, 3 de mayo de 2003, p. 1-6.

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hubo debates pblicos en el que varias de las guras del entorno uribista discutieron si era conveniente o no crear un partido17. Durante todo el proceso de reeleccin el otro cambio vital en las reglas de juego electorales el uribismo se dividi entre los pro y anti partido. Los primeros lograron la formacin del Partido de la U, pero pronto se vio que no slo sera imposible cohesionar la profusin de banderas uribistas bajo un marbete nico, sino que el propio presidente preferira mantenerse a distancia, dejando que todos los arroyos conuyeran en su nombre18. En tercer lugar, e ntimamente relacionado con lo anterior, el uribismo ha estado asociado con y ha alimentado con entusiasmo a una veta patritica muy cercana al sector privado que espera un revival colombianista (los buenos somos ms) del cual el presidente sera el emblema19. Desde esta perspectiva, Uribe est ms all de la poltica, no tanto porque sta sea mezquina y corrupta, sino porque la nacin est por encima de los partidos20. Partidizar a Uribe sera desnacionalizarlo. Por eso, la verdadera reforma poltica del uribismo es la reeleccin inmediata de presidente de la Repblica. No sobra insistir en la gran novedad de esta iniciativa en el contexto de nuestra tradicin republicana. La Constitucin de 1991 haba dado un paso ms all de las prcticas dictadas por la tradicin, y haba prohibido por completo la reeleccin presidencial. Pero ya en el perodo de Pastrana haba habido voces conservadoras a favor de ella, puestas en sordina por la precipitada cada del entonces presidente en los sondeos de opinin. Con la enorme popularidad de Uribe, es natural que la idea hubiera revivido. Uribe dej taimadamente que sus amigos la impulsaran, ya que el caudillo era indispensable e irremplazable21. Era obvio que las mayoras parlamentarias uribistas haran pasar la propuesta, y lo que debe asombrar ms bien son los tropiezos iniciales con los que se encontr22. Es que, en efecto, varios cdigos fundamentales de la vida pblica colombiana, sobre todo la no participacin de funcionarios en poltica, quedaban en cuestin23. Un sector importante de la oposicin jug sus restos a una eventual declaratoria de inconstitucionalidad por parte de la Corte. La reaccin de varios escuderos uribistas, incluidos el ministro de la poltica y parlamentarios tanto conservadores (Ciro Ramrez) como de origen liberal (Mario Uribe), fue poner en tela de juicio el control constitucional y llamar a la poblacin a tomar cartas en el asunto. El presidente tuvo que pedir excusas no sera ni la primera vez ni la ltima-- ante la protesta airada de la
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Si a la reeleccin, pero sin un partido uribista, en El Pas, 4 de febrero de 2004, p. A5. Despus de mil maniobras y reuniones delicadsimas con los movimientos uribistas decidi inscribir su candidatura apoyado en las rmas de sus electores, para no privilegiar ni relegar a nadie. La palabra Colombia por lo dems se encuentra en la mayora de los marbetes que apoyan a Uribe. De hecho, Uribe utiliz la famosa frase del general Herrera en una carta al Partido Conservador, en la que aceptaba su apoyo pero se reservaba el derecho a la independencia. Mataba as tres pjaros de un tiro: obtener sin costos el apoyo azul, invocar sutilmente frente a los rojos su proveniencia liberal, y sentarse en un pedestal, por encima de las pequeas luchas cotidianas. La irona es que esas declaraciones se hacan en un momento en que todas las reas del espectro poltico se poblaban de lderes de primer nivel, como haca mucho no se vea en el pas. Se hundi la reeleccin, en El Tiempo, 29 de octubre de 2003, p. 1-3. Tambin varios de los pesos y contrapesos ideados por la Constitucin quedaron fuera de lugar. Por ejemplo, la carta haba ideado el perodo del scal para que cada presidente fuera scalizado por alguien nombrado en una administracin anterior.

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Corte. Despus de una interminable espera, esta declar la constitucionalidad del acto legislativo que introduca la reeleccin inmediata24. Vale la pena detenerse un instante en los efectos institucionales tanto de la reforma poltica como de la reeleccin. La primera parece defenderse sola. El grado de descomposicin y des-institucionalizacin de la poltica colombiana en 2002 era, en efecto intolerable. La lista nica es un gran progreso. El voto preferente ms bien va en la otra direccin desvertebra a los partidos y quita poder a una maquinaria exasperantemente dbil, pero hay que tener en cuenta que los polticos prcticos que impulsaron el proceso se enfrentaban al doble problema de mantener la existencia de sus agrupaciones y solucionar sus problemas internos de accin colectiva. Es posible por diferentes razones que muy pocos candidatos estn dispuestos ya a aceptar el bolgrafo, esto es, la imposicin desde Bogot de las decisiones crticas, en particular el orden de los nombres en un sistema de listas bloqueadas y cerradas. Aunque fue el conservatismo el que con ms ahnco defendi el voto preferencial para los azules era literalmente un problema de vida o muerte, como se ver en la prxima seccin se puede constatar fcilmente que todas las agrupaciones han encontrado en l la manera de solucionar sus complejas negociaciones internas25. Pero todo esto pone al analista frente a una posicin difcil. La mayor expectativa con respecto de la reforma era lograr disminuir el nmero de listas, tanto por medios mecnicos (prohibiendo a cada partido presentar ms de una) como por medio de incentivos poderosos y claros (el establecimiento de un umbral para llegar al parlamento y el cambio a una frmula electoral menos proporcional que castigara con mayor severidad a las agrupaciones pequeas). La consecuencia tambin sera doble. Primero, disminuir el nmero de partidos. Algunos formadores de opinin y acadmicos haban entrado en una suerte de subasta para ver quin poda contar ms partidos en Colombia, pero al margen de aquella competencia ms bien bizarra era obvio que en el pas haba una proliferacin barroca de siglas que, en lugar de ampliar el abanico de opciones, confundan al elector. Segundo, cortar de tajo el problema de muchas listas por partido; la implosin de las grandes fuerzas en Colombia haba llegado a extremos inauditos. Al tratar de solucionar las fallas de accin colectiva entre los polticos, la reforma les estaba ayudando a los partidos a cumplir varias de sus funciones vitales, entre ellas quizs la central, agregar preferencias. Sobre esto no hay ninguna duda. Sin embargo, los avances reales obtenidos a travs de la reforma en trminos de su capacidad de domesticar la tendencia a la fragmentacin no son tan fciles de evaluar. Contrariamente a las expectativas de los ms entusiastas, se presentaron al Senado 20 listas, lo que muestra una fragmentacin

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No soy jurista, y estoy convencido de que los magistrados de la Corte Constitucional toman muy seriamente su independencia. Creo sin embargo que desde una perspectiva poltica no pareca muy real esperar que el control constitucional impidiera la participacin de un candidato que tena ms de la mitad de las preferencias entre la poblacin, y un apoyo abrumador de las lites socio-econmicas. La evidencia es abrumadora: aunque la reforma deja en libertad a cada partido para optar por listas con o sin el voto preferente, en las elecciones del 2006 solamente, que yo sepa, los movimientos independientes altamente personalizados escogieron la segunda modalidad (Visionarios y pealosistas; me parece que tambin el cristiano MIRA, Movimiento Independiente de Renovacin Absoluta). Dejen Jugar al Moreno tambin quiso lanzar una lista cerrada, pero en el proceso de negociacin con Arias pas a abierta. Para fuerzas en proceso de formacin como el Polo, el voto preferente ha sido una bendicin, aunque incluso entonces se enfrentaron a problemas por el orden dentro de la lista (cfr. infra).

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intrnseca persistente26. Hubo, es cierto, algunas agregaciones interesantes: la fusin de Alas y Equipo Colombia, por ejemplo, que sin embargo termin saliendo costosa (con la salida de varios congresistas del conglomerado inicial porque la unin les obligaba a hacer sacricios); la adhesin de un grupo cristiano a Cambio Radical y, bastante espectacularmente, la unidad de la izquierda, que se ha mantenido por encima de mltiples divergencias. A la vez, un fenmeno que no exista en Colombia y que era endmico en Brasil y Ecuador se ha manifestado con enorme virulencia: los cambios de camiseta. Hay polticos que han entrado y salido de un mismo partido dos, tres y ms veces (Juan Manuel Santos y Enrique Pealosa son los casos ms espectaculares y, si se me permite decirlo, irritantes27), o que han pasado por tres, cuatro o cinco banderas en un tiempo cortsimo. Armando Benedetti fue serpista, miembro de Cambio Radical, y ahora del Partido de la U. Zulema Jattin, liberal, se volvi uribista, despus form un grupo parlamentario que volvera al partido, nalmente se decant por el uribismo. Rafael Pardo, liberal, uribista, liberal. Mara Emma Meja, liberal serpista, independiente (como candidata a la alcalda de Bogot), liberal, aspirante al Polo, ahora en proceso de bsqueda. Estas slo son muestras de una lista larga; si hace 20 aos era raro que un poltico hubiera pasado por dos partidos en toda su trayectoria, y casi imposible por tres, hoy en da el promedio de partidos por trayectoria debe de estar por encima de tres28. Quizs quien mejor ejemplique el nuevo comportamiento es la parlamentaria Roco Arias: primero liberal, si no estoy mal, se hizo elegir al congreso con su propia agrupacin, pas despus al Partido de la U, fue expulsada por sus vnculos pblicos con los paramilitares, y a partir de entonces golpe a las puertas de Colombia Democrtica, Colombia Viva (creo), Convergencia Ciudadana, Dejen Jugar al Moreno, y el Movimiento Comunitario, desembocando en Dejen Jugar al Moreno. En el camino ofreci sus servicios al Polo Democrtico Alternativo29. Se mostr dispuesta a entrar a ocho partidos diferentes en menos de dos semanas! S, es un caso extremo. Pero buena parte de los polticos ha perdido toda nocin de delidad con respecto de un partido, y al decidir en qu lista entran actan como individuos que escogen cuidadosamente los mejores platos en un men. Ms an, uno podra preguntarse si con el voto preferente la fragmentacin de listas simplemente se maquill. En realidad, en
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Que quizs podra ser eliminada introduciendo una reforma an ms radical, pero entonces podra suceder que las presiones para poder expresar la fragmentacin se volveran enormes, precipitando a su turno una contrareforma, como sucedi en Ecuador. Los diseos institucionales son endgenos, y en todo caso algo muy, muy lejano de la ingeniera. An as, me atrevera a sugerir que se piense en diseos para controlar el cambio de camisetas. Pealosa inici como miembro del Partido Liberal. Despus, se volvi liberal-independiente, y nalmente independiente. Retorn repentinamente al liberalismo en 2005 como candidato presidencial, pero al poco tiempo se retir abruptamente y decidi encabezar una lista para Senado. Cuando el Consejo Nacional Electoral prohibi a todos los candidatos poner su foto en el tarjetn electoral, se quej amargamente contra esa maniobra de los polticos tradicionales que quieren impedir que surjan nuevas fuerzas. Al parecer, cuando deca esto estaba genuinamente conmovido. Claro, el conteo juicioso se puede y debe hacer, al menos con aquellos que estn en el plano parlamentario o ms (pues sus idas y venidas son registradas por la prensa). En los niveles departamental y municipal la promiscuidad poltica podra ser bastante mayor. Fue rechazada altivamente. Pero su oferta no fue producto de una imaginacin calenturienta. La parlamentaria Arias seguramente estaba inspirndose en el ejemplo de Convergencia Ciudadana, movimiento al que mltiples indicios vinculan con la corrupcin y la parapoltica, dirigido por un ex-guerrillero, y en el que participa un reinsertado prominente (Rosemberg Pabn).

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este terreno es difcil trazar la raya de un antes y un despus. Un primer criterio es el ndice de dispersin electoral que se utiliza de manera estndar. En el cuadro 1 se muestra su evolucin entre 1970 hasta 2002. En la dcada de los noventa uctuamos entre tres y cuatro partidos efectivos; de alguna manera, esos eran los grandes factores subyacentes de nuestra competencia poltica (liberales, conservadores, independientes, fuerzas regionales) Cmo ser en 2006? Sospecho que el nmero efectivo de partidos aumentar, y que el desaforado carrusel de cambio de camisetas va a continuar30. En sntesis, la reforma ha producido avances sustanciales como la lista nica pero sus efectos en trminos de fragmentacin no son tan obvios como han credo algunos analistas que hacen gala de un optimismo panglossiano.
C ua d r o 1 Evolucin de partido efectivo senado y cmara
Partido efectivo para elecciones a Congreso 1970-2002 Ao 1970 1974 1978 1982 Senado 2,94 2,17 2,01 1,97 2,46 2,22 2,91 2,82 3,77 7.84 Camara 2,98 2,28 2,06 1,98 2,45 2,18 3,01 2,71 3,17 5.75

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1986 1990 1991 1994 1998 2002

Fuente: Clculos propios con base en datos de la registradura nacional

Qu decir de la reeleccin? Mientras que para la galera se ofreca el argumento del carcter irremplazable del presidente-caudillo o, en una versin carente de un mnimo de dignidad republicana, tambin del padre (que tanto hace falta a la nacin al decir de Luis Carlos Restrepo)31 un conjunto de funcionarios y acadmicos desarroll un discurso ms articulado, que podra resumirse en tres grandes argumentos. Primero, tanto Uribe como la reeleccin gozaban del apoyo ampliamente mayoritario de los colombianos; se trataba de apelar pues al pueblo, en el espritu de la Constitucin de 1991. Segundo, la reeleccin es un mecanismo para promover el buen gobierno, en la medida en que ofrece
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Se podra contra-argumentar que al medir la dispersin antes de 2006 habra que hacerlo por listas y no por partidos, pero eso no parece bueno. Sera lo mismo que confundir una faccin y un partido, cosa contra la que Sartori advierte convincentemente. SARTORI Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, Alianza, Madrid 1999. Otro argumento que se utiliz es que, mientras que las FARC tenan 40 aos de estabilidad en sus polticas, el Estado apenas tena cuatro. Es una ocurrencia particularmente outr, pero no la trato aqu porque no atae directamente al tema.

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un premio a quienes hayan hecho buenas presidencias, y de hecho tambin puede actuar como cohesionador del sistema. Tercero, es prctica extendida en los pases desarrollados. De los tres, de lejos es el primero el que me parece ms fuerte. El segundo simplemente ignora tanto la existencia de los partidos como la cantidad de mecanismos que tienen las sociedades contemporneas para recompensar o castigar a los gobernantes individuales. El tercero tampoco es muy impresionante (menos an en boca de gentes que cada vez que les conviene sacan a relucir el aforismo no gobernamos para Dinamarca sino para Cundinamarca). Pero el primero s. Esa invocacin al pueblo puede ser oportunista, e implicar un sacricio de liberalismo en aras de la democracia en el estilo tpico de los hiper-presidencialismos del mundo andino. Pero un presidente que en el cuarto ao de su mandato tiene alrededor del 70% de apoyo este es un resultado que aparece en todos los sondeos que yo conozco es una realidad poltica contra la que muchos razonamientos y nuras jurdicas pueden chocar y romperse en pedazos. Como fuere, tanto la reforma como la reeleccin han cambiado tangiblemente la forma en que se hace poltica en Colombia. Cmo han procesado los partidos las nuevas realidades?
3. LOS PARTIDOS TRADICIONALES

Los tradicionales han venido en un declive continuo. Por ello, y por las oleadas de abandono hacia las las uribistas, fueron muchas las voces que, siguiendo una venerable tradicin, se apresuraron a enterrarlos. Pero es un acto reejo apresurado, y adems unilateral. En varios sentidos, los tradicionales se han fortalecido hacia adentro, mientras seguan debilitndose hacia afuera. Comencemos con la que pese a la estrepitosa derrota de marzo todava puede considerarse la principal fuerza del sistema. El liberalismo lleg al gobierno de Uribe doblemente golpeado. Haba perdido dos elecciones presidenciales seguidas, y en 2002 la mayora de los electores del partido se haban ido con el disidente Uribe (sobre diversas causas y consecuencias de esto, cfr. infra). Aunque al principio el ocialismo logr reagruparse, varios expresidentes notablemente Lpez Michelsen manifestaron que lo lgico es que se le dieran a Uribe las llaves del partido. Serpa se retir de la escena dejando una direccin plural de diez miembros, a lo que sucedi un amargo pulso por quedarse con el liberalismo. Haba tres posiciones: unicar al partido bajo la gida de Uribe, unicar al partido tolerando la coexistencia de posiciones anti y pro uribistas (creo que durante largo tiempo fue la mayoritaria y que la favorecan personas de vertiente samperista), y hacer la oposicin a Uribe. Termin imponindose la ltima y arrastrando a buena parte de los que sostenan la segunda, entre otras cosas por la militante pugnacidad de Uribe contra sus excompaeros, y los liberales uribistas que no se automarginaron fueron expulsados. Cabe preguntarse cmo el 40% de un partido logra sacar al 60%. Parte de la explicacin pasa por los cambios internos del liberalismo. ste ha sufrido un complicado proceso de modernizacin, que segn algunos comenz en 1998, y que involucr la convocatoria de una constituyente durante el gobierno de Pastrana y la realizacin de sendas elecciones 32 internas que, aparte de contarse entre las ms concurridas del mundo , aprobaron unos
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Por ejemplo, la de 2002 cont con ms de 2 millones de votos; la de 2005 fue an ms nutrida. No me detengo en el apasionante tema de la vida interna de los tradicionales (que nuestra academia ha dejado totalmente de lado), porque rebasa con mucho los lmites de este artculo.

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nuevos estatutos y eligieron nuevas autoridades. Quizs lo ms caracterstico de este proceso fue el papel clave que desempeo en l el importante sector centroizquierdista liberal, que puso tanto el modelo mental de partido deseable de masas, buscando acercarse al estilo socialdemcrata europeo como una parte signicativa de los cuadros dirigentes33. No es casual por tanto que a lo largo de toda la campaa presidencial el liberalismo haya jugado con la idea de una alianza amplia anti-uribista con el Polo Democrtico Alternativo. Por lo dems, la nocin de fuerza social-demcrata casa bastante bien con una rica y larga tradicin dentro del liberalismo, y proporcionaba las razones y los mtodos para impulsar ese mnimo de cohesin que los rojos necesitaban desesperadamente. En este modelo mental el acatamiento a la disciplina y a las autoridades internas era un criterio importante en contraste con el perodo de los baronatos de la dcada de los ochenta y por eso las expulsiones por no votar como las directivas haban dispuesto eran algo que tena sentido, aunque bastante nuevo en la historia liberal (un partido en el que la libertad de disentir fue durante dcadas lo ms parecido a una doctrina ocial). Pero el liberalismo ha enfrentado en su proceso de transformacin y reajuste dos problemas serios. El primero es que es un partido con centro-izquierda, no de centro izquierda34. La mayora del electorado liberal est con el uribismo; uno de los resultados aparentemente paradjicos de la Encuesta de Legitimidad Institucional del IEPRI de octubre de 2005 es que ser liberal est levemente asociado con ser de derecha35. Pero esto en realidad ya era claro en 2002. Entonces una porcin mayoritaria del voto rojo se fue con Uribe36 algo que sera raticado por nuestra Encuesta de Legitimidad. Esas personas, por lo dems, no dejaron de sentirse liberales. Por eso es fcil olvidarlo, porque en Colombia suceden tantas cosas que uno pierde el hilo casi todos los dirigentes que pueblan hoy las fuerzas uribistas intentaron por diversos medios mantener algn vnculo con el liberalismo. Al n y al cabo gentes como Germn Vargas y Luis Guillermo Vlez haban ocupado los cargos ms altos dentro del partido. De hecho, bajo la gida inefable de Turbay los liberales uribistas hicieron una intentona seria por tomarse el partido (y en rigor, como se vio arriba, eran mayora). Otros, como Zulema Jattin, llegaron a formar una asociacin de parlamentarios otantes que buscaban volver. Incluso descontando a los uribistas pues nalmente buscaron nuevos horizontes, pero nadie que conozca un poco la historia poltica de Colombia podra descartar de plano un regreso lo que queda del partido tiene un trozo importante en el centro, y otro en la derecha. Irnicamente, hasta ahora lo que ms claramente ha logrado heredar el liberalismo de la social-democracia es la conocida tensin entre militantes y orgnicos, por un lado, y polticos profesionales y votantes, por el otro; los primeros se ponen sistemticamente ms a la izquierda que los segundos37. Incluso sin tener en cuenta lo anterior, transformar al partido liberal en una fuerza ms ideolgica en la que el electorado siga a los dirigentes en el proceso de modernizacin puede ser difcil. Una forma de ver esto es a travs de la composicin del
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El partido pas de observador a miembro pleno de la Internacional Socialista en 1999, si no me equivoco. Parafraseando la conocida formulacin de Carlos Lleras Restrepo. Pero esto podra ser causado por el hecho de que en esta coyuntura participar en poltica y derechismo podran tener tambin alguna asociacin. Las personas escpticas con respecto del actual proceso tienden a marginarse de la actividad poltica. GUTIRREZ, 2003, Ob. cit.

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partido. Un estudio cuantitativo de los datos de los candidatos en las super-elecciones de 1997 revela resultados simples, pero interesantes38. Clasicados por ocio, los candidatos liberales estaban distribuidos as: abogados, 10%; comerciantes, 20%; agricultores y ganaderos, 8.5%; administradores, 7%, y de ah para abajo. No haba prcticamente ningn lder social39. Uno se imaginara que esta fuerza de comerciantes, abogados, ganaderos y administradores no es necesariamente de derecha, pero s eminentemente pragmtica, orientada hacia los resultados electorales concretos, y ms bien resistente, siquiera de manera pasiva, a un proceso que pretende ideologizar al partido40. El segundo problema es que el pas se ha corrido a la derecha. Se trata una vez ms de un fenmeno que han identicado varios sondeos de opinin y analistas. Ms an, la importante minora de izquierda que hay en el pas podra mantener sus convicciones y simultneamente seguir siendo uribista. Por extrao que parezca a la delgadsima capa de letrados interesados en la poltica, ste podra ser un fenmeno ms bien frecuente 41. Una de las razones para ello es que el centro-izquierda liberal no ha logrado presentarse ante amplios sectores de opinin como una opcin modernizadora genuina; miles de votantes los consideran quizs cercanos de los sectores populares, pero atrasados. Despus de varios ires y venires, la respuesta roja a su relativo aislamiento fue elegir al expresidente Csar Gaviria como director nico (pese a una reticencia inicial de Horacio Serpa y, sobre todo, de su base radicalizada, pues cuando Gaviria regres al escenario poltico trat inicialmente de adoptar una posicin equidistante tanto del uribismo como del centro-izquierda liberal). La escogencia de Gaviria fue afortunada en muchos sentidos. Se trata de un poltico de talla continental, con un no y probado olfato y con una extraordinaria capacidad de supervivencia42. Ms an, como muy pocos polticos Gaviria puede al mismo tiempo hablar al pas neoliberal y a la oposicin (como gestor
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TSEBELIS George, Nested games. Rational choice in comparative politics, University of California Press, Berkeley, Los Angeles, Oxford, 1990. La fuente de estos clculos son los avales concedidos por el liberalismo en 1997 a sus candidatos, como reposan en los archivos de la sede del partido. Se clasicaron y digitalizaron 5441 de tales documentos para 1997. En ellos se preguntaba a los candidatos algunos datos bsicos (y se les exiga rmar una caucin si no obtenan un mnimo establecido de votos, aunque el mecanismo nunca se hizo efectivo, que yo sepa). As, los avales constituyen una fuente nica que permite sacarle al partido una fotografa de la composicin social de sus candidaturas. Agradezco a Fabin Acua y Carlos Aviln, politlogos de la Universidad Nacional de Colombia, quienes me ayudaron en la recoleccin de la informacin y la construccin de la base de datos. Gracias tambin al Partido, por permitir acceso a su archivo, y en especial a Alpher Rojas, el optimista y generoso presidente del Instituto de Pensamiento Liberal. Aunque, atencin!, el actual presidente de la CUT se ha declarado liberal serpista. Eso sugiere que el centro izquierda liberal tiene hacia dnde avanzar, pero el potencial electoral de las organizaciones sociales es una incgnita. Es verdad que el partido se ha modernizado desde 1997 hasta hoy, y por tanto la extrapolacin que hago podra tener varios problemas. Hay sin embargo un rezago temporal entre los cambios en el papel y los que suceden en la realidad; sobre todo la composicin social de una fuerza poltica cambia lentamente. Por ejemplo, en la Encuesta de Legitimidad Institucional ms del 40% de aquellos que declararon ser muy de izquierda votaron por Uribe (y ms del 50% de los que se identicaron como de izquierda). Para destacar slo uno entre los muchos ejemplos posibles, sugiero que el lector haga la siguiente contabilidad. Cul ha sido el destino de los modernizadores neoliberales en Amrica Latina? Carlos Andrs Prez, preso y despus exiliado; Gonzalo Snchez, sub judice y exiliado; Salinas de Gortari, en el exilio; Dahik (vicepresidente ecuatoriano) y Mahuad, lo mismo; Menem, Collor de Mello, Fujimori, igual, todos ellos con estadas en la crcel. Gaviria logr escapar a esa maldicin.

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de la Constitucin de 1991, con su nfasis en la diversidad y la democracia) como uno de los suyos. Como director del partido y convencido de la necesidad de partidos fuertes Gaviria se orient rpidamente hacia una oposicin frontal que tal vez no estaba en sus clculos iniciales y que es ms bien producto de la losofa gubernamental de si no ests conmigo ests contra mi. Entre varios logros est el haber obtenido el regreso de varios pesos pesados al liberalismo, sin haber antagonizado a los amigos de Serpa. Esto no es poco, si se recuerdan las agudas divergencias sobre la manera de escoger candidato a la presidencia que estuvieron a punto de hacer estallar en pedazos el congreso liberal del 2005. A la vez, Gaviria resulta inaceptable para varios sectores crticos de las polticas neoliberales que implement en su gobierno. Como fuere, alrededor de Gaviria se reactiv en el liberalismo la poltica de los expresidentes. Ella se haba venido a menos en la dcada de los ochenta debido al predominio de las barones electorales (somos como muebles viejos, declar alguna vez con pathos atpico Lpez Michelsen), y con la ulterior municipalizacin del liberalismo pareci haberse ido para siempre. Pero en poltica, ms an en la colombiana, es mejor no descartar los retornos. Gaviria encabeza ahora la direccin del partido; Lpez ha vuelto a las plazas a agitar, al parecer con algn xito, el trapo rojo; Samper intriga desde bambalinas, y pasa por ser una suerte de eminencia gris de esa franja, del mismo color, de polticos semi-uribistas. Todo esto parece estar asociado de manera ms bien transparente tanto con la reforma poltica como con el esfuerzo modernizador-centralizador del partido. Cuando ste se desvertebr completamente, los expresidentes dejaron de ser un recurso signicativo; ahora, cuando se recompone cierto, con una base electoral sustancialmente menor reaparecen, sobre todo en el tradicional papel de demiurgos capaces de enfrentar serios problemas de accin colectiva insolubles para los que estn ms metidos en la poltica del da a da. Una vez ms se necesita alguien en la cpula para confeccionar las listas!43. Si bien sera una simplicacin grosera armar que la modernizacin liberal es slo cosmtica, no deja de ser una irona que su resultado ms visible sea hasta el momento no un nuevo diseo para la casa sino el retorno de los muebles viejos. En sntesis, hay mucho ms liberalismo que votos liberales (pues estos se han dispersado). Las elecciones de marzo mostraron que, en cambio, hay ms votos conservadores que conservatismo. Y esto, sin que los ex-presidentes dieran una mano; pues los conservadores no cuentan con ese recurso. Como se ver en seguida, ninguno de sus dos expresidentes (Belisario Betancur y Andrs Pastrana) constituye un activo. Su capital identitario est ms deteriorado que el del liberalismo, y sus esperanzas de reconquista de los polticos que se han ido son menores. Ntese que los emigrantes del liberalismo dejan las puertas abiertas a un retorno, y arman de diversas maneras que son en el fondo o loscamente liberales, mientras que los ms importantes del conservatismo (Noem Sann, un poco menos enfticamente Luis Alfredo Ramos) quemaron puentes44. Esto sugiere que la etiqueta conservadora ya no vende bien (i.e., cada vez es menos racional apegarse a ella). Ms an, el conservatismo dej de ser un partido nacional. En esas condiciones, es difcil predicarle que abandone su complejo de minora45.
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Esto podra ser un poco injusto. Los expresidentes proveyeron a los tradicionales ms que arreglos mecnicos, y de hecho fueron una fuente importante de doctrina, alta poltica, e ideologa. Aunque los azules tambin cuentan con sus hijos prdigos, como Hiplito Moreno. Por buen siquiatra que tenga, un paranoico difcilmente se curar si realmente lo estn persiguiendo.

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Nadie duda que el conservatismo obtuviera un notable xito en las parlamentarias. La diferencia entre lo que se poda esperar de los sondeos y el resultado real. La diferencia entre lo que han dicho sistemticamente los sondeos de opinin (un encogimiento fuerte de las identidades conservadoras), lo que se poda colegir de otras fuentes, y los resultados de marzo, es de unos 300.000 votos46. Puede tener dos explicaciones complementarias. Primero, hay poderosos nichos conservadores, muy aglomerados territorialmente (grumos azules), que no quedan reejados en las encuestas pero que se expresan electoralmente. Creo que esto es bastante verosmil. Segundo, el conservatismo se vio arrastrado hacia arriba por el nombre de Uribe, lo que lo reactiv mostrando, de paso, el acierto de las estrategias de Holgun. Es decir, muchos uribistas a secas escogieron a los azules como lo hubieran hecho con cualquier otro partido que apoyara al presidente. Le atribuira de manera impresionista un 50% de peso a cada explicacin. Pero en todo caso el conservatismo arrib segundo, lejos de un partido con algunos pocos meses de existencia. Vale la pena preguntarse por qu el corrimiento hacia la derecha del electorado colombiano slo favoreci parcialmente al conservatismo. Creo que hay bsicamente dos razones, aunque no puedo sustentar empricamente sino una. La primera es que, por estrategia electoral47; una argumentacin ms detallada se encuentra en preparacin), los azules desarrollaron en los ochenta una propuesta de paz mucho ms agresiva que la de los liberales. Y eso dio durante dos dcadas rditos electorales reales, lo que demuestra que la estrategia era buena el partido conservador obtuvo grandes xitos con sus candidatos pacistas, y en cambio tuvo mal desempeo con halcones o con personalidades que daban seales confusas como Lloreda. En la medida en que en 2002 el momento era de mano dura, los conservadores, que estaban muy identicados con la paz con la guerrilla, no estaban en buena posicin para captar las nuevas tendencias. La segunda, creo, es que ms fortuitamente el conservatismo en el gobierno es el partido de las crisis econmicas; los dos grandes bajones en el ritmo de crecimiento colombiano en los ltimos cincuenta aos fueron durante Belisario y Pastrana. Este ltimo resumi en grado eminente todo lo que ahora rechazan los electores: concesiones a la guerrilla, inseguridad, crisis econmica. Con Belisario retirado de la poltica, y Pastrana pasando de una oposicin sin electores a triples saltos mortales burocrticos48, el conservatismo tuvo que hacer en este cuatrienio una poltica sin expresidentes. No es la nica diferencia con el partido liberal. Mientras que ste buscaba un difcil compromiso modernizador entre el centro-izquierda, los pragmticos y los neoliberales, el conservatismo se orient patentemente hacia la derecha pura y dura, bebiendo de largas tradiciones histricas49 pero tambin respondiendo a un obvio imperativo estratgico: ve all donde estn los electores. Ms an, los votos del conservatismo resultaron en el cuatrienio pasado muy importantes en el Congreso, lo que le da capacidad de presionar
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Pero la revista Semana haba sacado unos interesantes clculos en los que conclua que los azules tenan algo as como 1 milln 400 mil votos amarrados. En realidad, el resultado conservador pareci tan bueno por el enorme descalabro liberal. GUTIRREZ, 2003, Ob. cit; una argumentacin ms detallada se encuentra en preparacin. Ya se sabe que dio una voltereta funambulesca, dando con sus huesos en la embajada en Washington. E inspirndose en ellas opt por un curso peligrosamente radical en varios terrenos, pero eso da para un tratamiento aparte. Las guras de talla que preeren el centro (Juan Camilo Restrepo) o que divergen en aspectos como la poltica de paz (lvaro Leyva), se han marginado de la vida interna del partido.

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al presidente. Eso podra parecer una exageracin, habida cuenta de la gran fuerza del uribismo, pero no lo es. Tngase en cuenta que el presidente afront varias rebeliones por parte de su bancada, y que por otra parte muchas de las propuestas clave para el gobierno requeran supermayoras, puesto que eran actos legislativos. Y adems, en las comisiones importantes las cosas rara vez estuvieron decididas de antemano. As, el conservatismo, junto con los puestos en el gabinete (comenzando por el ministerio del Interior), obtuvo acceso a la nmina por vas menos formales. Para recordar slo el caso ms conocido, la reeleccin pas en la comisin respectiva gracias a que el gobierno logr cambiar en el ltimo momento el voto de la representante Yidis Medina. Pero no se necesita acudir a las ancdotas rocambolescas para saber lo que pas: los conservadores reclamaron sus puestos con desenvoltura, a la luz del da. Por lo dems, lo haban hecho tambin bajo Samper, quizs con ms entusiasmo pero, sin duda, con menos xito. As, convirtindose en la vanguardia del uribismo, los conservadores crean obtener votos, puestos y espacios en un gobierno que caracterizaban como de corte conservador. La referencia histrica obvia, que sali a relucir varias veces, era Rafael Nez. Por un momento, pues, coincidan el corazn y el inters. A la postre, se descubri que no eran tan sencillo. Como expliqu arriba, los conservadores no estaban en posicin de obtener todos los rditos del giro derechista del electorado colombiano. Ms an, el enorme poder electoral del uribismo ha dado origen a fuerzas que estn en capacidad de competir con los conservadores en territorios donde jams hubieran soado con entrar los liberales (Equipo Colombia, para poner el ejemplo ms obvio). Con toda importancia que tiene el resultado de marzo, no se puede olvidar que en muchas partes del pas el partido ya no presenta candidato propio; con esta van dos elecciones presidenciales en las que tampoco lo hace50, para no hablar ya de la alcalda de Bogot, en la que prcticamente desde 1994 qued borrado del mapa (o no ha presentado candidatos, o ha participado con personajes dudosos y electoralmente debilsimos). El partido no se ha mantenido inerte frente a esta tendencia preocupante que, de persistir un par de aos, lo empujara a los mrgenes del sistema. Su gran carta es el presidente; y quin podra dudar que sea por el momento el as de la baraja? Ahora bien: quines son sus miembros? Es difcil saberlo51. Pero por su ltima consulta interna sabemos al menos cuntos son. Vale la pena resaltar que tambin en este caso se movilizaron cientos de miles de electores. Por este resultado, un clculo burdo pero no descabellado permitira decir que en principio el piso de personas muy cercanas al conservatismo es 250.000, y el techo 950.000. Como se ve, la diferencia entre el techo y los votos no es muy grande, y podra deberse en buena medida a uribistas (no necesariamente azules). Tambin sabemos aproximadamente cmo se organizan. En este perodo los conservadores ha hecho varias convenciones, y se han mostrado muy activos en la labor de reagrupar sus fuerzas. Respondiendo de manera diferente a un desafo que comparten con los liberales, han desarrollado una divisin del trabajo entre notables y emergentes, presentables y representables. Si Carlos Holgun se lamentaba no hace mucho de que el partido de Caro y Ospina haba degenerado en el de Ciro y Carlina52, hoy han demostrado se capaces
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En ambos casos se ha adherido a Uribe despus de muchos debates. En los avales conservadores se pide menos informacin que en los liberales, por lo que carecemos en este caso de esa fuente preciosa de informacin. El refrn tiene ms historia de la que el lector no iniciado pueda imaginarse, y vale la pena contar su trasfondo porque ilustra algunas de las observaciones que he hecho. En la eleccin interna que llev a cabo la convencin

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de llegar a un arreglo estable. Sin embargo, esa divisin del trabajo entre presentables en las cmaras y representables en las provincias podra llegar a ser costosa.
4. EL NUEVO CAMPO URIBISTA

Los conservadores apoyan al presidente, pero la mayora de los votos uribistas estn concentrados en partidos nuevos. El desafo que enfrentan es completamente distinto al de liberales y conservadores: a menos de que sean simples fachadas de proyectos personalistas, tendrn que esforzarse en construir organizacin poltica, formar cuadros y generar identidad entre sus bases. Tienen los votos, pero no las estructuras ni, en muchos casos, las propuestas. Es un privilegio poder observar con algn detenimiento este perodo telrico, de construccin. Lo primero que sorprende del uribismo es su enorme fragmentacin. A qu se debe? En parte, como dije antes, a la renuencia de Uribe a concentrar sus apuestas en uno solo de sus muchos caballos. Hay ms? Numerosos observadores han hecho nfasis en las pequeas luchas personales, las mezquindades, la carencia de ideologa, etc. Sin arriesgar opiniones sobre los mtodos de lucha dentro del uribismo, cualquier observacin sin prejuicios revela que las diferencias tienen mucho de fondo. Se pueden identicar al menos dos grandes fracturas. En la medida en que la abrumadora mayora de uribistas proviene de los partidos tradicionales, es interesante notar que el origen sigue marcando bastante el comportamiento poltico: slo muy ocasionalmente los ex-liberales y los ex-conservadores se mezclan53. La segunda es la presencia de los paramilitares y el crimen organizado. Desde el comienzo, ha habido en el uribismo muchas personas con nexos sobre todo con los paramilitares pero tambin con otros criminales; las ltimas denuncias y expulsiones lo demostraron ms all de toda duda razonable. Esto tiene que ver con el carcter transicional de los uribistas, con el cambio de preferencias de los criminales mismos, pero tambin con dimensiones ideolgicas y estratgicas. Muchos de los llegados al uribismo incluidos varios de los que ms abiertamente han estado cerca de las autodefensas o del narcotrco provienen de los partidos tradicionales e hicieron una parte importante de su carrera ah. Cambiaron la chapa, pero mantuvieron sus viejos nexos. Diversos trabajos54 muestran elocuentemente que hasta bien entrada la dcada de los noventa los paramilitares con pretensiones polticas, salvo veleidades marginales Morena le apostaban a los tradicionales. Pero por muchas razones absorbieron tambin ellos el espritu de la poca, y empezaron a inclinarse crecientemente por las fuerzas alternativas. Buena parte del importante sector con nexos paramilitares del liberalismo se fue al campo uribista; pero tambin los propios paramilitares haban impulsado sus redes de carcter regional, que ahora le apostaron al proyecto de Uribe. El uribismo slo se ha distanciado de esta inuencia nefasta bajo enorme presin, a regaadientes y de manera parcial, como correcde mayo de 2000, los conservadores eligieron autoridades internas, y las listas de los notables (con nombres como Enrique Gmez y Carlos Holgun Sardi) cayeron ignominiosamente derrotadas a manos de Ciro Ramrez (e Isabel Celis entre las mujeres), quienes no slo tenan extraccin de clase diferente sino que fueron colaboracionistas con el gobierno de Samper. Esto produjo algo as como un ataque de apopleja entre las gentes de bien dentro del conservatismo.
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Hay ya excepciones importantes. Por ejemplo Arajo, que es de origen liberal y sin embargo pas a ocupar un lugar prominente en Alas-Equipo Colombia. Medina Gallego Carlos, Autodefensas, paramilitares y narcotrco en Colombia, origen, desarrollo y consolidacin: el caso Puerto Boyac, Bogot, Documentos Periodsticos, 1990.

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tamente han sealado algunos comentaristas55. Pero todo esto choc con aquellos equipos y dirigentes polticos tan importantes para el proyecto de Uribe-- que haban llegado a la conclusin de que la extradicin y la defensa de la ley y el orden eran indispensables. En realidad, la Ley de Justicia y Paz y el dinmico ajuste de las relaciones entre autodefensas y sistema desorganizaron al campo uribista, y empujaron a algunos polticos de vuelta a sus partidos de origen, mientras que obligaban a otros a tomar distancia crtica con respecto de lo que estaba ocurriendo. En la medida en que, por ejemplo, Germn Vargas Lleras tiene sospechas fundadas de que los atentados contra su vida podran provenir de las toldas de las autodefensas (por su apoyo a la extradicin), esta fractura ya super hace rato el nivel puramente verbal y de conversaciones entre caballeros; est marcada con sangre y fuego. Ms an, el hecho de que la fuerte presencia criminal enturbie las relaciones con los Estados Unidos tiene consecuencias prcticas pero tambin emocionales e identitarias56. Van a durar los marbetes uribistas? Es temprano para decirlo. Un proceso darwiniano producir la muerte de algunos (como la del Nuevo Partido de Rafael Pardo), y quizs la consolidacin de otros. Diversas evidencias sugieren que por mucho el proyecto que ha alcanzado ms organicidad es Cambio Radical, aunque el Partido de la U podra obtener una votacin ms copiosa segn los sondeos (esto se cumpli). Como fuere, la huella de Uribe en el sistema colombiano puede durar lustros, y no se necesita ser un lince para predecir que habr empresarios polticos tratando de organizar y capitalizar aquella inuencia.
5. LA IZQUIERDA

Sobre la izquierda colombiana en el gobierno de Uribe se pueden hacer dos preguntas contrapuestas: Por qu le ha comenzado a ir bien ahora, despus de una larga historia de fracasos? Y: por qu no le ha ido mejor? Pues en efecto este cuatrienio parece diseado ex profeso para oxigenar a la izquierda, cosa que no han dejado de advertir diversos observadores. Como nunca antes, es un gobierno casi exclusivamente del sector privado; su poltica econmica y su discurso tambin van en esa direccin. Al calor de su gran popularidad, Uribe ha abandonado los seguros de vida policlasistas que los partidos tradicionales mantuvieron con tanto cuidado. Es difcil imaginar un ambiente ms propicio para la consolidacin de la izquierda. La izquierda actual es resultado de un proceso de maduracin que, en retrospectiva, no parece tan lento. Despus de los acuerdos de paz, el M-19 entendi que haba que atenerse a la palabra empeada y abandon verticalmente el chantaje armado, incluso despus del asesinato de su principal lder. Aunque electoralmente capaz, con un par de resultados espectaculares las elecciones a Asamblea Constituyente, por ejemplo la AD-M19 tuvo un desempeo parlamentario muy pobre, y sus divisiones internas la desbarataron. En la presidencia de Samper la izquierda se dividi entre pro y anti-samperistas (Navarro adopt la posicin de que no se poda defender a una administracin sospechosa), pero
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Daniel Coronell, Los traslados, en Revista Semana, 6 de febrero de 2006, p. 11. Vanse tambin los testimonios de los expulsados). Muchos campeones de la decencia o de la seguridad podran quedarse sin visa USA si persisten en participar en listas con presencia narco o paramilitar, segn noticias de prensa que fueron desmentidas tibiamente por la embajada de los Estados Unidos.

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se fue consolidando un liderazgo que despus se fortaleci y adquiri experiencia de gobierno en las elecciones subnacionales. Como en el caso del liberalismo, la izquierda se vio favorecida por la conuencia de su proceso de modernizacin y la reforma poltica, que generaron diversos mecanismos de cohesin. Desde 2002 hasta hoy, se establecieron varios hitos: la consolidacin del Polo Democrtico Independiente y de Alternativa Democrtica despus de que se escindieran, el gran trabajo parlamentario de ambas, el triunfo espectacular en las elecciones subnacionales de 2003, y el acuerdo que llev a la candidatura nica, y a la sigla comn (Polo Democrtico Alternativo) de la izquierda en 2006. Como mecanismo de gestin de los problemas entre los diversos componentes del PDA se form la Mesa de Unidad. Precisamente el mayor triunfo de la izquierda fue haber mantenido su unidad. Pero cunta gasolina tiene este indito sentido de supervivencia de la izquierda colombiana? Escindida como est en dos alas una ms centrista, otra ms armativa-, el espectro de la divisin siempre ha estado presente. Ya afront una (entre el Polo y Alternativa), pero se evit el riesgo del canibalismo. Slo perdi unos pocos dirigentes en el proceso de construccin de sus estructuras (Javier Cceres57). En el momento en que escribo estas lneas atraviesa su peor crisis, con las relaciones entre el Polo y Lucho Garzn completamente deterioradas, y con la posibilidad real de que el mayor logro obtenido (una unidad bsica) se desbarate58. Ntese que sin el voto preferente el PDA hubiera sido inviable. Aun as la izquierda estuvo dispuesta a ir hasta el borde la ruptura para dirimir quin quedara en el primer rengln de la lista al Senado lo que, en una lista abierta, no tena ninguna signicacin prctica. El precedente es malo, pero no necesariamente insuperable. Toda fuerza nueva afronta crisis y debe pasar por procesos de aprendizaje. Para poder afrontar aquellas, la izquierda tendr que aprender a manejar al menos dos tensiones cruciales. Por un lado, entre la construccin de su propia identidad y el desarrollo de la amplia poltica de alianzas que todos los sectores de la oposicin (al menos los que tienen de dos dedos de frente para arriba) saben es indispensable para enfrentar a un fenmeno de la talla de Uribe. Tpicamente, la izquierda ha dado bandazos entre la prdida de la iniciativa poltica en aras de tranquilizar a los posibles adversarios y un sectarismo primitivo. Por otro lado, entre la tarea de largo plazo (construir un partido moderno) y las exigencias inmediatas (levantar votos). Paradjicamente, el gran activo de la izquierda su equipo galctico de congresistas es su gran debilidad. Porque el PDA es bsicamente una red parlamentaria y de opinin, que adems territorialmente est muy basada en Bogot. En 2002 la izquierda haba colonizado algunos de los temas que acaparan la atencin de los medios, pero casi no haba logrado mover gente alrededor de las consignas sociales que le han dado xitos en el resto de Amrica Latina59. No creo que la situacin haya cambiado mucho. As, se ha dado un salto cualitativo y construido un valioso capital; pero las races son poco profundas, y los discursos no casan muy bien con los auditorios que se conquistan. Nueva paradoja: para administrar esta tensin el PDA podra servirse de un cambio
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Cceres, un parlamentario de primera lnea, es otro buen ejemplo extremo de cambio de camiseta. De origen liberal, despus se fue al pastranismo pero pronto se enemist con l; semi-volvi al partido de origen, chapote en la independencia, y despus entr al Polo, donde dur muy poco, para desembocar en Cambio Radical. Encabeza un movimiento con el colorido, aunque un poco homicida, marbete de Chuzo a los corruptos. Su desempeo electoral en marzo fue aceptable. GUTIRREZ, 2003, ob. cit.

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muy profundo y quizs no tan obvio que est teniendo lugar en el sistema y que tiene su mxima expresin en Uribe: en la medida en que la gran poltica se concentra en el Ejecutivo, la vida pblica colombiana se ha desparlamentarizado un poco. Varios de los pesos pesados del liberalismo no volvern al congreso en el prximo perodo; estn en la consulta interna. Luis Alfredo Ramos sali de la lista de Equipo Colombia; Claudia Blum de la de Cambio Radical. No hablemos ya de independientes que son guras nacionales como Antanas Mockus y Noem Sann. Los dirigentes de la poltica estn saliendo del congreso, y si los astros estn en buena posicin, eso podra signicar ms divisin de trabajo entre los equipos dirigentes, por tanto ms aparato y ms organizacin, esto es, una cierta recomposicin de la vida partidista. Habra que terminar diciendo que la izquierda es ms que el PDA. Uno de los esfuerzos conscientes de la Constitucin de 1991 fue politizar la diversidad. Los indgenas (por ejemplo ASI) han jugado un papel mucho ms importante que su peso demogrco, y han conuido en varios temas importantes con las fuerzas de izquierda. Pero slo en general. Cambio Radical meti en su lista a un indgena. Otras formas de diversidad han tenido comportamientos diferentes. Por ejemplo, Uribe supo captar la simpata de la mayora de los partidos cristianos, con una retrica que favoreca polticas no seculares en punto a la sexualidad y la educacin aparte de los consabidos gajes para materializar las simpatas, como la embajada de Brasil para Claudia Rodrguez de Castellanos60. Como dije arriba, algunos cristianos se incorporaron al uribismo; otros dirigentes tambin fueron cooptados. Sin embargo, tampoco aqu todo es color de rosa. No slo un partido religioso se mantuvo refractario durante todo el perodo (el MIRA). A nales del ao pasado y comienzos de ste el cabildeo catlico empuj al gobierno a sacar una disposicin que cambiaba la regulacin de los contenidos de las materias de educacin religiosa, aparentemente en favor de las mayoras. Esto produjo una fuerte reaccin por parte de los cristianos no catlicos, y una negociacin que el ministerio de educacin manej con pinzas.
6. CONCLUSIONES

La experiencia sugiere tres conclusiones. Primero, pese a su enorme peso, el uribismo no es todopoderoso. Precisamente porque tiene un apoyo tan amplio debe hacer un delicado equilibrio entre partidarios suyos que a menudo tienen intereses contrapuestos. Segundo, tal vez estamos presenciando el regreso de la ideologa. Todas las fuerzas importantes que estn en la liza estn ideolgicamente fraccionadas. Los liberales entre centro-izquierda, centro y derecha (sin contar la importante porcin de rojos uribistas). Los conservadores entre la tradicin pro-paz y moderada (Juan Camilo Restrepo, Jos Gregorio Hernndez) y la mayoritaria, que redescubri el conservatismo puro y duro. La izquierda, pero tambin los cristianos, entre moderados y militantes. Ms an, muchos de los grandes debates pblicos del perodo han tenido un fuerte contenido ideolgico. Los que hizo la izquierda, ciertamente. Los que protagoniz el partido liberal recogiendo una parte de su historia a favor de un Estado laico, en defensa de los derechos de los homosexuales y de la exibilizacin de la legislacin sobre el aborto61. Los que propici
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Rodrguez es una destacada lder cristiana. La embajada en Brasil es muy importante, pues ese pas es una potencia evangelizadora, y sede de varias multinacionales de la fe. En ambos casos la iniciativa fue de la senadora Piedad Crdoba, pero por una vez la acompaaron los expresidentes liberales y toda la artillera pesada del partido.

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Uribe sobre el cambio de modelo de Estado, sobre todo con ocasin del referendo. Esta ideologizacin del debate, empero, ha estado acompaada y esta es la tercera conclusin por niveles enormes de confusin y uidez. Las reformas institucionales ofrecieron incentivos para la cohesin y centraron un poco la competencia, pero los saltos mortales, la debilidad de las identidades, los cambios de camiseta y la confusin estn a la orden del da. Incluso entre los que permanecen dentro de un mismo partido las volteretas pueden ser muy abruptas. Lpez Michelsen comenz pidindole al liberalismo que le diera las llaves del partido a Uribe y ahora hace campaa contra l. Gaviria lleg al pas tratando de impulsar una poltica de apoyo crtico al presidente, y ahora es uno de sus ms fuertes contradictores. En cambio Turbay Ayala y Juan Manuel Santos comenzaron atacando a la reeleccin y terminaron formando movimientos que la apoyaban (Patria Nueva y el Partido de la U, respectivamente) con el apasionamiento del converso. Ser exagerado decir que Uribe resume muy bien todas estas tensiones y bandazos? Porque l, como nadie, ha logrado encarnar las aspiraciones e identidades ms dismiles, cambiando de opinin y adaptndose a las circunstancias ms rpido que sus amigos y adversarios. De esta permanente huda hacia adelante del sistema y su protagonista no se podr decir, al menos, que es aburrida.

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Estrenando sistema de partidos

Francisco Gutirrez Sann

La revolucin educativa: transcurso, resultados y perspectiva


Adolfo Atehorta Cruz*

RESUMEN Los siguientes renglones intentan analizar los aspectos ms importantes y sustanciales de la Revolucin Educativa. Por razones metodolgicas, la primera parte se dedica al estudio de la poltica en su devenir y construccin, enunciando de manera descriptiva su proceso y contenidos. A partir de all, el anlisis se asume en diversos acpites cuya clasicacin busca, ante todo, claridad expositiva: lo censurable, lo saludable, lo criticable y lo irrepetible de la poltica educativa del gobierno Uribe Vlez. Al nal, un breve espacio dedicado a la perspectiva cierra el panorama. En sntesis, el escrito muestra los aspectos cruciales en los cuales la poltica ha fracasado, e invita a su revisin total en aras de una educacin universal y de calidad, en todos sus niveles, para los colombianos. Palabras clave: Revolucin Educativa, polticas educativas, educacin preescolar, bsica y media, educacin superior. SUMMARY The following lines analyze the most important and substantial aspects in the Educational Revolution. For methodological reasons, a rst point embraces the politicss study in its to become and it enunciates in a descriptive way its process and contents. Starting from there, the analysis is assumed in diverse paragraphs whose classication looks for clarity: the impeachable thing, the healthy thing, the criticizable thing and what cannot repeat of the educational politics of Uribe Vlez. At the end, space of brief of he dedicates from himself to the panorama of high rail of closing of for of perspective. In synthesis, the writing shows the crucial aspects in which the politics has failed. He invites to their total revision for the sake of an universal education and of quality for the Colombians. Key words: Political educational, education preescolar, basic-superior education.
FECHA DE RECEPCIN: 5/2/2006 FECHA DE APROBACIN: 10/2/2006

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* Profesor titular, Departamento de Ciencias Sociales. anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 126-152 Universidad Pedaggica Nacional. Consejero Nacional de Planeacin, sector cultural y educativo.

ISSN 0121-4705

1.

EL DEVENIR DE UNA POLTICA

a Revolucin Educativa, en tanto poltica, ha sido construida en cuatro momentos continuos. Surgi como promesa electoral del candidato presidencial Uribe Vlez, se convirti en programa de gobierno con su eleccin, y pas a formar parte importante del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. A lo largo del ltimo cuatrienio, la poltica se ha consolidado con reajustes y proyectos de aplicacin concreta. 1.1 La Revolucin Educativa como promesa electoral La llamada Revolucin Educativa fue la primera de siete herramientas que el candidato lvaro Uribe Vlez plante en su Maniesto Democrtico, un documento de cien puntos esgrimido como programa para las elecciones presidenciales de 2002. El citado Maniesto plasm en su punto 46 la necesidad de una Revolucin Educativa que avanzara hacia la cobertura universal, la buena calidad y el acceso democrtico, con una postura crtica, cientca, tica, tolerante con la diversidad y comprometida con el medio ambiente. En su punto 47, adems, cinco aspectos denan el desafo: cobertura, calidad, pertinencia laboral, capacitacin tcnica e investigacin cientca. En cobertura, Uribe ofreci la creacin de 1.900.000 cupos nuevos: 400 mil en educacin superior y 1.500.000 en educacin bsica. Dicha medida prometa fortalecer la educacin pblica y la comunitaria con ms recursos estatales para los pobres y cambiar el servicio militar obligatorio por el servicio docente obligatorio: el universitario, segn el candidato Uribe, deber ser profesor de primaria o secundaria durante un ao, sin remplazar a los maestros. En calidad, Uribe propuso la capacitacin de profesores con nfasis en matemticas, ciencias bsicas, espaol, ingls e historia; as mismo, generalizar la conectividad, y una evaluacin remedial y no sancionatoria para los educadores. En pertinencia laboral la propuesta incluy la vinculacin de la universidad a la actividad productiva, exigirle informacin pblica certicada sobre el xito laboral o empresarial de sus egresados, y una integracin de los programas de pregrado a las incubadoras de las empresas para estimular la creatividad empresarial de los estudiantes. En capacitacin tcnica, el programa prometi preparar 600 mil personas en labores productivas, e impulsar el aprendizaje obligatorio de un ocio para los bachilleres. En la investigacin cientca, el Maniesto plante la recuperacin gradual del presupuesto de investigacin, y promover alianzas entre el Estado y la comunidad cientca, acadmica y empresarial en acciones concretas 1 como los centros de desarrollo tecnolgico . Como medidas concretas, el candidato prometi en pleno fragor de su campaa fortalecer la educacin pblica y la oferta educativa comunitaria, apoyar a la universidad pblica sin politiquera, ampliar el crdito estudiantil, masicar el uso de Internet, impulsar una formacin masiva de tutores para atender programas de universidad a distancia, nivelar las universidades por lo alto, incentivar la creatividad de los nios para convertirlos en los investigadores del maana, homologar los textos escolares para reutilizarlos en un

Vase Maniesto Democrtico, nombre asignado al programa de cien puntos inscrito por la campaa poltica Uribe presidente. Puede encontrarse, todava, en algunas pginas web gubernamentales.

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La revolucin educativa: transcurso, resultados y perspectiva

Adolfo Atehorta Cruz

La revolucin educativa: transcurso, resultados y perspectiva

Adolfo Atehorta Cruz

mercado secundario a bajo costo, oportunidades para los trabajadores de la educacin y la cultura y un SENA eciente sin politiquera2. 1.2 La Revolucin Educativa como propuesta del programa gubernamental Una vez elegido presidente, la promesa electoral de Uribe cambi sustancialmente con su primer borrador del programa gubernamental titulado Bases del Plan Nacional de Desarrollo, presentado al Consejo Nacional de Planeacin y al pueblo colombiano en noviembre de 2002. El cambio no slo fue en la forma; tambin en los conceptos bsicos. El programa del candidato postul a la educacin como la medida ms ecaz para mejorar la distribucin del ingreso, generar movilidad social y evitar la condena a ser pobre por herencia: A mayor y mejor educacin disminuyen las diferencias salariales, aumenta la productividad y mejoran los ingresos de las personas. La educacin sera la base para la construccin de justicia social3. En las Bases del Plan, la educacin se deni como factor esencial del desarrollo humano, social y econmico, y un instrumento fundamental para la construccin de equidad social4. Analizadas en detalle, las dos deniciones son diferentes. En la primera se reivindica la justicia; en la segunda se pasa a la bsqueda de la equidad por la va del progreso y de la educacin. Ambas son economicistas, aunque la ltima lo es ms. sta le da a la educacin el carcter de instrumento para la equidad social, un carcter que oculta las autnticas e histricas races de la desigualdad. Pero, ms criticable an, ambas olvidan que en la letra y espritu de nuestra Constitucin Nacional la educacin es ms que eso: es un derecho fundamental de nios y jvenes, que debe ser asistido y garantizado por el Estado; un derecho de la persona y un servicio pblico con funcin social que se ofrecer en forma obligatoria entre los cinco y quince aos de edad, y gratuita en las instituciones del Estado5. En el proyecto de Plan del presidente desaparecieron tambin muchas ofertas del candidato. La capacitacin y la investigacin cientca, por ejemplo, se borraron como estrategias frente al desafo. Al lado de la cobertura, la calidad y la pertinencia, apareci una nueva que era, en realidad, la ms vieja de todas: la eciencia. Palabreja y programa que, como veremos, corresponda a los antiguos planes de la administracin Pastrana. La calidad tampoco se supuso edicada sobre la capacitacin de los docentes. Se volvi a los estndares, a las evaluaciones homogneas y sancionatorias. La conectividad no se cit como componente claro de la Revolucin Educativa, y registr un aislado lugar en ciencia y tecnologa. La pertinencia laboral se esgrimi menos como estmulo y ms como instrumento para el recorte presupuestal de las universidades. El presupuesto de investigacin, prometido en el 1% del PIB, qued en la meta del 0,6% para el nal del cuatrienio, incluyendo la inversin privada. La preparacin para la produccin, la enseanza de ocios en bachillerato y la apropiacin social de la ciencia se esfumaron tanto como la
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De la incertidumbre a la conanza. Propuesta de programa para la discusin ciudadana (octubre de 2001) y Bases para la discusin de una poltica de Estado sobre educacin (febrero de 2002). http//www.Uribe Presidente.com dem. Departamento Nacional de Planeacin. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado Comunitario. Bogot, Presidencia de la Repblica-DNP, 2002. p. 122. Constitucin Poltica de Colombia. Ttulo II, Artculos 44, 45 y 67.

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docencia obligatoria en sustitucin del servicio militar, que ms tarde, por el contrario, fue ampliado en duracin y esfuerzo. La educacin pblica, lejos de ser fortalecida, recibi una propuesta de plan que la debilitara. En sntesis, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, consideradas borrador inicial del Plan denitivo, partan de un diagnstico crtico en tres mbitos: cobertura, calidad y eciencia. Segn el documento, a pesar de los avances obtenidos durante los ltimos tiempos, la estadstica nacional presentaba un porcentaje considerable de la poblacin en edad escolar por fuera del sistema educativo, y una marcada inequidad en las posibilidades de acceso y permanencia. La calidad era deciente, y su deterioro se observaba creciente en los grados de formacin bsica y media. Adems, el diseo institucional educativo no generaba incentivos a la eciencia, y limitaba el avance en la expansin de cobertura y mejoramiento de la calidad. Con base en tal diagnstico, la propuesta formul cinco programas detallados a continuacin:
1.2.1 Ampliar la cobertura en educacin preescolar, bsica y media

A travs de la reorganizacin institucional y mediante la denicin de estndares tcnicos que tengan en cuenta el nmero de nios atendidos, el gobierno propuso como meta la creacin de 800 mil nuevos cupos.
1.2.2 Ampliar la cobertura en educacin superior

Tras la meta de 160 mil nuevos cupos, el gobierno propuso aumentar la eciencia en el uso de los recursos fsicos, humanos y nancieros de las instituciones pblicas. Adems de la integracin de instituciones educativas mediante convenios y fusiones, sobresala entre los mecanismos fundamentales la concertacin de planes de desempeo que denan la relacin de personal administrativo por docente y estudiante. Otros mecanismos previstos para ampliar la cobertura eran la educacin a distancia con el fortalecimiento de la agenda de conectividad, la nanciacin de la demanda mediante crditos para programas de calidad y pertinencia laboral, y la ampliacin de cupos en carreras tcnicas y tecnolgicas. En total, el reto residira en la creacin de 400 mil nuevos cupos.
1.2.3 Mejorar la calidad de la educacin preescolar, bsica y media

Los mecanismos propuestos por las Bases del Plan para mejorar la calidad de la educacin fueron cuatro: a. Acordar los estndares de evaluacin y universalizarlos para la educacin bsica y media. En este sentido, el Icfes se convertir en el gran sistema nacional de pruebas. A ello se unirn las evaluaciones de docentes y directivos docentes. b. Aprender de experiencias exitosas. Socializarlas, propiciar la formacin de redes docentes e impulsar el acompaamiento de las instituciones que presenten bajos resultados. c. Al aplicar las estrategias y modelos educativos del Proyecto de educacin rural, se analizar la pertinencia educativa y se acompaar a las instituciones con mayores niveles de desercin. d. Se garantizar el acceso a materiales educativos de buena calidad y bajo costo. As mismo, se disearn estrategias para fomentar el hbito de lectura, y el uso y la racionalizacin de los materiales educativos.
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La revolucin educativa: transcurso, resultados y perspectiva

Adolfo Atehorta Cruz

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1.2.4 Mejorar la calidad de la educacin superior

Las Bases del Plan se referan, en esta direccin, a los resultados acadmicos y a la pertinencia de los programas impartidos. La pertinencia sera denida en reexin conjunta por el Estado, las universidades, el sector productivo y la comunidad acadmica y cientca. El mecanismo por utilizar consistira en la creacin del observatorio laboral, con la nalidad de monitorear, analizar y difundir informacin, y hacer seguimiento a los egresados de las instituciones de educacin superior para crear un espacio de concertacin y brindar elementos de juicio. En forma paralela se reforzara el Sistema nacional de informacin de educacin superior, y se continuara con la acreditacin de los programas e instituciones, el establecimiento de estndares mnimos para todos los programas y la aplicacin de los exmenes de calidad Ecaes a todas las carreras, de manera obligatoria.
1.2.5 Mejorar la eficiencia del sector educativo

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El plan propuesto por el gobierno del presidente Uribe planteaba la modernizacin de la administracin y de la gestin en el sector educativo. Tras este objetivo, los mecanismos contemplaban la modernizacin institucional del Ministerio de Educacin. Esto es, fortalecerlo en el diseo de polticas, planeacin y evaluacin de los programas nacionales, adems de continuar con el proceso de descentralizacin de la gestin y administracin sectorial, con el refuerzo de las funciones de administracin y ejecucin del gasto de los municipios y departamentos. En la estructura de la asignacin de recursos al sector, se pasara del esquema de costos al de alumnos atendidos, segn lo dispuesto en el artculo 16 de la Ley 715 de 2001. En el mbito territorial se planteaba la modernizacin de entidades departamentales y municipales, a efecto de denir sus estructuras orgnicas y las plantas de personal docente y administrativa. Finalmente, el gobierno aspiraba a mejorar y fortalecer el sistema de informacin del sector educativo con estadsticas conables y oportunas sobre el desempeo de todos los niveles de educacin6.
1.3 La Revolucin Educativa en el Plan Nacional de Desarrollo

A pesar de que en el Consejo Nacional de Planeacin y en los Foros Regionales programados por ste a lo largo y ancho del pas, la propuesta educativa plasmada en las Bases del Plan recibi una aguda y seria crtica7, el documento pas sin alteraciones de fondo al Proyecto de Ley que se entreg al Congreso en el mes de febrero de 2003. Segn dijo entonces el Departamento Nacional de Planeacin, la Revolucin Educativa era intocable: Bandera de primera lnea en la campaa del presidente, el pueblo colombiano haba votado por ella8.

Para mayor informacin acerca de la Revolucin Educativa y sus programas, consltese: Departamento Nacional de Planeacin. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado Comunitario. Ob. cit. Captulo III, Construir equidad social, pp. 121-134. Consejo Nacional de Planeacin. Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario 2002-2006, Bogot, C.N.P., enero 9 de 2003. Igualmente, Memorias: Proceso de discusin del proyecto Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Bogot, CDrom, s.f. Armacin de directivos del Departamento Nacional de Planeacin en reuniones sostenidas con el Consejo Nacional de Planeacin en febrero de 2002.

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Ms all de ciertas correcciones en redaccin que condensaron los cinco programas iniciales en slo tres y que lograron mayor sntesis expositiva, las modicaciones sustanciales fueron realmente pocas, y referidas, en lo fundamental, a la procedencia de los recursos. Algunas hicieron referencia, por ejemplo, a la utilizacin de recursos provenientes del ahorro scal resultante de la supresin de las contraloras y personeras territoriales que seran eliminadas por el proyecto de Referendo. Es decir, se empez a contar con un recurso cuya realidad era intangible y que fracas por voluntad del elector. Otras modicaciones, por el contrario, reforzaron la conceptualizacin poltica de la Revolucin Educativa. Qued claro, por ejemplo, el fortalecimiento del subsidio a la demanda, y el pago de derechos acadmicos y servicios complementarios que los beneciarios haran a tales establecimientos. Qued claro, igualmente, que la promocin de equidad en el acceso a la educacin superior se basara en la ampliacin de crdito para ingreso en universidades privadas, que los recursos destinados por ley a las instituciones estatales seran intervenidos y que la concertacin de planes de gestin y desempeo, as como la fusin de universidades, seran programas del gobierno. La denicin de estndares de calidad, la evaluacin de resultados y su incidencia en la reglamentacin de pruebas para el ascenso de los docentes en el escalafn, pas inclume y subrayada, como ampliados fueron los marcos de la llamada modernizacin del Ministerio9. El concepto del Consejo Nacional de Planeacin y de los ciudadanos consultados en todo el pas no slo se convirti en himno a la bandera; aparecieron en la propuesta de Ley nuevos articulados que recortaban el empleo de recursos pblicos en la educacin estatal y que lesionaban la autonoma universitaria. En concreto, el artculo 66 del proyecto derogaba parte sustancial de la Ley 30 de 1992. La transferencia de los recursos de la nacin a las universidades pblicas, deca, se efectuar de acuerdo con el resultado de indicadores de gestin, teniendo en cuenta criterios de eciencia, cobertura, calidad y desempeo nanciero, previa reglamentacin que para tal efecto expida el gobierno nacional. El artculo 67, por su parte, destinaba recursos del Fondo Nacional de Regalas a los programas de ampliacin de cobertura a travs del subsidio a la demanda, y el artculo 68 arrebataba recursos que las Leyes 633 de 2000 y 21 de 1982 entregaban de manera exclusiva a la educacin estatal, para dirigirlos sin distingo alguno a la ampliacin de cobertura y calidad en educacin bsica y media acadmica. El proyecto fue aprobado en lo fundamental por el Congreso de la Repblica mediante la Ley 812 del 26 de junio de 2003. De acuerdo con el artculo 4., el documento Hacia un Estado Comunitario, considerado Bases del Plan por el mismo gobierno, fue incorporado como parte integral del Plan de Desarrollo. Adicionalmente, con respecto a la Revolucin Educativa, el artculo 8. advirti que el gobierno nacional establecer los esquemas de distribucin de recursos del presupuesto de la Nacin a las instituciones de educacin superior estatales para que sean asignados con base en los criterios establecidos en la presente ley. El artculo 81 modic el rgimen prestacional para los docentes ociales vinculados a partir de la fecha, en tanto que el artculo 84 estableci una curiosa
9

Proyecto de Ley n 169/03C de 2003 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario. Presidencia de la Repblica, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Departamento Nacional de Planeacin.

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La revolucin educativa: transcurso, resultados y perspectiva

Adolfo Atehorta Cruz

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frmula para la redistribucin del 12% del total de las transferencias a las universidades estatales, con base en indicadores de gestin. Finalmente, superando algo que el proyecto gubernamental no contena, la Ley dispuso en su artculo 88 la nanciacin a programas de formacin docente como posibilidad para el mejoramiento de la calidad de la educacin.
1.4 La Revolucin Educativa como Plan Sectorial

Incluida en el Plan Nacional de Desarrollo, la Revolucin Educativa se convirti en el Plan Sectorial para dicho sector. A lo largo de tres aos, los tcnicos en el Ministerio de Educacin han realizado ajustes que aterrizan la poltica general del Plan de Desarrollo en siete polticas estratgicas con sus respectivos proyectos, a saber:
Polticas y proyectos del MEN 2003-2006
POLTICAS COBERTURA EN EDUCACIN BSICA Y MEDIA PROYECTOS Acceso de la poblacin vulnerable a la educacin Alfabetizacin y educacin bsica para jvenes y adultos Uso eciente de las transferencias Utilizacin eciente de infraestructura y dotacin Acceso con calidad a la educacin superior Apoyo a la gestin de las instituciones de educacin superior ociales Centros regionales de educacin superior Estrategias para disminuir desercin Promocin de la formacin tcnica y tecnolgica Uso de nuevas metodologas y tecnologas

COBERTURA EN ED. SUPERIOR

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3 CALIDAD EN ED. BSICA Y MEDIA: EVALUAR CALIDAD EN ED. BSICA Y MEDIA: MEJORAR

Evaluacin de alumnos Evaluacin de docentes y directivos docentes Formulacin, divulgacin, apropiacin, uso y evaluacin de los estndares Mejoramiento de la calidad educativa para poblaciones vulnerables y modelos educativos Mejoramiento de la formacin de docentes y desarrollo personal de los docentes Promocin de planes de mejoramiento y aprendizaje de experiencias exitosas Bilingismo Competencias laborales, formacin para el trabajo y pertinencia de la educacin media Fortalecimiento de la socializacin mediante la cualicacin de las prcticas pedaggicas Nuevas tecnologas para el desarrollo de competencias

CALIDAD EN ED. BSICA Y MEDIA: FOMENTAR

CALIDAD EN ED. SUPERIOR

Articulacin de la educacin no formal y continua con la educacin formal y el sistema nacional de formacin para el trabajo Denicin de condiciones mnimas y estndares de competencias para programas de educacin superior Diseo e implementacin del sistema de aseguramiento de la calidad Diseo, aplicacin y anlisis de los Ecaes Fomento a la investigacin en las instituciones de educacin superior y articulacin con el sistema nacional de ciencia y tecnologa Internacionalizacin de la educacin superior Observatorio del mercado laboral Sistema de monitoreo para la vigilancia y control de la educacin superior Comunicaciones Diseo e implementacin de un sistema de referenciacin Fortalecimiento del sistema nacional de informacin de la educacin superior Modernizacin de las secretaras de educacin departamentales, distritales y municipales Modernizacin del Ministerio de Educacin Nacional Renovacin del sector educativo Sistema de informacin de la educacin bsica y media

EFICIENCIA DEL SECTOR

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2. LO CENSURABLE

Son dos los aspectos altamente censurables en la formulacin de la Revolucin Educativa.


2.1 Formar para la sociedad o capacitar para el mercado?

Para nadie es un secreto que, en materia educativa, como en muchas otras, el gobierno de Uribe Vlez ha continuado las polticas sealadas para Amrica Latina por el Consenso de Washington. Con diferencia de matices, el sendero procede del gobierno de Csar Gaviria, pasa tibia y contradictoriamente por el de Ernesto Samper, se consolida con Pastrana y contina bajo la direccin de Uribe. Como propsito fundamental, el Consenso de Washington ha buscado la modernizacin e internacionalizacin de la economa basndose en la liberalizacin de importaciones, la reestructuracin industrial y la desregulacin de la economa, para organizar todas las relaciones sociales conforme a las lgicas del mercado. Entre sus medidas guran la apertura de mercados, la libre competencia, la eliminacin de barreras arancelarias y subsidios estatales, la privatizacin de las empresas pblicas, una regulacin laxa sobre la banca, la contabilidad y las nanzas, impuestos generalizados al valor agregado pero mnimos tributos para los grandes propietarios e industriales, reformas laborales para exibilizar el mercado sobre la mano de obra, reduccin del dcit scal, y reinado del mercado con autonoma total frente al Estado. Al Estado se le reduce en tamao pero se le exige crecimiento en eciencia; su intervencin se limita con la creencia inocente de que los mercados se bastan a s mismos para manejar con cautela la economa entera. En estas condiciones, la educacin pierde su carcter de derecho y deber de los nacionales, obligacin del Estado, y se convierte en servicio que bien puede prestarse a travs de particulares bajo las reglas de la austeridad scal y la focalizacin extrema. En otras palabras, como sucedi con la salud a partir de la Ley 100 de 1993, el Estado redene su papel y sus funciones, convierte sus obligaciones en objetos del mercado y se subordina a las deniciones macroeconmicas para garantizar el pago cumplido de la deuda externa y su servicio. La restriccin del presupuesto nacional dirigido a la inversin social, los ajustes scales, as como las continuas reformas tributarias, pensionales y laborales, completan el panorama. Las decisiones, desde luego, no ocurren en el mbito nacional. Se imponen a travs de instituciones con funciones de regulacin supranacional como el FMI y el Banco Mundial, especialmente. Cuando se observan en detalle las deniciones que sobre la educacin construye la Revolucin Educativa, no es difcil descubrir su relacin lial con el Consenso de Washington. La educacin, dice el presidente Uribe, genera movilidad social y evita la condena a ser pobre por herencia, pero la amarra, al mismo tiempo, a las leyes del mercado en tanto instrumento para mejorar el ingreso y aumentar la productividad. El saber aparece, entonces, en su dimensin de herramienta, y pierde su verdadero carcter social. La denicin olvida que la funcin educativa de una escuela estrechamente ligada a los intereses de la sociedad, debe partir de la necesidad de formar mujeres y hombres con calidad humana; mujeres y hombres comprometidos con una tica que abarque tanto el desempeo natural o profesional como la accin personal, la accin ciudadana y, sobre todo, el sentido de las decisiones que afectan a la comunidad. La tica que orienta la accin de todo individuo formado en una dimensin social del saber es aquella fundamentada en valores como el respeto, el reconocimiento por la

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La revolucin educativa: transcurso, resultados y perspectiva

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diferencia, la solidaridad, la convivencia y la identidad cultural con lo propio. Pero, ante todo, una frmula de vida muy concreta: la consideracin del otro como n, y el ejercicio del saber como simple medio hacia ese n. La formacin en trminos instrumentales de xito y eciencia, de mejoras salariales y ascenso en la escala social no tiene tica, slo una meta que resulta utpica en la inmensa mayora de los casos: Enriquecerse en el ancho mundo del mercado. La formacin en trminos instrumentales de xito y eciencia no es formacin, es capacitacin, y se limita, por tanto, a las cualidades y destrezas que el individuo necesita para defenderse en el mundo salvaje del capital, para ingresar con relativo xito pero msero reconocimiento en el mercado laboral y aumentar la productividad. No sirve mucho. En palabras de Juan Carlos Tudesco, director de la Unesco, no se le puede pedir a la educacin que resuelva los problemas de un modelo econmico excluyente; se necesitan programas sociales de empleo, vivienda, salud y nutricin que acaben con la brecha que hay entre ricos y pobres10.
2.2 La historia se retoma o se ignora y se destruye?

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En la primera mitad de la dcada de los noventa, la educacin en Colombia atraves por un momento singular con cuatro importantes acontecimientos: la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1991, la expedicin de la Ley General de Educacin, la creacin de la Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo con su correspondiente informe, y la elaboracin del Plan Decenal de Educacin. La Constitucin de 1991 traz los principios y derroteros de una nueva educacin bajo el esquema de una moderna institucionalidad educativa. Su propsito resida en la construccin de una sociedad ms participativa, equitativa y justa, en la cual la educacin se inscribiera no slo como derecho fundamental para nios y jvenes, sino tambin como requisito e instrumento para el desarrollo econmico y social del pas. La Ley General se convirti, as mismo, en la norma legal que cobij las herramientas y estrategias necesarias para impulsar, en forma inicial pero trascendente, la transformacin escolar en sus distintos niveles, y la reestructuracin compleja del servicio educativo y sus instituciones. De acuerdo con la Ley, no slo se abri la puerta a la autonoma escolar; la educacin misma se deni como un proceso de formacin permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepcin integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes11. El informe presentado por la Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo, ms conocida como la Misin de sabios, encabezada por Gabriel Garca Mrquez, abri un importante debate sobre la realidad educativa y la caracterizacin de su contexto; frente a la Colombia del siglo XXI y la educacin para un milenio nuevo, y sobre los retos y las recomendaciones en materia de ciencia, educacin y tecnologa12. El Plan Decenal ubic, como mandato de la Ley General de Educacin, y quiz como primera respuesta a la Misin de sabios, los senderos y horizontes por los cuales deba
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TUDESCO Juan C., Los nios necesitan ms que un cupo, en El Tiempo, agosto 31 de 2003. Ley 115 del 8 de febrero de 1994, Artculo 1. Ntese la diferencia entre el concepto que sobre educacin ofrece esta ley, y aquellas deniciones de la Revolucin Educativa que arriba se han criticado. Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo. Colombia: Al lo de la oportunidad, Bogot, Cooperativa Editorial Magisterio/Conaced, 1998.

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transitar la educacin colombiana durante el decenio 1996-2005. All se consignaron objetivos, metas, estrategias y programas de accin, que fueron producto de una intensa discusin y concertacin con los ms importantes sectores educativos del pas, incluido, desde luego, el magisterio13. A estos cuatro acontecimientos podran sumrsele la continuacin del Movimiento Pedaggico y la llamada Expedicin Pedaggica. El primero, un proyecto magisterial iniciado en los aos ochenta, que promovi en su seno la discusin ideolgica sobre el papel del maestro y la pedagoga, la educacin pblica y la naturaleza de la calidad de la educacin. La segunda, un producto del plan decenal que busc generar una movilizacin no slo institucional, sino social y continua en torno a la educacin. No obstante, a pesar de la importancia de estos hitos, la Revolucin Educativa subestima e ignora su existencia. As, por ejemplo, el Plan Decenal de Educacin, que debi culminar en el ao 2005, dentro del perodo del presidente Uribe, no recibi la ms mnima referencia en el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario, ni en el programa de la Revolucin Educativa. Acaso, cabe preguntarse, no debera tomarse en cuenta, cuando menos, su pretensin por elevar la educacin a la categora de poltica de Estado, ms all de los lmites estrechos de un solo perodo de gobierno? Acaso, igualmente, no ser importante y necesario analizar las experiencias y enseanzas que arrojan su aplicacin o su fracaso? No resultara til un examen institucional y ciudadano sobre lo que el Plan decenal ha signicado en la educacin colombiana, para construir, a partir de dicho anlisis y en forma concertada, una nueva propuesta para superar falencias y promover nuevos retos?14. Durante la misma dcada, el legislativo se ocup de impulsar la promulgacin de normas tras la meta de alcanzar la modernizacin y el desarrollo para la educacin. La Ley 30 de 1992, por la cual se organiz el servicio pblico de la educacin superior, la Ley 60 de 1993, que demarc la distribucin de competencias y recursos entre los diferentes mbitos territoriales del pas y abord importantes aspectos relativos a la planeacin, descentralizacin, administracin y prestacin de los servicios educativos en el pas, y la Ley 188 de 1995, que consagr una importante estabilidad de recursos nancieros para el sector educativo, son slo algunas de ellas. Antes de decretar su muerte absoluta, no era indicado un anlisis serio acerca de sus logros y aspectos positivos, as como tambin de sus errores y promesas incumplidas? No son pocos los materiales que el sector educativo ha producido en la bsqueda de nuevos senderos para la educacin en Colombia. Documentos como Bases para una poltica de Estado en materia de educacin superior, autodenido como conjunto de ideas sobre la reexin llevada a cabo en una comisin conformada por el Icfes en torno a una posible estructuracin del sistema de educacin superior15, o la Agenda de polticas y estrategias para la educacin superior colombiana 2002-2006. De la exclusin a la equidad, propuesta por la Asociacin Colombiana de Universidades, Ascun16, son slo dos ejemplos.
13

Ministerio de Educacin Nacional. Plan decenal de educacin. 1996-2005, Bogot, Cooperativa Editorial Magisterio, 1997. Igualmente, en http//www.mineducacin.gov.co El peridico El Tiempo ha intentado, por cierto, un seguimiento al proceso educativo a travs del programa La Educacin: compromiso de todos. Vase en http//www.mineducacin.gov.co/indexf.asp CVII Consejo Nacional de Rectores. Asociacin Colombiana de Universidades, Ascun. De la exclusin a la equidad, Bogot, Ascun, Documentos: Serie Pensamiento Universitario n 6, 2002.

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Sin embargo, a pesar de la alta calicacin de sus autores y fuentes, no fueron tomados en consideracin por el Plan Nacional de Desarrollo y la Revolucin Educativa. La historia reciente, en materia educativa, no parece contar con toda su experiencia, positiva o negativa, para el proyecto revolucionario del presidente Uribe. Los planes elaborados con enorme esfuerzo participativo e institucional, los documentos de expertos y las propuestas seriamente estudiadas, no se toman en cuenta. Por qu? Tal vez ms adelante podremos construir hiptesis explicativas.
3. LO SALUDABLE

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Independientemente de las crticas que puedan formularse a la Revolucin Educativa, y de las cuales nos ocuparemos ms adelante, es indudable que ha existido en el Ministerio de Educacin una marcada coherencia entre los enunciados y sus prcticas concretas. A lo largo del siglo XX, tuvo el pas un total de 115 ministros de Educacin, con una duracin promedio de 10,4 meses. La designacin, por lo regular, no contemplaba el ttulo profesional de educador ni, mucho menos, la experiencia en el mbito de la educacin. A menudo, llegaron al Ministerio personajes de la poltica que nunca empuaron en sus manos una tiza, que no pasaron al tablero como enseantes o que no estuvieron nunca al frente de una clase o de una institucin educativa. En muchas ocasiones, el Ministerio de Educacin era el ltimo cargo que se asignaba en el gabinete, de acuerdo con los compromisos polticos y electorales del presidente de turno. Era la ltima cuota del pastel burocrtico, el premio de consolacin para aquellos que no lograban la embajada o el cargo deseado en la estructura del Estado. La alta rotacin de los titulares de la cartera, argumenta con razn Brigitte Bravo, reejaba una preocupante realidad:
La insuciente prioridad que tena la educacin para los gobiernos nacionales, pese al lugar central que ocupaba en las promesas de las campaas presidenciales. Este escaso compromiso con la educacin tena consecuencias, como la falta de continuidad de las polticas educativas, la disminucin del ritmo de la gestin en el sector con la llegada de cada nuevo ministro y, especialmente, la poca claridad sobre las ejecutorias17.

Ms all de la poltica aplicada, es saludable, entonces, la coherencia y la permanencia de un ministro a lo largo del periodo presidencial. Si esto se aplicara en todos los niveles, es decir, en las Secretaras de Educacin Departamentales y Municipales, en donde la movilidad es mayor, la educacin podra pensarse a ms largo plazo como poltica de Estado. En ese orden de ideas, no puede negarse la importancia y la necesidad de ampliar la cobertura en todos los niveles educativos. Como veremos ms adelante, no es el propsito sino las estrategias lo que en este aspecto se critica a la Revolucin Educativa. Al seguir la orientacin gubernamental, o bien porque directivos y docentes hemos intentado un mayor esfuerzo en este plano, las universidades han experimentado durante los aos 2002 y 2005 una tasa de absorcin mayor sobre los estudiantes que culminan su bachillerato. Dado que el aporte presupuestal del Estado permanece inclume, el reto consiste en precisar hasta dnde es posible incrementar la absorcin sin disminuir la cali17

BRAVO Osorio Brigitte, Educacin, compromiso de todos. Un enlace entre el gobierno y los ciudadanos, en http://www.fundacioncorona.org.co/educacion/proyecto_educacion_comptodos.htm. Publicado en junio de 2005.

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dad. Aunque por regla general el apoyo ocial es escaso, las universidades han aumentado tambin el nmero de maestras y doctorados, demostrando un mayor dinamismo en sus matrculas. Atribuibles o no a la Revolucin Educativa, estos hechos deben researse como saludables en los ltimos cuatro aos. Dos estrategias para la ampliacin de cobertura en educacin superior pueden considerarse interesantes. La primera es la creacin de los Centros Regionales de Educacin Superior para ofrecer formacin universitaria en regiones apartadas bajo el sistema de educacin a distancia y a travs de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin. Si en las alianzas se garantiza la participacin de instituciones de educacin superior con prestigio, reconocimiento y experiencia, y si el Estado decide una inversin apreciable para la aplicacin de esta estrategia, los resultados pueden ser ptimos y muy aplaudidos por vastos sectores del pas que, de otra forma, no tendran nunca acceso a la universidad. La segunda estrategia tiene que ver con el impulso al Banco de objetos virtuales de educacin superior, la ctedra Unesco e-learning y la constitucin de la Red Acadmica Nacional de Alta Velocidad. Aunque tales avances no son absolutamente atribuibles a la Revolucin Educativa, la participacin del Ministerio de Educacin es innegable. Con respecto a los planes de mejoramiento para las instituciones educativas de diverso orden, puede registrarse un avance signicativo. Aunque los diagnsticos se desvan a menudo de los intereses acadmicos y sociales, los resultados, gracias al inters de maestros y directivos, son apreciables. La participacin del Ministerio de Educacin de Cuba, con toda su experiencia en este campo, debera profundizarse. Si bien la Revolucin Educativa no contemplaba inicialmente la formacin continua de los maestros, el Congreso la orden, y el Ministerio acept nalmente la necesidad de impulsarla. Muy dbil pero saludable es el empeo dedicado a proyectos como el uso pedaggico de la televisin, la capacitacin en TIC, el impulso a los Foros Educativos Nacionales y a los talleres de competencias cientcas, as como la consolidacin del portal educativo Colombia aprende. Sera importante pasar de la instruccin en fortalezas tcnicas a la formacin pedaggica y didctica que, lejos de agotarse en los estudios universitarios, requieren actualizacin y estudios permanentes. Finalmente, tres hechos deben mencionarse: un mayor control sobre el registro calicado de programas, la decisin de propiciar el estado del arte y la prospectiva de la educacin no formal y los intentos por iniciar la organizacin de la informacin educativa del pas y los archivos de historias laborales del magisterio.
4. LO CRITICABLE

A lo largo del gobierno Uribe, la Revolucin Educativa ha recibido cuatro crticas fundamentales. La primera guarda relacin con el trmino empleado: La Revolucin Educativa de Uribe no es revolucin. Las restantes se reeren a las estrategias utilizadas para ampliar la cobertura, y la calidad circunscrita y supeditada a la evaluacin.
4.1 Una revolucin que no es revolucin

Toda revolucin, en el sentido estricto del trmino, implica profundos cambios de naturaleza poltica o en los ordenamientos jurdicos y socioeconmicos. En la formacin terica de los iluministas, a partir de la Revolucin Francesa, la revolucin supona, ante todo, la ruptura con el pasado, la creacin de un orden nuevo y la fundacin de nuevos instrumentos para una vida social nueva, para la libertad y la felicidad. Para Hannah Arendt,
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slo all donde el cambio se verica en la direccin de un nuevo inicio, donde tiene lugar la formacin de un nuevo ordenamiento jurdico, es posible hablar de revolucin18. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, en su acepcin ms aplicable, dene la revolucin como un cambio rpido y profundo en cualquier cosa. Las propuestas formuladas por la Revolucin Educativa no son innovadoras, no implican cambios rpidos ni profundos de naturaleza poltica, no producen novedosos ordenamientos jurdicos o socioeconmicos y, antes que romper con el pasado, lo continan. Las crticas siguientes as lo demuestran.
4.2. La ampliacin de cobertura en la educacin preescolar, bsica y media, y el nuevo esquema en la asignacin de recursos

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Las metas propuestas por el gobierno del presidente Uribe se fundamentan en la reorganizacin institucional, en una mayor utilizacin de la capacidad instalada y en los convenios de desempeo entre el Ministerio de Educacin y las entidades territoriales. No hay nada nuevo. Es la prolongacin de una conocida orientacin plasmada con claridad en el Plan Nacional de Desarrollo de la administracin Pastrana declarado inconstitucional y que tena como fuente diversos estudios dirigidos a la privatizacin de la educacin19. Como se sabe, su alternativa maestra fue el Acto Legislativo 01 y la Ley 715 o de Transferencias, con los cuales se reformaron los artculos 356 y 367 de la Constitucin Poltica Nacional, se destruy el situado scal ya congelado y reducido desde el gobierno Samper, y se impuso un nuevo esquema para la asignacin de recursos en la educacin pblica: la municipalizacin y plantelizacin de la nanciacin educativa, el subsidio a la demanda. Dicha poltica, aplicada con resultados desastrosos a la salud pblica, recorta la participacin del Estado con base en la eciencia y la austeridad scal, y desconoce, para el caso de la educacin, lo complejo e integral del proceso formativo. A travs de ella se extienden los convenios de desempeo con los departamentos bajo el esquema del subsidio a la demanda, en desmedro de la pedagoga y de los principios clave de una educacin conable y de calidad. De esta manera, bajo la prevalencia de criterios econmicos, la Revolucin Educativa rompe con lo ms preciado de la construccin cientca y pedaggica, elimina el carcter social de la educacin y amenaza la estabilidad del sistema educativo. Pero, adems, construye una fuente de desviacin de recursos estatales a instituciones privadas y manos particulares, convierte la educacin en mercanca, estimula una educacin pobre para los ms pobres, y abre de par en par las puertas de la corrupcin. Por esta razn, algunos especialistas desconfan del carcter dedigno de las cifras otorgadas por el Ministerio para acreditar la ampliacin de cobertura. Debido a que los entes territoriales obtienen recursos de acuerdo con el nmero de nios atendidos, es posible que el total se ine20. Lo peor del esquema ha sido descubierto en la ciudad de
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ARENDT Hannah, On revolution, Londres, Faber and Faber, 1963. Obsrvese, por ejemplo, WIESNER Durn Eduardo, La asignacin de recursos por capitacin y la reforma del sector educativo en Colombia, en Revista Educo n 2, agosto de 1998, pp. 40-61. Igualmente, SARMIENTO Palacio Eduardo. Financiacin equitativa y eciente del sector educativo, dem, pp. 62-93. VARGAS Jorge E., La matrcula se ha inado para obtener ms recursos, en El Tiempo, agosto 6 de 2004: Segn expertos, los cambios anunciados por lvaro Uribe a la educacin an no han llegado.

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Cali: colegios fantasmas con alumnos compartidos o falsos, nminas cticias o aumentadas, acreditacin de gastos inexistentes y contratacin de supuestos empleados, entre otros. Toda una empresa delictiva para el apoderamiento de los recursos pblicos destinados a la ampliacin de cobertura educativa para nios y jvenes de estratos 1 y 2, $16 mil millones de pesos perdidos y dos concejales detenidos21. La contratacin de la prestacin del servicio, por otra parte, es tan slo la manera ms fcil pero absurda de abandonar paulatinamente las obligaciones del Estado y de trasladar a las instituciones y a los particulares la obligacin de autonanciar la educacin. El Estado ya no pagar maestros, no se har responsable de la construccin de infraestructura fsica ni de la dotacin de material didctico; tampoco pagar los servicios y las necesidades del plantel. Al n y al cabo, la Nacin ha sido eximida de toda responsabilidad legal de nanciar en forma adecuada la educacin del pas. A travs de este procedimiento, el Estado descarga en la poblacin y en las comunidades la propia educacin de sus hijos. La responsabilidad estatal se transforma en un subsidio por estudiante, de acuerdo con parmetros que imponga la legislacin, y que sern cada vez ms onerosos: el costo de matrculas y pensiones ser llamado, rpidamente, a cubrir el dcit. Por esta va, la autonoma escolar se convierte en autonoma real de carcter nanciero y de manejo de personal; es decir, autonanciacin y vinculacin de personal docente por cada institucin. Los rectores se convierten en gerentes dedicados a la consecucin de recursos, y los estudiantes en clientes que compran un servicio o que justican el cobro de un subsidio que no alcanza para cubrir, siquiera, una formacin de mediana calidad. La nmina de maestros ya no ser asunto del gobierno sino de las instituciones privadas, declaradas ahora en libertad para asignar sus salarios y disponer sus jornadas de trabajo. Ya no es la pedagoga la gua del proceso educativo; lo es la produccin empresarial, la ley del menor costo. No es otro el talante del Estado Comunitario: que los ciudadanos se involucren en la consecucin de los nes sociales. En otras palabras, el reinado del asistencialismo por va empresarial; la sustitucin del estado social de derecho por agentes privados; la eliminacin del carcter gratuito y pblico de la educacin y la implantacin de un sistema neocorporativista que descarga en ONG y cooperativas, o en ltimas sobre los padres de familia, todo el peso de la educacin antes ocial. Cada cual tendr la educacin que pueda costearse! Quien no pueda pagarla, por su condicin miserable, ser condenado tambin a una educacin miserable: focalizada de acuerdo con su estrato y subsidiada por la va de instituciones precarias y de calidad cuestionada, como ha sucedido en preescolar con las madres comunitarias. El Estado no puede darse lujos: est en guerra y necesita pagar la deuda externa. Por eso no extraa que la ministra de Educacin proceda de las ciencias econmicas y no de las educativas, o que su experiencia laboral se haya desarrollado en la direccin de planeacin del Fondo de Desarrollo Urbano del Banco Central Hipotecario, en la subdireccin de planeacin del Banco de la Repblica, en la subdireccin del Departamento Nacional de Planeacin, y luego como directora de la Unidad de Desarrollo Territorial, en donde lider la formulacin de proyectos de ley sobre descentralizacin, que transrieron responsabilidades del sector social a las entidades territoriales. Hasta donde su hoja de
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Vase http://www.scalia.gov.co/PAG/DIVULGA/noticias2005/secvalle, octubre 27 de 2005.

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vida permite concluir, antes de su desempeo en la Secretara de Educacin de Bogot, bajo las alcaldas de Antanas Mockus y Enrique Pealosa, nunca tom una tiza22. Poco a poco, la participacin del Estado en el subsidio a la demanda tambin se degrada. En parte considerable, el gobierno ha empezado a trasladar su nanciacin a terceros, como sucede con las cooperativas. A stas se les ha jado un tributo que obliga a entregar parte de sus excedentes a la educacin formal bajo los imperativos del gobierno. Se golpea de esta manera a la economa solidaria, se atenta contra su autonoma y se violan sus principios. En otras palabras, la Revolucin Educativa no es ms que la rearmacin de un Estado que abandona en forma progresiva sus obligaciones y las limita al pago de un subsidio que ser cada vez ms insuciente. La educacin se mercantiliza bajo el concepto de que slo los criterios gerenciales y administrativos de la empresa privada pueden resolver los problemas de cobertura y calidad en la educacin colombiana. Pero, como resultado, la calidad resulta profundamente lesionada cuando no se comprende que la educacin posee caractersticas especcas y muy particulares que obligan a diferenciarla y protegerla de esquemas aplicados en otros sectores de la prestacin de servicios. Educar en una escuela no es lo mismo que producir bienes de consumo en una fbrica. La propuesta de la Revolucin Educativa es tambin la continuacin del Plan Estratgico del Ministerio de Educacin anterior y del Plan de reorganizacin del sector educativo (Prese), lanzado por el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeacin en el ao 2000. Bajo el pretexto de racionalizacin, integracin institucional y aprovechamiento mximo de la capacidad instalada, se fusionan las instituciones educativas, se ampla la relacin maestro-alumno al precio de un verdadero hacinamiento en las aulas escolares, se extralimita la utilizacin de los planteles por fuera de la dignidad humana y se desprecia la calidad en forma radical. Al comentar esta poltica, iniciada durante el gobierno de Pastrana, Francisco Cajiao arm con conviccin que las medidas no slo fueron completamente intiles sino perjudiciales23. Ha dicho, igualmente, que cuando la fusin se hace por una orden administrativa perentoria, es mala. Es repartir a los nios movilizndolos de una escuela a otra sin ningn tipo de consideracin, simplemente para cumplir unas metas de eciencia24. Sin embargo, lo ms contundente es aquello que el propio Cajiao ha sustentado con respecto a las medidas tomadas por el Ministerio en torno a la llamada racionalizacin:
No slo no producen los resultados esperados, sino que son muy costosas y generan un malestar generalizado que afecta notoriamente la calidad y el clima escolar. Esto contribuye, a su vez, a reducir el inters por permanecer en la escuela porque a los problemas econmicos de las familias y las situaciones de violencia y desplazamiento se aade la desmotivacin y el ambiente perpetuo de inestabilidad de quienes deben estar da a da con los nios25.

Su opinin es clara, y el paso del tiempo le ha dado la razn. La poltica de racionalizacin y reorganizacin del sector educativo adelantada por la administracin
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Vase http://www.presidencia.gov.co/ministerios/ingles/educacion.htm CAJIAO Francisco, Polticas educativas. La marcha del cangrejo, en El Tiempo, agosto 14 de 2003. CAJIAO Francisco, Pertinencia e identidad, norte para la integracin, en Al Tablero, Ministerio de Educacin Nacional, n 21, junio de 2003. CAJIAO Francisco. Polticas educativas. La marcha del cangrejo, Ob. cit.

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Pastrana, increment la cobertura en departamentos como el Valle, Antioquia, Cundinamarca y Bolvar, o el Distrito Capital de Bogot. Se fusionaron y cerraron instituciones, se trasladaron educadores, se neg el remplazo de los jubilados, se increment la relacin alumno-profesor, se convirti la jornada nocturna en extra de la diurna, se desconoci la direccin de escuelas y se elimin la repeticin de grados. Antioquia, desde el gobierno departamental de Uribe, dio el paso a los contratos y convenios privatizadores. No pocos municipios y departamentos contrataron maestros para suplir con recursos propios el dcit educativo y entraron en crisis. Al nal, los resultados fueron claros: se crearon 600 mil cupos pero 650 mil nios desertaron del sistema escolar. Algo similar ha sucedido con el gobierno Uribe, pero a ello haremos alusin ms adelante.
4.3 La ampliacin de cobertura en la educacin superior

La propuesta del gobierno de Uribe para la educacin superior ha sido muy similar a la aplicada para la educacin bsica y media. El Ministerio ha insistido en la concertacin de planes de desempeo con las instituciones de educacin superior y en la asignacin de presupuesto de acuerdo con la cantidad de estudiantes y la racionalidad docente y administrativa. Desde un principio se ha planteado la fusin y reorganizacin administrativa de las instituciones, la creacin de estndares para la carga acadmica de los docentes con intervencin del gobierno nacional, y la derogatoria de la Ley 30 de 1992. En otras palabras, eliminacin total de la autonoma universitaria, nanciacin de la demanda y apoyo a la educacin privada. La poltica tiene una reconocida deuda lial con el Banco Mundial y sus estrategias para la educacin terciaria. El resultado pretende articular la universidad a las necesidades del mercado, organizar la educacin superior a su imagen y semejanza, y avanzar en la privatizacin de la educacin pblica. Todo el anlisis y las consideraciones expuestas en el acpite anterior podran aplicarse para el escenario universitario. Sin embargo, resulta pertinente sealar otros aspectos. La relacin profesor-alumno, por ejemplo, no comprende lo complejo de la educacin superior ni vislumbra las necesidades de formacin e investigacin que una educacin de calidad exige. La compleja enseanza de las matemticas y de la informtica, de idiomas y de msica, as como la utilizacin del seminario, la prctica en laboratorios, la realizacin de talleres en diversas reas o la elaboracin de trabajos de grado, para citar tan slo unos pocos ejemplos, exigen a menudo una atencin personalizada y directa. Por consiguiente, no puede existir un ndice de capacidad acadmica basado en el clculo del gasto total por alumno para reas acadmicas distintas. La planta de docentes universitarios necesita racionalizarse pero en sentido diferente. Atenta contra la calidad el hecho de que slo el veinte por ciento de los profesores universitarios del pas sea de planta y tiempo completo, un diez por ciento ocasional y de medio tiempo, y un setenta por ciento de ctedra y contrato26. Uno de los aspectos ms crticos de la Revolucin Educativa con respecto a las universidades ha sido el modelo de distribucin de recursos que el Ministerio ha pretendido implantar. Desconociendo las diferencias de costos entre las universidades y su gestin
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CRDENAS Jorge H., Conferencia presentada en el Encuentro de Vicerrectores Acadmicos. Bogot, febrero de 2002. Citada por Ascun: Agenda de polticas y estrategias para la Educacin Superior colombiana. De la exclusin a la equidad. Ob. cit., p. 17.

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histrica, privilegiando el aumento de la cobertura en detrimento de la calidad, e intentando aplicar una asignacin de recursos con base en indicadores y metas, se abre paso a la miseria presupuestal, se viola la autonoma universitaria y se desconocen las diferencias entre modalidades y reas del conocimiento. La investigacin, los doctorados, la calidad de los programas, el papel de la universidad en la regin o incluso la acreditacin, son menos importantes que la cobertura. El Ministerio ha olvidado, adems, que no es posible calicar el desempeo y la expectativa como si fueran lo mismo, y que no es tico ni aconsejable abrir la competencia entre universidades para alcanzar un presupuesto denitivamente exiguo. Por fortuna, la Corte Constitucional fren el propsito del Ministerio al derogar la norma que pretenda implantar la competencia entre universidades hasta por un 12 por ciento del presupuesto que por Ley 30 de 1992 les corresponde. La poltica plasmada en la Revolucin Educativa para la educacin superior posee, tambin, otras aristas. Como atrs se explic, la base para el aumento de la cobertura ha presionado el incremento del indicador estudiante/profesor sin tener en cuenta la calidad ni las necesidades disciplinarias. Sin la posibilidad de recursos adicionales, la poltica presiona, igualmente, la reduccin en la duracin de las carreras y la universalizacin del sistema de crditos acadmicos que permita disminuir el nmero de semestres en los planes de estudio. Las decisiones, antes que acadmicas, son simplemente econmicas. Algo similar sucede con las fusiones. La integracin de las funciones que realizaba el Consejo Nacional de Acreditacin, el Icfes y la Comisin Nacional de Doctorados en un solo organismo: la Comisin Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior (Conaces), ha sido fuertemente criticada. Segn Guillermo Hoyos, los cambios no se concertaron con el sector pblico y se comenz de ceros, desconociendo lo que se haba hecho en los ltimos 12 aos27. Al cumplir tres aos de gobierno, el informe presidencial del 20 de julio mostr como avance la creacin de 212.000 nuevos cupos en lo corrido de su gobierno. Un 53% de la meta perseguida en el cuatrienio. Sin embargo, algunas situaciones deben examinarse. En primer lugar, los nuevos cupos a que se reere el presidente tienen una participacin importante de la formacin tcnica profesional y tecnolgica en el total de la matrcula. sta pas del 18,3% al 24,3% en los ltimos tres aos, lo cual signica que hemos crecido ms en aspirantes a tcnicos y tecnlogos, matriculados en instituciones particulares, que en aspirantes a profesionales de las universidades pblicas. El crdito Acces otorgado por el Icetex conesa su preferencia: el propsito es aumentar la inversin en este nivel de programas28. En segundo lugar, algunos prrafos del discurso presidencial encienden una alarma. Los programas tcnicos y tecnolgicos del SENA sern integrados a las carreras universitarias a n de que sus egresados, en cualquier momento, completen los estudios universitarios y accedan al grado de educacin superior29. El SENA, por su parte, ya est en disposicin de contratar la formacin de tcnicos y tecnlogos en programas que la entidad no ofrece30.
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El Tiempo, agosto 6 de 2006. Vase www.icetex.gov.co URIBE Vlez lvaro, Discurso ante el Congreso de la Repblica. Bogot, julio 20 de 2005. Vase http://www. presidencia.gov.co Daro Montoya, director del SENA, anunci que en el primer trimestre de 2006 se abrir la convocatoria para que las IES presenten sus propuestas. http//www.mineducacin.gov.co

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stos sern los mecanismos a travs de los cuales aspira el gobierno a cumplir su promesa de 400 mil nuevos cupos universitarios. Al lado del SENA, muchas instituciones de educacin no formal adquirirn patente de corzo para que sus cursos sean homologados en las carreras universitarias. Ciertas universidades privadas, para ganarse las matrculas y los auxilios, lo harn muy fcilmente. Valdra la pena, por otra parte, revisar el destino de los crditos Acces entregados por el Icetex. A quin van dirigidos, a qu se destinan? Por supuesto, al pago de matrculas, pero no precisamente en las instituciones de carcter pblico. Se trata, en su mayora, de prstamos para el 50% del valor de la matrcula en las instituciones privadas, con un tope mximo de $1.600.000. Resulta increble que se trate de estudiantes procedentes del estrato 1 y que la universidad privada no se benecie. Por el contrario, el esquema estimula la nanciacin basada en la demanda, y redime las crisis por las que atraviesan universidades privadas que han visto deprimir el volumen de sus matrculas ante la difcil situacin econmica del pas. El asunto resulta tan rentable que algunas de ellas han cedido espacios para que se establezcan ocinas del crdito Acces en sus campus. El estudiante de la universidad pblica, en cambio, poco acude a ello. En realidad, necesitan ms apoyo para su sustento, para el diario del transporte, de la alimentacin y de las fotocopias, para su propia vida como estudiante de hogar pobre, que para la matrcula. A menudo sus padres le brindan la alcoba y unas condiciones mnimas de sustento, y el estudiante se lanza, entonces, al rebusque. Un programa de apoyo y crditos que le permita superar esta situacin, que soporte al estudiante a lo largo del semestre y que elimine su desercin, no ha sido abierto. La idea del crdito, antes que beneciar a los estudiantes ms pobres o a la universidad pblica, est dirigido al benecio de las instituciones privadas. Al respecto, concluye el profesor Jairo Estrada:
En este punto, la decisin poltica es clara: se trata de consolidar el debilitamiento estratgico de la universidad pblica, al tiempo que se otorgan estmulos nanciando parcialmente el mercado a las instituciones privadas de educacin superior. Esta poltica es coherente con la idea de que resulta menos costosa y ms ecaz una poltica de aumento de cobertura en la que el Estado funge como especie de banca de segundo piso, que otra, en la que estuviera obligado a disponer recursos adicionales de presupuesto31.
4.4 La bsqueda de calidad en la educacin por va de la evaluacin

Como atrs se expuso, el principal mecanismo para mejorar la educacin en preescolar, bsica y media, planteado por las Bases del Plan de Desarrollo, consiste en la creacin de estndares y en la universalizacin de las evaluaciones. La propuesta no es tampoco nueva ni mucho menos revolucionaria. Se desprende del Acto Legislativo 01, de la Ley de Transferencias, del Estatuto Docente y del sistema de inspeccin y vigilancia, impuestos al nal de la administracin Pastrana. El nuevo Estatuto Docente (Decreto 1278 del 19 de junio de 2002), ajusta las condiciones laborales del magisterio a las polticas de exibilizacin, racionalizacin y control,

31

ESTRADA Jairo, La poltica educativa al promediar el gobierno de lvaro Uribe Vlez, Documento de discusin, Bogot, 2003.

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propuestas por el Plan Estratgico 2000-2002 del Ministerio de Educacin. El Estatuto desprofesionaliza la docencia e institucionaliza la evaluacin. Por una parte, profesionales no licenciados, procedentes de disciplinas diferentes a la pedagoga, pueden remplazar a los maestros en sus funciones. Y, por otro lado, la docencia se coloca a merced de la evaluacin como medicin de resultados. La inspeccin y vigilancia de la educacin, segn el Decreto 1283 de la misma fecha, privilegia a la empresa privada educativa, pero persigue, desde su esquema tecnocrtico de evaluacin de desempeo y competencias, a las instituciones y docentes pblicos. Por supuesto, la evaluacin no constituye, en s misma, garanta de la calidad. Menos an si se trata de evaluaciones que desarticulan el universo complejo de la pedagoga y se fundamentan en el establecimiento de correlaciones estadsticas entre resultados de pruebas de logro y preguntas sobre factores asociados al desempeo. Dicho modelo reduce la educacin a los aspectos cognitivos, memorsticos y tcnicos, susceptibles de medir a travs de pruebas estandarizadas con cuestionarios tipo, y deja de lado los complejos factores integrales, sociales y de valores en la formacin humana. La manera uniforme como estos ltimos intentan medirse, a travs de las evaluaciones dirigidas a las competencias ciudadanas, resulta cuestionable. He aqu un ejemplo tomado de las pruebas Saber que aplica el Ministerio en todo el pas:
Con qu frecuencia al salir a la cafetera t:

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1 2 3 4 Buscas un compaero que est adelante en la la para que te deje meter Haces toda la la Tratas de meterte o colarte en la la Decides no comprar o te esperas un rato a ver si hay menos gente

Nunca

Casi nunca

Casi siempre

Siempre

Habra que preguntarse si en todas las escuelas del pas existen cafeteras; si el nio puede asimilar la palabra cafetera a tienda escolar, restaurante escolar u otras denominaciones particulares o regionales con que se distingue el sitio; si existen nios que, por su situacin econmica, nunca pueden comprar en la cafetera, y por tanto esta pregunta les resulta extraa y discriminatoria; si el descanso es sucientemente prolongado para esperar un rato; si en las cafeteras de todas las escuelas siempre se forman las, y si no existe tambin la opcin de compra en mquinas de distribucin automatizadas, como ocurre en algunos colegios privados. En un pas como el nuestro, la evaluacin no puede pretender la homogeneidad de la poblacin y de sus nes. La estandarizacin y la universalizacin evaluativa desconocen, de plano, la diversidad colombiana, los contextos regionales y sociales. No puede evaluarse de la misma manera al nio que goza de todos sus derechos o que posee la comodidad y ventajas de su estrato social, con aquel que camina dos horas para llegar a su escuela, que padece hambre o maltratos y que, terminada su jornada escolar, debe ayudar al sustento de la familia o colaborar con la atencin de sus hermanos menores. Tampoco puede evaluarse de la misma manera ni con el mismo rasero al maestro que educa al primero con todos los medios a su alcance, con aquel que debe trabajar a la intemperie, sin tablero y
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sin pupitres en la formacin del ltimo. Cuando una evaluacin no tiene en cuenta diferencias como sta, elitiza y privilegia, reduce y condena; trivializa la complejidad de una escuela que se construye con la diferencia cultural y tnica, rural y urbana, de modelos y conceptos. Es ms: atenta contra su existencia. La prctica pedaggica, el trabajo colectivo en los procesos institucionales, la construccin de modelos, polticas y proyectos pedaggicos integrales, ceden el paso a la preparacin forzosa y mecnica de las evaluaciones. Los Proyectos Educativos Institucionales, uno de los grandes aportes de la Ley General de Educacin y herramienta de la autonoma escolar, perecern ante las pruebas universales de Estado que impondrn, de hecho, un currculo nico, por fuera de la heterogeneidad y diversidad colombianas. La escuela disciplinada de Foucault, una mecnica del poder para que las personas no slo hagan lo que se desea, sino para que operen como se quiere, con la tcnica que se dispone, y segn la rapidez y la ecacia que se determinan32, parece ser el nuevo sueo de las medidas tomadas por el aparato educativo del Estado en Colombia. He all la teora del poder como medio por el que suceden todas las cosas, la produccin de las cosas, del conocimiento y de las formas de discurso y de placer, tan criticada por la sociologa contempornea33. En materia de calidad, los paradigmas de la propuesta formulada por la Revolucin Educativa para la educacin superior no son muy diferentes de los planteados para la educacin bsica y media. Al lado de estandarizacin, la autoevaluacin y la acreditacin de calidad, surge tambin la evaluacin de competencias a travs de los exmenes de calidad o Ecaes que sern aplicados en todas la carreras y que, en sus primeros resultados, han dejado con prestigio a la universidad pblica y no muy bien ubicada a la privada34. As mismo, tal como sucede con la pertinencia para la educacin elemental, el observatorio laboral aparece como impronta excluyente para la asignacin de recursos y crditos en la educacin universitaria. En esta direccin, el futuro para profesiones artsticas y humanas resulta desastroso.
5. LO IRREPETIBLE

En general, la Revolucin Educativa deja mucho que desear. La ministra de Educacin, en su Informe de gestin a 31 de octubre de 2005, se vanagloria del avance logrado en cobertura: 734.413 nuevos cupos entre 2003 y 2004 para la educacin preescolar, bsica y media35. Sin embargo, tal como lo sustentamos arriba, la cifra es inada y as lo reconocen otras ocinas del propio Ministerio: Con la aplicacin de la Ley 715, los recursos se asignan de acuerdo con la matrcula; hasta el momento se han realizado 12 auditoras y el 20 por ciento de la informacin presenta inconsistencias36. Juana Ins
32 33

FOUCAULT Michel, Vigilar y castigar. Nacimiento de la prisin, 9. ed., Mxico, Siglo XXI editores, 1984. Obsrvese, por ejemplo, GIDDENS Anthony, Poltica, sociologa y teora social. Reexiones sobre el pensamiento social clsico y contemporneo, Barcelona, Paids, 1997, y La transformacin de la intimidad. Sexualidad, amor y erotismo en las sociedades modernas, Madrid, Ctedra, 1995. Igualmente, TOURAINE Alain, El regreso del actor, Buenos Aires, Editorial Universitaria, 1987. En los Ecaes del ao 2005, la gran mayora de los estudiantes sobresalientes proviene de las universidades pblicas. No obstante, y de manera extraa, el informe omiti datos especcos sobre el resultado de las universidades privadas. Se argument que era prematuro ofrecer esa informacin y se ocult la comparacin. Vase http//www.mineducacin.gov.co/ El Tiempo, agosto 6 de 2004.

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Daz, viceministra de educacin preescolar, primaria y bsica, admite las dicultades en la realizacin de procesos de reingeniera y manejo de sistemas de informacin en las secretaras de educacin departamentales, y considera que hay que mejorar los sistemas de informacin porque hay dicultades para implantar los programas37. Blanca Lilia Caro, jefe de Planeacin y Finanzas del Ministerio, seal igualmente que falta mejorar mucho en la calidad de la informacin38. A ello debe sumarse la corrupcin a la que se presta el sistema y que, descubierta en ciudades como Cali, demuestra la existencia de miles de falsos cupos que la estadstica ocial no descuenta. Pero eso no es todo. Un informe reciente de la Contralora nos ampla las dudas sobre la estadstica que tanto encanta al gobierno: la desercin en educacin bsica y media durante el ao 2004 fue de 758.956 estudiantes. Ello signica que en un solo ao se retiraron 24.543 alumnos ms de los que entraron con la cifra inada de los nuevos cupos de la Revolucin Educativa en dos aos y que, antes que sumar, el saldo de cobertura resulta doblado en resta por la desercin. Una situacin que de manera similar haba advertido otro funcionario del Ministerio: Se ha planteado una poltica de cobertura que solamente controla la variable de entrada, pero no la de salida. Metemos a los nios por la puerta de adelante pero se nos estn saliendo por la de atrs39. El Ministerio reconoce que, si bien la tasa de desercin registra un decrecimiento del 7,1% al 6,4%, lo cierto es que no se detiene. Es posible que la promocin automtica haya logrado cierta disminucin sobre la desercin escolar, pero, aun as, otros factores unidos a la pobreza, a la discriminacin de la mujer, al orden pblico, y la poltica educativa en s misma, continan operando. Por supuesto, la falta de equidad contina presentndose como una de las dicultades ms importantes. El informe de la Contralora sostiene adems que: En el ltimo ao los compromisos presupuestales para educacin bsica y media presentaron una disminucin de 4,4%, al pasar de $8.363,7 millardos, en 2003, a $7.997,2, en 2004. Concluye, igualmente, que existe ambigedad y falta de claridad en la denicin y los componentes del gasto pblico social, lo cual diculta su adecuada medicin y el seguimiento al mandato de la Constitucin que establece que el gasto social debe crecer ao tras ao, como proporcin del Presupuesto General. No obstante, en el ao 2003 se present una disminucin de 1,6 puntos porcentuales de esta participacin, en comparacin con la registrada en 2002, cuando alcanz el 44,1%. En cuanto a los recursos parascales que maneja el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), destinados a la ejecucin de las polticas asociadas con la niez y la familia, la Contralora encontr que entre 1997 y 2003 la cobertura disminuy en ms de 130.000 cupos en las diferentes modalidades de hogares y jardines infantiles. Con respecto a lo anterior, es vlido citar en extenso a Francisco Cajiao:
Fenmenos como la repeticin en primero de primaria, que contina en niveles muy altos, as como la desercin en este grado, contrastan con el lento crecimiento de la oferta de preescolar, as est claro en toda la literatura internacional que este es un nivel denitivo para mejorar los logros posteriores. Segn el Plan de Desarrollo, ya debera haber una cobertura superior al 80 por ciento y a duras penas
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El Tiempo, mayo 10 de 2005. CARO Blanca Lilia, intervencin en el foro Nuevo esquema de nanciacin de la educacin, preescolar, bsica y media, Bogot, 18 de noviembre de 2004. RIVERA Daniel, Jefe de la Ocina de Planeacin y Finanzas del propio Ministerio. El Tiempo, agosto 6 de 2004.

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se ronda en torno al 45. As las cosas, cerca del 47 por ciento de quienes ingresan a primer grado abandonan la escuela. La mayor parte antes de los 12 aos. A dnde irn? Esta es la pregunta escandalosa: Trabajo infantil, mendicidad, explotacin sexual? Y cunto le cuesta esto a la sociedad en trminos morales y econmicos? Lo que queda claro es que no habr nunca una poltica educativa a partir de la redistribucin de la pobreza: mientras no se invierta en educacin habr que seguir invirtiendo en polica40.

La desercin en educacin superior tampoco ha sido exitosa para la Revolucin Educativa. Aunque el presidente Uribe la reconoci cercana al 30%, estudios realizados por diferentes entidades como el Icfes y la Asociacin Colombiana de Universidades (Ascun), consideran que la cifra es mucho mayor. Para Daniel Bogoya, director general del Icfes, los ndices de desercin son cada vez ms preocupantes: Estamos frente a un problema bastante crtico que supera el 50%. Segn Ascun, Colombia posee una de las mayores tasas de desercin en Amrica Latina, cifra cercana al 50%. Las razones ms importantes, de acuerdo con un estudio efectuado en la Universidad Pedaggica Nacional, permanecen ligadas al aumento de la pobreza y la desigualdad. Las becas y ayudas slo incluyen los valores relacionados con las matrculas y en la mayora de las ocasiones no contemplan necesidades de traslado, manutencin y tiles universitarios41. La poltica impulsada desde el Ministerio de Educacin, adems, ha intentado quebrar la columna vertebral de la universidad: su autonoma. A travs de ella, la universidad pblica se ha resistido a las polticas de ajuste neoliberal y ha intentado construir un mundo acadmico de libertad y calidad. Para la Revolucin Educativa, interesa el ahorro, la economa presupuestal. La apuesta por la calidad slo reside en las pruebas. De esta manera, argumenta Socolpe, nos ubica en una poltica educativa de vieja data y tambin en una forma de conocimiento que redime la verdad, lo unilateral, lo universal, los dogmas a nombre de la ciencia, el paradigma psicomtrico, el tecnicismo... todo aquello que contradice el principio fundamental de diversidad tnica y cultural consignado en el artculo 7 de nuestra Constitucin42. Al tiempo que se cierne sobre la educacin superior pblica esta perspectiva, se ha reducido paulatinamente la atencin e inversin sobre la ciencia y la tecnologa. En el Plan Nacional de Desarrollo del presidente Uribe Vlez, la temtica de ciencia y tecnologa fue consignada en poco menos de una hoja en el captulo de Crecimiento econmico sostenible y generacin de empleo. El hecho asombra no slo por la extensin o su limitada exposicin, argumento e inters. Asombra tambin porque ha sido desvinculada de asuntos tan importantes como los relacionados con la educacin, con el manejo ambiental y del campo, con la calidad de vida urbana, con la biotecnologa o la conectividad, para citar tan slo algunos ejemplos. Por obra del Plan Nacional de Desarrollo, la ciencia, la tecnologa y la innovacin dejaron de ser asuntos correspondientes a la educacin, como en anteriores planes de desarrollo, y pasaron a ser materia de exclusiva competencia del crecimiento econmico. Si bien el anterior esquema mostraba falencias, el nuevo no las soluciona sino que las profundiza.
40 41

CAJIAO Francisco, Polticas educativas. Un fracaso intolerable, en El Tiempo, noviembre 1 de 2005. Vase, ROS Juan Pablo, Desercin en las universidades colombianas supera el 50%, en El Tiempo Universitario, diciembre 15 de 2005. Socolpe, La Revolucin Educativa. Un giro de 360, en www.socolpe.org.co/

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Para la Revolucin Educativa, el reto no consiste en ampliar las tendencias de inversin en ciencia, tecnologa e innovacin. El reto consiste en articular los diferentes mecanismos para racionalizar los escasos recursos pblicos, y mejorar los arreglos institucionales del sector, de tal forma que haya un uso ms racional de los recursos pblicos y se incentive la inversin privada43. La opcin del gobierno, en lugar de buscar una mayor y real inversin pblica, se plantea en sentido contrario: el Plan de Desarrollo invita a racionalizar los escasos recursos pblicos y a mejorar los arreglos institucionales del sector para incentivar la inversin privada. La idea, desde luego, no se descalica; sin embargo, preocupa que la investigacin cientca se busque con empresas particulares y no con las instituciones pblicas de educacin superior. Y es que la Revolucin Educativa no plantea ni presupone el impulso a la investigacin cientca y tecnolgica como propsito de calidad para la educacin superior. Tampoco aparece con claridad y concrecin la relacin entre los doctorados y el apoyo a la investigacin con recursos especiales, o la mxima inversin para la construccin de una cultura cientca e investigativa en todos los niveles de la educacin colombiana. Objetivos y programas que, precisamente, deberan convertirse en asuntos prioritarios del gobierno. En este sentido, la investigacin se realiza en un contexto desfavorable. Tomando como referencia el Producto Interno Bruto, la inversin en actividades cientcas y tecnolgicas ha disminuido. No slo porque el valor del PIB ha decrecido; tambin porque en trminos absolutos vamos en picada. Los recursos para Colciencias se recortaron en ms de la tercera parte a partir del ao 2003. En este perodo, por ejemplo, se pas de 81 mil a 52 mil millones de pesos por ao. No obstante, si se consideran las cifras en valores constantes, la cada supera el 40 por ciento. El candidato Uribe prometi en su campaa dedicar el 1% del PIB a la investigacin. No lo cumpli. En su Plan de Desarrollo se propuso alcanzar el 0,6% pero tampoco lo logr. Mientras pases como Estados Unidos y Corea destinan recursos equivalentes al 3 y 4 por ciento de su Producto Interno Bruto, en Colombia el gobierno destina el 0,23 por ciento del PIB a ciencia y tecnologa, en tanto que la inversin privada apenas alcanza el 0,078 por ciento44. Una poltica pblica en investigacin debera atender cuatro estrategias prioritarias: promover la investigacin, fortalecer la capacidad institucional, estimular la innovacin y el desarrollo tecnolgico, y capacitar en investigacin y desarrollo en reas estratgicas. La universidad pblica, en esa direccin, ocupa el lugar ms privilegiado para convertirse en centro y eje articulador de las polticas. A ellas se suma, en trminos generales, el apoyo a iniciativas que busquen fortalecer instancias regionales en ciencia y tecnologa, el fomento a una cultura de apropiacin social del conocimiento en el rea, y el impulso a centros interactivos, clubes de ciencias y ferias, al periodismo cientco, a proyectos editoriales de divulgacin cientca y a nuevos modelos educativos formales y no formales, que incluyan a la poblacin discapacitada. Esta es una necesidad de a puo. En un pas que discute su participacin en un Tratado de Libre Comercio con la potencia nmero uno del mundo, no planear en forma adecuada su desarrollo en ciencia, tecnologa e innovacin puede convertirse en catstrofe y miseria, tanto en el conocimiento, como en la economa.
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Departamento Nacional de Planeacin. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado Comunitario. Bogot, Presidencia de la Repblica-DNP, 2002, p. 100. El Tiempo, octubre 21 de 2004.

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6. LA PERSPECTIVA

En el presupuesto nacional poco importa la inversin social, la educacin, la salud o las necesidades de los colombianos; los gastos militares son prioritarios y, por encima de todo ello, el principal rubro presupuestal del gasto pblico debe inclinarse al servicio de la deuda. El ltimo informe presentado al Congreso de la Repblica por el presidente lvaro Uribe Vlez, el 20 de julio de 2005, entrega un balance general de lo invertido en seguridad democrtica por la nacin, durante los ltimos tres aos. El total abarca $6,6 billones, sin contar los tradicionales gastos de funcionamiento de las fuerzas y del ministerio45. El presupuesto de seguridad y defensa ha pasado del 4,5 % del Producto Interno Bruto, en el ao 2002, al 4,9% en el 2004 y a casi el 5,5 % del PIB en el 2005, con un total de $11,8 billones. Una cifra nunca antes alcanzada46. Lejos de disminuir, la tendencia contina para el ao 2006. Segn el presupuesto, la nmina del ao 2006 para seguridad y defensa ascender a $5,6 billones. Ella corresponde a 260.174 miembros de las fuerzas militares y a 134.942 policas. Si nos atenemos a la cifra asignada por el mismo presupuesto al ICBF, para invertir en los programas de asistencia a la niez y apoyo a la familia, una operacin matemtica nos permite concluir que con el monto destinado a la nmina de seguridad y defensa se podran atender 8,4 millones de nios en restaurantes escolares, es decir, casi el total de la poblacin matriculada en educacin ocial bsica y media en todo el pas. Pero, adicionalmente, se podran proteger 3,5 millones de nios menores de cinco aos a travs de 276 mil madres comunitarias, con desayuno incluido para todos. A lo largo de la Seguridad Democrtica, el nmero de militares ha crecido en ms del 64%, y el nmero de policas en casi el 30%. La tasa de crecimiento del magisterio ocial, a partir del ao 2002, no alcanza siquiera la mitad de esas cifras, y su nmero total es superado en ms de 60 mil personas por los uniformados. Colombia tiene ms soldados y policas que maestros, tiene muchos ms ociales que profesores universitarios de planta. Obsrvese que nos referimos a la nmina en seguridad y defensa, y no al costo total de las polticas en Seguridad Democrtica. stas, adems del presupuesto general de la nacin, captan recursos del sector descentralizado, reciben aportes del Plan Colombia, contienen ayuda adicional norteamericana y han recibido un fuerte impulso por parte del impuesto a la seguridad democrtica. Por cuenta de este ltimo, segn lo advierte el propio gobierno, se han invertido $2,8 billones en cubrir el dcit del sector defensa, sostener gastos operativos, adquirir y mantener equipos y material de guerra e incrementar el pie de fuerza. El gasto general en defensa y seguridad contiene igualmente los pagos relacionados con la seguridad social y dems asignaciones al personal en retiro que no estn aqu relacionados. Tampoco lo estn los gastos generales en equipo y raciones de campaa, municin, repuestos, combustibles, lubricantes, dotaciones, seguros, servicios pblicos que, entre otros, representaron el 11% del gasto en defensa del ao 2004, que super los $11 billones.
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URIBE Vlez lvaro, Informe al Congreso 2005, Bogot, Presidencia de la Repblica, julio 20 de 2005. Documento elaborado por el DNP (Sinergia). www.presidencia.gov.co Algunas estadsticas muy importantes con respecto a la Seguridad Democrtica, pueden encontrarse en www.seguridadydemocracia.org

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La ayuda norteamericana en programas de asistencia militar y policial ha sumado, desde el ao 2000, un total de US$3.210 millones que, a una tasa promedio de $2.300, equivalen a ms de $7,3 billones. Ellos se han invertido en transferencia de armas y equipos, entrenamiento y servicios de los programas antinarcticos, en la fumigacin de cultivos con uso ilcito, o en la creacin y preparacin de brigadas mviles, batallones antinarcticos y de alta montaa, de escuadrones mviles de carabineros y fuerzas especiales antiterroristas, entre otros. Por concepto del Plan Colombia, nuestro pas ha recibido igualmente naves areas, martimas y uviales de transporte, inteligencia y combate, helicpteros y aviones de combate tctico, material blico de alta tecnologa, fusiles de asalto y lentes infrarrojos para visin nocturna, adems de una compleja dotacin de inteligencia en plataforma para la Fuerza Area. Otros rubros se destinan al mantenimiento del equipo aeronutico y de unidades a ote, a la adquisicin de equipo y material de comunicaciones y de vehculos blindados, a la construccin de alojamientos, instalaciones militares, pistas y puentes, a la ampliacin y complementacin del sistema satelital, y a la renovacin del material de guerra. Recursos del sector descentralizado se han invertido principalmente en el incremento del pie de fuerza, en el combate al crimen organizado y el narcotrco, y en garantizar la presencia de la fuerza pblica en todos los municipios del pas. La relacin, de suya extensa, no censura una inversin a veces insuciente para un pas en guerra. Podra argumentarse, desde otra orilla, que la polica colombiana no llega en cantidad a la mitad de efectivos que por mil habitantes posee el promedio de los pases europeos con una criminalidad mucho menor. Igualmente, que no alcanza la mitad de soldados por kilmetro cuadrado que posee Espaa, y que tenemos menos militares por habitantes que Chile, un pas sin guerrillas. El ejrcito de El Salvador, durante la guerra civil, tuvo una ota de helicpteros diez veces superior a la colombiana, con un rea doce veces menor para cubrir. Ese mismo pas tuvo dos veces ms soldados por habitante y cien veces ms soldados por kilmetro cuadrado que Colombia. El problema, en este orden de ideas, es preguntarse si la estrategia de seguridad democrtica puede disear un esquema de nanciamiento que se ajuste a las necesidades cada vez ms crecientes de la guerra sin comprometer la estabilidad scal del pas. La limitacin de los recursos, la resistencia prolongada y el tipo de lucha del movimiento guerrillero, la interminable funcin alentadora de la droga que proporciona recursos y capacidad de control territorial, el lento crecimiento del PIB y la crisis econmica y humanitaria que se acrecienta en el pas, constituyen un peligro nada desdeable. Una escalada de la guerra puede reventarle a Colombia el presupuesto que ya le despedaza la deuda externa. La participacin norteamericana no es tampoco absolutamente segura. Sus proporciones dependen de la lgica interna, de los resultados electorales, de los avatares polticos de su opinin y de los hechos mundiales. El compromiso en Irak u Oriente Medio, las contradicciones con Irn y Corea, una recesin econmica o el incremento desmedido del petrleo, pueden limitar la ayuda del gigante. Cabe recordar que, en Estados Unidos, no siempre se ha alcanzado con holgura el apoyo de las cmaras a las iniciativas gubernamentales, y que stas se ligan a menudo con los resultados de la poltica antidrogas, el respeto a los derechos humanos, la honestidad de los militares y la ausencia de corrupcin en las inversiones47.
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Con respecto a la opinin y los avatares de la ayuda norteamericana en el Congreso de ese pas, consltese: ROJAS Diana Marcela y Adolfo Atehorta, Ecos del proceso de paz y el Plan Colombia en la prensa norteamericana, en El Plan Colombia y la internacionalizacin del conicto, Bogot, Planeta, 2001.

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Lo sorprendente, por encima de todo, es que segn el presidente no hay guerra ni conicto en Colombia. Slo una amenaza terrorista que, segn los clculos de la Direccin de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Planeacin, le ha costado a la nacin entre los aos 1999 y 2003, el 7,4% de su PIB: $11,8 billones por costos de destruccin de la infraestructura energtica, vial y aeroportuaria, por el desplazamiento forzado y las minas antipersonales48. No se incluyen los costos en vidas humanas, el precio ms alto que se paga por la guerra o, segn Uribe, por la amenaza terrorista. En estas condiciones, la banca multilateral y el capital nanciero internacional no se arriesgan: obligan al compromiso, amarran e hipotecan los recursos del Estado. Los gobiernos proceden conforme se les ordena y exige. Esa es la razn de fondo por la cual el Estado renuncia al nanciamiento de la educacin pblica y decide entregarla a las manos de particulares. Para cumplir con la guerra, pero, sobre todo con sus obligaciones nancieras internacionales, el Estado colombiano es forzado a abandonar la responsabilidad de educar a sus nacionales. En esa orientacin, la perspectiva hacia el futuro se vislumbra realmente difcil. Lejos de frenar una poltica catastrca en la educacin preescolar, bsica y media, el gobierno contina en su propsito de implementarla para la educacin superior. Dicha concepcin aparece con claridad en su propuesta Visin Colombia, II Centenario 2019. Algunos prrafos no requieren siquiera comentarios para comprender su peligro. 1. Promover la participacin activa del sector privado, como oferente del servicio de educacin superior y como agente activo para la formulacin de la poltica. En otras palabras, mayor injerencia de la universidad privada en las polticas pblicas para la educacin superior y en los presupuestos para ella. 2. Es necesario un cambio sustancial en la manera como actualmente se nancia el sistema. La educacin superior de carcter ocial ha sido nanciada tradicionalmente a travs de los recursos que asigna el Estado, soportado en una serie de reglamentaciones que favorecen regmenes especiales en trminos de benecios laborales para las plantas de personal pertenecientes a las universidades. Es decir, derrumbe de la Ley 30 bajo el pretexto de que ella nancia enormes costos de la planta profesoral. Cules? El enganche de un profesor joven en la universidad pblica a duras penas sobrepasa el milln y medio de pesos; debe publicar treinta artculos y escribir quince libros para obtener, despus de veinte aos, un ingreso digno. 3. Es necesaria una estrategia de choque, que permita aumentar la cobertura de la educacin superior utilizando ecientemente los recursos disponibles. El nanciamiento deber corresponder a los cupos que las instituciones estn en capacidad de atender. En otras palabras, subsidio a la demanda aplicado para la educacin superior: pago por alumno. Es ese el sueo dorado del gobierno con la universidad pblica. 4. Debern reglamentarse los parmetros de articulacin entre el sistema de educacin no formal y la educacin superior, estableciendo las competencias bsicas y los estndares de calidad requeridos. Por medio de un sistema de crditos se debern dar homologaciones entre las instituciones del sistema de educacin no formal pertenecientes al sistema y la educacin superior. Es decir, sustitucin de las IES pblicas por entidades de educacin no formal con homologacin posterior reglamentada. Ya lo expresamos
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Vase, www.dnp.gov.co

anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 126-152

dossier - 4 aos del gobierno Uribe: balance y perspectivas


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La revolucin educativa: transcurso, resultados y perspectiva

Adolfo Atehorta Cruz

La revolucin educativa: transcurso, resultados y perspectiva

Adolfo Atehorta Cruz

renglones atrs: lo que empieza a hacerse con el SENA, se har con todas las instituciones de garaje. 5. Debido al gran potencial de la educacin tcnica y tecnolgica para aportar al desarrollo del pas y a que ofrece ciclos ms cortos que disminuyen los costos de oportunidad se fomentar el aumento de la cobertura en estos programas. Esto es algo que, como vimos, ya se ha puesto en marcha ligado a la mal llamada pertinencia: nicamente lo rentable paga en trminos educativos. Las artes, las ciencias sociales, por ejemplo, morirn. ***** Siempre se ha dicho que el capital ms importante de toda nacin es su capital humano. Por eso, a partir de la Revolucin Francesa, los Estados liberales agenciaron una educacin obligatoria, gratuita y generalizada. Nuestra Constitucin Poltica tambin lo ordena. Pero el mandato no debe consumirse en una educacin miserable para los ms pobres, en una educacin de baja calidad que a duras penas les permita el aprendizaje de las matemticas y letras elementales o los coloque en el rebao ideologizado de un ejrcito laboral semiempleado y dcil. Nada ms elemental que el hecho de asimilar el desarrollo de un pas a la calidad en la educacin de sus nacionales y, en este sentido, Colombia necesita en realidad una Revolucin Educativa. Pero dicha revolucin no debe consentir el deterioro de la educacin pblica o el menoscabo de su calidad. Al contrario, si una de las alternativas frente a la encrucijada reside en una educacin amplia y de calidad, antes que abandonarla, el Estado debe atenderla con ms fuerza. Colombia necesita una Revolucin Educativa que nos coloque en condiciones de competitividad frente al mundo, que haga viable el futuro del pas con el aprovechamiento extremo de una poblacin que ha demostrado hasta la saciedad su agudeza intelectual, su carcter emprendedor, alegre y tesonero.

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anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 126-152

Les mouvements indiens en Equateur. Mobilisations protestataires et democratie Julie Massal


Karthala, Centre de Science Politique Comparative IEP, Aix en Provence, 2005, 476 pp.

Por: Francisco Gutirrez Sann

La obra de Julie Massal sobre el Ecuador es producto de su tesis doctoral. Se trata de un importante aporte, relevante para los estudiosos de las transiciones democrticas, los especialistas en ese pas y pensando en eventuales lectores colombianos para todos aquellos que van comprendiendo, a golpe de imprudencias gubernamentales y titulares de primera pgina, la necesidad de entender a nuestro vecino. Un vecino que en ms de un sentido est en las antpodas. Mientras que la excepcionalidad colombiana consiste en la combinacin de la estabilidad de sus macroestructuras republicanas y niveles altos de violencia, la ecuatoriana es simtricamente inversa: una gran maleabilidad institucional, sobresaltos, bruscas interrupciones de los perodos presidenciales, a relativamente bajo costo humano. El esfuerzo analtico de la autora va orientado a comprender el papel del movimiento indgena en esa trayectoria sui generis. Para hacerlo, divide el libro en tres partes: una dedicada a la transicin democrtica, otra a la movilizacin social indgena, y la ltima a la participacin poltica. A lo largo de la argumentacin van precisndose varias de las ambigedades de la situacin ecuatoriana. Antes de 1978 haba una exclusin tnica de facto, ya que los analfabetos (y la mayora de los indgenas lo eran) no tenan derecho al voto. Ms an, haba una dictadura militar. sta, sin embargo, se embarc en varias reformas en gran escala, incluida una agraria (a la que la autora, segn creo, regatea su importancia). As, el advenimiento de la democracia signic una inclusin poltica en gran escala (concesin de plenos derechos ciudadanos a los analfabetos), junto con un anti-clmax social. De hecho, los resultados del perodo democrtico en trminos tanto de desarrollo como de equidad son decepcionantes. As, el movimiento indgena se encuentra en una situacin paradjica: es la democracia la que les permite organizarse y adquirir voz, pero es ella el blanco de sus crticas ms duras.

anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 153-154

ISSN 0121-4705

resea
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Les mouvements indiens en Equateur. Mobilisations protestataires et democratie

Francisco Gutirrez Sann

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Sin embargo, el movimiento indgena no puede verse como un bloque homogneo, y la segunda parte del libro muestra cuidadosamente la razn. A travs de un interesante diseo metodolgico combinando una descripcin de las grandes fracturas del movimiento, sobre todo sierra-amazonas, y estudios de caso, se examinan los procedimientos, las reinvindicaciones y la evolucin de las organizaciones indgenas ecuatorianas. Las tres dimensiones son importantes, pero la que ms me llam la atencin fue la tercera. El libro explica el complejo conjunto de factores que permitieron pasar a un discurso especcamente identitario y tnico la revitalizacin cultural, diferenciado de los otros movimientos sociales, lo que en cierta forma marca una ruptura entre las dcadas de 1980 y de 1990. Ese discurso y ese movimiento que haban mostrado su enorme poder desde el levantamiento nacional indgena de junio de 1990 tena necesariamente que desembocar en la arena directamente poltica, y no tard en hacerlo. La politizacin de la protesta indgena fue ms traumtica de lo que muchos hubieran esperado, y culmina en el libro en la participacin indgena del golpe de enero de 2000. Dicha participacin formaliza la alianza entre el movimiento e importantes sectores del ejrcito, que la autora calica de inslita. Por mi parte, encuentro poco de inslito en esa conuencia. Es verdad que hubo una seria contradiccin alrededor del problema del nacionalismo: el criterio central de orientacin del ejrcito ecuatoriano, que los indgenas pusieron en cuestin o al menos as lo consider el gobierno de Rodrigo Borja con su defensa de un Estado plurinacional. La otra cara de la moneda es la larga tradicin reformista del ejrcito, que hunde sus races al menos en la dcada de 1920 con la revolucin juliana, y que haba sido raticada durante la administracin del general Rodrguez Lara. Desde nales de la dcada de 1980, la izquierda ecuatoriana haba apoyado a ociales dscolos, ya fuera en papel de candidatos o de insubordinados, y los indgenas no se haban quedado atrs. Mientras que el plurinacionalismo del movimiento era fcilmente asimilable, haba en la puerta de la casa otras dos amenazas bien tangibles. Primero, el asunto irresuelto con el Per que, como se sabe, degener en los aos noventa en una breve confrontacin blica, y que refrend las simpatas mutuas entre indgenas y soldados. Segundo, las reformas neoliberales emprendidas por sucesivos gobiernos ecuatorianos. En la medida en que ellas avanzaban en medio de un clima de caos y corrupcin, conrmaban las peores sospechas de la cpula militar sobre la dirigencia civil. En tanto tocaban intereses estratgicos del ejrcito un gran propietario y productor con cientos de tentculos y aumentaban la injerencia de Estados Unidos, confrontaban directamente el estatuto del establecimiento militar y su instinto nacionalista. Es necesario agregar que en el movimiento indgena haba voces que no casaban fcilmente con la democracia liberal. No es, pues, raro que indgenas y militares se encontraran, as fuera slo por unas horas. Les mouvements indiens en Equateur es un libro valioso. Apreci la documentacin cuidadosa, la gran cantidad de material emprico con la que se sustenta cada armacin, el sentido de detalle, la capacidad de usar e incluir en un solo formato argumental evidencia cuantitativa y cualitativa. Esto ltimo es particularmente difcil, y pocos pueden vanagloriarse de haberlo hecho y sobrevivido en el intento. Ms rara an es la combinacin entre compromiso con la transformacin social en Amrica Latina, que la autora hace explcito sobre todo en el captulo de conclusiones, y capacidad de tomar distancia. El texto tiene buenas dosis de corazn y razn, y muestra que no necesariamente se contradicen. Esto ya bastara para recomendarlo.

anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 153-154