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POLTICA DE FORMALIZACIN COMO INSTRUMENTO DE INCLUSIN SOCIAL

Dr. Julio Caldern Cockburn


Profesor de la UNI, Maestra FAUA. Investigador del Lincoln Institute.

Contenido

Conceptos: formalizacin/ inclusin social. Objetivos de la formalizacin. Principales acciones y avances de la formalizacin. Logros e impacto en la inclusin social (estado del arte, unos 40 estudios). Conclusiones y recomendaciones.

CONCEPTOS

Qu es regularizacin/ formalizacin?
Urbanismo: Proceso de intervencin pblico, expresado en un conjunto de disposiciones polticas, jurdicas, administrativas- y de prcticas que conciernen a las zonas ya ocupadas, cuyo acceso se ha realizado en disconformidad con la ley y que contribuyen a mejorarlo en trminos urbano, garantizar la seguridad de la tenencia y rescatar la dimensin ciudadana de la poblacin beneficiaria (Durand, Pajoni, De Moraes).

Economa y derecho: teora de la formalizacin (Morris, Mosqueira). Teora de los derechos de propiedad y el desarrollo econmico (Field y Torero), la cual establece nexos entre las modificaciones institucionales (y jurdicas) y beneficios econmicos de incorporacin al libre mercado y/o economa de mercado.

Qu es inclusin social?

Un proceso que asegura que todas las personas tienen las oportunidades y los recursos necesarios para participar plenamente en la vida econmica, social y poltica y para disfrutar de unas condiciones de vida normales.

Relacionada con la integracin, la cohesin y la justicia social.

Lo opuesto a exclusin social: prdida de integracin o participacin del individuo en la sociedad en uno o varios mbitos: i) econmico (produccin o consumo); ii) poltico legal (participacin poltica, sistema administrativo, proteccin social, etc. iii) social relacional (ausencia de redes o problemas en las redes y familias).

Aspectos de la inclusin social

Jurdicos: Somete a norma al beneficiario, recompone orden normativo, otorga seguridad de tenencia y provee derecho de propiedad. Urbanstico: Permite el reordenamiento urbanstico del espacio, provisin de servicios bsicos, infraestructura y vas y mejoramiento de la vivienda. Poltico: Permite autonoma (ciudadana) de pobres frente al Estado, corta lazos de dependencia (paternalismo, clientelismo). Econmico: defiende la propiedad (oponibilidad), puede conectar la propiedad a activos econmicos, asegura patrimonio, herencias, etc. Administrativos y tributarios: permite al Estado recaudar tributos, fortalecer la ciudadana como sujeto de deberes y de derechos.

OBJETIVOS DE LA FORMALIZACIN

Objetivos generales

La integracin social y econmica, sobre la base de un diagnstico particular de la informalidad, sustentado en la brecha entre el derecho formal y la realidad de los asentamientos informales regidos por sus propias reglas. La integracin social: acercar los servicios de proteccin legal del Estado a un sector que tradicionalmente slo poda apelar a la organizacin popular y a la presin poltica como mecanismo de proteccin de tenencia. La integracin econmica: incorporacin del patrimonio inmobiliario del sector informal a un mercado de transacciones fluidas, en el que los bienes alcancen su mximo valor de uso a travs del intercambio.

Sustento terico - conceptual


Hernando de Soto Instituto Libertad y Democracia: La informalidad es un sistema alternativo de urbanizacin. El derecho no est adecuado al modo real en que vive la gente. Normatividad extralegal/ derecho expectaticio/ contrato social. La gente anhela la propiedad privada. La propiedad no es cualidad primaria de los activos sino expresin legal de un consenso econmicamente significativo acerca de ellos. Las leyes conectan los activos con los circuitos financieros y de inversin (retiran la campana de vidrio).

El derecho de propiedad
Para

defender sus vulnerables derechos de propiedad frente a los dems, los pobres tuvieron que ingeniar sus propias instituciones extralegales. No es su propia mente la que le confiere a usted derechos exclusivos sobre un determinado activo sino otras mentes que piensan acerca de sus activos en el mismo sentido que los hace usted. Para proteger y controlar sus derechos a los activos las personas tienen que pensar lo mismo sobre ellos, coincidir en una misma percepcin (EMC, pp. 202-203).

PRINCIPALES ACCIONES Y AVANCES DE LA FORMALIZACIN

Poltica pblica

Carcter ubicuo de la COFOPRI (transporte, presidencia, justicia y vivienda) por indefinicin de la poltica. Indefinicin respecto a la descentralizacin del Estado (debate ILD/ gobierno de Toledo). Desconexin o poca conexin con la poltica de vivienda. Amnistas a invasores: 1993, 1996, 1999, decreto supremo 021 del Ministerio de Justicia de junio del 2002, la ley 28391 de noviembre de 2004 y la ley 28687 de febrero del 2006. Todos estos dispositivos prohibieron nuevas invasiones y establecieron sanciones a sus promotores, las que no se aplicaron. Una propuesta de formalizacin que tuviera un impacto amplio en las comunidades, familias y personas (ver tabla).

Apoyo multilateral: Banco Mundial PDPU (1998-2004)


mbito Efectos

Bienestar social

Beneficios econmicos

Interaccin social Recaudacin fiscal

Inversin en infraestructura de la vivienda. Acceso a servicios pblicos. Externalidades (migracin) Mercado laboral e ingresos. Potencial econmico del predio. Acceso a crdito. Capacidad de consumo y ahorro. Mercado inmobiliario formal. Efectos social pblico. Efecto social privado.

PCDPI (2007-2012)
Objetivo central: lograr que la poblacin acceda a un sistema descentralizado de formalizacin de propiedad inmueble de calidad y permanezca en el sistema formal sobre la base de un adecuado sistema legal. En PCDPI participa COFOPRI y SUNARP. 5 componentes: i) Propuestas legales para afianzar la propiedad inmueble; ii) Servicios de formalizacin y catastro; iii) servicios registrales para estandarizar y migrar la informacin del registro de predios un formato digitalizado de datos y modernizar y densificar la red geodsica nacional, iv) difusin de los beneficios de la formalizacin para que la poblacin formalizada por COFOPRI permanezca en la formalidad y v) monitoreo y evaluacin.

Avances del PCDPI


595,396 predios diagnosticados, 398,952 lotes formalizados, 205,000 ttulos registrados y 80 municipalidades con capacidades desarrolladas en formalizacin. 535,639 unidades catastrales levantadas y 56 municipalidades distritales con capacidades desarrolladas en catastro. Setiembre de 2011: 83% de predios diagnosticados, 82% de meta de lotes formalizados y 97% de meta de ttulos. En catastro 99% de la meta: 59 convenios de cooperacin inter-institucional con municipalidades. SUNARP: migrar 5.8 millones de partidas registrales a un formato estructurado, instalar red geodsica de 45 estaciones permanentes de monitoreo y densificacin de la red geodsica a travs de la instalacin de 4,955 puntos de control geodsico. 180 personas capacitadas en catastro. Setiembre 2011: PCDPI haba entregado 45 estaciones permanentes y totalidad de puntos geodsicos. Se espera llegar a 3.0 millones de partidas.

Aspecto jurdicos y administrativos


Registro: creacin del Registro Predial Urbano (RPU), 1998 / unificacin del Registro Predial 2004. 1.4 millones de ttulos al 2004. 750 mil ttulos ms a la actualidad. Reduccin del tiempo de emisin de un ttulo de ms de 6 aos a 45 das. Titulacin sobre tierra pblica, ms no privada. Catastro de propiedad urbana. Sistema integrado de Catastro. Desde el 2002, se comparte responsabilidades COFOPRI y municipalidades (la contra reforma). Campaa de cultura registral.

Titulacin 1996-2006
Ao Tit. Registr. Ttulos Lima Lima/nacional

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

33742 129392 149574 322053 419846 115599 123827 70401 65598 71300 68468 1569800

32750 125768 107490 110986 170250 29457 38450 16696 12002 8866 8194 660909

97 97 72 34 41 25 31 24 18 12 12

Grfico 1: Lima. Incremento de la poblacin en barriadas y ttulos de propiedad

Aspectos econmicos

PDPU: Promocin de la cultura de crdito (CREDICRECE). Central de Informacin Positiva (CIP). PCDPI: Difusin de los beneficios de la formalizacin a 124,000 propietarios y 102,000 escolares de secundaria (campaa de cultura registral). 8,000 micro-empresarios y 99,000 escolares con acceso a informacin de crdito. 855 dirigentes sociales y 60,000 estudiantes de secundaria alcanzados por la campaa de respeto a la propiedad. Setiembre de 2011: 90,070 propietarios con campaas de cultura registral, crdito y respeto a la propiedad, adems de 7,135 alumnos.

LOGROS EN LA INCLUSIN SOCIAL

Aspectos metodolgicos

La evaluacin de los logros es estimar productos, resultados e impactos, tanto sociales como econmicos. (metas, grado de xito, recursos). Es determinar la pertinencia de la poltica, y sus mtodos, validez de los objetivos, eficiencia de los recursos e impacto en los beneficiarios. Es clave distinguir cumplimiento de los productos del impacto. El impacto se observa despus de un tiempo de realizado el programa. Evaluar el impacto es complejo porque hay otros factores. Ms an cuando el impacto esperado alude a grandes propsitos (cgr. insertar los pobres en la economa de mercado) cuya concrecin depende tambin de la accin de otros actores (por ejemplo, la banca
privada).

Aspectos jurdicos
Positivos

Crticos

Derechos de propiedad definibles, defendibles y enajenables (Mosqueira). Estabiliza y universaliza el derecho de propiedad (De Soto). Derechos reales. Derecho alternativo (accin colectiva contra un sistema formal excluyente)/ consuetudinario. Integracin de registros (no al registro de segunda clase).

Un registro declarativo (reposa en el contrato) y potestativo de la propiedad (Garca Montfar). No se registran segundos actos y se informaliza la formalidad alcanzada (Webb, ESAN, Lnea de Base 2004 de PDPU).

Aspectos polticos y urbansticos


Positivos

Crticos

Visibiliza y genera bases de integracin de la ciudad ilegal (la reconoce). Los asentamientos se incorporan a la planificacin urbana. Sienta las bases para procesos de mejoramiento (infraestructura, vas).

Un programa barato (Gilbert). COFOPRI US$ 68/ lote vs US $ 3,500 Favela Barrio, Ro. No se registr la vivienda sino el terreno (Ramrez/ Riofro). La regularizacin sobre tierras privadas ha sido dbil, as como el estmulo a la prescripcin A veces se titula en reas de riesgo

Aspectos polticos urbansticos 2


Positivos La propiedad establece bases de autonoma de beneficiarios, reduce lazos de dependencia y clientelismo (Collier). Bases para ciudadana social y poltica. Crticos Propiedad privada no es nica solucin, no se adapta al conjunto de situaciones planteadas (Payne). Legitima ocupaciones informales de tierras. Clientelismo poltico (Fujimori, 2000). Ttulos gratis.

Aspectos econmicos

Ha sido el aspecto ms destacado por los defensores de la formalizacin y la dimensin ms abordada por los estudiosos. Titulacin es instrumento de la poltica econmica y permite que el valor de la propiedad pueda ser utilizado en la economa de mercado (no slo como valor de uso). La hiptesis del capital muerto (De Soto). El predio registrado permite:
Acceso al crdito (hipotecario). Desarrollo de mercados inmobiliarios formales por consolidacin y mayores precios. Mejora de calidad de vida por consolidacin y crditos.

Impacto en acceso al crdito


No se ha demostrado un nexo entre titulados y acceso al crdito de la banca privada (Caldern, Field y Torero, Skinner, Caria). A veces no titulados s tienen crditos (Caldern, Caria). La banca privada presta no por ttulos sino por ingresos y trabajo estable (el ttulo no me va a pagar sino la persona, funcionario de un banco). Hay nexo con la banca pblica direccionado (Banco de Materiales, Techo Propio). El crdito para beneficiados de COFOPRI ha provenido de banca estatal (Banco de Materiales). Las hipotecas no han alcanzado al 2% de los beneficiarios. Hay tendencia a aumento de banca de consumo. La Central de informacin sobre crdito no fue mantenida. La informacin sobre ttulos y crditos es celosamente guardada a pesar de ser pblica.

Un cuadro viejo (no hay nuevo)


Ttulos Crditos millones USD Personas Hipotecas Propietarios Promedio hip/ % uso de hipoteca

millones USD hipotecados propietario

2000 2001 2002 2003 2004 2005

1954607 1170206 1294033 1364434 1430032 1501332

249 275 314 372 459 563

154000 174000 19700 237000 266000 299000 SI

66 73 106 136 83 SI

10000 15000 19000 21000 8000

6600 4686 5578 6476 10375

0.9 1.28 1.46 1.5

Ttulo y mercado inmobiliario formal


Propuesta El ttulo, por un uso ms eficiente por seguridad y menos costos de transaccin impulsa a la formalidad (Morris). Mayor mercado formal y baja de precios a la larga cuando todo se haya formalizado. Modelos de la economa neoclsica (Morris, Apoyo) Ttulos suben el precio de la vivienda en beneficio de los pobres (Cunto). Multiplican por 9 el valor de la vivienda. Resultados No hay impulso a formalidad porque los costos de sta son altos y los pobres prefieren la informalidad. Hay subida de precios (y no baja), pero no de acuerdo a lo esperado (Caldern, unos 1,000 USD ms). Afecta a los ms pobres en el mercado inmobiliario. Hay ms valor de uso que de cambio (Mitchell ve una paradoja).

Precios en inmuebles titulados y no titulados (Caldern)/ consolidados y no


Variable Consolidado Alquileres Titulado Sin titulo No Consolidado Compras Titulado Sin titulo

Precio por metro cuadrado (USD) ndice de urbanizacin ndice de institucionalidad

$1.25 54.6 33.37

$2.33 56.4 41.8

$15.96 32.33 38

$5.50 18.88 30.2

ndice de localizacin

12.25

21.15

12.68

11.75

Aspectos sociales

Hay una valorizacin social de los ttulos como sinnimo de seguridad, confianza (Caldern). Habra una correlacin entre ttulo y mejora de la vivienda (por estudiar). Field: ms seguridad, ms empleo, ms trabajo. La titulacin es indiferente al devenir de la organizacin social (SASE). Afecta al capital social/ comunidad (Ramrez y Riofro).

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusiones sobre la formalizacin: Despus de la formalizacin Qu sigue?

La formalizacin se ha planteado propuestas de integracin, econmicas y sociales. Mayores bases integradoras, especialmente en el mbito poltico legal (igualdad de derechos entre formales y ex- informales). La poltica se centr en titular pero no en atender demandas de suelo por los pobres (era mandato legal). Hay avances en la formalidad (ms TP, ms recurso a notarios, registros, aunque en un 20% todava) Propiedad segura y registrada, cuya capacidad de funcionar como colateral en actividades econmicas debe estimularse ms an. Despus de la formalizacin Qu sigue?. Es poltica complementaria o se agota en s misma.

Conclusiones por mbitos

En trminos econmicos, mayor relacionamiento financiero de los propietarios con organismos pblicos. Aprovechamiento productivo por empresarios y micro-empresarios de prstamos. Falta nexo con propietario de a pie. En trminos sociales el impacto es ambiguo, aunque es un mecanismo de proteccin social. Por un lado, percepciones de confianza, seguridad y estima. Por otro, los filtros socavan la integracin, cohesin de los vecinos propietarios y el capital social. Clientelismo puntual. En trminos polticos ha habido acciones puntuales de clientelismo.

Recomendaciones

Evaluar los avances integradores en el sistema de registro y en la propuesta de integracin de catastros. Fomentar la CULTURA REGISTRAL. Estudiar el retroceso de la formalidad (no uso de registros) y la capacidad de la informalidad de recrearse (observar aspecto jurdico). Ajustar la formalizacin con la poltica de vivienda en general (construccin de vivienda social, uso de registros, declaracin de fbrica, programas municipales de acceso a vivienda) Insertar la poltica en la discusin urbanstica de la regin (Colombia, Brasil). Dar nfasis al posible impacto del ttulo en la construccin de la ciudadana. Mantener el del fomento del mercado e insercin en la economa. Alianza con la cooperacin multilateral.