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La evolución del concepto de ayuda al desarrollo (11)

La ayuda oficial al desarrollo ha sido objeto de una redefinición a lo largo de los años.
Una muestra de esta evolución conceptual la encontramos en los trabajos del Comité de
Ayuda al Desarrollo (CAD)22 de la OCDE que se ha encargado de ir actualizando el
concepto de ayuda oficial al desarrollo a las nuevas necesidades planteadas en el
ámbito del desarrollo.

Para contextualizar este concepto debemos tener presente que los orígenes históricos
de la ayuda oficial al desarrollo se sitúan a finales de la II Guerra Mundial cuando las
potencias coloniales llevan a cabo actividades de desarrollo de los territorios de
ultramar, en el ámbito de las Naciones Unidas se empiezan a crear instituciones y
programas para la cooperación económica, Estados Unidos inicia sus programas de
cooperación al desarrollo encabezados por el Plan Marshall y, en la órbita soviética, se
llevan a cabo actuaciones para apoyar la estabilidad económica de estos países.

Esta situación biopolarizada y muy determinada por la situación colonial y por la


recuperación respecto a la II Guerra Mundial marcó de forma muy importante los
primeros tiempos de ayuda oficial al desarrollo y el primer concepto que se dio en 1961
en el seno del CAD de la OCDE, creado el año anterior (1960)33.

La lectura de la resolución dictada por el Grupo de Ayuda al Desarrollo en el año 61


permite extraer unas primeras notas en relación al concepto de ayuda oficial al
desarrollo que se manejaba en el ámbito de los países de la OCDE a modo de
recomendación44. Aquí ya se pueden observar los primeros elementos definidores de
la ayuda oficial al desarrollo.

 Destinados a los países menos desarrollados


 De manera continua y asegurada; y
 En condiciones favorables y no comerciales.

El primer estudio anual sobre los programas de ayuda al desarrollo de los estados
miembros del CAD el año 1962 analiza la aplicación de los principios establecidos el
año anterior. En particular, destaca que el papel de los miembros del CAD respecto a
los países subdesarrollados es substancial y está creciendo, a pesar de que los
recursos destinados sean insuficientes, que deben tenerse en cuenta las necesidades y
circunstancias del país receptor y que es necesario mejorar la coordinación de los
programas de ayuda en general y de las contribuciones en particular para conseguir un
máximo efecto en el desarrollo. Además, el CAD considera que los miembros deben
unir las políticas de ayuda más directamente a objetivos de desarrollo a largo plazo,
equilibrar la distribución geográfica de la ayuda al desarrollo; explotar las vías para
mejorar, promover y salvaguardar los flujos privados de capital. Finalmente, el CAD
reconoce la importante función de las agencias de cooperación multilaterales. Por lo
tanto, se puede observar un seguimiento inicial de los principios pero todavía en la
mente de los donantes se encuentran otros intereses más allá del desarrollo.

Esto ha influido para que a partir de aquí el trabajo del CAD se haya ido centrando en la
definición y delimitación de los diferentes aspectos relativos a la ayuda oficial al
desarrollo contribuyendo a mejorar la eficacia y eficiencia de los programas de los
diferentes estados donantes. Durante los años sesenta, las preocupaciones del CAD y,
por lo tanto, las orientaciones en materia de ayuda al desarrollo, se centraron en el
establecimiento de directrices para informar sobre orientaciones de carácter técnico e
instrumental55.

En 1969 el CAD adopta el concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) separando de


este modo la AOD de otros flujos oficiales e identificando la AOD como las
transacciones oficiales que son hechas con el objetivo principal de promover el
desarrollo económico y social de los países en desarrollo y los términos financieros de
los cuales han de proponerse tener un carácter concesional. También es este año en el
que por primera vez el CAD relaciona la AOD con el PNB, indicador que ha ido
adquiriendo con los años una considerable relevancia66.

Este concepto es posteriormente depurado en el año 1972 en el que se establece la


definición de la AOD vigente en la actualidad:77

“La AOD consiste en flujos a los países desarrollados o a las instituciones multilaterales
por parte de las agencias oficiales, incluyendo a los gobiernos estatales y locales, o
para sus agencias ejecutivas, cuando cada una de las transacciones cumpla los
siguientes requisitos:

a) es administrado con la promoción del desarrollo económico y social de los países en


desarrollo como objetivo principal, y
b) tiene carácter concesional y contiene un elemento subvencionado de al menos el 25
por ciento (calculado con una tasa de descuento del 10 por ciento)”.

Se puede observar que la definición establecida en 1972 sigue los mismos principios
establecidos en los años 60 pero se ha procedido a una delimitación cuantitativa y
cualitativa. A partir de este momento, la actividad del CAD se ha centrado en delimitar el
contenido y los objetivos de la AOD desde una perspectiva más cualitativa que
cuantitativa.8[8]

Durante los años 80 continúa esta tendencia orientada a perfilar el concepto de ayuda al
desarrollo, dotándolo de una visión más integral y amplia y también continúan los
trabajos del CAD para mejorar la aplicación de los programas públicos de ayuda al
desarrollo e iniciándose una preocupación por la evaluación de la ayuda99
Un hito importante en los trabajos del CAD lo encontramos el año 1985 al celebrarse los
veinticinco años de su creación. En este momento el CAD lleva a cabo una revisión de
su trabajo, extrayendo una lecciones de su experiencia y apunta las líneas por donde se
avanzará en un futuro1010.

Durante la década de los 80 e inicios de los 90, continúan los trabajos del CAD en
diversas materias relacionadas con la ayuda al desarrollo que se podrían agrupar en las
de contenido más técnico y las relativas al destino de la ayuda1111.

Durante estos años el CAD incorpora en la ayuda oficial al desarrollo las consecuencias
de los nuevos conceptos de desarrollo participativo, el respeto al medio ambiente y el
buen gobierno.

En el año 1992, se publica el Manual sobre Ayuda al desarrollo que recoge todo el
trabajo del CAD durante muchos años121213.

Si la definición de ayuda oficial al desarrollo no se ha modificado después de más de


veinticinco años, los cambios de interpretación han tenido una tendencia a ampliar su
marco1413.

Podemos concluir que la evolución experimentada por el concepto de AOD ha sido


positiva, a pesar de que, como observa el propio CAD, se hace difícil precisar las
incidencias de estas modificaciones, ya que muy a menudo los cambios aportados a
los métodos de recolección y a la cobertura de datos no son directamente observables
en las estadísticas remitidas por los estados miembros15[14]. En todo caso, se observa
cómo en la actualidad la ayuda oficial al desarrollo es un concepto complejo e integral
que va más allá de la provisión de recursos económicos a los países menos
desarrollados en condiciones de liberalidad para integrar muchos otros elementos a
favor del desarrollo de los países menos desarrollados.

Joan Prats i Català

Agustí Cerrillo i Martínez

Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya

Septiembre 2000.
161 Fragmento extraído de “La modernització de l’administració catalana d’ajut al
desenvolupament”. De J. Prats y A. Cerrillo. Octubre de 2000. Institut Internacional de
Governabilitat.17

2 El Comité de Ayuda al Desarrollo es el principal órgano de la OCDE encargado de las


cuestiones relativas a la cooperación al desarrollo. En el momento de su creación
estaba formado por los siguientes países: Estados Unidos, Bélgica, Canadá, Francia,
Alemania, Italia, Japón, Países Bajos, Portugal, Gran Bretaña, junto con la Comisión
Europea. En la actualidad forman parte 23 países. España se incorporó al CAD en el
año 1991.18.

3 FÜHRER, Helmut (1996)The story of Oficial developement Assistance. A history of the


Development Assistance Committee and the Development Co-operation directorate in
dates, names and figures. París: CAD-OCDE, p.4.19

4 En la resolución del año 1961 también se preveía que periódicamente se revisarían


las cantidades y naturaleza de las contribuciones de los diferentes estados a los
programas de ayuda, bilaterales y multilaterales teniendo en cuenta las especificidades
económicas de cada Estado. Además se animaba a llevar a cabo un estudio en
profundidad sobre los principios que deberían tener en cuenta los Estados para definir
sus programas de ayuda al desarrollo.20.

5 La ayuda y el flujo de recursos hacia los países en desarrollo (1962); los términos y
condiciones de ayuda (1963); los términos y condiciones financieras (1965) y la
coordinación de la asistencia técnica (1966).21.

6 En esta misma época la Conferencia de las Naciones Unidas sobre comercio y


Desarrollo en Nueva Delhi (1968) recomienda a los países ricos que dediquen el 0,7 %
de su PNB a la AOD. Posteriormente la Asamblea General 2626 (XXV) de 24 de
octubre de 1970 adopta la Estrategia Internacional del Desarrollo para el Segundo
Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo donde, con carácter general, se
recoge el principio que cada estado económicamente avanzado conseguirá a mediados
del decenio una cantidad neta mínima de ayuda oficial al desarrollo equivalente al 0,7%
PNB a precios de mercado.22

7 Además, para que la ayuda destinada a un estado en desarrollo sea considerada


como AOD será necesario que éste esté incluido en la lista I de países destinatarios de
ayuda elaborada por el propio CAD. Si no lo está y está incluida en la lista II se
considerará ayuda oficial. Las listas de países o beneficiarios también se han ido
modificando a lo largo del tiempo. Esto puede tener importantes consecuencias en los
cálculos de la AOD de los estados miembros del CAD. Por ejemplo, Israel dejó de estar
en la lista I para pasar a la II en 1997 con las consecuencias que esto tuvo en el
cómputo de la AOD de EUA.23

8 Así, por ejemplo durante los años setenta se empieza a plantear una visión integral de
los problemas de desarrollo (1973); la integración de la mujer en el proceso de
desarrollo (1975); la cooperación al desarrollo relacionado con la satisfacción de las
necesidades humanas básicas (1976); los términos y condiciones de la ayuda (1978); la
implementación y mejora de programas (1979).24

9 Así, se aprueban recomendaciones para la evaluación de la eficacia de la ayuda


(1980); revisión de las orientaciones financieras y políticas de las instituciones
multilaterales de desarrollo; el papel de la mujer en el desarrollo (1981 y 1983); la
protección del medio ambiente (1982); la promoción de la coordinación de la ayuda
(1984).25

26
10 De estas lecciones podemos destacar las siguientes notas:

- La ayuda no puede ser más eficaz que el entorno político, económico y administrativo
en el que opera. La experiencia muestra que la ayuda ha de estar siempre más
centrada en el establecimiento de las condiciones indispensables para su eficacia.
- Algunos de los problemas que surgen durante la implementación pueden ser
superados o evitados llevando a cabo un trabajo previo más riguroso, claro y realista de
selección de los proyectos, la determinación de los objetivos y una mayor flexibilidad en
el diseño y en la implementación.

- Hay que dar un mayor énfasis a asegurar el compromiso y apoyo de las agencias
ejecutivas de los estados receptores y la motivación de los grupos locales destinados a
través de su implicación en la selección, diseño e implementación.
- La ayuda no sólo se ha de centrar en la selección correcta, el diseño y la
implementación de proyectos individuales sino también en el apoyo a esfuerzos y
políticas nacionales y sectoriales más amplias.

- Hay que tener en cuenta la amplia diversidad de situaciones económicas y políticas de


los países destinatarios de la ayuda.

- Hay que fortalecer la coordinación entre los donantes y con los destinatarios.

- Hay que superar la competencia entre donantes y, también, con los receptores, a
través, por ejemplo, de un intercambio de información real del desarrollo de los
diferentes proyectos27
2811 De entre las que podemos destacar las relacionadas con: la coordinación (1986);
buenas prácticas de procedimiento para la AOD (1986); revisión de la ayuda multilateral
(1987); guía de principios para el financiamiento asociado y unido y parcialmente unido
de la AOD (1987); estudios sobre el voluntariado, las ONGD y la deuda externa (1988);
papel de la mujer en el desarrollo (1989); principio de coherencia (1990); nuevas
disciplinas para la ayuda asociada y el financiamiento asociado (1991); trabajo sobre el
desarrollo participativo y buena gobernabilidad (1992).

1
12 La edición española: CAD (1995) Principios del CAD para una ayuda eficaz, op.cit.29

13 Estos cambios de interpretación de la definición del AOD se han proyectado respecto


a muchos ámbitos. Así, desde un punto de vista conceptual se han incluido en el ámbito
de la AOD conceptos con el medio ambiente, la gobernabilidad y la mujer.
Desde un punto de vista técnico y cuantitativo, para poner algunos ejemplos, se citará la
contabilización dentro de la AOD de los costes administrativos (desde 1979), la
asistencia para los países donantes a los refugiados provinentes de los países
beneficiarios de la ayuda durante el primer año de estancia (desde los 80 pero de
manera generalizada desde 1991).
Un caso especialmente importante es el relativo a la contabilización como AOD de la
condonación de deuda que hasta 1992, si la anulación de una deuda no originaria de
AOD respondía a la AOD podía ser notificada como AOD. De 1990 hasta 1992, podía
ser notificada como dato de un país pero no se contabilizaba en el total del CAD. Desde
1993, la anulación de deudas inicialmente acordadas para finalidades militares puede
ser contabilizada como una aportación del sector público, mientras que la anulación de
otras deudas no AOD ( por ejemplo, créditos a la exportación) contabilizados dentro del
APD están incluidos en los datos del país y del CAD desde 1989 (comme elle l´était
jusqu’en 1989).

1
14 CAD (1995). Principios del CAD para una ayuda eficaz, op.cit.