2.

- ETAPS EN LA EVOLUCIN HISTRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1) ORIGEN DEL ESTADO MODERNO: ALTA EDAD MEDIA S.X.EL ESTADO ESTAMENTAL
Hitos histricos: Etapa FEUDAL, donde no existe un autntico poder poltico general, sino muchos centros de poder basados en la propiedad o seoro de la tierra (Sres. Feudales) y en las instituciones religiosas. Aunque se va haciendo importante la figura del Monarca o prncipe, con funciones bien delimitadas. Organizacin poltico-administrativa: muy sencilla todava: monarca que concentra todos los poderes, acta auxiliado por un consejo/asamblea y un aparato de servidores reales y tiene representantes territoriales (Sres. Feudales con mucho poder) Rgimen escasamente organizado y concentracin de funciones: no puede hablarse todava de una Administracin del Estado

2) FORMACION DEL ESTADO MODERNO. ANTECEDENTES DE LA ADMINISTRACION: S.XI

Hitos histricos: Etapa de progreso y crecimiento econmico: revolucin agrcola (ampliacin de explotaciones y mejora de los cultivos); renacimiento de la vida urbana (nacimiento de una burguesa artesanal y comercial), mejora de las comunicaciones y recepcin del Derecho Organizacin poltico-administrativa: Desarrollo de la Organizacin estatal, pero concentracin/confusin de poderes: origen de las Monarquas absolutas. a) La modernizacin de la sociedad conlleva la necesidad de una organizacin poltica ms evolucionada: -basada en una intensa concentracin de poder -basada en una financiacin estatal (recaudacin de tributos y recursos fiscales para financiar guerras y burocracia necesaria al rey)

3) CONSOLIDACIN DEL ESTADO: ESTADO ABSOLUTO. FORMACION DE LA ADMINISTRACION (s.XII-XVII)

Hitos histricos: periodo de expansin territorial (los descubrimientos), comercial, financiera y surgimiento de la industria: los seores feudales se ven desbordados y la concentracin del poder es absoluta ya en las distintas Monarquas Nacionales: apogeo del Estado absoluto, denominado as por sus 2 caractersticas principales: -poder real ilimitado -incremento de la intervencin del poder real en la sociedad: ampliacin de las funciones estatales al fomento y consecucin del bienestar social: concepto de ESTADO POLICIA (de polis-ciudadciudadano): El Estado tiene por fin la satisfaccin del bienestar social y la felicidad de sus sbditos a travs de una accin positiva y conformadora

Organizacin poltica-administrativa: Intervencionismo pblico en la economa y la sociedad, con un incipiendo derecho positivo regulador de la actuacin pblica y legitimador de la extensin de poderes real: pero no podemos hablar todava de un derecho administrativo propio. ** Estos Estados conocen ya una Administracin central o cortesana compleja que sigue dos modelos: .sistema de Consejos (Consejos de Estado, Hacienda, de Castilla, de Flandes...): modelo de los Austrias .sistema Departamental/Ministerial: en torno a los secretarios de Estado (antecedente inmediato de los actuales Ministros): modelo francs de los Borbones **El poder del Rey y su burocracia se expande por el territorio a travs de agentes o comisionados reales (corregidor castellano), coexistiendo con autnticos poderes locales (gobernadores) Aplicacin al caso espaol: comienzan a formarse instituciones actuales: la parlamentaria (Cortes Estamentales); asesoramiento funciones de gobierno (Consejo Real, antecedente Consejo de Estado); importancia del municipio (figura del corregidor en Castilla: oficial de designacin real, antecedente del alcalde)

4) CONSTITUCIONALISMO: ESTADO LIBERAL DE DERECHO: revoluciones del siglo XVIII

Hitos histricos: Revoluciones del s.XVIII: industrial y burguesa: pugna entre los movimientos revolucionarios (burguesa econmica excluida del poder real) y la resistencia ofrecida por el Antiguo Rgimen (monarquas absolutas y aristocracia): el resultado es una nueva forma de Estado surgida tras la Revolucin francesa: ESTADO LIBERAL DE DERECHO (definicin de Rousseau: Estado como asociacin poltica de individuos libres para la proteccin de sus derechos, en particular de su libertad y de su propiedad): en este contexto, frente al intervencionismo real anterior, el Estado ahora est limitado a asegurar el correcto desenvolvimiento de la vida social y econmica, pero sin participar en ella: Principios fundamentales del Estado de Derecho: nuestras bases constitucionales a) La base de la organizacin poltica es la CONSTITUCIN: norma racional (frente a la anterior ley divina) fruto de la voluntad colectiva que define la estructura y el ordenamiento poltico de un Estado y que debe garantizar dos principios bsicos: 1) el pueblo como nica fuente de legitimidad del poder poltico y 2) garanta de los derechos inherentes a la condicin humana: declaracin de derecho del hombre y del ciudadano de 1789: principios de libertad, igualdad y fraternidad b) SOBERANIA NACIONAL/POPULAR: como reaccin frente al absolutismo, se traslada la soberana del monarca al pueblo o nacin (nuevo concepto histrico del que emana la legitimidad de todo poder pblico): ello conlleva una DEMOCRACIA o poder del pueblo que se conforma con los principios revolucionarios (que todava recuerda nuestra CE, aadiendo la solidaridad y el pluralismo poltico): Art.1.2 CE: La soberana nacional reside en el pueblo espaol, del que emanan los poderes del Estado. Y de este principio surge la distincin entre: -poder constituyente: el pueblo -poder constituido: los distintos rganos a los que se atribuye el poder poltico ++Realmente, durante el s.XIX, en los Estados europeos se llega a una solucin de compromiso para no quebrar radicalmente el concepto de poder absoluto que prim durante tantos siglos: reconociendo una SOBERANIA COMPARTIDA (dos fuentes de legitimidad): la dinstica (los reyes

y sus herederos o monarqua hereditaria, ms representativa y sin grandes poderes) y la soberana nacional (representacin parlamentaria): es el ejemplo evidente de nuestra actual MONARQUIA CONSTITUCIONAL++ c) PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES: principio de origen ingls (Locke), que asumido por Montesquieu supone la distincin de funciones, rganos y poderes entre: legislativo, ejecutivo y judicial. Su objetivo: romper con el absolutismo y afirmar la exclusividad del poder legislativo para el Parlamento, representante ms directo del pueblo. **Paradoja de la consecuencia de este principio garantista: se produce una radical separacin entre funcin judicial y administrativa, prohibiendo a los jueces intervenir en cualquier asunto advo: el poder judicial solo poda conocer de litigios entre particulares y solo aplicar derecho privado. Por qu?: por una razn histrica: los revolucionarios teman que el poder judicial que estaba formado por estamentos privilegiados (la nobleza de la toga) invalidaran o se entrometieran en los proyectos revolucionarios, como haban hecho al final del antiguo rgimen en cuanto supusiera de deterioro de sus poderes o privilegios estamentales. Sin embargo, esta regla de radical separacin termin por sentar dos de las principales bases que originaron nuestro modelo de Derecho Advo: 1) Desarrollo de un poder ejecutivo/Admon dotado de una posicin o estatuto peculiar, diferenciado del derecho privado y sujeto a un estatuto jurdico propio y singular. 2) Nacimiento de la Jurisdiccin contencioso-administrativa dentro de la propia Admon (rganos advos que se encargaban de controlar a la Admon) y que evoluciona con el tiempo hasta convertirse en una jurisdiccin especializada dentro del poder Judicial para juzgar los litigios advos. d) PRINCIPIO DE LEGALIDAD: consagra el imperio de la Ley: a) la obligada sumisin del poder ejecutivo, judicial y ciudadanos a la ley, que es la expresin de voluntad general aprobada por el parlamento (poder ms importante) y de aplicacin igual para todos (rompiendo privilegios o dispensas como antes). Cualquier actuacin de cualquier poder/ciudadano debe respetar la ley. b) Supone tambin la primaca o superioridad funcional del Poder legislativo sobre el Ejecutivo y la afirmacin del principio de VINCULACION POSITIVA A LA LEY: el poder ejecutivo no puede hacer nada, emprender ninguna accin que no est prevista en una ley previa que regule y habilite esa actuacin. Este principio se mantiene en la actualidad, aunque ha ido evolucionando, e incluso se dice que hoy est vigente ms bien el principio de vinculacin positiva al reglamento o de vinculacin negativa (el poder ejecutivo puede hacer todo aquello que no est prohibido por la ley). Tb hay una razn histrica: pese a este principio, la potestad reglamentaria tuvo mucha importancia en aquella poca y la sigue teniendo en el presente: funcionalmente es imposible que la ley pueda preverlo/regularlo todo, ms cuando las funciones advas han ido creciendo exponencialmente con el tiempo. Y por ello, surgen dos principios que tambin son esenciales en la evolucin del Dcho Advo: 1) las Constituciones establecen determinadas materias que solo pueden ser reguladas por la ley: RESERVA DE LEY (por ejemplo, los derechos fundamentales). E incluso posteriormente, en algunas Constituciones aparece la Reserva Reglamentaria (determinadas materias que solo pueden ser reguladas por el Poder Ejecutivo: ej. la Constitucin francesa, no la nuestra). 2) Ya las primeras leyes decimonnicas comienzan a habilitar a la Admn para ejerza poderes de decisin propios, mrgenes de actuacin: PODERES DISCRECIONALES (cuya extensin y lmites siguen siendo uno de los debates ms importantes del Dcho Advo).

***Este principio de legalidad tiene varias manifestaciones en nuestra CE: -art.9.1: Los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la CE y al resto del ordenamiento jurdico -art.9.3: La CE garantiza el principio de legalidady la interdiccin dela arbitrariedad de los poderes pblicos -Art.106: control judicial del poder ejecutivo e) RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS PBLICOS SUBJETIVOS: consecuencia esencial del Estado de Derecho, que es convertir a los sbditos del Antiguo Rgimen en ciudadanos, a quienes el Derecho les reconoce: 1) un conjunto de derechos que no pueden ser desconocidos por los poderes pblicos 2) una proteccin de esos derechos frente a los poderes pblicos (control judicial) (Estos derechos estn reconocidos de modo general en la CE: los derechos fundamentales de carcter individual, y tambin los sociales). El principio jurdico que ampara estos derechos se reconoce como PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURDICA: las normas obligan a todos, por tanto tambin la Admon debe someterse a los dictados legales y si estos se desconocen los particulares podrn acudir a los Tribunales exigindole su cumplimiento ****CONFIGURACIN DE LA ADMINISTRACION CON SUS RASGOS ACTUALES Y NACIMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: Dados estos presupuestos, es en este momento cuando podemos empezar a hablar de Derecho Administrativo que conllevar a la racionalizacin y potenciacin de la Admon como organizacin con entidad especfica dentro del Estado, dando unidad a un conjunto de tcnicas advas, creando una organizacin personificada y ordenada de acuerdo al principio de jerarqua: organizacin compleja en cuyo vrtice se encuentra el Gobierno, dividida en departamentos ministeriales que a su vez se organizarn en una pluralidad de unidades articuladas entre s Se extiende esta Admon a todo el territorio nacional, con la subdivisin en provincias dirigidas por el Gobernador Civil (ahora Subdelegado de Gobierno) como rganos superior jerrquico en el municipio. Y al mismo tiempo, se prolongan las estructuras ministeriales de la Admon central por todo el territorio nacional (lo que acabaran siendo la Administracin perifrica del Estado: las Direccin provinciales de los distintos ministerios).

5) EVOLUCION DEL ESTADO CONSTITUCIONAL: DEL ESTADO LIBERAL AL ESTADO SOCIAL: DE LA ADMINISTRACIN DE INTERVENCION A LA ADMINISTRACION PRESTACIONAL: fin s.XIX-primera mitad s.XX
Hitos Histricos: 1) Afianzamiento o consolidacin del Estado de Derecho y sus 2 bases fundamentales: fundamentacin democrtica del poder y sujecin del poder a derecho (control judicial). -el Estado regula con carcter general el desenvolvimiento de la vida social y vela por su observancia, sancionando las infracciones -pero el Estado no interviene activamente en la organizacin y funcionamiento del orden social, salvo para la prestacin de algunos servicios pblicos que se empiezan a entender esenciales: principio o dogma de la incapacidad econmica del Estado.

Sin embargo, pronto se empiezan a producir algunos cambios polticos y sociales que hacen tambalear este modelo de Admon: 1) Trasformacin de la estructuras sociales: la urbanizacin a gran escala y la concentracin en las ciudades y el sistema capitalista e industrial conlleva la aparicin del proletariado urbano e industrial que junto a las clases trabajadoras y los primeros sindicatos reclaman otro tipo de accin estatal: puesta en marcha de reformas sociales, surge el DERECHO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS que tiene 2 manifestaciones: 1) El Estado crea unos servicios pblicos bsicos (algunos ya con precedentes) que extender a la generalidad de los ciudadanos: los principales sern sanidad, educacin y seguridad social 2) El Estado se implica en el funcionamiento de la sociedad, creando una red de servicios de contenido econmico necesarios al modelo de sociedad urbana: transporte, energa, abastecimiento agua 2) Consecuencias de las 2 Guerras Mundiales: desastrosa situacin econmica y social, que obliga al Estado a asumir un papel y una iniciativa en la economa: el Estado se transforma en Empresario, rebasando el mbito de sus funciones de polica tradicionales y produciendo bienes y servicios destinados al mercado. El Estado Interviene en la economa. 3) El progreso cientfico y tecnolgico lleva a la sociedad postindustrial: la sociedad que reclama los servicios de la informacin y la comunicacin y la defensa de derechos no solo individuales (libertad, seguridad, propiedad), tambin de tipo social (vivienda, trabajo, enfermedad, educacin). Estos cambios conducen a un cambio en el modelo de Estado: surgimiento del ESTADO SOCIAL: un Estado gestor, prestacional, director, impulsor del aseguramiento de bienes fundamentales, de un mbito vial imprescindible que los individuos por s solos no pueden conseguir o las fuerzas privadas o de mercado no quieren o no pueden ofrecer con arreglo a las puras leyes de mercado (rentabilidad): en este modelo, la ADMINISTRACIN TOMA EL PROTAGONISMO, se convierte el poder pblico responsable de asegurar y garantizar la llamada procura existencial (daseinvorsorge, en terminologa alemana, pues fueron los tericos alemanes quienes construyeron el modelo poltico-admvo de este tipo de Estado, que se ir trasladando al resto de Europa, a Espaa no llegar hasta nuestra CE en 1978) Consecuencias en la organizacin poltico-administrativa: A nivel general, el Estado Social supone: 1) No se abandona el modelo de Estado de Derecho, conservando sus principales conquistas se le aade la responsabilidad y legitimacin para resolucin de los conflictos sociales y la condiciones esenciales de vida: Unin Estado/sociedad 2) Impulso al crecimiento orgnico y funcional de la Admon y la compatibilizacin entre Admon intervencin/Admon prestacional o de servicios 3) se reequilibra el peso de los poderes del Estado: el poder ejecutivo pasa a ocupar el lugar central y se acrecienta la importancia del reglamento: Centralidad del poder ejecutivo: Estado Administrativo En el modelo de Admon pblica surgen determinadas caractersticas que conservan su plena vigencia:

1) Descentralizacin funcional: La Admon general del Estado no puede asumir las nuevas funciones que le atribuye el Estado social y comienza un fenmeno de creacin o segregacin de entidades admvas especializadas, dependientes de aquella, aunque formalmente autnomas, para coadyuvar en los fines generales: organismos autnomos, luego entidades pblico-empresariales, despus agencias advas. Junto a estos organismo pblicos se encuentran otras entidades con su propio rgimen y surgen las autoridades reguladoras (Comisin del Mercado de Energa, de Telecomunicaciones), y otras frmulas privadas de organizacin con personificacin privada que desempean funciones pblicas (las fundaciones sanitarias, la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales) y las empresas pblicas: importancia del principio de eficacia, desregulacin de algunos servicios pblicos, utilizacin de frmulas privadas de gestin y personificacin que se incrementan cuando se acentan las polticas de liberalizacin de servicios pblicos (por ej. la telefona o correos). Esta proliferacin de centros de decisin y gestin se convierte en la regla y hace muy difcil en ocasiones exigir el control y la responsabilidad que exige el funcionamiento de un poder y unas funciones pblicas de servicio a intereses generales: estamos desde hace tiempo en un proceso de RACIONALIZACIN Y ADELGAZAMIENTO DE LA ADMON, que est por ver si se conseguir con las ltimas reformas (Informe CORA de junio de 2013) 2) Descentralizacin poltica y territorial: ante el fracaso de la descentralizacin funcional a partir de los aos 70 (y con reconocimiento constitucional en 1978) se imponen frmulas de descentralizacin del poder poltico en Comunidades Autnomas, provincias y municipios: creacin de una pluralidad de Administraciones autnomas con poder poltico y advo que no dependen jerrquicamente de la Admon del Estado, sino que se rigen por los principios de autonoma, coordinacin y cooperacin. 3) Potenciacin de las Corporaciones Pblicas de base privada: corporaciones de derecho pblico representativas de intereses econmicos y profesionales (colegios profesionales, federaciones deportivas, cmaras de comercio...) descargando la responsabilidad de algunas funciones pblicas en el propio colectivo destinatario de las mismas, para la defensa de los intereses propios y generales 4) Este complicado panorama lleva a cambios en el control judicial, poltico y advo de las Administraciones, que se manifiesta en estos fenmenos: a) crecimiento desmesurado de la justicia adva (cerca de 3000 recursos anuales) y perfeccionamiento de las tcnicas de control de la discrecionalidad admva. b) el control judicial (colapsado y por tanto a veces ineficaz) hace nacer nuevas instituciones y formas de control de la Admon: algunas como Defensor del pueblo, Tribunal de Cuentas reconocidas incluso constitucionalmente; otras que van surgiendo en el propio mbito de la Admon (cartas de servicios, servicios de inspeccin, auditores) y se plantean nuevas medios alternativos de resolucin de conflictos (mediacin, conciliacin, arbitraje: terminacin convencional de procedimientos).

6) SITUACION ACTUAL: ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO:

Modelo terico: En realidad no es un nuevo modelo, sino la suma de principios esenciales que han caracterizado los anteriores modelos de Estado. -ESTADO DE DERECHO Y DEMOCRATICO: servicios pblicos unidos, implican: que el pueblo es el titular del poder y quien legitima al poder poltico: soberana popular; por eso el poder se limita por el Derecho; y el Estado debe inspirarse en un sistema de valores sin los que no sera democrtico: libertad, igualdad, justicia, solidaridad y pluralismo poltico (art. 1 CE)

-ESTADO SOCIAL: exige sumar a estos principios o derechos individuales el reconocimiento de derechos sociales que exigen la accin positiva de los poderes pblicos para promover que estos sean efectivos: exige un Estado gestor, prestacional, intervencionista: interpenetracin sociedad/ Estado. Pero ello no supone una contradiccin con el Estado de Dcho, sino un enriquecimiento de estos. Sus principales manifestaciones: -legitimacin constitucional de las polticas intervencionistas, siempre que no entren en contradiccin con los principios democrticos y el modelo general de economa de mercado (por ej. sera difcil volver al modelo de monopolios pblicos, entre otras cosas porque lo prohbe la UE) -aseguramiento de un modelo social que garantice unos estndares y condiciones de vida mnimos a todos los ciudadanos -importancia del principio de participacin de todos los sectores sobre los que incide la accin de los poderes pblicos. Contexto econmico y social y transformaciones en el modelo de Admon: volvemos a estar, desde finales del siglo pasado, en un momento de transformacin poltica, social y econmica, afectado por el conocido fenmeno de la mundializacin/globalizacin de la economa que est suponiendo: el triunfo de la economa de mercado que cuestiona el papel del Estado como referente o configurador del modelo social: NEOLIBERALISMO. Consecuencias: 1) Bsqueda de estructuras de poder pblico ms amplias que las del Estado nacional: tendencia a la integracin supranacional econmica y poltica, cuya manifestacin ms evidente es la integracin en la Unin Europea pero tambin la participacin en estructuras de poder mundiales (ONU, OTAN). Y consiguientemente Internacionalizacin de las normas y polticas pblicas: fuerza vinculante del derecho comunitario que debe estar armonizado (contratos, espacio europeo de educacin superior, ayudas, justicia, medio ambiente, profesiones tituladas) que puede conllevar la condena a los propios Estados por incumplimiento de obligaciones comunitarias. Y tambin sumisin de los Estados a normas internacionales no solo europeas (p.ej. protocolo de Kioto). 2) Revalorizacin de los movimientos organizativos ms cercanos al ciudadano que garanticen la participacin ms directa y efectiva en los asuntos pblicos: DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: fuerza de organizaciones no gubernamentales que participan directamente en la definicin de intereses pblicos, cooperacin de grupos en las decisiones admvas (sindicatos, urbanismo,p.ej): da lugar a una nueva forma de hacer poltica y a cambios en el concepto clsico de acto advo, que en muchas ocasiones ya no es solo un acto unilateral de la Admon. 3) Privatizacin y cambio de funciones del Estado: se trata de reducir el volumen del Estado que ha supuesto importantes privatizaciones, venta de importante parte del patrimonio pblico empresarial y devolucin a la sociedad de funciones que vena desempeando la Admon. El ej. Seran los que se denominan servicios econmicos de inters general que se abren a la competencia (por ej. las telecomunicaciones, correos, los transportes, la energa). Sin embargo, el Estado se reserva imp. funciones de control y garanta de servicios y prestaciones mnimas tambin en estos mercados regulados, por lo que se dice que la Admon no ha desaparecido, sino que ms bien ha cambiado sus formas de regulacin y control, sustituyendo cada vez ms su funcin de prestador de servicios. 4) Pluralidad de intereses pblicos/privados: muchas veces contrapuestos, pero que hay que intentar componer para alcanzar los fines de inters general a que se refiere la CE y que deber decidir el Gobierno democrticamente elegido: formas de gestin privada, privatizacin del derecho administrativo y publicacin del derecho privado (el derecho advo penetra en la regulacin de los

mercados, en la composicin de intereses privados, para proteger por ej., a los consumidores) y para garantizar unos mnimos servicios aunque estos estn liberalizados y se presten por las empresas privadas. 5) El Principio de buena administracin. Que se suma a los clsicos principios de actuacin autoritaria de la Admon: la importancia tambin de la calidad de los servicios y actividades pblicas: principio de servicio a los: efectividad de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las AAPP, mejora y simplificacin de los procedimientos advos, cumplimiento de estndares objetivos de gestin, compromisos pblicos de calidad, transparencia, imparcialidad y objetividad.