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MAESTRA EN POLTICAS PBLICAS COMPARADAS 2012-2013

Gua de Estudio de la Materia: El Ciclo de las Polticas Pblicas: perspectivas en Implementacin y Evaluacin
Primera Parte: Implementacin

Dr(c). Eduardo Villarreal C.

Mxico D.F., Agosto de 2012


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ndice

Descripcin general de la materia Objetivos Bibliografa obligatoria Bibliografa optativa Consigna del ejercicio integrador

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1. La implementacin: doble juego 2. Los modelos clsicos 3. La implementacin dentro del ciclo 4. La Nueva Gestin Pblica 5. Estado versus Mercado en la implementacin 6. Algunas dimensiones analticas de implementacin 6.1. Anlisis organizacionales 6.2. Relaciones Intergubernamentales 6.3. Nodos decisionales 6.4. Transversalidad de temas 7. Comentarios finales

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Referencias

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DESCRIPCIN GENERAL DE LA MATERIA Una de las cuestiones que ms ha llamado la atencin de funcionarios y estudiosos de polticas pblicas ha sido cmo implementar eficaz y eficientemente las acciones diseadas tras una idea o decisin puntual de polticas. Dentro de las complejidades que tiene el enfoque de polticas, quizs una de las que ms demandan respuestas concretas es la referida al tema de la implementacin. No es extrao encontrar, en medio del anlisis de un problema pblico, al funcionario impaciente que, luego de escuchar definiciones, datos y dems informacin, interviene con cierta ansia para preguntar: qu hacemos?, y sobre todo, cmo lo hacemos? Implementar una poltica y llegar al objetivo deseado no es una cuestin sencilla. Como veremos, hay muchas variables intervinientes en la puesta en marcha de cualquier poltica, algunas de las cuales estn en el espectro de control del implementador, aunque muchas otras no lo estn, lo que complica

significativamente la usual idea de que depende de un grupo (ya no digamos una persona) el tener xito en la ejecucin de las ideas. Vale decir, tambin, que la teora de la implementacin de polticas es, en cierto sentido, una bibliografa pesimista. Lo que queremos decir con ello es que suele ser crtica de las visiones simplistas que sealan que siguiendo algunos pasos, la implementacin es atendible sin mayores complicaciones. Por el contrario, los estudios ms respetados (y, por cierto, no necesariamente los ms conocidos en la prctica) sealan que implementar correctamente es tan difcil y depende de tantos factores que un lector atento no podr esperar recetas o manuales, sino pistas de qu hacer o evitar para no equivocarse de inicio. Con eso presente, iniciaremos con una importante visin de la implementacin que estar presente en todo el documento: la ejecucin de polticas no es slo un asunto administrativo.

Objetivos Esta gua y las lecturas que le acompaan tienen dos finalidades centrales: 1) Introducir a los estudiantes en algunos de los tpicos de la implementacin de polticas, describiendo algunos modelos clsicos de implementacin, as como algunas dimensiones de anlisis actuales que deben considerarse en todo estudio. 2) Ofrecer algunos criterios bsicos para analizar, ya en la prctica, los procesos de implementacin de polticas. Por la estructura y tiempos del mdulo es imposible pensar que aqu se ofrecern toda la gama de herramientas de anlisis de implementacin existentes, aunque sin duda se ofrecen ideas y conceptos que bien sirven de entrada para el anlisis de casos1. Bibliografa obligatoria Meny, Ives y Jean-Claude Thoenig (1992), Implementacin, en Polticas Pblicas, Ariel, Espaa, pgs. 158 a 193 (Captulo VI). Ingram, Helen (1999), La implementacin: una resea y un marco que se sugiere, en Naomi B. Lynn y Aaron Wildavsky Administracin Pblica. El estado actual de la disciplina, Fondo de Cultura Econmica, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Mxico, pgs. 591613. Subirats, Joan (1994), El papel de la burocracia en los procesos de implementacin de las polticas pblicas, en Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la Administracin, Ministerio para las Administraciones Pblicas, Madrid, pgs. 125 a 138 (Captulo V). Pressman, Jeffrey L. y Aaron Wildavsky (1998) Complejidad de la accin conjunta, en Implementacin. Cmo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland, Fondo de Cultura Econmica, Colegio

Para los alumnos de la maestra que estn interesados en profundizar y ampliar en los temas aqu expuestos, se recomienda la lectura de dos textos: Implementing Public Policy, de Michael Hill y Peter Hupe (editorial SAGE, 2005); as como el texto de Luis F. Aguilar titulado La Implementacin de las Polticas (editorial M. A. Porra, 1992).

Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Mxico, pgs. 171216 (Captulo 5). Hemos escogido, de las mltiples opciones de lectura bsica que sobre el tema de implementacin existen, cuatro que consideramos pertinentes por las siguientes razones: 1) El texto de Meny y Thoenig es un ejercicio pedaggico destacado porque, de manera sinttica, presenta una buena sntesis de los principales conceptos que se manejan en la literatura del tema. No slo nos ofrece una pronta panormica de los enfoques clsicos y algunos alternativos, sino que ofrece asimismo un marco analtico general con algunos rubros muy importantes a considerar (teora del cambio, sistema de accin, etc.) 2) El captulo de Ingram sugiere un marco analtico preciso, pero para llegar a l desarrolla un breve estado del arte de buena parte de la literatura sobre implementacin, algo rescatable cuando se entra al tema por primea vez. En su desarrollo propone y cruza algunas categoras que dan una buena idea de por dnde se pueda analizar una poltica determinada. 3) La de Joan Subirats porque, tal y como su nombre lo indica, la burocracia juega un papel determinante en los procesos de implementacin de las polticas. Hemos comentado que lo pblico de las polticas no se determina solamente por el rol que tiene la administracin pblica, sino que dentro del enfoque la nocin de lo pblico se debe pensar ampliamente, con la participacin de ms esferas (sociales y privadas, principalmente). Pero no podemos dejar de reconocer que la burocracia es quizs el actor principal en esta fase del ciclo. Subirats nos describe, de manera muy sencilla y difana, algunas de sus caractersticas centrales. 4) El clsico en los texto de Implementacin, el de Pressman y Wildavsky, no slo por su centralidad en los estudios del tema, sino porque su propuesta, si bien sencilla, es parte de los fundamentos que dieron pie a considerar a la implementacin como una fase crtica en los estudios de la ciencia de las polticas.

Bibliografa optativa Se recomienda acompaar la ltima lectura con el Estudio Introductorio (Alejandro Buenda) del mismo libro, pgs. 5 a 32, a fin de una mejor comprensin del contexto y del texto mismo, un clsico en los estudios sobre el tema de Implementacin de Polticas. Consigna del Ejercicio integrador Apoyndose en las lecturas obligatorias, responda en un mnimo de 8 cuartillas y un mximo de 11 lo siguiente (escritas en Word, letra Times New Roman, tamao 12, espacio interlinear de 1.5): 1) Desarrolle con sus propias palabras el argumento central que proponen Pressman y Wildavsky. Sintetice esa idea y procure generar un esquema al respecto. 2) Aunque una poltica pblica es un conjunto de acciones orientadas a resolver un problema pblico (y sta no se reduce a la expedicin de una ley o programa), es muy comn que, como parte de esas acciones, exista un cuerpo normativo jurdico sobre el cual se sostiene la misma. Con esto en mente, explique con sus propias palabras los siguientes conceptos, argumentando sus

ventajas/desventajas en los procesos de implementacin: Dficit de ejecucin Desplazamiento de objetivos Selectividades involuntarias

3) Las burocracias funcionan siguiendo reglas y procedimientos como elementos centrales en la implementacin de polticas. Qu nos sealan Meny y Thoenig respecto del disfuncionamiento que se presenta en ellas? Explique con ejemplos breves los tres escenarios que se manejan en el texto. 4) Compare dos polticas pblicas utilizando el esquema XVIII.2 que propone Ingram respecto de los costos de informacin y los costos de negociacin.
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1. La implementacin: doble juego Para muchos, la implementacin de las decisiones pblicas es un problema puramente administrativo, entendido como un problema tcnico, de simple ejecucin. Por el contrario, desde la perspectiva del anlisis de poltica pblica, esta etapa es fundamental porque es ah que la poltica (politics), hasta entonces casi exclusivamente hecha de discursos y palabras, se transforma en hechos concretos, en realidad palpable (policies). Si para los juristas o abogados el problema est resuelto con la expedicin de una ley o norma jurdica, o para los administradores es cuestin de seguir los procedimientos, para los politlogos el problema poltico se mantiene y se desplaza a otro espacio. La aplicacin de reglamentos por diferentes entidades y en distintos lugares implica que la implementacin no es una sola, sino plural; y que siempre y en todo momento existe un juego con la regla que es complejo y tiene consecuencias importantes en los resultados finales. La implementacin de una poltica pblica es, a un tiempo, una fase operativa dentro del ciclo de polticas pero es, tambin, la continuacin de la lucha poltica con otros medios y en escenarios diferentes. Menospreciar este doble juego (tcnico-poltico) es no considerar que la implementacin es la determinante definitiva del resultado de una decisin (Pressmann y Wildasvsky), y que por eso mismo los agentes involucrados en la poltica movern sus recursos para dirigirla hacia ciertos fines. Una gran parte de los estudios de implementacin de polticas pblicas tuvo su origen al constatar que a pesar de las decision es tomadas para remediar problemas concretos, stos no se resolvan y, por el contrario, en ocasiones empeoraban. Apareci en los estudios lo que se denomina la implementation gap, es decir, la diferencia o brecha que existe entre la decisin original tomada y la

realidad de su aplicacin; o, en otras palabras, la distancia en ocasiones significativa que separa la teora de la prctica2. Durante los inicios del enfoque, la implementacin fue la gran ausente en las discusiones de poltica pblica. Los procesos de ejecucin o puesta en marcha (como tambin es conocida la implementacin) se consideraban un problema de capacidad administrativa o de dificultades y tcnicas de la gestin empleada. Se parta de un supuesto fuerte: los polticos, desde las arenas polticas (lase, principalmente, los parlamentos) decidan los fines de la accin social, que para nuestro tema significaran los objetivos finales de las polticas pblicas, y dejaban en manos del Ejecutivo y su gabinete las acciones y procesos, precisamente, de operacin y ejecucin de dichos fines. Esta discusin supona una dicotoma (unos deciden, otros implementan) que desde los inicios de la Administracin Pblica norteamericana finales del siglo XIX ha estado presente en los anlisis. As, se buscaban soluciones siguiendo una lgica burocrtica tradicional: cadena jerrquica, control, especializacin, manual de funciones, tipos de mando, responsabilidades normativas, etc. (es decir, teoras y tcnicas de gestin). Con el paso del tiempo, sin embargo, empezaron a aparecer dinmicas y realidades que evidenciaban que dicha separacin de funciones (dicotoma entre poltica y administracin) no era cierta y, de hecho, los implementadores sacaban jugo de su privilegiada posicin y actuaban, cuando as podan, polticamente, siguiendo intereses de grupo o incluso individuales. Lo anterior tiene ms sentido si compartimos la idea de que las polticas pblicas estn diseadas, decididas e implementadas por hombres y mujeres que, a su vez, son afectados positiva o negativamente por ellas. Todas las instituciones involucradas en un proceso de poltica pblica (ejecutivo, parlamento, gremios,
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Bien puede afirmarse que durante las dos primeras dcadas del enfoque de polticas (de los aos cincuenta a los aos setenta) la atencin estuvo centrada en los procesos de decisin. Las aspiraciones originales del enfoque movan a estudiosos a pensar en cmo racionalizar la decisin pblica. Al darse cuenta de la referida brecha entre lo que decidan y lo que resultaba, fue a partir de los aos setenta que el estudio de la fase de implementacin se ampla y los textos y modelos clsicos corresponden a esa dcada.

burocracia, organizaciones sociales, etc.) tienen intereses que hacen de cada una de ellas un actor ms del interesante y complicado juego poltico-administrativo. De ah que la pretendida (y anhelada) neutralidad de una administracin pblica, que acta segn criterios tcnicos, impersonales, de competencia y legalidad es, ms que todo, el ideal de una concepcin poltica moderna y racionalista. Podemos afirmar, entonces, que la neutralidad de las administraciones no es un hecho comprobado por los estudios sociolgicos o politolgicos, particularmente en las sociedades latinoamericanas, donde la historia de las burocracias ha estado ligada a formas no democrticas de ejercer el poder pblico3. Lo anterior no significa, sin embargo, que renunciemos a los esfuerzos por consolidar y profesionalizar los aparatos administrativos de nuestros gobiernos. Los servicios profesionales de carrera han producido, en ciertos pases y bajo ciertas caractersticas, condiciones de implementacin ms coordinadas y eficientes, y como veremos ms adelante, stos bien pueden ser parte de las estrategias a seguir para mejorar los resultados de las polticas y los programas. 2. Los modelos clsicos Si bien es cierto que hay tantas definiciones de implementacin como autores del tema, a sta se le puede definir como la fase de una poltica pb lica durante la cual se generan actos y efectos a partir de una marco normativo de intenciones, de textos o de discursos (Meny y Thoenig). Los estudiosos de la implementacin han observado y propuesto varios enfoques que tienden a desarrollarse como modelos referenciales de implementacin. Estos modelos constituyen el lazo entre el proceso de decisin de una poltica y su proceso de ejecucin. La diferenciacin

Esta es la discusin que subyace detrs de los servicios profesionales de carrera o servicios civiles. No se cuenta con el espacio suficiente para ahondar a profundidad en ello pero vale precisar que, aunque an lejana, la idea de contar con una burocracia profesional y apartidista (no apoltica, pues est en su esencia participar de la poltica misma) sigue siendo vlida para nuestro pas. Las democracias ms consolidadas del mundo cuentan con administraciones pblicas ms estables y aunque estn lejos de ser impolutas, el sistema poltico-administrativo tiene pesos y contrapesos que evitan, en mucho, un uso discrecional y partidista de los recursos, algo todava presente en muchos de nuestros pases latinoamericanos.

ya clsica de los modelos se organiza en dos categoras que estn en funcin de la direccin utilizada para su realizacin prctica. La primera concepcin, llamada top-down, corresponde a la concepcin tradicional del trabajo burocrtico-administrativo que se desarrolla de arriba (top) hacia abajo (down) o, en ciertos casos, del centro a la periferia. Tiene como postulados principales la primaca jerrquica de la autoridad, la distincin entre el universo de las decisiones polticas y las ejecuciones administrativas (dicotoma) y, por ltimo, la bsqueda del principio de eficiencia. Es decir, este enfoque presupone que existe una clara separacin, tanto conceptual como temporal, as como de actores, entre la formulacin de la poltica y su implementacin. Cuando se presentan problemas de implementacin, esta visin supone que obedecen a problemas de coordinacin y control, por lo que de mejorarse stos, aquellos problemas deberan corregirse. La segunda concepcin apuesta por una visin contraria y se le conoce como bottom- up, es decir, de abajo hacia arriba. Los modelos de esta visin se desarrollaron como enfoques crticos o alternativos frente a las deficiencias e ineficiencias (la implementation gap) que presentaban los modelos tradicionales top-down. Segn esta segunda concepcin, se trata de partir de los comportamientos y conocimientos concretos en el nivel donde existe el problema para construir la poltica pblica poco a poco, con reglas, procedimientos y estructuras organizativas por medio de un proceso ascendente o por retroceso, en vez de descendente. La voz, opinin e ideas de los implementadores de piso o ventanilla debe considerarse en los procedimientos y acciones, pues nadie mejor que ellos para solventar cualquier eventualidad o problema4. Estas dos concepciones de implementacin reflejan con cierta claridad la controversia existente entre los que apuestan ms por el control, la planeacin, la jerarqua y la responsabilidad (top-down) como mejor estrategia para lograr los
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La lgica de la descentralizacin administrativa y de un federalismo real tiene mucho de esta concepcin: son los gobiernos locales los que, atendiendo decisiones y criterios generales, disean los procedimientos de implementacin puntuales y acordes a sus dinmicas propias.

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objetivos y los que creen ms bien en la espontaneidad, la capacidad de aprendizaje, en la adaptacin y en la concertacin (bottom-up) como mecanismos para mejores ejecuciones. Como puede inferirse, la decisin de qu concepcin de implementacin (de stas dos clsicas) convendra utilizar para un caso particular depende del tipo y perfil de actores y estructura con el que se cuente. En Mxico, dadas las caractersticas del sistema poltico que predomin durante dcadas, se afianzaron dinmicas verticales y jerrquicas por razones de control y eficacia, y no ha sido sino hasta aos recientes cuando algunas experiencias diferentes se han promovido, con resultados variopintos. Los procesos de descentralizacin (educativa y de salud, por ejemplo) iniciados en los aos noventa del siglo anterior son muestra de ello. Sin embargo, es una realidad que las rutinas burocrticas siguen presentando, en muchos casos, esa lgica centralista y de control que dificulta los procesos de implementacin en un contexto que se ha venido democratizando, lo que implica ms actores independientes y con intereses diferenciados. 3. La implementacin dentro del ciclo Una importante precisin sobre la que debe insistirse es que la idea de pensar los problemas pblicos en trminos de un ciclo (o de fases) es para facilitar anlisis de casos y para contar con una herramienta heurstica que abone en ese sentido, pero no para disociar completamente los problemas que cada fase tiene o comparte con otras. As, un anlisis de implementacin nos llevar,

irremediablemente, al diseo que la poltica tiene, as como muy probablemente a los indicadores de gestin que suelen utilizarse en la fase de evaluacin. Sera un error atribuir el xito o fracaso de toda poltica a la fase de implementacin. Es cierto que sta juega un papel muy relevante, pero tambin lo es que hay diseos que aclaran poco los objetivos finales por lograr, as como las responsabilidades que cada uno de los actores o agencias participantes tienen en ese camino. Una implementacin que se basa en diseos errneos es, sobra decirlo, una encaminada al fracaso, as como una que no cuente con indicadores
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de gestin bien pensados y coherentes a lo que se pretende lograr. Concentrarnos en un momento dado en la fase de implementacin ayuda a poner una lupa analtica en una parte del proceso de polticas, pero no sera correcto olvidarnos del resto. No en vano se le llama ciclo: se trata de actos relacionados entre s. Los vnculos entre las fases es, entonces, algo que todo analista debe tener presente. 4. La Nueva Gestin Pblica Si bien es cierto que la fase de implementacin se ha caracterizado por debates y discusiones entre los dos modelos clsicos (top-down y bottom-up), incluidas algunas propuestas de combinacin o sntesis de ambas, existe una vertiente de estudio de gestin que ha florecido con fuerza desde mediados de la dcada de los setenta y que ha tenido un importante eco desde entonces: se trata de la corriente denominada Nueva Gestin Pblica5. La NGP tiene como objetivo final mejorar el desempeo de los gobiernos en cuatro conceptos clave6: 1. Efectividad de la intervencin del sector pblico en trminos de cobertura y calidad de servicios; 2. Eficiencia econmica en la provisin de servicios; 3. Mejora de la equidad en la provisin de servicios a travs de un enfoque ms focalizado; y 4. Creacin de un entorno propicio para el desarrollo del sector privado en la implementacin de programas y polticas.

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Tambin conocida como Nueva Gerencia Pblica o New Public Managment. Nickson, A., Transferencia de polticas y reforma en la gestin del sector pblico en Amrica Latina: el caso del New Public Management, revista No. 24 Reforma y Democracia, CLAD, octubre 2002.

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La apuesta central de esta corriente o enfoque es utilizar, en la medida de lo posible y hasta donde sea permitido, las herramientas de gestin y administracin que han sido exitosas y probadamente tiles en el sect or privado. El traslado de la lgica del sector privado al pblico en la provisin de bienes y servicios que le competen al gobierno tom fuerza cuando los problemas de cobertura, calidad, eficiencia y eficacia caracterizaron al desempeo gubernamental. La crisis de los Estados Benefactores en los pases desarrollados y las crisis financieras y de corrupcin acaecidas en algunos pases en desarrollo fueron el principal argumento para la aparicin de la NGP. Cmo mejorar el diseo y la implementacin de las polticas y los programas? La respuesta que esta corriente ofreci fue la del uso de tcnicas de gestin privadas en los asuntos pblicos. A riesgo de simplificar, podemos sintetizar en seis las caractersticas centrales de la NGP:

Nueva Gestin Pblica


Caracterstica de un buen gobierno
Productividad gubernamental

Cuestionamiento central
Cmo pueden los gobiernos producir mejores servicios con menos dinero?

Propuesta de la NGP
Dadas las crecientes demandas de los ciudadanos por ver devueltos sus impuestos, los gobiernos deben eficientizar la provisin de bienes y servicios pblicos. Al plantear el manejo de incentivos econmicos en la burocracia, se debe pasar de una administracin con mecanismos de control y jerarqua a la utilizacin de mercados y cuasi-mercados, con el fin de influir y cambiar el desempeo de los funcionarios. En lugar de disear programas desde el punto de vista de proveedores de servicios, las reformas deben de poner al ciudadano (visto como cliente) como eje central de atencin. Transferir ms responsabilidades a los gobiernos locales y lograr con

Marketization

Cmo pueden usar incentivos tipo mercado para atacar las deficiencias de la burocracia?

Orientacin al cliente

Cmo puede el gobierno estar en mejor contacto con los ciudadanos?

Descentralizacin

Cmo pueden hacer los programas ms efectivos y responsables?

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Implementacin eficiente de Polticas

Cmo pueden mejorar loa gobiernos su capacidad de idear e implementar las polticas?

Rendicin de cuentas por resultados

Cmo pueden comprometerse a lograr lo que prometen?

ello que respondan mejor a las necesidades de la ciudadana, dada la cercana que con ella tienen. Mejorar la eficiencia en la entrega de bienes y servicios travs de organizaciones privadas o sociales. El gobierno mantiene su responsabilidad pero no siempre ser quien haga las entregas directamente, sino a travs de agentes econmicos y sociales. Reemplazar los sistemas basados en el seguimiento de reglas y procedimientos por uno de dirigido a desempeo y resultados.

Fuente: elaboracin propia con base en Kettl (2000)

Las diez herramientas ms reconocidas que esta visin propone al momento de implementar planes y polticas son, entre otras: Privatizacin Desregulacin administrativa Regulacin basada en incentivos Presupuestos por resultados Evaluacin por desempeo Administracin por calidad Orientacin al cliente/ciudadano Liderazgo Profesionalizacin tcnica de recursos humanos Participacin social para la rendicin de cuentas

No puede negarse que la NGP ofrece ideas muy atractivas para intentar mejorar el desempeo gubernamental. Sin embargo no ha estado exenta a las crticas. Dos han sido los principales cuestionamientos que se le han hecho a este enfoque, el cual se ha desarrollado con fuertes promotores tanto en la academia como en el ejercicio mismo de las polticas:

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1) Parte del supuesto que la administracin privada es mejor (en trminos de que es ms eficaz y eficiente) que la administracin pblica, pero no se ha detenido con seriedad a estudiar las diferencias que existen en el fin ltimo que ambas persiguen: mientras la privada busca maximizar ganancias, la segunda aspira (o debera de hacerlo) a promover y garantizar el bien comn de los ciudadanos. Al tener diferentes fines, los medios mediante los cuales se consiguen difieren. Los gobiernos, en muchas de las ocasiones, disean e implementan polticas para garantizar derechos (sociales, polticos, econmicos, etc.) ms que para hacer eficientes los bienes o servicios pblicos, por lo que los criterios de rentabilidad, productividad, eficiencia, etc., no son los adecuados para ciertos fines

gubernamentales. Lo son para otros, s, pero no son herramientas siempre vlidas. Dependen, insistimos, de los fines que se quieran lograr, y stos son amplios y en no pocas ocasiones ambiguos en el sector pblico. 2) Al apostar por mecanismos de mercado como el declogo anterior, supone ciertas caractersticas socioeconmicas que no siempre estn presentes en los Estados. La competencia entre agentes econmicos, por ejemplo, es una de las condiciones que la teora econmica exige para hacer efectiva la idea de que, al privatizar, se logra mejorar la eficiencia de un sector. Esta y otras condiciones no estn dadas en muchas ocasiones, por lo que implementar esas medidas sin el contexto adecuado, termina por ser tan ineficiente (objetivo que se persegua eliminar) como las situaciones previas a la privatizacin7. Lo anterior nos lleva a afirmar que, si bien la NGP es un cuerpo de conceptos, postulados y herramientas que se han venido utilizando con frecuencia (y en no pocas veces con terquedad por gobiernos), los resultados que ha ofrecido, a tres dcadas de vida, generan cierta prudencia al momento de optar por ella. Al final del da, la NGP es una apuesta de ndole poltico, pues opta por el mercado y sus mecanismos (y no por el Estado) para enfrentar los problemas pblicos, y eso corresponde a una visin axiolgico/normativa de quienes gobiernan.
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En Amrica Latina hay un sin fin de ejemplos al respecto. En Mxico, para no ir ms lejos, la telefona es un notable caso de ello.

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5. Estado versus Mercado en la implementacin La discusin que la NGP tiene tras de s es, como se ha dicho, qu tipo de herramientas son las mejores al momento de implementar las polticas. Pero esta discusin en realidad abre la puerta al debate, ms amplio, sobre cul es la organizacin socio-estatal de que disponen los gobiernos para intervenir. Es decir, cules son los mecanismos mediante los cuales los gobiernos pueden apoyarse para ejecutar los fines que polticamente se han establecido. De forma muy sinttica podemos decir que son tres: Estado, Mercado y Regulacin. Estado
Agentes que participan de la implementacin Mecanismo general de control Origen de los recursos Pblicos

Regulacin
Pblicos, privados y Sociales Incentivos (legales, financieros y econmicos) Pblico, privados o combinacin

Mercado
Privados

Ley

Competencia entre actores Privados

Pblicos

Estas opciones representan el men general que los gobiernos tienen para implementar sus polticas. Lo pueden hacer completamente a travs de organismos o agentes pblicos, usando el respaldo de normatividad legal y sus propios recursos econmicos; pueden decidir que el objetivo al que se quiere llegar lo deciden y ejecutan mejor los agentes y organizaciones privados, sin necesidad de controlarlos y financiarlos; o, finalmente, pueden decidir regular (en el sentido de ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados fines) mediante incentivos a agentes pblicos y privados interesados en participar de ciertas polticas. La tendencia en la actualidad es, en general, hacia la regulacin. Las razones son varias, pero centralmente se basa en el hecho de que las posibilidades del Estado de dirigir la totalidad de las acciones, as como proveer la totalidad de recursos

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son, adems de limitadas, ineficientes. Por ello los estudios de regulacin han venido cobrando especial fuerza en los anlisis de polticas pblicas8. Hacer efectivamente pblicas las polticas (en el sentido que hemos venido trabajando en la maestra, es decir, que trasciendan lo gubernamental) implica que la participacin de agentes sociales y privados en el diseo, implementacin y evaluacin se organice mediante regulaciones que ordenen los espacios de intervencin, las responsabilidades, las ganancias, etc., de forma tal que quede claro quin hace qu cosas, con qu recursos, con qu obligaciones, etc. 6. Algunas dimensiones analticas de implementacin Las reflexiones hasta aqu hechas han querido mostrar dos cosas: el tema de la implementacin de polticas ha venido evolucionando bajo los dos enfoques clsicos comentados, y la corriente de la NGP ha puesto sobre la mesa de anlisis qu mecanismos son mejores. Pero en la actualidad, con la especializacin de temas de estudio que el enfoque ha logrado, se han desarrollado dimensiones de anlisis para la implementacin que valen la pena comentar. No se trata de modelos entendidos como unidades analticas altamente comprehensibles, que intentan explicar el todo de un fenmeno o justificar qu organizacin social debe imperar, sino aspectos o facetas particulares que estn implcitas en la implementacin y que, adems de estudiarlas, se deben relacionar con otras dimensiones para lograr anlisis integrales, pues por s solas no dan cuenta de la complejidad real de las situaciones9. Son dimensiones intermedias de anlisis que mucho ayudan a

No es casual, por ejemplo, que los programas de administracin y polticas pblicas estn integrando, cada vez con mayor frecuencia, materias de Derecho y Polticas Pblicas, Economa del Derecho, etc. 9 Lawrence J. OToole, Jr. encontr, en un texto titulado Recomendaciones prcticas para la implementacin de polticas que involucran a mltiples actores: una evaluacin de campo , ms de 100 variables que aparecen como determinantes en estudios de implementacin. El autor concluye, entre otras cosas que: 1) el campo de investigacin de la implementacin manifiesta una fuerte preferencia por la induccin. Lo que se ha producido son numerosos estudios de caso (que no son generalizables); 2) por lo dems, la mayor parte de los trabajos consisten en hiptesis muy vagamente vinculadas entre s.

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entender dnde hay problemas de implementacin y por dnde pueden aparecer recomendaciones puntuales al momento de analizar casos10. A continuacin se describen cuatro de las ms recurrentes en los anlisis de polticas: 6.1. Anlisis organizacionales Cada vez es ms frecuente, dentro de la bibliografa de polticas pblicas, dejar de ver al gobierno como un ente monoltico que se comporta homogneamente frente a las acciones que desarrolla, para entenderlo como un cmulo de muchas organizaciones que, al tener objetivos y recursos diferentes, de alguna manera se comunican y logran ciertos resultados (suele decirse que al gobierno lo componen organizaciones flojamente acopladas). Si compartimos que las polticas pblicas son implementadas en organizaciones (ya sea de gobierno o en colaboracin con otras de carcter social o econmico), el estudio del tipo de organizaciones que lo conforman, su similitud o distanciamento, su parecido o sus diseos diferentes, su organizacin interna o sus capacidades heterogneas, etc., aparecen como variables explicativas en los anlisis de implementacin. Cuestiones como la comunicacin, el liderazgo, la especializacin de funciones, el desempeo de los recursos humanos, la cultura organizacional, entre otros aspectos, son el centro de estudio de esta dimensin y se concentran en estudiar a las organizaciones internamente, en su dinmica propia. Las respuestas que esta dimensin ofrece a los problemas (o xitos) de los procesos de implementacin pasan por aquellos asuntos o variables que dentro de una organizacin se presentan y que determinan su resultado. Un ejemplo (hipottico) de esta dimensin sera un anlisis sobre la falta de coordinacin existente entre los departamentos de la Secretara de Desarrollo Social que est
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Por dimensin intermedia quiero decir que se trata de un nivel de anlisis meso que se ubica entre lo macro (grandes teoras o modelos de implementacin) y lo micro (herramientas muy puntuales que se utilizan en la implementacin). Su utilidad recae en que, precisamente, sirven de puente o vnculo para dialogar entre los conceptos y postulados de los extremos analticos (macromicro).

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afectando la llegada oportuna de los recursos financieros a los programas de combate a la pobreza rural, lo que no ha permitido lograr los resultados esperados en el campo mexicano (en relacin a la pobreza). Como puede advertirse, al utilizar esta dimensin ponemos acento en lo que pasa intra-organizacionalmente en la Secretara, y a eso se le adjudicar una parte o el todo del resultado. 6.2. Relaciones Intergubernamentales Relacionada con la dimensin anterior, pero no siendo exactamente la misma, est la dimensin de las RIGs (como usualmente se la llama al anlisis de las relaciones intergubernamentales). Esta dimensin pone su centro de atencin en las dinmicas que se dan entre organizaciones (y no dentro de ellas, como lo supone la dimensin anterior). El objetivo de esta dimensin es analizar cmo son los vnculos entre dos o ms organizaciones encargadas de implementar una poltica. Es importante decir que a esta dimensin se le suele asociar con las (des)conexiones que se presentan entre diferentes niveles de gobierno (federal, estatal, local), por lo que aparece con frecuencia en los temas y debates de federalismo versus centralismo, pero el anlisis bien puede incorporar agencias gubernamentales de un mismo nivel de gobierno responsables de una misma poltica. El Programa Nacional Anticorrupcin (como muchos de los actuales programas nacionales de cada uno de los sectores), por ejemplo, contempla en su implementacin la participacin de ms de una decena de Secretaras de Estado, as como rganos locales de gobierno, por lo que esta dimensin de las RIGs ayudara a observar las complicaciones (legales, organizacionales, polticas, financieras, etc.) que el programa tiene para un eficaz cumplimiento. A diferencia de la dimensin anterior, que se propone anlisis

intraorganizacionales, en sta se pone atencin, como su nombre lo indica, en anlisis interorganizacionales.

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6.3. Nodos decisionales Uno de los textos iniciales del anlisis de implementacin es el elaborado por Pressman y Wildavsky (en la dcada de los aos setenta) sobre problemas de desempleo y descontento racial en reas marginadas de la ciudad de Oakland, California. La columna vertebral de este interesante estudio recae en el siguiente argumento: lo complejo de una poltica, en trminos de implementacin, se mide por el nmero de decisiones que se tienen que adoptar a lo largo del camino. Entre ms actores y ms puntos de decisin que estos actores deban llevar a cabo (nodos decisionales), las posibilidades de congeniar intereses se reduce y, por ende, las posibilidades de xito propias de la poltica disminuyen. En la medida que cada actor tiene cierto poder de veto en algn tramo de la ejecucin de la poltica, si llegado el momento alguno de ellos (ya no digamos ms de uno) no comparte el criterio, el procedimiento, la forma o algn otro mecanismo de implementacin, provocar desvos, atrasos, paralizacin, etc., con los respectivos impactos en los resultados esperados. El diseo de polticas debe analizar, entonces, la cantidad de este tipo de nodos que se tengan y su factibilidad. Un ejemplo de las posibilidades de veto que se intenta describir ac sera: para una poltica que requiera de 5 actores (sean individuos u organizaciones) y donde se tengan que tomar 4 decisiones conjuntas, las posibilidades de veto potenciales sera de 20, lo que nos lleva a cuestionar la factibilidad real de una exitosa implementacin. La recomendacin que sugieren estos autores es que la implementacin no debera estar divorciada de los aspectos polticos cotidianos, por lo que se debe considerar la necesidad de utilizar medios ms directos de implementacin, dada la complejidad de la accin conjunta.

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6.4. Transversalidad de temas Otro de los temas que han venido floreciendo en los campos de la implementacin tiene que ver con problemas o asuntos contemporneos que implican una forma de gestin transversal, ms que sectorial (que es la forma como se organizan tradicionalmente las burocracias). Cruzar dependencias con nuevos retos y formas de trabajo, a pesar de que stas funcionan con lgicas y rutinas temticas ya muy consolidadas y estables. Temas como corrupcin, transparencia, gnero, derechos humanos, migracin, medioambiente, entre varios ms, implican decisiones y acciones que involucran a prcticamente todas las dependencias gubernamentales en acciones coordinadas y resultados compartidos. El desafo que esto tiene tras de s es enorme y juega un poco a contracorriente respecto de la forma en que se han pensado normalmente los procesos en la administracin pblica. Hoy da se requiere una combinacin de ambas que no es sencillo disear. A la Secretara de Educacin, por ejemplo, se le exige que, adems de cumplir con las responsabilidades de cobertura y calidad necesarias (tareas de suyo complejas) sea transparente, protectora y promotora de los derechos humanos, ahorradora de energa y papel, defensora y cultivadora de la perspectiva de gnero, etc. Todas estas exigencias, sobra decirlo, son importantes e imperativas, pero vistas con el lente de la implementacin cabra preguntarse si la dependencia est diseada y tiene los recursos para hacerlas efectivas. Las anteriores dimensiones dan cuenta de algunas formas mediante las cuales podemos enfrentar problemas o anlisis de implementacin. Insistimos en que no son sino una pequea muestra de la larga lista disponible que existe en el tema, pero a efectos de introduccin al tema nos parecen pertinentes.

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7. Comentarios finales Aunque el mundo de la implementacin es vasto y complejo, hemos tratado en esta parte de la gua de esbozar algunas ideas que sirvan para introducir a los alumnos en el tema. El nfasis se ha puesto en algunas dimensiones de anlisis que se ven reflejadas en las lecturas marcadas como obligatorias. Sintetizando: Los estudios de implementacin surgen a propsito de la brecha que aparece entre lo que se disea y lo que se obtiene. Qu pasa en esa parte del proceso que no siempre se logra lo que se planea? La implementation gap es el centro de los anlisis de esta fase. La implementacin es una fase donde entran en juego, por una lado, aspectos tcnico-administrativos pero, en otras ocasiones, intereses polticos. La

implementation gap puede obedecer tanto a fallas de gestin como a decisiones intencionales de demora o parlisis (intereses polticos). Es importante tener presente la doble cara de la implementacin. Los modelos clsicos de top-down y bottom-up sealan el tipo de orientacin que una implementacin tiene. El primero privilegia el control, la jerarqua y la planeacin, mientras que en el segundo se requieren procesos de comunicacin, adaptabilidad y confianza. La decisin de cul conviene ms en una situacin particular no est dada ex-ante, sino luego de examinar el tipo de actores y condiciones que estn presentes. La implementacin es una fase del ciclo que siempre conecta con el resto de las fases, particularmente con las de diseo y evaluacin. Si bien conviene en un primer momento analizarla de manera particular, es importante relacionarla, en la medida de lo posible, con el resto del ciclo. Eso permitir mayor fortaleza en los anlisis de los casos.

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La Nueva Gestin Pblica es una corriente que ha venido aportando herramientas prcticas, muy puntuales, a los procesos de ejecucin de polticas. Esta corriente, sin embargo, presenta controversias y debates que es importante tomar en cuenta. La clara apuesta que hace por dinmicas de mercado debe prevenir al analista de las ventajas y lmites de su propuesta. Los gobiernos de los pases pueden optar entre ciertas formas socio-polticas de intervencin en la implementacin de polticas. Estado, mercado y regulacin son las tres grandes opciones dentro de las cuales se agrupan las herramientas de gestin de programas y polticas. Existen, dentro de los anlisis de implementacin, dimensiones intermedias que son de gran utilidad para anlisis bsicos de implementacin. Estudios organizacionales, relaciones intergubernamentales, nodos de decisin y gestin transversal son las cuatro apuestas que hacemos en este mdulo. No son las nicas, pero creemos que brindan criterios tiles al momento de analizar casos concretos de implementacin.

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