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Andreas Wehr

Europa ohne Demokratie?


Die europische Verfassungsdebatte Bilanz, Kritik und Alternativen

PapyRossa Verlag

2004 by PapyRossa Verlags GmbH 8c Co. KG, Kln Luxemburger Str. 202, D-50937 Kln Tel.: ++49(0)221-448545 Fax: ++49(0)221-444305 E-Mail: mail@papyrossa.de Internet: www.papyrossa.de Alle Rechte vorbehalten Umschlag 8c Satz: Alex Feuerherdt Druck: Interpress Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet ber http://dnb.ddb.de abrufbar ISBN 3-89438-272-4

Inhalt

Vorwort von Hans Modrow Vorbemerkung Teil I Zur Entstehung des Verfassungsvertrages 1. Warum eine Europische Verfassung? 2. Zur Arbeit des Verfassungskonvents Teil II Die neue institutionelle Architektur der Europischen Union 1. Das Europische Parlament - ein Papiertiger? 2. Von Kompetenzkatalogen, Prinzipien der Subsidiaritt und Flexibilittsklauseln 3. Die zuknftige Stellung von Kommission, Rat und Ministerrat Teil III Neue Politikinhalte 1. Schritte zur Militarisierung der Union 2. Europa - Raum von Freiheit, Sicherheit und Recht? 3. Es bleibt bei einem neoliberalen Europa Teil IV Das Scheitern als Chance nutzen Zur Erluterung der wichtigsten Institutionen

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Vorwort
Verfassungen entstehen in der Regel nach Kriegen oder Revolutionen, sie markieren gesellschaftliche Umbruchsituationen. So war es mit der franzsischen wie mit der amerikanischen, und mit dem Grundgesetz der BRD und der Verfassung der D D R von 1949 verhielt es sich nicht anders. Es mag auf den ersten Blick befremdlich erscheinen, doch liegt dem Streben nach einer Europischen Verfassung der gleiche Grundsatz zugrunde. Zwar hat Europa keinen heien Krieg erlebt, im Gegenteil, es macht die lngste Friedensperiode seit ber einem Jahrhundert durch, und wir wurden auch nicht Zeuge von Revolutionen, die diesen Namen verdienen, und doch ging ein jahrzehntelanger Kalter Krieg zu Ende, in dem ein Gesellschaftssystem ber das andere obsiegte. In Gestalt der Erweiterung nach Osten erntet die Europische Union die Frchte dieses Sieges, indem sie ehemals realsozialistische Staaten beziehungsweise einstige Sowjetrepubliken in einen gemeinsamen Markt integriert, der den Gesetzen des Profits und der Logik des Kapitals unterworfen ist. Die Verfassung soll dazu dienen, das Funktionieren einer auf 25 und mehr Staaten anwachsenden EU zu gewhrleisten, doch im Wesen geht es darum, den abgelaufenen historischen Wandel manifest und unumkehrbar zu machen, im wahrsten Sinne des Wortes festzuschreiben. Die Geburt einer Verfassung ist immer ein qulender und zuweilen auch langwieriger Prozess. Das gilt um so mehr dann, wenn wie im Falle der EU-Verfassung die Interessen von 25 Staaten und die Kompetenzen der supranationalen Institutionen unter einen Hut gebracht werden mssen. Insofern war es fast ein Wunder zu nennen, dass sich der Konvent fr die Zukunft Europas in anderthalbjhriger Arbeit auf einen Entwurf einigen konnte, der die Arbeitsgrundlage fr den von der Regierungskonferenz endgltig zu verabschiedenden Text bilden sollte. Generell lsst sich sagen, dass sowohl in der Arbeit des Konvents als auch in der folgenden Regierungskonferenz die Tiefe der Gegenstze dieses Prozesses unterschtzt und auf die historischen Herausforderungen keine oder falsche Antworten gegeben wurden.

VORWORT

Der Autor des Buches hat die Beratungen des Verfassungskonvents als wissenschaftlicher Mitarbeiter der Fraktion GUE/ N G L des Europischen Parlaments von Anfang an begleitet; er setzt sich mit dem Entwurf fr eine Europische Verfassung sachkundig und kritisch auf Grundlage einer von der Mehrheit der Fraktion getragenen Sicht auseinander, was angesichts der Komplexitt der Probleme kein leichtes, aber ein um so verdienstvolleres Unterfangen ist. Den politisch Interessierten wird es nicht entgangen sein, dass es die PDS, und hier namentlich ihre Fhrung, im Unterschied zu fast allen anderen linken Parteien in Europa an einer grundlegend kritischen Distanz zum Entwurf fehlen lie. Zwar wurden daran Defizite und Ungereimtheiten angemahnt, doch insgesamt sah man den Entwurf als einen verteidigungswerten Fortschritt an. Diese Haltung hatte in groen Teilen der PDS-Whlerschaft fr betrchtliche Irritationen gesorgt. Dass die PDSFhrung inzwischen ihre Position korrigiert hat, macht den angerichteten Schaden nicht ungeschehen. Zweifelsohne weist der Entwurf gewisse Verbesserungen auf, was die Abgrenzung der Kompetenzen, die Straffung und bersichtlichkeit der Gesetzgebungsverfahren und die Mitspracherechte des Europaparlaments angeht, doch ungleich schwerer wiegen die gravierenden Mngel, die aus linker Sicht nur ein klares Nein erzwingen. Erstens verheit der Entwurf trotz partieller Fortschritte, wie etwa die Mglichkeit eines Brgerbegehrens, keinen Durchbruch zu einer dringend notwendigen Demokratisierung der Union. Zweitens wird in dem Entwurf der Kurs auf die Militarisierung der Union forciert, die weitere militrische Aufrstung wird den Staaten quasi als Pflicht auferlegt. Drittens folgt der Entwurf der Philosophie des Neoliberalismus und erklrt die Marktwirtschaft des freien Wettbewerbs zur alternativlosen Wirtschaftsweise. Welche Debatten und Bemhungen es auch von linker Seite gegeben haben mag: Festgeschrieben wurde, was bereits im Vertrag von Maastricht als Wesen der EU vorgegeben war. Insofern stehen die Ablehnung des Maastrichter Vertrages durch die PDS-Gruppe im Deutschen Bundestag 1992 und die mehrheitliche Ablehnung des Verfassungsentwurfes durch die Linksfraktion miteinander in Einklang. Es verschafft den Gegnern des Entwurfes keine Befriedigung, dass

VORWORT

sich die Regierungskonferenz nicht auf einen endgltigen Text einigen konnte. Der Gipfel in Brssel scheiterte nicht an den erwhnten Defiziten, im Gegenteil, hinsichtlich der weiteren und verstrkten militrischen Ausrichtung der Union bestand Einvernehmen. Die Kontroverse entzndete sich einmal mehr an der Machtverteilung in der vergrerten Union, am strittigen Abstimmungsverfahren im Ministerrat, an der Besetzung der Kommission und anderen Fragen. Gemessen am Gesamtpaket, das zur Verhandlung steht, scheinen das diffizile, aber lsbare Fragen zu sein, so dass das Projekt keineswegs vom Tisch ist. Speziell Deutschland und Frankreich machen Druck auf die widerspenstigen Staaten wie Spanien und Polen, wobei sie die Finanzkeule schwingen und mit einem Europa der zwei Geschwindigkeiten drohen. Man kann davon ausgehen, dass es unter der irischen Prsidentschaft neue Anlufe geben wird, um Kompromissformeln hinsichtlich der institutionellen Architektur der erweiterten EU auszuhandeln. Dass das Ergebnis besser sein wird als der vorliegende Entwurf, darf ernsthaft bezweifelt werden. Um so strker ist die europische Linke in der erweiterten EU herausgefordert, sich dieser Entwicklung kritisch-konstruktiv entgegenzustellen. Das Ergebnis der Wahl zum neuen Europischen Parlament im Juni dieses Jahres wird dabei von besonderer Bedeutung sein. Hans Modrow, Mitglied des Europischen Parlaments, Konfderale Fraktion der Vereinten Europischen Linken / Nordische Grne Linke (GUE/NGL)

Vorbemerkung
Am 12./13. Dezember 2003 scheiterte auf dem Treffen des Europischen Rats in Brssel die Annahme des Vertrags ber eine Verfassung fr Europa. Der Grund waren unberbrckbare Differenzen in der Haltung zum vorgesehenen Abstimmungsverfahren im Ministerrat. Inzwischen haben Regierungschefs verschiedener Lnder deutlich gemacht, dass so schnell wie mglich ein neuer Versuch unternommen werden soll, den Verfassungsvertrag doch noch durchzusetzen. Die Auseinandersetzung mit dem Vertragsentwurf bleibt daher aktuell. Mit der vorliegenden kritischen Analyse des europischen Verfassungsprozesses sollen nicht nur Hintergrundinformationen, sondern auch Argumente geliefert werden, die eine Auseinandersetzung mit dem vorgelegten Vertragsentwurf ermglichen. Zugleich soll ein Beitrag dazu geleistet werden, die mit dem Scheitern des Gipfels eingetretene Zeitverzgerung als Chance zur Entwicklung von Alternativen fr eine Europische Verfassung zu nutzen. Erstmals in der Geschichte der Europischen Union wurde eine Vertragsnderung durch einen Konvent, zusammengesetzt aus Mitgliedern nationaler Parlamente, Europaabgeordneten und Regierungsvertretern, vorbereitet. Hier soll untersucht werden, ob damit tatschlich die oft behauptete neue Transparenz bei der Ausarbeitung eines europischen Vertrags erreicht wurde. Im Mittelpunkt der Arbeit aber steht das Interesse an der Frage, ob das allgemein beklagte Demokratiedefizit der Europischen Union mit der Annahme des Verfassungsentwurfs tatschlich vermindert oder gar beseitigt wrde. Aufgrund des beschrnkten Platzes und der Absicht, auf die vom Autor als wesentlich erachteten Aspekte zu fokussieren, wurden einige im Konvent behandelte Fragen hier nicht oder nur am Rande erwhnt. Dies gilt etwa fr die Rechtspersnlichkeit der Europischen Union und fr die mit der Integration der Grundrechtecharta in den Vertrag zusammenhngenden Probleme wie auch fr die Befassung mit dem EURATOM-Vertrag. Auch wird nicht weiter auf die grtenteils scholastisch gefhrte Auseinandersetzung ber die Aufnahme eines religisen Bezugs in die Prambel des Vertrages eingegangen.

VORBEMERKUNG

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Der Autor hat als wissenschaftlicher Mitarbeiter der Konfderalen Fraktion der Vereinten Europischen Linken/Nordische Grne Linke (GUE/NGL) im Europischen Parlament an den Sitzungen des Konvents teilgenommen. Neben den dort gesammelten persnlichen Eindrcken hat er fr die vorliegende Arbeit vor allem auf die Berichterstattung ber die Konventsarbeit in der Tagespresse und auf Kommentierungen in Fachzeitschriften zurckgegriffen. Ziel war es dabei nicht, eine dogmatische rechtliche Analyse des Vertragswerks zu geben, sondern vielmehr die Debatten und Ergebnisse des Konvents in den politischen und sozialen Kontext der Diskussionen ber die europische Integration zu stellen. Juristische Errterungen finden sich nur dort, wo sie fr das Gesamtverstndnis unverzichtbar sind. Die im Text verwendeten Abkrzungen beziehen sich auf den Vertrag ber die Europische Union (EUV) und auf den Vertrag zur Grndung der Europischen Gemeinschaften (EGV), beide in der Fassung vom 26. Februar 2001. Der vom Konvent am 18. Juli 2003 vorgelegte Entwurf eines Vertrages ber eine Verfassung fr Europa wird entsprechend seinen Teilen mit rmischen Ziffern wiedergegeben. An mglichst vielen Textstellen wurde, durch die Abkrzung C O N V kenntlich gemacht, auf die Dokumente des Konvents verwiesen. Damit soll dem Leser die Mglichkeit gegeben werden, die Ausfhrungen an Hand der offiziellen Texte zu berprfen. Zugleich soll der Zugang zur intensiveren Beschftigung mit Fragen der europischen Integration erleichtert werden. Auch nach Abschluss der Arbeit des Konvents werden der vollstndige Vertragstext und die rund 850 offiziellen Dokumente in allen elf Amtsprachen mindestens bis 2008 auf der Webseite des Europischen Konvents zugnglich sein (http://european-convention.eu.int). Dort knnen auch die zu den Artikelentwrfen eingereichten nderungsantrge und die Einzelbeitrge der Konventsmitglieder, im vorliegenden Text gekennzeichnet als C O N TRIB, eingesehen werden, allerdings nur in den Sprachen, in denen sie vorgelegt wurden. In gedruckter Fassung kann der Vertragsentwurf beim Bundesanzeiger Verlag (Amsterdamer Strae 192, 50735 Kln) bezogen werden. Andreas Wehr

Teil I Zur Entstehung des Verfassungsvertrages


1. Warum eine Europische Verfassung?
Eine Antwort auf die Frage, weshalb und warum gerade jetzt die Europische Union eine Verfassung braucht, ist gar nicht so einfach. In ihrer bald fnfzigjhrigen Geschichte ist man schlielich auch ohne eine solche Urkunde ausgekommen. Auch gibt es die Ansicht, dass die EU eine solche Verfassung lngst besitze, und zwar schon von ihrer Grndung an. 1 Zu denken geben muss vor allem aber, dass erst vor gut zehn Jahren mit dem Vertrag von Maastricht die Europische Union gegrndet wurde. Und ganz hnlich wie in der gegenwrtigen Verfassungsdiskussion wurde schon damals von einer epochalen Wende im Integrationsprozess gesprochen. Im Artikel I des Vertrages ber die Europische Union von 1992 heit es: Dieser Vertrag stellt eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Vlker dar, in der die Entscheidungen mglichst offen und mglichst brgernah getroffen werden. Es ist demnach zu fragen, was sich in den vergangenen zehn Jahren so dramatisch verndert hat, dass man nun von einem Nachdenken ber die Finalitt des europischen Einigungsprozesses2 meint sprechen zu mssen? Zwar gab es in der Vergangenheit immer mal wieder einzelne Initiativen und Vorste zur Formulierung einer europischen Verfassung und wurden mehr oder weniger detaillierte Entwrfe vorgelegt. Erinnert sei nur an den Spinelli-Vorschlag von 1984 und an den Hermann-Entwurf von 1994, beide erarbeitet im Europischen Parlament.3 In Deutschland wurden in den neunziger Jahren aus verschiedenen politischen Richtungen Entwrfe fr eine verfassungsmige Neuordnung vorgelegt. 4 Doch erst als der deutsche Auenminister Fischer bei der Vorstellung der Schwerpunkte der deutschen Ratsprsidentschaft vor dem Europischen Parlament im Januar 1999 davon sprach, dass eine europische Verfassung Klarheit und Orientierung schaffen und damit neue Impulse fr die politische Integration5 brin-

ZUR ENTSTEHUNG

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gen solle, verdichtete sich die Diskussion ber die Reform der EU auf eben jenen Begriff der Verfassung. Damit war gleichsam der Startschuss fr eine Welle von Grundsatzreden unterschiedlichster Politiker gegeben. Sie alle fhlten sich aufgerufen, Modelle und Leitbilder fr eine engere europische Integration zu entwerfen. Vorschlge unterbreiteten Jacques Chirac in seiner Rede vor dem Deutschen Bundestag, Lionel Jospin, Tony Blair, der Finne Paavo Lipponen, der belgische Premier Guy Verhofstadt, die franzsischen Politiker Alain Juppe, Jacques Toubon, Hubert Vedrine und Pierre Chevnement. Hinzu kamen der spanische Staatschef Jose Aznar, die schwedische Auenministerin Anna Lindh, EU-Kommissionsprsident Romano Prodi und Bundesprsident Rau, der Italiener Carlo Ciampi, Jacques Delors und viele andere mehr. Selbst deutsche Ministerprsidenten, wie Siegmar Gabriel, Edmund Stoiber, Wolfgang Clement und Kurt Biedenkopf nahmen das Wort.6 Im Blick auf die in diesen Reden vorgestellten Entwrfe, Modelle und Leitbilder eines zuknftigen Europas konnte der Eindruck entstehen, der Ausgang einer solchen Verfassungsdebatte sei weithin offen und brge in sich die verschiedensten Alternativen. Johannes Rau sprach etwa von der Aufgabe, europische Macht zu begrnden, wie nationale Verfassungen die staatliche Macht begrnden.7 Joseph Fischer beschwor in seiner von Europaenthusiasten berschwnglich als Entwurf einer neuen Architektur des Kontinents gefeierten Rede an der Berliner Humboldt-Universitt den bergang vom Staatenbund der Union hin zur vollen Parlamentarisierung in einer Europischen Fderation (...) mit einem europischen Parlament und einer ebensolchen Regierung, die tatschlich die gesetzgeberische und exekutive Gewalt innerhalb der Fderation ausben. 8 In der Diskussion ber die Zukunft Europas schien pltzlich alles mglich geworden zu sein.

Die Anfnge der Verfassungsdiskussion In Deutschland, dem Land von dem die Verfassungsdebatte ihren Ausgang nahm 9 , hatte 1995 eine Kommission unter der Leitung von

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TEIL I

Werner Weidenfeld einen Bericht vorgelegt, der sich mit der Reform des Vertrags von Maastricht beschftigte.10 In den Schlussfolgerungen hie es: Kurze Zeit nach dem Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages ist jedoch bereits die Notwendigkeit weiterer Reformen deutlich geworden: zum einen, weil der Vertrag ber die Europische Union den Reformbedarf nur teilweise eingelst hat und zum anderen, weil die zurckliegenden Europadiskussionen gezeigt haben, dass der Vertrag wichtiger Korrekturen und Klarstellungen bedarf.11 Und als Vorgehensweise wurde empfohlen: Fr die kommenden Reformen gilt es, auch aus den prozeduralen Fehlern der Maastricht-Runde zu lernen. Die nchsten Schritte mssen durch eine intensive ffentliche Diskussion bereits im Vorfeld der Regierungskonferenz, durch die Einbeziehung der nationalen Parlamente und des Europischen Parlaments sowie der Lnder und Regionen breit abgesichert werden. 12 Diese breite Absicherung sollte dann spter durch die Anwendung der Konventsmethode gewhrleistet werden. Die Kommission pldierte fr eine klare Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Brssel und den Nationalstaaten, fr mehr Transparenz bei den Entscheidungsprozessen der Union und fr eine Strkung des Subsidiarittsprinzips. In inhaltlichen Fragen sah sie weiteren Kooperationsbedarf nur in den Bereichen Auen-, Sicherheits- und Innenpolitik: Im Bereich der inneren und der ueren Sicherheit sowie bei der gemeinsamen Auenpolitik der Union ist eine Strkung der Handlungsfhigkeit erforderlich.13 Auch der 2002 eingesetzte Verfassungskonvent hatte sich zum Ziel gesetzt, die Union lediglich in den Fragen der Innen- und Auenpolitik weiterzuentwickeln. Vergleicht man daher die Schlussfolgerungen der Strukturkommission: Europa 96 mit den im Juli 2003 vorgelegten Vorschlgen des Konventsentwurfs, so wird man sehr viele bereinstimmungen finden. Vieles von dem, was heute mit dem groen Wort einer Neugrndung Europas bedacht wird, war bereits damals konzipiert.

Z U R E N T S T E H U N G DES V E R F A S S U N G S V E R T R A G E S

Der Verfassungsprozess als Antwort auf den Legitimationsverlust der Europischen Union Die Ausgangslage am Beginn der Verfassungsdiskussion kann als eine defensive beschrieben werden. Nach der Verabschiedung des Vertrags von Maastricht hatte sich in der politischen ffentlichkeit ein allgemeiner Vertrauensverlust gegenber dem europischen Einigungsprozess gezeigt. Es war offenkundig geworden, dass mehr Wettbewerb, Deregulierung und forcierte Privatisierungen bislang ffentlicher Dienstleistungen ohne jegliche sozialstaatliche Abfederung auf europischer Ebene durchgesetzt werden sollten. Als Ausdruck dieser auch PostMaastricht-Krise14 genannten Stimmungslage gelten das dnische Nein vom Sommer zum Vertrag von Maastricht und das nur denkbar knappe Ja zu diesem Vertrag im franzsischen Referendum im Herbst des gleichen Jahres. Dazu gehren ebenso der negative Ausgang der Abstimmung in Norwegen ber den Beitritt zur EU und das knappe Nein der Schweiz zum Anschluss an den Europischen Wirtschaftsraum im Dezember 1992. Mit der vllig berraschenden Ablehnung des Nizza-Vertrages durch die irische Bevlkerung 2001 und mit dem klaren Nein der Schweden zur Einfhrung des Euro im September 2003 scheint sich dieser Trend fortzusetzen. Daran ndern auch die Ergebnisse der Volksabstimmungen ber den Beitritt der zehn neuen EU-Lnder nichts. Bei frheren Referenden neuer Mitglieder hatten sich noch zwischen 65 und 77 Prozent der Wahlberechtigten beteiligt. Diesmal stimmten in Osteuropa durchschnittlich knapp 80 Prozent der Whler fr den Anschluss. Doch trotz aller Propaganda blieb die Wahlbeteiligung unter 60 Prozent.15 In Ungarn waren es sogar nur 46 Prozent. In Erwartung sehr geringer Beteiligungen hatten Litauen und Lettland bereits vorher die Quote fr die Gltigkeit der Abstimmung abgesenkt, in Lettland etwa auf 35 Prozent. In Polen und in der Slowakei hatten die Regierungen bereits vor den Abstimmungen angekndigt, dass das Parlament ber den Beitritt entscheiden werde, sollte die Wahlbeteiligung unter 50 Prozent bleiben. Die Geringschtzung von Volksabstimmungen ist aber keine Erfin-

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dung der neuen Mitgliedslnder. Als die Dnen den Maastricht-Vertrag ablehnten und die Iren den Vertrag von Nizza verwarfen, lie man einfach noch einmal abstimmen. Bei Widerwilligkeit des Souverns wird notfalls eben so lange abgestimmt, bis das Ergebnis passt. Die Unsicherheit ber den Ausgang von Referenden lie denn auch die meisten Regierungen der Mitgliedstaaten gegenber den Forderungen nach Volksabstimmungen ber eine europische Verfassung frhzeitig auf Abstand gehen.16 Es zeigt sich: Die schwindende Akzeptanz in der Bevlkerung gegenber der Union ist zu einem ernsthaften Hindernis fr die weitere europische Integration geworden. Auch die geringe Beteiligung an den Wahlen zum Europischen Parlament im Juni 1999 war Ausdruck dieser Abwendung von Europa, Ergebnis von offensichtlichem Desinteresse und verbreiterter Resignation. In fast allen Mitgliedstaaten ging die Beteiligung zurck, in manchen fiel sie gar dramatisch. Sie verringerte sich in Finnland von 60 auf 30, in sterreich von 68 auf 49, in Deutschland von 60 auf 45 und in Grobritannien von 36 auf 24 Prozent.17 Damit lag Grobritannien bei der Wahlbeteiligung am Ende der Statistik. Der Prsident des Europaparlaments, Pat Cox, will sogar herausgefunden haben, dass sich in Grobritannien mehr Menschen an den Big-Brother-Abstimmungen beteiligt haben als an der Europawahl.18 In anderen Lndern blieb die Beteiligung auf einem schon zuvor erreichten niedrigen Niveau: In den Niederlanden bei 30, in Schweden bei 38 und in Portugal bei 40 Prozent. Nur in Irland und Spanien beteiligten sich 1999 mehr Brgerinnen und Brger als fnf Jahre zuvor. Insgesamt ging die Wahlbeteiligung von 57 Prozent imjahr 1994 auf 49 Prozent zurck. Bei den ersten Direktwahlen zum Europischen Parlament 1979 hatte sie noch bei 63 Prozent gelegen. 19 Nicht wenige der verbliebenen Whler gaben ihre Stimmen europakritischen Parteien. In Grobritannien errangen die jede weitere Integration strikt ablehnenden Konservativen eine deutliche Mehrheit ber die erst zwei Jahre zuvor bei Unterhauswahlen erfolgreiche Labour Party. Selbst die offen europafeindliche UK Independence Party brachte drei Kandidaten durch. In Frankreich spaltete sich die Rechte ber die Haltung zu Europa. Das gegen eine weitere Integration einge-

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stellte Parteienbndnis trug dabei den Sieg davon. Und die extreme franzsische Rechte unter Le Pen war vor allem dort erfolgreich, wo sich beim Referendum 1992 die Mehrheit gegen Maastricht ausgesprochen hatte.20 In Dnemark profitierten die Euroskeptiker der Junibewegung von der europakritischen Grundstrmung. In vielen Lndern waren populistische Politiker erfolgreich. In Frankreich trat unter dem Namen Jagd, Fischen, Natur, Tradition eine Liste an, deren einziges Thema der Kampf gegen europische Regelungen in den Bereichen der Jagd und des Fischens war. Dies allein reichte, um nicht weniger als sechs Abgeordnete nach Straburg schicken zu knnen. Mit der Ausarbeitung einer Verfassung sollte auch eine Antwort auf die wachsende unbestimmte Kritik an zuviel Brokratie und an der Lebensferne Europas gegeben werden. In der Erklrung des Europischen Rates von Laeken vom Dezember 2001, mit der die Grundlage fr die Arbeit des Europischen Konvents gelegt wurde, hie es selbstkritisch: In der Union mssen die europischen Organe dem Brger nher gebracht werden. Die Brger stehen zweifellos hinter den groen Zielen der Union, sie sehen jedoch nicht immer einen Zusammenhang zwischen diesen Zielen und dem tglichen Erscheinungsbild der Union. Diese Interessen der Brger wurden anschlieend wie folgt interpretiert: Kurz, der Brger verlangt ein klares, transparentes, wirksames, demokratisch bestimmtes gemeinschaftliches Konzept - ein Konzept, das Europa zu einem Leuchtfeuer werden lsst, das fr die Zukunft der Welt richtungsweisend sein kann; ein Konzept, das konkrete Ergebnisse zeitigt, in Gestalt von mehr Arbeitspltzen, mehr Lebensqualitt, weniger Kriminalitt, eines leistungsfhigen Bildungssystems und einer besseren Gesundheitsfrsorge. Es steht auer Frage, dass Europa sich dazu regenerieren und reformieren muss.(...) Als erstes stellt sich die Frage, wie wir die demokratische Legitimierung und die Transparenz der jetzigen Organe erhhen knnen?21 Die Verfassungsdiskussion war daher auch ein Projekt in der ideologischen Auseinandersetzung zur Festigung bzw. Wiederherstellung des erschtterten Vertrauens in die europische Integration. Jrgen Habermas hatte diese Funktion wie folgt beschrieben: Andererseits sollten wir das symbolische Gewicht des Umstandes, dass inzwi-

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schen eine Verfassungsdebatte berhaupt in Gang gekommen ist, nicht unterschtzen. Als politisches Gemeinwesen kann sich Europa im Bewusstsein seiner Brger nicht allein in Gestalt des Euro festsetzen. Der intergouvernementalen Vereinbarung von Maastricht fehlt jene Kraft zur symbolischen Verdichtung, die nur ein politischer Grndungsakt haben kann.22

Die Erweiterung als Herausforderung an die institutionelle Ordnung der EU Doch die Absicht, auf wachsende Legitimationsprobleme der Union zu reagieren, war nur der eine - mehr nach auen gerichtete - Begrndungsstrang fr die Verfassungsdiskussion. Ein zweiter ergab sich aus der Notwendigkeit einer Anpassung der Institutionen der EU an die Bedingungen einer um nicht weniger als zehn Staaten vergrerten Union: Mit Blick auf die bevorstehende Erweiterung der EU von 15 auf 25 und mehr Staaten war in den neunziger Jahren klar geworden, dass die groe gesamteuropische Union des 21. Jahrhunderts einer neuen verfassungsmigen Ordnung bedrfe, um handlungsfhig zu bleiben.23 Hinter dieser immer wieder beschworenen Warnung vor einer drohenden Handlungsunfhigkeit der erweiterten EU steht aber auch die Befrchtung der groen Staaten, dass sich durch ein Anwachsen allein der Zahl der kleinen und mittleren Mitgliedstaaten aufgrund der Erweiterung ihr relatives Gewicht in der Union verringern knnte. Und die Zeit zur Anpassung drngte. Bereits 1998 waren Beitrittsverhandlungen mit einer ersten Gruppe von sechs Lndern aufgenommen worden, im Februar 2000 kamen weitere sechs hinzu. Um die Institutionen der Union auf diese grte Erweiterung in ihrer Geschichte vorzubereiten, begann im Februar 2000 eine Regierungskonferenz, die sich auf drei Ziele konzentrierte: die Festlegung der knftigen Gre der Europischen Kommission, die Reform der Stimmenverteilung und die Ausweitung der Entscheidungen mit qualifizierten Mehrheiten im Ministerrat. Es handelte sich dabei um die sogenannten Left-overs,

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jene mit dem Vertrag von Amsterdam 1997 nicht geregelten Fragen. Vergleicht man nun diese bereits damals ungelst gebliebenen Fragen mit den Streitpunkten, die vom Europischen Rat am 12. und 13. Dezember 2003 verhandelt wurden, so wird erkennbar, dass es fast sieben Jahre spter immer noch um genau diese Fragen geht. Auf der Tagung des Europischen Rats im Dezember 2000 in Nizza war es nicht gelungen, fr diese Left-overs zufriedenstellende Lsungen zu finden. Hinsichtlich der zuknftigen Gre der Kommission hatte man sich dort nur darauf verstndigen knnen, eine neue Festlegung erst dann zu treffen, wenn die EU auf 27 Mitglieder anwchst, also erst nach einem Beitritt von Bulgarien und Rumnien. Zunchst sollen ab dem 1. Januar 2005 nur die greren Mitgliedstaaten auf ihren zweiten Kommissar verzichten. ber die Stimmengewichtung im Ministerrat wurde erst nach einem erbitterten Streit zwischen Deutschland und Frankreich in letzter Minute ein Kompromiss erzielt. Er stellte die vier groen Mitgliedslnder mit jeweils 29 so genannten gewichteten Stimmen gleich und gab Spanien und Polen jeweils 27. Die Ausweitung der inhaltlichen Bereiche, in denen mit qualifizierten Mehrheiten abgestimmt wird, fiel enttuschend aus, nur wenige kamen hinzu. Unzufrieden mit den geringen Fortschritten war vor allem das Europische Parlament. Nur widerwillig stimmte es dem Vertrag von Nizza berhaupt zu. Und es verband sein Votum mit der ausdrcklichen Forderung, dass nach dem Muster des sogenannten Konvents zur Erarbeitung (...) der europischen Charta der Grundrechte ein entsprechendes Gremium mit den Vorarbeiten betraut wird.24 Unzufrieden mit dem Ergebnis von Nizza waren auch die nationalen Parlamente der Mitgliedslnder, und in Deutschland vor allem die Bundeslnder. Sie hatten sich von dem Gipfeltreffen eine klare Abgrenzung zwischen den Kompetenzen der EU und denen der Mitgliedstaaten erhofft. 25 Um den verbreiteten Unmut ber den Ausgang der Ratstagung von Nizza aufzufangen, wurde noch dort eine Erklrung zur Zukunft der Union beschlossen, nach der in einer umfassenden Debatte ber die Zukunft Europas die Frage behandelt werden sollte, wie eine

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genauere, dem Subsidiarittsprinzip entsprechende Abgrenzung der Zustndigkeiten zwischen der Europischen Union und den Mitgliedstaaten hergestellt und danach aufrechterhalten werden kann. Auch die Rolle der nationalen Parlamente in der Architektur Europas sollte definitiv geklrt werden.26 Entsprechende Fragestellungen wurden auch in die ein Jahr spter angenommene Erklrung von Laeken zur Zukunft der Europischen Union27 aufgenommen. Noch vor der Erweiterung sollten die nationalen Parlamente und die Regionen Klarheit ber ihre zuknftige Stellung im europischen Integrationsprozess erhalten. In verschiedenen Kapiteln des vorliegenden Buches werden die Konventsvorschlge fr die zuknftige Rolle des Europischen Parlaments als auch die fr die Stellung der nationalen Parlamente und Regionen im europischen Integrationsprozess analysiert und bewertet. Es soll eine Antwort darauf gegeben werden, ob der Konvent mit seinem Entwurf der in Laeken formulierten Forderung nach einer demokratischen, transparenten und effizienten Union am Ende gerecht geworden ist, oder ob Europa auch weiterhin ohne Demokratie ist.

Die Verfassungsdiskussion als inhaltliche Weiterentwicklung der europischen Vertrge Vom Gipfel in Laeken war dem Konvent der Auftrag mit auf den Weg gegeben worden, die bestehenden Vertrge zu vereinfachen ohne inhaltliche nderungen28 vorzunehmen. Diese Vereinfachung ist auch dringend notwendig. Der wichtigste europische Vertrag, der Vertrag zur Grndung der Europischen Gemeinschaften, beschlossen im Februar 1992 in Maastricht, baut noch auf dem frheren EWG-Vertrag von 1957 auf. Durch den Vertrag von Amsterdam vom Oktober 1997 und durch den von Nizza vom Februar 2001 wurde er in vielen Punkten gendert und ist dabei immer unbersichtlicher und verworrener geworden. Im Zuge der Vereinfachung sollte auch der ebenfalls in Maastricht beschlossene Vertrag ber die Europische Union in den

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neuen Verfassungsvertrag integriert werden. Er enthlt die weitgehend zwischenstaatlich ausgestalteten Bestimmungen ber die Gemeinsame Auen- und Sicherheitspolitik und ber die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen. Hinsichtlich dieser Bereiche waren in der Erklrung von Laeken auch inhaltliche nderungen gefordert worden. Dort heit es: Welche nderungen mssen am Vertrag in den verschiedenen Politikbereichen vorgenommen werden? Wie lsst sich beispielsweise eine kohrentere gemeinsame Auenpolitik und Verteidigungspolitik entwickeln? (...) Wollen wir uns bei der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen einem strker integrierten Konzept zuwenden? Wie kann die Koordinierung der Wirtschaftspolitiken verstrkt werden? Sollen wir die Zusammenarbeit in den Bereichen soziale Integration, Umwelt, Gesundheit, Lebensmittelsicherheit verstrken?29 Damit waren inhaltliche nderungen an den bestehenden Vertrgen ausdrcklich zulssig, wenn nicht gar gefordert. Diese Aussagen standen daher in einem klaren Widerspruch zu dem gleichzeitig abgegebenen Postulat, die Vereinfachung ohne inhaldiche nderungen vorzunehmen. So gab es whrend der gesamten Arbeit des Konvents verschiedene Sichtweisen darauf, was eigentlich seine Aufgabe sei, und nicht wenige bestritten sein Recht, berhaupt inhaltliche Korrekturen vornehmen zu drfen. Tatschlich hat der Konvent in der Innen- und Rechtspolitik und vor allem in der Auen- und Verteidigungspolitik weitreichende nderungen bestehender Artikel und zudem eine Reihe neuer Bestimmungen vorgeschlagen. Dazu waren zwei Arbeitsgruppen eingerichtet worden. Aufgrund einer Initiative aus der Mitte des Konvents heraus kam mit der Arbeitsgruppe Soziales Europa noch eine dritte hinzu. Wegen der Bedeutung dieser drei inhaltlichen Bereiche fr den Verfassungsvertrag werden die Themen Auen- und Sicherheitspolitik, Innenund Rechtspolitik sowie Soziales im vorliegenden Buch in separaten Kapiteln behandelt.

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2. Zur Arbeit des Verfassungskonvents


Nach dem wenig erfolgreichen Gipfel von Nizza stand fr viele fest: Die Methode der herkmmlichen Regierungskonferenz, mitsamt ihrem Pferdehandel in langen Nachtsitzungen, wo Ergebnisse oft nur aufgrund der Ermdung der Teilnehmer zustande kommen, ist nicht lnger geeignet, die groe Reform der Union auf den Weg zu bringen. Die Europaparlamentarier konnten bei ihrer Forderung nach einem grundlegend anderen Verfahren bei der berarbeitung der europischen Vertrge auf den erfolgreichen Grundrechtekonvent verweisen, der von Oktober 1999 bis November 2000 unter Leitung des frheren deutschen Bundesprsidenten Roman Herzog getagt hatte.30 Sie erhofften sich davon auch eine grere Chance der Mitentscheidung. Bei den herkmmlichen Regierungskonferenzen waren jeweils nur immer zwei Beobachter des Parlaments zugelassen gewesen. In den Grundrechtekonvent hatten sie hingegen 16 Vertreter schicken knnen. Da aus den nationalen Parlamenten weitere 30 Vertreter teilnahmen, war dieser Konvent schon fast eine Zusammenkunft von Volksvertretern gewesen. Zudem war seine Arbeit allgemein als erfolgreich gewertet worden. Die von ihm ausgearbeitete Grundrechtecharta war anlsslich der Tagung des Europischen Rates in Nizza unterzeichnet und feierlich proklamiert worden. 31

Die Z u s a m m e n s e t z u n g des Verfassungskonvents Da sich eine Reihe nationaler Parlamente gleichfalls fr die Einsetzung eines Konvents zur Vorbereitung der groen Reform der EU aussprach, war es schon fast eine Selbstverstndlichkeit, dass der Europische Rat von Laeken sein Einverstndnis dazu gab.32 Bei der von ihm bestimmten Zusammensetzung orientierte er sich an dem Grundrechtekonvent. Die grte Gruppe sollten mit 30 Vertretern die nationalen Parlamente der EU-Staaten stellen, das Europaparlament war mit 16 Mitgliedern vorgesehen, und 15 Vertreter, demnach pro Land einen, sollten die Regierungen der EU-Lnder entsenden. Hinzu kamen zwei Vertreter

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der Kommission und der Konventsprsident, sowie seine beiden Vizeprsidenten. Eingeladen wurden auch 26 Mitglieder der nationalen Parlamente der Beitrittslnder und 13 Vertreter der Staats- und Regierungschefs dieser Staaten.33 Der Konvent setzte sich somit aus insgesamt 105 Vollmitgliedern zusammen, die jeweils einen Stellvertreter hatten. Zu Wort kommen konnten zudem 12 Beobachter, entsandt vom Wirtschafts- und Sozialausschuss, dem Ausschuss der Regionen und von den Europischen Sozialpartnern, sowie der Europische Brgerbeauftragte. Bis heute wurde kaum registriert, dass der Konvent eine Domne der Mnner war. Sie stellten 83% der Teilnehmer. Unter den zwlf stimmberechtigten Mitgliedern des Prsidiums befanden sich nur zwei Frauen. Nach dem Ausscheiden der Spanierin Ana Palacio im Mrz 2003 blieb mit der Britin Gisela Stuart dort nur noch eine Frau brig. Die Europische Verfassung wurde somit fast unter Ausschluss der Frauen konzipiert. Als es am Ende der Arbeit um die Verankerung des Zieles der Gleichstellung der Geschlechter im Vertrag ging, machte sich diese geringe weibliche Prsenz ausgesprochen negativ bemerkbar. Nur mit groer Mhe und durch erheblichen Druck von auen war es schlielich berhaupt mglich, hier Verbesserungen zu erreichen. 34 Ebenso unkommentiert blieb die Tatsache, dass sich der Konvent politisch sehr homogen und damit sehr einseitig zusammensetzte. Aufgrund des Auswahlverfahrens der Vertreter der Mitgliedstaaten einer pro Regierung und zwei je nationalem Parlament - wurden fast nur Mitglieder aus den beiden groen politischen Lagern, den Konservativen und Sozialdemokraten, ausgewhlt. Hinzu kamen einige Liberale. Andere groe politische Gruppen, wie die Linke, die Grnen, die sogenannten Euroskeptiker oder auch rechte, nationalistische Gruppen, waren nur als Spurenelemente vertreten. So stellte die europische Linke mit der deutschen PDS-Europaparlamentarierin Sylvia-Yvonne Kaufmann und der zypriotischen Kommunistin Eleni Mavrou nur zwei der 105 Konventsmitglieder, wobei letztere als Vertreterin eines Beitrittslandes nicht einmal stimmberechtigt war. Die Grnen waren durch den sterreichischen Europaparlamentarierjohannes Voggenhuber und, ab November 2002, durch den deutschen Auenminister vertreten, wo-

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bei Fischer allerdings nicht daran dachte, im Konvent auch nur ansatzweise originre grne Positionen zu untersttzen. hnlich marginalisiert waren die Euroskeptiker und die Nationalisten. Dass all diese Gruppen berhaupt dabei waren, war nur der Delegation des Europischen Parlaments geschuldet, die sich entsprechend dem Proporz der im Parlament vertretenen Parteienbndnisse zusammensetzte. Im Konvent waren also diejenigen, die den Weg der europischen Integration seit Maastricht fr alternativlos und daher auch nicht fr revisionsbedrftig halten, also Konservative, Sozialdemokraten, Liberale und mittlerweile wohl auch die Grnen, so gut wie unter sich. Eine wirkungsvolle Opposition gegenber diesem Kurs gab es daher im Konvent nicht. Seine Zusammensetzung stellte demnach eine groteske Verzerrung der politischen Realitten in der Europischen Union dar.

Die entscheidende Rolle des Prsidiums Eine herausgehobene Rolle in der Konventsarbeit nahm das Prsidium ein. Es war sehr viel mehr als nur ein geschftsfhrendes Gremium, wie es noch im Mandat von Laeken vorgesehen war.35 Das Prsidium reprsentierte die einzelnen Komponenten des Konvents. Zwei Mitglieder vertraten die einzelstaatlichen Parlamente, zwei das Europische Parlament und drei Vertreter die nationalen Regierungen. Dazu kamen der Slowene Aloyz Peterle mit einem Gaststatus als Reprsentant der Beitrittslnder und die beiden Kommissionsmitglieder. Der Konventsvorsitzende Valry Giscard d'Estaing und seine beiden Stellvertreter, der frhere italienische Ministerprsident Giuliano Amato und der ehemalige belgische Ministerprsident Jean-Luc Dehaene, waren bereits vom Europischen Rat in Laeken benannt worden. Im Konvent vertraten sie daher nur sich selbst. Bei der Zusammensetzung des Prsidiums fllt auf, dass die im Konvent berhaupt nur mit zwei Mitgliedern vertretene Europische Kommission zugleich auch zwei Mitglieder des Prsidiums stellte. Die Kommission erhielt dadurch einen entscheidenden Einfluss auf die Konventsarbeit. Bei der Reprsentation der nationalen Regierungen

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hatte man sich fr die drei Lnder entschieden, die zum Zeitpunkt der Entscheidung von Laeken die Ratsprsidentschaft inne hatten, diese vorher wahrgenommen hatten bzw. danach antreten wrden. So erhielten eher zufllig Dnemark, Spanien und Griechenland die Mglichkeit, mit Regierungsvertretern im Prsidium prsent zu sein. Andere Lnder, wie Schweden, sterreich, die Niederlande, Finnland und Luxemburg, hatten dieses Glck nicht. Im Vergleich zu einer normalen Regierungskonferenz war dies ein erheblicher Nachteil fr sie. Wohl nicht ganz zufllig waren hingegen die fnf groen EU-Lnder Frankreich, Deutschland, Grobritannien, Italien und Spanien im Prsidium vertreten. Nur am Rande sei erwhnt, dass natrlich kein einziger Kritiker des gegenwrtigen europischen Integrationskurses dort zugelassen war. Schon bei der Konstituierung des Konvents sollte sich zeigen, dass dieses Gremium unter Leitung von Valery Giscard d'Estaing die Zgel fest in die Hand nahm und sie bis zum Schluss auch nicht mehr hergeben sollte. Das Prsidium war damit die eigentliche Entscheidungsstelle des Konvents. Hier wurden die Vertragstexte konzipiert, abgendert und manches mal auch wieder verworfen. Die Mandate der Arbeitsgruppen wurden nur in diesem Gremium formuliert, dort wurde festgelegt, welches Prsidiumsmitglied welche Gruppe leiten sollte, und es wurde selbstherrlich ber die Bercksichtigung von nderungsantrgen entschieden. Das Prsidiumsmitglied Gisela Stuart, die britische Labour-Abgeordnete, hat nach Abschluss der Konventsarbeit in einem Buch Einblick in die dort gepflegte Arbeitsweise gegeben: Das Prsidium war das Gremium, das die Entwrfe machte, es entschied, welche Empfehlungen der Arbeitsgruppen so gut wie unverndert akzeptiert (etwa die der Gruppe Grundrechtecharta) und welche weitgehend ignoriert wurden (jene der Arbeitsgruppe Soziales Europa). Der Prsident beriet sich regelmig mit den Spitzen der Regierungen, um so die bereinstimmung mit den Positionen der groen Mitgliedstaaten zu sichern, und Kommission und Europisches Parlament arbeiteten eng zusammen, was einfach fr sie war, da beide in Brssel angesiedelt sind.36 Von ihr erfhrt man auch, dass die Debatten dort, trotz der multinationalen Zusammensetzung des Gremiums, weitgehend ohne bersetzung, nicht

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einmal in das Englische, nur auf Franzsisch gefhrt wurden. 37 Und natrlich fanden die Sitzungen unter Ausschluss der ffentlichkeit statt. Neben den Prsidiumsmitgliedern selbst waren nur der Sekretr des Konvents und ein Pressesprecher zugelassen. Streit gab es zu Beginn der Konventsarbeit ber die Verffentlichung von Inhaltsprotokollen der Prsidiumssitzungen. Eine ganze Reihe von Konventsmitgliedern verlangte, wenigstens auf diese Weise Einblick in die dort gefhrten Debatten zu bekommen. Doch bis zum Ende der Arbeit des Konvents hat es nie solche Protokolle gegeben. All dies steht in einem bezeichnenden Kontrast zu dem Bild, das der Konvent selbst so gerne von sich zeichnete: als einer Zusammenkunft, deren Beratungen Schritt fr Schritt von der ffentlichkeit beobachtet und nachvollzogen werden konnten. Gerade dies sollte ja einer der wesentlichen Vorteile der Konventsmethode gegenber den Regierungskonferenzen sein, denen vorzuwerfen, sich hinter fest verschlossenen Tren zu verstecken, man nicht mde wurde.

Die Beteiligung der Zivilgesellschaft und der europischen Jugend Neben der versprochenen Transparenz der eigenen Arbeit sollte sich der Konvent vor allem durch die Einbeziehung der europischen ffentlichkeit auszeichnen. Dafr stand ein besonderes Forum allen Organisationen offen, welche die Zivilgesellschaft reprsentieren38. Es wurde eine Internetseite geschaltet, auf der die Brgerinnen und Brger ihre Vorschlge unterbreiten konnten, und es wurde ihnen Gelegenheit gegeben, mit einzelnen Konventsmitgliedern zu chatten. Begleitet wurde dies durch verschiedenste ffentliche Aktionen in den Mitgliedslndern. So wurden etwa in Deutschland Kinobesucher in Werbespots des Auswrtigen Amtes aufgefordert, sich mit eigenen Beitrgen an der Verfassungsdiskussion zu beteiligen. Hhepunkte der Brgerbeteiligung waren die Anhrung der Zivilgesellschaft im Juni 2002 und der Jugendkonvent einen Monat spter. Die Anhrung der Zivilgesellschaft war aber vor allem eine

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Anhrung von Verbnden und Lobbygruppen. Eine solche Veranstaltung hatte ohne Zweifel ihre eigene Berechtigung, verpackt als eine Anhrung der Zivilgesellschaft weckte sie hingegen die Hoffnung, dass hier Alltagsinteressen der Menschen zur Sprache kmen. In einem Kommentar ber diese Veranstaltung hie es treffend: Mit dem Schler in Kopenhagen, der Broangestellten in Birmingham oder mit dem Rentner in der Provence, hatten die meisten der gut 50 geladenen Damen und Herren, die sich jeweils fr ein paar Minuten uern durften, freilich wenig gemein. Viele haben als Vertreter von Verbnden ihren Arbeitsplatz im unmittelbaren Dunstkreis der europischen Institutionen oder gehen dort zumindest hufig ein und aus. Man kennt sich, man trifft sich - auch mal eben im Konvent. 39 Auch der Konvent der Jugend Europas vom 9. bis 12. Juli 2002 war fast ausschlielich eine Versammlung von Interessensvertretern. Die Entscheidung ber die Auswahl der 210 Delegierten aus 28 Lndern hatte bei den einzelnen Konventsmitgliedern gelegen, und die benannten fast ausschlielich jugendliche Mitglieder ihrer eigenen Partei. So war der Jugendkonvent eine Versammlung vor allem von Funktionren der Jugendorganisationen der europischen politischen Parteien von Konservativen, Sozialdemokraten, Liberalen und Grnen. Diese Jugendorganisationen sind weithin unbekannt und haben lediglich einige Bedeutung als Jobvermittlungsbrsen fr lukrative Karrieren auf europischer Ebene. So hatten es denn auch einige Vertreter der Jugend Europas gar nicht weit zum Schauplatz des Jugendkonvents. Als Mitarbeiter von Europaparlamentariern bzw. von Fraktionen der europischen Parteien lagen ihre Arbeitspltze ja im Gebude des Europischen Parlaments. Globalisierungskritiker, etwa von Attac, suchte man daher auch vergebens unter ihnen. Die Schlusserklrung des Jugendkonvents war dementsprechend unkritisch und ber die Maen euphorisch, was die Perspektiven der europischen Einigung angeht.40 So kann nur der folgenden Kritik beigepflichtet werden: Die inhaltlichen Positionen des Jugendkonvents geben wohl doch keinen reprsentativen Querschnitt der allgemeinen europischen ffentlichkeit wider, denn sie blenden jegliche Europaskepsis aus und spiegeln in keiner Weise die verbreitete Reserviertheit oder Gleichgltigkeit von

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Jugendlichen in den europischen Mitgliedstaaten gegenber integrationspolitischen Finalittsvisionen wider.41

Die Arbeitsweise des Konvents Die Anhrung der Zivilgesellschaft und der Konvent derjugend Europas waren Teil der von Giscard d'Estaing so genannten Phase der Anhrung, die aus einer umfassenden Errterung aller groen Themen des Konvents bestand. Statement auf Statement, beschrnkt auf jeweils drei Minuten, wurden von den 105 Mitgliedern oder von ihren Stellvertretern abgegeben, wobei fast immer vom Blatt abgelesen wurde. Und selten war das Bonmot von Karl Valentin so angebracht wie hier, dass bereits alles gesagt sei, aber eben noch nicht von allen. Die Sitzungen schleppten sich so mhsam voran, dass das Prsidium zur Belebung der Debatten die Mglichkeit der Intervention durch spontane Wortmeldungen einfhrte. Aber auch diese Mglichkeit wurde nur zu oft dazu genutzt, Teile von Reden, die man in den offiziellen drei Minuten nicht hatte unterbringen knnen, dann doch noch vorzulesen.42 Am lebhaftesten waren die Debatten noch bei den auerordentlichen Sitzungen, da hier weniger Mitglieder anwesend waren, es mehr Redezeit gab und ausgearbeitete Texte kaum zur Verfgung standen. Die ersten der insgesamt elf Arbeitsgruppen des Konvents wurden Anfangjuni 2002 eingerichtet. Die Beratung ihrer Ergebnisse war fr den Herbst des Jahres vorgesehen. Erst danach sollte ein erster Gliederungsentwurf fr die Verfassung vorgelegt werden. Angesichts dieser ausgesprochen grozgigen Zeitplanung kam daher im Sommer 2002 Unmut auf. Vor allem aus den Reihen der Europaabgeordneten wurden Forderungen nach einer baldigen Vorlage von ersten Textentwrfen laut. Doch stattdessen folgte im Herbst die Phase des Prfens, in der die Ergebnisse der Arbeitsgruppen mit der gleichen Langatmigkeit wie bereits zuvor in der Phase der Anhrung durchgegangen wurden. Wieder kamen alle zu allen Themen zu Wort. Erst am 28. Oktober 2002 wurde ein erster Vorentwurf fr einen Verfassungsvertrag vorgelegt.43 Damit wurde vom Prsidium bedeu-

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tungsvoll die Phase der Studien eingeleitet. Es handelte sich aber bei dem Papier nur um einen, wenige Seiten umfassenden drren Gliederungsentwurf, dessen vorgeschlagene Artikel lediglich aus berschriften bestanden. Darunter waren allerdings, zur berraschung vieler, auch einige, die zuvor in den Aussprachen des Konvents niemand gefordert hatte, wie etwa ein Kongress der Vlker Europas, zusammengesetzt aus Mitgliedern des Europischen Parlaments und nationaler Parlamente, oder ein stndiger Europischer Vorsitz des Rates. Der Entwurf wurde dementsprechend heftig kritisiert. Eine berarbeitete Fassung wurde aber merkwrdigerweise nie mehr vorgelegt. Ein erster ausformulierter Textentwurf fr zunchst 16 Artikel, die sich vor allem mit der institutionellen Architektur der Union befassten, wurde am 6. Februar 200344 verffentlicht, inzwischen war fast einJahr nach Zusammentritt des Konvents vergangen. Damit begann nun endlich die sogenannte Phase der Texte. Es sollte sich am Ende der Konventsarbeit herausstellen, dass diese zeitliche Verzgerung nicht mehr aufzuholen war. In den jetzt noch verbliebenen knapp vier Monaten bis zur Abgabe des Entwurfs drngte sich dementsprechend die Arbeit. Es kamen Sondersitzungen des Konvents hinzu, und die Fristen fr die Bearbeitung der vom Prsidium vorgelegten Texte wurden immer krzer. In der Regel hatten die Konventsmitglieder nur zehn, gelegentlich sogar nur sieben Tage Zeit, die nicht selten ein Dutzend und mehr Artikel umfassenden Vorlagen zu prfen und eigene nderungsantrge dazu auszuarbeiten. Der allein 342 Artikel umfassende dritte Teil des Verfassungsvertrages mit den konkreten Politikinhalten konnte - bis auf die Teile zur Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie zur Innen- und Rechtspolitik - faktisch berhaupt nicht mehr beraten werden. Die Textentwrfe fr diesen umfangreichen Teil wurden den Konventsmitgliedern erst am 27. Mai 2003 fr die bereits wenige Tage spter, am 30. und 31. Mai stattfindende Konventstagung vorgelegt. 45 Allein zu diesem Abschnitt wurden dann aber noch ca. 1.600 nderungsantrge eingereicht. Der Konvent hatte bis zum Abschluss seiner Arbeiten am 10. Juli 2003 berhaupt nur noch zweimal Gelegenheit sich mit diesen Artikeln und den nderungsantrgen dazu zu befassen. Die Beratung ber diesen Teil geriet daher zu einer Farce.

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Wie der Konvent zu einer vorbereitenden Regierungskonferenz wurde Es ist viel darber spekuliert worden, weshalb vom Prsidium eine solche Vorgehensweise gewhlt wurde, bei der sich am Ende die Beratungszeit ber die Textentwrfe auf wenige Sitzungen zusammendrngte. Manche Beobachter sahen darin eine gezielte Planung des Prsidiums, um den Konsensdruck zu erhhen.46 Mit Sicherheit hat aber Giscard d'Estaing die lange Phase des Zuhrens genutzt, um sich auf seinen zahlreichen Reisen in die Hauptstdte der Mitgliedslnder ein Bild davon zu machen, was in der dem Konvent nachfolgenden Regierungskonferenz berhaupt durchsetzbar sein wrde, denn anders als manche Mitglieder des Konvents wusste er sehr genau, dass es am Ende allein auf diese Regierungskonferenz ankommt. Und erst mit der Vorlage des Deutsch-franzsischen Beitrags zum institutionellen Aufbau der Union 47 , der gemeinsam von den Auenministern beider Lnder, den Konventsmitgliedern De Villepin und Fischer, bermittelt wurde, lag schlielich die Richtung fr den Umbau der institutionellen Architektur der EU fest. Erst danach, am 6. Februar 2003, legte das Prsidium - wie bereits beschrieben - seinen ersten Entwurf fr die zuknftige institutionelle Architektur der Union vor.48 Je nher die Phase der Entscheidungen im Konvent rckte, desto mehr wurde er zu einem Vorbereitungsgremium der Regierungskonferenz. Fr Auenminister wurde es nun interessant, dort Mitglied zu sein. Einige hatten dem Konvent von Beginn an angehrt, wie etwa der belgische Auenminister Louis Michel, andere kamen jetzt dazu, im November 2002 Joseph Fischer und kurz danach sein franzsischer Kollege Dominique de Villepin, die Peter Glotz bzw. Pierre Moscovici ablsten. Im Februar 2003 stie noch der griechische Auenminister Giorgos Papandreou dazu. Und es zeigte sich nun, dass die Konventsmitglieder alles andere als untereinander gleich waren. Erhob etwa der deutsche Auenminister das Wort, so strzten Mitglieder, Beobachter und Journalisten sogleich an ihre Pltze, um ja nicht ein Wort zu verpassen. Wurde anschlieend wieder ein ordinres Konventsmitglied aufgerufen, so lichteten sich augenblicklich die Reihen.

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Es drfte daher sehr gewagt sein, in der Konventsmethode einen spezifischen Beratungs- und Entscheidungsmodus zu sehen, in dem aus dem argumentativen Bemhen aller Beteiligten um kollektiv akzeptierte Problem- oder Konfliktlsungen eine transnationale Deliberation (Beratung) entsteht, die den Verlauf und das Ergebnis des Konvents einer breiteren ffentlichkeit zufhrt als dies bei Regierungskonferenzen der Fall war 49 . Voraussetzung eines solch funktionierenden Prozesses deliberativer Demokratie soll danach u.a. sein, dass das einzige Instrument zur berzeugung anderer das bessere, von den anderen als berzeugender weil zur Problemlsung als angemessener anerkannte Argument ist. Gegen eine solche emphatische Bewertung sprechen allein schon die beschriebene Arbeitsweise aber auch die Art der Zusammensetzung des Prsidiums. Dagegen spricht aber auch die Tatsache, dass der Konvent sehr wohl von Machtkmpfen bestimmt war. Dabei handelte es sich vor allem um Konflikte zwischen den groen Staaten, und die meist gemeinsam auftretenden Vertreter Deutschlands und Frankreichs spielten darin eine zentrale Rolle. Es liegt daher eine ganz andere Bewertung der Arbeit des Konvents nahe. Seine Selbststilisierung als eines offenen Gremiums gleichberechtigter Mitglieder, das gemeinsam um die beste aller Lsungen ringt, hat vielmehr zur Verschleierung der wirklichen Machtverhltnisse beigetragen. Dies war vor allem das Ergebnis der praktizierten Konsensmethode, nach der das Prsidium, und oft sogar nur der Konventsvorsitzende allein, die Mehrheitsposition definierte und anschlieend im Namen aller festlegte. Sicherlich wren formelle Abstimmungen in einem solchen, aus so unterschiedlichen Komponenten zusammengesetzten Gremium kaum vorstellbar gewesen. Doch durch die Methode des von oben verordneten Konsenses wurden vorhandene Widersprche berdeckt und differierende Meinungen nach auen unsichtbar gemacht. Hinzu kam, dass durchaus zu Recht hufig bezweifelt werden konnte, ob die von Giscard d'Estaing selbstherrlich am Ende als Konsens verkndete Position berhaupt die einer Mehrheit war.50 In dem vom Vorsitzenden und seinen beiden Stellvertretern unterzeichneten Vorwort zum Entwurf des Verfassungsvertrages heit es, dass ein weitgehender Konsens ber den Text erzielt worden sei. Mit

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dieser Formulierung wurde teilweise heftiger Widerspruch zu einzelnen Vorschlgen berdeckt. Die Vertreter Polens als auch Spaniens hatten etwa ihre Ablehnung des in Art. I-24 neu geregelten Abstimmungsverfahrens im Ministerrat durchaus deutlich vernehmbar zu Protokoll gegeben. Und es war daher zu erwarten, dass in der nachfolgenden Regierungskonferenz dieser im Konvent ungelst gebliebene Konflikt erneut auf die Tagesordnung kommen wrde. Der Zustimmung der Konventsmitglieder zu dem gesamten Text sollte auf der Abschlusssitzung in einer feierlichen Zeremonie mittels der Unterschrift jedes einzelnen Mitglieds Ausdruck verliehen werden. Tatschlich haben wohl der Groteil, aber lngst nicht alle Mitglieder unterzeichnet. Offensichtlich hielt man es daher nicht fr sinnvoll, diese unvollstndige Unterschriftenliste zu verffendichen, denn daraus htte die ffentlichkeit ja ersehen knnen, welche Vertreter welcher Lnder nicht mit dem Entwurf einverstanden waren. Der von oben einseitig verkndete weitgehende Konsens ber den Gesamtentwurf wurde nach dem Ende der Arbeit des Konvents insbesondere von deutscher und franzsischer Seite als Argument benutzt, um damit diejenigen Kritiker abzuwehren, die in der nachfolgenden Regierungskonferenz noch nderungen durchsetzen wollten. Aufschnren heit Auflsen lautete die Losung. Der durchaus widersprchliche Entwurf wurde dabei als ein in sich geschlossenes und logisches Konzept dargestellt, das nur als Ganzes angenommen oder abgelehnt werden knne. 51 Damit wurde die oft beschworene Autoritt des Konvents am Ende zu einer Waffe in der machtpolitischen Auseinandersetzung zwischen den Mitgliedstaaten. Im brigen entsprach die Vorlage eines geschlossenen Konzepts keineswegs dem Auftrag von Laeken. Dort hatte es noch geheien, dass dem Konvent die Aufgabe zufllt, die wesentlichen Fragen zu prfen, welche die knftige Entwicklung der Union aufwirft, und sich um verschiedene mgliche Antworten zu bemhen.52

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Die K o n v e n t s m e t h o d e - ein Modell mit Zukunft? Die massiven Interventionen der Regierungen der Mitgliedstaaten, sptestens ab November 2002, in die Arbeit des Konvents haben seinen Nimbus, es handele sich bei ihm um eine Veranstaltung, auf der unabhngige Reprsentanten um die beste aller Lsungen ringen, endgltig zerstrt. Der Konvent wurde damit auf den harten Boden der europischen Machtpolitik zurckgeholt. Diejenigen, die ihm von Beginn an skeptisch gegenberstanden, da er die Frage nach der Verantwortung verschleiert53, konnten sich besttigt fhlen. Dennoch hat die Konventsidee weiterhin Konjunktur. In sterreich hat im Juni 2003 ein sterreich-Konvent seine Arbeit aufgenommen, mit dem eine grundlegende Verfassungsreform erarbeitet werden soll. Und auch in Deutschland wird erwogen, ber die Neuordnung der Zustndigkeiten im fderalen System einen Konvent beraten zu lassen. Trotz dieser Unzulnglichkeiten war die Einrichtung des Konvents aber zumindest Ausdruck der historischen Tatsache, dass nderungen der europischen Vertrge heute nicht mehr lnger allein die Domne nationaler Regierungen in Form internationaler Vertragsverhandlungen sein knnen. Die starke Beteiligung von Parlamentariern am Konvent kann bereits als ein Hinweis gesehen werden, dass die Union allmhlich den Raum zwischenstaatlichen Aushandelns verlsst. Im Verfassungsentwurf ist daher auch vorgesehen, bei zuknftigen Vertragsnderungen erneut einen Konvent einzuberufen.54 In einer Hinsicht war der Konvent auf jeden Fall erfolgreich. Er hat eine bisher in europapolitischen Fragen nicht bekannte Aufmerksamkeit auf sich ziehen knnen. Durch die Publikation allein der gut 850 offiziellen Dokumente auf der Webseite des Konvents konnte jeder Einblick in seine Arbeit nehmen. Auf diese Homepage verwiesen weltweit etwa 67.500 Webseiten anderer Institutionen. Direkte Verknpfungen schalteten etwa 5.250 Institutionen.55 Allein die Tatsache, dass sich die Europische Union eine Verfassung gibt, hat viele bisher Unbeteiligte neugierig werden lassen und veranlasst, sich zum ersten Mal berhaupt mit europapolitischen Fragen zu beschftigen. Dennoch ist die Bekanntheit des Konvents in der europischen ffentlichkeit

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vergleichsweise gering geblieben. Die berwiegende Mehrheit der Bevlkerung hat auch heute noch nie etwas von ihm erfahren. Umfragen ergaben, dass 61 Prozent der Brgerinnen und Brger keine Ahnung hatten und nur 39 Prozent berhaupt jemals etwas von ihm gehrt hatten. Am hchsten war noch der Grad der Informiertheit in Luxemburg, Finnland und Dnemark mit 63 Prozent. In Grobritannien knnen dagegen nur 17 Prozent der Bevlkerung etwas mit ihm anfangen. In Deutschland ist es mit 39 Prozent der europische Durchschnitt, der schon einmal etwas vom Europischen Konvent gehrt hat.56

Anmerkungen
1 E u r o p a hat seit A b s c h l u s s d e r G r n d u n g s v e r t r g e eine V e r f a s s u n g . J e d e V e r t r a g s f a s s u n g i n d e r F o l g e z e i t h a t die U r s p r u n g s v e r f a s s u n g i n d e n Urs p r u n g s v e r t r g e n weiter entwickelt. Siegfried B r o , b e r l e g u n g e n z u m geg e n w r t i g e n S t a n d des E u r o p i s c h e n E i n i g u n g s p r o z e s s e s , in: E u r o p i s c h e G r u n d r e c h t e Zeitschrift, 2002, S-578f. 2 R e d e d e s B u n d e s a u e n m i n i s t e r s F i s c h e r a m 12.05.2000 i n d e r H u m b o l d t Universitt zu Berlin Vom Staatenbund zur Fderation - G e d a n k e n ber die Finalitt d e r e u r o p i s c h e n Integration. 3 V g l . Franz C r o m m e , D e r V e r f a s s u n g s v e r t r a g des Institutionellen A u s s c h u s ses des E u r o p i s c h e n P a r l a m e n t s v o n 1994, in: Z e i t s c h r i f t f r G e s e t z g e b u n g , 1995. s. 256 ff. 4 I m S e p t e m b e r 1994 w u r d e v o n d e r C D U / C S U das Lamers/Schuble/GIosPapier v o r g e l e g t , das ein K e r n e u r o p a v o r s c h l u g . D i e P D S b e s c h l o s s einen k o m p l e t t e n E n t w u r f f r eine E u r o p i s c h e V e r f a s s u n g . I n d e r S P D - B u n d e s t a g s f r a k t i o n w u r d e 1995 ein e u r o p i s c h e r G r u n d r e c h t e k a t a l o g erarbeitet. 5 J o s e p h Fischer, R e d e v o r d e m E u r o p i s c h e n P a r l a m e n t i n S t r a b u r g a m 12.01.99. 6 Einen guten b e r b l i c k ber diese Zeit der groen E n t w r f e und R e d e n gibt die A r b e i t v o n S o n j a V o l k m a n n - S c h l u c k , D i e D e b a t t e u m eine e u r o pische Verfassung, Leitbilder-Konzepte-Strategien, C A P Working-Paper, M n c h e n , D e z e m b e r 2001. 7 Johannes Rau, Pldoyer f r eine E u r o p i s c h e V e r f a s s u n g , Rede vom

04.04.2001 v o r d e m E u r o p i s c h e n P a r l a m e n t . 8 9 R e d e des B u n d e s a u e n m i n i s t e r s Fischer am 12.05.2000, a . a . O . S o n j a V o l k m a n n - S c h l u c k , a . a . O . , S . 22: Die i n n e r e n I m p u l s e , w e l c h e die D e b a t t e v o r a n t r i e b e n , k a m e n v o r allem aus D e u t s c h l a n d . 10 D i e E u r o p i s c h e S t r u k t u r k o m m i s s i o n : E u r o p a 96 - R e f o r m p r o g r a m m fr

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die E u r o p i s c h e U n i o n w a r v o n der B e r t e l s m a n n - S t i f t u n g u n d der U n i v e r sitt M a i n z e i n b e r u f e n w o r d e n . Ihr g e h r t e n u . a . E r n s t B e n d a , K a r l - D i e t rich B r a c h e r , J o a c h i m B i t t e r l i c h u n d Fritz S c h a r p f an. D e r B e r i c h t w u r d e v e r f f e n t l i c h t in: W e r n e r W e i d e n f e l d ( H r s g . ) , R e f o r m d e r E u r o p i s c h e n U n i o n . M a t e r i a l i e n zur R e v i s i o n des M a a s t r i c h t e r V e r t r a g e s , 1995, G t e r s loh. W e r n e r W e i d e n f e l d ist Leiter des M n c h e n e r C e n t r u m s fr a n g e w a n d t e P o l i t i k f o r s c h u n g ( C A P ) , das g e m e i n s a m v o n der M n c h e n e r M a x i m i l i a n s - U n i v e r s i t t u n d d e r B e r t e l s m a n n - S t i f t u n g g e t r a g e n w i r d . D a s C A P hat als T h i n k T a n k d u r c h V e r a n s t a l t u n g e n u n d S c h r i f t e n , e t w a d u r c h die Hera u s g a b e des I n f o - D i e n s t e s Spotlight, die K o n v e n t s a r b e i t s t n d i g begleitet u n d zu b e e i n f l u s s e n v e r s u c h t . M i t a r b e i t e r im K o n z e r n B e r t e l s m a n n ist a u c h der einflussreiche C D U - E u r o p a a b g e o r d n e t e E l m a r B r o k . E r ist V o r s i t z e n d e r des A u s s c h u s s e s fr A u e n - u n d Sicherheitspolitik des E u r o p i s c h e n Parlam e n t s u n d w a r K o n v e n t s m i t g l i e d . A l s einer v o n z w e i P a r l a m e n t s v e r t r e t e r n w a r er bereits an d e n V o r a r b e i t e n d e r 1997 in A m s t e r d a m u n d 2000 in N i z z a b e s c h l o s s e n e n V e r t r g e beteiligt g e w e s e n . A u c h d e r R e g i e r u n g s k o n f e r e n z , die d e n K o n v e n t s e n t w u r f im H e r b s t 2003 berarbeitete, g e h r t e er als einer v o n z w e i Berichterstattern des E u r o p i s c h e n P a r l a m e n t s an. 11 12 13 14 W e r n e r W e i d e n f e l d , a . a . O . , S.3. W e r n e r W e i d e n f e l d , a . a . O . , S.55. W e r n e r W e i d e n f e l d , a . a . O . , S.18. F r a n k D e p p e b e s c h r i e b m i t d i e s e m B e g r i f f einen U m s c h l a g v o n d e r M a a s t r i c h t - E u p h o r i e i n e i n e n n e u a u f k o m m e n d e n >Europessimismus< bzw. i n eine >Perplexitt< E u r o p a s (...), die sich z u g l e i c h in e i n e r n e u e n U n s i c h e r heit b e r d e n w e i t e r e n W e g d e r Integration verdichtet. V g l . : F r a n k D e p p e , D e u t s c h e Politik v o r M a a s t r i c h t II, in: I n t e r n a t i o n a l i s i e r u n g , F i n a n z k a p i t a l , M a a s t r i c h t II, F r a n k f u r t / M . , 1996, S.80. 15 V g l . P h i l i p p e D o n c k e l , V o l k s a b s t i m m u n g e n - z u m E r f o l g v e r u r t e i l t , in: L e M o n d e d i p l o m a t i q u e , N o v e m b e r 2003. 16 W h r e n d S P D u n d C D U e i n e n V o l k s e n t s c h e i d b e r die E U - V e r f a s s u n g v o n A n f a n g a n m e h r h e i t l i c h a b l e h n t e n , s p r a c h e n sich z u n c h s t d e r C S U V o r s i t z e n d e Stoiber, die F D P u n d a u c h einzelne P o l i t i k e r d e r G r n e n w o h l e h e r aus w a h l t a k t i s c h e n G r n d e n f r eine s o l c h e A b s t i m m u n g a u s . A u c h die P D S b e f r w o r t e t eine B e f r a g u n g . I n der z u d i e s e r F r a g e a b g e h a l t e n e n B u n d e s t a g s d e b a t t e g l a u b t e v o r a l l e m der e h e m a l i g e C D U - G e n e r a l s e k r e t r H i n t z e v o r einer V o l k s b e f r a g u n g w a r n e n z u m s s e n , d a sie n u r eine B h n e fr Sektierer u n d R a n d a l i e r e r w r e . V g l . F A Z v o m 0 7 . 1 1 . 0 3 , B u n d e s t a g gegen Volksabstimmung. 17 D i e W a h l b e t e i l i g u n g w a r i m W a h l k r e i s L i v e r p o o l R i v e r s i d e m i t 10,3 P r o zent a m n i e d r i g s t e n . Q u e r b e r G r o b r i t a n n i e n v e r t e i l t w a r e n die 20 S t i m m b e z i r k e mit der g e r i n g s t e n B e t e i l i g u n g b e r w i e g e n d Innenstadtbezirk e , w o L a b o u r traditionell stark ist. Vgl. M a u r e e n A n d e r s o n , L e k t i o n e n aus d e m k a t a s t r o p h a l e n W a h l a u s g a n g fr N e w L a b o u r , in: P D S - I n t e r n a t i o n a l 3 / 1 9 9 9 .

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Vgl. W i r t s c h a f t s w o c h e v o m 25.09.03, S . 1 6 .

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19 Vgl. zur E n t w i c k l u n g der Beteiligung an den W a h l e n zum E u r o p i s c h e n Parlament: D a v i d J u d g e und D a v i d Earnshaw, T h e E u r o p e a n Parliament, Houndsmills/Hampshire and N e w York, 2003, p.75-80. 20 Dies sollte sich bei den Prsidentschaftswahlen 2002 mit dem berraschenden E r f o l g v o n Le Pen noch einmal wiederholen. In einer A n a l y s e des Ergebnisses des ersten Wahlgangs hie es: Bezeichnend ist dabei, dass die Liste der Departements, in denen der FN-Vorsitzende 2002 die grten Erfolge erzielt, j e n e r entspricht, die sich 1992 gegen den Vertrag v o n Maastricht aussprachen. So zhlen zu den 25 Departements mit Le Pen an der Spitzenposition 21 D p a r t e m e n t s , in d e n e n das N e i n zum Maastrichter Vertrag eine M e h r h e i t erzielte. D e r e x t r e m e n R e c h t e n ist es damit erfolgreich gelungen, die Europakritiker anzuziehen. Vgl., in: F A Z , Geschlossene Gesellschaft v o m 30.04.02. E r k l r u n g zur Z u k u n f t der E u r o p i s c h e n U n i o n des E u r o p i s c h e n Rates v o n L a e k e n v o m 14./15.12. 2001, D o k . SN 300/1 (DE), A n l a g e 1. D i e Erklr u n g besitzt mehr die Form eines Essays als eine przise Aufgabenbeschreib u n g der A r b e i t des mit ihr eingesetzten Konvents zur Z u k u n f t Europas. ber weite Strecken besteht sie aus Fragen, die sich offensichtlich der Europische R a t selbst stellte. J r g e n H a b e r m a s , W a r u m b r a u c h t E u r o p a eine V e r f a s s u n g ? in: D i e Zeit, Nr. 27, 2001. 23 T h o m a s O p p e r m a n n , Eine V e r f a s s u n g fr die E u r o p i s c h e U n i o n , in: Deutsches Verwaltungsblatt, H e f t 18, 2003, S.1165. F A Z v o m 01.06.01, E u r o p i s c h e s P a r l a m e n t fordert Z u s a g e n fr Verfassungs-Konvent. D i e deutschen Bundeslnder hatten sich nach der Regierungskonferenz v o n Nizza auf einem S o n d e r t r e f f e n der E u r o p a m i n i s t e r k o n f e r e n z am 20. A p r i l 2002 auf ein E c k p u n k t e - P a p i e r verstndigt, das neben der K o m p e t e n z p r o blematik auch die Frage des Status der Grundrechtecharta sowie der knftigen S t e l l u n g der R e g i o n e n in der EU behandelte, v g l . E U - A u s s c h u s s des Bundesrates Drs. Nr. 2011. E r k l r u n g zur Z u k u n f t der U n i o n , Schlussakte der R e g i e r u n g s k o n f e r e n z zum Vertrag v o n Nizza v o m 28. Februar 2001; B G B l . 2002 II, S.1666. 27 E r k l r u n g zur Z u k u n f t der E u r o p i s c h e n U n i o n des E u r o p i s c h e n Rates von Laeken, a.a.O. E r k l r u n g zur Z u k u n f t der E u r o p i s c h e n U n i o n des E u r o p i s c h e n Rates von Laeken, a.a.O. E r k l r u n g zur Z u k u n f t der E u r o p i s c h e n U n i o n des E u r o p i s c h e n Rates von Laeken, a.a.O. Z u r A r b e i t s w e i s e dieses K o n v e n t s vgl. S y l v i a - Y v o n n e K a u f m a n n (Hrsg.), G r u n d r e c h t e c h a r t a der E u r o p i s c h e n U n i o n , M i t g l i e d e r und B e o b a c h t e r des K o n v e n t s berichten, Berlin 2001. A l l e r d i n g s ist die G r u n d r e c h t c c h a r t a bis heute nicht in K r a f t getreten. A l s

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Z U R E N T S T E H U N G DES V E R F A S S U N G S V E R T R A G E S

Teil I I des v o r g e s e h e n e n V e r t r a g s b e r eine V e r f a s s u n g f r E u r o p a h n g t ihr S c h i c k s a l n u n v o n d e m n o c h o f f e n e n A u s g a n g des Streits b e r ihn ab. 32 N a c h der E r k l r u n g v o n L a e k e n sollte der K o n v e n t aber n u r die V o r a r b e i t fr eine R e g i e r u n g s k o n f e r e n z leisten. D o r t h e i t es: Im H i n b l i c k a u f eine m g l i c h s t u m f a s s e n d e u n d m g l i c h s t t r a n s p a r e n t e V o r b e r e i t u n g d e r nchsten R e g i e r u n g s k o n f e r e n z hat der E u r o p i s c h e R a t b e s c h l o s s e n , einen K o n v e n t e i n z u b e r u f e n , d e m die H a u p t a k t e u r e der D e b a t t e b e r die Z u k u n f t der U n i o n angehren. Vgl. E r k l r u n g zur Z u k u n f t der Europischen U n i o n des E u r o p i s c h e n R a t e s v o n L a e k e n , a . a . O . 33 b e r die R o l l e der V e r t r e t e r d e r B e i t r i t t s l n d e r h e i t e s i n d e r E r k l r u n g v o n L a e k e n : Die B e w e r b e r l n d e r w e r d e n u m f a s s e n d a n d e n B e r a t u n g e n des K o n v e n t s beteiligt. Sie w e r d e n i n g l e i c h e r W e i s e w i e die M i t g l i e d s t a a ten v e r t r e t e n sein u n d a n d e n B e r a t u n g e n t e i l n e h m e n , o h n e freilich e i n e n K o n s e n s , d e r sich z w i s c h e n d e n M i t g l i e d s t a a t e n a b z e i c h n e t , v e r h i n d e r n z u k n n e n . V g l . E r k l r u n g zur Z u k u n f t d e r E u r o p i s c h e n U n i o n des E u r o pischen Rates v o n Laeken, a.a.O. 34 Vgl. U l r i k e K o p e t z k y , N a c h a r b e i t e n bitte, es ist viel A r b e i t n t i g , um F r a u enrechte in der E U - V e r f a s s u n g zu v e r a n k e r n , in: Freitag 47 v o m 1 4 . n . 2 0 0 3 . 35 D o r t h e i t e s z u r A u f g a b e des P r s i d i u m s l e d i g l i c h : D e m P r s i d i u m fllt die A u f g a b e zu, A n s t e zu g e b e n , u n d es erstellt eine erste A r b e i t s g r u n d l a g e fr d e n K o n v e n t . V g l . E r k l r u n g zur Z u k u n f t d e r E u r o p i s c h e n U n i o n des E u r o p i s c h e n R a t e s v o n L a e k e n , a . a . O . 36 G i s e l a Stuart, T h e M a k i n g o f Europe's C o n s t i t u t i o n , P u b l i c a t i o n o f the Fabian Society, L o n d o n 2003, p . 1 9 . 37 A u c h die A r b e i t s g r u p p e n a r b e i t e t e n o h n e S i m u l t a n b e r s e t z u n g u n d die dort beratenen Papiere w u r d e n nur a u f Englisch bzw. F r a n z s i s c h v o r g e l e g t . D i e s war, v o r d e m H i n t e r g r u n d , dass fr die A u s s c h u s s b e r a t u n g e n des Eur o p i s c h e n P a r l a m e n t s j e d e r n o c h s o k l e i n e n d e r u n g s a n t r a g selbstverstndlich i n alle A m t s s p r a c h e n bersetzt w i r d , s c h o n ein e r s t a u n l i c h e r U m stand. 38 Vgl. E r k l r u n g zur Z u k u n f t der E u r o p i s c h e n U n i o n des E u r o p i s c h e n Rates v o n L a e k e n , a . a . O . 3g V g l . F A Z v o m 26.06.02, O r g a n i s a t i o n s e u r o p a - w i e d e r K o n v e n t m i t Brgern spricht. 40 41 Vgl. S c h l u s s e r k l r u n g des E u r o p i s c h e n J u g e n d k o n v e n t s , C O N V 205/02. E m a n u e l Richter, Altvterliches G r e m i u m mit H a n g z u m A u t o r i t a t i v e m , D e r E u r o p i s c h e K o n v e n t u n d die D e m o k r a t i e - ein r e p u b l i k a n i s c h e r A u f b r u c h fr E u r o p a ? In: F r a n k f u r t e r R u n d s c h a u v o m 18.11.02 42 In d e r ersten P h a s e der K o n v e n t s a r b e i t w u r d e n die P l e n a r s i t z u n g e n s o g a r n o c h live per Internet b e r t r a g e n . A l s die B e t e i l i g u n g s r a t e a b e r a n g e s i c h t s der e i n t n i g e n S i t z u n g e n schnell s a n k , stellte m a n dies w i e d e r ein. 43 44 Vgl. C O N V 369/o2. Vgl. C O N V 528/03.

TEIL I

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Vgl. C O N V 725/03. T h o m a s O p p e r m a n n , E i n e V e r f a s s u n g fr die E u r o p i s c h e U n i o n , a . a . O . . S.1167.

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Vgl. C O N V 489/03. b e r die B e d e u t u n g des d e u t s c h - f r a n z s i s c h e n B e i t r a g s i n d e r A r b e i t des K o n v e n t s s c h r i e b P e t e r N o r m a n i n T h e A c c i d e n t a l C o n s t i t u t i o n . T h e Stor y o f the E u r o p e a n C o n v e n t i o n , B r s s e l s 2003, p . 1 7 4 : T h e j o i n t F r a n c o G e r m a n p r o p o s a l s on the institutions w e r e to p r o v e a k e y t u r n i n g p o i n t in the life of the C o n v e n t i o n . (...) T h e text set the tone of the institutional debate for the rest of the C o n v e n t i o n .

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A n d r e a s M a u r e r , D i e M e t h o d e des K o n v e n t s - ein M o d e l l d e l i b e r a t i v e r D e m o k r a t i e ? In: Integration, 26. J g . , 2/2003, S . 1 3 1 .

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D e r L e i t u n g s s t i l v o n G i s c a r d d ' E s t a i n g ist o f t als autistisch b e s c h r i e b e n w o r d e n . Einige K o n v e n t s m i t g l i e d e r h a b e n gelegentlich die i n n d e r u n g s a n trgen e r k e n n b a r g e w o r d e n e n g e m e i n s a m e n P o s i t i o n e n m i t d e n Schlussfolg e r u n g e n des K o n v e n t s v o r s i t z e n d e n v e r g l i c h e n . Sie k a m e n d a b e i z u d e m E r g e b n i s , dass G i s c a r d d ' E s t a i n g P o s i t i o n e n des K o n v e n t s selbst d a n n unb e r c k s i c h t i g t lie, w e n n sie v o n e i n e r D r e i v i e r t e l m e h r h e i t des K o n v e n t s geteilt w u r d e n .

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B e i s p i e l h a f t f r diese P o s i t i o n sind die W o r t e v o n H a n s - D i e t r i c h G e n s c h e r im Tagesspiegel v o m 14.10.03 unter der b e r s c h r i f t Aufschnren heit A u f l s e n : Die e u r o p i s c h e n R e g i e r u n g e n sollten sich v o n d e m g e m e i n s a m e n W i l l e n leiten lassen, d e n E n t w u r f als G a n z e s z u b e w a h r e n , d e n n : W e r e i n e n Stein h e r a u s b r i c h t , b e s c h w r t die G e f a h r des Z u s a m m e n s t u r z e s des Ganzen. Aufschnren fhrt zu Auflsen.

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V g l . E r k l r u n g zur Z u k u n f t d e r E u r o p i s c h e n U n i o n des E u r o p i s c h e n Rates v o n L a e k e n , a . a . O .

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V g l . R a l f D a h r e n d o r f , E i n K o n v e n t ist k e i n P o l i t i k - E r s a t z , in: S d d e u t s c h e Z e i t u n g v o m 16.09.03.

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V g l . A r t . IV-7. Zitiert nach A n d r e a s Maurer, a.a.O. S.133. Focus v o m 17.11.03.,Wer kennt den K o n v e n t ?

Teil II Die neue institutionelle Architektur der Europischen Union


1. Das Europische Parlament - ein Papiertiger?
Eine der dem Konvent gestellten Fragen lautete, ob und wie die Rolle des Europischen Parlaments gestrkt werden sollte. Sollen wir das Mitentscheidungsrecht ausweiten oder nicht? Soll die Art und Weise, in der wir die Mitglieder des Europischen Parlaments whlen, berprft werden? Ist ein europischer Wahlbezirk notwendig oder soll es weiterhin im nationalen Rahmen festgelegte Wahlbezirke geben? Knnen beide Systeme miteinander kombiniert werden? 1 Gegenwrtig ist das Europische Parlament noch lngst kein vollwertiges Parlament und - das kann hier bereits gesagt werden - wird dies auch nach der Annahme des Konventsvorschlags nicht sein. Legt man zur Definition der Merkmale eines parlamentarischen Regierungssystems die institutionellen und sozialstrukturellen Kriterien zugrunde, wie sie sich in den parlamentarischen Systemen Europas nach 1789 entwickelt haben, fehlt es dem Europischen Parlament auch 25 Jahre nach seiner ersten Direktwahl im Jahre 1979 noch immer an elementaren Rechten, die fr dieses Regierungssystem nun einmal unentbehrlich sind.2 Es ist eben nicht so gekommen, wie es Willy Brandt, der selbst Mitglied im ersten direkt gewhlten Europischen Parlament war, glaubte vorhersagen zu knnen, dass es sich nmlich, wie jedes andere Parlament zuvor auch, seine Rechte schon selbst erkmpfen werde. Kritiker sehen in der Einfhrung der Direktwahl zum Europischen Parlament paradoxerweise sogar einen Grund fr die Entparlamentarisierung der nationalen Ebene. Bis 1979 waren die Europaabgeordneten noch an die nationalen Parlamente rckgekoppelt. Seit der Direktwahl geht selbst der europische parlamentarische Entscheidungsprozess an den nationalen Parlamenten vorbei.3 Versprechen, die damals, 1979, gegeben worden waren, etwa die

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T E I L II

volle Beteiligung des Parlaments an der europischen Gesetzgebung, wurden bis heute nicht eingelst. Und auch bei der Grndung der Europischen Union 1992 blieb der groe Durchbruch aus. Der Vertrag von Maastricht hatte wohl die Zahl der Bereiche deutlich erhht, in denen die EU Einfluss nehmen kann, dem entsprach aber nicht im gleichen Mae die Ausweitung der Mitentscheidungsmglichkeit durch das Europische Parlament. Ihm steht bis heute nicht das Recht zu, eigene Gesetzesinitiativen einbringen zu knnen. Es hat auch nur sehr schwache Mglichkeiten, auf die Exekutive durch deren Wahl und Abwahl oder an sie gerichtete Interpellationen Einfluss zu nehmen. Betrachtet man Ministerrat und Kommission einmal in ihrer Eigenschaft als Exekutive, so hat das Parlament berhaupt nur Einfluss auf die Kommission.

Ein Initiativrecht fr das Europische Parlament? ber das Recht zur Vorlage von Gesetzesentwrfen verfgt nach der gegenwrtigen Konstruktion der Union so gut wie ausschlielich die Kommission. Sie ist es, die nach dem geltenden Recht Vorschlge fr Verordnungen und Richtlinien unterbreitet. Lediglich im Bereich der Innen- und Rechtspolitik muss sie sich dieses Recht bei Entwrfen fr die dort zur Anwendung kommenden Rahmenrichtlinien mit den Mitgliedstaaten teilen. Die Rechte des Europischen Parlaments bei der Initiierung von Rechtsakten sind gering, und geht es nach dem Konventsentwurf, so sollen sie auch gering bleiben. Das Parlament kann lediglich die Kommission auffordern, Initiativen vorzulegen. Ob die Kommission dann aber einer solchen Bitte nachkommt, steht auf einem ganz anderen Blatt. Zu keinem Zeitpunkt stand im Konvent ernsthaft zur Debatte, dem Europischen Parlament das jedem wirklichen Parlament selbstverstndlich zustehende Recht zur Einbringung von Gesetzesinitiativen zu geben. Dieses Initiativrecht sollen hingegen die Brgerinnen und Brger der Union haben, vorausgesetzt, es kommen gengend von ihnen zusammen. Nach Art. I- 46 Abs. 4 knnen nmlich eine Million Brgerinnen und Brger aus einer erheblichen

DIE N E U E I N S T I T U T I O N E L L E A R C H I T E K T U R DER EU

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Zahl von Mitgliedstaaten die Kommission auffordern, geeignete Vorschlge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht der Brgerinnen und Brger eines Rechtsaktes der Union bedarf, um die Verfassung umzusetzen. Demnach htten wohl sie das Initiativrecht, nicht aber das von ihnen direkt gewhlte Parlament. Eine absurde Konstruktion.

Die Bedeutung der Mitentscheidung Die wichtigste Handlungsebene des Parlaments und zugleich sein wirksamstes Instrument, mit dem es seinen Einfluss geltend machen kann, ist das Verfahren der Mitentscheidung. Dieses in Art. 251 E G V und, inhaltlich weitgehend unverndert, in Art. III-302 des Konventsentwurfs geregelte Verfahren gibt dem Parlament in einer Reihe von Materien das Recht, als gemeinsamer Gesetzgeber am Rechtsetzungsverfahren teilzunehmen. Das Mitentscheidungsverfahren kam mit dem Vertrag ber die Europische Union 1992 in den EG- Vertrag. Durch den Amsterdamer Vertrag wurde es um einige Regelungsinhalte erweitert. Gegenwrtig fallen unter dieses Verfahren vor allem Fragen des Binnenmarktes, der Freizgigkeit der Arbeitnehmer, der Niederlassungsfreiheit, des Verkehrs, allgemeine und berufliche Bildung sowie Verbraucherschutz. Die nun vom Konvent vorgeschlagene deutliche Ausweitung des Anwendungsbereichs der Mitentscheidung ist ohne Zweifel ein Zugewinn an demokratischen Rechten fr das Europische Parlament. Es stellt sich jedoch die Frage, ob das Parlament damit bereits auf die gleiche Stufe mit der Kommission, als dem Initiator der Rechtsakte, bzw. dem Ministerrat, als dem Gesetzgeber, gestellt wird. Es kann nicht bersehen werden, dass auch weiterhin wichtige Teile der Politik der Europischen Union auerhalb wirksamer parlamentarischer Kontrolle bleiben. Dies betrifft die gesamte Agrarpolitik und die Auen- und Sicherheitspolitik. Aber auch in der Innen- und Rechtspolitik, wie etwa bei Entscheidungen ber die polizeiliche Zusammenarbeit4 , bei der Steuerpolitik und in wichtigen Fragen der Haushalts-

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politik werden dem Europischen Parlament auch in Zukunft allenfalls Anhrungsrechte zugestanden. Die Frage der Demokratisierung der Europischen Union beantwortet sich zudem nicht allein anhand der bloen Zahl der Bereiche, in denen das Europische Parlament zuknftig an der Gesetzgebung beteiligt sein soll.5 Man wrde dabei nmlich ganz aus dem Blick verlieren, wie die Entscheidungen in der Europischen Union in der Realitt zustande kommen. Die daran beteiligten Akteure verfgen eben keineswegs ber gleiche Ausgangsbedingungen. Um die tatschlichen Einflussmglichkeiten des Europischen Parlaments auf die europische Gesetzgebung erfassen zu knnen, muss bercksichtigt werden, dass dem Parlament nicht nur das Initiativrecht fehlt, sondern vor allem das Recht, ber die Spitze der Exekutive, ber den Prsidenten der Kommission, zu entscheiden.

Die Debatte ber die Wahl des Kommissionsprsidenten Entsprechend dem in Nizza festgelegten Verfahren benennt der Europische Rat nach Art. 214 E G V den Kommissionsprsidenten, und diese Benennung bedarf der Zustimmung des Europischen Parlaments. Die anschlieend vom Kommissionsprsidenten erstellte Liste der brigen Kommissionsmitglieder nimmt ebenfalls zunchst der Europische Rat mit qualifizierter Mehrheit an. Der Prsident und die brigen Kommissionsmitglieder stellen sich schlielich als Gesamtkollegium dem Votum des Europischen Parlaments. Dessen Rechte beschrnken sich demnach allein darauf, die zuvor vom Europischen Rat ausgewhlten Kandidaten besttigen oder ablehnen zu knnen. Die Forderung nach der Wahl der Kommission, zumindest aber ihres Prsidenten durch das Europische Parlament stellte eine der wichtigsten Forderungen der Europaparlamentarier im Verfassungsprozess dar. Die in Nizza festgelegte Regelung wurde denn auch bereits im Vorfeld des Konvents von ihnen mit breiter Mehrheit scharf kritisiert und als einer der (dort) ungelsten Punkte angesehen, die fr eine demokratischere und effizientere Arbeitsweise der Organe der Union unerls-

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slich sind und daher auf die Tagesordnung der Reform der Vertrge gesetzt werden mssen.6 Von den Regierungen der Mitgliedstaaten wurde diese Forderung hingegen sehr unterschiedlich bewertet. Whrend sich die Bundesrepublik und auch eine Reihe kleinerer Lnder frhzeitig auf eine Wahl des Kommissionsprsidenten durch das Parlament festlegten, wurde dies von Grobritannien, Spanien und Frankreich von Beginn an abgelehnt. Die Alternativen in dieser Frage hatte bereits Auenminister Fischer in seiner Grundsatzrede an der Humboldt-Universitt deutlich gemacht: Entweder entscheidet man sich fr die Fortentwicklung des Europischen Rats zu einer europischen Regierung, das heit, die europische Regierung wird aus den nationalen Regierungen heraus gebildet, oder man geht, ausgehend von der heutigen Kommissionsstruktur, zur Direktwahl eines Prsidenten mit weitgehend exekutiven Befugnissen ber.7 Die Frankfurter Allgemeine Zeitung kommentierte: Fischer lie schon damals keinen Zweifel daran, dass er das Modell der Wahl des Kommissionsprsidenten bevorzuge. Offen blieb, ob tatschlich eine Direktwahl in Frage komme oder nicht vielmehr eine Wahl durch das Europische Parlament.8 Und ber die Planungen im deutschen Auswrtigen Amt wusste sie zu berichten: Dort liebugelt man mit der Idee, das Europische Parlament solle nicht nur das Recht zur Prsidentenwahl zugesprochen bekommen, sondern gleich das zu seiner Abwahl dazu. Gedacht wird an ein konstruktives Misstrauensvotum in Anlehnung an das deutsche Regierungssystem.9 Die deutschen Mitglieder im Konvent untersttzten diese Position. Alle schlssen sich einer entsprechenden Initiative des damaligen Konventsmitglieds Peter Glotz an. Er selbst lie sich in der Auseinandersetzung ber diese Frage sogar zu der Bemerkung hinreien, dass es hier darum gehe, ob in Europa der Geist Metternichs oder der Geist Monnets herrsche.10 Dass es fr die deutsche Seite schwierig werden wrde, ihre Position im Konvent durchzusetzen, darauf deutete bereits eine uerung von Giscard d'Estaing im Spiegel vom Oktober 2002 hin. Auf die Frage, ob der Kommissionsprsident vom Europischen Parlament gewhlt und so demokratisch legitimiert werden solle, hatte er geantwortet: Es

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geht nicht unbedingt um die Wahl. Am Ende wird das Parlament ein letztes Wort haben. Wichtiger aber ist der vorausgehende Auswahlprozess im Rat fr den besten Mann oder die beste Frau, der oder die am besten das europische Allgemeinwohl vertreten kann.11 Und in einem Anfang Oktober 2002 vorgelegten Positionspapier der Mitglieder der europischen Sozialdemokraten im Konvent war erst gar kein Vorschlag fr die Wahl des Kommissionsprsidenten enthalten.12 Angesichts dieser, sich bereits frh abzeichnenden Schwierigkeiten verwundert es nicht, dass die deutschen Unterhndler einen Kompromiss mit ihren franzsischen Partnern suchten. Im Januar 2003 verstndigten sich Schrder und Chirac auf einen gemeinsamen Vorschlag zur institutionellen Architektur. Von ihren beiden Auenministern wurde dieses Kompromisspapier umgehend in den Konvent eingebracht. 13 Darin heit es u.a. zum Wahlverfahren der Kommission: Die Kommission und ihr Prsident werden im Anschluss an die Europawahlen ernannt. Nach der Wahl des Prsidenten der Kommission durch das Europische Parlament mit einer qualifizierten Mehrheit seiner Mitglieder wird dieser durch den Europischen Rat, der mit qualifizierter Mehrheit beschliet, besttigt. Das in Nizza vereinbarte Verfahren sollte demnach umgedreht werden. Fortan sollte erst das Parlament entscheiden und der Rat seine Entscheidung lediglich besttigen. Allerdings sollte es nur mit einer qualifizierten Mehrheit whlen knnen, was unter den gegenwrtigen politischen Verhltnissen allein mit Hilfe einer groen Koalition aus Konservativen und Sozialdemokraten zu erreichen ist. Im Gegenzug zu diesem franzsischen Einschwenken auf die Position der Bundesrepublik gab die deutsche Seite bei der franzsischen Forderung nach Schaffung des Amtes eines Prsidenten fr den Europischen Rat nach. Ein Vorschlag allerdings, der unter den Mitgliedern des Konvents wohl zu keinem Zeitpunkt eine Mehrheit hatte. Doch die deutsch-franzsische Verstndigung lie die generellen Gegner einer Wahl des Kommissionsprsidenten durch das Parlament nicht ruhen. Ende Februar 2003 verstndigten sich die britische und die spanische Regierung bei einem Gipfeltreffen auf alternative Vorschlge. Den britisch-spanischen Standpunkt legten die beiden Konventsmitglieder Ana Palacio und Peter Hain in einem gemeinsamen Dokument

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dem Konvent vor.14 Danach sollte zunchst der Rat den Kommissionsprsidenten ernennen, anschlieend wrde ihn das Parlament whlen drfen. Es sollte demnach in etwa bei dem in Nizza vereinbarten Vorgehen bleiben.15 Tatschlich sieht das nun vom Konvent in Art. I-26 vorgesehene Verfahren zur Wahl des Kommissionsprsidenten dem spanisch-britischen Vorschlag sehr hnlich. Lediglich eine Bezugnahme auf das Ergebnis der Wahlen zum Europischen Parlament kam hinzu. Der vorgeschlagene Text des Artikels lautet nun in Absatz 1: Unter Bercksichtigung der Wahlen zum Europischen Parlament schlgt der Europische Rat diesem im Anschluss an entsprechende Konsultationen mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten fr das Amt des Prsidenten der Kommission vor. Das Europische Parlament whlt diesen Kandidaten mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Erhlt dieser Kandidat nicht die Mehrheit, schlgt der Europische Rat dem Europischen Parlament innerhalb eines Monats einen neuen Kandidaten vor, wobei dasselbe Verfahren wie zuvor angewandt wird. Formal blieb man damit zwar auf der Linie des deutsch-franzsischen Kompromisses, nach dem das Parlament whlen kann. Hinzugekommen war nur die kleine aber entscheidende Einschrnkung, dass diese Wahl lediglich ber einen einzigen Vorschlag des Rates stattfinden soll. Nun rchte sich, dass Berlin das Wahlverfahren im deutschfranzsischen Kompromiss nicht hatte festlegen lassen. Giscard d'Estaing hat dieses Versumnis listig ausgenutzt. (,..)16 Jetzt war auch klar, was er gemeint hatte, als er im Spiegel-Interview davon sprach, dass wichtiger als die Wahl der vorausgehende Auswahlprozess im Rat fr den besten Mann oder die beste Frau (sei), der oder die am besten das europische Allgemeinwohl vertreten kann.17

Die Bedeutung der Wahl des Kommissionsprsidenten Der groe Raum, den die Behandlung des Wahlverfahrens in der Konventsberatung einnahm ist ein Hinweis darauf, dass es sich dabei keineswegs um eine untergeordnete juristische Frage handelte. Es war

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womglich die entscheidende Frage bei der Gestaltung der institutionellen Architektur der Union und bei der Bestimmung des knftigen Verhltnisses zwischen dem Europischen Parlament und den anderen Institutionen der EU. Diese Entscheidung war auch wichtiger als jene, in welchen Angelegenheiten das Parlament zuknftig Mitentscheidungsrechte erhalten soll und wichtiger noch als die Ablehnung eines Initiativrechts fr das Parlament. Die Bedeutung der Wahl der Exekutive durch das Parlament ergibt sich aus der Analyse des Ablaufs des Gesetzgebungsverfahrens, wie es sich historisch in den reprsentativen Demokratien entwickelt hat. 18 Denn obwohl die Parlamente generell das Recht besitzen, von sich aus eigene Gesetzesinitiativen einzubringen, und etwa im Bundestag auch regelmig alle Fraktionen zu den wichtigsten Gesetzesvorhaben eigene Vorlagen einreichen, geht dieses Recht in der Realitt immer strker auf die Exekutive ber. Grund dafr ist die starke Position der Verwaltung, die aus der Vollzugspraxis die notwendigen nderungen und Anpassungen benennt und im Vorfeld der Initiative Alternativen materiell prft und abklrt. Dem vorgelegten Entwurf geht in aller Regel eine Vielfalt verwaltungsinterner Konsultations- und Koordinierungsprozesse voraus. Das parlamentarische Verfahren setzt nicht auf unbestelltem Feld an. Hier deutet sich bereits an, dass die Initiative heute weitgehend auf die Regierungen bergegangen ist - selbst dort, wo sie formell kein Recht dazu hat: In den U S A entstehen 50% der Entwrfe in der Exekutive; von denen, die erfolgreich sind, initiiert sie 80%. Noch strker hat im parlamentarischen Regierungssystem Grobritanniens die Regierung die Klinke in die Hand genommen.19 Auch im Deutschen Bundestag bringt die Regierung regelmig etwa die Hlfte aller Gesetzesentwrfe ein, unter den verabschiedeten stammen sogar mehr als 2/3 von ihr.20 Auf den ersten Blick spricht also manches dafr, dass das auf der europischen Ebene praktizierte Verfahren, bei dem die Kommission als Quasi-Exekutive alle Gesetzesvorhaben initiiert, daher gar nicht so ungewhnlich ist, zumal ihre mehr als 15.000 Beamten ein klares bergewicht gegenber den nur ca. 2.500 des Europischen Parlaments besitzen. Hinzu kommt, dass nur die Kommission ber einen hinrei-

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chenden berblick ber die Entwicklung in den Mitgliedslndern verfgt, nur sie kann den regelmigen Kontakt mit Initiativen, Nichtregierungsorganisationen und verschiedensten Lobbygruppen halten. Nur sie allein hat die Mittel und auch das Personal, um Konsultationen durchzufhren und um Anhrungen abzuhalten. Selbst fr speziellste Fragen unterhlt sie eigene Referate. Bei den Fraktionen des Europischen Parlaments mssen dagegen nicht selten ein bis zwei Mitarbeiter ganze Politikbereiche abdecken. Im Ergebnis kommt es dann bei den Beratungen ber die Kommissionsvorschlge im Parlamentsausschuss und im Plenum, selbst in den Bereichen, in denen das Parlament ein Mitentscheidungsrecht besitzt, oft nur zu einigen zweitrangigen Abnderungen der von der Kommission ausgearbeiteten Vorlagen. Ihre faktische bermacht im Gesetzgebungsverfahren ist schlicht erdrckend. Doch fr den Bundestag kann aus einer vergleichbaren personellen und materiellen Unterlegenheit gegenber den Ministerialbrokratien keineswegs auf eine solche Ohnmacht geschlossen werden, wie sie das Europische Parlament empfindet. Denn anders als dort gilt hier, die enge Verschmelzung von Regierung und Parlamentsmehrheit zur politischen Funktionseinheit. (...) Die Statistik (ber die erfolgreich eingebrachten Gesetzesentwrfe) sagt kaum etwas anderes, als dass sich eine parlamentarische Parteiregierung bei der gesetzgeberischen Umformung ihrer Ordnungsvorstellungen des Exekutivapparats bedient, also dessen Kompetenz bei der Rechtskonkretisierung in Anspruch nimmt. (...) Die Statistik sagt nichts aus ber die konkrete politische Herkunft einer Initiative. Zum Beispiel ist es durchaus nicht selten, dass eine Regierungsvorlage auf entsprechende Anforderungen der Mehrheit zurckgeht, die Regelungsbedarf in einer gewissen Richtung anmeldet, ohne zugleich selbst eine Formulierung im Detail erarbeiten zu wollen, sich gleichsam auf politische Fhrung beschrnkend. Jedenfalls deckt das parlamentarische Regierungssystem einen Wandel des Parlamentsverstndnisses, nach welchem die Abgeordneten zwar Gesetze beraten und verabschieden, aber nicht notwendigerweise die Vorlagen selbst ausarbeiten mssen, nachdem die Formulierungshilfe leistende Ministerialbrokratie der politischen Fhrung der Mehrheit untersteht. (...) Strker als frher werden z. B. Referentenentwrfe

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heute von vornherein durch partei- und koalitionspolitische Vorgaben auf der ministeriellen Fhrungsebene vorgeprgt. Zustzlich bestehen entsprechende Einflussmglichkeiten auch in jenem Stadium, in dem Referenten- zu Kabinettsentwrfen umgeformt werden.21 Die Wahrnehmung dieser Rolle ist aber an institutionelle Voraussetzungen gebunden: Hochdifferenzierte Arbeitsteilung durch das Ausschusssystem, fast mehr noch durch die fraktionsinterne Organisation der Willensbildung in Arbeitskreisen und Arbeitsgruppen, entsprechende Spezialisierung der Abgeordneten und eine inzwischen durchaus ansehnliche Infrastruktur gewhren ihm (dem Bundestag) die Mglichkeit dazu. (...) Die entscheidungsprgende Wirkung der Beschlussempfehlung der Ausschsse geht von der bereinstimmung zwischen Ministerialbrokratie und den Ausschussexperten der regierenden Mehrheit aus. Diese bereinstimmung wird aber nicht erst hergestellt, wenn ein Gesetzentwurf das formale parlamentarische Verfahren erreicht hat, sondern bereits vorher in informellen Kontakten.22 Diese Situation trifft grundstzlich auf alle reprsentativen Parlamentssysteme Europas zu, selbst auf die Nationalversammlung Frankreichs, deren gesetzgeberische Position erheblich beschnitten und daher der Situation des Europischen Parlaments gar nicht so unhnlich ist. Andererseits bleibt (in Frankreich) die kontinentaleuropische Tradition, in den Ausschssen grndlich zu beraten und nderungen zu bewirken, unangetastet. Das legislatorische Selbstverstndnis scheint insoweit - fr Italien gilt hnliches - mit jenem im Deutschen Bundestag vergleichbar.23

Die Angst vor der Politisierung der Kommission Angesichts der hier dargestellten Unterschiede bei der konkreten Gesetzgebungsarbeit zwischen dem Europischen Parlament und den nationalen Parlamenten wird gut erkennbar, was eine Wahl des Kommissionsprsidenten durch das Europische Parlament bedeuten wrde. Es wre der Beginn einer Politisierung der Gesetzgebung und zwar bereits in der Phase ihrer Konzipierung.

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Die jeweilige Mehrheit im Europischen Parlament knnte, hnlich wie es regelmig in nationalen Parlamenten geschieht, durch die Wahl der Spitzen der Exekutive die gesamte Administration, hier die der Kommission, politisch einfrben. Eine solche Politisierung sollte aber aus Sicht der Regierungen der Mitgliedslnder, die dabei von einflussreichen Medien und Verbnden, ja selbst von einer Reihe von Europaparlamentariern im Konvent untersttzt wurden, unbedingt verhindert werden. So stellte selbst das in der deutsch-franzsischen Initiative vorgeschlagene Verfahren fr die Wahl des Kommissionsprsidenten, in dem eine absolute Mehrheit verlangt wurde, eine klare Absage an eine Politisierung der Kommission dar. In einer Analyse des Vorschlags heit es: Weder im deutsch-franzsischen Vorschlag, noch im Memorandum der Benelux-Staaten noch im gemeinsamen Papier der 16 kleineren Staaten wird die Wahl des Kommissionsprsidenten mit einfacher Mehrheit gefordert. Vorgeschlagen wird vielmehr eine qualifizierte Mehrheit bei der Wahl des Kommissionsprsidenten durch das Europische Parlament. Dies luft zwar der ursprnglichen Idee zuwider und mindert ganz erheblich das attraktivittsfrdernde Element einer echten Wahl zwischen den Spitzenkandidaten der europischen Parteienbnde. (...) Ein entsprechendes Quorum liee sich in der Regel nur durch eine grere Koalition erreichen, was das Argument erheblich schwcht, der Kommissionsprsident knnte durch einen Wahlvorgang in Abhngigkeit bestimmter einseitiger parlamentarischer Mehrheiten geraten.24 Bei der Kontroverse um das Wahlverfahren des Kommissionsprsidenten geht es also im Kern um die Verhinderung einer Politisierung der Kommission, die dazu noch abschtzig als die Herstellung einer Abhngigkeit von einseitigen parlamentarischen Mehrheiten bezeichnet wird, was nicht unbedingt als Ausdruck von Respekt vor dem Mehrheitsverfahren einer reprsentativen Demokratie betrachtet werden kann. Aber dieses Mehrheitsverfahren soll ja eben nur auf europischer Ebene nicht gelten, obgleich dort inzwischen oft wichtigere Entscheidungen ber das Schicksal europischer Brgerinnen und Brger gefllt werden als in so manchem nationalen Parlament. Die Kommission soll mitsamt ihrer beeindruckend groen Brokratie aus

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politischer Einflussnahme herausgehalten werden, was im Ergebnis nichts anderes bedeutet, als dass die mittels Wahlen ausgebte Souvernitt der europischen Vlker sich nicht auf diese zentrale Institution erstrecken soll. Dieses Ansinnen ist es, das hinter dem Wort von der Kommission als unabhngiger Motor, Wchter und ehrlicher Makler (Walter Hallstein), von der Hterin der Vertrge oder von einer nur dem Gesamtinteresse verpflichteten Kommission 25 steckt. Diese Formeln sind dazu geeignet, einen Vorhang vor das tatschliche Wirken der Kommission zu ziehen, denn natrlich ist diese alles andere als politisch neutral und unabhngig. In zahlreichen Studien wurde detailliert nachgewiesen, wie eng etwa die personellen Beziehungen zwischen fhrenden Beamten der Kommission und den Interessensvertretern der groen Industrie sind, wie zugnglich sich der Brsseler Apparat gegenber ihren Wnschen regelmig zeigt und wie eindeutig neoliberal ausgerichtet ihre Initiativen etwa in der europischen Beschftigungs- und Sozialpolitik oder bei der Kommerzialisierung der ffentlichen Dienste zur Daseinvorsorge ausfallen.26 Dass sich mittels einer Wahl des Kommissionsprsidenten mit einfacher Mehrheit im Europischen Parlament langfristig der gesamte Charakter der Union verndern knnte, darauf wurde von interessierter, wirtschaftsnaher Seite bereits in einer sehr frhen Phase der Konventsarbeit warnend hingewiesen: Auf der Suche nach einem ausgewogenen, demokratischen Vorstellungen folgenden Krfteverhltnis zwischen der EU-Kommission, dem Ministerrat und dem Europischen Parlament knnte der Konvent auch bald auf Abwege geraten. Ein Beispiel ist die fast zum Dogma herangereifte Forderung, dass der Kommissionsprsident knftig durch die Straburger Versammlung gewhlt werden solle. Das knnte zur Politisierung der EU-Exekutive mit Absprachen und Paketlsungen der Parteien fhren und damit die Unabhngigkeit der Kommission einschrnken oder gar beseitigen. Wer die Brsseler Behrde als Vorlufer einer europischen Regierung sieht, die schon heute dem politisch jeweils vorherrschenden Farbenmuster zgernd folgt, wird diesen Weg mit einigen Einschrnkungen mitgehen wollen. Eine noch mehr von den politischen Parteien abhngige Kommission knnte aber nur noch bedingt >Hterin der Vertr-

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ge< sein und leicht an das kurze Gngelband der EU-Regierungen geraten.27 Am Ende der Konventsarbeit hat sich gezeigt, dass die hier beschriebene Gefahr der Politisierung - und dies wohl nicht ganz zufllig schnell gebannt war. Die Entscheidung des Konvents gegen die freie Wahl des Kommissionsprsidenten durch das Europische Parlament war damit zugleich eine Richtungsentscheidung. Und wenn man nach einer Bestimmung fragt, die fr das Demokratiedefizit der Union schlechthin steht, dann ist es dieses vom Konvent vorgeschlagene Verfahren zur Wahl des Kommissionsprsidenten, das die Auswahlentscheidung beim Europischen Rat belsst. Noch Anfang des Jahres 2003 hatte Bundesauenminister Fischer vollmundig erklrt: Mit der Wahl des Kommissionsprsidenten durch das Europische Parlament gewinnen beide Organe: das Parlament an politischem Einfluss, die Kommission an Legitimitt. Am meisten aber gewinnt der Unionsbrger, der erstmals mit seiner Stimme bei der Europawahl Einfluss nehmen kann. Dies wird die Sicht der Brger auf die Europische Union positiv beeinflussen und den politischen Willensbildungsprozess in Europa von Grund auf neu gestalten.28 An diese groen Worte mchte der deutsche Auenminister bei den nchsten Wahlen zum Europischen Parlament im Juni 2004 mit Sicherheit nicht mehr gern erinnert werden.

2. Von Kompetenzkatalogen, Prinzipien der Subsidiaritt und Flexibilittsklauseln


Auf der Suche nach Wegen fr eine Demokratisierung der Europischen Union und zur berwindung ihres eklatanten Legitimationsdefizits wird von Kritikern des europischen Integrationsprozesses immer wieder die Strkung der nationalen und regionalen Politikebenen gefordert. Stichworte sind dabei: Schaffung eines verbindlichen Kompetenzkatalogs zur Abgrenzung der Unionsaufgaben von denen, die nationalen und regionalen Parlamenten vorbehalten bleiben sollen,

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strikte Anwendung des Subsidiarittsprinzips und Streichung der Flexibilittsklausel, die ein Ttigwerden der Union auch auerhalb ihrer eigentlichen Zustndigkeiten erlauben. Edelbert Richter fordert etwa fr eine Reform der Union: Die republikanischen Ansatzpunkte weisen in die Richtung einer dezentralen Entzerrung von supranationaler Handlungskompetenz und angesichts der Vielschichtigkeit des integrationspolitischen Handlungssystems in Richtung einer auf Vertragsniveau zurckgestuften Bindungstiefe statt in die Richtung einer exekutiven Selbstschpfung von Eigenstaatlichkeit. 29 Was fr ihn bedeutet: Ein ernstzunehmendes Gegengewicht gegen den damit aufscheinenden Staatscharakter der Europischen Union bildet lediglich die gestrkte Rolle der nationalen Parlamente.30 Doch eigentlich drfte es diese exekutive Selbstschpfung von Eigenstaatlichkeit der EU gar nicht geben. Das in Art. 5 E G V enthaltene Prinzip der begrenzten Kompetenzzuweisung, das mit dem Vertrag von Maastricht ausdrcklich in den EG-Vertrag aufgenommen wurde, ist klar und eindeutig. Danach wird die Gemeinschaft innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele ttig. Und Art. 5 Abs. 2 E G V bestimmt, dass die Gemeinschaft nach dem Subsidiarittsprinzip nur ttig (wird), sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Manahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden knnen.31 Wie der in dieser Bestimmung beschriebene Grundsatz der Subsidiaritt angewandt werden soll, darber gibt das Protokoll ber die Anwendung der Grundstze der Subsidiaritt und der Verhltnismigkeit Auskunft, das zusammen mit dem Vertrag von Amsterdam 1997 verabschiedet wurde.32 Mit der Formulierung des Art. 5 Abs. 2 E G V ist daher eigentlich ausreichend klargestellt, dass sich die Union keine Zustndigkeit selbst schaffen kann, sie besitzt demnach keine sogenannte Kompetenz-Kompetenz. Durchaus zu Recht kann man den sich daraus logisch ergebenden Ort der Prfung der Subsidiaritt nur auf der nationalen Ebene sehen. Die Prfung der Subsidiaritt hat auf nationaler Ebene stattzufinden; sie ist einer eventuellen Kompetenzbertragung denknotwendig vorgelagert. Als nachgeordne-

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te Kompetenzschranke muss sie ihren Sinn verlieren.33 Das Protokoll ber die Anwendung der Subsidiaritt sieht hingegen als Ort der Prfung die Ebene der die Rechtsnormen erlassenden europischen Institutionen vor. Der Kommission wird darin aufgetragen, vor der Unterbreitung von Vorschlgen fr Rechtsvorschriften (...) umfassende Anhrungen durchzufhren und in jedem geeigneten Fall Konsultationsunterlagen zu verffentlichen. Sie soll die Sachdienlichkeit ihrer Vorschlge unter dem Aspekt des Subsidiarittsprinzips begrnden. Auferlegt wird ihr auerdem, jhrlich einen Bericht ber die Anwendung des Art. 5 des EG-Vertrages vorzulegen.34 An dieser lediglich der Kommission auferlegten Pflicht zur Selbstprfung liegt es, dass sich an der Praxis der schrittweisen Aushhlung wichtiger Regelungsbereiche zulasten der Mitgliedslnder und ihrer Regionen auch nach Amsterdam nichts gendert hat. Die Forderungen nach einer Strkung der Subsidiarittskontrolle, nach einem Kompetenzkatalog und einer damit verbundenen Aufwertung der nationalen und regionalen Entscheidungsebenen verstummten deshalb auch nach 1997 nicht. In einer Beschlussfassung zur Kompetenzabgrenzung vom Oktober 2001 hatten die Europaminister der deutschen Bundeslnder die von ihnen angestrebte Rolle der Lnder und Regionen im europischen Einigungsprozess wie folgt beschrieben: Fr die Lnder ist neben der Gewhrleistung des Wettbewerbs von Modellen politischer und gesellschaftlicher Ordnungen und der Erhaltung der Vielfalt und des Zusammenhalts Europas die Sicherung und Erweiterung ihrer Handlungsspielrume von entscheidender Bedeutung. Neben dieser, eindeutig von der Sorge ber Behinderungen im Standortwettbewerb der Regionen bestimmten Argumentation, findet sich in der Kritik der Bundeslnder aber auch die Befrchtung, dass die ffentliche Daseinsvorsorge, also die Erbringung von Leistungen wirtschafts-, gesellschafts, sozial- oder kulturpolitischer Art mit Hilfe von staatlichen Mitteln und in ffentlich-rechtlicher Weise, weiter ausgehhlt wird. Die Bundeslnder sind deshalb der Ansicht, dass es Sache der Mitgliedstaaten (ist), die Leistungen der Daseinsvorsorge festzulegen.35

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Die Forderung nach einem Kompetenzkatalog Diese Kritik hatten die deutschen Bundeslnder bereits bei ihrer Positionsbestimmung zum Ergebnis der Europischen Ratstagung in Nizza im Dezember 2000 formuliert. Neben dem Erhalt der Daseinsvorsorge als Kompetenz der ffentlichen Hand forderten sie, in Anwendung des Subsidiarittsprinzips eine przise Kompetenzabgrenzung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten zu erreichen.36 Auch wurde die berprfung geltenden EU-Rechts darauf hin verlangt, inwieweit einzelne, zur Zeit europisch geregelte Politikbereiche auf die Ebene der Mitgliedstaaten bzw. Regionen zurckverlagert werden knnen. Der Initiative der Bundeslnder war es im wesentlichen zu verdanken, dass in der Erklrung von Nizza Zur Zukunft der Union37 folgende Auftrge festgeschrieben wurden: (die Prfung der Frage,) wie eine genauere, dem Subsidiarittsprinzip entsprechende Abgrenzung der Zustndigkeiten zwischen der Europischen Union und den Mitgliedstaaten hergestellt und danach aufrechterhalten werden kann; (die Klrung des) Status der in Nizza verkndeten Charta der Grundrechte der Europischen Union gem den Schlussfolgerungen des Europischen Rats in Kln; eine Vereinfachung der Vertrge, mit dem Ziel, diese klarer und verstndlicher zu machen, ohne sie inhaltlich zu ndern; (die Klrung der) Rolle der nationalen Parlamente in der Architektur Europas.

Nur aufgrund dieser Erklrung sahen sich die Bundeslnder berhaupt in der Lage, dem Vertrag von Nizza zuzustimmen. Und auch vor dem Gipfel von Laeken hatten sie ihre Vorstellungen noch einmal przisiert. Im Zusammenhang mit der berarbeitung der Kompetenznormen der EU forderten sie, dass das Prinzip der begrenzten Einzelermchtigung gestrkt und nicht durch allgemeine oder weit gefasste Vertragsbestimmungen ausgehhlt wird.38 Insbesondere die allgemeinen Zustndigkeiten der EU in den Fragen der Kultur und des Gesundheitswesens sollten eindeutig geregelt werden. Im Hinblick auf diese Artikel hielten die Europaminister ausdrcklich fest, dass klar-

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gestellt werden sollte, dass diese Querschnittsklauseln nur die Ausbung bestehender Kompetenzen lenken, aber weder eine eigenstndige noch ergnzende Handlungsermchtigungen begrnden sollen.39 Von den Bundeslndern kritisiert wurden darber hinaus die sehr allgemeinen Zielbestimmungen fr die Ttigkeiten der Gemeinschaft, wie sie etwa in den Artikeln 2 und 3 E G V enthalten sind. In Art. 3 1 E G V wird etwa als eine Ttigkeit der Gemeinschaft eine Politik auf dem Gebiet der Umwelt genannt. Die diese allgemeine Aussage konkretisierende Eingriffsnorm, Artikel 174 E G V ist aber selbst sehr abstrakt. In ihr heit es: Die Umweltpolitik der Gemeinschaft trgt zur Verfolgung der nachstehenden Ziele bei: Erhaltung und Schutz der Umwelt, Schutz der menschlichen Gesundheit, umsichtige und rationelle Verwendung der natrlichen Ressourcen und Frderung von Manahmen auf internationaler Ebene zur Bewltigung regionaler und globaler Umweltprobleme. Dies sind mit Sicherheit alles hehre Ziele, doch woraus besteht nun die spezifische europische Umweltpolitik? Wo endet sie, und wo beginnt der Bereich, der nur auf nationalstaatlicher bzw. regionaler Ebene zu regeln ist? Die Norm jedenfalls gibt darber keine hinreichende Auskunft. Und diese Unklarheit im Umweltbereich ist keineswegs ein Einzelfall. Ein Groteil der Normen im europischen Vertragswerk sind in ihrem Regelungsumfang ausgesprochen weit und ungenau, oft werden in ihnen nur die anzustrebenden Ziele genannt. Dies gilt etwa fr die Sozialpolitik (Art. 137 EGV), die Bildungspolitik (Art. 149 und 150 EGV), die Kulturpolitik (Art. 151 EGV), fr das Gesundheitswesen (Art. 152 EGV), fr den Verbraucherschutz (Art. 153 EGV), fr die Industriepolitik (Art. 157 EGV) und fr Transeuropische Netze (Art. 154 EGV). Diese Artikel sollen zwar nur so verstanden werden, dass sie die Ttigkeit der Mitgliedstaaten ergnzen bzw. untersttzen. Sie sind daher meist mit der ausdrcklichen Einschrnkung versehen, dass jegliche Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften ausgeschlossen ist.40 Doch mit ihrer finalen, d.h. an anzustrebenden Zielen orientierten bzw. funktionalen Ausrichtung wird der EU hier die Mglichkeit eingerumt, ihre Zustndigkeit Schritt fr Schritt auf Kosten der Mitgliedstaaten zu erweitern. Dies geschieht dann oft mittels der im

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Kontext mit der europischen Beschftigungspolitik entwickelten Methode der offenen Koordinierung. Bei einer berprfung der Rechtsakte, die in den Bereichen erlassen wurden, die allgemein den untersttzenden Manahmen zugeordnet werden, zeigt sich, dass es sich berwiegend um Entschlieungen, Empfehlungen, Aktionsprogramme und andere nicht zwingende Rechtsakte handelt.41 So hat die Kommission in ihrem Weibuch Jugend vom November 2001 ausdrcklich die Anwendung der Methode der offenen Koordinierung als hier passendes Instrument empfohlen. Und nach ihrer Auffassung soll diese Methode auch im Tourismus und in der allgemeinen und beruflichen Bildung Anwendung finden.42 Kurz vor Abschluss der Arbeit des Konvents sind, auf Initiative des stellvertretenden Konventsvorsitzenden Giuliano Amato, in den Artikel III-174 (Gesundheitswesen) und III175 (Industrie) gleichlautende Formulierungen aufgenommen worden, nach denen die Methode der offenen Koordinierung nun auch in diesen Bereichen Anwendung finden kann. Die Methode wird dort wie folgt beschrieben: Die Kommission kann insbesondere Initiativen (ergreifen), die darauf abzielen, Leitlinien und Indikatoren festzulegen, den Austausch bewhrter Verfahren durchzufhren und die erforderlichen Elemente fr eine regelmige berwachung und Bewertung auszuarbeiten. Das Europische Parlament wird in vollem Umfang unterrichtet. Mit diesen Vorschlgen entsprach der Konvent den Forderungen der Kommission, der EU auch in den nicht vergemeinschafteten Bereichen mehr Einfluss zu sichern.

Die Frage des K o m p e t e n z k a t a l o g s im Konvent Der Europische Konvent hat sich mit den von ihm vorgeschlagenen Artikeln I-9 bis I-16 ber die Zustndigkeiten auf die Forderungen nach einem Kompetenzkatalog eingelassen. Zum ersten mal wird nun nach Ausschlielicher Zustndigkeit (I-12), Bereichen mit geteilter Zustndigkeit (I-13) und nach Untersttzungs-, Koordinierungs- und Ergnzungsmanahmen (I-16) unterschieden. Der gegenwrtig geltende Art. 3 E G V wurde dafr aufgeteilt und die unterschiedlichen Kom-

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petenzen bersichtlicher geordnet. Der Forderung nach einem Kompetenzkatalog wurde damit wenigstens formal Genge getan.43 Doch es bleibt zweifelhaft, ob damit tatschlich viel gewonnen wird. Die Einzelheiten des Umfangs und der Ausbung (die Art der zulssigen Rechtsakte) mssen bei den geteilten Zustndigkeiten wie bisher schon im EG-Vertrag den Spezialregelungen zu den einzelnen Fachpolitiken, zuknftig Teil III der Verfassung, entnommen werden.44 Und hier im Teil III findet man dann auch die gegenber dem geltenden Vertrag nahezu unvernderten Artikel wieder, etwa zum Gesundheitswesen (III-179), zur Industrie (III-180) und Kultur (III-181), zur allgemeinen und berufliche Bildung und zur Jugend (III-182). Unverndert geblieben sind auch ihre finalen, d.h. an anzustrebenden Zielen ausgerichteten bzw. funktionalen Eingriffsnormen. Der Vertragsentwurf erweitert sogar noch den Bereich, in dem die EU zuknftig mit Untersttzungs-, Koordinierungs- und Ergnzungsmanahmen ttig werden kann. Hinzu kommen sollen Sport (III-182), der Katastrophenschutz (III184) und die Verwaltungszusammenarbeit (III-185). Es wurde in der Konventsarbeit bewusst darauf verzichtet, jeden einzelnen Politikbereich aufzurufen und ihn daraufhin zu berprfen, ob ein Ttigwerden der Union hier in Zukunft berhaupt noch geboten ist, oder ob vielmehr ein ausschlielicher Regelungsbereich der Mitgliedstaaten vorliegt. Das dem Konvent auferlegte Ziel, fr Klarheit, Transparenz und Brgernhe durch die Neuordnung der Vertrge zu sorgen, stand dabei im Widerspruch zu dem ihm gleichzeitig abverlangten Verzicht, die rechtliche Zustndigkeit der Union in den betreffenden Bereichen zu ndern. So beschloss die Konventsarbeitsgruppe V Ergnzende Zustndigkeiten, sich bei den untersttzenden Manahmen auf die abstrakten Aspekte zu beschrnken und auf Entscheidungen ber konkrete inhaltliche nderungen des geltenden Vertrags in diesem Zusammenhang zu verzichten.45 Der Hintergrund fr diese Zurckhaltung drfte politischer Natur gewesen sein. In der wissenschaftlichen Literatur werden die sich mit der Formulierung eines detaillierten Kompetenzkatalogs stellenden Probleme offen angesprochen. Ein Gewinn an Transparenz und Verstndlichkeit durch einen Kompetenzkatalog ist nicht von der Hand zu

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weisen. Die praktisch-politischen Schwierigkeiten der Umsetzung erscheinen aber so enorm, dass zu solchem Vorgehen nicht wirklich geraten werden kann. Hier darf nicht vergessen werden, dass Defizite des Gemeinschaftsvertrages in punkto Klarheit und Systematik nicht Ergebnis willkrlicher Ungenauigkeit sind, sondern der Schwierigkeit einer Kompromissbildung zwischen den Mitgliedstaaten geschuldet werden.46 Mit anderen Worten: Htte man diese Vertragsbestimmungen einer Generalrevision unterzogen, so wren die nicht selten faulen Kompromisse und unlauteren Hndel aus den Verhandlungsnchten von Maastricht, Amsterdam und Nizza erneut aufgerufen worden. Eine Vorstellung, vor der der Konvent zurckschreckte. Zum politischen Hintergrund gehrt aber ebenso die Befrchtung, dass mit einem Kompetenzkatalog der Union ein zu starrer Rahmen vorgegeben werden knnte, denn darin wird ein Widerspruch zu dem Erfordernis (gesehen), die Kompetenzstruktur der EU an knftige Entwicklungen anpassen zu knnen.47 Die gegenwrtige, zielorientierte Ausrichtung der ergnzenden bzw. untersttzenden Normen ermgliche hingegen eine hohe Flexibilitt und belasse dem Integrationsprozess seinen dynamischen Charakter, der von einem vertraglich festgelegten Kompetenzrahmen ausgeht, der durch das Sekundarrecht zu entwickeln and auszugestalten ist.48 In einem Vermerk des Sekretariats des Konvents wird diese Sicht ausdrcklich geteilt: Die in den ursprnglichen Vertrgen vorgesehene >funktionelle< Methode der Zuweisung von Zustndigkeiten, die auf der Existenz von Vorschriften basiert, die der Gemeinschaft zur Erfllung ihrer Ziele >funktionelle< Zustndigkeiten einrumen, ist zwar nicht so przise wie die Methode der Kompetenzverteilung nach Sachgebieten, ermglicht aber eine gewisse Anpassung der Zustndigkeiten der Union an neue, bei der Verwirklichung der Vertragsziele auftretende Herausforderungen, ohne dass auf das schwerfllige Verfahren der Vertragsrevision zurckgegriffen werden muss.49 Auf einem ganz anderen Blatt steht allerdings geschrieben, dass damit genau der Eindruck besttigt wird, den viele Brgerinnen und Brger von der heutigen Europischen Union haben, als eines Gebildes mit unscharfen Umrissen, nicht genau definierbaren Eingriffsmglichkeiten und kaum erkennbaren politischen Verantwordichkeiten.

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Die Grundstze der Verhltnismigkeit und der Subsidiaritt Die Ablehnung eines verbindlichen Kompetenzkatalogs durch den Konvent wurde auch damit begrndet, dass man stattdessen die Rolle der nationalen Parlamente bei der Subsidiarittskontrolle strken wollte. Die Arbeitsgruppe I Subsidiaritt des Konvents wurde sich daher schnell darber einig, dass die politische Ex-Ante-berwachung des Subsidiarittsprinzips in erster Linie unter Einschaltung der einzelstaatlichen Parlamente erfolgen sollte.50 Die Arbeitsgruppe IV Rolle der einzelstaatlichen Parlamente nahm diesen Gedanken auf: Die Gruppe war sich darin einig, dass die Gewhrleistung der Einhaltung des Subsidiaritts- und des Verhltnismigkeitsprinzips eine gemeinsame Aufgabe ist und dass die Kommission, das Europische Parlament, der Rat und die einzelstaatlichen Parlamente alle dafr Sorge tragen mssen, dass bei der Vorlage und der Prfung der Entwrfe von Rechtsakten das Subsidiarittsprinzip gewahrt wird. Sie war sich auerdem darber einig, dass den einzelstaatlichen Parlamenten eine wesentliche Rolle zukommen muss, indem sie zur Arbeit der EU-Gesetzgeber bei der praktischen Anwendung des Subsidiarittsprinzips beitragen.51 Damit war auch fr das Plenum des Konvents die Richtung vorgegeben. Die Kontrolle der Anwendung der Grundstze der Subsidiaritt und der Verhltnismigkeit soll in Zukunft den nationalen Parlamenten zukommen. Und sie soll ex-ante, d.h. vor Erlass des Rechtsakts, erfolgen.

Der Kongress der Vlker Europas Mit diesem Vorschlag war zugleich eine Absage an eine Reihe weiterer berlegungen verbunden. Verworfen wurde etwa die Idee, eine besondere Kammer aus Vertretern der Mitgliedslnder mit der berwachung der Einhaltung des Subsidiarittsprinzips zu betrauen.52 Abgelehnt wurde ebenso der Vorschlag, ein gemeinsames Gremium, zusammengesetzt zu gleichen Teilen aus Mitgliedern des Europischen Parlaments und Vertretern der nationalen Parlamenten, zu bilden, das

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halbjhrlich oder jhrlich zusammenkommt, um ber das europische Gesetzgebungsprogramm zu beraten. Dieser Kongress war eine Lieblingsidee des Konventsprsidenten Giscard d' Estaing gewesen. Es fand sich bereits im ersten Vorentwurf des Verfassungsvertrages als Artikel 1953 und geisterte noch lange durch die Vorschlge des Prsidiums, obschon sich, abgesehen von einigen franzsischen und britischen Konventsmitgliedern, kaum jemand so recht dafr begeistern konnte. Von Kritikern wurde der Kongress der Vlker Europas sogleich als Chinesischer Volkskongress verspottet, wohl nicht zuletzt auch deshalb, weil mit seiner Etablierung das Europische Parlament an Bedeutung verlieren wrde. Ubersehen wurde dabei allerdings, dass sowohl in der britischen als auch in der franzsischen Parlamentstradition solche gemeinsamen Kammern schon lange existieren. In Grobritannien gibt es etwa die britische Thronrede (Queen's Speach), in der regelmig die Absichten der Regierung verlesen werden. In Frankreich werden Verfassungsnderungen in einer Zusammenkunft der beiden Parlamentskammern, dem Congres, beschlossen. Entsprechend diesem Vorbild hatte der ehemalige franzsische Premierminister Lionel Jospin bereits einen Congres europeen vorgeschlagen, der aus Mitgliedern des Europischen Parlaments als auch nationaler Parlamente gebildet werden sollte und sich nicht mit Tagespolitik, sondern mit allgemeinen politischen Weichenstellungen befassen sollte. Auch Tony Blair sprach sich fr die Schaffung einer solchen zweiten Kammer aus.54 Und selbst der deutsche Auenminister hatte mal zu jenen gehrt, die ein solches Zwei-Kammer-System befrworteten. Noch in seiner Humboldt-Rede war er der Ansicht, dass die Abgeordneten der ersten Kammer zunchst Mitglieder der Nationalparlamente sein sollten, denn nur so sei gewhrleistet, dass das EP die unterschiedlichen nationalen ffentlichkeiten tatschlich zusammenfhrt.55 In seiner Eigenschaft als Mitglied des Konvents wollte Fischer von diesen Ideen allerdings nichts mehr wissen. So wurde am Ende der Vorschlag, einen aus europischen und nationalen Parlamentariern parittisch zusammengesetzten Europischen Kongress der Vlker zu schaffen, vom Konvent fallengelassen.

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Das Subsidiarittsprotokoll ber das Verfahren, wie die nationalen und regionalen Parlamente die Kontrolle der Anwendung der Grundstze der Subsidiaritt und der Verhltnismigkeit in der Praxis ausben sollen, darber gibt in Ausfhrung von Art. I-9 das neugefasste Protokoll ber die Anwendung der Grundstze der Subsidiaritt und der Verhltnismigkeit Auskunft. Danach bermittelt die Kommission alle Vorschlge fr Gesetzgebungsakte gleichzeitig den nationalen Parlamenten und dem Unionsgesetzgeber. Die entscheidende Neuerung ist in Punkt 5 des Protokolls enthalten. Danach kann jedes nationale Parlament eines Mitgliedstaats oder jede Kammer eines nationalen Parlaments binnen sechs Wochen nach dem Zeitpunkt der bermittlung eines Gesetzgebungsvorschlags der Kommission in einer begrndeten Stellungnahme (...) darlegen, weshalb der Vorschlag seines bzw. ihres Erachtens nicht mit dem Subsidiarittsprinzip vereinbar ist. Die sich fr die Kommission daraus ergebende Konsequenz ist in Punkt 6 beschrieben: Die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten mit einem Einkammersystem haben zwei Stimmen, whrend jede der beiden Kammern in einem Zweikammersystem eine Stimme hat. Wird von nationalen Parlamenten und Kammern nationaler Parlamente, die mindestens ein Drittel der Gesamtzahl der Stimmen reprsentieren, eine begrndete Stellungnahme dahin gehend abgegeben, dass ein Kommissionsvorschlag nicht mit dem Subsidiarittsvorschlag in bereinstimmung steht, so berprft sie ihren Vorschlag. (...) Nach Abschluss der Prfung kann die Kommission beschlieen, an ihrem Vorschlag festzuhalten, ihn zu ndern oder ihn zurckzuziehen. Die Kommission begrndet ihren Beschluss. Geht man einmal davon aus, dass Staaten mit einem Zweikammersystem, wie etwa Deutschland, ihre beiden Stimmen gleichgerichtet abgeben, so mssten demnach bei einer knftigen Union der 25 nicht weniger als neun nationale Parlamente zugleich Einspruch einlegen. Sie mssten dies zudem in der extrem knappen Frist von sechs Wochen tun. Drfte dies schon einem Einkammersystem schwer fallen, so ist es etwa fr den deutschen Bundesrat kaum noch zu schaffen, denn dies

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wrde bedeuten, dass sich innerhalb der sechs Wochen auch noch die Bundeslnder zu dem Vorschlag der Kommission begrndet positionieren mssten. Da es sich um ein Einspruchsrecht der Parlamente handelt, mssten sogar die Landesparlamente zuvor Stellung beziehen. Es ist schwer vorstellbar, wie dies allein technisch realisiert werden kann, zumal in der Praxis etwa wchentlich Vorschlge der Kommission eingehen wrden, wobei jeder mit einem eigenen Ablauftermin fr die Einspruchsfrist versehen wre. Ganz auf der Strecke bliebe die Beteiligung der ffentlichkeit der Mitgliedstaaten an diesen Entscheidungen. Begrndete Stellungnahmen und Einsprche der sogenannten Zivilgesellschaft, die fr die Meinungsbildung der politischen Parteien wichtig sind, knnten in diesen wenigen Wochen nicht formuliert werden. Es klingt daher wie ein Hohn, wenn das Protokoll ber die Anwendung der Grundstze der Subsidiaritt und der Verhltnismigkeit mit dem Satz beginnt: In dem Wunsch sicherzustellen, dass Entscheidungen in der Union so brgernah wie mglich getroffen werden... Da die Kommission nach Abschluss ihrer Prfung beschlieen kann, an ihrem Vorschlag festzuhalten, ihn zu ndern oder ihn zurckzuziehen, wird den Parlamenten zudem nur ein stumpfes Mittel in die Hand gegeben. Denn sollten tatschlich einmal mindestens neun Parlamente fristgem Einspruch eingelegt haben und hielte die Kommission dennoch unverndert an ihrem Vorschlag fest, so bliebe den Parlamenten nur der Weg der Klage. An ihrem einmal vorgelegten Vorschlag knnte die Kommission um so leichter festhalten, sollten sich die Einspruchsbegrndungen der Parlamente nicht decken oder gar widersprechen. Und dies drfte nicht selten der Fall sein, beraten doch die nationalen bzw. regionalen Parlamente rumlich, aber auch kulturell und sprachlich vollkommen getrennt voneinander. So werden mglicherweise im litauischen Parlament vllig andere Grnde fr einen Einspruch geltend gemacht als etwa im portugiesischen. Die Wahrscheinlichkeit, dass die Parlamente in ihren Beratungen von den Beweggrnden der anderen etwas erfahren, drfte gering sein.56 Bleibt der Einspruch eines Parlaments erfolglos, so kann es zumindest Klage vor dem Europischen Gerichtshof einlegen. Im Protokoll heit es: Der Gerichtshof ist fr Klagen wegen Verstoes eines Gesetz-

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gebungsaktes gegen das Subsidiarittsprinzip zustndig, die (...) von einem Mitgliedstaat erhoben oder gem der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsordnung von einem Mitgliedstaat im Namen seines nationalen Parlaments oder einer Kammer dieses Parlaments bermittelt werden.57 Diese Klagemglichkeit soll auch dem Ausschuss der Regionen (AdR) zustehen. Damit wird einer seit langem vom AdR selbst, aber auch vehement von den deutschen Bundeslndern vorgebrachten Forderung nach einem Klagerecht dieses Gremiums wenigstens zum Teil entsprochen. Ihm soll in Zukunft wohl nicht das generelle Klagerecht zustehen, aber eines bei den Gesetzgebungsakten, fr deren Annahme die Anhrung des AdR nach der Verfassung vorgeschrieben ist. Der Ausschuss der Regionen ist, neben dem Wirtschafts- und Sozialausschuss, ein sogenanntes Nebenorgan im Institutionengefge der Union und beteiligt sich als beratendes Gremium an der Beschlussfassung der Gemeinschaft. Er verfgt ber einen eigenen institutionellen Unterbau. Dem Ausschuss gehren 189 Vertreter regionaler und lokaler Gebietskrperschaften an, die vom Rat auf Vorschlag der Mitgliedstaaten durch einstimmigen Beschluss auf vier Jahre ernannt werden. Auf die Bundesrepublik Deutschland und die anderen groen Staaten Frankreich, Grobritannien, und Italien entfallen jeweils 24 Mitglieder. Etabliert wurde der AdR mit dem Maastrichter Vertrag zu Beginn der neunziger Jahre. Mit dem Amsterdamer Vertrag von 1997 sind seine Rechte geringfgig erweitert worden. Der AdR kann sich seitdem auch zu Fragen uern, in denen er es fr zweckmig erachtet, insbesondere wenn es um die grenzberschreitende Zusammenarbeit geht. Auch ist er vom Europischen Parlament anzuhren, wenn spezifische regionale Interessen berhrt sind. Nach dem EG-Vertrag kann er Stellungnahmen zu folgenden Themen abgeben: Zur gemeinsamen Verkehrspolitik, zur Beschftigungs- und Sozialpolitik, zur allgemeinen und beruflichen Bildung, zum ffentlichen Gesundheitswesen, zu den transeuropische Netzen, zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt sowie zur Umwelt. Dabei handelt es sich um Bereiche, in denen die EU untersttzende bzw. koordinierende Aufgaben wahrnimmt.

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Die Bedeutung des AdR wurde von Beginn an durch den Umstand beschrnkt, dass nur wenige Mitgliedslnder ber eine mit der Bundesrepublik Deutschland vergleichbare fderale Struktur verfgen. Lediglich in sterreich, Belgien, Spanien58 und mit Einschrnkungen seit kurzem auch in Grobritannien verfgen Regionen ber nennenswerte eigene legislative Befugnisse.59 Die meisten anderen Mitgliedslnder sind daher am Ausschuss der Regionen nur wenig interessiert. Das in Zukunft den Mitgliedstaaten und in eingeschrnkter Weise auch dem AdR zustehende Klagerecht vor dem Europischen Gerichtshof wirft die Frage auf, ob das Gericht berhaupt befugt sein soll, ber Verletzungen der Rechte von Mitgliedstaaten bzw. von Regionen zu entscheiden. Dies wird durchaus aus guten Grnden in Zweifel gezogen. Die Frage (der Verletzung der Grundstze der Subsidiaritt und der Verhltnismigkeit) kann der Europische Gerichtshof in Luxemburg naheliegend nicht beantworten. Er ist Gemeinschaftsorgan und hat die Vertrge autonom aus sich heraus und auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene zu betrachten. Ob die Subsidiarittsklausel des Art. 5 Abs. 2 E G V hingegen greift, setzt eine Betrachtung der Gegebenheiten in den einzelnen Mitgliedstaaten voraus. Das gerade ist aber dem Europischen Gerichtshof verwehrt. Eine berzeugende Lsung ist bei Beibehaltung des Art. 5 Abs. 2 E G V allein und ausschlielich die Errichtung des Kompetenzkonfliktgerichts auf Gemeinschaftsebene.60 Die Forderung nach einem solchen Kompetenzkonfliktgericht hatte auch das Europische Parlament in seinem Lamassoure-Bericht angeregt. Darin wurde vorgeschlagen, beim Gerichtshof eine Kammer fr Verfassungs- und Grundrechtsfragen einzurichten.61 Der Konvent hat diesen Vorschlag in seinen Beratungen aber nicht weiter verfolgt.

Die Flexibilittsklausel Eine besondere Stellung im Rechtsetzungsverfahren der Union nimmt die sogenannte Flexibilittsklausel des Art. 308 E G V ein. Mit ihrer Hilfe ist es der EU gegenwrtig mglich, im Rahmen des Gemeinsamen Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen, wenn in dem Vertrag

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die hierfr erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen sind. Da damit eine Eingriffsnorm existiert, die immer wieder dazu fhrt, dass die Union in Bereichen ttig wird, in denen sie nicht zustndig ist, wurde vor allem von skandinavischen und britischen Vertretern im Konvent gefordert, diesen Artikel ersatzlos zu streichen. Auch die deutschen Bundeslnder pldierten im Vorfeld des Konvents fr die Aufhebung des Art. 308 EGV.62 Ein Beispiel fr ein solches Ttigwerden der EU auerhalb des Vertrages ist etwa der Katastrophenschutz. Hier wurden, gesttzt auf Art. 308 EGV, ber diejahre eine ganze Reihe von Richtlinien erlassen, ohne dass die Union hier berhaupt eine eigene Zustndigkeit besitzt.63 Auf Grundlage dieses Artikels wurde aber auch eine Verordnung des Rates ber spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Manahmen zur Bekmpfung des Terrorismus erlassen.64 Da es hier um das Einfrieren von Bankguthaben des Terrorismus Verdchtiger ging, hatte man in der Kommission spitzfindig darauf geschlossen, dass hier Angelegenheiten der Banken und damit Fragen des Gemeinsamen Marktes berhrt seien und daher Art. 308 E G V als Rechtsgrundlage herangezogen werden knne. Tatschlich ist Art. 308 E G V eine der am meisten genutzten Rechtsgrundlagen der EU berhaupt. Die schwedische Regierungsvertreterin, Lena Hjelm-Wallen, hatte im Konvent eine Studie des Swedish Institute for European Policy Studies vorgelegt, nach der im Zeitraum von 1970 bis 2000 nicht weniger als 406 Legislativakte allein auf der Grundlage dieses Artikels angenommen wurden. Es handelte sich dabei um 339 Verordnungen und 67 Richtlinien.65 Im Lamassoure-Bericht des Europischen Parlaments wird sogar die Zahl von annhernd 700 Rechtsakten genannt, fr die Art. 308 E G V als Rechtsgrundlage diente.66 Wurden in den ersten Jahren vor allem Fragen der Agrarpolitik und der internationalen Handelspolitik mit seiner Hilfe geregelt, so diente er in den letzten Jahren in erster Linie als Rechtsgrundlage fr Manahmen in auenpolitischen Angelegenheiten sowie bei institutionellen und finanziellen Fragen. Und obwohl in dem untersuchten Zeitraum durch mehrere Vertragsnderungen immer wieder spezifische Rechtsgrundlagen geschaffen wurden, die die Anwendung dieser allge-

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meinen Klausel jeweils berflssig machten, ist der Art. 308 EGV keineswegs aus der Mode gekommen. In der schwedischen Studie wird festgestellt, dass er seit 1987 jhrlich in etwa gleicher Intensitt genutzt wird. Dieser umstrittene Art. 308 E G V findet sich jetzt im Verfassungsvertrag als Art. I-17 wieder. Ist aber die geltende Bestimmung noch an die Verwirklichung von Zielen im Rahmen des Binnenmarktes gebunden, so soll die knftige Flexibilittsklausel des Art. I-17 gleich fr alle Bereiche des Teils III, d.h. fr smliche konkreten Politikinhalte, anwendbar sein. Der sinnvolle Vorschlag, eine automatische Verfallsklausel (Sunset-clause) fr alle auf Grundlage dieses Artikels angenommenen Rechtsakte vorzusehen, so dass die Union zu Vertragsrevisionen gezwungen wre, mit der spezifische Ermchtigungen in den Vertrag aufgenommen werden mssten, wurde verworfen. Neu ist allerdings, dass das Europische Parlament beim Erlass eines Europischen Gesetzes auf Grundlage der Flexibilittsklausel zuvor seine Zustimmung geben muss.

Wenig realistische Vorschlge Angesichts der vom Konvent unterbreiteten Vorschlge muss bezweifelt werden, ob er damit der ihm gestellten Aufgabe, Vorschlge zu entwickeln, wie eine genauere, dem Subsidiarittsprinzip entsprechende Abgrenzung der Zustndigkeiten zwischen der Europischen Union und den Mitgliedstaaten hergestellt und danach aufrechterhalten werden kann67, am Ende gerecht geworden ist. Der Forderung nach Aufstellung eines Kompetenzkatalogs wurde nur formal Genge getan. Auf die Flexibilittsklausel zur Regelung vertraglich nicht vorgesehener Situationen wollte der Konvent auch fr die Zukunft nicht verzichten. Ihr gab er den Vorrang gegenber einer rechtsstaatlich gebotenen przisen Formulierung der Eingriffsnormen. Das vorgeschlagene Verfahren zur Kontrolle der Grundstze der Subsidiaritt und der Verhltnismigkeit durch die nationalen Parlamente fhrt nicht nur zu unberwindbaren praktischen Schwierigkeiten, es wirft auch die Frage auf, ob in einer bald aus 25 Staaten beste-

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henden Union die nationalen bzw. regionalen Parlamente jeweils fr sich allein berhaupt noch eine wirksame Kontrolle zur Wahrung ihrer Rechte ausben knnen. Es spricht viel dafr, dass dies bei einer zuknftig so groen Zahl von Mitgliedstaaten wirksam nur noch an einem gemeinsamen Ort, im gegenseitigen Austausch der Argumente mglich ist. Der am Beginn der Konventsarbeit ins Gesprch gebrachte Kongress der Vlker Europas htte hier Ansatzpunkte zur weiteren Diskussion geboten. Diese Gedanken ernsthaft weiter zu verfolgen, dazu konnte sich der Konvent aber nicht durchringen. Stattdessen hat er Lsungen prsentiert, die sich in der Realitt nicht bewhren werden.

3. Die zuknftige Stellung von Kommission, Rat und Ministerrat


Eine der wichtigsten Aufgaben des Konvents war es, Vorschlge fr den institutionellen Aufbau der Europischen Union vorzulegen, mit denen die sogenannten Left-overs, jene seit dem Vertrag von Amsterdam ungelst gebliebenen Fragen, geregelt werden sollten. Bei ihnen geht es bekanntlich um die zuknftige Gre der Kommission, das Abstimmungsverfahren im Ministerrat und um die Ausweitung der Entscheidungen dort mit qualifizierten Mehrheiten. Die Grundlage fr diese neue institutionelle Architektur bildete auch hier der Deutschfranzsische Beitrag zum institutionellen Aufbau der Union 68 , der, wie bereits erwhnt, im Januar 2003 vorgelegt wurde.

Eine verkleinerte Kommission Im Anschluss an den Beitritt der zehn neuen Staaten wird bei der dann fr November 2004 anstehenden Neuwahl der Kommission die Zahl ihrer Mitglieder auf 25 ansteigen, da nach dem Vertrag von Nizza der Kommission ein Staatsangehriger jedes Mitgliedslandes angehrt.69 Nach verbreiteter Ansicht behindert eine solch groe Zahl von Kom-

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missaren die Arbeitsfhigkeit dieses Gremiums. Einige Staats- und Regierungschefs hatten deshalb in Nizza versucht, eine Regelung durchzusetzen, nach der die Kommission im Anschluss an die EU-Erweiterung wieder verkleinert werden kann. Dies stie aber auf den entschiedenen Widerstand der mittleren und kleineren Mitgliedslnder und der in Nizza bereits mit am Tisch sitzenden Beitrittsstaaten. Sie sahen in dem national ausgewhlten Kommissar eine unverzichtbare Mglichkeit ihrer Einflussnahme auf die Entscheidungsfindung der Kommission. So erreichten die auf deren Verkleinerung drngenden Lnder, unter ihnen in erster Linie Frankreich und Deutschland, lediglich die Verabschiedung einer sogenannten Rendezvous-Klausel, was heit, dass man sich allein darauf verstndigen konnte, die Frage spter erneut aufzugreifen. Die endgltige Gre der Kommission soll erst festgelegt werden, wenn die Union 27 Mitgliedstaaten umfasst, also nach dem Beitritt von Bulgarien und Rumnien imjahre 2007. Mit dem Amtsantritt der ersten Kommission nach dem Beitritt des siebenundzwanzigsten Mitglieds soll gelten, dass die Zahl der Mitglieder der Kommission unter die Zahl der Mitgliedstaaten sinkt. Die Mitglieder der Kommission werden (dann) auf der Grundlage einer gleichberechtigten Rotation ausgewhlt, deren Einzelheiten vom Rat einstimmig festgelegt werden.70 Da aber ungewiss ist, ob sich der Rat knftig wirklich auf eine substanzielle Reduzierung der Zahl der Kommissionsmitglieder und damit auf die Straffung ihrer Arbeit wird einigen knnen, war es das Ziel des Konvents, dieses Problem jetzt zu lsen. Nach Art. I-25 Abs. 3 wird die Zahl der Kommissare auf insgesamt 15 begrenzt: Die Kommission besteht aus einem Kollegium, das sich aus ihrem Prsidenten, dem Auenminister der Union, der Vizeprsident ist, und aus dreizehn Europischen Kommissaren, die nach einem System der gleichberechtigten Rotation zwischen den Mitgliedstaaten ausgewhlt werden, zusammensetzt. Um den Staaten, die noch in Nizza hartnkkig an ihrem Kommissar festhielten, diese Reduzierung schmackhaft zu machen, wurde die Funktion des Kommissars ohne Stimmrecht geschaffen, der wenigstens fr die gleichzeitige Prsenz aller Mitgliedstaaten am Kommissionstisch sorgen soll.

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Kaum beachtet wurde bisher, dass nach dem Konventsentwurf die Stellung des Kommissionsprsidenten erheblich gestrkt wird. Ihm fllt zuknftig nach Art. I-26 Abs. 2 das Recht zu, die brigen Kommissionsmitglieder zu benennen. Er whlt dazu aus einer Liste von drei Personen aus, die jeder Mitgliedstaat erstellt. Gegenwrtig ist es nach Art. 124 E G V noch der Europische Rat, der im Einvernehmen mit dem Kommissionsprsidenten ber die auf Grundlage der Vorschlge der Mitgliedstaaten zusammengestellte Liste der Kommissare mit qualifizierter Mehrheit beschliet. Dabei sind die Vorschlge der EU-Lnder in der Regel allein ausschlaggebend. Nach den Vorstellungen des Konvents erhlt der Kommissionsprsident knftig auch die Mglichkeit, einzelne Kommissionsmitglieder entlassen zu knnen. Schlielich bekommt er nach Art. I-26 Abs. 3 Leitlinienkompetenzen, nach denen die Kommission ihre Arbeit ausfhrt. Mit diesen Vorschlgen folgte der Konvent ein weiteres Mal den Empfehlungen der Strukturkommission: Europa '96. In ihr hie es: Die Kommission sollte nach dem Ressort-Prinzip gebildet werden und nicht aufgrund nationaler Quoten. Dies lsst eine Effizienzsteigerung in ihrer Arbeitsweise erwarten. Ferner wird anstelle einer erweiterungsbedingten linearen Zunahme eine Reduzierung und vor allem eine aufgabenorientierte Anzahl der Kommissare mglich. Die Aufgabenverteilung innerhalb der Kommission nimmt der Kommissionsprsident als Teil seiner politischen Fhrungsaufgabe vor; ihm wird zudem eine Richtlinienkompetenz eingerumt.71 In einer verkleinerten Kommission, deren Mitglieder von ihrem Prsidenten ausgewhlt werden, werden sich die Kommissare kaum noch als Vertreter ihres Entsendestaates verstehen. Mit einer deutlich gestrkten Rolle des Kommissionsprsidenten und schlielich mit dem neu geschaffenen Amt des Auenministers der Union, der zugleich Vizeprsident der Kommission ist, wrde dieses Gremium schon sehr dem Bild einer klassischen Regierung hneln. Vor diesem Hintergrund fllt um so schwerer ins Gewicht, dass der Kommissionsprsident auch zuknftig nicht frei vom Europischen Parlament gewhlt werden kann. Dem Parlament wird damit weiterhin das Recht vorenthalten, diese Regierung zu whlen.

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Die Strkung des Europischen Rats

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Der Europische Rat, das Gremium der Staats- und Regierungschefs, das nach Art. I-20 der Union die fr ihre Entwicklung erforderlichen Impulse gibt und ihre allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritten festlegt, soll gestrkt, seine Arbeit gestrafft werden. Die Zahl seiner Treffen wird dazu von jhrlich zwei auf vier erhht. Um seine ungeschmlerte Arbeitsfhigkeit auch nach der Erweiterung zu gewhrleisten, soll er zuknftig nur noch aus den Staats- und Regierungschefs, dem Prsidenten der Kommission und dem neu hinzukommenden Prsidenten des Europischen Rates bestehen. Die Schaffung des Amtes eines hauptamtlichen Ratsprsidenten war im Konvent lange Zeit umstritten gewesen. Dagegen sprachen sich die Staaten aus, die - wie Deutschland - eine schnellere Integration befrworten. Aber auch die kleineren und mittleren Lnder waren dagegen. Von den Integrationisten wurde befrchtet, dass mit der Einrichtung eines solchen Amtes unweigerlich eine Konkurrenz zum Kommissionsprsidenten entsteht. Und die kleineren und mittleren Lnder sahen in ihm das Symbol eines Direktoriums der groen Mitgliedstaaten. Auch lehnten sie die damit verbundene Abschaffung der halbjhrlichen Rotation der Ratsprsidentschaft ab, da dies den Verlust von Mglichkeiten zur Beeinflussung der Arbeit des Rates bedeutet. Um angesichts dieser Widerstnde berhaupt eine Mehrheit fr den Vorschlag zu erhalten, wurden die Rechte des Ratsprsidenten schlielich arg beschnitten, so soll er etwa ber keine eigene Brokratie verfgen, sondern sich der des Generalsekretariats des Rates bedienen mssen. Auch die Schaffung eines solchen Prsidentenamtes war bereits in der Strukturkommission: Europa '96 als notwendig fr die Effektivierung politischer Fhrung im Ministerrat und Europischen Rat gefordert worden. Dazu heit es: Dieses Ziel ist mittelfristig durch die Einfhrung einer Wahlprsidentschaft zu erreichen. Anstelle der bisher praktizierten Rotation whlen die Mitgliedstaaten aus ihrer Mitte ein Mitglied zum Prsidenten der Europischen Union.72

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Der Ministerrat Der im Verfassungsentwurf zur besseren Unterscheidungsmglichkeit vom Europischen Rat zuknftig Ministerrat genannte Rat der Fachminister der einzelnen Mitgliedslnder behlt seine gesetzgeberischen und seine allgemein politischen Aufgaben, zu letzteren gehren sowohl ausfhrende wie aufsichtsfhrende Funktionen. Er ist damit weiterhin gleichzeitig Gesetzgeber und ausfhrendes Organ. Damit wird an der allen Prinzipien liberaler Gewaltenteilung hohnsprechenden Vermengung legislativer und exekutiver Funktionen festgehalten. Da nach dem Verfassungsentwurf weitere vom Ministerrat zu beaufsichtigende europische Behrden geschaffen werden sollen, wie etwa das Europische Amt fr Rstung, Forschung und militrische Fhigkeiten, wird sich diese Situation sogar noch verschrfen. Nach Art. I-49 Abs. 2 soll der Ministerrat zuknftig ffentlich tagen, wenn er ber Gesetzgebungsvorschlge bert oder beschliet. Damit will man dem Vorwurf mangelnder Transparenz begegnen. Gelegentlich war dem Rat sogar polemisch vorgeworfen worden, mit der von ihm praktizierten Art der Gesetzgebung hinter verschlossenen Tren auf einer Stufe mit den Parlamenten Chinas, Nordkoreas oder Kubas zu stehen. Es steht aber zu befrchten, dass diese Regelung von den Mitgliedstaaten wieder gestrichen wird. Bereits bei der Regierungskonferenz im Herbst 2003 bestand Einigkeit unter ihnen, dieses Zugestndnis an die kritische ffentlichkeit wieder einzukassieren.

Der Streit ber die Abstimmungsregelung im Ministerrat und Europischen Rat Der Beitritt von nicht weniger als zehn Staaten, denen mit Bulgarien und Rumnien und womglich der Trkei bald weitere folgen werden, wird die Union grundlegend verndern. Ein Berater des Konventmitglieds Erwin Teufel beschrieb diese Herausforderung wie folgt: Mit Blick auf die bevorstehende Erweiterung der EU von 15 auf 25 und mehr Mitgliedstaaten war in den neunziger Jahren klar geworden,

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dass die groe gesamteuropische Union des 21. Jahrhunderts einer neuen verfassungsmigen Ordnung bedarf, um handlungsfhig zu bleiben.73 Und unter Handlungsfhigkeit wird dabei immer auch die Wahrung des eigenen deutschen Interesses verstanden. Der Europische Rat legte im Dezember 2000 in Nizza die Regeln fr die Abstimmungen im Ministerrat und Rat neu fest. Der Einfluss der bevlkerungsstarken Staaten wurde dabei vergrert. Frankreich beharrte jedoch darauf, mit 29 der so genannten gewichteten Stimmen gleich viele wie Deutschland zu erhalten. Ebenfalls 29 bekamen Italien und Grobritannien. Polen und Spanien wurden jeweils 27 zugestanden. Nun wurde in jngster Zeit immer wieder als Skandal herausgestellt, dass Polen und Spanien noch nicht einmal zusammen ber so viel Einwohner wie Deutschland verfgen und dennoch jeweils nur zwei Stimmen weniger haben. bersehen wurde dabei allerdings, dass ihr Abstand bei der Bevlkerungszahl zu Frankreich, Italien und Grobritannien geringer ist als die Differenz der jeweiligen Bevlkerungszahl dieser drei Lnder zu Deutschland. Das Ungleichgewicht bei der Stimmenverteilung entstand also dadurch, dass in Nizza vier Lndern die gleiche Stimmenzahl von 29 gegeben wurde, obwohl Deutschland sehr viel grer als die brigen drei ist. In Nizza wurde aber auch erstmalig die Bercksichtigung des demografischen Faktors bei Abstimmungen beschlossen. Zuknftig kann ein Beschluss angefochten werden, wenn er nicht mindestens 62 Prozent der EU-Bevlkerung reprsentiert. Die Bevlkerungsquote kann aber nur angewandt werden, um Beschlsse zu verhindern, sie vermag nicht, bei Abstimmungen Stimmendefizite auszugleichen. In einer Analyse des Ergebnisses von Nizza heit es zu den Konsequenzen der Einfhrung dieses demografischen Faktors: Spielt man die verschiedenen Staatenkonstellationen durch, zeigt sich, dass die Bevlkerungsquote nur Deutschland als dem grten Mitgliedstaat zustzliche Blockademglichkeiten erffnet. (...) Unter Berufung auf das Bevlkerungserfordernis erreicht Deutschland eine Sperrminoritt schon dann, wenn es einen zweiten und einen der kleinen Staaten (auer Luxemburg) auf seiner Seite hat. hnlich verhlt es sich auch nach Aufnahme der zwlf Kandidatenlnder. Deutschland kann dann mit seinem Bevlkerungs-

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anteil Entscheidungen verhindern, wenn es die Untersttzung von zwei der drei nchst greren Staaten findet. Alle anderen Staaten brauchen hierfr mindestens drei Partner. Letztlich gleicht das demographische Netz also die deutsche Unterreprsentation bei der Stimmengewichtung wieder aus, jedenfalls im (negativen) Sinne einer Sperrminoritt.74 Der Konventsvorschlag sieht nun in Art. I-24 vor, diesen demografischen Faktor zu einer von zwei Bedingungen fr das Zustandekommen eines jeden mit qualifizierter Mehrheit gefassten Beschlusses zu machen: Beschliet der Europische Rat bzw. der Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit, so muss diese der Mehrheit der Mitgliedstaaten entsprechen und mindestens drei Fnftel der Bevlkerung der Union reprsentieren. Bei 25 Mitgliedstaaten knnen demnach bis zu 12 Staaten berstimmt werden. Bei 450 Millionen Unionsbrgern umfasst die berstimmbare Minderheit von 40 Prozent immerhin ca. 180 Millionen EU-Brger. Was wrde sich bei der Annahme dieses Konventsvorschlags konkret ndern? Nach dem geltenden Vertrag von Nizza sind fr eine qualifizierte Mehrheit erforderlich: In der auf 25 Staaten erweiterten EU mindestens 72,3 Prozent der sogenannten gewichteten Stimmen, eine Mehrheit der Mitgliedstaaten und, sollte dies von einem Mitgliedstaat verlangt werden, der Nachweis, dass die hinter dem Beschluss stehende qualifizierte Mehrheit im Ministerrat zumindest 62 Prozent der EUBevlkerung reprsentiert. Sollte die Bevlkerungszahl, wie es der Konventsentwurf nun vorsieht, als positives Kriterium an die Stelle der gewichteten Stimmen treten, so wrden sich die Machtverhltnisse zwischen den Staaten erheblich verschieben. Begnstigt wren davon die vier bevlkerungsstrksten Lnder, und hier insbesondere wiederum Deutschland. Da die Lnder Frankreich, Grobritannien, Italien und Deutschland gegenwrtig jeweils 29 gewichtete Stimmen haben, betrgt ihr prozentualer Anteil an den 345 Gesamtstimmen nach der Erweiterung nur jeweils 8,4 Prozent. Ganz anders she es hingegen aus, wenn die Bevlkerungszahl zu dem entscheidenden Kriterium wrde. Dann wrde sich allein der Anteil Deutschlands glatt auf 17 Prozent verdoppeln. Die Anteile Frankreichs, Grobritanniens und Italiens wrden sich auf immerhin

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noch jeweils ca. 12 Prozent erhhen. Da sich aber die von Spanien und Polen nur geringfgig von 7,8 auf 8 Prozent vergrern, ginge der Einfluss dieser beiden Staaten zurck. Dies ist denn auch der Grund fr ihren hartnckigen Widerstand gegen die vom Konvent vorgeschlagenen Abstimmungsregeln. Betrachtet man nun die mglichen Rckwirkungen des Konventsvorschlags auf denkbare Konstellationen bei Koalitionsbildungen im Ministerrat und Europischen Rat, so ist bereits auf einen Blick erkennbar, dass die vier Groen mit zusammen 53 Prozent bereits fast die erforderlichen 60 Prozent erreichen wrden. Fr das Zustandekommen qualifizierter Mehrheiten bedarf es aber noch der Mehrheit der Mitgliedstaaten als zweites Erfordernis. Hier besitzt jeder Staat nur eine Stimme, egal ob es sich um Malta oder um Deutschland handelt. Da die vier groen Lnder aber nur noch wenige Bndnispartner zum Erreichen der 60 Prozent-Schwelle bei der Bevlkerungszahl bentigen, werden sie bei der Suche nach einer Mehrheit der Mitgliedstaaten freier in ihrer Wahl. Nach dem Konventsvorschlag steigt daher auch die Bedeutung der kleinen Staaten, denn sie werden bei der Herstellung der einfachen Mehrheit der Mitgliedstaaten dringend gebraucht. Verlierer wren dagegen die mittelgroen Staaten, neben Polen und Spanien die Niederlande, aber auch Staaten mit jeweils rund 10 Millionen Einwohnern, wie Belgien, Griechenland, Portugal, Ungarn und die Tschechische Republik. Da mit der Einfhrung des demografischen Faktors ihr Gewicht zurckgeht, sinkt auch ihre Bedeutung als Bndnispartner. Unterscheidet man bei mglichen Mehrheiten zwischen alten und neuen Mitgliedstaaten, also zwischen der EU-15 und der zuknftigen EU-25, so knnen die alten Mitgliedslnder nach den Vereinbarungen von Nizza ihre Mehrheit noch gerade so halten. Kommen aber Bulgarien und Rumnien (EU-27) dazu, so wrden sie diese bereits verlieren. Wrde auch noch die Trkei (EU-28) Mitglied werden, so htten die gegenwrtigen EU-Lnder berhaupt keine Gestaltungsmehrheit mehr. Die neuen Mitglieder wrden andererseits die ihnen nach dem NizzaVertrag zustehende Sperrminoritt nach der Annahme des Verfassungsentwurfs verlieren. Weder in einer EU der 25, noch der 27 oder der 28 wrden sie darber noch verfgen.

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Die Abstimmungsregelungen sind fr die politischen Auseinandersetzungen in der EU von entscheidender Bedeutung, insbesondere bei der Ausfechtung der anstehenden Verteilungskonflikte. Dies gilt sowohl fr die Neuordnung der gemeinsamen Agrarpolitik als auch fr die Zukunft der Regional- und Strukturfonds. Verlieren die neuen Mitgliedstaaten ihre Sperrminoritt, so wird es fr sie sehr viel schwerer werden, etwa bei den Entscheidungen ber die Reform der Regional- und Strukturpolitik ihre Interessen zur Geltung zu bringen. Die von Transferleistungen der Union besonders abhngigen Kohsionslnder (Spanien, Griechenland, Portugal, Irland und bald auch die mittel-osteuropischen Staaten) verfgen nach der geltenden Nizza-Regelung in der EU der 25 ebenfalls noch ber eine Sperrminoritt. Sollte aber die vom Konvent vorgeschlagene Regelung Anwendung finden, so wrden auch sie sie verlieren.

Die Ausweitung der Entscheidungen mit qualifizierten Mehrheiten Die gegenwrtig vertraglich festgeschriebene Notwendigkeit der Einstimmigkeit im Ministerrat bei vielen Entscheidungen wird als ein besonderes Hemmnis fr die zuknftige Handlungsfhigkeit der Union angesehen. Die mit der Erweiterung weiter wachsende Zahl von Mitgliedstaaten vergrert naturgem die Schwierigkeit, zu einstimmigen Beschlssen zu kommen. Es war daher vorgesehen, dass sich der Konvent dieser Frage im Besonderen annehmen sollte: Die dritte Frage ist die, wie wir die Effizienz der Beschlussfassung und die Arbeitsweise der Organe in einer Union von etwa 30 Mitgliedstaaten verbessern knnen. Wie knnte die Union ihre Ziele und Prioritten besser festlegen und besser fr deren Umsetzung sorgen? Brauchen wir mehr Beschlsse mit qualifizierter Mehrheit?75 Zwar waren bereits bei den vorangegangenen Vertragsrevisionen von Maastricht, Amsterdam und Nizza immer mehr Bereiche hinzugekommen, in denen mit qualifizierten Mehrheiten im Ministerrat abgestimmt wird, der groe Durchbruch war jedoch ausgeblieben. Nach

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dem Konventsentwurf sollen nun Entscheidungen mit qualifizierten Mehrheiten gem Art. I-33 in Verbindung mit Art. III-302 zur Norm werden. Die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit wird daher auch als ordentliches Gesetzgebungsverfahren bezeichnet. Da dabei regelmig das Europische Parlament mit einbezogen ist, wird es auch Mitentscheidungsverfahren genannt. Im Konvent wurde die konkrete Frage, welche einzelnen Entscheidungen zuknftig in diesem Mitentscheidungsverfahren getroffen werden sollen, so gut wie berhaupt nicht angesprochen. Diese Dinge sind im Teil III des Entwurfs geregelt, dessen Entwurf, wie bereits dargestellt, erst kurz vor Ende der Konventsarbeit prsentiert wurde. 76 Vielfach wird befrchtet, dass zuknftige Vertragsnderungen, und damit auch eine weitere Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens angesichts von 25 und mehr EU-Staaten immer schwieriger werden, da jede einzelne Vertragsnderung ja von allen Staaten ratifiziert werden muss. Dies ist immer ein langwieriges und ein zudem ungewisses Verfahren, wie die berraschende Ablehnung des Nizza-Vertrages durch die irische Bevlkerung gezeigt hat. Es bestand deshalb vor allem im Prsidium ein groes Interesse daran, eine Regelung zu finden, mit der der Anwendungsbereich des Mitentscheidungsverfahrens ausgeweitet werden kann, ohne gleich ein offizielles Vertragsnderungsverfahren durchfhren zu mssen. In Art. I-24 wird mit der sogenannten Passarelle nun ein autonomes Vertragsnderungsverfahren vorgeschlagen. Danach kann der Europische Rat nach einem Prfungsverfahren von mindestens sechs Monaten von sich aus einstimmig einen Beschluss erlassen, wonach bisher einstimmig zu treffende Entscheidungen in den Bereich der mit qualifizierter Mehrheit zu treffenden Entscheidungen bertragen werden knnen. Damit wre dem Europischen Rat erstmals die Mglichkeit gegeben, das Entscheidungsverfahren fr einzelne Fragen von sich aus in ein anderes Abstimmungsverfahren zu berfhren, ohne zuvor den Vertrag ndern zu mssen. Vergleichbar gravierend ist die Formulierung der Erklrung fr die Schlussakte ber die Unterzeichnung des Vertrages ber die Verfassung77 , die sich mit der fiktiven Situation befasst, dass nicht alle Staaten dem Vertrag ber die Verfassung am Ende zustimmen. Haben nach

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Ablauf von zwei Jahren nach der Unterzeichnung des Vertrags ber die Verfassung vier Fnftel der Mitgliedstaaten den genannten Vertrag ratifiziert und sind in einem Mitgliedstaat oder mehreren Mitgliedstaaten Schwierigkeiten bei der Ratifikation aufgetreten, so befasst sich der Europische Rat mit der Frage. Hier wird zumindest angedeutet, dass ein Scheitern des Verfassungsvertrages aufgrund der fehlenden Ratifikation durch einen oder sogar mehrere Mitgliedstaaten von den an der Verfassung besonders interessierten Staaten nicht hingenommen werden soll. Und obwohl in der Erklrung mit keinem Wort ausgefhrt wird, worin die dann vom Europischen Rat zu ziehenden Konsequenzen bestehen knnten, knnte es darauf hinauslaufen, dass der Vertrag bzw. Teile davon in den Staaten, die ihn ratifiziert haben, in Kraft gesetzt wird. Damit wrde das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten mit einem strker integrierten Kern endgltig Wirklichkeit werden.

Anmerkungen
1 E r k l r u n g zur Z u k u n f t der E u r o p i s c h e n U n i o n des E u r o p i s c h e n R a t s v o n Laeken, a.a.O. 2 K l a u s v o n B e y m e , D i e p a r l a m e n t a r i s c h e D e m o k r a t i e , Seiten 38-51, 3 . A u f lage, W i e s b a d e n 3 4 5 Klaus von Beyme, a.a.O., S.541. Vgl. A r t . III- 1 7 1 -173. M i t dem A m s t e r d a m e r Vertrag w u r d e das Verfahren der M i t e n t s c h e i d u n g a u f 3 8 B e r e i c h e , g e g e n b e r lediglich z u v o r 1 5 n a c h d e m M a a s t r i c h t e r Vertrag, a u s g e d e h n t . G e m d e m K o n v e n t s v o r s c h l a g soll sich die A n z a h l n u n verdoppeln. 6 7 8 9 10 11 12 Vgl. E n t s c h l i e u n g des E u r o p i s c h e n P a r l a m e n t s v o m 2 9 . 1 1 . 0 1 . R e d e v o n B u n d e s a u e n m i n i s t e r Fischer am 12.05.00, a . a . O . F A Z v o m 20.07.02, D e r D o p p e l h u t . F A Z v o m 20.07.02, a . a . O . F A Z v o m 03.09.03, I r g e n d w a n n k o m m t d e r P r o f e s s o r z u m V o r s c h e i n . Spiegel 43, 2002, I n t e r v i e w mit V a l e r y G i s c a r d d ' E s t a i n g , S. 5 1 . Vgl. Priorities for E u r o p e , the P a r t y of E u r o p e a n Socialists in the C o n v e n t i on on the F u t u r e of E u r o p e , 3 O c t o b e r 2002.

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13 14 15 C O N V 489/03. C O N V 591/03. T h e UK and Spain believe he or she should be appointed by a qualified m a j o r i t y in the E u r o p e a n C o u n c i l and s u b s e q u e n t l y a p p r o v e d by the European Parliament, C O N V 591/03. A n d r e a s Wehr, S c h l a g ins K o n t o r , in: Freitag 23 v o m 30.05.03. In d e m deutsch-franzsischen Papier w a r lediglich unbestimmt v o n einer W a h l des Kommissionsprsidenten durch das Europische Parlament die R e d e gewesen, nicht aber ein Wahlverfahren dafr festgelegt w o r d e n . D e r Spiegel, a . a . O . D i e s e s V e r f a h r e n soll im F o l g e n d e n a n h a n d einer D a r s t e l l u n g v o n Heinrich O b e r r e u t e r erlutert w e r d e n . Vgl.: Heinrich O b e r r e u t e r , D a s Parlam e n t als G e s e t z g e b e r u n d R e p r s e n t a t i v o r g a n , in: Die EG-Staaten im Vergleich: S t r u k t u r e n , Prozesse, Politikinhalte, hrsg. v o n O s c a r W . G a b r i e l , B o n n 1990. Heinrich Oberreuter, a . a . O . S. 322. D i e Z a h l e n fr die 10. W a h l p e r i o d e (1983-1987) lauten w i e folgt: v o n den e i n g e b r a c h t e n G e s e t z e n t w r f e n w u r d e n v o n der B u n d e s r e g i e r u n g 53,6%, v o m B u n d e s t a g 3 5 , 1 % , v o m B u n d e s r a t 1 1 , 3 % v o r g e l e g t ; v o n den verabschiedeten G e s e t z e n t w r f e n stammten v o n der B u n d e s r e g i e r u n g 7 4 , 1 % , v o m B u n d e s t a g 1 3 , 1 % , v o m Bundesrat 10,0%. Heinrich Oberreuter, a.a.O., S.324. Heinrich Oberreuter, a.a.O., S.324. Heinrich Oberreuter, a.a.O., S-325f. M a t h i a s J o p p u n d Saskia M a t l , P e r s p e k t i v e n der deutsch-franzsischen K o n v e n t s v o r s c h l g e fr die institutionelle A r c h i t e k t u r der E u r o p i s c h e n U n i o n , in: Integration 26.Jg., 2/2003 S.104 F A Z v o m 17.12.02, Europische Zensur. Vgl. Bastiaan v o n A p e l d o o r n , Transnationale Klassen und europisches Regieren: D e r E u r o p e a n R o u n d Table of Industrialists, in: D i e K o n f i g u r a t i o n E u r o p a s , M n s t e r 2000 u n d Belen B a l a n y u.a., K o n z e r n E u r o p a , die unkontrollierte M a c h t der U n t e r n e h m e n , Z r i c h 2001. F A Z v o m 17.09.02, G e f a h r e n fr den K o n v e n t , D i e Europische Kommission zwischen politischer U n a b h n g i g k e i t u n d Politisierung. 28 29 30 Vgl. Redebeitrag v o n Bundesauenminister Fischer in der Plenarsitzung des Europischen K o n v e n t s am 21.01.2003. Vgl. E m a n u e l Richter, A l t v t e r l i c h e s G r e m i u m mit H a n g z u m Autoritativem, a.a.O. E m a n u e l Richter, A l t v t e r l i c h e s G r e m i u m mit H a n g zum A u t o r i t a t i v e m , a.a.O. Skeptisch g e g e n b e r diesem A n s a t z Fritz Scharpf: Stattdessen (gemeint ist hier die Z u l a s s u n g eines Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten - A.W.) hat man in der europapolitischen Diskussion das >Subsidia-

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rittspinzip< als A l t e r n a t i v e z u m einheitlichen E u r o p a r e c h t prsentiert - w a s j e d e n f a l l s h i e r n i c h t w e i t e r h i l f t , w o rein n a t i o n a l e L s u n g e n nicht m e h r w i r k s a m w r e n . V g l . Fritz W . S c h a r p f , W a s m a n v o n e i n e r e u r o p i s c h e n V e r f a s s u n g e r w a r t e n u n d nicht e r w a r t e n sollte, in: Bltter fr d e u t s c h e u n d internationale Politik 1/2003, S- 56 f (58). 31 E i n e h n l i c h e F o r m u l i e r u n g f i n d e t s i c h i n d e m n e u e n A r t . I-g A b s . 2:

Nach d e m G r u n d s a t z d e r b e g r e n z t e n E i n z e l e r m c h t i g u n g w i r d die U n i o n i n n e r h a l b d e r G r e n z e n d e r Z u s t n d i g k e i t e n ttig, die ihr v o n d e n M i t g l i e d staaten in d e r V e r f a s s u n g zur V e r w i r k l i c h u n g der in ihr n i e d e r g e l e g t e n Z i e l e zugewiesen w e r d e n . A l l e der U n i o n nicht in der Verfassung zugewiesenen Z u s t n d i g k e i t e n v e r b l e i b e n bei d e n M i t g l i e d s t a a t e n . 32 P r o t o k o l l Nr. 30 b e r die A n w e n d u n g der G r u n d s t z e der Subsidiaritt u n d der V e r h l t n i s m i g k e i t , Sartorius II Nr. 1 5 1 . 33 S i e g f r i e d B r o , b e r l e g u n g e n z u m g e g e n w r t i g e n S t a n d des E u r o p i s c h e n E i n i g u n g s p r o z e s s e s , in: E u r o p i s c h e G r u n d r e c h t e z e i t s c h r i f t 2002, S. 574 ff. (576). 34 35 Vgl. P u n k t 9 des P r o t o k o l l s Nr. 30 a . a . O . B e s c h l u s s d e r 30. E u r o p a m i n i s t e r k o n f e r e n z der L n d e r am 10./11. O k t o b e r 2001 i n G o s l a r , T O P 4 36 Ergebnisprotokoll der B e s p r e c h u n g der Regierungschefs der L n d e r am 15.06.00 i n B e r l i n . D r u c k s a c h e 14/511 des A b g e o r d n e t e n h a u s e s v o n Berlin, S.2. 37 38 39 40 E r k l r u n g Z u r Z u k u n f t der U n i o n v o n N i z z a , a . a . O . B e s c h l u s s der 30. E u r o p a m i n i s t e r k o n f e r e n z , a . a . O . , S. 6. B e s c h l u s s der 30. E u r o p a m i n i s t e r k o n f e r e n z , a . a . O . , S.6. So lautet beispielsweise die F o r m u l i e r u n g des A r t . 1 5 1 A b s . 5 E G V , der eine untersttzende Z u s t n d i g k e i t d e r E U i n K u l t u r f r a g e n regelt. 41 Schlussbericht der K o n v e n t s a r b e i t s g r u p p e V Ergnzende Zustndigkeiten, C O N V 375/1/02. 42 Vgl. hierzu mit weiteren N a c h w e i s e n : M i c h a e l W. Bauer/Ralf K n l l , D i e M e t h o d e der offenen K o o r d i n i e r u n g : Z u k u n f t europischer Politikgestalt u n g o d e r s c h l e i c h e n d e Z e n t r a l i s i e r u n g ? I n : A u s Politik u n d Z e i t g e s c h i c h t e Bi-2/2003,S.33ff. 43 V o n d e n d e u t s c h e n B u n d e s l n d e r n w u r d e diese N e u r e g e l u n g d e n n a u c h i n e i n e r e r s t e n , v o r l u f i g e n S t e l l u n g n a h m e a u s d r c k l i c h b e g r t . V g l . Beschluss der 36. E u r o p a m i n i s t e r k o n f e r e n z v o m 1 8 . J u n i 2003. 44 T h o m a s O p p e r m a n n , E i n e V e r f a s s u n g f r die E u r o p i s c h e U n i o n , a . a . O . , S.1172. 45 Schlussbericht der K o n v e n t s a r b e i t s g r u p p e V Ergnzende Zustndigkeiten, a . a . O . , S.10. 46 H e i n z H e t m e i e r / A n d r e a V i r g i n i a Richter, K o m p e t e n z a b g r e n z u n g in der Eur o p i s c h e n U n i o n , in: Z e i t s c h r i f t fr G e s e t z g e b u n g Z G , H e f t 4/2001, S . 295 ff. (306).

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H e i n z H e t m e i e r / A n d r e a V i r g i n i a Richter, a . a . O . , S. 298. Siegfried M a g i e r a , Z u r K o m p e t e n z n e u o r d n u n g z w i s c h e n der E u r o p i s c h e n U n i o n u n d d e n Mitgliedstaaten, in: Integration, H e f t 4/2002, S. 269 ff. (275).

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Vgl. K o m p e t e n z a b g r e n z u n g zwischen der E u r o p i s c h e n U n i o n u n d den M i t g l i e d s t a a t e n - G e g e n w r t i g e s S y s t e m , P r o b l e m s t e l l u n g u n d zu p r f e n d e O p t i o n e n , C O N V 47/02.

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V g l . S c h l u s s f o l g e r u n g e n der G r u p p e I Subsidiarittsprinzip, C O N V 286/ 02, S.3.

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V g l . S c h l u s s f o l g e r u n g e n d e r G r u p p e I V Rolle d e r e i n z e l s t a a t l i c h e n P a r l a mente, C O N V 353/02, S.10.

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V g l . S c h l u s s f o l g e r u n g e n d e r G r u p p e I , a . a . O . , S.2: Diese V e r b e s s e r u n g e n sollten die B e s c h l u s s f a s s u n g e n i n d e n O r g a n e n j e d o c h w e d e r e r s c h w e r e n n o c h i n die L n g e z i e h e n o d e r b l o c k i e r e n . D i e G r u p p e h l t d a h e r die S c h a f f u n g e i n e r mit d e r b e r w a c h u n g d e r A n w e n d u n g des S u b s i d i a r i t t s prinzips b e t r a u t e n A d - h o c - I n s t a n z nicht fr w n s c h e n s w e r t .

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Vgl. V o r e n t w u r f des V e r f a s s u n g s v e r t r a g e s , C O N V 369/02, S.3. V g l . d a z u D a n i e l T h y m , A S u p e r p o w e r , n o t a S u p e r s t a t e - D e r b r i t i s c h e B e i t r a g z u r e u r o p i s c h e n V e r f a s s u n g s t r a d i t i o n , in: I n t e g r a t i o n , 24. J g . , 4/ 2001, S.356 ff.

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R e d e v o n B u n d e s a u e n m i n i s t e r F i s c h e r a m 12.05.00, a . a . O . M i t d e r O r g a n i s a t i o n C O S A C (eine A b k r z u n g v o n C o n f e r e n c e des organes s p e c i a l i s e s d a n s les a f f a i r e s c o m m u n a u t a i r e s ) e x i s t i e r t z w a r seit 1989 die K o n f e r e n z d e r E u r o p a a u s s c h s s e d e r n a t i o n a l e n P a r l a m e n t e d e r M i t gliedstaaten d e r E U u n d des EP. D i e s e O r g a n i s a t i o n ist a b e r p e r s o n e l l w i e materiell a u s g e s p r o c h e n s c h w a c h ausgestattet u n d dient allein d e m I n f o r m a t i o n s a u s t a u s c h z w i s c h e n d e n einzelstaatlichen P a r l a m e n t e n b e r M e t h o d e n u n d E r f a h r u n g e n der j e w e i l i g e n e u r o p a p o l i t i s c h e n A r b e i t . E i n e K o o r d i n a t i on der nationalen Parlamente mit dem Ziel einer gemeinsamen Positionsf i n d u n g soll n a c h d e m W i l l e n d e s K o n v e n t s a u c h i n Z u k u n f t n i c h t z u d e n Aufgaben v o n C O S A C gehren.

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V g l . P u n k t 7 des P r o t o k o l l s b e r die A n w e n d u n g d e r G r u n d s t z e d e r S u b s i d i a r i t t u n d d e r V e r h l t n i s m i g k e i t . D i e s e s P r o t o k o l l ist d e m E n t w u r f des V e r f a s s u n g s v e r t r a g e s b e i g e f g t .

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D i e s p a n i s c h e n V e r t r e t e r i m K o n v e n t u n t e r n a h m e n allerdings aus innenpolitischen G r n d e n alles, u m d e n R e g i o n e n i m z u k n f t i g e n V e r f a s s u n g s v e r trag k e i n e zustzlichen R e c h t e z u k o m m e n z u lassen.

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E i n i g e dieser R e g i o n e n h a b e n als konstitutionelle R e g i o n e n einen Z u s a m menschluss gebildet. Ihm gehren Bayern, Katalonien, Nordrhein-Westfalen, d a s B u n d e s l a n d S a l z b u r g , S c h o t t l a n d , W a l l o n i e n u n d F l a n d e r n an.

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Siegfried B r o , a.a.O. S.577. Vgl. L a m a s s o u r e - B e r i c h t des E P v o m 16.5.2002, D o k . P E 3 1 8 . 6 5 1 . In d e r E n t s c h l i e u n g des B u n d e s r a t e s z u r K o m p e t e n z a b g r e n z u n g im R a h m e n der R e f o r m d i s k u s s i o n zur Z u k u n f t der Europischen U n i o n v o m

DIE N E U E I N S T I T U T I O N E L L E A R C H I T E K T U R DER E U

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20.12.01 h e i t es: Artikel 308 E G V ( Z u s t n d i g k e i t fr u n v o r h e r g e s e h e n e Flle) ist e n t b e h r l i c h g e w o r d e n . B e s t e h t z w i n g e n d e r H a n d l u n g s b e d a r f d e r E U , d e r b i s h e r n u r a u f d e r G r u n d l a g e v o n A r t i k e l 308 b e w l t i g t w e r d e n k o n n t e , s o sollten fr die Z u k u n f t k o n k r e t e u n d a b s c h l i e e n d e E r m c h t i g u n g e n in das V e r t r a g s w e r k mit a u f g e n o m m e n w e r d e n . 63 Z u k n f t i g soll d e r K a t a s t r o p h e n s c h u t z als e r g n z e n d e bzw. u n t e r s t t z e n d e M a n a h m e i n A r t . III-184 geregelt w e r d e n . 64 65 Vgl. E G - V e r o r d n u n g Nr. 2580/2001 v o m 27.12.01. N o t e b y M r s . L e n a H j e l m - W a l l e n T h e R e s i d u a l C o m p e t e n c e : B a s i c Statistics o n L e g i s l a t i o n w i t h a L e g a l B a s i s i n A r t i c l e 308, W o r k i n g G r o u p V , W o r k i n g d o c u m e n t 19, 03.09.02. 66 67 68 69 L a m a s s o u r e - B e r i c h t des EP a . a . O . E r k l r u n g Z u r Z u k u n f t der U n i o n v o n N i z z a , a . a . O . Vgl. C O N V 489/03. V g l . P r o t o k o l l b e r die E r w e i t e r u n g d e r E u r o p i s c h e n U n i o n des E u r o p i schen Rats v o n Nizza, Artikel 4. 70 Vgl. P r o t o k o l l b e r die E r w e i t e r u n g d e r E u r o p i s c h e n U n i o n des E u r o p i schen Rats v o n Nizza, Artikel 4. 71 72 73 74 W e r n e r W e i d e n f e l d , a . a . O . , S.44. W e r n e r W e i d e n f e l d , a . a . O . , S.44. T h o m a s Oppermann, a.a.O., S.1165. T h o m a s W i e d m a n n , D e r V e r t r a g v o n N i z z a - G e n e s i s e i n e r R e f o r m , in: E u r o p a R e c h t , H e f t 2, 2001, S.50. 75 Vgl. E r k l r u n g z u r Z u k u n f t der E u r o p i s c h e n U n i o n des E u r o p i s c h e n R a tes v o n L a e k e n , a . a . O . 76 Der K o n v e n t hat v o r allem d u r c h die Integration des 2. u n d 3. Pfeilers des Maastrichter E U - V e r t r a g e s in die V e r f a s s u n g , aber in g r o z g i g e r A u s l e g u n g des N i z z a - M a n d a t s a u c h a n e i n i g e n a n d e r e n Stellen i n T e i l III w i c h t i g e N e u r e g e l u n g e n v o r g e n o m m e n . T e i l w e i s e g e s c h a h dies i n f o r m a l u n d inhaltlich p r o b l e m a t i s c h e r W e i s e erst in letzter M i n u t e w h r e n d des >Nachsitzens< des K o n v e n t s i n d e r ersten J u l i h l f t e a . a . O . , S. 1243. 77 D i e E r k l r u n g fr die S c h l u s s a k t e b e r die U n t e r z e i c h n u n g des V e r t r a g e s ber die Verfassung w u r d e d e m V e r f a s s u n g s v e r t r a g b e i g e f g t . 2003. V g l . T h o m a s O p p e r m a n n ,

Teil III Neue Politikinhalte


1. Schritte zur Militarisierung der Union
Befragt, ob mit der Verfassung die Neugrndung Europas einhergehe, antwortete Giscard d'Estaing: Wir behalten die vertraglichen Grundlagen zum gemeinsamen Markt, zum Wettbewerb, zur Whrungsunion bei. Aber wir wagen uns auch mit Grndergeist auf neue Handlungsfelder. Etwa in der gemeinsamen Auenpolitik, bei der Verteidigung oder dem einheitlichen Recht zur effizienten Kriminalittsbekmpfung und Sicherung der Brgerrechte. Das wird wie eine Neugrndung wahrgenommen. 1 Giscard d'Estaing sah sich in bereinstimmung mit der bergroen Mehrheit der europischen Brgerinnen und Brger. 71 Prozent der in allen 15 Mitgliedstaaten Befragten seien laut Eurobarometer der Meinung, dass die Union eine gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik entwickeln solle. Und 63 Prozent befrworteten eine gemeinsame Auenpolitik. 2 Welche konkrete Auen- und Sicherheitspolitik die Union aber betreiben solle, danach hatte man nicht gefragt. Die Bemhungen des Konvents zur Strkung der europischen Auen- und Sicherheitspolitik standen lange Zeit unter einem ungnstigen Stern, denn whrend der Arbeit am neuen Verfassungsvertrag zerstritt sich die Union ber ihre Haltung zum Irakkrieg. Und so stehen denn auch die vorgeschlagenen Artikel fr die Neugestaltung der europischen Auenpolitik erst einmal nur auf dem Papier. Sie mssen vor dem ernchternden Hintergrund gelesen werden, dass bereits im geltenden Vertrag davon die Rede ist, dass sich die Mitgliedstaaten in der Auenpolitik jeder Handlung enthalten, die den Interessen der Union zuwiderluft oder ihrer Wirksamkeit als kohrente Kraft in den internationalen Beziehungen schaden knnte.3 Diese eindeutige Formulierung hat aber die Staats- und Regierungschefs Grobritanniens, Spaniens, Portugals und Dnemarks nicht daran gehindert, den USA ihre Solidaritt bei deren Aggression gegenber dem Irak zu bekunden

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und damit zugleich die Solidaritt mit den brigen EU-Staaten aufzukndigen. Sie hielten es nicht einmal fr ntig, die griechische Ratsprsidentschaft ber ihr Vorgehen auch nur in Kenntnis zu setzen.4 Der Streit hat dem Konsens ber die Strkung der militrischen Macht eines zuknftigen Europas offenbar aber nicht geschadet. Die in Konventsarbeitsgruppe Verteidigung dazu getroffenen Vereinbarungen, etwa zur Entwicklung der Rstungszusammenarbeit, wurden sowohl von Befrwortern als auch von Gegnern des Irakkrieges untersttzt. Und selbst auf dem Hhepunkt des Konflikts zwischen Atlantikern und Europern, als britische Truppen noch vor Basra lagen, schrieb der britische Auenminister Jack Straw: Wir teilen auch die Meinung, dass es noch viel Spielraum fr die Weiterentwicklung der Europischen Sicherheits-und Verteidigungspolitik (ESVP)5 gibt. (...) Und natrlich untersttze ich das von Gerhard Schrder krzlich vorgebrachte Argument, dass die EU-Mitgliedstaaten in Zukunft mehr Geld in ihr eigenes militrisches Potential investieren mssen, damit die ESVP auch Wirkung erzielen kann.6 Und die Financial Times schrieb aus Anlass des verteidigungspolitischen Gipfels von Belgien, Frankreich, Deutschland und Luxemburg am 29. April 2003 in Brssel: Lasst sie machen. Frankreich und besonders Deutschland sollten sich verpflichten, ihre militrischen Kapazitten zusammenzubringen. (...) Solch ein Erfolg wrde das Treffen rechtfertigen, das sonst von Washington, London und anderen EU-Hauptstdten bestenfalls als sinnlos und schlimmstenfalls als eine spalterische antiamerikanische Kabale angesehen werden msste.7

Der Durchbruch v o n Kln Dass zwar innerhalb der Union gravierende Differenzen ber ihre zuknftige sicherheitspolitische Rolle in der Welt existieren, nicht aber ber die immer wieder unterstrichene Notwendigkeit der Strkung der europischen Verteidigungsfhigkeiten, darber muss man sich nicht wundern, ruft man sich den Ausgangspunkt der europischen Verteidigungspolitik in Erinnerung. Es war der franzsisch-britische

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Gipfel vom 4. Dezember 1998 in St. Malo, der den Weg fr eine Militarisierung der EU freimachte. In der Abschlusserklrung dieses Treffens wurde gefordert, dass die Union in der Lage sein muss, ihre Rolle in der internationalen Arena voll und ganz wahrzunehmen. Der Rat msse in diesem Bereich Entscheidungen auf zwischenstaatlicher Grundlage treffen knnen. Die Union bentige fr die praktische Umsetzung dieser Entscheidungen eine autonome Handlungskapazitt, untersttzt von glaubwrdigen Streitkrften mit den Mitteln und der Bereitschaft, sie zu nutzen, um internationalen Krisen zu begegnen. 8 Der franzsisch-britische Gipfel von St. Malo war wiederum einer Initiative von Tony Blair zu verdanken, der ein solches Treffen zuvor auf der EU-Ratstagung am 24./25. 10. 1998 im sterreichischen Prtschach angeregt hatte.9 Erste Aussagen ber eine gemeinsame Auen- und Sicherheitspolitik waren bereits in den Vertrag von Maastricht 1992 aufgenommen worden, die dann mit dem Vertrag von Amsterdam 1997 weiter przisiert wurden. Doch erst nach der franzsisch-britischen Einigung in St. Malo wurde im Juni 1999 auf der Ratstagung in Kln mit dem Beschluss ber die Schaffung stndiger und dauerhafter Strukturen in der europischen Sicherheitspolitik der Durchbruch erzielt. Von nun an sollten in der Union Schritt fr Schritt die Fhigkeiten und die Mittel zu ihrem autonomen militrischen Handeln geschaffen werden. Dem diente die Einrichtung eines politischen und sicherheitspolitischen Komitees, eines Militrausschusses und eines Militrstabes. Auch wurde mit dem frheren NATO-Generalsekretr Javier Solana erstmals ein dem Europischen Rat verantwortlicher Hoher Vertreter fr die Gemeinsame Auen- und Sicherheitspolitik ernannt. Zugleich wurde aber ausdrcklich festgehalten, dass diese neu geschaffenen Strukturen das Handeln der N A T O nicht beeintrchtigen sollten. Im Gegenzug wurde die N A T O aufgefordert, der Union zu gestatten, bei ihren Aktionen auf NATO-Mittel und Fhigkeiten zurckgreifen zu knnen. Ein derartiges Abkommen konnte nach langen Verhandlungen schlielich auf der Kopenhagener Ratstagung am 16. Dezember 2002 abgeschlossen werden. 10 Bereits ein halbes Jahr nach dem Treffen in Kln wurden auf der

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Ratstagung von Helsinki im Dezember 1999 diese politischen Vorgaben in konkrete Ziele umgesetzt. Zu ihnen gehrten die Schaffung glaubwrdiger, verfgbarer und schlagkrftiger europischer Streitkrfte ab 2003. Die Mitgliedstaaten verpflichteten sich dafr, Krfte bis zu einer Strke von 15 Brigaden (ca. 50.000 bis 60.000 Mann) rasch verlegen und zumindest ein Jahr lang einsatzfhig halten zu knnen. Damit sollen gemeinsame militrische Kapazitten entwickelt werden, mit denen die sogenannten Petersberg-Aufgaben in vollem Umfang erfllt werden knnen. Diese Petersberg-Aufgaben11 wurden erstmals im Vertrag von Amsterdam erwhnt und schlieen humanitre Aufgaben und Rettungseinstze, friedenserhaltende Aufgaben sowie Kampfeinstze bei der Krisenbewltigung einschlielich friedensschaffender Manahmen ein.

Die Haushalte fr Verteidigung Doch all diese beachtlichen Fortschritte bei der Entwicklung europischer verteidigungspolitischer Fhigkeiten blieben zunchst nur Absichtserklrungen. In der Realitt kam der 1999 vereinbarte Aufbau von Einsatzkrften nur uerst schleppend voran. Das lag zum einen daran, dass Entscheidungen ber Militr nun einmal den Kern der Souvernitt der Mitgliedstaaten berhren. Im gesamten Bereich der Gemeinsamen Auen- und Sicherheitspolitik kann daher der Ministerrat nur einstimmig entscheiden.12 Zum anderen knnen die europischen Vlker offensichtlich nur sehr mhsam davon berzeugt werden, dass es nach dem Ende des Kalten Krieges und angesichts vollstndiger Abwesenheit neuer militrischer Bedrohungen erneut notwendig sein soll, aufzursten und damit immer mehr von den knappen ffentlichen Mitteln zu vergeuden. Im Schlussbericht der Konventsarbeitsgruppe VIII Verteidigung wird denn auch geklagt: Eine Analyse der einzelstaatlichen Verteidigungshaushalte zeigt, dass der Anteil der Militrausgaben am Bruttoinlandsprodukt (BIP) nur in fnf der fnfzehn Mitgliedstaaten mehr als 2 Prozent betrgt. Nur zwei dieser Staaten (Frankreich und das Vereinigte Knigreich) haben in jngster Zeit eine deutliche Aufstockung ihrer Budgets fr Rstungs-

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gter angekndigt. In den meisten Mitgliedstaaten werden die Militrausgaben weiterhin gekrzt.13 Tatschlich liegen die Ausgaben fr Verteidigung in den EU-Lndern sehr weit auseinander. Sie reichen von 0,75 Prozent des BIP in Irland bis zu dem ungewhnlich hohen Anteil von 4,91 Prozent in Griechenland. Die Ausgaben Frankreichs und Grobritanniens liegen bei 2,5 bzw. 2,7 Prozent im oberen, die Deutschlands mit 1,5 Prozent hingegen im unteren Bereich. Im Vergleich dazu liegt der Anteil der Verteidigungsausgaben in den USA bei 3,2 Prozent. In absoluten Zahlen betragen die Verteidigungs- und Rstungsausgaben aller 15 EU-Staaten 170,754 Mrd. E U R O , die der USA dagegen 285,257 Mrd. E U R O .
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Zwar verabschiedeten die EU-Verteidigungsminister imjahre 2000 einen Europischen Aktionsplan (European Capabilities Action PlanECAP), mit dem die in bezug auf die Fhigkeiten ermittelten Lcken durch eine Rationalisierung der Verteidigungsausgaben der Mitgliedstaaten und durch die Nutzung der zwischen ihren nationalen und internationalen Projekten bestehenden Synergien geschlossen werden sollen.15 Doch selbst drei Jahre nach der Aufstellung dieses Aktionsplans war die Bestandsaufnahme ernchternd: Obwohl hinsichtlich der Ermittlung dieser Lcken und ihrer Schlieung erhebliche Fortschritte erzielt wurden, ist festzustellen, dass die Ergebnisse weiterhin nicht zufrieden stellend sind und daher weitere Anstrengungen unternommen werden mssen.16 Die bisher vorzeigbaren Ergebnisse bei der Schaffung einer Europischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik sind daher ausgesprochen bescheiden. Die EU bernahm bisher lediglich die Aufgaben einer Polizeimission in Bosnien- Herzegowina von den Vereinten Nationen, und am 1. April 2003 feierte man in Mazedonien mit Flaggenhissung und groem militrischen Pomp die Ablsung eines NATO-gefhrten Kontingents durch die EU-Mission Concordia. 17 Der erste grere EU-Einsatz fand im Sommer 2003 als Operation Artemis im kongolesischen Bunia statt. Es handelte sich allerdings um eine fast ausschlielich franzsische Mission, denn neben 1.000 Franzosen beteiligten sich nur 64 Soldaten aus Schweden, sechs aus Belgien, sechs aus Sdafrika und je einer aus Deutschland und ster-

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reich daran. Weitere 349 deutsche Soldaten sorgten vom ugandischen Entebbe aus fr logistische Untersttzung. Gefhrt wurde die Mission denn auch allein aus Paris. Als nchste Operation bereitet sich die EU auf die bernahme gegenwrtig noch NATO-gefhrter Aufgaben in Bosnien-Herzegowina vor. Angesichts dieses Schneckentempos hatten die europischen Eliten bereits zu Beginn der Arbeit des Verfassungskonvents fr sich die Entscheidung getroffen, die Weiterentwicklung der ESVP zu einem der Schwerpunkte zu machen. Die mit dem Streit ber den Irakkrieg unbersehbar gewordene Schwche Europas sollte dabei in eine Schubkraft zur Schaffung neuer, gemeinsamer Strukturen umgewandelt werden. In diesem Sinne argumentierte etwa Joseph Fischer: Aber wir haben jetzt die groe Chance, beim europischen Verfassungskonvent daraus nach vorne blickend die Konsequenzen zu ziehen. Der Konvent ist jetzt noch wichtiger geworden. Es soll natrlich keinen Zwang zu einer homogenen Position geben, aber wir brauchen eine Verpflichtung zu gemeinschaftlichem Handeln, wenn es in den strategischen Beziehungen ernsthafte Vernderungen gibt.18

Bedrohungsanalyse Als groe aktuelle Herausforderung der europischen Auen- und Sicherheitspolitik wird die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus gesehen. In nahezu allen Papieren und Dokumenten taucht dieses Mantra auf. Mal erscheint es nur in Andeutungen, ein anderes Mal wird direkt auf die Terroranschlge in den USA Bezug genommen: Seit dem 11. September kann die Bedrohung nicht mehr als ein Konfliktrisiko zwischen Staaten oder Volksgruppen definiert werden. Wir befinden uns nun in einer Situation der globalen Unsicherheit, die durch diffusere Risiken gekennzeichnet ist, einschlielich derer, die von internationalen Terrororganisationen oder einem Einsatz von Massenvernichtungswaffen ausgehen und sich den Mitteln entziehen, die fr die Konfliktbewltigung im traditionellen Sinne vorgesehen sind.19 Der Verweis auf die terroristische Bedrohung hat in den Dokumen-

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ten, Statements und Presseerklrungen von Rat, Parlament und Kommission die noch in den neunziger Jahren verbreitete Bezugnahme auf die Brgerkriege im ehemaligen Jugoslawien als Anlass der Klagen ber die politische und militrische Schwche Europas gnzlich verdrngt. Ganz anders noch als vor drei oder vier Jahren redet niemand mehr von Menschenrechtsverletzungen als Rechtfertigung fr eine europische militrische Intervention, auch nicht der deutsche Auenminister. In der vom Europischen Rat am 12. Dezember 2003 in Brssel angenommenen Sicherheitsstrategie wird in der Aufzhlung der neuen Bedrohungen der Terrorismus gleich an erster Stelle genannt. Dort heit es: Grere Angriffe gegen Mitgliedstaaten sind nunmehr unwahrscheinlich geworden. Dafr ist jedoch Europa mit neuen Gefahren konfrontiert, die verschiedenartiger, weniger sichtbar und weniger vorhersehbar sind. (...) Der internationale Terrorismus ist eine strategische Bedrohung. Erst im Anschluss daran folgen als weitere Bedrohungen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, die Gefahr durch gescheiterte Staaten und die organisierte Kriminalitt.

Deutsch-franzsische Initiativen im Konvent Bei der Formulierung der auen- und sicherheitspolitischen Positionen des Konvents berlieen die mageblichen Akteure nichts dem Zufall. Legt man die Initiativen, Beitrge und Abschlussberichte der Arbeitsgruppen Auenpolitik und Verteidigung, die Entschlieung des Europischen Parlaments ber die neue europische Sicherheits- und Verteidigungsarchitektur vom April 2003,20 aber auch die termingerecht zu den Konventsberatungen im Mrz des gleichen Jahres vorgestellte Mitteilung der Kommission ber Europische Verteidigungs-, Industrie- und Marktaspekte21 nebeneinander, so erkennt man leicht, wie sich die Texte aufeinander beziehen, sich ergnzen und sich sogar einzelne Formulierungen wortgleich wiederholen. Dazu gehrt natrlich auch das Ergebnisprotokoll des Treffens der Regierungschefs Belgiens, Frankreichs, Luxemburgs und Deutschlands vom 29. April 2003 in Brssel. Den Ausgangspunkt der Konventsberatungen setzte einmal

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mehr eine deutsch-franzsische Initiative, diesmal der beiden Auenminister Fischer und de Villepin vom 22. November 2002, vorgelegt unter der berschrift Gemeinsame deutsch-franzsische Vorschlge fr den Europischen Konvent zum Bereich Europische Sicherheitsund Verteidigungspolitik.22 In diesem nur vierseitigen Papier sind bereits alle Fragen aufgelistet, die sich spter in den Berichten des Konvents und schlielich in dem Vertragsentwurf wiederfinden. Im Januar 2003 folgte ein von Bundesverteidigungsminister Peter Struck und der franzsischen Verteidigungsministerin Michle Alliot-Marie gemeinsam verfasster Artikel, in dem die beiden u.a. ankndigten, dass sie sich fr das Funktionieren einer europischen Rstungspolitik und die Grndung einer Europischen Rstungsagentur einbringen werden.23 Dass man nichts dem Zufall berlie, zeigte sich auch bei der Auswahl der handelnden Personen. Mit dem Mitglied der Kommission, Michel Barnier, sowie mit Philippe Morillon24 wurden ausgerechnet zwei franzsische Politiker mit der Leitung der Arbeitsgruppe des Konvents bzw. mit der Berichterstattung fr das Europische Parlament betraut. Dazu passt, dass die franzsische Regierung, die seit dem Beginn der Prsidentschaft Jacques Chiracs ihren Verteidigungshaushalt deutlich erhht hat, sich massiv fr eine Strkung der rstungspolitischen Zusammenarbeit in Europa einsetzt.

Entscheidungsstrukturen Einer schnellen und flexiblen Beschlussfassung in der Auen- und Verteidigungspolitik stehen die uerst schwerflligen Entscheidungsstrukturen der Union entgegen. Dies ist bereits heute ein Problem im Europa der 15 und wird es erst recht in einer erweiterten EU sein. Nach den geltenden Bestimmungen kann der Ministerrat nur einstimmig entscheiden. Allerdings gibt es bereits jetzt die Mglichkeit der sogenannten konstruktiven Stimmenthaltung, was bedeutet, dass Mitgliedslnder, die mit einzelnen militrischen Operationen nicht einverstanden sind, an der Abstimmung nicht teilnehmen, ohne dass damit das Erfordernis der Einstimmigkeit verletzt wre.25 Das sich enthalten-

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de Mitgliedsland ist anschlieend nicht verpflichtet, den Beschluss durchzufhren, akzeptiert jedoch, dass er fr die Union bindend ist. Nach dem Willen der Konvents sollen zwei Neuerungen fr eine grere Handlungsfhigkeit in der Auenpolitik sorgen: Die Schaffung des Amtes des Auenministers26 und die Ermglichung der Beschlussfassung im Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit in allen Fragen, die nicht das Militrische oder die Verteidigung berhren. Beide Vorschlge waren aber im Konvent uerst umstritten. Die hierzu vom Prsidium vorgeschlagenen Formulierungen wurden mehrfach grundlegend berarbeitet und blieben bis in die letzte Konventssitzung hinein umkmpft. Eine Gruppe von Konventsmitgliedern unter Fhrung der Vertreter der britischen Regierung erreichte schlielich, dass die Mglichkeit der Anwendung des Prinzips der qualifizierten Mehrheit stark eingeschrnkt wurde und auch die noch im ersten Prsidiumsentwurf einem zuknftigen Auenminister eingerumten Initiativrechte deutlich beschnitten wurden. So soll es auch zuknftig im auenpolitischen Handeln beim Einstimmigkeitsprinzip im Ministerrat bleiben.27 Zwar drfen in Einzelfllen auch Beschlsse mit qualifizierter Mehrheit gefasst werden, aber nur in solchen Angelegenheiten, in denen der Europische Rat, also die Versammlung der Staats- und Regierungschefs, bereits zuvor einstimmig Grundlagenbeschlsse verabschiedet hat.28 Nach dem gleichen Muster ist das Initiativrecht des Auenministers ausgestaltet. ber eine Initiative von ihm kann der Ministerrat zwar mit qualifizierter Mehrheit abstimmen, allerdings nur dann, wenn er diese Initiative auf ein spezielles Ersuchen des Europischen Rates hin unterbreitet29.

Die strukturierte Zusammenarbeit Da uerst ungewiss ist, ob diese gegenber der geltenden Praxis nur wenig abgenderten Entscheidungsverfahren knftig zu einem schnelleren und konsistenteren Vorgehen der EU fhren werden, wurde die Forderung erhoben, eine engere Zusammenarbeit einzelner Mitgliedstaaten in der Auenpolitik, aber auch in der Verteidigungspolitik

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mglich zu machen. Dies war ein besonderes Anliegen der Auenminister Fischer und de Villepin: Es wird aber Situationen geben, in denen nicht alle Mitgliedstaaten bereit oder in der Lage sind, sich an der Zusammenarbeit zu beteiligen. Fr diesen Fall muss denjenigen, die dies wnschen, die Option einer Zusammenarbeit mit einigen anderen im Rahmen des Vertrages offen stehen. Daher muss das Instrument der verstrkten Zusammenarbeit auch fr die E S V P nutzbar gemacht werden.30 Im Hintergrund stand die berlegung, im Einzelfall unabhngig sowohl von neutralen EU-Mitgliedslndern als auch von Staaten handeln zu knnen, die sich aufgrund ihrer Loyalitt gegenber den USA gemeinsamen Operationen verweigern knnten. Wie eine solche engere Zusammenarbeit in der Praxis aussehen knnte, dafr hatten Belgien, Deutschland, Frankreich und Luxemburg mit dem von den Medien gern als Pralinengipfel titulierten verteidigungspolitischen Treffen im April 2003 in Brssel ein Beispiel geliefert.31 Da entsprechende Vertragsbestimmungen als Grundlage fr ein solches Vorgehen aber gegenwrtig innerhalb der Union nicht vorhanden sind, begann man mit der Zusammenarbeit auerhalb der europischen Gremien. Dies ist ein keineswegs ungewhnliches Verfahren. Die Zusammenarbeit einzelner EU-Mitgliedslnder bei der grenzberschreitenden Kontrolle im Rahmen des sogenannten Schengener- Besitzstandes als auch die Zusammenarbeit in der europischen Polizeibehrde Europol, begann gleichfalls zunchst auerhalb der EU-Gremien. Das eigentlich dafr vorgesehene Verfahren der verstrkten Zusammenarbeit hat sich als ein nicht praktikables Instrument erwiesen. 32 Zwar existiert es bereits seit dem Vertrag von Amsterdam 1997, doch auch zuknftig soll es nur als letztes Mittel gewhrt werden. Zuvor muss der Europische Rat feststellen, dass die damit angestrebten Ziele nicht von der Union insgesamt und innerhalb eines vertretbaren Zeitraums verwirklicht werden knnen. Zudem muss sich an der verstrkten Zusammenarbeit mindestens ein Drittel der Mitgliedstaaten beteiligen. Aufgrund dieser hohen Hrden ist dieses Verfahren bis zum heutigen Tag noch nicht einmal angewandt worden. In den Konventsberatungen hatte sich schon frh abgezeichnet, dass auch in Zukunft das Instrument der verstrkten Zusammenarbeit uerst unflexibel

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bleiben wrde.33 Um den Wnschen der vier Lnder des Brsseler Gipfels dennoch entsprechen zu knnen, musste daher ein anderer Weg gewhlt werden. Es wurde das Instrument der strukturierten Zusammenarbeit erfunden. Danach soll es ausreichen, dass die Mitgliedstaaten, welche anspruchsvolle Kriterien in bezug auf die militrischen Fhigkeiten erfllen und die im Hinblick auf Missionen mit greren Anforderungen verbindliche Zusagen machen wollen, dies lediglich in einem Verzeichnis niederlegen.34 Damit wird ein militrisches Kerneuropa mglich. Bis zuletzt war im Konvent umstritten, ob das Verzeichnis die Form einer Erklrung oder eines Protokolls haben soll. Dies scheint auf den ersten Blick nur eine zweitrangige juristische Frage zu sein, doch tatschlich birgt sie eine Brisanz in sich, denn fr die Anfgung eines Protokolls ist die Zustimmung aller Mitgliedstaaten erforderlich, nicht aber fr eine Erklrung. Es waren denn auch die britischen Vertreter im Konvent, die auf einem Protokoll bestanden. Diese Festlegung erlaubt ihnen, auch zuknftig mit entscheiden zu knnen, ob es zu einer strukturierten Zusammenarbeit in verteidigungspolitischen Fragen innerhalb der Union berhaupt kommen kann.35 Die drei Lnder Grobritannien, Frankreich und Deutschland haben sich inzwischen auf die Einzelheiten einer solchen strukturierten Zusammenarbeit geeinigt. Das noch auf dem Brsseler Gipfel vorgeschlagene eigene unabhngige Hauptquartier mit Sitz im Brsseler Vorort Tervuren soll danach lediglich eine Fhrungszelle im NATO-Hauptquartier werden. Die Briten verhandelten dabei auch im Auftrag der USA, die unter allen Umstnden die Bildung eines eigenstndigen europischen Hauptquartiers verhindern wollten. Erst als dies definitiv ausgeschlossen war, gaben sie der britischen Regierung die Genehmigung, dem Abkommen zuzustimmen.36

Die europische Eingreiftruppe Einmal angenommen, die EU kann sich auf gemeinsame militrische Manahmen einigen, wie steht es um ihre Fhigkeiten, den von ihr in der Welt georteten Krisen wirksam begegnen zu knnen? Die Arbeits-

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gruppe Verteidigung hatte bereits eine Erweiterung der sogenannten Petersberg-Aufgaben empfohlen. Der Konventsvorschlag sieht nun vor, dass Manahmen zur Konfliktverhtung, gemeinsame Abrstungsmanahmen und militrische Beratung und Untersttzung hinzukommen sollen. Im Bericht der Arbeitsgruppe wurde erlutert, was mit militrischer Beratung und Untersttzung gemeint ist: Zusammenarbeit mit den Streitkrften eines Drittlandes oder einer regionalen/subregionalen Organisation zwecks Aufbau demokratischer Streitkrfte durch den Austausch vorbildlicher Praktiken, beispielsweise durch Ausbildungsmanahmen. 37 Hinzukommen sollen auerdem Stabilisierungsmanahmen nach Konflikten. Und im Konvent wurde der Satz angefgt: Mit all diesen Missionen kann zur Bekmpfung des Terrorismus beigetragen werden, unter anderem auch durch die Untersttzung fr Drittstaaten bei der Bekmpfung des Terrorismus in ihrem Hoheitsgebiet.38 Mit dieser prziseren Definition des Manahmenkatalogs der Petersberg-Aufgaben wird ihr eigentlicher Charakter erkennbar. Bei der EU-Eingreiftruppe handelt es sich weniger um einen klassischen Kampfverband als vielmehr um eine Hilfstruppe, die dem Tross der von der USA-gefhrten jeweiligen Koalition der Willigen bzw. der von der N A T O aufzustellenden Nato Response Force (NRF)39 auf den Schlachtfeldern der Dritten Welt nachfolgt. Gem der bereits im ehemaligen Jugoslawien und in Afghanistan praktizierten Arbeitsteilung ist die EU- Eingreiftruppe fr das sogenannte Nation-building in den immer zahlreicher werdenden Protektoraten des Westens zustndig. Sie wird daher kaum das Herzstck einer zuknftigen europischen Armee sein, wie es viele erhoffen und manche befrchten.

Ein europisches Amt fr Rstung, Forschung und militrische Fhigkeiten Von groer praktischer Bedeutung drfte die in Art. III-212 vorgesehene Einrichtung einer Europischen Agentur fr Rstung, Forschung

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und militrische Fhigkeiten sein. Auch diese Idee war bereits im Vorschlag Fischers und de Villepins enthalten.40 Sie fand Eingang in die Forderungen der Arbeitsgruppe Verteidigung: Die Entwicklung der (militrischen) Fhigkeiten gehen Hand in Hand mit einer Entwicklung der Rstung. Vor diesem Hintergrund wurde der Vorschlag, auf zwischenstaatlicher Ebene eine europische Agentur fr Rstung und strategische Forschung zu errichten, von einem Groteil der Gruppe untersttzt. Diese Agentur htte in erster Linie die Aufgabe, den operativen Bedarf zu decken; zu diesem Zweck msste sie eine abgestimmte Beschaffungspolitik der Mitgliedstaaten frdern sowie die verteidigungstechnische Forschung, auch auf dem Gebiet der militrischen Weltraumsysteme, untersttzen.41 So konnte die Frankfurter Allgemeine Zeitung mit Genugtuung berichten, dass dort (in der Konventsarbeitsgruppe Verteidigung) die berlegungen, fast unbemerkt von der ffentlichkeit, schon weit gediehen seien.42 Auch der Morillon-Bericht des Europischen Parlaments sprach sich fr eine solche Agentur aus, die darauf hinwirken soll, dass die Mitgliedstaaten eine harmonisierte Beschaffungspolitik verfolgen, und die Kooperationsvorhaben zwischen den Mitgliedstaaten steuern sollte.43 Die neue Agentur soll einen Zustand beenden, der von Stagnation und Unbersichtlichkeit in der europischen Rstungsindustrie gekennzeichnet ist. Da Beschaffungspolitik auf das engste mit der Fhigkeit zur Verteidigung verbunden ist und daher einen Kernbestandteil nationaler Souvernitt berhrt, unterliegen die Rstungsunternehmen nicht den Bestimmungen des Gemeinsamen Marktes. 44 Von der Europischen Kommission wird dies als Ursache fr die Zersplitterung der Mrkte und Industriebetriebe gesehen, die ihrer Ansicht nach Folgen fr die gesamte Gemeinschaft haben wird, denn gelingt es (...) nicht, eine europische Dimension des Verteidigungsgtermarktes (zu entwikkeln) und in die Forschung zu investieren, so wird sich dies mit Sicherheit abtrglich auf die Wettbewerbsfhigkeit von Spitzentechnologieunternehmen auswirken. Wissen und Innovation sind die wichtigsten Faktoren, die jene Unternehmen, in die Lage versetzen, auf gleicher Basis mit den internationalen Wettbewerbern, beispielsweise den USamerikanischen Unternehmen, die von der Regierung des Landes eine

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sehr viel umfassendere Untersttzung erhalten, zu konkurrieren und zu kooperieren. 45 Dies soll nun mit der Einrichtung des Europischen Amtes fr Rstung, Forschung und militrische Fhigkeiten anders werden. Von ihm sollen die Projekte und Programme geleitet und berwacht werden, die von mindestens zwei EU-Staaten gemeinsam betrieben werden. Das neue Amt soll darber hinaus weitere Aufgaben bernehmen. So soll es auch fr die berwachung der von den EU-Mitgliedstaaten eingegangenen Rstungsverpflichtungen zustndig sein. Von der Arbeitsgruppe Verteidigung wurde dazu ausgefhrt: In diesem Zusammenhang wurde festgestellt, dass ein Mechanismus erforderlich ist, mit dem sich die Art und Weise, in der die Mitgliedstaaten ihre Zusagen einhalten, bewerten und verbessern lsst. (...) Mehrere Gruppenmitglieder schlugen vor, im Rahmen einer regelmigen Bewertung und Kontrolle zu berprfen, inwieweit die Mitgliedstaaten diesen verschiedenen Verpflichtungen nachkommen. Diese Aufgabe knnte der Rstungsagentur bertragen werden. (...) Der Leiter der Agentur knnte somit ermchtigt werden, die Fortschritte, die von den Mitgliedstaaten beim Aufbau der Fhigkeiten hinsichtlich der verschiedenen vereinbarten Ziele erreicht werden, zu berwachen und bestimmten Lndern die Teilnahme an spezifischen Programmen vorzuschlagen. 46 Im Konventsentwurf findet sich diese Aufgabenstellung in Art. III-207 wieder: Aufgabe des dem Ministerrat unterstellten Europischen Amtes fr Rstung, Forschung und militrische Fhigkeiten ist es, bei der Ermittlung der Ziele im Bereich der militrischen Fhigkeiten der Mitgliedstaaten und der Bewertung der Erfllung der von den Mitgliedstaaten in bezug auf diese Fhigkeiten eingegangenen Verpflichtungen mitzuwirken. Was unter dieser Bewertung der Erfllung der Verpflichtungen zu verstehen ist, darber gibt eine Formulierung in einem Dokument Auskunft, das vom Sekretariat des Konvents fr die Arbeitsgruppe erstellt wurde. Dort lautet eine Fragestellung, mit der sich die Gruppe beschftigen sollte, wie folgt: Ist in diesem Bereich die Etablierung eines Mechanismus zu empfehlen, mit dem die Union ihre sich selbst gesetzten Ziele erreichen kann, vergleichbar mit den Konvergenzkriterien der

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Wirtschafts- und Whrungsunion? 47 Auch im Bericht des Europischen Parlaments wird von einer Eurozone fr Verteidigung48 gesprochen. Angestrebt wird demnach die Etablierung eines Mechanismus, mit dem die Mitgliedstaaten zur Einhaltung ihrer Rstungsanstrengungen angehalten werden knnen. Kann dieser Mechanismus wohl mit dem Stabilittspakt der Wirtschafts- und Whrungsunion rein technisch verglichen werden, so ist seine Zielsetzung genau entgegengesetzt. Geht es beim Stabilittspakt um die Begrenzung der Verschuldung, vor allem mittels der Rckfhrung der Staatsausgaben, so wird hier der Erhalt der Hhe der staatlichen Ausgaben, wenn nicht gar ihre Erhhung angestrebt. Wird auf der einen Seite die Kommission nicht mde, zur Einhaltung des Stabilittspaktes den Eurolndern die Verminderung ihrer Staatsausgaben fr soziale Leistungen zu empfehlen, so sollen nun mit einem vergleichbaren Mechanismus diese Ausgaben mglichst hoch gehalten werden, allerdings mit dem kleinen Unterschied, dass diese Gelder der europischen Rstungsindustrie zugute kommen. Da passt es ins Bild, dass nun auch der sozialdemokratische Verteidigungsminister Struck die von der konservativen franzsischen und der italienischen Berlusconi-Regierung geforderte Herausnahme der Rstungsausgaben aus der nach den Maastricht-Kriterien gesetzten Obergrenze fr Verschuldung untersttzt.49 Mit Art. I-40 hat die Verpflichtung zur Aufrstung jetzt im Vertragsentwurf sogar Verfassungsrang erlangt. Dort heit es: Die Mitgliedstaaten verpflichten sich, ihre militrischen Fhigkeiten schrittweise zu erhhen. Die Bedeutung eines solchen Amtes fr Rstung kann kaum berschtzt werden. Der aus Monopolunternehmen, vornehmlich Grobritanniens, Frankreichs und Deutschlands, bestehende europische militrisch-industrielle Komplex erreicht damit ein wichtiges Ziel. Noch vor vier Jahren schrieb die Frankfurter Allgemeine Zeitung aus Anlass eines deutsch-franzsischen Gipfels in Toulouse, dem Sitz der AirbusIndustrie, bedauernd: Das Vorhaben, die grten Rstungsunternehmen Europas in einer europischen Rstungsagentur zu vereinen, ist bislang jedoch nicht vorangekommen. 50 Dank der Arbeit des Konvents ist dieses Ziel nun in greifbare Nhe gerckt. Wenn nun auch noch aus linksliberaler Sicht der Grndung des

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Rstungsamtes mit dem Argument der Kostenersparnis aufgrund der dadurch mglichen Zusammenlegung von Beschaffungsprogrammen das Wort geredet wird, so ist dies entweder naiv oder blauugig.51 Eine solche Kostenreduzierung, sollte sie denn jemals stattfinden, wrde schon durch die Tatsache mehr als aufgehoben werden, dass es von nun an eine europische Behrde gibt, die einen konzentrierten und permanenten Druck zur Aufrechterhaltung und zur Erhhung der nationalen Verteidigungshaushalte ausben wird. Es ist daher damit zu rechnen, dass aus dieser neuen Behrde des Ministerrates ein bestndiger Strom von Mitteilungen, Planungen, Expertisen und Empfehlungen flieen wird, in denen Lcken und Rckstnde bei den nationalen Rstungen aufgedeckt werden. Sie wird wieder und wieder auf die im Vergleich sehr viel hheren Ausgaben in den USA verweisen. Von ihr werden die von der Industrie ersonnenen Modernisierungs- und Nachfolgeprogramme fr die Rstung angepriesen werden, und sie wird gemeinsame europische Programme eigenstndig vorbereiten. Denn all dies wird in Zukunft offiziell zu den Aufgaben dieses Amtes gehren.52 Mit seiner Hilfe knnen die ffentlichkeiten und nicht zuletzt die Parlamentarier der Mitgliedslnder noch ausdauernder als bisher schon bearbeitet werden, endlich hheren Rstungsausgaben zuzustimmen. Die Einrichtung des Europischen Amtes fr Rstung, Forschung und militrische Fhigkeiten ist Teil der Bemhungen zur Herstellung eines europischen Marktes fr Rstungsgter. Dabei ist es aus Sicht der Kommission von entscheidender Bedeutung, dass die Nachteile beseitigt werden, die den europischen Unternehmen gegenber ihren Konkurrenten, insbesondere aus den USA, daraus erwachsen, dass es fr den Bereich Verteidigungsgter keine einheitliche Regelung auf EUEbene gibt, sondern nur einzelstaatliche Regelungen. Hinsichtlich des Zugangs zu Drittlandsmrkten fhrt die Tatsache, dass dieses Problem im Allgemeinen auf Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten angegangen wird, dazu, dass Europa hier einen Groteil seiner Verhandlungsstrke einbt.53 Mit anderen Worten: Die in einzelnen Staaten, u.a. auch in Deutschland, noch geltenden relativ hohen ethischen Standards beim Export von Rstungsgtern sind fr ein erfolgreiches Vorgehen der europischen Rstungsindustrie lstig. Durch eine Europisierung der

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Entscheidungsprozesse knnten diese Standards im Interesse der Industrie eingeebnet werden. Dazu passt, dass der grne bundesdeutsche Auenminister in einem Ergnzungsantrag zu Art. III-212 forderte dass das Amt fr Rstung auch an der schrittweisen Schaffung einer europischen Rstungspolitik und an der Entwicklung eines wettbewerbsfhigen europischen Marktes fr Rstungsgter mitwirken solle.

Ein Schritt zur Militarisierung Europas Das Ergebnis der Konventsarbeit im Bereich Auen- und Sicherheitspolitik stellt einen Kompromiss zwischen den beiden groen Lagern in der Union dar, wie sie sich im Konflikt um den Irakkrieg formierten. Die am Beginn der Beratungen vorgelegten deutsch-franzsischen Vorschlge lieen sich daher nur zum Teil durchsetzen. Es soll zwar einen Auenminister geben, doch seine Initiativen mssen auf einen entsprechenden Auftrag des Europischen Rates zurckgehen. Im Ministerrat wird es zwar die Mglichkeit fr Abstimmungen mit qualifizierten Mehrheiten in auenpolitischen Fragen geben, doch bleiben sie an einstimmig gefasste Beschlsse des Europischen Rates als Grundlage gebunden. Die vom Konvent unterbreiteten Vorschlge werden die Union kaum in die Lage versetzen, in auenpolitischen Fragen mit einer Stimme sprechen zu knnen. Auch in Zukunft wird es jene ominse eine Telefonnummer nicht geben, mit der die berhmte Frage von Henry Kissinger beantwortet werden knnte, wen er denn anrufen msse, wenn er etwas ber die europische Auenpolitik erfahren wolle. Hierfr wre zumindest die Durchsetzung des Prinzips der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Ministerrat auch ber auenpolitische Fragen als generelle Regelung ntig gewesen. Das wollten aber genau jene EU-Lnder nicht, die ihre auen- und sicherheitspolitischen Interessen heute an der Seite der USA bestens aufgehoben sehen. Auch ein zuknftiger europischer Auenminister wird an dieser Uneinigkeit nicht viel ndern knnen. In den Fragen, in denen die beiden europischen Lager jedoch ge-

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meinsame Interessen haben, wie etwa bei der forcierten Aufstellung einer europischen Eingreiftruppe, vor allem aber bei der Einrichtung eines europischen Amtes fr Rstung, erzielten sie mit den Konventsvorschlgen entscheidende Fortschritte. Insofern fuhren die Empfehlungen ohne Zweifel zu einer weiteren Militarisierung der Europischen Union. Die Diskussion im Konvent ber die europische Auen- und Sicherheitspolitik wurde von vielen Teilnehmern unter dem Aspekt der Emanzipation Europas von den USA gefhrt. Doch mit der von ihnen aus diesem Grund angestrebten Strkung der militrischen Komponente werden sie dieses Ziel nicht erreichen, nicht zuletzt, weil dadurch die Rolle des militrischen Faktors in den internationalen Beziehungen weiter aufgewertet wird. Letzteres wird die Position der einzig verbliebenen Supermacht USA eher strken.54 Der Mangel an demokratischer Kontrolle und fehlender Transparenz stellt auch in der europischen Auen- und Sicherheitspolitik ein ungelstes Problem dar. Bereits im nationalstaatlichen Rahmen ist die Auenpolitik traditionell ein exklusives Recht der Regierung, in der die parlamentarische Kontrolle nur sehr schwach ausgebildet ist, und dies gilt erst Recht fr die Europische Union. Wer berwacht eigentlich die Arbeit des bereits bestehenden politischen und sicherheitspolitischen Komitees der E U ? Wem ist der zuknftige Auenminister bei Entscheidungen ber verteidigungspolitische Fragen verantwortlich? Auch das vorgesehene Amt fr Rstung bleibt auf diese Art sich selbst berlassen. Sein Handeln unterliegt nicht einmal der Kontrolle durch den Europischen Gerichtshof.55 In der Auen- und Sicherheitspolitik fhren zuknftig 25 Regierungen gleichzeitig Aufsicht, was nichts anderes heit, als dass diese Politik faktisch keiner effektiven Kontrolle unterworfen ist. Der Ministerrat legt auch alleine das Verfahren fest, um den schnellen Zugriff auf die Haushaltsmittel der Union in der Auen- und Verteidigungspolitik zu gewhrleisten.56 Die Rolle des Europischen Parlaments in der Auen- und Sicherheitspolitik soll hingegen eine beraus bescheidene bleiben. Nach Art. III-205 soll sie sich auf seine Unterrichtung bzw. Anhrung beschrnken. Nicht einmal bei dem Beschluss ber die Errichtung des Rstungsamtes soll dem Parlament ein Mitspracherecht eingerumt werden. 57

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2. Europa - Raum von Freiheit, Sicherheit und Recht?


Nach Valery Giscard d'Estaing sollte der Konvent mit Grndergeist auch bei der Schaffung einheitlichen Rechts zur effizienten Kriminalittsbekmpfung und Sicherung der Brgerrechte vorgehen.58 Er verwies dabei auf Umfragen von Eurostat, wonach die bergroe Mehrheit der europischen Brgerinnen und Brger sich ein koordiniertes Vorgehen der EU im Bereich der inneren Sicherheit wnscht.59 Bereits in der Erklrung von Laeken beriefen sich die Staats- und Regierungschefs auf diesen Willen der Brgerinnen und Brger: Das Bild eines demokratischen und weltweit engagierten Europas entspricht genau dem, was der Brger will. Oftmals hat er zu erkennen gegeben, dass er fr die Union eine gewichtigere Rolle auf den Gebieten der Justiz und der Sicherheit, der Bekmpfung der grenzberschreitenden Kriminalitt, der Eindmmung der Migrationstrme, der Aufnahme von Asylsuchenden und Flchtlingen aus fernen Konfliktgebieten wnscht.60 Und selbst der jeder weiteren Integration skeptisch gegenberstehende britische Auenminister Jack Straw sah in der Innenund Rechtspolitik Handlungsbedarf: Ich glaube sogar, dass wir der Kommission auf manchen Gebieten eine strkere Rolle bei der Anregung von Gesetzen geben sollten. Zum Beispiel in der Asylpolitik. Deutschland und Grobritannien, die zwei Lnder in Europa mit der grten Zahl von Asylbewerbern, haben beide ein starkes nationales Interesse an rascheren und konsequenteren transnationalen Regeln und Verfahren, die berall in Europa gelten. Dazu kann es nur kommen, wenn wir der Kommission mehr Kompetenzen auf diesem Feld geben - und wenn im Ministerrat hufiger mit qualifizierter Mehrheit abgestimmt wird.61

Zur Entstehung einer europischen Innen- und Rechtspolitik Die europische Zusammenarbeit in der Innen- und Rechtspolitik ist ein Ergebnis des Willens zur Schaffung des Binnenmarktes. Mit dem Vertrag von Maastricht fand sie Eingang in die Vertragstexte. Die

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Anfnge der europischen Zusammenarbeit in der Innen- und Rechtspolitik reichen aber sehr viel weiter zurck. Bereits Ende 1975 beschloss der Rat in Rom unter dem Eindruck von Anschlgen palstinensischer Gruppen und im Hinblick auf die Bekmpfung der R A F in der Bundesrepublik sowie der italienischen Roten Brigaden die Einrichtung eines gemeinsamen Gremiums fr Fragen der Inneren Sicherheit und ffentlichen Ordnung. Im Juni 1976 wurde das Arbeitsprogramm zur Verbesserung der Zusammenarbeit im Bereich Innere Sicherheit TREVI 62 ins Leben gerufen. Es diente der Weitergabe von Informationen, der gegenseitigen Untersttzung beim Kampf gegen den Terrorismus, der bermittlung technischer Erfahrungen sowie dem Austausch von Polizeibeamten und war Grundlage fr die Zusammenarbeit in Ausbildungsfragen, bei der Flugverkehrssicherung, im Nuklearbereich sowie bei Natur- und Brandkatastrophen. Die TREVI-Gruppen sollten Keimzellen sowohl fr die sptere Europische Kriminalpolizeiliche Zentralstelle (Europol) als auch fr das Schengener Abkommen sein. Mit dem 1990 geschlossenen Schengener Durchfhrungsabkommen wurden Fragen der Grenzkontrollen beim Personenverkehr geregelt, denn Flexibilisierung und Liberalisierung des Binnenmarktes erforderten auch eine erleichterte grenzberschreitende Mobilitt der Brgerinnen und Brger. Anfangs gehrten dieser Schengen-Gruppe nur die Benelux-Staaten Belgien, die Niederlande und Luxemburg sowie Frankreich und Deutschland an.63 Das Abkommen blieb daher auch zunchst auerhalb der europischen Vertrge angesiedelt. Im Laufe der Jahre kamen jedoch immer mehr EU-Lnder hinzu und mit dem Amsterdamer Vertrag von 1997 wurde das Abkommen als Schengen-Besitzstand Teil der Vertrge. Das in Maastricht entwickelte Verfahren der bloen Regierungszusammenarbeit im sogenannten Dritten Pfeiler erwies sich bald als untauglich fr die Herausbildung einer effektiven Innen- und Rechtspolitik der Union. Da die Initiative zur Formulierung gemeinsamer Standpunkte den Mitgliedstaaten allein berlassen war, fhlte sich niemand so Recht verantwortlich.64 Es rchte sich nun, dass die europischen Staats- und Regierungschefs bei der Aushandlung dieses Teils des

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Maastrichter Vertrages Rcksicht auf die Bedenken des seinerzeitigen britischen Premierministers John Major genommen und die Innen- und Rechtspolitik auerhalb der vergemeinschafteten Politik belassen hatten. Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde daher 1997 dieses unpraktikable Verfahren wenigstens zum Teil aufgegeben. Die Bereiche Einwanderung, Asyl, Kontrollen an den Auen- und Binnengrenzen, Visumspolitik und die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen wurden aus der dritten Sule in die erste verlagert, d.h. sie wurden vergemeinschaftet. Diese Bereiche bilden seitdem den Titel IV (Art. 61 bis 69) des EG-Vertrages und umfassen etwa Manahmen in bezug auf die Kontrollen an den Binnen- und Auengrenzen. Im Asylbereich kann der Ministerrat seitdem Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Asylprfungsverfahrens, von Mindestnormen fr die Aufnahme von Asylbewerbern und fr die Anerkennung von Staatsangehrigen dritter Lnder als Flchtlinge beschlieen. Auch Manahmen zur Bekmpfung der illegalen Einwanderung gehren dazu. Zum Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen zhlen die Angelegenheiten mit grenzberschreitenden Bezgen. Das Initiativrecht fr diese Manahmen liegt seitdem gleichermaen bei der Kommission als auch bei den Mitgliedstaaten. Das Europische Parlament besitzt hingegen auch hier nur ein Anhrungsrecht und die Beschlussfassung im Ministerrat erfolgt in der Regel einstimmig. In der dritten Sule, d.h. innerhalb der bloen Regierungszusammenarbeit, verblieben die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und die Zusammenarbeit von Polizeibehrden und anderen Behrden, worunter vor allem die Bestimmungen zur Einschaltung von Europol fallen. Auch Beschlussfassungen ber gemeinsame Strafrechtsnormen und ber die Art und Hhe von Strafen gehren weiterhin in die dritte Sule. Die Politik der Europischen Union im Bereich der Innen- und Rechtspolitik ist daher von dem verwirrenden Nebeneinander zweier Verfahrensweisen gekennzeichnet. Durch das in beiden geltende Erfordernis der Einstimmigkeit im Ministerrat blieben die erreichten Ergebnisse weit hinter den gesteckten Zielen zurck.65 Die demokratische

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Kontrolle und die Mglichkeit der Einflussnahme durch das Europische Parlament sind dabei vllig unzureichend. So war es nicht verwunderlich, dass die mangelnden Fortschritte im Innen- und Rechtsbereich Gegenstand vielfltiger Kritik im Europischen Konvent waren: Auch wenn Fortschritte erzielt wurden, so sind viele der Ansicht, dass es der Zusammenarbeit im justiziellen Bereich an einer umfassenden Kohrenz mangelt: es werden nacheinander verschiedene Manahmen getroffen, die nicht auf einem Gesamtkonzept beruhen; die Aufteilung auf die erste und dritte Sule stellt eine weitere Schwierigkeit dar. Schlielich sind die erzielten Fortschritte, wie manche meinen, fr den Brger nur schwer wahrzunehmen.66 Auch der Europische Rat zeigte sich im Dezember 2001 in Laeken unzufrieden. Er stellte fest, dass zwar gewisse Fortschritte erzielt wurden, es jedoch neuer Impulse und Leitlinien bedarf, um die in bestimmten Bereichen eingetretenen Verzgerungen aufzuholen.

Die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus Die Konventsberatungen im Bereich Inneres und Recht standen vollstndig unter dem Eindruck des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus. Vergleichbar mit den Beratungen in den Konventsarbeitsgruppen Verteidigung und Auenpolitik bildeten auch hier die Ereignisse des 11. September 2001 eine enorme Schubkraft zur Durchsetzung von Positionen, deren Annahme noch vor wenigen Jahren kaum vorstellbar gewesen wre. Damit wurde im Konvent an die Ausrichtung der europischen Innen- und Rechtspolitik der letzten zwei Jahre angeknpft. Im Schlussbericht der zustndigen Arbeitsgruppe hie es ber diesen Zeitraum: Im Rahmen der dritten Sule haben die Attentate vom 11. September unmittelbar zu einer beschleunigten Annahme einiger grundlegender Manahmen gefhrt, wie insbesondere des Europischen Haftbefehls und des Rahmenbeschlusses zur Terrorismusbekmpfung.67 Und: In der ffentlichkeit hat die Besorgnis seit den Ereignissen vom 11. September 2001 und den in jngster Zeit vom internationalen Terrorismus ausgehenden Bedrohungen

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erheblich zugenommen.68 So stellte der Kampf gegen den Terrorismus gleichsam die Matrix fr die von der Arbeitsgruppe vorgeschlagenen Manahmen zur Verbesserung der Koordinierung und der operativen Zusammenarbeit dar, sowohl bei der Kriminalittsbekmpfung in den Mitgliedsstaaten als auch bei der berwachung der Auengrenzen der Union.

Europol, Eurojust und eine europische Staatsanwaltschaft Europol erhielt im Kampf gegen den Terrorismus eine deutliche Aufwertung und mehr Befugnisse. Bereits wenige Wochen nach dem Ii. September konnte der Direktor von Europol ber die Aktivitten seiner Behrde zur Terrorismusbekmpfung folgendermaen zitiert werden: Die rechtlichen Voraussetzungen wrden geschaffen, sehr schnell und unbrokratisch, manchmal halte ihn das politische Tempo wirklich in Atem, es sei kaum nachzukommen in der politischen Umsetzung. (...) Was bei Europol entstehe, entstehe noch recht langsam, aber es sei ein erster Keim fr eine europische Zusammenarbeit bei der Bekmpfung des Terrorismus. Die Anwesenden seien sich wohl genauso darber bewusst, dass die derzeitige Situation nicht innerhalb von einigen Monaten geregelt werden knne. Dafr bruchte man fnf oder mehr Jahre. Da werde Europol mehr und mehr eine Rolle spielen.69 Nach Art. III-177 soll nun Europol, wie auch die Europische Stelle fr justizielle Zusammenarbeit (Eurojust)70, beide zusammengefasst unter dem nicht nher definierten Begriff der Unionseinrichtung, EUBehrde werden. Zuknftig soll der Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit ber Fragen des Aufbaus dieser Behrde entscheiden. Gegenwrtig sind Struktur und Aufgabenbereich von Europol in einer Konvention geregelt, die nur von den daran beteiligten Staaten nach vorhergehender Befassung durch ihre nationalen Parlamente nderbar ist. Dies folgt aus dem Umstand, dass Europol, trotz seiner Erwhnung in Artikel 30 E U V gegenwrtig noch immer eine Einrichtung der beteiligten Mitgliedslnder ist. Die dort arbeitenden Beamten unterstehen

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nur dem jeweiligen Dienstrecht der sie entsendenden Lnder. Das heit, obwohl die Aufgaben der Behrde im EU-Vertrag geregelt sind, werden sie von Beamten ausgefhrt, die allein den Entsendestaaten gegenber verantwortlich sind.71 Die Konstruktion von Europol ist daher eine beispiellos kuriose und rechtsstaatlich bedenkliche Vermischung von auf europischer Ebene festgelegten Zustndigkeiten mit nationaler Kontrolle ihrer Ausbung. 72 Das Europische Parlament kritisierte in der Vergangenheit wiederholt scharf mit jeweils fraktionsbergreifend angenommenen Beschlssen diesen Zustand. 73 Doch auch in Zukunft wird sich daran nicht viel ndern. Denn in Artikel III-177 Abs. 2 des Konventsentwurfs heit es nun: Durch Europische Gesetze werden die Modalitten fr die Kontrolle der Ttigkeiten von Europol durch das Europische Parlament festgelegt, an der die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten beteiligt werden. Man darf gespannt sein, wie diese Konstruktion einer Doppelkontrolle durch das Europische Parlament und durch die nationalen Parlamente konkret aussehen wird. Dass das Europische Parlament hier berhaupt zum ersten mal als Kontrolleur von Europol genannt wird, ist immerhin ein Fortschritt. Durch die vom Konvent vorgeschlagene bertragung des Rechts der Definition von Struktur und Arbeitsweise von Europol auf die europische Ebene werden nderungen in diesen Fragen zuknftig schneller und reibungsloser mglich sein. Allerdings werden dann auch die nationalen Parlamente nicht mehr bei jeder nderung der Aufgabenstellung von Europol gefragt sein.74 Einen Rahmen fr die Neufassung des Ttigkeitsbereichs hat der Konvent mit der Formulierung von Art. III-177 Abs. 2 bereits vorgelegt. Er orientierte sich dabei an einem Vorschlag der Konventsarbeitsgruppe: Aus Sicht der Gruppe sollte nicht versucht werden, die ausfhrliche Beschreibung der Aufgaben von Europol in Art. 30 E U V - die in gewisser Weise jetzt schon berholt sind - auf den neuesten Stand zu bringen; vielmehr sollte stattdessen eine krzere und allgemeinere Bestimmung ber Europol in den neuen Vertrag bernommen werden. Und ungewhnlich offen wird als Begrndung dafr angefhrt: Diese (vorgeschlagene neue) Bestimmung wrde eine Rechtsgrundlage enthalten, die dem Gesetzgeber

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einen greren Spielraum fr die Ausdehnung und Zustndigkeiten von Europol einrumt.75 Damit wurde ausgesprochen, worum es der Mehrheit der Gruppenmitglieder eigentlich ging. Je allgemeiner ein Eingriffstatbestand nmlich definiert ist, je unbestimmter und daher grer ist sein Anwendungsspielraum und um so geringer sind auch die Mglichkeiten der gerichtlichen Kontrolle. Der gegenwrtig geltende Art. 30 Abs. 2 E U V ber die polizeiliche Zusammenarbeit im Bereich Europol war in seiner Detailliertheit den Arbeitsgruppenmitgliedern zu speziell, generellen Ermchtigungen gab man demgegenber den Vorzug. Auch die erst im April 2003 ins Leben gerufene Europische Stelle fr justizielle Zusammenarbeit (Eurojust) ist eine Behrde, die sich aus von den Mitgliedstaaten entsandten Beamten - in diesem Fall Staatsanwlten, Richtern und Polizeibeamten - zusammensetzt.76 Nach Art. III-174 Abs. 1 hat Eurojust den Auftrag, die Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behrden zu untersttzen und zu verstrken, die fr die Verfolgung von schwerer Kriminalitt zustndig sind, wenn zwei oder mehrere Mitgliedstaaten betroffen sind oder eine Verfolgung auf gemeinsamer Grundlage erforderlich ist, es sttzt sich dabei auf die von den Behrden der Mitgliedstaaten und von Europol durchgefhrten Operationen und gelieferten Informationen. Hinsichtlich der Kontrolle von Eurojust ergeben sich die gleichen Probleme wie bei Europol. Auch hier ist vorgesehen, die Bewertung der Arbeit von Eurojust gemeinsam durch das Europische Parlament und durch die nationalen Parlamente vornehmen zu lassen. Womglich werden sich bald auch die Beamten von Eurojust, wie es bereits jetzt schon die von Europol tun, bei Versten auf die jeweilige nationale Dienstaufsicht herausreden knnen. Die europische Ebene ist in diesen Fllen regelmig machtlos.77 Da Eurojust aber nur ein Koordinationsgremium ist, das keine eigenen Ermittlungen fhren kann, wurde die Idee einer europischen Staatsanwaltschaft in die Konventsberatungen hineingetragen. Eine solche europische Staatsanwaltschaft kann zur Bekmpfung von schwerer Kriminalitt mit grenzberschreitender Dimension sowie von Straftaten zum Nachteil der Union geschaffen werden. Obwohl die

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Konventsarbeitsgruppe in ihrer Empfehlung einzig zu diesem Punkt keine auf einem Konsens beruhende Empfehlung ausgesprochen hatte78 und die Einrichtung einer solchen Staatsanwaltschaft in der Konventssitzung zum Innen- und Rechtsbereich am 6. Dezember 2002 von einer Vielzahl von Rednern abgelehnt wurde und bis zum Schluss der Konventsberatungen uerst umstritten blieb, fand sich dieser Vorschlag am Ende dennoch als Art. III-175 im Konventsvorschlag wieder. Der Grund fr diese erstaunliche Uberlebensfhigkeit eines mehrfach durchgefallenen Vorschlags drfte wohl darin liegen, dass die Idee gemeinsam von Deutschland und Frankreich hartnckig vertreten wurde. Sie war bereits in dem gemeinsamen Vorschlag enthalten, den die Auenminister Frankreichs und Deutschlands, de Villepin und Fischer, am 27. November 2002 dem Konvent unterbreitet hatten.79 Und die Frankfurter Allgemeine meldete am 30. April 2003: Im EUReformkonvent gibt es berlegungen, Eurojust zu einer europischen Staatsanwaltschaft auszubauen, die selbst Ermittlungen fhren und die Strafverfolgung grenzberschreitender Verbrechen vor einzelstaatlichen Gerichten in die Wege leiten sollen. In diesem Sinne hatten sich vergangenen Monat Bundesjustizministerin Zypries und ihr franzsischer Kollege Perben geuert. Und wre es nach dem grnen Bundesauenminister Fischer gegangen, dann htte man das kleine Wort kann in Art. III-175 gestrichen und die rechtsstaatlich uerst bedenkliche europische Staatsanwaltschaft als zwingende Bestimmung in den Verfassungsvertrag hineingeschrieben. Sein dazu eingebrachter nderungsantrag wurde jedoch nicht bercksichtigt.

Ein europisches Innenministerium? Angeregt von Praktikern, insbesondere aus den Reihen von Europolbeamten, unterbreitete die Konventsarbeitsgruppe Vorschlge fr eine verstrkte Koordinierung der operativen Zusammenarbeit der nationalen Sicherheitsdienste und Behrden: Die laufenden Bemhungen der Union um eine Koordinierung und operative Zusammenarbeit knnten im Interesse grerer Zuverlssigkeit und Effizienz besser

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organisiert werden. (...) Die Gruppe schlgt daher vor, im Rat eine effizientere Struktur fr die Koordinierung der operativen Zusammenarbeit auf Ebene hochrangiger Fachleute zu schaffen. Hierzu knnten verschiedene bereits bestehende Gruppen verschmolzen und die stndige Aufgabe des Ausschusses Artikel 3680 im neuen Vertrag neu definiert werden; dieser Ausschuss sollte knftig weniger an der Rechtsetzungsarbeit des Rates mitwirken, sondern sich vielmehr darauf konzentrieren, die operative Zusammenarbeit zu koordinieren. Auch sollte eingehender geprft werden, wie die Task Force der Polizeichefs am besten in diese Arbeit eingebunden werden knnte. Eine solche reformierte Struktur [ein solcher Ausschuss] im Rat knnte die technische Aufgabe bernehmen, das gesamte Spektrum der operativen Manahmen in den Bereichen Polizei und Sicherheit (u.a. polizeiliche Zusammenarbeit, Erkundungsmissionen, Frderung der Zusammenarbeit zwischen Europol und Eurojust, gegenseitige Bewertung, Zivilschutz) zu koordinieren und zu berwachen.81 In der Begrndung des Prsidiums des Konvents fr die Einrichtung dieses Gremiums wurde sehr offen ausgesprochen, um was es geht: Die Abschaffung der Sulen wird hier eine Anwendung finden, die von allen in der Praxis Ttigen gewnscht wird, die darauf hinweisen, dass die Zusammenarbeit ein umfangreicheres Feld als die reinen Polizeiaspekte abdecken muss, um die innere Sicherheit gewhrleisten zu knnen. Die Folgen der Anschlge vom 11. September haben gezeigt, wie wichtig eine Mobilisierung aller Dienste und eine bergreifende Zusammenarbeit sind.82 Ausgehend von einer neuen Aufgabenzuweisung soll demnach der Ausschuss Artikel 36 die Keimzelle fr ein umfassendes Koordinationsgremium des Rates im Bereich der inneren Sicherheit werden, das als quasi bergeordnete Behrde alle bestehenden Einrichtungen der Union, wie Europol, Eurojust, die Anwendung des Schengen Durchfhrungsabkommens, die Zollbehrden und den Zivilschutz koordinieren soll. Auf nationalstaatlicher Behrde ist dies aber ziemlich exakt das Aufgabenfeld, das gewhnlich von einem Innenministerium abgedeckt wird. In einer Stellungnahme zu den Vorschlgen der Arbeitsgruppe hat daher Tony Bunyan von der britischen Nichtregierungsorganisation

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Statewatch angemerkt: Da haben wir es, ein stndiges Komitee von Beamten wird von Brssel aus sowohl die Polizei- und Sicherheitsarbeit in der ganzen EU dirigieren, wie auch, so heit es an anderer Stelle, die Verwaltung der Auengrenzen bernehmen. (...) Untersttzt durch den groen Personalstab der Generaldirektion H des Generalsekretariats des Europischen Rats wird der neue Artikel 36-Ausschuss vermutlich zu dem Dreh- und Angelpunkt der EU-weiten operativen Entscheidungen und Umsetzungsmanahmen in den Bereichen Polizeiarbeit, Innere Sicherheit und Verwaltung der Auengrenzen werden (einschlielich einer Europischen Grenzpolizei). Der Ausschuss wird ber informelle Kontakte zu den vielfltigsten Ad-hoc-Gruppen, informellen und nicht rechenschaftspflichtigen Foren auf EU- und internationaler Ebene verfgen. Der Ausschuss knnte daher sehr wohl zum De-facto-Innenministerium der EU werden, das die Anwendung jeglicher Form von Zwang im werdenden EU-Staatsgebilde berwacht.83 Und es sei hier noch einmal angemerkt, dass dieses Koordinationsgremium allein durch einen Beschluss des Ministerrates und lediglich nach Anhrung des Europischen Parlaments eingerichtet werden kann. Von einer gerichtlichen Kontrolle seiner Ttigkeit durch den Europischen Gerichtshof ist dabei nicht die Rede. Der Ministerrat kann damit die gesetzlichen Grundlagen fr ein Gremium schaffen, dessen Arbeit er anschlieend alleine kontrolliert. Wie in vielen anderen Angelegenheiten, wre er somit auch hier Legislative und Exekutive in einem. Das liberal-demokratische Modell der Gewaltenteilung wre einmal mehr ad-absurdum gefhrt. Doch offensichtlich war dies fr die Mehrheit der Arbeitsgruppenmitglieder kein Problem. In ihrem Bericht mahnten sie lediglich eine bessere Unterscheidung der verschiedenen Ttigkeiten des Rates an. Die laufenden Bemhungen der Union um eine Koordinierung und operative Zusammenarbeit knnten im Interesse grerer Zuverlssigkeit und Effizienz besser organisiert werden. Dabei sollte deutlicher unterschieden werden, ob der Ministerrat als Gesetzgeber ttig wird oder ob er besondere exekutive Aufgaben in diesem Bereich wahrnimmt.84

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Die justizielle Z u s a m m e n a r b e i t

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Die Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts kann auf zweierlei Wege erreicht werden. Der eine besteht darin, schrittweise die Gesetze der Mitgliedstaaten zu harmonisieren, um auf diesem Wege allmhlich zu einem gemeinsamen Besitzstand materiellen Rechts zu kommen. Die andere Mglichkeit besteht in der wechselseitigen Anerkennung der jeweiligen gerichtlichen Entscheidungen der Mitgliedstaaten. Die Harmonisierung nationaler Gesetze ist aber ein mhseliger Weg, da die verschiedenen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten nicht selten erheblich voneinander abweichen. Zudem kann der Ministerrat in diesen Fragen immer nur einstimmig entscheiden. Seit dem Ratstreffen von Tampere im Oktober 1999 sind deshalb nur wenige solcher Harmonisierungen beschlossen worden. Die wichtigsten Entscheidungen waren die Rahmenbeschlsse zum Kampf gegen die Geldwsche und zur Terrorismusbekmpfung.85 Gemeinsame materielle Regelungen sollen in der Union nach dem Willen des Konvents zuknftig vor allem in den Bereichen Asyl und Einwanderung sowie bei der Personenkontrolle an den Grenzen und in Visafragen geschaffen werden. Aufgrund der Nhe zu dem durch den Binnenmarkt garantierten freien Personenverkehr gehren diese Fragen bereits jetzt als Titel IV des EG-Vertrages zum vergemeinschafteten Teil (erste Sule) der Innen- und Rechtspolitik. Aufgrund des Zwangs zur Einstimmigkeit im Rat und nicht zuletzt aufgrund der wiederholt von deutscher Seite angedrohten Verweigerung ist man allerdings bei der Schaffung der angestrebten gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik nicht ber erste, allgemeine Regelungen hinausgekommen. Diese deutsche Blockadehaltung wirkte sich auch auf die Konventsarbeit aus. In buchstblich letzter Minute war es deutschen Konventsmitgliedern parteibergreifend gelungen, in Art. III-168 zur Einwanderung die Festschreibung der nationalen Zustndigkeit fr den Zugang zum Arbeitsmarkt zu erreichen.86 Gemeinsames materielles Strafrecht soll nach Art. III-172 in Form von Mindestvorschriften von Straftaten und Strafen im Bereich be-

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sonders schwerer Kriminalittsformen mit grenzberschreitender Dimension festgelegt werden. Als solche schweren Straftaten werden genannt: Terrorismus, Menschenhandel und sexuelle Ausbeutung von Frauen und Kindern, illegaler Drogenhandel, illegaler Waffenhandel, Geldwsche, Korruption, Flschung von Zahlungsmitteln, Computerkriminalitt und organisierte Kriminalitt. Durch einstimmigen Beschluss des Ministerrates und nach Zustimmung des Europischen Parlaments knnen darber hinaus weitere Kriminalittsformen hinzugenommen werden.

Gegenseitige Anerkennung von Urteilen statt g e m e i n s a m e n Rechts Vor dem Hintergrund der komplizierten und langwierigen Verhandlungen bei der Schaffung gemeinsamen Rechts entschied man sich 1999 auf der Ratstagung in Tampere, einen anderen Weg als den der Angleichung materiellen Rechts zu gehen. Eckpfeiler der justiziellen Kooperation auf zivil- und strafrechtlicher Ebene sollte die wechselseitige Anerkennung der jeweiligen gerichtlichen Entscheidungen der Mitgliedstaaten sein. Und dabei ist man insbesondere mit dem Rahmenbeschluss ber den Europischen Haftbefehl und die bergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten87 einen groen Schritt vorangekommen. In der bereits zitierten Bilanz des Sekretariats zum erreichten Stand der Innen- und Rechtspolitik heit es: Tatschliche Fortschritte konnten in diesem Bereich (dem der justiziellen Zusammenarbeit) insbesondere durch die Anerkennung von Entscheidungen in Zivilsachen gemacht werden, durch die der freie Verkehr der Gerichtsurteile und -entscheidungen ermglicht wurde. Im Rahmen der dritten Sule haben die Attentate vom 11. September unmittelbar zu einer beschleunigten Annahme einiger grundlegender Manahmen gefhrt, wie insbesondere des Europischen Haftbefehls oder des Rahmenbeschlusses zur Terrorismusbekmpfung.88 Auch die in Laeken versammelten Staats- und Regierungschefs hatten gefordert, die Anstrengungen zur berwindung der durch die

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unterschiedlichen Rechtsordnungen bedingten Schwierigkeiten fortzusetzen, insbesondere durch Frderung der Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen im zivil- und strafrechtlichen Bereich.89 Dem entsprach die Konventsarbeitsgruppe: Nach der Vereinbarung, die in Tampere auf politischer Ebene getroffen wurde, sollte der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung, demzufolge Entscheidungen der Gerichte eines Mitgliedstaats von den Behrden der anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden, zum Eckstein der justiziellen Zusammenarbeit werden. Die Gruppe empfiehlt, diesen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen frmlich im Vertrag zu verankern.90 Diesem Rat folgte der Konvent. In Art. III-170 heit es: Die Union entwickelt eine justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen mit grenzberschreitendem Bezug, die auf dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher und auergerichtlicher Entscheidungen basiert. Und hinsichtlich der Zusammenarbeit in Strafsachen lautet die Formulierung am Beginn des Art. III-171: Die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen basiert auf dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Urteile und Entscheidungen. Mit diesen beiden Artikeln werden gleichzeitig die Rechtsgrundlagen fr zu erlassende Manahmen geschaffen, die die reibungslose Abwicklung der Verfahren, die Zusammenarbeit bei der Erhebung von Beweismitteln, die Weiterbildung von Richtern und Staatsanwlten und die Definition der Rechte des Einzelnen im Strafverfahren und vergleichbare Dinge regeln sollen. Damit sollen die Akzeptanz fr die gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen und das gegenseitige Vertrauen erhht werden. Man entsprach damit einer Forderung der Arbeitsgruppe, wonach, um die gegenseitige Anerkennung zu erleichtern, (...) unter Einhaltung der unterschiedlichen europischen Rechtstraditionen (...) einige Teile des Strafprozessrechts sowie bestimmte Bereiche des materiellen Strafrechts in gewissem Mae angenhert werden sollen.91 Besondere Bedeutung kommt dabei dem in Art. III-177 vorgesehenen Erlass von Mindestvorschriften fr die Zulssigkeit von Beweismitteln auf gegenseitiger Basis zwischen den Mitgliedstaaten der gesamten Union zu. Diese Formulierung war im

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Konvent umstritten und wurde erst aufgrund von nderungsnderungen enger gefasst. Als Begrndung fr die Einschrnkung wurde vom Konventsprsidium angefhrt, dass mit dieser Bestimmung zwar darauf abgezielt wird, Mindestvorschriften zur Zulssigkeit von Beweismitteln zu erlassen, keineswegs aber die Zulssigkeit oder die Bewertung von Beweismitteln harmonisiert werden soll, die vollstndig und ausschlielich Sache der einzelstaatlichen Richter ist.92 Diese Argumentation beleuchtet schlaglichtartig die ganze Problematik, die entsteht, wenn bei der Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in erster Line auf die gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen gesetzt wird. Whrend eine Harmonisierung der nationalen Gesetzgebung die Vorrangstellung des Rechts in den zwischenstaatlichen Beziehungen strkt, unterstreicht die gegenseitige Anerkennung von Gerichtsurteilen, dass man den Verfahrensregeln den Vorrang gegenber der inhaltlichen Rechtsprechung gibt. Statt die Vereinheitlichung der Strafgesetzbcher anzustreben, ermglicht die zweite Option die Schaffung eines juridischen Raumes, der die Disparitten zwischen den einzelnen Strafrechtssystemen bestehen lsst.93 ber diese Disparitten wird jedoch zugunsten einer mglichst effizienten Zusammenarbeit zwischen den Behrden hinweggegangen. Dieses Vorgehen steht aber im Widerspruch zu den Regeln der Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit, denn in einem demokratischen Gemeinwesen wchst gegenseitiges Vertrauen erst auf Grund gemeinsamer materieller wie formeller Rechtsnormen, die in einem demokratischen und transparenten Rechtssetzungsverfahren erlassen werden. Setzt man hingegen an die Stelle eines solchen, sicherlich sehr mhsamen, da zeitraubenden Verfahrens einfach die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen, die auf Grundlage unterschiedlich bleibender nationaler Rechtsordnungen zustande kommen, so setzt man an die Stelle des Prinzips der Rechtsstaatlichkeit den abstrakten und unsicheren Begriff des gegenseitigen Vertrauens.

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Der Europische Haftbefehl als Vorbild Mit dem Rahmenbeschluss des Ministerrates vom 13. Juni 2002 ber den Europischen Haftbefehl und die Ubergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten ist das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von Justizentscheidungen zum ersten Mal angewandt worden. Ein Prinzip, das nach dem Willen des Konvents auch in Zukunft die Grundlage fr die justiziellen Zusammenarbeit sowohl in Zivil- als auch Strafsachen sein soll. In den Erwgungsgrnden des Rahmenbeschlusses vom Juni 2002 heit es: Der Europische Haftbefehl im Sinne des vorliegenden Rahmenbeschlusses stellt im strafrechtlichen Bereich die erste konkrete Verwirklichung des vom Europischen Rat als >Eckstein< der justiziellen Zusammenarbeit qualifizierten Prinzips der gegenseitigen Anerkennung dar.94 Am europischen Haftbefehl wird der Mangel an Rechtssicherheit bei der gegenseitigen Anerkennung von Gerichtsentscheidungen gut erkennbar. Der Haftbefehl umfasst insgesamt 32 Straftatbestnde, die mindestens eine Strafe von drei Jahren nach sich ziehen. Im herkmmlichen Auslieferungsverfahren bezieht sich die justizielle Kontrolle auf den Tatbestand sowie auf die Gesetzmigkeit des Antrags. Im Falle des europischen Haftbefehls bezieht sie sich nur noch auf die formale Korrektheit des Dokuments. Die Initiative der Mitgliedstaaten hatte genau diese beiden Ziele: den automatischen Vollzug der Auslieferung und die Aufgabe des berprfungsverfahrens. Zudem braucht der Forderstaat beim europischen Haftbefehl - im Gegensatz zum Auslieferungsantrag, wo der Verdchtige nur aufgrund der angegebenen Delikte verfolgt werden kann - den seinem Auslieferungsbegehren zugrunde liegenden Straftatbestand nicht nher darzulegen.95 Dies fhrt zu dem Ergebnis, dass die zwingende Auslieferung also nicht mehr auf den bestehenden Mechanismen zur Kontrolle staatlicher Machtausbung (beruht), sondern auf der Annahme, dass diese Machtausbung legal erfolgte.96 Die Durchsetzung einer so weitreichenden Regelung innerhalb von lediglich zehn Monaten ist nur vor dem Hintergrund der allgemein geschrten Terroristenhysterie nach den Ereignissen des 11. Septem-

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ber zu verstehen. So wurde der Kommissionsvorschlag fr einen Rahmenbeschluss ber einen europischen Haftbefehl bereits am 19. September 2001, also nur acht Tage nach dem Anschlag, zusammen mit dem Vorschlag fr einen Rahmenbeschluss zur Terrorismusbekmpfung, vorgelegt. Beide Vorschlge wurden anschlieend, zusammengeschnrt in einem Paket, in einem beispiellosen Eiltempo durch die europischen Gremien gejagt.97 Einwnde gegen die rechtsstaatlich bedenkliche Konstruktion des europischen Haftbefehls beschrnkten sich zunchst auf solche kleiner Expertengruppen. Von ihnen wurde etwa kritisiert, dass es gegenwrtig keine europische Verstndigung ber die erforderlichen prozessualen Begleitgesetze gibt. Im Einzelnen mssen der Zugang zur Gerichtsbarkeit (Prozesskostenhilfe), kompetente rechtliche Vertretung, die Kommunikation, d.h. ein kompetenter bersetzer- und Dolmetscherservice, die Schaffung der Mglichkeit der vorlufigen Freilassung, um Diskriminierung von Auslndern zu verhindern, die berprfung von bestimmten Verfahrenspraktiken, die zu ungerechten Gerichtsentscheidungen fhren, eingerichtet werden.98 Diese vereinzelten kritischen Stimmen blieben bei der Verabschiedung des europischen Haftbefehls aber weitgehend unbeachtet.99

A first class job Die Arbeit des Konvents im Bereich der Innen- und Rechtspolitik verlief weitgehend unspektakulr und blieb fast vollstndig auerhalb des Rampenlichts medialer Aufmerksamkeit. Hier prallten weder gegenstzliche Interessen von Nationalstaaten, wie etwa in der Auenpolitik, unvershnlich aufeinander, noch musste ber Fragen der zuknftigen institutionellen europischen Architektur entschieden werden. Bereits mit dem von der Konventsarbeitsgruppe Freiheit, Sicherheit und Recht Anfang Dezember 2002 vorgelegten Schlussbericht war fr die bergroe Mehrheit der Mitglieder ausgemacht, dass der Konvent mit seinen Vorschlgen auf dem im Amsterdamer Vertrag 1997 und vom Ratstreffen von Tampere im Oktober 1999 vorgezeichneten

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Weg weiter voranschreiten werde. Auch stand von Beginn an fest, dass die Aufteilung der Innen- und Rechtspolitik in einen vergemeinschafteten (erste Sule) und einen intergouvermentalen Bereich (dritte Sule) aufgehoben wird. Von der Zeitung European Voicc wurde denn auch die weitgehend lautlose und zugleich effektive Konventsarbeit im Bereich Inneres und Recht mit dem Satz they have done a first classjob 100 gewrdigt.

3. Es bleibt bei einem neoliberalen Europa


Acht Monate nach der Einsetzung des Konvents sind wir beunruhigt ber die Richtung, die die Diskussionen nehmen. Die Frage, auf welche Weise die neue Verfassung der Europischen Union die Solidaritt frdern, Grundrechte wie den Zugang zu Universaldiensten von allgemeinem Interesse, Bildung und Gesundheitsfrsorge gewhrleisten kann und die kologische wie auch die soziale Dimension mit der Wirtschaftspolitik gleichgestellt werden, wird strflich vernachlssigt. Dies waren die ersten Stze einer gemeinsamen Erklrung vor allem von Abgeordneten des Europischen Parlaments, worin der Konvent im Oktober 2002 aufgefordert wurde, die Diskussionen erneut auf die Frage auszurichten, wie die Rechtsgrundlage fr Zusammenarbeit und gemeinsame politische Strategien im Bereich der Sozial- und der Umweltpolitik auf europischer Ebene gestrkt werden kann.101 Initiatoren waren einige wenige Mitglieder des Konvents, insbesondere aus der Gruppe der Europaabgeordneten. 102 Die deutschen sozialdemokratischen Konventsmitglieder, Klaus Hnsch und seinerzeit Peter Glotz, fanden es hingegen nicht fr ntig, den Aufruf wenigstens mit zu untersttzen.103 Diese ungewhnliche Initiative, mit Hilfe einer Unterschriftenliste auf eine Korrektur der Ausrichtung des Konvents zu drngen, war die Antwort auf die Gleichgltigkeit und Ignoranz, mit der das Prsidium auf die wiederholt vorgebrachten Forderungen nach einer strkeren Bercksichtigung der sozialen Dimension in der Konventsarbeit rea-

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giert hatte. Eine eigenstndige Behandlung sozialer Fragen war in seiner Arbeitsplanung ursprnglich gar nicht vorgesehen gewesen. Sozialpolitische Themen sollten allein von der Konventsarbeitsgruppe VI Economic Governance, auf deutsch etwas missverstndlich Ordnungspolitik genannt, unter Leitung von Klaus Hnsch behandelt werden. Das Mandat dieser Gruppe war zudem auf die Themen Whrungs- und Wirtschaftspolitik und institutionelle Fragen beschrnkt worden. Nicht dazu gehren sollten die berprfung der Ziele und Werte der Union sowie die Beschftigungspolitik und die ffentliche Daseinsvorsorge. Zur Enttuschung vieler pldierte die Arbeitsgruppe in ihrem Abschlussbericht selbst bei den wenigen Fragen, die sie berhaupt behandeln sollte, im wesentlichen dafr, alles beim Alten zu belassen.104 Bei der Beratung des Berichts in der Konventsdebatte am 7. November 2002 bestand daher Einigkeit, dass das vorgelegte Ergebnis uerst mager ausgefallen und in keiner Weise zureichend sei. Dies stimmte denn auch die Mehrheit geneigter, der Initiative zur Einsetzung einer weiteren Arbeitsgruppe unter der programmatischen berschrift Soziales Europa zuzustimmen. Deren Mandat umfasste sowohl die berarbeitung und Ergnzung der Ziele und Werte der Union in der Wirtschafts-, Sozial- und Beschftigungspolitik als auch die mgliche Erweiterung ihrer Zustndigkeiten. Ausdrcklich Stellung genommen werden sollte zur zuknftigen Rolle der offenen Koordinationsmethode, zur Erweiterung der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit in diesem Bereich und zur Rolle der Sozialpartner.105

Die Lissabon-Strategie Es ging um die Frage, wie die sogenannte Lissabon-Strategie im Verfassungsvertrag bercksichtigt werden knnte. Auf der Tagung des Europischen Rats 2000 in Lissabon war fr die zuknftige Wirtschafts-, Bcschftigungs- und Sozialpolitik der Union das Ziel formuliert worden, mit der EU die wettbewerbsfhigste, wissensbasierte Wirtschaft der Welt mit Vollbeschftigung bis 2010 mit mehr und besseren Arbeitspltzen und gestrktem sozialem Zusammenhalt zu

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schaffen. Diese Strategie beruht auf der Idee eines gleichschenkligen Dreiecks, das von den kohrent abgestimmten Seiten der Wirtschafts-, Bcschftigungs- und Sozialpolitik gebildet wird.106 Die Lissabon-Strategie wurde auf dem Hhepunkt sozialdemokratischen Einflusses in Europa formuliert und stellt den Versuch dar, den Dritten Weg Tony Blairs und Gerhard Schrders auf europische Verhltnisse zu bertragen und damit eine sozialdemokratische Variante der Globalisierung zu kreieren. Ein Kernelement sind Strukturreformen im Europischen Binnenmarkt in der Absicht, die Gter- Dienstleistungs- und Arbeitsmrkte weiter zu flexibilisieren und zu deregulieren.107 Dies soll sowohl mit Hilfe weiterer Privatisierungen ffentlicher Unternehmen als auch mit der verstrkten Frderung neuer Technologien (Gentechnik, Nanotechnologie) und der Schaffung gnstiger Bedingungen fr Unternehmensneugrndungen (Bereitstellung von Risikokapital) geschehen. In der Beschftigungs- und Sozialpolitik tritt in der Lissabon-Strategie unter der berschrift des aktivierenden Sozialstaats an die Stelle der herkmmlichen Absicherung sozialer Risiken bei den Beschftigten ihre Aktivierung durch ihnen auferlegte neue Pflichten, versehen mit der Androhung von Sanktionen bei ihrer Nichtbefolgung. Von einer Gruppe sozialdemokratischer Mitglieder des Konvents war ein Positionspapier unter der berschrift Das Europa, das wir brauchen - Mindestanforderungen an einen neuen Fderalismus vorgelegt worden, in dem u.a. gefordert wurde, sich in der Verfassung positiv auf den Lissabon-Prozess zu beziehen: Die Verfassung sollte eine horizontale Klausel enthalten, die die soziale Dimension der Unionspolitiken strker betont. Klarere Kompetenzen (wie zum Beispiel auf dem Gebiet Gesundheitsschutz, Arbeitnehmerrechte) mssen es den EU-Institutionen ermglichen, konkrete Initiativen auf europischer Ebene, einschlielich der Steuerharmonisierung, zu entwickeln. Dies bedeutet auch, dass die Charta der Grundrechte mit ihrer starken Verpflichtung auf soziale Rechte ein fr die Brger klar sichtbarer Teil der Europischen Verfassung werden muss. Um das Versprechen zu erfllen, Europa in den wettbewerbsfhigsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu verwandeln, muss die Lissabon-Strategie in der

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Verfassung verankert werden, und der Whrungsunion muss als Gegengewicht eine effektive wirtschaftliche und soziale Ordnungspolitik gegenberstehen, die auf einer starken Handlungsfhigkeit der europischen Ebene basiert, ausgehend von der Eurozone.108 Es gab hingegen nur vereinzelte Stimmen, die fr eine grundlegende Umorientierung der europischen Politik, hin zu einer integrierten europischen Nachhaltigkeitsstrategie eintraten. So wurde gefordert: An die Stelle kurzfristiger Renditeorientierung muss die soziale und kologische Nachhaltigkeit wirtschaftlicher Entwicklung treten. Die breite Entwicklung der Masseneinkommen und soziale Absicherung sowohl in der Arbeit als auch ber die Arbeit hinaus drfen nicht lnger nur als Kosten angesehen werden, die es zu minimieren gilt. Sie sind vielmehr positive Zielsetzung und zugleich Bedingung konomischer Entwicklung. Die Konzeption eines sozialen Europas greift emanzipatorisch die europischen sozial- und wohlfahrtsstaatlichen Traditionen auf und macht sie zur Grundlage gerade auch ihres wirtschaftlichen Entwicklungsmodells. Es geht um eine Gestaltung des Wirtschaftslebens, die den Vorrang der Verbesserung der Lebensqualitt der Bevlkerung und der Sicherung der sozialen und kologischen Integritt ihrer Lebensverhltnisse mit wirtschaftlicher Effizienz, hochwertigen Produkten und Dienstleistungen sowie umweltgerechter Innovation verbindet. 109

Die Koordinierung von Beschftigungs- und Sozialpolitik Fr die Befrworter der Verankerung der Lissabon-Strategie im Verfassungsvertrag stellt die Einfgung des Art. I-14 zur Koordinierung der Wirtschafts- und Beschftigungspolitik in den Zustndigkeitskatalog der Union einen gewissen Erfolg dar, auch wenn hier das Ziel der Nachhaltigkeit, das seit dem Europischen Rat in Gteborg Teil der Lissabonstrategie ist, nicht aufgenommen wurde. Neu hinzugekommen ist mit dem Artikel I-14 die Mglichkeit der Union, Initiativen zur Koordinierung der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten zu ergreifen. In den konkreten dritten Teil des Vertrages, in dem die konkreten Poli-

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tikinhalte der Union beschrieben werden, ist aber von den Zielstellungen der Lissabon-Strategie nichts mehr eingegangen. Hier bleibt es bei der unvernderten wirtschaftsliberalen Ausrichtung. Die in Art. I-14 beschriebene Koordinierung der Wirtschafts- und Beschftigungspolitik ist jedoch fr die Union keineswegs neu. Bereits in den Grundzgen der Rmischen Vertrge von 1957 war davon in Artikel 6 die Rede: Die Mitgliedstaaten koordinieren in enger Zusammenarbeit mit den Organen der Gemeinschaft ihre Wirtschaftspolitik, soweit dies zur Erreichung der Ziele dieses Vertrages erforderlich ist. Doch erst die breite Unzufriedenheit mit der Unttigkeit der Union angesichts anhaltend hoher Arbeitslosigkeit in nahezu allen ihren Mitgliedstaaten hatte in den neunziger Jahren zur Aufnahme des Beschftigungskapitels gefhrt, mit der eine koordinierte Beschftigungs- und Arbeitsmarktpolitik erreicht werden soll. Zugleich wurden 1997 in Amsterdam die bis dahin im sogenannten Sozialprotokoll zum Maastrichter Vertrag enthaltenen Regelungen ber die Sozialpolitik vollstndig in den EG-Vertrag integriert. Neoliberale Kritiker sehen in diesen Koordinierungsaufgaben der Union die Gefahr einer Aushhlung der Rechtssysteme, die erkennen lassen, welche Arbeitsmarktregeln beschftigungsfrdernd seien und welche nicht.110 Und in aller Offenheit wird vor einer Schwchung des Standortwettbewerbs gewarnt: Das Beschftigungskapitel des Amsterdamer Vertrages hat leider davon abgelenkt, dass die Europer den Standortwettbewerb nur dann bestehen knnen, wenn sie Land fr Land und Betrieb fr Betrieb ihre Kosten senken und mit mehr Beweglichkeit auf die globalen Herausforderungen reagieren.111 Von der nun vorgesehenen Ausweitung der Koordinierung auf die Sozialpolitik wird befrchtet, dass der Wettbewerb zwischen den unterschiedlichen Sozialsystemen verhindert wird. 112 Diese ngste drften allerdings weitgehend unbegrndet sein, da die bisher auf europischer Ebene angewandte Koordination der Beschftigungspolitik durchaus mit Sozialabbau vereinbar war. berall dort, wo die Methode der offenen Koordination seitdem angewandt wird, hatte dies stets den Abbau von Schutzrechten, Deregulierung und Marktffnung zur Folge. Durch entsprechende Leitlinienentwrfe gibt die Europische Kommission

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regelmig den Takt vor. Sie formuliert kurz-, mittel- und langfristige Ziele und legt fest, wie und in welchem Zeitraum sie umzusetzen sind. Mit Hilfe von Frderprogrammen untersttzt die Kommission als vorbildlich angesehene bewhrte Praktiken und macht sie durch Mitteilungen allgemein bekannt. Die Mitgliedstaaten wiederum erstellen Umsetzungs- und Aktionsprogramme, mit denen sie angeben, wie sie diese Vorgaben unter Bercksichtigung ihrer nationalstaatlichen Bedingungen verwirklichen wollen. Schlielich entwickelt die Kommission in jedem einzelnen Feld berwachungs- und Bewertungsverfahren, mit denen sie die Erreichung der vorgegebenen Ziele in den Mitgliedslndern kontrolliert. Im Konvent gab es an von Anfang an eine groe Bereitschaft, die Methode der offenen Koordination als eine sanfte Art gemeinschaftlicher Politikgestaltung auf weitere Bereiche auszuweiten. In der Konventsarbeitgruppe V Ergnzende Kompetenzen, war die Methode als gegenseitiges Feedback fr die Planung, Prfung, den Vergleich und die Anpassung der (Sozial-) Politik der EU-Mitgliedstaaten auf der Grundlage gemeinsamer Ziele ausdrcklich empfohlen worden. 113 ber ihren bisherigen Anwendungsbereiche hinaus soll nach dem Vertragsentwurf die Methode der offenen Koordination nun auch im Gesundheitswesen (Art. III-179), der Industrie (Art. III-180) sowie der Forschung und technologischen Entwicklung (Art. III-148) genutzt werden knnen. Diese Entwicklung wird aber auch sehr kritisch gesehen: Mit der Anwendung des neuen Koordinierungsverfahrens soll ein Transformationsprozess des Europischen Sozialmodells in Gang gesetzt werden, an dessen Ende ein Wettbewerbs- und marktvertrgliches Modell stehen soll. Dies erfordert auf nationalstaatlicher Ebene den Rckbau insbesondere der marktkorrigierenden Komponenten des Wohlfahrtsstaates114. Im Ergebnis zielt das neue europische Sozialmodell in erster Linie auf Kostensenkung, Leistungsabbau und Privatisierung sozialer Risiken, um die EU-Wirtschaft wettbewerbsfhiger zu machen. Im Gegensatz zu den hehren Beteuerungen der EU-Amts- und Wrdentrger wrde es damit dem angloamerikanischen Modell des schwachen Sozialstaats immer hnlicher 115 .

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Die Unterordnung der Beschftigungspolitik unter die Wirtschaftspolitik

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Bei der Koordinierung der Beschftigungspolitik soll nicht daran gerttelt werden, dass sie, wie bereits jetzt nach Art. 126 EGV, auch zuknftig gem Art. III-98 im Einklang mit den Grundzgen der Wirtschaftspolitik stehen muss. Diese Grundzge werden aufgrund der Bestimmungen zur Wirtschaftspolitik nach Art. 98 - 104 E G V und zuknftig nach Art. III-69-77 erlassen, und sind allein dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet. Diese Unterordnung unter die liberalen Zielsetzungen der europischen Wirtschaftspolitik blockiert jede sozialstaatliche Vernderung der Union. In einer Analyse heit es: Wer eine Sozialunion will, wer Vollbeschftigung in Europa will (...), darf daher die derzeitige makrokonomische Grundausrichtung der EU nicht unverndert lassen, die fr die mangelnde Flexibilitt der EU-Wirtschaftspolitik verantwortlich ist. Diese ist wiederum das Ergebnis einer politisch gewollten institutionellen Ausgestaltung bzw. Machtverteilung zwischen den Institutionen und mangelnder Abstimmung zwischen den Akteuren: Die Geldpolitik ist durch den EU-Vertrag primr auf das Ziel der Preisstabilitt festgelegt. (...) Sie kann also gar nicht anders, als der Inflationsbekmpfung Vorrang vor der Wachstumsstimulierung zu geben. Dazu kommt ihr demokratiepolitisches Defizit. Die Budgetpolitik befindet sich im Korsett des Stabilitts- und Wachstumspakts, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre Budgetpolitik am vereinbarten Ziel auszurichten. Aus diesem Grund kann die Verantwortung fr die Wachstumsentwicklung nicht ausreichend wahrgenommen werden. Mehr noch: Die EU verlangt neuerdings von jenen Lndern, die dieses Ziel nicht erreichen, eine jhrliche Verbesserung des strukturellen Defizits um 0,5 Prozent des Bruttoinlandprodukts, was de facto eine Verschrfung des Stabilittspakts bedeutet und in den betroffenen Mitgliedstaaten zu den Abschwung verstrkenden Sparpaketen fhren wird. Die Beschftigungspolitik muss mit den Grundzgen der Wirtschaftspolitik im Einklang stehen, ist also primr auf weitere Flexibilisierung der Arbeitsmrkte ausgerichtet.116 Und die Analyse kommt zu folgendem Schluss: Hier

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liegen die wahren Defizite der EU: Aufgrund dieser in den Vertrgen festgelegten makrokonomischen Grundausrichtung wird es kaum mglich sein, die Lissabonner Beschftigungsziele zu erreichen bzw. Vollbeschftigung herzustellen. (...) Eine Politik fr Vollbeschftigung und Wachstum erfordert primrrechtliche nderungen. Es geht darum, das Ziel der Vollbeschftigung im zuknftigen Vertrag zu verankern und die Wirtschafts- und Whrungspolitik vertraglich darauf auszurichten.117 Und auch vom DGB wird kritisiert, dass die vorrangige Ausrichtung des Europischen Systems der Zentralbanken auf die Preisstabilitt vor Wachstum und Beschftigung erhalten bleibt.118

Neue Werte und Ziele Die Arbeitsgruppe Soziales Europa beschftigte sich ausgiebig mit der Frage, welche neuen Werte und Ziele in den Verfassungsvertrag aufgenommen werden sollten. In ihrem Abschlussbericht handeln allein mehr als sechs Seiten davon. Von den dort vorgeschlagenen neuen Werten soziale Gerechtigkeit, Solidaritt und Gleichheit, insbesondere die Gleichstellung von Mnnern und Frauen119 fand am Ende aber nur der Wert der Gleichheit Eingang in den Artikel 1-2. Fr die knftigen Ziele der Union hatte die Arbeitsgruppe gleich einen ganzen Katalog prsentiert. Danach sollten Bercksichtigung finden: Vollbeschftigung, soziale Gerechtigkeit, sozialer Frieden, nachhaltige Entwicklung, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt, soziale Marktwirtschaft, Qualitt der Arbeit, lebenslanges Lernen, soziale Eingliederung, ein hohes Ma an sozialem Schutz, Gleichstellung von Mnnern und Frauen, Rechte des Kindes, ein hohes Ma an Gesundheitsschutz sowie effiziente und hochwertige Sozialdienste und Leistungen der Daseinsfrsorge.120 Einiges davon ist in die Formulierung des Art. I-3 eingegangen. Er soll nun lauten: Die Union strebt die nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums an, eine in hohem Mae wettbewerbsfhige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschftigung und sozialen Fortschritt abzielt, sowie ein hohes Ma an Umweltschutz und Verbesse-

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rung der Lebensqualitt. Sie frdert den wissenschaftlichen und technischen Fortschritt. Sie bekmpft soziale Ausgrenzung und Diskriminierungen und frdert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Mnnern, die Solidaritt zwischen den Generationen und den Schutz der Rechte des Kindes. Sie frdert den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidaritt zwischen den Mitgliedstaaten. Ohne Zweifel ist der Konvent damit um einiges ber die gegenwrtig geltende Formulierung des Art. 2 E G V hinausgegangen. Die Aufnahme der Zielbestimmung soziale Marktwirtschaft erfolgte dabei erst aufgrund einer erneuten Intervention jener Gruppe von Konventsmitgliedern, die bereits die Einrichtung der Arbeitsgruppe Soziales Europa durchgesetzt hatte.121 Neu ist auch die Forderung nach Vollbeschftigung, die an die Stelle des Strebens nach einem hohen Beschftigungsniveau im gegenwrtigen Art. 2 E G V treten soll. Doch vor dem Hintergrund der in den letzten Jahren versuchten Neudefinition des sozialen Inhalts von Vollbeschftigung stellt sich die Frage, ob dieser Begriff heute noch die ursprngliche, fortschrittliche Aussage enthlt, oder ob mit Vollbeschftigung nicht schon lngst etwas ganz anderes gemeint ist. Verdchtig ist, dass nun auch die europischen Konservativen und die britische Labour-Regierung nichts mehr gegen die Aufnahme dieser Forderung einzuwenden hatten. Dort wird ganz offensichtlich unter Vollbeschftigung etwas ganz anderes verstanden als die Bereitstellung sinnvoller, rechtlich gesicherter Arbeit fr alle. Konservative und Labour werden wohl eher an die Definition von Vollbeschftigung aus den Grundzgen der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft 2000 gedacht haben. Danach wird die Zielstellung der Vollbeschftigung einer Politik untergeordnet, die ohne Rcksicht auf die Bedingungen jede und jeden in Beschftigung bringen will, um Wachstum und internationale Wettbewerbsfhigkeit zu strken. Entsprechend werden Erfolgsmastbe und >benchmarks< zugeschnitten: Eine Person mit zwei Stunden bezahlter Arbeit in einer bestimmten Woche erscheint in den Statistiken als beschftigt, und eine offizielle Rate von 4-5 Prozent registrierter Arbeitslosigkeit wird als Vollbeschftigung bezeichnet. (...) Vollbeschftigung ist in der Neuen konomie mit Sozialabbau verein-

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bar; mehr noch: Sozialabbau wird als Weg in die Vollbeschftigung in der Neuen konomie gesehen.122 Doch trotz dieser problematischen Interpretation stellt schon allein die Tatsache, dass das Ziel der Vollbeschftigung berhaupt in den Verfassungsvertrag aufgenommen wurde, einen gewissen Erfolg dar, denn als Verfassungstext kann dieses Ziel in einer vernderten politischen Situation durchaus auch mit einem anderen, progressiven Inhalt versehen werden. hnlich verhlt es sich mit dem Ziel, eine soziale Marktwirtschaft in Europa anzustreben (Art. I-3). Dies ist ohne Zweifel mehr als die gegenwrtig im Vertrag enthaltene Forderung nach einem hohen Grad von Wettbewerbsfhigkeit (Art. 2 EGV). Nur wird der Begriff der sozialen Marktwirtschaft in den politischen ffentlichkeiten der Mitgliedslnder sehr unterschiedlich interpretiert. Fr die Bundesrepublik ist er eng mit der Durchsetzung der kapitalistischen Wirtschaftsordnung im Zuge der Restauration Nachkriegsdeutschlands und dabei mit den Namen der ordoliberalen Politiker Ludwig Erhard und Walter Eucken verbunden. Nicht ohne Grund nimmt die C D U auch heute noch diesen Begriff fr sich in Beschlag, indem sie etwa eine Neue Soziale Marktwirtschaft propagiert.123 In anderen Mitgliedslndern aber, z.B. in Grobritannien, wird demgegenber die Forderung nach einer sozialen Marktwirtschaft fast schon als eine sozialistische Provokation angesehen. Auch hier gilt, dass der Begriff fr verschiedene Interpretationen letztlich offen ist. Im Unterschied zum geltenden Vertrag wird nicht mehr ein nichtinflationres Wachstum, sondern ein ausgewogenes Wirtschaftswachstum als Ziel genannt. Auch wird in Art. I-3 nicht mehr die Preisstabilitt erwhnt, obgleich das Ziel eines nicht-inflationren Wachstums im Art. I-29 ber die Europische Zentralbank und vor allem im konkreten dritten Teil sehr wohl ausdrcklich aufgefhrt wird. Dennoch hat sich die Europische Zentralbank massiv gegen die vorgesehene Formulierung im Art. I-3 gewandt.124 Doch was die Bedeutung dieser Ziele fr die reale Politik der EU angeht, so drfte die Union bei der Entwicklung ihrer konkreten Politiken im Rahmen ihrer Kompetenzordnung wenig Schwierigkeiten haben, mit dem reichen Arsenal an Zielvorstellungen in Einklang zu

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bleiben.125 Wo im Teil drei des Vertrags die konkreten Politikinhalte beschrieben werden, finden sich eigene Zielbestimmungen, die nach der juristischen Logik den zuvor genannten, allgemeinen vorgehen. So ist etwa im Kapitel Beschftigung von dem Ziel der Vollbeschftigung keine Rede mehr. Dort bleibt es bei dem schon jetzt im Vertrag aufgefhrten Ziel eines hohen Beschftigungsniveaus (Art. III-99). Und die Wirtschafts- und Whrungspolitik beruht dort ausdrcklich auf dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb. Dies ist die Formulierung, die mit dem Vertrag von Maastricht seinerzeit aufgenommen wurde.

Die ffentliche Daseinsvorsorge Die Konventsarbeitgruppe Soziales Europa befasste sich auch mit den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, die auch als ffentliche Daseinsvorsorge bezeichnet werden. Hierbei geht es um die in erster Linie von den Kommunen erbrachten Leistungen im Nahverkehr, bei der Wasserversorgung, der Entwsserung, beim Gesundheitsschutz und bei kulturellen Angeboten, aber auch um den Bestandsschutz fr ffentliche Krediteinrichtungen, wie etwa fr die Sparkassen oder um die Sicherung der Rundfunkhoheit der Bundeslnder. Im Abschlussbericht heit es: Eine groe Zahl von Mitgliedern (der Arbeitsgruppe) war der Auffassung, dass die allgemeine Zugnglichkeit von Leistungen der Daseinsvorsorge unter den Zielen der Union genannt werden sollte, und wies auf den Zusammenhang mit dem Zugang eines jeden Brgers zu grundlegenden Dienstleistungen wie Gesundheitsfrsorge und Bildung hin. Im EU-Vertrag werden die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse als Bestandteil der gemeinsamen Werte der Union zur Frderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts anerkannt. Nach Artikel 16 EGV tragen die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Befugnisse dafr Sorge, dass die Grundstze und Bedingungen fr das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, dass sie ihren Aufgaben nachkommen knnen.

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Der EG-Vertrag geht hingegen davon aus, dass in der Regel offene und vollstndig wettbewerbsorientierte Mrkte, gegebenenfalls zusammen mit diskriminierungsfreien staatlichen Regulierungen, diese Daseinsvorsorgeleistungen am besten erbringen. Die aktuelle Gefhrdung des Handlungsspielraums und sogar des Bestands ffentlicher Daseinsvorsorge ist daher das Ergebnis ihrer immer strkeren Unterordnung unter die Bestimmungen des Binnenmarktes, der mit der Verabschiedung der Einheitlichen Europischen Akte 1986 Kern des europischen Integrationsprozesses wurde. Im Zuge der Vervollkommnung des Binnenmarktes sollen die noch in vielen Bereichen gewhrten staatlichen Beihilfen Schritt um Schritt als wettbewerbswidrige Zugangshindernisse zum Markt eliminiert werden, um so den reinen und unverflschten Marktprozessen den Weg zu ebnen. Die dafr mit dem Vertrag von Maastricht eingefgten Artikel 87-89 E G V gehen von der grundstzlichen Unvereinbarkeit von staatlichen Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt aus, um anschlieend in einem Katalog nur einige wenige Ausnahmetatbestnde zuzulassen. Die Garantien fr die ffentliche Daseinsvorsorge sind nach Art. 86 Abs. 2 E G V als grundstzlich eng auszulegende Ausnahmen von den EG-Wettbewerbs- und Binnenmarktregeln ausgestaltet. In Anwendung dieser Regeln sieht es die Kommission als ihre Aufgabe an, die bisherigen Strukturen, in denen Daseinsvorsorgeleistungen erbracht werden, dahingehend zu hinterfragen, ob diese Leistungen nicht in der Form des Marktes genauso gut und sicher erbracht werden knnen. Aufgrund dieser Vertragskonstruktion ist die ffentliche Daseinsvorsorge strukturell eine bedrohte Zone geworden, da stets behauptet werden kann, dass die von ihr erbrachten Leistungen im Rahmen der Vervollkommnung des Binnenmarktes in den Formen des Wettbewerbs besser und kostengnstiger gestaltet werden knnten. Da weite Bereiche dieser Leistungen von der Europischen Kommission inzwischen in Frage gestellt werden, wenden sich die deutschen Bundeslnder und die Kommunen immer wieder gegen diese Bestimmungen. 126 Gemeinsam mit kommunalen Trgern aus anderen Mitgliedslndern geht es ihnen um die Garantie eines dauerhaften Bestandsschutzes fr diese Leistungen. In einer von allen Bundeslndern getra-

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Bereich der Daseinsvorsorge gewhrleisten: -

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genen Entschlieung heit es: Die vertragliche Regelung sollte im Staatliche Leistungen, mit denen die Mehrkosten ausgeglichen werden sollen, die einem mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betrauten Unternehmen durch die Erfllung der ihm bertragenen gemeinwohlorientierten Aufgaben entstehen; Beihilfevorschriften sollten auf >nicht wirtschaftliche< Ttigkeiten keine Anwendung finden; Die von den Mitgliedstaaten vorgenommene Definition der Daseinsvorsorgeleitungen und die von ihnen zur Aufgabenerfllung eingesetzten Mittel sollten nur einer Missbrauchkontrolle unterliegen.127 Entgegen den Empfehlungen der Arbeitsgruppe Soziales Europa nahm der Konvent den Erhalt und den Ausbau der ffentlichen Daseinsvorsorge aber nicht in die Zielbestimmungen der Union auf. Mit der Formulierung von Art. I-3 Abs. 2 ber die Ziele wird der hohe Stellenwert des Wettbewerbs sogar verstrkt: Die Union bietet ihren Brgerinnen und Brgern einen Binnenmarkt mit freiem und unverflschtem Wettbewerb. Der geltende Vertrag lautet hingegen: Die Ttigkeit der Gemeinschaft im Sinne des Artikels 2 umfasst nach Magabe dieses Vertrags und der darin vorgesehenen Zeitfolge: einen Binnenmarkt, der durch die Beseitigung der Hindernisse fr den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedstaaten gekennzeichnet ist. Diese vernderte Zielbestimmung des Verfassungsentwurfs wird von vielen Beobachtern dahingehend interpretiert, dass es zuknftig schwieriger werden wird, die negativen Effekte des Wettbewerbs zu begrenzen. Im dritten Teil des Vertrages behandelt Art. III-6 die Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. Dabei wird im wesentlichen der Wortlaut des geltenden Art. 16 E G V wieder aufgenommen. Neu ist aber, dass die Grundstze und Bedingungen fr das Funktionieren der Dienste - vor allem jene wirtschaftlicher und finanzieller Art - zuknftig durch Europische Gesetze bestimmt werden sollen. Damit knnte der Weg erffnet sein, mit Hilfe eines europischen Gemeinschaftsrahmens Rechts- und Planungssicherheit fr die ffentliche Daseinsvorsorge zu

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sichern. Fraglich ist nur, ob diese Rahmensetzung auch zu einem Vorrang des ffentlichen Interesses gegenber dem Markt fhrt, oder ob umgekehrt Markt und Wettbewerb das ffentliche Interesse dominieren werden. Hier gehen die Meinungen auseinander. Fr die einen stellt die knftige Regelung durch Europische Gesetze einen Fortschritt dar, da man sich von ihr einen Schutz vor weiterer Aushhlung dieser Dienste verspricht. Nach dem D G B erffne diese Bestimmung die Chance, dem Wettbewerbsrecht da Schranken aufzuzeigen, wo es um das Wohl der Brgerinnen und Brger der EU geht.128 Und vorsichtig optimistisch bewertet die Dienstleistungsgewerkschaft ver.di diese Vernderung: Dienstleistungen von allgemeinem Interesse bleiben ein Ausnahmetatbestand im Binnenmarkt, der jedoch jetzt gesondert von den Binnenmarktgrenzen geregelt werden kann. Dies knnte den Spielraum fr weniger marktorientierte Lsungen politisch erweitern. Es kommt jetzt ganz entscheidend darauf an, ob und wie dieser neue politische Spielraum genutzt wird.129 Man wird sehen, ob dieser Optimismus am Ende gerechtfertigt ist. Im Vorgriff auf die vorgesehene Gesetzgebungskompetenz hat die Kommission bereits ihre Position abgesteckt. Erkennbar ist bereits, dass es ihr nicht darum geht, den Spielraum fr weniger marktorientierte Leistungen zu erweitern. Ganz im Gegenteil: Der Kommission geht es im wesentlichen um Folgendes: Dass die Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse wirksam funktionieren, dass nicht Leistungen als gemeinwirtschaftliche Dienste eingestuft werden, die eigentlich dem nicht gemeinwirtschaftlichen Wettbewerbsrecht zuzurechnen sind und keine gemeinwohlorientierten Ziele verfolgen, dass es dadurch nicht zu Strungen auf den fr den Wettbewerb geffneten, nicht gemeinwirtschaftlichen Mrkten kommt.130 Im Konvent bestand allerdings keine Mglichkeit zu diskutieren, ob es berhaupt Sinn hat, diese Dienste zuknftig durch Europische Gesetze zu regeln. Die Prsidiumsvorschlge zur zuknftigen Ausgestaltung der ffentlichen Daseinsfrsorge wurden erst am 27. Juni 2003 und damit nur wenige Tage vor Abschluss der Arbeiten des Konvents bekannt gemacht.131 In einer gemeinsamen Stellungnahme des sterreichischen Gemeindebundes und des Deutschen Stdte- und Gemein-

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debundes wurden die berraschenderweise vorgelegten Vorschlge zur Zukunft der Daseinsvorsorge entschieden abgelehnt, da sie nicht mit den bisherigen Diskussionen des Konvents zu diesem Thema bereinstimmen. Nach Ansicht der beiden Organisationen werde die neue Regelung fr die Mitgliedstaaten einen massiven Eingriff in die Gesetzgebungskompetenz betreffend die Dienste der Daseinsvorsorge bedeuten. (...) Aufgrund der vorgeschlagenen Formulierung des Konventsprsidiums befrchten wir, dass die Grundstze und Bedingungen der Daseinsvorsorgeleistungen, insbesondere wirtschaftlicher und finanzieller Art, durch Europische Gesetze festgelegt werden sollen. Dabei entspricht es gerade unserem Verstndnis der Subsidiaritt, dass die Daseinsvorsorge nach Inhalt, Form und Organisation einschlielich der Finanzierung auf kommunaler, regionaler und nationaler Ebene geregelt und gestaltet wird.132

Lediglich die Debatte selbst war ein Erfolg Bercksichtigt man die Ausgangslage im Konvent, nach der das Thema Beschftigungs- und Sozialpolitik dort eigentlich keine grere Rolle spielen sollte, so muss allein schon als Erfolg gewertet werden, dass dies durch die erzwungene Einsetzung der Arbeitsgruppe Soziales Europa vereitelt wurde. Dies zhlt um so mehr, da die Spitzenvertreter der europischen Sozialdemokratie im Konvent, wie etwa das deutsche Prsidiumsmitglied Klaus Hnsch und der Vertreter der Bundesregierung, Peter Glotz, offen ihr Desinteresse an diesen Fragen bekundeten. Die erfolgreiche Thematisierung der sozialen Dimension war allein das Verdienst einiger weniger sozialdemokratischer Konventsmitglieder aus Belgien, sterreich, Frankreich und Spanien, die die Debatte, gemeinsam mit der Vertreterin der Vereinten Linken und dem Europaabgeordneten der Grnen, auf die Tagesordnung setzten. Die Aufmerksamkeit fr dieses Thema blieb dennoch sehr begrenzt. Bei einer genauen Auswertung der Debatten im Konvent wird man leicht feststellen knnen, dass etwa ber die Frage des religisen Bezugs in der Prambel der Verfassung sehr viel ausgiebiger und leidenschaft-

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licher diskutiert wurde als ber die soziale Frage. Und selbst die kleinsten Fortschritte mussten hier gegen erbitterten Widerstand vor allem der britischen und spanischen Regierungsvertreter erstritten werden. Diese Lnder wurden dabei aktiv von Konventsmitgliedern aus den Beitrittslndern untersttzt. Insbesondere die Vertreter Polens und der der baltischen Staaten taten sich dabei unrhmlich hervor. In den Konventsberatungen hat sich gezeigt, dass das schon jetzt dominierende neoliberale Lager in der EU durch die Erweiterung weiter gestrkt werden wird. Trotz mancher von den Verfechtern eines sozialen Europas errungenen kleinen Erfolge, etwa bei der Formulierung der Ziele und Werte der Union im ersten Teil des Vertrags, hat sich im Bereich der konkreten Politikausgestaltung des dritten Teils an der neoliberalen Ausrichtung des Verfassungsvertrages letztlich nichts gendert. Doch dass das Ungleichgewicht zu Lasten der sozialen Fragen mehr und mehr zu einem Problem der Weiterentwicklung der europischen Integration berhaupt wird, das erkennen inzwischen sogar konservative Politiker. So bedauerte der luxemburgische Ministerprsident Jean-Claude Juncker, dass im Verfassungsentwurf die soziale Frage ungengend gelst worden sei. Nach ihm werde man in den nchsten Jahren und Jahrzehnten nicht umhinknnen, einen Mindestsockel an Arbeitnehmerrechten in Europa zu vereinbaren 133 .

Anmerkungen
1 2 D e r S p i e g e l , a . a . O . S.50. L a C o n v e n t i o n E u r o p e e n n e , C O N V 712/03, S o n d a g e d e l ' o p i n i o n publiq u e c o n c e r n a n t la p o l i t i q u e et de securite c o m m u n e . 3 4 Vgl. A r t . 1 1 A b s . 2 E U V U n t e r der b e r s c h r i f t A u f r u f d e r A c h t w u r d e am 3 0 . J a n u a r 2003 in mehr e r e n g r o e n e u r o p i s c h e n Z e i t u n g e n ein A p p e l l e u r o p i s c h e r Staats- u n d Regierungschefs verffentlicht, den Vereinigten Staaten in ihrem Vorgehen g e g e n b e r d e m Irak beizustehen. D e r A u f r u f w u r d e a m 31.01.03 a u c h i n der F A Z a b g e d r u c k t . U n d T o n y Blair hat i n d e r Financial T i m e s v o m 28. A p r i l 2003 u n z w e i d e u t i g klargestellt, w i e er die W e l t sieht: I d o n ' t w a n t E u r o p e setting itself up in Opposition to A m e r i c a . I think it w i l l be d a n g e r o u s a n d destabilising.

132
5

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D i e E u r o p i s c h e Sicherheits- u n d V e r t e i d i g u n g s p o l i t i k ( E S V P ) ist integraler Bestandteil der G e m e i n s a m e n A u e n - und Sicherheitspolitik ( G A S P ) der E U . V e r t r a g l i c h geregelt sind diese B e r e i c h e i m T i t e l V , A r t . 11-28 E U V

6 7 8 9 10

F A Z v o m 03.04.03, J a c k Straw, F r ein besseres E u r o p a . F i n a n c i a l T i m e s v o m 28.04.03, G a n g o f Four. V g l . Bulletin Q u o t i d i e n E u r o p e Nr. 7358, B r s s e l v o m 7-/8. 12.1998. V g l . Bulletin Q u o t i d i e n E u r o p e Nr. 7398, B r s s e l v o m 5.2.1999. E s w a r der W i d e r s t a n d des N A T O - M i t g l i e d s T r k e i , der fr diese V e r z g e r u n g e n bei d e n V e r h a n d l u n g e n v e r a n t w o r t l i c h war. A n k a r a w o l l t e d a m i t v e r h i n d e r n , dass die E i n g r e i f t r u p p e der E U u n d nicht die der N A T O i n der Balkanregion zum Einsatz k o m m e n konnte. Vgl. dazu: Russland. Europa u n d die H e g e m o n i e d e r U S A , in: L e M o n d e d i p l o m a t i q u e , J a n u a r 2003.

11

D i e s e A u f g a b e n s i n d b e n a n n t n a c h d e r K o n f e r e n z des R a t s d e r W e s t e u r o p i s c h e n U n i o n 1992 a u f d e m P e t e r s b e r g bei B o n n .

12

A r t . 2 3 E U V lautet: Beschlsse nach diesem T i t e l w e r d e n v o m R a t einstimm i g gefasst.

13

S c h l u s s b e r i c h t d e r A r b e i t s g r u p p e V I I I V e r t e i d i g u n g , C O N V 461/02, S . 12.

14

Vgl. European Convention, Working G r o u p VIII, W o r k i n g document 1, p. 8.

15 16 17

S c h l u s s b e r i c h t d e r A r b e i t s g r u p p e V I I I , a . a . O . , S.6. S c h l u s s b e r i c h t d e r A r b e i t s g r u p p e V I I I , a . a . O . , S.6. B e i d e r M i s s i o n C o n c o r d i a h a n d e l t e s sich lediglich u m d e n E i n s a t z v o n 345 S o l d a t e n . Sie o p e r i e r e n z u d e m in e i n e m i n z w i s c h e n b e f r i e d e t e n L a n d .

18 19 20

F A Z v o m 17.03.03, J o s e p h Fischer i m Interview. Schlussbericht der Arbeitsgruppe VIII, a.a.O. V g l . E n t s c h l i e u n g des E u r o p i s c h e n P a r l a m e n t s b e r die n e u e e u r o p i s c h e Sicherheits- und Verteidigungsarchitektur (Morillon-Bericht, A5-0111/03) v o m 10.04.03.

21

V g l . M i t t e i l u n g der E u r o p i s c h e n K o m m i s s i o n an den R a t , das E u r o p i s c h e Parlament, den Europischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den A u s s c h u s s d e r R e g i o n e n b e r E u r o p i s c h e V e r t e i d i g u n g s - , Industrie- u n d M a r k t a s p e k t e , a u f d e m W e g z u einer V e r t e i d i g u n g s g t e r p o l i t i k der Europis c h e n U n i o n v o m 11.03.2003.

22 23

C O N V 422/02, C O N T R I B 150. F A Z v o m 24.01.03, Peter Struck u n d M i c h e l e Alliot-Marie, G e m e i n s a m e V i s i o n e n , V e r p f l i c h t u n g e n u n d Interessen.

24

P h i l i p e M o r i l l o n w a r als A r m e e g e n e r a l 1992-93 K o m m a n d a n t d e r Streitk r f t e d e r V e r e i n t e n N a t i o n e n i n B o s n i e n u n d a n s c h l i e e n d v o n 1994-96 d o r t K o m m a n d a n t d e r E i n g r e i f t r u p p e n . E r g e h r t e als M i l i t r e x p e r t e der N a t i o n a l v e r s a m m l u n g an u n d w a r R e g i e r u n g s b e r a t e r im f r a n z s i s c h e n Verteidigungsministerium.

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1 3 3

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In A r t . 23 A b s . 1 E U V w i r d dieses V e r f a h r e n b e s c h r i e b e n : B e s c h l s s e n a c h d i e s e m T i t e l (Titel V . B e s t i m m u n g e n b e r die G e m e i n s a m e A u e n u n d Sicherheitspolitik) w e r d e n v o m R a t e i n s t i m m i g gefasst. D i e S t i m m e n t h a l t u n g v o n a n w e s e n d e n o d e r v e r t r e t e n e n M i t g l i e d e r n steht d e m Z u s t a n d e k o m m e n dieser B e s c h l s s e nicht entgegen.

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D a s A m t d e s A u e n m i n i s t e r s soll d u r c h die Z u s a m m e n l e g u n g des g e g e n w r t i g b e i m R a t angesiedelten A m t e s des H o h e n Vertreters fr die G e m e i n s a m e A u e n - u n d S i c h e r h e i t s p o l i t i k - diese F u n k t i o n n i m m t zur Z e i t d e r S p a n i e r J a v i e r S o l a n a ein - u n d des f r A u e n b e z i e h u n g e n z u s t n d i g e n K o m m i s s i o n s m i t g l i e d s entstehen (sogenannte D o p p e l h u t l s u n g ) .

27

D e r erste Satz v o n A r t . III-201 lautet: E u r o p i s c h e B e s c h l s s e nach diesem K a p i t e l w e r d e n v o m M i n i s t e r r a t e i n s t i m m i g erlassen.

28

So h e i t es u . a . e t w a in A r t . III-201 A b s . 2 a: A b w e i c h e n d v o n A b s a t z 1 b e s c h l i e t d e r M i n i s t e r r a t mit q u a l i f i z i e r t e r M e h r h e i t , w e n n e r a u f d e r G r u n d l a g e eines E u r o p i s c h e n B e s c h l u s s e s d e s E u r o p i s c h e n R a t e s b e r die strategischen Interessen u n d Z i e l e d e r U n i o n (...) E u r o p i s c h e Beschlss e b e r A k t i o n e n o d e r S t a n d p u n k t e der U n i o n erlsst.

29 30 31

V g l . A r t . III-201 A b s . 2, b. Vgl. C O N V 422/02, C O N T R I B 150, S.4f. Bei d e r F e s t l e g u n g des T e r m i n s des B r s s e l e r T r e f f e n s h a n d e l t e sich d e n n a u c h u m ein b e w u s s t e s S i g n a l a n d e n K o n v e n t , v g l . L e M o n d e v o m 05.04.03, S o m m e t quatre sur la d e f e n s e e u r o p e e n n e , la fin avril.

32

Die sogenannte verstrkte Z u s a m m e n a r b e i t im Bereich der G e m e i n s a m e n A u e n - u n d S i c h e r h e i t s p o l i t i k ist i m V e r t r a g v o n N i z z a (Art. 27a-e E U V ) n e u g e r e g e l t u n d d a b e i g e g e n b e r d e n bis d a h i n g e l t e n d e n B e s t i m m u n g e n l e i c h t e r a n w e n d b a r g e m a c h t w o r d e n . D e n n o c h m u s s a u c h w e i t e r h i n ein langwieriges und kompliziertes Verfahren in den Ratsgremien durchlaufen w e r d e n , e h e e s z u einer s o l c h e n v e r s t r k t e n Z u s a m m e n a r b e i t b e r h a u p t k o m m e n k a n n . Z u d e m sind n a c h A r t . 2 7 b E U V als A n w e n d u n g s b e r e i c h der v e r s t r k t e n Z u s a m m e n a r b e i t a u s d r c k l i c h F r a g e n m i t militrischen u n d verteidigungspolitischen Bezgen ausgeschlossen.

33

D i e s v o r A u g e n , hatte der b e l g i s c h e P r e m i e r m i n i s t e r G u y V e r h o f s t a d t a u f kritische F r a g e n v o n E u r o p a a b g e o r d n e t e n z u m B r s s e l e r G i p f e l g e a n t w o r tet: M a n m u s s nicht b e r V e r t e i d i g u n g s p r e c h e n , w e n n d e r K o n v e n t u n d die R e g i e r u n g s k o n f e r e n z erst >Nein< zur v e r s t r k t e n Z u s a m m e n a r b e i t in der Verteidigung gesagt haben, wie in Nizza. Vgl. A g e n c e E u r o p e , Brssel, v o m 30.04.03

34 35

Vgl. A r t . III-213. I n d e r K o n v e n t s s i t z u n g v o m 5 . J u n i 2003 b e g r n d e t e d e r b r i t i s c h e R e g i e r u n g s v e r t r e t e r Peter H a i n seine H a l t u n g damit, dass es d a r a u f a n k m e , kein e zweite N A T O i n der E U zuzulassen.

36 37

Vgl. T h e G u a r d i a n , 12.12.03, W a s h i n g t o n accepts E U ' s i n d i p e n d a n t military plan S c h l u s s b e r i c h t d e r A r b e i t s g r u p p e V I I I , a . a . O . , S. 16

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Vgl. A r t . III-2X0. D i e A u f s t e l l u n g einer ca. 20.000 M a n n starken N a t o R e s p o n s e F o r c e (NRF) w u r d e a u f d e m P r a g e r N A T O - G i p f e l a m 21./22.11.2002 beschlossen. A n d e r s als E U - E i n g r e i f t r u p p e unterliegt ihre M i s s i o n k e i n e n b e s o n d e r e n B e s c h r n kungen.

40 41 42

Vgl. C O N V 422/02, C O N T R I B 150, a . a . O . , P u n k t 4 . S c h l u s s b e r i c h t der A r b e i t s g r u p p e V I I I , a . a . O . , S.22. F A Z v o m 13.02.03, M e h r S i c h e r h e i t f r das g l e i c h e G e l d . E i n B e i t r a g , d e r w o h l nicht ganz ohne G r u n d im Wirtschaftsteil der Z e i t u n g a b g e d r u c k t wurde.

43

E u r o p i s c h e s P a r l a m e n t , B e r i c h t b e r die n e u e S i c h e r h e i t s - u n d V e r t e i d i g u n g s a r c h i t e k t u r , a . a . O . S. 17.

44

A r t . 296 E G V d e f i n i e r t diese A u s n a h m e b e s t i m m u n g . D a n a c h k a n n jeder M i t g l i e d s t a a t die M a n a h m e n e r g r e i f e n , die seines E r a c h t e n s fr die W a h r u n g seiner w e s e n t l i c h e n S i c h e r h e i t s i n t e r e s s e n e r f o r d e r l i c h sind, s o w e i t sie die E r z e u g u n g v o n W a f f e n , M u n i t i o n u n d K r i e g s m a t e r i a l o d e r d e n H a n d e l damit betreffen; diese M a n a h m e n drfen auf d e m G e m e i n s a m e n M a r k t die W e t t b e w e r b s b e d i n g u n g e n h i n s i c h t l i c h d e r n i c h t e i g e n s fr m i l i t r i s c h e Z w e c k e b e s t i m m t e n W a r e n nicht be e i n t r c h t i g e n .

45 46 47 48

M i t t e i l u n g d e r K o m m i s s i o n , a . a . O . S.9. S c h l u s s b e r i c h t d e r A r b e i t s g r u p p e V I I I , a . a . O . , S. 23 f. V g l . W o r k i n g d o c u m e n t 1 f o r the W o r k i n g G r o u p V I I I , p . 7 . V g l . E u r o p e a n V o i c e 27.03-02.04.03, F r e n c h g e n e r a l calls for E U t o d e v e l o p >eurozone f o r defence<.

49

V g l . F A Z v o m 20.05.03, E U - E i n g r e i f t r u p p e n i c h t v o l l e i n s a t z f h i g . D a r i n w i r d S t r u c k w i e f o l g t zitiert: D e n n o c h sei n a c h 2006, w e n n die b i s h e r i g e F e s t s c h r e i b u n g des V e r t e i d i g u n g s e t a t s a u s l u f t , eine E r h h u n g d e r A u s g a b e n u n e r l s s l i c h . D e r M i n i s t e r b e k u n d e t e ein g e w i s s e s I n t e r e s s e a n d e m V o r s c h l a g des italienischen V e r t e i d i g u n g s m i n i s t e r s M a r t i n o , der (...) a u f die alte I d e e z u r c k g e k o m m e n war, die I n v e s t i t i o n s a u s g a b e n f r V e r t e i d i g u n g aus d e n M a a s t r i c h t - K r i t e r i e n fr eine O b e r g r e n z e d e r V e r s c h u l d u n g herauszunehmen.

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F A Z v o m 31.05 1999, E u r o p i s c h e V e r t e i d i g u n g s i d e n t i t t soll g e s t r k t werden. S o e r w a r t e t e t w a der L e i t e r der H e s s i s c h e n S t i f t u n g Friedens- u n d K o n f l i k t f o r s c h u n g , H a r a l d M l l e r , eine R e d u z i e r u n g d e r R s t u n g s k o s t e n . I n d e r F r a n k f u r t e r R u n d s c h a u schrieb er: Fnfzehn B e s c h a f f u n g s p r o g r a m m e , die j e w e i l s n a t i o n a l e I n d u s t r i e n b e g n s t i g e n , m a c h e n d e n E i n k a u f teurer, w e i l sich die A l l g e m e i n k o s t e n ( F o r s c h u n g , E n t w i c k l u n g , V e r w a l t u n g ) a u f kleinere Serien verteilen mssen: D e r Stckpreis wird im Vergleich zu den U S A n a c h o b e n g e t r i e b e n . E i n e i n h e i t l i c h e r , v o n e i n e r e u r o p i s c h e n Bes c h a f f u n g s a g e n t u r b e t r i e b e n e r E i n k a u f m u s s A b h i l f e schaffen. Vgl. F R v o m 22.04.03, U S A sind das falsche V o r b i l d .

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POLITIKINHALTE

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A u f g a b e n s t e l l u n g e n des A m t e s s i n d n a c h A r t . III-212 u . a . -multilaterale P r o j e k t e v o r z u s c h l a g e n (und) die F o r s c h u n g a u f d e m G e b i e t der V e r t e i d i g u n g s t e c h n o l o g i e z u untersttzen, g e m e i n s a m e F o r s c h u n g s a k t i v i t t e n s o w i e S t u d i e n z u t e c h n i s c h e n L s u n g e n , die d e m k n f t i g e n o p e r a t i v e n B e d a r f gerecht w e r d e n , zu k o o r d i n i e r e n u n d zu planen.

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M i t t e i l u n g d e r K o m m i s s i o n , a . a . O . , S. I2f. Sylvia-Yvonne K a u f m a n n , A n f o r d e r u n g e n an den Verfassungsvertrag fr eine f r i e d e n s f h i g e E u r o p i s c h e U n i o n , C O N V 681/03, C O N T R I B 303.

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D a das A m t fr R s t u n g , F o r s c h u n g u n d militrische F h i g k e i t e n a u c h Vertrge a b s c h l i e e n soll, w a r die F o r d e r u n g nach d e r gerichtlichen b e r p r f barkeit seines H a n d e l n s v o n v e r s c h i e d e n e n politischen Krften- u.a. auch v o n d e m C D U - E u r o p a a b g e o r d n e t e n Elmar Brock- immer wieder, aber letztlich v e r g e b l i c h , e r h o b e n w o r d e n .

56 57

Vgl. A r t . III-210 A b s a t z 3. E i n e n t s p r e c h e n d e r n d e r u n g s a n t r a g des K o n v e n t s m i t g l i e d s S y l v i a - Y v o n n e K a u f m a n n w u r d e nicht b e r c k s i c h t i g t .

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D e r S p i e g e l , a . a . O . , S.50 N a c h d e r A u s g a b e des E u r o b a r o m e t e r s v o n A p r i l 2002 b i l d e t die B e k m p f u n g d e r o r g a n i s i e r t e n K r i m i n a l i t t u n d des D r o g e n h a n d e l s die dritte Prioritt (nach F r i e d e n u n d S i c h e r h e i t u n d B e k m p f u n g d e r A r b e i t s l o s i g k e i t ) u n d w i r d v o n 9 v o n 1 0 E u r o p e r n untersttzt. D o c h w h r e n d sich die berw i e g e n d e M e h r h e i t der B e f r a g t e n fr eine B e s c h l u s s f a s s u n g a u f U n i o n s e b e n e i m B e r e i c h d e r T e r r o r i s m u s b e k m p f u n g (85%), des M e n s c h e n h a n d e l s (80%), d e r B e k m p f u n g d e r o r g a n i s i e r t e n K r i m i n a l i t t (72%) u n d des K a m p f e s g e g e n D r o g e n ( 7 1 % ) a u s s p r i c h t , g e h e n die M e i n u n g e n i n b e z u g a u f die E i n w a n d e r u n g s - u n d A s y l p o l i t i k a u s e i n a n d e r . E i n e M i n d e r h e i t d e r B e f r a g t e n spricht sich f r eine B e s c h l u s s f a s s u n g a u f e u r o p i s c h e r E b e n e i m B e r e i c h d e r J u s t i z (58% A b l e h n u n g ) u n d d e r P o l i z e i ( 6 3 % A b l e h n u n g ) aus.

60

E r k l r u n g z u r Z u k u n f t d e r E u r o p i s c h e n U n i o n des E u r o p i s c h e n R a t e s von Laeken, a.a.O.

61 62

F A Z v o m 2.12.02 J a c k Straw, Eine T e a m - P r s i d e n t s c h a f t soll E u r o p a lenken. T R E V I ist ein A k r o n y m f r T e r r o r i s m e , R a d i c a l i s m e , E x t r e m i s m e , V i o lance international.

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D a s A b k o m m e n ist n a c h d e m l u x e m b u r g i s c h e n O r t S c h e n g e n b e n a n n t , i n d e m die V e r e i n b a r u n g a m 19. J u n i 1990 u n t e r z e i c h n e t w u r d e .

64

So sollten nach dem Vertrag v o n Maastricht M a n a h m e n zur justiziellen Z u s a m m e n a r b e i t i n Z i v i l s a c h e n u n d S t r a f s a c h e n , i m Z o l l w e s e n u n d bei der polizeilichen Z u s a m m e n a r b e i t zur V e r h t u n g u n d B e k m p f u n g des Terrorism u s , des illegalen D r o g e n h a n d e l s u n d s o n s t i g e r s c h w e r w i e g e n d e r F o r m e n der i n t e r n a t i o n a l e n K r i m i n a l i t t nur a u f Initiative v o n M i t g l i e d s t a a t e n u n d nicht der K o m m i s s i o n z u S t a n d e k o m m e n .

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D e r E u r o p i s c h e R a t hatte a u f seiner T a g u n g i m O k t o b e r 1999 i n T a m p e r e ein e h r g e i z i g e s P r o g r a m m f r d e n B e r e i c h d e r Freiheit, des R e c h t s u n d der S i c h e r h e i t a n g e n o m m e n . E s enthielt g u t 5 0 T h e m e n u n d E m p f e h l u n g e n .

136

T E I L III

V e r g l e i c h t m a n dieses A k t i o n s p r o g r a m m m i t d e n t a t s c h l i c h erzielten Erg e b n i s s e n , s o fllt a l l e r d i n g s die B i l a n z e r n c h t e r n d a u s . N u r w e n i g e Vorh a b e n d a v o n w u r d e n seitdem realisiert. 66 Justiz- u n d Inneres - Stand der Arbeiten und allgemeine Problematik, C O N V 69/02, S . 6 67 J u s t i z u n d I n n e r e s - S t a n d der A r b e i t e n u n d a l l g e m e i n e P r o b l e m a t i k , a . a . O . , S.6. Z u r P r o b l e m a t i k der E U - R a h m e n b e s c h l s s e zur T e r r o r i s m u s b e k m p f u n g u n d z u m E u r o p i s c h e n H a f t b e f e h l v g l . a u c h A n d r e a s W e h r , Terr o r i s m u s i n E u r o p a in: Bltter fr d e u t s c h e u n d internationale Politik H e f t 7/2002. 68 Schlussbericht der Arbeitsgruppe C O N V 426/02, S . 1 . 6g A n h r u n g v o n J r g e n S t o r b e c k , D i r e k t o r v o n E u r o p o l , lt. P r o t o k o l l d e r 8 i . S i t z u n g des A u s s c h u s s e s fr die A n g e l e g e n h e i t e n d e r E u r o p i s c h e n U n i o n des D e u t s c h e n B u n d e s t a g e s , 14. W a h l p e r i o d e , a m 17. O k t o b e r 2001. 70 B e i d e r V e r e i n b a r u n g b e r E u r o j u s t h a n d e l t es sich um einen internationalen V e r t r a g . 71 B e i der V e r a b s c h i e d u n g des A m s t e r d a m e r V e r t r a g e s w u r d e d a h e r a u c h ausd r c k l i c h v o m E u r o p i s c h e n R a t i n e i n e m P r o t o k o l l b e r die I m m u n i t t e n festgestellt: M a n a h m e n im Bereich der polizeilichen Z u s a m m e n a r b e i t n a c h A r t i k e l 3 0 des V e r t r a g s b e r die E u r o p i s c h e U n i o n , e i n s c h l i e l i c h der T t i g k e i t e n v o n E u r o p o l , unterliegen einer gerichtlichen b e r p r f u n g d u r c h die z u s t n d i g e n einzelstaatlichen Stellen g e m d e r in d e m j e w e i l i g e n Mitgliedstaat geltenden Rechtsvorschriften. 72 In d e r K o n v e n t s a r b e i t s g r u p p e ist diese u n h a l t b a r e S i t u a t i o n a n g e s p r o c h e n w o r d e n : Wenn allerdings E u r o p o l unter B e r u f u n g auf diese R e c h t s g r u n d l a g e m e h r o p e r a t i v e B e f u g n i s s e b e r t r a g e n w r d e n , m s s t e das g e l t e n d e P r o t o k o l l b e r die I m m u n i t t e n b e r p r f t w e r d e n . ( . . . ) D i e G r u p p e ist auerd e m d e r A n s i c h t , dass die A r b e i t v o n E u r o p o l k n f t i g g e m d e n einschlg i g e n V e r t r a g s b e s t i m m u n g e n der d e m o k r a t i s c h e n K o n t r o l l e d u r c h das Europische Parlament und den Rat so wie der gerichtlichen Kontrolle durch d a s E u G H u n t e r s t e l l t w e r d e n sollte. S c h l u s s b e r i c h t d e r A r b e i t s g r u p p e X , a.a.O., S.18. 73 Vgl. etwa den v o m Europischen Parlament a n g e n o m m e n e n Bericht des konservativen belgischen Europaabgeordneten Grard Deprez zu Europol v o m g. O k t o b e r 2002 (A5-0345/2002) b e r eine Initiative zur n d e r u n g des Statuts v o n E u r o p o l , in d e m er schrieb: Bis z u m h e u t i g e n T a g ist uns nicht b e k a n n t , dass der Rat der E m p f e h l u n g unseres Parlaments in irgendeiner W e i s e n a c h g e k o m m e n w r e . N a c h A n s i c h t Ihres B e r i c h t e r s t a t t e r s hat d a s E u r o p i s c h e P a r l a m e n t , d a s b i s l a n g i n d i e s e n B e r e i c h e n ein legislativer Z w e r g ist, keinerlei Interesse d a r a n , sich n o c h w i e ein politischer Z w e r g zu verhalten. 74 In der V e r g a n g e n h e i t w a r die j e w e i l s z e i t r a u b e n d e n d e r u n g d e r K o n v e n t i on ber E u r o p o l a u f g r u n d der n o t w e n d i g e n B e r a t u n g in den nationalen P a r l a m e n t e n i m m e r w i e d e r kritisiert w o r d e n . X Freiheit, Sicherheit und Recht,

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S c h l u s s b e r i c h t der A r b e i t s g r u p p e X , a . a . O . , S.18. Erstmals w u r d e mit d e m V e r t r a g v o n Nizza ein V e r w e i s auf E u r o j u s t in d e n E U - V e r t r a g , i n A r t i k e l 29, a u f g e n o m m e n . M i t d e m K o n v e n t s v o r s c h l a g soll E u r o j u s t n u n d e n offiziellen Status einer U n i o n s e i n r i c h t u n g erhalten.

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In einer A n h r u n g der A r b e i t s g r u p p e Freiheit, Sicherheit u n d Recht hatte laut S i t z u n g s p r o t o k o l l d e r D i r e k t o r v o n E u r o p o l d i e s e n Z u s t a n d besttigt u n d e i n g e s t a n d e n , d a s s die p a r l a m e n t a r i s c h e K o n t r o l l e v o n E u r o p o l derzeit u n k l a r sei u n d die S c h w i e r i g k e i t d a r i n b e s t n d e , dass E u r o p o l g e g e n b e r zu v i e l e n n a t i o n a l e n P a r l a m e n t e n r e c h e n s c h a f t s p f l i c h t i g sei.

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Vgl. C O N V 614/03, S.29. Vgl. W o r k i n g d o c u m e n t 32 der A r b e i t s g r u p p e X, S.4 A l s A u s s c h u s s Artikel 36 w i r d das n a c h diesem A r t i k e l des E U V b e n a n n te K o o r d i n i e r u n g s g r e m i u m benannt, das im A n s c h l u s s an den Europis c h e n G i p f e l 1999 i n T a m p e r e e i n g e s e t z t w u r d e . N e b e n d e r F u n k t i o n d e r K o o r d i n i e r u n g hat e s g e g e n w r t i g v o r allem die A u f g a b e , die A r b e i t e n des Rates im Bereich der polizeilichen u n d justiziellen Z u s a m m e n a r b e i t in Strafsachen vorzubereiten.

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S c h l u s s b e r i c h t der A r b e i t s g r u p p e X , a . a . O . , S . 1 6 . C O N V 614/03, A n l a g e S . i o . Vgl. http://www.statewatch.0rg/news/2003/apr/wpX.pdf; D e r T e x t w u r d e in der b e r s e t z u n g v o n L a u r e n t F a a s c h - I b r a h i m u n d V o l k e r E i c k d e n Unterlagen z u m K o n g r e s s d e r E u r o p i s c h e D e m o k r a t i s c h e n A n w l t e ( E D A ) u n d der R e c h t s a n w a l t s v e r e i n i g u n g ( R A V ) Die (Re-) O r g a n i s a t i o n der I n n e r e n Sicherheit in E u r o p a v o m 27. J u n i 2003 in Berlin, e n t n o m m e n .

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Schlussbericht der Arbeitsgruppe X, a.a.O., S.16. D e r R a h m e n b e s c h l u s s zur T e r r o r i s m u s b e k m p f u n g v o m 13.6.2002 ( A B l . L 190 v o m 18.7.2002) w u r d e i n der R e k o r d z e i t v o n n u r v i e r M o n a t e n a u s g e h a n d e l t . D a h i n t e r stand allerdings a u f g r u n d d e r A t t e n t a t e v o m 11.Septemb e r 2001 ein e n o r m e r politischer D r u c k . V g l . zur E n t s t e h u n g des R a h m e n beschlusses zur T e r r o r i s m u s b e k m p f u n g : A n d r e a s Wehr, Terrorismusbekmpfung in Europa, a.a.O.

86

D i e K o n v e n t s m i t g l i e d e r F i s c h e r ( B n d n i s 90/Die G r n e n ) , T e u f e l ( C D U ) und M e y e r (SPD) hatten in einem g e m e i n s a m e n Brief den Prsidenten d r i n g e n d u m diese n d e r u n g g e b e t e n . A n s c h l i e e n d d u r f t e sich der migrationspolitische S p r e c h e r der B n d n i s g r n e n einigermaen befremdet b e r d e n V o r s t o seines P a r t e i f r e u n d e s zeigen, da dies nicht g r n e Fraktionslinie u n d nicht Parteitagsbeschlusslage sei, vgl. F r a n k f u r t e r R u n d s c h a u v o m 4.7.03, G r n e w i d e r s p r e c h e n Fischer.

87 88

Vgl. A B l . L 190 v o m 18.7.2002. J u s t i z u n d Inneres -Stand der A r b e i t e n u n d a l l g e m e i n e P r o b l e m a t i k , a . a . O . , S.5f.

89

Vgl. E r k l r u n g zur Z u k u n f t der E u r o p i s c h e n U n i o n des E u r o p i s c h e n Rates v o n L a e k e n , a . a . O .

137 T E I L III

90 91 92

S c h l u s s b e r i c h t der A r b e i t s g r u p p e X , a . a . O . , S.8. S c h l u s s b e r i c h t d e r A r b e i t s g r u p p e X , a . a . O . , S.8. V g l . T e x t e n t w u r f fr A b s c h n i t t e des Teils III m i t K o m m e n t a r e n , C O N V 727/03, S.32.

93

J e a n - C l a u d e P a y e , D e r T e r r o r i s t v o n n e b e n a n , E u r o p a hat e i n e n einheitlic h e n H a f t b e f e h l , in: L e M o n d e d i p l o m a t i q u e Nr.2, 2002.

94 95 96 97

Vgl. A B l . L 190, a . a . O . Jean-Claude Paye, a.a.O. Jean-Claude Paye, a.a.O. Tatschlich standen bei der erreichten V e r k n p f u n g v o n Terrorismusbek m p f u n g u n d D u r c h s e t z u n g des e u r o p i s c h e n H a f t b e f e h l s v o r a l l e m die Interessen d e r s p a n i s c h e n R e g i e r u n g i m H i n t e r g r u n d , d e r e s i m m e r d a r u m g e g a n g e n war, m i t d e r D u r c h s e t z u n g des e u r o p i s c h e n H a f t b e f e h l s einen erleichterten Z u g r i f f a u f E T A - A n g e h r i g e i m e u r o p i s c h e n A u s l a n d z u erhalten.

98

Vgl. S c h i l y s T e r r o r i s m u s b e k m p f u n g s g e s e t z : D e r falsche W e g , S t e l l u n g n a h me v o n Brgerrechtsorganisationen zur A n h r u n g des Innenausschusses des D e u t s c h e n B u n d e s t a g e s a m 30. N o v e m b e r 2001 z u m E n t w u r f eines G e setzes zur B e k m p f u n g des internationalen T e r r o r i s m u s , S.46.

99

D o c h bereits bei der g e g e n w r t i g stattfindenden U m s e t z u n g des R a h m e n b e schlusses b e r d e n e u r o p i s c h e n H a f t b e f e h l i n nationales R e c h t zeigen sich erhebliche U n s i c h e r h e i t e n . S o hat e t w a die britische R e g i e r u n g e n t s c h i e d e n , i h r e S t a a t s b r g e r bei V o r l i e g e n eines e u r o p i s c h e n H a f t b e f e h l s j e d e n f a l l s d a n n nicht a u s z u l i e f e r n , w e n n e s sich bei d e r A n k l a g e u m D e l i k t e aus d e m B e r e i c h R a s s i s m u s u n d F r e m d e n f e i n d l i c h k e i t handelt. D e n n diese sind z w a r i n D e u t s c h l a n d u n d s t e r r e i c h strafbar, n i c h t a b e r i m V e r e i n i g t e n K n i g r e i c h . V g l . F A Z v o m 4.7.03, H a f t b e f e h l : B r i t e n sind v o r e u r o p i s c h e n R a s s i s m u s - A n k l a g e n s i c h e r . U n d a u c h i n D e u t s c h l a n d w a c h s e n die Z w e i f e l . A u s A n l a s s der B e r a t u n g e n i m D e u t s c h e n B u n d e s t a g zur U m s e t z u n g des eur o p i s c h e n H a f t b e f e h l s s c h r i e b die F A Z a m 1 5 . 0 7 . 0 3 : F r a g w r d i g w i r d e s b e i T a t e n w i e W s c h e a u s E r t r g e n v o n Straftaten, U m w e l t k r i m i n a l i t t einschlielich des illegalen H a n d e l s mit b e d r o h t e n P f l a n z e n - u n d B a u m a r ten o d e r bei Sabotage.

100

E u r o p e a n V o i c e 12-18 J u n e 2003 , C o n v e n t i o n set for m a j o r p o l i c e a n d j u stice o v e r h a u l .

101

Vgl. Fr eine E u r o p i s c h e U n i o n der Solidaritt, g e m e i n s a m e E r k l r u n g v o n A b g e o r d n e t e n d e s E u r o p i s c h e n P a r l a m e n t s v o m 1 7 . 1 0 . 0 2 , in: Bltter f r d e u t s c h e u n d internationale Politik, 1/2003, S . l 2 o f f .

102

Initiatoren d e r E r k l r u n g w a r e n u.a. die K o n v e n t s m i t g l i e d e r A n n e v a n Lanc k e r (SP B e l g i e n ) , S y l v i a - Y v o n n e K a u f m a n n ( P D S , D e u t s c h l a n d ) , J o h a n nes V o g g e n h u b e r (Die G r n e n , s t e r r e i c h ) s o w i e die s t e l l v e r t r e t e n d e n K o n v e n t s m i t g l i e d e r P e r v e n c h e B e r e s (SP, F r a n k r e i c h ) u n d M a r i a B e r g e r (SP, s t e r r e i c h ) .

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103

B e s o n d e r s peinlich w a r das Verhalten v o n Peter Glotz. N a c h d e m anfangs sein N a m e mit a u f der Untersttzerliste stand, lie er sich u m g e h e n d w i e d e r v o n ihr m i t d e r s c h m e i c h e l h a f t e n B e g r n d u n g s t r e i c h e n , e r sei i r r t m l i c h d u r c h ein V e r s e h e n seiner S e k r e t r i n d a r a u f g e r a t e n . Vgl. S d d e u t s c h e Zeit u n g v o m 04.10.02, E i n e U n t e r s c h r i f t , die k e i n e war, u n d D i e T a g e s z e i t u n g v o m 01.10.02, Peter G l o t z g e g e n soziales Europa.

104

Vgl. S c h l u s s b e r i c h t der G r u p p e V I O r d n u n g s p o l i t i k , C O N V 357/02 v o m 21.10.02.

105

V g l . h i e r z u die K u r z n i e d e r s c h r i f t b e r die E r f f n u n g s s i t z u n g d e r A r b e i t s g r u p p e a m 6 . D e z e m b e r 2002, C O N V 450/02.

106

Klaus Drger, Eine Heilige Allianz der Modernisierer? Die EU nach dem Scheitern des M i t t e - L i n k s - P r o j e k t s , in: M a r t i n B e c k m a n n , H a n s j r g e n Bieling, F r a n k D e p p e ( H r s g . ) , E u r o k a p i t a l i s m u s u n d g l o b a l e p o l i t i s c h e k o n o m i e , H a m b u r g 2003, S.205.

107 108

K l a u s D r g e r , E i n e H e i l i g e A l l i a n z d e r M o d e r n i s i e r e r ? a . a . O . , S.205 Vgl. B e i t r a g v o n H e r r n O l i v i e r D u h a m e l , F r a u A n n e v a n L a n c k e r (Mitglied e r des K o n v e n t s ) , F r a u P e r v e n c h e B e r e s , F r a u M a r i a B e r g e r , H e r r n Carlos C a r n e r o G o n z a l e s , F r a u E l e n a Paciotti (stellvertretende M i t g l i e d e r des K o n v e n t s ) , C O N V 813/03.

109

Vgl. S y l v i a - Y v o n n e K a u f m a n n , E i n V e r f a s s u n g s v e r t r a g fr ein soziales E u r o pa, C O N V 190/1/02.

110 in 112 113

F A Z v o m 0 5 . 1 1 . 0 3 , D e u t s c h e M i n d e s t l h n e fr alle? F A Z v o m 22.10.03, K o o r d i n i t i s l a B r s s e l . F A Z v o m 22.10.03, a . a . O . Vgl. Schlussbericht der G r u p p e V Ergnzende Kompetenzen, C O N V 375/02.

114

H a n s - J r g e n U r b a n , D i e n e u e S o z i a l p o l i t i k , in: Z . - Z e i t s c h r i f t m a r x i s t i s c h e E r n e u e r u n g , Nr. 55 S e p t e m b e r 2003, S.23

115

Klaus Drger, Ein neues europisches Sozialmodell? Die EU und der U m b a u d e r sozialen S i c h e r u n g , in: D i s p u t , M r z 2003

116

Stellungnahme der B u n d e s a r b e i t s k a m m e r sterreich (BK) zum Verfass u n g s e n t w u r f - F o r d e r u n g e n u n d E m p f e h l u n g e n a n die R e g i e r u n g s k o n f e renz, W i e n S e p t e m b e r 2003, in: w w w . A K e u . a t , S.2.

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Stellungnahme der B u n d e s a r b e i t s k a m m e r sterreich (BK) zum Verfass u n g s e n t w u r f , a . a . O . , S.3.

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T h o r b e n A l b r e c h t u n d G l o r i a M l l e r , D e r V e r f a s s u n g s e n t w u r f des E u r o pischen K o n v e n t s , in: G e w e r k s c h a f t l i c h e M o n a t s h e f t e 8-9/2003.

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S c h l u s s b e r i c h t der G r u p p e X I Soziales E u r o p a , C O N V 516/1/03. S c h l u s s b e r i c h t d e r G r u p p e X I , a . a . O . , S.2 V g l . S c h r e i b e n v o n A n n e v a n L a n c k e r u n d a n d e r e n M i t g l i e d e r n des K o n vents a n das P r s i d i u m v o m 20.05.03, C O N V 780/03.

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Vgl. V o l l b e s c h f t i g u n g u n d eine starke S o z i a l v e r f a s s u n g - A l t e r n a t i v e n fr

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T E I L III

eine N e u e k o n o m i e i n E u r o p a . E r k l r u n g u n d M e m o r a n d u m e u r o p i scher W i r t s c h a f t s w i s s e n s c h a f t l e r i n n e n , B r e m e n 2001, S. 21. 123 M i t A n z e i g e n in allen g r o e n T a g e s z e i t u n g e n hatte im F r h j a h r 2003 a u c h eine Initiative N e u e S o z i a l e M a r k t w i r t s c h a f t a u f sich a u f m e r k s a m gem a c h t . N a c h eigener A u s s a g e w i r d sie von d e n A r b e i t g e b e r v e r b n d e n der Metall- und Elektro-Industrie getragen und v o n weiteren fhrenden Wirts c h a f t s v e r b n d e n untersttzt. W i s s e n s c h a f t l i c h b e g l e i t e t w i r d die Initiative v o m Institut d e r d e u t s c h e n W i r t s c h a f t K l n . Sie w i r d reprsentiert v o n ein e m K u r a t o r i u m mit d e m f r h e r e n B u n d e s b a n k p r s i d e n t e n P r o f . Dr. H a n s T i e t m e y e r a n d e r Spitze. Z a h l r e i c h e P e r s n l i c h k e i t e n aus W i r t s c h a f t , W i s s e n s c h a f t u n d P o l i t i k e n g a g i e r e n sich als B o t s c h a f t e r d e r S o z i a l e n M a r k t w i r t s c h a f t f r die Initiative. 124 A u c h d a s C D U - K o n v e n t s m i t g l i e d E l m a r B r k s p r a c h sich f r e i n e n d e r u n g a u s : Die Stabilitt des E u r o m u s s V o r r a n g v o r d e n a n d e r e n Z i e l e n h a b e n , v g l . D i e W e l t v o m 09.12.03, M e h r M a c h t der E U . 125 126 T h o m a s Oppermann, a.a.O., S. 1170. V g l . zur D e b a t t e i m D e u t s c h e n S t d t e t a g die F A Z v o m 9.11.2000 unter d e r b e r s c h r i f t N e u b e s t i m m u n g statt P a l a v e r . U n t e r d e m D r u c k d e r E U K o m m i s s i o n w o l l e n die K o m m u n e n ihre A u f g a b e n b e r d e n k e n . 127 V g l . E n t s c h l i e u n g des B u n d e s r a t s z u d e n T h e m e n des K o n v e n t s z u r Z u k u n f t der E U v o m 12.02.02, D r u c k s a c h e 586/02. 128 129 T h o r b e n Albrecht und Gloria Mller, a.a.O. B o r i s K a r t h a u s (ver.di), D a r s t e l l u n g u n d erste B e w e r t u n g des E r g e b n i s s e s des K o n v e n t s , 08.08.03 ( M a n u s k r i p t ) . 130 Europische Kommission, GD Wettbewerb, Non-Paper ber Dienste v o n allgemeinem 12.11.02. 131 132 Vgl. V o r s c h l a g des K o n v e n t s p r s i d i u m s C O N V 836/03. S c h r e i b e n des s t e r r e i c h i s c h e n G e m e i n d e b u n d e s u n d des D e u t s c h e n Stdte* u n d G e m e i n d e b u n d e s v o m 3 . J u l i 2003 a n alle K o n v e n t s m i t g l i e d e r z u d e n V o r s c h l g e n des K o n v e n t s p r s i d i u m s z u r Z u k u n f t der D a s e i n v o r s o r g e . 133 Vgl. F A Z v o m 07.11.03, Giscard: O h n e Verfassung keine groen Fortsehntwirtschaftlichen Interesse und staatliche Beihilfen vom

Teil IV Das Scheitern als Chance nutzen

Der Verfassungsvertrag soll Antworten auf den Legitimittsverlust der Europischen Union und auf die Herausforderungen der Erweiterung geben. Zugleich werden Vorschlge fr die Weiterentwicklung einzelner Politikbereiche gemacht. Die Vertrge ber die Europische Union (EU-Vertrag) und zur Grndung der Europischen Gemeinschaft (EG-Vertrag) werden zusammengefhrt. Das gesamte Vertragswerk wird neu gegliedert, und die Grundrechtecharta wird integriert. Der Entwurf ist daher sehr viel ambitionierter als es die vorangegangenen Vertragsnderungen von Maastricht, Amsterdam und Nizza waren, doch die so oft beschworene Neugrndung Europas ist er nicht. Mit dem Scheitern des Europischen Rats am 12. und 13. Dezember 2003 in Brssel ist seine Annahme zunchst missglckt.

nderungen der Politikinhalte Die zur Zeit noch eigenstndig im EU-Vertrag geregelten Fragen der inneren und ueren Sicherheit sollen in den Verfassungsvertrag integriert und dabei gleichzeitig neuen Herausforderungen angepasst werden. Was die innere Sicherheit angeht, so werden neue Gefahrenquellen in der nun weit nach Mittelost- und Osteuropa ausgedehnten Union ausgemacht. Als zustzliche Bedrohung ist seit September 2001 der Terrorismus hinzugekommen. Mit den Konventsvorschlgen wird die in der europischen Justiz- und Innenpolitik, etwa in der Organisation von Europol, verbreitete Vermengung von legislativen und exekutiven Kompetenzen des Rates nicht beseitigt, sondern mit der Schaffung neuer Behrden weiter zugespitzt. Der europische Raum der Freiheit und des Rechts soll in erster Linie, der bisherigen Praxis des europischen Haftbefehls entsprechend, ber die problematische gegenseiti-

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staaten geschaffen werden (vgl. Kapitel III 2.).

T E I L IV

ge Anerkennung von zivil- und strafrechtlichen Urteilen der MitgliedDie Vorschlge zur Reform der Auen- und Sicherheitspolitik werden den bereits seit Jahren unternommenen Anstrengungen zur Schaffung eigenstndiger europischer militrischer Kapazitten einen neuen Schub geben (vgl. Kapitel III 1.). Aufgrund der auenpolitischen Zerstrittenheit der Mitgliedstaaten gelang es aber nicht, auch hier das Prinzip der Abstimmung mit qualifizierten Mehrheiten durchzusetzen. Der Konvent verstndigte sich jedoch auf die Verpflichtung der EUStaaten zur Forcierung ihrer Aufrstung. Dem dient vor allem das neue Europische Amt fr Rstung, Forschungen und militrische Fhigkeiten. Nicht auf der Agenda des Europischen Konvents stand dagegen die Weiterentwicklung oder gar Revision der in Maastricht formulierten Wirtschaftsverfassung der Union. Erst aufgrund einer Initiative aus der Mitte des Konvents heraus gelang es, diese Frage berhaupt zum Gegenstand der Beratung zu machen. Doch die vertraglich festgeschriebene, neoliberale Wirtschaftsordnung der EU blieb im neuen Entwurf am Ende unangetastet. Allein bei der Formulierung der Ziele und Werte der Union konnten einige soziale Forderungen verankert werden. Dass diese kleinen Erfolge aber so gut wie nichts an der allgemeinen neoliberalen Ausrichtung des Verfassungsentwurfs ndern, wurde im Abschnitt III 3. nachgewiesen. Einige Regierungen, wie die Grobritanniens und Spaniens, aber auch die einer Reihe von Beitrittstaaten, standen sowohl der sozialstaatlichen Weiterentwicklung der Union als auch einer Demokratisierung europischer Entscheidungsebenen skeptisch bis ablehnend gegenber. Ihnen reicht es, wenn die Union eine lockere Freihandelszone bleibt, deren Mitgliedstaaten als Standorte miteinander in Konkurrenz liegen. Eine sozialstaatliche Weiterentwicklung der EU lsst sich auf diese Weise am wirkungsvollsten blockieren. Nichts einzuwenden hatten diese Regierungen allerdings gegen eine militrische Strkung der EU und gegen den Ausbau der inneren Sicherheit. Sie vertraten damit das altbekannte Modell des liberalen minimal state: Repressiv nach innen, aggressiv nach auen, strikt ablehnend gegenber jedem Umverteilungs-

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begehren. In der Konventsarbeit konnten sich diese Positionen weitgehend durchsetzen. Bewertet man allein diese vorgeschlagenen nderungen der Politikinhalte und macht sie zum Mastab fr die Gesamtbewertung des Konventsentwurfs, so drfte es gerechtfertigt sein, schon deshalb den Konventsentwurf abzulehnen. Kurz vor dem Brsseler Ratstreffen, am 11. Dezember 2003, hatten daher Gewerkschafter, Politiker und Knstler in einer in der Frankfurter Rundschau verffentlichten Erklrung Europa in schlechter Verfassung: So? Nein! aufgerufen, die Verfassung zurckzuweisen. Darin hie es: Nach dem bislang vorliegenden Entwurf wird Europa nicht friedlicher, nicht sozialer und nicht demokratischer. Das neoliberale Europa der Konzerne wird gestrkt, die Union umgebaut zur weltweiten militrischen Interventionsmacht. Die vorgeschlagene Verfassung darf so nicht verabschiedet werden!

Institutionelle Vernderungen Die Klrung der seit Jahren ungelsten institutionellen Fragen noch rechtzeitig vor dem Beitritt der zehn neuen Mitgliedstaaten wird als unabdingbar angesehen, um auch in einer EU der 25 und mehr Staaten eine hohe Flexibilitt zu bewahren. Die zentralen europischen Institutionen, Europischer Rat, Ministerrat und Kommission, wurden hinsichtlich ihrer Arbeitsfhigkeit und Effektivitt im Konvent einer berprfung unterzogen. Die im Verfassungsvertrag vorgeschlagenen Reformen der institutionellen Architektur zielen auf die Straffung dieser Gremien und auf eine weitere Zentralisierung der Union. Es wird das Amt eines stndigen Vorsitzenden des Rates und das eines Auenministers geschaffen. Die Kommission wird auf 15 Mitglieder verkleinert, was zur Folge hat, dass nicht mehr alle Mitgliedstaaten gleichzeitig dort vertreten sein werden. Der Prsident der Kommission erhlt eine Richtlinienkompetenz und kann Kommissionsmitglieder auswhlen und auch wieder entlassen. Die Kommission wrde damit einer Regierung hnlich werden. Der Europische Rat, das Gremium der Staats- und Regierungschefs, wird durch die neue Funktion eines

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hauptamtlichen Prsidenten gestrkt, der allein vom Rat gewhlt wird. Die gegenwrtig unter den Mitgliedstaaten rotierende Funktion der Ratsprsidentschaft wird abgeschafft. Mit der neugeschaffenen Mglichkeit einer strukturierten Zusammenarbeit im Bereich der Sicherheits- und Militrpolitik werden Gruppen von Mitgliedstaaten erstmals eine wirkliche Chance fr eine engere Koordination innerhalb der EU gegeben. Die schon im gegenwrtigen Vertrag vorgesehene verstrkte Zusammenarbeit bleibt hingegen weiterhin an kaum berwindbare Hrden gebunden, da sie nur als letztes Mittel eingesetzt werden darf, wenn anders die Ziele der Union nicht erreicht werden knnen. Bei der strukturierten Zusammenarbeit gibt es solche Beschrnkungen nicht. So kann zuknftig ein Kerneuropa innerhalb der EU-Institutionen im Bereich der Sicherheitsund Militrpolitik entstehen.

Wird die Europische Union demokratischer? Mit der Ausarbeitung einer Europischen Verfassung sollte zugleich der immer lauter werdenden Kritik am Demokratiedefizit der Union, an der fehlenden Transparenz ihrer Entscheidungsprozesse und an ihren allein sprachlich nur schwer verstndlichen Vertrags texten die Spitze genommen werden. Die seit Jahren umstrittene Abgrenzung der Kompetenzen der Union gegenber ihren Mitgliedstaaten und Regionen sollte geregelt und der Schutz der Rechte der nationalen und regionalen Parlamente im europischen Integrationsprozess ausgedehnt werden. Die hierzu vorgeschlagenen Verfahren sind allerdings - wie im Abschnitt II 2 beschrieben - wirklichkeitsfremd, da sie schon aus praktischen Grnden nicht funktionieren knnen. Die Parlamente erhalten nur eine kurze Frist von wenigen Wochen, um ihre Bedenken gegen Gesetzesvorschlge der Kommission artikulieren zu knnen. Lehnen sie dennoch einmal Vorhaben ab, da sie aus ihrer Sicht die Prinzipien der Subsidiaritt oder der Verhltnismigkeit verletzen, kann die Kommission gleichwohl an ihren Vorschlgen festhalten. Die nationalen Parlamente und Regionen bekommen daher nur stumpfe Mittel in

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die Hand, mit denen sie ihren weiteren Bedeutungsverlust nicht aufhalten knnen. Mit dem Konventsvorschlag sollen die Bereiche, in denen zuknftig im Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit und nicht mehr einstimmig entschieden werden kann, deutlich ausgeweitet werden. Die Vetomglichkeiten der Mitgliedslnder reduzieren sich im gleichen Mae. Die Staaten verlieren damit weitere Souvernittsrechte an die Europische Union. Zwar erhlt das Europische Parlament in allen Fragen, ber die im Ministerrat mit qualifizierten Mehrheiten entschieden wird, automatisch Mitentscheidungsrechte. Da das Parlament aber auch weiterhin kein Initiativrecht besitzt und nur in einer Scheinwahl an der Bestimmung des Kommissionsprsidenten beteiligt ist, wird es auch in Zukunft noch weit entfernt vom Status eines wirklichen Parlaments sein (vgl. Kapitel II 1). Der bei den einzelnen Mitgliedstaaten eintretende Verlust an Souvernittsrechten wird daher nicht mit einem entsprechenden Zuwachs demokratischer Kontrollrechte des Europischen Parlaments kompensiert. Das grundlegende Demokratiedefizit der Union bleibt bestehen. Zuknftig soll der demografische Faktor nicht nur zur berprfung gefasster Beschlsse eingesetzt werden knnen, sondern bereits bei ihrer Annahme mssen mindestens 60 Prozent der Unionsbevlkerung dahinter stehen. Das neue Verfahren verndert den Charakter der Union grundlegend. Die Bedeutung der einzelstaatlichen Souvernitt wird geschwcht und die der jeweils reprsentierten Bevlkerungsgre gestrkt. Von den Verteidigern des Konventsentwurfs wird daher auch euphorisch hervorgehoben, dass mit dieser Reform neben die Gleichheit zwischen den Staaten die Gleichheit zwischen den Brgern tritt, (vgl. Kapitel II 3). Die Aufwertung des dcmografischen Faktors bei der Entscheidungsfindung liegt sicherlich in der Logik der Entwicklung einer sich vertiefenden europischen Integration, bei der immer mehr Aufgaben auf die EU bertragen werden. Sie erffnet zumindest die Perspektive auf die dringend notwendige Demokratisierung der Union, die langfristig nur auf dem Prinzip des gleichen, geheimen und allgemeinen Wahlrechts aufbauen kann, bei dem jede Stimme eines Unionsbrgers in etwa

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gleich viel Gewicht hat, egal in welchem Mitgliedstaat sie abgegeben wird. Nur auf diese Weise lsst sich der weiteren Aushhlung und Entwertung des Wahlrechts begegnen, denn wenn bereits heute gut 70 Prozent aller auf nationaler und regionaler Ebene beschlossener Gesetze auf europischem Recht beruhen, dann bedeutet dies nichts anderes, als dass ber diese Fragen gegenwrtig Gremien auf der Unionsebene entscheiden, die - abgesehen von dem nur mit schwachen Rechten ausgestatteten Europischen Parlament - nicht durch Wahlen legitimiert sind. Eine solche Situation begnstigt regelmig die Durchsetzung mchtiger Kapitalinteressen, die sich in einem solch informellen Klima nicht ffentlich legitimieren mssen und auch nicht gezwungen sind, sich auf demokratisch gebildete Mehrheiten einzulassen. Umgekehrt werden sich die sozial Benachteiligten nur dann auf europischer Ebene wirkungsvoll Gehr verschaffen knnen, wenn sie ihrer groen Zahl mittels Wahlen auch politischen Ausdruck verleihen knnen.

Die Gefahr neuer Spaltungslinien ber die Aufwertung des demografischen Faktors bei den Abstimmungen kann nicht abstrakt entschieden werden. Die nderung begnstigt zunchst einmal die vier groen Staaten der EU und hier insbesondere Deutschland. Sein Stimmengewicht wrde sich gegenber dem in Nizza vereinbarten Verfahren glatt verdoppeln. Es hngt daher von den konkreten historischen Umstnden ab, ob eine solche Vernderung zu mehr Demokratie oder zu neuen Spaltungen innerhalb der EU fhrt. Ein Mehr an Demokratie bringt sie nur dann, wenn zugleich ein Mindestma an europischer ffentlichkeit und an bergreifenden Institutionen vorhanden ist, das die Herausbildung eigenstndiger europischer Positionen berhaupt erst mglich macht. Daran fehlt es aber heute noch weitgehend. Es gibt weder grere Medien, die ber den engen nationalstaatlichen Rahmen hinausreichen, noch existieren wirkliche europische Gewerkschaften oder Parteien. Unter diesen ungnstigen Bedingungen besteht die Gefahr, dass der vergrerte Einfluss bevlkerungsstarker Lnder nur dazu fhrt, dass sie ihn nut-

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zen, um ihre nationalstaatlichen Interessen besser zur Geltung zu bringen. Zu dieser ungnstigen Ausgangslage tritt ein weiterer aktueller Umstand hinzu. Die vorgeschlagene grere Bedeutung des demografischen Faktors kann in Konflikt geraten mit einer Politik, die den rmeren Staaten die erforderliche Solidaritt verweigert. Die Union ist schon heute von einem enormen Gegensatz zwischen armen und reichen Mitgliedslndern geprgt. Bereits in der EU der 15 ist der Entwicklungsabstand zwischen den Regionen grer als der innerhalb der USA. Mit der Erweiterung wird sich diese Kluft weiter auftun. Die fr die Entwicklung der schwchsten europischen Gebiete zur Verfgung stehenden Gelder aus den Regional- und Strukturfonds sind aber viel zu gering bemessen, um diese ungleiche Entwicklung - selbst auf lange Sicht - aufheben zu knnen. Die Mittel betragen derzeit lediglich 0,46 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der gesamten EU. Selbst nach der Ost-Erweiterung, bei der fast nur Lnder hinzukommen deren Standards weit unter dem durchschnittlichen Entwicklungsniveau der EU liegen, sollen diese Frdergelder nicht aufgestockt werden. Im Gegenteil: In einem gemeinsamen Brief verlangten die Nettozahlerlnder in der EU, geschrieben bezeichnenderweise nur wenige Tage nach dem gescheiterten Dezember-Gipfel 2003 in Brssel, den EU-Haushalt auf nur ein Prozent des EU-BIP weiter zu reduzieren. Nach den vertraglichen Bestimmungen knnte der Haushalt aber bereits heute eine Ausgabengre von 1,27 Prozentpunkten haben. Bislang war jede Erweiterung der EU mit einer Anhebung ihrer Ausgaben begleitet worden. Doch ausgerechnet in der jetzigen Situation, in der eine groe Gruppe armer Lnder hinzukommt, soll dies nicht mehr gelten. Die zehn Beitrittsstaaten werden in den nchsten Jahren zusammen sogar weniger Hilfe von der EU erhalten als allein die ostdeutschen Bundeslnder aus dem internen bundesdeutschen Ausgleich. Werden aber den neuen EU-Lndern die notwendigen Transferleistungen fr die Sttzung ihrer Landwirtschaft und die Umstrukturierung ihrer in der EU kaum noch konkurrenzfhigen Industrie verwehrt, so wird eine solche Haltung dort auf nationalstaatlich gegrndeten Widerstand stoen und unweigerlich zu neuen Spannungen in der EU fhren.

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Die Auseinandersetzungen auf der Tagung des Europischen Rats im Dezember 2003 trugen bereits Zge heraufziehender erbitterter Verteilungskmpfe. In der entscheidenden Frage der Machtverteilung zwischen den Mitgliedstaaten ging es keineswegs - wie es die Medien darzustellen versuchten - um bornierte nationale Eitelkeiten, sondern vielmehr um die Wahrung gnstiger Ausgangspositionen fr anstehende Kmpfe um knapper werdende Ressourcen.

Die Europische Union verfgt ber kein modernes Gesellschaftsmodell Die Europische Union, die bereits einen Binnenmarkt, eine einheitliche Whrung und ein direkt gewhltes Parlament besitzt und die sich heute anschickt einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und sogar eine gemeinsame Sicherheits- und Militrpolitik zu entwickeln, nimmt damit mehr und mehr staatshnliche Zge an. Zugleich entsteht mit ihr ein historisch bereits berholtes Gemeinwesen, denn die fr einen Wohlfahrts- bzw. Sozialstaat charakteristischen Eigenschaften entwickelt sie nicht. Ihr Grundgesetz besteht sptestens seit der Verabschiedung der Einheitlichen Europischen Akte 1986 im Kern allein aus dem Willen, einen Binnenmarkt zu schaffen, der durch die Beseitigung der Hindernisse fr den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr gekennzeichnet ist. Die Brger werden von der Union demnach nur in ihrer Eigenschaft als Trger von Besitzrechten wahrgenommen, als Besitzer von Eigentum und privaten Rechtstiteln bzw. im Rahmen des freien Personenverkehrs auch als Besitzer der Ware Arbeitskraft. Ihnen will die Union mit der Schaffung des Binnenmarktes die noch bestehenden nationalstaatlichen Hindernisse aus dem Weg rumen. Die Union sieht ihre Aufgabe daher allein in der Gewhrleistung der alten liberalen negativen Freiheit, d.h. im staatlichen Schutz vor Eingriffen in die Freiheit und die Besitzrechte des Einzelnen. Die sich mit der Herausbildung eines modernen Gemeinwesens zugleich entwickelnden staatlichen Eingriffsrechte in privates Eigentum, mit deren Hilfe erst

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individuelle Entwicklungsmglichkeiten der sozial Benachteiligten geschaffen werden knnen, kennt die Europische Union hingegen kaum. Diese, von einem modernen Staat zu garantierenden sozialen und kulturellen Rechte des Einzelnen sind in der Allgemeinen Erklrung der Menschenrechte der Vereinten Nationen von 1948 - und hier in ihren Artikeln 22 bis 27 - in klassischer Weise definiert worden, etwa das Recht auf soziale Sicherheit, auf Arbeit, auf gleichen Lohn und auf Bildung. Auch wenn diese Menschenrechte nicht einklagbar sind, so sind sie doch Handlungs- und Zielorientierungen fr die Ttigkeit moderner Staaten, zu deren Aufgaben es eben auch gehrt, die Entwicklungsmglichkeit des Einzelnen, die positive Freiheit zu garantieren. Mit der Grundrechtecharta hat sich die Union zwar einen Katalog von Rechten gegeben, der eine Reihe von Elementen dieser positiven Freiheit umfasst, sie ist dabei aber sowohl gegenber der Allgemeinen Erklrung der Menschenrechte als auch gegenber geltenden nationalstaatlichen Verfassungen zurckgeblieben. In ihr fehlt etwa das Recht auf Arbeit. Im Konventsentwurf wurde ihr Anwendungsbereich zudem so eingeschrnkt, dass die in der Grundrechtecharta enthaltenen Rechte die konkrete Ttigkeit der Union nicht verndern knnen. In Art. II51 wurde ausdrcklich festgelegt: Diese Charta dehnt den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht ber die Zustndigkeiten der Union hinaus aus und begrndet weder neue Zustndigkeiten noch neue Aufgaben fr die Union, noch ndert sie die in den anderen Teilen der Verfassung festgelegten Zustndigkeiten und Aufgaben.

Fr einen Neuaufbau der Europischen Union Der Union werden wohl die bitteren Erfahrungen nicht erspart bleiben, die in den letzten Jahren sogar fest gefgte Nationalstaaten machen mussten, und die in manchen Fllen gar zu ihrem blutigen Auseinanderbrechen fhrten. Dort, wo sich Gesellschaften im neoliberalen Standortwettbewerb entsolidarisieren, besinnen sich die davon Betroffenen nur zu oft auf nationale und regionale Eigenheiten, betonen den Unterschied gegenber dem vermeintlich Anderen, und es

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TEIL IV

gewinnt die identitre Abgrenzung an Boden. In Zeiten und Rumen, in denen hingegen soziale Integration stattfindet, leben verschiedene Kulturen besser miteinander. Ist Perspektive vorhanden, wird friedlich oder gar nicht miteinander konkurriert, und eine gegenseitige Durchdringung von Kulturen oder gar ihre Vermischung wird dann als weniger dramatisch oder sogar als Bereicherung empfunden. Sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Union als ganzes entfernen sich von diesem gesellschaftlichen Zustand gegenwrtig Schritt um Schritt. Whrend die europischen Nationalstaaten noch Reserven besitzen, mit denen sie solchen Spannungen begegnen knnen, etwa durch die Anrufung einer langen gemeinsamen Geschichte, eines durchstandenen nationalen Widerstandskampfes, durch Hervorhebung einer verbindenden religisen Gesinnung oder gar mit Hilfe der Loyalitt gegenber einem Knigshaus, ist die Europische Union einer solchen Belastung hilflos ausgeliefert. Ihre Symbole werden von den Unionsbrgern kaum geachtet, ihre Geschichte wird nur als eine solche der Brokratie verstanden, ihre Reprsentanten dienen nicht selten als Zielscheibe des Spotts von Populisten aller Couleur, und ein Bewusstsein ber die Notwendigkeit der EU ist bestenfalls unter den kleinen internationalisierten Eliten ihrer Mitgliedslnder verankert. Eine solche Union kann schnell in eine tdliche Krise geraten. Das vorlufige Scheitern des Verfassungsentwurfs muss daher als Chance fr eine Wende genutzt werden. Notwendig ist ein Neuaufbau der Europischen Union, bei der weit ber die bloe wirtschaftliche Integration hinausgedacht wird. Es ist an die Ausfhrungen des frheren franzsischen sozialistischen Ministerprsidenten Lioneljospin zu erinnern, der als einer der ganz wenigen in der Debatte ber die Zukunft der Europischen Union in seiner Rede am 28. Mai 2001 diese Aufgabe zumindest beschrieben hatte: Europa muss fr ein bestimmtes Gesellschaftsprojekt stehen. Bis vor kurzem konzentrierten sich die Anstrengungen der Union auf die Schaffung der Wirtschafts- und Whrungsunion. Fr uns alle ist sie von wahrem Nutzen. Heute bedarf es aber einer weiter reichenden Perspektive, andernfalls wird Europa zu einem bloen Markt verkommen und in der Globalisierung aufgeweicht. Denn Europa ist viel mehr als nur ein Markt. Es steht fr ein

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Gesellschaftsmodell, das geschichtlich gewachsen ist und durch die immer engeren Beziehungen, die heute zwischen den europischen Vlkern bestehen, zur Entfaltung kommt. Es gibt eine europische Lebensweise; Europa hat seine eigene Art, zu handeln, die Freiheiten zu verteidigen, Ungleichheiten und Diskriminierungen zu bekmpfen, die Arbeitsbeziehungen zu organisieren, den Zugang zur Ausbildung und medizinischen Versorgung zu gewhrleisten, die Zeit zu gestalten. Jedes unserer Lnder hat eigene Traditionen und Regeln, die aber ein gemeinsames Universum bilden. Dieses originre Gesellschaftsmodell mssen wir nunmehr in den Vertrgen verankern und durch unsere Politiken am Leben erhalten. Auch wenn Lionel Jospin in seiner Regierungszeit als Ministerprsident wenig getan hat, um diese Worte in konkrete Politik umzusetzen, so bleiben sie dennoch wegweisend. Sie stehen berdies in einem markanten Kontrast zu den uerungen deutscher oder britischer Sozialdemokraten, die auch in ihrer Haltung gegenber der Zukunft der Europischen Union vollstndig die neoliberale Sichtweise bernommen haben. Es gibt einen engen inneren Zusammenhang zwischen der Vernderung des sozialen Inhalts der Europischen Union und ihrer Demokratisierung. Bereits die geschichtliche Herausbildung der modernen europischen Verfassungs- und Sozialstaaten kann nicht verstanden werden, wenn diese Verbindung nicht gesehen wird. In Deutschland etwa gelang es erst in der Revolution von 1918, die volle Parlamentarisierung seines gewichtigsten Teilstaates Preuen durchzusetzen, indem das bis dahin dort gltige Dreiklassenwahlrecht beseitigt wurde. Diese von der Arbeiterbewegung erzwungene Vernderung bedeutete dann auch zugleich das Ende der Reichsverfassung von 1871, die als Bundesvertrag, geschlossen zwischen den deutschen Knigreichen und Frstentmern, entstanden war. Der Erschtterung der sozialen Ordnung durch die Revolution folgte der Zusammenbruch des konstitutionellen Rahmens. Auch die heutige, nur teilweise parlamentarisierte und nur ansatzweise demokratische Europische Union wird sich nur dann zu einer wirklichen Demokratie weiterentwickeln knnen, wenn sie ihren sozialen Charakter grundlegend verndert. Voraussetzung dafr ist, dass sie nicht lnger einer neoliberal ausgerichteten Wirt-

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T E I L IV

schaftsverfassung verpflichtet bleibt, sondern das europische Sozialmodell tatschlich verwirklicht, von dem bisher immer nur in feierlichen Erklrungen die Rede ist. Die Europische Union muss sich dazu aus einem Projekt der kapitalistischen Wirtschaftseliten zu einer Angelegenheit der groen Mehrheit der sozial Abhngigen entwickeln. Dies kann gelingen, wenn die Union von den Benachteiligten als neuer Kampfplatz begriffen wird, auf dem sie die ihnen auf nationalstaatlicher Ebene genommenen sozialen, kulturellen und politischen Rechte wieder erlangen knnen. Diese Rechte knnten dann in einer vernderten Europischen Union aufgehoben werden, was bedeutet, sie wrden bewahrt und zugleich auf einer hheren Stufe weiterentwikkelt.

Zur Erluterung der wichtigsten Institutionen

Die Europische Kommission ist eines der Hauptorgane der Europischen Gemeinschaften. Sie bezeichnet im engeren Sinn das Kollegium aus 20 Mitgliedern und im weiteren Sinn auch die diesem unterstellte Verwaltungsbehrde. Sie besitzt als Motor der Integration das Initiativmonopol: Damit ein Verfahren zur Verabschiedung eines Rechtsakts in der Gemeinschaft eingeleitet werden kann, bedarf es in der Regel also eines Vorschlags der Kommission. Als Hterin der Vertrge berwacht sie die Umsetzung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts. Als Exekutive der Gemeinschaft ist sie schlielich fr die Durchfhrung von Rechtsakten auf Gemeinschaftsebene und fr die Ausfhrung des Haushalts verantwortlich. Das erstmals 1979 direkt gewhlte Europische Parlament ist das einzige Organ der Europischen Union, das unmittelbar durch die Brgerinnen und Brger legitimiert ist. Es wird fr fnf Jahre gewhlt und besteht gegenwrtig aus 626 Abgeordneten. Im Zuge der Erweiterung der EU wird seine Sitzzahl angehoben, darf aber nach dem Vertrag von Nizza die Zahl von 732 nicht berschreiten. Im Vergleich zu nationalen Parlamenten sind die Rechte des Europischen Parlaments stark eingeschrnkt. Es besitzt z:B. kein Recht zur Gesetzgebungsinitiative und kann auch den Kommissionsprsidenten nicht whlen, sondern lediglich die vom Rat benannte Person besttigen. Bei der Gesetzgebung besitzt es Mitentscheidungsrechte, die durch Vertragsnderungen sukzessive ausgedehnt wurden. Der Europische Rat ist die Versammlung der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie des Prsidenten der Europischen Kommission, untersttzt von den Ministern fr Auswrtige Angelegenheiten. Als faktisch hchstes Gremium der EU ist er Impulsgeber fr die die Richlinien und Verordnungen ausarbeitende Europische Kommission, indem er in seinen Schlussfolgerungen am Ende der mindestens zweimal im Jahr stattfindenden Treffen den Rahmen fr die Weiterentwicklung der EU vorgibt. In der Gemeinsamen Auen- und Sicherheitspolitik (GASP) ist er Letztentscheidungsinstanz. Im Europi-

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ZUR

ERLUTERUNG

DER W I C H T I G S T E N

INSTITUTIONEN

schen Rat werden auch die Vorschlge fr die nderungen der europischen Vertrge ausgehandelt. Der Ministerrat (auch als Rat der EU bezeichnet) besteht aus je einem Vertreter jedes Mitgliedstaats auf Ministerebene, der befugt ist, fr die Regierung des Mitgliedstaats verbindlich zu handeln. Gegenwrtig bestehen 16 solcher Ratsformationen, vom Rat der Auenminister bis hin zum Rat der Innenminister. In diesen Gremien fallen die Entscheidungen ber die Annahme oder Ablehnung der von der Europischen Kommission vorgelegten Entwrfe fr Richtlinien und Verordnungen. Dort, wo das Europische Parlament Mitentscheidungsrechte besitzt, entscheidet der Rat in Verbindung mit dem Parlament. Je nach dem zu regelndem Bereich entscheidet der Rat einstimmig oder mit qualifizierter Mehrheit. Die einzelnen Mitgliedstaaten verfgen bei Mehrheitsabstimmungen ber sogenannte gewichtete Stimmen im Rat, die sich in etwa nach ihren Bevlkerungsgroen richten.