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SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADMINISTRACIN TRIBUTARIA

INFORME DE GASTOS TRIBUTARIOS 2012

Agosto 2011 Gerencia de Estudios Tributarios Intendencia Nacional de Estudios Tributarios y Planeamiento
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria SUNAT 1/20

GASTOS TRIBUTARIOS 2012

INDICE
INTRODUCCIN ..................................................................................................................................... 3 I.- CONSIDERACIONES GENERALES ................................................................................................ 4 II.- ANALISIS DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS PROYECTADOS PARA EL 2010 ........................... 6 1. 2. 3. 4. 5. RESULTADOS GENERALES ............................................................................................................. 6 GASTOS TRIBUTARIOS SEGN EL TRIBUTO UTILIZADO ...................................................................... 9 GASTOS TRIBUTARIOS SEGN DESTINO GEOGRFICO .................................................................... 12 GASTOS TRIBUTARIOS SEGN TIPO DE GASTO UTILIZADO............................................................... 13 GASTOS TRIBUTARIOS CLASIFICADOS POR SECTOR BENEFICIARIO ................................................. 14

CONSIDERACIONES FINALES ........................................................................................................... 17 ANEXO .................................................................................................................................................. 18

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GASTOS TRIBUTARIOS 2012

INTRODUCCIN La Intendencia Nacional de Estudios Tributarios y Planeamiento de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) ha realizado la estimacin de los principales
GASTOS TRIBUTARIOS,

proyectados al 2012, con el fin de ser considerados tanto en la

elaboracin del Marco Macroeconmico Multianual 2012 2014 como en el proceso tendiente a la aprobacin del Presupuesto General de la Repblica para dichos aos. La cuantificacin de los GASTOS TRIBUTARIOS en los que incurre un Estado es sumamente importante pues permite dar a conocer a la sociedad el monto de los recursos que el Estado destina a determinados beneficiarios a travs de mecanismos de naturaleza tributaria. La primera versin del informe correspondiente a la estimacin del ao 2012 se culmin en mayo del presente ao y fue posteriormente incluida en el documento que establece el Marco Macroeconmico Multianual publicado en el Diario Oficial El Peruano el da 26 de mayo de 2011. Por ello, es pertinente mencionar que el presente informe tiene un carcter complementario, en la medida que vuelve a exponer los resultados ya publicados, a lo que se agrega el anlisis de los GASTOS TRIBUTARIOS clasificados segn su alcance, tipo de gasto, tributo aplicable y beneficiarios.

Para la elaboracin de la estimacin presentada se ha considerado al conjunto de beneficios tributarios vigentes a febrero de 2011 y se ha asumido que stos permanecern vigentes durante el ejercicio 2012. Asimismo, se han adoptado los supuestos macroeconmicos proporcionados por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) el 20 de abril de 2011.

Es importante sealar que la dinmica econmica presupone un proceso de cambio constante y por ello la estimacin de los GASTOS TRIBUTARIOS se encuentra en un permanente proceso de perfeccionamiento y revisin. Por estas razones, las cifras y el detalle de los GASTOS TRIBUTARIOS estimados pueden presentar variaciones entre un ao y otro.

Lima, agosto de 2011.

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I.- CONSIDERACIONES GENERALES


Los GASTOS TRIBUTARIOS son concesiones tributarias, o desviaciones respecto de un sistema tributario base, que los gobiernos utilizan para alcanzar determinados objetivos econmicos y sociales. Pueden ser considerados como tales una variedad de instrumentos tributarios entre los que se puede mencionar a los crditos, exoneraciones, inafectaciones, reducciones de tasas, deducciones, diferimientos y devoluciones, entre otros. Sin embargo, es oportuno precisar que en la literatura y prctica internacional no existe consenso sobre lo que debe considerarse como GASTO TRIBUTARIO.

Una caracterstica comn a todos los GASTOS TRIBUTARIOS es que estn referidos al uso de tratamientos tributarios preferenciales que en la prctica reducen o anulan el pago de impuestos y por ello, se constituyen en autnticas transferencias implcitas de recursos econmicos desde el Estado hacia ciertos sectores beneficiados de la sociedad. La consecuencia directa de ello, es que se afecta negativamente el flujo de ingresos que financian al Tesoro Pblico, restringiendo la capacidad del Estado de cumplir con su funcin redistributiva a travs del Gasto Pblico directo.

No obstante, existen otras consecuencias de la creacin de los GASTOS TRIBUTARIOS que tiene que ver con la elevacin de los costos asociados al sistema tributario. En efecto, la aprobacin de estos tratamientos obliga a:

Un mayor grado de complejidad a nivel de las normas tributarias, al tener stas que contemplar casos especiales relacionados a los GASTOS TRIBUTARIOS. Mayores costos de cumplimiento tributario por parte de los contribuyentes beneficiados, puesto que todo tratamiento especial supone la necesidad de proporcionar mayor informacin a la Administracin Tributaria y asimismo, cumplir y acreditar el cumplimiento de los requisitos necesarios para calificar como beneficiado.

Mayores costos de control y administracin para la Administracin Tributaria, pues sta tendr que asignar recursos al desarrollo de nuevas herramientas que permitan la aplicacin efectiva del gasto y hacia el control para evitar el uso indebido de beneficios por personas no previstas en las normas. Tambin debe considerarse el costo de oportunidad de asignar los recursos pblicos sacrificados hacia fines ms rentables desde el punto de vista social.

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Otro inconveniente de los GASTOS TRIBUTARIOS, es que a diferencia de las transferencias directas, los GASTOS TRIBUTARIOS tienden a perpetuarse en el tiempo, en algunos casos incluso de manera prcticamente indefinida, debido a que suelen ser renovados sin un anlisis riguroso respecto de su efectividad.

Al respecto, la estimacin y publicacin anual de los GASTOS TRIBUTARIOS brinda la oportunidad de mejorar el grado de transparencia de la poltica fiscal, otorgando un panorama ms completo del Presupuesto Pblico, en la medida que hace ms explcita esta asignacin de recursos. Asimismo, sirve tambin de insumo para emprender la necesaria evaluacin respecto de la eficacia de los incentivos tributarios existentes y permitir una evaluacin comparativa de la eficiencia del Sistema Tributario para financiar los gastos pblicos.

En lo que sigue, se analizarn los resultados de la asignacin de los GASTOS TRIBUTARIOS, cuya ltima estimacin corresponde al ejercicio 2012, la misma que fue remitida al Ministerio de Economa y Finanzas mediante el Oficio N 262-2011- SUNAT/200000 de fecha 16 de mayo del 2011, cuyos datos fueron publicados dentro del Marco Macroeconmico Multianual 2012-2014 del 26 de mayo de 2011 en el Diario Oficial El Peruano. Cabe sealar que el oficio mencionado contiene, adems, la base conceptual y las consideraciones metodolgicas generales y especficas que se tomaron en cuenta para la estimacin realizada.

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II.- ANALISIS DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS PROYECTADOS PARA EL 2012


2.1 Resultados Generales

Para el 2012 se ha estimado un total de recursos pblicos transferidos a travs de los


GASTOS TRIBUTARIOS

ascendente a S/. 10 039 millones1, monto que equivale a 1,94% del

Producto Bruto Interno proyectado para dicho ao.2 En trminos nominales, ello representa un incremento de S/. 1 073 millones respecto de la estimacin presentada para el 2011.

ESTIMACIN DE LOS PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS 2011 - 2012 CUADRO RESUMEN COMPARATIVO En millones de Nuevos Soles Gasto Tributario 2011 1/ Potencial Corto Plazo I. Gastos estimados en los aos 2011 y 2012 II. Gastos includos en el ao 2011 no estimados en el ao 2012 3 / III. Gastos estimados en el ao 2012 no includos en el ao 2011 (nuevas estimaciones) 4 / IV. Total Gastos Tributarios (I - II + III) V. Como % del PBI 8 966 2,04 6 710 1,53 5/ 8 966 6 710 Gasto Tributario 2012 2/ Potencial Corto Plazo 9 875 7 421

163 10 039 1,94

163 7 584 1,47 6/

1/ Corresponde a la estimacin de los principales Gastos Tributarios 2011 publicada en el Marco Macroeconmico Multianual 2011 - 2013. 2/ Considera los ltimos supuestos macroeconmicos remitidos por el Ministerio de Econma y Finanzas en abril de 2011. 3/ Para el 2012 se mantienen las mismas estimaciones de gastos tributarios realizadas en el 2011. 4/ Comprende la estimacin relacionada a la devolucin del combustible usado por el transporte terrestre pblico de pasajeros o de carga, equivalente al 30% del ISC que forme parte del precio de venta del petrleo diesel. 5/ El porcentaje mostrado ha sido calculado en base a un PBI nominal estimado en S/. 438 696 millones para el 2011, utilizado para la estimacin incluida en el Marco Macroeconmico Multianual 2011 - 2013. 6/ El porcentaje mostrado ha sido calculado en base a un PBI nominal estimado en S/. 517 203 millones para el 2012. Elaboracin : SUNAT

Cifras del cuadro comparativo entre las estimaciones realizadas para los aos 2011 y 2012, publicado en el Marco Macroeconmico Multianual 2012-2014. Se usa un PBI nominal de S/. 517 203 millones, informado por la Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del Ministerio de Economa y Finanzas el 20 de abril de 2011.

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Este incremento nominal puede ser desagregado en la siguiente forma3: i) GASTOS


TRIBUTARIOS

estimados tanto en el 2011 como en el 2012 y que en el resultado agregado

neto han incrementado su proyeccin con relacin al ao anterior (S/. 910 millones ms) y; ii) estimacin de nuevos GASTOS TRIBUTARIOS incorporados en el 2012, cuyo monto de estimacin resulta superior al de los incorporados el ao anterior (S/. 163 millones ms). Si bien la comparacin entre los GASTOS TRIBUTARIOS estimados tanto para el ejercicio 2011 como para el 2012 es positiva, cabe sealar que este resultado es el neto entre las estimaciones que se incrementaron y las que disminuyeron entre un ao y otro. Al respecto, se estimaron mayores GASTOS TRIBUTARIOS por un monto de S/. 1 671 millones. Entre los gastos tributarios que explicaron aproximadamente el 80% de este incremento destacan: la exoneracin del IGV en la Amazona, el beneficio de restitucin arancelaria (drawback), la exoneracin del IGV a las plizas de seguros de vida contratadas por personas naturales, la inafectacin del IGV a los servicios de crdito efectuados por bancos, la exoneracin a la venta interna o importacin de los insumos agrcolas y de los productos agrcolas incluidos en el Apndice I de la Ley del mencionado impuesto, la inafectacin del IGV a las transferencias o importacin de bienes y prestacin de servicios efectuadas por instituciones educativas pblicas o particulares para sus fines propios, la devolucin del IGV a los titulares de la actividad minera durante la fase de exploracin, la aplicacin de una tasa diferenciada de 15% en el Impuesto a la Renta para las actividades del sector agrario, la inafectacin del Impuesto a la Renta a los intereses de certificados de depsito del BCRP y bonos del Tesoro, entre otros. Tales incrementos fueron contrarrestados, en parte, por S/. 761 millones de menores estimaciones, encontrndose entre las principales: la deduccin del Impuesto a la Renta por reinversin de utilidades por parte de las empresas mineras, la aplicacin de una tasa diferenciada de 0% en el ISC a los vehculos usados que hayan sido reacondicionados o reparados en los CETICOS, la estimacin de la prdida financiera derivada de los Regmenes General y Sectorial de Recuperacin Anticipada del IGV, la exoneracin del IGV a la importacin de bienes e insumos requeridos para la fase de exploracin por parte de empresas con contratos de exploracin petrolera, entre otros. De otro lado, cabe sealar que para el 2012 no ha dejado de estimarse ningn GASTO
TRIBUTARIO

estimado el ao anterior, es decir, que se mantiene el nmero de estimaciones

realizadas para el 2011. Ms bien, por el contrario, a partir de la estimacin correspondiente

Los importes que se indican son el resultado neto de los incrementos y cadas de los diferentes gastos tributarios.

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al ejercicio 2012, se ha incorporado el referido al beneficio de devolucin del ISC establecida mediante Ley N 295184, por el cual se otorga a los transportistas que presten el servicio de transporte terrestre pblico interprovincial de pasajeros o el servicio de transporte pblico terrestre de carga, la devolucin del 30% del ISC que forme parte del precio de venta del petrleo diesel. Finalmente, es oportuno reiterar que las estimaciones presentadas refleja, al menos en parte, la coyuntura del momento en que fueron realizadas. De un lado, las estimaciones de GASTOS TRIBUTARIOS presentadas el ao anterior reflejaban principalmente los resultados del ejercicio 2009, el cual se vio afectado por la Crisis Financiera Internacional. Por el contrario, las estimaciones que presenta este documento se basan en informacin ejecutada de un perodo de clara recuperacin econmica, como es el ao 2010. Complementariamente, la estimacin presentada cada ao recoge las mejores cifras de supuestos macroeconmicos disponibles al momento de la elaboracin de cada informe. Es as que la estimacin que se presenta en este documento acoge las cifras actualizadas de los supuestos macroeconmicos aprobados para ser incluidos en el Marco Macroeconmico Multianual 2012 - 2014, los mismos que, entre otras variables, prevn un crecimiento del PBI de 6,5% para el ao 2011 y de 6,0% para el ao 2012, una inflacin promedio de 2,8% para el 2011 y de 2,4% para el 2012, as como crecimientos de las exportaciones de 16,7% y 7,3% y de las importaciones de 21,6% y 13,2% para cada uno de los aos sealados, respectivamente. Sin perjuicio de lo anterior, si comparamos a la informacin presentada en 2010 versus la contenida en el presente informe se aprecia que la estimacin de los GASTOS TRIBUTARIOS pasa de 2,04% del PBI a 1,94%, fundamentalmente por el mencionado cambio de escenario macroeconmico ya sealado, as como factores como, la suspensin hasta enero del 2013 del cronograma de sustitucin gradual de exoneraciones propuesto en el Decreto Legislativo N 978, en virtud de la Ley N 29661, entre otros. No obstante, debe considerarse que el PBI nominal tomado como referencia al momento de la elaboracin del estimado publicado en el ejercicio 2010 resulta 8,5% ms bajo que la

Ley que establece medidas para promover la formalizacin del transporte pblico interprovincial de pasajeros y de carga, publicada el 08 de abril de 2010.

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ltima proyeccin disponible5 actualmente y, que la estimacin de cada ejercicio necesariamente incorpora en el clculo a la variacin esperada en el PBI del ejercicio anterior6. 2.1 Clasificacin de los GASTOS TRIBUTARIOS

2.1.1

GASTOS TRIBUTARIOS

segn impuesto utilizado

En esta parte del informe veremos cul es la intensidad de uso de los distintos impuestos para la realizacin de dichas transferencias a travs del sistema tributario.

Al respecto, se verifica que la mayor parte (81%) de los GASTOS TRIBUTARIOS se estaran transfiriendo principalmente a travs de impuestos indirectos7, mientras que slo el 19% restante se transferiran a travs de impuestos directos.8 Cabe indicar que, dichas proporciones son similares a las registradas en la estimacin realizada respecto del ao 2011.
PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS ESTIMADOS 2012 CUADRO RESUMEN SEGN TIPO DE IMPOSICION Concepto Gasto Tributario potencial estimado Imposicin Directa Imposicin Indirecta
Fuente: SUNAT Elaboracin: SUNAT

Millones de % del Gasto Nuevos soles Tributario 10 039 1 925 8 113 100,00 19,18 80,82

% del PBI 1,94 0,37 1,57

El IGV es el impuesto que concentra los mayores importes de GASTOS TRIBUTARIOS estimados para el 2012 (68%), tributo a travs del cual se asignaran S/. 6 845 millones. Le siguen en importancia, el Impuesto a la Renta con S/. 1 925 millones (19%), los Derechos Arancelarios con S/. 892 millones (9%) y finalmente, el ISC con S/. 376 millones (4%).
5

7 8

El PBI nominal utilizado para la proyeccin de los Gastos Tributarios del 2011 fue de S/. 438 696 millones; estimacin incluida en el Marco Macroeconmico Multianual 2011-2013, mientras que a la fecha de la elaboracin del presente informe, la estimacin oficial incluida en el Marco Macroeconmico Multianual 2012-2014 sobre dicho PBI es de S/. 475 925 millones. Por ello, si se toma la estimacin ms reciente del PBI y se la aplica directamente al clculo global estimado de los gastos tributarios del el ejercicio anterior, stos pasaran de 2,04% del PBI a 1,88% en el 2011, con lo cual la actual estimacin se incrementara en lugar de reducirse. Se considera como impuestos indirectos al IGV, al ISC y a los derechos arancelarios. Se considera como directo al Impuesto a la Renta, sea de personas naturales o jurdicas, incluyendo las retenciones a los No Domiciliados.

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GASTOS TRIBUTARIOS 2012 SEGUN TIPO DE IMPUESTO


8,9% 3,7% 19,2%

IGV
Renta Selectivo Ad Valorem

68,2% Fuente: SUNAT Elaboracin: SUNAT

Del total de GASTOS TRIBUTARIOS que se transferiran a travs del IGV en el 2012, poco ms de la tercera parte (34%)9 tiene que ver directamente con la exoneracin de bienes relacionados a servicios bsicos, especialmente agropecuarios (21%). Resultan importantes tambin, las inafectaciones y exoneraciones de los servicios de crdito establecidos en el Apndice II de la Ley de IGV, las mismas que representan el 13% del total de los GASTOS
TRIBUTARIOS

de IGV.

Debe tenerse presente que la asignacin de GASTOS TRIBUTARIOS a travs del IGV (y en general, a travs de cualquier impuesto indirecto), busca provocar una reduccin de precios en aquellos bienes y servicios beneficiados. Bajo esta ptica, la significativa importancia que tiene la exoneracin de alimentos y algunos otros bienes relacionados con la canasta bsica de consumo, tales como el transporte, vivienda y educacin, entre otros, revelara una intencin de usar al IGV como una herramienta redistributiva. Esta intencionalidad, se evidenciara tambin en la exoneracin casi completa del valor agregado que se genera en la Amazona, siendo que el 33% de los GASTOS TRIBUTARIOS canalizados a travs del IGV son asignados hacia dicha regin. En este caso especfico, se buscara probablemente, compensar la falta de desarrollo y el aislamiento de los habitantes de dicha regin con los principales mercados.

Incluye la participacin de la superposicin de las exoneraciones establecidas por el Apndice I de la Ley del IGV y de la Ley de Amazona. Sin sta, la participacin se reduce a 28%.

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PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS ESTIMADOS 2012 CUADRO RESUMEN SEGN TRIBUTO Millones de % del Gasto Nuevos soles Tributario 10 039 6 845 1 925 800 1 125 892 376 100,00 68,19 19,18 7,97 11,21 8,89 3,74

Concepto

% del PBI

Gasto Tributario potencial estimado Impuesto General a las Ventas Impuesto a la Renta - Personas Naturales - Personas Jurdicas AdValorem Impuesto Selectivo al Consumo
Fuente: SUNAT Elaboracin: SUNAT

1,94 1,32 0,37 0,15 0,22 0,17 0,07

Respecto a los gastos correspondientes al ISC, cabe destacar la importante reduccin de la participacin relativa del gasto referido a la aplicacin de una tasa de 0% para los vehculos usados que hayan sido reacondicionados o reparados en los CETICOS, el cual pas de 52% en la estimacin realizada para el 2011 a 6% para el 2012. Esta reduccin se explica fundamentalmente porque desde el presente ao ya no se encuentran autorizadas las importaciones de autos usados va Tacna, anteriormente principal medio de ingreso de dichos vehculos.

En el caso de los aranceles y otros derechos al comercio exterior, el Drawback representa el 97% de los gastos tributarios transferidos por estos impuestos, lo que es consistente con una preferencia al fomento de las exportaciones no tradicionales.

Finalmente, a nivel del Impuesto a la Renta, podemos distinguir a los GASTOS TRIBUTARIOS orientados a las Personas Jurdicas (58% del total de los gastos en este impuesto con S/. 1 125 millones), que se utiliza principalmente para fomentar el desarrollo de ciertas actividades econmicas, en especial las agropecuarias y mineras. Por su parte, los gastos orientados a las Personas Naturales (42% de los gastos en este impuesto) son usados principalmente para no afectar los ingresos que perciben los trabajadores dependientes por la Compensacin por Tiempo de Servicios y el incremento de 3% de la remuneracin establecido por ingresar al Sistema Privado de Administracin de Fondos de Pensiones (SAFP), pues ambos gastos representan juntos el 79% de los GASTOS TRIBUTARIOS sobre Personas Naturales en este impuesto.

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2.1.2

GASTOS TRIBUTARIOS SEGN DESTINO GEOGRFICO

La mayor parte de los GASTOS TRIBUTARIOS (75%) tienen una cobertura de alcance nacional, es decir, que el beneficio se extiende a cualquier actividad realizada dentro del marco del
GASTO TRIBUTARIO, que

se lleve a cabo en cualquier parte del territorio nacional.

Sin embargo, entre aquellos GASTOS TRIBUTARIOS limitados slo a ciertas zonas geogrficas destacan, por su importancia, los orientados hacia los contribuyentes de la Amazona, zona geogrfica beneficiada con S/. 2 506 millones de menores impuestos para el 2012 gracias a los distintos beneficios tributarios que tiene aprobados a su favor, monto que equivale al 25% de los GASTOS TRIBUTARIOS totales. Le siguen, en mucha menor medida, aquellos departamentos en donde se ubican las zonas francas10 (0,3%) y las zonas de frontera.
PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS ESTIMADOS 2012 CUADRO RESUMEN SEGN ALCANCE GEOGRAFICO DEL BENEFICIO Categora Gasto Tributario potencial estimado Gastos Gastos Gastos Gastos de alcance nacional aplicados en el mbito de la Amazona aplicados en el mbito de la Zona de Frontera aplicados en el mbito de las Zonas Francas Millones de % del Gasto Nuevos soles Tributario 10 039 7 498 2 506 2 33 100,00 74,69 24,96 0,02 0,33 % del PBI 1,94 1,45 0,48 0,00 0,01

Fuente: SUNAT Elaboracin: SUNAT

Como se ha comentado, la estrategia seguida con relacin a la Amazona parece combinar el uso de impuestos bajo un objetivo redistributivo y compensatorio (a travs del IGV principalmente), con la promocin de la inversin productiva (a travs del Impuesto a la Renta), mientras que en el caso de los CETICOS y las zonas de frontera, se buscara incidir principalmente en el fomento a la inversin.

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En especial Tacna (Zofratacna), Moquegua (CETICO Ilo), Arequipa (CETICO Matarani) y Piura (CETICO Paita).

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2.1.3

GASTOS TRIBUTARIOS SEGN TIPO DE GASTO UTILIZADO

Agrupando los distintos tipos de beneficios tributarios existentes11, se estima que para el 2012 se estaran transfiriendo S/. 7 692 millones bajo la categora de no pago de impuestos, es decir, inafectaciones y exoneraciones, modalidad que concentra el 77% de los GASTOS
TRIBUTARIOS

estimados para dicho ejercicio; seguido por aquellas frmulas tributarias que

disminuyen el pago de impuestos, a travs de las cuales se transferiran S/. 2 057 millones (20%) para el 2012; mientras que por la va del diferimiento de impuestos se estara transfiriendo los S/. 289 millones de
GASTOS TRIBUTARIOS

restantes

(3%).

Comparativamente, la categora de gasto que ms ha disminuido este ao frente a la estimacin realizada para el ao anterior ha sido la de aquellos GASTOS TRIBUTARIOS que eliminan el pago de impuestos, que pasa de 1,55% a 1,49% en trminos del PBI.

GASTOS TRIBUTARIOS 2012 SEGUN TIPO DE GASTO

2,9% 20,5%

Eliminan el pago
Disminuyen el pago Difieren el pago

76,6% Fuente: SUNAT Elaboracin: SUNAT

Dentro de dicha categora, la exoneracin tributaria es la frmula ms utilizada y por la que se canalizara el 50% de los GASTOS TRIBUTARIOS estimados para el 2012, seguido por el uso de las inafectaciones (27%)12. Su uso es especialmente predominante en el IGV, dado el supuesto efecto que tiene sobre la reduccin de precios de aquellos bienes y servicios beneficiados, buscando alcanzar de manera indirecta a los consumidores finales.
11

12

En trminos generales, las distintas formas existentes por las cuales se pueden transferir los gastos tributarios, pueden agruparse bajo las siguientes tres grandes categoras, segn sea el efecto que stos tengan sobre el pago de los tributos: i) aquellos que eliminan el pago de impuestos (inafectaciones y exoneraciones); ii) aquellos que disminuyen el pago de impuestos (deducciones especiales, crditos tributarios, tasas diferenciadas y devoluciones); y iii) aquellos que difieren el pago de impuestos. Si bien en trminos jurdicos las inafectaciones se diferencian de las exoneraciones porque las primeras no se encuentran dentro del mbito de aplicacin del tributo, mientras que las segundas slo son dispensas del pago, existen algunas inafectaciones (principalmente en el IGV) cuya naturaleza se aproxima ms a aquella propia de las exoneraciones pero han adoptado la figura legal de una inafectacin, probablemente para alcanzar su vigencia permanente y no ser sujetas al procedimiento de aprobacin de prrrogas y consecuente discusin.

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En la categora de gastos cuyo efecto es la disminucin del pago de impuestos, sobresalen las devoluciones con el 14%, destacndose entre ellas la Restitucin de Derechos Arancelarios Drawback (62% del total de gastos que adoptan la forma de la devolucin). Cabe resaltar, asimismo, la devolucin al transporte terrestre interprovincial de pasajeros y de carga del 30% del ISC que forme parte del precio de venta del diesel y, el reintegro tributario del IGV en Amazona, que ostentan participaciones de 12% y 8% del total de las devoluciones, respectivamente.

Finalmente, el Rgimen de Recuperacin Anticipada del IGV es el ms importante entre los beneficios que disponen el diferimiento en el pago de impuestos (equivale al 51% del importe total de esta categora), seguido por las tasas especiales de depreciacin en favor de la construccin (43%). Cabe recordar que estos beneficios tienen una naturaleza financiera, pues slo posponen el pago de los impuestos, estando la mayora de ellas relacionadas a nuevas inversiones.

PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS ESTIMADOS 2012 CUADRO RESUMEN SEGN CATEGORIA Y TIPO DE GASTO Millones de % del Gasto Nuevos soles Tributario 10 039 Inafectacin Exoneracin Crdito Deduccin Devolucin Tasas diferenciadas Diferimiento 2 705 4 987 127 218 1 395 317 289 100,00 26,95 49,68 1,27 2,17 13,89 3,16 2,88

Categora

Tipo de Gasto

% del PBI

Gasto Tributario potencial estimado Que eliminan el pago de impuestos

1,94 0,52 0,96 0,02 0,04 0,27 0,06 0,06

Que disminuyen el pago de impuestos

Que difieren el pago de impuestos


Fuente: SUNAT Elaboracin: SUNAT

2.1.4

GASTOS TRIBUTARIOS CLASIFICADOS POR SECTOR BENEFICIARIO

Por ltimo, se presenta la asignacin de los GASTOS TRIBUTARIOS estimados para el ejercicio 2012 agrupados segn sectores econmicos beneficiados. Sin embargo, debe anotarse que

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la real traslacin de los beneficios tributarios en favor de sus reales beneficiarios13, tal como ocurre con los impuestos, depende de los factores que determinan la estructura de mercado de los distintos bienes y factores productivos involucrados en cada caso, tarea que trasciende el objetivo del presente informe.

En ese sentido, la asignacin de los GASTOS TRIBUTARIOS que se presenta en este informe anual, privilegia para el caso de los impuestos indirectos, el sector econmico del contribuyente a travs del cual se instrumentalizan los beneficios tributarios, mientras que para el caso del Impuesto a la Renta se toma en cuenta el sujeto objetivo delineado en las propias normas tributarias. Ello es as, porque en la mayora de casos en los impuestos directos se puede definir la poblacin objetivo, pues sta es delimitada en la propia norma.

En contraste, en el caso de los impuestos indirectos se establece un beneficio a nivel de un contribuyente con el fin de beneficiar a un tercero que por lo general no es mencionado en las normas. Por lo anterior, la informacin que se comenta a continuacin debe ser tomada de manera referencial.

Cabe anotar asimismo, que algunos GASTOS TRIBUTARIOS no han sido asignados a algn sector econmico, ello en atencin al anlisis realizado de algunos beneficios que sugieren la aplicacin de los mismos de manera abierta, anlisis que, es justo sealarlo, no est exento del uso de criterios subjetivos que pudieran ser distintos segn cada analista.

13

La identificacin adecuada de los beneficiarios de los distintos tratamientos tributarios preferenciales, exigira conocer de manera certera los objetivos reales que los legisladores tuvieron en consideracin al momento de aprobar cada medida. Sin embargo, lo usual es que dicha informacin no sea conocida en la mayora de los casos, o resulte ambigua en otros, por lo que la identificacin de los beneficiarios resulta una tarea complicada y que incorpora diversos grados de subjetividad, segn los distintos casos que se analicen.

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PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS ESTIMADOS 2012 CUADRO RESUMEN SEGN SECTOR BENEFICIADO Millones de % del Gasto Nuevos soles Tributario 10 039 3 327 1 885 1 173 1 149 815 393 367 227 108 101 42 38 20 2 0 391 370 21 100,00 33,14 18,78 11,69 11,44 8,12 3,92 3,66 2,26 1,08 1,01 0,41 0,38 0,20 0,02 0,00 3,89 3,68 0,21

Sector Econmico

% del PBI

Gasto Tributario potencial estimado Aplicacin General Agropecuario Educacin Intermediacin Financiera Otros Servicios Transporte Hidrocarburos Minera Comercio Manufactura Construccin Cultura y Deporte Salud Pesca Turismo Superposicin Amazona: Agropecuario Agropecuario y Manufactura
Fuente: SUNAT Elaboracin: SUNAT

1,94 0,64 0,36 0,23 0,22 0,16 0,08 0,07 0,04 0,02 0,02 0,01 0,01 0,00 0,00 0,00 0,08 0,07 0,00

Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que la mayor parte de los GASTOS TRIBUTARIOS estimados para el 2012, seran de aplicacin general, es decir que benefician a todo tipo de contribuyente, agente o sector econmico, y a travs del cual se estaran transfiriendo S/. 3 327 millones en dicho ejercicio, los que en conjunto representan el 33% del total de gastos estimados o el 0,64 % del PBI de dicho ao segn el Marco Macroeconmico Multianual 2012-2014. A nivel de sectores econmicos los ms importantes dentro del conjunto de
GASTOS TRIBUTARIOS

son el Agropecuario, Educacin e Intermediacin Financiera, los que

en conjunto concentraran el 42% de los gastos y el 0,81% del PBI estimados para dicho ao.

Los beneficios asociados al Sector Agropecuario estaran relacionados ms directamente a la bsqueda de la reduccin de precios de los alimentos (objetivo redistributivo) y de los

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GASTOS TRIBUTARIOS 2012

insumos necesarios para su produccin y en menor medida con el fomento a la actividad agrcola.

III. CONSIDERACIONES FINALES


El anlisis efectuado en el presente informe aborda slo la parte referida a la medicin de los efectos de los GASTOS TRIBUTARIOS sobre la recaudacin. No obstante, an est pendiente la parte ms importante de su anlisis referida a la medicin de su eficacia como medidas de poltica econmica.

En trminos generales, el uso de los GASTOS TRIBUTARIOS proyectados para el ejercicio 2012 priorizara la bsqueda de objetivos relacionados con la redistribucin de ingresos y el fomento de ciertas actividades productivas y regiones geogrficas. Ello puede considerarse como meritorio pero es indispensable que con la aprobacin de los beneficios se establezcan procedimientos claros y objetivos que permitan la verificacin de sus efectos sobre la poblacin objetivo a fin de hacer factible una posterior evaluacin.

Asimismo, resultan comunes las recomendaciones de las distintas misiones tcnicas (en particular por parte del Fondo Monetario Internacional) respecto de la necesidad de racionalizar los beneficios tributarios, por la poca o nula evidencia internacional respecto de su efectividad para alcanzar objetivos extrapresupuestarios. Adems, los
GASTOS TRIBUTARIOS

suelen ocultar costos que se imponen tanto a los contribuyentes

como a la Administracin Tributaria por la complejidad que se incorpora en las normas tributarias.

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GASTOS TRIBUTARIOS 2012

ANEXO

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RELACIN DE PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS - PROYECCIN 2012 EN MILES DE NUEVOS SOLES I. PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS POTENCIAL 2012 3/ (Miles de Nuevos % PBI Soles) 211 737 0,04 1 465 162 0,28 496 0,00 207 515 0,04 1 838 0,00 0 0,00 129 830 0,03 19 486 0,00 77 956 0,02 68 628 187 913 1 769 15 170 624 93 143 0 1 709 4 017 22 319 12 22 38 30 675 557 123 694 0,01 0,04 0,00 0,00 0,00 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01 0,00 0,02 0,04 0,03 0,07 0,00 0,00 0,00 0,01 0,03 0,02 0,09 0,01 0,00 0,02 0,01 0,00 0,19 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,02 0,00 0,30 0,03 0,01 0,00 0,00 CORTO PLAZO 2012 4/ (Miles de Nuevos % PBI Soles) 211 737 0,04 366 290 0,07 496 0,00 207 515 0,04 1 838 0,00 0 0,00 129 830 0,03 19 486 0,00 77 956 0,02 68 628 187 913 1 769 15 170 624 93 143 0 1 709 4 017 22 319 12 22 38 30 675 557 123 694 0,01 0,04 0,00 0,00 0,00 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01 0,00 0,02 0,04 0,03 0,07 0,00 0,00 0,00 0,01 0,03 0,02 0,09 0,01 0,00 0,02 0,01 0,00 0,19 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,02 0,00 0,09 0,03 0,01 0,00 0,00

BENEFICIARIOS 1/

ALCANCE GEOGRFICO 2/

TIPO DE GASTO Exoneracin

TRIBUTO IGV IGV IRPJ IRPJ IRPJ IRPJ IRPJ IRPJ IGV IGV

DESCRIPCIN DEL BENEFICIO Apndice I: Insumos Agrcolas Apndice I: Productos Agrcolas 5/ Depreciacin de hasta 20% de obras de infraestructura hidrulica y riego 6/ Tasa de 15% Tasa de 15% para la actividad de Acuicultura Inversiones de titulares de la actividad minera en infraestructura que constituya servicio pblico Reinversin de utilidades por parte de empresas mineras Depreciacin de hasta 20% de activos fijos y de hasta 10% en inmuebles 6/ Minera - devolucin a titulares de la actividad minera - fase exploracin Venta de combustible por las empresas petroleras a las comercializadoras o consumidores finales ubicados en la Amazona. Venta de combustible por las empresas petroleras a las comercializadoras o consumidores finales ubicados en la Amazona. Hidrocarburos Actividades vinculadas a la exploracin - Importaciones Hidrocarburos Actividades vinculadas a la exploracin - Importaciones Hidrocarburos Actividades vinculadas a la exploracin - compras internas Hidrocarburos Actividades vinculadas a la exploracin - compras internas Las regalas que corresponda abonar por contratos de licencia en Hidrocarburos Tasa de 10% para las empresas en zonas de frontera Tasa de 0% en el ISC para los vehculos usados que hayan sido reacondicionados o reparados en los CETICOS. Tasa de 0% en el ISC para los vehculos usados que hayan sido reacondicionados o reparados en los CETICOS. Crdito Tributario por reinversin a favor de empresas editoras - Ley del Libro Reintegro Tributario - Ley de Democratizacin del Libro Importacin y venta de libros y productos editoriales - ley de Democratizacin del Libro Apndice I: Primera venta de inmuebles cuyo valor no supere las 35 UIT La construccin y reparacin de las Unidades de las Fuerzas Navales que efecten los Servicios Industriales de la Marina . Reintegro Tributario Apndice II: Servicio de transporte pblico de pasajeros dentro del pas, excepto el transporte areo. Devolucin del combustible usado por el transporte terrestre equivalente al 30% del ISC pagado Apndice II: Servicios de crdito efectuado por Bancos Apndice II: Servicios de crdito efectuado por Cajas Municipales de Ahorro y Crdito Apndice II: Servicios de crdito efectuado por Cajas Rurales de Ahorro y Crdito Apndice II: Servicios de crdito efectuado por EDPYMES Apndice II: Servicios de crdito efectuado por Financieras Los servicios de las AFP y los seguros para los trabajadores afiliados al SPFP Intereses por valores mobiliarios - Bonos del Tesoro y CDBCRP Apndice II: Las plizas de seguros de vida Apndice II: Los ingresos que perciba el Fondo MIVIVIENDA por las operaciones de crdito que realice con entidades bancarias y financieras Intereses de Cooperativas de ahorro y crdito Crdito por reinversin de Instituciones Educativas Particulares Universidades privadas sin fines de lucro Importacin y prestacin de servicios por las Instituciones Educativas Pblicas o Particulares Importacin y prestacin de servicios por las Instituciones Educativas Pblicas o Particulares Importacin de medicamentos oncolgicos, para VIH y diabetes Importacin de medicamentos oncolgicos, para VIH y diabetes Importacin de muestras mdicas Importacin de muestras mdicas La transferencia, importacin y prestacin de servicios efectuada por las Instituciones Culturales o Deportivas Depreciacin 10% inmuebles de establecimientos de hospedaje 6/ Devolucin del IGV por las compras efectuadas por Misiones Diplomticas, Consulares y Organizaciones Internacionales. Los juegos de azar y apuestas tales como loteras, bingos, rifas, sorteos y eventos hpicos. Amazona Crdito Fiscal Especial Exoneracin del IGV en la Amazona 7/ Importaciones destinadas a la Amazona Tasa de 10% Tasa de 5% Tasa de 0%

AGROPECUARIO PESCA MINERA

Diferimiento Tasas Diferenciadas Tasas Diferenciadas Deduccin Diferimiento Devolucin Amazona Exoneracin

ISC HIDROCARBUROS Exoneracin Devolucin Zona de Frontera MANUFACTURA Zona Franca Inafectacin Tasas Diferenciadas Tasas Diferenciadas ISC Crdito Devolucin Exoneracin CONSTRUCCIN COMERCIO TRANSPORTE Amazona Exoneracin Devolucin Exoneracin Devolucin IRPJ IGV IGV IGV IGV IGV IGV ISC IGV IGV IGV IGV IGV IGV IRPN IGV IGV IRPN IRPJ IRPJ AD VALOREM IGV AD VALOREM IGV AD VALOREM IGV IGV IRPJ IGV IGV IGV IGV IGV IRPJ IRPJ IRPJ AD VALOREM IGV ISC IGV IGV IRPJ IGV

10 824 108 388 229 749 163 392 342 053 0 0 0 35 927 152 028 112 569 465 383 32 260 8 105 65 1 1 000 17 453 832 358 519 617 896 0 2 251 0

10 824 108 388 229 749 163 392 342 053 0 0 0 35 927 152 028 112 569 465 383 32 260 8 105 65 1 1 000 17 453 832 358 519 617 896 0 2 251 0

Inafectacin INTERMEDIACIN FINANCIERA

Exoneracin Crdito Exoneracin Inafectacin

EDUCACIN

SALUD CULTURA Y DEPORTE TURISMO OTROS SERVICIOS

Exoneracin

Inafectacin Diferimiento Devolucin Inafectacin Crdito

37 968 59 8 149 111 8 1 552 130 29 20 8 523 569 002 990 295 835 090

37 968 59 8 149 111 8 449 130 29 20 8 523 569 293 990 295 835 090

APLICACIN GENERAL

Exoneracin Amazona Tasas Diferenciadas

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GASTOS TRIBUTARIOS 2012

RELACIN DE PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS - PROYECCIN 2012 EN MILES DE NUEVOS SOLES I. PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS ALCANCE GEOGRFICO 2/ POTENCIAL 2012 3/ (Miles de Nuevos % PBI Soles) 87 819 648 862 680 146 163 123 083 330 1 402 615 5 936 0 16 916 732 47 509 323 2 637 253 676 26 788 57 706 540 427 90 047 6 812 9 647 591 0,02 0,00 0,17 0,03 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,05 0,01 0,01 0,10 0,02 0,00 1,87 CORTO PLAZO 2012 4/ (Miles de Nuevos % PBI Soles) 87 819 648 862 680 146 163 123 083 330 1 402 615 5 936 0 16 916 732 47 509 323 2 637 253 676 26 788 57 706 540 427 90 047 6 812 7 446 009 0,02 0,00 0,17 0,03 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,05 0,01 0,01 0,10 0,02 0,00 1,44

BENEFICIARIOS 1/

TIPO DE GASTO

TRIBUTO IRPJ

DESCRIPCIN DEL BENEFICIO

Deduccin Devolucin Diferimiento APLICACIN GENERAL Exoneracin

Inafectacin Devolucin OTROS Zona Franca SUB-TOTAL 1 Inafectacin Exoneracin

Gastos por donaciones otorgados al Sector Pblico Nacional, entidades sin fines de lucro e Iglesia Catlica. Gastos por donaciones otorgados al Sector Pblico Nacional, entidades sin fines de lucro e IRPN Iglesia Catlica. AD VALOREM Beneficio de restitucin arancelaria : Drawback IGV Rgimen General y Sectorial de Recuperacin Anticipada 6/ IRPJ Depreciacin Especial para edificios y construcciones AD VALOREM Incentivo Migratorio IGV Incentivo Migratorio ISC Incentivo Migratorio AD VALOREM Donaciones para entidades religiosas y de asistencia social DERECHO ESP. Donaciones para entidades religiosas y de asistencia social IGV Donaciones para entidades religiosas y de asistencia social ISC Donaciones para entidades religiosas y de asistencia social IRPN Intereses por depsitos IRPN Regalas por derechos de autor IRPJ Exoneracin a actividades productivas en zonas altoandinas IRPJ Drawback IRPJ Beneficio para programas de inversin en Amazona IGV Donaciones del Exterior - Cooperacin Tcnica Internacional IRPN Compensaciones por tiempo de servicios - CTS Inafectacin del 3% en remuneraciones por ingresar al Sistema Privado de Administracin de IRPN Fondos de Pensiones (SAFP) Las empresas que se constituyan o establezcan en la ZOFRATACNA y que desarrollen IRPJ actividades industriales, agroindustriales, de maquila y de servicio

RELACIN DE PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS - PROYECCIN 2012 II. PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS POR SUPERPOSICIN DE BENEFICIOS ALCANCE GEOGRFICO 2/ POTENCIAL 2012 3/ (Miles de Soles) % PBI 7 547 6 503 7 413 369 535 390 998 10 038 589 0,00 0,00 0,00 0,07 0,08 1,94 CORTO PLAZO 2012 4/ (Miles de Soles) % PBI 7 547 6 503 7 413 116 693 138 156 7 584 166 0,00 0,00 0,00 0,02 0,03 1,47

BENEFICIARIOS 1/

TIPO DE GASTO

TRIBUTO IRPJ

DESCRIPCIN DEL BENEFICIO Superposicin de tasas diferenciadas entre la tasa del 15% del Sector Agropecuario, la tasa del 10% para la industria primaria en la Zona de Frontera con la tasa del 10% de la Amazona Superposicin de tasas diferenciadas entre la tasa del 15% del Sector Agropecuario, la tasa del 10% para la industria primaria en la Zona de Frontera con la tasa del 5% de la Amazona Superposicin de tasas diferenciadas entre la tasa del 15% del Sector Agropecuario, la tasa del 10% para la industria primaria en la Zona de Frontera con la tasa del 0% de la Amazona IGV: Superposicin de exoneracin en los productos agrcolas entre el Apndice I de la Ley del IGV y la Ley de Amazona

AGROPECUARIO Y MANUFACTURA

Amazona

Tasas Diferenciadas

IRPJ IRPJ

AGROPECUARIO

Amazona

Exoneracin

IGV

SUB-TOTAL 2 ( SUPERPOSICIONES ) TOTAL GENERAL ( I + II )

1/ En el cas o del Im pues to a la Renta, los beneficiarios s on los contribuyentes que aplican directam ente los beneficios tributarios res pectivos . En el cas o de los im pues tos indirectos com o el IGV, ISC y Aranceles , aunque en teora los beneficiarios debieran s er los clientes de cada em pres a, ello depender finalm ente de las condiciones de tras lacin de im pues tos , lo que en ltim a ins tancia dependen de las elas ticidades precio de oferta y dem anda, de las elas ticidades cruzadas as com o de la es tructura de cada m ercado en particular. Para es tos cas os s e ha optado por des ignar com o beneficiarios a los contribuyentes de dichos im pues tos (incididos legales ) s lo a m odo referencial. 2/ Seala s i el alcance del gas to tributario es tim ado es t lim itado a una zona geogrfica concreta. Si no s e regis tra inform acin debe entenders e que el gas to tributario es de aplicacin en todo el territorio nacional. 3/ Corres ponde a la cuantificacin de los beneficios tributarios del que gozan los s ectores beneficiados des contando el efecto del crdito fis cal y cas cada en las es tim aciones relacionadas con la exoneracin o inafectacin del IGV. 4/ El efecto de corto plazo cons idera la recaudacin anual que s e obtendra com o res ultado de la elim inacin del gas to tributario, pues la Adm inis tracin Tributaria tendra que des arrollar nuevos recurs os para el control fis cal a efectos de recaudar el m onto potencial. 5/ No incluye la produccin de la Am azona la m is m a que s e incluye en la Seccin II. 6/ En es te beneficio s e as um e la prdida financiera y no el criterio de caja anual. 7/ La es tim acin de Am azona excluye a toda la actividad agrcola. Elab oracin : SUNAT

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